CELEX: 62020CJ0348
Обжалване
Енергетика
Вътрешен пазар на природен газ
Директива 2009/73/ЕО
Директива (ЕС) 2019/692
Разширяване на приложимостта на Директива 2009/73 спрямо газопроводите между държави членки и трети държави
Член 263, четвърта алинея ДФЕС
Жалба за отмяна
Условие жалбоподателят да е пряко засегнат от обжалваната от него мярка
Липса на право на преценка относно наложените на жалбоподателя задължения
Условие жалбоподателят да е лично засегнат от обжалваната от него мярка
Уредба на дерогациите, съгласно която жалбоподателят е единственият оператор, който не може да се ползва от тях
Искане за изваждане на документи от преписката
Правила относно представянето на доказателства пред съдилищата на Европейския съюз
Вътрешни документи на институциите на Съюза

С жалбата си Nord Stream 2 AG иска отмяна на определението на Общия съд на Европейския съюз от 20 май 2020 г., Nord Stream 2/Парламент и Съвет (T‑526/19, наричано по-нататък „обжалваното определение“,
EU:T:2020:210
) в частта, в която Общият съд, от една страна, отхвърля като недопустима неговата жалба за отмяна на Директива (ЕС) 2019/692 на Европейския парламент и на Съвета от 17 април 2019 година за изменение на Директива 2009/73/ЕО относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ (
ОВ L 117, 2019 г., стр. 1
, наричана по-нататък „спорната директива“) и от друга страна, разпорежда по-специално да се извадят от преписката някои представени от жалбоподателя документи.
Правна уредба
Спорната директива и Директива 2009/73
Със спорната директива е изменена Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО (
ОВ L 211, 2009 г., стр. 94
). Съображения 1—4 и 9 от спорната директива гласят следното:
„(1)
Вътрешният пазар на природен газ, който постепенно се изгражда в целия [Европейски съюз] от 1999 г. насам, има за цел да осигурява действителен избор за всички крайни клиенти в Съюза, независимо дали са граждани[…] или предприятия, на нови търговски възможности, справедливи условия на конкуренция, конкурентни цени, ефективни инвестиционни сигнали и по-високи стандарти на обслужване и да допринася за сигурността на доставките и за устойчиво развитие.
(2)
Директиви 2003/55/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и отменяне на Директива 98/30/ЕО (
ОВ L 176, 2003 г., стр. 57
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 80)] и [2009/73] допринесоха значително за създаването на вътрешния пазар на природен газ.
(3)
Целта на настоящата директива е да се преодолеят препятствията пред завършването на вътрешния пазар на природен газ, дължащи се на факта, че пазарните правила на Съюза не се прилагат по отношение на преносните газопроводи до и от трети държави. Въведените с настоящата директива изменения имат за цел да гарантират, че правилата, които се прилагат по отношение на преносните газопроводи, свързващи две или повече държави членки, в рамките на Съюза се прилагат и по отношение на преносните газопроводи до и от трети държави. […]
(4)
За да бъде отчетена липсата на конкретни правила на Съюза, приложими за преносните газопроводи от и до трети държави преди влизането в сила на настоящата директива, държавите членки следва да имат право да предоставят дерогации от определени разпоредби на Директива [2009/73] за преносните газопроводи, които са завършени преди датата на влизане в сила на настоящата директива. […]
[…]
(9)
Приложимостта на Директива [2009/73] за преносните газопроводи до и от трети държави остава ограничена до територията на държавите членки. По отношение на морските преносни газопроводи Директива 2009/73/ЕО следва да се прилага в териториалните води на държавата членка, където е разположена първата точка на междусистемно свързване с мрежата на държавите членки.
[…]“.
Съгласно член 1, параграф 1 от Директива 2009/73, изменена със спорната директива (наричана по-нататък „Директива 2009/73“), тя установява общи правила за преноса, разпределението, доставката и съхранението на природен газ и определя правилата, свързани с организацията и функционирането на сектора на природен газ, достъпа до пазара, критериите и процедурите, приложими при предоставянето на разрешения за пренос, разпределение, доставка и съхранение на природен газ, както и експлоатацията на системите.
Съгласно съображение 13 от Директива 2009/73 „[с]ъздаването на системен оператор или на преносен оператор, независими от свързаните с доставката и производството интереси, следва да даде възможност на вертикално интегрирано предприятие да запази собствеността си върху свързаните с мрежите активи, като едновременно с това изпълнява изискването за ефективно отделяне на интересите, при условие че такъв независим системен оператор или такъв независим преносен оператор изпълнява всички функции на системен оператор, и при наличието на подробни законови разпоредби и засилен регулаторен надзор“.
От влизането в сила на спорната директива член 2, точка 17 от Директива 2009/73 предвижда, че понятието „междусистемен газопровод“ обхваща не само „преносен газопровод, който пресича или следва границата между държави членки за целите на свързването на националните газопреносни системи на тези държави членки“, но вече и „преносен газопровод между държава членка и трета държава до територията на държавата членка или до нейните териториални води“.
Член 9 от Директива 2009/73 е озаглавен „Отделяне на газопреносни системи и оператори на газопреносни системи“ и предвижда:
„1.   Държавите членки гарантират, че считано от 3 март 2012 г.:
a)
всяко предприятие, което притежава газопреносна система, функционира като оператор на газопреносна система;
б)
едно и също лице или едни и същи лица нямат право:
i)
да упражняват пряко или непряко контрол върху предприятие, изпълняващо някоя от функциите по производство или доставка, както и да упражняват пряко или непряко контрол или права върху оператори на газопреносна система или върху газопреносна система; нито
ii)
да упражняват пряко или непряко контрол върху оператор на газопреносна система или върху газопреносна система, и да упражняват пряко или непряко контрол или да имат права върху предприятие, изпълняващо някоя от функциите по производство или доставка;
в)
едно и също лице или едни и същи лица нямат право да определят членове на надзорния съвет, [на управителния] съвет или на законно представляващи предприятието органи, на оператор на газопреносна система или на газопреносна система, както и да упражняват пряко или непряко контрол или да имат права върху предприятие, изпълняващо някоя от функциите по производство или доставка; и
г)
едно и също лице няма право да бъде член на надзорния съвет, [на управителния] съвет или на законно представляващи предприятието органи едновременно на предприятие, изпълняващо някоя от функциите по производство или доставка, и на оператор на газопреносна система или на газопреносна система.
[…]
8.   Държавата членка може да реши да не прилага параграф 1, когато на 3 септември 2009 г. газопреносната система е принадлежала на вертикално интегрирано предприятие. По отношение на частта от газопреносната система, свързваща държава членка с трета държава, между границата на тази държава членка и първата точка на свързване с мрежата на тази държава членка държавата членка може да реши да не прилага параграф 1, когато на 23 май 2019 г. газопреносната система е принадлежала на вертикално интегрирано предприятие.
В този случай съответната държава членка извършва едно от следните действия:
a)
определя независим системен оператор в съответствие с член 14; или
б)
изпълнява разпоредбите на глава IV.
9.   Когато на 3 септември 2009 г. газопреносната система е принадлежала на вертикално интегрирано предприятие и има механизми, които осигуряват по-надеждно независимостта на оператора на газопреносната система в сравнение с разпоредбите на глава IV, държавата членка може да реши да не прилага параграф 1 от настоящия член.
По отношение на частта от газопреносната система, свързваща държава членка с трета държава, между границата на тази държава членка и първата точка на свързване с мрежата на държавата членка държавата членка може да реши да не прилага параграф 1 от настоящия член, когато на 23 май 2019 г. газопреносната система е принадлежала на вертикално интегрирано предприятие и има механизми, които осигуряват по-надеждно независимостта на оператора на газопреносната система в сравнение с разпоредбите на глава IV“.
Член 32 от посочената директива e озаглавен „Достъп на трети страни“ и предвижда в параграф 1:
„Държавите членки осигуряват прилагането на система за достъп на трети страни до газопреносната и газоразпределителната система и съоръженията за [втечнен природен газ (ВПГ)], на базата на публикувани тарифи, приложими за всички привилегировани клиенти, включително предприятията за доставка, и които се прилагат обективно и без дискриминация между ползвателите на системата. Държавите членки гарантират, че тези тарифи или методиките, които определят изчисляването им, са одобрени преди влизането им в сила в съответствие с член 41 от регулаторен орган, посочен в член 39, параграф 1, и че тези тарифи и методиките, когато се одобряват само методиките, са публикувани преди влизането им в сила“.
Член 36 от същата директива e озаглавен „Нова инфраструктура“ и предвижда в параграф 1, че голяма нова газова инфраструктура, например междусистемни газопроводи, съоръжения за ВПГ и съоръжения за съхранение, при искане може да бъде освободена за определен период от време по-специално от разпоредбите на членове 9 и 32 от нея, при установените в него условия, сред които по-специално посоченото в буква б), съгласно което нивото на риска, свързан с инвестицията, трябва да е такова, че инвестицията не би била направена, ако не се предостави освобождаване. Освен това от влизането в сила на спорната директива член 36, параграф 1, буква д) от Директива 2009/73 предвижда, че предоставеното на основание на тази разпоредба на освобождаване в полза на новата инфраструктура не трябва да е във вреда на „сигурността на доставките на природен газ в Съюза“.
Член 41 от Директива 2009/73 е озаглавен „Задължения и правомощия на регулаторния орган“, а параграфи 6, 8 и 10 от него гласят:
„6.   Регулаторните власти следва да отговарят за фиксирането или одобрението, достатъчно време преди влизането в сила на такива методики, поне на методиките, които се използват за изчисляването или постановяването на условията за:
a)
свързване и достъп до националните мрежи, включително тарифите за пренос и разпределение, както и реда, условията и тарифите за достъп до съоръженията за ВПГ. Тези тарифи или методики позволяват да се направят необходимите инвестиции в мрежите и съоръженията за ВПГ по начин, който позволява тези инвестиции да обезпечат трайността на мрежите и съоръженията за ВПГ;
[…]
в)
достъп до трансгранични инфраструктури, включително процедурите за разпределяне на капацитет и управление на претоварването.
[…]
8.   При определянето или одобряването на тарифите или методиките и балансиращите услуги, регулаторните органи гарантират, че операторите на газопреносни системи и на газоразпределителни системи разполагат с подходящи стимули, в краткосрочен и дългосрочен план, за повишаване на ефективността, насърчаване на интеграцията на пазарите и сигурността на доставките и подкрепа за свързаните с това научноизследователски дейности.
[…]
10.   Регулаторните органи имат правомощията да изискват от операторите на газопреносни системи, на системи за съхранение, на мрежи за ВПГ и на газоразпределителни системи при необходимост да променят реда и условията, включително тарифите и методиките, посочени в настоящия член, за да се гарантира, че те са пропорционални и приложени по недискриминационен начин. […]“.
Член 49а от тази директива, озаглавен „Дерогации по отношение на преносни газопроводи до и от трети държави“, е добавен със спорната директива и гласи:
„1.   По отношение на преносни газопроводи между държава членка и трета държава, завършени преди 23 май 2019 г., държавата членка, в която е разположена първата точка на свързване на преносния газопровод с мрежата на държава членка, може да вземе решение за дерогация от членове 9, 10, 11 и 32 и член 41, параграфи 6, 8 и 10 за участъците от преносния газопровод, разположени на нейна територия и в нейните териториални води, по обективни причини, като например осигуряване на възможност за възстановяване на направени инвестиции или от съображения, свързани със сигурността на доставките, при условие че дерогацията няма да е във вреда на конкуренцията или на ефективното функциониране на вътрешния пазар на природен газ, или на сигурността на доставките в Съюза.
Срокът на дерогацията е ограничен до 20 години и основан на обективна обосновка, като дерогацията може да бъде подновена, ако това е обосновано, и може да бъде обвързана с условия, които спомагат за изпълнението на горепосочените условия.
[…]
3.   Решенията по параграфи 1 и 2 се приемат до 24 май 2020 г. Държавите членки съобщават тези решения на [Европейската комисия] и ги публикуват“.
Съгласно член 2, параграф 1 от спорната директива държавите членки са длъжни да въведат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с посочената директива, до 24 февруари 2020 г., без да се засягат дерогациите съгласно член 49а от Директива 2009/73/ЕО.
Регламент (ЕО) № 1049/2001
Съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (
ОВ L 145, 2001 г., стр. 43
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76):
„1.   Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им засяга защитата на:
a)
обществения интерес по отношение на:
[…]
–
международните отношения,
[…]
2.   Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на:
[…]
–
съдебните процедури и правни становища,
[…]
освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“.
Обстоятелствата по спора
Обстоятелствата по спора, които са изложени в точки 1—11 от обжалваното определение, могат да бъдат обобщени за целите на настоящото производство, както следва.
Жалбоподателят, Nord Stream 2, е дружество по швейцарското право, чийто единствен акционер е руското публично акционерно дружество „Газпром“. То отговаря за проектирането, изграждането и експлоатацията на морския газопровод „Северен поток 2“, 50 % от чието финансиране в размер на 9,5 милиарда евро е осигурено от дружествата ENGIE SA, OMV AG, Royal Dutch Shell plc, Uniper SE и Wintershall Dea GmbH.
През януари 2017 г. започват работите по покриването с бетон на тръбите за посочения морски газопровод, чиято окончателна доставка е трябвало да се извърши през септември 2018 г.
Посоченият морски газопровод, който представлява система от два преносни газопровода, ще осигурява преноса на газ между Виборг (Русия) и Лубмин (Германия). С пристигането му на германска територия пренасяният през същия морски газопровод газ се транспортира през наземния газопровод ENEL и през наземния газопровод EUGAL.
На 17 април 2019 г. въз основа на предложение на Комисията от 8 ноември 2017 г. (Предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2009/73/ЕО относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ, COM(2017) 660 final) Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз приемат спорната директива, която влиза в сила на двадесетия ден след публикуването ѝ, тоест на 23 май 2019 г. На тази дата съгласно предоставените от жалбоподателя сведения 95 % от работите по покриването с бетон на тръбите на газопровода „Северен поток 2“ са завършени, докато съответно 610 км и 432 км от двете газопреносни тръби на газопровода са били положени на дъното в териториалните води и/или в изключителната икономическа зона на Русия, Финландия, Швеция и Германия.
Производството пред Общия съд
С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 26 юли 2019 г., жалбоподателят го моли да отмени изцяло спорната директива, като за тази цел посочва шест основания.
С отделни актове, подадени в секретариата на Общия съд съответно на 10 октомври и 14 октомври 2019 г., Парламентът и Съветът повдигат възражение за недопустимост на жалбата за отмяна на спорната директива.
Освен това с отделен акт, подаден в секретариата на Общия съд на 11 октомври 2019 г., Съветът иска от Общия съд да разпореди някои документи да не бъдат приложени към преписката или, що се отнася до представените от жалбоподателя документи, същите да бъдат извадени от нея. В рамките на това искане за решаване на процесуален въпрос Съветът посочва, че е получил няколко заявления за достъп до документи на основание на Регламент № 1049/2001, които се отнасят до документи относно преговорите за сключване на споразумение между Съюза и Руската федерация, както и до законодателната процедура за приемане на спорната директива, че към момента на подаване на искането за решаване на процесуален въпрос не е предоставил достъп до нито един от тези документи и че към момента на подаване на жалбата от жалбоподателя не е било повдигнато никакво възражение пред Общия съд във връзка с отказа по тези заявления за достъп до документи.
С отделна молба, подадена в секретариата на Общия съд на 29 ноември 2019 г., жалбоподателят отправя искане до Общия съд за извършване на процесуално-организационно действие с цел да се разпореди представянето на някои документи, държани от Съвета.
На 17 януари 2020 г. Парламентът и Съветът представят становищата си по искането за извършване на процесуално-организационно действие, като по този повод Съветът освен това иска някои документи, приложени от жалбоподателя към посоченото в предходната точка искане, да бъдат извадени от преписката.
Обжалваното определение
Искания за изваждане на документи от преписката и за извършване на процесуално-организационно действие
С обжалваното определение, от една страна, по подаденото на 11 октомври 2019 г. от Съвета искане за решаване на процесуален въпрос във връзка с изваждане на документи от преписката, Общият съд разпорежда да се извадят от преписката представените от жалбоподателя документи като приложение A 14 (приета на 9 юни 2017 г. препоръка на Комисията до Съвета за приемане на решение за разрешаване на започването на преговори за международно споразумение между Съюза и Руската федерация относно експлоатацията на газопровода „Северен поток 2“, наричана по-нататък „препоръката на Комисията“) и приложение O 20 (становище на правната служба на Съвета от 27 септември 2017 г. по посочената препоръка, адресирано до постоянните представители на държавите — членки на Съюза, в посочената институция, наричано по-нататък „становището на правната служба на Съвета“) и да не се вземат предвид пасажите от жалбата и приложенията към нея, в които се възпроизвеждат откъси от тези документи. От друга страна, по направеното на 17 януари 2020 г. от Съвета искане за изваждане на документи от преписката, което е формулирано в неговото становище по искането на жалбоподателя за извършване на процесуално-организационно действие, Общият съд разпорежда да се извадят от преписката двата документа, представени от жалбоподателя в приложения M 26 и M 30 (документи, съдържащи становището на Федерална република Германия в рамките на законодателната процедура, довела до приемането на спорната директива, наричани по-нататък „становището на Федерална република Германия“).
В това отношение в точки 38—45 от обжалваното определение, като се основава по-специално на определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент (
C‑650/18
, непубликувано,
EU:C:2019:438
), и на решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
), Общият съд най-напред по същество приема, че макар разпоредбите на Регламент № 1049/2001 да не са приложими в производството пред него, тези разпоредби все пак имат определена указателна стойност с оглед на претеглянето на интересите, което е необходимо за произнасянето по искането за решаване на процесуален въпрос във връзка с изваждането от преписката на документите, посочени в точка 23 от настоящото решение.
По-нататък, в точки 47—56 от обжалваното определение Общият съд разглежда становището на правната служба на Съвета и приема, че във връзка с него посочената институция основателно се позовава на защитата на правните становища, предвидена в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
Освен това в точки 57—64 от обжалваното определение Общият съд разглежда препоръката на Комисията и стига до извода, че Съветът правилно е приел, че оповестяването на тази препоръка би засегнало конкретно и действително защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения по смисъла на член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, което само по себе си обосновава изключването на тази препоръка от преписката.
Накрая, в точки 125—135 от обжалваното определение Общият съд разглежда становището на Федерална република Германия. Като приема, от една страна, че жалбоподателят не е доказал, че пълният текст на съдържащите становището два документа е получен правомерно и от друга страна, че оповестяването на двата документа може да засегне конкретно и действително защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения на Съюза по смисъла на член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, по-специално като отслаби позицията на Европейския съюз в арбитражното производство, започнато от жалбоподателя срещу него, Общият съд приема, че следва да се уважи искането на Съвета за изваждането на посочените документи от преписката, като обаче уточнява, че във всеки случай те не може да докажат прякото засягане на жалбоподателя от спорната директива по смисъла на втората част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС, поради което не е необходимо Общият съд да изиска Съветът да представи тези документи.
По допустимостта на жалбата
Произнасяйки се по повдигнатите от Парламента и Съвета възражения за недопустимост, в самото начало Общият съд припомня, от една страна, в точка 78 от обжалваното определение, че само обстоятелството, че с подадената жалба се обжалва директива, не е достатъчно, за да бъде обявена жалбата за допустима, и от друга страна, в точки 79—85 от определението, че спорната директива представлява законодателен акт с адресати държавите членки и се прилага за всички заинтересовани икономически оператори, поради което съгласно втората част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС условие за допустимостта на жалбата е жалбоподателят да е пряко и лично засегнат от Директивата.
В края на съображенията, изложени в точки 102—124 от обжалваното определение, Общият съд обявява същата жалба за недопустима, тъй като жалбоподателят не е пряко засегнат от спорната директива.
В това отношение Общият съд най-напред приема по същество в точки 106 и 107 от обжалваното определение, че една директива не може сама по себе си да поражда задължения за частноправен субект и следователно не е възможно националните органи да се позовават на самата директива срещу него при липсата на предварително приети от тези органи мерки за транспониране. Следователно преди приемането на мерки за транспониране разпоредбите на спорната директива не можело да бъдат пряк или непосредствен източник на задължения в тежест на жалбоподателя и на това основание да засегнат пряко правното му положение.
В точки 108 и 109 от обжалваното определение, като се позовава на решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), Общият съд отбелязва, че обстоятелството, че понастоящем дейността на жалбоподателя се урежда отчасти от Директива 2009/73, във всички случаи е само резултат от избора му да развива и да продължи да осъществява дейността си на територията на Съюза. Да се приемат доводите на жалбоподателя, би означавало да се приеме, че всеки път когато законодателят на Съюза наложи в дадена област задължения на оператори, каквито преди това те не са имали, законодателната уредба на Съюза непременно ще засяга пряко тези оператори по смисъла на втората част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
В точки 110 и 111 от обжалваното определение Общият съд установява, че следователно в случая едва посредством националните мерки за транспониране на спорната директива операторите, като жалбоподателя, ще бъдат обвързани със задълженията по Директива 2009/73 и че към момента на подаване на жалбата до Общия съд от страна на жалбоподателя Федерална република Германия не е приела такива мерки за транспониране.
По-нататък в посочената точка 111, както и в точки 112—115 от обжалваното определение Общият съд по същество посочва, че при всички случаи държавите членки разполагат с широко право на преценка при прилагането на разпоредбите на Директива 2009/73. В това отношение той отбелязва, че от една страна, от влизането в сила на спорната директива държавите членки могат съгласно член 9, параграф 8, първа алинея и параграф 9 от Директива 2009/73 да решат да не прилагат спрямо междусистемните газопроводи задължението за отделяне на газопреносните системи и операторите на газопреносни системи, предвидено в член 9, параграф 1 от посочената директива. От друга страна, съгласно измененията, въведени със спорната директива, и по-специално отнасящите се до член 36 и член 49а от Директива 2009/73, националните органи може понастоящем да решат да предоставят за големи нови газови инфраструктури и за преносни газопроводи между държави членки и трети държави, завършени преди 23 май 2019 г., освобождавания или дерогации във връзка с някои членове от Директива 2009/73.
Накрая, в точка 117 от обжалваното определение Общият съд приема, че за да подкрепи доводите си, целящи да се докаже, че е пряко засегнат от спорната директива, жалбоподателят не може да се позовава на разрешението, възприето от Съда в решение от 13 март 2008 г., Комисия/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). Всъщност правното и фактическото положение по делото, по което е постановено това решение, по никакъв начин не били сходни с положението по настоящото дело, което има за предмет само директива и освен това не е „нетипично“ от гледна точка на член 288, трета алинея ДФЕС.
Искания на страните и производство пред Съда
С жалбата си жалбоподателят моли Съда:
–
да отмени обжалваното определение,
–
да отхвърли възражението за недопустимост, да обяви жалбата за допустима и да върне делото на Общия съд, който да се произнесе по същество,
–
при условията на евентуалност да установи, че жалбоподателят е пряко засегнат от спорната директива, и да върне делото на Общия съд, който да се произнесе по въпроса дали жалбоподателят е лично засегнат от Директивата, или да разгледа този въпрос заедно със спора по същество,
–
да осъди Парламента и Съвета да заплатят съдебните разноски.
Парламентът и Съветът молят Съда:
–
да отхвърли жалбата, и
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
С решения на председателя на Съда съответно от 22 октомври, 12 и 19 ноември 2020 г. Република Естония, Република Латвия и Република Полша са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Парламента и Съвета.
На 16 юли 2021 г. в изпълнение на процесуално-организационно действие по решение на съдията докладчик и генералния адвокат на основание член 62, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда жалбоподателят представя на Съда документите, които по-рано е представил пред Общия съд с приложения A 14, O 20, M 26 и M 30.
С писмо от 17 март 2022 г. представителите на жалбоподателя уведомяват Съда, че от 1 март 2022 г. вече не го представляват, като посочват, че един от тези представители може да продължи да бъде лице за връзка между Съда и жалбоподателя, докато последният посочи нов представител.
По жалбата
В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква две основания. В рамките на първото основание, което се подразделя на две части, се твърди, че са допуснати грешки при прилагане на правото в преценката на Общия съд, че жалбоподателят не е пряко засегнат от спорната директива по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
В рамките на второто основание се твърди наличието на няколко грешки при прилагане на правото, допуснати при разглеждането от Общия съд на направените от Съвета искания за изваждане на документи от преписката.
По първото основание
Предварителни бележки
За целите на разглеждането на жалбата следва да се отбележи, че допустимостта на подадената от жалбоподателя жалба за отмяна на спорната директива трябва да се разгледа с оглед на условията, предвидени във втората част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС, съгласно които такава жалба е допустима само ако жалбоподателят е пряко и лично засегнат от обжалвания акт. Тъй като според Общия съд жалбоподателят не е пряко засегнат от спорната директива, а посочените условия са кумулативни, той отхвърля жалбата като недопустима, без да се произнася по въпроса дали жалбоподателят е лично засегнат от Директивата.
Съгласно постоянната съдебна практика, припомнена от Общия съд в точка 102 от обжалваното определение, изискването дадено физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от мярката — предмет на обжалване, предполага изпълнението на две кумулативни условия, а именно оспорената мярка, от една страна, пряко да поражда последици в правното положение на това лице и от друга страна, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, което е с чисто автоматичен характер и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер (решение от 28 февруари 2019 г., Conseil/Growth Energy и Renewable Fuels Association,
C‑465/16 P
,
EU:C:2019:155
, т.
и цитираната съдебна практика).
Както посочва и Общият съд в точка 103 от обжалваното определение, това обикновено е така, когато възможността адресатите да не се съобразят с акта на Съюза, е чисто теоретична, тъй като желанието им да черпят последици в съответствие с него, не буди никакво съмнение (решения от 23 ноември 1971 г., Bock/Комисия,
62/70
,
EU:C:1971:108
, т.
—
и от 4 декември 2019 г., PGNiG Supply & Trading/Комисия,
C‑117/18 P
, непубликувано,
EU:C:2019:1042
, т.
и цитираната съдебна практика).
В рамките на двете части на първото основание жалбоподателят оспорва начина, по който Общият съд е приложил съответно първото и второто от условията, посочени в точка 43 от настоящото решение.
По първата част от първото основание
–
Доводи на страните
В рамките на първата част от първото основание, която се отнася до точки 106—111 от обжалваното определение, жалбоподателят поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е заключил, че спорната директива не поражда пряко последици за правното му положение, тъй като е директива.
В това отношение жалбоподателят твърди, първо, че е принципно неправилен мотивът на Общия съд в обжалваното определение, че преди приемането на мерки за транспониране от съответната държава членка или изтичането на предвидения за тази цел срок дадена директива не може сама по себе си пряко да засегне правното положение на даден оператор. Всъщност това водело до пречка за всяко обжалване на директива на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС, тъй като на практика срокът за обжалване редовно изтичал преди приемането на необходимите мерки за транспониране. Като се основал на този мотив, Общият съд не се съобразил с цитираната в точка 78 от обжалваното определение съдебна практика, съгласно която само обстоятелството, че даден акт е приет под формата на директива, не е достатъчно, за да се изключи възможността разпоредбите му да могат да засегнат пряко и лично частноправен субект.
Второ, според жалбоподателя обстоятелството, изтъкнато от Общия съд в точка 111 от обжалваното определение, че към датата на подаване на жалбата му спорната директива все още не е била транспонирана от Федерална република Германия, е ирелевантно. Всъщност според жалбоподателя фактът, че правното положение на дадено лице е пряко засегнато от директива, зависи от съдържанието на тази директива, а не от евентуалното приемане на мерки за транспонирането ѝ. В това отношение той добавя, че условието за допустимост, съгласно което жалбоподателят трябва да бъде пряко засегнат от обжалвания акт по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, е идентично, независимо дали става въпрос за втората или третата част от изречението на тази разпоредба, което неизбежно означавало, че условието обжалваният акт да „не включва мерки за изпълнение“ по смисъла на третата част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС, е допълнително условие, различно от това условие за допустимост.
Трето, жалбоподателят поддържа, че към датата на подаване на жалбата му за отмяна като последица от спорната директива спрямо него се прилагат правилата на Директива 2009/73, въпреки че преди приемането ѝ тя не се е прилагала към него. Такава промяна в правното му положение имала значителни и сериозни правни последици за него. Когато съответните държави членки не разполагат с никаква свобода на преценка при изпълнението на мярка на Съюза, какъвто бил настоящият случай, срокът за транспониране на тази мярка се равнявал на обикновено отлагане във времето на пълната ѝ приложимост.
Накрая, четвърто, жалбоподателят счита, че няма основание Общия съд да приеме, както, изглежда, е приел в точка 109 от обжалваното определение, че да се признае, че той е пряко засегнат от спорната директива, би означавало да се предостави право на всеки оператор да оспорва всяка законодателна мярка, с която му се налагат нови задължения, тъй като основното ограничение, което не допуска „широкото отваряне на вратите“ за законодателните мерки, е условието за допустимост, съгласно което жалбоподателят трябва да бъде лично засегнат от обжалваната от него мярка.
В замяна, Парламентът и Съветът са съгласни със съображенията на Общия съд.
Според Парламента Общият съд основателно е приел, че директива, включително спорната, не може сама по себе си преди приемането на мерки за транспониране или изтичане на предвидения за тази цел срок да засегне пряко правното положение на даден оператор по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
Освен това Парламентът счита, че е неправилен и доводът на жалбоподателя, че срокът за транспониране се равнява на „обикновено отлагане във времето на пълната приложимост“ на разглежданата мярка. Този довод се основавал на постулата, че посочената мярка по принцип можела да породи преки последици за правното положение на жалбоподателя, което не било така.
Освен това Парламентът споделя анализа на Общия съд, че приемането на доводите на жалбоподателя щяло да лиши от всякакво полезно действие условието жалбоподателят да е пряко засегнат от обжалваната от него мярка. Всъщност по този начин всяка нова законодателна уредба щяла да засяга пряко всяко физическо или юридическо лице, осъществяващо дейност в уредената от нея област.
Съветът поддържа, че доводите на жалбоподателя се основават на неправилен прочит на обжалваното определение, доколкото Общият съд не приел, че формата на директива на разглежданата мярка сама по себе си е достатъчна, за да се изключи възможността правното му положение да е пряко засегнато от спорната директива. Напротив, Общият съд правилно заключил, че спорната директива не засяга пряко правното положение на жалбоподателя, тъй като германският регулаторен орган Bundesnetzagentur (Федерална агенция за мрежите, Германия) не можел, при липсата на приети от Федерална република Германия мерки за транспониране на спорната директива, да изисква от жалбоподателя да спазва предвидените в тази директива задължения.
Освен това в качеството си на директива по смисъла на член 288, трета алинея ДФЕС спорната директива не можела сама по себе си да бъде противопоставена на частноправните субекти, което впрочем жалбоподателят не оспорва.
Съветът добавя, че от една страна, в съдебната практика не е налице никакво основание за изтъкнатото от жалбоподателя тълкуване, че условието правното положение на жалбоподателя да е пряко засегнато от обжалваната от него мярка, трябва да се разглежда с оглед на същността на разглежданата мярка. От друга страна, условието, отнасящо се до актовете, които „не включват мерки за изпълнение“, се прилагало само за подзаконовите актове по смисъла на третата част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Ето защо последното условие не можело да измени условието жалбоподателят да е пряко засегнат от обжалваната от него мярка по смисъла на втората част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
Естонското, латвийското и полското правителство по същество поддържат доводите, изтъкнати от Парламента и Съвета.
Полското правителство добавя, от една страна, че Директива 2009/73 вече е била приложима към газопровода „Северен поток 2“ преди приемането на спорната директива, като последната има за цел само да предвиди практическите правила за транспониране и прилагане на Директива 2009/73 по отношение на газопроводи като „Северен поток 2“.
От друга страна, според това правителство условието жалбоподателят да е пряко засегнат от обжалваната от него мярка, трябва да е изпълнено към момента на подаване на жалбата, като то неминуемо не било изпълнено в конкретния случай. Всъщност било безспорно, че газопроводът „Северен поток 2“ не е бил завършен нито към момента на влизане в сила на спорната директива, нито към момента на подаване на жалбата от страна на жалбоподателя.
–
Съображения на Съда
Първата част от първото основание се отнася до въпроса дали Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че спорната директива не поражда пряко последици за правното положение на жалбоподателя и следователно не е изпълнено първото от двете условия, посочени в съдебната практика, припомнена в точка 43 от настоящото решение.
На първо място, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика жалбата за отмяна, предвидена в член 263 ДФЕС, може да бъде подадена срещу всички приети от институциите разпоредби, без оглед на тяхната форма, които имат за цел да породят задължителни правни последици (решение от 3 юни 2021 г., Унгария/Парламент,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, т.
и цитираната съдебна практика).
За да се определи дали даден акт поражда такива последици и следователно подлежи на обжалване по реда на член 263 ДФЕС, следва да се съобрази същността на акта и посочените последици да се преценят с оглед на обективни критерии като съдържанието на същия акт, като евентуално се държи сметка и за контекста на приемането му и правомощията на издалата го институция (решение от 3 юни 2021 г., Унгария/Парламент,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, т.
и цитираната съдебна практика).
В този смисъл възможността даден акт пряко да породи последици за правното положение на физическо или юридическо лице, не може да се преценява само с оглед на обстоятелството, че този акт има формата на директива.
Макар че в точка 78 от обжалваното определение Общият съд подчертава, че само обстоятелството, че с жалбата се оспорва директива, не е достатъчно, за да се обяви жалбата за недопустима, при все това изглежда, че по-нататък в съображенията си, по-специално в точки 106 и 107 от определението, за да стигне до извода, че спорната директива не поражда пряко последици за правното положение на жалбоподателя, Общият съд се е основал главно на факта, че една директива не може сама по себе си да поражда задължения в тежест на частноправен субект или да бъде пряк и непосредствен източник на такива задължения при липсата на мерки за транспониране.
В това отношение, както правилно поддържа жалбоподателят, доколкото за всички директиви е характерно, че не могат сами по себе си да пораждат задължения за частноправните субекти или да им бъдат противопоставяни (вж. в този смисъл решение от 7 август 2018 г., Smith,
C‑122/17
,
EU:C:2018:631
, т.
и цитираната съдебна практика), възприетите от Общия съд съображения водят до категорично изключване на възможността директивите да пораждат пряко последици за правното положение на тези субекти, а оттам и да бъдат обжалвани по реда на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
В крайна сметка резултатът от подобен подход е, че в разрез с изложеното в точки 63 и 64 от настоящото решение, за целите на проверката на условието, съгласно което обжалваната мярка трябва пряко да поражда последици за правното положение на жалбоподателя, се отдава предимство на формата на разглежданата мярка, тоест формата на директива, пред самата същност на тази мярка.
На второ място, същото важи за изложените в точки 110 и 111 от обжалваното определение мотиви на Общия съд, че правното положение на частноправните субекти по принцип се засяга не от Директивата, а само от мерките за транспонирането ѝ, а към момента на подаване на жалбата за отмяна нито една такава мярка не е била приета от съответната държава членка, в случая Федерална република Германия.
Безспорно съгласно постоянната съдебна практика, всяка държава членка — адресат на директива, има задължението да приеме в своя национален правен ред всички необходими мерки, за да осигури пълното действие на директивата в съответствие с целта, която тя преследва (решение от 8 май 2008 г., Danske Svineproducenter,
C‑491/06
,
EU:C:2008:263
, т.
).
Потвърждаването на подхода на Общия съд, изложен в точка 68 от настоящото решение, обаче би довело и до това да се приеме, че директивите никога не могат пряко да пораждат последици за правното положение на частноправните субекти, тъй като тези последици винаги биха били свързани с мерките, приети с оглед на транспонирането им, а не със самите директиви.
Освен това в същите точки от обжалваното определение не се отчита разграничението, което следва да се прави между условието обжалваният акт да засяга пряко жалбоподателя и условието такъв акт да не включва мерки за изпълнение, съдържащо се в третата част от изречението на член 263, четвърта алинея, ДФЕС.
Така третата част от изречението, която се отнася до правото да се обжалват подзаконови актове, установява едновременно условието, че жалбоподателят трябва да е пряко засегнат от обжалвания от него акт, и условието, съгласно което, за да бъде допустима жалбата, се изисква тези актове да не включват мерки за изпълнение, като последното условие се прибавя към първото и следователно не се смесва с него.
Тъй като условието жалбоподателят да е пряко засегнат от обжалвания акт, е формулирано по идентичен начин както във втората част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС, така и в третата част на тази разпоредба, то трябва да има едно и също значение във всяка от тези части на изречението. Всъщност преценката на това обективно условие не може да варира в зависимост от различните части на тази разпоредба.
Следователно всеки акт, независимо дали има подзаконов или друг характер, по принцип може да засяга пряко частноправен субект и следователно пряко да породи последици за правното му положение, независимо дали включва мерки за изпълнение, в това число мерки за транспониране, когато става въпрос за директива. Така, в случай че въпросната директива поражда такива последици, обстоятелството, че са приети или все още трябва да бъдат приети мерки за транспонирането ѝ, само по себе си не е релевантно, тъй като тези мерки не поставят под въпрос прекия характер на връзката, съществуваща между директивата и посочените последици, при условие че директивата не оставя на държавите членки никакво право на преценка относно налагането на посочените последици на частноправния субект. Последното условие е разгледано в рамките на втората част от първото основание.
На трето място, що се отнася до анализа на възможността спорната директива пряко да породи правни последици за правното положение на жалбоподателя съгласно критериите, изложени в точка 63 от настоящото решение, следва да се констатира, че като разширява приложното поле на Директива 2009/73 спрямо междусистемните газопроводи, разположени между държавите членки и трети държави, като междусистемния газопровод, който жалбоподателят възнамерява да експлоатира, спорната директива има за последица, че към експлоатацията на този междусистемен газопровод се прилагат установените в последната директива правила, като по този начин тя прави приложими към жалбоподателя предвидените в нея специфични задължения в това отношение, сред които по-специално задълженията относно отделяне на газопреносни системи и оператори на газопреносни системи съгласно член 9 от Директива 2009/73 и задълженията относно системата за достъп на трети страни до системата въз основа на тарифи, публикувани и одобрени от съответния регулаторен орган или изчислени по одобрени от него методики, установени в член 32 от Директива 2009/73.
В това отношение, както бе посочено в точка 74 от настоящото решение, сам по себе си фактът, че изпълнението на тези задължения изисква приемането на мерки за транспониране от съответната държава членка, в случая Федерална република Германия, е без значение, доколкото тази държава членка не разполага със свобода на преценка по отношение на мерките за транспониране, която може да е пречка за налагането на посочените задължения на жалбоподателя. Всъщност при липсата на такава свобода на преценка посочените мерки за транспониране не поставят под въпрос прекия характер на връзката, съществуваща между спорната директива и налагането на същите задължения.
По изложените съображения следва да се констатира, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че спорната директива не поражда пряко последици за правното положение на жалбоподателя.
Следва да се отхвърлят и доводите на полското правителство, с които то цели да докаже, че жалбоподателят не е пряко засегнат от спорната директива по съображения, различни от изложените от Общия съд в обжалваното определение.
Така, от една страна, що се отнася до довода, че Директива 2009/73 вече се е прилагала към междусистемни газопроводи като този на жалбоподателя преди влизането в сила на спорната директива, този довод във всички случаи е в явно противоречие както с целта на последната директива, изложена в съображения 3 и 4 от нея, така и с изменението на определението на понятието „междусистемен газопровод“, съдържащо се в член 2, точка 17 от Директива 2009/73.
От друга страна, противно на твърденията на полското правителство, фактът, че спорната директива поражда пряко последици за правното положение на жалбоподателя, не може да се изключи и по съображението, че както към момента на влизане в сила на Директива, така и към момента на подаване на жалбата против нея междусистемният газопровод на жалбоподателя все още не е бил завършен. Всъщност, от една страна, към момента на приемането и на влизането в сила на посочената директива жалбоподателят вече е направил значителни инвестиции за изграждането на междусистемния газопровод, което е било в напреднал стадий. От друга страна, Директива 2009/73, и по-специално член 36 от нея, който допуска при определени условия предоставянето на дерогация за проекти за газова инфраструктура, взема в предвид именно хипотезата на изграждане на нови газопроводи и следователно има за цел да уреди и хипотезата на проектирани и все още неизградени газопроводи.
При това положение твърденията по първата част на първото основание трябва бъдат приети.
По втората част от първото основание
–
Доводи на страните
В рамките на втората част от първото основание, която се отнася до точки 111—115 от обжалваното определение, жалбоподателят поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че спорната директива оставя свобода на преценка на държавите членки.
Жалбоподателят твърди, първо, че възприетият от Общия съд подход в това отношение е неправилен, тъй като е извършена обща оценка, без да се разгледа конкретно с оглед на предмета на жалбата му съгласно съдебната практика, установена с решения от 19 декември 2013 г., Telefónica/Комисия (
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, т.
и
), и от 27 февруари 2014 г., Stichting Woonpunt и др./Комисия (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, т.
и
) в каква степен правното му положение е пряко засегнато от спорната директива.
Второ, що се отнася до задълженията в областта на отделянето, които имал след влизането в сила на спорната директива, жалбоподателят поддържа, че макар Директива 2009/73 несъмнено да предоставя на държавите членки възможността да въвеждат други решения освен пълното отделяне, двата алтернативни варианта, които могат да бъдат релевантни в случая, а именно независимият системен оператор и независимият преносен оператор, също както пълното отделяне, имали значително отрицателно въздействие върху правното му положение. Същото се отнасяло и за правилата относно достъпа на трети страни и относно регулирането на тарифите, които във всички случаи били приложими за него. Така съгласно решение от 13 март 2008 г., Комисия/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
) засягането на правното положение на жалбоподателя се дължало на спорната директива, както и на изменената с нея Директива 2009/73 и по-специално на изискването за постигане на предписания от тях резултат.
Трето, жалбоподателят изтъква, че що се отнася до наличието на евентуална свобода на преценка, с която съответната държава членка разполагала при прилагането на дерогациите, предвидени в членове 36 и 49а от Директива 2009/73, подобна свобода на преценка трябвало да бъде установена с оглед на особеното му положение и на предмета на жалбата му, като следва да се уточни, че тази жалба се отнася главно до въведения със спорната директива член 49а от Директива 2009/73. Що се отнася обаче до предвидената в последната разпоредба дерогация, като я ограничава до преносните газопроводи, „завършени преди 23 май 2019 г.“, желанието на законодателя на Съюза било да не оставя никаква свобода на преценка на Федерална република Германия, тъй като датата на ограничаването е била избрана именно за да се изключи възможността жалбоподателят да се ползва от тази дерогация. Също така било безспорно, че неговият газопровод не отговаря на условията за дерогацията, предвидена в член 36 от Директива 2009/73, като германските органи не разполагали със свобода на преценка в това отношение.
В замяна Парламентът и Съветът са съгласни със съображенията на Общия съд.
Парламентът поддържа, първо, че цитираната от жалбоподателя съдебна практика, установена в решение от 27 февруари 2014 г., Stichting Woonpunt и др./Комисия (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
), се отнася до подзаконови актове, а не до законодателни актове, като тази съдебна практика не може да постави под въпрос ограничителния подход, който преобладава по отношение на жалбите на частноправни субекти срещу последните актове.
Второ, според Парламента текстът на спорната директива оставя на държавите членки значителна свобода на преценка, по-специално в член 9, параграфи 8 и 9 от Директива 2009/73 и в член 49а от нея. В този контекст следвало да се разгледат всички разпоредби на спорната директива, а не само възможността да се получи дерогация по член 49а от Директива 2009/73.
Трето, посоченото от жалбоподателя решение от 13 март 2008 г., Комисия/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
) се отнасяло до дело, по което, противно на настоящото дело, обжалваният акт не предоставял никаква свобода на преценка на националните органи.
Съветът изтъква, първо, че жалбата на жалбоподателя е насочена срещу спорната директива в нейната цялост, поради което свободата на преценка, предоставена на държавите членки, трябвало да се анализира в светлината на Директивата в нейната цялост.
Второ, Съветът поддържа, че доводите, че няма никакво съмнение относно начина, по който Федерална република Германия щяла да транспонира спорната директива, са напълно погрешни. В решение от 4 декември 2019 г., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Комисия (
C‑342/18 P
, непубликувано,
EU:C:2019:1043
), Съдът приел, че член 36 от Директива 2009/73 предоставя на националните регулаторни органи право на преценка, за да предоставят дерогации от установените с тази директива правила. Същата логика се прилагала и по отношение на дерогацията, предвидена в член 49а от посочената директива.
Трето, според Съвета Общият съд правилно е стигнал и до извода, че правното и фактическото положение на жалбоподателя не е сравнимо с това по делото, по което е постановено решение от 13 март 2008 г., Комисия/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). Всъщност, за разлика от акта, обжалван по посоченото дело, спорната директива по своята форма и съдържание била „типична“ директива по смисъла на член 288, трета алинея ДФЕС, тоест тя „обвързва по отношение на постигането на даден резултат от държавите членки“, но оставя „на националните власти свобода при избора на формата и средствата“. Следователно не съществувала причинно-следствена връзка между спорната директива и последиците за правното положение на жалбоподателя.
Естонското, латвийското и полското правителство по същество поддържат доводите, изтъкнати от Парламента и Съвета.
–
Съображения на Съда
Втората част от първото основание се отнася до въпроса дали Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че спорната директива оставя на държавите членки свобода на преценка при прилагането ѝ в съответствие с второто от двете условия, установени в съдебната практика, припомнена в точка 43 от настоящото решение.
На първо място, от една страна, от направената в точка 63 от настоящото решение констатация следва, че въпросът дали даден акт предоставя право на преценка на адресатите, на които е възложено изпълнението му, трябва да се разгледа, като се съобрази самата същност на акта.
От друга страна, както бе посочено в точка 74 от настоящото решение, обстоятелството, че за целите на прилагането на обжалвания акт трябва да са налице мерки за изпълнение, в това число мерки за транспониране, когато става въпрос за директива, само по себе си не означава непременно че адресатите на акта имат свобода на преценка.
На второ място, когато, както в настоящия случай, даден акт може да породи множество правни последици в зависимост от различните положения, към които следва да се прилага, наличието на свобода на преценка трябва задължително да се прецени с оглед на конкретните правни последици, които са посочени в жалбата и могат действително да настъпят за правното положение на заинтересованото лице.
Така, за да се прецени дали даден акт оставя на адресатите си свобода на преценка с оглед на прилагането му, следва да се разгледат правните последици, породени от разпоредбите на този акт, за които се отнася жалбата, за положението на лицето, което се позовава на правото на обжалване съгласно втората част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС (вж. по аналогия решение от 27 февруари 2014.г, Stichting Woonpunt и др./Комисия,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, т.
и
и от 13 март 2018 г., European Union Copper Task Force/Комисия,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, т.
и
).
Противно на твърденията на Парламента и Съвета, такъв е случаят и в хипотезата, когато жалбата формално се отнася до съответния акт в неговата цялост, ако изложените в подкрепа на тази жалба основания позволяват да се установи, че нейният предмет в действителност засяга конкретни аспекти на този акт.
На трето място, следва да се отбележи, че за да подкрепи тезата си, която има за цел да се докаже, че спорната директива не е оставила на държавите членки свобода на преценка, що се отнася до породените от нея последици за правното му положение, в жалбата си жалбоподателят по същество твърди, че вследствие на внесеното с нея изменение в предвиденото в член 2, точка 17 от Директива 2009/73 понятие „междусистемен газопровод“ спорната директива има за последица, че му се налагат предвидените в член 9 от Директива 2009/73 конкретни задължения по нея относно отделянето на преносните системи и операторите на преносни системи, както и предвидените в член 32 от същата Директива задължения за достъп на трети страни и регулирането на тарифите, без той да е имал възможност да се ползва от дерогация от тези правила съгласно член 36 от Директива 2009/73 или съгласно въведения със спорната директива член 49а от Директива 2009/73.
Следователно с оглед на тези разпоредби и на конкретното положение на жалбоподателя следва да се определи дали вследствие на приемането и влизането в сила на спорната директива Директива 2009/73 оставя на Федерална република Германия свобода на преценка по отношение на прилагането на посочените разпоредби, и по-специално на прилагането им по отношение на жалбоподателя.
В това отношение, що се отнася, първо, до дерогациите, предвидени в членове 36 и 49а от Директива 2009/73, в точки 114 и 115 от обжалваното определение Общият съд припомня наличието на тези възможности за дерогация, като същевременно уточнява, че за целите на прилагането на предвидената в член 49а дерогация националните регулаторни органи разполагат с широко право на преценка по отношение на нейното предоставяне.
При това обаче Общият съд не е разгледал, вземайки предвид положението на жалбоподателя и съобразявайки същността на дерогациите, дали те могат да се приложат към положението му и дали спорната директива е оставила на съответната държава членка свобода на преценка в рамките на прилагането ѝ спрямо жалбоподателя.
Що се отнася до наличието на такава свобода на преценка по отношение на дерогациите, предвидени в членове 36 и 49а от Директива 2009/73, следва да се констатира, както по същество отбелязва и генералният адвокат в точки 74 и 75 от заключението си, че нито една от тези дерогации не може да се приложи към положението на жалбоподателя, тъй като, от една страна, към момента на приемане на спорната директива вече е било прието решението за инвестициите за газопровода „Северен поток 2“, което изключва възможността този газопровод да се ползва от дерогация по член 36 от Директива 2009/73, приложим спрямо голяма нова газова инфраструктура или значително увеличаване на капацитета на съществуваща инфраструктура, а от друга страна, към този момент е било очевидно, че посоченият газопровод не може да бъде завършен преди 23 май 2019 г., което е пречка за предоставянето на дерогация по член 49а от посочената Директива.
При тези обстоятелства, макар държавите членки несъмнено да разполагат със свобода на преценка, що се отнася до предоставянето на такива дерогации на предприятията за газ, които отговарят на условията, установени съответно в членове 36 и 49а от Директива 2009/73, те обаче не разполагат с никаква свобода на преценка, що се отнася до възможността за предоставяне на тези дерогации на жалбоподателя, който не отговаря на тези условия. В този смисъл е налице пряка връзка между влизането в сила на спорната директива и налагането с нея на жалбоподателя на задълженията, предвидени в Директива 2009/73, посочени в точка 75 от настоящото решение.
Второ, при тези условия следва да се провери дали по отношение на жалбоподателя съответната държава членка разполага с право на преценка, за да определи резултата, който трябва да бъде постигнат, последицата от което може да е, че жалбоподателят все пак би избегнал посочените задължения.
В това отношение, що се отнася до задължението за отделяне, предвидено в член 9 от Директива 2009/73, в точка 112 от обжалваното определение Общият съд констатира, че при определени условия държавите членки може съгласно член 9, параграф 8, втора алинея, букви а) и б) от посочената директива да не прилагат това задължение по-конкретно за междусистемнитe газопроводи като газопровода „Северен поток 2“. В такъв случай, вместо да отделят структурите на собственост от структурите на доставка и производство, държавите членки трябва да определят или независим системен оператор съгласно член 14 от посочената директива, или независим оператор на газопреносна система. Eто защо според Общия съд посочените държави членки разполагат с право на преценка в това отношение.
Подобна констатация обаче не е достатъчна, за да се установи наличието на право на преценка на националните органи, що се отнася до предвиденото в член 9 от Директива 2009/73 задължение за отделяне.
Всъщност от съображение 13 на Директива 2009/73 следва, че макар с двата алтернативни варианта, предоставени по отношение на предвиденото в член 9, параграф 1 от посочената директива задължение за отделяне следва да се „даде възможност на вертикално интегрирано предприятие да запази собствеността си върху свързаните с мрежите активи“, с тях все пак трябва да се „изпълнява изискването за ефективно отделяне на интересите“, като независимият системен оператор или независимият преносен оператор трябва да „изпълнява всички функции на системен оператор“ и спрямо него да се прилагат „подробни законови разпоредби и засилен регулаторен надзор“.
От това следва, че както по същество отбелязва и генералният адвокат в точки 80 и 81 от заключението си, независимо от окончателно избрания вариант от посочените в точка 107 от настоящото решение, правното положение на жалбоподателя неизбежно ще бъде променено, тъй като член 9 от Директива 2009/73 предоставя на държавите членки само избор на средства, с които трябва да се постигне ясно определен резултат, а именно действителното отделяне на газопреносните структури от структурите за производство и доставка. Така, макар държавите членки да не са лишени от всякаква свобода на действие при прилагането на посочения член 9, те не разполагат с никакво право на преценка, що се отнася до предвиденото в тази разпоредба задължение за отделяне, така че жалбоподателят не може да го избегне, независимо от направения избор на един от трите метода, предвидени в посочената разпоредба.
Това се отнася и за задълженията по член 32 от Директива 2009/73 във връзка с член 41, параграфи 6, 8 и 10 от нея. По силата на посочените задължения операторите на газопреносни системи, към които се прилага Директивата, трябва да предоставят достъп до своята система на трети страни въз основа на прилагана обективно и без дискриминация система на базата на публикувани тарифи, които са пропорционални и одобрени от компетентния регулаторен орган. При одобряването на тарифите този орган трябва по-специално да предвиди подходящи стимули за насърчаване на операторите да повишат ефективността си.
Всъщност, макар тези задължения да налагат приемането, по-специално от националните регулаторни органи, на мерки от техническо естество за тяхното конкретизиране, това не променя факта, че подобни мерки не могат да изменят резултата, до който водят посочените задължения, а именно че операторите на газопреносни системи гарантират на трети страни достъп без дискриминация до тази система при предвидените в Директива 2009/73 условия с цел на всички участници на пазара да се гарантира ефективен достъп до този пазар.
В това отношение Общият съд също неправилно е приел в точка 117 от обжалваното определение, че жалбоподателят не може да се позовава на решение от 13 март 2008 г., Комисия/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). Всъщност, макар делото, по което е постановено посоченото решение, да се различава от настоящото, тъй като се отнася до правните последици, породени от решение, прието от Комисията на основание на директива, това не променя факта, че задължителната сила на това решение в крайна сметка се дължи на тази директива и че във всички случаи посоченото решение, подобно на разпоредбите от спорната директива, посочени в точки 110 и 111 от настоящото решение, определя резултата, който трябва да бъде постигнат, по отношение на който държавите членки не разполагат с никакво право на преценка.
Следователно Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че спорната директива оставя свобода на преценка на държавите членки, без да вземе предвид положението на жалбоподателя и факта, че влизането в сила на спорната директива има за пряка последица обвързването му със задължения, чийто резултат не може да бъде променян. При тези обстоятелства твърденията по втората част от първото основание също трябва да бъдат приети.
С оглед на изложените съображения следва да се заключи, че първото основание е налице, тъй като Общият съд неправилно е приел, че жалбоподателят не е пряко засегнат от спорната директива. От това следва, че точка 4 от диспозитива на обжалваното определение трябва да се отмени, тъй като в нея подадената от жалбоподателя жалба се отхвърля като недопустима на това основание.
По второто основание
–
Доводи на страните
В рамките на второто основание жалбоподателят поддържа, че Общият съд е допуснал няколко грешки при прилагане на правото при разглеждането на искането на Съвета за изваждане на документи от преписката, поради които неправилно разпоредил становището на правната служба на Съвета, препоръката на Комисията и становището на Федерална република Германия да бъдат извадени от преписката и да не се вземат предвид пасажите от жалбата и приложенията към нея, в които са възпроизведени откъси от тези документи.
В това отношение жалбоподателят поддържа, първо, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е основал своята преценка изцяло на уредбата, установена с Регламент № 1049/2001, който урежда публичния достъп до документи, без да провери дали разглежданите документи са от полза за разрешаването на спора съобразно изискванията в съдебната практика, установена с решение от 12 май 2015 г., Dalli/Комисия (
T‑562/12
,
EU:T:2015:270
).
Второ, жалбоподателят твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото и като е приложил по отношение на разглежданите документи ограничителната правна уредба, определена от Съда при сериозните и специфични обстоятелства по делата, по които е постановено определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент (
C‑650/18
, непубликувано,
EU:C:2019:438
) и решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
). По-специално той счита, че всички тези документи са част от подготвителните работи по спорната директива, поради което попадат в приложното поле на принципа на по-голяма прозрачност, установен в решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет (
C‑39/05 P и C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Освен това Общият съд не взел отношение по довода, че някои пасажи от становището на правната служба на Съвета са били много обстойно споменати от самите институции на Съюза в предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2009/73 относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ.
Трето, жалбоподателят твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е отдал съществено значение на арбитражното производство, започнато от жалбоподателя по силата на Договора за енергийната харта, подписан в Лисабон на 17 декември 1994 г. (
ОВ L 380, 1994 г., стр. 24
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 1, стр. 105), одобрен от името на Европейските общности с Решение 98/181/ЕО, ЕОВС, Евратом на Съвета и на Комисията от 23 септември 1997 г. (
ОВ L 69, 1998 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 1, стр. 253). Общият съд обосновал следвания от него подход с необходимостта да защити обществения интерес по отношение на международните отношения по смисъла на член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, но не обяснил как представянето на разглежданите документи би могло евентуално да ги засегне. Всъщност арбитражното производство не попадало в обхвата на „международните отношения“ по смисъла на тази разпоредба.
Съветът твърди, че второто основание е недопустимо, тъй като според него с това основание се цели Съдът да преразгледа направената от Общия съд преценка на фактите.
Освен това Парламентът и Съветът считат, че във всички случаи второто основание трябва да се отхвърли по същество.
Първо, Парламентът изтъква, че всички доводи на жалбоподателя почиват на погрешната предпоставка, че Общият съд не е разгледал дали разглежданите документи са „явно относими за разрешаването на спора“, като в този контекст Съветът добавя, че Общият съд не е приложил разпоредбите на Регламент № 1049/2001 нито изключително, нито пряко. Според Съвета Общият съд в действителност е претеглил наличните интереси в съответствие със съдебната практика, установена с решение на Общия съд от 12 май 2015 г., Dalli/Комисия (
T‑562/12
,
EU:T:2015:270
).
Второ, Съветът уточнява в това отношение, че Общият съд не е постановил, че по принцип документи могат да бъдат използвани в производство само ако авторът или институцията ответник е разрешил тяхното представяне. Напротив, Общият съд анализирал подробно всички обстоятелства по делото, с което е сезиран, и заключил, че изваждането от преписката на разглежданите документи е необходимо по съображения от обществен интерес.
Трето, Парламентът поддържа, че в съответствие със съдебната практика, установена с определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент (
C‑650/18
, непубликувано,
EU:C:2019:438
) и решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
), Общият съд правилно е констатирал, че като се е основал в случая на становището на правната служба на Съвета, жалбоподателят всъщност се опитва да използва срещу Съвета становището, получено от правната му служба, и така да го принуди да изрази публично отношение по това становище, което би довело до отрицателни последици за интереса на посочената институция да ползва правни становища.
В този контекст Парламентът и Съветът твърдят, че нито един от разглежданите документи, и по-специално правното становище на Съвета, не се отнася до законодателна процедура, тъй като всички те предшестват предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2009/73 относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ.
Четвърто, Съветът поддържа, че Общият съд е разпоредил изваждането на становището на Федерална република Германия от преписката по-специално с мотива, че оповестяването на неговото съдържание би засегнало защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения по смисъла на член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, като така възстановява предишното положение, в съответствие с което съдът на Съюза е единственият орган, който разполага с правомощието да разпореди на страните да представят документи или да прецени тяхната относимост.
–
Съображения на Съда
Трябва да се отхвърли изтъкнатият от Съвета във връзка с второто основание довод за недопустимост, че това основание било повод Съдът да се произнесе по направените от Общия съд фактически констатации. Всъщност, макар по принцип само Общият съд да е компетентен да установява и преценява фактите, посоченото основание не е повод Съдът да преразгледа фактите, на които се е основал Общият съд в конкретния случай, а се отнася до правен въпрос относно правната уредба, приложена от него при преценката на тези факти.
При разглеждането на въпроса дали второто основание по същество е налице, на първо място, следва да се припомни, от една страна, че принципът на равни процесуални възможности, който произтича от самото понятие за справедлив процес, гарантиран по-специално в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, предполага задължение за осигуряване на разумна възможност за всяка от страните да представи своята позиция, включително да посочи доказателствата си, при условия, които не я поставят в явно неблагоприятно положение спрямо противната страна (решение от 16 май 2017 г., Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, т.
).
От друга страна, съгласно постоянната съдебна практика приложимият в правото на Съюза принцип е принципът на свободата при преценката на доказателствата, от който следва, че допустимостта на навременно представено доказателство може да се оспорва пред съдилищата на Съюза само на основанието, че то е придобито неправомерно (решение от 30 септември 2021 г., Сметна палата/Pinxten,
C‑130/19
,
EU:C:2021:782
, т.
).
Така при наличието на доказателства, представени неправомерно от някоя от страните, каквито са посочените в Регламент № 1049/2001 вътрешни документи, чието представяне не е било нито разрешено от съответната институция, нито разпоредено от съдилищата на Съюза, трябва да се претеглят интересите на съответните страни в производството, свързани с правото им на справедлив съдебен процес, като се вземат предвид интересите, защитени от нарушените или заобиколени правила при придобиването на такива доказателства.
От това следва, както по същество отбелязва и генералният адвокат в точки 119 и 138 от заключението си, че съдът на Съюза, сезиран с искане за изваждане на съответните доказателства от преписката, трябва да претегли, от една страна, интересите на представилия доказателствата жалбоподател, като се вземе по-специално предвид ползата от тях за разглеждането на подадената пред него жалба по същество, а от друга страна, интересите на насрещната страна, които биха били конкретно и действително засегнати от запазването на посочените доказателства в преписката.
На второ място, за разглеждането на искане за изваждане от преписката на вътрешни документи, посочени в Регламент № 1049/2001, този регламент, макар да не е приложим към жалба като подадената от жалбоподателя до Общия съд, има определена указателна стойност с оглед претеглянето на интересите, което е необходимо за произнасянето по това искане (вж. в този смисъл определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент,
C‑650/18
, непубликувано,
EU:C:2019:438
, т.
и
).
Не може обаче да се приеме, че Регламент № 1049/2001 урежда изчерпателно претеглянето на интересите, което е необходимо за разглеждането на искане за изваждането на документи от преписката по дадено дело.
Всъщност, докато целта на Регламента е да увеличи прозрачността на процеса на вземане на решения на равнището на Съюза чрез прилагане на правото на достъп до документи, предвидено в член 15, параграф 3, първа алинея ДФЕС и закрепено в член 42 от Хартата на основните права (вж. в този смисъл решение от 22 февруари 2022 г., Stichting Rookpreventie Jeugd и др.,
C‑160/20
,
EU:C:2022:101
, т.
и
), от своя страна допустимостта на доказателствата зависи в крайна сметка от претеглянето на наличните интереси с оглед на целта да се гарантира правото на страните на справедлив процес, както по същество отбелязва и генералният адвокат в точки 129 и 130 от заключението си.
На трето място, що се отнася до разглеждането на въпросните документи с оглед на изложените по-горе принципи, първо, следва да се приеме, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е разпоредил становището на правната служба на Съвета да бъде извадено от преписката и да не се вземат предвид пасажите от жалбата и приложенията към нея, в които са възпроизведени откъси от това становище.
В това отношение от постоянната практика на Съда следва, че допускането на възможността за представяне на такива вътрешни документи в рамките на спор пред Съда, без посоченото представяне да е било разрешено от съответната институция или да е по разпореждане на тази юрисдикция, противоречи на обществения интерес, който изисква институциите да могат да се ползват от предоставените при пълна независимост становища на тяхната правна служба (решение от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, т.
и цитираната съдебна практика).
Всъщност чрез неразрешеното представяне на такова правно становище жалбоподателят използва срещу съответната институция в производството относно валидността на обжалван акт становище, издадено от собствената ѝ правна служба при изготвянето на този акт. По принцип обаче да се допусне възможността жалбоподателят да представи правно становище на институция, чието оповестяване не е разрешено от нея, е в нарушение на изискванията за справедлив процес (решение от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, т.
и цитираната съдебна практика).
Съдът обаче е постановил, че по изключение принципът на прозрачност може да обоснове оповестяване в рамките на съдебно производство на документ на институция, който не е бил публично достъпен и който съдържа правно становище, когато правното становище се отнася до законодателна процедура, за която се налага по-голяма прозрачност (вж. в този смисъл решение от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, т.
—
).
Тази прозрачност обаче не е пречка оповестяването на конкретно правно становище, което е издадено в контекста на определен законодателен процес, но е от особено чувствителен характер или има особено широк обхват, надхвърлящ съответния законодателен процес, да се откаже на основание на защитата на правните становища, като в такъв случай съответната институция трябва да изложи подробни мотиви за отказа (решение от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, т.
).
В случая, както констатира Общият съд в точки 50 и 54 от обжалваното определение, становището на правната служба на Съвета, чието представяне не е било разрешено от него, противно на поддържаното от жалбоподателя, не се отнася до законодателен процес, а има за предмет препоръка на Комисията до Съвета за започване на преговори между Съюза и трета държава за сключването на международно споразумение. Освен това този предмет не може да бъде засегнат само поради обстоятелството че становището е споменато от самите институции на Съюза в контекста на приемането на Директивата на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2009/73 относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ.
При тези обстоятелства са доказани в достатъчна степен, от една страна, фактът, че запазването в преписката на посоченото становище би накърнило правото на Съвета на справедлив съдебен процес и интереса му да получава открити, обективни и пълни становища, както и от друга страна, липсата на по-висш обществен интерес, който може да обоснове представянето на разглежданото правно становище от жалбоподателя. Освен това, доколкото сам по себе си интересът на жалбоподателя, колкото и легитимен да е той, да подкрепи доводите си с помощта на това становище, не е достатъчен, за да обоснове такова накърняване на правата и интересите на Съвета (вж. в този смисъл определение от 14 май 2019 г.Унгария/Парламент,
C‑650/18
, непубликувано,
EU:C:2019:438
, т.
—
и решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, т.
и
), още повече че основателността на тези доводи, а следователно и възможността за спечелване на делото изобщо не зависят от представянето на това становище, следва да се заключи, че претеглянето на интересите, припомнено в точка 131 от настоящото решение, е в полза на защитата на посочените права и интереси на Съвета.
За сметка на това, що се отнася, второ, до препоръката на Комисията и до становището на Федерална република Германия, изглежда, че макар в точка 39 от обжалваното определение самият Общ съд да припомня, че за целите на разглеждането на искане за изваждане на документи от преписката Регламент № 1049/2001 има само указателна стойност, въпреки това уточнение и изложеното в точки 131 и 133 от настоящото решение, за да обоснове изваждането на посочените документи от преписката, той всъщност се е основал само на разпоредбите на посочения регламент, и по-специално на член 4, параграф 1, буква а), трето тире от него, който се отнася до защитата на международните отношения.
В това отношение, от една страна, макар да се приема, че закрепеният в тази разпоредба интерес, свързан със защитата на международните отношения, има указателен характер в този контекст, все пак за целите на претеглянето на интересите, посочено в точка 131 от настоящото решение, трябва да се докаже, че запазването на тези документи в преписката би могло да засегне конкретно и действително посочения интерес, за да се обоснове изваждането на посочените документи от преписката.
Така, що се отнася до член 4 от Регламент № 1049/2001, Съдът е постановил, че само обстоятелството, че даден документ се отнася до интерес, защитен от изключение от правото на достъп, предвидено в тази разпоредба, не може да бъде достатъчно, за да обоснове прилагането ѝ, тъй като съответната институция трябва да предостави обяснения за това по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне такъв интерес, и то независимо от факта, че такава институция разполага с широка свобода на преценка при прилагането на член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент № 1049/2001 (вж. в този смисъл решение от 3 юли 2014 г., Съвет/in’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, т.
,
,
и
).
От обжалваното определение обаче по никакъв начин не е видно, че Общият съд е разгледал представените от Съвета обяснения с оглед на тези изисквания. Напротив, що се отнася до препоръката на Комисията, Общият съд само е направил извод в точки 57 и 60—63 от обжалваното определение, че е налице опасност от конкретно и действително засягане на съответния интерес поради самия факт, че този документ се отнася до приемането на решение относно международните преговори с трета държава.
Що се отнася до становището на Федерална република Германия, за да обоснове изваждането му от преписката, Общият съд се е задоволил да приеме, че оповестяването на това становище би засегнало конкретно и действително защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения по смисъла на член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, „по-специално като отслаби позицията на [Съюза] в арбитражното производство, започнато от жалбоподателя срещу него“, без да обясни по какъв начин такова арбитражно производство, което по всяка вероятност е частноправно, би засегнало международните отношения на Съюза, както посочва и генералният адвокат в точка 157 от своето заключение, нито освен това се е опитал да установи дали е действителен породеният от запазването на посоченото становище в преписката риск от накърняване на защитата на този обществен интерес.
От друга страна, дори да се приеме за установено, че посоченият обществен интерес е застрашен от запазването в преписката на препоръката на Комисията и на становището на Федерална република Германия, това не променя факта, че Общият съд е трябвало да претегли наличните интереси, както бе посочено в точка 131 от настоящото решение, което той не е направил.
При тези условия следва да се заключи, че като е разпоредил препоръката на Комисията и становището на Федерална република Германия да бъдат извадени от преписката и да не се вземат предвид пасажите от жалбата и приложенията към нея, в които са възпроизведени откъси от тези документи, Общият съд е допуснал грешки при прилагане на правото, доколкото, от една страна, е приложил само разпоредбите на Регламент № 1049/2001, за да разгледа искането за изваждане на посочените документи от преписката, без да извърши претегляне на наличните интереси, а от друга страна, не е разгледал, като вземе предвид обясненията, предоставени от Съвета в това отношение, въпроса дали запазването на същите документи в преписката е могло конкретно и действително да засегне защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения по смисъла на член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001.
С оглед на гореизложените съображения твърденията по второто основание също трябва да бъдат приети, в частта относно препоръката на Комисията и становището на Федерална република Германия. От това следва, че точка 1 от диспозитива на обжалваното определение, в частта относно препоръката на Комисията (приложение A 14), и точка 3 от диспозитива също трябва да бъдат отменени.
Жалбата до Съда трябва да се отхвърли в останалата ѝ част.
По жалбата до Общия съд
Съгласно член 61, първа алинея, второ изречение от Статута на Съда на Европейския съюз, в случай че отмени решението на Общия съд, Съдът може да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това.
В случая, макар на настоящия етап от производството Съдът да не е в състояние да се произнесе по съществото на подадената до Общия съд жалба, той обаче разполага с необходимите доказателства, за да постанови окончателно решение по възражението за недопустимост, повдигнато от Парламента и Съвета в хода на производството пред първата инстанция.
На първо място, що се отнася до въпроса дали жалбоподателят е лично засегнат от спорната директива, жалбоподателят поддържа по същество, че газопроводът „Северен поток 2“ е единственият нов модерен газопровод, засегнат от тази директива, за който е взето окончателно решение за инвестиции, като доста преди приемането на посочената директива е била направена твърде значителна инвестиция, чийто собственик не може да се ползва от дерогация по член 49а от Директива 2009/73.
Парламентът и Съветът изтъкват по същество, че жалбоподателят не е лично засегнат от спорната директива. Според тези институции фактът, че в даден момент е възможно да се определи колко или дори кои са лицата, попадащи в нейното приложно поле, по никакъв начин не променя обстоятелството, че тази директива се отнася по един и същ начин до всички наземни или морски, съществуващи или завършени преди това, нови или бъдещи газопроводи, свързващи Съюза с трети държави. Следователно ставало въпрос за отворен кръг икономически оператори. Във всеки случай жалбоподателят не уточнил по какъв начин газопроводът „Северен поток 2“ се различава от всеки друг трансграничен междусистемен електропровод с трета държава.
Съветът добавя, от една страна, че жалбоподателят оспорва изцяло спорната директива, така че жалбата му не се ограничава до валидността на условията за дерогация, съдържащи се в член 49а от Директива 2009/73, добавен със спорната директива. От друга страна, според Съвета посочените от жалбоподателя решения от 13 март 2008 г., Комисия/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
) и от 27 февруари 2014 г., Stichting Woonpunt и др./Комисия(
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
) не са релевантни в настоящия случай, доколкото те се отнасят до оператори, притежаващи придобито по-рано право, което ги индивидуализирало спрямо всеки друг оператор.
В това отношение следва да се припомни, че лицата, които не са адресати на решение, могат да претендират, че са лично засегнати по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, само ако това решение ги засяга поради някои присъщи за тях качества или поради фактическо положение, което ги отличава от всяко друго лице и поради това ги индивидуализира по начин, аналогичен на този, по който биха били индивидуализирани адресатите на такова решение (решения от 15 юли 1963 г., Plaumann/Комисия,
25/62
,
EU:C:1963:17
, т.
и от 13 март 2018 г., European Union Copper Task Force/Комисия,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, т.
).
В този контекст от трайно установената съдебна практика следва, че възможността да се определи с по-голяма или по-малка точност колко или дори кои са правните субекти, по отношение на които се прилага дадена мярка, не предполага по никакъв начин, че същите трябва да бъдат разглеждани като лично засегнати от тази мярка, ако това прилагане се осъществява по силата на обективно правно или фактическо положение, определено в съответния акт (решение от 13 март 2018 г., European Union Copper Task Force/Комисия,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, т.
и цитираната съдебна практика).
От трайната съдебна практика обаче също така следва, че когато даден акт засяга група лица, които са определени или са били определяеми към момента на приемане на този акт в зависимост от присъщи за членовете на групата критерии, тези лица могат да бъдат лично засегнати от посочения акт в качеството си на част от ограничен кръг икономически оператори (вж. в този смисъл решение от 27 февруари 2014 г., Stichting Woonpunt и др./Комисия,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, т.
).
В случая е вярно, че текстът на спорната директива е формулиран общо и че тя се прилага без разлика спрямо всички оператори, които експлоатират газопреносна линия между държава членка и трета държава, като налага на така посочените оператори задълженията, предвидени в Директива 2009/73. В този контекст обстоятелството, че посочените оператори са ограничен брой, не е от естество да докаже, че те са лично засегнати от спорната директива, тъй като това обстоятелство се дължи не на естеството на породените от нея правни последици, а на характеристиките на съответния пазар.
Както обаче бе посочено в точка 104 от настоящото решение, жалбоподателят не може да се ползва от дерогация нито на основание член 36 от Директива 2009/73, нито на основание член 49а от тази директива.
В този контекст следва да се констатира, че както твърди жалбоподателят, без това да е оспорено, както сред съществуващите междусистемни газопроводи, така и сред междусистемните газопроводи, които предстои да бъдат изградени, газопроводът „Северен поток 2“ е единственият, който се намира в подобно положение и може да се окаже в такова положение, доколкото операторите на всички други междусистемни газопроводи, попадащи в приложното поле на Директива 2009/73, са имали или ще имат възможност да получат дерогация на основание на една от разпоредбите на тази директива, посочени в предходната точка.
От това следва, че след влизането в сила на спорната директива връзката между, от една страна, разширяването на приложното поле на Директива 2009/73 спрямо междусистемните газопроводи между държавите членки и трети държави, предвидено в член 2, точка 17 от тази директива, и от друга страна, уредбата на условията за дерогация, предвидени в членове 36 и 49а от посочената директива, е породила последици за правното положение на жалбоподателя, които са от естество да го индивидуализират по начин, аналогичен на този, по който би бил индивидуализиран адресатът на решение.
При тези обстоятелства следва да се приеме, че жалбоподателят е лично засегнат от условията за дерогация, произтичащи от членове 36 и 49а от Директива 2009/73, съответно изменени и добавени със спорната директива.
На второ място, от съображенията в точки 61—81 и 94—115 от настоящото решение следва, че жалбоподателят е и пряко засегнат от тези разпоредби.
На трето място, следва да се отбележи, че посочените разпоредби могат да бъдат отделени от другите разпоредби на Директива 2009/73, изменена със спорната директива.
От всички изложени по-горе съображения следва, че жалбата за отмяна, подадена от жалбоподателя до Общия съд, трябва да се обяви за допустима в пределите, посочени в точка 163 от настоящото решение.
Делото се връща на Общия съд, за да се произнесе по съществото на жалбата за отмяна.
По съдебните разноски
Тъй като делото се връща на Общия съд за ново разглеждане, Съдът не следва да се произнася по съдебните разноски, свързани с настоящото производство.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Отменя точка 1 от диспозитива на определението на Общия съд на Европейския съюз от 20 май 2020 г., Nord Stream 2/Парламент и Съвет (
T‑526/19
,
EU:T:2020:210
) в частта относно приетата на 9 юни 2017 г. препоръка на Европейската комисия до Съвета на Европейския съюз за приемане на решение за разрешаване на започването на преговори за международно споразумение между Европейския съюз и Руската федерация относно експлоатацията на газопровода „Северен поток 2“ (приложение A 14), както и точки 3 и 4 от диспозитива на посоченото определение.

2)
Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.

3)
Жалбата за отмяна, подадена от Nord Stream 2 AG против Директива (ЕС) 2019/692 на Европейския парламент и на Съвета от 17 април 2019 година за изменение на Директива 2009/73/ЕО относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ, е допустима в частта, в която се оспорват разпоредбите на членове 36 и 49а от Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО, съответно изменени и въведени с Директива 2019/692.

4)
Връща делото на Общия съд на Европейския съюз, за да се произнесе по съществото на жалбата за отмяна, посочена в точка 3 от настоящия диспозитив.

5)
Не се произнася по съдебните разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.