CELEX: 62020CJ0351
Recurso de decisão do Tribunal Geral
Inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF)
Relatórios de inquéritos
Pedido de abertura de um inquérito relativo à condução de inquéritos anteriores pelo OLAF
Pedido de acesso aos documentos
Carta de recusa
Artigo 263.o TFUE
Decisão suscetível de ser objeto de um recurso de anulação
Prazo de interposição dos recursos
Recurso contra uma carta confirmativa dos relatórios de inquérito do OLAF
Regulamento (CE) n.o 1049/2001
Artigo 6.o e artigo 7.o, n.o 2
Obrigação de informar o requerente do seu direito de apresentar um pedido confirmativo

Com o presente recurso, Liviu Dragnea pede a anulação do Despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 12 de maio de 2020, Dragnea/Comissão (
T‑738/18
, não publicado, a seguir despacho recorrido,
EU:T:2020:208
), pelo qual este negou provimento ao seu recurso de anulação da carta do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), de 1 de outubro de 2018, que tinha por objeto, por um lado, a recusa de abrir um inquérito sobre a condução de dois inquéritos anteriores e, por outro, a recusa de acesso aos documentos relativos a esses inquéritos (a seguir «carta controvertida»).
Quadro jurídico
Regulamento (UE, Euratom) n.
o
883/2013
Em conformidade com o artigo 2.
o
, ponto 5, do Regulamento (UE, Euratom) n.
o
883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) n.
o
1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.
o
1074/1999 do Conselho (
JO 2013, L 248, p. 1
), entende‑se por «[p]essoa em causa»«uma pessoa ou um operador económico suspeitos de ter praticado fraude, corrupção ou quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União, sendo, por conseguinte, objeto de inquérito pelo [OLAF]».
O artigo 5.
o
deste regulamento, sob a epígrafe «Abertura dos inquéritos», dispõe:
«1.   O Diretor‑Geral pode abrir um inquérito quando existam suspeitas suficientes, que também podem ter como base informações facultadas por terceiros ou informações anónimas, da existência de fraude ou corrupção ou de quaisquer outros atos ilegais lesivos dos interesses financeiros da União. A decisão do Diretor‑Geral de abrir ou não um inquérito tem em conta as prioridades da política de inquérito e o plano anual de gestão do [OLAF], fixado nos termos do artigo 17.
o
, n.
o
5. Essa decisão tem igualmente em conta a necessidade da utilização eficaz dos recursos do [OLAF] e da proporcionalidade dos meios utilizados. No que se refere aos inquéritos internos, é tida em conta especificamente a instituição, órgão, organismo ou agência mais bem colocados para os realizar, com base, em especial, na natureza dos factos, no impacto financeiro, efetivo ou potencial, do caso e na probabilidade de seguimento judicial.
2.   A decisão de abrir um inquérito externo é tomada pelo Diretor‑Geral, por iniciativa própria ou a pedido de um Estado‑Membro interessado ou de uma instituição, órgão, organismo ou agência da União.
A decisão de abrir um inquérito interno é tomada pelo Diretor‑Geral, por iniciativa própria ou a pedido da instituição, órgão, organismo ou agência em que o inquérito deva efetuar‑se, ou a pedido de um Estado‑Membro.
[…]
4.   A decisão de abrir ou não um inquérito é tomada no prazo de dois meses após a receção de um pedido pelo [OLAF], tal como previsto no n.
o
2. A decisão é comunicada sem demora ao Estado‑Membro, instituição, órgão, organismo ou agência que fez o pedido. A decisão de não abrir um inquérito deve ser fundamentada. Se, no termo desse prazo de dois meses, o [OLAF] não tiver tomado uma decisão, considera‑se que o [OLAF] decidiu não abrir inquérito.
Se um funcionário ou outro agente, membro de uma instituição ou órgão, chefe de organismo ou agência ou membro do pessoal, agindo nos termos do artigo 22.
o
‑A do Estatuto, prestar ao [OLAF] informações relativas a uma suspeita de fraude ou irregularidade, o [OLAF] deve informá‑lo da decisão de abrir ou não um inquérito sobre os factos em questão.
[…]»
O artigo 9.
o
do referido regulamento, sob a epígrafe «Garantias processuais», enumera as garantias processuais de que devem beneficiar as pessoas em causa nos inquéritos do OLAF. O n.
o
4 deste artigo prevê, nomeadamente, que, «antes de serem tiradas conclusões que façam referência a uma pessoa em causa, é dada a essa pessoa a oportunidade de apresentar observações sobre os factos que lhe dizem respeito».
Sob a epígrafe «Relatório de inquérito e medidas a tomar na sequência dos inquéritos», o artigo 11.
o
do mesmo regulamento prevê, no seu n.
o
1, que é elaborado um relatório no termo de qualquer inquérito realizado pelo OLAF que clarifica, nomeadamente, as etapas processuais, os factos comprovados e a sua qualificação jurídica preliminar, e que é acompanhado, se for caso disso, de recomendações sobre a questão de saber se as instituições da União ou as autoridades competentes do Estado‑Membro em causa devem ou não tomar medidas.
Regulamento (CE) n.
o
1049/2001
O artigo 6.
o
do Regulamento (CE) n.
o
1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (
JO 2001, L 145, p. 43
), sob a epígrafe «Pedidos», dispõe, no seu n.
o
1:
«Os pedidos de acesso a documentos devem ser apresentados sob qualquer forma escrita, na qual se incluem os pedidos sob forma eletrónica, numa das línguas referidas no artigo [55.
o
TUE] e de forma suficientemente precisa para que a instituição possa identificar os documentos. O requerente não é obrigado a declarar as razões do pedido.»
O artigo 7.
o
deste regulamento, sob a epígrafe «Processamento dos pedidos iniciais», prevê:
«1.   Os pedidos de acesso a quaisquer documentos devem ser prontamente tratados. Será enviado ao requerente um aviso de receção. No prazo de 15 dias úteis a contar da data de registo do pedido, a instituição concederá acesso ao documento solicitado e facultará, dentro do mesmo prazo, o acesso ao mesmo nos termos do artigo 10.
o
ou, mediante resposta por escrito, indicará os motivos pelos quais recusa total ou parcialmente o acesso e informará o requerente do seu direito de reclamar mediante pedido confirmativo ao abrigo do n.
o
2 do presente artigo.
2.   No caso de recusa total ou parcial, o requerente pode dirigir à instituição, no prazo de 15 dias úteis a contar da receção da resposta da instituição, um pedido confirmativo no sentido de esta rever a sua posição.
[…]
4.   A falta de resposta no prazo prescrito dá ao requerente o direito de reclamar mediante pedido confirmativo.»
O artigo 8.
o
do referido regulamento, sob a epígrafe «Processamento dos pedidos confirmativos», tem a seguinte redação:
«1.   Os pedidos confirmativos devem ser prontamente tratados. No prazo de 15 dias úteis a contar da data de registo do pedido, a instituição concederá acesso ao documento solicitado e facultará, dentro do mesmo prazo, o acesso ao mesmo nos termos do artigo 10.
o
ou, mediante resposta por escrito, indicará os motivos pelos quais recusa total ou parcialmente o acesso. No caso de a instituição recusar total ou parcialmente o acesso, deve informar o requerente das vias de recurso possíveis, ou seja, a interposição de recurso judicial contra a instituição e/ou a apresentação de queixa ao Provedor de Justiça Europeu, nos termos previstos, respetivamente, nos artigos [263.
o
] e [228.
o
TFUE].
[…]
3.   A falta de resposta da instituição no prazo prescrito será considerada como uma resposta negativa e dá ao requerente o direito de interpor recurso judicial contra a instituição e/ou apresentar queixa ao Provedor de Justiça Europeu, nos termos das disposições pertinentes do Tratado [FUE].»
Antecedentes do litígio
Em 10 de fevereiro de 2015, o OLAF abriu dois inquéritos sobre presumíveis fraudes relativas a dois projetos de construção de infraestruturas rodoviárias na Roménia (a seguir «inquéritos anteriores»). Estes projetos tinham sido adjudicados pelo Conselho Regional de Teleorman (Roménia) e financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER).
Em 30 de maio e 16 de setembro de 2016, o OLAF encerrou esses inquéritos. Nos seus relatórios finais, concluiu que tinham sido criadas duas organizações criminosas e que se suspeitava que um grande número de documentos tinha sido falsificado a fim de obter ilegalmente fundos da União.
O OLAF recomendou igualmente à Comissão Europeia que recuperasse as quantias em causa e à autoridade romena anticorrupção que iniciasse investigações criminais por infrações lesivas dos interesses financeiros da União.
O OLAF classificou o Conselho Regional de Teleorman de «pessoa em causa» nos inquéritos anteriores, na aceção do artigo 2.
o
, ponto 5, do Regulamento n.
o
883/2013. Em contrapartida, o recorrente, L. Dragnea, que era presidente desse conselho à data dos factos, não foi classificado de «pessoa em causa».
Em 13 de novembro de 2017, a autoridade romena anticorrupção anunciou a abertura de um inquérito penal contra o recorrente por fraudes relativas ao orçamento da União, criação de uma organização criminosa e abuso de poder.
No mesmo dia, o OLAF publicou um comunicado de imprensa no qual anunciava a abertura desse inquérito penal. O OLAF identificava ali o recorrente pelo nome, sublinhando a importância dos seus inquéritos anteriores para abertura do inquérito penal pelas autoridades nacionais.
Em 1 de junho de 2018, o recorrente escreveu ao OLAF para lhe pedir que apresentasse observações sobre as conclusões da sua análise relativa aos relatórios finais, que tratavam de questões tanto de fundo como processuais.
Por carta de 10 de julho de 2018, o OLAF informou o recorrente de que, na medida em que a questão era objeto de um inquérito pelas autoridades nacionais competentes, se absteria de apresentar observações quanto ao fundo. Além disso, prestou esclarecimentos sobre as questões processuais suscitadas pelo recorrente.
Em 22 de agosto de 2018, o recorrente escreveu ao OLAF para lhe pedir, por um lado, que abrisse um inquérito sobre a tramitação dos inquéritos anteriores e, por outro, que lhe facultasse o acesso a vários documentos constantes dos processos relativos a esses inquéritos (a seguir «carta de 22 de agosto de 2018»).
Através da carta controvertida, o OLAF informou nomeadamente o recorrente de que os inquéritos anteriores tinham sido realizados em conformidade com o quadro jurídico em vigor e que não considerava que as questões suscitadas pelo recorrente constituíssem informações suscetíveis de justificar a abertura de um inquérito relativo aos inquéritos anteriores. Além disso, o OLAF indicou que, uma vez que o recorrente não era uma «pessoa em causa» nos inquéritos anteriores, não podia invocar os direitos processuais previstos no artigo 9.
o
do Regulamento n.
o
883/2013 e não podia ter acesso aos documentos que tinha solicitado.
Tramitação do processo no Tribunal Geral e despacho recorrido
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 11 de dezembro de 2018, o recorrente interpôs recurso de anulação da carta controvertida.
No que respeita à recusa de abrir um inquérito sobre a tramitação dos inquéritos anteriores, o recorrente invocava uma violação dos direitos de defesa, conforme consagrados, nomeadamente, no artigo 9.
o
do Regulamento n.
o
883/2013, bem como uma violação do princípio da boa administração e diversos erros de apreciação alegadamente cometidos durante os inquéritos anteriores ou que afetavam os relatórios que os encerraram.
No que respeita à recusa de acesso aos documentos, o recorrente invocava uma violação do artigo 42.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), bem como do artigo 4.
o
, n.
o
2, e do artigo 7.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001.
Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de março de 2019, a Comissão invocou uma exceção de inadmissibilidade desse recurso ao abrigo do artigo 130.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
Em 18 de abril de 2019, o recorrente apresentou as suas observações sobre esta exceção de inadmissibilidade.
No despacho recorrido, o Tribunal Geral, considerando‑se suficientemente esclarecido pelos documentos dos autos, decidiu, com base no artigo 130.
o
, n.
os
1 e 7, do seu Regulamento de Processo, pronunciar‑se sobre o pedido da Comissão sem prosseguir o processo e, acolhendo esse pedido, julgou o recurso inadmissível.
Com a sua exceção de inadmissibilidade, a Comissão invocava dois fundamentos de inadmissibilidade. No que respeita, em primeiro lugar, ao fundamento de inadmissibilidade relativo ao facto de a recusa do OLAF de abrir um inquérito sobre a tramitação dos inquéritos anteriores não ser um ato suscetível de ser objeto de um recurso de anulação, o Tribunal Geral salientou, por um lado, que nenhuma disposição do Regulamento n.
o
883/2013 atribuía às pessoas singulares e coletivas, quer se trate ou não de «pessoas em causa», na aceção desse regulamento, o direito de pedir ao OLAF a abertura de um inquérito sobre os seus próprios inquéritos anteriores, com vista a apreciar o respeito das garantias processuais previstas no artigo 9.
o
do Regulamento n.
o
883/2013 e, por outro, que resultava desse regulamento que as pessoas singulares e coletivas podiam comunicar ao OLAF informações relativas a atuações censuráveis, mas não podiam obrigar o OLAF a abrir um inquérito administrativo.
Nestas condições, o Tribunal Geral considerou que a recusa do OLAF de abrir um inquérito sobre a tramitação dos inquéritos anteriores não podia ser considerada um ato que produz efeitos jurídicos obrigatórios suscetíveis de afetar os interesses do recorrente, alterando de maneira caracterizada a situação jurídica deste.
O Tribunal Geral acrescentou, em primeiro lugar, que, admitindo que a recusa do OLAF, contida na carta controvertida, de abrir um inquérito sobre a tramitação dos inquéritos anteriores deva ser interpretada como uma recusa de alterar ou de pôr em causa os relatórios finais, a referida recusa também não pode ser considerada uma decisão suscetível de ser objeto de um recurso de anulação. Com efeito, uma vez que os relatórios e as recomendações do OLAF elaborados na sequência de um inquérito externo ou interno e transmitidos às autoridades competentes dos Estados‑Membros constituem meras recomendações ou pareceres desprovidos de efeitos jurídicos vinculativos, admitir um recurso dessa recusa equivaleria a elidir esse caráter não impugnável desses relatórios e recomendações.
Em segundo lugar, o Tribunal Geral considerou que uma conclusão diferente da referida no número anterior implicaria, no caso em apreço, além disso, elidir também o prazo para interpor um recurso de anulação, uma vez que, mesmo admitindo que os referidos relatórios e recomendações constituem atos impugnáveis, o recorrente deixou, no caso em apreço, decorrer o referido prazo.
Em terceiro lugar, o Tribunal Geral considerou que concluir pela inadmissibilidade do recurso de anulação não criava uma lacuna no sistema de proteção jurisdicional dos direitos da União, tendo em conta, nomeadamente, por um lado, a possibilidade de o órgão jurisdicional nacional chamado a pronunciar‑se, no âmbito dos processos penais eventualmente instaurados com base nas informações transmitidas às autoridades nacionais pelo OLAF, dirigir ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 267.
o
TFUE e, por outro, o facto de uma ilegalidade cometida pelo OLAF que não diga respeito a um ato lesivo ser, no caso em apreço, suscetível de ser sancionada no âmbito de uma ação de indemnização.
Em segundo lugar, no que respeita ao fundamento de inadmissibilidade relativo ao facto de a recusa de acesso aos documentos não ser um ato impugnável na aceção do Regulamento n.
o
1049/2001, o Tribunal Geral declarou, por um lado, que o recorrente não podia basear o seu pedido de acesso aos documentos diretamente numa disposição do direito primário como o artigo 42.
o
da Carta.
Por outro lado, o Tribunal Geral considerou que, nas circunstâncias específicas do caso em apreço, a recusa de acesso aos documentos não podia ser considerada um ato definitivo adotado em conformidade com os artigos 7.
o
e 8.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001, nem, portanto, um ato suscetível de ser objeto de um recurso de anulação em conformidade com esse mesmo regulamento.
A este respeito, o Tribunal Geral constatou, em primeiro lugar, que só nos articulados que lhe foram submetidos é que o recorrente precisou, pela primeira vez, que o pedido de acesso aos documentos apresentado na carta de 22 de agosto de 2018 tinha sido apresentado ao abrigo do artigo 6.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001.
Em segundo lugar, o Tribunal Geral considerou que resultava claramente do teor da carta controvertida que o OLAF tratou o pedido de acesso aos documentos como um pedido de acesso ao processo dos inquéritos anteriores e não como um pedido inicial, na aceção dos artigos 6.
o
e 7.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001, e que o OLAF tinha fundamento para tratar o referido pedido desta maneira, na medida em que, na carta de 22 de agosto de 2018, o recorrente se referia constantemente ao Regulamento n.
o
883/2013.
Em terceiro lugar, tendo salientado que o recorrente não tinha apresentado um pedido confirmativo, na aceção do artigo 7.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001, o Tribunal Geral considerou que, tendo o OLAF, corretamente, tratado o pedido do recorrente como um pedido de acesso ao processo dos inquéritos e não como um pedido inicial, na aceção dos artigos 6.
o
e 7.
o
do referido regulamento, a Comissão não tinha violado o artigo 7.
o
, n.
o
1, deste mesmo regulamento, ao não ter informado o recorrente do seu direito de apresentar esse pedido confirmativo.
Pedidos das partes
Com o seu recurso, o recorrente pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
anular o despacho recorrido;
–
declarar o recurso de anulação admissível;
–
declarar que a Comissão violou o artigo 9.o, n.
os
1, 2 e 4, do Regulamento n.
o
883/2013, os direitos de defesa do recorrente, incluindo o direito de ser ouvido e o respeito da presunção de inocência, o princípio geral do direito da União da boa administração e os direitos do recorrente ao indeferir o pedido de acesso aos documentos, e
–
condenar a Comissão nas despesas do presente recurso.
Além disso, o recorrente pede ao Tribunal de Justiça, em substância, que adote uma diligência de instrução e ordene à Comissão que forneça todos os documentos relativos aos inquéritos anteriores.
A Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
indeferir o pedido de diligência de instrução, e
–
condenar o recorrente nas despesas.
Quanto ao presente recurso
Em apoio do seu recurso, o recorrente invoca dois fundamentos. Com o primeiro fundamento, relativo a uma violação do Regulamento n.
o
883/2013 e do artigo 47.
o
da Carta, critica o despacho recorrido na medida em que, através deste, o Tribunal Geral julgou inadmissível o seu recurso de anulação na parte em que tinha por objeto a recusa do OLAF de abrir um inquérito sobre a tramitação dos inquéritos anteriores. Com o seu segundo fundamento, relativo a uma violação dos artigos 7.
o
e 6.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001, critica o despacho recorrido na medida em que, através deste, o Tribunal Geral julgou inadmissível o seu recurso de anulação na parte em que tinha por objeto a recusa de acesso por parte do OLAF aos documentos utilizados no âmbito dos seus inquéritos anteriores.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma violação do Regulamento n.
o
883/2013 e do artigo 47.
o
da Carta
Argumentos das partes
Com a primeira parte do seu primeiro fundamento, o recorrente critica a conclusão a que chegou o Tribunal Geral, no n.
o
36 do despacho recorrido, segundo a qual a recusa do OLAF de abrir um inquérito sobre a tramitação dos inquéritos anteriores não constitui uma decisão suscetível de ser objeto de um recurso de anulação, bem como as considerações enunciadas por esse mesmo órgão jurisdicional nos n.
os
33 e 34 do referido despacho que apoiam esta conclusão. Segundo o recorrente, a referida conclusão resulta de um erro de apreciação cometido pelo Tribunal Geral ao considerar que ele não podia ser qualificado de «pessoa em causa», na aceção do artigo 2.
o
, ponto 5, do Regulamento n.
o
883/2013, que não podia invocar um direito a um processo equitativo no âmbito do inquérito e que os relatórios do OLAF não tinham impacto significativo nos processos penais nacionais posteriores. Segundo o recorrente, ao decidir não o considerar uma «pessoa em causa», apesar de, na realidade, estar no centro dos inquéritos enquanto presidente do Conselho Regional de Teleorman, e apesar de essa entidade nacional ter sido considerada uma «pessoa em causa», na aceção do artigo 2.
o
, ponto 5, do Regulamento n.
o
883/2013, o OLAF privou o recorrente das garantias processuais previstas no artigo 9.
o
deste regulamento. Ora, os relatórios do OLAF tiveram um impacto significativo na decisão da autoridade romena anticorrupção de processar o recorrente, como demonstram os comunicados de imprensa do OLAF e da autoridade romena anticorrupção de 13 de novembro de 2017. Com efeito, esses relatórios foram considerados elementos de prova determinantes no decurso do processo penal nacional. Segundo o recorrente, o fundamento adequado, com base no qual há que examinar a admissibilidade do seu recurso, é o Acórdão de 8 de julho de 2008, Franchet e Byk/Comissão (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
).
Com a segunda parte do primeiro fundamento, o recorrente alega que a declaração de inadmissibilidade do seu recurso implicaria uma falha do sistema de proteção jurisdicional da União, contrária aos requisitos do artigo 47.
o
da Carta, na medida em que, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou nos n.
os
40 e 41 do despacho recorrido, os relatórios e recomendações do OLAF têm um impacto significativo nas decisões das autoridades nacionais em matéria de ação penal. Além disso, uma vez que os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros não são competentes para examinar os inquéritos iniciais do OLAF à luz do direito da União nem para decidir sobre a sua legalidade e que os atos de inquérito ilegais do OLAF não podem ser objeto de um recurso de anulação, mas apenas de uma ação de indemnização, essa ação não pode ser considerada um recurso efetivo, na aceção da referida disposição.
A Comissão sustenta que o primeiro fundamento é inoperante e, em todo o caso, improcedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Como recordou acertadamente o Tribunal Geral, no n.
o
30 do despacho recorrido, quando, como no caso em apreço, uma decisão da Comissão reveste caráter negativo, essa decisão deve ser apreciada em função da natureza do pedido a que constitui resposta (Despacho de 6 de abril de 2006, GISTI/Comissão,
C‑408/05 P
, não publicado,
EU:C:2006:247
, n.
o
10 e jurisprudência referida), a saber, no caso em apreço e como constatou o Tribunal Geral no n.
o
31 desse mesmo despacho, do pedido dirigido ao OLAF de instaurar um inquérito sobre a tramitação dos inquéritos anteriores.
Ora, em primeiro lugar, contrariamente ao que sustenta o recorrente na primeira parte do seu fundamento dirigido contra os n.
os
33, 34 e 36 do despacho recorrido, foi com razão que o Tribunal Geral declarou, a este respeito, no referido n.
o
36, baseando‑se nas considerações expostas nos n.
os
33 a 35 do referido despacho, que a recusa do OLAF de abrir um inquérito sobre a tramitação dos inquéritos anteriores não podia ser considerada um ato que produz efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses do recorrente, alterando de maneira caracterizada a situação jurídica deste, e que a referida recusa não constitui portanto uma decisão suscetível de ser objeto de um recurso de anulação com fundamento no artigo 263.
o
TFUE.
De resto, é forçoso constatar que, com a sua argumentação, o recorrente não critica a substância do raciocínio seguido pelo Tribunal Geral nos n.
os
33 a 35 do despacho recorrido para chegar à conclusão contida no n.
o
36 do referido despacho, mas articula a referida argumentação em torno da questão de saber se foi com razão que o OLAF optou por não o considerar, no âmbito dos inquéritos anteriores, uma «pessoa em causa», na aceção do artigo 2.
o
, ponto 5, do Regulamento n.
o
883/2013.
No entanto, a resposta a essa questão é irrelevante à luz do raciocínio e conclusão referidos do Tribunal Geral, tendo este último sublinhado, nomeadamente, com razão, no n.
o
33 do despacho recorrido, que nenhuma disposição do Regulamento n.
o
883/2013 atribui às pessoas singulares e coletivas, quer se trate ou não de «pessoas em causa», na aceção do artigo 2.
o
, ponto 5, desse regulamento, o direito de pedir ao OLAF a abertura de um inquérito sobre os seus próprios inquéritos anteriormente realizados.
Com efeito, mesmo uma «pessoa em causa», na aceção desta disposição, definida por esta última como «uma pessoa ou um operador económico suspeitos de ter praticado fraude, corrupção ou quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União, sendo, por conseguinte, objeto de inquérito pelo [OLAF]», não tem direito a pedir a esse organismo a abertura de um inquérito sobre os seus próprios inquéritos, e este último não está obrigado a abrir esse inquérito com base nas informações que lhe são fornecidas.
Além disso, como alega a Comissão, o Tribunal Geral declarou igualmente, em substância, no n.
o
43 do despacho recorrido e através da remissão para os n.
os
37 e 38 do mesmo, que se devesse apreciar o recurso à luz dos relatórios finais do OLAF em que assenta, como sugeria o recorrente, de modo a esse recurso ter por objeto a recusa do OLAF de alterar ou pôr em causa esses relatórios, tal recurso implicaria elidir o prazo para interpor um recurso de anulação desses relatórios.
Ora, com o seu primeiro fundamento, o recorrente não contesta esta apreciação do Tribunal Geral.
A este respeito, na medida em que o recurso em primeira instância não era formalmente dirigido contra os próprios relatórios finais dos inquéritos anteriores, mas contra a carta controvertida, pela qual o OLAF indeferiu o pedido do recorrente de abertura de um inquérito relativo à tramitação dos inquéritos anteriores, há que recordar que, em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, um ato que não contém nenhum elemento novo em relação a um ato anterior constitui um ato puramente confirmativo deste e não pode, por isso, ter por efeito dar início a um novo prazo de recurso (Despacho de 23 de outubro de 2009, Comissão/Potamianos e Potamianos/Comissão,
C‑561/08 P e C‑4/09 P
,
EU:C:2009:656
, n.
o
43 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, como salientou a advogada‑geral no n.
o
43 das suas conclusões e como resulta das constatações efetuadas pelo Tribunal Geral no despacho recorrido, o recorrente limitou‑se, na sua correspondência dirigida ao OLAF, a criticar as conclusões deste último que figuram nos relatórios finais relativos aos inquéritos anteriores e aos atos processuais que conduziram a tais conclusões, sem apresentar factos novos e substanciais. Resulta destas mesmas constatações que as respostas do OLAF, nomeadamente a carta controvertida, também não faziam referência a esses factos nem a uma reapreciação da situação do recorrente à luz dos referidos relatórios.
Daqui resulta que, no que respeita à recusa do OLAF de abrir um inquérito sobre a tramitação dos inquéritos anteriores, a carta controvertida constitui, em todo o caso, um ato puramente confirmativo dos relatórios finais elaborados no termo desses inquéritos, pelo que, mesmo sem que seja necessário examinar, no caso em apreço, a questão de saber se esses relatórios constituem atos impugnáveis, na aceção do artigo 263.
o
TFUE, há que considerar que o Tribunal Geral decidiu corretamente, no n.
o
43 do despacho recorrido, que o recurso do recorrente não podia, na situação em apreço, em todo o caso, ser declarado admissível sob pena de se elidir o prazo dentro do qual os relatórios finais dos inquéritos anteriores do OLAF teriam podido, sendo esse o caso, ser impugnados pelo interessado.
Tendo em conta o que precede, a primeira parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
Em segundo lugar, e no que respeita à segunda parte desse fundamento, relativa ao facto de a declaração de inadmissibilidade do recurso efetuada pelo Tribunal Geral no despacho recorrido traduzir uma deficiência do sistema de proteção jurisdicional da União, importa recordar, antes de mais, que resulta do artigo 256.
o
TFUE, do artigo 58.
o
, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, do artigo 168.
o
, n.
o
1, alínea d), e do artigo 169.
o
do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça que um recurso de uma decisão do Tribunal Geral deve indicar de modo preciso os elementos contestados do acórdão cuja anulação é pedida, bem como os argumentos jurídicos que especificamente sustentam esse pedido sob pena de inadmissibilidade do recurso ou do fundamento em causa (Despacho de 29 de junho de 2016, Médiateur/Staelen,
C‑337/15 P
, não publicado,
EU:C:2016:670
, n.
o
21 e jurisprudência referida).
Ora, ao formular a segunda parte do seu primeiro fundamento nos termos recordados no n.
o
40 do presente acórdão, o recorrente não cumpriu esses requisitos. Com efeito, embora o Tribunal Geral tenha examinado o argumento do recorrente formulado em primeira instância e relativo a essa pretensa falha do sistema de proteção jurisdicional da União nos n.
os
47 a 55 do despacho recorrido ao consagrar a esta questão uma série de desenvolvimentos jurídicos, o recorrente limita‑se, nesta segunda parte, por um lado, a manifestar o seu desacordo com as apreciações formuladas pelo Tribunal Geral nos n.
os
40 e 41 do referido despacho, e, por outro, a formular, em termos muito sucintos, algumas considerações de ordem geral, sem expor em que medida os diferentes desenvolvimentos jurídicos assim contidos nos n.
os
47 a 55 do referido despacho padecem eventualmente de erros de direito.
A este respeito, há que recordar que deve ser julgado manifestamente inadmissível um fundamento de recurso que se limite a afirmações gerais e que não contenha indicações precisas relativas aos números da decisão recorrida que padeçam eventualmente de um erro de direito (v., neste sentido, Despacho de 29 de junho de 2016, Médiateur/Staelen,
C‑337/15 P
, não publicado,
EU:C:2016:670
, n.
o
22 e jurisprudência referida). Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, não cumpre esse requisito o recurso que, sem sequer incluir uma argumentação especificamente destinada a identificar o erro de direito de que supostamente enferma o acórdão recorrido, se limita a reproduzir os fundamentos e argumentos já apresentados no Tribunal Geral. Com efeito, esse recurso constitui, na verdade, um pedido de simples reanálise da petição apresentada no Tribunal Geral, o que escapa à competência do Tribunal de Justiça (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, n.
o
127 e jurisprudência referida).
Daqui resulta que a segunda parte do primeiro fundamento é inadmissível.
Tendo em conta tudo o que precede, há que rejeitar na íntegra o primeiro fundamento por ser, em parte, improcedente e, em parte, inadmissível.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação do artigo 6.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001
Argumentos das partes
Segundo o recorrente, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao julgar procedente a exceção de inadmissibilidade da Comissão relativa ao facto de a recusa de acesso, formulada pelo OLAF na carta controvertida, aos documentos que lhe pedia não ser um ato impugnável, na aceção do Regulamento n.
o
1049/2001. Em particular, o Tribunal Geral considerou erradamente, no n.
o
69 do despacho recorrido, que a recusa de acesso aos documentos solicitados na carta de 22 de agosto de 2018 não podia ser considerada um ato definitivo adotado em conformidade com os artigos 7.
o
e 8.
o
deste regulamento. Chegou a esta conclusão após ter nomeadamente salientado, nos n.
os
64 e 65 desse mesmo despacho, por um lado, que foi apenas na fase dos articulados apresentados no Tribunal Geral que o recorrente tinha, pela primeira vez, referido que o seu pedido de acesso se baseava no artigo 6.
o
desse mesmo regulamento e, por outro, que a carta controvertida revelava claramente que o OLAF tinha tratado o referido pedido não como um pedido de acesso nos termos do referido artigo 6.
o
, mas exclusivamente como um pedido de acesso ao processo dos inquéritos.
Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral não teve em conta o facto de que, no que respeita ao pedido de acesso a documentos, o artigo 6.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001 não prevê nenhum requisito formal específico além da redação desse pedido numa das línguas da União e um grau de precisão suficiente para que a instituição possa identificar os documentos em questão. Por conseguinte, segundo o recorrente, na medida em que a Comissão não o informou do seu direito de apresentar um pedido confirmativo ao abrigo do artigo 7.
o
, n.
o
2, do referido regulamento, a recusa de acesso aos documentos formulada pelo OLAF devia ter sido considerada um ato definitivo contra o qual pode ser interposto um recurso de anulação.
A Comissão sustenta, em primeiro lugar, que, com o seu segundo fundamento, o recorrente convida o Tribunal de Justiça a pôr em causa a apreciação dos factos feita pelo Tribunal Geral, o que escapa à competência do Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral.
Em segundo lugar, segundo a Comissão, para aceder aos documentos solicitados ao OLAF, o recorrente podia basear‑se no direito de acesso ao processo, previsto no artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea b), da Carta, ou no direito de acesso do público aos documentos estabelecido e regulado pelo Regulamento n.
o
1049/2001. Ora, no caso em apreço, a base jurídica em que o recorrente apoiava o seu pedido de acesso apresentado na carta de 22 de agosto de 2018 não era clara e essa carta levou a pensar que se baseava no artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea b), da Carta. Por conseguinte, foi normal que, na carta controvertida, o OLAF não tenha examinado esse pedido de acesso à luz do Regulamento n.
o
1049/2001 e não tenha chamado a atenção do recorrente para a possibilidade de apresentar um pedido confirmativo ao abrigo do artigo 7.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001. A este respeito, segundo a Comissão, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que um pedido de acesso a documentos deve ser suficientemente preciso para permitir à instituição em causa responder‑lhe. Neste contexto, os requerentes têm a obrigação de fornecer informações pertinentes e impende sobre eles um dever de lealdade quando apresentam esse pedido.
Em terceiro lugar, segundo a Comissão, se o recorrente considerava, apesar de tudo, que o seu pedido de acesso se baseava nesse regulamento, deveria ter apresentado um pedido confirmativo ao abrigo do artigo 7.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001. Com efeito, a resposta inicial do OLAF, se fosse entendida como uma recusa na aceção do referido regulamento, não poderia em nenhum caso constituir um ato impugnável, tendo em conta o procedimento em duas etapas estabelecido por esse mesmo regulamento.
Apreciação do Tribunal de Justiça
A título preliminar, importa recordar que o procedimento de acesso aos documentos das instituições decorre em duas fases e que a resposta a um pedido inicial na aceção do artigo 7.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1049/2001 constitui apenas uma primeira tomada de posição, em princípio insuscetível de recurso. Todavia, a título excecional, quando uma instituição adota a sua posição definitivamente, através dessa resposta, esta é suscetível de ser objeto de um recurso de anulação (v. Acórdão de 2 de outubro de 2014, Strack/Comissão,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, n.
o
36 e jurisprudência referida).
Como salientou, em substância, a advogada‑geral no n.
o
74 das suas conclusões, o facto de, na sua resposta, a instituição em causa não informar o requerente, em conformidade com o artigo 7.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1049/2001, de que tem o direito de apresentar um pedido confirmativo ao abrigo do artigo 7.
o
, n.
o
2, deste regulamento, traduz o caráter definitivo dessa resposta.
Além disso, na medida em que a Comissão opõe ao segundo fundamento do recorrente que os argumentos formulados em seu apoio se inserem na apreciação dos factos pelo Tribunal Geral e escapam, a este título, à fiscalização do Tribunal de Justiça em sede de recurso de uma decisão do Tribunal Geral, há que recordar que a qualificação jurídica de um facto ou de um ato, como uma carta, pelo Tribunal Geral, é uma questão de direito que pode ser suscitada no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral (Acórdão de 23 de novembro de 2017, Bionorica e Diapharm/Comissão,
C‑596/15 P e C‑597/15 P
,
EU:C:2017:886
, n.
o
55 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, resulta do despacho recorrido que o OLAF não informou o recorrente do seu direito de apresentar um pedido confirmativo ao abrigo do artigo 7.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001.
É certo que decorre igualmente desse despacho que, na carta de 22 de agosto de 2018, o recorrente não mencionou o Regulamento n.
o
1049/2001 e que só nos articulados apresentados no Tribunal Geral é que precisou, pela primeira vez, que o seu pedido de acesso aos documentos apresentado na referida carta tinha sido apresentado ao abrigo do artigo 6.
o
do referido regulamento.
No entanto, importa salientar a este respeito que, nos termos do artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1049/2001, os pedidos de acesso a documentos devem ser apresentados sob qualquer forma escrita, na qual se incluem os pedidos sob forma eletrónica, numa das línguas referidas no artigo 55.
o
TUE e de forma suficientemente precisa para que a instituição possa identificar os documentos.
Em contrapartida, nenhuma disposição do Regulamento n.
o
1049/2001 obriga o requerente a precisar a base jurídica do seu pedido.
Tal obrigação também não pode ser deduzida da jurisprudência referida pela Comissão, uma vez que, apesar de algumas divergências de formulação, era o requisito, mencionado no n.
o
68 do presente acórdão, de formular o pedido de acesso de forma suficientemente precisa para a instituição poder identificar os documentos que estava em causa no Acórdão de 20 de janeiro de 2011, Strack/Comissão (
F‑121/07
,
EU:F:2011:3
, n.
os
84 a 91), e não uma obrigação de precisar a base jurídica do pedido.
A inexistência de obrigação de fazer expressamente referência ao Regulamento n.
o
1049/2001 num pedido de acesso aos documentos está, por outro lado, em conformidade com o objetivo prosseguido por este regulamento. Com efeito, decorre do artigo 1.
o
, alínea a), do referido regulamento que este último visa garantir que o acesso aos documentos «seja o mais amplo possível».
Assim, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o Regulamento n.
o
1049/2001 confere um direito de acesso muito amplo aos documentos das instituições em causa, na medida em que o exercício desse direito não está sujeito, nos termos do artigo 6.
o
, n.
o
1, deste regulamento, a uma justificação do pedido (Acórdão de 26 de janeiro de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comissão,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, n.
o
56).
Nestas condições, há que considerar, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou nos n.
os
65, 66 e 68 do despacho recorrido, que o OLAF devia nomeadamente ter examinado o pedido de acesso do recorrente à luz do Regulamento n.
o
1049/2001 e estava, portanto, obrigado a informar o recorrente do seu direito de apresentar um pedido confirmativo ao abrigo do artigo 7.
o
, n.
o
2, deste último regulamento.
Em especial, a facto de, no n.
o
66 do despacho recorrido, o Tribunal Geral ter salientado que, na carta de 22 de agosto de 2018, o recorrente «se referiu constantemente ao Regulamento n.
o
883/2013» não é pertinente neste contexto.
Com efeito, o facto de a carta de 22 de agosto de 2018 dizer respeito a um pedido de acesso a documentos relativos a inquéritos do OLAF, a saber, um domínio regulado pelo Regulamento n.
o
883/2013, não impede que esse pedido tenha sido liminarmente baseado no Regulamento n.
o
1049/2001, uma vez que é pacífico que este último pode servir de fundamento jurídico a um pedido de acesso a documentos de um procedimento administrativo regulado por outro ato da União.
Uma vez que, no caso em apreço, o OLAF não informou o recorrente do seu direito de apresentar um pedido confirmativo ao abrigo do artigo 7.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001, este último tinha, portanto, fundamento, como decorre dos n.
os
63 e 64 do presente acórdão, para considerar que o OLAF tinha assim definitivamente fixado, na carta controvertida, a sua posição que consistia em indeferir o seu pedido de acesso aos documentos apresentado na carta de 22 de agosto de 2018 e que, portanto, a carta controvertida era suscetível de ser objeto de recurso de anulação a este respeito.
Daqui resulta que o segundo fundamento do recurso deve ser julgado procedente, uma vez que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar, no n.
o
69 do despacho recorrido, que a recusa de acesso aos documentos solicitados na carta de 22 de agosto de 2018 não podia ser considerada um ato definitivo suscetível de ser objeto de recurso de anulação.
Tendo em conta tudo o que precede, há que anular o despacho recorrido na medida em que, com este, o Tribunal Geral julgou inadmissível o recurso do recorrente na parte em que tinha por objeto a anulação da recusa do OLAF, contida na carta controvertida, de lhe facultar o acesso aos documentos solicitados na sua carta de 22 de agosto de 2018 e negar provimento ao recurso quanto ao restante.
Quanto à remessa do processo ao Tribunal Geral
Nos termos do artigo 61.
o
, n.
o
1, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o Tribunal de Justiça, quando anula a decisão do Tribunal Geral, pode decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.
No caso em apreço, tendo o Tribunal Geral julgado inadmissível o recurso do recorrente na parte em que tinha por objeto a anulação da recusa do OLAF, contida na carta controvertida, de lhe facultar o acesso aos documentos solicitados na sua carta de 22 de agosto de 2018 e, por conseguinte, os fundamentos invocados em apoio dessa parte do seu recurso que não foram objeto de debate contraditório no Tribunal Geral e não foram examinados por este último, o litígio não está em condições de ser julgado, na aceção desta disposição (v., neste sentido, Acórdão de 8 de setembro de 2020, Comissão e Conselho/Carreras Sequeros e o.,
C‑119/19 P e C‑126/19 P
,
EU:C:2020:676
, n.
o
130). Por conseguinte, há que remeter o processo ao Tribunal Geral para que este decida sobre essa parte do recurso de anulação.
Assim, não há que se pronunciar sobre o pedido de diligências de instrução referido no n.
o
36 do presente acórdão.
Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 184.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso da decisão do Tribunal Geral for julgado improcedente ou se o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas.
O artigo 138.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.
o
, n.
o
1, do mesmo regulamento, prevê que, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma delas suporta as suas próprias despesas.
No caso em apreço, há que aplicar esta última disposição, na medida em que é negado provimento ao recurso na parte em que, através do despacho recorrido, o Tribunal Geral indeferiu o pedido de anulação da carta controvertida, na medida em que, por essa carta, o OLAF recusou abrir um inquérito sobre a tramitação dos inquéritos anteriores, mas que é dado provimento ao recurso, na parte em que, através desse despacho, o Tribunal Geral indeferiu o pedido de anulação da carta controvertida, na medida em que, por essa carta, o OLAF recusou dar‑lhe acesso aos documentos solicitados na sua carta de 22 de agosto de 2018.
Por conseguinte, há que decidir que cada uma das partes suportará as suas próprias despesas relativas ao presente recurso e reservar para final a decisão quanto às despesas relativas ao processo em primeira instância, sendo o processo remetido ao Tribunal Geral.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:

1)
O Despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 12 de maio de 2020, Dragnea/Comissão (
T‑738/18
, não publicado,
EU:T:2020:208
), é anulado na parte em que, através do mesmo, o Tribunal Geral julgou inadmissível o recurso de Liviu Dragnea destinado a obter a anulação da carta do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), de 1 de outubro de 2018, na medida em que, através dessa carta, este último recusou facultar‑lhe o acesso aos documentos solicitados na sua carta de 22 de agosto de 2018.

2)
O processo é remetido ao Tribunal Geral da União Europeia para que se pronuncie sobre esta questão do pedido de anulação.

3)
É negado provimento ao recurso quanto ao restante.

4)
Liviu Dragnea e a Comissão Europeia suportarão as despesas que efetuaram no âmbito do presente recurso.

5)
Reserva‑se para final a decisão sobre as despesas quanto ao restante.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.