CELEX: 62019TJ0736
Javna služba
Dužnosnici
Naknada troškova zdravstvene zaštite
Gornja granica naknade troškova za uređaje za liječenje apneje u snu
Tužba za poništenje
Nepostojanje isključivo potvrđujućeg akta
Pravni interes
Dopuštenost
Zajednička pravila o zdravstvenom osiguranju za dužnosnike
Opće provedbene odredbe

Pravni okvir
Člankom 72. Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije, u verziji koja se primjenjuje na spor (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju) određeno je:
„1.   Dužnosnik, njegov bračni drug koji nema pravo na davanja jednake naravi ili razine na temelju neke druge pravne odredbe ili propisa, njegova djeca i drugi uzdržavanici u smislu članka 2. Priloga VII. imaju zdravstveno osiguranje kojim se, podložno pravilima koje tijela za imenovanje institucija Unije sporazumno utvrđuju nakon savjetovanja s odborom za Pravilnik o osoblju, pokriva do 80 % nastalih troškova. […]
2.   Dužnosnik koji ostane u službi Unije do dobi za stjecanje prava na odlazak u mirovinu ili koji prima naknadu za invalidnost ima nakon odlaska iz službe pravo na davanja iz stavka 1. […]”
U skladu s člankom 20. Zajedničkih pravila o zdravstvenom osiguranju za dužnosnike Europskih zajednica (u daljnjem tekstu: Zajednička pravila), naslovljenim „Opća pravila za naknadu troškova”:
„1.   U cilju očuvanja financijske ravnoteže [z]ajedničkog sustava zdravstvenog osiguranja i uz poštovanje načela socijalnog osiguranja na kojem počiva članak 72. [p]ravilinika, gornje granice naknade troškova za određene usluge mogu biti utvrđene u općim provedbenim odredbama.
[…]
2.   Za usluge za koje nije utvrđena gornja granica naknade troškova, ne naknađuje se dio troškova koji se smatra prekomjernim u odnosu na uobičajene troškove u državi u kojoj su troškovi nastali. Dio troškova koji se smatra pretjeranim određuje od slučaja do slučaja [u]red za isplatu nakon savjetovanja s nadležnim liječnikom.
[…]”
Članak 35. stavak 2. Zajedničkih pravila glasi:
„Prije donošenja odluke o žalbi podnesene na temelju članka 90. stavka 2. [p]ravilnika o osoblju, tijelo za imenovanje ili, ovisno o slučaju, [u]pravni odbor mora zatražiti mišljenje [u]pravljačkog [o]bora.
[…]”
Člankom 52. Zajedničkih pravila, naslovljenim „Utvrđenje i ažuriranje pravila koja uređuju naknadu troškova”, određeno je:
„1.   Na temelju članka 72. stavka 1. trećeg podstavka [p]ravilnika o osoblju, institucije prenose [Europskoj] komisiji ovlast da općim provedbenim odredbama utvrdi pravila kojima se uređuje naknada troškova radi očuvanja financijske ravnoteže uređenja i uz poštovanje načela socijalnog osiguranja na kojem počiva članka 72. stavak 1. prvi podstavak [p]ravilnika.
2.   Opće provedbene odredbe utvrđuju se na temelju mišljenja [u]pravljačkog [o]bora i nakon savjetovanja s [o]dborom osoblja.”
U dijelu „Opće definicije” odluke Europske komisije od 2. srpnja 2007. kojom se utvrđuju opće provedbene odredbe za naknadu troškova zdravstvene zaštite (u daljnjem tekstu: OPO), navedeno je:
„[…]
Kako bi ih se naknadilo, za određene usluge koje su utvrđene ovim OPO‑om potrebno je prethodno odobrenje odnosno postupak nužan za naknadu troškova. Osiguranik mora podnijeti zahtjev za prethodno odobrenje uredu za isplatu prije početka liječenja ili pružanja usluge osim u hitnom slučaju, na za to predviđenom obrascu kojem je priložen detaljan liječnički recept odnosno, ovisno o usluzi, sveobuhvatni liječnički nalaz. Odluka o zahtjevu donosi se nakon savjetovanja s nadležnim liječnikom koji se izjašnjava o medicinskoj usklađenosti usluge.
[…]
Na temelju članka 20. Zajedničkih pravila, ako nije utvrđena gornja granica naknade troškova, uključujući u slučaju teške bolesti, dio troškova koji znatno prelazi uobičajene cijene koje se naplaćuju u državi u kojoj se pružaju usluge može se ne naknaditi.
Prekomjerni dio troškova utvrđuje ured za isplatu od slučaja do slučaja nakon savjetovanja s nadležnim liječnikom. Nadležni liječnik se izjašnjava o točnoj prirodi medicinske usluge kako bi omogućio [u]redu za isplatu usporedbu primijenjenih cijena.
[…]”
Glava II. OPO‑a, naslovljena „Pravila naknade troškova” sadržava poglavlje 11., naslovljeno „Proteze, ortopedska pomagala i druga medicinska oprema”, koji opet sadržava točku 3., naslovljenu „Ortopedska pomagala, zavoji i druga medicinska oprema”. Navedena točka 3. glasi:
„3.1. Troškovi kupnje, najma ili popravka pomagala ili opreme navedenih u tablici u Prilogu II. naknađuju se u visini od 85 % ili 100 % u slučaju teške bolesti uz poštovanje uvjeta utvrđenih za svaki od njih i navedenih u tablici.
[…]
3.4. Potrebno je prethodno odobrenje za najam ortopedskih uređaja ili opreme koji se upotrebljavaju tri uzastopna mjeseca ili dulje.
[…]”
Prilog II. OPO‑u naslovljen je „Troškovi ortopedskih uređaja, zavoja i druge medicinske opreme naknađuju se u iznosu od 85 % ili 100 % u slučaju priznate teške bolesti”. On se sastoji od tablice koja je navedena u nastavku:
Proizvodi
LR: Liječnički recept:
PO: prethodno odobrenje (potrebni su detaljan liječnički nalaz i predračun)
Trajanje/rok
Uobičajena stopa naknade troškova
Najviši iznos koji se može naknaditi u visini od 85 % (EUR)
Najviši iznos koji se može naknaditi u visini od 100 % (EUR)
Napomene
Oprema povezana sa stanjem ovisnosti
Komprese, elastični zavoji […]
LR
NE

85 %





Par čarapa za vene
LR
NE

85 %


3 para godišnje

Kupnja ili promjena ortopedskih uložaka (po ulošku)
LR
NE

85 %
4 komada godišnje


Popravak uloška
Ne nadoknađuje se

0 %




Štake i štapovi









Kupnja
LR
NE

85 %





Najam
LR
NE

85 %





Popravci
Ne nadoknađuje se





Vanjske proteze dojke
LR
NE

85 %


2 komada po strani godišnje


Grudnjaci ili majice prilagođene protezama
Ne nadoknađuje se

0 %




Jednostavna invalidska kolica na elektromotorni pogon







*

Kupnja
LR
PO
5 godina
85 %




Najam < 3 mjeseca
LR
NE

85 %





Najam > = 3 mjeseca
LR
PO
5 godina
85 %




Popravci
PO

85 %





Održavanje (gume itd.)
Ne nadoknađuje se

0 %




Hodalica s 2 kotačića i sjedalicom







*

Kupnja
LR
PO

85 %
1 ugovor bez mogućnosti produljenja


Najam < 3 mjeseca
LR
NE

85 %





Najam > = 3 mjeseca
LR
PO

85 %





Popravak
Ne nadoknađuje se

0 %




Toaletni stolac, stolac za tuširanje (u domu)







*

Kupnja
LR
PO

85 %
1 ugovor bez mogućnosti produljenja


Najam < 3 mjeseca
LR
NE

85 %





Najam > = 3 mjeseca
LR
PO

85 %





Popravak
Ne nadoknađuje se

0 %




Bolnički krevet (u domu)







*

Kupnja
LR
PO

85 %
1 ugovor bez mogućnosti produljenja


Najam < 3 mjeseca
LR
NE

85 %





Najam > = 3 mjeseca
LR
PO

85 %





Popravak ili upotreba u medicinskoj ustanovi
Ne nadoknađuje se

0 %




Antidekubitalni madrac, uključujući kompresor







*

Kupnja
LR
PO
3 godine
85 %



Najam < 3 mjeseca
LR
NE

85 %





Najam > = 3 mjeseca
LR
PO

85 %




Uređaji za apneje u snu (CPAP), uključujući ovlaživač









Kupnja
LR
PO
5 godina
85 %



Najam < 3 mjeseca
LR
NE

85 %





Najam > = 3 mjeseca
LR
PO

85 %





Dodaci i održavanje CPAP izvan godine kupnje
LR
PO
1 godina
85 %



Tlakomjer
LR
PO
5 godina
85 %



Popravak
Ne nadoknađuje se

0 %




Aerosol









Kupnja
LR
PO
5 godina
85 %



Najam
LR
NE

85 %





Najam > = 3 mjeseca
LR
PO

85 %





Popravak
Ne nadoknađuje se

0 %




Oprema za praćenje i liječenje šećerne bolesti koja se liječi inzulinom









Uređaj za mjerenje šećera u krvi
LR
PO
3 godine
100 %




Test trake, inzulinske štrcaljke, lancete
LR
PO

100 %


LR samo za prvu kupnju

Oprema za praćenje i liječenje šećerne bolesti […]









Uređaj za mjerenje šećera u krvi
LR
PO
3 godine
85 %




Test trake
LR
PO

85 %

Najviši iznos koji se naknađuje godišnje

Oprema za inkontinenciju
LR
PO
1 godina
85 %

*
Oprema za stomu
LR
NE

85 %




Kapilarne proteze – vlasulja
LR
PO
1 godina
85 %


Par korektivnih ortopedskih cipela po mjeri









Kupnja u slučaju bolesti stopala izvan okvira 100 %
LR
PO

85 %
NP
2 para godišnje


Kupnja u slučaju bolesti stopala izvan okvira 100 %
LR
PO

100 %
NP
2 para godišnje


Kupnja u slučaju teške bolesti stopala
LR
PO

100 %
NP

2 para godišnje



Popravak uz predočenje računa


85 %




Udovi, dijelovi udova, ortoze za zglobove









Kupnja
LR
PO
Odrediti pojedinačno, potreban predračun


Popravak uz predočenje računa
LR
PO
Odrediti pojedinačno

Druga pomagala čiji procijenjeni trošak prelazi 2000 eura
LR
PO
Odrediti pojedinačno, potreban predračun


,ili posebni električni ili elektronički uređaji i/ili oprema po mjeri u slučaju teške bolesti (kupnja)
LR
PO
Odrediti pojedinačno, potreban predračun
*
Irigatori i toplomjeri
Ne nadoknađuje se

0 %




Vakumski uređaji za liječenje impotencije
LR
PO




Uređaj za mjerenje vremena zgrušavanja
LR
PO




Kriteriji: u slučaju doživotne antikoagulacije

Štrcaljke
LR
PO




Kriteriji: u slučaju šećerne bolesti (vidjeti 13) […]

Fiksni troškovi opremanja doma ili vozila, dodaci za automatizaciju doma […]
Ne nadoknađuje se

0 %



*
Okolnosti spora
Tužiteljica, bivša dužnosnica Komisije, osiguranik je sustava zdravstvenog osiguranja koji je zajednički Europskim zajednicama (ZSZO).
Od 2012. ona upotrebljava uređaj za potpomognuto disanje s kontinuiranim pozitivnim tlakom namijenjen liječenju apneje u snu (u daljnjem tekstu: CPAP uređaj).
Tužiteljica je od Ureda za isplatu u Ispri (Italija) ishodila prethodna odobrenja za najam CPAP uređaja tijekom razdoblja od 1. ožujka 2012. do 28. veljače 2014.
Tužiteljica je 10. veljače 2014. podnijela novi zahtjev za prethodno odobrenje najma CPAP uređaja.
Kao odgovor na taj zahtjev Ured za isplatu je 24. veljače 2014. izdao prethodno odobrenje za kupnju CPAP uređaja koje se odnosi na razdoblje od 1. ožujka 2014. do 28. veljače 2019. U tom odobrenju bilo je pobliže određeno:
„Uzimajući u obzir njegovu dugotrajnu upotrebu i učinkovitost, medicinski je opravdana samo kupnja CPAP [uređaja], a ne više najam. Oprema se može obnoviti svakih 5 godina kako je predviđeno u OPO‑u uz održavanje od druge godine.”
Tužiteljica je 8. studenoga 2014. podnijela zahtjev za naknadu troškova najma svojega CPAP uređaja koje je imala od 1. ožujka 2014.
Ured za isplatu je odlukom od 22. prosinca 2014. tužiteljici izdao odobrenje za najam CPAP uređaja za razdoblje od 1. ožujka 2014. do 28. veljače 2019. (u daljnjem tekstu: odluka od 22. prosinca 2014.). U toj odluci utvrđena je gornja granica naknade troškova od 1700 eura, koja odgovara onoj koja je u OPO‑u predviđena za kupnju CPAP uređaja (vidjeti redak 10. tablice koja se nalazi u točki 7. ove presude).
Tužiteljica je dopisom od 22. veljače 2015. podnijela žalbu protiv odluke od 22. prosinca 2014.
Tijelo za imenovanje (u daljnjem tekstu: tijelo za imenovanje) odlukom od 25. lipnja 2015. odlučilo je da je gornju granicu od 1700 eura potrebno povećati za iznos od 1400 eura, tako da je ukupni iznos naknade troškova iznosio 3100 eura. To uvećanje odgovaralo je naknadi troškova četverogodišnjeg održavanja i kupnje dodataka koji nastaju nakon prve godine koja slijedi kupnji CPAP uređaja (vidjeti redak 10. tablice iz točke 7. ove presude).
Ured za isplatu je zatim donio novu odluku od 5. listopada 2015. kojom je tužiteljici izdao odobrenje za najam CPAP uređaja za razdoblje od 1. ožujka 2014. do 28. veljače 2019. (u daljnjem tekstu: odluka od 5. listopada 2015.). U toj odluci utvrđena je gornja granica naknade troškova od 3100 eura.
Tužiteljica je dopisom od 20. prosinca 2018. zahtijevala produljenje valjanosti prethodnog odobrenja za najam CPAP uređaja.
Kao odgovor na taj zahtjev, Ured za isplatu je odlukom od 17. siječnja 2019. odobrio najam CPAP uređaja za razdoblje od 1. ožujka 2019. do 29. veljače 2024. tako što je gornju granicu naknade troškova utvrdio na 3100 eura (u daljnjem tekstu: odluka od 17. siječnja 2019.).
Tužiteljica je pobijala odluku od 17. siječnja 2019. dopisom od 1. veljače 2019. upućenu Uredu za isplatu.
Ured za isplatu potvrdio je 12. travnja 2019. odluku od 17. siječnja 2019.
Tužiteljica je dopisom od 14. travnja 2019 podnijela žalbu protiv odluke od 17. siječnja 2019. U svojoj žalbi ona se osobito pozvala na činjenicu da je donošenjem te odluke povrijeđen primjenjiv propis. Osim toga, ona se pozivala na svoj interes da u Francuskoj, državi u kojoj živi, unajmi CPAP uređaj umjesto da ga kupi.
Upravljački odbor je u mišljenju od 12. srpnja 2019 naveo da je potrebno potvrditi odluku od 17. siječnja 2019.
Tijelo za imenovanje odbilo je tužiteljičinu žalbu odlukom od 13. kolovoza 2019. (u daljnjem tekstu: odluka od 13. kolovoza 2019.). Ono se osobito oslonilo na činjenicu da, prema njegovu mišljenju, elementi koji se odnose na francuski sustav zdravstvenog osiguranja ne utječu na zakonitost odluke od 17. siječnja 2019.
Postupak i zahtjevi stranaka
Zahtjevom podnesenim tajništvu Općeg suda 4. studenoga 2019. tužiteljica je podnijela ovu tužbu.
Na prijedlog suca izvjestitelja Opći sud (četvrto vijeće), u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 89. Poslovnika Općeg suda, postavio je određena pisana pitanja strankama. Stranke su na tu mjeru upravljanja postupkom odgovorile u zadanom roku.
Budući da ni jedna stranka nije zahtijevala održavanje rasprave, Opći je sud, smatrajući da je na temelju sadržaja spisa dovoljno razjašnjeno, odlučio donijeti odluku o tužbi bez provođenja usmenog dijela postupka.
Tužiteljica od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi odluku od 13. kolovoza 2019.;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužiteljici snošenje troškova.
Pravo
Uvodno valja odrediti predmet ovoga spora.
Predmet spora
Komisija ističe da je ova tužba usmjerena protiv odluke od 13. kolovoza 2019. kojom je odbijena žalba protiv odluke od 17. siječnja 2019., a ne protiv potonje odluke. Međutim, prema njezinu mišljenju, tužbom se zahtijeva poništenje odluke od 17. siječnja 2019., što je tužiteljica potvrdila u svojoj replici.
U skladu s ustaljenom sudskom praskom, upravna žalba, kako je navedena u članku 90. stavku 2. Pravilnika o osoblju, i njezino izričito ili prešutno odbijanje sastavni su dio složenog postupka te predstavljaju samo preduvjet za pokretanje postupka pred sudom. U tim okolnostima, iako je formalno usmjerena protiv odbijanja žalbe, tužba dovodi do toga da sud odlučuje o aktu kojim se nanosi šteta protiv kojeg je žalba bila podnesena (presude od 17. siječnja 1989., Vainker/Parlament,
293/87
,
EU:C:1989:8
, t.
8.
i od 13. prosinca 2018., CH/Parlament,
T‑83/18
,
EU:T:2018:935
, t.
56.
), osim u slučaju u kojem odbijanje žalbe ima doseg drugačiji od dosega akta protiv kojeg je ta žalba podnesena (presude od 25. listopada 2006., Staboli/Komisija,
T‑281/04
,
EU:T:2006:334
, t.
26.
i od 28. svibnja 2020., Cerafogli/ESB,
T‑483/16 RENV
, neobjavljena,
EU:T:2020:225
, t.
70.
).
U predmetnom slučaju, iako odluka od 13. kolovoza 2019. o odbijanju tužiteljičine žalbe sadržava pravno i činjenično obrazloženje koje je detaljnije od navoda sadržanih u dopisu koji sadržava odluku od 17. siječnja 2019., ona ipak nema isti doseg kao potonja (vidjeti u tom smislu presudu od 25. listopada 2006., Staboli/Komisija,
T‑281/04
,
EU:T:2006:334
, t.
27.
).
Slijedom toga, valja smatrati da je ova tužba usmjerena protiv prvotne odluke koja negativno utječe, odnosno odluke od 17. siječnja 2019.
Usto, budući da u sustavu Pravilnika o osoblju zainteresirana osoba treba podnijeti žalbu protiv odluke koju osporava i tužbu protiv odluke o odbijanju te žalbe, Sud je presudio da je tužba dopuštena, bez obzira na to je li usmjerena samo protiv odluke protiv koje je podnesena žalba, protiv odluke o odbijanju žalbe ili protiv tih dviju odluka zajedno, pod uvjetom da su žalba i tužba podnesene u rokovima predviđenima primjenjivim odredbama (vidjeti u tom smislu presudu od 26. siječnja 1989., Koutchoumoff/Komisija,
224/87
,
EU:C:1989:38
, t.
7.
). Međutim, u skladu s načelom ekonomičnosti postupka, sud može odrediti da nije potrebno konkretno odlučiti o zahtjevu usmjerenom protiv odluke o odbijanju žalbe ako utvrdi da on nema samostalan sadržaj i da se zapravo podudara s onim usmjerenim protiv odluke protiv koje je podnesena žalba (vidjeti presudu od 21. veljače 2018., LL/Parlament,
C‑326/16 P
,
EU:C:2018:83
, t.
38.
i navedenu sudsku praksu; presudu od 28. svibnja 2020., Cerafogli/ESB,
T‑483/16 RENV
, neobjavljenu,
EU:T:2020:225
, t.
72.
).
U predmetnom slučaju postupak se obustavlja konkretno u pogledu zakonitosti odluke od 13. kolovoza 2019. o odbijanju žalbe, s obzirom na to da zahtjev podnesen protiv nje nema samostalan sadržaj i u stvari je pomiješan s onim koji je usmjeren protiv odluke protiv koje je podnesena žalba (vidjeti točku 33. ove presude).
Dopuštenost tužbe
U svojem odgovoru na tužbu Komisija ističe prvi argument o postojanju zapreke vođenju postupka, koji se temelji na potvrđujućoj prirodi odluke od 17. siječnja 2019. Osim toga, ona u svojem odgovoru na repliku ističe drugi argument o postojanju zapreke vođenju postupka, koji se temelji na nepostojanju tužiteljičina pravnog interesa. Iako je zapreka vođenju postupka apsolutna i sud Unije je može ispitati u svakoj fazi postupka, s tim u vezi valja istaknuti da Komisija nije navela razloge zbog kojih je tek u replici istaknula taj drugi argument o postojanju zapreke vođenju postupka iako je raspolagala s dovoljno elemenata da to učini u svojem odgovoru na tužbu.
Prva zapreka vođenju postupka, koja se temelji na potvrđujućoj prirodi odluke od 17. siječnja 2019.
Komisija tvrdi da se odlukom od 17. siječnja 2019. samo potvrđuje odluka od 5. listopada 2015., koja je, s obzirom na to da tužiteljica protiv nje nije podnijela pravni lijek u zadanom roku, postala konačna.
Komisija dodaje da jedino postojanje novih i bitnih činjenica može opravdati preispitivanje ranije odluke koja je postala konačna. Ona pojašnjava da je činjenica bitna ako mijenja uvjete u kojima je odnesen raniji akt. Međutim, u predmetnom slučaju tužiteljica se nije mogla pozvati ni na kakvu bitnu činjenicu, s obzirom na to da dvije odluke navedene u točki 38. ove presude imaju isti predmet, primjenjuju ista pravila, odnose se na istu osobu i utvrđuju istu gornju granicu naknade troškova. Jedina razlika između tih dviju odluka odnosi se na razdoblje primjene odobrenja koje se njima daje. Međutim, ta razlika ni na koji način ne utječe na potvrđujuću prirodu odluke od 17. siječnja 2019.
Osim toga, Komisija navodi da tužiteljica samo zahtijeva produljenje valjanosti prethodno dodijeljenog odobrenja.
Tužiteljica tvrdi da je njezina tužba dopuštena i da je Komisijina tvrdnja, u skladu s kojom odluka od 17. siječnja 2019. samo potvrđuje odluku od 5. listopada 2015., pogrešna. Osobito, prema tužiteljičinu mišljenju, s obzirom na to da je odluka od 5. listopada 2015. vrijedila tek od 28. veljače 2019., a nakon što je ona prestala vrijediti bilo je potrebno donijeti novu odluku za sljedeće razdoblje.
Tužiteljica dodaje da odluka od 17. siječnja 2019. nije puko produljenje valjanosti prethodno dodijeljenog odobrenja, nego prava odluka, s obzirom na to da dodjela prethodnog odobrenja nije uvjetovana ranijim odlukama o odobrenju.
S tim u vezi iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se smatra da akt samo potvrđuje raniji akt ako predmetni akt ne sadržava nikakav novi element u odnosu na raniji akt i nije mu prethodilo preispitivanje situacije adresata tog potonjeg akta (presuda od 13. studenoga 2014., Španjolska/Komisija,
T‑481/11
,
EU:T:2014:945
, t.
28.
; vidjeti također presudu od 15. rujna 2016., Italija/Komisija,
T‑353/14 i T‑17/15
,
EU:T:2016:495
, t.
63.
i navedenu sudsku praksu).
Pitanje postojanja potvrđujućeg akta nesumnjivo se ni ne postavlja u slučajevima u kojima je sadržaj akta donesenog poslije različit od sadržaja ranijeg akta (presuda od 13. studenoga 2014., Španjolska/Komisija,
T‑481/11
,
EU:T:2014:945
, t.
30.
).
Tako je u ovom slučaju. Naime, odluka od 17. siječnja 2019. nema isti predmet kao odluka od 5. listopada 2015.: dok je potonjom tužiteljica ovlaštena da iznajmi CPAP uređaj za razdoblje od 1. ožujka 2014. do 28. veljače 2019. (vidjeti točku 17. ove presude), odlukom od 17. siječnja 2019. ona je ovlaštena da iznajmi takav uređaj za razdoblje od 1. ožujka 2019. do 29. veljače 2024. (vidjeti točku 19. ove presude).
Budući da su učinci odluke od 5. listopada 2015. vremenski ograničeni, a da nova odluka nije bila donesena, tužiteljica nije mogla ishoditi naknadu troškova najma CPAP uređaja koji su joj nastali od 1. ožujka 2019. Učinak odluke od 17. siječnja 2019. bio je upravo ovlastiti tužiteljicu da tako iznajmi uređaj i omogućiti joj pravo na naknadu tih troškova.
Dakle, odluka od 17. siječnja 2019. je nova odluka za koju se stoga ne može smatrati kao da se njome samo potvrđuje odluka od 5. listopada 2015.
Valja dodati da okolnost da odluka od 17. siječnja 2019. primjenjuje istu gornju granicu naknade troškova kao i odluka od 5. listopada 2015. ne može značiti da se njome samo potvrđuje potonja odluka. Naime, privremeni doseg odluke od 5. listopada 2015., koji je bio ograničen kad je riječ o odobrenju koje je davala (vidjeti točku 46. ove presude), bio je nužno ograničen i kad je riječ o njome utvrđenoj gornjoj granici naknade troškova, s obzirom na to da je ta gornja granica dodatak u odnosu na odobrenje za najam na koje se primjenjuje.
Osim toga, nebitna je okolnost, s jedne strane, da obrazac za prethodno odobrenje razlikuje zahtjeve za „odobrenje” od zahtjeva za „produljenje valjanosti odobrenja” i, s druge strane, da je tužiteljica smatrala da njezin zahtjev ulazi u drugu kategoriju, s obzirom na to da se na temelju biti pobijanog akta, a ne na temelju naziva koji mu daje uprava (vidjeti u tom smislu rješenje od 15. siječnja 2009., Braun‑Neumann/Parlament,
T‑306/08 P
,
EU:T:2009:6
, t.
32.
) ili njegov adresat, može odrediti je li riječ o aktu koji negativno utječe.
Stoga prvi argument o postojanju zapreke vođenju postupka koji navodi Komisija valja odbiti.
Druga zapreka vođenju postupka, koja se temelji na navodnom nepostojanju tužiteljičina pravnog interesa
Komisija navodi da tužiteljica ne ističe nijedan brojčani podatak koji se odnosi na trošak najma CPAP uređaja u odnosu na koji traži naknadu troškova. Stoga ona smatra da ne može ocijeniti tužiteljičin pravni interes.
U skladu s ustaljenom sudskom praskom, dopuštenost tužbe uvjetovana je time da tužitelj ima interes za poništenje pobijanog akta. Taj interes pretpostavlja da poništenje tog akta može samo po sebi imati pravne posljedice i da tužba tako može svojim rezultatom donijeti korist stranci koja ju je podnijela (presude od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, t.
55.
i od 24. rujna 2019., VF/ESB,
T‑39/18
, neobjavljena,
EU:T:2019:683
, t.
139.
).
Usto, ako se odlukom u cijelosti ne udovoljava podnositelju zahtjeva, potrebno mu je priznati pravni interes kako bi sud Unije provjerio zakonitost te odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 11. ožujka 2009., TF1/Komisija,
T‑354/05
,
EU:T:2009:66
, t.
85.
i
86.
).
U predmetnom je slučaju Ured za isplatu odlukom od 17. siječnja 2019., koju je donio kao odgovor na zahtjev za prethodno odobrenje od 20. prosinca 2018. (vidjeti točku 18. ove presude), tužiteljici odredio gornju granicu za naknadu njezinih troškova za najam CPAP uređaja.
Jasno je da bi ukidanje takve gornje granice, koja bi mogla proizaći iz eventualnog poništenja odluke od 17. siječnja 2019. i odluke od 13. kolovoza 2019., donijelo korist tužiteljici.
Usto, suprotno onomu što tvrdi Komisija, nije tužiteljičina zadaća podnijeti brojke na temelju kojih je moguće ocijeniti tu korist, s obzirom na to da se takva ocjena, ako je potrebno, odnosi na meritum a ne na dopuštenost tužbe (vidjeti u tom smislu presudu od 11. ožujka 2009., TF1/Komisija,
T‑354/05
,
EU:T:2009:66
, t.
86.
).
Stoga valja odbiti i drugi argument o postojanju zapreke vođenju postupka koji je istaknula Komisija.
Meritum
U potporu svojem zahtjevu za poništenje tužiteljica navodi jedini tužbeni razlog koji se temelji na tome da nijedna od primjenjivih odredbi ne predviđa gornju granicu naknade troškova najma CPAP uređaja. Prema njezinu mišljenju, odlukom od 17. siječnja 2019. povrjeđuju se navedene odredbe, s obzirom na to da ona primjenjuje takvu gornju granicu te je ona, slijedom toga, nezakonita.
Osim toga, tužiteljica navodi da Komisija nije podnijela nijedan objektivan element na temelju kojeg se može utvrditi da je cijena najma CPAP uređaja u Francuskoj pretjerana.
Tužiteljica također ističe da Komisija ne dokazuje da je za dugotrajnu upotrebu potrebno kupiti CPAP uređaj.
Usto, tužiteljica navodi prednosti najma CPAP uređaja u odnosu na kupnju takvog uređaja.
Naposljetku, tužiteljica osporava postojanje diskriminacije između osiguranika koji iznajmljuju CPAP uređaj i onih koji ga kupe.
Komisija osporava tužiteljičinu argumentaciju.
Najprije valja podsjetiti na to da je u predmetnom slučaju Ured za isplatu, kada je donio odluku od 17. siječnja 2019., primijenio gornju granicu naknade troškova (vidjeti točku 19. ove presude). Komisija je to nadalje potvrdila u svojem odgovoru na mjere upravljanja postupkom koju je odredio Opći sud (vidjeti točku 26. ove presude), pojasnivši da se ograničenje od 3100 eura naknade troškova koju je zahtijevala tužiteljica ne temelji na članku 20. stavku 2. Zajedničkih pravila koji, prema Komisijinu, mišljenju nije primjenjiv u predmetnom slučaju.
Nadalje, valja naglasiti da članak 20. Zajedničkih pravila, koji se odnosi na cilj očuvanja financijske ravnoteže ZSZO‑a, u stavku 1. predviđa da se u OPO‑u utvrdi gornja granica naknade troškova za određene usluge. U njegovu stavku 2. je također predviđeno da, ako nije utvrđena nikakva gornja granica, Ured za isplatu može ne naknaditi dio troškova koji se smatraju prekomjernima u odnosu na uobičajene troškove u državi u kojoj su ti troškovi nastali (vidjeti točku 2. ove presude).
Stoga je mogućnost da OPO ne utvrdi gornje granice naknade troškova izričito predviđena u Zajedničkim pravilima. U tom slučaju predviđen je čak i poseban postupak za očuvanje financijske ravnoteže ZSZO‑u.
U OPO‑u je pobliže određen postupak koji se primjenjuje kada nije utvrđena nikakva gornja granica naknade troškova. Tako je u dijelu „Opće definicije” OPO‑a, navedeno da dio troškova koji se smatraju prekomjernima Ured za isplatu određuje od slučaja do slučaja nakon savjetovanja s nadležnim liječnikom o točnoj prirodi medicinske usluge kako bi omogućio Uredu za isplatu usporedbu primijenjenih cijena (vidjeti točku 5. ove presude).
Stoga iz strukture relevantnih odredbi Zajednička pravila i onih OPO‑a, kako proizlazi iz točaka 65. do 67. ove presude, proizlazi da je zadaća Komisije, tijela nadležnog za donošenje OPO‑a da, ako namjerava utvrditi gornju granicu naknade troškova za neku uslugu, izričito navede tu gornju granicu u odredbama OPO‑a.
Slijedom toga, u slučaju da u OPO‑u nije izričito navedena nikakva gornja granica za uslugu, navedeni OPO ne može se tumačiti, suprotno onomu što tvrdi Komisija, kao da implicitno utvrđuje takvu gornju granicu. Dakle, cilj posebnog postupka navedenog u točki 66. ove presude je osigurati financijsku ravnotežu ZSZO‑a.
Međutim valja utvrditi da, kao što proizlazi iz tablice navedene u točki 7. ove presude, OPO ne predviđa gornju granicu naknade troškova za najam CPAP uređaja.
Naime, u toj tablici jedan je stupac posebno posvećen najvišem iznosu na koji se primjenjuje stopa naknade troškova, a nije naveden nijedan iznos za retke koji se odnose na najam CPAP uređajâ, neovisno o tome je li riječ o trajanju kraćem ili duljem od 3 mjeseca.
Stoga se na temelju ispitivanja teksta primjenjivih odredbi, koji nije nimalo nedvosmislen, može zaključiti da ne postoji gornja granica naknade troškova kad je riječ o najmu CPAP uređaja.
Usto, upravljački odbor u svojem mišljenju od 12. srpnja 2018. (vidjeti točku 23. ove presude), ističe da OPO ne predviđa takvu gornju granicu za kupnju CPAP uređaja.
K tomu, u tablici sadržanoj u točki 7. ove presude navedena je gornja granica za naknadu troškova najma invalidskih kolica, pri čemu se ta gornja primjenjuje na određeno trajanje najma koje je također navedeno u predmetnoj tablici. Okolnost da je u istoj tablici navedena gornja granica naknade troškova za najam medicinske opreme a da takva gornja granica nije navedena za naknadu troškova druge opreme potvrđuje da nije utvrđena nikakva, pa ni implicitna, gornja granica, za najam potonje opreme.
Okolnost navedena u točki 72. ove presude ne može biti dovedena u pitanje drugim Komisijinim argumentima.
Kao prvo, Komisija smatra da OPO polazi od pretpostavke u skladu s kojom je u slučaju dugotrajne upotrebe CPAP uređaja potrebno kupiti taj uređaj kako iz medicinskih tako i iz financijskih razloga. To objašnjava zašto nije smatrano korisnim u OPO unijeti gornju granicu za naknadu troškova najma koji bi trajao više godina, s obzirom na to da do takvog najma ne bi trebalo doći.
Međutim, tumačenje OPO‑a koje predlaže Komisija ne proizlazi iz njegova teksta. Naime, njegove odredbe samo razlikuju najmove CPAP uređaja koji su kraći od tri mjeseca, za koje nije potrebno nikakvo prethodno odobrenje, od najmova duljeg trajanja, za koje je takvo odobrenje obvezno, pri čemu za potonje nije navedeno nikakvo najkraće vremensko ograničenje.
K tomu, u stupcu „Napomene”, koji sadržava nužna pojašnjenja tumačenja tablice sadržane u točki 7. ove presude, nije navedeno da je potrebno kupiti CPAP uređaj u slučaju dugotrajne upotrebe. Usto je bilo moguće da opcija najma CPAP uređaja na dulje od tri mjeseca ne bude navedena u predmetnoj tablici.
Naposljetku, okolnost, ako bude dokazana, da je zbog medicinskih razloga potrebno kupiti CPAP uređaj umjesto unajmiti ga u slučaju dugotrajne upotrebe ipak ne opravdava nepostojanje nikakvog navoda o tome u OPO‑u koji osiguranici moraju pročitati i razumjeti. Usto. Komisija nije navela medicinske razloge zbog kojih bi bilo bolje kupiti, a ne unajmiti, CPAP uređaj.
Kao drugo, okolnost da je za najam CPAP uređaja na razdoblje dulje od tri mjeseca, kao i za njegovu kupnju, potrebno prethodno odobrenje ne podrazumijeva, suprotno onomu što tvrdi Komisija, da se gornja granica naknade troškova predviđena OPO‑om za kupnju takvog uređaja primjenjuje i na dugotrajan najam tog uređaja.
Naime postojanje prethodnog odobrenja nužno ne podrazumijeva primjenu gornje granice naknade troškova, kako to proizlazi iz redaka tablice sadržane u točki 7. ove presude koji se odnose na najam dulji od tri mjeseca u pogledu hodalica, toaletnih stolaca, bolničkih kreveta, antidekubitalnih madraca i aerosola.
Usto, Komisija ne navodi nijednu odredbu koja povezuje obvezu ishođenja prethodnog odobrenja i postojanja gornje granice naknade troškova.
Kao treće, kad je riječ o Komisijinu argumentu u skladu s kojim OPO, kako bi bio u skladu s načelom jednakog postupanja s osiguranicima, valja tumačiti kao da uspostavlja gornju granicu za dugotrajni najam CPAP uređaja, valja istaknuti da neopravdano različito postupanje s osiguranicima koji kupe CPAP uređaj u odnosu na one koji ga dugotrajno unajme, i da bude dokazano, ne može dovesti do tumačenja OPO‑a, za potrebe poštovanja načela jednakog postupanja, koje bi bilo protivno njegovu tekstu i strukturi relevantnih odredbi Zajedničkih pravila i onih OPO‑a (vidjeti u tom smislu rješenje od 17. srpnja 2015., EEB/Komisija,
T‑685/14
, neobjavljeno,
EU:T:2015:560
, t.
31.
i navedena sudska praksa). Isto vrijedi kad je riječ o postojanju rizika zaobilaženja gornje granice predviđene za kupnju CPAP uređaja ili rizika narušavanja financijske ravnoteže ZSZO‑a. Nadalje, Zajednička pravila predviđaju, kako osobito proizlazi iz njihova članka 20. stavka 2., mehanizme koji omogućuju izbjegavanje toga da ZSZO snose određene prekomjerne troškove.
U svakom slučaju, nijedan dokaz nije potvrdio postojanje razlike između iznosa troškova najma CPAP uređaja i troškova njihove kupnje, koja je dovoljno sistemska i bitna da predstavlja diskriminaciju. Isto tako, nije dokazano ni postojanje prakse zaobilaženja gornje granice za kupnju CPAP uređaja. Naposljetku, nije dokazano postojanje rizika narušavanja financijske ravnoteže ZSZO‑a koja bi proizašla iz nepostojanja gornje granice naknade troškova najma CPAP uređajâ.
Dakle, i da je moguće konstruktivno tumačenje OPO‑a dok, kao što to Komisija pravilno ističe, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, odredbe prava Unije koje daju pravo na novčana davanja treba tumačiti usko (vidjeti presudu od 18. rujna 2003, Lebedef i dr../Komisija,
T‑221/02
,
EU:T:2003:239
, t.
38.
i navedenu sudsku praksu), nijedan od razloga koje ona ističe ne može opravdati takvo tumačenje (vidjeti točku 84. ove presude).
Kao četvrto, Komisija osporava različite argumente koje je prema njezinu mišljenju navela tužiteljica. Tako ona navodi da ne odbija snositi trošak najma CPAP uređaja. Ona tvrdi da je prigovor koji se temelji na nepostojanju obrazloženja koji ističe tužiteljica, nedopušten. Ona podsjeća na to da je ZSZO samostalan sustav i da je Ured za isplatu dužan primjenjivati Zajednička pravila i OPO. Ona ističe da tužiteljica ne navodi nikakav brojčani podatak koji se odnosi na trošak najma CPAP uređaja. Ona osporava postojanje diskriminacije među osiguranicima ovisno o mjestu njihova prebivališta. Ona navodi da je Ured za isplatu, koji je pozvao tužiteljicu da podnese liječničku potvrdu o nemogućnosti kupnje CPAP uređaja, bio spreman zaprimiti dopunske informacije koje tužiteljica nije dostavila. Naposljetku, ona ističe da tužiteljica u svojoj tužbi nije navela argument o tome da sustav naknade troškova CPAP uređaja u Francuskoj daje prednost njihovu najmu i dodaje da takav navod u svakom slučaju nije dokazan.
Dostatno je istaknuti da tužiteljičini argumenti, koje tako pobija Komisija, nemaju veze s postojanjem gornje granice naknade troškova u OPO‑u. Slijedom toga, čak i da su osnovani, ti argumenti ne utječu na zaključak naveden u točki 72. ove presude.
S obzirom na razmatranja sadržana u točkama 64. do 87. ove presude, valja zaključiti da je Ured za isplatu, tme što je u svojem odgovoru na tužiteljičin zahtjev za prethodno odobrenje utvrdio gornju granicu naknade troškova, povrijedio OPO.
Budući da su institucije u službi Unije utemeljene na vladavini prava, one se, neovisno o svojoj naravi, ne mogu izuzeti od pravila koja se primjenjuju na njih (presuda od 10. travnja 2019., Gamaa Islamya Égypte/Vijeće,
T‑643/16
,
EU:T:2019:238
, t.
228.
).
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da valja prihvatiti tužbeni razlog koji je istaknula tužiteljica i, slijedom toga, poništiti odluku od 17. siječnja 2019. i odluku od 13. kolovoza 2019.
Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, treba joj se naložiti snošenje troškova sukladno tužiteljičinu zahtjevu.

Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (četvrto vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Poništavaju se odluka Europske komisije od 17. siječnja 2019. kojom se utvrđuje gornja granica naknade troškova od 3100 eura za najam medicinskog uređaja tijekom razdoblja od 1. ožujka 2019. do 29. veljače 2024. i odluka Komisije od 13. kolovoza 2019. kojom se odbija žalba protiv te odluke.

2.
Komisija će snositi vlastite troškove.

Gervasoni
Madise
Nihoul
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 16. prosinca 2020.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski