CELEX: 62020TJ0643
Ajutoare de stat
Țările de Jos
Garanție de stat pentru împrumuturi și împrumut subordonat din partea statului în favoarea KLM în cadrul pandemiei de COVID-19
Cadru temporar pentru măsuri de ajutor de stat
Decizie de a nu ridica obiecții
Decizie prin care se declară ajutorul compatibil cu piața internă
Ajutor acordat anterior unei alte societăți din același grup de întreprinderi
Obligația de motivare
Menținerea efectelor deciziei

Istoricul cauzei
La 26 iunie 2020, Regatul Țărilor de Jos a notificat Comisiei Europene, în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) TFUE, un ajutor de stat în favoarea Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV (denumită în continuare „KLM”), care constă, pe de o parte, într‑o garanție de stat pentru un împrumut care i‑ar fi acordat de un consorțiu de bănci și, pe de altă parte, într‑un împrumut din partea statului (denumită în continuare „măsura de ajutor în cauză”). Bugetul total al ajutorului se ridica la 3,4 miliarde de euro. Obiectivul măsurii de ajutor în cauză era de a furniza temporar KLM lichiditățile de care avea nevoie pentru a face față repercusiunilor negative ale pandemiei de COVID-19. Regatul Țărilor de Jos considera că, ținând seama de importanța KLM pentru economia sa și pentru deservirea sa aeriană, falimentul acesteia ar fi agravat și mai mult perturbarea gravă a economiei sale cauzată de această pandemie.
KLM face parte din grupul Air France‑KLM. La conducerea grupului se află societatea holding Air France‑KLM (denumită în continuare „societatea holding Air France‑KLM”), în care statele francez și neerlandez sunt cei mai mari acționari, deținând 14,3 % și, respectiv, 14 % din capital. Societățile Air France și KLM sunt două filiale ale societății holding Air France‑KLM.
La 4 mai 2020, Comisia a declarat compatibil cu piața internă, prin Decizia C(2020) 2983 final privind ajutorul de stat SA.57082 (2020/N) – Franța – COVID-19: cadru temporar, [articolul 107 alineatul 3 litera (b) TFUE] – Garanție și împrumut din partea acționarilor în favoarea Air France (denumită în continuare „decizia Air France”), un ajutor individual acordat de Republica Franceză societății Air France, sub forma unei garanții de stat și a unui împrumut din partea acționarilor, în valoare totală de 7 miliarde de euro. Măsura de ajutor urmărea finanțarea nevoilor imediate de lichidități ale Air France.
La 13 iulie 2020, Comisia a adoptat Decizia C(2020) 4871 final privind ajutorul de stat SA.57116 (2020/N) – Țările de Jos – COVID-19: Garanție de stat și împrumut din partea statului în favoarea KLM (
JO 2020, C 355, p. 1
, denumită în continuare „decizia atacată”), în care a considerat că măsura de ajutor în cauză, pe de o parte, constituie un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE și, pe de altă parte, este compatibilă cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE. Comisia a evaluat măsura de ajutor în cauză în lumina Comunicării din 19 martie 2020, intitulată „Cadru temporar pentru măsuri de ajutor de stat de sprijinire a economiei în contextul actualei epidemii de COVID-19” (
JO 2020, C 91
I, p. 1), modificată la 3 aprilie 2020 (
JO 2020, C 112
I, p. 1), la 13 mai 2020 (
JO 2020, C 164, p. 3
) și la 29 iunie 2020 (
JO 2020, C 218, p. 3
) (denumită în continuare „Cadrul temporar”).
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 23 octombrie 2020, reclamanta Ryanair DAC a introdus prezenta acțiune.
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului în aceeași zi, reclamanta a solicitat judecarea prezentei cauze potrivit procedurii accelerate, prevăzută la articolele 151 și 152 din Regulamentul de procedură al Tribunalului. Prin Decizia din 16 noiembrie 2020, Tribunalul (Camera a zecea) a admis cererea de aplicare a procedurii accelerate.
Comisia a depus memoriul în apărare la grefa Tribunalului la 7 decembrie 2020.
În temeiul articolului 106 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, reclamanta a formulat la 18 decembrie 2020 o cerere motivată de organizare a unei ședințe de audiere a pledoariilor.
La propunerea Camerei a zecea, Tribunalul a decis, în temeiul articolului 28 din Regulamentul de procedură, să trimită cauza în fața unui complet de judecată extins.
Prin înscrisurile depuse la grefa Tribunalului la 14 decembrie 2020, la 15 ianuarie 2021, la 6 ianuarie 2021 și la 15 ianuarie 2021, Regatul Țărilor de Jos, Republica Franceză și KLM au formulat cereri de intervenție în prezenta procedură în susținerea concluziilor Comisiei.
Prin Deciziile din 12 și, respectiv, din 19 ianuarie 2021, președintele Camerei a zecea a Tribunalului a admis intervențiile Regatului Țărilor de Jos și Republicii Franceze.
Prin Ordonanța din 27 ianuarie 2021, președintele Camerei a zecea a Tribunalului a admis cererea de intervenție a KLM.
Prin măsuri de organizare a procedurii comunicate la 14, 19 și, respectiv, 28 ianuarie 2021, s‑a încuviințat depunerea de către Regatul Țărilor de Jos, de către Republica Franceză și de către KLM, în temeiul articolului 154 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, a unor memorii în intervenție. La 22 ianuarie 2021 și la 3 februarie 2021, Regatul Țărilor de Jos și, respectiv, Republica Franceză au depus fiecare la grefa Tribunalului memoriile lor în intervenție. KLM nu a depus memoriu în intervenție.
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 25 februarie 2021. În cursul acestei ședințe, reclamanta a solicitat Tribunalului să adopte o măsură de organizare a procedurii, invitând Comisia să depună contractele menționate în decizia Air France și, respectiv, în decizia atacată, pe baza cărora au fost acordate măsurile de ajutor în cauză în aceste două decizii. Faza orală a procedurii a fost încheiată prin Decizia din 26 februarie 2021.
Reclamanta solicită Tribunalului:
–
anularea deciziei atacate;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
Republica Franceză solicită Tribunalului respingerea acțiunii ca inadmisibilă întrucât urmărește să conteste temeinicia deciziei atacate și respingerea ei pe fond în rest. Cu titlu subsidiar, ea solicită Tribunalului respingerea acțiunii pe fond în totalitate.
Asemenea Comisiei, Regatul Țărilor de Jos și KLM solicită Tribunalului respingerea acțiunii ca nefondată.
În drept
În susținerea acțiunii, reclamanta invocă cinci motive, întemeiate, primul, pe faptul că în mod eronat Comisia a exclus ajutorul acordat de Republica Franceză în favoarea Air France din domeniul de aplicare al deciziei atacate, al doilea, pe o încălcare a principiilor nediscriminării, liberei prestări a serviciilor și libertății de stabilire, al treilea, pe o aplicare eronată a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, al patrulea, pe faptul că Comisia ar fi trebuit să inițieze procedura oficială de investigare și, respectiv, al cincilea, pe încălcarea obligației de motivare în sensul articolului 296 TFUE
Cu privire la admisibilitate
Reclamanta susține la punctele 39-45 din cererea introductivă că are calitate procesuală activă fiind „parte în cauză” în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE și „[parte] interesată” în sensul articolului 1 litera (h) din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE] (
JO 2015, L 248, p. 9
), ceea ce îi permite să introducă o acțiune în anulare având ca obiect apărarea drepturilor sale procedurale, îndreptată împotriva deciziei atacate, adoptată fără deschiderea procedurii oficiale de investigare.
În calitate de concurentă a KLM, interesele reclamantei ar fi afectate prin acordarea măsurii de ajutor în cauză, întrucât ar permite KLM să obțină împrumuturi în condiții favorabile și să rămână pe piață în calitate de concurent subvenționat al reclamantei, în pofida consecințelor negative ale pandemiei de COVID-19. În schimb, reclamanta, care ar fi a treia cea mai mare companie aeriană din Țările de Jos, nu ar beneficia de un asemenea sprijin.
Comisia nu contestă admisibilitatea acțiunii.
Republica Franceză consideră că reclamanta nu are calitate procesuală activă pentru a contesta temeinicia deciziei atacate și că, prin urmare, primul, al doilea și al treilea motiv ale acțiunii sunt inadmisibile. În schimb, Republica Franceză nu contestă admisibilitatea celui de al patrulea motiv al acțiunii, reclamanta fiind, în opinia sa, o parte interesată în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE.
Este necesar să se constate că admisibilitatea acțiunii nu ridică îndoieli în măsura în care, prin aceasta, reclamanta urmărește să susțină că Comisia ar fi trebuit să inițieze procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE.
Astfel, în cadrul procedurii de control prevăzute la articolul 108 TFUE, trebuie să se distingă două faze: pe de o parte, faza preliminară de examinare instituită la articolul 108 alineatul (3) TFUE, care permite Comisiei să își formeze o primă opinie cu privire la compatibilitatea ajutorului în cauză; pe de altă parte, procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, care permite Comisiei să obțină informații complete cu privire la datele cauzei. Doar în cadrul acestei proceduri Tratatul FUE prevede obligația Comisiei de a solicita persoanelor interesate să își prezinte observațiile (Hotărârea din 19 mai 1993, Cook/Comisia,
C‑198/91
,
EU:C:1993:197
, punctul
, Hotărârea din 15 iunie 1993, Matra/Comisia,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, punctul
, și Hotărârea din 15 octombrie 2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters și alții/Comisia,
T‑79/16
, nepublicată,
EU:T:2018:680
, punctul
).
Atunci când procedura oficială de investigare nu este deschisă, părțile interesate, care ar fi putut depune observații în cursul acestei a doua faze, nu au această posibilitate. Pentru a remedia această situație, li se recunoaște dreptul de a ataca în fața instanței Uniunii Europene decizia adoptată de Comisie de a nu deschide procedura oficială de investigare. Astfel, o acțiune care are ca obiect anularea unei decizii întemeiate pe articolul 108 alineatul (3) TFUE, formulată de o parte interesată în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE, este admisibilă atunci când autorul acestei acțiuni urmărește protecția drepturilor procedurale conferite de această din urmă dispoziție (a se vedea Hotărârea din 18 noiembrie 2010, NDSHT/Comisia,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
, punctul
și jurisprudența citată).
În cazul de față, Comisia nu a inițiat procedura oficială de investigare, iar reclamanta invocă, în cadrul celui de al patrulea motiv, o încălcare a drepturilor sale procedurale. Având în vedere articolul 1 litera (h) din Regulamentul 2015/1589, o întreprindere concurentă a beneficiarului unei măsuri de ajutor figurează în mod incontestabil printre „părțile în cauză”, în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE (Hotărârea din 18 noiembrie 2010, NDSHT/Comisia,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
, punctul
, și Hotărârea din 3 septembrie 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland și alții/Comisia,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, punctul
).
În speță, nu se contestă faptul că între reclamantă și beneficiarul ajutorului există un raport de concurență. Astfel, reclamanta a arătat, fără a fi contrazisă, că participa la deservirea aeriană a Țărilor de Jos de mai mult de douăzeci de ani, că în anul 2019 a transportat 3 milioane de pasageri din sau cu destinația Țările de Jos și că deținea aproximativ 5 % din piața neerlandeză, ceea ce o făcea a treia cea mai mare companie aeriană din Țările de Jos. Reclamanta a subliniat de asemenea că programul său de zboruri pentru vara anului 2020, întocmit înainte de izbucnirea pandemiei de COVID-19, cuprindea 43 de destinații cu plecare din 3 aeroporturi neerlandeze. Prin urmare, reclamanta este o parte interesată care are un interes de a asigura protecția drepturilor procedurale pe care i le conferă articolul 108 alineatul (2) TFUE.
Așadar, trebuie să se recunoască admisibilitatea acțiunii în măsura în care reclamanta invocă încălcarea drepturilor sale procedurale.
În acest context, trebuie să se constate că al patrulea motiv, care vizează în mod expres să obțină respectarea drepturilor procedurale ale reclamantei, este admisibil, ținând seama de calitatea acesteia de parte interesată, așa cum s‑a stabilit la punctul 29 de mai sus. Astfel, reclamanta poate să invoce, în scopul protejării drepturilor procedurale de care beneficiază în cadrul procedurii oficiale de investigare, motive de natură să demonstreze că aprecierea informațiilor și a elementelor de care dispunea sau putea să dispună Comisia, în cadrul fazei de examinare preliminară a măsurii notificate, ar fi trebuit să dea naștere unor îndoieli privind compatibilitatea acesteia din urmă cu piața internă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 decembrie 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punctul
, Hotărârea din 9 iulie 2009, 3F/Comisia,
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
, punctul
, Hotărârea din 24 mai 2011, Comisia/Kronoply și Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, punctul
, și Hotărârea din 6 mai 2019, Scor/Comisia,
T‑135/17
, nepublicată,
EU:T:2019:287
, punctul
).
În plus, trebuie amintit că reclamanta are dreptul, pentru a demonstra încălcarea drepturilor sale procedurale ca urmare a îndoielilor pe care măsura în litigiu ar fi trebuit să le ridice cu privire la compatibilitatea sa cu piața internă, să invoce argumente care urmăresc să demonstreze că constatarea compatibilității acestei măsuri cu piața internă la care a ajuns Comisia era eronată, ceea ce,
a fortiori
, este de natură să dovedească faptul că Comisia ar fi trebuit să aibă îndoieli cu ocazia aprecierii compatibilității acestei măsuri cu piața internă. Prin urmare, Tribunalul este abilitat să examineze argumentele de fond prezentate de reclamantă pentru a verifica dacă sunt de natură să confirme motivul formulat în mod expres de aceasta cu privire la existența unor îndoieli care justifică deschiderea procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 iunie 2013, Ryanair/Comisia,
C‑287/12 P
, nepublicată,
EU:C:2013:395
, punctele
-
, și Hotărârea din 6 mai 2019, Scor/Comisia,
T‑135/17
, nepublicată,
EU:T:2019:287
, punctul
).
În ceea ce privește al cincilea motiv, întemeiat pe o încălcare a obligației de motivare, trebuie subliniat că nerespectarea obligației de motivare ține de încălcarea normelor fundamentale de procedură și constituie un motiv de ordine publică pe care instanța Uniunii trebuie să îl invoce din oficiu și care nu se referă la legalitatea pe fond a deciziei atacate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punctele
-
).
Cu privire la fond
Mai întâi trebuie să se examineze al cincilea motiv.
Cu privire la al cincilea motiv, întemeiat pe o încălcare a obligației de motivare
Prin intermediul celui de al cincilea motiv, reclamanta susține în esență că decizia atacată este afectată de nemotivare sau de o insuficiență a motivării în mai multe privințe.
În special, prin intermediul primului aspect al celui de al cincilea motiv, reclamanta susține în esență că Comisia a omis să expună motivele pentru care nu a ținut seama de impactul ajutorului acordat anterior Air France, deși aceasta din urmă ar face parte, asemenea KLM, din grupul Air France‑KLM.
Potrivit reclamantei, ajutorul acordat anterior Air France era susceptibil să fie profitabil pentru întregul grup Air France‑KLM. În aceste împrejurări, Comisia nu putea exclude
a priori
o asemenea posibilitate, dar era obligată, potrivit jurisprudenței, să țină seama de toate elementele pertinente în această privință, precum și de contextul în care se înscria măsura de ajutor în cauză. Or, în considerentul (19) al deciziei atacate, Comisia s‑ar fi limitat să menționeze, fără vreo dovadă sau vreo altă explicație, că „filiala Air France a grupului Air France‑KLM nu este beneficiarul măsurii de ajutor [în cauză]”. Cu toate acestea, Comisia ar fi omis să verifice și să motiveze aspectul dacă ajutorul acordat anterior restului grupului și în special Air France putea fi și în beneficiul KLM, ale cărei conturi ar fi consolidate cu cele ale Air France. În această privință, reclamanta reproșează Comisiei că s‑a limitat să menționeze că autoritățile neerlandeze ar fi „confirmat” că filiala Air France a societății holding Air France‑KLM nu este beneficiarul măsurii de ajutor în cauză, fără a preciza însă în ce mod ar fi pusă în aplicare în practică această asigurare. Or, ar fi esențial să se examineze aceste aspecte ale măsurii de ajutor în cauză pentru a se verifica proporționalitatea ajutorului și, de exemplu, dacă au fost respectate condițiile de cumul și plafoanele stabilite la punctul 25 litera (d) și la punctul 27 litera (d) din Cadrul temporar. Potrivit reclamantei, societatea holding Air France‑KLM și cele două filiale ale sale ar face parte dintr‑o singură unitate economică, care ar beneficia, în temeiul deciziei atacate, coroborată cu Decizia Air France, de un cuantum total de 10,4 miliarde de euro reprezentând ajutor.
Comisia, susținută de Regatul Țărilor de Jos, de Republica Franceză și de KLM, contestă această argumentație. Ea arată că, din moment ce KLM nu era unul dintre beneficiarii ajutorului acordat Air France, ea nu era obligată să furnizeze explicații cu privire la acest aspect. Comisia amintește în această privință că beneficiarul măsurii de ajutor în cauză este KLM, iar nu grupul Air France‑KLM, nici Air France însăși. De asemenea, Air France era cea care beneficia de ajutorul autorizat prin decizia Air France, iar nu grupul Air France‑KLM sau KLM însăși. În plus, autoritățile neerlandeze și franceze ar fi confirmat că KLM și Air France sunt beneficiarii ajutoarelor în discuție. Pe de altă parte, caracteristicile acestora ar exclude riscul ca ajutorul acordat Air France să se extindă la KLM și viceversa.
Trebuie amintit de la bun început că, potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea impusă la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată în funcție de natura actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței competente să își exercite controlul. Cerința motivării trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei, în special de conținutul actului, de natura motivelor invocate și de interesul de a primi explicații pe care îl pot avea destinatarii sau alte persoane vizate în mod direct și individual de actul respectiv. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, în măsura în care problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse de articolul 296 TFUE menționat trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă (a se vedea Hotărârea din 8 septembrie 2011, Comisia/Țările de Jos,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, punctul
și jurisprudența citată).
Deși este adevărat că instituțiile nu sunt obligate, în motivarea deciziilor pe care le adoptă, să precizeze o poziție cu privire la toate argumentele pe care persoanele interesate le invocă în fața lor în cursul unei proceduri administrative, nu este mai puțin adevărat că acestea trebuie să prezinte faptele și considerațiile juridice care au o importanță esențială în economia deciziilor lor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 iulie 2008, Bertelsmann și Sony Corporation of America/Impala
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, punctul
și jurisprudența citată, și Hotărârea din 18 septembrie 2018, Duferco Long Products/Comisia,
T‑93/17
, nepublicată,
EU:T:2018:558
, punctul
).
În acest context, decizia de a nu deschide procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE trebuie să cuprindă numai motivele pentru care Comisia estimează că nu se află în prezența unor dificultăți serioase de apreciere a compatibilității ajutorului în cauză cu piața internă și chiar o motivare succintă a acestei decizii trebuie considerată suficientă în raport cu cerința motivării prevăzută la articolul 296 TFUE dacă menționează în mod clar și neechivoc motivele pentru care Comisia a considerat că nu se află în prezența unor asemenea dificultăți serioase de apreciere, problema temeiniciei acestei motivări neintrând în sfera acestei cerințe (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 decembrie 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punctele
,
și
, Hotărârea din 27 octombrie 2011, Austria/Scheucher Fleisch și alții,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, punctul
, și Hotărârea din 12 mai 2016, Hamr – Sport/Comisia,
T‑693/14
, nepublicată,
EU:T:2016:292
, punctul
).
În speță, trebuie subliniat că, în considerentele (18) și (19) ale deciziei atacate, Comisia a constatat, pe de o parte, că KLM este beneficiarul măsurii de ajutor în cauză și, pe de altă parte, că autoritățile neerlandeze confirmaseră că Air France, filială a societății holding Air France‑KLM, nu este beneficiarul măsurii de ajutor în cauză.
Trebuie să se observe de asemenea că în decizia Air France, care privește un ajutor de stat acordat Air France cu aproximativ două luni mai devreme, societate care face parte, împreună cu KLM, din același grup de întreprinderi, această decizie constituind, așadar, un element contextual care trebuie luat în considerare pentru a examina dacă motivarea deciziei atacate îndeplinește cerințele prevăzute la articolul 296 TFUE, în conformitate cu jurisprudența amintită la punctul 40 de mai sus, Comisia a indicat, în considerentul (21), în special că beneficiarul măsurii de ajutor care face obiectul acestei decizii este „societatea Air France prin intermediul societății Air France‑KLM, holding al grupului” și că autoritățile franceze confirmaseră că filiala KLM a societății holding Air France‑KLM nu va beneficia de finanțările în discuție.
Decizia atacată nu conține alte elemente de analiză privind aspectul dacă ajutorul acordat anterior „societății Air France prin intermediul societății Air France‑KLM, holding al grupului” putea fi de asemenea utilizat, fie și numai parțial, pentru necesitățile de lichidități ale KLM, eventual prin intermediul societății holding Air France‑KLM, ale cărei filiale sunt atât Air France, cât și KLM.
Prin urmare, trebuie să se examineze dacă motivarea deciziei atacate menționează în mod clar și neechivoc, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar Tribunalului să își exercite controlul, motivele pentru care Comisia a considerat că KLM nu poate beneficia de ajutorul acordat anterior Air France prin intermediul holdingului Air France‑KLM, chiar dacă aceste societăți ar face parte din același grup.
În această privință, trebuie amintit că, în conformitate cu punctul 11 din Comunicarea Comisiei privind noțiunea de „ajutor de stat” astfel cum este menționată la articolul 107 alineatul (1) [TFUE] (
JO 2016, C 262, p. 1
), se poate considera că mai multe entități juridice distincte formează o singură unitate economică în sensul aplicării normelor privind ajutoarele de stat. În acest scop, trebuie luată în considerare existența unor participații de control ale uneia dintre entități în cealaltă, precum și existența altor legături funcționale, economice și organice între ele.
Jurisprudența a recunoscut de asemenea că, atunci când persoane fizice sau juridice distincte din punct de vedere legal constituie o unitate economică, acestea trebuie tratate ca o singură întreprindere în ceea ce privește aplicarea normelor de concurență ale Uniunii. În domeniul ajutoarelor de stat, se pune problema dacă există o unitate economică în special atunci când trebuie să se identifice beneficiarul unui ajutor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 noiembrie 1984, Intermills/Comisia,
323/82
,
EU:C:1984:345
, punctele
și
, și Hotărârea din 8 septembrie 2009, AceaElectrabel/Comisia,
T‑303/05
, nepublicată,
EU:T:2009:312
, punctul
).
Printre elementele luate în considerare de jurisprudență pentru a stabili prezența sau inexistența unei unități economice în domeniul ajutoarelor de stat figurează în special participarea întreprinderii în cauză la un grup de societăți al cărui control este exercitat direct sau indirect de una dintre ele, realizarea unor activități economice identice sau paralele și lipsa autonomiei economice a societăților în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 octombrie 2004, Pollmeier Malchow/Comisia,
T‑137/02
,
EU:T:2004:304
, punctele
-
), formarea unui grup unic controlat de o entitate, în pofida constituirii de noi societăți care au, fiecare, o personalitate juridică distinctă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 noiembrie 1984, Intermills/Comisia,
323/82
,
EU:C:1984:345
, punctul
), posibilitatea unei entități care deține participații de control într‑o altă societate de a exercita, dincolo de o simplă plasare de capitaluri de către un investitor, funcții de control, de orientare și de sprijin financiar față de această societate, precum și existența unor legături organice și funcționale între ele (Hotărârea din 16 decembrie 2010, AceaElectrabel Produzione/Comisia,
C‑480/09 P
,
EU:C:2010:787
, punctul
; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Cassa di Risparmio di Firenze și alții,
C‑222/04
,
EU:C:2006:8
, punctele
și
), precum și existența unor clauze contractuale relevante (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 2010, AceaElectrabel Produzione/Comisia,
C‑480/09 P
,
EU:C:2010:787
, punctul
).
În plus, Comisiei îi revine sarcina de a examina cu o vigilență deosebită legăturile dintre societățile care aparțin aceluiași grup în cazul în care există temeri cu privire la efectele asupra concurenței ale unui cumul de ajutoare de stat în cadrul aceluiași grup (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 septembrie 2009, AceaElectrabel/Comisia,
T‑303/05
, nepublicată,
EU:T:2009:312
, punctul
).
În plus, Comisia este obligată ca, în interesul unei bune aplicări a normelor fundamentale ale Tratatului FUE referitoare la ajutoarele de stat, să conducă procedura de investigare a măsurilor de ajutor în cauză cu diligență și imparțialitate, pentru ca, la momentul adoptării deciziei finale, să dispună de cele mai complete și fiabile elementele posibile în acest scop (a se vedea Hotărârea din 2 septembrie 2010, Comisia/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, punctul
; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punctul
).
În speță, în primul rând, trebuie arătat că Air France și KLM sunt două societăți care fac parte din același grup, la conducerea căruia se află societatea holding Air France‑KLM.
Deși decizia atacată descrie componența acționariatului societății holding Air France‑KLM [considerentul (18) al deciziei atacate, a se vedea punctul 2 de mai sus], aceasta nu conține, în schimb, niciun element privind componența acționariatului celor două filiale ale sale, Air France și KLM.
Fiind întrebate cu privire la acest aspect în ședință, Regatul Țărilor de Jos și KLM au precizat, în ceea ce privește compunerea acționariatului KLM, că 49 % din capitalul acestei societăți este deținut de societatea holding Air France‑KLM, 5,9 % de Regatul Țărilor de Jos, 44,8 % de „două fundații neerlandeze”, restul fiind deținut de alți acționari. Regatul Țărilor de Jos și KLM au declarat în această privință că societatea holding Air France‑KLM deține așa‑numita „proprietate economică” a KLM.
În ceea ce privește compunerea acționariatului Air France, Republica Franceză a precizat în ședință, drept răspuns la o întrebare care i‑a fost adresată de Tribunal, că societatea holding Air France‑KLM este acționarul unic al societății Air France.
Din aceste informații, obținute numai în ședință, pare să reiasă, chiar dacă Tribunalul nu este în măsură să verifice exactitatea și exhaustivitatea acestora și să înțeleagă pe deplin structura capitalului grupului Air France‑KLM, că, pe de o parte, 100 % din capitalul Air France este deținut de societatea holding Air France‑KLM și că, pe de altă parte, „proprietatea economică” a KLM aparține societății holding Air France‑KLM, care este, în plus, cel mai mare acționar al acesteia.
În al doilea rând, trebuie să se constate că decizia atacată nu conține nicio informație cu privire la legăturile funcționale, economice și organice dintre societatea holding Air France‑KLM și filialele sale Air France și KLM.
Fiind întrebată cu privire la acest aspect în ședință, KLM a explicat că societatea holding Air France‑KLM se ocupă în special de funcțiile prin care se urmărește obținerea finanțării pe piețele globale, prin împrumut sau prin emiterea de obligațiuni, gestionarea vânzărilor și a veniturilor comune generate, de exemplu, de vânzarea de bilete de avion și asigurarea furnizării anumitor servicii utilizate în mod obișnuit, precum și de relațiile cu investitorii. Rezultă astfel că societatea holding desfășoară activități de o anumită importanță în beneficiul grupului Air France‑KLM.
Cu toate acestea, în lipsa unor informații în această privință în decizia atacată, Tribunalul nu dispune de nicio bază verificabilă și completă care să îi permită să înțeleagă funcțiile respective ale societăților sus‑menționate din cadrul grupului, legăturile statutare care le unesc și în special dacă societatea holding Air France‑KLM exercită funcții de conducere, de control, de orientare și de sprijin financiar față de filialele sale Air France și KLM.
În al treilea rând, Tribunalul constată că decizia atacată menționează că societatea holding Air France‑KLM a fost implicată în acordarea și în administrarea ajutoarelor care fac obiectul deciziei atacate.
Astfel, din cuprinsul considerentului (12) al deciziei atacate reiese că guvernul neerlandez și „diferitele părți interesate” trebuiau să încheie mai multe contracte în vederea acordării măsurii de ajutor în cauză. În special, statul neerlandez, KLM și societatea holding Air France‑KLM trebuiau să încheie un contract‑cadru („framework agreement”), care să reglementeze condițiile generale de acordare a ajutorului în favoarea KLM. Decizia atacată nu conține niciun alt element cu privire la conținutul acestui contract. Se poate deduce totuși din acestea că, în calitate de parte semnatară a contractului menționat, societatea holding Air France‑KLM și‑a asumat anumite drepturi și obligații contractuale în raport cu măsura de ajutor în cauză.
De asemenea, mai multe elemente care figurează în decizia Air France indică faptul că societatea holding Air France‑KLM își asuma obligații și drepturi contractuale în raport cu măsura de ajutor care face obiectul deciziei menționate. Astfel, cu titlu de exemplu, potrivit considerentului (15) al acestei decizii, Republica Franceză, „grupul Air France‑KLM” și grupul băncilor în cauză trebuiau să încheie o convenție privind garanția de stat, înainte de acordarea inițială a acesteia, care urma să precizeze condițiile specifice pentru executarea garanției menționate. Potrivit considerentului (16) al acestei decizii, împrumutul din partea acționariatului trebuia de asemenea să facă obiectul unui contract de împrumut încheiat între „grupul Air France‑KLM” și agenția participațiilor statului (Franța), care administrează participațiile financiare ale statului acționar. Astfel, finanțările în cauză „vor fi contractate cu Air France‑KLM”, în timp ce venitul provenit din aceste finanțări va fi, potrivit considerentului (21) al deciziei Air France, „pus la dispoziția societății Air France prin intermediul unor conturi curente «în oglindă» existente între societatea holding Air France‑KLM și filiala sa Air France”. În consecință, astfel, contractele privind finanțările în cauză vor fi încheiate cu societatea holding Air France‑KLM, iar nu cu societatea Air France. În plus, rezultă că aceste finanțări vor fi virate mai întâi în conturile societății holding Air France‑KLM, înainte de a fi transferate filialei Air France „prin intermediul unor conturi curente «în oglindă»”, ale căror natură și funcționare nu sunt însă precizate. În plus, din considerentele (26) și (31) ale deciziei Air France reiese că durata împrumutului garantat de stat, precum și cea a garanției de stat pot fi prelungite „la cererea grupului Air France‑KLM”. În ceea ce privește împrumutul din partea acționarului, acesta va fi acordat, potrivit considerentului (44) al aceleiași decizii, sub rezerva angajamentelor „care vor fi asumate de grupul Air France‑KLM”.
Din elementele descrise la punctele 59 și 60 de mai sus rezultă că societatea holding Air France‑KLM a fost implicată în acordarea atât a măsurii de ajutor în cauză, cât și a celei care a făcut obiectul deciziei Air France.
Cu toate acestea, în lipsa altor elemente concrete în această privință în decizia atacată, este imposibil ca Tribunalul să înțeleagă rolurile, drepturile și obligațiile respective, în acordarea măsurilor de ajutor în discuție, ale societății holding Air France‑KLM și ale filialelor sale, și anume KLM, pe de o parte, și Air France, pe de altă parte.
În ședință, Comisia a explicat că, în considerarea „structurii contractuale a tranzacției”, KLM nu ar putea beneficia de ajutorul acordat anterior Air France. În plus, Comisia a precizat că anumite contracte dintre cele menționate la punctul 60 de mai sus ar conține clauze specifice care prevăd că finanțarea în cauză ar fi numai în beneficiul societății Air France și care ar exclude posibilitatea ca această finanțare să fie utilizată pentru nevoile de lichidități ale KLM.
În schimb, fiind întrebată cu privire la acest aspect în ședință, Republica Franceză a precizat că contractele menționate în decizia Air France nu conțin clauze specifice prin care să se excludă posibilitatea ca finanțările în cauză să contribuie și la nevoile grupului.
Aceste schimburi demonstrează astfel insuficiența și caracterul fragmentar ale informațiilor de care dispune Tribunalul. Astfel, decizia atacată nu expune, în niciun mod, conținutul obligațiilor și al drepturilor contractuale care revin societății holding Air France‑KLM, KLM și, respectiv, Air France și cu atât mai puțin existența eventuală a vreunui mecanism, de natură contractuală sau extracontractuală, care ar împiedica ca ajutorul acordat Air France prin intermediul holdingului Air France‑KLM să fie, tocmai prin intermediul societății holding, în beneficiul KLM și invers.
În orice caz, trebuie amintit că respectarea obligației de motivare trebuie apreciată în funcție de informațiile de care dispune reclamanta la momentul formulării acțiunii sale. În schimb, potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea nu poate fi formulată pentru prima dată și
a posteriori
în fața instanței, cu excepția unor circumstanțe excepționale (a se vedea Hotărârea din 20 martie 2014, Rousse Industry/Comisia,
C‑271/13 P
, nepublicată,
EU:C:2014:175
, punctul
și jurisprudența citată; a se vedea de asemenea Hotărârea din 20 septembrie 2011, Evropaïki Dynamiki/BEI,
T‑461/08
,
EU:T:2011:494
, punctul
). Prin urmare, explicațiile prezentate de Comisie în ședință nu pot completa motivarea deciziei atacate în cursul judecății și sunt, așadar, inadmisibile.
Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că Comisia nu putea concluziona că ajutorul acordat anterior Air France, prin intermediul societății holding Air France‑KLM, nu putea fi utilizat în niciun caz pentru necesitățile de lichidități ale KLM, eventual prin intermediul societății holding Air France‑KLM, fără a‑și expune în mod clar și neechivoc aprecierea în funcție de ansamblul elementelor amintite la punctele 52-60 de mai sus.
Comisia nu poate, în această privință, să se întemeieze pe Hotărârea din 25 iunie 1998, British Airways și alții/Comisia (
T‑371/94 și T‑394/94
,
EU:T:1998:140
). Astfel, în cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, Comisia impusese condiții de autorizare a ajutorului în discuție prin care se urmărea să se excludă ca o parte din ajutorul acordat Air France să fie transferată, direct sau indirect, unei alte societăți din același grup. Tribunalul a considerat la punctele 313 și 314 din această hotărâre, că respectivele condiții de autorizare constituie un mijloc suficient și adecvat pentru a garanta că Air France este singurul beneficiar al ajutorului. În schimb, în prezenta cauză, asemenea condiții de autorizare par să lipsească, iar decizia atacată nu conține nicio informație în această privință.
Desigur, s‑a statuat că Comisia dispune de o largă putere de apreciere pentru a stabili dacă societățile care fac parte dintr‑un grup trebuie să fie considerate o unitate economică sau ca fiind autonome din punct de vedere juridic și financiar în vederea aplicării schemei de ajutoare de stat. Această putere de apreciere a Comisiei implică luarea în considerare și aprecierea unor fapte și a unor împrejurări economice complexe. Întrucât instanța Uniunii nu poate substitui cu aprecierea sa cu privire la fapte, în special pe plan economic, pe cea a autorului deciziei, controlul Tribunalului trebuie, în această privință, să se limiteze la verificarea respectării normelor de procedură și de motivare, a exactității materiale a faptelor, precum a inexistenței unei erori vădite de apreciere și a unui abuz de putere (a se vedea Hotărârea din 8 septembrie 2009, AceaElectrabel/Comisia,
T‑303/05
, nepublicată,
EU:T:2009:312
, punctele
și
și jurisprudența citată).
În acest scop, instanța Uniunii trebuie în special nu numai să verifice exactitatea materială a elementelor de probă invocate, fiabilitatea și coerența acestora, ci și să controleze dacă aceste elemente constituie ansamblul datelor pertinente care trebuie luate în considerare pentru aprecierea unei situații complexe și dacă sunt de natură să susțină concluziile deduse (Hotărârea din 20 septembrie 2018, Spania/Comisia,
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:753
, punctul
).
Or, din cuprinsul punctelor 43-65 de mai sus reiese că decizia atacată nu prezintă suficient de clar și de precis toate elementele de fapt și de drept pertinente în această privință. Această obligație este aplicabilă cu atât mai mult într‑o situație precum cea din speță, caracterizată prin acordarea în paralel a două ajutoare de stat către două filiale ale aceleiași societăți holding, care este, în plus, implicată în acordarea și în administrarea ajutoarelor menționate și și‑a asumat drepturi și obligații contractuale în raport cu acestea.
Prin urmare, limitându‑se să constate că, pe de o parte, KLM este beneficiarul măsurii de ajutor care face obiectul deciziei atacate și că, pe de altă parte, autoritățile neerlandeze ar fi „confirmat” că finanțarea acordată KLM nu ar fi utilizată de Air France, deși aceste două societăți făceau parte din același grup, iar anumite elemente care figurează în decizia atacată și în decizia Air France indicau faptul că societatea holding Air France‑KLM are un anumit rol în acordarea și în administrarea acestor ajutoare (punctele 58-65 de mai sus), Comisia a omis să motiveze corespunzător cerințelor legale decizia atacată.
Ținând seama de tot ceea ce precedă, primul aspect al celui de al cincilea motiv trebuie admis, fără a fi necesară examinarea celorlalte aspecte ale acestui motiv.
Trebuie amintit de asemenea că articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE impune nu numai ca statul membru în cauză să se confrunte cu o perturbare gravă a economiei sale, ci și ca măsurile de ajutor adoptate pentru remedierea acestei perturbări să fie, pe de o parte, necesare în acest scop și, pe de altă parte, adecvate și proporționale pentru atingerea acestui obiectiv. Aceeași cerință reiese și din cuprinsul punctului 19 din Cadrul temporar.
În plus și mai precis, astfel cum arată reclamanta, în conformitate cu punctul 25 litera (d) subpunctul (i) din Cadrul temporar, ajutoarele de stat sub formă de noi garanții publice pentru împrumuturi sunt considerate compatibile cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, cu condiția ca, pentru împrumuturile scadente după 31 decembrie 2020, valoarea totală a împrumuturilor per beneficiar să nu depășească dublul masei salariale anuale a beneficiarului pentru anul 2019 sau pentru ultimul an disponibil. Același prag se aplică ajutoarelor de stat sub forma subvenționării împrumuturilor publice, în conformitate cu punctul 27 litera (d) subpunctul (i) din cadrul menționat.
Astfel, examinarea necesității și a proporționalității ajutorului, în general, și a respectării pragurilor menționate anterior, în special, presupune să se stabilească în prealabil cuantumul ajutorului, beneficiarul acestuia și lipsa riscului de finanțare încrucișată, folosindu‑se ajutoarele în discuție, între societatea holding Air France‑KLM, KLM și Air France. Or, insuficiența motivării de care este afectată decizia atacată în această privință împiedică Tribunalul să controleze dacă în mod întemeiat Comisia a considerat că nu se află în prezența unor dificultăți serioase de apreciere a compatibilității ajutorului în cauză cu piața internă.
Motivarea insuficientă care afectează decizia atacată determină, așadar, anularea acesteia.
Prin urmare, se impune anularea deciziei atacate, fără să fie necesară examinarea celorlalte motive invocate de reclamantă și fără să fie necesară pronunțarea cu privire la cererea de măsuri de organizare a procedurii menționată la punctul 14 de mai sus.
Cu privire la menținerea efectelor deciziei anulate
Potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când se justifică prin considerente imperative de securitate juridică, instanța Uniunii beneficiază, în temeiul articolului 264 al doilea paragraf TFUE, de o putere de apreciere pentru a indica, în fiecare caz în parte, care sunt efectele actului vizat care trebuie considerate definitive (a se vedea prin analogie Hotărârea din 22 decembrie 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punctul
și jurisprudența citată).
Rezultă, așadar, din această dispoziție că, în cazul în care consideră că este necesar, instanța Uniunii poate, chiar din oficiu, să limiteze efectul anulării dispuse prin hotărârea sa (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 aprilie 2008, Parlamentul și Danemarca/Comisia,
C‑14/06 și C‑295/06
,
EU:C:2008:176
, punctul
).
Potrivit acestei jurisprudențe, instanța Uniunii a folosit posibilitatea de limitare a efectelor în timp ale constatării nevalidității unei reglementări a Uniunii atunci când considerații imperative de securitate juridică care privesc totalitatea intereselor, atât publice, cât și private, aflate în joc în cauzele respective nu permiteau să se conteste perceperea sau plata unor sume efectuată în temeiul acestei reglementări pentru perioada anterioară datei pronunțării hotărârii (Hotărârea din 22 decembrie 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punctul
).
În speță, Tribunalul consideră că există considerații imperative de securitate juridică care justifică limitarea în timp a efectelor anulării deciziei atacate. Astfel, pe de o parte, repunerea imediată în discuție a perceperii sumelor prevăzute prin măsura de ajutor în cauză ar avea consecințe deosebit de prejudiciabile pentru economia și deservirea aeriană a Țărilor de Jos într‑un context economic și social afectat deja de perturbarea gravă a economiei acestui stat membru din cauza efectelor nefaste ale pandemiei de COVID-19. Pe de altă parte, trebuie să se țină seama de faptul că anularea deciziei atacate rezultă din motivarea insuficientă a acesteia.
Or, în temeiul articolului 266 TFUE, Comisia, de la care emană actul anulat, este obligată să ia măsurile impuse de executarea prezentei hotărâri a Tribunalului.
Pentru aceste motive, efectele anulării deciziei atacate trebuie să fie suspendate până la adoptarea unei noi decizii de către Comisie. Având în vedere celeritatea cu care Comisia a acționat după notificarea prealabilă și după notificarea măsurii în cauză, efectele menționate se suspendă pentru o perioadă care nu poate să depășească două luni de la data pronunțării prezentei hotărâri în cazul în care Comisia va decide să adopte această nouă decizie în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE și pentru o perioadă suplimentară rezonabilă în cazul în care Comisia va decide deschiderea procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 decembrie 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punctul
).
Cu privire la cheltuielile de judecată
În temeiul articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea sa la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a celor ale reclamantei, în conformitate cu concluziile acesteia din urmă.
Pe de altă parte, potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre și instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. În temeiul articolului 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, Tribunalul poate decide că un intervenient, altul decât cei menționați la alineatul (1), va suporta propriile cheltuieli de judecată.
Prin urmare, trebuie să se statueze că Regatul Țărilor de Jos, Republica Franceză și KLM suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a zecea extinsă)
declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia C(2020) 4871 final a Comisiei din 13 iulie 2020 privind ajutorul de stat SA.57116 (2020/N) – Țările de Jos – COVID-19: Garanție de stat și împrumut din partea statului în favoarea KLM.

2)
Efectele anulării acestei decizii trebuie să fie suspendate până la adoptarea unei noi decizii de către Comisia Europeană în temeiul articolului 108 TFUE. Efectele menționate se suspendă pentru o perioadă care nu poate să depășească două luni de la data pronunțării prezentei hotărâri în cazul în care Comisia va decide să adopte această nouă decizie în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE și pentru o perioadă suplimentară rezonabilă în cazul în care Comisia va decide deschiderea procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE.

3)
Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Ryanair DAC.

4)
Regatul Țărilor de Jos, Republica Franceză și Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV suportă propriile cheltuieli de judecată.

Kornezov
Buttigieg
Kowalik‑Bańczyk
Hesse
Stancu
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 19 mai 2021.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.