CELEX: 62017CJ0052
Ennakkoratkaisupyyntö
Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen
Direktiivi 2013/36/EU
64, 65 ja 67 artikla
Asetus (EU) N:o 575/2013
395 artiklan 1 ja 5 kohta
Luottolaitosten valvonta
Valvontavaltuudet ja valtuudet määrätä seuraamuksia
Suurten asiakasriskien ylärajat
Jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa säädetään korkojen määräämisestä kyseisten ylärajojen ylittyessä
Asetus (EU) N:o 468/2014
48 artikla
Euroopan keskuspankin (EKP) ja kansallisten viranomaisten välinen toimivallan jako
Virallisesti aloitettu valvontamenettely

Ennakkoratkaisupyyntö koskee oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36/EU (
EUVL 2013, L 176, s. 338
) 64 artiklan ja 65 artiklan 1 kohdan, luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 575/2013 (
EUVL 2013, L 176, s. 1
) 395 artiklan 1 ja 5 kohdan sekä kehyksen perustamisesta YVM:n puitteissa tehtävälle yhteistyölle EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä sekä kansallisten nimettyjen viranomaisten kanssa 16.4.2014 annetun Euroopan keskuspankin asetuksen (EU) N:o 468/2014 (YVM-kehysasetus) (
EUVL 2014, L 141, s. 1
) 48 artiklan 3 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat VTB Bank (Austria) AG (jäljempänä VTB) ja Finanzmarktaufsichtsbehörde (rahoitusmarkkinoiden valvontaviranomainen, Itävalta; jäljempänä FMA) ja jossa on kyse kyseisen viranomaisen määräämistä eliminointikoroista asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen suurten asiakasriskien ylärajojen ylityksen johdosta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2013/36
Direktiivin 2013/36 johdanto-osan 2 ja 41 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)
– – Tätä direktiiviä olisi – – luettava yhdessä [asetuksen N:o 575/2013] kanssa, ja sen olisi muodostettava yhdessä mainitun asetuksen kanssa oikeudellinen kehys, jolla säännellään pankkitoimintaa, valvontakehystä ja luottolaitoksia ja sijoituspalveluyrityksiä koskevia vakavaraisuussääntöjä.
– –
(41)
Tässä direktiivissä olisi vahvistettava sekä hallinnollisia seuraamuksia että muita hallinnollisia toimenpiteitä, jotta varmistettaisiin mahdollisimman laaja soveltamisala toimille rikkomuksen jälkeen ja autettaisiin estämään uusia rikkomuksia, riippumatta siitä, pidetäänkö niitä kansallisessa lainsäädännössä hallinnollisina seuraamuksina vai muina hallinnollisina toimenpiteinä. Jäsenvaltioiden olisi voitava säätää tässä direktiivissä säädettyjen seuraamusten suhteen lisäseuraamuksista sekä siinä säädettyjä suuremmista hallinnollisista taloudellisista seuraamuksista.”
Mainitun direktiivin 1 artiklan b alakohdan mukaan kyseisessä direktiivissä vahvistetaan säännöt, jotka koskevat valvontavaltuuksia ja ‑välineitä toimivaltaisten viranomaisten harjoittamaa luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvontaa varten.
Kyseisen direktiivin 64 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Toimivaltaisille viranomaisille on annettava kaikki ne valvontavaltuudet puuttua laitosten toimintaan, jotka ovat tarpeen niiden tehtävien hoitamiseksi, mukaan lukien erityisesti oikeus peruuttaa toimilupa 18 artiklan mukaisesti, 102 artiklan mukaisesti edellytetty toimivalta ja 104 artiklassa ja 105 artiklassa säädetty toimivalta.
2.   Toimivaltaisten viranomaisten on käytettävä valvontavaltuuksiaan ja valtuuksiaan määrätä seuraamuksia tämän direktiivin ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti jollakin seuraavista tavoista:
a)
suoraan;
b)
yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa;
c)
niiden vastuulla antamalla tehtävä tällaisille viranomaisille;
d)
esittämällä hakemus toimivaltaisille oikeusviranomaisille.”
Mainitun direktiivin 65 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän vaikuttamatta toimivaltaisten viranomaisten 64 artiklassa tarkoitettuun valvontavaltaan ja jäsenvaltioiden oikeuteen säätää ja määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia, jäsenvaltioiden on säädettävä niitä hallinnollisia seuraamuksia ja muita hallinnollisia toimenpiteitä koskevista säännöistä, joita sovelletaan tämän direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annettuihin kansallisiin säännöksiin ja [asetukseen N:o 575/2013] kohdistuviin rikkomuksiin, ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ne pannaan täytäntöön.”
Direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan k alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä artiklaa sovelletaan ainakin seuraavissa tilanteissa:
– –
k)
laitokselle syntyy vastuu, joka ylittää [asetuksen N:o 575/2013] 395 artiklassa vahvistetut rajat”.
Mainitun direktiivin 67 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että hallinnollisiin seuraamuksiin ja muihin hallinnollisiin toimenpiteisiin, joita voidaan soveltaa saman direktiivin 67 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa, kuuluvat ainakin ne, jotka on lueteltu kyseisen 2 kohdan a–g alakohdassa.
Asetus N:o 575/2013
Asetuksen N:o 575/2013 johdanto-osan viidennessä ja yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(5)
Tämän asetuksen ja [direktiivin 2013/36] olisi muodostettava yhdessä oikeudellinen kehys, jolla säännellään oikeutta harjoittaa luottolaitos- ja sijoituspalveluyritystoimintaa sekä luottolaitoksia ja sijoituspalveluyrityksiä – – koskeva valvontakehys ja niitä koskevat vakavaraisuussäännöt. Tätä asetusta olisi sen vuoksi luettava yhdessä mainitun direktiivin kanssa.
– –
(9)
Oikeusvarmuuden vuoksi ja koska on tarpeen luoda tasapuoliset toimintaedellytykset unionissa, yhdenmukaisten sääntöjen asettaminen kaikille markkinatoimijoille on avaintekijä sisämarkkinoiden toiminnassa. Markkinavääristymien ja sääntelyn katvealueiden välttämiseksi vakavaraisuutta koskevilla vähimmäisvaatimuksilla olisi sen vuoksi varmistettava maksimaalinen yhdenmukaistaminen. Näin ollen tässä asetuksessa säädetyt siirtymäkaudet ovat tärkeitä, jotta tämä asetus pannaan joustavasti täytäntöön ja jotta vältetään epävarmuutta markkinoilla.”
Kyseisen asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämän asetuksen noudattamisen varmistamiseksi toimivaltaisilla viranomaisilla on oltava [direktiivissä 2013/36] säädetyt valtuudet ja niiden on noudatettava mainitussa direktiivissä säädettyjä menettelyjä.”
Mainitun asetuksen 4 artiklan 1 kohdan 1 alakohdan mukaan ”luottolaitoksella” tarkoitetaan ”yritystä, joka liiketoimintanaan vastaanottaa yleisöltä talletuksia tai muita takaisinmaksettavia varoja ja myöntää luottoja omaan lukuunsa”.
Saman asetuksen 395 artiklan, jonka otsikko on ”Suurten asiakasriskien rajoittaminen”, 1 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Sen jälkeen kun huomioon on otettu 399–403 artiklan mukainen luottoriskin vähentäminen, laitoksen vastuu, joka liittyy johonkin asiakkaaseen tai asiakaskokonaisuuteen, ei saa ylittää arvoltaan 25:tä prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta. Jos asiakas on laitos tai jos asiakaskokonaisuuteen kuuluu yksi tai useampi laitos, tämä arvo ei saa ylittää 25:tä prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta tai 150 miljoonaa euroa sen mukaan, kumpi näistä määristä on suurempi, edellyttäen että kaikkiin asiakaskokonaisuuden asiakkaisiin, jotka eivät ole laitoksia, liittyvien vastuuarvojen summa – sen jälkeen kun huomioon on otettu 399–403 artiklan mukainen luottoriskin vähentäminen – on enintään 25 prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta.
Jos 150 miljoonan euron määrä on enemmän kuin 25 prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta, vastuuarvo – sen jälkeen kun huomioon on otettu 399–403 artiklan mukainen luottoriskin vähentäminen – ei saa ylittää kohtuullista ylärajaa laitoksen hyväksyttävään pääomaan nähden. Laitoksen on määriteltävä tämä yläraja [direktiivin 2013/36] 81 artiklassa tarkoitettujen toimintalinjojen ja menettelyjen mukaisesti keskittymäriskin hallitsemiseksi ja valvomiseksi. Kyseinen yläraja saa olla korkeintaan 100 prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta.
Toimivaltaiset viranomaiset voivat asettaa rajan, joka alittaa 150 miljoonaa euroa, ja niiden on ilmoitettava tästä [Euroopan pankkiviranomaiselle (EPV)] ja komissiolle.
– –
5.   Tässä artiklassa säädetyt rajat voidaan ylittää kaupankäyntivarastoon kuuluvien vastuiden osalta, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:
a)
kaupankäyntivaraston ulkopuoliset vastuut kyseisen asiakkaan tai asiakaskokonaisuuden osalta eivät ylitä 1 kohdassa säädettyä hyväksyttävään pääomaan suhteutettua rajaa, jolloin ylitys syntyy täysin kaupankäyntivarastosta;
b)
laitos täyttää 397 ja 398 artiklan mukaisesti lasketun omien varojen lisävaatimuksen tämän artiklan 1 kohdassa säädetyt rajat ylittävältä osalta;
c)
jos ylitys kestää enintään 10 päivää, kaupankäyntivarastosta johtuva kyseiseen asiakkaaseen tai asiakaskokonaisuuteen liittyvä vastuu ei ylitä 500:aa prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta;
d)
ylitykset, jotka ovat kestäneet pidempään kuin 10 päivää, eivät yhteenlaskettuna ylitä 600:aa prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta.
Kussakin tapauksessa, jossa enimmäismäärä ylitetään, laitoksen on viipymättä ilmoitettava ylityksen määrä ja kyseisen asiakkaan sekä tarvittaessa keskenään sidossuhteessa olevien asiakkaiden ryhmän nimi toimivaltaisille viranomaisille.”
YVM-asetus
Luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille 15.10.2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 (
EUVL 2013, L 287, s. 63
; jäljempänä YVM-asetus) 33 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”EKP ryhtyy hoitamaan tällä asetuksella sille annettuja tehtäviä 4 päivänä marraskuuta 2014, ottaen huomioon tässä kohdassa esitetyt täytäntöönpanojärjestelyt ja ‑toimenpiteet.”
YVM-kehysasetus
YVM-kehysasetuksen johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Tässä asetuksessa kehitetään – – edelleen ja täsmennetään yhteistyömenettelyjä, joita YVM-asetuksessa on luotu EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten ja mahdollisesti kansallisten nimettyjen viranomaisten välille [yhteisen valvontamekanismin (YVM)] puitteissa, ja varmistetaan siten YVM:n tehokas ja johdonmukainen toiminta.”
YVM-kehysasetuksen 2 artiklan 16 alakohdan mukaan ”merkittävällä valvottavalla yhteisöllä” tarkoitetaan ”sekä a) merkittävää valvottavaa yhteisöä jossakin euroalueeseen kuuluvassa jäsenvaltiossa; että b) merkittävää valvottavaa yhteisöä jossain euroalueeseen kuulumattomassa osallistuvassa jäsenvaltiossa”.
Kyseisen asetuksen 2 artiklan 25 alakohdan mukaan ”kansallisen toimivaltaisen viranomaisen valvontamenettelyllä” tarkoitetaan
”mitä tahansa kansallisen toimivaltaisen viranomaisen toimintaa, joka kohdistuu sellaisen kansallisen toimivaltaisen viranomaisen valvontapäätöksen valmisteluun, joka osoitetaan yhdelle tai useammalle valvottavalle yhteisölle tai valvottavalle ryhmittymälle taikka yhdelle tai useammalle muulle henkilölle, mukaan lukien hallinnollisten seuraamusten määrääminen”.
Mainitun asetuksen 48 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jos EKP:n ja kansallisen toimivaltaisen viranomaisen välistä toimivaltaa on tarkoitus muuttaa, viranomaisen, jonka toimivalta on päättymässä (jäljempänä ’viranomainen, jonka toimivalta päättyy’), on ilmoitettava viranomaiselle, josta on määrä tulla toimivaltainen (jäljempänä ’valvonnan aloittava viranomainen’) päätöstä edellyttävistä virallisesti aloitetuista valvontamenettelyistä. Viranomaisen, jonka toimivalta päättyy, on toimitettava nämä tiedot välittömästi saatuaan tietää tulevasta toimivallan muutoksesta. Viranomaisen, jonka toimivalta päättyy, on päivitettävä näitä tietoja jatkuvasti, yleensä kuukausittain, jos valvontamenettelystä on uutta ilmoitettavaa tietoa. Valvonnan aloittava viranomainen voi asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa sallia ilmoittamisen harvemmin. Valvontamenettelyllä tarkoitetaan 48 ja 49 artiklaa sovellettaessa EKP:n tai kansallisen toimivaltaisen viranomaisen valvontamenettelyä.
Ennen toimivallan siirtymistä viranomaisen, jonka toimivalta päättyy, on otettava yhteyttä valvonnan aloittavaan viranomaiseen ilman aiheetonta viivästystä sen jälkeen kun on aloitettu virallisesti mikä tahansa päätöksen tekemistä edellyttävä uusi valvontamenettely.
– –
3.   Jos virallisesti aloitettua valvontamenettelyä, joka edellyttää päätöksen tekemistä, ei kyetä saattamaan päätökseen ennen päivämäärää, jona valvontatoimivallan siirtymisen on määrä tapahtua, viranomaisen, jonka toimivalta päättyy, on pysyttävä toimivaltaisena tällaisen vireillä olevan valvontamenettelyn päätökseen saattamisessa. Tätä tarkoitusta varten viranomaiselle, jonka toimivalta päättyy, on myös jäätävä kaikki asianomaiset valtuudet, kunnes valvontamenettely on viety päätökseen. Viranomaisen, jonka toimivalta päättyy, on vietävä kyseinen vireillä oleva valvontamenettely päätökseen sovellettavan lainsäädännön mukaisesti sille jääneiden valtuuksien mukaisesti. Viranomaisen, jonka toimivalta päättyy, on ilmoitettava valvonnan aloittavalle viranomaiselle ennen päätöksentekoa päätöksistä, jotka tehdään valvontamenettelyssä, joka oli vireillä ennen toimivallan muutosta. Sen on toimitettava valvonnan aloittavalle viranomaiselle jäljennös tehdystä päätöksestä ja kaikista asiaankuuluvista kyseiseen päätökseen liittyvistä asiakirjoista.”
Kyseisen asetuksen 149 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos kansallinen toimivaltainen viranomainen on aloittanut valvontamenettelyt, joiden osalta EKP:stä tulee toimivaltainen YVM-asetuksen perusteella, ja tämä tapahtuu ennen 4 päivää marraskuuta 2014, on sovellettava 48 artiklassa vahvistettuja menettelyjä, ellei EKP päätä toisin.”
Itävallan oikeus
Itävallan pankkilain (Bankwesengesetz), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan (jäljempänä BWG), 97 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”(1)   [FMA:n] on määrättävä luottolaitokset – – maksamaan korkoa seuraavat määrät:
– –
4.
2 prosenttia suurten asiakasriskien ylärajojen ylityksestä [asetuksen N:o 575/2013] 395 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, vuositasolla laskettuna, 30 päivältä, lukuun ottamatta tilanteita, joissa on toteutettu 70 §:n 2 momentissa tarkoitettuja valvontatoimenpiteitä tai joissa luottolaitos on ylivelkaantunut.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
VTB on Itävaltaan sijoittautunut luottolaitos, jonka EKP on määritellyt YVM-kehysasetuksen 2 artiklan 16 alakohdassa tarkoitetuksi ”merkittäväksi valvottavaksi yhteisöksi”, kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee.
FMA määräsi kahdella 30.10.2014 ja 11.5.2015 tekemällään päätöksellä VTB:n maksamaan BWG:n 97 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla eliminointikorkoja asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen suurten asiakasriskien ylärajojen ylityksen johdosta.
FMA määräsi erityisesti ensimmäisellä päätöksellään VTB:n maksamaan korkoja 94951,41 euroa maaliskuulta syyskuuhun vuonna 2014 tapahtuneesta vastuun ylärajan ylityksestä. Tämä päätös perustui VTB:n 3.4., 7.7. ja 8.10.2014 antamiin ilmoituksiin ylityksestä.
Toisella päätöksellään FMA määräsi VTB:n maksamaan eliminointikorkoja 28278,57 euroa lokakuussa vuonna 2014 tapahtuneesta vastuun ylärajan ylityksestä. Tämä päätös perustui VTB:n 3.11.2014 antamaan ilmoitukseen ylityksestä.
VTB nosti 3.6.2015 ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa eli Bundesverwaltungsgerichtissä (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Itävalta) kanteen, jossa vaadittiin FMA:n 11.5.2015 tekemän päätöksen kumoamista.
VTB väittää, ettei se ole velvollinen maksamaan kyseisessä päätöksessä määrättyjä korkoja. VTB toteaa, että asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 kohtaa, jossa säädetään luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten asiakkaisiin liittyvän vastuun ylärajoista, on luettava yhdessä mainitun asetuksen 395 artiklan 5 kohdan kanssa, jossa säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä luottolaitos tai sijoituspalveluyritys voi poiketa kyseisen asetuksen 395 artiklan 1 kohdassa säädetyistä vastuun ylärajoista.
FMA väittää, ettei BWG:n 97 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla määrättyjä korkoja ole pidettävä unionin oikeudessa tarkoitettuna seuraamuksena tai pakkotoimenpiteenä, vaan pikemminkin kansallisessa kilpailuoikeudessa säädettynä taloutta ohjaavana toimenpiteenä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa ensiksi, että 11.5.2015 tehdyllä päätöksellä määrättyjen korkojen luokittelu vastaa Verfassungsgerichtshofin (perustuslakituomioistuin, Itävalta) vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jossa suurten asiakasriskien ylärajojen ylittämisestä määrätyt korot luokitellaan talousoikeudelliseksi toimenpiteeksi, joka on luonteeltaan kilpailuoikeudellinen eikä rankaiseva ja jonka tarkoituksena on periä takaisin asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 kohdassa säädettyjen ylärajojen lainvastaisesta ylityksestä saatu todellinen tai mahdollinen kiinteämääräinen etu.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii toiseksi, miten YVM-kehysasetuksen 48 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua käsitettä ”virallisesti aloitettu valvontamenettely” on tulkittava. Kyseinen tuomioistuin pyrkii erityisesti selvittämään, voidaanko lokakuussa vuonna 2014 tapahtuneiden suurten asiakasriskien ylärajojen ylityksen osalta valvontamenettely katsoa ”virallisesti” aloitetuksi ennen 4.11.2014 joko VTB:n 3.11.2014 ylityksestä antaman ilmoituksen perusteella tai aiempien vastaavia rikkomuksia koskevien FMA:n jo päättämien menettelyjen perusteella.
Tätä taustaa vasten Bundesverwaltungsgericht on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Voidaanko unionin johdetun oikeuden säännöksiä – –, erityisesti [direktiivin 2013/36] 64 artiklaa ja 65 artiklan 1 kohtaa, soveltaa siihen, että [rahoitusmarkkinoiden valvonta]viranomainen määrää koroista noudattaen oikeussääntöä, jonka mukaan luottolaitokselle on [asetuksen N:o 575/2013] 395 artiklan 1 kohdan mukaisten suurten asiakasriskien ylärajan ylittyessä määrättävä 30 päivältä korot, joiden suuruus on 2 prosenttia kyseisen ylärajan ylityksestä, vuositasolla laskettuna?
2)
Onko unionin oikeus (erityisesti [asetuksen N:o 575/2013] 395 artiklan 1 ja 5 kohta) esteenä [BWG:n] 97 §:n 1 momentin 4 kohtaan sisältyvän kaltaiselle kansalliselle säännölle, mikäli 395 artiklan 5 kohdan poikkeussäännöksen edellytysten täyttymisestä huolimatta 395 artiklan 1 kohdan rikkomisen tapauksessa määrätään (eliminointi)korkoja?
3)
Onko [YVM-kehysasetuksen] 48 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että ”virallisesti aloitettuna valvontamenettelynä” voidaan pitää jo sitä, että yritys tekee ilmoituksen [rahoitusmarkkinoiden] valvontaviranomaiselle, vai voidaanko ”virallisesti aloitettuna valvontamenettelynä” pitää sitä, että [rahoitusmarkkinoiden] valvontaviranomainen on jo tehnyt päätöksen edeltävinä ajanjaksoina tapahtuneita samankaltaisia rikkomisia koskevassa rinnakkaismenettelyssä?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään, joita on syytä tarkastella yhdessä, onko direktiivin 2013/36 64 artiklaa ja 65 artiklan 1 kohtaa sekä asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 ja 5 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan kyseisen asetuksen 395 artiklan 1 kohdassa säädettyjen vastuun ylärajojen ylittyessä luottolaitokselle määrätään automaattisesti eliminointikorkoja, vaikka tämä täyttää kyseisen asetuksen 395 artiklan 5 kohdassa säädetyt edellytykset, joiden perusteella luottolaitos voi ylittää mainitut rajat.
Aluksi on muistutettava, että – kuten direktiivin 2013/36 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ja asetuksen N:o 575/2013 johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta ilmenee – kyseinen direktiivi ja asetus, joita on luettava yhdessä, muodostavat oikeudellisen kehyksen, jolla säännellään muun muassa luottolaitosten valvontaa ja niitä koskevia vakavaraisuussääntöjä.
Kyseisen asetuksen 395 artiklan 1 kohdan, joka kuuluu mainittuihin sääntöihin ja erityisesti niihin, joita sovelletaan suuriin asiakasriskeihin, joita luottolaitosten on asetuksen N:o 575/2013 387 artiklan mukaan seurattava ja hallittava, mukaan luottolaitoksen vastuu, joka liittyy johonkin asiakkaaseen tai asiakaskokonaisuuteen, ei saa ylittää arvoltaan 25:tä prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta. Mainitun asetuksen 395 artiklan 5 kohdan mukaan saman asetuksen 395 artiklan 1 kohdassa säädetyt rajat voidaan kuitenkin ylittää tiettyjen edellytysten täyttyessä.
Seuraavaksi on todettava, että toimivaltaisilla viranomaisilla on direktiivin 2013/36 1 artiklan b alakohdan nojalla luottolaitosten vakavaraisuusvalvonnan harjoittamista varten kyseisessä direktiivissä vahvistetut valvontavaltuudet ja ‑välineet.
Kyseisen direktiivin 65 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä niitä hallinnollisia seuraamuksia ja muita hallinnollisia toimenpiteitä koskevista säännöistä, joita sovelletaan tämän direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annettuihin kansallisiin säännöksiin ja asetukseen N:o 575/2013 kohdistuviin rikkomuksiin, ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että nämä seuraamukset ja muut toimenpiteet pannaan täytäntöön.
Direktiivin 2013/36 johdanto-osan 41 perustelukappaleesta käy ilmi, että hyväksymällä hallinnollisia seuraamuksia ja muita hallinnollisia toimenpiteitä olisi varmistettava mahdollisimman laaja soveltamisala toimille unionin sääntöihin kohdistuvan rikkomuksen jälkeen ja autettava estämään uusia rikkomuksia.
Lopuksi direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan k alakohdasta ja 2 kohdasta yhdessä seuraa, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että hallinnollisiin seuraamuksiin ja muihin hallinnollisiin toimenpiteisiin, joita voidaan soveltaa asetuksen N:o 575/2013 395 artiklassa tarkoitetuissa tapauksissa, kuuluvat ainakin ne, jotka on lueteltu mainitun 2 kohdan a–g alakohdassa.
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii sitä, onko – kuten FMA väittää – korkojen määrääminen VTB:lle BWG:n 97 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla kansallinen taloutta ohjaava toimenpide, joka ei ole seuraamus eikä liity direktiivin 2013/36 64 ja 65 artiklaan, vaan jonka tarkoituksena on ainoastaan periä takaisin vakavaraisuusvalvontaa koskevan säännön rikkomisesta perusteettomasti saatu etu. Mikäli tähän kysymykseen vastataan myöntävästi, FMA väittää, ettei pääasiassa kyseessä olevaa tilannetta säännellä asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 ja 5 kohdassa.
Ensiksi on todettava, että BWG:n 97 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että FMA:n on määrättävä kyseistä korkoa, jonka suuruus on 2 prosenttia suurten asiakasriskien ylärajojen ylityksestä, ”[asetuksen N:o 575/2013] 395 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla”.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa nyt käsiteltävässä tapauksessa, että VTB on ylittänyt mainitut rajat pääasiassa. Tässä tilanteessa ja edellyttäen, että mainitun asetuksen 395 artiklan 5 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät, jäsenvaltioiden on, kuten tämän tuomion 36 kohdassa on muistutettu, varmistettava, että ainakin direktiivin 2013/36 67 artiklan 2 kohdan a–g alakohdassa säädettyjä hallinnollisia seuraamuksia ja muita hallinnollisia toimenpiteitä sovelletaan.
Tältä osin on vielä todettava, että jäsenvaltioiden unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi toteuttamia rahoitusoikaisutoimenpiteitä arvioitaessa unionin tuomioistuin on määritellyt sääntöjenvastaisuudella perusteettomasti saadun edun palauttamisvelvollisuuden hallinnolliseksi toimenpiteeksi (ks. vastaavasti tuomio 26.5.2016, Județul Neamț ja Județul Bacău,
C‑260/14 ja C‑261/14
,
EU:C:2016:360
,
ja
kohta).
Lisäksi asetuksen N:o 575/2013 johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen mukaan markkinavääristymien ja sääntelyn katvealueiden välttämiseksi vakavaraisuutta koskevilla unionin lainsäädännöllä hyväksytyillä vähimmäisvaatimuksilla olisi varmistettava maksimaalinen yhdenmukaistaminen. Asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 kohdassa säädettyjen ylärajojen ylittyessä jäsenvaltioiden ei siis ole määrättävä luottolaitoksille niiden kansalliseen lainsäädäntöön perustuvaa toimenpidettä vaan direktiivin 2013/36 65 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu hallinnollinen seuraamus tai muu hallinnollinen toimenpide.
Tässä tilanteessa BWG:n 97 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädetyt eliminointikorot on luokiteltava direktiivin 2013/36 65 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi hallinnolliseksi toimenpiteeksi.
Tämän luokittelun osalta on merkityksetöntä, etteivät kyseessä olevat korot sisälly direktiivin 2013/36 67 artiklan 2 kohdassa säädettyyn luetteloon.
Kyseisen säännöksen sanamuodosta näet ilmenee, ettei luettelo ole tyhjentävä. Lisäksi on muistettava, että direktiivin 2013/36 65 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että mainittua direktiiviä ja asetusta N:o 575/2013 sovelletaan.
Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista tiedoista, jotka kansallisen tuomioistuimen on tarkistettava, ilmenee toiseksi, että VTB täyttää pääasiassa asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 5 kohdassa säädetyt edellytykset, joiden perusteella luottolaitokset voivat ylittää mainitun asetuksen 395 artiklan 1 kohdassa säädetyt asiakkaisiin liittyvän vastuun ylärajat.
Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 59 kohdassa todennut, asetuksen N:o 575/2013 395 artiklassa tarkoitettu tilanne, jossa jäsenvaltiot voivat direktiivin 2013/36 67 artiklan 2 kohdan mukaisesti soveltaa hallinnollisia seuraamuksia ja muita hallinnollisia toimenpiteitä, muodostuu tilanteesta, jossa sovelletaan yhdessä kyseisen 395 artiklan 1 ja 5 kohtaa.
Näin ollen BWG:n 97 §:n 1 momentin 4 kohdan kaltainen kansallinen säännös, jonka mukaan luottolaitokselle määrätään automaattisesti eliminointikorkoja asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 kohdassa säädettyjen vastuun ylärajojen ylittyessä ja jossa ei säädetä mahdollisuudesta tarkastaa, täyttyvätkö kyseisen asetuksen395 artiklan 5 kohdassa säädetyt edellytykset, ei täytä mainitussa asetuksessa vakavaraisuuden valvonnalle asetettuja vaatimuksia.
Ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on kaiken edellä esitetyn perusteella vastattava, että direktiivin 2013/36 64 artiklaa ja 65 artiklan 1 kohtaa sekä asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 ja 5 kohtaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan kyseisen asetuksen 395 artiklan 1 kohdassa säädettyjen vastuun ylärajojen ylittyessä luottolaitokselle määrätään automaattisesti eliminointikorkoja, vaikka tämä täyttää kyseisen asetuksen 395 artiklan 5 kohdassa säädetyt edellytykset, joiden perusteella luottolaitos voi ylittää mainitut rajat.
Kolmas kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee tällä kysymyksellään unionin tuomioistuimelta, onko YVM-kehysasetuksen 48 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että valvontamenettely voidaan katsoa virallisesti aloitetuksi kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla silloin, kun luottolaitos tekee ilmoituksen kansalliselle valvontaviranomaiselle asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 kohdassa säädettyjen rajojen ylityksestä, tai silloin, kun kyseinen viranomainen on jo tehnyt päätöksen samankaltaisia rikkomuksia koskevassa rinnakkaismenettelyssä.
EKP ryhtyi 4.11.2014 hoitamaan YVM-asetuksen 33 artiklan 2 kohdan mukaisesti sille kyseisellä asetuksella annettuja luottolaitosten valvontaa koskevia tehtäviä YVM:n puitteissa.
Kuten YVM-kehysasetuksen johdanto-osan yhdeksännestä perustelukappaleesta käy ilmi, tässä asetuksessa kehitetään edelleen ja täsmennetään yhteistyömenettelyjä, joita YVM-asetuksessa on luotu EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välille YVM:n puitteissa, ja varmistetaan siten YVM:n tehokas ja johdonmukainen toiminta.
YVM-kehysasetuksen 2 artiklan 25 alakohdan mukaan kansallisen toimivaltaisen viranomaisen valvontamenettelyllä tarkoitetaan mitä tahansa kansallisen toimivaltaisen viranomaisen toimintaa, joka kohdistuu kyseisen viranomaisen valvontapäätöksen valmisteluun.
Lisäksi kyseisen asetuksen 149 artiklassa säädetään, että jos kansallinen toimivaltainen viranomainen on aloittanut valvontamenettelyt, joiden osalta EKP:stä tulee toimivaltainen YVM-asetuksen perusteella, ja tämä tapahtuu ennen 4.11.2014, on sovellettava YVM-kehysasetuksen 48 artiklassa vahvistettuja menettelyjä.
Viimeksi mainitun artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos ”virallisesti aloitettua” valvontamenettelyä, joka edellyttää päätöksen tekemistä, ei kyetä saattamaan päätökseen ennen päivämäärää, jona valvontatoimivallan siirtymisen on määrä tapahtua, viranomaisen, jonka toimivalta päättyy, on pysyttävä toimivaltaisena tällaisen vireillä olevan valvontamenettelyn päätökseen saattamisessa.
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimelle toimitetuista asiakirjoista käy ilmi, että FMA:n 11.5.2015 tekemä päätös, jonka mukaan VTB ylitti lokakuussa vuonna 2014 asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 kohdassa säädetyt rajat, perustui kyseisen laitoksen 3.11.2014 eli päivää ennen toimivallan siirtämistä FMA:lta EKP:lle ylityksestä antamaan ilmoitukseen. Mainituista asiakirjoista käy myös ilmi, että kyseinen päätös on tehty sellaisen toisen menettelyn jälkeen, jonka FMA on aloittanut VTB:n ylitettyä suurten asiakasriskien ylärajat ja joka on päätetty 30.10.2014 tehdyllä päätöksellä.
YVM-kehysasetuksen 2 artiklan 25 alakohdasta ilmenee ensinnäkin, että ainoastaan kansallisen toimivaltaisen viranomaisen toteuttamaa menettelyä voidaan pitää kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna valvontamenettelynä. Näin ollen luottolaitoksen toimien ei voida katsoa kuuluvan kyseisessä säännöksessä tarkoitetun valvontamenettelyn piiriin.
Kuten myös julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 89 kohdassa todennut, YVM-kehysasetuksen 48 artiklan 3 kohdassa käytetty ilmaisu ”virallisesti” viittaa nimenomaiseen päätökseen menettelyn aloittamisesta riippumatta kyseisen päätöksen viralliseen tekemiseen johtaneista aineellisista perusteista, kuten esimerkiksi valvotun luottolaitoksen ilmoituksesta.
Pelkästään 3.11.2014 päivätyn VTB:n ilmoituksen perusteella ei siis voida katsoa, että FMA oli ”virallisesti aloittanut” valvontamenettelyn kyseisenä päivänä.
YVM-kehysasetuksen 2 artiklan 25 alakohdan mukaan kansallisen toimivaltaisen viranomaisen valvontamenettely kohdistuu toiseksi valvontapäätöksen valmisteluun. Unionin tuomioistuimen käytössä olevista asiakirjoista käy kuitenkin ilmi, että vuonna 2014 maaliskuun ja syyskuun välillä tapahtuneisiin ylityksiin liittyvä menettely on päätetty 30.10.2014 tehdyllä päätöksellä eli ennen sitä ilmoitusta, johon perustui se FMA:n aloittama, ensin mainitusta menettelystä erillinen menettely, jonka johdosta tehtiin päätös 11.5.2015.
Kolmanteen kysymykseen on kaiken edellä esitetyn perusteella vastattava, että YVM-kehysasetuksen 48 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, ettei valvontamenettelyä voida katsoa virallisesti aloitetuksi kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla silloin, kun luottolaitos tekee ilmoituksen kansalliselle valvontaviranomaiselle asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 kohdassa säädettyjen rajojen ylityksestä, eikä silloin, kun kyseinen viranomainen on jo tehnyt päätöksen samankaltaisia rikkomuksia koskevassa rinnakkaismenettelyssä.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36/EU 64 artiklaa ja 65 artiklan 1 kohtaa sekä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 575/2013 395 artiklan 1 ja 5 kohtaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 kohdassa säädettyjen vastuun ylärajojen ylittyessä luottolaitokselle määrätään automaattisesti eliminointikorkoja, vaikka tämä täyttää kyseisen asetuksen 395 artiklan 5 kohdassa säädetyt edellytykset, joiden perusteella luottolaitos voi ylittää mainitut rajat.

2)
Kehyksen perustamisesta YVM:n puitteissa tehtävälle yhteistyölle EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä sekä kansallisten nimettyjen viranomaisten kanssa 16.4.2014 annetun Euroopan keskuspankin asetuksen (EU) N:o 468/2014 (YVM-kehysasetus) 48 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, ettei valvontamenettelyä voida katsoa virallisesti aloitetuksi kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla silloin, kun luottolaitos tekee ilmoituksen kansalliselle valvontaviranomaiselle asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 1 kohdassa säädettyjen rajojen ylityksestä, eikä silloin, kun kyseinen viranomainen on jo tehnyt päätöksen samankaltaisia rikkomuksia koskevassa rinnakkaismenettelyssä.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.