CELEX: 62017TJ0119(01)
Personalesag
tjenestemænd
midlertidigt ansatte
kontraktansatte
løn
ansatte ved EU-Udenrigstjenesten, der gør tjeneste i et tredjeland
artikel 10 i vedtægtens bilag X
årlig vurdering af godtgørelsen for levevilkår
afgørelse om nedsættelse af godtgørelsen for levevilkår for ansatte, der gør tjeneste i Etiopien, fra 30 til 25%
regional sammenhæng
åbenbart urigtige skøn

Retsforskrifter
Vedtægt
Vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union i den affattelse, som finder anvendelse på tvisten (herefter »vedtægten«), præciserer i artikel 1b, litra a), at medmindre andet er bestemt i vedtægten, sidestilles Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) med Den Europæiske Unions institutioner ved anvendelsen af denne vedtægt.
Artikel 101a er den eneste artikel i vedtægtens afsnit VIIIb. Denne artikel bestemmer, at »[m]ed forbehold af vedtægtens øvrige bestemmelser fastsættes i bilag X særlige undtagelsesbestemmelser for tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland«.
Vedtægtens artikel 110, stk. 1, bestemmer, at »[d]e almindelige bestemmelser til gennemførelse af denne vedtægt vedtages af ansættelsesmyndigheden i hver institution efter høring af Personaleudvalget og Vedtægtsudvalget«.
Artikel 8 i vedtægtens bilag X med titlen »Særlige undtagelsesbestemmelser for tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland« bestemmer, at »[a]nsættelsesmyndigheden […] undtagelsesvis ved en særlig, begrundet beslutning [kan] bevilge en tjenestemand hvileferie, dersom levevilkårene på tjenestestedet er specielt vanskelige. Ansættelsesmyndigheden fastsætter for hvert af disse steder, i hvilken by/hvilke byer en sådan ferie kan tilbringes«.
Artikel 10 i bilag X til vedtægten fastsætter følgende:
»1.   Der fastsættes en godtgørelse for levevilkår, som afhængigt af det sted, hvor tjenestemanden gør tjeneste, udgør en procentdel af et referencebeløb. Dette referencebeløb består af den samlede grundløn, udlandstillæg, husstandstillæg og børnetilskud minus de obligatoriske fradrag i henhold til vedtægten eller gennemførelsesforordningerne hertil.
Der udbetales ikke en sådan godtgørelse, når tjenestemanden gør tjeneste i et land, hvor levevilkårene må anses som svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Den Europæiske Union.
For de øvrige tjenestesteder fastsættes godtgørelsen for levevilkår, bl.a. under hensyntagen til følgende parametre:
–
sundheds- og hospitalsforhold
–
sikkerhed
–
klimaforhold
–
grad af isolering
–
andre lokale leveforhold.
Godtgørelsen for levevilkår, der fastsættes for hvert tjenestested, tages op til vurdering hvert år og revideres i givet fald af ansættelsesmyndigheden efter udtalelse fra Personaleudvalget.
Ansættelsesmyndigheden kan beslutte at udbetale en supplerende præmie i tillæg til godtgørelsen for levevilkår, hvis en tjenestemand har gjort tjeneste på mere end et sted, hvor vilkårene anses for vanskelige eller meget vanskelige […]
2.   Når levevilkårene på tjenestestedet bringer tjenestemandens fysiske sikkerhed i fare, får han midlertidigt ved en særlig, begrundet beslutning truffet af ansættelsesmyndigheden udbetalt en ekstra godtgørelse […]
3.   De nærmere vilkår for anvendelsen af denne artikel fastsættes af ansættelsesmyndigheden.«
Ansættelsesvilkårene
Ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union i den affattelse, som finder anvendelse på tvisten (herefter »ansættelsesvilkårene«), præciserer i artikel 10, stk. 5, at vedtægtens afsnit VIIIb finder tilsvarende anvendelse på midlertidigt ansatte, der gør tjeneste i et tredjeland.
Ansættelsesvilkårenes artikel 118 bestemmer, at bilag X til vedtægten finder tilsvarende anvendelse på kontraktansatte, der gør tjeneste i et tredjeland, dog under visse omstændigheder med forbehold af dennes artikel 21. Denne bestemmelse vedrører institutionens overtagelse af visse af tjenestemændenes boligudgifter på tjenestestederne.
EU-Udenrigstjenestens afgørelser
Afgørelse HR DEC(2013) 013 truffet af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik den 17. december 2013 vedrørende godtgørelsen for levevilkår og den ekstra godtgørelse nævnt i artikel 10 i bilag X til vedtægten (herefter »afgørelsen af 17. december 2013«) tager sigte på vedtægten og ansættelsesvilkårene, navnlig artikel 10, og præciserer, at den er vedtaget efter høring af personaleudvalget. Ifølge afgørelsens eneste betragtning tilsigter den at udstede interne direktiver om bl.a. godtgørelsen for levevilkår (herefter »godtgørelsen for levevilkår«).
Artikel 1 i afgørelsen af 17. december 2013 bestemmer, at »[a]nsættelsesmyndigheden foretager en evaluering af de parametre, der er nævnt i artikel 10, stk. 1, i bilag X til vedtægten, og kan bl.a. basere sig på oplysninger, der tilvejebringes af pålidelige internationale, offentlige eller private kilder, medlemsstater, Unionens delegationer og tjenester under Unionens institutioner og organer.«
Artikel 2, stk. 1 og 2, i afgørelsen af 17. december 2013 har følgende ordlyd:
»Efter høring af EU-Udenrigstjenestens personaleudvalg og Kommissionens personaleudvalg fastsætter [ansættelsesmyndigheden] procentdelen af [godtgørelsen for levevilkår] for hvert tjenestested. Disse procentdele er inddelt i otte kategorier (0, 10, 15, 20, 25, 30, 35 og 40%), på grundlag af de parametre […]
Der udbetales ikke en sådan godtgørelse, når tjenestemanden gør tjeneste i et land, hvor levevilkårene må anses som svarende til dem, der sædvanligvis forekommer i Den Europæiske Union.«
Artikel 7, stk. 2, i afgørelsen af 17. december 2013 indeholder eksempler på de parametre, som bl.a. tages i betragtning ved fastsættelsen af godtgørelsen for levevilkår, og som svarer til parametrene i artikel 10, stk. 1, tredje afsnit, i bilag X til vedtægten. I den pågældende artikels stk. 3 og 5 bestemmes følgende:
»[Ansættelsesmyndigheden] fastsætter for hvert parameter en genegrad i form af et pointtal. Disse oplysninger overføres til en sammenligningstabel, der følger af den endelige beregning, som afspejler den procentdel, der er tildelt som godtgørelse for levevilkårene.
Den anvendte metode beskrives i retningslinjer, der vedtages af EU-Udenrigstjenesten efter samråd med de ansvarlige tjenestegrene i Kommissionen og efter høring af den tekniske arbejdsgruppe [for godtgørelsen for levevilkår].
Den tekniske arbejdsgruppe [for godtgørelsen for levevilkår] er en rådgivende ad hoc-arbejdsgruppe, hvis medlemmer udgøres af medlemmer fra administrationen og personalerepræsentanter dels ved EU-Udenrigstjenesten, dels ved Kommissionen. Personalerepræsentanterne udpeges af personaleudvalget ved deres institution. Den tekniske arbejdsgruppe [for godtgørelsen for levevilkår] udtaler sig i form af henstillinger efter anmodning fra [ansættelsesmyndigheden]. Denne arbejdsgruppe skal bl.a. høres om de afgørelser, der er nævnt i artikel 2, stk. 1 og 3.«
Artikel 12, stk. 1, i afgørelsen af 17. december 2013 præciserer, at afgørelsens bestemmelser finder tilsvarende anvendelse på midlertidigt ansatte og på kontraktansatte.
På grundlag af afgørelsen af 17. december 2013, særlig artikel 2 og 7, og på grundlag af bilag X til vedtægten, særlig artikel 8 og 10 heri, og efter høring af EU-Udenrigstjenestens personaleudvalg og Kommissionens personaleudvalg vedtog EU-Udenrigstjenestens administrerende generaldirektør ad interim afgørelse EEAS DEC(2014) 049 af 3. december 2014 om retningslinjer for metoden for fastsættelse af bl.a. godtgørelsen for levevilkår (herefter »retningslinjerne«).
Retningslinjernes artikel 1, stk. 1, indeholder en liste over de parametre, som skal tages i betragtning ved fastsættelsen af godtgørelsen for levevilkår, og som svarer til parametrene i artikel 10, stk. 1, tredje afsnit i bilag X til vedtægten. Retningslinjernes artikel 1, stk. 2 og 3, bestemmer følgende:
»2.   Hvert parameter skal evalueres og tildeles et pointtal i henhold til følgende:
–
1 i de tilfælde, hvor levevilkårene svarer til dem, der forekommer i Den Europæiske Union,
–
2 i de tilfælde, hvor levevilkårene er noget vanskeligere end dem, der forekommer i Den Europæiske Union,
–
3 i de tilfælde, hvor levevilkårene er vanskeligere end dem, der forekommer i Den Europæiske Union,
–
4 i de tilfælde, hvor levevilkårene er meget vanskeligere end dem, der forekommer i Den Europæiske Union,
–
5 i de tilfælde, hvor levevilkårene er særdeles meget vanskeligere end dem, der forekommer i Den Europæiske Union.
3.   Det samlede pointtal fra denne vurdering kan justeres på grundlag af betragtningerne i artikel 3, trin tre. Det samlede maksimale pointtal, som et land kan tildeles, er 25 points. [Godtgørelsen for levevilkår] fastsættes i overensstemmelse med følgende skala:
–
[…]
–
25% for et pointtal på 12 eller 13 [point]
–
30% for et pointtal på 14 eller 15 [point]
–
[…]«
Retningslinjernes artikel 2, stk. 1 og 5, har følgende ordlyd:
»1.   Sundheds- og hospitalsforhold
Pointtallet for [parameteret] »Sundheds- og hospitalsforhold« fastsættes på grundlag af det sammenlignende »sundhedskort«, som »International SOS« udfærdiger, og i givet fald [på grundlag af] andre oplysninger, der tilvejebringes af pålidelige internationale, offentlige eller private kilder.
»Sundhedskortet« fra »International SOS« tildeler lande en medicinsk indplacering på baggrund af en evaluering af en række faktorer, herunder standarden af tilgængelig læge- og tandlægebehandling, adgangen til receptpligtig medicin, forekomsten af alvorlige infektionssygdomme og af kulturelle, sproglige eller administrative barrierer, i overensstemmelse med en skala på fem trin, der går fra »svag risiko« til »særlig stor risiko«.
[…]
5.   Andre lokale leveforhold
Pointtallet for [parameteret] »andre lokale leveforhold« fastsættes på grundlag af oplysninger fra delegationerne som svar på et spørgeskema og i givet fald, [på grundlag af] andre oplysninger, der tilvejebringes af pålidelige internationale, offentlige eller private kilder.
De oplysninger, som delegationerne skal fremægge, vedrører:
–
forsyningsbetingelserne
–
de offentlige tjenester
–
skoleinfrastrukturer for de ansattes børn
–
jobmuligheder for ægtefæller
–
sports- og kulturaktiviteter.«
Retningslinjernes artikel 3 med titlen »Ordning i tre trin« har følgende ordlyd:
»Landeevalueringen foretages i tre trin:
1.   Den første evaluering foretages for hvert enkelt land på administrativt niveau […]
2.   Den mellemliggende vurdering: Der foretages en kontrol af den første evaluering med henblik på at sikre den regionale sammenhæng og foretage en sammenligning med tilsvarende lande ([…] med EU-Udenrigstjenestens tjenestegrene og Kommissionens geografiske tjenestegrene).
3.   Der foretages en endelig evaluering og sammenligning med oplysninger fra medlemsstaterne, og »EUDEL«-delegationernes ledelse høres.
Trin 1: første evaluering.
De administrative tjenestegrene forbereder en indledende evaluering for hvert enkelt parameter og tildeler et pointtal mellem 1 og 5 i overensstemmelse med den ordning, der er beskrevet i artikel 2. Resultaterne indsættes i en sammenligningstabel, og der foretages en beregning af indvirkningen på budgettet.
Trin 2: kontrol af, om evalueringen har regional sammenhæng, og sammenligning med tilsvarende lande.
Ved den regionale evaluering tages hensyn til regionale ligheder og forskelligheder, specifikke isoleringsfaktorer og lokale forhold, der kan sammenlignes inden for regionen. De geografiske tjenestegrene foretager en vurdering af, om resultaterne af trin 1 forekommer passende ud fra en regional betragtning. Under dette trin i proceduren foretages på tilsvarende vis en kontrol af resultaterne for sammenlignelige lande (sammenlignelige med hensyn til størrelse, udviklingsniveau, vækstlande, OECD-lande, små territorier eller øer).
Der udfærdiges en rapport, som indeholder en konklusion vedrørende trin 2, herunder et sammendrag af de udtalelser, der er modtaget, og en beregning af indvirkningen på budgettet.
Trin 3: endelig evaluering.
EUDEL-delegationernes ledelse får i forbindelse med den endelige evaluering adgang til de foreløbige resultater af trin 1 og trin 2. På dette trin i proceduren foretager EUDEL-delegationernes ledelse en sammenlignende analyse og udfærdiger den endelige evaluering på grundlag af:
–
sammenhængen mellem de opnåede pointtal med sammenlignelige ordninger for vanskeligheder fastsat af hver medlemsstat eller andre sammenlignelige offentlige eller private ordninger for vanskeligheder
–
en indgående kontrol af, at generelle politiske målsætninger, rekrutteringsproblemer samt andre forhold, som ikke er en del af de klassiske parametre, såsom atypiske krisesituationer (epidemier, kriser, osv.), er taget tilstrækkelig i betragtning ved de mellemliggende resultater af trin 1 og trin 2.
Den endelige evaluering gør det muligt at justere pointtallet. Der udarbejdes en endelig rapport, som indeholder en beskrivelse af proceduren og konklusionerne, herunder en begrundelse for de pointtal, der er blevet justeret, og en beregning af indvirkningen på budgettet.«
Retningslinjernes artikel 4 bestemmer:
»I henhold til artikel 7 i [afgørelsen af 17. december 2013] skal den tekniske arbejdsgruppe [for godtgørelsen for levevilkår] høres.
[Ansættelsesmyndigheden] fastsætter godtgørelsen for levevilkår for hvert tjenestested.«
Retningslinjernes artikel 5 har følgende ordlyd:
»I overensstemmelse med artikel 8 i bilag X til vedtægten kan ansættelsesmyndigheden bevilge en hvileferie, dersom levevilkårene på tjenestestedet er specielt vanskelige. En hvileferie bevilges i overensstemmelse med pointtallet [fastsat med henblik på at fastsætte] [godtgørelsen for levevilkår] og følgende skala:
–
1 [dags] hvileferie for et pointtal over 13 [point], men under eller lig med 17 [point]
[…]«
De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for sagen
Sagsøgerne Ruben Alba Aguilera og de øvrige personer, hvis navne fremgår af bilaget, er tjenestemænd, midlertidigt ansatte eller kontraktansatte ved Unionen, som gjorde tjeneste i Etiopien, da den i præmis 20 nedenfor nævnte afgørelse blev vedtaget.
Den 19. april 2016 vedtog EU-Udenrigstjenestens generaldirektør for budget og forvaltning afgørelse ADMIN(2016) 7 om fastsættelse af godtgørelsen for levevilkår i henhold til artikel 10 i bilag X til vedtægten – Regnskabsåret 2016 [ADMIN(2016) 7] (herefter den »anfægtede afgørelse«), som fra den 1. januar 2016 ændrede satsen for godtgørelsen for levevilkår til ansatte, der gør tjeneste i tredjelande. Ved denne afgørelse blev satsen for godtgørelsen for levevilkår, der finder anvendelse for Unionens ansatte, som gør tjeneste i Etiopien, nedsat fra 30% til 25% af referencebeløbet.
Samme dag vedtog EU-Udenrigstjenestens generaldirektør for budget og forvaltning en afgørelse om tildeling af hvileferie til tjenestemænd, midlertidigt ansatte og kontraktansatte, der gør tjeneste i et tredjeland. I overensstemmelse med retningslinjernes artikel 5 medførte nedsættelsen af satsen for godtgørelsen for levevilkår, der finder anvendelse på Unionens ansatte, der gør tjeneste i Etiopien, for sagsøgerne, at de mistede retten til hvileferie.
Mellem den 13. og 18. juli 2016 indgav sagsøgerne individuelt i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, klage til ansættelsesmyndigheden eller til den myndighed, der har kompetence til at indgå ansættelseskontrakter, over den anfægtede afgørelse, idet de anfægtede nedsættelsen pr. 1. januar 2016 af satsen for godtgørelse for levevilkår, som finder anvendelse på Unionens ansatte, der gør tjeneste i Etiopien.
Den 9. november 2016 afviste ansættelsesmyndigheden ved en samlet afgørelse sagsøgernes klager (herefter »afgørelsen om afvisning af klagerne«).
Retsforhandlingerne for Retten og Domstolen
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 20. februar 2017 havde sagsøgerne anlagt et søgsmål med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, for så vidt som denne fra den 1. januar 2016 nedsatte satsen for godtgørelsen for levevilkår, som finder anvendelse for ansatte ved Den Europæiske Union, der gør tjeneste i Etiopien, fra 30 til 25% af referencebeløbet, om, at EU-Udenrigstjenesten tilpligtes at betale et fast beløb, hvis størrelse fastsættes af Retten efter ret og billighed, for det lidte ikke-økonomiske tab, samt om, at EU-Udenrigstjenesten tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Til støtte for deres annullationspåstande for Retten havde sagsøgerne gjort tre anbringender gældende. Det første anbringende vedrørte tilsidesættelse af forpligtelsen til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser (herefter »de almindelige gennemførelsesbestemmelser«) vedrørende artikel 10 i bilag X til vedtægten. Det andet anbringende vedrørte en overtrædelse af artikel 10 i bilag X til vedtægten, for så vidt som den af EU-Udenrigstjenesten anvendte metode i retningslinjerne for fastsættelse af godtgørelsen for levevilkår på et tjenestested skal tage hensyn til princippet om regional sammenhæng. Endelig vedrørte det tredje anbringende åbenbart urigtige skøn over parametrene i artikel 10, stk. 1, tredje afsnit i bilag X til vedtægten i forbindelse med fastsættelsen af den pågældende godtgørelse for levevilkår.
Ved dom af 13. april 2018, Alba Aguilera m.fl. mod EU-Udenrigstjenesten (T-119/17, herefter »den oprindelige dom«,
EU:T:2018:183
) tog Retten det første anbringende, der var gjort gældende for denne, til følge og annullerede den anfægtede afgørelse i det omfang, der var anmodet herom, uden at det var nødvendigt at undersøge det andet og det tredje anbringende. Desuden forkastede Retten de påstande om godtgørelse, der var forelagt den, og tilpligtede EU-Udenrigstjenesten at betale sagsomkostningerne.
Den 26. juni 2018 appellerede EU-Udenrigstjenesten den oprindelige dom til Domstolen. I appellen bestred EU-Udenrigstjenesten den pågældende dom, for så vidt som den annullerede den anfægtede afgørelse og følgelig tilpligtede EU-Udenrigstjenesten at betale sagsomkostningerne. EU-Udenrigstjenesten bestred i sin appel ikke dommens præmisser, ved hvilke Retten havde forkastet de for den forelagte påstande om godtgørelse. Da sagsøgerne ikke har kontraappelleret, er betragtningerne vedrørende erstatningskravet i den oprindelige dom således retskraftige.
Til støtte for denne appel havde EU-Udenrigstjenesten gjort to anbringender gældende, hvoraf det første vedrørte en retlig fejl ved fortolkningen af artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten, for så vidt som forpligtelsen i henhold til denne bestemmelse til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser i overensstemmelse med vedtægtens artikel 110 er ensbetydende med en forpligtelse til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser til hele dette bilag, og det andet vedrørte en retlig fejl ved fortolkningen af det nævnte bilags artikel 10, for så vidt som det er en bestemmelse, der savner klarhed og præcision i en sådan grad, at den ikke kan anvendes uden vilkårlighed, hvilket således nødvendiggør vedtagelsen af almindelige gennemførelsesbestemmelser.
Ved dom af 26. februar 2020, EU-Udenrigstjenesten mod Alba Aguilera m.fl. (C-427/18 P, herefter »dommen i appelsagen«,
EU:C:2020:109
), gav Domstolen dels EU-Udenrigstjenesten medhold i første anbringende og fandt således, at Retten havde begået en retlig fejl ved at fastslå, at artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten udgjorde en bestemmelse, som fastsætter en udtrykkelig forpligtelse til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser til hele dette bilag, og ved deraf at udlede, at EU-Udenrigstjenesten havde været forpligtet til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 10 i det nævnte bilag, inden den lovligt kunne vedtage den anfægtede afgørelse (dommen i appelsagen, præmis 83).
Dels fandt Domstolen, at det andet appelanbringende hvilede på en forkert læsning af den oprindelige dom, og forkastede dette som ugrundet. I denne henseende fandt Domstolen, at Rettens betragtninger i den oprindelige dom ikke vedrørte karakteren af artikel 10 i bilag X til vedtægten (dommen i appelsagen, præmis 93 og 94).
Da det første appelanbringende indledningsvis blev taget til følge, annullerede Domstolen delvist den oprindelige dom. Herefter fandt Domstolen, for så vidt som Retten ved den oprindelige dom tog sagsøgernes første anbringende til følge uden at have undersøgt det andet og tredje anbringende, at tvisten ikke på det pågældende tidspunkt var moden til påkendelse, og hjemviste sagen til Retten. Endelig udsatte Domstolen spørgsmålet om sagsomkostningerne.
Retsforhandlingerne og parternes påstande i denne instans efter henvisning
Ved skrivelse af 2. marts 2020 har Rettens Justitskontor i overensstemmelse med Rettens procesreglements artikel 217, stk. 1, underrettet sagsøgerne om, at de har en frist på to måneder forlænget med en fast afstandsfrist på ti dage fra forkyndelsen af dommen i appelsagen til at indgive skriftlige bemærkninger om de konklusioner, der bør drages af denne dom med henblik på sagens afgørelse.
EU-Udenrigstjenesten og sagsøgerne har den 6. maj 2020 indgivet skriftlige bemærkninger til de konklusioner, der bør drages af dommen i appelsagen, til Rettens Justitskontor.
Inden for rammerne af foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i Rettens procesreglements artikel 89, stk. 3, litra a) og d), har Retten den 30. september 2020 anmodet parterne om at besvare en række spørgsmål og EU-Udenrigstjenesten om at fremægge visse dokumenter. Parterne har besvaret spørgsmålene og efterkommet anmodningen om fremlæggelse af dokumenter inden for den fastsatte frist.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 11. november 2020.
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som denne afgørelse med virkning fra den 1. januar 2016 nedsætter godtgørelsen for levevilkår til Unionens ansatte, der gør tjeneste i Etiopien.
–
EU-Udenrigstjenesten tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
EU-Udenrigstjenesten har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne i første instans, i appelsagen og i hjemvisningssagen.
Retlige bemærkninger
Til støtte for søgsmålet har sagsøgerne gjort tre anbringender gældende. Det første anbringende vedrører en tilsidesættelse af forpligtelsen til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser vedrørende artikel 10 i bilag X til vedtægten. Det andet anbringende vedrører en overtrædelse af artikel 10 i bilag X til vedtægten, for så vidt som den af EU-Udenrigstjenesten anvendte metode i retningslinjerne for fastsættelse af godtgørelse for levevilkår på et tjenestested skal tage hensyn til princippet om regional sammenhæng. Endelig vedrører det tredje anbringende åbenbart urigtige skøn over parametrene i artikel 10, stk. 1, tredje afsnit i bilag X til vedtægten i forbindelse med fastsættelsen af den pågældende godtgørelse for levevilkår.
Det første anbringende om tilsidesættelse af forpligtelsen til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser vedrørende artikel 10 i bilag X til vedtægten
Indledningsvis skal det bemærkes, at EU-lovgiver er berettiget til at vurdere, om det hvad angår realiteten var berettiget efter sagens omstændigheder af hensyn til god retspleje at forkaste anbringendet uden forudgående at tage stilling til formaliteten (jf. i denne retning dom af 26.2.2002, Rådet mod Boehringer,
C-23/00 P
,
EU:C:2002:118
, præmis
og
, og af 5.4.2017, Frankrig mod Kommissionen,
T-344/15
,
EU:T:2017:250
, præmis
).
Retten finder, henset til omstændighederne i sagen og ud fra procesøkonomiske hensyn, at dette anbringendes berettigelse må undersøges uden forudgående at træffe afgørelse vedrørende formaliteten, som EU-Udenrigstjenesten har rejst tvivl om med den begrundelse, at argumenterne til støtte herfor først er blevet fremført efter dommen i appelsagen, hvorfor dette anbringende under alle omstændigheder – og af de grunde, der er nævnt herefter – skal forkastes.
Sagsøgerne har gjort gældende, at artikel 10 i bilag X til vedtægten giver grundlag for en vilkårlig anvendelse på grund af, at bestemmelsen savner klarhed og præcision, således at vedtagelsen af almindelige gennemførelsesbestemmelser er obligatorisk.
For det første er det i forbindelse med den lovgivningsmæssige udvikling af artikel 10 i bilag X til vedtægten i det væsentlige sagsøgernes opfattelse, at den vejledende karakter af listen over parametre i stk. 1, tredje afsnit i denne artikel og den omstændighed, at ansættelsesmyndigheden eller den myndighed, der har kompetence til at indgå ansættelseskontrakter, har et vidt skøn til at fastsætte godtgørelsen for levevilkår, er omstændigheder, som kræver vedtagelse af almindelige gennemførelsesbestemmelser. Nærmere bestemt omfatter dette vide skøn ifølge sagsøgerne fastsættelse af den anvendte metode, de parametre, der skal tages i betragtning, og deres værdier samt koefficienterne og de procentdele, der finder anvendelse på godtgørelsen for levevilkår.
For det andet har sagsøgerne i det væsentlige gjort gældende, at det forhold, at artikel 10, stk. 3, i bilag X til vedtægten bestemmer, at ansættelsesmyndigheden fastsætter de »nærmere vilkår for anvendelsen« af denne artikel, ikke er til hinder for, at disse nærmere vilkår ved fastsættelsen af godtgørelse for levevilkår har form af almindelige gennemførelsesbestemmelser.
I denne henseende finder sagsøgerne i det væsentlige, at der – eftersom artikel 10 i bilag X til vedtægten fastsætter forskellige typer af godtgørelser eller præmier, hvis tildeling er genstand for forskellige typer afgørelser – ikke kræves nogen vedtagelse af almindelige gennemførelsesbestemmelser for hele denne bestemmelse. Ifølge sagsøgerne kan denne omstændighed forklare, at lovgiver har udtrykt forpligtelsen for ansættelsesmyndigheden eller den myndighed, der har kompetence til at indgå ansættelseskontrakter, til at vedtage de »nærmere vilkår for anvendelsen«. Navnlig har sagsøgerne bemærket, at artikel 10 i bilag X til vedtægten i sit stk. 1, femte afsnit, fastsætter en supplerende præmie for det tilfælde, at en tjenestemand har gjort tjeneste på mere end et sted, hvor vilkårene anses for vanskelige eller meget vanskelige, og i sit stk. 2 en ekstra godtgørelse, når levevilkårene på tjenestestedet bringer tjenestemandens fysiske sikkerhed i fare. Ifølge sagsøgerne er tildelingen af disse supplerende præmier og disse ekstra godtgørelser – til forskel fra afgørelser vedrørende godtgørelsen for levevilkår – genstand for individuelle afgørelser, som ikke kræver vedtagelse af almindelige gennemførelsesbestemmelser.
For det tredje mener sagsøgerne ikke, at den omstændighed, at den årlige revidering af godtgørelsen for levevilkår forudsætter høring af personaleudvalget, er til hinder for, at ansættelsesmyndigheden eller den myndighed, der har kompetence til at indgå ansættelseskontrakter, forudgående vedtager almindelige gennemførelsesbestemmelser vedrørende denne bestemmelse efter udtalelse fra personaleudvalgene og vedtægtsudvalget. Desuden er det sagsøgernes opfattelse, at en udtalelse fra vedtægtsudvalget er nødvendig for at sikre, at kriterierne til bestemmelse af levevilkårene i tredjelande fastsættes abstrakt og uafhængigt af enhver procedure, der har til formål at ændre størrelsen af godtgørelsen for levevilkår, med henblik på at undgå, at valget af disse kriterier påvirkes af det resultat, som administrationen eventuelt ønsker.
Endelig har sagsøgerne for det fjerde gjort gældende, at vedtagelsen af afgørelse ADMIN(2018) 35 truffet af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik af 20. december 2018, der fastsætter de almindelige gennemførelsesbestemmelser om godtgørelse for levevilkår og den ekstra godtgørelse nævnt i artikel 10 i bilag X til vedtægten (herefter »de almindelige gennemførelsesbestemmelser 2018«), bekræfter deres analyse. Sagsøgerne finder i det væsentlige, at selv om EU-Udenrigstjenesten ikke fandt, at den var forpligtet til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser i henhold til artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten, har den ved endeligt at vedtage de almindelige gennemførelsesbestemmelser 2018 implicit, men nødvendigvis anerkendt at skulle gøre det, for så vidt som det nævnte bilags artikel 10 giver grundlag for en vilkårlig anvendelse.
EU-Udenrigstjenesten har bestridt sagsøgernes argumenter.
Det følger af retspraksis, at i mangel af udtrykkelig bestemmelse kan forpligtelsen til at fastsætte gennemførelsesforanstaltninger, der er undergivet de i vedtægtens artikel 110 nævnte formelle betingelser, kun tillades undtagelsesvis, nemlig når vedtægtens bestemmelser savner klarhed og præcision i en sådan grad, at den ikke kan anvendes uden vilkårlighed (jf. dom af 17.3.2016, Vanhalewyn mod EU-Udenrigstjenesten,
T-792/14 P
,
EU:T:2016:156
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det bør fremhæves, at forpligtelsen til at fastsætte gennemførelsesforanstaltninger, der er undergivet de i vedtægtens artikel 110 nævnte formelle betingelser, har karakter af undtagelse. I denne henseende bemærkes, at retspraksis har tilladt huller i vedtægten, hvilket i institutionerne giver en vis vurderingsfrihed, der dog begrænses af institutionernes forpligtelse til at sikre den pågældendes tarv på rimelig måde (dom af 8.7.1965, Willame mod Kommissionen,
110/63
,
EU:C:1965:71
, s. 815).
Følgelig skal det i denne sag undersøges, om artikel 10 i bilag X til vedtægten savner klarhed og præcision i en sådan grad, at den ikke kan anvendes uden vilkårlighed.
I denne henseende finder Retten, at det må forstås, at sagsøgernes argumenter alene sigter til artikel 10 i bilag X til vedtægten, for så vidt som denne regulerer godtgørelsen for levevilkår, og ikke hvad angår den supplerende præmie og den ekstra godtgørelse, som er fastsat henholdsvis i dennes stk. 1, femte afsnit, og i stk. 2.
For det første skal det bemærkes, at parametrene i artikel 10, stk. 1, tredje afsnit, i bilag X til vedtægten, selv om disse ikke er begrænsende, er klare og præcise. Sundheds- og hospitalsforhold, sikkerhed, klimaforhold og graden af isolering udgør alle konkrete og tilstrækkeligt objektive omstændigheder, der således ikke giver grundlag for en vilkårlig anvendelse.
Hvad angår parameteret »andre lokale leveforhold« forholder det sig ikke desto mindre således, at selv om det er korrekt, at dette parameter ikke er fastlagt nøjagtigt i artikel 10, stk. 1, tredje afsnit, i bilag X til vedtægten, kan dets indhold bestemmes, fordi dette parameter skal bruges til at sammenligne levevilkårene på tjenestestederne med de levevilkår, der sædvanligvis forekommer i Unionen.
Det samme gør sig gældende for den vejledende karakter af listen over parametre. Disse parametres egne formål om at sammenligne levevilkår indebærer, at de tillader en sådan sammenligning. Denne omstændighed begrænser de mulige valg og bidrager til at undgå en vilkårlig anvendelse af de omhandlede parametre.
For det andet – og som det fremgår af generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse EU-Udenrigstjenesten mod Alba Aguilera m.fl. (
C-427/18 P
,
EU:C:2019:866
, punkt
) – skal artikel 10, stk. 1, tredje afsnit i bilag X til vedtægten sammenholdes med artikel 10, stk. 3, i bilag X til vedtægten, hvorefter »[d]e nærmere vilkår for anvendelsen af denne artikel fastsættes af ansættelsesmyndigheden«. De nærmere vilkår for anvendelsen af denne artikel, navnlig af stk. 1, tredje og fjerde afsnit, der er fastlagt af ansættelsesmyndigheden, må anses for bestemmelser, som er abstrakte og uafhængige af enhver procedure, der har til formål i et konkret tilfælde at afgøre, om levevilkårene i et land svarer til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen.
Endelig skal det for det tredje bemærkes, at fastsættelsen af godtgørelsen for levevilkår tages op til vurdering hvert år og revideres i givet fald efter udtalelse fra personaleudvalget. Vurderingernes regelmæssighed og inddragelsen af repræsentanter for de ansatte, til hvilke der udbetales godtgørelse for levevilkår, og som følgelig kan berøres af en revidering, udgør ligeledes garantier, der har til formål at undgå risikoen for vilkårlighed ved gennemførelsen af artikel 10 i bilag X til vedtægten.
På baggrund af det ovenstående finder Retten, at artikel 10 i bilag X til vedtægten på grund af denne bestemmelses ordlyd, formål og proceduremæssige garantier, som bestemmelsen fastsætter for årlig revidering af godtgørelsen for levevilkår efter udtalelse fra personaleudvalget, ikke – for så vidt som denne regulerer godtgørelse for levevilkår – kræver, at der undtagelsesvist vedtages almindelige gennemførelsesbestemmelser som omhandlet i den i præmis 48 ovenfor nævnte retspraksis.
Denne konklusion drages ikke i tvivl af sagsøgernes øvrige argumenter.
I denne henseende skal det bemærkes, at det ifølge dommen i appelsagen fremgår klart af den sidstnævnte lovgivningsmæssige udvikling af artikel 10 i bilag X og af vedtægtens artikel 110, at hvis EU-lovgiver havde haft til hensigt at påbyde vedtagelsen af almindelige gennemførelsesbestemmelser til, og ikke nærmere vilkår for anvendelsen af den nævnte artikel 10, i forbindelse med forenklingen af denne bestemmelses indhold, ville EU-lovgiver udtrykkeligt have anført dette (dom i appelsagen, præmis 81).
Det bemærkes desuden – som sagsøgerne med rette har fremhævet – at selv om den omstændighed, at artikel 10, stk. 3, i bilag X til vedtægten påbyder, at der vedtages »nærmere vilkår for anvendelsen« af denne bestemmelse, forbyder den ikke, at dette gøres i form af almindelige gennemførelsesbestemmelser som omhandlet i vedtægtens artikel 110, idet denne form dog kun kan påbydes, hvis det skulle vise sig, at en af det pågældende bilags bestemmelser savner klarhed og præcision i en sådan grad, at den ikke kan anvendes uden vilkårlighed. Imidlertid er dette, som konkluderet i præmis 57 ovenfor, ikke tilfældet i artikel 10 i bilag X til vedtægten, for så vidt som denne regulerer godtgørelse for levevilkår.
I øvrigt må sagsøgernes argument, hvorefter vedtagelsen af de almindelige gennemførelsesbestemmelser 2018 bekræfter, at artikel 10 i bilag X til vedtægten giver grundlag for en vilkårlig anvendelse og således kræver vedtagelse af almindelige gennemførelsesbestemmelser, forkastes. I denne henseende følger det af EU-Udenrigstjenestens svar på Rettens spørgsmål under retsmødet, at vedtagelsen af de almindelige gennemførelsesbestemmelser 2018 sigtede mod at være i overensstemmelse med Rettens hidtil faste praksis, som efter vedtagelsen af de omhandlede almindelige gennemførelsesbestemmelser blev underkendt ved dommen i appelsagen. I henhold til denne retspraksis ansås bestemmelserne i artikel 1, stk. 3, i bilag X til vedtægten for at have en generel rækkevidde, og de almindelige gennemførelsesbestemmelser, som den bestemmer skal vedtages, vedrørte hele bilag X til vedtægten (dom af 17.3.2016, Vanhalewyn mod EU-Udenrigstjenesten,
T-792/14 P
,
EU:T:2016:156
, præmis
). Desuden skal det bemærkes, at ingen af betragtningerne til de almindelige gennemførelsesbestemmelser 2018 nævner, at der savnes klarhed og præcision i artikel 10 i bilag X til vedtægten, som de almindelige gennemførelsesbestemmelser afhjælper. Derimod antyder henvisningen i fjerde betragtning til de almindelige gennemførelsesbestemmelser 2018 til de »nærmere vilkår for anvendelsen« af den nævnte artikel 10, at EU-Udenrigstjenesten – uden at der foreligger nogen forpligtelse – har kunnet beslutte, at sådanne »nærmere vilkår for anvendelsen« under alle omstændigheder vedtog formen for de almindelige gennemførelsesbestemmelser, der er undergivet de proceduremæssige krav i vedtægtens artikel 110 (jf. i denne retning generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse EU-Udenrigstjenesten mod Alba Aguilera m.fl.,
C-427/18 P
,
EU:C:2019:866
, punkt
).
Endelig må sagsøgernes argument, hvorefter en udtalelse fra vedtægtsudvalget er nødvendig, ligeledes forkastes. Det følger – i modsætning til hvad sagsøgerne har gjort gældende – af det ovenstående, at fastsættelsen af bestemmelser, som er abstrakte og uafhængige af enhver procedure, der har til formål at ændre størrelsen af godtgørelse for levevilkår, ikke nødvendigvis kræver, at der indhentes udtalelse fra vedtægtsudvalget. I øvrigt kan det konstateres, at de almindelige gennemførelsesbestemmelser 2018, som har været genstand for en høring af vedtægtsudvalget, i det væsentlige har samme indhold som afgørelsen af 17. december 2013 og retningslinjerne.
På baggrund af det ovenstående må det første anbringende forkastes, uden at det er nødvendigt at træffe afgørelse vedrørende formaliteten.
Det andet anbringende vedrørende overtrædelse af artikel 10 i bilag X til vedtægten, for så vidt som den af EU-Udenrigstjenesten anvendte metode i retningslinjerne for fastsættelse af godtgørelsen for levevilkår på et tjenestested skal tage hensyn til princippet om regional sammenhæng
Sagsøgerne har gjort gældende, at satsen for godtgørelsen for levevilkår i overensstemmelse med artikel 10 i bilag X til vedtægten skal afspejle det mere eller mindre vanskelige miljø, som tjenestemænd og ansatte, der gør tjeneste i et tredjeland, er udsat for, for så vidt som levevilkårene ikke svarer til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen.
Det er sagsøgernes opfattelse, at EU-Udenrigstjenesten gennem andet trin i retningslinjernes artikel 3, der består af en undersøgelse af, om de af hver delegation opnåede pointtal er sammenhængende regionalt set, ikke længere kun foretager en vurdering af levevilkårene under hensyn til tjenestestedet, men under hensyn til den region, hvor Unionens delegation er placeret. Herved gør EU-Udenrigstjenesten vurderingen af parametrene i artikel 10 i bilag X til vedtægten relativ og befordrer en vilkårlig og subjektiv sammenligning af forskellige tjenestesteder i samme region. Desuden finder sagsøgerne, at den omstændighed, at princippet om regional sammenhæng anvendes efter den nøje vurdering af levevilkårene på et tjenestested, fordrejer vurderingen af parametrene i artikel 10, stk. 1, tredje afsnit, i bilag X til vedtægten.
EU-Udenrigstjenesten har bestridt sagsøgernes argumenter.
Indledningsvis skal det konstateres, at sagsøgerne ikke formelt i henhold til artikel 277 TEUF har gjort en ulovlighedsindsigelse i forhold til retningslinjernes artikel 3 gældende i stævningen. Det forholder sig imidlertid således, at indholdet af deres anbringende har til formål, at den anfægtede afgørelse annulleres med den begrundelse, at denne hviler på den omhandlede artikel, som ifølge sagsøgerne er i strid med artikel 10 i bilag X til vedtægten, for så vidt som denne skal tage hensyn til princippet om regional sammenhæng.
Under disse omstændigheder skal formaliteten med hensyn til den af sagsøgerne rejste ulovlighedsindsigelse i første omgang prøves, og såfremt indsigelsen kan antages til realitetsbehandling, skal det i anden omgang prøves, om den er begrundet.
Det bemærkes, at artikel 277 TEUF ifølge fast retspraksis er udtryk for et almindeligt princip, hvorefter hver part i en retssag med henblik på at få annulleret en afgørelse, som berører denne direkte og individuelt, er berettiget til at anfægte gyldigheden af tidligere retsakter fra institutionerne, som – selv om der ikke er tale om en forordning – er hjemmel for den omtvistede afgørelse, også selv om parten ikke var beføjet til i medfør af artikel 263 TEUF at anlægge direkte søgsmål til prøvelse af disse retsakter, hvis virkninger parten således er omfattet af, uden at have været i stand til at påstå den annulleret (jf. dom af 25.4.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Kommissionen,
T-526/10
,
EU:T:2013:215
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 28.2.2018, Paulini mod ECB,
T-764/16
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:101
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Desuden følger det af fast retspraksis, at for så vidt som artikel 277 TEUF ikke har til formål at gøre det muligt for en part at anfægte anvendeligheden af en generel retsakt, uanset hvilket søgsmål der anlægges, skal den generelle retsakt, hvis ulovlighed påberåbes, finde direkte eller indirekte anvendelse på den sag, der er genstand for søgsmålet, og der skal være en direkte retlig forbindelse mellem den anfægtede individuelle afgørelse og den pågældende generelle (jf. dom af 19.6.2015, Italien mod Kommissionen,
T-358/11
,
EU:T:2015:394
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 28.2.2018, Paulini mod ECB,
T-764/16
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:101
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Nærmere bestemt skal ulovlighedsindsigelsen rettes mod den generelle retsakts bestemmelser, som har betydning for afgørelsen af hovedsagen, og som således har en direkte retlig forbindelse hermed (dom af 19.6.2015, Italien mod Kommissionen,
T-358/11
,
EU:T:2015:394
, præmis
; jf. ligeledes i denne retning kendelse af 29.8.2013, Iran Liquefied Natural Gas mod Rådet,
T-5/13 R
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:395
, præmis
).
Ligeledes følger det af fast retspraksis, at forekomsten af en sådan forbindelse kan udledes af den konstatering, at den anfægtede individuelle afgørelse i det væsentlige hviler på en bestemmelse i retsakten, hvis lovlighed anfægtes, selv om denne ikke formelt er hjemmel herfor (jf. dom af 28.2.2018, Paulini mod ECB,
T-764/16
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:101
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Retten finder i øvrigt, at retningslinjerne, om end de ikke udgør det retlige grundlag for den anfægtede retsakt, kan anfægtes gennem ulovlighedsindsigelsen, hvis de har tjent til vedtagelsen af denne retsakt (jf. dom af 28.2.2018, Paulini mod ECB,
T-764/16
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:101
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Endelig følger det af fast retspraksis, at en generel retsakt som omhandlet i artikel 277 TEUF er en retsakt, som finder anvendelse på objektivt bestemte situationer, og som har retsvirkning for abstrakte kategorier af personer (jf. dom af 28.2.2018, Paulini mod ECB,
T-764/16
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:101
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I denne sag udgør retningslinjerne en generel retsakt, eftersom de finder anvendelse på en abstrakt kategori af personer, nemlig Unionens tjenestemænd og ansatte, når disse er i en objektivt bestemt situation, nemlig når de gør tjeneste i tredjelande.
Henset til den i præmis 70 og 71 ovenfor nævnte retspraksis skal det undersøges, om der er en forbindelse mellem dels bestemmelsen i den omhandlede generelle retsakt, i denne sag retningslinjernes artikel 3, for så vidt som denne skal tage hensyn til princippet om regional sammenhæng, dels den anfægtede afgørelse.
I denne henseende skal det bemærkes, at der i en note fra ansættelsesmyndigheden af 7. april 2016 til cheferne for Unionens delegationer i Etiopien (herefter »noten af 7. april 2016«) er anført følgende
»[…] på grundlag af [retningslinjerne] skal en supplerende kontrol af den samlede vurdering tage hensyn til [princippet om] regional sammenhæng og resultaterne fra tilsvarende lande samt andre relevante forhold. Som følge heraf har de endelige anbefalinger taget hensyn til disse betragtninger, herunder udtalelsen fra EU-Udenrigstjenestens og Kommissionens geografiske tjenester […]«
I øvrigt har ansættelsesmyndigheden i afgørelsen om afvisning af klagerne anført, at »en mindre nedsættelse af pointtallet for [parameteret andre lokale leveforhold] ligeledes vedrører kvaliteten af de offentlige tjenester i Etiopien, som i overensstemmelse med de oplysninger, der tilvejebringes af U[nionens] [d]elegation, og henset til [princippet om] regional sammenhæng, forekommer at have været [undervurderet]«.
Således følger det af det ovenstående, at der er en forbindelse mellem dels bestemmelsen i den omhandlede generelle retsakt, i denne sag retningslinjernes artikel 3, for så vidt som denne skal tage hensyn til princippet om regional sammenhæng, dels den anfægtede afgørelse. EU-Udenrigstjenesten har desuden ikke bestridt denne omstændighed.
Følgelig skal sagsøgernes ulovlighedsindsigelse antages til realitetsbehandling.
Indledningsvis skal det fremhæves, at institutionerne ifølge fast retspraksis har et vidt skøn hvad angår de faktorer og de forhold, som kan tages i betragtning ved tilpasningen af tjenestemændenes løn (jf. dom af 25.9.2002, Ajour m.fl. mod Kommissionen,
T-201/00 og T-384/00
,
EU:T:2002:224
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I denne sag skal godtgørelsen for levevilkår anses for at være en del af lønnen for tjenestemænd og ansatte, der gør tjeneste i tredjelande. I overensstemmelse med vedtægtens artikel 62 omfatter tjenestemændenes løn en grundløn, tillæg og godtgørelser. Ifølge vedtægtens artikel 1b, litra a), sidestilles EU-Udenrigstjenesten ved anvendelsen af vedtægten med Unionens institutioner, medmindre andet er bestemt i denne vedtægt. Da vedtægtens bilag X ikke bestemmer andet i forhold til, hvilke elementer der er indeholdt i begrebet løn, må godtgørelsen for levevilkår anses for at være en del af lønnen for tjenestemænd og ansatte, der gør tjeneste i tredjelande.
Endelig skal det konstateres, at artikel 10 i bilag X til vedtægten i den affattelse, som finder anvendelse på tvisten, hidrører fra de ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 1023/2013 af 22. oktober 2013 om ændring af vedtægten og ansættelsesvilkårene (
EUT 2013, L 287, s. 15
) foretagne ændringer. Hvad angår begrundelsen for disse ændringer fremgår det af 27. betragtning til forordning nr. 1023/2013, at »[a]rbejdsvilkårene for personale ansat i tredjelande bør moderniseres og gøres mere omkostningseffektive, så der opnås omkostningsbesparelser«, og at »der bør indføres mulighed for at tage flere parametre i brug ved fastsættelsen af [godtgørelsen for levevilkår], uden at det indvirker på det generelle mål om at opnå omkostningsbesparelser«.
Med henblik herpå blev artikel 10 i bilag X til vedtægten, i den affattelse, der fulgte af Rådets forordning (Euratom, EKSF) nr. 3019/87 af 5. oktober 1987 om indførelse af særlige undtagelsesbestemmelser for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber, der gør tjeneste i et tredjeland (
EFT 1987, L 286, s. 3
) forenklet. I det væsentlige blev listen over de parametre, der skal tages hensyn til ved fastsættelsen af godtgørelse for levevilkår, gjort vejledende, præciseringerne vedrørende koefficienterne, værdierne af disse parametre og procentdelene af referencebeløbet afskaffet og stk. 3, hvorefter ansættelsesmyndigheden fastsætter de nærmere gennemførelsesbestemmelser til denne artikel, tilføjet (dommen i appelsagen, præmis 79).
Det følger heraf, at EU-lovgivers intention har været at overlade ansættelsesmyndigheden en vis skønsmargen i forhold til at tage hensyn til faktorer og elementer forbundet med de mere generelle formål som f.eks., men ikke alene, formålet om at sikre det generelle mål om at opnå omkostningsbesparelser, for så vidt som formålet med godtgørelsen for levevilkår overholdes, hvilket er ved tildeling af en godtgørelse at kompensere for mere vanskelige levevilkår på tjenestemandens tjenestested end de levevilkår, der sædvanligvis forekommer i Unionen.
I denne henseende skal det bemærkes, at ansættelsesmyndigheden i overensstemmelse med retningslinjernes artikel 3, ud over princippet om regional sammenhæng, skal tage hensyn til dels andre faktorer og andre elementer, der ikke er strengt forbundet med formålet om sammenligning af levevilkår på tjenestesteder i tredjelande med de levevilkår, der sædvanligvis forekommer i Unionen, nemlig de budgetmæssige konsekvenser, sammenhængen med ordninger for sammenlignelige vanskeligheder fastsat af hver medlemsstat og andre offentlige eller private ordninger for sammenlignelige vanskeligheder, de generelle politiske målsætninger og endelig rekrutteringsproblemer, dels andre elementer, som ikke er en del af de klassiske parametre, såsom atypiske krisesituationer (epidemier, kriser osv.). Imidlertid har sagsøgerne ikke bestridt anvendelsen af disse faktorer og disse elementer.
Desuden skal det bemærkes, at princippet om regional sammenhæng i overensstemmelse med formålet om godtgørelse for levevilkår tilsigter at sikre en objektiv sammenligning af de levevilkår, der forekommer på tjenestesteder, med levevilkårene i Unionen. Anvendelsen af dette princip har til formål at sikre, at lignende vilkår, der forekommer i to lande i samme region, evalueres på tilsvarende måde.
På baggrund af det ovenstående og under hensyntagen til ansættelsesmyndighedens brede skønsmargen hvad angår de faktorer og elementer, den kan tage i betragtning ved tilpasningen af tjenestemændenes løn, finder Retten ikke, at retningslinjernes artikel 3, for så vidt som denne skal tage hensyn til princippet om regional sammenhæng, er i strid med artikel 10 i bilag X til vedtægten, og denne kan dermed ikke anses for ulovlig.
Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af sagsøgernes øvrige argumenter.
I denne henseende skal det i lighed med det, EU-Udenrigstjenesten har anført, bemærkes, at anvendelsen af princippet om regional sammenhæng ikke er i strid med det forhold, at undersøgelsen af levevilkårene på tjenestestederne foretages som en sammenligning med de levevilkår, der sædvanligvis forekommer i Unionen, og denne anvendelse er ikke uforenelig med en sådan undersøgelse. Inden for rammerne af anvendelsen af dette princip begrænser EU-Udenrigstjenestens geografiske tjenester sig til at undersøge, om de efter denne undersøgelse opnåede resultater er passende under hensyntagen til de sammenlignelige omstændigheder på tjenestesteder i samme region.
Således har anvendelsen af princippet om regional sammenhæng til formål at undersøge og i givet fald ændre – ikke alene i negativ retning, men ligeledes i positiv retning – undersøgelsen af levevilkårene på tjenestestederne, men ikke at forvanske undersøgelsens resultater. Således kan anvendelsen af det ovennævnte princip principielt ikke føre til en væsentlig ændring af de ved undersøgelsen opnåede resultater for så vidt angår levevilkårene på tjenestestederne. I denne henseende kan det i denne sag konstateres, at Etiopien på en skala med otte grader af vanskeligheder ved levevilkårene faldt med kun en grad som følge af anvendelsen af princippet om regional sammenhæng.
Desuden må sagsøgernes argument, hvorefter den omstændighed, at princippet om regional sammenhæng anvendes efter undersøgelsen af levevilkårene på et tjenestested, skulle fordreje vurderingen af parametrene i artikel 10, stk. 1, i bilag X til vedtægten, forkastes. Da målet er at sammenligne de pointtal, som tjenestestederne er tildelt, og i givet fald justere disse under det tredje trin i retningslinjernes artikel 3, må anvendelsen af dette princip nødvendigvis forekomme efter en første undersøgelse af levevilkårene.
Endelig må sagsøgernes argument om, at anvendelse af princippet om regional sammenhæng fører til en analyse eller vilkårlig og subjektiv løsning, forkastes. Som det følger af undersøgelsen af det første anbringende, har EU-lovgiver fastsat en række foranstaltninger for at undgå risikoen for vilkårlighed ved gennemførelsen af artikel 10, stk. 1, tredje og fjerde afsnit, i bilag X til vedtægten (jf. i denne retning generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse EU-Udenrigstjenesten mod Alba Aguilera m.fl.,
C-427/18 P
,
EU:C:2019:866
, punkt
).
Følgelig må det andet anbringende forkastes.
Det tredje anbringende vedrørende åbenbart urigtige skøn
Sagsøgerne har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med flere åbenbart urigtige skøn navnlig vedrørende vurderingen af parametrene »sundheds- og hospitalsforhold« og »andre lokale leveforhold« i artikel 10, stk. 1, tredje afsnit, i bilag X til vedtægten. Sagsøgerne har gjort gældende, at disse åbenbart urigtige skøn ligeledes følger af det forhold, at det kun er EU-Udenrigstjenesten, der fandt, at levevilkårene i Etiopien blev forbedret mellem 2014 og 2016, mens flere medlemsstater fandt, at de var uændrede, og én medlemsstat konstaterede endda en forringelse af levevilkårene.
For det første har sagsøgerne vedrørende parameteret »sundheds- og hospitalsforhold« bemærket, at et pointtal på 4 ud af 5 var tildelt Etiopien, der var klassificeret som et »medicinsk højrisikoland« ifølge det sammenlignende sundhedskort udfærdiget af International SOS. Imidlertid har lande som Madagaskar, Uganda, Zambia, Zimbabwe eller Comorerne, der ligeledes af den nævnte organisation er klassificeret som »medicinske højrisikolande«, fået pointtallet 5 ud af 5. Sagsøgerne har foreholdt EU-Udenrigstjenesten, at denne ikke har givet nogen begrundelse for denne forskelsbehandling, som følgelig forekommer fuldstændig vilkårlig.
For det andet har sagsøgerne hvad angår parameteret »andre lokale leveforhold« gjort gældende, at deres svar på de spørgeskemaer, som de udfyldte i 2014 og 2015, ikke er blevet tilstrækkeligt i betragtning af EU-Udenrigstjenesten. Denne har begrænset sig til at konstatere, at andre lokale leveforhold på andre tjenestesteder er vanskelige end i Etiopien, hvilken konstatering ikke støttes af nogen oplysninger, som tillader sagsøgerne eller Retten at efterprøve berettigelsen heraf.
Sagsøgerne har gjort gældende, at de »andre lokale leveforhold« i Etiopien ikke er forbedret i 2015 og ikke kun er »noget vanskeligere« i forhold til dem, der sædvanligvis forekommer i Unionen.
I denne henseende har sagsøgerne for det første vedrørende forsyningsbetingelserne noteret, at situationen forbliver kritisk under hensyntagen til de strenge regler på området for import af produkter, bl.a. fødevarer, i et land, hvor økonomien fuldstændig kontrolleres af staten. For det andet har sagsøgerne hvad angår kvaliteten af de offentlige tjenester bemærket, at situationen ligeledes forbliver kritisk. I denne henseende har sagsøgerne fremhævet, at adgangen til internet er usikker, regelmæssigt bliver afbrudt og er meget dyr, at strømafbrydelser sker dagligt, at adgangen til drikkevand er besværlig, at spredning af sygdomme såsom kolera er almindelig, at der ikke er nogen sikker offentlig transporttjeneste, og at affaldsindsamling sker meget uregelmæssigt. For det tredje har sagsøgerne bemærket, at jobmulighederne for ægtefæller er ikke-eksisterende, eftersom etiopisk lovgivning forbyder, at de ansættes. For det fjerde har sagsøgerne gjort gældende, at der er sket forringelse af kvaliteten af sports- og kulturaktiviteter på grund af sikkerhedsrisiciene siden 2014. For det femte har de gjort gældende, at kvaliteten af skoler er uændret siden 2014. Endelig har sagsøgerne for det sjette gjort gældende, at den omstændighed, at Etiopien ikke har ratificeret Wienerkonventionen om diplomatiske forbindelser af 24. april 1963, skal tages i betragtning ved afgørelsen af, hvor vanskelige de levevilkår er, som Unionens tjenestemænd og ansatte, som gør tjeneste dér, er udsat for.
For det tredje har sagsøgerne hvad angår medlemsstaternes oplysninger, som skal tages i betragtning af EU-Udenrigstjenesten inden for rammerne af det tredje trin i retningslinjernes artikel 3, gjort gældende, at det kun var EU-Udenrigstjenesten, der fandt, at levevilkårene i Etiopien var blevet forbedret mellem 2014 og 2016. De har således gjort gældende, at denne vurdering er åbenbart i strid med oplysningerne, eftersom Kongeriget Belgien, Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Irland, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Republikken Polen, Republikken Finland, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland og Amerikas Forenede Stater har fundet, at levevilkårene i Etiopien er uændrede. Republikken Østrig har konstateret en forringelse af levevilkårene.
EU-Udenrigstjenesten har bestridt sagsøgernes argumenter.
Indledende betragtninger
Det må indledningsvis bemærkes, at den legalitetskontrol, som EU-lovgiver udøver, på de områder, hvor EU-lovgiver har en bred skønsbeføjelse, ifølge fast retspraksis er begrænset til en prøvelse af, at fremgangsmåden er forskriftsmæssig, at de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, samt at der ikke foreligger et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning (dom af 15.5.1997, N mod Kommissionen,
T-273/94
,
EU:T:1997:71
, præmis
, af 16.7.1998, Y mod Parlamentet,
T-144/96
,
EU:T:1998:173
, præmis
, og af 14.5.2002, Antas de Campos mod Parlamentet,
T-194/00
,
EU:T:2002:119
, præmis
).
I tilfælde, hvor en institution råder over en betydelig skønsbeføjelse, skal der lægges stor vægt på overholdelsen af de garantier, som EU-retten giver med hensyn til den administrative sagsbehandling. Disse garantier omfatter bl.a. kravet om, at den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal efterprøve alle relevante forhold i den konkrete sag samt begrunde sin beslutning tilstrækkeligt (dom af 21.11.1991, Technische Universität München,
C-269/90
,
EU:C:1991:438
, præmis
, af 7.5.1992, Pesquerias De Bermeo og Naviera Laida mod Kommissionen,
C-258/90 og C-259/90
,
EU:C:1992:199
, præmis
, og af 8.9.2009, ETF mod Landgren,
T-404/06 P
,
EU:T:2009:313
, præmis
).
I øvrigt følger det af retspraksis, at for at det kan fastslås, at en retsakt udstedt af en institution er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn, skal sagsøgerens beviser for at godtgøre, at denne institution har begået en åbenbar fejl ved vurderingen af komplicerede omstændigheder, der begrunder en annullation af den pågældende retsakt, være tilstrækkelig stærke til at bevirke, at vurderingerne af de faktiske omstændigheder i beslutningen bliver usandsynlige. Med forbehold af denne vurdering af troværdigheden tilkommer det ikke Retten at sætte sit skøn med hensyn til de komplicerede forhold i stedet for det, der er anlagt af ophavsmanden til denne retsakt (jf. i denne retning dom af 11.2.2015, Spanien mod Kommissionen,
T-204/11
,
EU:T:2015:91
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Desuden er retspraksis fast i den forstand dels, at der ved en administrativ retsakt er formodning for lovlighed (jf. i denne retning dom af 13.7.2000, Griesel mod Rådet,
T-157/99
,
EU:T:2000:192
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), dels at bevisbyrden principielt påhviler den, der gør et forhold gældende, således at det i hvert fald påhviler sagsøgerne at fremlægge tilstrækkeligt præcise, objektive og samstemmende indicier til støtte for rigtigheden eller sandsynligheden af omstændigheder til støtte for deres påstand (jf. i denne retning dom af 6.3.2001, Connolly mod Kommissionen,
C-274/99 P
,
EU:C:2001:127
, præmis
).
Det er i lyset af disse principper fra retspraksis, at sagsøgernes argumenter til støtte for det tredje anbringende vedrørende åbenbart urigtige skøn skal undersøges.
I denne sag følger det af sagsakterne, at det samlede pointtal som følge af vurderingen af Etiopien for 2015 var på 15. Da dette pointtal var over tærsklen på 14 point krævet af retningslinjernes artikel 1, stk. 3, kunne en ansat ved Den Europæiske Union, der gør tjeneste i Etiopien, ved fastsættelsen af satsen for godtgørelsen for levevilkår til 30% af referencebeløbet få udbetaling af godtgørelsen for levevilkår til denne sats.
Efter den årlige vurdering med henblik på fastsættelse af satsen for godtgørelsen for levevilkår, der finder anvendelse fra den 1. januar 2016, blev pointtallet for Etiopien i overensstemmelse med ordningen i tre trin i retningslinjernes artikel 3, fastsat til 13, hvilket ligger under tærsklen på 14 point, som i overensstemmelse med artikel 1, stk. 3, i de nævnte retningslinjer svarer til en sats for godtgørelsen for levevilkårene på 25% af referencebeløbet.
Navnlig svarer nedsættelsen med to point af det pointtal, som er tildelt Etiopien for 2016, til en nedsættelse af de pointtal, som er tildelt parametrene »sundheds- og hospitalsforhold« og »andre lokale leveforhold«, dvs. en nedsættelse af hver af disse med et point i forhold til 2015 (fra 5 til 4 point for det første parameters vedkommende og fra 3 til 2 point for det andet parameters vedkommende). I overensstemmelse med retningslinjernes artikel 1, stk. 2, indebærer denne nedsættelse, at »sundheds- og hospitalsforhold«, som oprindeligt blev anset for »særdeles meget vanskeligere«, sammenlignet med de levevilkår, der sædvanligvis forekommer i Unionen, fremover anses for »meget vanskelige«. Hvad angår de »andre lokale leveforhold«, som oprindeligt blev anset for at være »vanskeligere«, anses disse fremover for at være »noget vanskeligere«.
Parameteret »sundheds- og hospitalsforhold«
Det skal bemærkes, at pointtallet for parameteret »sundheds- og hospitalsforhold« i overensstemmelse med retningslinjernes artikel 2, stk. 1, skal tildeles på grundlag af det sammenlignende sundhedskort udfærdiget af International SOS og i givet fald på grundlag af andre oplysninger, der tilvejebringes af pålidelige internationale, offentlige eller private kilder.
Det følger af sagsakterne, at Etiopien er klassificeret som et »medicinsk højrisikoland« af det sammenlignende sundhedskort udfærdiget af International SOS i december 2015. Desuden er denne indplacering ifølge EU-Udenrigstjenesten bekræftet af Falck Global Assistance, hvilket er et selskab, som er ansvarlig for medicinske evakueringer for EU-Udenrigstjenestens regning. EU-Udenrigstjenesten har under retsmødet gjort gældende, at de tjenestesteder, der ligger i »medicinske højrisikolande«, tildeles et pointtal på 4 eller 5.
I øvrigt har ansættelsesmyndigheden i noten af 7. april 2016 bemærket, at »et pointtal på 5 [point] ([på] en skala fra 1 til 5 [point]) for parameteret [»sundheds- og hospitalsforhold«] er forbeholdt meget farlige lande som Sydsudan, Den Centralafrikanske Republik eller Somalia, hvor den potentielle udsættelse for sundhedsrisici anses for mere alvorlig«.
Desuden har ansættelsesmyndigheden i afgørelsen om afvisning af klagerne anført følgende:
»[D]et erkendes, at der i den samme region findes lande, hvor den potentielle udsættelse for sundhedsrisici er endnu mere alvorlig. Disse lande har opnået det højeste pointtal for parameteret [»sundheds- og hospitalsforhold«] for 2016: Madagaskar, Uganda, Zambia, Zimbabwe, Comorerne, Eritrea, Somalia, Sudan og Sydsudan […]«
Retten finder, at den omstændighed, at Etiopien er det eneste »medicinske højrisikoland«, der findes på det sammenlignende sundhedskort fastsat af International SOS i december 2015, der er tildelt et pointtal på 4 point og ikke 5 point, ganske vist kan give anledning til en vis tvivl hvad angår ansættelsesmyndighedens vurdering. Imidlertid er denne tvivl ikke af en sådan karakter, at den fører til den konklusion, at EU-Udenrigstjenesten har overskredet grænserne for den skønsbeføjelse, som lovgiver har haft til hensigt at give den ved fastsættelsen af godtgørelsen for levevilkår.
Retningslinjernes artikel 2, stk. 1, bestemmer, at pointtallet for parameteret »sundheds- og hospitalsforhold« fastsættes på grundlag af det sammenlignende sundhedskort udfærdiget af International SOS, men denne artikel påbyder ikke en sammenhæng mellem trinene på den skala, som dette kort bruger, og det pointtal, som skal tildeles for det pågældende parameter. Således er EU-Udenrigstjenestens afgørelse om at tildele Etiopien et pointtal på 4 ikke i strid med denne bestemmelse.
Desuden har EU-Udenrigstjenesten benyttet oplysninger fra Falck Global Assistance med henblik på at bekræfte vurderingen af parameteret »sundheds- og hospitalsforhold« i Etiopien, som kunne udledes af det sammenlignende sundhedskort udfærdiget af International SOS.
I øvrigt viser undersøgelsen af graden af vanskeligheden af sundheds- og hospitalsforhold på et givent tjenestested sig at være et kompliceret foretagende, som kræver evaluering af flere faktorer, såsom navnlig standarden af den tilgængelige læge- og tandlægebehandling, adgangen til receptpligtig medicin, forekomsten af alvorlige infektionssygdomme og af kulturelle, sproglige eller administrative barrierer.
Endelig skal det, som EU-Udenrigstjenesten med rette har fremhævet, bemærkes, at hverken den tekniske arbejdsgruppe for godtgørelsen for levevilkår eller EUDEL-udvalget har udtalt sig negativt om nedsættelsen i godtgørelsen for levevilkårene for Etiopien fra den 1. januar 2016.
I øvrigt har sagsøgerne under retsmødet gjort gældende, at de af Falck Global Assistance tilvejebragte oplysninger ikke var pålidelige, under hensyntagen til den omstændighed, at det følger af dette selskabs hjemmeside, at det ikke driver virksomhed i Etiopien. Det bemærkes, at selv om dette argument er fremført af sagsøgerne i deres klager, som er fremlagt i bilag til stævningen, figurerer det ikke som en del af sidstnævnte.
I denne henseende skal det bemærkes, at bilagene til parternes skriftlige indlæg ifølge fast retspraksis kun kan tages i betragtning, for så vidt som de støtter eller supplerer de anbringender eller argumenter, som sagsøgerne udtrykkeligt har fremsat som en del af selve deres skriftlige indlæg. Det tilkommer ikke Retten at forsøge ved hjælp af bilagene at klarlægge, hvilke anbringender og argumenter der kan antages at udgøre grundlaget for søgsmålet, idet bilagene alene skal fungere som bevismateriale og et middel til sagens oplysning (jf. i denne retning dom af 10.6.2020, Sammut mod Parlamentet,
T-608/18
,
EU:T:2020:249
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Desuden må nye anbringender eller argumenter i overensstemmelse med Rettens procesreglements artikel 84, stk. 1, ikke fremsættes under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne (jf. i denne retning dom af 15.7.2015, Dennekamp mod Parlamentet,
T-115/13
,
EU:T:2015:497
, præmis
), eller udgør en uddybning af et anbringende, der tidligere er fremsat direkte eller implicit i stævningen, og som har en snæver forbindelse med dette (jf. i denne retning dom af 29.11.2012, Thesing og Bloomberg Finance mod ECB,
T-590/10
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2012:635
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Imidlertid handler det i denne sag om et nyt argument fremsat under retsmødet, som ikke blev gjort gældende samtidig med stævningen, om end det hviler på faktiske omstændigheder, som allerede var kendte af sagsøgerne ved indgivelsen af dette processkrift (jf. i denne retning dom af 22.11.2017, von Blumenthal m.fl. mod EIB,
T-558/16
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2017:827
, præmis
). Dette argument udgør heller ikke en uddybning af et anbringende, der tidligere er fremsat direkte eller implicit i stævningen, med hvilken det havde en snæver forbindelse. Følgelig må dette argument forkastes.
Under alle omstændigheder kan oplysninger tilvejebragt af Falck Global Assistance ikke anses for upålidelige alene af den grund, at dette selskab ikke driver virksomhed i Etiopien.
Under disse omstændigheder skal det på baggrund af det ovenstående konkluderes, at det ikke følger af sagsakterne, at EU-Udenrigstjenesten har foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af parameteret »sundheds- og hospitalsforhold«. Nærmere bestemt tillader sagsakterne ikke med tilstrækkelig styrke Retten at lægge til grund, at EU-Udenrigstjenestens evalueringer, hvorefter sundheds- og hospitalsforhold i Etiopien er »meget vanskeligere«, mens de bl.a. i Madagaskar, Uganda, Zambia, Zimbabwe og Comorerne er »særdeles meget vanskeligere«, er usandsynlige.
Parameteret »andre lokale leveforhold«
Det bemærkes, som det er anført i præmis 109 ovenfor, at pointtallet tildelt Etiopien for parameteret »andre lokale leveforhold« er nedsat med et point fra 3 point for 2015 til 2 point for 2016. Dette indebærer, at de »andre lokale leveforhold«, som oprindeligt ansås for at være »vanskeligere«, fremover anses for »noget vanskeligere«.
Ligeledes må det bemærkes, at pointtallet for parameteret »andre lokale leveforhold« i overensstemmelse med retningslinjernes artikel 2, stk. 5, fastsættes på grundlag af oplysninger fra delegationerne, som er afgivet som svar på et spørgeskema og eventuelt på grundlag af andre oplysninger tilvejebragt af pålidelige internationale, offentlige eller private kilder. Navnlig vedrører de oplysninger, som delegationerne skal fremægge, fem kriterier, nemlig »forsyningsbetingelserne«, »de offentlige tjenester«, »skoleinfrastrukturerne for de ansattes børn«, »jobmulighederne for ægtefæller« samt »sports- og kulturaktiviteter«.
Hvad angår ordningen for tildeling af pointtal til fem kriterier, som er inkluderet i parameteret »andre lokale leveforhold« og derved til det nævnte parameter, følger det af det bedømmelsesskema, som EU-Udenrigstjenesten har udarbejdet ud fra oplysningerne fra Unionens delegationer i Etiopien, at der samlet maksimalt kan tildeles 54 point til alle disse fem kriterier. En forklaring på dette bedømmelsesskema fastsætter sammenhængene mellem dels pointtallene fra 0 til 54 point inddelt i fem grupper, som kan tildeles alle disse fem kriterier, dels pointtallet fra 1 til 5 point, der svarer til hver gruppe, som skal tildeles parameteret »andre lokale leveforhold«. Det følger af denne forklaring, at et pointtal mellem 11 og 21 point for alle de fem kriterier svarer til et pointtal på 2 for parameteret »andre lokale leveforhold«, mens et pointtal mellem 22 og 29 for alle de fem kriterier svarer til et pointtal på 3 for det nævnte parameter.
I denne sag var pointtallet for 2015 på 24 ud af de 54 point, der samlet maksimalt kan tildeles alle de fem kriterier, mens det var 20 point for 2016. Disse fire points forskel svarer til en nedsættelse af pointtallene tildelt kriterierne »offentlige tjenester« og »jobmuligheder for ægtefællerne«, der således gik fra 5 til 2 point for det førstes vedkommende og fra 3 til 2 point for det andets vedkommende. Pointtallene tildelt de tre andre kriterier er forblevet uændrede.
Dog har EU-Udenrigstjenesten – uden at sagsøgerne har bestridt dette – anført, at det kriterium, som reelt har ført til en ændring af pointtallet tildelt parameteret »andre lokale leveforhold«, er kriteriet vedrørende de »offentlige tjenester«. Det følger af EU-Udenrigstjenestens bedømmelsesskema, at hvis pointtallet tildelt kriteriet »jobmuligheder for ægtefællerne« forblev uændret, ville pointtallet tildelt parameteret »andre lokale leveforhold« alligevel blive nedsat med et point på grund af nedsættelsen af pointtallet tildelt kriteriet »offentlige tjenester«. Det følger af sagsakterne, at EU-Udenrigstjenesten har anført, at den har taget spørgeskemaet udfyldt af Unionens delegationer i Etiopien vedrørende de »andre lokale leveforhold« i betragtning med henblik på at tildele et pointtal til det nævnte parameter i overensstemmelse med retningslinjernes artikel 2, stk. 5. I denne henseende bemærkes, at ansættelsesmyndigheden i noten af 7. april 2016 har anført følgende:
»Oplysningerne vedrørende de »andre lokale leveforhold« er for det første taget i betragtning under den indledende evaluering baseret på delegationens bidrag til e-godtgørelsen for levevilkår. De i spørgeskemaet beskrevne oplysninger vedrørende andre lokale leveforhold har fået en bedømmelse […] I overensstemmelse med denne evaluering er parameteret »andre lokale leveforhold« for Etiopien blevet tildelt bedømmelsen 2 (på en skala fra 1 til 5).«
Det følger ligeledes af sagsakterne, at svarene på spørgeskemaet fra Unionens delegationer i Etiopien vedrørende kriteriet »offentlige tjenester«, herunder for parameteret »andre lokale leveforhold« i 2014, ved fastsættelsen af godtgørelsen for levevilkår, der finder anvendelse i 2015, og svarene vedrørende 2015 ved fastsættelsen af godtgørelsen for levevilkår, der finder anvendelse i 2016, er de samme.
Vedrørende kriteriet »offentlige tjenester« følger det i det væsentlige af svarene fra Unionens delegationer i Etiopien på spørgeskemaet, at hverken offentlig transport eller taxatjenester kan anvendes i dette land. Desuden er assistance fra det lokale politi ikke sikret, hvorfor tjenestemænd og ansatte fra Unionens delegationer i Etiopien i hastende tilfælde må gøre brug af de pågældende delegationers sikkerhedstjenester. Endelig er der ikke nogen ordning for forvaltning af husholdningsaffald, idet indsamling af affald organiseres lokalt i visse kvarterer i Addis-Abeba (Etiopien).
Det bemærkes, at undersøgelsen af kvaliteten af de offentlige tjenester på et givent tjenestested viser sig at være et kompliceret foretagende, som kræver evaluering af flere faktorer, bl.a. pålideligheden af den offentlige og private transport, brandvæsenet, ambulancetjenester, politi og affaldshåndtering.
I denne henseende skal Rettens prøvelse – i overensstemmelse med den i præmis 104 ovenfor nævnte retspraksis – ved vurderingen af komplicerede omstændigheder, der begrunder en annullation af en retsakt, begrænse sig til at prøve, om sagsøgerne med tilstrækkelig styrke har godtgjort, at vurderingerne af de faktiske omstændigheder i denne retsakt er usandsynlige.
Sagsøgerne har i det væsentlige gjort gældende, at kvaliteten af de offentlige tjenester ikke er forbedret i 2015, og at den forbliver kritisk. Således er adgangen til internet usikker, den bliver regelmæssigt afbrudt og er meget dyr, strømafbrydelser sker dagligt, adgangen til drikkevand er besværlig, og spredning af sygdomme såsom kolera er almindelig, der er ikke nogen sikker offentlig transporttjeneste, og affaldsindsamling sker meget uregelmæssigt.
Desuden har sagsøgerne under retsmødet anført, at svarene fra Unionens delegationer i Etiopien på spørgeskemaerne vedrørende kriterierne »offentlige tjenester« for 2014 for fastsættelsen af godtgørelsen for levevilkår, der finder anvendelse i 2015, og svarene vedrørende 2015 for fastsættelsen af godtgørelsen for levevilkår, der finder anvendelse i 2016, ikke har ændret sig. EU-Udenrigstjenesten har imidlertid ikke forklaret nedsættelsen af pointtallet tildelt dette kriterium.
Det bemærkes dels, at EU-Udenrigstjenesten ikke har bidraget med elementer, der kan så tvivl om sagsøgernes argumenter.
Dels har EU-Udenrigstjenesten ikke troværdigt redegjort for nogen grunde til, at den fandt, at kvaliteten af de offentlige tjenester var forbedret mellem 2014 og 2015, således at pointtallet tildelt dette kriterium skulle nedsættes fra 5 til 2 point. Disse grunde følger ikke af sagsakterne, og afhørt hertil under retsmødet anførte EU-Udenrigstjenesten, at den ikke havde andet at gøre gældende, end hvad der fremgår af sagsakterne, hvorfor den således i det væsentlige ikke var i stand til at besvare Rettens spørgsmål vedrørende dette punkt.
Det er korrekt, at ansættelsesmyndigheden i afgørelsen om afvisning af klagerne har anført, at »en mindre nedsættelse af pointtallet for [parameteret andre lokale leveforhold] ligeledes vedrører kvaliteten af de offentlige tjenester i Etiopien, som i overensstemmelse med de oplysninger, der tilvejebringes af U[nionens] delegation, og henset til [princippet om] regional sammenhæng, forekommer at have været [undervurderet]«.
Ikke desto mindre må det konstateres, at Etiopien ikke findes blandt de afrikanske lande, hvor pointtallene er blevet justeret ved anvendelse af princippet om regional sammenhæng, i rapporten udarbejdet efter andet trin i retningslinjernes artikel 3, i hvilken EU-Udenrigstjenesten foretager en kontrol af vurderingen af pointtallene tildelt under første trin i forhold til den regionale sammenhæng. Desuden har EU-Udenrigstjenesten, selv om den – adspurgt herom under retsmødet – ikke har bestridt, at princippet om regional sammenhæng kunne have været anvendt i denne sag, i det væsentlige anført, at den ikke konkret er i stand til at forklare, på hvilken måde anvendelsen af dette princip har påvirket den anfægtede afgørelse.
Således kan det, henset dels til sagsøgernes argumenter, hvorefter kvaliteten af de offentlige tjenester i Etiopien ikke er forbedret mellem 2014 og 2015, dels i mangel af forklaringer fra EU-Udenrigstjenesten side, som kan begrunde nedsættelsen af pointtallet tildelt kriteriet »offentlige tjenester«, konkluderes, at EU-Udenrigstjenesten har anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af det nævnte kriterium.
Hvad angår virkningerne af et sådant åbenbart urigtigt skøn for den anfægtede afgørelse bemærkes (jf. præmis 128 ovenfor), at det kriterium, der har ført til en nedsættelse med 1 point af pointtallet tildelt parameteret »andre lokale leveforhold«, er kriteriet vedrørende de »offentlige tjenester«, således at det samlede pointtal tildelt Etiopien er 13 points for 2016. Den anfægtede afgørelses nedsættelse af satsen for godtgørelsen for levevilkår følger imidlertid af, at pointtallet tildelt Etiopien faldt under tærsklen på 14 points. Under disse omstændigheder begrunder det åbenbart urigtige skøn ved evalueringen af kriteriet »offentlige tjenester« en annullation af den anfægtede afgørelse.
På baggrund af det ovenstående skal den anfægtede afgørelse annulleres, uden at det er nødvendigt at undersøge de øvrige argumenter, der er fremført inden for rammerne af det tredje anbringende.
Sagsomkostninger
Ifølge Rettens procesreglements artikel 219 træffer Retten inden for rammerne af en sag, der hjemvises efter ophævelse, afgørelse om sagsomkostningerne, dels for så vidt angår sagens behandling ved Retten, dels for så vidt angår appelsagens behandling ved Domstolen. Desuden følger det af procesreglementets artikel 134, stk. 1, at den tabende part pålægges at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
EU-Udenrigstjenesten har i sin appel nedlagt påstand om ophævelse af den oprindelige dom, bl.a. for så vidt som denne blev tilpligtet at betale sagsomkostninger. Da sagen er hjemvist, har Domstolen i sin dom i appelsagen udsat afgørelsen om sagsomkostningerne.
Følgelig tilkommer det Retten i denne dom at træffe afgørelse om sagsomkostningerne afholdt i forbindelse med den sag for Retten, der gav anledning til den oprindelige dom, appelproceduren i sag C-427/18 P og nærværende sag, efter hjemvisning.
Da EU-Udenrigstjenesten har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i den foreliggende sag samt sagsomkostningerne i sag T-119/17 og sag C-427/18 P i overensstemmelse med sagsøgernes påstande.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Afdeling):

1)
Afgørelse ADMIN(2016) 7 af 19. april 2016 om fastsættelse af godtgørelsen for levevilkår i henhold til artikel 10 i bilag X til vedtægten – Regnskabsåret 2016, truffet af generaldirektøren for budget og forvaltning ved Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten), annulleres, for så vidt som denne afgørelse med virkning fra den 1. januar 2016 nedsætter godtgørelsen for levevilkår til ansatte ved Den Europæiske Union, der gør tjeneste i Etiopien.

2)
EU-Udenrigstjenesten betaler omkostningerne i sag T-119/17, sag C-427/18 P og sag T-119/17 RENV

Gervasoni
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 12. maj 2021.
Underskrifter
Indhold

Retsforskrifter

Vedtægt

Ansættelsesvilkårene

EU-Udenrigstjenestens afgørelser

De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for sagen

Retsforhandlingerne for Retten og Domstolen

Retsforhandlingerne og parternes påstande i denne instans efter henvisning

Retlige bemærkninger

Det første anbringende om tilsidesættelse af forpligtelsen til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser vedrørende artikel 10 i bilag X til vedtægten

Det andet anbringende vedrørende overtrædelse af artikel 10 i bilag X til vedtægten, for så vidt som den af EU-Udenrigstjenesten anvendte metode i retningslinjerne for fastsættelse af godtgørelsen for levevilkår på et tjenestested skal tage hensyn til princippet om regional sammenhæng

Det tredje anbringende vedrørende åbenbart urigtige skøn

Indledende betragtninger

Parameteret »sundheds- og hospitalsforhold«

Parameteret »andre lokale leveforhold«

Sagsomkostninger
(
*1
) – Processprog: fransk.
(
) – Listen over de øvrige sagsøgere er kun vedlagt som bilag til den affattelse, som er meddelt parterne.