CELEX: 62015TJ0145
ELGF en Elfpo
Areaalgebonden maatregelen
Van financiering uitgesloten uitgaven
Forfaitaire financiële correcties
Artikel 52 van verordening (EU) nr. 1306/2013
Motiveringsplicht
Evenredigheid

Feiten en achtergrond van het geschil
Artikel 14 van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (
PB 2009, L 30, blz. 16
) legt de lidstaten de verplichting op een geïntegreerd beheers- en controlesysteem (hierna: „GBCS”) op te zetten. Het GBCS is het belangrijkste instrument voor het beheer van en het toezicht op de „areaalsteunregelingen”. Volgens artikel 15 van verordening nr. 73/2009 omvat het GBCS met name een geautomatiseerde gegevensbank van de landbouwbedrijven en van de steunaanvragen alsook een systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen dat is gebaseerd op een geautomatiseerd geografisch informatiesysteem (hierna: „SILP-GIS”) in de zin van artikel 17 van die verordening.
In het kader van het gedeelde beheer voorziet het Unierecht in een uitgebreid beheers- en controlesysteem voor de landbouwuitgaven dat erop is gericht voldoende zekerheid te verkrijgen dat sprake is van een doeltreffend risicobeheer ten aanzien van mogelijke fouten op het gebied van de wettigheid en regelmatigheid van de steun. Dat systeem omvat in wezen vier niveaus:
—
ten eerste, een verplichte administratieve structuur binnen de lidstaten, die gebaseerd is op de oprichting van betaalorganen en een autoriteit die deze organen moet accrediteren;
—
ten tweede, gedetailleerde controlesystemen en afschrikkende sancties, op te leggen door de betaalorganen;
—
ten derde, controles achteraf door onafhankelijke certificerende instanties die door de lidstaten worden aangewezen overeenkomstig artikel 7 van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
PB 2005, L 209, blz. 1
) en artikel 5 van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1290/2005 met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (
PB 2006, L 171, blz. 90
), die ratione temporis van toepassing waren ten tijde van de door het Roemeense bemiddelingsorgaan te verrichten controles over de aanvraagjaren 2009 en 2010;
—
ten vierde, goedkeuring van de rekeningen door de Europese Commissie. Dit niveau omvat de jaarlijkse boekhoudkundige goedkeuring en de meerjarige conformiteitsgoedkeuring.
Bij uitvoeringsbesluit (EU) 2015/103 van 16 januari 2015 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (
PB 2015, L 16, blz. 33
; hierna: „bestreden besluit”) heeft de Commissie onder meer bepaalde uitgaven van Roemenië voor de aanvraagjaren 2009 en 2010 uitgesloten van EU-financiering.
Zo is bij dat besluit een bedrag van in totaal 128368775 EUR – uiteenvallende in een bedrag van 92471526 EUR voor begrotingspost 6701 en een bedrag van 35897249 EUR voor begrotingspost 6711 – van EU-financiering uitgesloten, na toepassing van een forfaitaire correctie van 10 % op de uitgaven voor aanvraagjaar 2009 en van 5 % op die voor aanvraagjaar 2010 wegens „[t]ekortkomingen in de administratieve kruiscontroles en de controles ter plaatse”.
Daarmee rondt het bestreden besluit een procedure van conformiteitsgoedkeuring af overeenkomstig artikel 52 van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (
PB 2013, L 347, blz. 549
), die ratione temporis van toepassing was toen dat besluit op 16 januari 2015 werd vastgesteld.
In het kader van het tussen de lidstaten en de Unie gedeelde beheer van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) was de areaalsteun die bij het bestreden besluit van EU-financiering is uitgesloten aan de landbouwers uitgekeerd door het Agenția de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA, bureau voor betalingen en bijstand op landbouwgebied, Roemenië), het Roemeense betaalorgaan dat verantwoordelijk is voor het beheer van en het toezicht op de steunregelingen. Alle op het vlak van controle vastgestelde tekortkomingen betreffen de bepaling van het subsidiabele areaal, behalve tekortkoming J (zie punt 20 hierna), die ziet op de vooruitbetalingen en de berekening van de geldboetes.
Het bestreden besluit is gebaseerd op tekortkomingen in de door het APIA verrichte controle van de subsidiabiliteitsvoorwaarden. De Commissie is die tekortkomingen op het spoor gekomen tijdens twee onderzoeken met betrekking tot areaalsteun die zij op grond van artikel 37 van verordening nr. 1290/2005 in Roemenië heeft gevoerd van 2 tot en met 6 november 2009 voor aanvraagjaar 2009 (onderzoek AA/2009/20), en van 27 september tot en met 1 oktober 2010 voor aanvraagjaar 2010 (onderzoek AA/2010/16). Met die onderzoeken beoogde zij na te gaan of het beheer van en het toezicht op de areaalsteunregelingen verliepen volgens het voor het aanvraagjaar geldende Unierecht, en met name „of de maatregelen ter verhelping van de zwakke punten in het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (overeenkomstig het actieplan) ten uitvoer werden gebracht”. Volgens de informatie die door Roemenië is verstrekt en niet door de Commissie is weersproken, is dat drie jaar bestrijkende actieplan, dat er hoofdzakelijk toe strekte het Roemeense SILP-GIS te actualiseren met orthofoto’s van 2008, 2009 en 2010, in overeenstemming met de Commissie uitgevoerd tussen juni 2009 en eind 2011.
Bij brieven van 7 april 2010 en 18 maart 2011 heeft de Commissie Roemenië overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 laten weten tot welke bevindingen zij na de voormelde onderzoeken was gekomen en verzocht haar aanvullende informatie te verstrekken. De Roemeense autoriteiten hebben geantwoord bij brieven van 7 juni 2010 en 19 mei 2011.
De Commissie heeft een bilaterale vergadering belegd, die heeft plaatsgevonden op 1 juni 2012. Het proces-verbaal van die vergadering is aan de Roemeense autoriteiten meegedeeld bij brief van 17 januari 2013. In punt 3 van dat proces-verbaal, met het opschrift „Conclusie en financiële gevolgen”, zet de Commissie uiteen dat zij „vasthoudt aan het standpunt dat het in Roemenië ingevoerde systeem een aantal belangrijke zwakke punten vertoont, vooral met betrekking tot het SILP-GIS en het verrichten van de controles ter plaatse en de administratieve controles”. Zij preciseert dat het daarbij „[v]olgens document VI/5330/97 [met het opschrift ‚Richtsnoeren voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL, afdeling Garantie’] gaat om zwakke punten in zowel de essentiële controles (namelijk de administratieve kruiscontroles en de controles ter plaatse) als de aanvullende controles (namelijk de betalingen en de berekening van de geldboetes), die het gevaar inhouden dat het fonds grootschalige verliezen lijdt in het kader van de uitgaven uit hoofde van de eerste en de tweede pijler [van het gemeenschappelijke landbouwbeleid]”. Zij voegt daaraan toe dat „wat de financiële impact van die vaststellingen betreft, de Roemeense autoriteiten evenwel de mogelijkheid hebben om duidelijk bewijs aan te brengen dat het risico voor de fondsen kleiner is dan de forfaitaire correctie die overeenkomstig het voormelde werkdocument doorgaans wordt toegepast”.
De Roemeense autoriteiten hebben geantwoord bij brief van 18 maart 2013.
Bij schrijven van 21 augustus 2013 heeft de Commissie Roemenië overeenkomstig artikel 11, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 885/2006 haar voorstel meegedeeld om voor aanvraagjaar 2009 een bedrag van 90174906 EUR en voor aanvraagjaar 2010 een bedrag van 50362738 EUR van financiering door de Unie uit te sluiten. De redenen voor die uitsluiting en de maatregelen waarop zij voornemens was correcties van 10 % (aanvraagjaar 2009) en van 5 % (aanvraagjaar 2010) toe te passen, vermeldde zij in de bijlagen 1 en 2 bij dat schrijven.
Bij brief van 4 oktober 2013 heeft Roemenië dit voorstel voor een financiële correctie overeenkomstig artikel 16, lid 1, van verordening nr. 885/2006 voorgelegd aan het bemiddelingsorgaan. Het op 21 maart 2014 opgestelde rapport van het bemiddelingsorgaan is enkele dagen later, op 26 maart, aan de Roemeense autoriteiten meegedeeld.
In zijn rapport concludeert het bemiddelingsorgaan dat gedeeltelijke overeenstemming tussen partijen kon worden bereikt. Het overweegt daarbij het volgende:
„6.1.
Het orgaan wijst erop dat partijen het erover eens zijn de grondslag voor de correctie te herzien gelet op de mogelijke overdracht van bepaalde bedragen van boekjaar 2009 naar boekjaar 2010 en het hoge aantal teruggevorderde bedragen, mits de autoriteiten afdoend bewijs overleggen.
6.2.
Aangaande de hoogte van de correctie moet worden vastgesteld dat de voor 2009 voorgestelde forfaitaire correctie – 10 % – hoger is dan de correctie die is toegepast voor het jaar 2008 – 7,4 % – en dan die welke is voorgesteld voor 2010. Het orgaan vraagt zich af of de hoogte van de correctie voor 2009 niet nauwkeuriger kan worden berekend op basis van een soortgelijke oefening als die welke voor 2008 is aanvaard. Dat veronderstelt evenwel dat bij die berekeningen rekening wordt gehouden met alle tekortkomingen en met het risico dat de fondsen lopen. Het orgaan kan niet beoordelen of dat mogelijk is.
6.3.
Het orgaan neemt akte van het hoge aantal terugvorderingen waartoe de autoriteiten verklaren te zijn overgegaan [en] verzoekt [hun] de diensten [van de Commissie], naast een gedetailleerd verslag van de aan de fondsen gecrediteerde bedragen, het bewijs over te leggen dat de terugvorderingen het gevolg zijn van de [door de Commissie aangevoerde tekortkomingen in het Roemeense geïntegreerd beheers- en controlesysteem, in de administratieve controles en de controles ter plaatse alsook bij de berekening van de betalingen en de geldboetes].
Als de correcties, zoals berekend en voorgesteld door de autoriteiten, juist zijn, dan moet de boekhoudkundige grondslag voor de correctie[s] logischerwijs worden verlaagd, voor zover meer dan de helft van de onverschuldigd betaalde steun is teruggegeven.”
In het licht van dat rapport heeft Roemenië bij brief van 11 april 2014 aanvullende informatie verstrekt aan de Commissie.
Bij brief van 19 juni 2014 heeft de Commissie haar definitieve standpunt meegedeeld aan Roemenië.
Bij schrijven van 19 januari 2015 heeft de Commissie Roemenië in kennis gesteld van het bestreden besluit, dat vergezeld ging van het syntheseverslag. In de eerste plaats zet de Commissie in dat verslag de verschillende geconstateerde gebreken op een rij en verwerpt zij de door de Roemeense autoriteiten gemaakte individuele raming van de financiële gevolgen die elk van de door haar onder de hoofdletters „A”, „E”, „F”, „G” en „I” genoemde tekortkomingen zou hebben voor de begroting van de Unie. In de tweede plaats concludeert de Commissie in datzelfde verslag ten eerste dat het risico op financiële schade voor de Unie niet kan worden berekend zonder aanvullende informatie van de Roemeense autoriteiten, zodat de toepassing van een forfaitaire correctie gerechtvaardigd is. De Commissie baseert zich in dat verband op de inhoud van de rapporten van de certificerende instantie over de aanvraagjaren 2009 en 2010. Zij wijst er in wezen op dat die instantie haar mening over de door het GBCS gedekte populatie zonder voorbehoud heeft geformuleerd, maar er niettemin op heeft geattendeerd dat er in de statistieken met betrekking tot die populatie mogelijk sprake was van een materiële fout van maximaal 2,7 % voor aanvraagjaar 2009 en maximaal 4,24 % voor aanvraagjaar 2010. Met betrekking tot dit laatste jaar stelt de Commissie voorts dat het foutenpercentage zoals berekend door de Roemeense certificerende instantie niet betrouwbaar is. Hiervoor baseert de Commissie zich op het controleverslag van de Rekenkamer van de Europese Unie over de bekrachtiging door die certificerende instantie van de controlestatistieken voor onder het GBCS vallende ELGF-uitgaven (procedure van versterkte zekerheid) voor boekjaar 2011 – aanvraagjaar 2010. Ten tweede neemt de Commissie bij het bepalen van de toe te passen forfaitaire correctie het standpunt in dat de zwakke punten in de werking van het SILP-GIS en in de administratieve kruiscontroles het rechtvaardigen dat voor aanvraagjaar 2009 een correctie van 10 % wordt toegepast. Voor aanvraagjaar 2010 rechtvaardigen die tekortkomingen volgens de Commissie toepassing van een correctie van 5 %, met name omdat de beelden van het SILP-GIS zijn geactualiseerd en de administratieve kruiscontroles zijn verbeterd.
Wat om te beginnen aanvraagjaar 2009 betreft, zet de Commissie in het syntheseverslag met name uiteen dat drie reeksen tekortkomingen een risico op financiële schade veroorzaakten. Die diverse tekortkomingen, die de Commissie heeft vastgesteld tijdens haar onderzoeken (zie punt 7 hierboven) en waaraan zij refereert met de hoofdletters A tot en met J, zijn derhalve ingedeeld in drie groepen.
De eerste reeks tekortkomingen betreft het slecht werken van het SILP-GIS (tekortkomingen A en B, zie punt 23 hieronder) en gebreken in de administratieve kruiscontroles (tekortkomingen C, D en E). Volgens de richtsnoeren die de Commissie voor de toepassing van financiële correcties heeft vastgesteld in het document „Richtsnoeren voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL, afdeling Garantie” (hierna: „document VI/5330/97”), rechtvaardigen de gebreken in deze essentiële controles toepassing van een financiële correctie van 10 %. Dat document voorziet namelijk in toepassing van een dergelijke correctie wanneer één of meer essentiële controles niet zijn verricht of op ondoeltreffende wijze zijn verricht.
De tweede reeks van geconstateerde tekortkomingen betreft de controles ter plaatse en de bezoeken ter plaatse (tekortkomingen F en G) alsook de controles ter plaatse aansluitend op controles door middel van teledetectie (tekortkomingen H en I). De combinatie van deze gebreken in de uitvoering van de essentiële controles rechtvaardigt volgens de Commissie de toepassing van een correctie van 5 %, zulks overeenkomstig document VI/5330/97, dat in die correctie voorziet voor het geval dat alle essentiële controles weliswaar zijn uitgevoerd, maar zij qua aantal, frequentie of grondigheid niet in overeenstemming zijn met de toepasselijke regeling.
De derde reeks tekortkomingen heeft betrekking op de berekening van de betaalde steunbedragen en van de boetes (tekortkoming J). Aangezien deze gebreken zich hebben voorgedaan in het kader van de aanvullende controles, is volgens de Commissie toepassing van de in document VI/5330/97 bepaalde correctie van 2 % gerechtvaardigd. Waar de eerste twee reeksen tekortkomingen, die zijn genoemd in de punten 18 en 19 hierboven, zowel het ELGF als het Elfpo betreffen, gaat de derde reeks enkel het Elfpo aan.
De correcties van 5 % en 2 %, die volgens de Commissie gerechtvaardigd worden door de tweede respectievelijk de derde reeks tekortkomingen (zie de punten 19 en 20 hierboven), gaan op in de correctie van 10 % die van toepassing is wegens de eerste reeks tekortkomingen (zie punt 18 hierboven), zulks overeenkomstig document VI/5330/97, waarin het heet dat wanneer een systeem meerdere gebreken vertoont, de forfaitaire correcties niet cumulatief zijn, waarbij de zwaarste tekortkoming wordt beschouwd als bepalend voor de mate waarin het controlesysteem als geheel risico oplevert.
Wat vervolgens aanvraagjaar 2010 betreft, blijkt uit het syntheseverslag dat volgens de Commissie twee reeksen tekortkomingen een risico op financiële schade inhielden voor de fondsen.
De eerste reeks bestaat uit gebreken in het SILP-GIS die ook voor aanvraagjaar 2009 al zijn vastgesteld (zie punt 18 hierboven), namelijk:
—
gebrek A, betreffende onnauwkeurigheden in het Roemeense SILP-GIS, aangezien bepaalde gronden die niet voor steun in aanmerking komen, niet altijd zijn uitgesloten van de subsidiabele maximumoppervlakte van de referentiepercelen;
—
gebrek B, betreffende onjuiste informatie die in 2009 en 2010 door de Roemeense autoriteiten is meegedeeld aan de landbouwers ondanks de vooruitgang die Roemenië heeft geboekt in het kader van zijn verplichting om vooraf opgestelde formulieren te verstrekken. Die tekortkoming heeft tot talrijke fouten geleid, getuige het grote aantal landbouwers dat te hoge aangiften heeft ingediend.
In het syntheseverslag zet de Commissie verder uiteen dat de tekortkomingen A en B, die zich hebben voorgedaan in essentiële controles, een financiële correctie van 5 % rechtvaardigen, gelet op de verbeteringen die in 2010 in het Roemeense SILP-GIS zijn aangebracht dankzij de geactualiseerde orthofoto’s.
De tweede reeks gebreken die de Commissie in het syntheseverslag aanvoert voor aanvraagjaar 2010 is dezelfde als de derde reeks die zij aanvoert voor aanvraagjaar 2009 (zie punt 20 hierboven) en komt dus overeen met tekortkoming J. Volgens de Commissie rechtvaardigt die reeks toepassing van een correctie van 2 %, die overeenkomstig document VI/5330/97 wordt opgeslorpt door de correctie van 5 %, die toepassing vindt vanwege de eerste reeks (zie de punten 21 en 24 hierboven).
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 29 maart 2015, heeft Roemenië het onderhavige beroep ingesteld. De schriftelijke behandeling is gesloten nadat op 16 oktober 2015 de dupliek is ingediend.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 13 november 2015, heeft Roemenië om een pleitzitting verzocht, onder opgave van de redenen waarom het gehoord wenste te worden. Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zevende kamer) dat verzoek ingewilligd.
Aangezien een lid van de kamer verhinderd was, heeft de president van de Zevende kamer overeenkomstig artikel 17, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht ter aanvulling van de kamer een andere rechter aangewezen.
In het kader van maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft het Gerecht een aantal schriftelijke vragen gesteld aan partijen, die daar binnen de gestelde termijn op hebben geantwoord.
Partijen zijn ter terechtzitting van 14 juli 2016 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
Roemenië verzoekt het Gerecht:
—
het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover dat betrekking heeft op Roemenië;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
—
het beroep te verwerpen;
—
Roemenië te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ter ondersteuning van zijn beroep voert Roemenië drie middelen aan. Het eerste middel betreft schending van artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 en van document VI/5330/97. De andere twee middelen zien op schending van de motiveringsplicht en schending van het evenredigheidsbeginsel.
Om te beginnen moet erop worden gewezen dat Roemenië de verweten tekortkomingen op het gebied van de controles niet betwist, behalve tekortkoming H, betreffende de vertraging waarmee de bezoeken ter plaatse zijn afgelegd (zie punt 19 hierboven).
Roemenië betwist daarentegen wél de financiële consequenties die in het bestreden besluit verbonden worden aan de vastgestelde gebreken. Het land ontkent niet dat het Roemeense GBCS bepaalde onvolkomenheden vertoont, maar vestigt in het bijzonder de aandacht op de inspanningen die zijn geleverd om de kwaliteit van het SILP-GIS te verbeteren (zie de punten 1 en 7 hierboven). Dat systeem is geactualiseerd met orthofoto’s van 2008, 2009 en 2010; die update is afgerond op 1 februari 2010. De Commissie heeft overigens erkend dat die verbeteringen zijn aangebracht.
In dat verband brengt Roemenië in herinnering dat het GBCS in dat land voor het eerst is toegepast in het jaar 2007. Het APIA, dat de steunregelingen voor de landbouw moet uitvoeren en beheren (zie punt 6 hierboven), had in 2007 en 2008 te kampen met bepaalde moeilijkheden omdat Roemenië specifieke landbouwstructuren kent, met miljoenen kleine familiebedrijven. Bijgevolg had de Commissie, na vaststelling van onregelmatigheden in de werking van het SILP-GIS en in de uitvoering van de controles ter plaatse aansluitend op de administratieve kruiscontroles, voor aanvraagjaar 2007 een financiële correctie van 10 % toegepast, en voor aanvraagjaar 2008 een correctie van 7,4 %, die werd berekend volgens de door de Roemeense autoriteiten voorgestelde methode van extrapolatie op basis van het foutenpercentage dat de gecertificeerde controlestatistieken lieten zien.
In casu verwijt Roemenië de Commissie dat zij ondanks de gerealiseerde verbeteringen (zie punt 35 hierboven) een forfaitaire financiële correctie van 10 % heeft toegepast voor aanvraagjaar 2009 en een van 5 % voor aanvraagjaar 2010, en niet heeft berekend wat het reële risico op financieel verlies was voor de Unie, zoals voor aanvraagjaar 2008 is gebeurd (zie punt 36 hierboven). Volgens de methode van berekening door extrapolatie mocht het correctiepercentage niet méér bedragen dan 5,5 % voor aanvraagjaar 2009 en 3,989 % voor aanvraagjaar 2010.
In de context van dit geding dient eerst te worden ingegaan op het tweede middel, dat betrekking heeft op schending van de motiveringsplicht.
Roemenië stelt dat de Commissie op geen enkel moment heeft uiteengezet waarom zij de argumenten en de bewijzen niet heeft aanvaard die door de Roemeense autoriteiten zijn aangedragen in verband met de mogelijkheid om het risico op financiële schade voor de fondsen van de Unie te berekenen. Dienaangaande heeft Roemenië zowel in zijn schrifturen als ter terechtzitting betoogd dat het tijdens de administratieve procedure twee alternatieve berekeningsmethodes had voorgesteld. Wat de eerste van die methodes betreft, die gebaseerd was op een individuele raming van de financiële consequenties van elk van de vastgestelde tekortkomingen, heeft de Commissie niet aangegeven om welke redenen zij de door de Roemeense autoriteiten gemaakte individuele ramingen, die aantoonden dat het risico op verlies ten gevolge van het merendeel van de tekortkomingen beperkt of onbestaande was, heeft afgewezen. De Commissie heeft evenmin haar weigering gemotiveerd om in casu de tweede voorgestelde methode toe te passen, die was gebaseerd op extrapolatie van de resultaten van de controlestatistieken.
Subsidiair betoogt Roemenië dat, gesteld al dat de toepassing van een forfaitaire correctie overeenkomstig artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 rechtens genoegzaam gemotiveerd en gerechtvaardigd wordt door het feit dat het risico op financiële schade niet nauwkeuriger kan worden bepaald dan met onevenredige inspanningen – wat Roemenië betwist –, het bestreden besluit evenmin voldoet aan de vereisten van de motiveringsplicht wat de keuze van een correctie van 10 % voor aanvraagjaar 2009 betreft (zie punt 18 hierboven) en van een correctie van 5 % voor aanvraagjaar 2010 (zie de punten 24 en 25 hierboven).
Bijgevolg dient te worden ingegaan op de voornoemde grieven inzake een ontoereikende motivering van, ten eerste, de weigering van de Commissie om het risico op verlies dat elk van de vastgestelde tekortkomingen voor de fondsen van de Unie meebrengt, individueel te beoordelen, ten tweede, de weigering van de Commissie om in casu de methode van berekening door extrapolatie toe te passen en, ten derde, de toepassing van een correctie van 10 % voor de eerste reeks tekortkomingen met betrekking tot aanvraagjaar 2009 en een correctie van 5 % voor de eerste reeks van tekortkomingen die zijn vastgesteld met betrekking tot aanvraagjaar 2010. Eerst dienen enkele beschouwingen te worden gegeven die relevant zijn voor de beoordeling van elk van de drie grieven.
Opmerkingen vooraf
In de eerste plaats moet eraan worden herinnerd dat de motiveringsplicht van artikel 296 VWEU een wezenlijk vormvoorschrift is dat moet worden onderscheiden van de vraag naar de gegrondheid van de motivering, die de inhoudelijke rechtmatigheid van de omstreden handeling betreft. In dat opzicht moet de motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (arrest van 29 september 2011, Elf Aquitaine/Commissie,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, punten
en
).
In het bijzonder dient de verplichting om een bezwarende handeling te motiveren, die een logisch uitvloeisel is van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging, er enerzijds toe, de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of de handeling gegrond is dan wel een gebrek vertoont op grond waarvan de geldigheid ervan voor de rechter van de Unie kan worden betwist, en anderzijds de rechter van de Unie in staat te stellen de rechtmatigheid van die handeling te toetsen (arrest van 19 juni 2014, FLS Plast/Commissie,
C‑243/12 P
,
EU:C:2014:2006
, punt
). De motiveringsplicht kan dus niet worden herleid tot de eerbiediging van de rechten van de verdediging, maar draagt bij aan de verwezenlijking van een meer algemene doelstelling, namelijk waarborgen dat de Unierechter de rechtmatigheid van de voor hem bestreden handeling kan toetsen (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Bensada Benallal,
C‑161/15
,
EU:C:2016:3
, punt
).
Daarbij kan evenwel niet worden verlangd dat alle verschillende relevante elementen, feitelijk en rechtens, in de motivering worden gespecificeerd. Bij de vraag of de motivering van een besluit voldoet aan de in punt 42 hierboven genoemde vereisten, moet namelijk niet alleen acht worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 3 december 2015, Polen/Commissie,
T‑367/13
, niet gepubliceerd, hogere voorziening ingesteld,
EU:T:2015:933
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dat verband moet er ten eerste op worden gewezen dat de Commissie besluiten ter zake van conformiteitsgoedkeuring neemt op basis van een syntheseverslag en briefwisseling tussen haar en de betrokken lidstaat. In die speciale context waarin conformiteitsbesluiten tot stand komen, is de motivering van een besluit als voldoende te beschouwen wanneer de betrokken lidstaat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding ervan en dus bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van de betrokken fondsen te moeten brengen (arrest van 3 december 2015, Polen/Commissie,
T‑367/13
, niet gepubliceerd, hogere voorziening ingesteld,
EU:T:2015:933
, punt
).
De verplichting van de Commissie om haar afwijzing van de door de betrokken lidstaat voorgestelde raming van de financiële weerslag van de vastgestelde tekortkomingen te motiveren, moet bijgevolg worden beoordeeld in het licht van de ontwikkelingen in en de voortgang van het betoog van de partijen in de procedure op tegenspraak voorafgaand aan het eindbesluit van de Commissie, waarin de partijen op basis van de door de betrokken lidstaat verstrekte informatie moeten proberen overeenstemming te bereiken over de hoogte van de financiële correctie of, indien geen overeenstemming wordt bereikt, hun standpunten tot elkaar te brengen, zoals artikel 52, lid 3, van verordening nr. 1306/2013 verlangt.
Bovendien hoeft de Commissie enkel de afwijzing te motiveren van de voldoende nauwkeurige ramingselementen die door de bevoegde nationale autoriteiten tijdens de administratieve procedure zijn aangevoerd. Ofschoon het aan de Commissie staat om schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten te bewijzen, moet de lidstaat – wanneer die schending eenmaal vaststaat – in voorkomend geval bewijzen dat de Commissie een vergissing heeft begaan wat de eraan te verbinden financiële gevolgen betreft. Het staat dan aan de lidstaat om zo gedetailleerd en volledig mogelijk te bewijzen dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de berekeningen van de Commissie onjuist zijn (arrest van 7 oktober 2004, Spanje/Commissie,
C‑153/01
,
EU:C:2004:589
, punt
).
Die verdeling van de bewijslast met betrekking tot de financiële consequenties van de vastgestelde tekortkomingen valt te verklaren door het feit dat het beheer van de ELGF- en Elfpo-financiering hoofdzakelijk berust bij de nationale overheden, die erop moeten toezien dat de regels van de Unie strikt worden geëerbiedigd, en is gebaseerd op het wederzijdse vertrouwen tussen de nationale autoriteiten en de autoriteiten van de Unie. Alleen de lidstaat zelf kan immers precies weten en vaststellen welke gegevens nodig zijn om de ELGF- en Elfpo-rekeningen op te stellen, aangezien voor de Commissie de afstand tot de marktdeelnemers te groot is om bij hen de benodigde inlichtingen te kunnen inwinnen (zie in die zin arrest van 4 september 2009, Oostenrijk/Commissie,
T‑368/05
, niet gepubliceerd,
EU:T:2009:305
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten tweede volgt uit de rechtspraak dat een besluit dat in de lijn ligt van een vaste besluitvormingspraktijk summier mag worden gemotiveerd, bijvoorbeeld door verwijzing naar die praktijk. De autoriteit van de Unie dient haar redenering daarentegen uitdrukkelijk uiteen te zetten wanneer het besluit veel verder gaat dan in eerdere besluiten het geval was (zie arrest van 14 januari 2016, Frankrijk/Commissie,
T‑549/13
,
EU:T:2016:6
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Verder moet worden opgemerkt dat de autoriteit van de Unie – in casu de Commissie – gehouden is expliciet in te gaan op de precieze en gedetailleerde gegevens die worden verstrekt door een lidstaat die in de administratieve procedure probeert te voldoen aan de op hem rustende verplichting het bewijs te leveren van de financiële consequenties van de vastgestelde tekortkomingen, en daartoe in dialoog gaat met de Commissie om tot de oplossing te komen die het meest in overeenstemming is met de eisen van de toepasselijke regeling.
In de tweede plaats moet erop worden gewezen dat het conformiteitsbesluit dat aan het einde van een procedure inzake conformiteitsgoedkeuring ex artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 wordt gegeven, waarbij bepaalde uitgaven van financiering door de Unie worden uitgesloten, de hoogte van de financiële correctie bepaalt op basis van een geheel van nauwkeurige en expliciete regels, die voortvloeien uit de toepasselijke regeling en de richtsnoeren die de Commissie met het oog op de uitvoering van die regeling heeft vastgesteld. Dergelijke richtsnoeren betreffen niet alleen de informatie die de lidstaten dienen te verstrekken om de Commissie in staat te stellen de uit te sluiten bedragen te bepalen, maar ook de wijze waarop de betrouwbaarheid van die informatie wordt beoordeeld en de criteria op basis waarvan de Commissie eventueel een forfaitaire correctie vaststelt, wanneer zij meent dat de meegedeelde informatie niet voldoende betrouwbaar is om de uit te sluiten sommen nauwkeuriger vast te stellen.
Aangezien de nationale autoriteiten in beginsel ten volle op de hoogte zijn van alle bepalingen en criteria die voortvloeien uit de relevante regeling en de richtsnoeren die de Commissie in overeenstemming met die regeling heeft vastgesteld, kan de Commissie bij de motivering van het besluit tot het opleggen van een financiële correctie aan een lidstaat overeenkomstig de in punt 49 hierboven aangehaalde rechtspraak in de regel volstaan met een verwijzing naar de gebruikelijke praktijk en de vermelding van de feiten waarop zij zich in dat besluit baseert. Dat is daarentegen niet het geval wanneer de Commissie afwijkt van haar gebruikelijke praktijk en nieuwe richtsnoeren vaststelt, met name ten aanzien van de vereisten inzake de certificatie van de door de lidstaten verstrekte informatie ten bewijze van de betrouwbaarheid ervan.
In het onderhavige geval dateert de oriënteringsnota waarop de Commissie zich naar eigen zeggen in het bestreden besluit heeft gebaseerd, van 19 januari 2010. Die nota betreft de door de certificerende instanties te verschaffen versterkte zekerheid over de wettigheid en regelmatigheid van verrichtingen op het niveau van de eindbegunstigden (hierna: „nota van 19 januari 2010”). Die nota (punt 2) voert namelijk een strenger certificatiesysteem in voor de controlestatistieken, waarop de methode van berekening van de financiële correctie door extrapolatie is gebaseerd, waarvan de Commissie in het bestreden besluit toepassing heeft geweigerd teneinde „een solidere grondslag te verstrekken voor de conclusie dat [die] statistieken betrouwbaar zijn”. De lidstaten die hebben besloten dat systeem van versterkte zekerheid toe te passen, leggen de certificerende instanties de verplichting op om per uitgavenpopulatie een nieuwe volledige controle te verrichten op basis van een representatieve steekproef van de transacties met betrekking waartoe het betaalorgaan een controle ter plaatse heeft verricht. Die steekproef omvat 110 tot 180 transacties per populatie. De validatiecontrole betreft niet alleen de kwaliteit van de controles ter plaatse, maar strekt zich uit tot de volledige afhandeling van het dossier – van de ontvangst van de steunaanvraag tot de berekening en de uitvoering van de eindbetaling, alsook de oplegging van eventuele sancties.
In die context moet er enerzijds op worden gewezen dat het, wanneer dat systeem van versterkte zekerheid – waarbij de certificerende instantie het foutenpercentage van de controlestatistieken pas kan valideren als voldaan is aan nieuwe en zware vereisten – voor het eerst in de lidstaten wordt toegepast, de taak van de Commissie is om duidelijk en uitdrukkelijk de precieze redenen uiteen te zetten waarom zij de door de nationale autoriteiten voorgestelde berekening van het verliesrisico in voorkomend geval afwijst op grond dat die berekening gebaseerd is op controlestatistieken die niet volgens de nieuwe richtsnoeren zijn gecertificeerd.
Anderzijds kunnen de in de nota van 19 januari 2010 vervatte richtsnoeren de lidstaten niet de mogelijkheid ontnemen voor te stellen de financiële impact van elk van de vastgestelde tekortkomingen afzonderlijk te ramen (zie punt 61 hieronder). De keuze voor de methode van berekening door extrapolatie op basis van gegevens waarvoor overeenkomstig de richtsnoeren van de nota van 19 januari 2010 versterkte zekerheid is verschaft, is voor de lidstaten immers facultatief, wat overigens duidelijk uit die nota blijkt.
Wanneer het geen onevenredige inspanningen vergt, dient de Commissie bijgevolg volgens artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 de eventueel door een lidstaat voorgestelde afzonderlijke raming van de financiële impact van de verschillende vastgestelde tekortkomingen in beginsel te onderzoeken en, indien zij die methode van berekening van het bedrag van de financiële correctie afwijst, dat rechtens genoegzaam te motiveren. Overeenkomstig de in de punten 42 tot en met 45 en 47 tot en met 49 hierboven aangehaalde rechtspraak voldoet ook een summiere motivering van een dergelijke afwijzing in principe aan de motiveringsplicht.
In de derde plaats moet worden opgemerkt dat, los van de voorgestelde berekeningsmethode, de verplichting voor de Commissie om een voldoende uitdrukkelijke motivering te verstrekken in het bijzonder geldt ten aanzien van de lidstaten, die met haar moeten samenwerken om ervoor te zorgen dat uitgaven in het kader van steunregelingen ten behoeve van de landbouwers worden gedaan in overeenstemming met de regels van de Unie, en dat, wanneer zich onregelmatigheden voordoen, de omvang van het risico dat de fondsen van de Unie lopen, zo nauwkeurig mogelijk kan worden bepaald. Een dergelijke motiveringsplicht beantwoordt bovendien aan de richtsnoeren van document VI/5330/97, waarin in wezen wordt uiteengezet dat de Commissie rekening houdt met de verbeteringen die de lidstaten in hun controlesysteem hebben aangebracht, en in dat verband wordt benadrukt dat de „goedkeuring moet gericht zijn op preventie en correctie, en niet mag worden gezien als een middel om sancties op te leggen, en gepaard moet gaan met passende procedurele waarborgen wanneer correcties onafwendbaar blijken te zijn”.
In het licht van die beginselen moeten de drie in punt 41 hierboven vermelde grieven van Roemenië worden beoordeeld, waarmee het de Commissie een gebrek aan motivering verwijt met betrekking tot, allereerst, haar afwijzing van de door de nationale autoriteiten gemaakte raming van de financiële gevolgen van elk van de tekortkomingen, vervolgens, haar weigering de methode van berekening door extrapolatie toe te passen en, ten slotte, haar keuze om een forfaitaire correctie van 10 % toe te passen voor aanvraagjaar 2009 en van 5 % voor aanvraagjaar 2010.
Motivering van de weigering om de financiële consequenties van de verschillende tekortkomingen individueel te ramen
In zijn stukken stelt Roemenië dat de Commissie haar afwijzing van de door Roemenië verrichte individuele beoordeling van de verschillende tekortkomingen niet heeft gemotiveerd. In antwoord op een vraag van het Gerecht heeft Roemenië ter terechtzitting bevestigd dat het eerst, in de administratieve procedure, had voorgesteld om het verliesrisico dat elk van de verschillende vastgestelde tekortkomingen meebracht voor de begroting van de Unie, afzonderlijk te ramen. Enkel omdat de Commissie de berekeningen die door de Roemeense autoriteiten met het oog op de raming van de financiële impact van het merendeel van de tekortkomingen waren verstrekt, niet in aanmerking had genomen, hebben zij in de bemiddelingsfase voorgesteld gebruik te maken van de methode van berekening door extrapolatie op basis van de controlestatistieken. Anders dan de Commissie ter terechtzitting heeft beweerd, betekent het feit dat de Roemeense autoriteiten niet hebben gereageerd op het verzoek om aanvullende informatie op precieze punten, meer bepaald met betrekking tot tekortkoming G (die de behandeling van verschillen in oppervlakte van 3 % of minder betreft; zie punt 19 hierboven), dat de Commissie had geformuleerd in haar brief van 17 januari 2013 (waarin de conclusies van de bilaterale vergadering van 1 juni 2012 waren uiteengezet), niet dat Roemenië had afgezien van de voorgestelde afzonderlijke raming.
Ter terechtzitting heeft de Commissie toegegeven dat het in theorie mogelijk was gebruik te maken van de methode van afzonderlijke raming van de financiële impact van de verschillende vastgestelde tekortkomingen. Daarbij heeft zij gepreciseerd – zonder op dit punt door Roemenië te zijn weersproken – dat zij tijdens de bilaterale vergadering de door de Roemeense autoriteiten voorgestelde individuele raming van de financiële gevolgen van elk van de tekortkomingen had afgewezen. Aangezien de Roemeense autoriteiten niet hadden geantwoord op bepaalde van haar vragen en hun betoog ter zake van de op een individuele raming gebaseerde berekeningsmethode met name in de bemiddelingsfase niet hadden uitgewerkt, had de Commissie geconcludeerd dat zij van toepassing van die methode hadden afgezien. Bijgevolg zijn de argumenten die Roemenië voor het Gerecht met betrekking tot een dergelijke individuele raming heeft aangevoerd, volgens de Commissie irrelevant.
Dienaangaande moet er in de eerste plaats aan worden herinnerd dat de Commissie volgens artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 haar besluit tot onttrekking aan EU-financiering baseert op de identificering van ten onrechte uitgegeven bedragen en dat zij, indien die met een afdoende inspanning niet kunnen worden geïdentificeerd, geëxtrapoleerde of forfaitaire correcties kan toepassen. Daaruit volgt dat een berekening van de correctie op basis van een individuele raming van de financiële impact van de verschillende tekortkomingen, waarbij wordt uitgegaan van de door de betrokken lidstaat verstrekte informatie, in beginsel toelaatbaar is voor zover een dergelijke individuele raming geen onevenredige inspanningen vergt.
In de tweede plaats moet worden onderzocht of de Roemeense autoriteiten hebben afgezien van toepassing van de methode van afzonderlijke evaluatie, zoals de Commissie stelt.
Dienaangaande moet ten eerste worden vastgesteld dat het feit dat de Roemeense autoriteiten niet hebben gereageerd op bepaalde verzoeken van de Commissie om aanvullende informatie, op zichzelf niet aldus kan worden uitgelegd dat die autoriteiten hun voorstel om de correctie te berekenen op basis van een individuele raming van de financiële impact van de verschillende tekortkomingen, niet langer wilden handhaven.
Ten tweede brengt onderzoek van de stukken in het dossier niet aan het licht dat Roemenië uitdrukkelijk heeft afgezien van toepassing van een methode van berekening per tekortkoming.
Wat ten derde de vraag betreft of de Roemeense autoriteiten stilzwijgend hebben afgezien van een individuele raming van de financiële consequenties van de verschillende tekortkomingen, moet enerzijds worden opgemerkt dat die autoriteiten, nadat de Commissie op de bilaterale vergadering hun raming van de financiële impact van de verschillende tekortkomingen had afgewezen, geen gedetailleerdere raming van de financiële impact van die tekortkomingen hebben overgelegd, noch in hun antwoord van 18 maart 2013 op de conclusies van de bilaterale vergadering, noch in reactie op de verzoeken van de Commissie van 17 januari 2013 om aanvullende informatie en evenmin in het vervolg van de procedure.
Ook in hun verzoek van 4 oktober 2013 om bemiddeling (zie punt 12 hierboven) hebben de Roemeense autoriteiten onder de rubriek „Financiële consequenties” niet verwezen naar enige methode van berekening per tekortkoming. De in dat gedeelte van de brief van 4 oktober 2013 naar voren geschoven methode van berekening van het verliesrisico voor de fondsen betreft een berekening voor alle tekortkomingen samen en is gebaseerd op een methode van berekening door extrapolatie van de uit de controlestatistieken resulterende foutenpercentages. De Roemeense autoriteiten hebben uiteengezet dat de risico’s die verbonden waren aan bepaalde tekortkomingen onder de materialiteitsdrempel bleven en hebben aangegeven tot welke terugvorderingen zij waren overgegaan. Op basis van die gegevens hebben de Roemeense autoriteiten uiteindelijk uitdrukkelijk voorgesteld om de (ook voor aanvraagjaar 2008 al aangewende) methode van berekening door extrapolatie toe te passen, wat leidde tot een correctie van maximaal 5,5 % voor aanvraagjaar 2009 en 3,99 % voor aanvraagjaar 2010.
In die omstandigheden was de bemiddelingsprocedure geheel gericht op de methode van berekening door extrapolatie. Zo blijkt uit het rapport van het bemiddelingsorgaan van 21 maart 2014 (zie de punten 12 en 13 hierboven) dat de aanbevelingen van dat orgaan uitsluitend beoogden de uiteenlopende standpunten die door partijen ter hoorzitting waren verdedigd, tot elkaar te brengen wat de mogelijkheid betreft om de voormelde methode van berekening door extrapolatie toe te passen voor de aanvraagjaren 2009 en 2010.
Anderzijds dient onder de aandacht te worden gebracht dat de Roemeense autoriteiten in het eerste deel van hun verzoek om bemiddeling van 4 oktober 2013 (zie punt 12 hierboven), dat gaat over het onderzoek van de verschillende vastgestelde tekortkomingen afzonderlijk, hun conclusie hebben herhaald dat de financiële consequenties van elk van die tekortkomingen in wezen beperkt zijn. Aangaande in het bijzonder de berekening van de financiële impact van tekortkoming A, betreffende gebreken in het SILP-GIS (zie de punten 18 en 23 hierboven), hebben de Roemeense autoriteiten ten opzichte van hetgeen zij hadden voorgesteld in hun antwoord van 18 mei 2012 op de uitnodiging voor de bilaterale vergadering en in hun antwoord van 18 maart 2013 op de conclusies van die vergadering, een nieuwe berekeningsmethode gesuggereerd, die erin bestond de financiële consequenties te berekenen door vergelijking met de gegevens van het SILP-GIS van het volgende jaar.
Ten vierde heeft de Commissie in het syntheseverslag voor elk van de tekortkomingen A, E, F, G en I melding gemaakt van de individuele raming van het verliesrisico voor de fondsen die door de Roemeense autoriteiten was gemaakt (zie de punten 17‑19 hierboven), wat aantoont dat zij, toen zij het bestreden besluit vaststelde, er zelf niet van uitging dat die autoriteiten hadden afgezien van toepassing van die berekeningsmethode.
Gelet op het voorgaande kan niet worden geoordeeld dat Roemenië zijn wens om gebruik te maken van de methode van afzonderlijke berekening van de risico’s voor de fondsen, per gebrek, had laten varen.
In die omstandigheden stond het aan de Commissie om in het bestreden besluit of het daarbij gevoegde syntheseverslag een standpunt in te nemen over alle punten van de individuele raming die door de Roemeense autoriteiten in de administratieve procedure waren aangevoerd, en de afwijzing daarvan te motiveren.
Te dien einde kon de Commissie ermee volstaan kort de belangrijkste redenen te vermelden voor haar weigering om gebruik te maken van de methode van afzonderlijke raming van de verliesrisico’s die de verschillende tekortkomingen met zich brachten, die door de Roemeense autoriteiten naar voren was geschoven als alternatief voor de methode van berekening door extrapolatie vóór die autoriteiten zich tijdens de bemiddelingsprocedure in hun argumenten toespitsten op deze laatste methode.
In het onderhavige geval moet worden vastgesteld dat het syntheseverslag voor de twee onderzochte aanvraagjaren, 2009 en 2010, geen dergelijke – zij het ook maar summiere – motivering bevat. Voor een bepaald aantal tekortkomingen heeft de Commissie de door de Roemeense autoriteiten gemaakte berekeningen immers gewoon vermeld, zonder aan te geven waarom zij die niet aanvaardde.
Allereerst heeft de Commissie voor tekortkoming A, ter zake van een essentiële controle, niet uiteengezet waarom zij de methode die erin bestond de gegevens van jaar N af te zetten tegen die van jaar N + 1, van de hand heeft gewezen (zie punt 68 hierboven). Volgens de Roemeense autoriteiten blijkt uit de vergelijking van de gegevens van het SILP-GIS voor aanvraagjaar 2009 met die voor 2010 dat het landbouwareaal slechts met 2,3 % is verkleind nadat het SILP-GIS was geactualiseerd. Uit de vergelijking van de gegevens van aanvraagjaar 2010 met die van 2011 komt naar voren dat het areaal na actualisering van het SILP-GIS is verkleind met 1,88 %, wat beneden de materialiteitsdrempel van 2 % ligt.
Het is juist dat de tabel in het syntheseverslag met betrekking tot de verbeteringen op het gebied van de in het SILP-GIS opgenomen orthofoto’s, wat de gegevens voor aanvraagjaar 2010 betreft – waarmee de Roemeense autoriteiten de gegevens van aanvraagjaar 2009 hadden vergeleken – laat zien dat een groot deel van die beelden nog te wensen overliet en dat de aangebrachte verbeteringen slechts ongeveer 33 % daarvan betroffen. De Commissie heeft in het syntheseverslag of in haar correspondentie met de Roemeense autoriteiten tijdens de administratieve procedure evenwel niet duidelijk uiteengezet waarom zij ondanks de kleine verbeteringen die in het SILP-GIS en de administratieve kruiscontroles waren doorgevoerd, het standpunt heeft ingenomen dat de financiële impact van tekortkoming A voor aanvraagjaar 2009 niet afzonderlijk kon worden geraamd op basis van de voorgestelde methode door vergelijking. In verband met aanvraagjaar 2010 heeft de Commissie voorts niets gezegd over de kwaliteit van de in het SILP-GIS opgenomen orthobeelden voor aanvraagjaar 2011, waarmee de Roemeense autoriteiten de gegevens van 2010 hadden vergeleken.
Voor aanvraagjaar 2009 is het bestreden besluit evenmin toereikend gemotiveerd voor zover de Commissie ter berekening van de van EU-financiering uit te sluiten bedragen weigert de door de Roemeense autoriteiten voorgestelde individuele beoordeling van de tekortkomingen E, F en G in aanmerking te nemen, die enkel voor dat aanvraagjaar waren vastgesteld (zie de punten 18, 19 en 69 hierboven).
Voor tekortkoming E, met betrekking tot de onjuiste verwerking van de resultaten van de controles door middel van teledetectie, en tekortkoming G, betreffende de behandeling van areaalverschillen van ten hoogste 3 %, beperkt de Commissie zich er in het syntheseverslag immers toe de resultaten te vermelden van de door de Roemeense autoriteiten gemaakte berekening van de financiële consequenties van beide tekortkomingen, zonder duidelijk aan te geven om welke redenen zij de betrouwbaarheid van die berekeningen in twijfel trekt. De Roemeense autoriteiten hadden de financiële weerslag van tekortkoming E geraamd op 856159,59 EUR en die van tekortkoming G op 5478,03 EUR.
Wat tekortkoming F betreft, die verband houdt met de opname van gronden die niet voor steun in aanmerking komen, erkent de Commissie uitdrukkelijk dat die tekortkoming slechts beperkte financiële gevolgen heeft, zoals blijkt uit de raming die door de Roemeense autoriteiten is verricht. Zij hadden zich namelijk op het standpunt gesteld dat die gevolgen onbetekenend waren, aangezien de totale oppervlakte van aanvaarde, maar niet-subsidiabele gronden 646,41 hectare bedroeg. De Commissie verbindt daar evenwel geen conclusies aan voor de berekening van het bedrag van de financiële correctie, maar verklaart in wezen gewoon dat zij vasthoudt aan haar standpunt dat tekortkoming F zich heeft voorgedaan en er in 2009 toe heeft geleid dat op onrechtmatige wijze te hoge aangiften zijn aanvaard.
De afwijzing van de raming van het financiële risico dat wordt veroorzaakt door tekortkoming I, die eveneens betrekking heeft op de aanvaarding van niet-subsidiabele grond, is daarentegen rechtens genoegzaam gemotiveerd. In het syntheseverslag geeft de Commissie aan dat de Roemeense autoriteiten het aan die tekortkoming verbonden financiële risico hebben berekend op 88465,14 EUR. De Commissie wijst er in dat verband echter op dat het financiële risico dat voortvloeit uit de steekproef die tijdens de audit door haar inspecteurs is gecontroleerd, niet rechtstreeks kon worden geëxtrapoleerd naar de volledige populatie, wat de Roemeense autoriteiten wél hadden gedaan.
Op al die gronden moet worden vastgesteld dat in de omstandigheden van het onderhavige geval de grief dat de afwijzing van de methode van afzonderlijke raming van de financiële consequenties van de verschillende tekortkomingen ontoereikend is gemotiveerd, gegrond is wat betreft tekortkoming A voor de aanvraagjaren 2009 en 2010 en tekortkomingen E, F en G voor aanvraagjaar 2009.
Motivering van de weigering om de methode van berekening door extrapolatie op basis van het foutenpercentage van de controlestatistieken toe te passen
Roemenië brengt in herinnering dat, toen het in het kader van de bemiddelingsprocedure voorstelde om de methode van berekening door extrapolatie te gebruiken, zoals die al was toegepast voor aanvraagjaar 2008, de Commissie heeft verklaard – wat in het rapport van het bemiddelingsorgaan (punten 4 en 5 van het rapport) wordt bevestigd – dat die methode in beginsel kon worden aanvaard, maar niet kon worden gebruikt voor de aanvraagjaren 2009 en 2010.
Roemenië stelt bijgevolg dat de Commissie noch in de administratieve procedure noch in het bestreden besluit haar besluit heeft gemotiveerd om van haar eerdere praktijk af te wijken en toepassing van de bedoelde berekeningsmethode te weigeren voor zowel aanvraagjaar 2009 als aanvraagjaar 2010.
Aanvraagjaar 2009
Aangaande aanvraagjaar 2009 blijkt uit het rapport van het bemiddelingsorgaan dat de Commissie de berekening van het verliesrisico voor de fondsen op basis van de door de Roemeense autoriteiten voorgestelde methode door extrapolatie met name met het betoog heeft afgewezen dat in die berekening geen rekening werd gehouden met alle tekortkomingen en de niet-opgelegde sancties buiten beschouwing werden gelaten. Voorts heeft de Commissie zich gebaseerd op het feit dat de certificerende instantie erop had geattendeerd dat het maximale foutenpercentage voor het jaar 2009 2,7 % bedroeg.
In de officiële mededeling van 21 augustus 2013, die onmiddellijk voorafging aan het verzoek om bemiddeling (zie punt 11 hierboven), had de Commissie al te kennen gegeven dat de certificerende instantie „in haar rapport haar mening over de door het GBCS gedekte ELGF-populatie zonder voorbehoud had geformuleerd”, maar „er niettemin op had geattendeerd dat er in de statistieken met betrekking tot die populatie mogelijk sprake was van een materiële fout, gelet op de geconstateerde verschillen, [te weten] een zeer waarschijnlijk foutenpercentage van 0,9 % (beneden de materialiteitsdrempel van 2 %), maar met een maximum van 2,7 %”. In het syntheseverslag (punt 12.12.2) heeft de Commissie dat argument in wezen overgenomen in dezelfde bewoordingen als die van de hiervóór aangehaalde passage uit de mededeling van 21 augustus 2013.
In de procedure bij het Gerecht heeft Roemenië in zijn verzoekschrift betoogd dat de Commissie krachtens haar motiveringsplicht om te beginnen diende te preciseren met welke tekortkomingen bij de voorgestelde berekening door extrapolatie geen rekening was gehouden. Verder was de Commissie gehouden uit te leggen waarom zij geen alternatieve berekening had gemaakt op basis van die door haar aanvaarde methode van berekening door extrapolatie, rekening houdend met de tekortkomingen die de Roemeense autoriteiten bij hun berekening buiten beschouwing zouden hebben gelaten. Daarnaast heeft Roemenië ter terechtzitting betoogd dat de certificatie-eis waarop de Commissie zich beroept, eerst vanaf aanvraagjaar 2010 van toepassing was.
De Commissie heeft bijgevolg niet voldaan aan haar motiveringsplicht voor zover zij niet heeft uitgelegd waarom zij de argumenten van de Roemeense autoriteiten met betrekking tot de berekening door extrapolatie van het bedrag van de financiële correctie niet in aanmerking heeft genomen. Dit gebrek aan motivering, zowel tijdens de administratieve procedure als in het bestreden besluit, heeft de Roemeense Staat bovendien de waarborgen ontnomen die de betrokken lidstaten worden verleend om hun standpunt kenbaar te maken (arrest van 7 juni 2013, Portugal/Commissie,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, punt
).
Tussen partijen staat vast dat de Commissie voor aanvraagjaar 2008 toepassing van de methode van berekening door extrapolatie had aanvaard. Roemenië heeft voorgesteld om diezelfde methode ook te gebruiken voor de aanvraagjaren 2009 en 2010, waarover het in casu gaat.
Partijen zijn het evenwel oneens over de vraag of de Commissie in het onderhavige geval haar eisen in verband met het systeem van certificatie van de door de nationale autoriteiten verstrekte informatie in het bijzonder voor aanvraagjaar 2009 heeft gewijzigd in vergelijking met aanvraagjaar 2008. Het bestreden besluit, de stukken van partijen en de documenten die zij hebben overgelegd bevatten niet de minste aanwijzing waaruit kan worden opgemaakt welk certificatiesysteem volgens de Commissie van toepassing was voor aanvraagjaar 2009 en, in het bijzonder, of dat systeem hetzelfde was als het systeem dat voor aanvraagjaar 2008 is gebruikt.
In haar stukken heeft de Commissie zonder verdere toelichting verklaard dat voor aanvraagjaar 2009 „het foutenpercentage niet is gecertificeerd door de certificerende instantie”. Het is pas in haar schriftelijke – en vervolgens ook mondelinge – antwoorden op de vragen van het Gerecht dat de Commissie heeft gesteld dat het systeem van versterkte zekerheid van toepassing was sinds aanvraagjaar 2008.
In haar schriftelijke antwoorden op de vragen van het Gerecht en ter terechtzitting heeft de Commissie namelijk betoogd dat het certificatiesysteem waarin de nota van 19 januari 2010 voorziet, tussen aanvraagjaar 2008 en aanvraagjaar 2010 niet was gewijzigd. Zij heeft uiteengezet dat voor aanvraagjaar 2008 „het foutenpercentage [was] gecertificeerd volgens haar aanwijzingen”. Zij heeft dienaangaande uitgelegd dat de Roemeense autoriteiten eerst in 2010 om bemiddeling hebben verzocht en dat het risico voor de begroting van de Unie was berekend in het kader van die bemiddelingsprocedure. Roemenië was dus bekend met de inhoud van de nota van 19 januari 2010 – die in 2009 al met de lidstaten was bestudeerd – en had het systeem van versterkte zekerheid dus vanaf aanvraagjaar 2008 kunnen toepassen.
In die omstandigheden was de Commissie, wat aanvraagjaar 2009 betreft, van mening dat het systeem van versterkte zekerheid waarin de nota van 19 januari 2010 voorzag, kon worden toegepast teneinde de betrouwbaarheid van de controlestatistieken te garanderen met het oog op de berekening van de financiële correctie door extrapolatie, zoals ook voor aanvraagjaar 2008 was gebeurd. De Commissie heeft daaraan toegevoegd dat de cijfers voor aanvraagjaar 2009 niet beschikbaar waren vóór 15 juli 2010, overeenkomstig artikel 76, lid 1, van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij de verordeningen van de Raad (EG) nr. 1782/2003 en nr. 73/2009, en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad (
PB 2004, L 141, blz. 18
). De Commissie heeft daaruit afgeleid dat het systeem van versterkte zekerheid kon worden toegepast op de cijfers voor aanvraagjaar 2009.
Voorts heeft de Commissie in herinnering geroepen dat het systeem van versterkte zekerheid optioneel was (zie de punten 53 en 60 hierboven). Zij heeft evenwel uiteengezet dat zij van mening was dat een lidstaat die niet koos voor de toepassing van dat systeem, zich niet kon baseren op de door het betaalorgaan opgestelde controlestatistieken, waarop de methode van berekening door extrapolatie berustte.
Ter terechtzitting heeft Roemenië betwist dat het bij de nota van 19 januari 2010 ingevoerde systeem van versterkte zekerheid was toegepast voor aanvraagjaar 2008. Het heeft benadrukt dat het noch voor aanvraagjaar 2008 noch voor aanvraagjaar 2009 voor toepassing van dat systeem had gekozen.
Daarnaast heeft Roemenië betoogd dat, bij gebreke van duidelijke en voorzienbare regels, het feit op zich dat de Commissie de nota van 19 januari 2010 in 2009 al met de lidstaten had besproken en dat de door het APIA opgestelde controlestatistieken voor aanvraagjaar 2009 niet vóór 15 juli 2010 beschikbaar waren, niet betekende dat het systeem van versterkte zekerheid reeds van toepassing was in 2010, tijdens de certificatie van die controlestatistieken.
Anders dan de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd, moet worden vastgesteld dat het syntheseverslag ter zake van de financiële correcties voor aanvraagjaar 2008, dat door de Commissie bij haar schriftelijke antwoorden op de vragen van het Gerecht is gevoegd, geen aanwijzingen bevat over het soort certificatie dat voor dat aanvraagjaar door Roemenië is toegepast, onder aanvaarding van de Commissie. Anders dan in de syntheseverslagen voor de aanvraagjaren 2009 en 2010 (zie punt 84 hierboven en punt 107 hieronder) vermeldt de Commissie in dat verslag (punt 12.4.5) niet wat het maximale foutenpercentage van de controlestatistieken is dat door de certificerende instantie is vastgesteld. Zij zet enkel uiteen dat die instantie, waartoe Roemenië zich na de bemiddeling had gewend met het verzoek de betrouwbaarheid van de controlestatistieken te controleren om te bewijzen dat het verliesrisico voor de fondsen minder bedroeg dan de door de Commissie voorgestelde correctie van 10 %, had bevestigd dat „de verschillende foutenpercentages die uit die controlestatistieken naar voren waren gekomen met betrekking tot de verschillende areaalsteunregelingen, niet significant onjuist waren”. Daaruit kan enkel worden afgeleid dat het verschil tussen het foutenpercentage zoals vastgesteld door het betaalorgaan en het foutenpercentage zoals bepaald door de certificerende instantie de door de Commissie toegestane tolerantiemarge niet overschreed.
Ook het betoog dat de Commissie ter terechtzitting heeft gevoerd, volgens hetwelk uit de nota van 19 januari 2010 (zie punt 53 hierboven) uitdrukkelijk blijkt dat het daarbij ingevoerde systeem van versterkte zekerheid werd toegepast vanaf aanvraagjaar 2008, kan niet worden gevolgd. In die nota brengt de Commissie namelijk eerst in herinnering dat de certificerende instanties vanaf boekjaar 2008 – aanvraagjaar 2007 – de controlestatistieken voor onder het GBCS vallende ELGF-uitgaven en voor Elfpo-uitgaven dienden te verifiëren en te valideren, teneinde de Commissie zekerheid te verschaffen omtrent de betrouwbaarheid van die statistieken. Dat betekent in de praktijk dat de certificerende instanties bij de aan de Commissie meegedeelde resultaten van de controles ook kijken naar de gedetailleerde gegevens waarover de betaalorganen beschikken en dat zij een standpunt innemen over de kwaliteit van de controles ter plaatse na voor elke categorie van uitgaven ten minste tien van die controles opnieuw te hebben verricht. In dezelfde nota onderstreept de Commissie vervolgens dat zij daarin een voorstel formuleert om het certificatiesysteem te versterken, teneinde tegemoet te komen aan de kritiek van de Rekenkamer dat de controles waarvoor de certificerende instanties verantwoordelijk zijn, ontoereikend zijn.
Gelet op de vaagheid van het syntheseverslag voor aanvraagjaar 2008 (zie punt 95 hierboven), kan het Gerecht niet nagaan of Roemenië voor dat aanvraagjaar had gekozen voor het systeem van versterkte zekerheid.
Wat aanvraagjaar 2009 betreft, dat in casu in geding is, moet erop worden gewezen dat het syntheseverslag voor de aanvraagjaren 2009 en 2010 het bieden van versterkte zekerheid door de Roemeense autoriteiten slechts vermeldt voor aanvraagjaar 2010, en niet voor aanvraagjaar 2009. Los van de vraag of de in de nota van 19 januari 2010 vervatte richtsnoeren al van toepassing waren, moet bijgevolg worden geconstateerd dat Roemenië voor aanvraagjaar 2009 hoe dan ook niet had gekozen voor het systeem van versterkte zekerheid waarin die nota voorziet.
In die context kan met betrekking tot aanvraagjaar 2009 uit het enkele feit dat de Commissie tijdens de administratieve procedure en in het syntheseverslag (zie punt 84 hierboven) vermeldt dat er zeer waarschijnlijk sprake is van een foutenpercentage van 0,9 % (beneden de materialiteitsdrempel van 2 %), met een maximum van 2,7 % – nu zij bezig was haar praktijk door middel van de in de nota van 19 januari 2010 geformuleerde richtsnoeren te wijzigen (zie punt 53 hierboven) –, niet worden opgemaakt op welke eisen op het gebied van certificatie of op welke richtsnoeren waarin die eisen worden gepreciseerd, de Commissie zich in het bestreden besluit heeft gebaseerd om de betrouwbaarheid van de door de Roemeense autoriteiten verstrekte gegevens in twijfel te trekken. Bovendien blijkt uit het bestreden besluit niet duidelijk wat de impact van het maximale foutenpercentage van 2,7 % is op de betrouwbaarheid van de controlestatistieken, temeer daar de certificerende instantie in haar rapport haar „mening over de door het GBCS gedekte ELGF-populatie zonder voorbehoud had geformuleerd”, en zich op het standpunt had gesteld dat het foutenpercentage „zeer waarschijnlijk” 0,9 % bedroeg.
In zijn rapport had het bemiddelingsorgaan al te kennen gegeven dat het niet begreep waarom de hoogte van de correctie voor aanvraagjaar 2009 niet nauwkeuriger kon worden bepaald door toepassing van een soortgelijke berekeningsmethode als die welke de Commissie had aanvaard voor aanvraagjaar 2008 (zie punt 13 hierboven).
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat op basis van de motivering van het bestreden besluit helemaal niet duidelijk is welk certificatiesysteem de betrokken lidstaten volgens de Commissie voor aanvraagjaar 2009 dienden op te leggen aan de certificerende instanties zodat de door de hun betaalorganen vastgestelde foutenpercentages van de controlestatistieken konden worden geacht voldoende betrouwbaar te zijn en dus het uitgangspunt konden vormen voor de berekening van de financiële correcties.
De criteria die de Commissie met betrekking tot het certificatiesysteem heeft gehanteerd om te verzekeren dat de controlestatistieken voor aanvraagjaar 2009 betrouwbaar waren, blijken des te onbegrijpelijker daar het nieuwe certificatiesysteem waarin de nota van 19 januari 2010 voorzag, met zich bracht dat de rol en de taken van de certificerende instanties aanzienlijk werden uitgebreid, zoals de Commissie zelf in die nota benadrukt. Gelet op de verregaande aanpassingen die ter uitvoering van dat nieuwe systeem moesten worden doorgevoerd, was een duidelijke en uitdrukkelijke motivering van de weigering van de Commissie om voor aanvraagjaar 2009 de door de Roemeense autoriteiten voorgestelde methode van berekening door extrapolatie toe te passen, namelijk des te noodzakelijker (zie punt 48 hierboven).
In die omstandigheden kan uit de motivering van het bestreden besluit, zoals die blijkt uit het syntheseverslag en de briefwisseling die tijdens de administratieve procedure tussen de Commissie en de Roemeense autoriteiten is gevoerd, die wordt bevestigd door de stukken in het dossier, niet worden opgemaakt of de Commissie vanaf aanvraagjaar 2009 haar eisen op het gebied van certificatie heeft verzwaard ten opzichte van haar eerdere praktijk, en in het bijzonder of zij is afgeweken van de praktijk die zij voor aanvraagjaar 2008 volgde.
Anders dan de in de punten 42 en 43 hierboven aangehaalde rechtspraak verlangt, maakt een dergelijke motivering het Roemenië dus niet mogelijk de rechtvaardigingsgrond te kennen voor de weigering van de Commissie om de voorgestelde methode van berekening door extrapolatie toe te passen en te beoordelen of die weigering eventueel een gebrek vertoont op grond waarvan de rechtmatigheid ervan kan worden betwist voor de Unierechter; die motivering stelt het Gerecht evenmin in staat zijn toezicht uit te oefenen.
Daaruit volgt dat de grief betreffende het gebrek aan motivering moet worden aanvaard voor zover de Commissie in het bestreden besluit de toepassing van de voor aanvraagjaar 2009 voorgestelde methode van berekening door extrapolatie heeft afgewezen.
Aanvraagjaar 2010
Voor aanvraagjaar 2010 vermelden de officiële mededeling van 21 augustus 2013 en het syntheseverslag uitdrukkelijk dat de Commissie zich op het systeem van versterkte zekerheid heeft gebaseerd. Uit die documenten blijkt namelijk dat de Roemeense autoriteiten de door de certificerende instantie geboden versterkte zekerheid op hun beurt aan de Commissie hebben verstrekt.
Daarom moet worden vastgesteld dat de Commissie haar weigering om de door de Roemeense autoriteiten voorgestelde methode van berekening door extrapolatie toe te passen, rechtens genoegzaam heeft gemotiveerd voor zover zij in het syntheseverslag de volgende twee redenen heeft aangevoerd. Ten eerste heeft de Commissie uiteengezet dat volgens de certificerende instantie waarschijnlijk sprake was van een foutenpercentage van 1,9975 %, met een maximum van 4,24 %. Ten tweede heeft zij zich beroepen op het feit dat de conclusie van de Rekenkamer in haar controleverslag betreffende de bekrachtiging door de Roemeense certificerende instantie van de controlestatistieken inzake onder het GBCS vallende ELGF-uitgaven (procedure van versterkte zekerheid) voor boekjaar 2011 – aanvraagjaar 2010 – luidde dat de door die instantie verrichte controle onbetrouwbaar was, aangezien zij de richtsnoeren van de Commissie naast zich had neergelegd en bepaalde onregelmatigheden niet had gezien.
Bijgevolg moet de grief dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd waar het toepassing van de methode van berekening door extrapolatie uitsluit voor aanvraagjaar 2010, worden afgewezen.
Motivering van de keuze om voor aanvraagjaar 2009 een forfaitaire correctie van 10 %, en voor aanvraagjaar 2010 een forfaitaire correctie van 5 % op te leggen
Los van de vraag of de keuze als zodanig voor het opleggen van een forfaitaire correctie voor de betrokken twee aanvraagjaren gegrond is, moet worden nagegaan of de keuze voor een forfaitaire correctie van 10 % voor aanvraagjaar 2009 en van een forfaitaire correctie van 5 % voor aanvraagjaar 2010 toereikend is gemotiveerd.
Motivering van de keuze voor een forfaitaire correctie van 10 % voor aanvraagjaar 2009
Ten eerste blijken de redenen waarom voor aanvraagjaar 2009 is gekozen voor een forfaitaire correctie van 10 % niet duidelijk uit het syntheseverslag. Daarin wordt in wezen alleen verklaard dat het opleggen van een correctie van 10 % gerechtvaardigd is wat het ELGF en het Elfpo betreft, wegens de zwakke punten die zijn vastgesteld in de werking van het SILP-GIS en de administratieve kruiscontroles. Die zwakke punten komen neer op de niet-uitvoering van een essentiële controle; zij tonen aan dat het controlesysteem ondoeltreffend is en brengen een hoog risicoverlies mee voor de fondsen.
Dienaangaande moet in herinnering worden geroepen dat document VI/5330/97 met name in de toepassing van een correctie van 10 % voorziet indien één of meer essentiële controles zo slecht of zo zelden zijn uitgevoerd dat op basis daarvan niet kan worden bepaald of een aanvraag voor steun in aanmerking komt. Voor het geval dat alle essentiële controles zijn verricht, maar zij qua aantal, frequentie of grondigheid niet in overeenstemming zijn met de toepasselijke regeling, voorziet dat document daarentegen in de toepassing van een correctie van slechts 5 %.
De Commissie heeft echter noch in het syntheseverslag noch in haar briefwisseling met de Roemeense autoriteiten gezegd om welke redenen zij van mening was dat het slecht werken van het SILP-GIS (tekortkomingen A en B) en de gebreken in de administratieve kruiscontroles (tekortkomingen C, D en E) konden worden gelijkgesteld met de ondoeltreffendheid van één of meer essentiële controles. Een uitdrukkelijke motivering dienaangaande was des te noodzakelijker, daar nadat het Roemeense SILP-GIS na de toetreding van Roemenië was ingesteld, een actieplan in uitvoering was (zie punt 7 hierboven).
Ten tweede mist het betoog van de Commissie over de redenen voor toepassing van een correctie van 10 % coherentie. In haar verweerschrift stelt de Commissie namelijk dat elk van de tekortkomingen A tot en met E op zich toepassing van een dergelijke correctie kan rechtvaardigen, aangezien het gaat om de niet-uitvoering van een essentiële controle.
In dupliek motiveert de Commissie de toepassing van een correctie van 10 % echter door de „cumulatie van het slecht werken van het SILP-GIS en de gebreken in de administratieve kruiscontroles”, dat wil zeggen door de cumulatie van de tekortkomingen A tot en met E. De Commissie wijst er namelijk op dat het SILP-GIS weliswaar van belang is, maar dat het slecht werken daarvan niet de enige factor is die tot de toepassing van een correctie van 10 % heeft geleid. Zij roept in dat verband in herinnering dat volgens de rechtspraak „de identificatie van landbouwgrond een sleutelelement is voor de juiste toepassing van een areaalsteunregeling”, dat „het gebrek aan een betrouwbaar systeem voor de identificatie van de grond als zodanig een hoog risico op schade aan de begroting van de Unie impliceert” en dat „het enkele feit dat het SILP-GIS niet voltooid is, bijgevolg toepassing van een forfaitaire correctie van 5 % rechtvaardigt” (arrest van 16 juni 2015, Portugal/Commissie,
T‑3/11
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:388
, punt
). De Commissie preciseert derhalve dat tekortkoming A op zich niet kan rechtvaardigen dat een forfaitaire correctie van 10 % wordt toegepast. Om een correctie van 10 % op te leggen, heeft de Commissie zich dus gebaseerd op de combinatie van de tekortkomingen A tot en met E, die leidt tot de ondoeltreffendheid van het controlesysteem, zodat overeenkomstig document VI/5330/97 toepassing van een dergelijke correctie gerechtvaardigd is (zie punt 111 hierboven).
Die verklaring, die de Commissie heeft gegeven in dupliek en in antwoord op een vraag van het Gerecht heeft bevestigd ter terechtzitting, komt echter niet duidelijk naar voren uit het syntheseverslag en is in tegenspraak met het betoog dat zij heeft gevoerd in het verweerschrift (zie punt 113 hierboven).
Om al die redenen moet worden geconstateerd dat het bestreden besluit niet toereikend is gemotiveerd voor zover het de correctie voor aanvraagjaar 2009 vaststelt op 10 %.
Motivering van de keuze voor een forfaitaire correctie van 5 % voor aanvraagjaar 2010
In het syntheseverslag motiveert de Commissie de toepassing van een forfaitaire correctie van 5 % voor aanvraagjaar 2010 door „de zwakke punten die zijn vastgesteld in de werking van het SILP-GIS en de administratieve kruiscontroles. Die zwakke punten komen neer op de niet-uitvoering van een essentiële controle; zij tonen aan dat het controlesysteem ondoeltreffend is en brengen een hoog risicoverlies mee voor de fondsen”. De Commissie preciseert dat „[e]en correctie van 5 % gerechtvaardigd is, gelet op de verbeteringen die in 2010 door de Roemeense autoriteiten zijn doorgevoerd, met name de actualisering van de beelden en de verbetering van de administratieve kruiscontroles (nieuwe software ter voorkoming van dubbele of onjuiste betalingen)”.
Bij het onderzoek van de verschillende vastgestelde gebreken vermeldt het syntheseverslag voor aanvraagjaar 2010 evenwel enkel de tekortkomingen A en B, betreffende de zwakke punten in het SILP-GIS, en niet de tekortkomingen C, D en E, inzake de administratieve kruiscontroles. Hetzelfde geldt voor het verweerschrift.
Ter terechtzitting heeft de Commissie in antwoord op een vraag van het Gerecht toegelicht dat zij zich voor het opleggen van een correctie van 5 % had gebaseerd op de tekortkomingen A en B, die het gevolg waren van de onnauwkeurigheid van het SILP-GIS respectievelijk de onjuiste informatie die aan de landbouwers was verstrekt. Zij heeft daar evenwel aan toegevoegd dat tekortkoming A op zichzelf beschouwd toepassing van een correctie van 5 % rechtvaardigde.
Het onsamenhangende karakter van het syntheseverslag – wat de voor aanvraagjaar 2010 vastgestelde tekortkomingen betreft noemt het enkel de zwakke punten in het SILP-GIS (tekortkomingen A en B) (zie punt 118 hierboven), maar ter rechtvaardiging van de toepassing van de correctie van 5 % (zie punt 117 hierboven) vermeldt het ook de gebreken in de administratieve kruiscontroles (tekortkomingen C, D en E) – kon niet anders dan ernstige twijfel wekken over de vraag of de keuze van dat correctiepercentage werd gemotiveerd door de combinatie van de twee voormelde soorten tekortkomingen dan wel of die keuze enkel was ingegeven door de zwakke punten in het SILP-GIS.
Wegens de onnauwkeurigheid en de dubbelzinnigheid ervan valt bovendien uit het syntheseverslag niet op te maken dat volgens de Commissie tekortkoming A, betreffende de onnauwkeurigheid van het SILP-GIS, op zichzelf al voldoende was om de keuze voor een correctie van 5 % te rechtvaardigen, zoals zij ter terechtzitting heeft uiteengezet (zie punt 119 hierboven).
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd voor zover het de correctie voor aanvraagjaar 2010 vaststelt op 5 %.
Conclusie betreffende het onderzoek van het tweede middel
Uit al het voorgaande blijkt dat het tweede middel gegrond is voor de aanvraagjaren 2009 en 2010 voor zover de door de Roemeense autoriteiten voorgestelde individuele raming van de financiële gevolgen van de tekortkomingen in het bestreden besluit is afgewezen (zie punt 80 hierboven).
Dat middel is hoe dan ook eveneens gegrond voor het volledige aanvraagjaar 2009 waar de Commissie heeft geweigerd de methode van berekening door extrapolatie toe te passen (zie punt 105 hierboven).
Evenzo moet het tweede middel worden aanvaard wat de keuze betreft voor een forfaitaire correctie van 10 % voor aanvraagjaar 2009 (zie punt 116 hierboven) en een correctie van 5 % voor aanvraagjaar 2010 (zie punt 122 hierboven).
Wat aanvraagjaar 2009 betreft, moet het bestreden besluit bijgevolg in zijn geheel nietig worden verklaard voor zover het Roemenië betreft, omdat het ontoereikend is gemotiveerd, zonder dat het eerste en het derde middel in verband met dat aanvraagjaar hoeven te worden onderzocht.
Wat aanvraagjaar 2010 betreft, moet het bestreden besluit eveneens wegens ontoereikende motivering nietig worden verklaard voor zover het een forfaitaire correctie oplegt zonder dat de afwijzing van de door de Roemeense autoriteiten voorgestelde berekeningsmethode, gebaseerd op een individuele beoordeling van de vastgestelde tekortkomingen, rechtens genoegzaam is gemotiveerd (zie punt 123 hierboven).
Uit artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1306/2013, waarin de richtsnoeren van document VI/5330/97 in wezen worden bevestigd, blijkt immers dat de Commissie slechts forfaitaire correcties mag toepassen „wanneer het, vanwege de aard van de zaak of omdat de lidstaat aan de Commissie niet de nodige informatie heeft verstrekt, niet met een afdoende inspanning mogelijk is de aan de Unie toegebrachte financiële schade nauwkeuriger te bepalen”.
Aangezien Roemenië in casu de mogelijkheid behield om een individuele raming van de financiële consequenties van de vastgestelde tekortkomingen voor te stellen, mocht de Commissie geen forfaitaire correctie toepassen zonder de afwijzing van de voorgestelde raming naar behoren te motiveren en te rechtvaardigen, voor zover dat geen onevenredige inspanningen vergde, wat de Commissie niet aanvoert (zie de punten 55 en 56 hierboven).
Daaruit volgt dat het bestreden besluit in zijn geheel nietig moet worden verklaard voor zover het Roemenië betreft, aangezien het ontoereikend is gemotiveerd wat de toepassing van forfaitaire correcties voor de aanvraagjaren 2009 en 2010 betreft, zonder dat de overige middelen hoeven te worden onderzocht.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien de Commissie op alle punten en middelen in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van Roemenië te worden verwezen in alle kosten.

HET GERECHT (Zevende kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/103 van de Commissie van 16 januari 2015 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) wordt nietig verklaard voor zover het betrekking heeft op Roemenië.

2)
De Europese Commissie zal haar eigen kosten en die van Roemenië dragen.

Van der Woude
Kancheva
Ulloa Rubio
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 16 februari 2017.
ondertekeningen
Inhoud

Feiten en achtergrond van het geschil

Procedure en conclusies van partijen

In rechte

Opmerkingen vooraf

Motivering van de weigering om de financiële consequenties van de verschillende tekortkomingen individueel te ramen

Motivering van de weigering om de methode van berekening door extrapolatie op basis van het foutenpercentage van de controlestatistieken toe te passen

Aanvraagjaar 2009

Aanvraagjaar 2010

Motivering van de keuze om voor aanvraagjaar 2009 een forfaitaire correctie van 10 %, en voor aanvraagjaar 2010 een forfaitaire correctie van 5 % op te leggen

Motivering van de keuze voor een forfaitaire correctie van 10 % voor aanvraagjaar 2009

Motivering van de keuze voor een forfaitaire correctie van 5 % voor aanvraagjaar 2010

Conclusie betreffende het onderzoek van het tweede middel

Kosten
(
)	Procestaal: Roemeens.