CELEX: 62019TJ0580
Politica estera e di sicurezza comune
Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran al fine di evitare la proliferazione nucleare
Congelamento dei capitali
Lista di persone, entità e organismi ai quali si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche
Mantenimento del nome del ricorrente sulla lista
Errore di valutazione
Articolo 266 TFUE

)
I.

Fatti
[
omissis
]
B.

L’inclusione del nome del ricorrente negli elenchi in questione
Con la decisione 2011/783/PESC, del 1
o
dicembre 2011, che modifica la decisione 2010/413/PESC (
GU 2011, L 319, pag. 71
), il Consiglio ha modificato quest’ultima decisione al fine di applicare tali misure restrittive ad altre persone ed entità i cui nomi sono stati aggiunti nell’elenco contenuto nell’allegato II di quest’ultima decisione. Il nome del ricorrente, Sayed Shamsuddin Borborudi, unitamente alla data di iscrizione del suo nome in tale elenco, in questo caso il 1
o
dicembre 2011, è stato aggiunto all’allegato II della decisione 2010/413, con la seguente motivazione:
«Vice capo dell’organizzazione iraniana [dell’energia atomica, designato dalle [Nazioni Unite]. È il subordinato di Feridun Abbasi Davani, designato dalle [Nazioni Unite]. È stato coinvolto nel programma nucleare iraniano almeno dal 2002, anche come ex responsabile delle acquisizioni e della logistica di AMAD, dove aveva il compito di ricorrere a società di copertura, quali Kimia Madan, per l’acquisizione di attrezzatura e materiale per il programma iraniano sulle armi nucleari».
[
omissis
]
C.

Mantenimento del nome del ricorrente negli elenchi in questione
[
omissis
]
Con lettera del 15 aprile 2014, il ricorrente ha presentato al Consiglio una nuova richiesta di cancellazione dagli elenchi in questione (in prosieguo: la «lettera del 15 aprile 2014»). Il contenuto di questa nuova domanda era, in sostanza, lo stesso della lettera del 31 gennaio 2013 di cui al precedente paragrafo 9. A questo proposito, oltre al contenuto di quest’ultima, la lettera del 15 aprile 2014 includeva un riferimento al piano d’azione congiunto concluso a Ginevra (Svizzera) il 24 novembre 2013. Il ricorrente sosteneva che, alla luce di tale piano, la AEOI si aspettava che il Consiglio riconsiderasse la sua decisione di imporre misure restrittive nei confronti di persone ed entità coinvolte nel programma nucleare iraniano. Il ricorrente faceva anche valere che non collaborava in alcun modo, né come consulente né come amministratore, con le società o le organizzazioni soggette a sanzioni o con entità legate all’industria nucleare iraniana.
Dopo l’invio della lettera del 15 aprile 2014 non vi è stato alcuno scambio tra il Consiglio e il ricorrente fino al 27 maggio 2019, quando il Consiglio ha adottato la decisione (PESC) 2019/870, che modifica la decisione 2010/413 (
GU 2019, L 140, pag. 90
), a seguito del riesame annuale dell’elenco delle persone ed entità di cui all’allegato II della decisione 2010/413, come previsto dall’articolo 26, paragrafo 3, di quest’ultima decisione. Con l’articolo 1 della decisione 2019/870, l’allegato II della decisione 2010/413 è stato modificato conformemente all’allegato della decisione 2019/870. L’indicazione relativa al ricorrente contenuta in tale allegato è stata modificata per aggiungere, nella colonna relativa ai dati identificativi, la data di nascita del ricorrente, ossia il 21 settembre 1969.
Il 27 maggio 2019 il Consiglio ha inoltre adottato il regolamento di esecuzione (UE) 2019/855 che attua il regolamento n. 267/2012 (
GU 2019, L 140, pag. 1
; in prosieguo: l’«atto impugnato»). Ai sensi dell’articolo 1 dell’atto impugnato, l’allegato IX del regolamento n. 267/2012 è stato modificato per tener conto delle modifiche dell’allegato II alla decisione 2010/413 introdotte con la decisione 2019/870. In particolare, il nome del ricorrente figura alla riga 25 della tabella A dell’allegato IX del regolamento n. 267/2012 tra le persone ed entità coinvolte nel programma nucleare o relativo ai missili balistici e le persone ed entità che sostengono il governo iraniano.
II.

Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 20 agosto 2019, il ricorrente ha proposto il presente ricorso.
Con decisione adottata il 17 ottobre 2019, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale, il presidente del Tribunale ha riassegnato la causa a un altro giudice relatore, assegnato alla Quarta Sezione.
Il 22 novembre 2019, il Consiglio ha depositato presso la cancelleria del Tribunale il controricorso.
La replica e la controreplica sono state depositate, rispettivamente, il 14 febbraio 2020 dal ricorrente e il 23 aprile 2020 dal Consiglio.
La fase scritta del procedimento si è conclusa il 23 aprile 2020.
Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 89, paragrafo 3, lettera a), del regolamento di procedura, il 6 ottobre 2020 il Tribunale ha chiesto alle parti di rispondere a una serie di quesiti, ai quali esse hanno risposto entro il termine stabilito.
Nel corso dell’udienza svoltasi il 3 dicembre 2020 sono state sentite le difese svolte dalle parti e le loro risposte ai quesiti del Tribunale.
Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare l’atto impugnato nella parte che lo riguarda;
–
ordinare al Consiglio di eliminare il suo nome dall’allegato IX del regolamento n. 267/2012;
–
condannare il Consiglio a tutte le spese del procedimento.
Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso in quanto infondato;
–
condannare il ricorrente alle spese.
III.

In diritto
A.

Sul primo capo delle conclusioni
Si deve osservare che il ricorrente non ha chiesto l’annullamento della decisione 2019/870, che è stata adottata contemporaneamente al regolamento di esecuzione 2019/855.
Secondo l’articolo 29 del TUE, in base al quale è stata adottata la decisione 2010/413, «[i]l Consiglio adotta decisioni che definiscono la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica. Gli Stati membri provvedono affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni dell’Unione».
L’articolo 215, paragrafo 1, TFUE enuncia che, «[q]uando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo V del trattato sull’Unione europea [capo in cui si trova l’articolo 29 TUE] prevede l’interruzione o la riduzione, totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta congiunta dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della Commissione, adotta le misure necessarie. Esso ne informa il Parlamento europeo». Secondo il paragrafo 2 di detta disposizione, «[q]uando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo V del trattato sull’Unione europea lo prevede, il Consiglio può adottare, secondo la procedura di cui al paragrafo 1, misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, di gruppi o di entità non statali».
Dalla giurisprudenza risulta che le decisioni adottate sulla base dell’articolo 29 TUE e i regolamenti adottati sulla base dell’articolo 215 TFUE sono due tipi di atti, ove il primo stabilisce la posizione dell’Unione in merito alle misure restrittive da adottare e il secondo costituisce lo strumento per dare effetto a tali misure a livello dell’Unione (sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, punto
).
Inoltre, la Corte ha dichiarato che la validità di un regolamento adottato sulla base dell’articolo 215 TFUE richiede la previa adozione di una decisione valida in conformità alle disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune (PESC) (v., in tal senso, sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft,
C 72/15
,
EU:C:2017:236
, punto
). In altre parole, l’adozione di un regolamento sulla base dell’articolo 215 TFUE è subordinata all’adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 29 TUE.
Nonostante la stretta connessione tra questi due tipi di atti, resta il fatto che si tratta di due atti separati e indipendenti, per cui nulla impedisce a un ricorrente di impugnare solo un regolamento di esecuzione.
Così, nel caso di specie, il fatto che l’oggetto del ricorso sia limitato a una domanda di annullamento dell’atto impugnato per quanto riguarda il ricorrente e non riguardi anche la decisione 2019/870 non osta al suo esame, fatte salve le conseguenze che un eventuale annullamento dell’atto impugnato potrebbe avere su tale decisione (v. infra punti 91 e seguenti).
[
omissis
]
C.

Nel merito
[
omissis
]
3.

Lo status del candidato come vice capo della AEOI
In primo luogo, occorre ricordare che il ricorrente sostiene di aver cessato di lavorare per la AEOI nell’agosto 2013 e di non avere più alcun rapporto con tale organizzazione. A sostegno di questa tesi, il ricorrente produce, in primo luogo, un certificato firmato dal direttore generale della AEOI, datato 5 maggio 2019, secondo il quale il ricorrente ha lavorato come «vicepresidente della [AEOI] per gli affari esecutivi e assistente amministrativo e finanziario di tale organizzazione» dal 23 aprile 2011 al 31 agosto 2013. In risposta alle critiche del Consiglio espresse nel controricorso, relative al fatto che il suddetto attestato è di scarsa qualità tecnica e non è certificato, il ricorrente fornisce, al momento del deposito della replica, un nuovo attestato della Direzione generale dello sviluppo delle risorse umane e delle allocazioni della AEOI, datato 22 gennaio 2020. In quest’ultimo, il cui contenuto è identico a quello dell’attestato del 5 maggio 2019, si afferma che, dopo il 31 agosto 2013, il ricorrente non ha ricoperto alcun incarico, impiego o rapporto di lavoro con la AEOI. In secondo luogo, il ricorrente fa valere che la sua asserita qualità di vice capo della AEOI è contraddetta da un comunicato stampa del Ministero degli Affari esteri del Regno Unito, del 23 giugno 2019, secondo il quale il Ministro incaricato del Medio Oriente aveva incontrato, in particolare, il vice capo della AEOI, A. In terzo luogo, nell’ambito della replica, il ricorrente rileva che nessuna relazione della AEOI contiene il suo nome. Orbene, secondo il ricorrente, diverse relazioni di questa organizzazione citano regolarmente i nomi dei rappresentanti legali della AEOI, in particolare quello del suo presidente. Infine, in quarto luogo, il ricorrente osserva che, a seguito della firma del Piano d’azione congiunto globale, il programma nucleare iraniano è sotto stretta sorveglianza da parte della AEOI e dell’Unione. Di conseguenza, secondo il ricorrente, se fosse ancora di fatto legato alla AEOI, il Consiglio avrebbe avuto le prove per dimostrarlo.
Nonostante le critiche del Consiglio all’attestato firmato dal direttore generale della AEOI, del 5 maggio 2019, prodotto dal ricorrente, e nonostante la contestazione di alcuni degli argomenti sollevati dal ricorrente, occorre rilevare che, nell’ambito del presente procedimento, il Consiglio non contesta peraltro il fatto che il ricorrente abbia cessato di lavorare per la AEOI nell’agosto 2013.
Di contro, il Consiglio sostiene che, tenuto conto di talune circostanze, non era irragionevole che esso ritenesse, alla data di adozione dell’atto impugnato, che il ricorrente continuasse ad essere un vice capo della AEOI. Ciò risultava, in sostanza, in primo luogo, dal fatto che il ricorrente non aveva prodotto elementi a sostegno delle affermazioni contenute nella sua lettera del 15 aprile 2014, in secondo luogo, dal contenuto ambiguo di tale lettera, che sembrava indicare che il ricorrente l’avesse scritta in qualità di vice capo della AEOI, in terzo luogo, dal fatto che il ricorrente non aveva comunicato al Consiglio il suo indirizzo o coordinate diverse da quelle della AEOI, in quarto luogo, dal fatto che il ricorrente non aveva preso contatto con il Consiglio a partire da detta lettera e, in quinto luogo, dal fatto che né il sito Internet della AEOI né altre fonti pubbliche fornissero informazioni tali da consentire di sapere chi occupasse posizioni direttive nell’ambito della AEOI, sicché le sole informazioni sulle quali si poteva fondare al riguardo erano elementi di prova scritti provenienti dal ricorrente.
A questo proposito, bisogna notare che il Consiglio non può rimproverare al ricorrente, senza invertire l’onere della prova, di non aver dimostrato di aver cessato ogni attività nell’ambito della AEOI chiedendogli di informarlo di una tale circostanza, e tanto meno di presentare al Consiglio delle prove (v., in tal senso, sentenza del 3 luglio 2014, Alchaar/Consiglio,
T 203/12
, non pubblicata,
EU:T:2014:602
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Al contrario, spetta al Consiglio, nell’ambito del riesame annuale delle misure restrittive previsto dall’articolo 26, paragrafo 3, della decisione 2010/413 e dall’articolo 46, paragrafo 7, del regolamento n. 267/2012, esaminare attentamente gli elementi a sostegno dell’inclusione del nome del ricorrente negli elenchi in questione. Ciò non impedisce al richiedente di presentare, in qualsiasi momento, osservazioni o nuove prove, conformemente all’articolo 24, paragrafo 4, della decisione 2010/413 e all’articolo 46, paragrafo 5, del regolamento n. 267/2012. Tuttavia, questa è un’opzione per il richiedente, che non può sollevare il Consiglio dall’onere della prova che ad esso incombe.
[
omissis
]
D’altra parte, occorre rilevare che, in ogni caso, l’estratto non riservato della proposta di iscrizione contiene un solo paragrafo, il cui testo coincide con quello contenuto nelle motivazioni dell’inserimento negli elenchi in questione. Orbene, esso non è accompagnato da alcuna prova a sostegno del fatto che il ricorrente sarebbe un vice capo della AEOI.
[
omissis
]
5.

La collocazione nel passato delle attività del ricorrente che figurano nei motivi di iscrizione
[
omissis
]
Sostenendo che il mantenimento del nome del ricorrente negli elenchi in questione è giustificato dalle sue attività passate, il Consiglio procede a una sostituzione dei motivi su cui si basa l’atto impugnato, che il Tribunale non può condividere (v., in tal senso, sentenza del 26 ottobre 2012, Oil Turbo Compressor/Consiglio,
T 63/12
,
EU:T:2012:579
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In ogni caso, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, il criterio dell’iscrizione negli elenchi in questione relativi alla fornitura di sostegno alle attività nucleari iraniane che presentano un rischio di proliferazione richiede che sia acclarata l’esistenza di un nesso, diretto o indiretto, tra le attività della persona o dell’entità interessata e la proliferazione nucleare (sentenza del 25 marzo 2015, Central Bank of Iran/Consiglio,
T‑563/12
,
EU:T:2015:187
, punto
).
Inoltre, è stato dichiarato che le varie disposizioni della decisione 2010/413 e del regolamento n. 267/2012 che prevedono il congelamento dei fondi sono redatte in termini generali («partecipanti, direttamente associati o fonte di sostegno»), senza riferimento a un comportamento precedente a una decisione di congelamento dei fondi (sentenza del 28 novembre 2013, Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, punto
).
Inoltre, bisogna ricordare che le misure restrittive nei confronti dell’Iran mirano a prevenire lo sviluppo della proliferazione nucleare facendo pressione su tale Stato per porre fine alle sue attività a rischio di proliferazione nucleare. Sia dalla ratio che dalla finalità generale della decisione 2010/413, del regolamento n. 961/2010 e del regolamento n. 267/2012 risulta che il loro obiettivo è quello di prevenire un «rischio di proliferazione» nucleare in tale Stato e che le misure di congelamento dei fondi imposte sulla base di tali testi hanno carattere preventivo (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2011, Afrasiabi e a.,
C‑72/11
,
EU:C:2011:874
, punto
).
Ne consegue che l’adozione di misure restrittive nei confronti di una persona non presuppone che quest’ultima abbia precedentemente adottato un comportamento effettivamente reprensibile, non essendo sufficiente il mero rischio che questa persona adotti un siffatto comportamento in futuro (v., in tal senso, sentenza del 28 novembre 2013, Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, punto
).
Così, mentre la partecipazione effettiva al programma nucleare iraniano, presupposto per l’adozione delle misure restrittive, non può essere richiesta, l’esistenza di un legame, diretto o indiretto, tra le attività di una persona e la proliferazione nucleare è una condizione per l’inclusione del nome di tale persona negli elenchi in questione (v., in tal senso, sentenza del 7 marzo 2017, Neka Novin/Consiglio,
T 436/14
, non pubblicata,
EU:T:2017:142
, punto
).
Nel caso di specie, considerati isolatamente, le precedenti funzioni del ricorrente in seno alla AEOI e, supponendo che sia effettivo, il suo precedente coinvolgimento nel programma nucleare iraniano, non possono giustificare l’inclusione del suo nome negli elenchi in questione. Infatti, se il Consiglio intendeva basarsi sulle precedenti funzioni del ricorrente e sul suo precedente coinvolgimento nel programma nucleare iraniano, nonché sul rischio che, tenuto conto delle sue conoscenze e competenze, il ricorrente potesse fornire un sostegno alle attività nucleari iraniane che comportano un rischio di proliferazione nucleare, sarebbe spettato al Consiglio presentare prove serie e corroboranti in base alle quali si potesse ragionevolmente ritenere che il ricorrente mantenesse legami con la AEOI e con il programma nucleare iraniano, o, più in generale, con attività che comportano un rischio di proliferazione nucleare, alla data di adozione del provvedimento impugnato, tali da giustificare l’iscrizione del suo nome negli elenchi controversi, dopo la cessazione delle sue attività in seno a tale organizzazione e dopo la fine del suo coinvolgimento nel programma nucleare iraniano (sentenza del 18 febbraio 2016, Jannatian/Consiglio,
T‑328/14
, non pubblicata,
EU:T:2016:86
, punto
).
[
omissis
]
D.

Conseguenze della presente sentenza sulla decisione 2019/870
In risposta ad una domanda posta dal Tribunale, il ricorrente sostiene, in sostanza, che nel caso in cui il Tribunale dovesse annullare l’atto impugnato, il Consiglio dovrebbe ritirare la decisione 2019/870.
In risposta alla stessa domanda, il Consiglio osserva che il ricorrente ha chiesto l’annullamento dell’atto impugnato solo per quanto lo riguarda. Inoltre, ha sottolineato che, se il Tribunale dovesse annullare tale atto, l’annullamento si applicherebbe solo a quest’ultimo. Ha anche sostenuto che il Tribunale è vincolato dalle osservazioni fatte dal ricorrente e non può decidere al di là di esse. Infine, il Consiglio ha ricordato che la decisione 2019/870 è stata sostituita dalla decisione (PESC) 2020/849 che modifica la decisione 2010/413/PESC concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU 2020, L 196, pag. 8
).
Va notato che la presente sentenza conclude solo che l’atto impugnato, cioè il regolamento di esecuzione 2019/855, deve essere annullato. Non può quindi portare automaticamente all’annullamento della decisione 2019/870.
Orbene, il fatto che la decisione 2019/870 rimanga applicabile anche in caso di annullamento dell’atto impugnato rischia di comportare una grave violazione della certezza del diritto, poiché questi due atti infliggono al ricorrente misure identiche (sentenza del 17 aprile 2013, TCMFG/Consiglio,
T‑404/11
, non pubblicata,
EU:T:2013:194
, punto
).
Inoltre, per conformarsi alla presente sentenza e darle piena efficacia, il Consiglio è obbligato a rispettare non solo il dispositivo di questa sentenza, ma anche la motivazione che ne costituisce il necessario supporto, in quanto è indispensabile per determinare il senso esatto di quanto affermato nel dispositivo. Sono infatti questi motivi che, da un lato, individuano i motivi dell’iscrizione del nome del ricorrente negli elenchi in questione come illegittimi in quanto viziati da errori di valutazione e, dall’altro, rivelano le ragioni esatte dell’illegittimità riscontrata nel dispositivo, che il Consiglio deve prendere in considerazione (v., in tal senso, sentenza del 23 ottobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio,
T 256/07
,
EU:T:2008:461
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, se l’accertamento dell’illegittimità nella motivazione della sentenza di annullamento obbliga, innanzitutto, l’istituzione da cui emana l’atto ad eliminare tale illegittimità nell’atto destinato a sostituirsi all’atto annullato, essa, in quanto riguardi una disposizione di un determinato contenuto in una data materia, può anche comportare altre conseguenze per tale istituzione (v. sentenza del 23 ottobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio,
T 256/07
,
EU:T:2008:461
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Quando, come nel caso di specie, si tratta di annullare un regolamento di esecuzione che modifica l’elenco di cui all’allegato IX del regolamento n. 267/2012, elenco che deve essere riesaminato a intervalli regolari ai sensi dell’articolo 46, paragrafo 7, del regolamento n. 267/2012, l’istituzione autrice è innanzitutto obbligata a garantire che le eventuali decisioni successive di congelamento dei fondi che possono essere prese dopo la sentenza di annullamento, per regolare periodi successivi a tale sentenza, non siano viziate dalle stesse illegittimità (v., in tal senso, sentenza del 23 ottobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Occorre inoltre riconoscere che, in forza dell’efficacia retroattiva delle sentenze di annullamento, la dichiarazione di illegittimità risale alla data di entrata in vigore dell’atto annullato (v. sentenza del 23 ottobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Si deve quindi dedurre che, nel caso di specie, il Consiglio può anche avere l’obbligo, ai sensi dell’articolo 266 TFUE, di eliminare dai testi già intervenuti nella sentenza di annullamento i motivi di iscrizione del nome del ricorrente aventi lo stesso contenuto di quelli giudicati illegittimi, se tali motivi sono supportati dagli stessi elementi di prova esaminati dal Tribunale nella presente sentenza (v., per analogia, sentenza del 26 aprile 1988, Asteris e a./Commissione,
97/86, 99/86, 193/86 et 215/86
,
EU:C:1988:199
, punto
). Ciò vale pertanto per i testi successivi all’adozione dell’atto impugnato che comportano motivi di iscrizione identici a quelli giudicati illegittimi nella presente sentenza di annullamento e che si fonderebbero sui medesimi elementi di prova (v., per analogia, sentenza del 26 aprile 1988, Asteris e a./Commissione,
97/86, 99/86, 193/86 et 215/86
,
EU:C:1988:199
, punto
), nonché per la decisione 2019/870, che inizia a produrre effetti nella stessa data dell’atto impugnato, con riserva che contenga motivi identici a quelli giudicati illegittimi nella presente sentenza di annullamento e che si fondi sui medesimi elementi di prova.
[
omissis
]

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il regolamento di esecuzione (UE) 2019/855 del Consiglio dell’Unione europea, del 27 maggio 2019, che attua il regolamento (UE) n. 267/2012 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, è annullato nella parte in cui riguarda il sig. Sayed Shamsuddin Borborudi.

2)
Il Consiglio è condannato alle spese.

Gervasoni
Madise
Martín y Pérez de Nanclares
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 9 giugno 2021.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.
(
)	Sono riprodotti solo i punti della presente sentenza dei quali il Tribunale ritiene utile la pubblicazione.