CELEX: 62020TJ0378
Ayudas de Estado
Mercado danés del transporte aéreo
Ayuda otorgada por Dinamarca a una compañía aérea en el contexto de la pandemia de COVID‑19
Garantía
Decisión de no plantear objeciones
Compromisos que condicionan la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior
Ayuda destinada a reparar los perjuicios causados por un acontecimiento de carácter excepcional
Libertad de establecimiento
Libre prestación de servicios
Igualdad de trato
Obligación de motivación

Antecedentes del litigio
El 10 de abril de 2020, el Reino de Dinamarca notificó a la Comisión Europea, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 3, una medida de ayuda (en lo sucesivo, «medida controvertida») consistente en una garantía sobre una línea de crédito renovable por un importe máximo de 1500 millones de coronas suecas (SEK) en favor de SAS AB. Esta medida tiene por objeto compensar parcialmente a SAS por el perjuicio derivado de la anulación o de la reprogramación de sus vuelos a raíz del establecimiento de restricciones de desplazamiento en el contexto de la pandemia de COVID-19.
El 15 de abril de 2020, la Comisión adoptó la Decisión C(2020) 2416 final, relativa a la ayuda de estado SA.56795 (2020/N) — Dinamarca — Compensación por los perjuicios causados por la pandemia de COVID-19 a SAS (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), mediante la que consideró que la medida controvertida, por un lado, constituía ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y, por otro lado, era compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b).
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 19 de junio de 2020, la demandante, Ryanair DAC, interpuso el presente recurso.
Mediante escrito presentado ese mismo día en la Secretaría del Tribunal, solicitó que el asunto se sustanciase mediante procedimiento acelerado de conformidad con los artículos 151 y 152 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General. Mediante resolución de 15 de julio de 2020, el Tribunal (Sala Décima) estimó la solicitud de procedimiento acelerado.
A propuesta de la Sala Décima, el Tribunal decidió, con arreglo al artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a una sala ampliada.
El 29 de julio de 2020, la Comisión presentó su escrito de contestación en la Secretaría del Tribunal.
El 12 de agosto de 2020, la demandante presentó una solicitud motivada de celebración de vista oral con arreglo al artículo 106, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 31 de agosto y 4 y 21 de septiembre de 2020, respectivamente, el Reino de Dinamarca, SAS y la República Francesa solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 8, 15 y 30 de septiembre de 2020, respectivamente, la demandante solicitó, con arreglo al artículo 144, apartado 7, del Reglamento de Procedimiento, que no se diera traslado al Reino de Dinamarca, a SAS y a la República Francesa de determinados datos contenidos en la demanda y en su versión abreviada.
Mediante autos de 17 de septiembre y de 7 de octubre de 2020, respectivamente, el Presidente de la Sala Décima ampliada del Tribunal admitió la intervención del Reino de Dinamarca, de la República Francesa y de SAS y limitó provisionalmente el traslado de la demanda y de su versión abreviada a las versiones no confidenciales presentadas por la demandante, a la espera de las observaciones que, en su caso, aquellos formularan sobre la solicitud de tratamiento confidencial.
Mediante diligencias de ordenación del procedimiento notificadas el 7 de octubre de 2020, se autorizó al Reino de Dinamarca, a la República Francesa y a SAS, con arreglo al artículo 154, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, a presentar sus escritos de formalización de la intervención.
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión y SAS solicitan al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
La República Francesa y el Reino de Dinamarca solicitan al Tribunal que desestime el recurso.
Fundamentos de Derecho
Conviene recordar que el juez de la Unión Europea puede lícitamente apreciar, según las circunstancias de cada caso, si una buena administración de justicia justifica que se desestime el recurso en cuanto al fondo sin pronunciarse previamente sobre su admisibilidad (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, apartados
y
, y de 14 de septiembre de 2016, Trajektna luka Split/Comisión,
T‑57/15
, no publicada,
EU:T:2016:470
, apartado
). Por consiguiente, a la luz, en particular, de las consideraciones que llevaron a otorgar la tramitación acelerada del presente procedimiento y dada la importancia, tanto para la demandante como para la Comisión y el Reino de Dinamarca, de una respuesta rápida en cuanto al fondo del asunto, procede analizar directamente la justificación en Derecho del recurso sin pronunciarse previamente sobre su admisibilidad.
La demandante formula cinco motivos en apoyo de su recurso, que se basan, el primero, en que la Comisión incumplió la exigencia de que las ayudas concedidas con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), no se destinen a reparar los perjuicios sufridos por una sola víctima; el segundo, en que la Comisión erró al considerar que la medida controvertida era proporcionada en relación con los perjuicios sufridos por SAS como consecuencia de la pandemia de COVID-19; el tercero, en que la Comisión infringió determinadas disposiciones relativas a la liberalización del transporte aéreo en la Unión; el cuarto, en que la Comisión violó sus derechos procedimentales al negarse a incoar el procedimiento de examen formal pese a existir graves dificultades, y, el quinto, en que la Comisión infringió el artículo 296 TFUE, párrafo segundo.
Sobre el primer motivo, basado en que la Comisión incumplió la exigencia de que las ayudas concedidas con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), no se destinen a reparar los perjuicios sufridos por una sola víctima
La demandante sostiene que los acontecimientos de carácter excepcional a que hace referencia el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), afectan, en principio, a regiones o sectores enteros, o incluso a toda una economía. Así pues, esta disposición tiene como finalidad reparar los perjuicios sufridos por todas las víctimas de esos acontecimientos, y no solo los sufridos por algunas de ellas.
La Comisión, el Reino de Dinamarca, la República Francesa y SAS rebaten las alegaciones de la demandante.
A este respecto, procede recordar que, a tenor del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), son compatibles con el mercado interior las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional.
En el caso de autos, la demandante no pone en cuestión la apreciación de la Comisión, recogida en la Decisión impugnada, de que la pandemia de COVID-19 debía considerarse un «acontecimiento de carácter excepcional» a los efectos del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b). Por lo demás, de la Decisión impugnada se desprende que la pandemia de COVID-19 provocó que el grueso del transporte aéreo de pasajeros quedase interrumpido como consecuencia, en particular, del cierre de las fronteras de diversos Estados miembros de la Unión, entre ellos Dinamarca.
De ello se sigue que es cierta la afirmación de la demandante de que SAS no es la única empresa, ni la única compañía aérea, que se ha visto afectada por este acontecimiento de carácter excepcional.
No obstante, como correctamente alega la Comisión en su escrito de contestación, los Estados miembros no tienen obligación alguna de conceder ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por un acontecimiento de carácter excepcional en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b).
Más concretamente, por una parte, si bien el artículo 108 TFUE, apartado 3, obliga a los Estados miembros a notificar a la Comisión sus proyectos en materia de ayudas de Estado antes de su ejecución, no los obliga, en cambio, a conceder una ayuda (auto de 30 de mayo de 2018, Yanchev,
C‑481/17
, no publicado,
EU:C:2018:352
, apartado
).
Por otra parte, una ayuda puede estar destinada a reparar los perjuicios causados por un acontecimiento de carácter excepcional, conforme al artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), con independencia de que no los repare en su totalidad.
Por consiguiente, ni del artículo 108 TFUE, apartado 3, ni del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), se desprende que los Estados miembros estén obligados a reparar la totalidad de los perjuicios causados por un acontecimiento de carácter excepcional, de modo que tampoco tienen obligación de conceder ayudas a todas las víctimas de esos perjuicios.
En estas circunstancias, la demandante no puede sostener que la Comisión incurrió en error de Derecho meramente porque la medida controvertida no beneficiara a todas las víctimas de los perjuicios causados por la pandemia de COVID-19.
En consecuencia, procede desestimar el primer motivo de la demandante.
Sobre el segundo motivo, basado en que la Comisión erró al considerar que la medida controvertida era proporcionada en relación los perjuicios sufridos por SAS como consecuencia de la pandemia de COVID-19
La demandante sostiene que la Comisión infringió el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), por cuanto autorizó una posible compensación excesiva del perjuicio sufrido por SAS.
La Comisión, el Reino de Dinamarca, la República Francesa y SAS rebaten las alegaciones de la demandante.
A este respecto, procede señalar que, al tratarse de una excepción al principio general de incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado interior, recogido en el artículo 107 TFUE, apartado 1, el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), debe ser objeto de interpretación estricta. Por lo tanto, únicamente pueden compensarse, en virtud de dicha disposición, las desventajas de tipo económico causadas directamente por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional (sentencia de 23 de febrero de 2006, Atzeni y otros,
C‑346/03 y C‑529/03
,
EU:C:2006:130
, apartado
).
De ello se sigue que las ayudas que pudieran ser superiores a las pérdidas sufridas por sus beneficiarios no están comprendidas en el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b) (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de noviembre de 2004, España/Comisión,
C‑73/03
, no publicada,
EU:C:2004:711
, apartados
y
).
En la Decisión impugnada, la Comisión consideró que la medida controvertida tenía por objeto compensar parcialmente a SAS por los perjuicios derivados de la anulación o de la reprogramación de sus vuelos como consecuencia del establecimiento de restricciones de desplazamiento en el contexto de la pandemia de COVID-19. Aunque indicó que el alcance de los perjuicios sufridos por SAS aún no se conocía en el momento de adoptarse dicha Decisión, especificó, no obstante, que se trataba de la «pérdida de valor añadido», que consiste en la diferencia entre los ingresos del período comprendido entre marzo de 2019 y febrero de 2020 y los del período comprendido entre marzo de 2020 y febrero de 2021, a que se detrajeron, por un lado, los costes variables evitados, calculados sobre la base de los costes del período comprendido entre marzo de 2019 y febrero de 2020, y, por otro lado, el margen de beneficio correspondiente a la pérdida de ingresos. El importe del perjuicio se evaluó provisionalmente teniendo en cuenta una disminución del tráfico aéreo del 50 al 60 % para el período comprendido entre marzo de 2020 y febrero de 2021 con respecto al período comprendido entre marzo de 2019 y febrero de 2020 y correspondería a un importe de entre 5000 y 15000 millones de SEK.
En estas circunstancias, la Comisión consideró que, incluso en el supuesto de que el importe de la ayuda resultante de la medida controvertida correspondiera al importe garantizado, esto es, 1500 millones de SEK, ese importe sería inferior a los perjuicios de SAS. La Comisión señaló, además, que el Reino de Dinamarca se había comprometido a efectuar una evaluación
ex post
de los perjuicios efectivamente sufridos por SAS a más tardar el 30 de junio de 2021 y a requerir el reembolso de la ayuda percibida en la medida en que excediera de dichos perjuicios teniendo en cuenta todas las ayudas que pudieran concederse a SAS como consecuencia de la pandemia de COVID-19, incluido por autoridades extranjeras, entre ellas las noruegas.
En primer término, la demandante sostiene, para empezar, que el método de cálculo para la evaluación de los perjuicios sufridos por SAS, expuesto en la Decisión impugnada, carece de precisión suficiente y no permite apreciar correctamente los perjuicios sufridos por esta empresa. Sostiene que, en estas circunstancias, la Comisión incurrió en error de Derecho y en error de apreciación.
A continuación, la demandante aduce que la Comisión debería haber tenido en cuenta los perjuicios sufridos por las demás compañías aéreas en Dinamarca.
Por lo que respecta, en primer lugar, a la evaluación de los perjuicios sufridos por SAS, del apartado 31 de la presente sentencia resulta que la Comisión identificó, en la Decisión impugnada, los factores que habrían de tomarse en consideración para cuantificarlos, a saber, la pérdida de ingresos, los costes variables evitados y el ajuste del margen de beneficio, así como el período en el que dichos perjuicios podrían materializarse. Asimismo, precisó que la pérdida de ingresos debía determinarse teniendo en cuenta todos los ingresos de SAS, y no solo los procedentes del transporte aéreo de pasajeros, y presentó una lista no exhaustiva de los costes soportados por SAS. Además, como se desprende de los apartados 34 a 37 de la Decisión impugnada, la Comisión dejó constancia del compromiso de las autoridades danesas, por una parte, de cuantificar
ex post
de manera detallada y concreta los perjuicios sufridos por SAS y el importe de la ayuda de la que disfrutara finalmente y, por otra parte, de asegurarse de que SAS reembolsara una eventual compensación excesiva de dichos perjuicios.
Por consiguiente, procede considerar que, habida cuenta de las circunstancias del caso de autos, caracterizadas por el acontecimiento de carácter excepcional, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), que constituye la pandemia de COVID-19, de su carácter evolutivo y de la naturaleza necesariamente prospectiva de la cuantificación de los perjuicios causados y del importe de la ayuda finalmente concedida, la Comisión presentó con la suficiente precisión, en la Decisión impugnada, un método de cálculo para la evaluación de los perjuicios sufridos por SAS.
Por otra parte, ha de hacerse constar que la demandante no aporta dato alguno que demuestre que el método de cálculo definido en la Decisión impugnada permita el pago de una ayuda de Estado superior a los perjuicios realmente sufridos por SAS. A este respecto, la circunstancia que esgrime la demandante de que la Comisión, en el documento titulado «Ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales [artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b)]. Lista de control para los Estados miembros», requiera a los Estados miembros que presenten «un programa detallado que establezca un método para calcular los daños» en el caso de que tal método ya exista en el Derecho nacional del Estado miembro de que se trate no permite demostrar que el método de cálculo definido en la Decisión impugnada carezca de precisión a los efectos de la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b).
En estas circunstancias, por cuantas razones se han expuesto, procede considerar que la Comisión no incurrió en error de Derecho ni en error de apreciación en lo referente a la evaluación de los perjuicios sufridos por SAS.
En lo que atañe, en segundo lugar, a los perjuicios sufridos por las demás compañías aéreas en Dinamarca, la demandante alega, apoyándose en la argumentación que desarrolla en el marco del primer motivo, que la Comisión debía tener en cuenta a todas las víctimas del acontecimiento de carácter excepcional en cuestión contemplado en el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b). Sin embargo, procede recordar que, como se ha mencionado en el apartado 24 de la presente sentencia, los Estados miembros no están obligados a conceder ayudas a todas las víctimas de los perjuicios causados por tal acontecimiento de carácter excepcional. Por consiguiente, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la concesión de una ayuda únicamente a SAS no dependía de que la Comisión demostrara que los perjuicios causados por dicho acontecimiento solo afectaban a esta empresa.
En segundo término, la demandante sostiene que no resulta posible que la Comisión controle la proporcionalidad de la medida controvertida antes del mes de marzo de 2021. Alega que SAS disfruta de la totalidad de la ayuda casi inmediatamente tras la adopción de la Decisión impugnada, pese a que los perjuicios sufridos por ella van materializándose de manera progresiva hasta el mes de marzo de 2021 y su importe es hipotético, en particular dada la inexistencia de un método para calcularlos.
A este respecto, en primer lugar, procede señalar que la medida controvertida consiste en una garantía sobre una línea de crédito renovable. Así, el importe máximo de la ayuda, a saber, el importe garantizado de 1500 millones de SEK, solo se abonará en caso de que SAS sea incapaz de reembolsar la totalidad de las cantidades que se le hayan prestado. Pues bien, la demandante no aporta ningún elemento que demuestre que, cuando se adoptó la Decisión impugnada, la Comisión debía saber que SAS incurriría necesariamente en tal incapacidad.
De ello se deduce que, como por lo demás resulta de la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de los artículos [107 TFUE] y [108 TFUE] a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía (
DO 2008, C 155, p. 10
), el importe de las ayudas en favor de SAS correspondía, en realidad, a la diferencia de tipo concedido a esta compañía con o sin la medida controvertida en la fecha de adopción de la Decisión impugnada.
La Comisión evaluó un tipo de interés máximo del 10,26 % sin la medida controvertida, cifra que la demandante no ha cuestionado. Por consiguiente, el importe de las ayudas a SAS no puede exceder de 153,9 millones de SEK el primer año, a los que, además, habrían de detraerse el precio de dicha medida facturado a SAS, que asciende, a tenor de la Decisión impugnada, a un mínimo de 15 millones de SEK anuales, y el tipo de interés negociado por SAS habida cuenta de la adopción de dicha medida.
De ello se sigue que carece de fundamento la alegación de la demandante de que SAS puede percibir la totalidad de la ayuda desde la adopción de la Decisión impugnada.
En segundo lugar, la Comisión consideró, en cualquier caso, que los perjuicios sufridos por SAS, evaluados en un mínimo de 5000 millones de SEK, serían superiores al importe garantizado por la medida controvertida, a saber, 1500 millones de SEK. Pues bien, aunque la evaluación de los perjuicios depende de unas previsiones sobre la disminución del tráfico aéreo, la demandante no aporta ningún elemento que permita desvirtuar esta apreciación. Más concretamente, no discute el escenario, en que se basa la Comisión, de una disminución del tráfico aéreo de entre el 50 y el 60 % para el período comprendido entre marzo de 2020 y febrero de 2021 con respecto al período comprendido entre marzo de 2019 y febrero de 2020. Tampoco cuestiona que los perjuicios sufridos por SAS a causa de la pandemia de COVID-19 ascienden a un mínimo de 5000 millones de SEK.
En estas circunstancias, la demandante no puede cuestionar la proporcionalidad de la medida controvertida.
En tercer término, la demandante sostiene que la Comisión no tuvo en cuenta las ayudas concedidas por el Reino de Noruega y por el Reino de Suecia ni las que pudieran concederse antes de marzo de 2021.
A este respecto, basta con señalar que, por una parte, en la Decisión impugnada, la Comisión constató que los perjuicios para SAS, evaluados en 5000 millones de SEK como mínimo, serían superiores a los importes garantizados acumulados que resultan de la medida controvertida y de un régimen de ayudas previamente adoptado por el Reino de Suecia al que SAS podía acogerse, esto es, 3000 millones de SEK. Por otra parte, la Comisión se refirió expresamente al conjunto de las ayudas que pudieran concederse a SAS por los perjuicios ocasionados por la pandemia de COVID-19 antes del primer trimestre de 2021. En particular, se refirió específicamente, además de al mencionado régimen sueco, a un régimen de ayudas adoptado por el Reino de Noruega al que SAS podría acogerse. Así, el Reino de Dinamarca se comprometió a requerir el reembolso de la ayuda resultante de la medida controvertida en cuanto, acumulada con otras, incluidas las concedidas por autoridades extranjeras, excediera de los perjuicios efectivamente sufridos por SAS.
Por consiguiente, la demandante no puede sostener que la Comisión no tuvo en cuenta las ayudas concedidas por el Reino de Noruega y por el Reino de Suecia ni las que pudieran concederse antes de marzo de 2021.
En cuarto término, la demandante sostiene que la Comisión no tuvo en cuenta la ventaja competitiva resultante del carácter discriminatorio de la medida controvertida.
A este respecto, procede señalar que, a efectos de la apreciación de la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior, la ventaja derivada de esta ayuda para su beneficiario no incluye el eventual beneficio económico obtenido por este de la utilización de dicha ventaja. La circunstancia de que tal beneficio no sea idéntico a la ventaja constitutiva de la ayuda, o incluso de que no exista, no puede justificar una apreciación diferente de la compatibilidad de esa ayuda con el mercado interior (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Aer Lingus y Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P y C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
, apartado
).
Por consiguiente, procede declarar que la Comisión tuvo correctamente en cuenta la ventaja concedida a SAS resultante de la medida controvertida, como se desprende de los apartados 40 a 46 de la presente sentencia. En cambio, no puede reprocharse a la Comisión no haber determinado la existencia de un eventual beneficio económico derivado de esa ventaja.
En estas circunstancias, la demandante no puede reprochar a la Comisión no haber tenido en cuenta una eventual ventaja competitiva resultante del carácter discriminatorio que alega.
Por consiguiente, procede desestimar el segundo motivo de la demandante.
Sobre el tercer motivo, basado en que la Comisión infringió diversas disposiciones relativas a la liberalización del transporte aéreo en la Unión
La demandante sostiene que la Comisión violó el principio de no discriminación y la libre prestación de servicios y la libertad de establecimiento por cuanto la medida controvertida ofrece condiciones más favorables reservadas a las empresas establecidas en Dinamarca.
La Comisión, el Reino de Dinamarca, la República Francesa y SAS rebaten las alegaciones de la demandante.
Procede recordar que una ayuda de Estado que infringe disposiciones o vulnera principios generales del Derecho de la Unión no puede declararse compatible con el mercado interior (sentencia de 22 de septiembre de 2020, Austria/Comisión,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
, apartado
; véase también, en este sentido, la sentencia de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, apartados
y
).
Sobre la violación del principio de no discriminación
El principio de no discriminación exige que las situaciones comparables no sean tratadas de manera diferente y que las situaciones diferentes no sean tratadas de igual manera, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (sentencia de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, apartado
; véase también, en este sentido, la sentencia de 5 de junio de 2018, Montero Mateos,
C‑677/16
,
EU:C:2018:393
, apartado
).
Los elementos que caracterizan distintas situaciones y, de este modo, su carácter comparable deben apreciarse, en particular, a la luz del objeto y la finalidad del acto de la Unión que establece la distinción de que se trata. Además, deben tenerse en cuenta los principios y objetivos del ámbito al que pertenece el acto en cuestión (sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, apartado
).
Por otra parte, debe recordarse que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta adecuado y necesario para la realización de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida (sentencia de 17 de mayo de 1984, Denkavit Nederland,
15/83
,
EU:C:1984:183
, apartado
), entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos [sentencia de 30 de abril de 2019, Italia/Consejo (Cuota de pesca del pez espada del Mediterráneo),
C‑611/17
,
EU:C:2019:332
, apartado
].
La demandante aduce que la Decisión impugnada autoriza un trato discriminatorio que no es necesario para lograr el objetivo de la medida controvertida, reparar los perjuicios ocasionados por la pandemia de COVID-19. Estima que el objetivo de preservar la conectividad de Dinamarca y la conectividad intraescandinava que también se menciona en esta Decisión incumple el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), y exige que se tenga en cuenta a otras compañías aéreas por cuanto estas representan el 68 % de todo el tráfico aéreo de pasajeros interior e internacional de Dinamarca. Además, el objetivo de preservar la conectividad intraescandinava constituye una discriminación por razón de nacionalidad. Igualmente, el criterio del Estado miembro que ha expedido a SAS su licencia de explotación, que se utiliza en la Decisión impugnada, constituye una discriminación por razón de nacionalidad.
A este respecto, en primer lugar, procede señalar que, en contra de lo que sostiene la demandante, la medida controvertida no tiene como objetivo, más allá de compensar parcialmente a SAS por los perjuicios derivados de la pandemia de COVID-19, preservar la conectividad de Dinamarca y la «accesibilidad intraescandinava».
En efecto, por una parte, procede señalar que la demandante se remite, a este respecto, a los apartados 21 a 26 de la Decisión impugnada. Pues bien, estos apartados se ubican en el epígrafe «Beneficiario», que se limita a describir al beneficiario de la medida controvertida, SAS. Por otra parte, del epígrafe «Objetivo de la medida» de esta Decisión, y más concretamente de su apartado 5, resulta que la medida controvertida tiene únicamente por objeto compensar parcialmente a SAS por los perjuicios derivados de la anulación o de la reprogramación de sus vuelos como consecuencia del establecimiento de restricciones de desplazamiento en el contexto de la pandemia de COVID-19.
De ello se deduce que la demandante tampoco puede sostener que la medida controvertida se concedió a SAS por ser titular de una licencia de explotación, en el sentido del artículo 3 del Reglamento (CE) n.
o
1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad (
DO 2008, L 293, p. 3
), expedida por el Reino de Dinamarca. En efecto, es cierto que la Comisión consideró, en el epígrafe «Beneficiario» de la Decisión impugnada, que SAS era la única compañía aérea titular de una licencia expedida por el Reino de Dinamarca, la cual era «vital para la accesibilidad desde, hacia o en [este Estado miembro]». Sin embargo, procede hacer constar que, dado que el objetivo de la medida controvertida no es garantizar la accesibilidad de Dinamarca, esta consideración de la Comisión no puede interpretarse en el sentido de que se dirige a justificar el hecho de que la medida controvertida solo debía beneficiar a SAS.
En segundo lugar, conviene advertir que una ayuda individual como la controvertida no beneficia, por definición, más que a una sola empresa, con exclusión de todas las demás, incluidas las que se hallan en una situación comparable a la del beneficiario de dicha ayuda. De esta manera, dada su naturaleza, tal ayuda individual establece una diferencia de trato, una discriminación, si se quiere, la cual es, sin embargo, inherente al carácter individual de la medida. Ahora bien, sostener, como hace la demandante, que la ayuda individual controvertida es contraria al principio de no discriminación equivale, en esencia, a poner sistemáticamente en tela de juicio la compatibilidad con el mercado interior de cualquier ayuda individual por el mero hecho de que revista un carácter intrínsecamente exclusivo y, por ende, discriminatorio, pese a que el Derecho de la Unión permite a los Estados miembros otorgar ayudas individuales, siempre que se cumplan todos los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE.
A este respecto, se ha señalado, además, en el apartado 24 de la presente sentencia, que, por lo que respecta más concretamente al artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), los Estados miembros no están obligados a reparar la totalidad de los perjuicios causados por un acontecimiento de carácter excepcional y, en consecuencia, a conceder ayudas a todas las víctimas de estos perjuicios.
En tercer lugar, procede señalar que, habida cuenta de la jurisprudencia recordada en el apartado 59 de la presente sentencia, la demandante alega fundadamente que todas las compañías aéreas que operan en Dinamarca se han visto afectadas por las restricciones asociadas a la pandemia de COVID-19 y que, en consecuencia, todas han sufrido, al igual que SAS, perjuicios derivados de la anulación o de la reprogramación de sus vuelos como consecuencia del establecimiento de restricciones de desplazamiento en el contexto de la pandemia de COVID-19.
No obstante, suponiendo que, como afirma la demandante, la diferencia de trato establecida por la medida controvertida, en tanto que solo beneficia a SAS, pueda asimilarse a una discriminación, es preciso comprobar si está justificada por un objetivo legítimo y si es necesaria, apropiada y proporcionada para lograrlo (véanse los apartados 58 y 60 de la presente sentencia). Asimismo, en la medida en que la demandante hace referencia al artículo 18 TFUE, párrafo primero, procede subrayar que, conforme a esta disposición, se prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación de los Tratados «sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en los mismos». Por tanto, es necesario comprobar si esa diferencia en el trato está permitida a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), que es la base jurídica de la Decisión impugnada. Este examen implica, por una parte, que el objetivo de la medida controvertida satisfaga los requisitos de esta última disposición y, por otra, que el régimen de concesión de la medida controvertida, a saber, en el caso de autos, el hecho de que solo beneficia a SAS, permita lograr dicho objetivo y no vaya más allá de lo necesario para lograrlo.
Por lo que respecta al objetivo de la medida controvertida, la demandante no cuestiona que la compensación por un perjuicio derivado de la anulación o de la reprogramación de los vuelos de una compañía aérea como consecuencia del establecimiento de restricciones de desplazamiento en el contexto de la pandemia de COVID-19 permite reparar los perjuicios causados por esta. Como se ha señalado en el apartado 19 de la presente sentencia, la demandante tampoco cuestiona que la pandemia de COVID-19 constituye un acontecimiento de carácter excepcional en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b).
En lo atinente al régimen de concesión de la medida controvertida, la Comisión señaló, en la Decisión impugnada, que SAS, cuyas operaciones se concentraban en Dinamarca, Suecia y Noruega, representaba dos terceras partes del tráfico aéreo intraescandinavo, el 33 % del tráfico del aeropuerto de Copenhague (Dinamarca), el 32 % del tráfico total nacional e internacional de Dinamarca y el 40 % de la conectividad nacional de Dinamarca. Pues bien, la propia demandante reconoce que «la cuota de mercado constituye un indicador aceptable de los perjuicios sufridos por las compañías aéreas».
La demandante alega, no obstante, que tal circunstancia no permite justificar la diferencia de trato resultante de la medida controvertida. Considera, en efecto, que esta diferencia de trato no es proporcionada por cuanto dicha medida concede a SAS la totalidad de la ayuda destinada a reparar los perjuicios ocasionados por la pandemia de COVID-19 pese a que esta compañía aérea sufre menos del 35 % de dichos perjuicios.
A este respecto, de la Decisión impugnada resulta que, debido a sus mayores cuotas de mercado, SAS se vio más afectada por las restricciones asociadas a la pandemia de COVID-19 que las restantes compañías aéreas con presencia en Dinamarca. Así lo confirman, por lo demás, los datos que figuran en el anexo A.3.2 de la demanda, de los que se desprende que SAS tenía la mayor cuota de mercado de Dinamarca, un 34 %, y que esta era significativamente más elevada que las de su competidor más cercano y de la demandante, que tenían una cuota de mercado de solo el 18 % y el 9 %, respectivamente.
Además, de los datos mencionados en el apartado 70 de la presente sentencia se desprende, más concretamente, que SAS se ha visto, en proporción, significativamente más afectada por estas restricciones que la demandante, que, como resulta del anexo A.3.2 de la demanda, no realizaba sino una parte mínima de su actividad con destino a Dinamarca y con origen en este Estado, a diferencia de SAS, para la que esa parte es mucho más importante.
Por consiguiente, procede declarar que la diferencia de trato en favor de SAS es adecuada para reparar los perjuicios derivados de estas restricciones y no va más allá de lo necesario para alcanzar este objetivo, conforme a las razones ya expuestas en los apartados 40 a 49 de la presente sentencia.
Además, la demandante no demuestra que, dado el reducido importe de la medida controvertida, recordado en el apartado 43 de la presente sentencia, atendiendo a la evaluación del perjuicio sufrido por SAS, recordada en el apartado 31 de la presente sentencia, el reparto de dicho importe entre todas las compañías aéreas con presencia en Dinamarca no habría privado de efecto útil a dicha medida.
De ello se sigue que estaba justificado otorgar el disfrute de la medida controvertida exclusivamente a SAS y que esta no viola el principio de no discriminación.
Sobre la violación de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios
Procede recordar, por un lado, que las disposiciones del Tratado FUE relativas a la libertad de establecimiento tienen por objetivo asegurar el disfrute del trato nacional en el Estado miembro de acogida (véase la sentencia de 6 de octubre de 2015, Finanzamt Linz,
C‑66/14
,
EU:C:2015:661
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por otro lado, la libre prestación de servicios se opone a la aplicación de toda normativa nacional que dificulte más la prestación de servicios entre Estados miembros que la prestación de servicios puramente interna en un Estado miembro, con independencia de que exista una discriminación por razón de la nacionalidad o de la residencia (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de febrero de 2003, Stylianakis,
C‑92/01
,
EU:C:2003:72
, apartado
). No obstante, procede hacer constar que, en virtud del artículo 58 TFUE, apartado 1, la libre prestación de servicios en materia de transportes se regirá por las disposiciones del título relativo a los transportes, a saber, el título VI del Tratado FUE. Así pues, en el Derecho primario, la libre prestación de servicios en materia de transportes se halla sometida a un régimen jurídico particular (sentencia de 18 de marzo de 2014, International Jet Management,
C‑628/11
,
EU:C:2014:171
, apartado
). En consecuencia, el artículo 56 TFUE, que consagra la libre prestación de servicios, no se aplica como tal en el sector de la navegación aérea (sentencia de 25 de enero de 2011, Neukirchinger,
C‑382/08
,
EU:C:2011:27
, apartado
).
Por consiguiente, las medidas de liberalización de los servicios de transporte aéreo solo pueden adoptarse sobre la base del artículo 100 TFUE, apartado 2 (sentencia de 18 de marzo de 2014, International Jet Management,
C‑628/11
,
EU:C:2014:171
, apartado
). Pues bien, como acertadamente señala la demandante, el legislador de la Unión adoptó el Reglamento n.
o
1008/2008, sobre la base de esa disposición, cuya finalidad es precisamente definir las condiciones de aplicación, en el sector del transporte aéreo, del principio de la libre prestación de servicios (véase, por analogía, la sentencia de 6 de febrero de 2003, Stylianakis,
C‑92/01
,
EU:C:2003:72
, apartados
y
).
En el presente asunto, procede señalar que la demandante sostiene, en esencia, que la medida controvertida constituye un obstáculo para la libertad de establecimiento y para la libre prestación de servicios por su carácter discriminatorio.
Pues bien, aunque es cierto que la medida controvertida consiste en una ayuda individual que solo beneficia a SAS, la demandante no demuestra de qué manera ese carácter exclusivo puede disuadirla de establecerse en Dinamarca o de efectuar prestaciones de servicios desde este país y con destino al mismo. En particular, la demandante no ha llegado a identificar las razones de hecho o de Derecho que determinan, a su juicio, que la ayuda individual controvertida surta efectos restrictivos que van más allá de los que desencadenan la prohibición del artículo 107 TFUE, apartado 1, pero que, como se ha declarado en los apartados 58 a 76 de la presente sentencia, son no obstante necesarios y proporcionados para reparar los perjuicios ocasionados a SAS por el acontecimiento de carácter excepcional que constituye la pandemia de COVID-19, conforme a las exigencias establecidas en el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b).
Por consiguiente, la medida controvertida no constituye un obstáculo a la libertad de establecimiento o a la libre prestación de servicios. De ello se sigue que la demandante no puede reprochar a la Comisión no haber examinado la compatibilidad de esta medida con la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.
En tales circunstancias, procede desestimar el tercer motivo de la demandante.
Sobre el cuarto motivo, basado en que la Comisión vulneró los derechos procedimentales de la demandante al negarse a incoar el procedimiento de investigación formal pese a existir graves dificultades
La demandante aduce que el examen realizado por la Comisión era insuficiente, en particular en lo tocante a la proporcionalidad de la medida controvertida y a su compatibilidad con el principio de no discriminación y con los relativos a la libre prestación de servicios y a la libertad de establecimiento. Entiende que la insuficiencia de este examen demuestra la existencia de graves dificultades que deberían haber llevado a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal y a permitir a la demandante presentar sus observaciones y, de este modo, influir en dicho examen.
La Comisión, el Reino de Dinamarca, la República Francesa y SAS rebaten las alegaciones de la demandante.
Procede señalar, como alega en esencia la Comisión, que el cuarto motivo de la demandante es en realidad de carácter subsidiario, y fue deducido para el supuesto de que el Tribunal no examinara el carácter fundado de la apreciación de la ayuda en cuanto tal. En efecto, de una jurisprudencia constante se desprende que un motivo de estas características tiene por objeto lograr que se admita la legitimación de un interesado para presentar recurso en virtud del artículo 263 TFUE, cosa que de otro modo le estaría vedada (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, apartado
, y de 27 de octubre de 2011, Austria/Scheucher‑Fleisch y otros,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, apartado
). Pues bien, el Tribunal ha examinado los tres primeros motivos del recurso, que se refieren al carácter fundado de la apreciación de la ayuda en cuanto tal, de suerte que tal motivo se ve privado de su finalidad declarada.
Por lo demás, es preciso señalar que este motivo carece de contenido autónomo. En efecto, en el contexto de tal motivo, la parte demandante puede invocar, a fin de salvaguardar los derechos procedimentales que le asisten en el procedimiento de investigación formal, únicamente motivos que permitan demostrar que la apreciación de la información y de los elementos de juicio de que disponía o podía disponer la Comisión en la fase previa de examen de la medida notificada debería haber planteado dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de diciembre de 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, apartado
; de 9 de julio de 2009, 3F/Comisión,
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
, apartado
, y de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, apartado
), como el carácter insuficiente o incompleto del examen efectuado por la Comisión en el marco del procedimiento previo de examen o la existencia de denuncias de terceros. A este respecto, se ha de observar que el cuarto motivo reproduce de forma resumida las alegaciones formuladas en los motivos primero a tercero, sin poner de manifiesto ningún elemento concreto referido a eventuales dificultades graves.
Por tales razones ha de observarse que, dado que el Tribunal ha analizado dichos motivos en cuanto al fondo, no es necesario examinar la procedencia del cuarto motivo.
Sobre el quinto motivo, basado en que la Comisión infringió el artículo 296 TFUE, párrafo segundo
La demandante sostiene que la Comisión infringió el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, por cuanto no apreció la ventaja competitiva concedida a SAS, no explicó el modo en que había determinado el importe de la medida controvertida, no evaluó los perjuicios causados por la pandemia de COVID-19 y no comprobó que dicha medida fuera conforme con el principio de no discriminación y con los relativos a la libre prestación de servicios y a la libertad de establecimiento. Así, el razonamiento seguido por la Comisión es, cuando no inexistente o tautológico, contradictorio.
En la vista, la demandante añadió que el acontecimiento de carácter excepcional, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), de que se trata en el caso de autos no se identificaba con claridad en la Decisión impugnada. Alegó que la Decisión impugnada hacía referencia a las restricciones de desplazamiento, que se levantaron entre mediados de junio y principios de julio de 2020, mientras que el perjuicio estimado provisionalmente por el Reino de Dinamarca correspondía a la «pérdida de valor añadido» entre los años 2019 y 2020 y los años 2020 y 2021.
La Comisión, el Reino de Dinamarca, la República Francesa y SAS rebaten las alegaciones de la demandante.
A este respecto procede recordar que la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por el acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias de dicho artículo debe apreciarse en relación no solo con su tenor, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, apartado
; de 22 de junio de 2004, Portugal/Comisión,
C‑42/01
,
EU:C:2004:379
, apartado
, y de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, apartado
).
En el caso de autos, por lo que se refiere a la naturaleza del acto controvertido, la Decisión impugnada se adoptó al término de la fase previa de examen de las ayudas establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3, que solo tiene por objeto permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre la compatibilidad parcial o total de la ayuda de que se trate, sin que se incoe la fase de examen formal prevista en el apartado 2 de dicho artículo, cuya finalidad es permitir a la Comisión obtener una información completa sobre todos los datos relativos a esta ayuda.
Pues bien, tal decisión, que se adopta en plazos breves, únicamente debe contener las razones por las que la Comisión considera que no existen serias dificultades de apreciación de la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado interior (sentencia de 22 de diciembre de 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, apartado
).
A este respecto, en primer término, por lo que respecta al valor de la ventaja competitiva y al importe de la ayuda, debe señalarse que la Comisión explicó, en la Decisión impugnada, que el Reino de Dinamarca no podía determinar el importe de la medida controvertida, puesto que SAS aún no había negociado una línea de crédito renovable prevaliéndose de dicha medida en la fecha de adopción de dicha Decisión. Estimó, no obstante, el tipo que se le habría aplicado sin esa medida, como se ha mencionado en el apartado 43 de la presente sentencia. Apreció, además, la compatibilidad de dicha medida con el mercado interior teniendo en cuenta su valor nominal.
Por otra parte, en la medida en que la demandante hace referencia a la ventaja competitiva resultante del carácter discriminatorio de la medida controvertida, basta con señalar, como resulta del apartado 52 de la presente sentencia, que la Comisión no tenía que tomar en consideración tal ventaja a efectos de apreciar su compatibilidad con el mercado interior, de modo que tampoco tenía que mencionarla en la Decisión impugnada.
Por último, la Comisión, por un lado, evaluó los perjuicios sufridos por SAS entre 5000 y 15000 millones de SEK y, por otro, indicó los factores, recordados en el apartado 35 de la presente sentencia, que habrían de tomarse en consideración a efectos del cálculo de dichos perjuicios por parte del Reino de Dinamarca.
En segundo término, por lo que respecta al principio de no discriminación y a los relativos a la libre prestación de servicios y a la libertad de establecimiento, ha de recordarse que, ciertamente, cuando los beneficiarios del acto, por una parte, y otros operadores excluidos, por otra, se encuentran en una situación comparable, la institución de la Unión autora del acto está obligada a exponer mediante una motivación específica por qué la diferencia de trato establecida está objetivamente justificada (sentencia de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, apartado
). No obstante, en el caso de autos, procede señalar que la Decisión impugnada contiene los elementos, recordados en el apartado 70 de la presente sentencia, que permiten comprender la razón por la que la Comisión estimó que estaba justificado que SAS fuera la única empresa que podía disfrutar de la medida controvertida.
En tercer término, por lo que respecta al acontecimiento de carácter excepcional de que se trata en el caso de autos, procede señalar, como se ha mencionado en el apartado 19 de la presente sentencia y resulta de los apartados 51 a 56 de la Decisión impugnada, que la Comisión consideró que la pandemia de COVID-19 constituía un acontecimiento de esa índole.
Por lo demás, si bien es cierto que el apartado 3 de la Decisión impugnada menciona específicamente restricciones y recomendaciones de desplazamiento adoptadas por el Reino de Dinamarca, el Reino de Suecia y el Reino de Noruega en abril y mayo de 2020, por un lado, procede señalar que el objetivo de la medida controvertida, indicado en el apartado 5 de dicha Decisión, es compensar parcialmente a SAS por los perjuicios ocasionados por la anulación o la reprogramación de sus vuelos como consecuencia del establecimiento de restricciones de desplazamiento en el contexto de la pandemia de COVID-19, restricciones que no se identifican con precisión. Por consiguiente, de la Decisión impugnada no se desprende que los perjuicios sufridos por SAS se limitaran a los derivados de las restricciones mencionadas en el apartado 3 de esa Decisión y no a eventuales restricciones que también hubieran podido adoptarse en el contexto de la pandemia de COVID-19 con posterioridad a dicha Decisión. Por otro lado, procede señalar que la Decisión impugnada no excluye que las restricciones mencionadas en el apartado 3 de dicha Decisión puedan tener efectos sobre el tráfico aéreo incluso con posterioridad a su levantamiento, conforme a las previsiones de la Comisión que se han recordado en el apartado 31 de la presente sentencia. Por consiguiente, procede señalar que no se incurrió en contradicción al considerarse a la vez que los perjuicios sufridos por SAS se derivaban de las restricciones de desplazamiento en el contexto de la pandemia de COVID-19 y que dichos perjuicios podían materializarse hasta el año 2021.
De ello se sigue que la Decisión impugnada está motivada de manera suficiente y, en consecuencia, procede desestimar el quinto motivo de la demandante.
Por cuantas razones se han expuesto, debe desestimarse el recurso en su integridad sin que sea necesario pronunciarse sobre su admisibilidad.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que vea desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión, conforme a lo solicitado por esta, incluidas las costas correspondientes a la solicitud de tratamiento confidencial.
Con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el Reino de Dinamarca y la República Francesa cargarán con sus propias costas.
En virtud del artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, SAS cargará con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima ampliada)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar a Ryanair DAC a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión Europea, incluidas las correspondientes a la solicitud de tratamiento confidencial.

3)
El Reino de Dinamarca, la República Francesa y SAS AB cargarán con sus propias costas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.