CELEX: 62019TJ0580
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik
Restriktiva åtgärder mot Iran för att förhindra spridning av kärnmaterial
Frysning av tillgångar
Förteckning över de personer, enheter och organ som omfattas av frysningen tillgångar och ekonomiska resurser
Beslut att låta sökanden kvarstå i denna förteckning
Oriktig bedömning
Artikel 266 FEUF

)
I.

Bakgrund till tvisten
[utelämnas]
B.

Beslutet att uppföra sökanden i de aktuella förteckningarna
Genom beslut 2011/783/Gusp av den 1 december 2011 om ändring av beslut 2010/413 (
EUT L 319, 2011, s. 71
) ändrade rådet sistnämnda beslut för att låta de föreskrivna restriktiva åtgärderna omfatta även andra personer och enheter, vilka fördes upp i förteckningen i bilaga II till sistnämnda beslut. Sökanden, Sayed Shamsuddin Borborudi, och datumet då han uppfördes i denna förteckning, det vill säga den 1 december 2011, lades till i bilaga II till beslut 2010/413, med angivande av följande skäl:
”Biträdande chef för Irans atomenergiorgan [AEOI], som av [Förenta nationerna] har uppförts på förteckningen. Han är där underordnad Feridun Abbasi Davani, uppförd på förteckningen av [Förenta nationerna]. Har medverkat i Irans kärntekniska program åtminstone sedan 2002, bland annat i egenskap av f.d. chef för upphandling och logistik vid [projektet] Amad, där han var ansvarig för användning av skalbolag som Kimia Madan för upphandling av utrustning och materiel för Irans kärnvapenprogram.”
[utelämnas]
C.

Beslutet att låta sökanden kvarstå de aktuella förteckningarna
[utelämnas]
Genom en skrivelse av den 15 april 2014 begärde sökanden på nytt att rådet skulle stryka hans namn från de aktuella förteckningarna (nedan kallad skrivelsen av den 15 april 2014). Innehållet i denna nya begäran var i huvudsak identiskt med innehållet i den skrivelse av den 31 januari 2013 som avses i punkt 9 ovan. Dessutom innehöll skrivelsen av den 15 april 2014 en hänvisning till den gemensamma övergripande handlingsplan som upprättats i Genève (Schweiz) den 24 november 2013. Sökanden gjorde gällande att mot bakgrund av denna plan förväntade sig AEOI att rådet skulle ompröva sitt beslut att införa restriktiva åtgärder mot personer och enheter som deltar i Irans kärntekniska program. Sökanden gjorde även gällande att han inte samarbetade, vare sig som konsult eller styrelseledamot, med de bolag och organisationer som var föremål för sanktioner, och inte heller med sådana enheter som hade kopplingar till den iranska kärnteknikindustrin.
Rådet och sökanden hade ingen kontakt från det att skrivelsen av den 15 april 2014 skickades till och med den 27 maj 2019, då rådet antog beslut (Gusp) 2019/870 om ändring av beslut 2010/413 (
EUT L 140, 2019, s. 90
), till följd av den årliga översyn av förteckningen över personer och enheter i bilaga II till beslut 2010/413 som ska ske enligt artikel 26.3 i sistnämnda beslut. Genom artikel 1 i beslut 2019/870 ändrades bilaga II till beslut 2010/413 i enlighet med bilagan till beslut 2019/870. Uppgiften om sökanden i denna bilaga ändrades, för att i kolumnen om personuppgifter lägga till sökandens födelsedatum, det vill säga den 21 september 1969.
Den 27 maj 2019 antog rådet även genomförandeförordning (EU) 2019/855 om genomförande av förordning nr 267/2012 (
EUT L 140, 2019, s. 1
) (nedan kallad den angripna rättsakten). Enligt artikel 1 i den angripna rättsakten ändrades bilaga IX till förordning nr 267/2012 för att beakta de ändringar av bilaga II till beslut 2010/413 som införts genom beslut 2019/870. Sökanden återfinns på rad 25 i tabell A i bilaga IX till förordning nr 267/2012, avseende personer och enheter som deltar i kärnteknisk verksamhet eller i verksamhet med ballistiska robotar samt personer och enheter som ger stöd till Irans regering.
II.

Förfarandet och parternas yrkanden
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 20 augusti 2019 väckte sökanden förevarande talan.
Den 17 oktober 2019 beslutade tribunalens ordförande, med tillämpning av artikel 27.3 i tribunalens rättegångsregler, att målet skulle tilldelas en ny referent på fjärde avdelningen.
Den 22 november 2019 inkom rådet med sitt svaromål till tribunalens kansli.
Sökanden och rådet inkom med replik respektive duplik den 14 februari 2020 och den 23 april 2020.
Den skriftliga delen av förfarandet avslutades den 23 april 2020.
Som en åtgärd för processledning enligt artikel 89.3 a i rättegångsreglerna anmodade tribunalen parterna, den 6 oktober 2020, att besvara en rad frågor, vilka de besvarade inom den föreskrivna fristen.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 3 december 2020.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara den angripna rättsakten i den del den avser sökanden,
–
förplikta rådet att stryka sökanden från bilaga IX till förordning nr 267/2012, och
–
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Rådet har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
III.

Rättslig bedömning
A.

Det första yrkandet
Det ska påpekas att sökanden inte har yrkat ogiltigförklaring av beslut 2019/870, som antogs samtidigt som genomförandeförordning 2019/855.
Beslut 2010/413 antogs på grundval av artikel 29 FEU, vari det föreskrivs att ”[r]ådet ska anta beslut som anger unionens inställning till en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär. Medlemsstaterna ska se till att deras nationella politik överensstämmer med unionens ståndpunkter”.
I artikel 215.1 FEUF anges att ”[o]m ett beslut som har antagits i enlighet med avdelning V kapitel 2 i fördraget om Europeiska unionen [vilket är det kapitel som omfattar artikel 29 FEU] föreskriver att de ekonomiska och finansiella förbindelserna med ett eller flera tredjeländer helt eller delvis ska avbrytas eller begränsas, ska rådet på gemensamt förslag av unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och kommissionen med kvalificerad majoritet besluta om de åtgärder som krävs. Rådet ska underrätta Europaparlamentet om detta”. I punkt 2 i denna bestämmelse anges att ”[o]m så föreskrivs i ett beslut som har antagits i enlighet med avdelning V kapitel 2 i fördraget om Europeiska unionen, får rådet i enlighet med förfarandet i punkt 1 besluta om restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater”.
Det framgår av rättspraxis att beslut som antas med stöd av artikel 29 FEU och förordningar som antas med stöd av artikel 215 FEUF är två slags rättsakter, varvid den ena slår fast unionens ståndpunkt med avseende på de restriktiva åtgärder som ska vidtas och den andra utgör ett verktyg för att genomföra nämnda åtgärder på unionsnivå (dom av den 28 mars 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, punkt
).
Domstolen har dessutom slagit fast att för att en förordning som antagits med stöd av artikel 215 FEUF ska vara giltig krävs att ett giltigt beslut enligt bestämmelserna på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) har antagits dessförinnan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, punkt
). Med andra ord förutsätter antagandet av en förordning med stöd av artikel 215 FEUF att det har antagits ett beslut med stöd av artikel 29 FEU.
Trots det nära sambandet mellan dessa två typer av rättsakter rör det sig icke desto mindre om två separata och av varandra oberoende rättsakter, vilket innebär att det inte finns något som hindrar en sökande från att väcka talan enbart mot en genomförandeförordning.
Den omständigheten att föremålet för talan endast utgörs av ett yrkande om ogiltigförklaring av den angripna rättsakten i den del den rör sökanden – och inte även avser beslut 2019/870 – utgör således inte hinder för att pröva denna rättsakt, utan att det påverkar de följder som en eventuell ogiltigförklaring av den angripna rättsakten skulle kunna få för detta beslut (se punkt 91 och följande punkter nedan).
[utelämnas]
C.

Prövning i sak
[utelämnas]
3.

Sökandens roll som biträdande chef för AEOI
Det ska inledningsvis erinras om att sökanden har påstått att han slutade arbeta för AEOI i augusti 2013 och att han inte längre har någon relation till denna organisation. Till stöd för detta påstående har sökanden för det första ingett ett intyg av den 5 maj 2019, undertecknat av verkställande direktören för AEOI, varav det framgår att sökanden arbetade som ”vice ordförande för [AEOI] med ansvar för verkställande, administrativa och finansiella frågor inom organisationen” från den 23 april 2011 till den 31 augusti 2013. Som svar på rådets kritik i svaromålet, att det ovannämnda intyget är av dålig teknisk kvalitet och inte är bestyrkt, inkom sökanden – i samband med ingivandet av repliken – med ett nytt intyg från generaldirektoratet för personal- och resursutveckling vid AEOI av den 22 januari 2020. I detta intyg, vars innehåll är detsamma som i intyget av den 5 maj 2019, anges att sökanden sedan den 31 augusti 2013 inte haft någon tjänst, något uppdrag eller något anställningsförhållande hos AEOI. Sökanden har för det andra gjort gällande att påståendet att han varit biträdande chef för AEOI motsägs av ett pressmeddelande från Förenade kungarikets utrikesministerium av den 23 juni 2019, enligt vilket ministern med ansvar för Mellanöstern hade samtalat med bland andra biträdande chefen för AEOI, en person A. Inom ramen för repliken har sökanden för det tredje hävdat att han inte omnämns i någon rapport från IAEA. Enligt sökanden anges i IAEA:s olika rapporter regelbundet namnen på AEOI:s rättsliga företrädare, däribland dess styrelseordförande. För det fjärde och slutligen har sökanden påpekat att sedan den gemensamma övergripande handlingsplanen undertecknades står det iranska kärntekniska programmet under noggrann tillsyn av IAEA och unionen. Sökanden anser följaktligen att om han fortfarande hade kopplingar till AEOI skulle rådet ha förfogat över bevisning för att styrka detta.
Oaktat den kritik som rådet riktat mot det intyg av den 5 maj 2019 som generaldirektören för AEOI undertecknat och som sökanden åberopat, och oaktat att vissa av sökandens argument har bestridits, ska det noteras att rådet inom ramen för förevarande förfarande inte har bestridit att sökanden slutade arbeta för AEOI i augusti 2013.
Rådet har däremot gjort gällande att det med hänsyn till vissa omständigheter inte var orimligt att anse att sökanden fortfarande var biträdande chef för AEOI vid tidpunkten då den angripna rättsakten antogs. Att så var fallet framgick för det första av den omständigheten att sökanden inte hade lagt fram några uppgifter till stöd för påståendena i skrivelsen av den 15 april 2014, för det andra av det tvetydiga innehållet i denna skrivelse, vilket tydde på att sökanden hade skrivit den i egenskap av biträdande chef för AEOI, för det tredje av att sökanden inte hade uppgett någon annan adress eller några andra kontaktuppgifter än till AEOI, för det fjärde, att sökanden inte hade tagit kontakt med rådet sedan nämnda skrivelse och, för det femte, att det varken från varken AEOI:s webbplats eller andra offentliga källor var möjligt att få några uppgifter om vilka personer som innehade ledande positioner inom AEOI, vilket innebar att rådet i detta avseende endast kunde grunda sitt beslut på skriftlig bevisning som ingetts av sökanden.
Härvidlag ska det noteras att rådet inte utan att kasta om bevisbördan kan klandra sökanden för att inte ha styrkt att han hade upphört med all sin verksamhet vid AEOI genom att kräva att han skulle underrätta rådet härom, och rådet kan än mindre kräva att sökanden skulle lägga fram bevisning i detta avseende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juli 2014, Alchaar/rådet,
T‑203/12
, ej publicerad,
EU:T:2014:602
, punkt
och där angiven rättspraxis). Tvärtom ankommer det på rådet, inom ramen för den årliga översynen av de restriktiva åtgärderna enligt artikel 26.3 i beslut 2010/413 och artikel 46.7 i förordning nr 267/2012, att noggrant undersöka de omständigheter som ligger till grund för att sökanden uppförts i de aktuella förteckningarna, oaktat att sökanden när som helst kan inkomma med kommentarer eller nya bevis i enlighet med artikel 24.4 i beslut 2010/413 och artikel 46.5 i förordning nr 267/2012. Detta är emellertid en möjlighet som tillkommer sökanden och som inte kan medföra att rådet undkommer sin bevisbörda.
[utelämnas]
Vidare ska det påpekas att det icke-konfidentiella utdraget ur förslaget om att uppföra sökanden i de aktuella förteckningarna endast innehåller en punkt som till sin lydelse överensstämmer med skälen för att uppföra sökanden i förteckningarna. Detta utdrag innehåller dock inte några uppgifter till stöd för skälet avseende att sökanden var biträdande chef för AEOI.
[utelämnas]
5.

Huruvida sökanden har upphört med den verksamhet som avses i skälen för att uppföra vederbörande i de aktuella förteckningarna
[utelämnas]
Genom att hävda att det var motiverat att låta sökanden kvarstå i de aktuella förteckningarna på grund av hans tidigare verksamhet, ersatte rådet de skäl som låg till grund för den angripna rättsakten på ett sätt som tribunalen inte kan godta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 oktober 2012, Oil Turbo Compressor/rådet,
T‑63/12
,
EU:T:2012:579
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ska under alla omständigheter erinras om att det följer av rättspraxis att kriteriet för att uppföra en person i de aktuella förteckningarna avseende att denne tillhandahåller stöd till Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet fordrar att det påvisas en direkt eller indirekt koppling mellan den berörda personens eller enhetens verksamhet och spridning av kärnmaterial (dom av den 25 mars 2015, Central Bank of Iran/rådet,
T‑563/12
,
EU:T:2015:187
, punkt
).
Det har dessutom slagits fast att de olika bestämmelserna i beslut 2010/413 och förordning nr 267/2012 om frysning av penningmedel är avfattade i allmänna termer (”deltar i, är direkt knutna till eller stöder”), utan hänvisning till något beteende före beslutet om frysning av penningmedel (dom av den 28 november 2013, rådet/Manufacturing Support tals Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, punkt
).
Det ska vidare erinras om att de restriktiva åtgärderna mot Iran syftar till att förhindra en vidare spridning av kärnmaterial, genom att utöva påtryckningar på denna stat för att den ska upphöra med verksamhet som innebär en risk för en sådan spridning. Det framgår såväl av systematiken i som det allmänna ändamålet med beslut 2010/413, förordning nr 961/2010 och förordning nr 267/2012 att dessa rättsakter syftar till att förhindra en ”risk för spridning av kärnmaterial” i denna stat och att de åtgärder för frysning av tillgångar som vidtas med stöd av dessa rättsakter är preventiva till sin natur (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Afrasiabi m.fl.,
C‑72/11
,
EU:C:2011:874
, punkt
).
Härav följer att antagandet av restriktiva åtgärder gentemot en person inte förutsätter att vederbörande först verkligen har gjort sig skyldig till ett klandervärt beteende, en risk för att personen i fråga anammar ett sådant beteende i framtiden kan vara tillräckligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 november 2013, rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, punkt
).
Således krävs det inte att den berörda personen faktiskt deltar i Irans kärntekniska program innan restriktiva åtgärder vidtas, men förekomsten av en direkt eller indirekt koppling mellan den berörda personens verksamhet och spridning av kärnmaterial är likväl ett villkor för att personen ska kunna uppföras i de aktuella förteckningarna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2017, Neka Novin/rådet,
T‑436/14
, ej publicerad,
EU:T:2017:142
, punkt
).
I förevarande fall kan sökandens tidigare befattningar vid AEOI och, om det antas vara styrkt, hans tidigare deltagande i Irans kärntekniska program, betraktade var för sig, inte motivera att sökanden fördes upp i de aktuella förteckningarna. Om rådet hade för avsikt att grunda sitt beslut på sökandens tidigare positioner och hans tidigare deltagande i Irans kärntekniska program, samt på risken för att sökanden – med hänsyn till hans kunskaper och befogenheter – skulle tillhandahålla stöd till iransk kärnteknisk verksamhet som innebar en risk för spridning av kärnmaterial, skulle det nämligen ha ankommit på rådet att lägga fram allvarliga och samstämmiga uppgifter för att det rimligen skulle kunna antas att sökanden, vid tidpunkten då den angripna rättsakten antogs, fortfarande hade kopplingar till AEOI och till det iranska kärnteknikprogrammet eller, mer allmänt, till verksamheter som medförde risker för spridning av kärnmaterial, vilka skulle kunna motivera att han uppfördes i de aktuella förteckningarna trots att han inte längre var aktiv inom denna organisation och inte längre deltog i det iranska kärnteknikprogrammet (dom av den 18 februari 2016, Jannatian/rådet,
T‑328/14
, ej publicerad,
EU:T:2016:86
, punkt
).
[utelämnas]
D.

Följderna av förevarande dom för beslut 2019/870
Som svar på en fråga från tribunalen har sökanden i huvudsak gjort gällande att för det fall tribunalen ogiltigförklarar den angripna rättsakten ska rådet upphäva beslut 2019/870.
Som svar på samma fråga har rådet påpekat att sökanden endast har yrkat att den angripna rättsakten ska ogiltigförklaras i den del den berör honom. Rådet har dessutom påtalat att för det fall att tribunalen skulle ogiltigförklara denna rättsakt skulle ogiltigförklaringen endast gälla i förhållande till sökanden. Rådet har även gjort gällande att tribunalen är bunden av sökandens yrkanden och inte kan döma utöver dessa. Rådet har slutligen understrukit att beslut 2019/870 har ersatts av beslut (Gusp) 2020/849 om ändring av beslut 2010/413/Gusp om restriktiva åtgärder mot Iran (
EUT L 196, 2020, s. 8
).
Det ska noteras att förevarande dom endast avser en ogiltigförklaring av den angripna rättsakten, det vill säga genomförandeförordning 2019/855. Denna dom kan således inte per automatik medföra att beslut 2019/870 ogiltigförklaras.
Den omständigheten att beslut 2019/870 förblir tillämpligt även om den angripna rättsakten ogiltigförklaras kan emellertid allvarligt påverka rättssäkerheten, eftersom dessa två rättsakter föreskriver identiska åtgärder gentemot sökanden (dom av den 17 april 2013, TCMFG/rådet,
T‑404/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:194
, punkt
).
För att rätta sig efter denna dom och följa den fullt ut, måste rådet respektera såväl domslutet i domen som de domskäl som föranlett domslutet och som utgör den nödvändiga grunden för detta, eftersom domskälen är nödvändiga för att fastställa den exakta innebörden av domslutet. I dessa domskäl preciseras nämligen dels de skäl för att uppföra sökanden i de aktuella förteckningarna som ansetts vara rättsstridiga av det skälet att de är behäftade med felaktiga bedömningar, dels de exakta grunderna för den rättsstridighet som fastslås i domslutet, vilka rådet måste beakta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/rådet,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Även om den omständigheten att det i domskälen i domen om ogiltigförklaring slås fast att det föreligger en rättsstridighet först och främst innebär att den institution som har antagit den ogiltigförklarade rättsakten är skyldig att tillse att denna rättsstridighet inte återfinns i den rättsakt som ska ersätta den ogiltigförklarade rättsakten, kan den emellertid även få andra följder för denna institution, försåvitt den rör en bestämmelse med ett visst innehåll på ett visst område (se dom av den 23 oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/rådet,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, punkt
och där angiven rättspraxis).
När det såsom i förevarande fall rör sig om ogiltigförklaring av en genomförandeförordning som ändrar den förteckning som ingår i bilaga IX till förordning nr 267/2012, en förteckning som ska ses över med jämna mellanrum i enlighet med artikel 46.7 i förordning nr 267/2012, är den institution som har antagit genomförandeförordningen först och främst skyldig att se till att påföljande beslut om frysning av tillgångar som eventuellt ska antas efter domen om ogiltigförklaring och som avser perioder som hänför sig till tiden efter nämnda dom, inte är behäftade med samma rättsstridighet (se dom av den 23 oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/rådet,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, punkt
och där angiven rättspraxis).
På grund av den retroaktiva verkan av domar om ogiltigförklaring gäller den konstaterade rättsstridigheten från och med den tidpunkt då den ogiltigförklarade rättsakten trädde i kraft (se dom av den 23 oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/rådet,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, punkt
och där angiven rättspraxis). Härav följer således att rådet, enligt artikel 266 FEUF, i förevarande fall även skulle kunna ha en skyldighet att ur rättsakter som redan antagits när domen om ogiltigförklaring meddelas stryka sådana skäl för att uppföra sökanden i de aktuella förteckningarna som till innehållet är identiska med de skäl som ansetts vara rättsstridiga, om dessa skäl grundas på samma bevisning som den som prövats av tribunalen i förevarande dom (se, analogt, dom av den 26 april 1988, Asteris m.fl.,/kommissionen,
97/86, 99/86, 193/86 och 215/86
,
EU:C:1988:199
, punkt
). Så är följaktligen fallet med rättsakter som antagits efter den angripna rättsakten och som innehåller skäl för att uppföra sökanden i dessa förteckningar som är identiska med dem som bedömts vara rättsstridiga i förevarande dom om ogiltigförklaring, samt grundar sig på samma bevisning (se, analogt, dom av den 26 april 1988, Asteris m.fl.,/kommissionen,
97/86, 99/86, 193/86 och 215/86
,
EU:C:1988:199
, punkt
). Så är även fallet med beslut 2019/870, som trädde i kraft vid samma tidpunkt som den angripna rättsakten, såvida nämnda beslut innehåller skäl som är identiska med de som ansetts vara rättsstridiga i förevarande dom och dessa skäl grundas på samma bevisning.
[utelämnas]

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen)
följande:

1)
Rådets genomförandeförordning (EU) 2019/855 av den 27 maj 2019 om genomförande av förordning (EU) nr 267/2012 om restriktiva åtgärder mot Iran ogiltigförklaras i den del den avser Sayed Shamsuddin Borborudi.

2)
Rådet ska ersätta rättegångskostnaderna.

Gervasoni
Madise
Martín y Pérez de Nanclares
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 9 juni 2021.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.
(
)	Nedan återges endast de punkter i denna dom som tribunalen anser bör publiceras.