CELEX: 62015CJ0060
Recurso de casación
Derecho de acceso a los documentos en poder de las instituciones de la Unión Europea
Reglamento (CE) n.o 1049/2001
Excepciones al derecho de acceso
Artículo 4, apartado 3, párrafo primero
Protección del proceso de toma de decisiones de esas instituciones
Medio ambiente
Convenio de Aarhus
Reglamento (CE) n.o 1367/2006
Artículo 6, apartado 1
Interés público de la divulgación de información medioambiental
Información, transmitida por las autoridades alemanas a la Comisión Europea, relativa a instalaciones situadas en territorio alemán a las que se aplica la normativa de la Unión sobre el régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
Denegación parcial de acceso

Mediante su recurso de casación, Saint-Gobain Glass Deutschland GmbH (en lo sucesivo, «Saint-Gobain») solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, Saint-Gobain Glass Deutschland/Comisión (T‑476/12, no publicada;, en lo sucesivo, «sentencia recurrida»,
EU:T:2014:1059
), con la que éste desestimó su recurso con el que solicitaba la anulación de la Decisión de la Comisión de 17 de enero de 2013 por la que se deniega el acceso íntegro a la lista transmitida por la República Federal de Alemania a la Comisión, en el marco del procedimiento previsto en el artículo 15, apartado 1, de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10
bis
de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (
DO 2011, L 130, p. 1
), en la medida en que ese documento contiene información relativa a determinadas instalaciones de Saint-Gobain, situadas en territorio alemán, acerca de las asignaciones provisionales y las actividades y los niveles de capacidad en relación con las emisiones de dióxido de carbono (CO
) durante los años 2005 a 2010, la eficacia de las instalaciones y los derechos de emisión anuales asignados provisionalmente para el período comprendido entre el año 2013 y el año 2020 (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
Derecho internacional
El artículo 4 del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado en Aarhus el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea por la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (
DO 2005, L 124, p. 1
; en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), establece:
«1.   Cada Parte procurará que, sin perjuicio de lo expresado en los apartados siguientes del presente artículo, las autoridades públicas pongan a disposición del público, en el marco de su legislación nacional, las informaciones sobre el medio ambiente que les soliciten […]:
a)
sin que el público tenga que invocar un interés particular;
[…]
4.   Podrá denegarse una solicitud de información sobre el medio ambiente en caso de que la divulgación de esa información pudiera tener efectos desfavorables sobre:
a)
el secreto de las deliberaciones de las autoridades públicas, cuando ese secreto esté previsto en el derecho interno;
[…]
Los motivos de denegación antes mencionados deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta el interés que la divulgación de las informaciones solicitadas tendría para el público y según que esas informaciones guarden o no relación con las emisiones al medio ambiente.
[…]»
Derecho de la Unión
Los considerandos 1, 2, 4, 6 y 11 del Reglamento (CE) n.
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO 2001, L 145, p. 43
), son del siguiente tenor:
«(1)
El Tratado de la Unión Europea introduce el concepto de apertura en el párrafo segundo de su artículo 1, en virtud del cual el presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible.
(2)
La apertura permite garantizar una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, así como una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la administración para con los ciudadanos en un sistema democrático. La apertura contribuye a reforzar los principios de democracia y respeto de los derechos fundamentales contemplados en el artículo 6 del Tratado UE y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
[…]
(4)
El presente Reglamento tiene por objeto garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los documentos y determinar los principios generales y los límites que han de regularlo de conformidad con el apartado 2 del artículo 255 del Tratado CE.
[…]
(6)
Se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos en los casos en que las instituciones actúen en su capacidad legislativa, incluso por delegación de poderes, al mismo tiempo que se preserva la eficacia de su procedimiento de toma de decisiones. Se debe dar acceso directo a dichos documentos en la mayor medida posible.
[…]
(11)
En principio, todos los documentos de las instituciones deben ser accesibles al público. No obstante, deben ser protegidos determinados intereses públicos y privados a través de excepciones. Conviene que, cuando sea necesario, las instituciones puedan proteger sus consultas y deliberaciones internas con el fin de salvaguardar su capacidad para ejercer sus funciones. Al evaluar las excepciones, las instituciones deben tener en cuenta los principios vigentes en la legislación comunitaria relativos a la protección de los datos personales, en todos los ámbitos de actividad de la Unión.»
El artículo 1 de ese Reglamento, que lleva por título «Objeto», dispone:
«El objeto del presente Reglamento es:
a)
definir los principios, condiciones y límites, por motivos de interés público o privado, por los que se rige el derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (en lo sucesivo denominadas “las instituciones”) al que se refiere el artículo 255 del Tratado CE, de modo que se garantice el acceso más amplio posible a los documentos;
b)
establecer normas que garanticen el ejercicio más fácil posible de este derecho, y
c)
promover buenas prácticas administrativas para el acceso a los documentos.»
El artículo 2 del citado Reglamento, que lleva por título «Beneficiarios y ámbito de aplicación», establece en su apartado 3:
«El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea.»
El artículo 4 del mismo Reglamento, que lleva por título «Excepciones», dispone:
«[…]
2.   Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
–
los intereses comerciales de una persona física o jurídica, incluida la propiedad intelectual,
–
[…]
–
el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría,
salvo que su divulgación revista un interés público superior.
3.   Se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
[…]
5.   Un Estado miembro podrá solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento previo un documento originario de dicho Estado.
[…]»
El artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo (
DO 2003, L 41, p. 26
), dispone:
«Los Estados miembros podrán denegar las solicitudes de información medioambiental si la revelación de la información puede afectar negativamente a:
a)
la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas, cuando tal confidencialidad esté dispuesta por la ley;
[…]».
El considerando 2 del Reglamento (CE) n.
o
1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (
DO 2006, L 264, p. 13
), es del tenor siguiente:
«El sexto programa de acción comunitario en materia de medio ambiente […] hace hincapié en la importancia de proporcionar una información adecuada sobre el medio ambiente y de abrir posibilidades reales de participación pública en el proceso de toma de decisiones medioambientales, incrementando con ello la responsabilidad y la transparencia en la toma de decisiones, y contribuyendo a la concienciación y el apoyo públicos a las decisiones adoptadas. Al igual que sus antecesores […], el programa también fomenta una aplicación más efectiva de la legislación comunitaria sobre la protección del medio ambiente, a través del cumplimiento de la normativa de la Comunidad y de la actuación contra las violaciones de la legislación medioambiental comunitaria.»
El artículo 1 de ese Reglamento dispone:
«1.   El presente Reglamento tiene el objetivo de contribuir a la aplicación de las obligaciones derivadas del [Convenio de Aarhus], mediante el establecimiento de normas para aplicar las disposiciones de dicho Convenio a las instituciones y organismos comunitarios, en particular por los siguientes medios:
a)
garantizar el derecho de acceso del público a la información medioambiental recibida o producida por las instituciones u organismos comunitarios que obre en poder de estos y establecer las condiciones básicas y las modalidades prácticas de su ejercicio;
b)
velar por que la información medioambiental se difunda y se ponga a disposición del público paulatinamente con objeto de lograr su difusión y puesta a disposición del público lo más amplia y sistemática posible. Para ese fin deberá fomentarse, en particular, el uso de la tecnología de la telecomunicación informática y/o electrónica, siempre que pueda disponerse de la misma;
c)
prever la participación pública en los planes y programas relativos al medio ambiente;
d)
otorgar el acceso a la justicia en materia de medio ambiente a nivel comunitario, con arreglo a las condiciones establecidas en el presente Reglamento.
2.   Al aplicar las disposiciones del presente Reglamento, las instituciones y organismos comunitarios se esforzarán por asistir y orientar al público con respecto al acceso a la información, la participación en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente.»
El artículo 2, apartado 1, del citado Reglamento establece:
«A efectos del presente Reglamento se entenderá por:
[…]
d)
“información medioambiental”: toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma material y que se refiera a:
[…]
iii)
medidas (incluidas las medidas administrativas), como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en los incisos i) y ii), así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos;
[…]».
El artículo 3, párrafo primero, del mismo Reglamento es del tenor siguiente:
«El [Reglamento n.
o
1049/2001] se aplicará a cualquier solicitud de acceso a información medioambiental que obre en poder de las instituciones y organismos comunitarios, sin discriminación por razón de nacionalidad, ciudadanía o domicilio, y, en el caso de las personas jurídicas, sin discriminación por razón del lugar en que estas tengan su sede oficial o un centro efectivo de actividades.»
El artículo 6 del Reglamento n.
o
1367/2006, que lleva por título «Aplicación de excepciones respecto de las solicitudes de acceso a información medioambiental», establece en su apartado 1:
«Por lo que respecta al artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del [Reglamento n.
o
1049/2001], con excepción de las investigaciones, en particular aquellas relativas a posibles incumplimientos del Derecho comunitario, se considerará que la divulgación reviste un interés público superior cuando la información solicitada se refiera a emisiones al medio ambiente. Por lo que respecta a las demás excepciones contempladas en el artículo 4 del [Reglamento n.
o
1049/2001], los motivos de denegación serán interpretados de manera restrictiva, teniendo en cuenta el interés público que reviste la divulgación y si la información solicitada se refiere a emisiones al medio ambiente.»
Con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la Decisión 2011/278:
«De conformidad con el artículo 11, apartado 1, de la Directiva [2003/87], los Estados miembros presentarán a la Comisión, a más tardar el 30 de septiembre de 2011, una lista de las instalaciones a las que se aplique la Directiva [2003/87] en su territorio, incluidas las instalaciones identificadas con arreglo al artículo 5, utilizando un modelo electrónico facilitado por la Comisión.»
Antecedentes del litigio
Saint-Gobain, sociedad que opera en el mercado mundial del vidrio, explota instalaciones comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (
DO 2003, L 275, p. 32
).
Basándose en la Decisión 2011/278, Saint-Gobain solicitó de las autoridades alemanas competentes la concesión gratuita de derechos de emisión para el tercer período previsto en el marco del régimen para el comercio de derechos de emisión establecido por esa Directiva, a saber, el período comprendido entre el año 2013 y el año 2020.
La citada Decisión prevé, en esencia, que los Estados miembros calcularán el número provisional de derechos de emisión asignados a título gratuito a cada una de las instalaciones existentes, sobre la base de los valores de referencia determinados por la Comisión Europea. Esa Decisión dispone, en particular, en su artículo 15, apartado 1, que los resultados de esos cálculos se inscribirán en la lista de las instalaciones a las que se aplique la Directiva 2003/87 y que estén situadas en el territorio de cada Estado miembro, lista que cada Estado transmitirá a la Comisión para su verificación.
Mediante escrito de 3 de julio de 2012, Saint-Gobain solicitó a la Comisión, sobre la base del Reglamento n.
o
1049/2001 y del Reglamento n.
o
1367/2006, tener acceso al cuadro Excel transmitido por la República Federal de Alemania a la Comisión en el marco del procedimiento previsto en el citado artículo 15, apartado 1. Ese cuadro contiene información relativa a determinadas instalaciones de Saint-Gobain situadas en territorio alemán. En particular, Saint-Gobain solicitó tener acceso a los datos relativos a la «capacidad inicial instalada», transmitida respecto a cada subinstalación, y al número provisional anual de derechos de emisión asignados a título gratuito a cada una de las subinstalaciones para el período comprendido entre el año 2013 y el año 2020.
La Dirección General Acción por el Clima de la Comisión desestimó, mediante escrito de 23 de julio de 2012, la solicitud de Saint-Gobain basándose en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001.
A continuación, las autoridades alemanas hicieron pública la lista de las instalaciones afectadas y de los derechos de emisión anuales asignados provisionalmente a cada instalación.
Saint-Gobain presentó, el 7 de agosto de 2012, una solicitud confirmatoria de acceso a los documentos en el sentido del Reglamento n.
o
1049/2001.
Mediante escrito de 4 de septiembre de 2012, la Comisión prolongó el plazo de respuesta en quince días laborables, es decir, hasta el 25 de septiembre de 2012.
No obstante, mediante escrito de 25 de septiembre de 2012, la Comisión informó a Saint-Gobain de que no podría comunicarle una decisión definitiva dentro del plazo señalado, ya que las autoridades alemanas, que habían sido consultadas como autoras de la información solicitada, aún no habían enviado respuesta alguna.
El 28 de septiembre de 2012, Saint-Gobain instó a la Comisión a pronunciarse sobre su solicitud confirmatoria antes del 15 de octubre de 2012.
El 17 de enero de 2013, la Comisión concedió, mediante la Decisión controvertida, un acceso parcial a la información solicitada, a saber, la información que había sido hecha pública por las autoridades alemanas y la información no esencial contenida en el cuadro Excel, y denegó el acceso al resto de la citada información.
La Comisión fundamentó su decisión denegatoria en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, al considerar que la divulgación íntegra de la información solicitada perjudicaría gravemente a su proceso de toma de decisiones, que todavía no había concluido y afectaba a numerosas instalaciones en varios Estados miembros. Según esa institución, una comunicación íntegra de la citada información permitiría al público y, en particular, a las empresas afectadas plantear cuestiones o formular críticas respecto de la información transmitida por los Estados miembros, lo que podría interferir en el proceso de toma de decisiones. Esas interferencias podrían, a su vez, retrasar significativamente ese proceso y perjudicar al diálogo entre la Comisión y los Estados miembros.
Como la información solicitada había sido presentada por la República Federal de Alemania, la Comisión, sobre la base del artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1049/2001, consultó a ese Estado miembro, quien se opuso a su divulgación. El citado Estado miembro justificó su oposición, al igual que la Comisión, sobre la base de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, de ese Reglamento. En particular, alegó que la Comisión aún no había tomado una decisión sobre la citada información y que se esperaba muy especialmente la adopción de esa decisión dentro de los plazos señalados. La Comisión consideró que estos motivos eran pertinentes
prima facie
.
En la Decisión controvertida, la Comisión constató, en primer lugar, que no existía un interés público superior, en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del citado Reglamento, que justificara la divulgación íntegra de la información solicitada, señalando al mismo tiempo que el interés invocado por Saint-Gobain en su solicitud era de índole meramente privada. A continuación, esa institución consideró que, en el presente asunto, los intereses prioritarios eran garantizar la toma de decisiones libre de cualquier interferencia externa y preservar el clima de confianza entre la Comisión y las autoridades alemanas. Además, la Comisión recordó que una parte importante de la información solicitada ya había sido hecha pública por esas autoridades e indicó que el público tenía por tanto acceso a los elementos principales del proyecto de asignación armonizada de derechos de emisión a título gratuito.
Por último, en la citada Decisión, la Comisión precisó que, incluso suponiendo que la información solicitada por Saint-Gobain constituyera información medioambiental, a diferencia de las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.
o
1049/2001, el artículo 6 del Reglamento n.
o
1367/2006 no contenía ninguna disposición que permitiera excluir la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
El 31 de octubre de 2012, Saint-Gobain interpuso un recurso con el que solicitaba la anulación de las decisiones tácitas de la Comisión de los días 4 y 25 de septiembre de 2012. A raíz de la adopción, el 17 de enero de 2013, de la Decisión controvertida, Saint-Gobain solicitó autorización para adaptar sus pretensiones. Tras acceder a dicha solicitud, el Tribunal General consideró que el recurso únicamente iba dirigido a obtener la anulación de esta última Decisión.
Con la sentencia recurrida, el Tribunal General rechazó los dos motivos invocados por Saint-Gobain y desestimó el recurso.
Pretensiones de las partes
Saint-Gobain solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule la sentencia recurrida y la Decisión controvertida.
–
Con carácter subsidiario, anule la sentencia recurrida y devuelva el asunto al Tribunal General.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita que se desestime el recurso de casación y se condene en costas a Saint-Gobain.
Sobre el recurso de casación
En apoyo de su recurso, Saint-Gobain invoca, esencialmente, dos motivos. El primer motivo, que se divide en dos partes, se basa en la interpretación errónea del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, en relación con el artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
1367/2006, por una parte, al haber interpretado el Tribunal General de modo extensivo esas disposiciones y, por otra parte, al no haber reconocido la existencia, en el presente asunto, de un interés público superior que justificara la divulgación de la información medioambiental solicitada. El segundo motivo se basa en una aplicación errónea del artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Alegaciones de las partes
Mediante la primera parte del primer motivo de casación, Saint-Gobain alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al incumplir las exigencias que derivan del Reglamento n.
o
1367/2006, en particular de su artículo 6, apartado 1, segunda frase, por lo que respecta a la necesidad de interpretar de manera «estricta» las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001, entre las cuales se encuentra, en particular, la prevista en su apartado 3, párrafo primero, con el que se pretende proteger el proceso de toma de decisiones de las instituciones, para denegar el acceso a información medioambiental.
Tras señalar que el Tribunal General declaró que la información cuyo acceso se solicitaba en el presente asunto era «información medioambiental» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra d), del Reglamento n.
o
1367/2006, Saint-Gobain indica que, ante esa información, las instituciones de la Unión están obligadas a cumplir las disposiciones de ese Reglamento, que tiene por objeto aplicar a esas instituciones el Convenio de Aarhus, que forma parte integrante del ordenamiento jurídico de la Unión y que el Tribunal General debería haber tenido en cuenta.
Ahora bien, según Saint-Gobain ese Convenio no contiene disposición alguna de carácter general comparable a la del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, que prevé que el acceso a la información medioambiental se denegará cuando su divulgación perjudique gravemente el proceso de toma de decisiones de las autoridades públicas de que se trate. Por el contrario, según el artículo 4, apartado 4, letra a), del citado Convenio, en una situación como la del caso de autos, una solicitud de acceso a información medioambiental sólo puede denegarse cuando la divulgación de esa información tenga efectos desfavorables en el secreto de las «deliberaciones de las autoridades públicas», cuando ese secreto esté previsto por el Derecho interno.
Saint-Gobain afirma que un motivo de denegación de ese tipo resulta, además, idéntico al previsto en el artículo 4, apartado 2, letra a), de la Directiva 2003/4, que tiene como objetivo aplicar el Convenio de Aarhus en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros.
De ese modo, en opinión de Saint-Gobain, tanto conforme al Reglamento n.
o
1049/2001 como a la citada Directiva, el motivo de denegación en cuestión debería entenderse, como resulta también de la jurisprudencia nacional alemana, en el sentido de que se refiere únicamente a las deliberaciones internas relacionadas con la toma de decisiones y no a los elementos anteriores a esas deliberaciones, como los datos en los que éstas se basan.
En cambio, según Saint-Gobain, el Tribunal General llevó a cabo una interpretación extensiva de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, del citado Reglamento, al considerar que la denegación de acceso a la información solicitada estaba justificada en el presente asunto para evitar influencias externas que pudieran perturbar el desarrollo normal del proceso de toma de decisiones en curso, en particular provocando retrasos significativos en el proceso de verificación de la información transmitida a la Comisión en el marco del procedimiento en cuestión y dando lugar a fricciones con los Estados miembros que habían transmitido esa información, fricciones que podrían perjudicar el diálogo entre la Comisión y los citados Estados miembros.
Pues bien, según Saint-Gobain, la mera posibilidad de que la divulgación de información medioambiental como la controvertida en el presente asunto suscite críticas no puede justificar su carácter confidencial, dado que esas críticas de parte del público, resultantes de la transparencia de los procedimientos administrativos, son la consecuencia deseada por la normativa en cuestión. Saint-Gobain considera que esas críticas sirven precisamente a los objetivos perseguidos por la citada normativa, entre los cuales figura en particular el de tomar las mejores decisiones en materia de medio ambiente sobre la base de la información presentada al control del público. Además, Saint-Gobain precisa que ni el Reglamento n.
o
1367/2006 ni la Directiva 2003/4 prevén motivos de denegación de acceso relativos a la protección de las relaciones entre la Comisión y los Estados miembros.
Por último, Saint-Gobain sostiene que el Tribunal General, en los apartados 80 a 82 y 87 de la sentencia recurrida, incurrió en error al basarse, en varias ocasiones, en una jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al Reglamento n.
o
1049/2001 que no se refería al acceso a información medioambiental en el marco de un procedimiento administrativo de la Comisión en curso.
La Comisión responde alegando de entrada la inadmisibilidad del primer motivo de casación. En su opinión, en primer lugar, si hubiera que interpretarlo en el sentido de que pretende cuestionar la legalidad del Reglamento n.
o
1367/2006 en relación con las disposiciones del Convenio de Aarhus, dicho motivo modificaría el objeto del litigio planteado ante el Tribunal General. Además, en la medida en que pudiera entenderse que mediante este motivo se reprocha al Tribunal General haber incumplido la exigencia de interpretar la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 a la luz del concepto de «deliberaciones de las autoridades públicas» que figura en el artículo 4, apartado 4, letra a), del Convenio de Aarhus, se basaría en una argumentación que no fue presentada ni debatida ante el Tribunal General. Por último, el citado motivo no identifica con precisión los puntos criticados de la motivación de la sentencia recurrida.
En cualquier caso, según la Comisión, el primer motivo de casación no está fundado. La Comisión considera, en primer lugar, que tanto el tenor literal del artículo 4, apartado 4, letra a), del Convenio de Aarhus como el del artículo 4, apartado 2, letra a), de la Directiva 2003/4 no se refieren a las «deliberaciones internas», sino simplemente a las «deliberaciones» de las autoridades públicas. Pues bien, habida cuenta del hecho de que todos los Estados miembros, al igual que la Unión, son parte del Convenio de Aarhus, cabe pensar que el legislador de la Unión no pretendía, mediante la Directiva 2003/4, imponer a los Estados miembros obligaciones materiales distintas de las impuestas a los órganos de la Unión por los Reglamentos n.
o
1049/2001 y n.
o
1367/2006.
En segundo lugar, en opinión de la Comisión, una interpretación del concepto de «deliberaciones» según la cual ésta sólo cubre las actuaciones internas de una autoridad pública no es más que una de las interpretaciones posibles de ese concepto según las indicaciones que figuran en la «Guía para la aplicación del Convenio de Aarhus» que el Tribunal de Justicia puede tomar en consideración para interpretar el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001.
En tercer lugar, la Comisión alega que el criterio acogido en el artículo 4, apartado 4, letra a), del Convenio de Aarhus y en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del citado Reglamento, no es el contenido del documento, sino los «efectos desfavorables» de la divulgación de ese contenido. En consecuencia, aunque un documento no exponga las deliberaciones internas de una autoridad pública, sino que únicamente indique los elementos que han servido de fundamento para adoptar su decisión, el acceso a ese documento podría denegarse en aplicación de esa última disposición.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Sobre la admisibilidad
La Comisión niega, en primer lugar, la admisibilidad del primer motivo de casación para el supuesto de que deba entenderse que impugna la validez del Reglamento n.
o
1367/2006 respecto de las disposiciones del Convenio de Aarhus.
No obstante, como Saint-Gobain afirmó expresamente, en su réplica, que, con el motivo en cuestión, no pretendía poner en entredicho en modo alguno la validez del citado Reglamento, y la Comisión tomó nota de ello en su dúplica, no procede pronunciarse sobre esa alegación de la Comisión.
A continuación, la Comisión sostiene, en esencia, que el primer motivo de casación es inadmisible por basarse en una argumentación que no fue invocada ni debatida ante el Tribunal General.
A este respecto, procede recordar que, según el artículo 170, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, el recurso de casación no puede modificar el objeto del litigio planteado ante el Tribunal General.
De ese modo, según reiterada jurisprudencia, la competencia del Tribunal de Justicia en el marco de un recurso de casación se limita a la apreciación de la solución jurídica que se haya dado a los motivos objeto de debate ante los jueces de primera instancia. Por tanto, una parte no puede invocar por primera vez ante el Tribunal de Justicia un motivo que no ha invocado ante el Tribunal General, ya que ello equivaldría a permitirle plantear al Tribunal de Justicia, cuya competencia en materia de recurso de casación es limitada, un litigio más extenso que aquel del que conoció el Tribunal General (auto del Tribunal de Justicia de 7 de julio de 2016, Fapricela/Comisión,
C‑510/15 P
,
EU:C:2016:547
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sin embargo, una alegación que no ha sido formulada en primera instancia no constituye un motivo nuevo inadmisible en la fase del recurso de casación si es únicamente una ampliación de la argumentación ya expuesta en el marco de un motivo presentado en la demanda ante el Tribunal General (sentencia de 10 de abril de 2014, Areva y otros/Comisión,
C‑247/11 P y C‑253/11 P
,
EU:C:2014:257
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, procede señalar que, como indicó el Abogado General en el punto 31 de sus conclusiones, Saint-Gobain invocó ante el Tribunal General la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, en relación con el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006, afirmando que los motivos de denegación de acceso deben interpretarse de manera estricta. A tal efecto, Saint-Gobain se refirió expresamente a la finalidad de ese último Reglamento, a saber, aplicar el Convenio de Aarhus.
Pues bien, con la primera parte del primer motivo de casación, Saint-Gobain reprocha al Tribunal General haber cometido un error de Derecho al declarar que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 se aplica tanto a los documentos elaborados en el marco del proceso de toma de decisiones como a los documentos directamente relacionados con las cuestiones tratadas en ese proceso. Saint-Gobain sostiene que esa interpretación es contraria al artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
1367/2006, interpretado en relación con el Convenio de Aarhus —cuya aplicación pretende ese último Reglamento—, en particular con su artículo 4, apartado 4, letra a).
Ciertamente, en su demanda en primera instancia, Saint-Gobain no mencionó expresamente el artículo 4, apartado 4, letra a), del Convenio de Aarhus. No obstante, sostuvo que la interpretación del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 adoptada por la Comisión no era conforme con el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006.
De ese modo, dado que la primera parte del primer motivo de casación se basa en una infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, las alegaciones formuladas por Saint-Gobain no constituyen más que la ampliación de la argumentación ya expuesta en el marco de un motivo presentado en la demanda en primera instancia y no pueden, por tanto, considerarse inadmisibles.
Por último, la Comisión alega que el recurso de casación no identifica con precisión los puntos impugnados de la sentencia recurrida.
A este respecto, procede recordar que, con arreglo al artículo 169, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, en los motivos y fundamentos jurídicos invocados se identificarán con precisión los extremos de los fundamentos de Derecho de la resolución del Tribunal General que se impugnan. Un recurso de casación que no identifica los extremos criticados de la sentencia recurrida y el supuesto error de Derecho cometido por el Tribunal General es inadmisible (véase, en ese sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2016, NIOC y otros/Consejo,
C‑595/15 P
, no publicada,
EU:C:2016:721
, apartados
y
).
Pues bien, en el presente asunto, mediante la primera parte del primer motivo de casación, Saint-Gobain se refiere expresamente a los apartados 80 a 82 y 87 de la sentencia recurrida. Además, en la medida en que reprocha al Tribunal General no haber tenido en cuenta el Convenio de Aarhus en su interpretación del artículo 6 del Reglamento n.
o
1367/2006, le resultaba manifiestamente imposible identificar apartados precisos de esa sentencia. De ello se desprende que el recurso de casación responde a las exigencias del artículo 169, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
Sobre el fondo
Con carácter preliminar, procede recordar que, a tenor de su considerando 1, el Reglamento n.
o
1049/2001 se inscribe en la voluntad expresada en el artículo 1 UE, párrafo segundo, introducido por el Tratado de Ámsterdam, de marcar una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa en la cual las decisiones sean tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible. Como recuerda el considerando 2 de dicho Reglamento, el derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones está ligado al carácter democrático de éstas (sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo,
C‑39/05 P y C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, apartado
).
A tal efecto, el mismo Reglamento tiene por objeto, como indican su considerando 4 y su artículo 1, garantizar al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones (sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
y jurisprudencia citada).
Ciertamente, este derecho está sometido a la vez a determinados límites basados en razones de interés público o privado. Más concretamente, y de conformidad con su considerando 11, el Reglamento n.
o
1049/2001 establece, en su artículo 4, un régimen de excepciones que permite a las instituciones denegar el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para alguno de los intereses protegidos por este artículo (sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión,
C‑514/07 P, C‑528/07 P, y C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
No obstante, dado que tales excepciones invalidan el principio del mayor acceso posible del público a los documentos, deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (sentencias de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, apartado
, y de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, apartado
).
Por lo que respecta a la información medioambiental en poder de las instituciones y organismos de la Unión, el objetivo del Reglamento n.
o
1367/2006, según prevé su artículo 1, es garantizar que la difusión y puesta a disposición de dicha información sea lo más amplia y sistemática posible (véase, en ese sentido, la sentencia de 23 de noviembre de 2016, Comisión/Stichting Greenpeace Nederland y PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, apartado
).
Si bien es cierto que, a tenor del artículo 3 del Reglamento n.
o
1367/2006, el Reglamento n.
o
1049/2001, y en particular su artículo 4, se aplicará, en principio, a todas las solicitudes de acceso a información medioambiental que obren en poder de las instituciones de la Unión, no lo es menos que el artículo 6 del Reglamento n.
o
1367/2006 añade normas más específicas en lo que atañe a tales solicitudes de acceso, normas éstas que en parte favorecen y en parte restringen el acceso a los documentos (sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
).
En particular, del artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
1367/2006 se desprende que, por lo que respecta en concreto a la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 3, primera frase, del Reglamento n.
o
1049/2001, el motivo de denegación deberá interpretarse de manera estricta, teniendo en cuenta el interés público que reviste la divulgación y si la información solicitada se refiere a emisiones al medio ambiente (véase, en ese sentido, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
).
A la luz de esas disposiciones y principios procede examinar la primera parte del primer motivo de casación.
En los apartados 79 a 82 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró, en primer lugar, que el proceso de toma de decisiones de que se trata en el presente asunto era un procedimiento administrativo dirigido a asignar de modo armonizado derechos de emisión a título gratuito y que, en la fecha en que se adoptó la Decisión controvertida, ese procedimiento aún no había concluido.
En segundo lugar, señaló que el citado procedimiento administrativo «merecía una protección reforzada» porque existía un riesgo elevado de que el acceso a documentos internos incluidos en el procedimiento de que se trataba tuviera repercusiones negativas en el proceso de toma de decisiones. Esa información podría ser utilizada por ciertas personas interesadas para intentar ejercer una influencia con un objetivo determinado, lo que podría afectar, en particular, a la calidad de la decisión final.
En tercer lugar, señaló que los procedimientos administrativos están sujetos a plazos estrictos cuya observancia se vería amenazada si la Comisión tuviera que examinar y dar respuesta, durante el procedimiento, a las reacciones generadas por los debates que tienen lugar en su seno.
En cuarto lugar, consideró que la actividad administrativa de la Comisión no exige un acceso a los documentos tan extenso como el relativo a la actividad legislativa de una institución de la Unión, que, en aplicación del considerando 6 del Reglamento n.
o
1049/2001, debería ser más amplio.
A continuación, en los apartados 86 a 90 de la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó la alegación de Saint-Gobain según la cual la información solicitada no se refiere a la verificación efectuada por la Comisión de los datos transmitidos por los Estados miembros con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la Decisión 2011/278, sino al cuadro transmitido por las autoridades alemanas a la Comisión, y no tiene, por tanto, relación con el propio proceso de toma de decisiones.
Para llegar a esta conclusión, el Tribunal General consideró que, con la utilización de la expresión «relacionado con un asunto», el legislador no quiso circunscribir el alcance de la información cubierta por la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 a los documentos elaborados en el marco del proceso de toma de decisiones en cuestión y que la utilización de esa expresión permite también aplicar esa disposición a los documentos directamente relacionados con los asuntos tratados en ese proceso.
De ese modo, según el Tribunal General, como la información a la que Saint-Gobain solicitó tener acceso era información directamente relacionada con el asunto examinado en el marco del proceso de toma de decisiones en curso en el momento en que se adoptó la Decisión controvertida, aquella tenía relación con «un asunto sobre el que la institución no [había] tomado todavía una decisión».
Procede señalar que la interpretación del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 efectuada por el Tribunal General, al equiparar los conceptos de proceso de toma de decisiones y procedimiento administrativo, conduce a extender el ámbito de aplicación de la excepción al derecho de acceso previsto por esa disposición hasta el punto de permitir que una institución de la Unión deniegue el acceso a cualquier documento, incluidos los que contienen información medioambiental, en poder de aquélla cuando ese documento esté directamente relacionado con los asuntos tratados en el marco de un procedimiento administrativo pendiente ante esa institución.
Pues bien, el concepto de «proceso de toma de decisiones» contemplado por la citada disposición debe entenderse referido a la adopción de la decisión sin cubrir la totalidad del procedimiento administrativo que condujo a aquélla.
Esa interpretación resulta, en primer lugar, del propio tenor de la citada disposición, que se refiere a los documentos «[relacionados] con un asunto sobre el que la institución no [haya] tomado todavía una decisión».
Además, esa interpretación responde a la exigencia de interpretar de manera estricta el artículo 4, apartado 3, primera frase, del Reglamento n.
o
1049/2001, exigencia tanto más rigurosa cuanto que los documentos cuya comunicación se solicita contienen información medioambiental.
Por último, por lo que respecta a esos documentos, la citada interpretación se impone también habida cuenta de la finalidad del Reglamento n.
o
1367/2006 que, según su título, es aplicar a las instituciones y a los organismos de la Unión las disposiciones del Convenio de Aarhus.
Ciertamente, el artículo 6 de ese Reglamento se limita a señalar que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 debe interpretarse de manera estricta, sin precisar el concepto de «proceso de toma de decisiones» en el sentido de esa disposición.
No obstante, como señaló el Abogado General en el punto 76 de sus conclusiones, el Convenio de Aarhus dispone, en su artículo 4, apartado 4, letra a), que podrá denegarse una solicitud de información sobre el medio ambiente en el caso de que la divulgación de esa información pudiera tener efectos desfavorables sobre el secreto de las deliberaciones de las autoridades públicas, cuando ese secreto esté previsto en el Derecho interno, y no sobre la totalidad del procedimiento administrativo al final del cual deliberan esas autoridades.
En esas circunstancias, procede por tanto considerar, en primer lugar, que la circunstancia recordada por el Tribunal General en el apartado 79 de la sentencia recurrida según la cual el procedimiento administrativo de que se trata aún no había concluido en el fecha en la que se adoptó la Decisión controvertida, no permite, por sí sola, demostrar que se habría causado un perjuicio grave al proceso de toma de decisiones de la Comisión en caso de divulgación de los documentos solicitados.
A continuación, contrariamente a la afirmación contenida en el apartado 80 de la sentencia recurrida, según la cual el procedimiento administrativo de que se trata merece una protección reforzada, en realidad lo que debe prevalecer es la obligación de interpretación estricta de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, como el propio Tribunal General señaló acertadamente en el apartado 63 de la sentencia recurrida. De ese modo, la mera referencia a la existencia de un riesgo de repercusiones negativas en relación con el acceso a documentos internos y a la posibilidad de que ciertas personas interesadas puedan ejercer una influencia en el procedimiento no basta para probar que la divulgación de los citados documentos perjudicaría gravemente al proceso de toma de decisiones de la institución de que se trata.
Además, aunque, según el considerando 2 del Reglamento n.
o
1367/2006, resulta necesario abrir posibilidades reales de participación pública en el proceso de toma de decisiones medioambientales, incrementando con ello la responsabilidad y la transparencia en la toma de decisiones, el citado Reglamento no exige en modo alguno, contrariamente a lo que consideró el Tribunal General en el apartado 81 de la sentencia recurrida, que la Comisión examine o dé respuesta a las reacciones del público a raíz de la divulgación de documentos, que contengan información medioambiental, que tengan relación con un procedimiento administrativo en curso y que revelen los debates que han tenido lugar en su seno. En esas circunstancias, no puede considerarse por tanto que esa divulgación ponga en peligro la observancia de los plazos de los procedimientos administrativos tramitados por la Comisión.
Por último, procede recordar que, aunque la actividad administrativa de la Comisión no exige un acceso a los documentos tan amplio como el relativo a la actividad legislativa de una institución de la Unión, ello no significa en modo alguno que dicha actividad quede fuera del ámbito de aplicación del Reglamento n.
o
1049/2001, ya que éste será de aplicación, con arreglo a su artículo 2, apartado 3, a todos los documentos que obren en poder de una institución, es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión (véase, en ese sentido, la sentencia de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar que el Tribunal General cometió un error de Derecho al no haber interpretado el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del citado Reglamento de manera estricta, como exige el artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
1367/2006.
En consecuencia, como la primera parte del primer motivo de casación está fundada, procede, sin que resulte necesario examinar la segunda parte del mismo ni el segundo motivo de casación, anular la sentencia recurrida.
Sobre las consecuencias de la anulación de la sentencia recurrida
De conformidad con el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, éste podrá, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, o bien devolver el asunto a éste para que resuelva, o bien resolver él mismo definitivamente el litigio cuando el estado del mismo así lo permita.
En el caso de autos procede que el Tribunal de Justicia resuelva definitivamente el litigio, cuyo estado así lo permite.
En su recurso de anulación, Saint-Gobain invocó dos motivos, el primero basado en la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra d), inciso iii), y el artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
1367/2006.
Como se ha recordado en los apartados 25 a 28 de la presente sentencia, la Comisión, en la Decisión controvertida, consideró que la comunicación íntegra de la información de que se trataba permitiría al público y, en particular, a las empresas afectadas plantar cuestiones o formular críticas respecto de la información transmitida por los Estados miembros, lo que podría interferir en el proceso de toma de decisiones tanto ante la Comisión como ante los Estados miembros. Estas interferencias podrían retrasar significativamente dicho proceso de toma de decisiones y perjudicar al diálogo entre la Comisión y los Estados miembros. La Comisión también consideró pertinente la circunstancia de que aún no había tomado una decisión sobre la citada información y que se esperaba la adopción de esa decisión dentro de los plazos señalados. Esa institución añadió que, en el presente asunto, resultaba esencial garantizar que la Decisión en cuestión pudiera ser tomada sin ninguna interferencia externa y que se preservara el clima de confianza entre la Comisión y las autoridades alemanas.
Pues bien, habida cuenta de los motivos que figuran en los apartados 75 a 81 de la presente sentencia, consideraciones de ese tipo no sirven para demostrar que la divulgación de la información medioambiental habría perjudicado gravemente el proceso de toma de decisiones de la Comisión, en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, a la luz del artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
1367/2006.
En consecuencia, procede estimar el primer motivo del recurso de anulación y anular la Decisión controvertida, sin que resulte necesario examinar el segundo motivo de ese recurso.
Costas
Con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de aquel, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Como la Comisión ha visto desestimadas sus pretensiones y Saint-Gobain ha solicitado su condena en costas, procede condenar a aquella al pago de las costas soportadas por Saint-Gobain tanto en primera instancia como en el presente recurso de casación.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) decide:

1)
Anular la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, Saint-Gobain Glass Deutschland/Comisión (
T‑476/12
, no publicada,
EU:T:2014:1059
).

2)
Anular la Decisión de la Comisión, de 17 de enero de 2013, por la que se deniega el acceso íntegro a la lista transmitida por la República Federal de Alemania a la Comisión, en el marco del procedimiento previsto en el artículo 15, apartado 1, de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10
bis
de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, en la medida en que ese documento contiene información relativa a determinadas instalaciones de Saint-Gobain, situadas en territorio alemán, acerca de las asignaciones provisionales y las actividades y los niveles de capacidad en relación con las emisiones de dióxido de carbono (CO
) durante los años 2005 a 2010, la eficacia de las instalaciones y los derechos de emisión anuales asignados provisionalmente para el período comprendido entre el año 2013 y el año 2020.

3)
Condenar a la Comisión Europea al pago de las costas soportadas por Saint-Gobain Glass Deutschland GmbH tanto en primera instancia como en el presente recurso de casación.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.