CELEX: 62015TJ0145
EFJP i EPFRR
Mjere povezane s površinom
Izdaci isključeni iz financiranja
Paušalni financijski ispravci
Članak 52. Uredbe (EU) br. 1306/2013
Obveza obrazlaganja
Proporcionalnost

Okvir i okolnosti spora
Člankom 14. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (
SL 2009., L 30, str. 16
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.), obvezuje se države članice da izrade integrirani administrativni i kontrolni sustav (u daljnjem tekstu: IAKS). IAKS je glavni administrativni i kontrolni alat za programe potpora „po površini”. Na temelju članka 15. Uredbe br. 73/2009 IAKS obuhvaća, među ostalim, računalnu bazu podataka o poljoprivrednim gospodarstvima i zahtjeve za potporu kao i sustav za identifikaciju poljoprivrednih parcela koji se temelji na računalnom geografskom informacijskom sustavu (u daljnjem tekstu: LPIS‑GIS) u skladu s člankom 17. navedene Uredbe.
U okviru podijeljenog upravljanja sveobuhvatni administrativni i kontrolni sustav za poljoprivredne izdatke, koji je u propisima Europske unije predviđen za ostvarivanje dovoljnog jamstva u pogledu učinkovitosti upravljanja rizikom od pogreške u vezi sa zakonitosti i ispravnosti potpora, u biti obuhvaća četiri stupnja:
—
prvi stupanj sastoji se od obavezne administrativne strukture na razini država članica koja se temelji na uspostavi agencija za plaćanje i tijela odgovornog za njihovu akreditaciju,
—
drugi stupanj sastoji se od detaljnih kontrolnih sustava i odvraćajućih sankcija koje trebaju provesti agencije za plaćanja,
—
treći stupanj sastoji se od naknadnih kontrola koje provode neovisna tijela za ovjeravanje koja određuju države članice u skladu s člankom 7. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (
SL 2005., L 209, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 44.) i člankom 5. Uredbe Komisije br. 885/2006 od 21. lipnja 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 u pogledu akreditacije agencija za plaćanja i drugih tijela te poravnanja računa EFJP‑a i EPFRR‑a (
SL 2006., L 171, str. 90
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 88.) koje su se
ratione temporis
primijenile u trenutku kontrola koje je rumunjsko tijelo za mirenje bilo dužno provesti za godine podnošenja zahtjeva 2009. i 2010.,
—
četvrti stupanj sastoji se od poravnanja računâ koje provodi Europska komisija i koje obuhvaća poravnanje godišnjih računa kao i višegodišnju potvrdu o sukladnosti.
Komisija je Provedbenom odlukom (EU) 2015/103 od 16. siječnja 2015. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (
SL 2015., L 16, str. 33
., u daljnjem tekstu: pobijana odluka), među izdacima isključenim iz financiranja Unije, isključila određene izdatke Rumunjske za godine podnošenja zahtjeva 2009. i 2010.
Tom je odlukom ukupan iznos od 128368775 eura, koji se sastoji od iznosa od 92471526 eura za proračunsku stavku 6701 i iznosa od 35897249 eura za proračunsku stavku 6711, isključen iz financiranja Unije primjenom paušalne stope ispravka od 10 % za izdatke za godinu podnošenja zahtjeva 2009., odnosno 5 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010. zbog „[n]edosta[taka] u administrativnim unakrsnim provjerama i provjerama na terenu”.
Pobijanom odlukom tako je završen postupak potvrde o sukladnosti na temelju članka 52. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) br. 485/2008 (
SL 2013., L 347, str. 549
.) koja se
ratione temporis
primijenila tijekom donošenja te odluke 16. siječnja 2015.
U okviru podijeljenog upravljanja Europskim fondom za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskim poljoprivrednim fondom za ruralni razvoj (EPFRR) između država članica i Unije, Agenția de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA, agencija za plaćanja i intervencije u poljoprivredi, Rumunjska), točnije rumunjska agencija za plaćanja zadužena za upravljanje i kontrolu programa potpore, isplatila je poljoprivrednicima potpore po površini koje su pobijanom odlukom isključene iz financiranja Unije. Svi utvrđeni propusti u kontroli odnose se na utvrđivanje prihvatljivih površina, osim propusta J (vidjeti točku 20. ove presude) koji se odnosi na predujmove i izračun kazni.
Pobijana odluka temelji se na propustima APIA‑e u provjeri uvjeta prihvatljivosti potpora koje je Komisija utvrdila u okviru dviju istraga o potporama po površini provedenim u Rumunjskoj od 2. do 6. studenoga 2009. za godinu podnošenja zahtjeva 2009. (istraga AA/2009/20) i od 27. rujna do 1. listopada 2010. za godinu podnošenja zahtjeva 2010. (istraga AA/2010/16) na temelju članka 37. Uredbe br. 1290/2005. Cilj tih istraga bio je utvrditi jesu li upravljanje i kontrola programa potpore po površini provedeni u skladu sa zakonodavstvom Unije za godinu podnošenja zahtjeva, „pri čemu [se] točniji cilj revizije [sastoji od] nadzora provedbe korektivnih mjera koje se odnose na nedostatke integriranog administrativnog i kontrolnog sustava (u skladu s akcijskim planom)”. Prema informacijama koje je pružila Rumunjska i koje Komisija nije osporila, taj se trogodišnji akcijski plan, čiji je cilj prije svega ažuriranje rumunjskog LPIS‑GIS ortofoto snimkama iz 2008., 2009, i 2010., uz Komisijinu suglasnost provodio od lipnja 2009. i završen je na kraju 2011. godine.
Dopisom od 7. travnja 2010. i od 18. ožujka 2011. Komisija je proslijedila Rumunjskoj svoje nalaze slijedom gore navedenih istraga kao i zahtjeve za dodatne informacije u skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 885/2006. Rumunjska tijela odgovorila su dopisima od 7. lipnja 2010. i 19. svibnja 2011.
Komisija je sazvala bilateralni sastanak koji se održao 1. lipnja 2012. Zapisnik s tog sastanka proslijeđen je rumunjskim tijelima u dopisu od 17. siječnja 2013. Komisija u točki 3. tog zapisnika, naslovljenog „Zaključak i financijski utjecaj”, navodi da „zadržava svoje stajalište u skladu s kojim sustav koji se provodi u Rumunjskoj ima određene velike nedostatke, ponajprije u pogledu LPIS‑GIS kao i provedbi provjera na terenu i administrativnih provjera”. Pojašnjava da „[u] skladu s dokumentom VI/5330/97 [naslovljenim ‚Smjernice o izračunu financijskih posljedica prilikom pripreme odluke o poravnanju računa Komponente za jamstva EFSJP‑a’] ti nedostaci odgovaraju slabim točkama glavnih kontrola (odnosno administrativnih unakrsnih provjera i provjera na terenu) i sekundarnih kontrola (odnosno plaćanja i izračuna kazni) te da su prouzročili veliki rizik od gubitaka za fondove u pogledu troškova nastalih s naslova prvog i drugog stupa [zajedničke poljoprivredne politike]”. Dodaje da [se], „u pogledu financijskog utjecaja tih tvrdnji, rumunjske vlasti ipak podsjetilo da mogu predočiti jasne dokaze koji pokazuju da je rizik za fondove niži od paušalnog ispravka koji se obično primjenjuje u skladu s gore navedenim radnim dokumentom”.
Rumunjska tijela odgovorila su dopisom od 18. ožujka 2013.
Komisija je dopisom od 21. kolovoza 2013., u skladu s člankom 11. stavkom 2. trećim podstavkom Uredbe br. 885/2006, proslijedila Rumunjskoj svoj prijedlog za isključenje iz financiranja Unije iznosa od 90174906 eura za godinu podnošenja zahtjeva 2009. i iznosa od 50362738 eura za godinu podnošenja zahtjeva 2010. Razlozi za to isključenje i mjere kojima je Komisija tako namjeravala primijeniti ispravak od 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009. i 5 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010. bili su navedeni u prilozima 1 i 2 tom dopisu.
Rumunjska je dopisom od 4. listopada 2013. pred tijelom za mirenje podnijela taj prijedlog za financijski ispravak u skladu s člankom 16. stavkom 1. Uredbe br. 885/2006. Izvješće tijela za mirenje koje je sastavljeno 21. ožujka 2014. dostavljeno je rumunjskim tijelima 26. ožujka 2014.
Tijelo za mirenje u svojem je izvješću zaključilo da je moguće postići djelomičan sporazum između stranaka na temelju sljedećih razmatranja:
„6.1.
Tijelo napominje da su stranke suglasne da se provede revizija osnove ispravka u pogledu mogućeg prijenosa određenih iznosa iz financijske godine 2009. u financijsku godinu 2010. i u pogledu velikih povrata, pod uvjetom da tijela podnesu dokaze.
6.2.
Što se tiče razine ispravka, paušalna stopa od 10 % koja je predložena za 2009. viša je od stope (od 7,4 %) koja je primijenjena u 2008. i od stope koja je predložena za 2010. Tijelo se pita može li se razina ispravka za 2009. preciznije odrediti pomoću postupka koji je sličan onomu prihvaćenom za 2008. Međutim, to podrazumijeva da ti izračuni pokrivaju sve nedostatke i uzimaju u obzir rizik koji je nastao za fondove. Tijelo ne može odlučiti je li to moguće.
6.3.
Tijelo uzima u obzir visok postotak povrata koji su prijavila tijela [i] traži [ih] da službama [Komisije] podnesu detaljan izračun iznosa koji su pripisani fondovima kao i dokaz da su povrati nastali zbog [propusta koje je Komisija navela u rumunjskom administrativnom i kontrolnom sustavu, u administrativnim provjerama i provjerama na terenu kao i u izračunu plaćanja i kazni].
Ako su ispravci koje su tijela izračunala i predložila točni, financijska osnova isprav[a]ka mora biti smanjena, ako je više od polovine neopravdanih potpora vraćeno.”
Rumunjska je na temelju tog izvješća dopisom od 11. travnja 2014. proslijedila dodatne informacije Komisiji.
Dopisom od 19. lipnja 2014. Komisija je Rumunjskoj proslijedila svoje konačno stajalište.
Dopisom od 19. siječnja 2015. Komisija je dostavila Rumunjskoj pobijanu odluku i popratno sažeto izvješće. Na prvom mjestu, Komisija u tom izvješću razmatra različite utvrđene propuste i odbija pojedinačnu ocjenu rumunjskih tijela o financijskom učinku svakog propusta, koje je označila velikim slovima „A”, „E”, „F”, „G” i „I”, na proračun Unije. Na drugom mjestu, Komisija u tom istom izvješću zaključuje da, kao prvo, zato što rumunjska tijela nisu pružila dodatne informacije, nije moguće izračunati rizik od financijske štete za Uniju, što opravdava primjenu paušalne stope. Komisija se u tom pogledu oslanja na sadržaj izvješćâ tijela za ovjeravanje za godine podnošenja zahtjeva 2009. i 2010. U biti ističe da je to tijelo izrazilo pozitivno mišljenje u pogledu populacije koja je obuhvaćena IAKS‑om, ali da je ipak istaknulo mogućnost postojanja značajne pogreške u statističkim podacima koji se odnose na tu populaciju, s gornjom granicom pogreške od 2,7 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009. i 4,24 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010. Osim toga, Komisija se za tu zadnju godinu poziva na to da stopa pogreške koju je izračunalo rumunjsko tijelo za ovjeravanje nije pouzdana, pri čemu se oslanja na revizorski izvještaj Revizorskog suda Europske unije o potvrdi, koju je izdalo to tijelo za ovjeravanje, statističkih podataka o provjeri za izdatke EFJP‑a koji su obuhvaćeni IAKS‑om (postupak pojačanog osiguranja) za financijsku godinu 2011. koja odgovara godini podnošenja zahtjeva 2010. Kao drugo, Komisija smatra da, za utvrđivanje primjenjive stope paušalnog ispravka, nedostaci u radu LPIS‑GIS‑a i administrativne unakrsne provjere opravdavaju primjenu stope ispravka od 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009. Što se tiče godine podnošenja zahtjeva 2010., Komisija smatra da ti nedostaci opravdavaju primjenu stope od 5 %, osobito s obzirom na ažuriranje slika LPIS‑GIS‑a i poboljšanje administrativnih unakrsnih provjera.
Točnije, što se tiče najprije godine podnošenja zahtjeva 2009., Komisija u sažetom izvješću navodi da tri skupine propusta dovode do opasnosti od financijske štete. Ti različiti propusti, koji su utvrđeni nakon revizija (vidjeti točku 7. ove presude) i koje je Komisija označila od A do J, tako su razdijeljeni u tri skupine.
Prva skupina propusta sastoji se od poremećaja u radu LPIS‑GIS‑a (propusti A i B, vidjeti točku 23. ove presude) i nedostataka u administrativnim unakrsnim provjerama (propusti C, D i E). Nedostaci povezani s tim ključnim provjerama opravdavaju primjenu stope financijskog ispravka od 10 % u skladu sa smjernicama Komisije za primjenu financijskih ispravaka utvrđenih u dokumentu, naslovljenom „Smjernice o izračunu financijskih posljedica prilikom pripreme odluke o poravnanju računa Komponente za jamstva EFSJP‑a” (u daljnjem tekstu: Dokument br. VI/5330/97), kojim se predviđa primjena takve stope u slučaju nepostojanja ili neučinkovitosti jedne ili više ključnih provjera.
Druga skupina utvrđenih propusta odnosi se na provjere na terenu i preglede na licu mjesta (propusti F i G) kao i na provjere na terenu koje se obavljaju daljinskim istraživanjem (propusti H i I). Prema Komisijinu mišljenju , kombinacija tih nedostataka u provedbi ključnih provjera opravdava primjenu stope ispravka od 5 % u skladu s dokumentom VI/5330/97 kojim se predviđa primjena te stope kada su provedene sve ključne provjere, iako se pritom ne poštuje broj, učestalost ili strogost propisana mjerodavnim propisom.
Treća skupina propusta odnosi se na izračun plaćanja i kazni (propust J). Prema Komisijinu mišljenju, ti propusti koji se odnose na sekundarne kontrole, tako opravdavaju primjenu stope ispravka od 2 % koja je predviđena dokumentom VI/5330/97. Dok se prve dvije skupine propusta, navedene u točkama 18. i 19. ove presude, odnose i na EFJP i EPFRR, treća skupina odnosi se samo na EPFRR.
Stope ispravka od 5 % i 2 %, koje, prema Komisijinu mišljenju, opravdavaju druga i treća skupina propusta (vidjeti točke 19. i 20. ove presude), obuhvaćene su stopom od 10 % koja se primjenjuje zbog prve skupine propusta (vidjeti točku 18. ove presude) u skladu s dokumentom VI/5330/97 kojim se predviđa da, kada isti sustav sadržava više propusta, paušalne stope nisu kumulativne jer se najteži propust smatra naznakom rizika koje čine sustav kontrole u cijelosti.
Nadalje, što se tiče godine podnošenja zahtjeva 2010., iz sažetog izvješća proizlazi da je Komisija smatrala da dvije skupine propusta dovode do opasnosti od financijske štete za fondove.
Prva skupina sastoji se od poremećaja u radu LPIS‑GIS‑a koji su već utvrđeni za godinu podnošenja zahtjeva 2009. (vidjeti točku 18. ove presude), točnije:
—
propust A koji se odnosi na nepreciznosti u rumunjskom LPIS‑GIS‑u jer određena neprihvatljiva zemljišta nisu uvijek bila isključena iz ukupne prihvatljive površine referentne parcele,
—
propust B koji se odnosi na netočnost informacija koje su rumunjska tijela proslijedila poljoprivrednicima 2009. i 2010., unatoč poboljšanjima u okviru obaveze Rumunjske da osigura unaprijed pripremljene obrasce. Taj je propust doveo do brojnih pogrešaka, koje je naveo znatan broj poljoprivrednika koji su počinili prekoračenja u prijavi.
Komisija u sažetom izvješću također ističe da ti propusti A i B, koji se odnose na ključne provjere, opravdavaju stopu financijskog ispravka od 5 % s obzirom na poboljšanja rumunjskog LPIS‑GIS‑a u 2010. zahvaljujući ažuriranju ortofoto snimaka.
Druga skupina propusta koju Komisija navodi u sažetom izvješću za godinu podnošenja zahtjeva 2010. jednaka je trećoj skupini koja je navedena u vezi s godinom podnošenja zahtjeva 2009. (vidjeti točku 20. ove presude) i time odgovara propustu J. Prema Komisijinu mišljenju, ta skupina opravdava primjenu stope od 2 % koja je obuhvaćena stopom od 5 % koja se primjenjuje zbog prve skupine u skladu s dokumentom VI/5330/97 (vidjeti točke 21. i 24. ove presude).
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 29. ožujka 2015. Rumunjska je pokrenula ovaj postupak. Pisani dio postupka zaključen je nakon podnošenja odgovora na repliku 16. listopada 2015.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 13. studenoga 2015., Rumunjska je podnijela zahtjev za raspravu, pri čemu je navela razloge zbog kojih želi da je se sasluša. Opći sud (sedmo vijeće) je na temelju izvještaja suca izvjestitelja prihvatio taj zahtjev.
Budući da je jedan član vijeća bio spriječen zasjedati, predsjednik sedmog vijeća odredio je, u skladu s člankom 17. stavkom 2. Poslovnika Općeg suda, drugog suca radi popunjavanja vijeća.
Opći sud je u okviru mjera upravljanja postupkom strankama postavio određen broj pisanih pitanja na koja su te stranke odgovorile u određenom roku.
Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Opći sud saslušani su na raspravi 14. srpnja 2016.
Rumunjska od Općeg suda zahtijeva da:
—
poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se odnosi na nju,
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
—
odbije tužbu,
—
naloži Rumunjskoj snošenje troškova.
Pravo
U prilog tužbi Rumunjska iznosi tri tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 52. Uredbe br. 1306/2013 kao i dokumenta VI/5330/97. Druga dva tužbena razloga temelje se na povredi obveze obrazlaganja i povredi načela proporcionalnosti.
Najprije valja istaknuti da Rumunjska, osim u vezi s propustom H koji se odnosi na preglede na terenu (vidjeti točku 19. ove presude), ne osporava propuste u kontroli koje joj se stavljaju na teret.
Nasuprot tomu, Rumunjska osporava financijske posljedice koje u pobijanoj odluci proizlaze iz utvrđenih propusta. Iako ne poriče da postoje određeni propusti u rumunjskom IAKS‑u, osobito se poziva na trud koji je uložila u pogledu povećanja kvalitete LPIS‑GIS‑a (vidjeti točke 1. i 7. ove presude). Ažuriranje tog sustava provedeno je s ortofoto snimkama iz 2008., 2009. i 2010. te je završeno 1. veljače 2010. Komisija je uostalom priznala ta poboljšanja.
U tom pogledu, Rumunjska podsjeća da je 2007. godina bila prva godina primjene IAKS‑a u toj zemlji. APIA, koja je odgovorna za provedbu i upravljanje programima potpore namijenjenim potpori poljoprivrede (vidjeti točku 6. ove presude), naišla je na određene poteškoće 2007. i 2008. zbog posebnosti poljoprivrednih struktura u Rumunjskoj koje obuhvaćaju milijune malih obiteljskih gospodarstava. Stoga je Komisija, koja je utvrdila nepravilnosti u radu LPIS‑GIS‑a i u provedbi provjera na terenu nakon administrativnih unakrsnih provjera, primijenila stopu financijskog ispravka od 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2007. i ispravak od 7,4 % za godinu podnošenja zahtjeva 2008. izračunan prema metodi ekstrapolacije na temelju stope pogreške koja proizlazi iz statističkih podataka o ovjerenoj provjeri, koju su predložila rumunjska tijela.
U ovom slučaju Rumunjska prigovara Komisiji da je unatoč realiziranim poboljšanjima (vidjeti točku 35. ove presude) primijenila paušalni financijski ispravak od 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009. i 5 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010., umjesto da je izračunala stvarni rizik od financijskog gubitka za Uniju, kao što je to učinila za godinu podnošenja zahtjeva 2008. (vidjeti točku 36. ove presude). Prema metodi izračuna ekstrapolacijom, stopa ispravka ne smije biti viša od 5,5 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009. i 3,989 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010.
U okviru ovog spora, primjereno je najprije ispitati drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja.
Rumunjska prigovara Komisiji da nikada nije izložila razloge zbog kojih nije prihvatila argumente i dokaze koje su joj rumunjska tijela podnijela u pogledu mogućnosti izračuna rizika od financijske štete za fondove Unije. U tom je pogledu Rumunjska u pismenima i na raspravi tvrdila da je predložila dvije alternativne metode izračuna u upravnom postupku. Komisija u pogledu prve od tih metoda, koja se temelji na pojedinačnoj ocjeni financijskih posljedica svakog od utvrđenih propusta, nije izložila razloge zbog kojih je odbila pojedinačne ocjene koje su izvršila rumunjska tijela, koja su dokazala da je rizik od gubitaka koji je prouzročila većina propusta smanjen ili ne postoji. Komisija nije ni obrazložila zašto je u ovom slučaju odbila primijeniti drugu predloženu metodu, koja se temelji na ekstrapolaciji rezultata statističkih podataka o provjeri.
Rumunjska podredno tvrdi da, pod pretpostavkom da je primjena paušalne stope u dovoljnoj mjeri obrazložena i opravdana, u skladu s člankom 52. stavkom 2. Uredbe br. 1306/2013, zbog nemogućnosti da se preciznije utvrdi rizik od opasnosti od financijske štete bez ulaganja nerazmjernih napora, što Rumunjska osporava, ni pobijana odluka ne ispunjava zahtjeve obveze obrazlaganja u pogledu odabira stope od 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009. (vidjeti točku 18. ove presude) i stopu od 5 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010. (vidjeti točke 24. i 25. ove presude).
Stoga valja uzastopno ispitati gore navedene prigovore koji se odnose na nedostatnosti obrazloženja u pogledu, kao prvo, Komisijina odbijanja da provede pojedinačnu ocjenu rizika od gubitka koji su za fondove Unije prouzročili svaki od utvrđenih propusta, kao drugo, Komisijina odbijanja da u ovom slučaju primijeni metodu izračuna ekstrapolacijom te, kao treće, da primijeni stopu od 10 % za prvu skupinu propusta za godinu podnošenja zahtjeva 2009. i stopu od 5 % za prvu skupinu propusta utvrđenih za godinu podnošenja zahtjeva 2010. Najprije valja iznijeti očitovanja koja su relevantna za ocjenu triju prigovora.
Uvodna očitovanja
(
)
Kao prvo, valja podsjetiti da je obveza obrazlaganja propisana člankom 296. UFEU‑a bitan postupovni zahtjev koji se mora razlikovati od pitanja osnovanosti obrazloženja, koje se odnosi na materijalnu zakonitost spornog akta. U tom pogledu obrazloženje mora biti prilagođeno vrsti predmetnog akta te mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt, tako da zainteresirane osobe mogu utvrditi razloge za donesenu mjeru i tako da nadležni sud može provesti nadzor (presuda od 29. rujna 2011., Elf Aquitaine/Komisija,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, t.
146.
do
147.
).
Točnije, obveza obrazlaganja akta koji negativno utječe na neku osobu, a koja proizlazi iz načela poštovanja prava obrane, ima za cilj, s jedne strane, pojedincu dati dostatnu uputu o tome je li mjera osnovana ili sadržava li eventualno neku pogrešku koja omogućuje osporavanje njezine valjanosti pred sucem Unije te, s druge strane, omogućiti tom sucu da provede nadzor zakonitosti te mjere (presuda od 19. lipnja 2014., FLS Plast/Komisija,
C‑243/12 P
,
EU:C:2014:2006
, t.
49.
). Tako se obveza obrazlaganja ne svodi samo na prava obrane, već doprinosi ostvarenju općenitijeg cilja, odnosno jamstva da sud Unije može izvršavati nadzor zakonitosti akta koji se pobija pred njim (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Bensada Benallal,
C‑161/15
,
EU:C:2016:3
, t.
99.
).
Međutim, u obrazloženju nije nužno točno navesti sve različite relevantne činjenične i pravne elemente. Naime, pitanje ispunjava li obrazloženje odluke zahtjeve navedene u točki 42. ove presude treba ocjenjivati ne samo s obzirom na tekst obrazloženja, nego i na njegov kontekst te na ukupnost pravnih pravila kojima se uređuje predmetno područje (vidjeti presudu od 3. prosinca 2015., Poljska/Komisija,
T‑367/13
, neobjavljena, u žalbenom postupku,
EU:T:2015:933
, t.
111.
i navedenu sudsku praksu).
U tom pogledu, kao prvo, valja istaknuti da su odluke Komisije u području potvrde o sukladnosti donesene na temelju sažetog izvješća kao i korespondencije između Komisije i predmetne države članice. U tom se posebnom kontekstu pripreme odluka o sukladnosti, obrazloženje odluke treba smatrati dovoljnim kada je država kojoj je upućena bila izravno uključena u postupak izrade te odluke i kada je bila upoznata s razlozima zbog kojih je Komisija ocijenila da sporni iznos ne mora staviti na teret predmetnim fondovima (presuda od 3. prosinca 2015., Poljska/Komisija,
T‑367/13
, neobjavljena, u žalbenom postupku,
EU:T:2015:933
, t.
112.
).
Iz toga proizlazi da se obvezu Komisije da obrazloži svoje odbijanje ocjene financijskog učinka utvrđenih propusta koje je predložila predmetna država članica mora ocijeniti u pogledu razvoja argumentacije stranaka u okviru kontradiktornog postupka koji prethodi konačnoj odluci Komisije i čiji je cilj da se na temelju informacija koje je pružila predmetna država članica postigne sporazum o stopi financijskog ispravka ili ako se takav sporazum ne postigne da se usklade stajališta navedenih stranaka u skladu s odredbama članka 52. stavka 3. Uredbe br. 1306/2013.
Osim toga, Komisija je samo dužna obrazložiti odbijanje dovoljno preciznih elemenata ocjene koje su nadležna nacionalna tijela iznijela u upravnom postupku. Naime, iako je na Komisiji da utvrdi postojanje povrede pravila zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta, jednom kada se utvrdi ta povreda, država članica dužna je dokazati, po potrebi, da je Komisija počinila pogrešku u pogledu financijskih posljedica koje proizlaze iz te povrede. Stoga je dužna dostaviti najdetaljniji i najpotpuniji mogući dokaz o istinitosti Komisijinih podataka, i ako je potrebno, o netočnosti njezinih izračuna (presuda o 7. listopada 2004., Španjolska/Komisija,
C‑153/01
,
EU:C:2004:589
, t.
67.
).
Ta raspodjela tereta dokazivanja koja se odnosi na financijske posljedice utvrđenih propusta objašnjava se činjenicom da upravljanje financiranjem EFJP‑a i EPFRR‑a počiva ponajprije na nacionalnim vlastima koje osiguravaju strogo poštovanje pravila Unije i temelji se na povjerenju između nacionalnih tijela i tijelâ Unije. Samo država članica može znati i točno utvrditi podatke potrebne za izradu računâ EFJP‑a i EPFRR‑a jer Komisija nije dovoljno bliska gospodarskim subjektima kako bi od njih dobila informacije koje su joj potrebne (vidjeti u tom smislu presudu od 4. rujna 2009., Austrija/Komisija,
T‑368/05
, neobjavljena,
EU:T:2009:305
, t.
182.
i navedenu sudsku praksu).
Kao drugo, iz sudske prakse proizlazi da se odluka koja ulazi u okvir ustaljene prakse odlučivanja može sažeto obrazložiti, posebno upućivanjem na tu praksu. Nasuprot tomu, na tijelu Unije je da svoje razmišljanje iznese izričito kad odluka ide znatno dalje od prethodnih odluka (vidjeti presudu od 14. siječnja 2016., Francuska/Komisija,
T‑549/13
,
EU:T:2016:6
, t.
24.
i
25.
i navedenu sudsku prasku).
Također valja napomenuti da tijelo Unije, u ovom slučaju Komisija, mora izričito odgovoriti na precizne i detaljne informacije koje ističe država članica koja se u upravnom postupku pokušava osloboditi tereta dokazivanja financijskih posljedica utvrđenih propusta tako da uspostavi dijalog s Komisijom kako bi pronašla rješenje koje je najviše u skladu sa zahtjevima mjerodavnog propisa.
Kao drugo, valja napomenuti da se nakon postupka potvrde o sukladnosti koji se temelji na članku 52. Uredbe br. 1306/2013, odlukom o sukladnosti, kojom se određeni izdaci isključuju iz financiranja Unije, utvrđuje stopa financijskog ispravka na temelju skupine preciznih i izričitih pravila koja proizlaze iz mjerodavnog propisa i smjernica koje je Komisija definirala za provedbu tog propisa. Te se smjernice ne odnose samo na pružanje potrebnih informacija od strane država članica, osobito u svrhu utvrđivanja iznosa koje treba isključiti, već i na ocjenu pouzdanosti tih informacija, kao i kriterije koji se u ovom slučaju odnose na određivanje stope paušalnog ispravka, kada Komisija smatra da pružene informacije nisu dovoljno pouzdane za preciznije utvrđivanje iznosa koje treba isključiti.
Budući da su nacionalna tijela u biti u potpunosti upoznata sa svim pravilima i kriterijima koji proizlaze iz relevantnog propisa i smjernica koje je Komisija definirala u skladu s tim propisom, obrazloženje odluke kojom se državi članici nalaže financijski ispravak, može se načelno ograničiti na pozivanje na uobičajenu praksu i navođenje činjeničnih elemenata na kojima Komisija temelji tu odluku u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 49. ove presude. Međutim to nije slučaj kada se Komisija udaljava od svoje uobičajene prakse i donosi nove smjernice, osobito što se tiče zahtjeva o ovjeravanju informacija koje su pružile države članice kako bi dokazale pouzdanost takvih informacija.
Međutim, u ovom je slučaju obavijest o smjernicama za koju Komisija izjavljuje da se na nju oslonila u pobijanoj odluci, obavijest o smjernicama od 19. siječnja 2010. o pojačanju osiguranja zakonitosti i pravilnosti transakcija na razini krajnjih korisnika koje provode tijela za ovjeravanje (u daljnjem tekstu: obavijest od 19. siječnja 2010.). Tom se obavijesti (točka 2.) u biti uvodi pojačanje sustava ovjeravanja statističkih podataka o provjeri na kojima se temelji metoda izračuna ekstrapolacijom iznosa financijskog ispravka čiju je primjenu Komisija odbila u pobijanoj odluci kako bi „pružila čvršći temelj za određivanje pouzdanosti [tih] statističkih podataka”. Države članice koje su odlučile primijeniti taj sustav pojačanog osiguranja nalažu tijelima za ovjeravanje da provedu novu potpunu provjeru za svaku od populacija izdataka na reprezentativnom uzorku transakcija za koje je agencija za plaćanja provela provjeru na terenu. Taj uzorak uključuje između 110 i 180 transakcija po populaciji. Provjera potvrde nije ograničena na provjeru kvalitete provjera na terenu, ali obuhvaća svako postupanje sa spisom, od primitka zahtjeva za potporu do izračuna i provedbe konačnog plaćanja, uključujući primjenu eventualnih kazni.
U tom kontekstu, s jedne strane, valja istaknuti da je na Komisiji da, pri prvim primjenama u svakoj državi članici tog sustava pojačanog osiguranja, koji potvrdu stope pogreške statističkih podataka o provjeri tijela za ovjeravanje uvjetuje novim značajnim zahtjevima, jasno i izričito iznese precizne razloge za eventualno odbijanje izračuna rizika od gubitka koji predlažu nacionalna tijela, jer se taj izračun temelji na statističkim podacima o provjeri koji nisu ovjereni u skladu s novim smjernicama.
S druge strane, smjernicama koje su definirane u obavijesti od 19. siječnja 2010. državama članicama ne može se uskratiti mogućnost da predlože pojedinačnu ocjenu financijskog učinka svakog od utvrđenih propusta (vidjeti točku 61. ove presude) Naime, odabir metode izračuna ekstrapolacijom, na temelju podataka koji su predmet pojačanog osiguranja u skladu sa smjernicama definiranim u obavijesti od 19. siječnja 2010., fakultativan je za države članice, kao što to uostalom jasno proizlazi iz navedene obavijesti.
Stoga, ako to ne zahtijeva nerazmjerne napore, u biti je na Komisiji da u skladu s člankom 52. Uredbe br. 1306/2013 ispita pojedinačnu ocjenu financijskog učinka različitih utvrđenih propusta, koju je u ovom slučaju predložila država članica, te da u dovoljnoj mjeri obrazloži svoje eventualno odbijanje te metode izračuna iznosa financijskog ispravka. Sažeto obrazloženje takvog odbijanja u biti ispunjava obvezu obrazlaganja u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 42. do 45. i 47. do 49. ove presude.
Kao treće, bez obzira na to kakva je metoda izračuna predložena, nužnost dovoljno jasnog obrazloženja osobito se odnosi na države članice koje moraju djelovati u skladu s Komisijom kako bi osigurale, s jedne strane, da su izdaci nastali u okviru programâ potpore za poljoprivrednike u skladu s pravilima Unije i, s druge strane, da je u slučaju nepravilnosti opseg rizika za fondove Unije moguće odrediti što je preciznije moguće. Osim toga, takva je obveza obrazlaganja u skladu sa smjernicama definiranim u dokumentu VI/5330/97, u kojem je u biti navedeno da Komisija uzima u obzir poboljšanja kontrolnog sustava koja su provela države članice i u tom pogledu istaknuto da „bi cilj potvrde trebao biti to da bude preventivna i korektivna, a ne da bude zamišljena kao način izricanja kazni, te da treba biti popraćena primjerenim postupovnim jamstvima kada su ispravci neizbježni”.
S obzirom na ta načela, valja ispitati tri prigovora Rumunjske navedena u točki 41. ove presude, kojima se ukazuje na nepostojanje obrazloženja u pogledu, najprije, Komisijina odbijanja pojedinačne ocjene financijskog učinka svakog od propusta koju provode nacionalna tijela, zatim njezina odbijanja primjene metode izračuna ekstrapolacijom i, naposljetku, Komisijina odabira da se primijeni stopa paušalnog ispravka od 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009. i stopa od 5 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010.
Obrazloženje odbijanja provedbe pojedinačne ocjene financijskog učinka različitih propusta
Rumunjska je u svojim pismenima tvrdila da Komisija nije obrazložila odbijanje pojedinačne ocjene različitih propusta koje je utvrdila. U odgovoru na pitanje Općeg suda, Rumunjska je na raspravi potvrdila da je u upravnom postupku najprije predlagala da se provede pojedinačna ocjena rizikâ od gubitka za proračun Unije koje su prouzročili svaki od različitih utvrđenih propusta. Rumunjska su tijela, samo zato jer Komisija nije uzela u obzir izračune koje su ta tijela predložila u svrhu ocjene financijskog učinka većine propusta, u okviru postupka mirenja, predložila primjenu metode izračuna ekstrapolacijom na temelju statističkih podataka o provjeri. Suprotno Komisijinim tvrdnjama na raspravi, nedostatak odgovora rumunjskih tijela na zahtjev za dodatnim informacijama o određenim točkama, osobito u pogledu propusta G o obradi različitih površina manjih ili jednakih 3 % (vidjeti točku 19. ove presude), koji je Komisija podnijela u svojem dopisu od 17. siječnja 2013. i koji sadržava zaključke bilateralnog sastanka od 1. lipnja 2012., ne znači da je Rumunjska odustala od predložene pojedinačne ocjene.
Komisija je na raspravi priznala da je u teoriji bilo moguće primijeniti pojedinačnu ocjenu financijskog učinka različitih utvrđenih propusta, pri čemu je pojasnila, a da joj Rumunjska u tom pitanju nije proturječila, da je na bilateralnom sastanku odbila pojedinačnu ocjenu financijskog učinka svakog od propusta koju su predlagala rumunjska tijela. Budući da navedena tijelu nisu odgovorila na neka njezina pitanja i nisu nastavila, osobito u postupku mirenja, svoju argumentaciju o metodi izračuna koja se temelji na pojedinačnoj ocjeni, Komisija je smatrala da su odustala od primjene te metode. Stoga argumenti o takvoj pojedinačnoj ocjeni, koje je Rumunjska istaknula pred Općim sudom, nisu relevantni.
U tom pogledu, kao prvo, valja podsjetiti da se u skladu s člankom 52. stavkom 2. Uredbe br. 1306/2013 Komisijino isključivanje iz financiranja Unije temelji na utvrđivanju iznosa koji su neopravdano potrošeni i, ako te iznose nije moguće utvrditi uz razmjerne napore, Komisija može primijeniti ekstrapolacijske ili paušalne ispravke. Iz toga proizlazi da je izračun ispravka, koji se temelji na pojedinačnoj ocjeni financijskog učinka različitih propusta, na temelju informacija koje je pružila predmetna država članica, u načelu dopušten kada takva pojedinačna ocjena ne zahtijeva nerazmjerne napore.
Kao drugo, valja ispitati jesu li rumunjska tijela odustala od pojedinačne ocjene, kao što to tvrdi Komisija.
U tom pogledu valja utvrditi, kao prvo, da se okolnost da rumunjska tijela nisu odgovorila na određene Komisijine zahtjeve za dodatnim informacijama ne može sama po sebi tumačiti u smislu da su ta tijela odustala od prijedloga da se stopa ispravka izračuna na temelju pojedinačne ocjene financijskog učinka različitih propusta.
Kao drugo, ispitivanjem dokumenata spisa nije utvrđeno da je Rumunjska izričito odustala od primjene metode izračuna za svaki pojedinačni propust.
Kao treće, u pogledu pitanja jesu li rumunjska tijela implicitno odustala od pojedinačne ocjene financijskih posljedica različitih propusta, s jedne strane, valja napomenuti da, nakon što je Komisija na bilateralnom sastanku odbila pojedinačnu ocjenu financijskog učinka različitih propusta koju su provela rumunjska tijela, ta tijela nisu podnijela detaljniju pojedinačnu ocjenu financijskog učinka tih propusta u svojem odgovoru od 18. ožujka 2013. na zaključku bilateralnog sastanka, u odgovoru na Komisijine zahtjeve za dodatnim informacijama od 17. siječnja 2013. ili u nastavku postupka.
Osim toga, rumunjska tijela u svojem dopisu koji sadržava zahtjev za mirenje od 4. listopada 2013. (vidjeti točku 12. ove presude) pod nazivom „Financijske posljedice”, nisu navela metodu izračuna za svaki pojedinačni propust. Metoda izračuna rizika od gubitka za fondove, koja je predložena u tom pismu od 4. listopada 2013., odnosi se na izračun za sve propuste i temelji se na metodi ekstrapolacije stopa pogreške koje proizlaze iz statističkih podataka o provjeri. Rumunjska tijela istaknula su da su rizici koji proizlaze iz nekih propusta ispod razine značajnosti i da se odnose na izvršenje povrata. Na temelju tih elemenata rumunjska su tijela zaključno izričito predložila primjenu metode izračuna ekstrapolacijom koja je već provedena za godinu podnošenja zahtjeva 2008. i na temelju koje stopa ispravka ne prelazi 5,5 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009. i 3,99 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010.
U tim je okolnostima postupak mirenja bio usmjeren na metodu izračuna ekstrapolacijom. Iz izvješća tijela za mirenje, sastavljenog 21. ožujka 2014. (vidjeti točke 12. i 13. ove presude), tako proizlazi da je cilj preporuka koje je to tijelo izdalo isključivo bio pokušati pomiriti različita stajališta, koja su stranke zastupale na raspravi u pogledu mogućnosti primjene gore navedene metode izračuna ekstrapolacijom za godine podnošenja zahtjeva 2009. i 2010.
Ipak valja napomenuti da su rumunjska tijela u prvom dijelu zahtjeva za mirenje od 4. listopada 2013. (vidjeti točku 12. ove presude), koji se odnosi na pojedinačno ispitivanje različitih utvrđenih propusta, ponovila svoje zaključke koji su se u biti odnosili na ograničenost financijskih posljedica svakog od propusta. Što se tiče osobito izračuna financijskog učinka propusta A, koji se odnosi na nedostatke u LPIS‑GIS‑u (vidjeti točke 18. i 23. ove presude), ta su tijela predložila metodu izračuna usporedbom s podacima LPIS‑GIS‑a za sljedeću godinu koja je nova u odnosu na elemente koje su navele u odgovoru od 18. svibnja 2012. na poziv na bilateralni sastanak, kao i u odgovoru od 18. ožujka 2013. na zaključke tog sastanka.
Kao četvrto, Komisija je u sažetom izvješću za svaki od propusta A, E, F, G i I navela pojedinačnu ocjenu rizika od gubitka za fondove koju su provela rumunjska tijela (vidjeti točke 17. do 19. ove presude), što dokazuje da sama Komisija pri donošenju pobijane odluke nije smatrala da su tijela odustala od primjene takve metode izračuna.
S obzirom na te elemente, ne može se smatrati da je Rumunjska odustala od metode individualnog izračuna rizika za fondove za svaki propust posebno.
U tim je okolnostima na Komisiji da zauzme stajalište u pobijanoj odluci ili popratnom sažetom izvješću o svim elementima pojedinačne ocjene koje su rumunjska tijela predlagala u upravnom postupku i obrazloži zašto ih je odbila.
U tu bi svrhu bilo dovoljno da Komisija sažeto navede glavne razloge odbijanja primjene metode pojedinačne ocjene rizikâ od gubitka koje su prouzročili različiti propusti, koju su rumunjska tijela predložila kao metodu ocjene alternativnu metodi izračuna ekstrapolacijom, prije nego što su ta tijela usmjerila svoju argumentaciju u postupku mirenja na tu potonju metodu.
Međutim, u ovom slučaju valja utvrditi da sažeto izvješće za ispitane godine podnošenja zahtjeva 2009. i 2010. ne sadržava takvo obrazloženje, čak ni u sažetom obliku. Naime, Komisija se za neke propuste ograničila na navođenje izračuna koje su provela rumunjska tijela, a da nije obrazložila njihovo odbijanje.
Najprije, u pogledu propusta A koji se odnosi na ključnu kontrolu, Komisija nije obrazložila odbijanje metode usporedbom podataka za godinu N s podacima za godinu N + 1 (vidjeti točku 68. ove presude). Međutim, rumunjska tijela smatraju da usporedba podataka LPIS‑GIS‑a za godinu podnošenja zahtjeva 2009. s podacima za 2010. pokazuje da su se poljoprivredne površine nakon ažuriranja LPIS‑GIS‑a smanjile samo za 2,3 %. Usporedba podataka za godinu podnošenja zahtjeva 2010. s podacima za 2011. pokazuje da smanjenje površina nakon ažuriranja LPIS‑GIS‑a iznosi 1,88 %, što je ispod razine značajnosti od 2 %.
Točno je da iz tablice o poboljšanjima ortofoto snimaka LPIS‑GIS‑a, koja se nalazi u sažetom izvješću, proizlazi da je u pogledu podataka za godinu podnošenja zahtjeva 2010., s kojima su rumunjska tijela usporedila podatke za godinu podnošenja zahtjeva 2009., velik dio tih snimaka još uvijek imao nedostatke jer su se poboljšanja odnosila samo na 33 % tih snimaka. Međutim, Komisija u sažetom izvješću ili u razmjeni podnesaka s rumunjskim tijelima u upravnom postupku nije jasno izložila razloge zbog kojih je smatrala da, unatoč manjim poboljšanjima LPIS‑GIS‑a i administrativnim unakrsnim provjerama, nije bilo moguće individualno ocijeniti financijski učinak propusta A za godinu podnošenja zahtjeva 2009. prema predloženoj metodi usporedbe. Nadalje, u pogledu godine podnošenja zahtjeva 2010. Komisija nije iznijela nijedan element o kvaliteti ortofoto snimaka LPIS‑GIS‑a za godinu podnošenja zahtjeva 2011. s kojima su rumunjska tijela usporedila podatke za 2010.
Usto, u pogledu godine podnošenja zahtjeva 2009. pobijana odluka nije dovoljno obrazložena, osobito u dijelu u kojem se za izračun iznosa koje treba isključiti iz financiranja Unije odbija uzeti u obzir pojedinačna ocjena propusta E, F i G, koji su utvrđeni samo za tu godinu podnošenja zahtjeva koju su predlagala rumunjska tijela (vidjeti točke 18., 19. i 69. ove presude).
Naime, u pogledu propusta E, koji se odnosi na nepravilno postupanje sa rezultatima daljinskog istraživanja, i propusta G, koji se odnosi na obradu različitih površina manjih ili jednakih 3 %, Komisija se u sažetom izvješću ograničava na navođenje rezultata izračuna rumunjskih tijela o njihovu financijskom učinku, a da nije jasno navela razloge zbog kojih dovodi u pitanje pouzdanost tih izračuna. Rumunjska tijela ocijenila su da financijski učinak propusta E iznosi 856159,59 eura i financijski učinak propusta G 5478,03 eura.
Za propust F koji se odnosi na uključivanje neprihvatljivih zemljišta, Komisija izričito priznaje da je financijski učinak tog propusta ograničen, kao što to proizlazi iz ocjene koju su provela rumunjska tijela. Ta su tijela smatrala da taj učinak nije značajan jer je ukupna prihvatljiva površina za uključivanje neprihvatljivih zemljišta iznosila 646,41 hektara. Međutim, Komisija nije donijela nikakav zaključak u pogledu izračuna iznosa financijskog ispravka, pri čemu se u biti ograničila na tvrdnju da zadržava svoje stajalište u pogledu postojanja propusta F koji je 2009. prouzročio nezakonito prihvaćanje prekoračenja u prijavama.
Nasuprot tomu, odbijanje ocjene financijskog rizika koji je prouzročio propust I, koji se odnosi na prihvaćanje prihvatljivih površina, obrazloženo je u dovoljnoj mjeri. Komisija u sažetom izvješću navodi da su rumunjska tijela predložila izračun financijskog rizika koji proizlazi iz tog propusta i koji iznosi 88465,14 eura. Međutim, Komisija u tom pogledu ističe da se financijski rizik koji proizlazi iz uzorka koji su pregledali njezini inspektori tijekom revizije ne može izravno ekstrapolirati na cijelu populaciju kao što su to učinila rumunjska tijela.
Zbog svih navedenih razloga valja utvrditi da je u predmetnim okolnostima prigovor o nedostatnosti obrazloženja odbijanja metode pojedinačne ocjene različitih propusta utemeljen u dijelu u kojem se, s jedne strane, odnosi na propust A za godine podnošenja zahtjeva 2009. i 2010. i, s druge strane, na propuste E, F i G za godinu podnošenja zahtjeva 2009.
Obrazloženje odbijanja primjene metode izračuna ekstrapolacijom na temelju stope pogreške statističkih podataka o provjeri
Rumunjska podsjeća da je u okviru postupka mirenja prilikom njezina prijedloga primjene metode izračuna ekstrapolacijom koju je već provela za godinu podnošenja zahtjeva 2008., Komisija izjavila, kao što to potvrđuje izvješće tijela za mirenje (točke 4. i 5. izvješća), da je ta metoda u načelu prihvatljiva, ali da se ne može primijeniti za godine podnošenja zahtjeva 2009. i 2010.
Rumunjska stoga prigovara Komisiji da ni u upravnom postupku ni u pobijanoj odluci nije obrazložila svoje odbijanje da u skladu s ranijom praksom primijeni gore navedenu metodu izračuna u pogledu godine podnošenja zahtjeva 2009. kao i godine podnošenja zahtjeva 2010.
Godina podnošenja zahtjeva 2009.
U pogledu godine podnošenja zahtjeva 2009., iz izvješća tijela za mirenje proizlazi da je Komisija odbila izračun gubitaka za fondove na temelju metode ekstrapolacije, koju su predložila rumunjska tijela, pri čemu je, među ostalim, tvrdila da tim izračunom nisu obuhvaćeni svi propusti i nisu uzete u obzir kazne koje se ne primjenjuju. Nadalje, Komisija se oslonila na činjenicu da je tijelo za ovjeravanje istaknulo gornju granicu pogreške od 2,7 % za 2009. godinu.
U službenoj obavijesti od 21. kolovoza 2013. koja je neposredno prethodila zahtjevu za mirenje (vidjeti točku 11. ove presude), Komisija je već navela da je tijelo za ovjeravanje „u svojem izvješću izrazilo pozitivno mišljenje u pogledu populacije EFJP‑a koja je obuhvaćena IAKS‑om”, ali da „je [i]pak istaknulo mogućnost postojanja materijalne pogreške u statističkim podacima koji se odnose na populaciju EFJP‑a koja je obuhvaćena IAKS‑om, uzimajući u obzir utvrđene razlike, [odnosno] vrlo vjerojatnu stopu pogreške od 0,9 % (ispod razine značajnosti od 2 %), ali s gornjom granicom pogreške od 2,7 %”. Komisija je u sažetom izvješću (točka 12.12.2) u biti ponovila taj argument istim riječima kao u gore navedenom odlomku obavijesti od 21. kolovoza 2013.
Rumunjska je pred Općim sudom u tužbi tvrdila da je Komisija na temelju svoje obveze obrazlaganja dužna, s jedne strane, pojasniti koji propusti nisu bili obuhvaćeni predloženim izračunom ekstrapolacijom. S druge strane, Komisija je bila dužna objasniti zašto nije provela alternativni izračun na temelju te metode izračuna ekstrapolacijom koju je prihvatila, uzimajući u obzir propuste koji nisu bili obuhvaćeni izračunom koji su provela rumunjska tijela. Nadalje, Rumunjska je na raspravi tvrdila da se zahtjev za ovjeravanje na koji se poziva Komisija primjenjivao tek od godine podnošenja zahtjeva 2010.
Komisija je tako povrijedila svoju obvezu obrazlaganja, pri čemu nije opravdala neuzimanje u obzir argumenata koje su rumunjska tijela istaknula o izračunu iznosa financijskog ispravka ekstrapolacijom. Osim toga, tim su nepostojanjem obrazloženja u upravnom postupku kao i u pobijanoj odluci rumunjskoj državi oduzeta jamstva koja su predmetnim državama članicama dodijeljena za predstavljanje njihovih stajališta (presuda od 7. lipnja 2013., Portugal/Komisija,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, t.
54.
).
Stranke se slažu da je Komisija za godinu podnošenja zahtjeva 2008. prihvatila primjenu metode izračuna ekstrapolacijom koju je Rumunjska također predložila za godine podnošenja zahtjeva 2009. i 2010. koje su predmet ovog slučaja.
Međutim, stajališta stranaka razilaze se u pogledu pitanja je li Komisija u ovom slučaju, osobito za godinu podnošenja zahtjeva 2009., izmijenila svoje zahtjeve u odnosu na godinu podnošenja zahtjeva 2008. u pogledu sustava ovjeravanja informacija koje su pružila nacionalna tijela. Međutim, ni u pobijanoj odluci ni u pismenima stranaka ili dokumentima koje su predočile ne postoji ni najmanja naznaka na temelju koje bi bilo moguće razumjeti koji je sustav ovjeravanja, prema Komisijinu mišljenju, primijenjen za godinu podnošenja zahtjeva 2009. i osobito je li taj sustav identičan sustavu koji je proveden za godinu podnošenja zahtjeva 2008.
Komisija se u svojim pismenima bez objašnjenja ograničila na tvrdnju da za godinu podnošenja zahtjeva 2009. „stopu pogreške nije ovjerilo tijelo za ovjeravanje”. Komisija je tek u pismenim, zatim u usmenim odgovorima na pitanja Općeg suda tvrdila da se sustav pojačanog osiguranja primjenjivao od godine podnošenja zahtjeva 2008.
Naime, Komisija je u pismenim odgovorima na pitanja Općeg suda i na raspravi tvrdila da sustav ovjeravanja predviđen u obavijesti od 19. siječnja 2010. nije bio izmijenjen između godina podnošenja zahtjeva 2008. i 2010. Potvrdila je da je za godinu podnošenja zahtjeva 2008. „stopa pogreške ovjerena u skladu s njezinim uputama”. Komisija je u tom pogledu objasnila da su rumunjska tijela postupak mirenja zatražila tek 2010. i da je rizik za proračun Unije izračunan u okviru tog postupka mirenja. Rumunjska je stoga bila upoznata sa sadržajem obavijesti od 19. siječnja 2010., koja je već bila ispitana s državama članicama 2009., te je tako mogla primijeniti sustav pojačanog osiguranja od godine podnošenja zahtjeva 2008.
U tim je okolnostima u pogledu godine podnošenja zahtjeva 2009. Komisija smatrala da se sustav pojačanog osiguranja, koji je predviđen u obavijesti od 19. siječnja 2010., mogao primijeniti kako bi se osigurala pouzdanost statističkih podataka o provjeri u svrhu izračuna financijskog ispravka ekstrapolacijom, kao za godinu podnošenja zahtjeva 2008. Komisija je dodala da brojke koje se odnose na godinu podnošenja zahtjeva 2009. nisu bile dostupne prije 15. srpnja 2010. u skladu s člankom 76. stavkom 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 796/2004 od 21. travnja 2004. o detaljnim pravilima za provedbu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava predviđenih Uredbama Vijeća (EZ) br. 1782/2003 i 73/2009, kao i višestruke sukladnosti predviđene Uredbom Vijeća (EZ) br. 479/2008 (
SL 2004., L 141, str. 18
.). Komisija je iz toga zaključila da se sustav pojačanog osiguranja može primijeniti na brojke koje se odnose na godinu podnošenja zahtjeva 2009.
Nadalje, Komisija je podsjetila da je sustav pojačanog osiguranja fakultativan (vidjeti točke 53. i 60. ove presude). Međutim, Komisija je navela da smatra da se država članica, ako se ne odluči za primjenu tog sustava, ne može osloniti na statističke podatke o provjeri agencije za plaćanje na kojima se temelji metoda izračuna ekstrapolacijom.
Rumunjska je, sa svoje strane, na raspravi osporila da je sustav pojačanog osiguranja, predviđen u obavijesti od 19. siječnja 2010., bio primijenjen za godinu podnošenja zahtjeva 2008. Ustrajala je na činjenici da se nije odlučila za primjenu tog sustava ni za godinu podnošenja 2008. ni za godinu podnošenja zahtjeva 2009.
Osim toga, Rumunjska je tvrdila da u nedostatku jasnih i preciznih pravila sama činjenica da su države članice i Komisija 2009. već raspravljale o obavijesti od 19. siječnja 2010. i da statistički podaci o provjeri za godinu podnošenja zahtjeva 2009. koje je sastavila APIA nisu bili dostupni prije 15. srpnja 2010. ne znači da se sustav pojačanog osiguranja primjenjivao već 2010. tijekom ovjeravanja podataka o provjeri.
Suprotno Komisijinim tvrdnjama na raspravi, valja utvrditi da u sažetom izvješću o financijskim ispravcima za godinu podnošenja zahtjeva 2008., koje je ta institucija predočila kao prilog svojim pismenim odgovorima na pitanja Općeg suda, nisu sadržane nikakve naznake o vrsti ovjeravanja koje je provedeno u Rumunjskoj i koje je Komisija prihvatila za tu godinu podnošenja zahtjeva. U tom izvješću (točka 12.4.5), za razliku od sažetih izvješća za godine podnošenja zahtjeva 2009. i 2010. (vidjeti točke 84. i 107. ove presude), Komisija ne navodi koja je bila najviša stopa pogreške statističkih podataka o provjeri koju je istaknulo tijelo za ovjeravanje. Navodi samo da je to tijelo, koje je Rumunjska nakon postupka mirenja zatražila da provjeri pouzdanost statističkih podataka o provjeri kako bi dokazala da je rizik od gubitka za fondove bio niži od ispravka od 10 % koji je predložila Komisija, potvrdilo da „različite stope pogreške, koje proizlaze iz tih statističkih podataka o provjeri, u pogledu različitih programa potpore po površini, nisu bile značajno pogrešne”. Iz toga je moguće zaključiti samo da razlika između stope pogreške koju je utvrdila agencija za plaćanje i stope pogreške koju je utvrdilo tijelo za ovjeravanje ne prelazi dopušteno odstupanje koje prihvaća Komisija.
Nadalje, Komisijina argumentacija na raspravi, prema kojoj iz obavijesti od 19. siječnja 2010. (vidjeti točku 53. ove presude) izričito proizlazi da se sustav pojačanog osiguranja koji Komisija predviđa primjenjuje od godine podnošenja zahtjeva 2008., ne može se prihvatiti. Naime, Komisija u toj obavijesti najprije podsjeća da su od financijske godine 2008., koja odgovara godini podnošenja zahtjeva 2007., tijela za ovjeravanje bila dužna provjeriti i potvrditi statističke podatke o provjeri troškova EFJP‑a koji su obuhvaćeni IAKS‑om i troškove EPFRR‑a, kako bi Komisiji zajamčila pouzdanost tih statističkih podataka. To u praksi znači da tijela za ovjeravanje u rezultatima provjera koje prosljeđuju Komisiji uzimaju u obzir detaljne informacije agencija za plaćanje i da izražavaju mišljenje o kvaliteti provjera na terenu tako što ponovno provode najmanje deset tih provjera za svaku kategoriju izdataka. Nadalje, Komisija u istoj obavijesti ističe da, kako bi odgovorila na kritike Revizorskog suda u pogledu nedovoljnih kontrola za koje su bila zadužena tijela za ovjeravanje, u navedenoj obavijesti podnosi prijedlog za ojačanje sustava ovjeravanja.
Stoga Opći sud s obzirom na nepreciznost sažetog izvješća za godinu podnošenja zahtjeva 2008. (vidjeti točku 95. ove presude) ne može provjeriti je li Rumunjska odabrala sustav pojačanog osiguranja za tu godinu podnošenja zahtjeva.
Što se tiče godine podnošenja zahtjeva 2009., o kojoj je riječ u ovom slučaju, valja napomenuti da se sažetim izvješćem, koje se odnosi na godine podnošenja zahtjeva 2009. i 2010., upućuje na pojačano osiguranje koje su rumunjska tijela pružila samo za godinu podnošenja zahtjeva 2010., ali ne i za godinu podnošenja zahtjeva 2009. Stoga je potrebno utvrditi da, neovisno o tomu jesu li se smjernice koje su definirane u obavijesti od 19. siječnja 2010. već primjenjivale, Rumunjska ni u kojem slučaju nije odabrala sustav pojačanog osiguranja, koji je predviđen u toj obavijesti, za godinu podnošenja zahtjeva 2009.
U tim okolnostima, u pogledu godine podnošenja zahtjeva 2009., jednostavno pozivanje Komisije u upravnom postupku i sažetom izvješću (vidjeti točku 84. ove presude) na vrlo vjerojatnu stopu pogreške od 0,9 % (ispod razine značajnosti od 2 %), s gornjom granicom pogreške od 2,7 %, nije moguće u kontekstu tekućih izmjena njezine prakse pomoću smjernica definiranih u obavijesti od 19. siječnja 2010. (vidjeti točku 53. ove presude) utvrditi zahtjeve u području ovjeravanja ni eventualne smjernice kojima se pojašnjavaju ti zahtjevi na koje se Komisija oslonila u pobijanoj odluci, kako bi dovela u pitanje pouzdanost podataka koje su pružila rumunjska tijela. Usto, učinak najviše stope pogreške od 2,7 % na pouzdanost statističkih podataka o provjeri ne proizlazi jasno iz pobijane odluke, s obzirom na to da je tijelo za mirenje u svojem izvješću također izrazilo „pozitivno mišljenje u pogledu populacije EFJP‑a koja je obuhvaćena IAKS‑om” i smatralo da je „najvjerojatnija” stope pogreške bila 0,9 %.
Međutim, tijelo za mirenje je u svojem izvješću već izrazilo nerazumijevanje u pogledu razloga zbog kojih se razina ispravka za godinu podnošenja zahtjeva 2009. nije mogla odrediti preciznije primjenom metode izračuna sličnoj metodi koju je Komisija prihvatila za godinu podnošenja zahtjeva 2008. (vidjeti točku 13. ove presude).
Stoga treba utvrditi da se iz obrazloženja pobijane odluke nikako ne može razumjeti koji su sustav ovjeravanja, prema Komisijinu mišljenju, predmetne države članice trebale nametnuti tijelima za ovjeravanje za godinu podnošenja zahtjeva 2009. kako bi prihvatila da su stope pogreške statističkih podataka o provjeri koje su utvrdile agencije za plaćanja dovoljno pouzdane i da se na temelju njih valjano mogu izračunati financijski ispravci.
Valja dodati da se čini da su kriteriji koje je Komisija primijenila u području sustava ovjeravanja, kako bi zajamčila pouzdanost statističkih podataka o provjeri za godinu podnošenja zahtjeva 2009., tim nerazumljiviji s obzirom na to da je novi sustav ovjeravanja, predviđen u obavijesti od 19. siječnja 2010., obuhvaćao, kao što je to Komisija sama istaknula u toj obavijesti, značajno povećanje uloge i zadaća tijela za ovjeravanje. Naime, s obzirom na važnost prilagodbi koje zahtijeva provedba tog novog sustava, jasno i izričito obrazloženje Komisijina odbijanja da primijeni metodu izračuna ekstrapolacijom koju su rumunjska tijela predložila za godinu podnošenja zahtjeva 2009. bilo je tim više potrebno (vidjeti točku 48. ove presude).
U tim se okolnostima na temelju obrazloženja pobijane odluke, kao što to proizlazi iz sažetog izvješća kao i razmjene podnesaka između Komisije i rumunjskih tijela u upravnom postupku koji su dokazani sadržajem spisa, ne može razumjeti je li Komisija od godine podnošenja zahtjeva 2009. povećala svoje zahtjeve u području ovjeravanja u odnosu na svoju raniju praksu i, osobito, je li se udaljila od prakse koju je primijenila za godinu podnošenja zahtjeva 2008.
Stoga takvo obrazloženje niti omogućuje Rumunjskoj da se upozna s razlozima Komisijina odbijanja da primjeni predloženu metodu izračuna ekstrapolacijom i ocijeni je li to odbijanje eventualno zahvaćeno pogreškom koja omogućuje osporavanje zakonitosti pred Sudom Unije, niti omogućuje Općem sudu da izvrši nadzor u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 42. i 43. ove presude.
Iz toga slijedi da prigovor koji se temelji na nepostojanju obrazloženja treba prihvatiti u dijelu u kojem je Komisija u pobijanoj odluci odbila primjenu metode izračuna ekstrapolacijom koja je predložena za godinu podnošenja zahtjeva 2009.
Godina podnošenja zahtjeva 2010.
U pogledu godine podnošenja zahtjeva 2010., u službenoj je obavijesti od 21. kolovoza 2013. i sažetom izvješću izričito navedeno da se Komisija oslonila na sustav pojačanog osiguranja. Naime, u tim je dokumentima navedeno da su rumunjska tijela predložila pojačano osiguranje koje je pružilo tijelo za ovjeravanje.
U tim okolnostima valja utvrditi da je Komisija u dovoljnoj mjeri obrazložila odbijanje primjene sustava izračuna ekstrapolacijom koji su predložila rumunjska tijela, pri čemu je u sažetom izvješću navela sljedeća dva razloga. S jedne strane, Komisija je navela da je tijelo za ovjeravanje istaknulo vjerojatno postojanje stope pogreške od 1,9975 %, ali s gornjom granicom od 4,24 %. S druge strane, navela je činjenicu da je Revizorski sud u svojem revizorskom izvještaju o potvrdi rumunjskog tijela za ovjeravanje statističkih podataka o provjeri za troškove EFJP‑a koji su obuhvaćeni IAKS‑om (postupak pojačanog osiguranja) za financijsku godinu 2011., koja odgovara godini podnošenja zahtjeva 2010., zaključio da kontrola koju je provelo to tijelo nije pouzdana jer nije bila u skladu s Komisijinim smjernicama i njome nisu otkrivene određene nepravilnosti.
Stoga valja odbiti prigovor koji se temelji na nedostatnosti obrazloženja pobijane odluke u dijelu u kojem je tom odlukom odbijena primjena metode izračuna ekstrapolacijom za godinu podnošenja zahtjeva 2010.
Obrazloženje nalaganja paušalne stope od 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009. i paušalne stope od 5 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010.
Valja ispitati, neovisno o pitanju osnovanosti primjene paušalnog ispravka za obje predmetne godine podnošenja zahtjeva, je li odabir paušalne stope od 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009. i paušalne stope od 5 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010. dovoljno obrazložen.
Obrazloženje odabira paušalne stope od 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009.
Kao prvo, razlozi odabira stope paušalnog ispravka od 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009. ne proizlaze jasno iz sažetog izvješća, koje je u biti ograničeno na navođenje da je zbog nedostataka u radu LPIS‑GIS‑a i administrativnih unakrsnih provjera, koji čine neprovedbu ključne kontrole i dokazuju neučinkovitost kontrolnog sustava, čime uzrokuju visok rizik od gubitka za fondove, nalaganje stope ispravka od 10 % opravdano u pogledu EFJP‑a i EPFRR‑a.
U tom pogledu valja podsjetiti da se u dokumentu VI/5330/97 predviđa primjena stope od 10 %, osobito kada su jedna ili više ključnih kontrola provođene toliko loše ili tako rijetko da su neučinkovite za utvrđivanje prihvatljivosti zahtjeva za potporu. Nasuprot tomu, tim dokumentom predviđa se primjena stope od 5 % samo kada su provedene sve ključne kontrole, iako nisu provedene toliko opsežno, često ili strogo kao što je to propisano mjerodavnim propisom.
Međutim, Komisija ni u sažetom izvješću ni u korespondenciji s rumunjskim tijelima nije izložila razloge zbog kojih smatra da se poremećaji u radu LPIS‑GIS‑a (propusti A i B) i nedostaci u administrativnim unakrsnim provjerama (propusti C, D i E) mogu izjednačiti s neučinkovitošću jedne ili više ključnih kontrola. Izričito obrazloženje u tom pogledu bilo je tim više potrebno, jer je uvođenjem rumunjskog LPIS‑GIS‑a nakon pristupanja Rumunjske provedba akcijskog plana bila u tijeku (vidjeti točku 7. ove presude).
Kao drugo, Komisijina argumentacija o razlozima za primjenu stope od 10 % nije dosljedna. Naime, Komisija u odgovoru na tužbu tvrdi da se svakim od propusta A do E može opravdati takva stopa jer se radi o neprovedbi ključne kontrole.
Međutim, Komisija primjenu stope od 10 % u odgovoru na repliku obrazlaže „kumuliranjem poremećaja u radu LPIS‑GIS‑a i nedostataka u administrativnim unakrsnim provjerama”, odnosno kumuliranjem propusta od A do E. Komisija u biti pojašnjava da poremećaji u radu LPIS‑GIS‑a nisu jedini element koji je doveo do primjene stope od 10 %, pri čemu ističe važnost LPIS‑GIS‑a. U tom pogledu podsjeća da je u skladu sa sudskom praksom „identifikacija poljoprivrednih parcela ključan element pravilne primjene programa povezanog s površinom”, da „nepostojanje pouzdanog sustava identifikacije parcela samo po sebi podrazumijeva visok rizik od štete za proračun Unije” i da „nedovršenost LPIS‑GIS‑a sama po sebi opravdava primjenu paušalnog ispravka od 5 %” (presuda od 16. lipnja 2015., Portugal/Komisija,
T‑3/11
, neobjavljena,
EU:T:2015:388
, t.
43.
). Komisija tako pojašnjava da propust A ne može sam po sebi opravdati primjenu paušalne stope od 10 %. Komisija se tako za nalaganje stope od 10 % oslonila na kombinaciju propusta od A do E, koja uzrokuje neučinkovitost kontrolnog sustava kojim se opravdava nalaganje takve stope u skladu s dokumentom VI/5330/97 (vidjeti točku 111. ove presude).
Međutim, takvo objašnjenje, koje je navedeno u odgovoru na repliku i koje je Komisija potvrdila na raspravi u odgovoru na pitanje Općeg suda, ne proizlazi jasno iz sažetog izvješća i u suprotnosti je s argumentacijom na koju se Komisija pozvala u odgovoru na tužbu (vidjeti točku 113. ove presude).
Zbog svih navedenih razloga valja utvrditi da pobijana odluka nije dovoljno obrazložena u dijelu u kojem se tom odlukom definira stopa ispravka od 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009.
Obrazloženje odabira paušalne stope od 5 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010.
Komisija u sažetom izvješću primjenu paušalne stope od 5 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010. obrazlaže „nedostacima u radu LPIS‑GIS‑a i administrativnih unakrsnih provjera, koji čine neprovedbu ključne kontrole i dokazuju neučinkovitost kontrolnog sustava, čime uzrokuju visok rizik od gubitka za fondove”. Komisija pojašnjava da [je] „s obzirom na poboljšanja koja su rumunjska tijela ostvarila 2010., osobito ažuriranje snimaka i poboljšanje administrativnih unakrsnih provjera (novi program za izbjegavanje dvostrukih ili netočnih plaćanja), ispravak od 5 % opravdan”.
Međutim, u okviru ispitivanja različitih utvrđenih propusta, u sažetom se izvješću za godinu podnošenja zahtjeva 2010. navode samo propusti A i B koji se odnose na nedostatke u LPIS‑GIS‑u, a ne propusti C, D i E koji se odnose na administrativne unakrsne provjere. Isto vrijedi i za odgovor na tužbu.
Komisija je na raspravi u odgovoru na pitanje Općeg suda pojasnila da se za nalaganje stope od 5 % oslonila na propuste A i B koji proizlaze iz nepreciznosti LPIS‑GIS‑a i netočnosti informacija koje su pružene poljoprivrednicima. Međutim, dodala je da propust A sam po sebi opravdava primjenu paušalne stope od 5 %.
Nedosljednost sažetog izvješća, kojim se, iako se odnosi samo na nedostatke u LPIS‑GIS‑u (propusti A i B) u pogledu propusta utvrđenih za godinu podnošenja zahtjeva 2010. (vidjeti točku 118. ove presude), upućuje i na nedostatke u administrativnim unakrsnim provjerama (propusti C, D i E) kako bi se opravdala primjena stope od 5 % (vidjeti točku 117. ove presude), može samo uzrokovati ozbiljne sumnje o pitanju je li odabir te stope bio obrazložen kumulacijom dviju vrsta gore navedenih propusta ili se temeljio samo na nedostacima u LPIS‑GIS‑u.
Osim toga, na temelju sažetog izvješća, s obzirom na njegovu nepreciznost i dvosmislenost, nije moguće razumjeti da je, prema Komisijinu mišljenju, propust A koji se odnosi na nepreciznosti LPIS‑GIS‑a sam po sebi dovoljan za opravdanje odabira stope od 5 %, kao što je to ta institucija objasnila na raspravi (vidjeti točku 119. ove presude).
Stoga valja utvrditi da je pobijana odluka zahvaćena nepostojanjem obrazloženja u dijelu u kojem se tom odlukom definira stopa ispravka od 5 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010.
Zaključak o ispitivanju drugog tužbenog razloga
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da je drugi tužbeni razlog za godine podnošenja zahtjeva 2009. i 2010. utemeljen u dijelu u kojem se odnosi na odbijanje pojedinačne ocjene financijskog učinka propusta, koju su predložila rumunjska tijela, u pobijanoj odluci (vidjeti točku 80. ove presude).
Taj je tužbeni razlog u svakom slučaju utemeljen za cijelu godinu podnošenja zahtjeva 2009. u dijelu u kojem se odnosi na Komisijino odbijanje da primjeni metodu izračuna ekstrapolacijom (vidjeti točku 105. ove presude).
Isto tako treba prihvatiti drugi tužbeni razlog u dijelu u kojem se odnosi na odabir paušalne stope od 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009. (vidjeti točku 116. ove presude) i stope od 5 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010. (vidjeti točku 122. ove presude).
Slijedom toga, pobijanu odluku za godinu podnošenja zahtjeva 2009., u dijelu u kojem se odnosi na Rumunjsku, treba u cijelosti poništiti zbog nedostatnosti obrazloženja, pri čemu nije potrebno ispitati prvi i treći tužbeni razlog za tu godinu podnošenja zahtjeva.
Pobijanu odluku za godinu podnošenja zahtjeva 2010. također treba poništiti zbog nedostatnosti obrazloženja u dijelu u kojem se tom odlukom nalaže stopa paušalnog ispravka, a da nije u dovoljnoj mjeri obrazloženo odbijanje metode izračuna koja se temelji na pojedinačnoj ocjeni utvrđenih propusta koju su predložila rumunjska tijela (vidjeti točku 123. ove presude).
Naime, iz članka 52. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013, kojom se u biti potvrđuju smjernice utvrđene u dokumentu VI/5330/97, proizlazi da Komisija ima pravo primijeniti paušalne ispravke samo ako „zbog prirode slučaja ili zbog toga što država članica nije dostavila Komisiji potrebne informacije nije moguće uz razmjeran napor preciznije utvrditi financijsku štetu prouzročenu Uniji”.
Stoga, u ovom slučaju, s obzirom na to da je Rumunjska zadržala mogućnost predlaganja pojedinačne ocjene financijskog učinka utvrđenih propusta, Komisija nije imala pravo primijeniti paušalni ispravak, a da nije propisno obrazložila i opravdala odbijanje predložene ocjene, ako ta ocjena nije podrazumijevala nerazmjerne napore, što Komisija ne tvrdi (vidjeti točke 55. i 56. ove presude).
Iz toga slijedi da pobijanu odluku, u dijelu u kojem se odnosi na Rumunjsku, treba u cijelosti poništiti zbog nepostojanja obrazloženja, jer se tom odlukom primjenjuju stope paušalnih ispravaka za godine podnošenja zahtjeva 2009. i 2010., pri čemu nije potrebno ispitati druge tužbene razloge.
Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Budući da Komisija nije uspjela ni u jednom od svojih tužbenih zahtjeva, u skladu sa zahtjevom Rumunjske valja joj naložiti snošenje svih troškova.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (sedmo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1)
Provedbena odluka Komisije (EU) 2015/103 оd 16. siječnja 2015. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) poništava se u dijelu u kojem se odnosi na Rumunjsku.

2)
Europska komisija snosit će vlastite troškove i troškove Rumunjske.

Van der Woude
Kancheva
Ulloa Rubio
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 16. veljače 2017.
Potpisi
Sadržaj

Okvir i okolnosti spora

Postupak i zahtjevi stranaka

Pravo

Uvodna očitovanja

Obrazloženje odbijanja provedbe pojedinačne ocjene financijskog učinka različitih propusta

Obrazloženje odbijanja primjene metode izračuna ekstrapolacijom na temelju stope pogreške statističkih podataka o provjeri

Godina podnošenja zahtjeva 2009.

Godina podnošenja zahtjeva 2010.

Obrazloženje nalaganja paušalne stope od 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009. i paušalne stope od 5 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010.

Obrazloženje odabira paušalne stope od 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2009.

Obrazloženje odabira paušalne stope od 5 % za godinu podnošenja zahtjeva 2010.

Zaključak o ispitivanju drugog tužbenog razloga

Troškovi
(
)	Jezik postupka: rumunjski
(
)	Cijela presuda sadržava tri razine naslova, svi su naslovi preoblikovani u skladu s tipografskim modelom koji se upotrebljava za taj broj razina.