CELEX: 62014TJ0561
Institucionální právo
Evropská občanská iniciativa
Politika v oblasti výzkumu
Veřejné zdraví
Rozvojová spolupráce
Financování činností Evropskou unií, které předpokládají zničení lidských embryí
Sdělení Komise podle čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení (EU) č. 211/2011
Žaloba na neplatnost
Procesní způsobilost
Napadnutelný akt
Částečná nepřípustnost
Soudní přezkum
Povinnost uvést odůvodnění
Zjevně nesprávné posouzení

Skutečnosti předcházející sporu
Postup týkající se evropské občanské iniciativy nazvané „Uno di noi“
Dne 11. května 2012 Evropská komise v souladu s čl. 4 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 211/2011 ze dne 16. února 2011 o občanské iniciativě (
Úř. věst. 2011, L 65, s. 1
) zaregistrovala návrh evropské občanské iniciativy (dále jen „EOI“), nazvané „Uno di noi“ (Jeden z nás), pod číslem ECI(2012) 000005 (dále jen „sporná EOI“).
Téma sporné EOI, jak bylo uvedeno v rejstříku, který za tímto účelem Komise zřídila na internetu, se týkalo „právní ochrany důstojnosti, práva na život a integrity každé lidské bytosti od početí v oblastech kompetence Evropské unie, ve kterých je tato ochrana zvlášť důležitá“.
Cíle sporné EOI byly ve výše uvedeném rejstříku popsány takto:
„Lidské embryo si zaslouží úctu ke své integritě. To je vyjádřeno v rozhodnutí [Evropského soudního dvora] v případu Bürstle, který definuje lidské embryo jako začátek lidské bytosti. K tomu, aby se dosáhlo konsistence v oblasti jejích kompetencí tam, kde je život lidského embrya ohrožen, měla by Evropská komise rozhodnout o zákazu a zastavení financování aktivit, které předpokládají zničení lidských embryí především v oblastech výzkumu, rozvojové spolupráce a veřejného zdraví.“
Organizátoři sporné EOI měli za to, že relevantními ustanoveními Smluv jsou články 2 a 17 SEU a čl. 4 odst. 3 a 4 SFEU a články 168, 180, 182, 209, 210 a 322 SFEU.
V rámci sporné EOI byly navrženy tři změny aktů Evropské unie.
Zaprvé bylo navrženo, aby byl do nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, které stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (
Úř. věst. 2002, L 248, s. 1
; Zvl. vyd. 01/04, s. 74), vložen článek, který stanoví, že „[ž]ádné rozpočtové prostředky [Evropské unie] nebudou přiděleny na financování činností, při kterých dochází ke zničení lidských embryí, nebo které jejich zničení předpokládají“.
Zadruhé bylo navrženo, aby bylo do čl. 16 odst. 3 písm. d) návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení Horizontu 2020 – rámcového programu pro výzkum a inovace (2014–2020) [KOM(2011) 809 v konečném znění] vloženo ustanovení vylučující z financování podle tohoto rámcového programu „[v]ýzkumné činnosti, při kterých dochází ke zničení lidských embryí, včetně těch, jejichž cílem je získání kmenových buněk, a výzkum zahrnující použití lidských embryonálních kmenových buněk v rámci následných kroků zaměřených na jejich získání“.
Zatřetí bylo navrženo, aby bylo do čl. 2 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1905/2006 ze dne 18. prosince 2006, kterým se zřizuje finanční nástroj pro rozvojovou spolupráci (
Úř. věst. 2006, L 378, s. 41
), doplněno následující znění:
„Pomoc Unie vycházející z tohoto nařízení nebude využívána k financování přerušení těhotenství, přímo či nepřímo, financováním organizací, které podporují nebo prosazují potraty. [Žádný odkaz učiněný v] tomto nařízení na reprodukční a sexuální zdraví, zdravotní péči, práva, služby, dodávky, vzdělávání a informace na Mezinárodní konferenci o populaci a rozvoji, zásadách a programu činnosti, Káhirskou agendu a rozvojové cíle tisíciletí, zejména pak cíl č. 5 ohledně zdraví žen a omezení úmrtnosti matek, [nelze vykládat tak, aby mohl být využit] jako právní základ pro využití fondů [Evropské unie] s cílem přímo či nepřímo financovat přerušení těhotenství.“
Organizátoři sporné EOI ji dne 28. února 2014 podle článku 9 nařízení č. 211/2011 předložili Komisi.
Dne 9. dubna 2014 přijali zástupci Komise podle čl. 10 odst. 1 písm. b) nařízení č. 211/2011 organizátory sporné EOI.
Dne 10. dubna 2014 byla organizátorům sporné EOI poskytnuta podle článku 11 nařízení č. 211/2011 možnost, aby ji představili na veřejném slyšení uspořádaném Evropským parlamentem.
Dne 28. května 2014 Komise podle čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011 vydala ke sporné EOI sdělení COM(2014) 355 final (dále jen „napadené sdělení“). V tomto sdělení Komise zaujala postoj, podle něhož v reakci na spornou EOI nepřijme žádné opatření.
Obsah napadeného sdělení
Napadené sdělení je rozděleno do čtyř částí.
V bodě 1, nadepsaném „Úvod“, Komise mimo jiné představila téma a cíle sporné EOI a tří navrhovaných legislativních změn.
Bod 2 napadeného sdělení je nadepsán „Současný stav“.
V bodě 2.1 napadeného sdělení, nadepsaném „Lidská důstojnost v právních předpisech EU“, Komise uvedla mimo jiné unijní právní předpisy týkající se ochrany lidské důstojnosti a konstatovala, že veškeré právní předpisy Unie a všechny její výdaje musí být v souladu se Smlouvami a s Listinou základních práv Evropské unie, a musí tedy respektovat lidskou důstojnost, právo na život a právo na nedotknutelnost lidské osobnosti. To podle Komise platí rovněž pro právní předpisy Unie a pro její výdaje na výzkum lidských embryonálních kmenových buněk (dále jen „LEKB“) a rozvojovou spolupráci v této oblasti. Komise rovněž uvedla, že Soudní dvůr v rozsudku ze dne 18. října 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), na který organizátoři odkazují v rámci popisu cílů sporné EOI, upřesnil, že „předmětem směrnice [Evropského parlamentu a Rady 98/44/ES ze dne 6. července 1998 o právní ochraně biotechnologických vynálezů (
Úř. věst. 1998, L 213, s. 13
; Zvl. vyd. 13/20, s. 395)] není [právní] úprava používání lidských embryí pro účely vědeckého výzkumu“ a že se její předmět omezuje na patentovatelnost biotechnologických vynálezů“. Komise uvedla, že se uvedená směrnice nezabývá otázkou možnosti tento výzkum provádět a financovat.
Bod 2.2 napadeného sdělení je nadepsán „Výzkum [LEKB]“. Komise v tomto bodě popsala aktuální stav výzkumu kmenových buněk (bod 2.2.1) a uvedla pravomoci a činnosti členských států a Unie v této oblasti (body 2.2.2 a 2.2.3).
Co se pravomocí Unie týče, Komise představila unijní program pro výzkum a inovace Horizont 2020, který byl zřízen nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1291/2013 ze dne 11. prosince 2013, kterým se zavádí Horizont 2020 – rámcový program pro výzkum a inovace (2014–2020) a zrušuje rozhodnutí č. 1982/2006/ES (
Úř. věst. 2013, L 347, s. 104
), a uvedla, že tento program se řídí přísným etickým rámcem zahrnujícím režim „trojité pojistky“, který je tvořen následujícími prvky. Zaprvé musí být respektovány vnitrostátní právní předpisy – projekty Unie se musí řídit právními předpisy země, v níž je výzkum uskutečňován. Zadruhé všechny projekty musejí být vědecky ověřeny na základě vzájemného hodnocení a musí se podrobit přísnému etickému přezkumu. Zatřetí finanční prostředky Unie nesmí být použity na derivaci nových linií kmenových buněk ani na výzkum, při kterém dochází ke zničení embrya, tedy ani na pořizování kmenových buněk.
Bod 2.3 napadeného sdělení je nadepsán „Rozvojová spolupráce“ a po úvodním bodu o stavu zdraví matek a novorozenců v rozvojových zemích (bod 2.3.1) v něm byla představena pravomoc a činnosti členských států (bod 2.3.2) a Unie (bod 2.3.3) v oblasti zdraví matek a novorozenců.
Komise uvedla, že činnosti a rozvojová spolupráce členských států se řídí „rozvojovými cíli tisíciletí“ a akčním programem Mezinárodní konference o populaci a rozvoji (dále jen „ICPD“). Komise upřesnila, že akční program ICPD označuje nebezpečně prováděné potraty jako jeden z hlavních problémů veřejného zdraví a žádá, aby prevence nechtěných těhotenství měla nejvyšší prioritu. Umělé přerušení těhotenství by v žádném případě nemělo být prosazováno jako jeden ze způsobů plánování rodičovství a každá země musí mít právně zakotvenou péči související s umělým přerušením těhotenství. ICPD zdůraznila, že není-li provádění umělého přerušení těhotenství zakázáno zákonem, musí být bezpečné. Komise mimoto uvedla, že rozvojové cíle tisíciletí se staly měřítkem pro globální rozvojové politiky. Cíl 4 spočíval ve snížení úmrtnosti dětí mladších pěti let o dvě třetiny, zatímco cílem 5 bylo snížit v období 1990 až 2015 úmrtnost matek o tři čtvrtiny a zaručit všeobecný přístup ke zdravotní péči v oblasti reprodukčního zdraví.
Co se pravomocí a činností Unie týče, Komise představila ustanovení Smlouvy o FEU týkající se rozvojové spolupráce a hlavní nástroje sloužící k financování této spolupráce. Komise rovněž vymezila priority Unie při financování rozvoje ve zdravotnictví, včetně sexuálního a reprodukčního zdraví, a vysvětlila způsob, jakým je prováděna kontrola využívání rozvojových fondů Unie.
Bod 3 napadeného sdělení je nadepsán „Posouzení požadavků evropské občanské iniciativy“.
V bodě 3.1 napadeného sdělení, nadepsaném „Obecné připomínky“, Komise připomněla cíle sporné EOI a zabývala se návrhem na změnu nařízení č. 1605/2002, jenž je v ní obsažen. V tomto ohledu Komise podotkla, že podle článku 87 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (
Úř. věst. 2012, L 298, s. 1
, dále jen „finanční nařízení“), musejí být veškeré výdaje EU v souladu se Smlouvami a Listinou základních práv. Podle Komise tudíž finanční nařízení již zajišťuje, aby veškeré výdaje EU, včetně oblastí výzkumu, rozvojové spolupráce a veřejného zdraví, respektovaly lidskou důstojnost, právo na život a právo na nedotknutelnost lidské osobnosti. Komise dále doplnila, že cílem finančního nařízení je stanovit finanční pravidla obecně, a nikoli pro konkrétní oblasti politiky EU, zejména pak v souvislosti se sestavováním a plněním rozpočtu EU.
V bodě 3.2 napadeného sdělení, nadepsaném „Výzkum [LEKB]“, se Komise zabývala druhým návrhem na legislativní změnu, jenž byl uveden ve sporné EOI. V tomto ohledu Komise uvedla, že právní předpisy týkající se programu Horizont 2020 obsahují podrobná ustanovení upravující podporu EU pro výzkum LEKB. Komise rovněž uvedla, že tyto právní předpisy pocházejí z nedávné doby a že dva unijní společní normotvůrci, tj. Evropský parlament a Rada Evropské unie, zohlednili etické aspekty, přidanou hodnotu na unijní úrovni a potencionální přínos všech typů výzkumu kmenových buněk pro zdraví. Komise rovněž připomněla existenci režimu „trojité pojistky“ (viz bod 18 výše). Komise v tomto bodě dospěla k závěru, že ustanovení programu Horizont 2020 týkající se výzkum LEKB již řeší řadu důležitých požadavků organizátorů, zejména ten, aby Unie nefinancovala ničení lidských embryí a aby byly zavedeny odpovídající kontroly. Komise se však domnívala, že nemůže vyhovět žádosti organizátorů, aby Unie nefinancovala následující výzkum pro stanovení linií LEKB. V tomto ohledu Komise vysvětlila, že svůj návrh týkající se programu Horizont 2020 formulovala při zohlednění etického hlediska, možných přínosů pro zdraví, a přidané hodnoty podpory na úrovni EU pro všechny druhy výzkumu kmenových buněk, a že společní unijní normotvůrci přijali tento návrh na základě demokratické dohody dosažené během interinstitucionálních jednání.
V bodě 3.3 napadeného sdělení, nadepsaném „Rozvojová spolupráce“, se Komise zabývala třetím návrhem na legislativní změnu, jenž byl uveden ve sporné EOI. Komise nejprve uvedla, že cílem sporné EOI je snížit počet potratů prováděných v rozvojových zemích. V tomto ohledu Komise upřesnila, že pomoc Unie v odvětví zdravotnictví v rozvojových zemích spočívá buď v podpoře integrovaného poskytování kontinuálních služeb péče o sexuální a reprodukční zdraví matek, zdraví novorozenců a dětí, nebo v tom, že zemím poskytuje rozpočtovou podporu s cílem zlepšit vnitrostátní poskytování služeb v oblasti zdraví. Podle Komise tato podpora, kterou poskytuje Unie, zásadním způsobem přispívá ke snižování počtu potratů, protože zlepšuje přístup k bezpečným a kvalitním službám, včetně kvalitního plánování rodiny, široké škály metod antikoncepce, nouzové antikoncepce a komplexní sexuální výchovy. Komise uvedla, že Unie při poskytování své podpory plně respektuje svrchovanost rozhodnutí partnerských zemí ohledně toho, jaká zdravotní péče bude poskytována a jak bude prezentována, je-li tato péče v souladu s dohodnutými zásadami v oblasti lidských práv. Komise upřesnila, že z výše uvedeného důvodu při vyčleňování pomoci žádné služby nezvýhodňuje, protože by tím komplikovala komplexní a účinnou podporu zdravotní strategie dané země.
Bod 4 napadeného sdělení je nadepsán „Závěry“ a v podstatě představuje shrnutí výše uvedených úvah.
V bodě 4.1 napadeného sdělení, nadepsaném „Obecný závěr“, Komise dospěla k závěru, že nepovažuje za nutné navrhnout změny finančního nařízení.
V bodě 4.2 napadeného sdělení, nadepsaném „Výzkum LEKB“, měla Komise za to, že ustanovení programu Horizont 2020 již řeší řadu důležitých požadavků organizátorů, zejména ten, aby Unie nefinancovala ničení lidských embryí a aby byly zavedeny odpovídající kontroly. Komise se však domnívala, že nemůže vyhovět žádosti organizátorů, aby Unie nefinancovala následující výzkum pro stanovení linií LEKB.
V bodě 4.3 napadeného sdělení, nadepsaném „Rozvojová spolupráce“, dospěla Komise k závěru, že zákaz financování potratů prováděných v rozvojových zemích by omezil schopnost Unie plnit cíle stanovené v rámci rozvojových cílů tisíciletí, zejména v oblasti zdraví matek, a cíle stanovené v akčním programu ICPD, které byly nedávno opětovně potvrzeny na mezinárodní i unijní úrovni.
V bodě 4.3 pátém pododstavci napadeného sdělení Komise uvedla, že v souladu s čl. 10 odst. 2 nařízení č. 211/2011 bude toto sdělení oznámeno organizátorům sporné EOI, jakož i Parlamentu a Radě a bude zveřejněno.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Na straně žalobců vystupuje entita nazvaná „European Citizens’ Initiative One of Us“ a sedm fyzických osob, jež jsou organizátory sporné EOI a tvoří výbor občanů odpovědný za její přípravu ve smyslu čl. 2 odst. 3 a čl. 3 odst. 2 prvního pododstavce nařízení č. 211/2011.
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 25. července 2014 podali žalobci projednávanou žalobu. Žaloba se domáhá nejen zrušení napadeného sdělení, ale podpůrně i zrušení čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011. Za žalované v ní byly označeny Parlament, Rada a Komise.
Dne 29. ledna 2015 předložila Komise žalobní odpověď.
Samostatnými podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 6. a 9. února 2015 vznesly Parlament a Rada námitku nepřípustnosti na základě čl. 114 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu ze dne 2. května 1991. Navrhují, aby byla žaloba v rozsahu, v němž se jich týká, odmítnuta jako nepřípustná.
Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 6. a 9. února 2015 podaly Parlament a Rada návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání Komise, bude-li žaloba ve vztahu k nim prohlášena za nepřípustnou.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 17. března 2015, požádala International Planned Parenthood Federation o vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Komise, Parlamentu a Rady.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 3. dubna 2015 požádala Marie Stopes International o vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Komise, Parlamentu a Rady.
Dne 14. dubna 2015 předložili žalobci repliku, v níž rovněž uvedli svá vyjádření k podaným námitkám nepřípustnosti.
Dne 4. června 2015 předložila Komise dupliku.
Usnesením ze dne 26. listopadu 2015, One of Us a další v. Komise (
T‑561/14
, nezveřejněné
EU:T:2015:917
), odmítl první senát Tribunálu žalobu jako nepřípustnou v rozsahu, v němž směřovala proti čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, v důsledku čehož nemohly být Parlament a Rada nadále považováni za žalované v tomto řízení.
Rozhodnutím ze dne 30. listopadu 2015 vyhověl předseda prvního senátu Tribunálu návrhům Parlamentu a Rady na vedlejší účastenství a upřesnil, že jejich práva se řídí čl. 116 odst. 6 jednacího řádu ze dne 2. května 1991.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 16. ledna 2016 podala Polská republika návrh na vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání žalobců.
Usnesením ze dne 16. března 2016, One of Us a další v. Komise (
T‑561/14
,
EU:T:2016:173
), předseda prvního senátu Tribunálu zamítl návrhy International Planned Parenthood Federation a Marie Stopes International na vstup do řízení jako vedlejší účastnice. Předseda prvního senátu Tribunálu měl mimo jiné za to, že jelikož žalobci použili nevhodným způsobem návrhy na vedlejší účastenství podané těmito subjekty, dopustili se tak zneužití řízení, a k tomuto zneužití přihlédl při rozdělení nákladů řízení podle čl. 135 odst. 2 jednacího řádu Tribunálu.
Rozhodnutím ze dne 17. března 2016 vyhověl předseda prvního senátu Tribunálu návrhu Polské republiky na vedlejší účastenství a upřesnil, že její práva jsou stanovena v čl. 116 odst. 6 jednacího řádu ze dne 2. května 1991.
Při změně složení senátů Tribunálu byl podle čl. 27 odst. 5 jednacího řádu soudce zpravodaj přidělen ke druhému senátu, kterému byla tudíž přidělena tato věc.
Na návrh soudce zpravodaje položil Tribunál (druhý senát) v rámci organizačních procesních opatření podle článku 89 jednacího řádu účastníkům řízení dne 28. listopadu 2016 písemné otázky hlavním účastníkům řízení, na které tito účastníci odpověděli ve stanovené lhůtě.
Na návrh druhého senátu rozhodl Tribunál dne 14. prosince 2016 podle článku 28 jednacího řádu předat věc rozšířenému senátu.
Na návrh soudce zpravodaje rozhodl Tribunál (druhý rozšířený senát) dne 11. ledna 2017 o zahájení ústní části řízení.
Rozhodnutím ze dne 9. března 2017 vyhověl předseda druhého senátu Tribunálu návrhu na odročení jednání předloženému žalobci.
Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 16. května 2017.
Žalobci podporovaní Polskou republikou navrhují, aby Tribunál:
–
zrušil napadené sdělení;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise, podporovaná Parlamentem a Radou, navrhuje, aby Tribunál:
–
odmítl žalobu jako nepřípustnou a v každém případě ji zamítl jako neopodstatněnou;
–
uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
K přípustnosti
K přípustnosti žaloby podané entitou nazvanou „European Citizens’ Initiative One of Us“
Předně je třeba připomenout, že unijní soud může i bez návrhu zkoumat otázku aktivní legitimace žalobce, jakož i jeho přístupu k procesním prostředkům nápravy, v rozsahu, v němž se týká nepominutelné podmínky řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. července 2007, Au Lys de France v. Komise,
T‑458/04
, nezveřejněný,
EU:T:2007:195
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci je třeba bez návrhu zkoumat otázku, zda entita nazvaná „European Citizens’ Initiative One of Us“ může vystupovat před unijním soudem, aby se na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU domáhal zrušení napadeného sdělení.
Hlavním účastníkům byla dána příležitost, aby se k této problematice vyjádřili v rámci svých odpovědí na písemné otázky položené Tribunálem (viz bod 46 výše). Tato problematika byla rovněž diskutována na jednání.
Žalobci v podstatě tvrdí, že žaloba je v rozsahu, v němž byla podána European Citizens’ Initiative One of Us, přípustná, a na podporu této teze se dovolávají rozsudku ze dne 3. února 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe v. Komise (
T‑646/13
,
EU:T:2017:59
). Žalobci podpůrně tvrdí, že žaloba je každopádně přípustná v rozsahu, v němž byla podána sedmi fyzickými osobami, jež byly organizátory sporné EOI a z nichž byl složen výbor občanů této iniciativy.
Komise tvrdí, že entita nazvaná „European Citizens’ Initiative One of Us“ nemá procesní způsobilost, aby vystupovala před unijním soudem, jelikož tuto způsobilost má pouze zmíněných sedm fyzických osob.
Podle Komise ze samotného znění čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU vyplývá, že žalobu na neplatnost podle tohoto ustanovení mohou podat pouze fyzické osoby a entity nadané právní subjektivitou.
V některých specifických případech však lze entitu, která nedisponuje právní subjektivitou podle práva členského státu nebo třetího státu, přesto považovat za „právnickou osobu“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU a připustit, aby podala žalobu na neplatnost na základě uvedeného ustanovení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. října 1982, Groupement des Agences de voyages v. Komise,
135/81
,
EU:C:1982:371
, body
až
, rozsudek ze dne 18. ledna 2007, PKK a KNK v. Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, body
až
). Tak je tomu zejména v případě, kdy Unie a její orgány ve svých aktech a při své činnosti přistupují k dotyčné entitě jako ke zvláštnímu subjektu, který může být nositelem vlastních práv nebo mu mohou být uloženy povinnosti či omezení.
V projednávané věci předně ze spisu nevyplývá, že by entita nazvaná „European Citizens’ Initiative One of Us“ měla právní subjektivitu na základě práva členského státu nebo třetího státu. V tomto ohledu je třeba uvést, že žalobci v reakci na žádost kanceláře Tribunálu, jež se týkala důkazu o právní existenci této entity, předložili pouze výtisk z úředního registru evropských občanských iniciativ, který Komise umístila na internetu, v němž je uvedena sporná EOI.
Dále, z nařízení č. 211/2011 nevyplývá, že by uvedené nařízení EOI přiznávalo právní subjektivitu tím, že by s ní zacházelo jako se samostatným subjektem. Osobami, jež se účastní postupu před Komisí (mimo jiné podle článků 3 až 6 a 8 až 11 nařízení č. 211/2011), odpovídají za škody, jež způsobí při organizování EOI (článek 13 nařízení č. 211/2011), na které se vztahují sankce za porušení tohoto nařízení (článek 14 nařízení č. 211/2011), jsou vyrozuměny o důvodech odmítnutí registrace návrhu EOI a o soudních i mimosoudních opravných prostředcích, které mají k dispozici (čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 211/2011), a obdrží podle článku 10 nařízení č. 211/2011 oznámení o sdělení Komise, jsou pouze organizátoři dotčené EOI, tj. fyzické osoby sdružené ve výboru občanů.
Konečně z žádného aktu ani jednání Komise nevyplývá, že by Komise s entitou nazvanou „European Citizens’ Initiative One of Us“ zacházela jako se zvláštním subjektem. Mimoto žalobci neuvedli žádnou okolnost, která by prokazovala existenci takového zacházení.
Je tudíž třeba mít za to, že entita nazvaná „European Citizens’ Initiative One of Us“ nemá procesní způsobilost, aby vystupovala před unijním soudem.
Tento závěr není zpochybněn rozsudkem ze dne 3. února 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe v. Komise (
T‑646/13
,
EU:T:2017:59
), kterého se dovolávají žalobci. Postačí totiž konstatovat, že žalobcem v uvedené věci byl výbor občanů (Bürgerausschuss) dotčené EOI, složený ze sedmi fyzických osob identifikovaných v žalobě, a nikoli tato EOI.
Vzhledem k předcházejícím úvahám je třeba prohlásit žalobu za nepřípustnou v rozsahu, v němž byla podána entitou nazvanou „European Citizens’ Initiative One of Us“, aniž by tím byla dotčena přípustnost žaloby v rozsahu, v němž byla rovněž podána sedmi fyzickými osobami, z nichž je složen výbor občanů sporné EOI.
K napadnutelnosti napadeného sdělení ve smyslu článku 263 SFEU
Komise, aniž formálně vznesla námitku nepřípustnosti na základě článku 114 jednacího řádu Tribunálu ze dne 2. května 1991, tvrdí, že žaloba je nepřípustná, neboť napadené sdělení není aktem, který by byl napadnutelný žalobou na neplatnost podle článku 263 SFEU.
Žalobci s tezí Komise nesouhlasí.
Podle nich je třeba připomenout, že žalobu na neplatnost podle článku 263 SFEU lze podat proti všem aktům přijatým unijními orgány bez ohledu na jejich povahu či formu, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že podstatným způsobem změní jeho právní postavení (rozsudek ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise,
60/81
,
EU:C:1981:264
, bod
; rozsudek ze dne 9. září 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. Komise,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, bod
, a rozsudek ze dne 20. září 2016, Mallis a další v. Komise a ECB,
C‑105/15 P až C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
, bod
).
Komise tvrdí, že napadené sdělení není svou formou a povahou aktem, který má vyvolávat závazné právní účinky, a ještě méně aktem, který by vyvolával účinky, jimiž by mohly být dotčeny zájmy žalobců tím, že by bylo podstatným způsobem změněno jejich právní postavení. V napadeném sdělení totiž podle Komise nejsou stanoveny povinnosti, natož pak povinnosti, jež by se týkaly žalobců, a ani neupravuje jejich právní postavení či jejich způsobilost. Napadené sdělení je podle Komise spíše aktem Komise, v němž je vyjádřen její záměr postupovat určitým způsobem a jenž nelze považovat za akt, který má vyvolávat právní účinky. Komise se na podporu své argumentace dovolává rozsudku ze dne 6. dubna 2000, Španělsko v. Komise (
C‑443/97
,
EU:C:2000:190
), a rozsudku ze dne 20. května 2010, Německo v. Komise (
T‑258/06
,
EU:T:2010:214
).
Jak vyplývá z judikatury unijního soudu, pro určení toho, zda akt vyvolává právní účinky, je třeba posoudit zejména jeho předmět, obsah a podstatu, jakož i skutkový a právní kontext, v němž byl vydán (usnesení ze dne 8. března 2012, Octapharma Pharmazeutika v. EMA,
T‑573/10
, nezveřejněné,
EU:T:2012:114
, bod
; v tomto smyslu rovněž viz usnesení ze dne 13. června 1991, Sunzest v. Komise,
C‑50/90
,
EU:C:1991:253
, body
a
, a rozsudek ze dne 26. ledna 2010, Internationaler Hilfsfonds v. Komise,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, bod
).
Žaloba na neplatnost se v projednávané věci týká napadeného sdělení, jehož prostřednictvím Komise zaujala konečný postoj, podle něhož v reakci na spornou EOI nepředloží návrh právního aktu. V rámci této EOI byly navrženy tři změny unijních aktů a jejich obsah byl přesně vymezen. Je proto třeba učit, zda je toto sdělení napadnutelným aktem ve smyslu judikatury citované v bodech 68 a 70 výše.
Z článku 11 odst. 4 SEU a bodu 1 odůvodnění nařízení č. 211/2011 vyplývá, že občanům Unie, je-li jich alespoň jeden milion a jsou-li státními příslušníky významného počtu členských států, je přiznáno právo obrátit se přímo na Komisi a vyzvat ji, aby předložila návrh právního aktu Unie pro účely provedení Smluv, které je podobné právu svěřenému Parlamentu článkem 225 SFEU a právu svěřenému Radě článkem 241 SFEU. Jak vyplývá z bodu 1 odůvodnění nařízení č. 211/2011, toto právo má za cíl posílit občanství Unie a zvýšit demokratické fungování Unie prostřednictvím zapojení občanů do demokratického života Unie (viz rozsudek ze dne 3. února 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe v. Komise,
T‑646/13
,
EU:T:2017:59
, bod
a citovaná judikatura). Toto právo, jež je přiznáno občanům Unie, je upraveno nařízením č. 211/2011.
Nařízení č. 211/2011 stanovuje postupy a podmínky vyžadované pro předložení takové EOI. Ve svém bodě 8 odůvodnění uvedené nařízení uvádí, že je stanovena minimální organizovaná struktura, a za tímto účelem nařízení stanovuje zřízení výboru občanů, jenž se skládá z fyzických osob (organizátorů), kteří pocházejí alespoň ze sedmi různých členských států, a který je pověřen vypracováním EOI a jejím předložení Komisi. Nařízení č. 211/2011 v článku 4 stanoví, že navrhovaná EOI musí být zaregistrována u Komise a že se toto zaregistrování uskuteční, je-li prokázáno, že byly splněny určité podmínky stanovené ve výše uvedeném ustanovení. Sběr prohlášení o podpoře navrhované EOI, které musí učinit alespoň jeden milion podepsaných osob, jež pocházejí minimálně z jedné čtvrti všech členských států, může být zahájen až po tomto zaregistrování. Tento sběr musí probíhat podle postupů a podmínek, jež jsou podrobně vymezeny v článcích 5 až 8 nařízení č. 211/2011. V článku 9 nařízení č. 211/2011 se stanoví, že organizátoři mohou, pokud byly splněny všechny příslušné postupy a podmínky stanovené tímto nařízení, předložit EOI Komisi.
V článku 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, které je právním základem napadeného sdělení, se stanoví, že Komise do tří měsíců od obdržení EOI podle článku 9 výše uvedeného nařízení vydá sdělení obsahující její právní a politické závěry ohledně EOI, případná opatření, která zamýšlí učinit, a odůvodnění, proč tato opatření hodlá či nehodlá učinit. V článku 10 odst. 2 nařízení č. 211/2011 se stanoví, že výše uvedené sdělení se oznámí organizátorům, jakož i Parlamentu a Radě, a zveřejní se.
V článku 11 nařízení č. 211/2011 se mimo jiné stanoví, že v tříměsíční lhůtě stanovené podle čl. 10 odst. 1 písm. c) uvedeného nařízení je organizátorům poskytnuta možnost představit EOI na veřejném slyšení Parlamentu.
Vzhledem k tomu, že cílem mechanismu EOI je vyzvat Komisi v rámci jejích pravomocí k tomu, aby předložila návrh aktu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. dubna 2016, Costantini a další v. Komise,
T‑44/14
,
EU:T:2016:223
, bod
), z výše uvedených ustanovení vyplývá, že vydání sdělení, jež je stanoveno v čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, Komisí představuje zakončení postupu, jež se týká EOI, jelikož Komise prostřednictvím tohoto sdělení informuje mimo jiné organizátory EOI o svém rozhodnutí o tom, zda v reakci na EOI přijme určitá opatření, či nikoli. Dále je nesporné, že vydání takového sdělení je povinností uloženou Komisi.
V projednávané věci ze spisu vyplývá, že žalobci jsou organizátory sporné EOI a že jsou pověření jejím vypracováním a předložením Komisi v souladu s etapami, jež jsou uvedeny v článcích 4 a 5 až 9 nařízení č. 211/2011. Rovněž je třeba poznamenat, že spornou EOI podpořilo 1721626 podepsaných osob pocházejících z 28 členských států. Dále je třeba připomenout, že napadené sdělení je konečným postojem Komise, neboť posledně uvedená se rozhodla nepředložit v reakci na spornou EOI návrh právního aktu, a obecně ani nepřijmout žádné opatření v reakci na ni. Toto sdělení navíc představuje ukončení zvláštního postupu, který zahájili a realizovali žalobci na základě 211/2011, a Komise má povinnost toto sdělení přijmout. S ohledem na tyto skutečnosti je třeba mít za to, že napadené sdělení vyvolává závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobců tím, že mění podstatným způsobem jejich právní postavení (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 26. ledna 2010, Internationaler Hilfsfonds v. Komise,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, body
a
, a rozsudek ze dne 25. června 1998, Lilly Industries v. Komise,
T‑120/96
,
EU:T:1998:141
, body
až
).
Tento závěr není argumenty Komise zpochybněn.
Zaprvé vzhledem k tomu, že obsahem napadeného sdělení je konečný postoj Komise nepředložit návrh právního aktu v reakci na spornou EOI a toto sdělení ukončuje postup EOI zahájený žalobci podle nařízení č. 211/2011, je třeba mít za to, že toto sdělení nemá povahu a vlastnosti aktů, jež byly dotčeny v rozsudku ze dne 6. dubna 2000, Španělsko v. Komise (
C‑443/97
,
EU:C:2000:190
), a v rozsudku ze dne 20. května 2010, Německo v. Komise (
T‑258/06
,
EU:T:2010:214
), jichž se dovolává Komise (viz bod 69 výše), tj. aktů, u nichž měl unijní soud za to, že nejsou napadnutelné žalobou na neplatnost.
Rozsudek ze dne 6. dubna 2000, Španělsko v. Komise (
C‑443/97
,
EU:C:2000:190
), se totiž týkal žaloby na neplatnost směřující proti interním pokynům Komise, jež se týkaly čistých finančních oprav v rámci použití článku 24 nařízení Rady (EHS) č. 4253/88 ze dne 19. prosince 1988, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (EHS) č. 2052/88, pokud jde o koordinaci mezi činnostmi jednotlivých strukturálních fondů navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými stávajícími finančními nástroji (
Úř. věst. 1988, L 374, s. 1
). Soudní dvůr měl v bodě 34 uvedeného rozsudku za to, že interní pokyny vyjadřují pouze úmysl Komise zastávat při výkonu pravomoci, která jí byla svěřena článkem 24 nařízení č. 4253/88, určitý přístup, a tudíž nemohou být považovány za akt, který má vytvářet právní účinky.
V projednávané věci přitom vzhledem k tomu, že napadené sdělení vykazuje charakteristické rysy, jež jsou uvedeny v bodě 77 výše, nelze tvrdit, že nemá vyvolávat právní účinky. Na rozdíl od aktu, jenž byl dotčen v rozsudku ze dne 6. dubna 2000, Španělsko v. Komise (
C‑443/97
,
EU:C:2000:190
), napadené sdělení vyvolává účinky, jež překračují interní sféru Komise.
Rozsudek ze dne 20. května 2010, Německo v. Komise (
T‑258/06
,
EU:T:2010:214
), se týkal žaloby na neplatnost směřující proti interpretačnímu sdělení Komise o unijních právních předpisech použitelných pro zadávání zakázek, na které se plně nebo částečně nevztahují směrnice o zadávání veřejných zakázek. Tribunál v bodě 26 uvedeného rozsudku uvedl, že cílem tohoto sdělení je informovat o obecném přístupu Komise ohledně použití všech základních norem týkajících se zadávání veřejných zakázek, které vyplývají přímo z pravidel a zásad Smlouvy o ES, a to zejména zásady zákazu diskriminace a povinnosti transparentnosti, na zadávání zakázek, na které se plně nebo částečně nevztahují směrnice o zadávání veřejných zakázek. V této souvislosti Tribunál následně v bodě 27 uvedeného rozsudku konstatoval, že k tomu, aby mohlo být dotčené sdělení kvalifikováno jako napadnutelný akt, musí zakládat nové právní účinky oproti účinkům použití základních zásad Smlouvy o ES, a že je tedy třeba pro účely ověření této skutečnosti přezkoumat jeho obsah. Po provedení takového přezkumu měl Tribunál v bodě 162 uvedeného rozsudku za to, že dotčené sdělení neobsahuje nová pravidla pro zadávání veřejných zakázek, která by šla nad rámec povinností vyplývajících ze stávajícího unijního práva, a proto nelze mít za to, že sdělení zakládá závazné právní účinky, kterými by mohlo být dotčeno právní postavení žalobkyně a vedlejších účastníků řízení.
V projednávané věci však nelze tvrdit, že napadené sdělení představuje „interpretační sdělení“. Naopak, z charakteristických znaků, jež jsou uvedeny v bodě 77 výše, vyplývá, že toto sdělení má vyvolávat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobců tím, že podstatným způsobem změní jejich právní postavení.
Zadruhé Komise uvedla, že čl. 11 odst. 4 SEU a nařízení č. 211/2011 svěřují organizátorům EOI nanejvýše právo požadovat předložení návrhu právního aktu. Vzhledem k tomu, že tento návrh má sám o sobě předběžnou a přípravnou povahu, nelze zamítnutí návrhu domáhajícího se předložení takového návrhu považovat za akt, který má vyvolávat právní účinky vůči třetím osobám. V tomto kontextu Komise tvrdí, že podle unijní judikatury nemůže být napadený akt, kterým se zamítá návrh žalobců, posuzován odděleně od aktu výslovně uvedeného v tomto návrhu, a tudíž napadený akt je napadnutelným aktem pouze tehdy, pokud by byl akt uvedený v návrhu rovněž napadnutelný žalobou na neplatnost podanou žalobci.
Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že pokud má akt Komise záporný charakter, musí být posouzen v závislosti na povaze návrhu, na který odpovídá (viz usnesení ze dne 14. prosince 2005, Arizona Chemical a další v. Komise,
T‑369/03
,
EU:T:2005:458
, bod
a citovaná judikatura). Konkrétně platí, že odmítnutí může být napadnutelné žalobou na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU, jestliže by akt, který orgán odmítá přijmout, mohl být na základě tohoto ustanovení sám napaden (viz rozsudek ze dne 22. října 1996, Salt Union v. Komise,
T‑330/94
,
EU:T:1996:154
, bod
a citovaná judikatura).
Jak přitom již bylo konstatováno, tuto judikaturu nelze použít, pokud – jak je tomu v projednávané věci – je rozhodnutí Komise přijato v rámci postupu přesně vymezeného unijní právní úpravou, v jehož rámci má Komise povinnost rozhodnout o návrhu, který podal jednotlivec podle této právní úpravy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. června 1998, Lilly Industries v. Komise,
T‑120/96
,
EU:T:1998:141
, body
a
).
Argumentaci Komise, jež je uvedena v bodě 84 výše, je tudíž třeba odmítnout.
Zatřetí na podporu své teze, jež se týká nenapadnutelnosti napadeného sdělení, se Komise na jednání dovolávala rozsudku ze dne 9. prosince 2014, Schönberger v. Parlament (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
), který se týká napadnutelnosti rozhodnutí, v němž petiční výbor Parlamentu rozhodl o ukončení projednávání petice podané žalobcem v uvedené věci.
V rámci rozsudku ze dne 9. prosince 2014, Schönberger v. Parlament (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
), Soudní dvůr v bodě 22 uvedeného rozsudku konstatoval, že rozhodnutí, kterým Parlament, jemuž je předložena petice, shledá, že petice nesplňuje podmínky stanovené v článku 227 SFEU, musí podléhat soudnímu přezkumu, neboť může nepříznivě zasáhnout do petičního práva dotyčného. Totéž platí pro rozhodnutí, kterým by se Parlament v rozporu se samotnou podstatou petičního práva odmítl zabývat peticí, která mu byla předložena, nebo se zdržel jejího projednání, a tudíž neověřil, zda petice splňuje podmínky stanovené v článku 227 SFEU.
Naopak, pokud jde o petici, u níž měl Parlament za to, že splňuje podmínky stanovené v článku 227 SFEU, Soudní dvůr učinil v bodě 24 rozsudku ze dne 9. prosince 2014, Schönberger v. Parlament (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
), závěr, že Parlament je nadán širokou posuzovací pravomocí politického rázu, pokud jde o způsob, jakým bude s peticí naloženo. Soudní dvůr konstatoval, že rozhodnutí přijaté v tomto ohledu nepodléhá soudnímu přezkumu, bez ohledu na to, zda takovým rozhodnutím přijímá uvedená opatření sám Parlament, nebo zda má za to, že není schopen je přijmout a postoupí petici příslušnému orgánu nebo útvaru k přijetí těchto opatření.
Komise na jednání v podstatě tvrdila, že odůvodnění v rozsudku ze dne 9. prosince 2014, Schönberger v. Parlament (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
), je použitelné v projednávané věci, neboť je podobně jako Parlament nadána širokou posuzovací pravomocí, pokud jde o opatření, jež mají být přijata v reakci na EOI. Komise mimoto tvrdila, že na rozdíl od petičního práva není právo podílet se na demokratickém životě Unie prostřednictvím EOI základním právem, a tudíž by bylo nesystematické, pokud by mu byla přiznána „vyšší“ soudní ochrana, než je přiznávána petičnímu právu.
Co se bodu 22 rozsudku ze dne 9. prosince 2014, Schönberger v. Parlament (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
), týče, je třeba posoudit, zda odmítnutí Komise předložit unijnímu normotvůrci návrh právního aktu, jež je vyjádřeno v rámci sdělení přijatého na základě čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, může nepříznivě zasáhnout do práva občanů vycházejícího z čl. 11 odst. 4 SEU.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že právo občanů vycházející z čl. 11 odst. 4 SEU má za cíl posílit unijní občanství a zvyšovat demokratické fungování Unie (viz bod 72 výše), jelikož konečným cílem je povzbuzovat občany v účasti na demokratickém životě a učinit Unii přístupnější (viz bod 2 odůvodnění nařízen č. 211/2011). Pokud by odmítnutí Komise předložit unijnímu normotvůrci návrh právního aktu, jež je vyjádřeno ve sdělení stanoveném podle čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, nepodléhalo soudnímu přezkumu, bylo by tím ohroženo naplňování tohoto cíle potud, pokud by riziko svévolného rozhodování ze strany Komise odrazovalo od jakéhokoli využívání mechanismu EOI, a to rovněž s ohledem na náročné postupy a podmínky, jimiž se tento mechanismus řídí.
Mimoto je třeba podotknout, že petiční mechanismus, jenž byl posuzován v rámci rozsudku ze dne 9. prosince 2014, Schönberger v. Parlament (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
), se nepodobá mechanismu EOI.
Jak vyplývá z rozsudku ze dne 9. prosince 2014, Schönberger v. Parlament (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
), petice je nejprve zkoumána za účelem posouzení její přípustnosti ve světle podmínek stanovených v článku 227 SFEU, a následně podléhá posuzovací pravomoci Parlamentu, pokud jde o způsob, jakým s ní bude naloženo. Mezi těmito dvěma fázemi se na petici nevztahují žádné dodatečné podmínky ani postupy, které by měly dopad na předkladatele petice a jeho právní postavení.
Naproti tomu „přípustná“ EOI v tom smyslu, že byla zaregistrována podle čl. 4 odst. 2 nařízení č. 211/2011 (první fáze mechanismu EOI), musí splňovat dodatečné podmínky k tomu, aby ji Komise mohla podrobit posouzení v rámci sdělení zveřejňovaného podle článku 10 nařízení č. 211/2011 (druhá fáze mechanismu EOI). Tyto dodatečné podmínky, které musí organizátoři splnit, se v podstatě týkají shromáždění prohlášení o podpoře od podepsaných osob, jejichž náležitosti jsou podrobně stanoveny v uvedeném nařízení. Komise EOI posuzuje až poté, co jsou tyto podmínky splněny.
Dále, co se týče postupu, který následuje po zaregistrování návrhu EOI, obsahuje nařízení č. 211/2011 ustanovení, které lze kvalifikovat jako procesní záruky ve prospěch organizátorů, což znamená, že sdělení zveřejněné podle článku 10 nařízení č. 211/2011 vyvolává ve vztahu k nim závazné právní účinky (v tomto smyslu s obdobně viz rozsudek ze dne 12. září 2002, DuPont Teijin Films Luxembourg a další v. Komise,
T‑113/00
,
EU:T:2002:214
, body
až
, a usnesení ze dne 14. prosince 2005, Arizona Chemical a další v. Komise,
T‑369/03
,
EU:T:2005:458
, body
a
). Konkrétně zaprvé podle článku 9 a čl. 10 odst. 1 písm. b) nařízení č. 211/2011 Komise přijme organizátory na patřičné úrovni a dá jim příležitost, aby podrobně vysvětlili problematiku příslušné EOI. Zadruhé v čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011 je výslovně stanovena povinnost Komise uvést odůvodnění, proč hodlá či nehodlá učinit opatření v reakci na EOI. Tato povinnost uložená Komisi je podrobněji uvedena v bodě 20 odůvodnění téhož nařízení, v němž se mimo jiné stanoví, že Komise, aby prokázala, že EOI je zkoumána pečlivě, musí jednoznačně, srozumitelně a podrobně uvést důvody pro svá zamýšlená opatření a obdobně by měla uvést důvody i v případě, že nemá v úmyslu učinit žádná opatření. Zatřetí v čl. 10 odst. 2 nařízení č. 211/2011 se stanoví, že sdělení uvedené v odst. 1 písm. c) uvedeného nařízení musí být nejen zveřejněno, ale i oznámeno, a to mimo jiné organizátorům.
Z důvodu dodatečných podmínek uložených organizátorům a procesních záruk stanovených v jejich prospěch, jež jsou uvedeny v bodech 96 a 97 výše, je třeba mít za to, že odmítnutí Komise předložit unijnímu normotvůrci návrh právního aktu, jež je vyjádřeno ve sdělení přijatém na základě čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, vůči nim vyvolává závazné právní účinky ve smyslu judikatury citované v bodě 68 výše.
Dále, co se týče argumentu Komise, který je uveden v bodě 91
in fine
výše a v podstatě vychází ze skutečnosti, že na rozdíl od petičního práva není právo na EOI základním právem, a tudíž nemůže požívat vyšší soudní ochrany, než jaká je přiznávána prvně uvedenému právu, je třeba uvést, že pokud projednávaná žaloba splňuje podmínky stanovené článkem 263 SFEU, nemůže být tímto argumentem Komise zpochybněn závěr týkající se přípustnosti uvedené žaloby. Každopádně je třeba uvést, že i když právo na EOI není zahrnuto do Listiny základních práv, jak je tomu v případě petičního práva, které je stanoveno v článku 44 uvedené Listiny, nic to nemění na tom, že toto právo je zakotveno v primárním právu Unie, a sice v čl. 11 odst. 4 SEU. Je tudíž stanoveno v nástroji, jenž má stejnou právní sílu jako je právní síla přiznaná Listině základních práv.
Z toho vyplývá, že argument Komise, podle něhož by právo na EOI požívalo vyšší soudní ochrany, než jaká je přiznána petičnímu právu, je třeba každopádně zamítnout.
Vzhledem k výše uvedeným úvahám je třeba námitku nepřípustnosti vznesenou Komisí zamítnout.
K věci samé
Argumentace žalobců poukazuje na existenci pěti žalobních důvodů neplatnosti. První žalobní důvod vychází z porušení čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, jehož se Komise měla dopustit tím, že v reakci na spornou EOI nepředložila návrh právního aktu. Druhý žalobní důvod vznesený podpůrně vychází z porušení čl. 11 odst. 4 SEU, k němuž došlo z důvodu tohoto nepředložení návrhu právního aktu. Třetí žalobní důvod vychází z porušení čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, jehož se měla Komise dopustit tím, že v napadeném sdělení neuvedla odděleně právní a politické závěry stran sporné EOI. Čtvrtý žalobní důvod vychází z porušení povinnosti uvést odůvodnění. Pátý žalobní důvod vychází z nesprávných posouzení, jichž se měla dopustit Komise.
K prvnímu žalobnímu důvodu, který vychází z porušení čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, kterého se Komise měla dopustit tím, že v reakci na spornou EOI nepředložila návrh právního aktu
Žalobci tvrdí, že právo Komise nepřijmout opatření v reakci na EOI je třeba vykládat restriktivně. Rozhodnutí v tomto smyslu totiž podle nich lze přijmout pouze v některé ze tří následujících situací: zaprvé, pokud opatření požadovaná v rámci EOI nejsou nadále nutná, neboť tato opatření byla přijata v období, kdy ještě EOI probíhala, nebo pokud problém vznesený EOI zanikl nebo byl vyřešen jiným vhodným způsobem, zadruhé, pokud se stalo přijetí opatření požadovaných v rámci EOI po jejím zaregistrování nemožným, a zatřetí, pokud občanská iniciativa neobsahuje návrh konkrétního opatření, ale pouze upozorňuje na existenci problému, který by měl být řešen, přičemž ponechává na Komisi, aby případně rozhodla o opatření, které lze přijmout. Mimo tyto případy je přijetí rozhodnutí nepřijmout žádné opatření podle žalobců v rozporu s čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011. Podle žalobců v projednávané věci nenastala žádná z těchto tří situací.
Komise tezi žalobců popírá.
Podle znění čl. 17 odst. 1 SEU Komise podporuje obecný zájem Unie a k tomuto účelu činí vhodné podněty.
Podle čl. 17 odst. 2 SEU mohou být legislativní akty Unie přijaty pouze „na návrh Komise“, nestanoví-li Smlouvy jinak.
Stejně tak řádný legislativní postup, jehož se týkají všechny návrhy sporné EOI, spočívá podle článku 289 SFEU v tom, že Parlament a Rada přijímají společně „na návrh Komise“ nařízení, směrnice nebo rozhodnutí.
Mimoto v čl. 17 odst. 3 třetím pododstavci SEU se mimo jiné stanoví, že Komise vykonává své funkce zcela nezávisle a její členové nevyžadují ani nepřijímají pokyny od žádné vlády, orgánu, instituce ani jiného subjektu.
Pravomoc legislativní iniciativy, kterou Komisi přiznávají čl. 17 odst. 2 SEU a článek 289 SFEU, znamená, že Komisi v zásadě přísluší rozhodnutí, zda předloží návrh legislativního aktu, či nikoliv, a případně určení jeho předmětu, účelu a obsahu (rozsudek ze dne 14. dubna 2015, Rada v. Komise,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, body
a
).
Toto téměř monopolní postavení legislativní iniciativy, jež Smlouvy svěřují Komisi (stanovisko generálního advokáta N. Jääskinena ve věci Rada v. Komise
C‑409/13
,
EU:C:2014:2470
, bod
), vyplývá z její úlohy podle čl. 17 odst. 1 SEU, kterou je podporovat obecný zájem Unie, jakož i z nezávislosti, kterou podle čl. 17 odst. 3 třetího pododstavce SEU požívá při vykonávání svých funkcí.
Toto téměř monopolní postavení zmíněné v bodě 110 výše není dotčeno právem na EOI, jež je stanoveno v čl. 11 odst. 4 SEU. Toto ustanovení stanovuje právo určitého minimálního počtu občanů, aby za určitých podmínek „vyzvali“ Komisi, aby přijala vhodný návrh. Znění tohoto ustanovení zjevně nepodporuje výklad, podle kterého by Komise byla povinna předložit v reakci na EOI návrh právního aktu.
Mimoto, jak správně uvedla Komise, tento závěr rovněž vyplývá ze struktury článku 11 SEU a článku 24 SFEU, které zasazují EOI do rámce ostatních prostředků, jejichž prostřednictvím mohou občané upozornit unijní orgány na určité otázky, přičemž tyto prostředky spočívají mimo jiné ve vedení dialogu s reprezentativními sdruženími a občanskou společností na vnitrostátní úrovni, ve využití konzultací se zúčastněnými stranami, v petičním právu a v možnosti obrátit se na veřejného ochránce práv.
Úmysl moci konstituující Unii nesvěřit mechanismu EOI pravomoc legislativní iniciativy je potvrzen v bodě 1 odůvodnění nařízení č. 211/2011, který v podstatě přirovnává právo svěřené EOI právu svěřenému Parlamentu článkem 225 SFEU a právu svěřenému Radě článkem 241 SFEU. Přitom žádost podaná Parlamentem ani Radou nezavazuje Komisi k tomu, aby předložila návrh právního aktu (stanovisko generálního advokáta N. Jääskinena ve věci Rada v. Komise
C‑409/13
,
EU:C:2014:2470
, bod
; v tomto smyslu obdobně viz rovněž rozsudek ze dne 22. května 1990, Parlament v. Rada,
C‑70/88
,
EU:C:1990:217
, bod
).
Tento úmysl konstituující moci je rovněž potvrzen v samotném znění čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, který mimo jiné stanoví, že Komise uvede ve sdělení „případná“ opatření, která zamýšlí učinit v reakci na EOI, a odůvodnění, proč tato opatření „hodlá či nehodlá učinit“. Toto znění jasně svědčí o nezávazné povaze reakce Komise v návaznosti na EOI.
V projednávané věci vede výklad čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, který je uveden v bodě 103 výše a který navrhují žalobci v podstatě k tomu, že by byla Komisi odňata veškerá posuzovací pravomoc v rámci výkonu své pravomoci legislativní iniciativy v reakci na EOI. Pokud by totiž byl tento výklad potvrzen, v konečném důsledku by to znamenalo, že Komise by byla vázána přijmout „zvláštní“ opatření (podle pojmu, jejž používají žalobci a který je citován v bodě 103 výše) navrhované v EOI. Takový výklad by přitom byl v rozporu s téměř úplným monopolem legislativní iniciativy, který Smlouvy svěřují Komisi, a s rozsáhlou posuzovací pravomocí, kterou požívá při výkonu této iniciativy (viz body 109 až 114 výše).
Závěr, který je uveden v bodě 115 výše, podle něhož není Komise povinna přijmout zvláštní opatření navrhované EOI, není zpochybněn existencí postupu zaregistrování návrhu EOI, jenž je stanoven v článku 4 nařízení č. 211/2011, jak v podstatě tvrdí žalobci.
Zaregistrování je totiž pouze předběžnou podmínkou, kterou musí splnit organizátoři před zahájením shromažďování prohlášení o podpoře. Jak shodně konstatují hlavní účastníci řízení, cílem postupu zaregistrování je zabránit tomu, aby organizátoři vynakládali zbytečné úsilí v souvislosti s EOI, která by již od počátku nemohla dosáhnout kýženého výsledku. Nicméně z kritérií pro odmítnutí zaregistrování stanovených v čl. 4 odst. 2 písm. b) až d) nařízení č. 211/2011, spadá-li návrh EOI zjevně mimo rámec pravomocí Komise na předložení návrhu právního aktu Unie pro účely provedení Smluv, nebo je-li zjevně zneužívající, bezdůvodný nebo šikanózní, nebo pokud je zjevně v rozporu s hodnotami Unie uvedenými v článku 2 SEU, vyplývá, že rozhodnutí o tom, zda bude návrh EOI zaregistrován či nikoli, předpokládá první posouzení této iniciativy z právního pohledu a není jím dotčeno posouzení, které provádí Komise v rámci sdělení přijatého na základě čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. dubna 2016, Costantini a další v. Komise,
T‑44/14
,
EU:T:2016:223
, bod
).
Vzhledem k výše uvedeným úvahám je třeba mít za to, že výklad čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, který navrhují žalobci, je z právního hlediska nesprávný. První žalobní důvod je tudíž třeba zamítnout.
Ke druhému žalobnímu důvodu, který je vznesený podpůrně a vychází z porušení čl. 11 odst. 4 SEU, k němuž došlo z důvodu nepředložení návrhu právního aktu v reakci na spornou EOI.
Žalobci tvrdí, že v případě, že jimi navrhovaný výklad čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011 (viz bod 103 výše) bude odmítnut, je toto ustanovení v rozporu s čl. 11 odst. 4 SEU. Podle žalobců je třeba tento posledně uvedený článek vykládat tak, aby skýtal skutečnou přidanou hodnotu, pokud jde o možnost občanů ovlivňovat politiky Unie, a zohledňoval značné úsilí představované shromažďováním více než jednoho milionu podpisů.
Žalobci rovněž tvrdí, že Komise jakožto správní orgán nemá oprávnění přijmout rozhodnutí, které by nahrazovalo legislativní návrh, jež je přímo a výslovně schválen více než milionem občanů. Podle nich by tato možnost poskytnutá Komisi byla v rozporu s ústavními tradicemi členských států.
Komise s argumentací žalobců nesouhlasí.
Je třeba připomenout, že znění čl. 11 odst. 4 SEU ani systém Smluv, jak je uveden v bodech 105 až 112 výše, nepodporují tezi žalobců, podle níž by Komise měla povinnost přijmout zvláštní opatření navrhované EOI.
Dále vzhledem k tomu, že unijní smlouvy jednoznačným způsobem vymezují úlohu a pravomoci svěřené EOI a unijním orgánům v rámci postupu přijímání právního aktu, žalobci se na podporu své teze nemohou relevantně dovolávat ústavních systémů některých členských států, které mohou přiznávat občanským iniciativám ustaveným na vnitrostátní úrovni skutečnou pravomoc zákonodárné iniciativy, a proto tento argument nelze přijmout.
Rovněž je třeba uvést, že odmítnutí teze žalobců nezbavuje mechanismus EOI užitečného účinku, jak žalobci tvrdí. Jak již bylo uvedeno v bodě 76 výše, cílem tohoto mechanismu je vyzvat Komisi v rámci jejích pravomocí k tomu, aby předložila návrh aktu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. dubna 2016, Costantini a další v. Komise,
T‑44/14
,
EU:T:2016:223
, bod
). Uvedený cíl není dotčen skutečností, že je Komisi umožněno, aby při výkonu své pravomoci legislativní iniciativy měla širokou posuzovací pravomoc.
Vzhledem k výše uvedeným úvahám je třeba druhý žalobní důvod směřující na neplatnost, který žalobci vznášejí, zamítnout.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, který vychází z porušení čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, jehož se měla Komise dopustit tím, že v napadeném sdělení neuvedla odděleně právní a politické závěry stran sporné EOI
Žalobci tvrdí, že Komise měla podle čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, posuzovaného ve světle bodu 20 odůvodnění uvedeného nařízení, povinnost uvést odděleně své právní a politické závěry. Tato povinnost má podle žalobců formální povahu. Napadené sdělení přitom takové oddělené závěry neobsahuje.
Komise zejména zpochybňuje, že by jí taková povinnost byla nařízením č. 211/2011 uložena.
Podle ustálené judikatury platí, že preambule unijního aktu nemá právní závaznost a nemůže být uplatňována jako důvod pro odchýlení se od vlastních ustanovení dotčeného aktu ani pro výklad těchto ustanovení ve smyslu zjevně odporujícím jejich znění (rozsudek ze dne 19. listopadu 1998, Nilsson a další,
C‑162/97
,
EU:C:1998:554
, bod
; rozsudek ze dne 25. listopadu 1998, Manfredi,
C‑308/97
,
EU:C:1998:566
, bod
, a rozsudek ze dne 24. listopadu 2005, Deutsches Milch-Kontor,
C‑136/04
,
EU:C:2005:716
, bod
).
V projednávané věci bod 20 odůvodnění nařízení č. 211/2011 zajisté uvádí, že Komise by měla EOI přezkoumat a předložit „odděleně“ své právní a politické závěry. Tato povinnost odděleného předložení právních a politických závěrů ovšem není stanovena v čl. 10 odst. 1 písm. c) uvedeného nařízení, v němž se stanoví, že Komise musí vydat sdělení obsahující „její právní a politické závěry ohledně [EOI], případná opatření, která zamýšlí učinit, a odůvodnění, proč tato opatření hodlá či nehodlá učinit“.
S ohledem na judikaturu uvedenou v bodě 128 výše platí, že pokud povinnost odděleného předložení právních a politických závěrů, jež je zmíněna v bodě 20 odůvodnění nařízení č. 211/2011, není převzata do vlastního znění ustanovení čl. 10 odst. 1 písm. c) uvedeného nařízení, potom má obsah posledně uvedeného ustanovení přednost. Taková povinnost se tudíž při vypracovávání sdělení, jež je stanoveno v tomto ustanovení, na Komisi nevztahuje.
Každopádně, i pokud by Komisi byla uložena právně závazná povinnost předložit v rámci sdělení přijatého podle čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011 odděleně právní a politické závěry, vzhledem k tomu, že tato povinnost má čistě formální povahu, nemohlo by její porušení vést k neplatnosti uvedeného sdělení (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 21. dubna 1983, Ragusa v. Komise,
282/81
,
EU:C:1983:105
, bod
, a rozsudek ze dne 5. května 1983, Ditterich v. Komise,
207/81
,
EU:C:1983:123
, bod
).
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba tento žalobní důvod zamítnout.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení povinnosti uvést odůvodnění
Žalobci tvrdí, že Komise měla v rámci jí uložené povinnosti uvést odůvodnění povinnost prokázat existenci dostatečných etických a právních záruk, které činí spornou EOI nadbytečnou. To však neučinila.
V této souvislosti žalobci zaprvé tvrdí, že v napadeném usnesení nebyla dána odpověď na základní tezi sporné EOI, podle níž je lidské embryo lidskou bytostí (promítající se v použití výrazu „jeden z nás“), které je tudíž nadáno lidskou důstojností. Podle žalobců v tomto sdělení není uvedeno jasné prohlášení, ať již v pozitivním či negativním smyslu, pokud jde o právní postavení, které má či mělo by mít lidské embryo podle unijního práva. Komise se ztotožnila s postojem podepsaných osob, podle kterého by mělo lidské embryo požívat právní ochrany, avšak zároveň se vyvarovala toho, aby vyvodila logické důsledky, jež z tohoto postoje vyplývají.
Žalobci zadruhé tvrdí, že etické odůvodnění Komise, jež se týká výzkumů LEKB, je stiženo vadami, a že systém „trojité pojistky“, který je prezentován v napadeném sdělení (viz bod 18 výše), je nedostatečný a nepředstavuje náležitou odpověď na etické obavy vyjádřené spornou EOI.
Zatřetí žalobci tvrdí, že odpověď Komise je rovněž nedostatečná, pokud jde o otázku související s unijní politikou, jež se týká rozvojové pomoci. Podle žalobců Komise odmítla reagovat na spornou EOI nikoli z důvodu cíle týkajícího se omezení úmrtnosti matek, nýbrž z důvodu institucionálního zájmu Komise.
Začtvrté žalobci tvrdí, že odmítnutí Komise změnit finanční nařízení není dostatečně odůvodněno a není opodstatněné.
Komise s argumentací žalobců nesouhlasí.
V této souvislosti Komise mimo jiné tvrdí, že odůvodnění sdělení vydaného podle čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011 má umožnit případnou veřejnou diskuzi s cílem umožnit Parlamentu a v konečném důsledku i občanům vykonávat politickou kontrolu Komise. Právě ve světle tohoto cíle je třeba vymezit přesný obsah a rozsah povinnosti uvést odůvodnění rozhodnutí o nepředložení návrhu právního aktu. Komise rovněž tvrdí, že dostatečnost odůvodnění musí být posuzována ve vztahu k dotčené EOI, tj. v konečném důsledku ve vztahu k předmětu právního aktu, jehož se tato EOI týká. Podle Komise jí může být vytýkáno porušení povinnosti uvést odůvodnění na základě čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011 pouze v krajních případech zjevné nesprávnosti skutkových východisek či právních výkladů formulovaných v dotčeném sdělení.
Komise tvrdí, že v projednávané věci odůvodnění uvedené v napadeném sdělení politickou diskuzi umožňuje, a proto navrhuje, aby byl projednávaný žalobní důvod zamítnut.
Je třeba připomenout, že povinnost uvést odůvodnění se musí použít na všechny akty, které mohou být předmětem žaloby na neplatnost (rozsudek ze dne 1. října 2009, Komise v. Rada,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
, bod
). Z toho vyplývá, že se taková povinnost uvést odůvodnění vztahuje na napadené sdělení, jež obsahuje rozhodnutí Komise nepředložit unijnímu normotvůrci v reakci na spornou EOI návrh právního aktu.
Podle ustálené judikatury platí, že povinnost odůvodnit individuální rozhodnutí stanovená v článku 296 SFEU má za cíl poskytnout dotčené osobě dostatečné informace, aby mohla zjistit, zda je rozhodnutí opodstatněné, nebo zda je stiženo vadou, která umožňuje napadnout jeho legalitu, a umožnit unijnímu soudu provést přezkum legality napadeného rozhodnutí (rozsudek ze dne 18. září 1995, Tiercé Ladbroke v. Komise,
T‑471/93
,
EU:T:1995:167
, bod
; rozsudek ze dne 27. září 2012, J v. Parlament,
T‑160/10
, nezveřejněný,
EU:T:2012:503
, bod
, a rozsudek ze dne 19. dubna 2016, Costantini a další v. Komise,
T‑44/14
,
EU:T:2016:223
, bod
).
Povinnost Komise uvést ve sdělení přijatém podle čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011 důvody, jež jí vedou k tomu, aby přijala nebo nepřijala opatření v reakci na EOI, jsou zvláštním vyjádřením povinnosti uvést odůvodnění uložené v rámci uvedeného ustanovení.
Podle ustálené judikatury rovněž platí, že odůvodnění vyžadované článkem 296 SFEU musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něj jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl provést jeho přezkum. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů, jakož i zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (viz rozsudek ze dne 1. července 2008, Chronopost a La Poste v. UFEX a další,
C‑341/06 P a C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, bod
a citovaná judikatura).
Mimoto je třeba uvést, že respektování povinnosti uvést odůvodnění a dalších formálních a procesních omezení, jimž podléhá vydání dotčeného aktu, má o to zásadnější význam v případě, kdy unijní orgány mají širokou posuzovací pravomoc. Pouze tak může unijní soud ověřit, zda jsou dány skutkové a právní okolnosti, na kterých závisí výkon posuzovací pravomoci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. listopadu 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, bod
, a rozsudek ze dne 13. prosince 2007, Angelidis v. Parlament,
T‑113/05
,
EU:T:2007:386
, bod
). V projednávané věci, jak vyplývá z bodů 109 až 115 výše a jak bude rovněž konstatováno v bodě 169 níže, má Komise širokou posuzovací pravomoc k tomu, aby rozhodla, zda v reakci na EOI přijme či nepřijme určité opatření.
Dále je nezbytné odlišit povinnost uvést odůvodnění jakožto podstatnou formální náležitost, kterou lze namítat v rámci žalobního důvodu zpochybňujícího nedostatečné či chybějící odůvodnění rozhodnutí, od přezkumu opodstatněnosti odůvodnění, jež spadá do přezkumu materiální legality aktu, a předpokládá, že soud ověří, zda důvody, na nichž je akt založen, jsou či nejsou stiženy vadou. Jedná se totiž o dva různé přezkumy, v nichž Tribunál činí odlišná posouzení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, body
až
).
Právě s ohledem na tyto prvky je třeba přezkoumat, zda Komise v projednávaném případě splnila povinnost uvést odůvodnění. Kromě toho tyto prvky prokazují, že teze Komise, podle níž je jediným účelem odůvodnění sdělení stanoveného v čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011 umožnit případnou veřejnou diskuzi (viz bod 139 výše), je z právního hlediska nesprávná, co se projednávané věci týče, v jejímž rámci je napadené sdělení aktem napadnutelným žalobou na neplatnost. Vzhledem k tomu, že napadené sdělení je takovým aktem, vztahuje se na něj totiž povinnost uvést odůvodnění stanovená v článku 296 SFEU, a musí proto umožňovat žalobcům, aby posoudili, zda je stiženo vadami, a unijnímu soudu, aby provedl svůj přezkum. Komise musí zejména uvést právní, politické či jiné důvody, které ji vedly k tomu, že rozhodla, že v reakci na tři návrhy změn právních aktů, jež jsou předkládány ve sporné EOI, nepřijme žádná opatření.
Je třeba připomenout, že napadené sdělení bylo přijato v reakci na spornou EOI, jež se domáhala toho, aby Unie zakázala a zastavila financování činností, které s sebou nesou zničení lidských embryí, a to zejména v oblastech výzkumu, rozvojové pomoci a veřejného zdraví, za účelem respektování lidské důstojnosti a nedotknutelnosti (viz bod 3 výše). Ve sporné EOI byly za tímto účelem navrženy tři změny unijních aktů, a sice změna finančního nařízení, změna návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení Horizontu 2020 – rámcového programu pro výzkum a inovace (2014–2020) [KOM(2011) 809 v konečném znění] a změna nařízení č. 1905/2006 (viz body 5 až 8 výše).
Komise prostřednictvím napadeného sdělení v podstatě odmítla přijmout opatření, jež byla požadována spornou EOI.
Pokud jde o návrh změny finančního nařízení, Komise své odmítnutí odůvodnila v bodech 3.1 a 4.1 napadeného sdělení. Komise uvedla, že podle článku 87 finančního nařízení musejí být veškeré výdaje EU v souladu se Smlouvami EU a Listinou základních práv. Podle Komise tudíž finanční nařízení již zajišťuje, aby veškeré výdaje EU, včetně oblastí výzkumu, rozvojové spolupráce a veřejného zdraví, respektovaly lidskou důstojnost, právo na život a právo na nedotknutelnost lidské osobnosti. Komise dále uvedla, že cílem finančního nařízení je stanovit finanční pravidla obecně, a nikoli pro konkrétní oblasti politiky EU, zejména pak v souvislosti se sestavováním a plněním rozpočtu EU. Na základě obou těchto úvah Komise dospěla k závěru, že nepovažuje za nutné navrhnout změny finančního nařízení.
Pokud jde o návrh změny návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení Horizontu 2020 – rámcového programu pro výzkum a inovace (2014–2020) [KOM(2011) 809 v konečném znění], Komise své odmítnutí přijmout opatření odůvodnila v bodech 3.2 a 4.2 napadeného sdělení. Komise odkázala na mechanismus „trojité pojistky“, který je zřízen ustanoveními programu Horizont 2020, který byl přijat unijním normotvůrcem, a konstatovala, že tato ustanovení již řeší řadu důležitých požadavků organizátorů, zejména ten, aby Unie nefinancovala ničení lidských embryí a aby byly zavedeny odpovídající kontroly. Komise se však domnívala, že nemůže vyhovět žádosti organizátorů, aby Unie nefinancovala následující výzkum po stanovení linií LEKB. Komise tento závěr odůvodnila tím, že v rámci formulování svého návrhu zohlednila etická hlediska, možné přínosy pro zdraví a přidanou hodnoty podpory na úrovni EU pro všechny druhy výzkumu kmenových buněk. Komise v podstatě tvrdila, že její návrh nařízení byl výsledkem zvážení několika hledisek. Komise dále uvedla, že spolutvůrci právních předpisů (Parlament a Rada) přijali její návrh na základě demokratické dohody dosažené během interinstitucionálních jednání.
Pokud jde o návrh změny nařízení č. 1905/2006, Komise své odmítnutí odůvodnila v bodech 3.3 a 4.3 napadeného sdělení. Komise v podstatě tvrdila, že podpora Unie v odvětví zdravotnictví v rozvojových zemích zásadním způsobem přispívá ke snižování počtu potratů (přičemž toto snižování je podle Komise cílem sporné EOI), neboť zlepšuje přístup k bezpečným a kvalitním službám, včetně kvalitního plánování rodiny, široké škály metod antikoncepce, nouzové antikoncepce a komplexní sexuální výchovy. Komise rovněž uvedla, že při vyčleňování pomoci žádné služby nezvýhodňuje, protože by tím komplexní a účinnou podporu zdravotní strategie dané země komplikovala. Komise konečně uvedla, že zákaz financování potratů prováděných v rozvojových zemích by omezil schopnost Unie plnit cíle stanovené v rámci rozvojových cílů tisíciletí, zejména v oblasti zdraví matek, a cíle stanovené v akčním programu ICPD, které byly nedávno opětovně potvrzeny na mezinárodní i unijní úrovni.
Výše uvedená vysvětlení žalobcům umožňují, aby posoudili, zda je odmítnutí Komise předložit návrh změny určitých unijních aktů, jak ji k tomu vyzvala sporná EOI, opodstatněné, či zda je stiženo vadami. Tato vysvětlení mimoto umožňují unijnímu soudu přezkoumat legalitu napadeného sdělení. Je tudíž třeba dospět k závěru, že toto sdělení je odůvodněno právně dostačujícím způsobem.
Tento závěr není zpochybněn výtkami žalobců.
Nejprve je třeba uvést, že vzhledem k judikatuře citované v bodě 146 výše se přezkum odůvodnění napadeného sdělení vztahuje pouze na výtky uvedené v bodech 134 a 137 výše. Na ostatní výtky se vztahuje přezkum opodstatněnosti důvodů a jsou zkoumány v rámci přezkumu pátého žalobního důvodu, který vychází z nesprávného posouzení Komise.
Pokud jde o výtku uvedenou v bodě 134 výše, jež vychází z toho, že v napadeném sdělení nebylo objasněno právní postavení lidského embrya, je třeba ve shodě s Komisí uvést, že Komise takovou definici či objasnění nemusela uvést k tomu, aby s dostatečným odůvodněním v rámci napadeného sdělení zamítla všechny tři návrhy změn právních aktů předložené spornou EOI. Postačuje totiž připomenout, že dostatečnost odůvodnění musí být posuzována ve vztahu k cíli sporné EOI a že tímto cílem nebylo definovat ani objasnit právní postavení lidského embrya, nýbrž to, aby Komise tyto tři návrhy předložila unijnímu normotvůrci (viz bod 147 výše). Z toho vyplývá, že výše uvedená výtka musí být zamítnuta jako irelevantní.
Pokud jde o výtku uvedenou v bodě 137 výše, jež vychází ze stručnosti vysvětlení týkajícího se odmítnutí změny finančního nařízení, úvahy uvedené v bodě 150 výše prokazují existenci dostatečného odůvodnění. V důsledku toho musí být tato výtka žalobců zamítnuta jako neopodstatněná.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba tento žalobní důvod zamítnout.
K pátému žalobnímu důvodu vycházejícímu z nesprávných posouzení Komise
Žalobci poukazují na několik nesprávných posouzení uvedených v napadeném sdělení.
Zaprvé žalobci vytýkají Komisi, že v napadeném sdělení měla za to, že rozsudek ze dne 18. října 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), není relevantní pro otázku, která je předmětem sporné EOI. V této souvislosti tvrdí, že Komise porušila zásadu povinnosti soudržnosti zakotvenou v článku 7 SFEU, neboť navrhuje, že Unie má financovat výzkumné projekty, které jsou podle článku 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/44/ES ze dne 6. července 1998 o právní ochraně biotechnologických vynálezů (
Úř. věst. 1998, L 213, s. 13
; Zvl. vyd. 13/20, s. 395) vyloučeny z patentovatelnosti.
Zadruhé žalobci vznášejí řadu výtek stran úvah Komise, jež se týkají výzkumu LEKB (o nichž je stručně pojednáno v bodě 135 výše).
Žalobci tvrdí, že etické úvahy Komise týkající se výzkumů LEKB jsou stiženy vadami. Žalobci zejména zpochybňují konstatování Komise, podle něhož je výzkum LEKB z morálního hlediska přijatelný, neboť je slibný z hlediska nových postupů léčby „řady onemocnění“, a tvrdí, že výzkum LEKB není zapotřebí a že existují slibnější náhradní řešení, přičemž na podporu tohoto tvrzení se dovolávají dokumentu vypracovaného spornou EOI a jednou nadací. Žalobci rovněž vytýkají Komisi, že vychází z utilitaristického přístupu, podle kterého lze ničení lidských embryí odůvodnit v zájmu vědeckého pokroku.
Žalobci dále tvrdí, že systém „trojité pojistky“, na který odkazuje napadené sdělení (viz bod 18 výše), je nedostatečný a nepředstavuje náležitou odpověď na etické obavy vyjádřené spornou EOI. Podle žalobců první prvek tohoto systému, a sice závazek dodržování vnitrostátních právních předpisů, nezakotvuje etické normy, ale zaručuje pouze dodržování vnitrostátních zákonů bez ohledu na jejich obsah. Podle žalobců ani druhý prvek, a sice posouzení dotčeného výzkumného projektu na základě vzájemného hodnocení, nemá za cíl zavést etické normy, ale slouží pouze k prokázání toho, že určitý pokus je prováděn v souladu s vědecky uznávanými zásadami, což není odpovědí na otázku, kterou pokládá sporná EOI. I když třetí prvek tohoto systému, a sice závazek, že finanční prostředky Unie nesmí být použity na derivaci nových linií kmenových buněk ani na výzkum, při kterém dochází ke zničení embrya, tedy ani na pořizování kmenových buněk, zahrnuje etický závazek, nezachází dostatečně daleko, neboť se netýká financování výzkumných projektů, při nichž dochází k ničení lidských embryí.
Zatřetí žalobci vznášejí řadu výtek stran úvah Komise, jež se týkají rozvojové spolupráce. V tomto ohledu žalobci tvrdí, že na mezinárodní úrovni neexistuje shoda stran obsahu pojmů „sexuální a reprodukční zdraví“, na které Komise v napadeném sdělení odkazuje, a že nepanuje shoda ohledně toho, že tyto pojmy zahrnují rovněž možnost využít umělého přerušení těhotenství. Podle žalobců mezinárodní právo neobsahuje závazek, který by státům ukládal povolit umělé přerušení těhotenství. Žalobci rovněž tvrdí, že rozvojové cíle tisíciletí ani akční program ICPD nejsou právně závaznými závazky, nýbrž politickými cíli. Cíl omezit úmrtnost matek, který je v těchto nástrojích stanoven, je legitimní a záslužný, avšak podle žalobců jím nelze odůvodnit provádění umělého přerušení těhotenství. V napadeném sdělení mimoto není vysvětleno, v čem financování z prostředků Unie týkající se umělého přerušení těhotenství přispívá ke snižování úmrtnosti matek. Podle navrhovatelů by za účelem snížení úmrtnosti matek mohla být přijata jiná opatření, jež jsou méně kontroverzní. Žalobci uvádějí, že se konstatování Komise, podle něhož by zákaz financování omezil schopnost Unie plnit cíle stanovené v rámci rozvojových cílů tisíciletí, jeví jako neodůvodněné a že důvodem pro odmítnutí Komise přijmout opatření navrhovaná spornou EOI je spíše její institucionální zájem.
Začtvrté žalobci zpochybňují závěr Komise uvedený v napadeném sdělení, podle něhož návrh změny finančního nařízení není nutný. Podle žalobců odkazy na lidskou důstojnost a lidská práva, jež jsou uvedeny v primárním unijním právu, neodstraňují potřebu vložit do finančního nařízení výslovné, jednoznačné a přesné ustanovení zakazující činnosti, jež se jeví být v rozporu s těmito hodnotami.
Komise v podstatě zpochybňuje, že by mohl být proveden meritorní přezkum sdělení, jež bylo přijato podle čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011. V této souvislosti Komise tvrdí, že okolnost, kdy jiný orgán či potažmo organizátoři nebo podepsané osoby dotčené EOI, nesdílejí její skutková východiska či právní výklady nebo její politické posouzení, které odůvodňují její volbu nepředložit návrh právního aktu, je irelevantní pro účely posouzení otázky, zda splnila povinnost, jež je jí uložena podle čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011. Otázka, zda jsou taková skutková východiska, právní výklady nebo politická posouzení přesvědčivá, je spíše jedním z prvků, kterým bude po vydání sdělení podle výše uvedeného ustanovení případně podpořena politická diskuze.
Vzhledem k těmto úvahám Komise navrhuje, aby byly všechny výtky žalobců zamítnuty jako irelevantní v rozsahu, v němž spočívají ve zpochybnění skutkových východisek, právních výkladů, politických posouzení a hodnotových soudů, které Komise vyjádřila v napadeném sdělení.
Posouzení projednávaného žalobního důvodu předpokládá určení intenzity soudního přezkumu obsahu napadeného sdělení.
V tomto ohledu je třeba uvést, že Komise musí mít v rámci výkonu své pravomoci legislativní iniciativy širokou posuzovací pravomoc, neboť čl. 17 odst. 1 SEU ji vyzývá k tomu, aby prostřednictvím tohoto výkonu pravomoci podporovala obecný zájem Unie a případně činila obtížné rozhodování o rozdílných zájmech. Komise proto musí mít širokou posuzovací pravomoc, aby mohla rozhodnout o tom, zda v reakci na EOI přijme či nepřijme určité opatření.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že napadené sdělení, jež obsahuje konečné rozhodnutí Komise nepředložit unijnímu normotvůrci návrh právního aktu, musí podléhat omezenému přezkumu Tribunálem, jehož účelem je ověřit kromě dostatečnosti odůvodnění rozhodnutí mimo jiné i to, zda existují zjevně nesprávná posouzení, kterými by bylo stiženo uvedené rozhodnutí (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 14. července 2005, Rica Foods v. Komise,
C‑40/03 P
,
EU:C:2005:455
, body
až
a citovaná judikatura).
Ve světle těchto úvah je třeba zkoumat výtky, které žalobci vznášejí v projednávaném žalobním důvodu.
Pokud jde zaprvé o výtku, jež se týká výkladu rozsudku ze dne 18. října 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
) (viz bod 160 výše), ze strany Komise, je třeba uvést, že v tomto rozsudku vydaném v řízení o předběžné otázce se Soudní dvůr zabýval výkladem čl. 6 odst. 2 písm. c) směrnice 98/44, který stanoví, že použití lidských embryí pro průmyslové či obchodní účely není patentovatelné.
Je jistě pravda, že Soudní dvůr, jak tvrdí žalobci, v bodě 35 rozsudku ze dne 18. října 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), potvrdil, že každé lidské vajíčko po oplodnění musí být považováno za „lidské embryo“ ve smyslu a pro účely použití čl. 6 odst. 2 písm. c), jelikož tímto oplodněním může být spuštěn vývoj lidské bytosti. Soudní dvůr zároveň v bodě 40 rozsudku ze dne 18. října 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), konstatoval, že předmětem směrnice 98/44 není úprava používání lidských embryí pro účely vědeckého výzkumu a že se její předmět omezuje na patentovatelnost biotechnologických vynálezů. Z toho vyplývá, že závěr, který Komise uvedla v bodě 2.1 napadeného usnesení, podle něhož se rozsudek ze dne 18. října 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), nezabývá otázkou, zda lze tento typ výzkumu provádět a financovat, není stižen zjevně nesprávným posouzení. Komise proto mohla mít, aniž se tím dopustila takového pochybení, v podstatě za to, že rozsudek ze dne 18. října 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), není relevantní pro účely posouzení sporné EOI, která se prostřednictvím druhého návrhu změny unijního aktu domáhá zákazu financování výzkumných činností, které s sebou nesou nebo předpokládají zničení lidských embryí.
Dále na rozdíl od toho, co tvrdí žalobci, úvahy Komise nejsou nijak nesoudržné, neboť otázka, zda vědecký výzkum, který obnáší využití (a zničení) lidských embryí, lze financovat z prostředků Unie, se jasně odlišuje od otázky, jež je řešena ve směrnici 98/44 a v rozsudku ze dne 18. října 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), a která se týká toho, zda je biotechnologický vynález, který předpokládá toto využití, patentovatelný či nikoli.
Výtky žalobců týkající se výkladu rozsudku ze dne 18. října 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), ze strany Komise je tudíž třeba zamítnout.
Pokud jde zadruhé o výtky žalobců stran úvah Komise, jež se týkají výzkumu LEKB (viz body 161 až 163 výše), je třeba uvést, že žalobci prostřednictvím své argumentace v podstatě zpochybňují etický přístup Komise. Podle etického přístupu sporné EOI je lidské embryo lidskou bytostí, která požívá lidské důstojnosti a práva na život, zatímco etický přístup Komise, jak vyplývá z napadeného sdělení, zohledňuje právo na život a lidskou důstojnost lidských embryí, ale zároveň zohledňuje i potřeby výzkumu LEKB, který může sloužit k léčbě onemocnění, jež jsou v současnosti nevyléčitelná či ohrožují život, jako je Parkinsonova nemoc, diabetes, cévní mozkové příhody, kardiovaskulární onemocnění a slepota (viz bod 2.2.1 první pododstavec napadeného sdělení). Nezdá se proto, že etický přístup, jímž se řídí Komise, je v tomto bodě stižen zjevně nesprávným posouzením, a argumenty žalobců, které jsou založeny na odlišném etickém přístupu, neprokazují existenci takového pochybení.
Pokud jde o konkrétní tvrzení žalobců, které je podpořeno dokumentem, který vypracovali oni sami a jedna nadace, podle něhož není výzkum LEKB zapotřebí a jsou k dispozici slibnější náhradní řešení (viz bod 162 výše), je třeba uvést, že toto tvrzení není dostatečně rozvinuto. Žalobci se mimoto omezují pouze na odkaz k výše uvedenému dokumentu, aniž uvádějí, jak tento dokument odborné povahy podporuje jejich tvrzení. Toto tvrzení tudíž nesplňuje požadavky, jež jsou uloženy čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu ze dne 2. května 1991, a musí být proto zamítnuto.
Z výše uvedeného vyplývá, že výtky žalobců stran úvah Komise, jež se týkají výzkumu LEKB, je třeba zamítnout.
Pokud jde zatřetí o výtky žalobců stran úvah Komise, jež se týkají rozvojové spolupráce (viz bod 164 výše), je třeba předně uvést, že žalobci nezpochybňují existenci cíle snížit úmrtnost matek, který v rámci své činnosti sleduje Unie, ani jeho legitimní a záslužnou povahu.
Dále je třeba poznamenat, že Komise, která se opírala o publikaci Světové zdravotnické organizace z roku 2012, v bodě 3.3 napadeného sdělení vysvětlila, že jednou z příčin úmrtnosti matek jsou nebezpečně prováděné potraty a že komplexní podpora, která se nezaměřuje na určité konkrétní služby, poskytovaná Unií přispívá ke snížení počtu potratů, protože zlepšuje přístup k bezpečným a kvalitním službám, včetně kvalitního plánování rodiny, široké škály metod antikoncepce, nouzové antikoncepce a komplexní sexuální výchovy. Podle téže publikace Světové zdravotnické organizace, na kterou se Komise dále odvolává, přispívá zlepšení bezpečnosti služeb souvisejících s potraty ke snížení úmrtnosti matek a jejich nemocnosti. Vzhledem k vazbě mezi nebezpečně prováděnými potraty a úmrtností matek, kterou Komise prokázala, se nejeví, že by závěr, který Komise uvedla v bodě 4.3 napadeného sdělení a podle něhož by zákaz financování potratů omezil schopnost Unie plnit cíl týkající se snížení úmrtí matek, byl stižen zjevně nesprávným posouzením a argumenty žalobců, jež jsou uvedeny v bodě 164 výše, neprokazují existenci takového pochybení.
Z toho vyplývá, že výtky žalobců stran úvah Komise, jež se týkají rozvojové spolupráce, je třeba zamítnout.
Začtvrté je třeba poznamenat, že na základě argumentace žalobců stran úvah Komise, jež se týkají úvah Komise k návrhu na změnu finančního nařízení (viz bod 165 výše), která v podstatě zpochybňuje vhodnost rozhodnutí Komise nepředložit v reakci na spornou EOI takový návrh unijnímu normotvůrci, nelze nazírat na posouzení učiněné Komisí tak, že je zjevně nesprávné.
Vzhledem k výše uvedeným úvahám je třeba pátý žalobní důvod směřující na neplatnost, který žalobci vznášejí, zamítnout, a tudíž je třeba zamítnout i žalobu v plném rozsahu.
K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobci neměli ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedeným uložit, že ponesou vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
Podle čl. 138 odst. 1 téhož jednacího řádu členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Z toho vyplývá, že Polská republika, Parlament a Rada ponesou vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (druhý rozšířený senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
European Citizens’ Initiative One of Us a další žalobci, jejichž jména jsou uvedena v příloze, ponesou vlastní náklady řízení, jakož i náklady vynaložené Evropskou komisí.

3)
Polská republika, Evropský parlament a Rada Evropské unie ponesou vlastní náklady řízení.

Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 23. dubna 2018.
Podpisy.
Obsah

Skutečnosti předcházející sporu

Postup týkající se evropské občanské iniciativy nazvané „Uno di noi“

Obsah napadeného sdělení

Řízení a návrhová žádání účastníků řízení

Právní otázky

K přípustnosti

K přípustnosti žaloby podané entitou nazvanou „European Citizens’ Initiative One of Us“

K napadnutelnosti napadeného sdělení ve smyslu článku 263 SFEU

K věci samé

K prvnímu žalobnímu důvodu, který vychází z porušení čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, kterého se Komise měla dopustit tím, že v reakci na spornou EOI nepředložila návrh právního aktu

Ke druhému žalobnímu důvodu, který je vznesený podpůrně a vychází z porušení čl. 11 odst. 4 SEU, k němuž došlo z důvodu nepředložení návrhu právního aktu v reakci na spornou EOI.

Ke třetímu žalobnímu důvodu, který vychází z porušení čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011, jehož se měla Komise dopustit tím, že v napadeném sdělení neuvedla odděleně právní a politické závěry stran sporné EOI

Ke čtvrtému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení povinnosti uvést odůvodnění

K pátému žalobnímu důvodu vycházejícímu z nesprávných posouzení Komise

K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.
(
) – Seznam dalších žalobců je uveden pouze v příloze vyhotovení doručeného účastníkům řízení.