CELEX: 62016CJ0277
Procedimiento prejudicial
Marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas
Directiva 2002/21/CE
Artículos 8 y 16
Directiva 2002/19/CE
Artículos 8 y 13
Operador que tiene un peso significativo en un mercado
Control de precios
Obligaciones impuestas por las autoridades nacionales de reglamentación
Obligación de orientación de los precios en función de los costes
Precios fijados en un nivel inferior a los costes contraídos por el operador en cuestión para la prestación del servicio de terminación de llamadas vocales en redes móviles
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Artículo 16
Libertad de empresa
Proporcionalidad

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 8, apartado 4, y del artículo 13 de la Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión (Directiva acceso) (
DO 2002, L 108, p. 7
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Polkomtel sp. z o.o. y el Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Presidente de la Oficina de Comunicaciones Electrónicas, Polonia; en lo sucesivo, «Presidente de la OCE»), en relación con una resolución de este último por la que se fijaron las tarifas de terminación de llamadas de voz en la red móvil pública de Polkomtel.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2002/21/CE
Los artículos 6 y 7 de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco) (
DO 2002, L 108, p. 33
; en lo sucesivo, «Directiva marco»), prevén, respectivamente, un mecanismo de transparencia y consulta y un procedimiento de consolidación del mercado interior de comunicaciones electrónicas.
El artículo 8 de la Directiva marco define los objetivos generales y los principios reguladores cuyo respeto deben garantizar las autoridades nacionales de reglamentación (en lo sucesivo, «ANR»). Este artículo dispone:
«1.   Los Estados miembros velarán por que, al desempeñar las funciones reguladoras especificadas en la presente Directiva y en las directivas específicas, las [ANR] adopten todas las medidas razonables que estén encaminadas a la consecución de los objetivos enumerados en los apartados 2, 3 y 4. Estas medidas deberán guardar proporción con dichos objetivos.
[...]
2.   Las [ANR] fomentarán la competencia en el suministro de redes de comunicaciones electrónicas, servicios de comunicaciones electrónicas y recursos y servicios asociados, entre otras cosas:
a)
velando por que los usuarios, incluidos los discapacitados, obtengan el máximo beneficio en cuanto a posibilidades de elección, precio y calidad;
b)
velando por que no exista falseamiento ni restricción de la competencia en el sector de las comunicaciones electrónicas;
[...]
4.   Las [ANR] promoverán los intereses de los ciudadanos de la Unión Europea [...]
[...]»
El artículo 14 de esta Directiva, titulado «Empresas con peso significativo en el mercado», especifica los criterios en que han de basarse las ANR para considerar que un determinado operador tiene un peso significativo en el mercado.
El artículo 16 de la citada Directiva, titulado «Procedimiento de análisis del mercado», establece:
«1.   Lo antes posible tras la adopción de la recomendación o de cualquier actualización de la misma, las [ANR] efectuarán un análisis de los mercados pertinentes, teniendo en cuenta las directrices en la mayor medida posible. Los Estados miembros velarán por que este análisis se lleve a cabo, si procede, en colaboración con las autoridades nacionales responsables en materia de competencia.
2.   Cuando, en virtud de los artículos [...] 7 u 8 de la Directiva [acceso], la [ANR] deba determinar si procede imponer, mantener, modificar o suprimir determinadas obligaciones a las empresas, determinará, sobre la base de su análisis de mercado a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, si un mercado pertinente es realmente competitivo.
[...]
4.   Cuando una [ANR] determine que uno de los mercados pertinentes no es realmente competitivo, establecerá qué empresas tienen un peso significativo en el mercado, con arreglo al artículo 14, y les impondrá las obligaciones reglamentarias específicas adecuadas indicadas en el apartado 2 del presente artículo, o mantendrá o modificará dichas obligaciones si ya existen.
[...]»
El artículo 19 de la misma Directiva, titulado «Medidas de armonización», dispone lo siguiente en su apartado 1:
«Cuando la Comisión, de conformidad con el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 22, formule recomendaciones a los Estados miembros relativas a la aplicación armonizada de las disposiciones de la presente Directiva y de las directivas específicas para alcanzar los objetivos establecidos en el artículo 8, los Estados miembros velarán por que las [ANR] tengan en cuenta en la máxima medida posible dichas recomendaciones en el cumplimiento de sus misiones. Cuando una [ANR] decida no seguir una recomendación, deberá informar de ello a la Comisión, motivando su posición.»
Directiva acceso
Los considerandos 15 y 20 de la Directiva acceso indican lo siguiente:
«(15)
La imposición de una obligación específica a una empresa con un peso significativo en el mercado no requerirá proceder a un análisis del mercado adicional sino una justificación de que dicha obligación es adecuada y proporcionada con respecto a la índole del problema detectado.
[...]
(20)
Las medidas de control de precios pueden ser necesarias cuando el análisis de mercado ponga de manifiesto la ineficacia de la competencia en un sector concreto. La intervención reguladora puede ser relativamente leve, como en el caso de la obligación de fijar precios razonables para la selección del operador [...], o revestir una envergadura mucho mayor, como ocurre con la obligación de orientación de los precios en función de los costes, a fin de justificarlos plenamente en los casos en que la competencia no esté lo suficientemente desarrollada para evitar una tarificación excesiva. En concreto, los operadores con un peso significativo en el mercado deben evitar la práctica de una compresión de precios tal que la diferencia entre los precios al por menor y los precios de interconexión aplicados a los competidores que ofrecen servicios minoristas similares no sea la adecuada para garantizar una competencia sostenible. Cuando una [ANR] calcule los costes generados por la creación de un servicio impuesto en virtud de la presente Directiva, procede permitir una rentabilidad razonable sobre el capital empleado, incluidos los costes de los trabajos pertinentes y de la construcción, con el valor de capital adaptado, en caso necesario, para reflejar la evaluación actual del activo y la eficacia de las operaciones. El método de la recuperación de costes debe ser adecuado a las circunstancias teniendo en cuenta la necesidad de fomentar la eficacia y la competencia sostenible y de lograr el máximo beneficio para los consumidores.»
El artículo 8 de esta Directiva, que lleva por título «Imposición, modificación o supresión de las obligaciones», dispone:
«1.   Los Estados miembros velarán por que las [ANR] estén facultadas para imponer las obligaciones a que se refieren los artículos 9 a 13.
2.   Cuando resulte del análisis de mercado efectuado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la [Directiva marco] que un operador tiene un peso significativo en un mercado específico, las [ANR] impondrán, según proceda, las obligaciones establecidas en los artículos 9 a 13 de la presente Directiva.
[...]
4.   Las obligaciones impuestas con arreglo al presente artículo deberán basarse en la índole del problema detectado, guardar proporción con éste y justificarse a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 8 de la [Directiva marco]. Tales obligaciones sólo se impondrán previa consulta, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de dicha Directiva.
[...]»
El artículo 13 de la citada Directiva, que lleva por título «Obligaciones de control de precios y contabilidad de costes», tiene el siguiente tenor:
«1.   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 8, las [ANR] estarán facultadas para imponer obligaciones en materia de recuperación de los costes y control de los precios, que incluyan obligaciones por lo que respecta tanto a la orientación de los precios en función de los costes como a los sistemas de contabilidad de costes, en relación con determinados tipos de interconexión o acceso, en los casos en que el análisis del mercado ponga de manifiesto que una ausencia de competencia efectiva permitiría al operador en cuestión mantener unos precios excesivos o la compresión de los precios, en detrimento de los usuarios finales. Las [ANR] tendrán en cuenta la inversión efectuada por el operador y le permitirán una tasa razonable de rendimiento en relación con el capital correspondiente invertido habida cuenta de los riesgos afrontados por éste.
2.   Las [ANR] velarán por que el mecanismo de recuperación de costes o el método de fijación de precios que se imponga sirva para fomentar la eficacia y la competencia sostenible y potencie al máximo los beneficios para los consumidores. En ese sentido, las [ANR] podrán tener asimismo en cuenta los precios practicados en mercados competidores comparables.
3.   Cuando un operador tenga la obligación de que sus precios se atengan al principio de orientación en función de los costes, la carga de la prueba de que las cuotas se determinan en función de los costes, incluyendo una tasa razonable de rendimiento de la inversión, corresponderá al operador en cuestión. A efectos del cálculo del coste del suministro eficaz de servicios, las [ANR] podrán utilizar métodos de contabilización de costes distintos de los utilizados por la empresa. Las [ANR] podrán exigir a un operador que justifique plenamente los precios que aplica y, cuando proceda, ordenarle que los modifique.
[...]»
Recomendación 2009/396/CE:
A tenor del punto 1 de la Recomendación 2009/396/CE de la Comisión, de 7 de mayo de 2009, sobre el tratamiento normativo de las tarifas de terminación de la telefonía fija y móvil en la UE (
DO 2009, L 124, p. 67
):
«Cuando impongan obligaciones en materia de control de los precios y la contabilidad de costes de conformidad con el artículo 13 de la [Directiva acceso] a los operadores designados por las [ANR] como poseedores de un peso significativo en los mercados de terminación al por mayor de las llamadas de voz en redes telefónicas públicas individuales (en lo sucesivo denominados “mercados de terminación en fijo y en móvil”) como resultado de un análisis del mercado llevado a cabo de conformidad con el artículo 16 de la [Directiva marco], las ANR deben establecer unas tarifas de terminación basadas en los costes contraídos por un operador eficiente. Esto implica que serían también simétricas. [...]»
Derecho polaco
A tenor del artículo 39 de la ustawa Prawo telekomunikacyjne (Ley de Telecomunicaciones), de 16 de julio de 2004 (Dz. U. n.
o
171, epígrafe 1800), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Ley de Telecomunicaciones»):
«1.   En las condiciones previstas en el artículo 24, número 2, letra a), el Presidente de la OCE, mediante resolución, podrá imponer al operador que disponga de un peso significativo en el mercado la obligación:
1)
de calcular los costes justificados del servicio de acceso a la red de telecomunicaciones (exponiendo el método de cálculo de los costes) que éste debe aplicar sobre la base de las disposiciones del reglamento a que se refiere el artículo 51, de conformidad con la descripción del cálculo de los costes elaborado por el Presidente de la OCE,
2)
de aplicar tarifas de acceso cuya cuantía incluya la recuperación de los costes justificados del operador.
2.   El operador al que se haya impuesto la obligación mencionada en el número 1 justificará detalladamente al Presidente de la OCE, a petición de éste, la cuantía de las tarifas en función de los costes justificados.
[...]
4.   En caso de que:
[...]
3)
la entidad competente para realizar la auditoría prevista en el artículo 53, apartado 5, emita un dictamen desfavorable o un dictamen con reservas,
4)
se detecte una divergencia entre la cuantía de las tarifas fijadas por el operador y la de las tarifas fijadas por el Presidente de la OCE, con arreglo al apartado 3,
el Presidente de la OCE fijará la cuantía de las tarifas de acceso a la red de telecomunicaciones o sus cuantías máxima o mínima aplicando los métodos a que se refiere el apartado 3, número 2. Las tarifas, antes mencionadas, se fijarán mediante resolución específica [...]
5.   El Presidente de la OCE fijará las tarifas de acceso a la red de telecomunicaciones de forma que sirva para fomentar la eficacia y la competencia sostenible y potencie al máximo los beneficios para el usuario final, teniendo en cuenta la recuperación de los costes justificados.»
El artículo 40 de la Ley de Telecomunicaciones tiene el siguiente tenor:
«1.   El Presidente de la OCE podrá, respetando los requisitos indicados en el artículo 24, número 2, letra a), imponer mediante resolución a un operador con peso significativo en el mercado la obligación de fijar las tarifas para el acceso a la red de telecomunicaciones en función de los costes contraídos.
2.   Un operador al que se le haya impuesto la obligación indicada en el apartado 1 presentará al Presidente de la OCE una justificación de la cuantía de las tarifas que hayan sido establecidas a partir de los costes contraídos por el operador.
3.   Para evaluar la corrección de la cuantía de las tarifas establecidas por el operador indicado en el apartado 1, el Presidente de la OCE podrá recurrir a la cuantía de las tarifas o a los métodos para establecerlas en mercados competidores comparables o a otros procedimientos para evaluar la corrección de la cuantía de dichas tarifas.
4.   Cuando conforme a la evaluación indicada en el apartado 3 las tarifas establecidas por el operador no sean correctas en su cuantía, el Presidente de la OCE establecerá la cuantía de las tarifas o, en su caso, su cuantía máxima o mínima, aplicando los métodos indicados en el apartado 3 y con el objetivo de fomentar la eficacia y la competencia sostenible y potenciar al máximo los beneficios para los usuarios finales.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Mediante resolución de 19 de julio de 2006, el Presidente de la OCE designó a Polkomtel como empresa con un peso significativo en el mercado de los servicios de terminación de llamada de voz en su red móvil y le impuso, en particular, la obligación de fijar sus tarifas de acceso a la red de comunicaciones en función de los costes soportados para prestar estos servicios.
Para el cumplimiento de esta obligación, Polkomtel transmitió al Presidente de la OCE los elementos que justificaban la cuantía de las tarifas de terminación de llamada de voz en su red móvil. El Presidente de la OCE estimó que esa cuantía no era correcta e inició un procedimiento para verificar las citadas tarifas y modificarlas. Tras haber comprobado que los costes efectivamente soportados por Polkomtel para prestar los servicios de terminación de llamadas móviles se elevaban a 0,1690 zlotys polacos (PLN) (aproximadamente 0,0398 euros) por minuto, el Presidente de la OCE decidió modificar esas tarifas para fomentar la eficacia y la competencia sostenible y potenciar al máximo los beneficios para los usuarios finales, de conformidad con el artículo 40 de la Ley de Telecomunicaciones. Fijó las referidas tarifas sobre la base de la media de las tarifas de terminación de llamadas móviles fijadas para los demás operadores históricos que realizan su actividad en el mercado polaco de la telefonía móvil, teniendo en cuenta, en particular, que estos desarrollan su actividad en el mismo mercado, que disponen de cuotas de mercado similares, que tienen los mismos proveedores de infraestructuras y que soportan costes idénticos de alquiler de líneas.
En consecuencia, mediante una resolución de 9 de diciembre de 2009, adoptada sobre la base del artículo 40 de la Ley de Telecomunicaciones, el Presidente de la OCE fijó la tarifa de terminación de llamadas móviles en la red de Polkomtel en 0,1677 PLN (aproximadamente 0,0395 euros) por minuto. Mediante esta resolución, el Presidente de la OCE impuso también a Polkomtel la obligación de notificarle anualmente los elementos que justificaran las tarifas de terminación de llamadas móviles en su red, calculadas en función de los costes soportados para prestar dicho servicio.
Esta empresa interpuso recurso contra la resolución del Presidente de la OCE de 9 de diciembre de 2009 ante el Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunal Regional de Varsovia, Polonia). Mediante sentencia de 27 de mayo de 2013, dicho tribunal modificó esta resolución y fijó la cuantía de la tarifa de terminación de llamadas móviles en la red de Polkomtel en 0,1690 PLN (aproximadamente 0,0398 euros) por minuto, debido a que, cuando a una empresa que dispone de un peso significativo en el mercado se le impone la obligación de fijar sus tarifas de terminación de llamadas móviles en función de los costes, el Presidente de la OCE no está autorizado a corregir las tarifas que le haya presentado dicha empresa y a fijar su importe en una cuantía inferior a la del coste efectivo de la prestación de dicho servicio.
Polkomtel y el Presidente de la OCE interpusieron recurso de apelación contra esta sentencia ante el Sąd Apelacyjny w Warszawie (Tribunal de Apelación de Varsovia, Polonia). Mediante sentencia de 7 de mayo de 2014, dicho tribunal estimó la apelación del Presidente de la OCE, modificó la resolución recurrida y desestimó el recurso de Polkomtel. Asimismo, el citado tribunal consideró que la obligación de informar anualmente al Presidente de la OCE de los elementos que justificaran la cuantía de las tarifas de terminación de llamadas móviles en función de los costes era lícita.
Polkomtel interpuso recurso de casación contra la sentencia del Sąd Apelacyjny w Warszawie (Tribunal de Apelación de Varsovia) ante el órgano jurisdiccional remitente, a saber, el Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia).
Este último se cuestiona la interpretación que procede dar a los artículos 8 y 13 de la Directiva acceso. En primer lugar, solicita que se dilucide si, en virtud del apartado 3 de dicho artículo 13, la ANR únicamente puede comprobar los costes que el operador que tiene un peso significativo en el mercado imputa a los servicios de que se trate o si también puede controlar que esos costes estén económicamente justificados. Pregunta, en especial, a la luz de la segunda frase de este apartado 3, si la ANR sólo puede comprobar la cuantía de los costes de manera limitada o si puede, además, corregir la cuantía de los precios fijados refiriéndose a un precio efectivo medio en el mercado. En este contexto, alberga dudas sobre si una interpretación del referido artículo 13 que excluya esta última posibilidad es compatible con las disposiciones del artículo 8, apartado 4, de esa misma Directiva.
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente indica que Polkomtel sostiene que el artículo 40 de la Ley de Telecomunicaciones permite a un operador tener en cuenta, en el cálculo de sus precios, la totalidad de los costes ligados a la prestación del servicio objeto de la obligación relativa a la orientación de los precios en función de los costes. Según esta empresa, la ANR no puede utilizar los criterios de eficacia y de competencia sostenible, sino que debe limitarse a tener en cuenta los costes efectivamente ligados a la prestación del servicio objeto de la referida obligación, de modo que no puede fijar la cuantía de las tarifas en una cuantía inferior a la de los costes realmente soportados.
No obstante, el órgano jurisdiccional remitente estima que, a pesar de la diferencia entre los costes a que se refieren respectivamente los artículos 39 y 40 de la Ley de Telecomunicaciones, este último artículo no limita la competencia de la ANR a la mera verificación de los costes que el operador afectado tuvo en cuenta para fijar la tarifa y permite fijar la cuantía de las tarifas en un importe inferior al de los costes soportados por el operador afectado. Tal interpretación contribuye, a su juicio, a la consecución de los objetivos perseguidos por el legislador de la Unión y el legislador polaco, consistente en fomentar la eficacia y la competencia sostenible y potenciar al máximo los beneficios para los usuarios finales.
En segundo lugar, dicho órgano jurisdiccional plantea la cuestión de si el artículo 8, apartado 4, y el artículo 13, apartado 3, de la Directiva acceso, en relación con el artículo 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), deben interpretarse en el sentido de que la ANR puede imponer a un operador una obligación de comunicar periódicamente los elementos que justifican las tarifas fijadas en función de los costes.
El citado órgano jurisdiccional indica, a este respecto, que se inclina por una «interpretación funcional» del artículo 40, apartado 2, de la Ley de Telecomunicaciones, el cual no prevé con qué frecuencia debe cumplir el operador la obligación de justificar la cuantía de las tarifas fijadas en función de los costes. A su juicio, podría deducirse de dicho artículo que la ANR puede precisar el plazo en el que el operador debe cumplir esta obligación, dado que la fijación de tal plazo garantizaría un nivel mínimo de seguridad jurídica en cuanto a la frecuencia de eventuales modificaciones de la cuantía de las tarifas aplicadas, sería proporcionada y también contribuiría a garantizar la transparencia de los actos de la ANR. El mismo órgano jurisdiccional se pregunta si tal interpretación de dicha disposición del Derecho nacional es conforme con el artículo 13, apartado 3, de la Directiva acceso.
En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber si el artículo 13, apartado 3, de la Directiva acceso, en relación con el artículo 16 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que la ANR puede exigir una modificación de los precios a un operador tanto cuando ese operador, que dispone de un peso significativo en el mercado, aplica los precios que ha determinado de manera autónoma como cuando aplica precios fijados anteriormente por dicha autoridad. El órgano jurisdiccional remitente observa que esas dudas se derivan de la versión polaca del artículo 13, apartado 3, de la Directiva acceso, según la cual las ANR pueden exigir a una empresa que justifique plenamente los «precios aplicados» y, cuando proceda, ordenarle que los modifique, lo que parece indicar que la ANR sólo puede exigir al operador que modifique los referidos precios cuando éste ya ha comenzado a aplicar los precios que había calculado.
En estas circunstancias, el Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 13, en relación con el artículo 8, apartado 4, de [la Directiva acceso], en su versión inicial, en el sentido de que la [ANR], cuando impone a un operador con peso significativo en el mercado la obligación de orientar los precios en función de los costes, está facultada, a fin de fomentar la eficacia y la competencia sostenible, para fijar el precio de la prestación de servicios comprendida por dicha obligación en una cuantía que es inferior a los costes de la prestación del servicio por el operador, verificados por la [ANR] y reconocidos como costes que guardan una relación de causalidad con dicho servicio?
2)
¿Debe interpretarse el artículo 13, apartado 3, en relación con el artículo 8, apartado 4, de [la Directiva acceso], en su versión inicial, en relación con el artículo 16 de [la Carta], en el sentido de que la [ANR] está facultada para imponer al operador obligado a orientar los precios en función de los costes la obligación de establecer los precios anualmente a partir de los datos de costes más actualizados y de presentar el precio así establecido, incluida la justificación de costes, a la [ANR] para su verificación antes de que dicho precio se aplique en el mercado?
3)
¿Debe interpretarse el artículo 13, apartado 3 de [la Directiva acceso], en su versión inicial, en relación con el artículo 16 de [la Carta], en el sentido de que la [ANR] puede ordenar al operador obligado a orientar los precios en función de los costes la modificación del precio sólo si el operador inicialmente determina él mismo, de forma autónoma, el precio y ha comenzado a aplicarlo o en el sentido de que también está facultada a tal efecto, cuando el operador aplica el precio que la [ANR] ha establecido previamente, pero de la justificación de costes para el siguiente periodo contable se desprende que el precio establecido previamente por la [ANR] es superior a los costes del operador?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión prejudicial
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 8, apartado 4, y el artículo 13 de la Directiva acceso deben interpretarse en el sentido de que, cuando a un operador que tiene un peso significativo en un determinado mercado una ANR le impone la obligación de determinar sus precios en función de los costes, esa ANR puede, con el fin de fomentar la eficacia y la competencia sostenible, fijar los precios de los servicios objeto de tal obligación por debajo de los costes soportados por dicho operador para prestarlos.
A tenor del artículo 8, apartado 2, de la Directiva acceso, cuando resulte del análisis de mercado efectuado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Directiva marco que un operador tiene un peso significativo en un mercado específico, las ANR impondrán, según proceda, las obligaciones establecidas en los artículos 9 a 13 de la Directiva acceso.
El artículo 13, apartado 1, de la Directiva acceso establece, por su parte, que las ANR estarán facultadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de dicha Directiva, para imponer obligaciones en materia de recuperación de los costes y de control de los precios, que incluyan obligaciones por lo que respecta tanto a la orientación de los precios en función de los costes como a los sistemas de contabilidad de costes, en relación con determinados tipos de interconexión o acceso, en los casos en que el análisis del mercado ponga de manifiesto que una ausencia de competencia efectiva permitiría al operador en cuestión mantener unos precios excesivos o la compresión de los precios, en detrimento de los usuarios finales.
Ni el artículo 13, apartado 1, de la Directiva acceso ni ninguna otra disposición de dicha Directiva precisan lo que debe entenderse por «obligaciones por lo que respecta [...] a la orientación de los precios en función de los costes».
Sin embargo, debe señalarse que de la expresión «que incluyan», que figura en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva acceso, resulta que las «obligaciones por lo que respecta [...] a la orientación de los precios en función de los costes» pueden constituir una de las modalidades tanto de las obligaciones en materia de recuperación de los costes como en materia de control de los precios. Además, como señaló el Abogado General en los puntos 31 y 32 de sus conclusiones, una obligación por lo que respecta a la orientación de los precios «en función de los costes», habida cuenta del sentido habitual de estos términos, se refiere a una obligación de orientar los precios en función de los costes y no a una obligación de recuperar todos los costes contraídos. Por tanto, procede descartar la interpretación de esta disposición según la cual se trata de una obligación de fijar los precios en una cuantía que permita al operador afectado recuperar todos los costes que soportó a fin de prestar el servicio en cuestión.
Confirma esta interpretación del artículo 13, apartado 1, de la Directiva acceso el contexto en que se inserta dicha disposición. En efecto, además del título del citado artículo 13, que se refiere expresamente al «control de los precios», el artículo 13, apartado 2, de dicha Directiva hace referencia no sólo a los «mecanismos de recuperación de los costes», sino también al «método de fijación de precios que se imponga» por parte de una ANR. Además, el considerando 20 de la Directiva acceso establece que, en el marco de un control de los precios, «la intervención reguladora puede ser relativamente leve, como en el caso de la obligación de fijar precios razonables para la selección del operador [...], o revestir una envergadura mucho mayor, como ocurre con la obligación de orientación de los precios en función de los costes [...]». De este considerando puede deducirse que el legislador de la Unión ha confiado a las ANR un amplio margen de apreciación para elegir las medidas de control de precios que pueden imponer en un caso concreto. Asimismo, en este sentido, el artículo 16, apartado 4, de la Directiva marco, en relación con el apartado 2 de dicho artículo, hace referencia a las «obligaciones reglamentarias específicas adecuadas» contempladas, en particular, en el artículo 8 de la Directiva acceso.
En cuanto al concepto de «costes», es preciso señalar que el artículo 13, apartado 1, de la Directiva acceso no define los costes en función de los cuales deben orientarse los precios. No obstante, del apartado 3 de dicho artículo resulta que, cuando un operador tenga la obligación de que sus precios se atengan al principio de orientación en función de los costes, las ANR calcularán los costes del suministro eficaz y podrán, a tal efecto, utilizar métodos de contabilización de los costes distintos de los aplicados por el operador. Asimismo, del citado artículo 13, apartados 1 y 3, de la Directiva acceso, en relación con el considerando 20 de dicha Directiva, resulta que, al imponer obligaciones en materia de recuperación de los costes, las ANR deben tener en cuenta una tasa razonable de rendimiento en relación con el capital correspondiente invertido, habida cuenta de los riesgos en que se incurrió.
A este respecto, la Directiva acceso precisa también, en su considerando 20, que el método de recuperación de los costes debe ser adecuado a las circunstancias teniendo en cuenta la necesidad de fomentar la eficacia y la competencia sostenible y de lograr el máximo beneficio para los consumidores.
Así, el artículo 13, apartado 2, de la Directiva acceso exige a las ANR que velen por que el mecanismo de recuperación de costes o el método de fijación de precios que se imponga sirva para fomentar la eficacia y la competencia sostenible y potencie al máximo los beneficios para los consumidores. Del mismo modo, el artículo 8, apartado 4, de dicha Directiva prevé que las obligaciones impuestas de conformidad con ese artículo deberán basarse en la índole del problema detectado, guardar proporción con éste y justificarse a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 8 de la Directiva marco. Este último artículo establece, en su apartado 2, letras a) y b), que las ANR fomentarán la competencia velando por que los usuarios finales obtengan el máximo beneficio en cuanto a posibilidades de elección y precio, y velando por que no exista falseamiento ni restricción de la competencia en el sector de las comunicaciones electrónicas.
Por otro lado, la Recomendación 2009/396, que se adoptó para la aplicación del artículo 13 de la Directiva acceso, prevé en su punto 1, que, cuando, en virtud de ese artículo 13, las ANR impongan obligaciones en materia de control de los precios y la contabilidad de costes a los operadores designados por las autoridades nacionales de reglamentación como poseedores de un peso significativo en los mercados de terminación al por mayor de las llamadas en fijo y en móvil como resultado de un análisis del mercado llevado a cabo de conformidad con el artículo 16 de la Directiva marco, las ANR deben establecer unas tarifas de terminación basadas en los costes contraídos por un operador eficiente.
Pues bien, el artículo 19, apartado 1, de la Directiva marco exige que las ANR, en el cumplimiento de sus misiones, «tengan en cuenta en la mayor medida posible» las recomendaciones de la Comisión y que, cuando una ANR decida no seguir una recomendación, informe de ello a la Comisión motivando su posición. En consecuencia, incumbe a una ANR, cuando impone obligaciones de control de los precios y de contabilidad de los costes conforme al artículo 13 de la Directiva acceso, seguir, en principio, las indicaciones de la Recomendación 2009/396. Sólo si considera que, en el marco de su apreciación de una situación determinada, el modelo propuesto por dicha Recomendación no es adecuado a las circunstancias podrá apartarse del mismo motivando su posición (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de septiembre de 2016, Koninklijke KPN y otros,
C‑28/15
,
EU:C:2016:692
, apartados
y
).
Así pues, de la interpretación conjunta del artículo 8, apartado 2, letras a) y b), y del artículo 16, apartado 4, de la Directiva marco, por un lado, así como del artículo 8, apartado 4, y del artículo 13, apartados 1 y 2, de la Directiva acceso, por otro, se desprende que incumbe a la ANR, cuando impone una obligación de orientar los precios en función de los costes, conforme al artículo 13 de esta última Directiva, exigir, en principio, que los precios de las tarifas de terminación de llamadas se fijen en función de los costes en que incurre un operador eficaz, incluido el rendimiento del capital correspondiente invertido por éste, al que hace referencia el artículo 13, apartados 1 y 3, de la Directiva acceso.
De ello se deduce que las ANR pueden, tras controlar el cumplimiento por el operador de que se trate de la obligación de orientar sus precios en función de los costes y decidir que es necesario exigir la modificación de estos precios, requerir a dicho operador para que fije las tarifas en una cuantía inferior a la de los costes soportados por éste si dichos costes son superiores a los costes de un operador eficaz, dado que estos últimos deben incluir la tasa razonable de rendimiento en relación con el capital correspondiente invertido por éste.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión que el artículo 8, apartado 4, y el artículo 13 de la Directiva acceso deben interpretarse en el sentido de que, cuando a un operador que tiene un peso significativo en un determinado mercado una ANR le impone una obligación de determinar sus precios en función de los costes, esa ANR puede, con el fin de fomentar la eficacia y la competencia sostenible, fijar los precios de los servicios objeto de tal obligación por debajo de los costes soportados por dicho operador para prestarlos, si esos costes son superiores a los de un operador eficaz, lo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional nacional.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 8, apartado 4, y el artículo 13, apartado 3, de la Directiva acceso, en relación con el artículo 16 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que una ANR puede obligar a un operador que tiene un peso significativo en un determinado mercado y que está sujeto a una obligación de orientar los precios en función de los costes a fijar anualmente sus precios sobre la base de los datos más actuales y notificarle, para su comprobación, esos precios así como los elementos que los justifiquen con carácter previo a su aplicación.
A este respecto, procede observar que el artículo 8, apartado 2, y el artículo 13, apartado 1, de la Directiva acceso, que autorizan a las ANR a imponer a un operador que disponga de un peso significativo en un determinado mercado una obligación respecto a la orientación de los precios en función de los costes, no precisan si dicha autoridad puede, al imponer esta obligación, fijar el método de aplicación de ésta y, en particular, exigir que dicho operador actualice sus precios con una determinada frecuencia y le notifique, para un control periódico, los elementos que justifican las tarifas aplicadas.
El artículo 13, apartado 3, de la Directiva acceso establece, por su parte, en su tercera frase, que las ANR pueden exigir a un operador que justifique plenamente los precios que aplica y, cuando proceda, ordenarle que los modifique. Aunque de la primera frase de esta disposición resulta que esta orden puede dirigirse a un operador al que ya se le ha impuesto una obligación de orientar los precios en función de los costes, no precisa con qué frecuencia la ANR puede requerir esta justificación y, cuando proceda, ordenarle que los modifique.
De estas consideraciones resulta que el legislador de la Unión no pretendía establecer el método de aplicación de la obligación de orientar los precios en función de los costes impuesta en virtud del artículo 13, apartado 1, de la Directiva acceso y, en particular, fijar la frecuencia de la actualización, por parte del operador sujeto a esta obligación, de los precios de los servicios objeto de la referida obligación, ni las normas sobre la frecuencia del control por la ANR del cumplimiento de dicha obligación.
Por lo demás, procede señalar que el artículo 8, apartado 4, de la Directiva acceso establece que las obligaciones impuestas por la ANR, incluidas las previstas en el artículo 13 de dicha Directiva, deberán basarse en la índole del problema detectado, guardar proporción con éste y justificarse a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 8 de la Directiva marco, y sólo se impondrán tras la consulta contemplada en los artículos 6 y 7 de esta última Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de abril de 2016, Polkomtel,
C‑397/14
,
EU:C:2016:256
, apartado
).
De ello se deduce que la frecuencia con la que las ANR pueden exigir al operador afectado la justificación y la modificación de precios anteriormente fijados en función de los costes deberá basarse en la índole del problema detectado, guardar proporción con éste y tener en cuenta los objetivos enumerados tanto en la Directiva marco como en la Directiva acceso. En este sentido, como señaló el Abogado General en el punto 59 de sus conclusiones, una de las características de los mercados de las comunicaciones electrónicas es su rápida evolución en razón de los avances tecnológicos, de modo que una obligación de modificación anual de los precios anteriormente fijados puede responder a esos imperativos. Como observa también el órgano jurisdiccional remitente, esta obligación impuesta al operador afectado puede garantizarle un nivel mínimo de seguridad jurídica en cuanto a la frecuencia de la eventual modificación de la cuantía de las tarifas aplicada y la imposición de la referida obligación, al contribuir al mismo tiempo a garantizar la transparencia de los actos de las ANR, puede resultar proporcionada.
En consecuencia, debe considerarse que las ANR pueden imponer a un operador que tiene un peso significativo en un determinado mercado y está sometido a una obligación de orientación de los precios en función de los costes la obligación de fijar anualmente sus precios sobre la base de los datos más actuales y comunicarles la justificación de los referidos precios, si tales obligaciones se basan en la índole del problema detectado y están justificadas a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 8 de la Directiva marco y, en particular, a la luz de los mencionados en el apartado 2, letras a) y b), de dicho artículo.
En lo que atañe a la cuestión de si sólo pueden imponerse nuevas obligaciones tras un nuevo análisis de mercado, es preciso observar que el artículo 16, apartado 2, de la Directiva marco establece que, cuando, en virtud del artículo 8 de la Directiva acceso, la ANR deba determinar si procede imponer, mantener, modificar o suprimir determinadas obligaciones a los operadores, dicha autoridad determinará, sobre la base de su análisis de mercado a que se refiere el artículo 16, apartado 1, de esta Directiva, si un mercado pertinente es realmente competitivo. Por otro lado, del considerando 15 de la Directiva acceso resulta, en esencia, que la imposición de una obligación específica a un operador con peso significativo en un determinado mercado no requerirá proceder a un análisis del mercado adicional, sino simplemente la justificación de que dicha obligación es adecuada y proporcionada con respecto a la índole del problema detectado.
De ello resulta, como señaló, en esencia, el Abogado General en los puntos 68 y 69 de sus conclusiones, que no es necesaria la realización de un nuevo análisis de mercado, cuando, como en el litigio principal, la ANR pretende imponer una obligación específica para la aplicación de una obligación general de orientación de los precios en función de los costes anteriormente establecidos.
En cuanto a la cuestión de si el artículo 16 de la Carta se opone a la posibilidad de que una ANR exija a un operador actualizar anualmente sus precios y los someta a un control periódico, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la protección conferida por dicha disposición implica la libertad para ejercer una actividad económica o mercantil, la libertad contractual y la libre competencia. Además, la libertad contractual incluye, en particular, la libre elección de clientes y proveedores y la libertad para determinar el precio de las prestaciones. Sin embargo, la libertad de empresa no constituye una prerrogativa absoluta, sino que debe tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de enero de 2013, Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, apartados
,
y
y jurisprudencia citada, y de 17 de octubre de 2013, Schaible,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
, apartados
y
).
La posibilidad de que la ANR exija a un operador actualizar anualmente sus tarifas y las someta a un control periódico constituye una injerencia en el ejercicio del derecho garantizado por el artículo 16 de la Carta. Por ello, deberá, con arreglo al artículo 52, apartado 1, de la Carta, ser establecida por la ley, respetar el contenido esencial del derecho garantizado por dicho artículo 16 y, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, ser necesaria y responder efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de enero de 2013, Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, apartados
a
, y de 21 de diciembre de 2016, AGET Iraklis,
C‑201/15
,
EU:C:2016:972
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente caso, procede señalar, en primer lugar, que la resolución del Presidente de la OCE de 9 de diciembre de 2009 fue adoptada de conformidad con la normativa nacional que tenía por objeto transponer al Derecho nacional la Directiva acceso y que esa normativa le confiere la competencia de imponer obligaciones de orientar los precios en función de los costes y de modificar esos precios anualmente. En segundo lugar, la imposición de estas obligaciones no vulnera el contenido esencial de la libertad de empresa, ya que el operador afectado podía continuar prestando los servicios de que se trata tras la imposición de las referidas obligaciones. En tercer lugar, los objetivos de interés general perseguidos por dicha normativa nacional se ajustan a los de la Unión, tales como fomentar la competencia y promover los intereses de los ciudadanos de la Unión a que se refieren el artículo 8, apartados 2 y 4, de la Directiva marco y el artículo 13, apartado 1, de la Directiva acceso. En particular, la obligación de orientar los precios en función de los costes y de modificar esos precios anualmente debería, en el sentido del artículo 13, apartado 1, de la Directiva acceso, impedir a los operadores afectados mantener unos precios excesivos o la compresión de los precios, en detrimento de los usuarios finales. En cuarto lugar, el examen de la necesidad de tal medida, que incluye el de su proporcionalidad y que incumbe al tribunal nacional, corresponde, por su parte, a la comprobación del respeto de los requisitos previstos en el artículo 8, apartado 4, de la Directiva acceso.
Por tanto, incumbe al tribunal nacional comprobar si la obligación de modificar los precios anualmente se ajusta a la exigencia de proporcionalidad a que se refiere el artículo 8, apartado 4, de la Directiva acceso, en la medida en que dicha obligación es necesaria para alcanzar los objetivos de interés general mencionados en el apartado anterior.
De ello se deduce que, sin perjuicio de esta verificación, el artículo 16 de la Carta no se opone a que una ANR pueda exigir a un operador que tiene un peso significativo en un determinado mercado actualizar anualmente sus tarifas y someterlas a un control periódico.
Habida cuenta de la totalidad de consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión que el artículo 8, apartado 4, y el artículo 13, apartado 3, de la Directiva acceso, en relación con el artículo 16 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que una ANR puede obligar a un operador que tiene un peso significativo en un determinado mercado y que está sujeto a una obligación de orientar los precios en función de los costes a fijar anualmente sus precios sobre la base de los datos más actuales y comunicarle, para su comprobación, esos precios así como los elementos que los justifican con carácter previo a su aplicación, siempre que tales obligaciones se basen en la índole del problema detectado, sean proporcionadas y estén justificadas a la luz de los objetivos enunciados en el artículo 8 de la Directiva marco, lo que corresponde verificar al tribunal nacional.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
Con carácter preliminar, procede señalar que de la petición de decisión prejudicial resulta que la tercera cuestión se basa en la premisa de que el tenor del artículo 13, apartado 3, tercera frase, de la Directiva acceso, en su versión polaca («
Krajowe organy regulacyjne mogą zażądać od danego operatora całościowego uzasadnienia stosowanych cen, a w razie potrzeby — odpowiedniego dostosowania tych cen
»), difiere del tenor de las otras versiones lingüísticas. En polaco, esta frase sugiere, en efecto, que las ANR pueden exigir a un operador que modifique sus precios calculados en función de los costes únicamente cuando ya ha comenzado a aplicarlos.
En estas condiciones, debe entenderse que, mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 13, apartado 3, de la Directiva acceso debe interpretarse en el sentido de que, cuando se ha impuesto a un operador una obligación de orientar los precios en función de los costes sobre la base del artículo 13, apartado 1, de dicha Directiva, puede imponerse a ese operador una obligación de modificar los precios únicamente después de que haya comenzado a aplicar los precios orientados en función de los costes, o también antes de que haya comenzado a aplicarlos.
Procede observar que, en particular, las versiones del artículo 13, apartado 3, tercera frase, de la Directiva acceso, en lenguas alemana («
Die nationalen Regulierungsbehörden können von einem Betreiber die umfassende Rechtfertigung seiner Preise und gegebenenfalls deren Anpassung verlangen
»), inglesa («
National regulatory authorities may require an operator to provide full justification for its prices, and may, where appropriate, require prices to be adjusted
»), francesa («Les [ANR] peuvent demander à une entreprise de justifier intégralement ses prix et, si nécessaire, en exiger l’adaptation») e italiana («
Le autorità nazionali di regolamentazione possono esigere che un operatore giustifichi pienamente i propri prezzi e, ove necessario, li adegui
») conducen a interpretar esta disposición en el sentido de que los precios no deben necesariamente ser aplicados ya por el operador afectado antes de que la ANR le exija, en su caso, modificar sus precios.
Pues bien, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición de Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición, ni se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas. En efecto, las disposiciones del Derecho de la Unión deben ser interpretadas y aplicadas de modo uniforme a la luz de las versiones en todas las lenguas de la Unión. En caso de divergencia entre las distintas versiones lingüísticas de una disposición de Derecho de la Unión, ésta debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en la que se integra (sentencia de 1 de marzo de 2016, Alo y Osso,
C‑443/14 y C‑444/14
,
EU:C:2016:127
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, debe destacarse, por una parte, que, mientras que el apartado 1 del artículo 13 de la Directiva acceso permite a las ANR obligar a los operadores a orientar sus precios en función de los costes, el apartado 3 de ese mismo artículo, al autorizar a las ANR a exigir a un operador afectado que justifique plenamente los precios que aplica y, cuando proceda, ordenarle que los modifique, confiere a las ANR los medios que permiten garantizar la aplicación de ese derecho y garantizar que ese operador aplique realmente precios orientados en función de los costes.
Por otra parte, en virtud del artículo 8, apartado 1, de la Directiva marco, al desempeñar las funciones reguladoras especificadas en la Directiva marco y, en particular, en la Directiva acceso, las ANR están facultadas para adoptar todas las medidas razonables que estén encaminadas a la consecución de los objetivos enumerados en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva marco, entre los que figuran, en particular, el objetivo de fomentar la eficacia y la competencia sostenible y potenciar al máximo los beneficios para los usuarios finales. Así, la aplicación de las medidas previstas en el artículo 13, apartado 3, tercera frase, de la Directiva acceso permite a las ANR garantizar, exigiendo al operador afectado que justifique plenamente los precios que aplica y, cuando proceda ordenándole que los modifique, que se logren los objetivos enumerados tanto en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva marco como en el artículo 13, apartados 1 y 2, de la Directiva acceso.
Pues bien, estos objetivos no se lograrían si las ANR únicamente pudieran exigir al operador afectado que justifique plenamente los precios que aplica y, cuando proceda, ordenarle que los modifique, en caso de que esos precios ya se estuvieran aplicando.
En consecuencia, procede responder a la tercera cuestión que el artículo 13, apartado 3, de la Directiva acceso debe interpretarse en el sentido de que, cuando se ha impuesto a un operador una obligación de orientar los precios en función de los costes sobre la base del artículo 13, apartado 1, de dicha Directiva, puede imponerse a ese operador una obligación de modificar los precios antes o después de que haya comenzado a aplicarlos.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

1)
El artículo 8, apartado 4, y el artículo 13 de la Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión (Directiva acceso), deben interpretarse en el sentido de que, cuando a un operador que tiene un peso significativo en un determinado mercado una autoridad nacional de reglamentación le impone una obligación de determinar sus precios en función de los costes, esa autoridad nacional de reglamentación puede, con el fin de fomentar la eficacia y la competencia sostenible, fijar los precios de los servicios objeto de tal obligación por debajo de los costes soportados por dicho operador para prestarlos, si esos costes son superiores a los de un operador eficaz, lo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional nacional.

2)
El artículo 8, apartado 4, y el artículo 13, apartado 3, de la Directiva 2002/19, en relación con el artículo 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, deben interpretarse en el sentido de que una autoridad nacional de reglamentación puede obligar a un operador que tiene un peso significativo en un determinado mercado y que está sujeto a una obligación de orientar los precios en función de los costes a fijar anualmente sus precios sobre la base de los datos más actuales y comunicarle, para su comprobación, esos precios así como los elementos que los justifican con carácter previo a su aplicación, siempre que tales obligaciones se basen en la índole del problema detectado, sean proporcionadas y estén justificadas a la luz de los objetivos enunciados en el artículo 8 de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco), lo que corresponde verificar al tribunal nacional.

3)
El artículo 13, apartado 3, de la Directiva 2002/19 debe interpretarse en el sentido de que, cuando se ha impuesto a un operador una obligación de orientar los precios en función de los costes sobre la base del artículo 13, apartado 1, de dicha Directiva, puede imponerse a ese operador una obligación de modificar los precios antes o después de que haya comenzado a aplicarlos.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: polaco.