CELEX: 62016CJ0405
Muutoksenhaku
Valtiontuki
Uudistuvista energialähteistä annetun muutetun Saksan lain tietyillä säännöksillä myönnetyt tuet (vuoden 2012 EEG)
Tuki uusiutuvista lähteistä peräisin olevan sähkön (EEG) tuottajille ja alennettu EEG-lisämaksu energiaintensiivisille yrityksille
Päätös, jossa tuki todetaan osittain sisämarkkinoille soveltumattomaksi
Valtiontuen käsite
Etu
Valtion varat
Varojen julkinen valvonta
Sähkönkulutuksesta kannettavaan veroon rinnastettavissa oleva toimenpide

Saksan liittotasavalta vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen 10.5.2016 antaman tuomion Saksa v. komissio (
T‑47/15
,
EU:T:2016:281
; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla tämä hylkäsi valittajan SEUT 263 artiklaan perustuneen kanteen, jossa oli vaadittu tukiohjelmasta SA.33995 (2013/C) (ex 2013/NN) (jonka Saksa on toteuttanut uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön ja energiaintensiivisten yritysten hyväksi) 25.11.2014 annetun komission päätöksen (EU) 2015/1585 (
EUVL 2015, L 250, s. 122
) (jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamista.
Asian tausta ja riidanalainen päätös
Saksan lainsäätäjä antoi 28.7.2011 lain uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan sähköntuotannon tukemiseksi annettujen oikeudellisten puitteiden uudistamisesta (Gesetz zur Neuregelung des Rechtsrahmens für die Förderung der Stromerzeugung aus Erneuerbaren Energien) (BGBl. 2011 I, s. 1634; jäljempänä vuoden 2012 EEG). Kyseisen lain, joka oli voimassa 1.1.2012–31.7.2014 välisen ajan, tavoitteena oli lisätä uusiutuvista energialähteistä ja kaivoskaasusta tuotetun sähkön (jäljempänä EEG-sähkö) osuutta sähköntoimituksessa.
Vuoden 2012 EEG:llä käyttöön otetun järjestelmän pääasialliset ominaispiirteet esitetään valituksenalaisen tuomion 4–12 kohdassa seuraavasti:
”4 Kaikkien jännitetasojen verkko-operaattorit, jotka varmistavat yleisen sähkönhankinnan, ovat velvollisia ensinnäkin liittämään verkkoonsa laitokset, jotka tuottavat EEG-sähköä niiden toiminta-alueella (vuoden 2012 EEG:n 5–7 §), toiseksi syöttämään tätä sähköä verkkoonsa, kuljettamaan sitä sekä jakelemaan sitä ensisijaisesti (vuoden 2012 EEG:n 8–12 §), ja kolmanneksi maksamaan näiden laitosten toiminnanharjoittajille korvauksen, joka lasketaan lailla säädettyjen tariffien perusteella ottaen huomioon kyseessä olevan sähkön luonteen ja kyseessä olevan laitoksen mittaustehon tai asennetun tehon (vuoden 2012 EEG:n 16–33 §). Vaihtoehtoisesti EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajilla on yhtäältä oikeus myydä kokonaan tai osittain tätä sähköä suoraan kolmansille ja toisaalta vaatia, että verkko-operaattori, johon laitos olisi kytketty tällaisen suoramyynnin puuttuessa, maksaa niille markkinapreemion, joka lasketaan sen korvauksen määrän perusteella, joka olisi pitänyt maksaa verkkoon kytkentätapauksessa (vuoden 2012 EEG:n 33a–33i §). Käytännössä on selvää, että nämä velvoitteet koskevat olennaisin osin paikallisia alhaisen tai keskisuuren jännitetason jakeluverkonhaltijoita.
5 Toiseksi jakeluverkonhaltijat ovat velvollisia siirtämään EEG-sähköä ketjun alkupäässä sijaitseville alueiden välisille suurjännitteisille ja erittäin suurjännitteisille siirtoverkonhaltijoille (vuoden 2012 EEG:n 34 §). Vastikkeena tästä velvollisuudesta siirtoverkonhaltijoiden on maksettava jakeluverkonhaltijoille viimeksi mainittujen laitosten toiminnanharjoittajille maksamia korvauksia ja markkinapreemioita vastaava määrä (vuoden 2012 EEG:n 35 §).
6 Kolmanneksi vuoden 2012 EEG:ssä säädetään niin sanotusta ”liittovaltiotason korvauksen” mekanismista yhtäältä niiden EEG-sähkön määrien osalta, joka jokaisen siirtoverkonhaltijan on syötettävä verkkoonsa, ja toisaalta niiden summien osalta, jotka on maksettava vastikkeena jakeluverkonhaltijoille (vuoden 2012 EEG:n 36 §). Käytännössä kukin siirtoverkonhaltija, joka on syöttänyt ja maksanut EEG-sähkön määrän, joka ylittää sähköntoimittajien niiden alueella sijaitseville loppukuluttajille toimittaman määrän, voi vedota muihin siirtoverkonhaltijoihin nähden tätä erotusta vastaavaan korvausoikeuteen. Vuosista 2009–2010 lähtien mainittu korvaus ei toteudu enää tosiasiallisesti (EEG-sähkövirtojen vaihto) vaan taloudellisesti (siihen liittyvien kustannusten korvaaminen). Nämä korvaussäännökset koskevat neljästä siirtoverkonhaltijasta kolmea, jotka ovat yksityisiä yrityksiä (Amprion GmbH, TenneT TSO GmbH ja 50Hertz Transmission GmbH), kun taas neljäs on julkinen yritys (Transnet BW GmbH).
7 Neljänneksi siirtoverkonhaltijoilla on velvollisuus myydä verkkoon syöttämäänsä EEG-sähköä sähköpörssin spot-markkinoilla (vuoden 2012 EEG:n 37 §:n 1 momentti). Jos ne eivät näin saadulla hinnalla kykene kattamaan sitä taloudellista rasitetta, joka niille koituu lainmukaisesta velvollisuudesta maksaa laissa vahvistettujen tariffien mukainen korvaus tästä sähköstä, niillä on oikeus vaatia sääntelyviranomaisen määrittelemin ehdoin, että loppukuluttajien sähköntoimittajat maksavat niille myytyjen määrien suhteessa laskettavan erotuksen. Tätä mekanismia kutsutaan EEG-lisämaksuksi (vuoden 2012 EEG:n 37 §:n 2 momentti). EEG-lisämaksun määrää voidaan kuitenkin vähentää 2 sentillä kilowattituntia kohden tietyissä tapauksissa (vuoden 2012 EEG:n 39 §). Jotta sähköntoimittajat voisivat saada tällaisen, vuoden 2012 EEG:ssä ”EEG-maksun alentamiseksi” luokitellun alennuksen, joka tunnetaan myös nimellä ”vihreän sähkön etuoikeus”, niiden on muun muassa ensinnäkin osoitettava, että ainakin 50 prosenttia niiden asiakkailleen toimittamasta sähköstä on EEG-sähköä, sitten, että ainakin 20 prosenttia siitä on tuulienergiasta tai aurinkoenergiasta peräisin olevaa sähköä, ja lopuksi, että sitä myydään suoraan niiden asiakkaille.
8 – –
9 Viidenneksi on selvää, että vaikka vuoden 2012 EEG:ssä ei velvoiteta sähköntoimittajia vyöryttämään EEG-lisämaksua loppukuluttajille, sitä ei siinä myöskään kielletä. On myös selvää, että toimittajat, jotka ovat itse velvollisia maksamaan tämän lisämaksun siirtoverkonhaltijoille, vyöryttävät käytännössä tämän maksun asiakkailleen, kuten Saksan liittotasavalta on istunnossa vahvistanut. Yksityiskohtaisista säännöistä, joiden mukaan tämä lisämaksu on merkittävä näille osoitettuun laskuun, säädetään vuoden 2012 EEG:ssä (vuoden 2012 EEG:n 53 §), samoin kuin niistä edellytyksistä, joiden mukaisesti asiakkaille on annettava tiedoksi näille toimitetun uusiutuvan energian osuus, jota tuetaan uusiutuvasta energiasta annetun lain mukaan (vuoden 2012 EEG:n 54 §).
10 Vuoden 2012 EEG:ssä säädetään myös erityiskorvausjärjestelmästä, jonka nojalla Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (liittovaltion talous- ja vientivalvontavirasto, jäljempänä BAFA) määrittää kunakin vuonna sen EEG-lisämaksuosuuden ylärajan, jonka sähköntoimittajat voivat vyöryttää kahdelle tietylle asiakasluokalle eli yhtäältä ”tuotantoalan sähköintensiivisille yrityksille” ja toisaalta ”raideyrityksille” hakemuksen perusteella, joka viimeksi mainittujen on tehtävä ennen edeltäneen vuoden kesäkuu[n] 30 päivää, jotta ne voivat pienentää sähkökustannuksiaan ja säilyttää siten kilpailukykynsä (vuoden 2012 EEG:n 40 §).
11 Vuoden 2012 EEG:ssä täsmennetään edellytykset, joiden perusteella on oikeus päästä tämän järjestelmän piiriin, menettely, jota tukikelpoisten yritysten on noudatettava, maksun ylärajan määrittelyn yksityiskohtaiset säännöt tapauskohtaisesti ja BAFAn tältä osin tekemien päätösten vaikutukset (vuoden 2012 EEG:n 41–44 §). Vuoden 2012 EEG:ssä säädetään erityisesti, että sellaisten tuotantoalan yritysten osalta, joiden sähkönkulutuskustannukset ovat ainakin 14 prosenttia niiden bruttoarvonlisäyksestä ja joiden kulutus on ainakin 1 gigawattituntia, tämä maksun yläraja vahvistetaan 10 prosentiksi EEG-lisämaksusta niiden 1–10 gigawattituntia kattavan kulutuksen osalle, yhdeksi prosentiksi tästä lisämaksusta niiden 10–100 gigawattituntia kattavan kulutuksen osalle ja 0,05 sentiksi kilowattitunnilta tämän ylittävälle osalle. Vuoden 2012 EEG:ssä säädetään myös, että sellaisten tuotantoalan yritysten osalta, joiden sähkönkulutuskustannukset ovat ainakin 20 prosenttia niiden bruttoarvonlisäyksestä ja joiden kulutus on ainakin 100 gigawattituntia, EEG-lisämaksu rajoitetaan 0,05 senttiin kilowattitunnilta ensimmäisestä kilowattitunnista lähtien. Vuoden 2012 EEG:ssä täsmennetään, että sähköntoimittajien on ilmoitettava niille yrityksille, joille on annettu EEG-lisämaksun ylärajaa koskeva päätös, ensinnäkin se uusiutuvan energian osuus, jolle myönnetään tukea uusiutuvasta energiasta annetun lain nojalla, toiseksi niiden kokonaisenergiapaketin koostumus ja kolmanneksi uusiutuvasta energiasta annetusta laista hyötyville yrityksille niille tarjotun energiapaketin koostumus (vuoden 2012 EEG:n 54 §).
12 Kuudenneksi vuoden 2012 EEG:ssä vahvistetaan laitosten toiminnanharjoittajille, verkko-operaattoreille ja sähköntoimittajille erityisesti siirtoverkonhaltijoihin ja Bundesnetzagenturiin (liittovaltion verkkovirasto, jäljempänä BNetzA) nähden joukko ilmoittamis- ja julkaisuvelvoitteita ja niiden lisäksi erityisesti siirtoverkonhaltijoihin kohdistuva joukko avoimuusvelvoitteita (vuoden 2012 EEG:n 45–51 §). Mainitussa laissa täsmennetään myös BNetzA:lla jakeluverkonhaltijoihin ja siirtoverkonhaltijoiden nähden oleva tarkkailu- ja valvontavalta (vuoden 2012 EEG:n 61 §).”
Euroopan komissio päätti 18.12.2013 aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn vuoden 2012 EEG:hen sisältyvistä toimenpiteistä, ja se antoi riidanalaisen päätöksen 25.11.2014.
Komissio katsoo kyseisessä päätöksessä, että vuoden 2012 EEG sisältää kahdenlaisia valikoivia etuja, jotka on luokiteltava SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, eli yhtäältä uusiutuvia energialähteitä ja kaivoskaasua hyödyntävälle sähköntuotannolle myönnetyn tuen, jolla EEG-sähköntuottajille taattiin syöttötariffien ja markkinapreemioiden avulla markkinahintaa korkeampi sähkön hinta, ja toisaalta erityiskorvausjärjestelmän, jonka perusteella energiaintensiivisten yritysten EEG-lisämaksua voitiin alentaa (riidanalaisen päätöksen 3 artikla).
Riidanalaisen päätöksen päätösosassa määrätään seuraavaa:
”1 artikla
Uusiutuvia energialähteitä ja kaivoskaasua hyödyntävälle sähköntuotannolle, mukaan lukien sen rahoitusmekanismi, [vuoden 2012 EEG:n] perusteella myönnetty valtiontuki, jonka Saksa on pannut täytäntöön perussopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti, soveltuu sisämarkkinoille edellyttäen, että Saksa panee täytäntöön liitteessä I esitetyn sitoumuksen.
– –
3 artikla
1.   Valtiontuki, joka koostuu uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tukemisen rahoittamiseksi perittävästä lisämaksusta – – energiaintensiivisille yrityksille vuosina 2013 ja 2014 myönnettävistä alennuksista (Besondere Ausgleichsregelung, BesAR) ja jonka Saksa on pannut täytäntöön [SEUT] 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti, soveltuu sisämarkkinoille, jos se kuuluu johonkin tässä kohdassa esitetyistä neljästä ryhmästä.
– –
2.   Tuki, joka ei kuulu 1 kohdan soveltamisalaan, ei sovellu sisämarkkinoille.”
Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
Saksan liittotasavalta nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 2.2.2015 toimittamallaan kannekirjelmällä riidanalaista päätöstä koskevan kumoamiskanteen, ja se esitti kolme kanneperustetta, jotka unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi yhden toisensa jälkeen valituksenalaisessa tuomiossa.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisen tuomion 33–42 kohdassa perusteettomana ensimmäisen perusteen, jonka mukaan komissio oli tehnyt ilmeisiä virheitä arvioidessaan valtion roolia vuoden 2012 EEG:n toimintatavassa. Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 40 kohdassa muun muassa, että kyseiset toimenpiteet oli otettu käyttöön lailla ja että niiden oli siis katsottava olevan Saksan valtion toimenpiteitä.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisen tuomion 49–70 kohdassa myös Saksan liittotasavallan toisessa kanneperusteessaan esittämät perustelut, jotka nojautuivat erityiskorvausjärjestelmään sidoksissa olevan edun puuttumiseen. Se korosti valituksenalaisen tuomion 44 kohdassa, että kyseinen kanneperuste koski yksinomaan itse edun olemassaoloa sähköintensiivisiin yrityksiin nähden, mutta se ei koskenut tällaisen edun valikoivuuteen liittyvää kysymystä eikä myöskään kysymystä EEG-sähköntuottajia tukevaan järjestelmään liittyvän valikoivan edun olemassaolosta. Valituksenalaisen tuomion 55 kohdassa se totesi muun muassa, että erityiskorvausjärjestelmällä myönnettiin etu sähköintensiivisille yrityksille, koska nämä vapautettiin sillä maksusta, joka niiden olisi normaalisti pitänyt maksaa.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi vielä valituksenalaisen tuomion 81–129 kohdassa Saksan liittotasavallan kolmannessa perusteessaan, joka perustuu siihen, ettei valtion varoista rahoitettua etua ollut olemassa, esittämät eri osat. Näin ollen se katsoi, että komissio oli aivan oikein todennut, että vuoden 2012 EEG:llä käyttöön otettu mekanismi, toisin sanoen sekä EEG-sähköntuottajia tukevaan järjestelmään että sähköintensiivisille yrityksille suunnattuun erityiskorvausjärjestelmään käytettiin SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja.
Palautettuaan valituksenalaisen tuomion 81–83 kohdassa ensin lyhyesti mieliin valtiontuen käsitettä koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ja erityisesti 16.5.2002 annetun tuomion Ranska v. komissio (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
,
kohta) unionin yleinen tuomioistuin esitti valituksenalaisen tuomion 84–90 kohdassa yhteenvedon riidanalaisesta päätöksestä.
Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin tutki valituksenalaisen tuomion 91–129 kohdassa, oliko komissio ollut oikeassa katsoessaan, että vuoden 2012 EEG:hen oli käytetty SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja.
Se totesi tässä suhteessa aluksi valituksenalaisen tuomion 92 kohdassa, että ”siirtoverkonhaltijoiden perimän ja hallinnoiman EEG-lisämaksun tarkoituksena [oli] loppujen lopuksi vuoden 2012 EEG:ssä säädettyjen syöttötariffien ja markkinapreemion aikaansaamien kustannusten kattaminen takaamalla EEG-sähkön tuottajien sähkölle markkinahintaa korkeampi hinta”, joten oli ”katsottava, että EEG-lisämaksulla [pantiin] pääasiallisesti täytäntöön EEG-sähköntuottajien julkinen tukipolitiikka, jonka valtio [oli] vahvistanut lailla”.
Lopuksi se teki parhaansa osoittaakseen, ettei komissio ollut tehnyt virhettä yhtäältä käyttäessään perustana valituksenalaisen tuomion 93–110 kohdassa kehiteltyjä ja sen 111 ja 112 kohdassa tiivistettyjä kolmenlaisia perusteluja ja toisaalta hylätessään valituksenalaisen tuomion 113–126 kohdassa Saksan liittotasavallan esittämät perustelut.
Valituksenalaisen tuomion 111 ja 112 kohdassa todetaan seuraavaa:
”111 Näin ollen on todettava, että komissio on perustellusti todennut riidanalaisen päätöksen 138 perustelukappaleessa, luettuna yhdessä mainitun päätöksen 98–137 perustelukappaleiden kanssa, että vuoden 2012 EEG:n 16–33 §:n säännöksissä EEG-sähkön tuottajille syöttötariffien ja markkinapreemioiden kautta annettu etu on nyt käsiteltävässä asiassa valtion viranomaisten vahvistama maksu, joka merkitsee valtion varojen kyseessä olemista, koska valtio on järjestänyt varojen siirron lainsäädännön avulla ja määrännyt, mihin tarkoituksiin varoja voidaan käyttää.
112 Tämä päätelmä pätee myös energian suurkuluttajille, joita ovat sähköintensiiviset yritykset, myönnettyyn etuun, koska vuoden 2012 EEG:ssä säädetty korvausmekanismi muodostaa, kuten komissio on perustellusti todennut riidanalaisen päätöksen 114 perustelukappaleessa, lisärasitteen siirtoverkonhaltijoille. EEG-lisämaksun pienentämisen seurauksena on juuri sähköntoimittajien siirtoverkonhaltijoilta keräämien määrien pienentyminen ja sen voidaan katsoa johtavan siirtoverkonhaltijoiden tulojen menetykseen. Nämä menetetyt tulot kuitenkin saadaan takaisin tämän jälkeen muilta toimittajilta ja itse asiassa muilta loppukuluttajilta näin aiheutuneiden tappioiden kompensoimiseksi, kuten Saksan liittotasavalta on istunnossa todennut vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen. Siten keskiverto loppukuluttaja Saksassa osallistuu tietyllä tavalla EEG-lisämaksun ylärajasta hyötyvien sähköintensiivisten yritysten subventointiin. [Se], että sähkön loppukuluttajien, jotka eivät ole sähköintensiivisiä yrityksiä, on vastattava tällaisten yritysten hyödyksi tulevasta EEG-lisämaksun ylärajasta johtuvista lisäkustannuksista, on – kun sitä analysoidaan edellä esitettyjen kehitelmien kanssa – vielä lisäviite siitä, että EEG-lisämaksusta saadut varat ovat erityisiä varoja, jotka ovat rinnastettavissa sähkön kulutusmaksuun, jonka käyttämisestä tiukasti määritettyihin tarkoituksiin Saksan lainsäätäjä on säätänyt ennalta julkisen politiikan täytäntöönpanon puitteissa eikä yksityisestä aloitteesta.”
Unionin yleinen tuomioistuin päätti tarkastelunsa valituksenalaisen tuomion 127 ja 128 kohdassa, joissa se toteaa seuraavaa:
”127 Tästä analyysistä johtuu, että vuoden 2012 EEG:hen perustuvilla mekanismeilla pannaan pääasiallisesti täytäntöön EEG-sähkön tuottajille myönnettäviä tukia koskeva julkinen politiikka, jonka valtio on vahvistanut vuoden 2012 EEG:n avulla, ja että ensinnäkin EEG-lisämaksusta saadut varat, joita siirtoverkonhaltijat kollektiivisesti hallinnoivat, pysyvät julkisvallan määräysvallassa, toiseksi kyseessä olevat EEG-lisämaksusta saadut määrät ovat varallisuutta, joka sisältää veroon rinnastettavissa olevia valtion varoja, ja kolmanneksi siirtoverkonhaltijoille annetuista toimivaltuuksista ja tehtävistä voidaan päätellä, etteivät ne toimi omaan lukuunsa ja vapaasti, vaan valtion varoista myönnetyn tuen hallinnoijina, jotka ovat rinnastettavissa valtion konsessiota hoitavaan yksikköön.
128 Edellä todetun perusteella komissio on perustellusti todennut riidanalaisessa päätöksessä, että vuoden 2012 EEG:ssä kyseessä olivat valtion varat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.”
Asianosaisten vaatimukset ja oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
Saksan liittotasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin
–
ensisijaisesti kumoaa kokonaisuudessaan valituksenalaisen tuomion ja hyväksyy riidanalaista päätöstä koskevan valituksen
–
toissijaisesti palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
–
jättää ensimmäisen valitusperusteen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen perusteettomana
–
jättää toisen valitusperusteen osittain tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen osittain tehottomana ja joka tapauksessa perusteettomana
–
hylkää kolmannen valitusperusteen perusteettomana
–
velvoittaa Saksan liittotasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Unionin tuomioistuimen presidentin 25.10.2017 tekemällä päätöksellä asian käsittelyä lykättiin unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 55 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti 25.7.2018 annetun tuomion Georgsmarienhütte ym. (
C‑135/16
,
EU:C:2018:582
) julistamiseen saakka.
Valituksen tarkastelu
Saksan liittotasavalta esittää valituksensa tueksi kolme valitusperustetta, joista kaksi ensimmäistä perustuu SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomiseen ja kolmas siihen, ettei velvollisuutta, jonka mukaan tuomiot on perusteltava, ole noudatettu. Komissio väittää ensisijaisesti, ettei kahta ensimmäistä valitusperustetta voida tutkia, ja toissijaisesti se väittää, että ne ovat tehottomia ja joka tapauksessa perusteettomia ja että kolmas valitusperuste on perusteeton.
Ensimmäinen valitusperuste, jonka mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohtaa on rikottu valtion varojen käytön osalta
Asianosaisten lausumat
Saksan liittotasavalta väittää kahteen osaan jakautuvassa ensimmäisessä valitusperusteessaan pääasiallisesti, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisia virheitä tulkitessaan ja soveltaessaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua arviointiperustetta, joka koskee edun myöntämistä valtion varoista tai ainakin valtiolle kuuluviksi katsottavista varoista, koska se päätyi siihen, että EEG-lisämaksujärjestelmä sisälsi SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtion varoista myönnetyn edun.
Kyseinen jäsenvaltio toteaa aluksi hyvin yleisesti, ettei unionin yleinen tuomioistuin valtion varojen käyttöä arvioidessaan ja päätellessään, että siirtoverkonhaltijat olivat yksikköjä, jotka oli nimetty tarvittaessa harjoittaa EEG-lisämaksusta saataviin varoihin kohdistuvaa määräysvaltaa ja valtion valvontaa, riittävästi erotellut toisistaan niitä rooleja, joita valtiolla voi olla yhtäältä lainsäätäjänä ja toisaalta täytäntöönpanovallan haltijana.
Saksan liittotasavalta väittää ensimmäisen valitusperusteensa ensimmäisessä osassa, joka koskee pääasiallisesti valituksenalaisen tuomion 93 kohtaa, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheen arvioidessaan siirtoverkonhaltijoilla EEG-lisämaksujärjestelmässä ollutta roolia.
Se muistuttaa, että unionin yleinen tuomioistuin totesi kyseisessä 93 kohdassa, että vuoden 2012 EEG:llä siirtoverkonhaltijoille asetettiin joukko siinä vahvistettujen mekanismien toimeenpanoon liittyviä velvoitteita ja toimivaltuuksia, joten nämä olivat keskeisessä asemassa EEG:ssä säädetyn järjestelmän toiminnan kannalta katsoen. Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin totesi, että EEG-lisämaksusta saadut varat eivät siirtyneet suoraan loppukuluttajilta sähköntuottajille, vaan tähän tarvittiin niiden kantamisesta ja hallinnoinnista huolehtivia välittäjiä, ja ettei varoja maksettu siirtoverkonhaltijoiden yleiseen budjettiin eikä jätetty niiden haltuun, mistä johtui, että siirtoverkonhaltijat hallinnoivat niitä yhdessä ja varat pysyivät julkisvallan määräysvallassa.
Saksan liittotasavalta esittää kuvauksen vuoden 2012 EEG:llä käyttöön otetun mekanismin toiminnasta ja tämän jälkeen se vertaa kyseistä mekanismia unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön ja ryhtyy sitten osoittamaan ensinnäkin, että vuoden 2012 EEG:llä käyttöön otetulla mekanismilla ei ollut mitään yhteyttä valtion tai julkisen laitoksen budjettiin, toiseksi, että valtiolla mahdollisesti olleet siirtoverkonhaltijoihin kohdistuvat tiedonsaanti- tai valvontaoikeudet eivät tarkoittaneet lainkaan, että valtiolla oli määräysvalta EEG-varoihin, ja kolmanneksi, ettei olemassa ollut minkäänlaista veroa eikä valtion tuloista ollut millään tavoin luovuttu.
Näin ensinnäkin EEG-lisämaksun jakomekanismin perusteella ei Saksan liittotasavallan mukaan ole mitenkään mahdollista päätyä siihen, että valtion varoja tai varoja, joiden voidaan katsoa olevan peräisin valtiolta, olisi käytetty siten kuin unionin tuomioistuin valittajan mukaan on todennut13.3.2001 annetussa tuomiossa PreussenElektra (
C‑379/98
,
EU:C:2001:160
), 16.5.2002 annetussa tuomiossa Ranska v. komissio (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
) ja 17.7.2008 annetussa tuomiossa Essent Netwerk Noord ym. (
C‑206/06
,
EU:C:2008:413
).
Kyseisen oikeuskäytännön mukaan maksuille ja veroille on ominaista se, että syntyvien tulojen pitää muodossa tai toisessa suoraan tai välillisesti palautua valtion tai julkisen laitoksen budjettiin. Varat, jotka siirtoverkonhaltijat saavat kattaakseen EEG-sähkön markkinoille saattamisesta aiheutuneet kulut, eivät millään tavoin suoraan eivätkä välillisesti vähennä valtion varoja. Nämä kulut rasittavat jakeluketjuun osallistuvia yrityksiä vastikkeena sähkön ”uudistuvasta” laadusta, ja nämä korvasivat ne yksityistalouden puitteissa.
Valtiolla ei siis ole mitään oikeutta näihin tuloihin eikä se ollut valtuuttanut siirtoverkonhaltijoita suorittamaan julkista tehtävää. Viimeksi mainitut eivät kanna EEG-maksua valtion lukuun, joten unionin yleinen tuomioistuin oli tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että ne olivat rinnastettavissa valtion myöntämän konsession haltijoihin. Unionin yleinen tuomioistuin oli soveltanut väärin käsitettä, joka liittyy siirtoverkonhaltijoiden menettelyn valvontaan ja siihen, onko kyseinen menettely luettavissa valtion toimenpiteeksi.
EEG-lisämaksua ei kirjata liittovaltion tai julkisen laitoksen budjettiin, minkä valittajan mukaan todistaa siirtoverkonhaltijoille aiheutuneiden kulujen korvausjärjestelmä. Viimeksi mainitut vahvistavat näet kyseisen maksun määrän vertaamalla tuloja ja kuluja sillä täsmennyksellä, että tulojen lisäys tai vähennys korvataan siirtoverkonhaltijoiden kesken seuraavana vuonna eikä tuloja sisällytetä julkisen laitoksen budjettiin. Ylimääräisiä tuloja ei makseta valtion budjettiin eikä ylimääräisiä menoja korvata viimeksi mainitusta budjetista.
Valittajan mukaan on lopuksi oikeudellisesti väärin unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 83 kohdassa esittämin tavoin lähteä liikkeelle siitä periaatteesta, että asian kannalta merkitykselliset summat jäävät ”jatkuvasti””toimivaltaisten kansallisten viranomaisten” käyttöön, tai siitä, että – kuten kyseinen tuomioistuin esitti valituksenalaisen tuomion 94 kohdassa – siirtoverkonhaltijoiden yhdessä hallinnoimat varat pysyvät julkisvallan määräysvallassa.
Valittajan mukaan unionin yleinen tuomioistuin piti kyseisen tuomion 117 kohdassa ratkaisevan tärkeänä myös sitä seikkaa, että siirtoverkonhaltijoiden perimiä varoja pitää hoitaa valtion laitosten valvonnan alaisuuteen kuuluvalla erillisellä tilillä. Siirtoverkonhaltijat pitävät erillisiä tilejä avoimuuteen liittyvistä syistä ja välttääkseen väärinkäytökset eivätkä sen vuoksi, että kyseisen jäsenvaltion olisi mahdollista hoitaa yrityksille kuuluvia erityisiä varoja.
Toiseksi valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen myös katsoessaan, että valtion viranomaisille annetut yksityisten markkinatoimijoiden suorittamien toimien sääntöjenmukaisuuden ja laillisuuden tarkkailu- ja valvontatehtävät edellyttivät, että EEG-varat ovat valtion valvonnassa.
EEG:ssä säädettyjä mekanismeja, jotka vastaavat unionin tuomioistuimen 30.5.2013 antamassa tuomiossa Doux Élevage ja Coopérative agricole UKL-ARREE (
C‑677/11
,
EU:C:2013:348
,
kohta) kehittelemiä arviointiperusteita, käytetään jakojärjestelmän asianmukaisen toiminnan ja lainsäätäjän tahdon noudattamisen valvontaan, mutta niillä ei luoda merkittävää mahdollisuutta siihen, että valtion laitokset voisivat harjoittaa sellaista ohjausta tai vaikutusvaltaa, jonka nojalla voitaisiin katsoa, että kyse on ”valtion valvonnasta”. Viimeksi mainituilla on nimittäin pelkästään mahdollisuus toteuttaa kurinpidollisia toimia tai panna vireille rikkomismenettelyjä sellaisia yksityisiä toimijoita vastaan, jotka rikkoisivat vuoden 2012 EEG:tä, eikä niillä ole minkäänlaista sellaista toimivaltaa, jonka nojalla ne voisivat määrätä kyseisten toimijoiden varoista maksuihin ja rahavirtoihin vaikuttamalla.
Siihen, että kaikkien jännitetasojen verkko-operaattorit maksavat EEG-korvauksia, ei sinänsä kohdistu valtion valvontaa. Kaikkien jännitetasojen verkko-operaattorit päättävät itse, maksavatko ne kyseiset korvaukset vai eivät, ja ne vahvistavat sen määrän. EEG-lisämaksun kantamistakin valvotaan vain rajoitetusti, koska yksin siirtoverkonhaltijat voivat päättää vaatia tai olla vaatimatta sitä. Toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin valituksenalaisen tuomion 125 kohdassa toteaa, Saksan toimivaltaiset viranomaiset ja varsinkaan BNetzA, jonka valvontatehtävään kuuluu pääasiallisesti varmistaa EEG-lisämaksua koskevien säännösten asianmukainen toimeenpano, eivät tiukasti valvo siirtoverkonhaltijoita. BNetzA:lla ei ole oikeutta päättää EEG-lisämaksun määrää, koska kyseisen maksun laskevat siirtoverkonhaltijat omalla vastuullaan.
Abstraktin laskentatavan olemassaoloa koskeva lakiin perustuva edellytys ja siihen liittyvät avoimuuteen ja tarkkailuoikeuteen liittyvät velvollisuudet palvelevat yksinomaan sen estämistä, ettei jokin toimija vyöryttämisketjun jossakin vaiheessa saisi perusteetonta etua, koska väärinkäytöksiltä on suojauduttava osallisten välisten yksityisoikeudellisten suhteiden puitteissa siviilituomioistuimissa nostettavilla kanteilla. Kyseisillä osallisilla ei ollut valtion antamaa valtuutusta tai konsessiota eikä niillä ole mitään mahdollisuutta vedota oikeuksiinsa viranomaisissa.
Kolmanneksi EEG-lisämaksu ei valittajan mukaan ole vero eikä sille asetettu enimmäismäärä näin ollen merkitse valtion varoista luopumista. Unionin yleinen tuomioistuin teki nimittäin oikeudellisen virheen katsoessaan valituksenalaisen tuomion 95 kohdassa, että koska loppukuluttajilla oli velvollisuus maksaa lisähinta, EEG-lisämaksu oli valtion yksipuolisesti EEG-sähkön tuottajiin kohdistuvan tukipolitiikkansa puitteissa asettama maksu, jonka vaikutukset olivat rinnastettavissa Saksassa sähkönkulutuksesta kannettavaan veroon. Pelkästään sillä perusteella, että EEG:n jakomekanismi mahdollistaa laitosten toiminnanharjoittajille maksettavien maksujen vyöryttämisen sähkön loppukuluttajille, ei ole mahdollista katsoa, että kyse on verosta.
EEG-lisämaksu on siihen yksityisluontoinen ostohintaan sovellettava korotus, jonka sähköntuottajat maksavat vastikkeeksi sähkön ”vihreydestä”, ja näin se kuuluu suhteeseen suoritus/vastike päinvastoin kuin vero, joka kannetaan pakollisesti ja ilman vastiketta. Jotta veron voitaisiin katsoa olevan valtiontukea, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vaaditaan, että veron ja tuen välillä on käyttötarkoitusta koskeva yhteys, mikä EEG-lisämaksun osalta puuttuu. Viimeksi mainittu ei ole abstraktisti määriteltynä jäsenvaltion tuloa. Vuoden 2012 EEG on näin sellainen uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan sähkön toimittamisesta julkiseen verkkoon annetun lain (Stromeinspeisungsgesetz; BGBl. 1990 I, s. 2633) jatkumo, jota unionin tuomioistuin ei luokitellut tueksi 13.3.2001 antamassaan tuomiossa PreussenElektra (
C‑379/98
,
EU:C:2001:160
); ainoa ero näiden kahden järjestelmän välillä on se, että sähköntoimittajat eivät enää osta kiinteään hintaan fyysistä sähköä vaan tämän uusiutuvan ominaispiirteen.
Loppujen lopuksi veron olennaiset ominaispiirteet puuttuvat, koska ensinnäkään EEG ei velvoita sähköntoimittajia laskuttamaan tätä maksua asiakkailtaan, koska toiseksi kyseisen lisämaksun, jonka sähköntoimittajat sisällyttävät myyntihintaan, vyöryttämistä ei voida toteuttaa julkisoikeudellisin keinoin vaan yksinomaan siviilioikeudellisin keinoin, ja koska kolmanneksi mainitusta lisämaksusta saatu ”tulo” sisällytetään sähköntoimittajien yleiseen omaisuuteen, eivätkä valtion laitokset voi millään tavoin vaikuttaa näiden varojen hoitoon tai käyttöön.
Ensimmäisen valitusperusteensa toisessa osassa Saksan liittotasavalta väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen myös sivuuttaessaan sen seikan, että sen toteaminen, että vuoden 2012 EEG:llä käyttöön otetussa järjestelmässä kyse on tuen myöntämisestä valtion varoista, riippui olennaisesti sähköntoimittajien roolista, jota ei tässä tapauksessa ollut riittävästi otettu huomioon.
Ensinnäkin on niin, että vaikka unionin yleinen tuomioistuin oli perustellusti todennut, ettei vuoden 2012 EEG:llä velvoiteta sähköntoimittajia vyöryttämään EEG-lisämaksua loppuasiakkaille vaikkei tätä sillä kielletäkään, se on kuitenkin sivuuttanut viimeksi mainittujen roolin toteamalla valituksenalaisen tuomion 95 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, että kyseinen lisämaksu oli de facto vero eikä sitä voitu pitää siirtoverkonhaltijoiden omina varoina, joiden osalta kyseinen jäsenvaltio olisi vain säätänyt lainsäädäntötoimella erityisestä käytöstä.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin sivuutti sen seikan, että sähköntoimittajien roolia ja tehtävää säännellään lailla vähemmän kuin siirtoverkonhaltijoiden roolia ja tehtävää. Kyseisillä toimittajilla ei ole velvollisuutta pitää erillisiä tilejä eikä valvoa sitä, että omaisuus erotetaan, koska EEG-lisämaksua on pidettävä niiden tulojen normaalina osana. Kyseisiin toimijoihin ei kohdistu minkäänlaista lakiin perustuvaa vaatimusta hintakäyttäytymisen tai varojen käytön osalta. Valtio ei valvo niiden suhteita asiakkaisiinsa, joiden väitetään rahoittavan komission ja unionin yleisen tuomioistuimen kritisoiman tukijärjestelmän. EEG-lisämaksu ja se, että sähköntoimittajat mahdollisesti vyöryttävät sen loppukuluttajille, kuuluvat yksityisten yritysten tai yksityishenkilöiden väliseen liikesuhteeseen ilman julkisen vallan väliintuloa. Sillä seikalla, etteivät kyseiset varat siirry suoraan kuluttajilta sähköntuottajille vaan että tähän tarvitaan niiden kantamisesta ja hoidosta huolehtivia välittäjiä, ei ole merkitystä niiden yksityisiksi varoiksi luonnehtimisen kannalta.
Kolmanneksi valittaja väittää, että jos unionin yleinen tuomioistuin olisi riittävän perusteellisesti tutkinut sähköntoimittajien roolia, sen olisi pitänyt päätyä siihen lopputulokseen, ettei valtiolla ollut pääsyä EEG:stä saatuihin varoihin. Näin olisi sitäkin suuremmalla syyllä sen vuoksi, että sähköntoimittajien ja loppukuluttajien välinen suhde on puhtaasti yksityinen. Unionin yleinen tuomioistuin on sivuuttanut valvonnan käsitteen ulottuvuuden ja näin rikkonut SEUT 107 artiklan 1 kohtaa, koska se on luokitellut yksityisen yrityksen toiminnan ”valtion valvonnaksi”, vaikka yksityisellä yrityksellä ei ole minkäänlaista lakiin perustuvaa velvollisuutta periä EEG-lisämaksua, vaikka myöskään laissa kyseisen, tarvittaessa vyörytettävän lisämaksun määrälle ei ole asetettu edellytyksiä, vaikka viranomaiset eivät voi mitenkään vaikuttaa sähköntoimittajien suorittamaan hintojen vahvistamiseen, vaikka kyseisten toimittajien liikevaihtoon mahdollisesti sisältyvät lisämaksut sisällytetään niiden omaisuuteen ja vaikka valtion laitokset eivät kykene vaikuttamaan siihen, miten kyseiset toimittajat käyttivät kyseisiä varoja.
Komissio väittää ensisijaisesti, ettei Saksan liittotasavallan ensimmäistä valitusperustetta voida ottaa tutkittavaksi, ja toissijaisesti, että se on osittain tehoton ja joka tapauksessa perusteeton.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
–
Koko valitusperusteen tutkittavaksi ottaminen
Komissio väittää, ettei Saksan liittotasavallan esittämää ensimmäistä valitusperustetta voida miltään osin ottaa tutkittavaksi, koska siinä ei moitita unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa valtion valvonnan käsitteestä esittämää oikeudellista tulkintaa, vaan sen kansallisesta oikeudesta esittämät toteamukset, jotka kuuluvat tosiseikkoja koskevaan arviointiin.
Tällainen perustelu on hylättävä.
Vaikka nimittäin onkin totta, että Saksan liittotasavalta tukeutuu vuoden 2012 EEG:n termeihin eri perusteisiinsa vedotessaan, on kuitenkin niin, että se väittää ensimmäisen valitusperusteensa ensimmäisessä osassa pääasiallisesti, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, koska se tulkitsi valtion valvonnan käsitettä liian laajasti yhtäältä muun muassa luokitellessaan EEG-lisämaksusta saadut määrät varoiksi, jotka sisältävät valtion varoja ja jotka ovat veroon rinnastettavissa, ja toisaalta päätyessään siihen, että kyseinen jäsenvaltio harjoitti siirtoverkonhaltijoiden välityksellä kyseisiin varoihin kohdistuvaa julkista valvontaa.
Tästä seuraa, että ensimmäinen valitusperuste on otettava tutkittavaksi.
–
Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa, joka liittyy virheeseen, jonka unionin yleinen tuomioistuin teki arvioidessaan siirtoverkonhaltijoiden roolia EEG-lisämaksujärjestelmässä
On tärkeää muistuttaa, että jotta etuja voitaisiin pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna ”tukena”, niiden on yhtäältä oltava suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä etuja ja toisaalta niiden on oltava peräisin valtiolta (tuomio 13.9.2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ensinnäkin arvioitaessa, onko toimenpide peräisin valtiolta, on ensiksi selvitettävä, ovatko viranomaiset osallistuneet kyseisen toimenpiteen toteuttamiseen (tuomio 2.2.1988, Kwekerij van der Kooy ym. v. komissio,
67/85, 68/85 et 70/85
,
EU:C:1988:38
,
kohta; tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
,
ja
kohta ja tuomio 13.9.2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä tapauksessa unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 40 kohdassa, että kyseessä olevat tuki- ja korvausmekanismit otettiin käyttöön vuoden 2012 EEG:llä, joten niiden oli katsottava olevan valtion toimenpiteitä.
Vaikka Saksan liittotasavalta tuo valituksessaan useaan otteeseen esille kysymyksen siitä, voidaanko kyseisiä toimenpiteitä pitää valtion toimenpiteinä, se ei ole ehdottomasti kiistänyt unionin yleisen tuomioistuimen tästä esittämää toteamusta eikä edes vedonnut siihen, että viimeksi mainittu olisi tehnyt tässä suhteessa oikeudellisen virheen. Tässä suhteessa esitetyt perustelut on siis joka tapauksessa – kuten komissio on väittänyt – jätettävä ottamatta tutkittavaksi.
Toiseksi unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätty kielto kattaa valtion suoraan myöntämän tai valtion varoista myönnetyn tuen lisäksi myös valtion tuen hallinnoimiseksi perustamien tai nimeämien julkisten tai yksityisten elinten myöntämän tuen (tuomio 22.3.1977, Steinike & Weinlig,
78/76
,
EU:C:1977:52
,
kohta; tuomio 13.3.2001, PreussenElektra,
C‑379/98
,
EU:C:2001:160
,
kohta ja tuomio 13.9.2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kyseisessä määräyksessä tehty ero ”jäsenvaltion myöntämän tuen” ja ”valtion varoista” myönnetyn tuen välillä ei merkitse sitä, että kaikki valtion myöntämät edut olisivat tukea siitä riippumatta, onko ne rahoitettu valtion varoista, vaan erottelun tarkoituksena on ainoastaan sisällyttää kyseiseen käsitteeseen valtion suoraan myöntämät edut ja valtion nimeämien tai perustamien julkisten tai yksityisten elinten välityksellä myönnetyt edut (tuomio 13.3.2001, PreussenElektra,
C‑379/98
,
EU:C:2001:160
,
kohta ja tuomio 30.5.2013, Doux Élevage ja Coopérative agricole UKL-ARREE,
C‑677/11
,
EU:C:2013:348
,
kohta).
Unionin oikeudessa ei nimittäin voida hyväksyä sitä, että valtiontukia koskevat oikeussäännöt voitaisiin kiertää pelkästään sillä, että luodaan sellaisia riippumattomia toimielimiä, joiden tehtävänä on tukien jakaminen (ks. tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
,
kohta ja tuomio 9.11.2017, komissio v. TV2/Danmark,
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
,
kohta).
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin, että valtion varojen siirtoa ei tarvitse osoittaa kaikissa tapauksissa, jotta yhdelle tai useammalle yritykselle myönnetty etu voitaisiin katsoa SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi (tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
,
kohta ja tuomio 30.5.2013, Doux Élevage ja Coopérative agricole UKL-ARREE,
C‑677/11
,
EU:C:2013:348
,
kohta).
Unionin tuomioistuin on näin katsonut, että toimenpide, joka muodostuu muun muassa energian ostovelvollisuudesta, voi siten kuulua ”tuen” käsitteen alaan, vaikka siihen ei sisälly valtion varojen siirtoa (tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
,
kohta ja tuomio 13.9.2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
,
kohta).
SEUT 107 artiklan 1 kohta koskee nimittäin kaikkia rahavaroja, joita viranomaiset voivat tosiasiallisesti käyttää tukeakseen yrityksiä, ilman että sillä seikalla olisi merkitystä, kuuluvatko nämä varat pysyvästi valtion omaisuuteen. Vaikka asianomaista tukitoimenpidettä vastaavat rahamäärät eivät ole pysyvästi valtion hallussa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti julkisessa valvonnassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä (tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
,
kohta ja tuomio 13.9.2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on tarkemmin ottaen katsonut, että jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti hallinnoituja ja jaettuja varoja, jotka saadaan kyseisessä lainsäädännössä määrätyistä pakollisista maksuista, voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina valtion varoina, vaikka niitä hallinnoisivatkin viranomaisista erilliset laitokset (tuomio 2.7.1974, Italia v. komissio,
173/73
,
EU:C:1974:71
,
kohta ja tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
,
kohta).
Tässä suhteessa ratkaiseva seikka on se, että asianomainen jäsenvaltio on valtuuttanut tällaiset laitokset hoitamaan valtion varoja, eikä niillä ole pelkästään velvollisuus tehdä ostoja omilla varoillaan (ks. vastaavasti tuomio 17.7.2008, Essent Netwerk Noord ym.,
C‑206/06
,
EU:C:2008:413
,
kohta; tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
,
ja
kohta ja tuomio 13.9.2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
,
ja
kohta).
Kuitenkin on myös syytä muistuttaa, että sen toteamiseksi, rasittaako edunsaajalle myönnetty etu valtion talousarvioita, on tarkistettava, onko yhtäältä tämän edun ja toisaalta valtion talousarvion pienentymisen tai talousarviota rasittavien kustannusten riittävän konkreettisen taloudellisen riskin välillä olemassa riittävän suora yhteys (ks. vastaavasti tuomio 8.9.2011, komissio v. Alankomaat,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
,
kohta; tuomio 19.3.2013, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym. ja komissio v. Ranska ym.,
C‑399/10 P ja C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
,
kohta; tuomio 9.10.2014, Ministerio de Defensa ja Navantia,
C‑522/13
,
EU:C:2014:2262
,
kohta ja tuomio 16.4.2015, Trapeza Eurobank Ergasias,
C‑690/13
,
EU:C:2015:235
,
kohta).
Saksan liittotasavallan esittämän ensimmäisen valitusperusteen ensimmäistä osaa, jossa se väittää unionin yleisen tuomioistuimen tehneen oikeudellisen virheen katsoessaan ensinnäkin, että vuoden 2012 EEG:llä käyttöön otettu mekanismi oli sidoksissa jäsenvaltion tai julkisen laitoksen budjettiin, toiseksi, että valtion viranomaisille kuuluvat tarkkailu- ja valvontatehtävät merkitsivät EEG-varojen julkista valvontaa, ja kolmanneksi, että EEG-lisämaksu oli vero ja että sille asetettu enimmäismäärä merkitsi valtion varoista luopumista, on tutkittava näiden seikkojen valossa.
Tässä suhteessa on syytä todeta, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 128 kohdassa tekemä päätelmä, jonka mukaan komissio oli perustellusti todennut riidanalaisessa päätöksessä, että vuoden 2012 EEG:ssä kyseessä olivat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut valtion varat, perustui kyseisen tuomion 92–126 kohdassa esitettyihin ja sen 127 kohdassa tiivistettyihin toteamuksiin. Kyseisessä kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi, että vuoden 2012 EEG:ssä säädetyt mekanismit olivat seurausta pääasiallisesti EEG-sähkön tuottajille myönnettäviä tukia koskevan, valtion vuoden 2012 EEG:n avulla vahvistaman julkisen politiikan täytäntöönpanosta. Sitten se totesi ensinnäkin, että EEG-lisämaksusta saadut ja siirtoverkonhaltijoiden kollektiivisesti hallinnoimat varat pysyivät julkisvallan määräysvallassa, että toiseksi kyseessä olevat EEG-lisämaksusta saadut määrät olivat varoja, jotka sisältävät valtion varoja ja jotka olivat veroon rinnastettavissa, ja että kolmanneksi siirtoverkonhaltijoille annetuista toimivaltuuksista ja tehtävistä voitiin päätellä, etteivät ne toimineet omaan lukuunsa ja vapaasti vaan valtion varoista myönnetyn tuen hallinnoijina, jotka olivat rinnastettavissa valtion konsessiota hoitavaan yksikköön.
Unionin yleisen tuomioistuimen esittämässä toteamuksessa, jonka mukaan vuoden 2012 EEG:ssä säädetyt mekanismit olivat seurausta pääasiallisesti EEG-sähkön tuottajille myönnettäviä tukia koskevan, valtion vuoden 2012 EEG:n avulla vahvistaman julkisen politiikan täytäntöönpanosta, rajoitutaan toistamaan valituksenalaisen tuomion 40 kohdassa jo esitetty päätelmä, jonka mukaan näiden mekanismien oli katsottava olevan valtion toimenpiteitä. Kuten tämän tuomion 48 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, tämä seikka, vaikka se oli tarpeen, kun vuoden 2012 EEG:llä käyttöön otetuista mekanismeista seuranneet edut luokiteltiin SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi ”tueksi”, ei yksin riitä siihen, että tällainen luokittelu voitaisiin hyväksyä. On nimittäin osoitettava, että kyseiset edut myönnettiin suoraan tai välillisesti valtion varoista.
Tämän vuoksi on tutkittava, voiko unionin yleinen tuomioistuin oikeudellista virhettä tekemättä valituksenalaisen tuomion 127 kohdassa ja tämän tuomion 62 kohdassa mainittujen kolmen muun seikan nojalla päätellä, että EEG-lisämaksusta saadut varat olivat valtion varoja.
Toteamuksesta, jonka mukaan EEG-lisämaksusta saadut varat on luokiteltava varoiksi, jotka sisältävät valtion varoja ja jotka ovat veroon rinnastettavia, on syytä muistuttaa, että riidanalaisen päätöksen 105 kohdassa komissio luokitteli kyseisen lisämaksun ”erityismaksuksi” (
special levy
kyseisen päätöksen alkuperäisessä kieliversiossa).
Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 95 kohdassa, että ”sähköntoimittajat vyörytt[ivät] käytännössä EEG-lisämaksusta johtuvan taloudellisen rasitteen loppukuluttajille”, että tätä vyöryttämistä oli pidettävä ”Saksan lainsäätäjän säätämänä ja organisoimana seurauksena” ja että lisähinta tai lisäkustannus, jonka sähkön loppukuluttajilla oli ”tosiasiallisesti velvollisuus maksaa”, oli ”valtion EEG-sähköntuottajien tukipolitiikan puitteissa yksipuolisesti määräämä rasite, joka [oli] vaikutuksiltaan rinnastettavissa sähkönkulutusta Saksassa koskevaan veroon”.
Näillä perusteilla unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 96 kohdassa, jossa se viittasi ”analogisesti”17.7.2008 annettuun tuomioon Essent Netwerk Noord ym. (
C‑206/06
,
EU:C:2008:413
,
kohta), että EEG-lisämaksusta saadut määrät olivat varoja, jotka sisältävät valtion varoja ja jotka olivat veroon rinnastettavia, ja tämä toteamus toistetaan valituksenalaisen tuomion 127 kohdassa.
Unionin tuomioistuin on 17.7.2008 annetun tuomion Essent Netwerk Noord ym. (
C‑206/06
,
EU:C:2008:413
) 66 kohdassa kuitenkin kyseisessä asiassa tarkoitettua, sähkönostajille asetettua lisämaksua ”veroksi” luokitellessaan viitannut mainitun tuomion 47 kohtaan. Viimeksi mainitusta kohdasta ilmenevä päätelmä, jonka mukaan kyseistä lisämaksua oli pidettävä verona, perustui muun muassa siihen unionin tuomioistuimen kyseisen tuomion 45 kohdassa mainitsemaan seikkaan, että mainittu lisämaksu oli lailla yksipuolisesti asetettu maksu, joka kuluttajien oli maksettava.
Unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 95 kohdassa esittämien toteamusten perusteella ei kuitenkaan voida todeta, että kyseinen lisämaksu ja EEG-lisämaksu olisivat rinnastettavissa toisiinsa.
Kuten unionin yleinen tuomioistuin nimittäin on valituksenalaisen tuomion 7–9 kohdassa todennut, EEG-lisämaksu vastaa siirtoverkonhaltijoiden verkkoihinsa syöttämän EEG-sähkön sähköpörssin spot-markkinoilla saaman hinnan ja sen taloudellisen rasituksen, joka niille koituu lakisääteisestä velvollisuudesta maksaa tästä sähköstä laissa vahvistettujen tariffien mukainen korvaus, välistä mahdollista erotusta, joka siirtoverkonhaltijoilla on oikeus vaatia loppukuluttajien sähköntoimittajilta. Kyseisiä toimittajia ei sitä vastoin velvoiteta vuoden 2012 EEG:ssä vyöryttämään loppukuluttajille EEG-lisämaksun perusteella maksettuja määriä.
Se unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 95 kohdassa toteama seikka, että EEG-lisämaksusta aiheutuva taloudellinen rasite vyörytettiin ”käytännössä” loppukuluttajille ja että se oli näin ollen ”vaikutuksiltaan rinnastettavissa sähkönkulutusta – – koskevaan veroon”, ei riitä siihen, että EEG-lisämaksulla todettaisiin olleen samat ominaispiirteet kuin unionin tuomioistuimen 17.7.2008 antamassaan tuomiossa Essent Netwerk Noord ym. (
C‑206/06
,
EU:C:2008:413
) tutkimalla sähkön lisämaksulla.
Näin ollen on syytä tarkistaa, mahdollistivatko unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 127 kohdassa mainitsemat ja myös tämän tuomion 62 kohdassa mieliin palautetut kaksi muuta seikkaa tästä huolimatta sen tekemän päätelmän, jonka mukaan EEG-lisämaksusta saadut varat olivat valtion varoja, koska ne pysyivät jatkuvasti julkisessa valvonnassa ja olivat siis viranomaisten käytettävissä tämän tuomion 57 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetuin tavoin. Tällaisessa tilanteessa sillä, voidaanko EEG-lisämaksu luokitella ”veroksi” vai ei, on vain vähäinen merkitys.
On kuitenkin syytä todeta, ettei unionin yleinen tuomioistuin osoittanut, että valtiolla oli ollut valta määrätä EEG-lisämaksusta saaduista varoista, eikä myöskään, että se harjoitti näistä varoista huolehtiviin siirtoverkonhaltijoihin kohdistuvaa julkista valvontaa.
Ensinnäkin unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että EEG-lisämaksusta saadut varat eivät jääneet valtion käyttöön vaan pelkästään julkisvallan määräysvaltaan, koska siirtoverkonhaltijat hallinnoivat niitä kollektiivisesti, joten viimeksi mainitut voitiin kollektiivisesti tarkasteltuina rinnastaa valtion myöntämää konsessiota täytäntöön panevaan yksikköön. Tässä suhteessa se totesi pelkästään, että yhtäältä siirtoverkonhaltijat hoitivat EEG-lisämaksusta saatuja varoja yleisen edun mukaisesti lainsäätäjän edeltä käsin määrittelemiä yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen, ja että toisaalta nämä varat käytettiin tuki- ja korvausjärjestelmien rahoittamiseen mutta ei mihinkään muuhun tarkoitukseen.
Ilman, että olisi tarpeen lausua siitä, onko unionin yleisen tuomioistuimen näin tekemä luonnehdinta valtion myöntämäksi konsessioksi paikkansapitävä, on kuitenkin todettava, että vaikka siinä näin huomioon otetut seikat tosin osoittavat, että vuoden 2012 EEG:llä käyttöön otetulla EEG-sähkön tuella on lakisääteinen alkuperä ja että valtiolla oli siis tietty vaikutusvalta vuoden 2012 EEG:ssä säädettyihin mekanismeihin, nämä seikat eivät kuitenkaan riitä siihen, että valtiolla silti todettaisiin olleen määräysvalta siirtoverkonhaltijoiden hoitamiin ja hallinnoimiin varoihin.
Etenkään se seikka, että EEG-lisämaksusta saadut varat käytetään vuoden 2012 EEG:n säännösten perusteella yksinomaan tuki- ja korvausjärjestelmien rahoittamiseen, ei tarkoita sitä, että valtio voisi määrätä niistä tämän tuomion 57 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetuin tavoin. Tämä lakisääteinen periaate, jonka mukaan EEG-lisämaksusta saaduilla varoilla on yksi ainoa käyttötarkoitus, on – muiden päinvastaisten seikkojen puuttuessa – pikemminkin omiaan osoittamaan, ettei valtio nimenomaan pystynyt määräämään näistä varoista; toisin sanoen se ei pystynyt päättämään, että ne oli käytettävä muuhun kuin vuoden 2012 EEG:ssä säädettyyn tarkoitukseen.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin ei osoittanut, että siirtoverkonhaltijat olisivat jatkuvasti julkisessa valvonnassa, eikä edes, että nämä olisivat lainkaan olleet julkisen valvonnan alaisuudessa.
Tässä suhteessa on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin tosin yritti valituksenalaisen tuomion 105–110 kohdassa osoittaa, että siirtoverkonhaltijoita, joiden tehtäviin EEG-sähkön tuottamiseen liittyvän järjestelmän hoitaminen kuului, valvottiin monessa suhteessa niiden suorittaessa tätä tehtävää.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi aluksi valituksenalaisen tuomion 106 kohdassa, etteivät siirtoverkonhaltijat voineet käyttää EEG-lisämaksusta saatuja varoja muihin kuin lainsäätäjän säätämiin tarkoituksiin. Tämän jälkeen se totesi valituksenalaisen tuomion 107 kohdassa, että siirtoverkonhaltijoilla oli velvoite hallinnoida kyseisiä varoja erityisellä yhteisellä tilillä, ja lisäsi tähän, että valtion elimet valvoivat tämän velvoitteen noudattamista vuoden 2012 EEG:n 61 §:n perusteella, mutta se ei kuitenkaan lausunut kyseisen valvonnan luonteesta ja ulottuvuudesta. Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin esitti valituksenalaisen tuomion 108–110 kohdassa, että valtion elimet, tässä tapauksessa BNetza, valvoivat siirtoverkonhaltijoiden toimia tiukasti useammalla tasolla huolehtimalla muun muassa siitä, että siirtoverkonhaltijat markkinoivat EEG-sähköä vuoden 2012 EEG:n 37 §:n säännöksiä noudattaen ja että ne määrittävät, vahvistavat ja julkaisevat EEG-lisämaksun ja laskuttavat siitä sähköntoimittajia lain ja asetusten säännöksiä noudattaen.
Vaikka näin esitettyjen seikkojen nojalla voidaan todellakin päätellä, että viranomaiset valvovat vuoden 2012 EEG:n asianmukaista toimeenpanoa, niiden perusteella ei sitä vastoin ole mahdollista katsoa, että EEG-lisämaksusta saatuihin varoihin itseensä kohdistuisi julkista valvontaa.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti tutkimisen valituksenalaisen tuomion 110 kohdassa katsomalla, että kyseinen vuoden 2012 EEG:ssä säädetyn kokonaisrakenteen yleiseen logiikkaan kuuluva valvonta tuki siirtoverkonhaltijoiden tehtävien ja velvoitteiden arviointiin perustuvaa päätelmää, jonka mukaan viimeksi mainitut eivät toimineet omaan lukuunsa ja vapaasti vaan valtion varoista myönnetyn tuen hallinnoijina. Se lisäsi, että vaikka edellä tarkoitetulla valvonnalla ei olisi välitöntä vaikutusta kyseisten varojen päivittäiseen hallinnointiin, kyseessä oli kuitenkin lisätekijä, jonka tarkoituksena on varmistaa, että siirtoverkonhaltijoiden toiminta pysyi hyvin rajattuna vuoden 2012 EEG:llä säädettyihin puitteisiin. Se totesi valituksenalaisen tuomion 118 kohdassa lopuksi, ettei se, että valtiolla ei tosiasiallisesti ollut pääsyä EEG-lisämaksusta saatuihin varoihin siinä mielessä, etteivät nämä tosiaankaan kiertäneet valtion budjetin kautta, vaikuttanut siihen, että valtiolla oli määräysvalta näiden varojen käyttöön, eikä sen kykyyn päättää etukäteen vuoden 2012 EEG:n antamisen avulla tavoiteltavista päämääristä ja mainittujen varojen käytöstä kokonaisuudessaan.
Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 125 kohdassa ja kuten tämän tuomion 58 kohdassa on todettu, unionin tuomioistuimella on ollut tilaisuus todeta, että jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti hallinnoituja ja jaettuja varoja, jotka saadaan kyseisessä lainsäädännössä määrätyistä pakollisista maksuista, voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina valtion varoina, vaikka niitä hallinnoisivatkin viranomaisista erilliset laitokset (tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
,
kohta).
Unionin tuomioistuimen viimeksi mainitussa asiassa tekemä ratkaisu perustui kuitenkin sellaiseen kahteen olennaiseen seikkaan, joita nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole.
Unionin tuomioistuin nimittäin totesi yhtäältä, että mainitun tuomion antamiseen johtaneessa asiassa kyseessä olleella kansallisella lainsäädännöllä oli otettu käyttöön periaate, jonka mukaan Ranskan valtio korvaa ostovelvollisuuden täysimääräisesti, minkä johdosta sen oli selvitettävä aiemmat kustannukset ja korvattava täysimääräisesti yrityksille aiheutuneet lisäkustannukset tilanteessa, jossa sähkön loppukäyttäjiltä kerättyjen maksujen määrä ei riittänyt kattamaan näitä lisäkustannuksia (tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
,
kohta). Näin tehdessään unionin tuomioistuin viittasi kyseisen edun ja valtion budjetin ainakin mahdollisen vähentymisen väliseen sidossuhteeseen.
Unionin tuomioistuin totesi 19.12.2013 annetun tuomion Association Vent De Colère! ym. (
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
) 28–33 kohdassa toisaalta, että rahamäärät, joilla oli tarkoitus korvata yrityksille asetetusta ostovelvollisuudesta aiheutuneet lisäkustannukset, uskottiin Caisse des dépôts et consignationsille eli julkisoikeudelliselle oikeushenkilölle, jonka tehtävänä oli Ranskan valtion valtuuttamana suorittaa hallintoon, talouteen ja kirjanpitoon liittyviä hallinnointipalveluja Commission de régulation de l’énergien lukuun, joka on itsenäinen hallintoviranomainen, jonka tehtävänä on varmistaa Ranskan sähkö- ja kaasumarkkinoiden asianmukainen toiminta, joten näiden rahamäärien oli katsottava jääneen julkisen valvonnan alaisuuteen.
On siis katsottava, ettei unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 127 kohdassa mainitsemien muidenkaan seikkojen nojalla ollut mahdollista katsoa, että EEG-lisämaksusta saadut varat olisivat olleet valtion varoja.
Kaikesta edellä lausutusta seuraa, että Saksan liittotasavallan esittämän ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa on perusteltu ja että valituksenalainen tuomio on kumottava ilman, että ensimmäisen valitusperusteen toista osaa ja kahta muuta valitusperustetta olisi tarpeen tutkia.
Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kanne
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun, jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi. Se voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen.
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimella on käytettävissään tarvittavat seikat, jotta se voi lausua lopullisesti kanteesta, jonka Saksan liittotasavalta nosti unionin yleisessä tuomioistuimessa riidanalaisen päätöksen kumoamiseksi.
Tässä suhteessa on riittävää todeta, ettei komissio ole tämän tuomion 48–87 kohdassa mainituista syistä osoittanut, että vuoden 2012 EEG:ssä säädetyt edut eli EEG-lisämaksulla rahoitettu uusiutuvia energialähteitä ja kaivoskaasua hyödyntävän sähköntuotannon tukijärjestelmä ja erityiskorvausjärjestelmä, jolla kyseistä lisämaksua alennettiin energiaintensiivisten yritysten osalta, sisälsivät valtion varoja ja että ne näin ollen olivat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
Saksan liittotasavallan unionin yleisessä tuomioistuimessa nostaman kanteen kolmas kanneperuste, jonka mukaan ei ollut olemassa valtion varoista rahoitettua etua, on siis hyväksyttävä ja riidanalainen päätös on kumottava.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos valitus hyväksytään ja unionin tuomioistuin itse ratkaisee riidan lopullisesti, se tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista.
Saman työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan valituksen käsittelyyn työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
Koska Saksan liittotasavalta on vaatinut, että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan sekä muutoksenhakumenettelystä että ensimmäisen oikeusasteen menettelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Unionin yleisen tuomioistuimen 10.5.2016 antama tuomio Saksa vastaan komissio (
T‑47/15
,
EU:T:2016:281
) kumotaan.

2)
Tukiohjelmasta SA.33995 (2013/C) (ex 2013/NN) (jonka Saksa on toteuttanut uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön ja energiaintensiivisten yritysten hyväksi) 25.11.2014 tehty komission päätös (EU) 2015/1585 kumotaan.

3)
Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan sekä muutoksenhakumenettelystä että ensimmäisen oikeusasteen menettelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.