CELEX: 62014CJ0600
Acțiune în anulare
Acțiune externă a Uniunii Europene
Articolul 216 alineatul (1) TFUE
Articolul 218 alineatul (9) TFUE
Stabilirea poziției care trebuie adoptată în numele Uniunii în cadrul unui organism creat printr‑un acord internațional
Comitetul de revizuire al Organizației Interguvernamentale pentru Transporturile Internaționale Feroviare (OTIF)
Modificarea Convenției privind transporturile internaționale feroviare (COTIF) și a apendicelor acesteia
Competență partajată între Uniune și statele sale membre
Competența externă a Uniunii într‑o materie în care Uniunea nu a adoptat până la acel moment norme comune
Validitatea Deciziei 2014/699/UE
Obligația de motivare
Principiul cooperării loiale

Prin cererea introductivă, Republica Federală Germania solicită anularea în parte a Deciziei 2014/699/UE a Consiliului din 24 iunie 2014 de stabilire a poziției care urmează să fie adoptată în numele Uniunii Europene în cadrul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF în legătură cu anumite amendamente la Convenția privind transporturile internaționale feroviare (COTIF) și la apendicele acesteia (
JO 2014, L 293, p. 26
, denumită în continuare „decizia atacată”).
Cadrul juridic
Dreptul internațional
COTIF
Convenția privind transporturile internaționale feroviare din 9 mai 1980, astfel cum a fost modificată prin Protocolul de la Vilnius din 3 iunie 1999 (denumită în continuare „COTIF”), a intrat în vigoare la 1 iulie 2006. Cele 49 de state care sunt părți la COTIF, printre care figurează toate statele membre ale Uniunii Europene, cu excepția Republicii Cipru și a Republicii Malta, alcătuiesc Organizația Interguvernamentală pentru Transporturile Internaționale Feroviare (OTIF).
Potrivit articolului 2 alineatul (1) din COTIF, scopul OTIF este de a promova, de a îmbunătăți și de a facilita, din toate punctele de vedere, traficul internațional feroviar, în principal prin stabilirea de regimuri de drept uniform în diferite domenii juridice referitoare la traficul internațional feroviar.
Potrivit articolului 6 din COTIF, intitulat „Reguli uniforme”:
„§ 1.   Traficul internațional feroviar și admiterea materialului feroviar pentru a fi utilizat în traficul internațional, în măsura în care nu s‑au făcut declarații sau nu s‑au formulat rezerve în conformitate cu [articolul] 42 [alineatul] 1 prima frază, sunt reglementate de:
[…]
b)
«Regulile uniforme privind contractul de transport internațional feroviar de marfă (CIM)», care constituie apendicele B la [COTIF];
[…]
d)
«Regulile uniforme privind contractele de utilizare a vehiculelor în traficul internațional feroviar (CUV)», care constituie apendicele D la [COTIF];
e)
«Regulile uniforme privind contractul de utilizare a infrastructurii în traficul internațional feroviar (CUI)», care constituie apendicele E la [COTIF];
[…]
§ 2.   Regulile uniforme, regulamentul și regimurile menționate la [alineatul] 1, inclusiv anexele la acestea, constituie parte integrantă din [COTIF].”
Articolul 12 alineatul (5) din COTIF prevede:
„Vehiculele feroviare nu pot fi sechestrate, pe un alt teritoriu decât cel al statului membru în care își are sediul social deținătorul acestora, decât pe baza unei sentințe pronunțate de organul jurisdicțional al acestui stat. Termenul «deținător» desemnează cel care exploatează din punct de vedere economic, de o manieră durabilă, un vehicul feroviar ca mijloc de transport, fie că este proprietarul acestuia, fie că are dreptul de a dispune de acesta.”
Comitetul de revizuire al OTIF este format în principiu din toate părțile la COTIF.
Conform articolului 17 alineatul (1) literele (a) și (b) din COTIF, Comitetul de revizuire al OTIF hotărăște, în limitele competențelor sale, asupra propunerilor de modificare a COTIF și examinează, în plus, propunerile ce vor fi supuse Adunării generale a OTIF. Competențele celor două organe ale OTIF în materie de modificare a COTIF sunt stabilite la articolul 33 din această convenție.
Acordul de aderare
Acordul între Uniunea Europeană și Organizația Interguvernamentală pentru Transporturile Internaționale Feroviare privind aderarea Uniunii Europene la Convenția privind transporturile internaționale feroviare (COTIF) din 9 mai 1980, astfel cum a fost modificată prin Protocolul de la Vilnius din 3 iunie 1999 (
JO 2013, L 51, p. 8
, denumit în continuare „acordul de aderare”), semnat la 23 iunie 2011 la Berna, a intrat în vigoare la 1 iulie 2011, în conformitate cu articolul 9 din acesta.
Articolul 2 din acordul de aderare prevede:
„Fără a aduce atingere obiectului și scopului [COTIF] de a promova, a îmbunătăți și a facilita traficul feroviar internațional și fără a aduce atingere aplicării depline a acesteia în relațiile cu alte părți la convenție, părțile la [COTIF] care sunt state membre ale Uniunii aplică normele Uniunii și, prin urmare, nu aplică normele care decurg din această [COTIF], decât în măsura în care nu există norme ale Uniunii care reglementează domeniul în cauză.”
Potrivit articolului 6 din acest acord:
„(1)   În ceea ce privește deciziile privind aspecte care sunt de competența exclusivă a Uniunii Europene, Uniunea Europeană va exercita drepturile de vot ale statelor sale membre în temeiul convenției.
(2)   În ceea ce privește deciziile privind aspecte care sunt de competența partajată a Uniunii și a statelor sale membre, votează fie Uniunea, fie statele sale membre.
(3)   Sub rezerva dispozițiilor de la articolul 26 alineatul (7) din [COTIF], Uniunea dispune de un număr de voturi egal cu cel al statelor sale membre care sunt în același timp parte la [COTIF]. Atunci când votează Uniunea, nu votează statele sale membre.
(4)   Uniunea informează, de la caz la caz, celelalte părți la [COTIF] cu privire la cazurile în care își va exercita dreptul de vot prevăzut la alineatele (1)-(3) în privința diferitelor puncte de pe ordinea de zi a Adunării generale sau a altor organe deliberative. Informațiile respective trebuie furnizate suficient de devreme secretarului general al OTIF pentru a permite difuzarea lor împreună cu documentele reuniunii sau pentru a permite luarea unei decizii prin corespondență.”
Articolul 7 din acordul de aderare prevede:
„Domeniul de competență al Uniunii este descris în termeni generali într‑o declarație scrisă emisă de Uniune la data încheierii prezentului acord. Declarația respectivă poate fi modificată, după cum este necesar, prin notificarea OTIF de către Uniune. Declarația nu înlocuiește și nu limitează în niciun fel aspectele care pot face obiectul notificărilor privind competența Uniunii, transmise anterior luării deciziilor în cadrul OTIF, prin vot formal sau prin intermediul altei proceduri.”
Dreptul Uniunii
Acordul de aderare a fost aprobat prin Decizia 2013/103/UE a Consiliului din 16 iunie 2011 privind semnarea și încheierea Acordului între Uniunea Europeană și Organizația Interguvernamentală pentru Transporturile Internaționale Feroviare privind aderarea Uniunii Europene la Convenția privind transporturile internaționale feroviare (COTIF) din 9 mai 1980, astfel cum a fost modificată prin Protocolul de la Vilnius din 3 iunie 1999 (
JO 2013, L 51, p. 1
).
În anexa I la această decizie figurează o declarație făcută de Uniune la semnarea acordului de aderare în ceea ce privește exercitarea competențelor.
Această declarație are următorul cuprins:
„În sectorul feroviar, Uniunea Europeană […] își exercită competența partajată cu statele membre ale Uniunii, în temeiul articolelor 90 și 91 [TFUE] coroborate cu articolul 100 alineatul (1) și articolele 171 și 172 [TFUE].
[…]
În temeiul [articolelor 91 și 171 TFUE], Uniunea a adoptat un număr substanțial de instrumente juridice aplicabile transporturilor feroviare.
În temeiul dreptului Uniunii, Uniunii i s‑a conferit competență exclusivă în materie de transporturi feroviare, materie în care [COTIF] sau instrumentele juridice adoptate în temeiul acesteia pot afecta sau modifica domeniul de aplicare al normelor în vigoare ale Uniunii.
În chestiunile reglementate de [COTIF] în care Uniunea deține competență exclusivă, statele membre nu au nicio competență.
În cazul în care există norme ale Uniunii, dar nu sunt afectate de [COTIF] sau de instrumentele juridice adoptate în temeiul acesteia, Uniunea și statele membre dețin competență partajată în chestiuni reglementate de [COTIF].
În apendicele la prezenta anexă se regăsește lista instrumentelor Uniunii pertinente în vigoare la data încheierii prezentului acord. Sfera de competență a Uniunii care decurge din aceste texte trebuie evaluată în raport cu dispozițiile specifice din fiecare text, în special în măsura în care aceste dispoziții instituie norme comune. Competența Uniunii este în continuă evoluție. În cadrul Tratatului privind Uniunea Europeană și al [Tratatului] FUE, instituțiile competente ale Uniunii pot adopta decizii de stabilire a întinderii sferei de competență a Uniunii. De aceea, Uniunea își rezervă dreptul de a modifica prezenta declarație în consecință, fără ca aceasta să reprezinte o condiție preliminară pentru exercitarea competențelor sale în chestiuni reglementate de [COTIF].”
În apendicele la anexa I la Decizia 2013/103 sunt enumerate instrumentele Uniunii referitoare la subiecte prevăzute de COTIF.
Istoricul litigiului și decizia atacată
În cursul lunii aprilie 2014, secretarul general al OTIF a notificat statelor membre ale OTIF propuneri de amendamente la COTIF care urmau să fie supuse Comitetului de revizuire al OTIF în cadrul celei de a 25‑a sesiuni, programată la Berna între 25 și 27 iunie 2014. Aceste propuneri de amendamente priveau printre altele apendicele B la COTIF referitor la regulile uniforme privind contractul de transport internațional feroviar de marfă (CIM) [denumit în continuare „apendicele B (CIM)”], apendicele D la COTIF referitor la regulile uniforme privind contractele de utilizare a vehiculelor în traficul internațional feroviar (CUV) [denumit în continuare „apendicele D (CUV)”] coroborat cu articolul 12 din COTIF și apendicele E la COTIF referitor la regulile uniforme privind contractul de utilizare a infrastructurii în traficul internațional feroviar (CUI) [denumit în continuare „apendicele E (CUI)”]. La 25 aprilie și la 27 mai 2014, două propuneri provenind de la Republica Franceză și, respectiv, de la Republica Federală Germania privind apendicele D (CUV) au fost transmise de asemenea Comitetului de revizuire al OTIF în vederea acestei sesiuni.
La 26 mai 2014, Comisia Europeană a prezentat, în vederea pregătirii sesiunii amintite, un document de lucru grupului de lucru „Transporturi terestre” al Consiliului Uniunii Europene în legătură cu anumite amendamente la COTIF. La 5 iunie 2014, Comisia a transmis Consiliului o Propunere de decizie a Consiliului de stabilire a poziției care urmează să fie adoptată de Uniune la cea de a 25‑a sesiune a Comitetului de revizuire al OTIF [COM(2014) 338 final, denumită în continuare „propunerea de decizie”]. La finalul ședințelor de lucru care s‑au desfășurat în cadrul organismelor sale pregătitoare, Consiliul a adoptat, în cadrul reuniunii sale din 24 iunie 2014, decizia atacată de stabilire a poziției care urmează să fie adoptată în numele Uniunii în special în privința amendamentelor la articolul 12 din COTIF, precum și la apendicele B (CIM), D (CUV) și E (CUI) la aceasta (denumite în continuare, împreună, „amendamentele în litigiu”).
Republica Federală Germania a votat împotriva propunerii menționate și a făcut, la adoptarea deciziei atacate, o declarație având următorul cuprins:
„Republica Federală Germania consideră că [Uniunea Europeană] nu este competentă în ceea ce privește amendamentele la apendicele B ([…] CIM), la apendicele D ([…] CUV) și la apendicele E ([…] CUI) la [COTIF] și apreciază, în consecință, că nu este necesară coordonarea poziției care urmează să fie adoptată de [Uniune] în cadrul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, care va avea loc în perioada 25-27 iunie 2014. Până în prezent, [Uniunea] nu și‑a exercitat competența legislativă în domeniile dreptului privat al contractelor de transport reglementate de apendicele citate anterior. Prin urmare, statele membre pot continua să își exercite competența în conformitate cu articolul 2 alineatul (2) a doua teză [TFUE]. În plus, în cazul în care competența este partajată, articolul 6 alineatul (2) din acordul între OTIF și [Uniune] privind aderarea [Uniunii] la [COTIF] prevede expres că statele membre pot continua să își exercite independent dreptul de vot în aceste domenii. [Republica Federală Germania] declară prin prezenta, cu titlu preventiv, că refuză orice exercitare a dreptului său de vot de către Comisia Europeană.”
Potrivit considerentelor (3)-(6), (9) și (11) ale deciziei atacate:
„Consiliul Uniunii Europene
având în vedere [Tratatul FUE], în special articolul 91 coroborat cu articolul 218 alineatul (9),
[…]
întrucât:
[…]
(3)
Comitetul de revizuire instituit în conformitate cu articolul 13 alineatul (1) litera (c) din [COTIF] va decide, în cadrul celei de a 25‑a sesiuni, din perioada 25-27 iunie 2014, cu privire la anumite amendamente la [COTIF] și la anumite apendice la respectiva convenție, și anume cu privire la apendicele B ([…] CIM), apendicele D ([…] CUV), apendicele E ([…] CUI) […]
(4)
Amendamentele la [COTIF] au obiectivul de a actualiza sarcinile Comitetului de experți tehnici și definiția termenului «deținător» în conformitate cu dreptul Uniunii și de a modifica anumite norme privind finanțarea [OTIF], auditul și raportarea acesteia, precum și modificări administrative minore.
(5)
Amendamentele la apendicele B (CIM) vizează favorizarea formei electronice a scrisorii de trăsură și a documentelor însoțitoare și clarificarea anumitor dispoziții ale contractului de transport.
(6)
Amendamentele la apendicele D (CUV) prezentate de secretarul general al OTIF au obiectivul de a clarifica rolurilor deținătorului și entității responsabile cu întreținerea în contractele de utilizare a vehiculelor în traficul feroviar internațional. [Republica Franceză] a prezentat o propunere separată privind răspunderea pentru daunele provocate de un vehicul. [Republica Federală Germania] a prezentat o propunere separată privind domeniul de aplicare al regulilor uniforme CUV.
[…]
(9)
Amendamentele la apendicele E (CUI) sugerate de Comitetul privind transporturile feroviare internaționale (CIT) urmăresc extinderea domeniului de aplicare al regulilor uniforme privind contractul de utilizare a infrastructurii în transportul feroviar național, crearea unui temei juridic pentru condițiile generale de utilizare a infrastructurii feroviare și extinderea răspunderii administratorului de infrastructură pentru daunele sau pierderile cauzate de infrastructură.
[…]
(11)
Majoritatea amendamentelor propuse sunt conforme cu dreptul și cu obiectivele strategice ale Uniunii Europene și, prin urmare, ar trebui susținute de către Uniune. Anumite amendamente nu au niciun impact asupra dreptului Uniunii și nu necesită agrearea unei poziții la nivelul Uniunii. În fine, unele amendamente necesită mai multe dezbateri în cadrul Uniunii și ar trebui să fie respinse în cadrul acestei reuniuni a Comitetului de revizuire; în cazul în care aceste din urmă amendamente vor fi aprobate fără o modificare acceptabilă pentru Uniune, Uniunea ar trebui să formuleze o obiecție în conformitate cu procedura stabilită la articolul 35 alineatul (4) din [COTIF].”
Articolul 1 alineatul (1) din decizia atacată prevede că „[p]oziția care urmează să fie adoptată în numele Uniunii în cadrul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire în cadrul [COTIF] este conformă cu anexa la [această] decizie”.
Punctul 3 din anexa la decizia menționată enunță, în ceea ce privește diversele puncte de pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, repartizarea competențelor între Uniune și statele sale membre, exercitarea drepturilor de vot, precum și poziția coordonată recomandată. Punctul 4, în parte, precum și punctele 5, 7 și 12 de pe respectiva ordine de zi privesc amendamentele în litigiu.
În ceea ce privește punctul 4 de pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, privind revizuirea parțială a COTIF, punctul 3 din anexa la decizia atacată prevede:
„[…]
Competență: partajată.
Exercitarea drepturilor de vot: statele membre.
Poziție coordonată recomandată:
[…]
Amendamentele la articolul 12 (Executarea sentințelor. Aplicarea sechestrelor) trebuie sprijinite, deoarece modifică definiția «deținătorului» în conformitate cu dreptul Uniunii.
[…]”
În ceea ce privește punctul 5 de pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, privind revizuirea parțială a apendicelui B (CIM), punctul 3 din anexa la decizia atacată prevede:
„[…]
Competență: partajată.
Exercitarea drepturilor de vot: Uniunea pentru articolele 6 și 6a; statele membre pentru celelalte articole.
Poziție coordonată recomandată:
Amendamentele la articolele 6 și 6a au impact asupra dreptului Uniunii, dată fiind utilizarea scrisorii de trăsură și a documentelor însoțitoare pentru procedurile vamale și pentru cele sanitare și fitosanitare (SPS). Uniunea este de acord cu intenția OTIF de a acorda prioritate formatului electronic al scrisorii de trăsură. Cu toate acestea, în prezent, adoptarea acestor amendamente ar putea avea consecințe neintenționate. Actuala procedură simplificată de tranzit vamal pe calea ferată este posibilă numai cu documente pe suport de hârtie. Prin urmare, în cazul în care companiile feroviare optează pentru scrisori de trăsură electronice, ele vor trebui să utilizeze procedura standard de tranzit și noul sistem computerizat de tranzit (NCTS).
Comisia a început pregătirile pentru constituirea unui grup de lucru care să examineze utilizarea documentelor de transport electronice pentru tranzit, în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 952/2013 al Parlamentului European și al Consiliului [din 9 octombrie 2013, de stabilire a Codului vamal al Uniunii (
JO 2013, L 269, p. 1
)]. Acest grup de lucru va avea prima sa reuniune în 4 și 5 iunie 2014. Uniunea este de acord totodată cu intenția de a furniza documentele de însoțire în format electronic. Cu toate acestea, în dreptul actual al Uniunii nu există niciun temei juridic pentru furnizarea în format electronic a documentelor (de exemplu, documentul veterinar comun de intrare sau documentul comun de intrare) care trebuie să însoțească bunurile cu caracter sanitar sau fitosanitar, așadar, acestea trebuie furnizate pe hârtie. Comisia a pregătit un proiect de regulament care va permite certificarea electronică, proiect aflat în prezent în dezbatere în cadrul Consiliului și al Parlamentului European. Regulamentul respectiv (Regulamentul privind controalele oficiale) este prevăzut a fi adoptat până la sfârșitul anului 2015/începutul anului 2016, însă va exista o perioadă de tranziție pentru punerea sa în aplicare.
Prin urmare, Uniunea sugerează să nu se ia nicio decizie asupra acestor puncte la această reuniune a Comitetului de revizuire și să se continue cooperarea cu OTIF cu privire la acest aspect pentru a avea o soluție bine pregătită pentru o revizuire viitoare a CIM care ar trebui în mod ideal să fie sincronizată cu Regulamentul (UE) nr. 952/2013 și cu dispozițiile de punere în aplicare a acestuia, care urmează să intre în vigoare la 1 mai 2016. Anumite proceduri electronice pot fi introduse progresiv în perioada 2016-2020, în conformitate cu articolul 278 din Regulamentul (UE) nr. 952/2013.
[…]”
În ceea ce privește punctul 7 de pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, privind revizuirea parțială a apendicelui D (CUV), punctul 3 din anexa la decizia atacată prevede:
„[…]
Competență: partajată.
Exercitarea drepturilor de vot: Uniunea.
Poziția recomandată a Uniunii: amendamentele la articolele 2 și 9 trebuie sprijinite, deoarece clarifică rolul deținătorului și al entității însărcinate cu întreținerea, în conformitate cu dreptul Uniunii [Directiva 2008/110/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 de modificare a Directivei 2004/49/CE privind siguranța căilor ferate comunitare (Directiva privind siguranța feroviară) (
JO 2008, L 345, p. 62
, Ediție specială, 07/vol. 14, p. 62)]. Cu toate acestea, modificarea propusă a articolului 7 prezentată de [Republica Franceză] privind răspunderea persoanei care a furnizat vehiculul în vederea utilizării ca mijloc de transport în cazul unui prejudiciu provocat de un defect al vehiculului necesită o analiză suplimentară în cadrul Uniunii înainte de luarea unei decizii în cadrul OTIF. Prin urmare, Uniunea nu este în măsură să susțină această propunere de modificare la această reuniune a Comitetului de revizuire și propune să amâne decizia până la următoarea adunare generală, în vederea analizării suplimentare a chestiunii. Uniunea adoptă aceeași poziție, și anume să amâne decizia privind propunerea [Republicii Federale Germania] referitoare la un nou articol 1a, prezentată OTIF în timpul coordonării Uniunii, până la următoarea adunare generală, în vederea analizării suplimentare a chestiunii.
Poziție suplimentară a Uniunii recomandată: În documentul CR 25/7 Add 1, pagina 6, la sfârșitul punctului 8a se adaugă: «The amendment to Article 9, paragraph 3, first indent, does not affect the existing allocation of liabilities between ECM and the keeper of the vehicle» [«Amendamentul la articolul 9 alineatul (3) primul paragraf nu are impact asupra repartizării actuale a răspunderii între ERI [entitatea responsabilă cu întreținerea] și deținătorul vehiculului.»].”
În ceea ce privește punctul 12 de pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, privind revizuirea parțială a apendicelui E (CUI), punctul 3 din anexa la decizia atacată prevede:
„[…]
Competență: partajată.
Exercitarea drepturilor de vot: Uniunea.
Poziție coordonată recomandată: amendamente de respins. Aceste amendamente sugerate de [Comitetul privind transporturile feroviare internaționale] includ extinderea domeniului de aplicare al [apendicelui E (CUI)] la operațiunile interne, introducerea unor condiții contractuale obligatorii și extinderea răspunderii administratorului de infrastructură pentru prejudicii. Aceste amendamente pot merita o analiză mai aprofundată, însă, deoarece nu au fost discutate în niciun for intern al OTIF înainte de reuniunea [Comitetului de revizuire al OTIF], impactul lor nu a putut fi evaluat într‑un mod suficient de detaliat. Modificarea [apendicelui E (CUI)] (care este, în prezent, în conformitate cu dreptul Uniunii) la această reuniune a [Comitetului de revizuire al OTIF], fără o pregătire adecvată, pare prematură.”
Concluziile părților și procedura în fața Curții
Republica Federală Germania solicită Curții:
–
anularea articolului 1 din decizia atacată coroborat cu punctul 3 din anexa la aceasta, în măsura în care acesta din urmă privește, pe de o parte, punctul 4 de pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, care are ca obiect modificarea articolului 12 din COTIF, precum și, pe de altă parte, punctele 5, 7 și 12 de pe această ordine de zi, referitoare la amendamentele aduse apendicelor B (CIM), D (CUV) și E (CUI) și
–
obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
Consiliul solicită Curții:
–
respingerea acțiunii;
–
cu titlu subsidiar, în cazul anulării deciziei atacate, menținerea efectelor acesteia și
–
obligarea Republicii Federale Germania la plata cheltuielilor de judecată.
Prin decizia președintelui Curții din 29 mai 2015, au fost admise cererile de intervenție formulate de Republica Franceză și de Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord în susținerea concluziilor Republicii Federale Germania și s‑a admis cererea de intervenție a Comisiei în susținerea concluziilor Consiliului.
Cu privire la acțiune
Republica Federală Germania invocă trei motive în susținerea acțiunii formulate.
Primul motiv este întemeiat pe necompetența Uniunii și pe încălcarea principiului atribuirii, prevăzut la articolul 5 alineatul (2) prima teză TUE. Al doilea motiv este întemeiat pe încălcarea obligației de motivare, prevăzută la articolul 296 TFUE. Al treilea motiv este întemeiat pe încălcarea principiului cooperării loiale coroborat cu principiul protecției jurisdicționale efective.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe necompetența Uniunii și pe încălcarea principiului atribuirii, prevăzut la articolul 5 alineatul (2) prima teză TUE
Argumentația părților
Prin intermediul primului motiv, Republica Federală Germania, susținută de Republica Franceză, arată că, potrivit articolului 91 TFUE și articolului 218 alineatul (9) TFUE, Uniunii îi lipsea competența de a adopta decizia atacată, în măsura în care aceasta privește amendamentele în litigiu, și că, prin urmare, Consiliul a adoptat această decizie cu încălcarea principiului atribuirii prevăzut la articolul 5 alineatul (2) prima teză TUE.
Republica Federală Germania subliniază că, în domeniul transporturilor, în care se încadrează COTIF în general și amendamentele în litigiu în special, Uniunea și statele membre dispun, atât pe plan intern, cât și, în principiu, pe plan extern de o competență partajată în temeiul articolului 4 alineatul (2) litera (g) TFUE.
Pentru a se asigura că Consiliul dispune de competența de a adopta, în conformitate cu articolul 218 alineatul (9) TFUE, poziția care trebuie adoptată în numele Uniunii în cadrul unui organism internațional, în cazul în care actul adoptat de un asemenea organism vizează modificarea dispozițiilor unui acord mixt, trebuie, potrivit Republicii Federale Germania, să se verifice dacă modificările propuse privesc dispoziții ale acordului care țin de competența Uniunii. Dacă această situație nu se regăsește, nu ar putea fi adoptată o decizie de stabilire a poziției Uniunii.
În vederea acestei verificări, ar prezenta importanță aspectul dacă decizia organismului internațional în discuție are un impact direct asupra acquis‑ului Uniunii, astfel cum s‑a precizat la punctul 64 din Hotărârea din 7 octombrie 2014, Germania/Consiliul (
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
), în sensul că există norme comune ale Uniunii cărora există riscul să li se aducă atingere sau al căror domeniu de aplicare riscă să fie modificat ca urmare a deciziei în discuție, în sensul jurisprudenței dezvoltate pornind de la Hotărârea din 31 martie 1971, Comisia/Consiliul (
22/70
,
EU:C:1971:32
). Existența unui astfel de risc presupune, așadar, potrivit Republicii Federale Germania, că modificările dispozițiilor unui acord internațional țin de un domeniu în care Uniunea a adoptat deja norme comune.
Republica Federală Germania subliniază că Consiliul, care are sarcina de a demonstra, în speță, că amendamentele în litigiu privesc o materie care intră în domeniul de aplicare al dispozițiilor existente din dreptul Uniunii, nu a făcut o astfel de demonstrație în decizia atacată. În orice caz, în domeniul dreptului privat al contractelor privind transportul feroviar transfrontalier de mărfuri și de persoane, în care se încadrează amendamentele în litigiu, Uniunea nu și‑ar fi exercitat, până în prezent, competența internă prin adoptarea unor norme comune. Republica Franceză adaugă că nu este preconizată nicio inițiativă a Uniunii în domeniile la care se referă amendamentele în litigiu.
Republica Federală Germania admite că, într‑un domeniu care intră în competența statelor membre, pozițiile care trebuie adoptate în cadrul unui organism internațional pot face obiectul unei coordonări, în conformitate cu principiul cooperării loiale consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE. Cu toate acestea, o decizie a Consiliului luată în temeiul articolului 218 alineatul (9) TFUE nu ar putea fi adoptată în acest cadru.
Republica Federală Germania apreciază în plus că în domeniul dreptului privat al contractelor de transport, care ține de o competență partajată, Uniunea nu poate exercita o competență pe plan extern cât timp nu și‑a exercitat competența pe plan intern decât cu riscul de a eluda procedura legislativă ordinară și de a încălca drepturile Parlamentului European. Astfel, având în vedere și „clauza de deconectare” prevăzută la articolul 2 din acordul de aderare, actele Comitetului de revizuire al OTIF ar avea, în dreptul Uniunii, aceleași efecte ca regulamentele și directivele.
Republica Federală Germania, susținută de Republica Franceză, susține totodată că, în domeniul transporturilor, care ține de competența partajată între Uniune și statele sale membre, ipotezele prevăzute la articolul 3 alineatul (2) TFUE, și anume cele în care Uniunea dispune de o competență externă exclusivă, constituie singurele situații în care Uniunea poate încheia un acord internațional. Or, în speță, o competență externă exclusivă nu ar rezulta din niciuna dintre ipotezele prevăzute la articolul 3 alineatul (2) TFUE. Acest stat membru adaugă că, în afara respectivelor ipoteze, Uniunea nu dispune de o competență externă.
În ceea ce privește, mai precis, Hotărârea din 30 mai 2006, Comisia/Irlanda (
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
), invocată de Consiliu, Republica Federală Germania afirmă că domeniul de aplicare al acesteia a fost restrâns de Curte prin Hotărârea din 8 martie 2011, Lesoochranárske zoskupenie (
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
). Republica Franceză consideră că, în prezenta cauză, nicio concluzie nu poate fi dedusă din prima dintre aceste hotărâri, din moment ce, în acea hotărâre, Curtea a ținut seama de specificul din domeniul mediului, în care tratatele au conferit Uniunii o competență externă explicită. Or, spre deosebire de acest domeniu, politica transporturilor nu cuprinde, printre obiectivele sale, dezvoltarea unei politici internaționale.
Consiliul susține, cu titlu principal, că Uniunea dispune de o competență exclusivă, în temeiul articolului 3 alineatul (2) ultimul segment de teză TFUE și al jurisprudenței Curții rezultate din Hotărârea din 31 martie 1971, Comisia/Consiliul (
22/70
,
EU:C:1971:32
), pentru a stabili o poziție în ceea ce privește amendamentele în litigiu, prezentate cu ocazia celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF.
În subsidiar, Consiliul, susținut de Comisie, se referă la Avizul 2/00 (Protocolul de la Cartagena privind biosecuritatea) din 6 decembrie 2001 (
EU:C:2001:664
, punctele
-
), precum și la Hotărârea din 7 octombrie 2004, Comisia/Franța, (
C‑239/03
,
EU:C:2004:598
, punctul
), și la Hotărârea din 30 mai 2006, Comisia/Irlanda (
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
, punctul
), și consideră că Uniunea este competentă să adopte o astfel de poziție, conform articolului 218 alineatul (9) TFUE, în temeiul unei competențe pe care o partajează cu statele sale membre, chiar și în lipsa unor norme ale Uniunii în materia dreptului privat al contractelor privind transportul. Potrivit acestor instituții, acțiunea Uniunii pe plan extern nu poate fi limitată, contrar celor susținute de Republica Federală Germania, la materiile care au făcut deja obiectul unor norme comune ale Uniunii, ci s‑ar extinde și la materii care nu fac încă sau fac doar parțial obiectul unei reglementări la nivelul Uniunii, care, din acest motiv, nu este susceptibilă să fie afectată. Tot în acest din urmă caz, Uniunea ar fi competentă să adopte o decizie în temeiul articolului 218 alineatul (9) TFUE, acționând în temeiul unei competențe externe partajate, această competență fiind limitată, în conformitate cu Protocolul nr. (25) privind exercitarea competențelor partajate, anexat la Tratatele UE și FUE, la elementele specifice reglementate de respectiva decizie a Uniunii.
Comisia adaugă că existența unei competențe externe partajate nu depinde de exercitarea acestei competențe pe plan intern, ci decurge direct din tratate, mai exact din articolul 2 alineatul (2) prima teză și din articolul 4 alineatul (2) litera (g) TFUE. Astfel, nicio dispoziție a tratatelor privind competențele partajate nu ar prevedea că, atunci când această competență se exercită pentru prima dată, ea poate să conducă numai la adoptarea de acte ale Uniunii care nu privesc relațiile externe.
Aprecierea Curții
Prin intermediul primului motiv, Republica Federală Germania susține în esență că punctul 4 de pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, în măsura în care privește modificarea articolului 12 din COTIF, precum și punctele 5, 7 și 12 de pe respectiva ordine de zi, referitoare la amendamentele la apendicele B (CIM), D (CUV) și E (CUI) la COTIF, în privința cărora decizia atacată a stabilit pozițiile care trebuie adoptate în numele Uniunii, nu intră în competența externă a Uniunii, în condițiile în care nu au fost adoptate, în prealabil, de către aceasta norme comune care pot fi influențate prin amendamentele respective, astfel încât Consiliul nu putea să stabilească, în temeiul articolului 218 alineatul (9) TFUE, respectivele poziții. Prin urmare, Consiliul ar fi acționat cu încălcarea principiului atribuirii prevăzut la articolul 5 alineatul (2) prima teză TUE.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, potrivit articolului 5 alineatul (1) prima teză TUE, „[d]elimitarea competențelor Uniunii este guvernată de principiul atribuirii”. Articolul 5 alineatul (2) TUE prevede, pe de o parte, că, „[î]n temeiul principiului [menționat], Uniunea acționează numai în limitele competențelor care i‑au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate” și, pe de altă parte, că „ [o]rice competență care nu este atribuită Uniunii prin tratate aparține statelor membre”. Reiese din jurisprudența Curții că respectarea acestui principiu se impune atât în cazul acțiunii interne, cât și în cazul acțiunii internaționale a Uniunii [Avizul 2/94 (Aderarea Comunității la CEDO) din 28 martie 1996,
EU:C:1996:140
, punctul
].
Astfel cum a amintit Curtea în special în Avizul 1/03 (Noua Convenție de la Lugano) din 7 februarie 2006 (
EU:C:2006:81
, punctul
), competența Uniunii de a încheia acorduri internaționale poate rezulta nu numai dintr‑o atribuire explicită prin tratate, ci poate decurge în mod implicit și din alte dispoziții ale tratatelor sau din acte adoptate, în cadrul acestor dispoziții, de instituțiile Uniunii. În special, de fiecare dată când dreptul Uniunii conferă instituțiilor respective competențe pe plan intern în vederea realizării unui obiectiv determinat, Uniunea este învestită cu competența de a‑și asuma angajamentele internaționale necesare realizării acestui obiectiv, chiar în lipsa unei dispoziții exprese în acest sens. Această din urmă ipoteză este vizată în prezent la articolul 216 alineatul (1) TFUE [Avizul 1/13 (Aderarea unor state terțe la Convenția de la Haga) din 14 octombrie 2014,
EU:C:2014:2303
, punctul
și jurisprudența citată].
În plus, rezultă dintr‑o jurisprudență consacrată a Curții că trebuie făcută distincția între existența unei competențe externe a Uniunii și natura exclusivă sau partajată a acestei competențe eventuale [Avizul 1/76 (Acordul privind instituirea unui fond european de imobilizare a navigației interioare) din 26 aprilie 1977,
EU:C:1977:63
, punctele
și
, Avizul 2/91 (Convenția nr. 170 a OIT) din 19 martie 1993,
EU:C:1993:106
, punctele
-
, Avizul 1/03 (Noua Convenție de la Lugano) din 7 februarie 2006,
EU:C:2006:81
, punctele
și
, precum și Hotărârea din 30 mai 2006, Comisia/Irlanda,
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
, punctele
și
; a se vedea în acest sens și Avizul 2/00 (Protocolul de la Cartagena privind biosecuritatea) din 6 decembrie 2001,
EU:C:2001:664
, punctele
-
].
Această distincție între existența unei competențe externe a Uniunii și natura exclusivă sau neexclusivă a acestei competențe este reflectată în Tratatul FUE.
Potrivit articolului 216 alineatul (1) TFUE, „Uniunea poate încheia acorduri cu una sau mai multe țări terțe sau organizații internaționale în cazul în care se prevede astfel în tratate sau în cazul în care încheierea unui acord fie este necesară pentru realizarea, în cadrul politicilor Uniunii, a unuia dintre obiectivele stabilite prin tratate, fie este prevăzută printr‑un act juridic obligatoriu al Uniunii, fie poate influența normele comune ori poate modifica domeniul de aplicare al acestora”.
Rezultă din chiar modul de redactare a acestei dispoziții, în care nu se face nicio distincție în funcție de natura exclusivă sau partajată a competenței externe a Uniunii, că Uniunea este învestită cu o astfel de competență în patru situații. Contrar argumentelor avansate de Republica Federală Germania, ipoteza în care încheierea unui acord poate influența normele comune sau poate să le modifice domeniul de aplicare, ipoteză în care competența Uniunii este exclusivă, în temeiul articolului 3 alineatul (2) TFUE, nu constituie decât una dintre aceste situații.
În plus, din compararea modurilor de redactare a articolului 216 alineatul (1) TFUE și, respectiv, a articolului 3 alineatul (2) TFUE, rezultă că situațiile în care Uniunea dispune de o competență externă, în conformitate cu prima dintre aceste dispoziții, nu se limitează la diferitele ipoteze prevăzute de cea de a doua dispoziție, în care Uniunea dispune de o competență externă exclusivă.
În consecință, contrar argumentelor avansate de Republica Federală Germania, o competență externă a Uniunii poate exista în afara ipotezelor prevăzute la articolul 3 alineatul (2) TFUE.
În acest context, competența externă a Uniunii care ține de cea de a doua situație prevăzută la articolul 216 alineatul (1) TFUE, care corespunde ipotezei în care încheierea unui acord este „necesară pentru realizarea, în cadrul politicilor Uniunii, a unuia dintre obiectivele stabilite prin tratate”, reflectă jurisprudența Curții citată la punctul 45 din prezenta hotărâre. Competența externă a Uniunii în această a doua situație nu este însoțită, spre deosebire de cea de a patra situație prevăzută la această dispoziție, de o condiție referitoare la adoptarea prealabilă a unor norme ale Uniunii care pot fi influențate.
Este important astfel să se verifice, în speță, dacă asumarea de către Uniune a unor angajamente internaționale în ceea ce privește amendamentele în litigiu este „necesară pentru realizarea, în cadrul politicilor Uniunii, a unuia dintre obiectivele stabilite prin tratate” în sensul articolului 216 alineatul (1) TFUE. Dacă această situație s‑ar regăsi în speță, Uniunea ar dispune de competența externă necesară pentru a stabili pozițiile referitoare la amendamentele în litigiu, indiferent dacă a adoptat sau nu a adoptat în prealabil norme comune în materiile vizate care pot fi influențate prin amendamentele amintite.
Trebuie arătat, în această privință, că decizia atacată are ca obiect stabilirea poziției care urmează să fie adoptată în numele Uniunii în cadrul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF în legătură cu anumite amendamente la COTIF. După cum rezultă din articolul 2 din COTIF, „scopul OTIF este de a promova, de a îmbunătăți și de a facilita, din toate punctele de vedere, traficul internațional feroviar”, în principal prin stabilirea de norme de drept uniforme în diferite domenii referitoare la traficul respectiv.
Amendamentele în litigiu se raportează, pe de o parte, la regulile uniforme privind contractul de transport internațional feroviar de mărfuri, contractele de utilizare a vehiculelor de transport internațional feroviar, precum și contractul de utilizare a infrastructurii de trafic internațional feroviar și, pe de altă parte, la clauza din COTIF referitoare la executarea hotărârilor pronunțate în temeiul dispozițiilor acestei convenții și la aplicarea sechestrului asupra vehiculelor feroviare.
Ele privesc astfel dreptul privat al contractelor de transport internațional feroviar, materie care ține, după cum au admis toate părțile, de o politică a Uniunii, și anume politica comună a transporturilor, care face obiectul titlului VI, denumit „Transporturile”, din partea a treia intitulată „Politicile și acțiunile interne ale Uniunii” a Tratatului FUE, și care trebuie să fie considerată, așadar, corespunzătoare unuia dintre obiectivele Tratatului FUE.
Titlul VI din partea a treia a Tratatului FUE cuprinde, printre altele, articolul 91 alineatul (1) TFUE care prevede că, în vederea punerii în aplicare a unei politici comune a transporturilor și ținând seama de aspectele specifice privind transporturile, Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară și după consultarea Comitetului Economic și Social și a Comitetului Regiunilor, stabilesc, printre altele, „(a) norme comune aplicabile transporturilor internaționale, efectuate dinspre sau către teritoriul unui stat membru ori prin traversarea teritoriului unuia sau mai multor state membre” și „(d) orice altă dispoziție utilă”. Acest titlu cuprinde și articolul 100 TFUE, care prevede la alineatul (1) că dispozițiile respectivului titlu se aplică transporturilor feroviare.
Trebuie să se arate, după cum a procedat avocatul general la punctul 103 din concluzii, că amendamentele în litigiu contribuie, în cadrul politicii în domeniul transporturilor, la realizarea obiectivelor Tratatului FUE.
În special, normele comune prevăzute la articolul 91 alineatul (1) litera (a) TFUE sunt aplicabile „transporturilor internaționale, efectuate dinspre sau către teritoriul unui stat membru ori prin traversarea teritoriului unuia sau mai multor state membre”. În Hotărârea din 31 martie 1971, Comisia/Consiliul (
22/70
,
EU:C:1971:32
, punctele
și
), Curtea a arătat în acest domeniu specific că această dispoziție care privește, de asemenea, pentru partea de traseu situată pe teritoriul Uniunii, transporturile dinspre sau către statele terțe și care presupune, așadar, extinderea competenței Uniunii la relațiile care țin de dreptul internațional implică, în consecință, în domeniul vizat, necesitatea unor acorduri cu statele terțe interesate.
Din moment ce clauzele din COTIF și din apendicele sale la care se referă amendamentele în litigiu vizează stabilirea de norme armonizate la nivel internațional, inclusiv pentru transporturile internaționale efectuate dinspre sau către teritoriul unui stat membru ori prin traversarea teritoriului unuia sau mai multor state membre, pentru părțile de traseu situate în afara teritoriului Uniunii și, în principiu, de asemenea pentru părțile de traseu situate pe teritoriul Uniunii, trebuie să se considere că faptul că Uniunea ia poziție cu privire la respectivele amendamente contribuie la realizarea obiectivelor politicii comune în domeniul transporturilor, în cadrul competenței care îi este recunoscută Uniunii prin articolul 91 alineatul (1) TFUE și care cuprinde și un aspect extern, după cum s‑a amintit la punctul 59 din prezenta hotărâre. Această luare de poziție este necesară, în consecință, pentru a realiza, în cadrul politicilor Uniunii, unul dintre obiectivele vizate de tratate, în sensul articolului 216 alineatul (1) TFUE.
Ținând seama de considerațiile care precedă, trebuie să se înlăture, în primul rând, argumentele Republicii Federale Germania și ale Republicii Franceze, potrivit cărora, într‑un domeniu care ține de competența partajată între Uniune și statele sale membre, nu poate exista o competență externă a Uniunii în afara situațiilor prevăzute la articolul 3 alineatul (2) TFUE.
În al doilea rând, presupunând că argumentul Republicii Federale Germania și al Republicii Franceze, prin care se contestă existența unei competențe externe a Uniunii în speță, trebuie înțeles în sensul că, în domeniul transporturilor, care ține, în temeiul articolului 4 alineatul (2) litera (g) TFUE, de competența partajată între Uniune și statele sale membre, Uniunea nu poate acționa pe plan extern înainte de a acționa pe plan intern prin adoptarea de norme comune în materiile în care au fost încheiate angajamente internaționale, acest argument nu poate fi primit.
Astfel, Curtea a statuat în Hotărârea din 30 mai 2006, Comisia/Irlanda (
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
, punctul
și jurisprudența citată), în legătură cu problema dacă o dispoziție dintr‑un acord mixt în domeniul protecției mediului în care Uniunea și statele sale membre dispun de o competență partajată intră în competența Uniunii, că Uniunea poate încheia acorduri în respectivul domeniu chiar dacă materiile specifice reglementate de aceste acorduri nu fac încă sau fac doar parțial obiectul unei reglementări pe plan intern, reglementare care, din acest motiv, nu este susceptibilă să fie afectată.
Contrar celor susținute de Republica Federală Germania, Curtea nu a restrâns domeniul de aplicare al acestei jurisprudențe prin Hotărârea din 8 martie 2011, Lesoochranárske zoskupenie (
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
). Astfel, întrebarea ridicată în cauza în care s‑a pronunțat acea hotărâre nu privea, după cum reiese din cuprinsul punctelor 34 și 35 din respectiva hotărâre, existența unei competențe externe a Uniunii în domeniul mediului, ci aspectul dacă, în materia specifică, reglementată de o dispoziție dintr‑un acord mixt, Uniunea își exercitase competențele și adoptase dispoziții privind executarea obligațiilor care decurgeau din acestea.
Desigur, jurisprudența citată la punctele 63 și 64 din prezenta hotărâre se raportează la domeniul mediului, în care Uniunea este învestită, spre deosebire de domeniul transporturilor, cu o competență externă explicită în temeiul articolului 191 alineatul (1) a patra liniuță TFUE.
Cu toate acestea, trebuie arătat că rezultă în prezent de la articolul 2 alineatul (2) prima teză TFUE, privind competențele partajate, că, „[î]n cazul în care tratatele atribuie Uniunii o competență partajată cu statele membre într‑un domeniu determinat, Uniunea și statele membre pot legifera și adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic în acest domeniu”. Această dispoziție nu condiționează existența în favoarea Uniunii a unei competențe externe partajate cu statele sale membre de existența în tratate a unei dispoziții care să confere în mod explicit o astfel de competență externă Uniunii.
Faptul că existența unei competențe externe a Uniunii nu depinde în niciun caz de exercitarea prealabilă de către Uniune a competenței sale normative interne în domeniul vizat reiese și din cuprinsul punctului 243 din Avizul 2/15 (Acordul de liber schimb cu Singapore) din 16 mai 2017 (
EU:C:2017:376
), din care rezultă că dispozițiile relevante ale acordului vizat, referitoare la alte investiții străine decât cele directe, țin de competența partajată între Uniune și statele sale membre, în condițiile în care părțile recunoscuseră, după cum rezultă din cuprinsul punctelor 229 și 230 din respectivul aviz, că Uniunea nu acționase deloc pe plan intern, prin adoptarea unor norme de drept derivat în această materie.
Desigur, Curtea a constatat, la punctul 244 din respectivul aviz, că dispozițiile relevante ale acordului vizat, referitoare la alte investiții străine decât cele directe, care țin de competența partajată între Uniune și statele sale membre, nu pot fi aprobate numai de Uniune. Cu toate acestea, prin respectiva constatare, Curtea s‑a limitat să ia act de imposibilitatea, invocată de Consiliu în cursul procedurii privind acest aviz, de a întruni în cadrul său majoritatea necesară pentru ca Uniunea să poată exercita singură competența externă pe care o partajează cu statele membre în acea materie.
Pe de altă parte, Republica Federală Germania nu poate invoca un argument întemeiat pe Hotărârea din 7 octombrie 2014, Germania/Consiliul (
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
). Astfel cum rezultă din cuprinsul punctelor 51 și 52 din această hotărâre, Curtea a ținut seama de împrejurarea că domeniul politicii agricole comune și, mai precis, organizarea comună a piețelor vitivinicole a fost un domeniu reglementat pe scară largă de legiuitorul Uniunii în temeiul competenței sale bazate pe articolul 43 TFUE pentru a stabili dacă Uniunea putea face aplicarea articolului 218 alineatul (9) TFUE, în condițiile în care nu era parte la acordul internațional în discuție în cauza în care s‑a pronunțat respectiva hotărâre. Or, această problemă nu se pune în prezenta cauză, dat fiind că Uniunea a aderat la COTIF cu efect de la 1 iulie 2011.
În al treilea rând, nu poate fi primit nici argumentul Republicii Federale Germania întemeiat pe eludarea procedurii legislative ordinare și pe încălcarea prerogativelor Parlamentului European, pentru motivul că Consiliul a făcut aplicarea articolului 218 alineatul (9) TFUE în materii în care Uniunea nu adoptase, până la acel moment, norme interne în conformitate cu procedura legislativă ordinară.
Alături de considerațiile de la punctele 63-69 din prezenta hotărâre, modul de redactare a articolului 218 alineatul (9) TFUE care abilitează Consiliul, la propunerea Comisiei sau a Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, să adopte o decizie „de stabilire a pozițiilor care trebuie adoptate în numele Uniunii în cadrul unui organism creat printr‑un acord, în cazul în care acest organism trebuie să adopte acte cu efecte juridice”, trebuie să conducă, de asemenea, la respingerea acestui argument. Astfel, articolul 218 alineatul (9) TFUE nu limitează acțiunea Uniunii la cazurile în care aceasta a adoptat, în prealabil, norme interne în conformitate cu procedura legislativă ordinară.
Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se concluzioneze că punctele înscrise pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF și referitoare la amendamentele în litigiu, cu privire la care Consiliul a stabilit, prin decizia atacată, pozițiile care trebuie adoptate în numele Uniunii, țin de competența externă a Uniunii. Prin urmare, Consiliul nu a încălcat principiul atribuirii prevăzut la articolul 5 alineatul (2) prima teză TUE prin adoptarea acestei decizii.
În consecință, primul motiv invocat de Republica Federală Germania trebuie respins.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea obligației de motivare în temeiul articolului 296 TFUE
Argumentația părților
În cadrul celui de al doilea motiv, Republica Federală Germania arată că decizia atacată este afectată de nemotivare, deoarece Consiliul nu a indicat deloc în această decizie că punctele care au făcut obiectul luării de poziție a Uniunii privesc un domeniu care a fost deja reglementat pe larg în dreptul Uniunii. O delimitare clară a competențelor s‑ar impune în special în cazul acordurilor mixte, pe de o parte, pentru faptul că clauzele respectivelor acorduri sunt aplicabile atât în dreptul Uniunii, cât și în dreptul național și, pe de altă parte, pentru a stabili competențele diferitor actori din cadrul organismelor organizațiilor internaționale. Or, în speță, Consiliul nu ar fi citat niciun instrument de drept al Uniunii în domeniul în discuție și nu ar fi făcut referire decât la instrumente în legătură cu dreptul public, în timp ce amendamentele în litigiu ar privi dreptul privat al contractelor de transport.
În plus, Consiliul nu ar fi indicat în decizia atacată niciun temei juridic material care ar fundamenta o competență externă materială a Uniunii, articolul 91 TFUE la care a făcut referire conferind Uniunii numai o competență internă.
Pe de altă parte, în ședință, Republica Federală Germania a reproșat Consiliului că a justificat, în cursul acestei ședințe, existența unei competențe externe a Uniunii prin referire la cea de a doua ipoteză prevăzută la articolul 216 alineatul (1) TFUE, în condițiile în care a omis să menționeze această dispoziție în decizia atacată.
Consiliul, susținut de Comisie, arată că motivarea care justifică competența Uniunii reiese cu claritate din decizia atacată. Propunerile de amendamente aduse COTIF și apendicelor acesteia, care privesc dreptul Uniunii, precum și dispozițiile Uniunii cărora amendamentele în litigiu riscă să le aducă atingere ar fi indicate în decizia menționată. În plus, ar trebui să se țină seama de motivarea care figurează în documentele de lucru ale OTIF. Faptul că, în opinia Republicii Federale Germania, dispozițiile dreptului Uniunii invocate sunt lipsite de pertinență nu ar permite repunerea în discuție a caracterului suficient al motivării deciziei atacate. În orice caz, într‑un domeniu care ține cel puțin de competența partajată a Uniunii și a statelor membre, Consiliul și‑ar fi îndeplinit obligația de motivare prin simpla referire la temeiul juridic adecvat și printr‑o descriere a poziției sale.
Aprecierea Curții
Rezultă din analiza făcută în cadrul primului motiv invocat de Republica Federală Germania că punctele înscrise pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, referitoare la amendamentele în litigiu, țin de competența Uniunii, fără a fi necesar să se verifice în acest scop existența unei reglementări interne a Uniunii în materia vizată, care ar fi afectată de respectivele amendamente. Prin urmare, argumentul Republicii Federale Germania, prin care reproșează Consiliului că a omis să justifice în decizia atacată că amendamentele se raportau la un domeniu reglementat deja pe larg de Uniune, trebuie înlăturat.
În ceea ce privește pretinsa necesitate de a indica în decizia atacată, alături de articolul 91 alineatul (1) TFUE și cea de a doua ipoteză prevăzută la articolul 216 alineatul (1) TFUE, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, obligația de motivare, consacrată la articolul 296 TFUE, impune ca toate actele vizate să conțină o expunere a motivelor care au condus la adoptarea lor de către instituții, astfel încât Curtea să își poată exercita controlul și atât statele membre, cât și terții interesați să cunoască condițiile în care instituțiile Uniunii au aplicat Tratatul FUE (Hotărârea din 1 octombrie 2009, Comisia/Consiliul,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
, punctul
și jurisprudența citată).
Indicarea temeiului juridic se impune în raport cu principiul atribuirii de competențe consacrat la articolul 5 alineatul (2) TUE, potrivit căruia Uniunea acționează numai în limitele competențelor care i‑au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate atât pentru acțiunea internă, cât și pentru acțiunea internațională a Uniunii. Astfel, alegerea temeiului juridic adecvat prezintă o importanță de natură constituțională, din moment ce, nedispunând decât de competențe atribuite, Uniunea trebuie să asocieze actele pe care le adoptă unor dispoziții din Tratatul FUE care o abilitează efectiv în acest scop [Hotărârea din 25 octombrie 2017, Comisia/Consiliul (CMR‑15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, punctele
și
].
Indicarea temeiului juridic prezintă de asemenea o importanță deosebită în scopul apărării prerogativelor instituțiilor Uniunii vizate de procedura de adoptare a unui act [Hotărârea din 25 octombrie 2017, Comisia/Consiliul (CMR‑15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, punctul
].
Indicarea temeiului juridic se impune, pe de altă parte, în raport cu obligația de motivare care decurge din articolul 296 TFUE. Această obligație, care este justificată în special prin controlul jurisdicțional care trebuie să poată fi exercitat de Curte, trebuie să se aplice, în principiu, oricărui act al Uniunii care produce efecte juridice [Hotărârea din 25 octombrie 2017, Comisia/Consiliul (CMR-15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, punctul
].
Curtea a statuat de asemenea că imperativul de securitate juridică impune ca orice act care urmărește să creeze efecte juridice să își întemeieze forța obligatorie pe o dispoziție de drept al Uniunii care trebuie să fie menționată expres drept temei legal și care indică forma juridică pe care trebuie să o ia acel act [Hotărârea din 1 octombrie 2009, Comisia/Consiliul,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
, punctul
, și Hotărârea din 25 octombrie 2017, Comisia/Consiliul (CMR-15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, punctul
].
Pe de altă parte, rezultă dintr‑o jurisprudență de asemenea constantă a Curții că pretinsa omisiune de a face referire la o dispoziție precisă din tratat, precum în speță articolul 216 alineatul (1) TFUE, la care face trimitere Republica Federală Germania, nu constituie un viciu esențial atunci când temeiul juridic al actului vizat poate fi determinat cu ajutorul altor elemente ale acestuia, cu condiția ca persoanele interesate și Curtea să nu rămână în incertitudine cu privire la temeiul juridic precis [a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 octombrie 2017, Comisia/Consiliul (CMR-15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, punctul
, precum și jurisprudența citată].
În speță se regăsește această situație, temeiul juridic material și procedural al deciziei atacate putând fi stabilite cu claritate.
Astfel, trebuie să se arate, în primul rând, că, făcând trimitere explicită în decizia atacată la articolul 91 TFUE, Consiliul a indicat corect în această decizie temeiul juridic material al acesteia. În măsura în care Republica Federală Germania invocă faptul că articolul 91 menționat nu este de natură să confere o competență externă Uniunii, este suficient să se arate că acest argument privește însăși existența unei competențe și nu poate fi invocat, așadar, în mod util în susținerea unui motiv întemeiat pe încălcarea obligației de motivare.
În al doilea rând, este important să se constate că Consiliul a motivat suficient decizia atacată în privința criteriului de necesitate prevăzut în a doua ipoteză vizată la articolul 216 alineatul (1) TFUE, având în vedere și faptul că motivarea pe care o presupune această a doua ipoteză este diferită de cea impusă la articolul 3 alineatul (2) TFUE.
Astfel, prima și a treia teză din considerentul (11) al deciziei atacate coroborate cu motivele, reproduse la punctele 22-25 din prezenta hotărâre, care justifică pozițiile stabilite în numele Uniunii cu privire la punctele 4, 5, 7 și 12 de pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF în anexa la decizia menționată, evidențiază necesitatea de a garanta asigurarea coerenței dintre normele dreptului internațional în materia transportului internațional feroviar și dreptul Uniunii și, prin urmare, necesitatea unei acțiuni externe a Uniunii în acest scop.
Pe de altă parte, deși articolul 216 alineatul (1) TFUE enumeră, într‑adevăr, diferitele situații în care Uniunea este abilitată să încheie un acord internațional, acesta nu prevede, spre deosebire de articolul 352 TFUE, nicio cerință de formă sau de procedură în acest scop. Forma actului și procedura de urmat trebuie să fie stabilite, în consecință, prin referire la celelalte dispoziții din tratate.
Trebuie arătat, în al treilea rând, că articolul 218 alineatul (9) TFUE, menționat ca temei juridic procedural al deciziei atacate, definește procedura care trebuie urmată la adoptarea deciziei.
În aceste condiții, trebuie să se arate, în al patrulea rând, că prezenta cauză este diferită de cea în care s‑a pronunțat Hotărârea din 25 octombrie 2017, Comisia/Consiliul (CMR-15) (
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
). Astfel, în cauza în care s‑a pronunțat respectiva hotărâre, Consiliul omisese să indice temeiul juridic material și procedural al actului atacat și niciun element al actului nu permitea stabilirea acestuia.
În consecință, având în vedere considerațiile care precedă, nemenționarea explicită, în decizia atacată, a celei de a doua ipoteze prevăzute la articolul 216 alineatul (1) TFUE nu generează nicio confuzie cu privire la natura și la conținutul juridic ale deciziei respective și nici în ceea ce privește procedura de urmat pentru adoptarea acesteia și nu poate să conducă, în consecință, la anularea în parte a acesteia.
Prin urmare, al doilea motiv invocat de Republica Federală Germania trebuie respins ca nefondat.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului cooperării loiale coroborat cu principiul protecției jurisdicționale efective
Argumentația părților
În cadrul celui de al treilea motiv, Republica Federală Germania amintește că principiul cooperării loiale, consacrat la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf TUE, obligă nu numai statele membre să ia toate măsurile adecvate pentru garantarea aplicării și a eficacității dreptului Uniunii, ci impune și instituțiilor acesteia obligații reciproce de cooperare loială cu statele membre.
O cooperare strânsă s‑ar impune în special în exercitarea drepturilor de către Uniune și de către statele sale membre în calitatea lor de membre ale unei organizații internaționale. În cazul unui dezacord între statele membre ale Uniunii și Uniune cu privire la delimitarea competențelor, instituțiile Uniunii ar trebui, astfel, să colaboreze cu bună‑credință pentru a clarifica situația și pentru a depăși dificultățile întâmpinate. Astfel, aceste instituții ar trebui să organizeze procedura în vederea adoptării unui act juridic astfel încât să se asigure că statul membru care contestă competența Uniunii poate să sesizeze Curtea suficient de devreme pentru a obține o clarificare a problemei competenței.
Republica Federală Germania adaugă că principiul protecției jurisdicționale efective, care poate fi de asemenea invocat de statele membre, impune și ca procedura de adoptare a unui act juridic să fie organizată astfel încât statele membre să dispună de un termen suficient între data adoptării acestui act și cea de la care actul produce efecte ireversibile pentru a se adresa instanțelor Uniunii, solicitând, dacă este cazul, suspendarea executării actului în discuție.
Republica Federală Germania consideră că articolul 263 TFUE, care acordă statelor membre un drept privilegiat la o cale de atac, este astfel lipsit și de efect util atunci când termenul dintre data de adoptare a actului juridic și cea la care produce efecte ireversibile este atât de scurt încât face imposibilă formularea unei căi de atac în fața instanțelor Uniunii în timp util.
În speță, deși Republica Federală Germania a exprimat rezerve în ceea ce privește competențele Uniunii imediat după prezentarea de către Comisie, la 5 iunie 2014, a propunerii de decizie, Consiliul ar fi așteptat până la 24 iunie 2014, și anume ziua anterioară deschiderii celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, pentru a adopta decizia atacată, lăsând astfel mai puțin de 24 de ore Republicii Federale Germania pentru a sesiza Curtea. Acest stat membru subliniază că nu i‑a fost posibil, în acest interval de timp, să parcurgă procedurile interne prevăzute pentru formularea unei acțiuni și a unei cereri de suspendare a executării în fața Curții.
Fiind lipsită de protecția jurisdicțională, Republica Federală Germania ar fi fost obligată să voteze îndepărtându‑se de poziția Uniunii, pentru a‑și proteja competențele, și, din acest motiv, Comisia ar fi deschis împotriva sa o procedură „EU Pilot” care poate fi urmată în orice moment de o procedură privind o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE.
Consiliul, susținut de Comisie, arată că nu a avut posibilitatea să înceapă sau să termine lucrările mai devreme. Majoritatea documentelor de lucru conținând propunerile de amendamente înscrise pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF ar fi fost, în fapt, transmise secretarului general al OTIF la 25 aprilie 2014. Anumite documente ar fi fost primite la 6 și la 12 mai 2014, iar o propunere a Republicii Federale Germania privind apendicele D (CUV) ar fi fost primită la 3 iunie 2014. Comisia ar fi prezentat, la 26 mai 2014, grupului de lucru competent din cadrul Consiliului un prim document de lucru care menționa deja soluțiile preconizate în vederea unei poziții coordonate a Uniunii. Lucrările inițiate în cadrul acestui grup de lucru ar fi fost continuate la 5 și la 16 iunie 2014, pe baza propunerii de decizie pe care Comisia ar fi transmis‑o între timp. Această propunere, după ce a fost aprobată la 17 iunie 2014 de Comitetul reprezentanților permanenți, ar fi fost adoptată de Consiliu la 24 iunie 2014, adică în timp util, înainte de deschiderea celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, la 25 iunie 2014.
Consiliul subliniază că termenul de o lună în care a încheiat procesul decizional constituie un termen extrem de scurt pentru abordarea unor aspecte tehnice și juridice complexe. În cursul acestui proces, ar fi dezbătut, cu ajutorul Comisiei, cât mai precis posibil poziția sa cu delegațiile, în special pentru a convinge Republica Federală Germania că Uniunea dispune de competența necesară în ceea ce privește punctele de pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, aspect referitor la care acest stat membru ar fi exprimat îndoieli. Astfel, Consiliul ar fi depus toate eforturile pentru a adopta poziția Uniunii cu respectarea principiului cooperării loiale.
În plus, cerința menționată de Republica Federală Germania potrivit căreia poziția Uniunii ar fi trebuit să fie adoptată suficient de devreme pentru a‑i permite să solicite Curții suspendarea executării deciziei atacate ar fi excesivă și nerealistă. Faptul că acest stat membru a inițiat prezenta procedură ar demonstra tocmai respectarea principiului protecției jurisdicționale efective.
Pe de altă parte, Consiliul arată că nu se poate constata niciun efect ireversibil al deciziei atacate în ceea ce privește Republica Federală Germania, din moment ce, în conformitate cu normele aplicabile, amendamentele examinate în cursul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF fie nu au fost adoptate definitiv cu prilejul acestei sesiuni, fie au fost adoptate, dar nu sunt încă în vigoare. În plus, potrivit acelorași norme, intrarea în vigoare a acestor amendamente ar putea fi împiedicată în cazul unor obiecțiuni formulate de un sfert dintre statele membre ale OTIF. În orice caz, în ipoteza în care Curtea ar anula decizia atacată, Consiliul ar fi obligat, în temeiul articolului 266 primul paragraf TFUE, să ia măsurile pe care le presupune executarea hotărârii Curții. O astfel de executare ar fi posibilă având în vedere că Uniunea deține majoritatea voturilor în cadrul OTIF.
Aprecierea Curții
Prin intermediul celui de al treilea motiv, Republica Federală Germania reproșează Consiliului că și‑a încălcat obligația de cooperare loială în organizarea procesului decizional în vederea adoptării deciziei atacate, deoarece nu i‑ar fi lăsat un termen suficient pentru a contesta decizia menționată în fața Curții, înainte ca această decizie să fi produs efecte ireversibile. Prin urmare, Consiliul ar fi încălcat principiul protecției jurisdicționale efective.
Trebuie amintit că, în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE, care consacră principiul cooperării loiale, Uniunea și statele membre se respectă și se ajută reciproc în îndeplinirea misiunilor care decurg din tratate.
Astfel, trebuie să se verifice, ținând seama de desfășurarea procesului decizional astfel cum a fost descris de Consiliu și care nu este contestat de Republica Federală Germania, dacă instituția amintită și‑a încălcat obligația de cooperare loială.
Rezultă, în speță, că discuțiile care au avut loc în cadrul grupului de lucru al Consiliului, în vederea stabilirii unei poziții a Uniunii, au debutat la 26 aprilie 2014, și anume în ziua următoare celei în care majoritatea documentelor au fost transmise secretarului general al OTIF, și au continuat pe parcursul celor două reuniuni ulterioare, pe baza propunerii de decizie a Comisiei. În plus, din derularea procedurii astfel cum este descrisă de Consiliu și rezumată la punctul 100 din prezenta hotărâre rezultă că această instituție a inițiat discuțiile prealabile în vederea adoptării unei poziții a Uniunii fără a aștepta să îi fie transmise toate documentele de lucru întocmite pentru cea de a 25‑a sesiune a Comitetului de revizuire al OTIF. Cele patru reuniuni ale grupului de lucru competent al Consiliului și al Comitetului reprezentanților permanenți au fost consacrate în special clarificării competențelor care revin Uniunii și, respectiv, statelor membre în ceea ce privește punctele înscrise pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF și în privința cărora Republica Federală Germania a exprimat rezerve. În sfârșit, Republica Federală Germania nu a demonstrat că termenul de o săptămână care s‑a scurs între aprobarea propunerii de decizie de către Comitetul reprezentanților permanenți și adoptarea deciziei atacate de către Consiliu este excesiv, în așa măsură încât să fie de natură să pună la îndoială respectarea de către această instituție a obligației sale de cooperare loială în raport cu statele membre.
În ceea ce privește argumentul întemeiat pe încălcarea principiului protecției jurisdicționale efective, acesta pornește de la premisa că Republica Federală Germania a fost pusă în imposibilitatea de a formula o acțiune în fața Curții împotriva deciziei atacate și de a solicita cu acea ocazie suspendarea executării deciziei, înainte ca aceasta să producă efecte ireversibile, cu ocazia desfășurării celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF. Or, trebuie arătat că, în orice caz, acest argument pornește de la o premisă greșită. Astfel, acest stat membru nu a demonstrat că, la momentul desfășurării acestei sesiuni, decizia atacată a produs astfel de efecte și nici nu a combătut argumentele invocate în apărare de Consiliu în această privință, astfel cum au fost rezumate la punctul 103 din prezenta hotărâre. Prin urmare, argumentul statului membru menționat, întemeiat pe încălcarea principiului protecției jurisdicționale, nu poate fi reținut.
Prin urmare, al treilea motiv trebuie respins ca nefondat.
Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că acțiunea Republicii Federale Germania trebuie respinsă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Consiliul a solicitat obligarea Republicii Federale Germania la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta din urmă a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
Conform articolului 140 alineatul (1) din acest regulament, potrivit căruia statele membre și instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată, se impune ca Republica Franceză, Regatul Unit și Comisia să suporte propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:

1)
Respinge acțiunea.

2)
Obligă Republica Federală Germania la plata cheltuielilor de judecată.

3)
Republica Franceză, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, precum și Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.