CELEX: 62015CJ0072
Rinvio pregiudiziale
Politica estera e di sicurezza comune (PESC)
Misure restrittive adottate in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina
Disposizioni della decisione 2014/512/PESC e del regolamento (UE) n. 833/2014
Validità
Competenza della Corte
Accordo di partenariato UE-Russia
Obbligo di motivazione
Principi di certezza del diritto e di determinatezza della legge applicabile
Accesso al mercato dei capitali
Assistenza finanziaria
Certificati internazionali rappresentativi di titoli (Global Depositary Receipts)
Settore petrolifero
Domanda di interpretazione delle nozioni di “scisto” e di “acque di profondità superiore a 150 metri”
Irricevibilità

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sulla validità di talune disposizioni della decisione 2014/512/PESC del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (
GU 2014, L 229, pag. 13
), come modificata dalla decisione 2014/872/PESC del Consiglio, del 4 dicembre 2014 (
GU 2014, L 349, pag. 58
) (in prosieguo: la «decisione 2014/512»), nonché sulla validità ed interpretazione del regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (
GU 2014, L 229, pag. 1
, e rettifica
GU 2014, L 246, pag. 59
), come modificato dal regolamento (UE) n. 1290/2014 del Consiglio, del 4 dicembre 2014 (
GU 2014, L 349, pag. 20
) (in prosieguo: il «regolamento n. 833/2014») (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti controversi»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra, da un lato, la PJSC Rosneft Oil Company, già Rosneft Oil Company OJSC (in prosieguo: la «Rosneft»), società iscritta nel registro delle imprese in Russia e, d’altro lato, Her Majesty’s Treasury (Dipartimento del Tesoro britannico), The Secretary of State for Business, Innovation and Skills (Ministro delle Imprese, dell’Innovazione e delle Competenze), e The Financial Conduct Authority (Autorità britannica preposta al controllo del settore finanziario; in prosieguo: la «FCA») in merito a misure restrittive adottate dall’Unione europea in relazione a talune imprese russe, ivi compresa la Rosneft.
Contesto normativo
I Trattati UE e FUE
Sotto il titolo III, rubricato «Disposizioni relative alle istituzioni», del Trattato UE, l’articolo 19 così dispone:
«1.   La Corte di giustizia dell’Unione europea comprende la Corte di giustizia, il Tribunale e i tribunali specializzati. Assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati.
Gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione.
(…)
3.   La Corte di giustizia dell’Unione europea si pronuncia conformemente ai Trattati:
(…)
b)
in via pregiudiziale, su richiesta delle giurisdizioni nazionali, sull’interpretazione del diritto dell’Unione o sulla validità degli atti adottati dalle istituzioni;
(…)».
Il titolo V del Trattato UE è rubricato «Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione e disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune». Nel capo 2, intitolato «Disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune», del medesimo titolo, l’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, recita:
«La politica estera e di sicurezza comune è soggetta a norme e procedure specifiche. Essa è definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio che deliberano all’unanimità, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente. È esclusa l’adozione di atti legislativi. La politica estera e di sicurezza comune è messa in atto dall’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e dagli Stati membri in conformità dei trattati. Il ruolo specifico del Parlamento europeo e della Commissione in questo settore è definito dai trattati. La Corte di giustizia dell’Unione europea non è competente riguardo a tali disposizioni, ad eccezione della competenza a controllare il rispetto dell’articolo 40 del presente trattato e la legittimità di talune decisioni, come previsto dall’articolo 275, secondo comma del trattato [FUE]».
Nel medesimo capo, l’articolo 29 TUE così dispone:
«Il Consiglio adotta decisioni che definiscono la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica. Gli Stati membri provvedono affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni dell’Unione».
Sempre nell’ambito del medesimo capo, l’articolo 40 TUE prevede quanto segue:
«L’attuazione della politica estera e di sicurezza comune lascia impregiudicata l’applicazione delle procedure e la rispettiva portata delle attribuzioni delle istituzioni previste dai trattati per l’esercizio delle competenze dell’Unione di cui agli articoli da 3 a 6 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
L’attuazione delle politiche previste in tali articoli lascia parimenti impregiudicata l’applicazione delle procedure e la rispettiva portata delle attribuzioni delle istituzioni previste dai trattati per l’esercizio delle competenze dell’Unione a titolo del presente capo».
La parte quinta del Trattato FUE riguarda l’azione esterna dell’Unione. Sotto il titolo IV, rubricato «Misure restrittive», della medesima parte, l’articolo 215 così dispone:
«1.   Quando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo V del trattato [UE] prevede l’interruzione o la riduzione, totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta congiunta dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della Commissione, adotta le misure necessarie. Esso ne informa il Parlamento europeo.
2.   Quando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo V del trattato [UE] lo prevede, il Consiglio può adottare, secondo la procedura di cui al paragrafo 1, misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, di gruppi o di entità non statali.
(…)».
La parte sesta del Trattato FUE contiene disposizioni istituzionali e finanziarie. Sotto il titolo I, rubricato «Disposizioni istituzionali», della medesima parte, la sezione 5, riguardante la Corte di giustizia dell’Unione europea, contiene l’articolo 267, che prevede quanto segue:
«La Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale:
a)
sull’interpretazione dei trattati;
b)
sulla validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione.
Quando una questione del genere è sollevata dinanzi ad una giurisdizione di uno degli Stati membri, tale giurisdizione può, qualora reputi necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su questo punto, domandare alla Corte di pronunciarsi sulla questione.
(…)».
In detta sezione, l’articolo 275 TFUE così recita:
«La Corte di giustizia dell’Unione europea non è competente per quanto riguarda le disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune, né per quanto riguarda gli atti adottati in base a dette disposizioni.
Tuttavia, la Corte è competente a controllare il rispetto dell’articolo 40 del trattato sull’Unione europea e a pronunciarsi sui ricorsi, proposti secondo le condizioni di cui all’articolo 263, quarto comma del presente trattato, riguardanti il controllo della legittimità delle decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio in base al titolo V, capo 2 del trattato sull’Unione europea»
L’accordo di partenariato UE-Russia
L’accordo di partenariato e di cooperazione che istituisce un partenariato tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e la Federazione russa, dall’altra, firmato a Corfù il 24 giugno 1994 e approvato a nome delle Comunità europee con decisione 97/800/CECA, CE, Euratom del Consiglio e della Commissione, del 30 ottobre 1997 (
GU 1997, L 327, pag. 1
; in prosieguo: l’«accordo di partenariato UE-Russia»), contiene un titolo XI, rubricato «Disposizioni istituzionali, generali e finali», che, al suo articolo 99, prevede quanto segue:
«Nessun elemento del presente accordo impedisce a una delle Parti di prendere le misure:
1)
che ritiene necessarie per tutelare i suoi interessi fondamentali in materia di sicurezza:
(…)
d)
in caso di gravi disordini interni tali da compromettere il mantenimento della legge e dell’ordine, in tempo di guerra o in occasione di gravi tensioni internazionali che possano sfociare in una guerra o per rispettare obblighi assunti al fine di mantenere la pace e la sicurezza internazionale;
(…)».
Gli atti controversi
Decisione 2014/512
La decisione 2014/512 è stata adottata in forza dell’articolo 29 TUE.
I considerando da 1 a 8 della decisione 2014/512 descrivono le circostanze che hanno preceduto l’adozione delle misure restrittive dalla stessa previste.
Ai sensi dell’articolo 1, paragrafi 2 e 3, di tale decisione:
«2.   L’acquisto o la vendita diretti o indiretti, la prestazione diretta o indiretta di servizi di investimento, o l’assistenza all’emissione, ovvero qualunque altra negoziazione relativi a obbligazioni, capitale o strumenti finanziari analoghi con scadenza superiore a 30 giorni, emessi successivamente al 12 settembre 2014 da:
(…)
b)
entità con sede in Russia che sono a controllo pubblico o di proprietà pubblica per oltre il 50% che hanno attività totali stimate di oltre mille miliardi di rubli russi e le cui entrate stimate provengono per almeno il 50% dalla vendita o dal trasporto di petrolio greggio o prodotti petroliferi al 12 settembre 2014, di cui all’allegato III [ossia, la Rosneft, la Transneft e la Gazprom Neft];
c)
qualsiasi persona giuridica, entità o organismo stabiliti al di fuori dell’Unione di proprietà per oltre il 50% di un’entità di cui [alla lettera] (…)b); oppure
d)
qualsiasi persona giuridica, entità o organismo che agisce per conto, o sotto la direzione, di un’entità all’interno di una categoria di cui alla lettera c) o elencata nell’allegato (…) III [ossia la Rosneft, la Transneft e la Gazprom Neft]
sono vietati.
3.   È vietato a qualsiasi persona giuridica, entità o organismo di cui al paragrafo (…) 2 concludere o partecipare, direttamente o indirettamente, a qualsiasi accordo per l’erogazione di nuovi prestiti o crediti con scadenza superiore a 30 giorni successivamente al 12 settembre 2014, fatta eccezione per i prestiti o i crediti che hanno l’obiettivo specifico e documentato di fornire finanziamenti a importazioni o esportazioni, dirette o indirette, di beni e servizi non finanziari fra l’Unione e la Russia o qualsiasi altro Stato terzo non soggette a divieti, o per i prestiti che hanno l’obiettivo specifico e documentato di fornire finanziamenti di emergenza atti a soddisfare criteri di solvibilità e di liquidità per persone giuridiche stabilite nell’Unione, i cui diritti di proprietà sono detenuti per oltre il 50% da un’entità elencata nell’allegato I [ossia i principali istituti di credito o istituzioni di finanziamento allo sviluppo con sede in Russia, detenuti o controllati per oltre il 50% dallo Stato alla data del 1
o
agosto 2014: la Sberbank, la VTB Bank, la Gazprombank, la Vnesheconombank e la Rosselkhozbank]».
L’articolo 4 della decisione 2014/512 prevede quanto segue:
«1.   La vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione diretti o indiretti, da parte di cittadini degli Stati membri, o in provenienza dal territorio degli Stati membri ovvero mediante navi o aeromobili sotto la giurisdizione degli stessi, di determinate attrezzature adatte alle seguenti categorie di progetti di prospezione e produzione in Russia, incluse la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale, sono soggetti all’autorizzazione preventiva da parte dell’autorità competente dello Stato membro esportatore:
a)
prospezione e produzione petrolifere in acque di profondità superiore a 150 metri;
b)
prospezione e produzione petrolifere nella zona in mare aperto a nord del circolo polare artico;
c)
progetti che hanno il potenziale di produrre petrolio da risorse situate in formazioni di scisto mediante fratturazione idraulica; non si applica alla prospezione e alla produzione attraverso formazioni di scisto allo scopo di individuare giacimenti non di scisto o estrarne petrolio.
L’Unione adotta le misure necessarie per determinare i prodotti coperti dal presente paragrafo.
2.   La fornitura di:
a)
assistenza tecnica o altri servizi connessi alle attrezzature di cui al paragrafo 1;
b)
finanziamenti o assistenza finanziaria per la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione delle attrezzature di cui al paragrafo 1, o per la prestazione di assistenza tecnica o di formazione correlate,
è anch’essa soggetta all’autorizzazione preventiva da parte dell’autorità competente dello Stato membro esportatore.
3.   Le autorità competenti degli Stati membri non rilasciano autorizzazioni per la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione delle attrezzature o per la prestazione dei servizi, di cui ai paragrafi 1 e 2, se risulta loro che la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione in questione ovvero la prestazione del servizio in questione sono destinati a una delle categorie di prospezione e produzione di cui al paragrafo 1.
4.   Il paragrafo 3 non pregiudica l’esecuzione di contratti conclusi prima del 1
o
agosto 2014 o di contratti accessori necessari per l’esecuzione di tali contratti.
5.   Un’autorizzazione può essere concessa qualora la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione dei prodotti o la prestazione dei servizi, di cui ai paragrafi 1 e 2, siano necessari per la prevenzione o la mitigazione urgenti di un evento che potrebbe avere conseguenze gravi e rilevanti sulla salute e sulla sicurezza delle persone o sull’ambiente. In casi di emergenza debitamente giustificati, si può procedere alla vendita, alla fornitura, al trasferimento o all’esportazione o alla prestazione dei servizi, di cui ai paragrafi 1 e 2, senza autorizzazione preventiva, purché l’esportatore informi l’autorità competente entro cinque giorni lavorativi dalla data della vendita, della fornitura, del trasferimento o dell’esportazione o della prestazione dei servizi, precisando i motivi per i quali la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione o la prestazione dei servizi sono avvenuti senza autorizzazione preventiva».
Ai sensi dell’articolo 4 bis di tale direttiva:
«1.   È vietata la fornitura diretta o indiretta, da parte di cittadini degli Stati membri, o in provenienza dal territorio degli Stati membri ovvero mediante navi o aeromobili sotto la giurisdizione degli stessi, di servizi associati necessari alle seguenti categorie di progetti di prospezione e produzione in Russia, incluse la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale:
a)
prospezione e produzione petrolifere in acque di profondità superiore a 150 metri;
b)
prospezione e produzione petrolifere nella zona in mare aperto a nord del circolo polare artico;
c)
progetti che hanno il potenziale di produrre petrolio da risorse situate in formazioni di scisto mediante fratturazione idraulica; non si applica alla prospezione e alla produzione attraverso formazioni di scisto allo scopo di individuare giacimenti non di scisto o estrarne petrolio.
2.   Il divieto di cui al paragrafo 1 non pregiudica l’esecuzione di contratti o accordi quadro conclusi anteriormente al 12 settembre 2014 o di contratti accessori necessari per l’esecuzione di tali contratti.
3.   Il divieto di cui al paragrafo 1 non si applica se i servizi in questione sono necessari per la prevenzione o la mitigazione urgenti di un evento che potrebbe avere un impatto grave e rilevante sulla salute e la sicurezza umana o sull’ambiente».
L’articolo 7 della medesima decisione recita:
«1.   Non è concesso alcun diritto in relazione a contratti o transazioni sulla cui esecuzione abbiano inciso, direttamente o indirettamente, integralmente o in parte, le misure istituite ai sensi della presente decisione, anche a fini di indennizzo o diritto analogo, ad esempio un diritto di compensazione o un diritto coperto da garanzia, segnatamente una proroga o il pagamento di una garanzia o di una controgaranzia, in particolare finanziaria, indipendentemente dalla sua forma, se la richiesta è presentata da:
a)
le entità di cui (…) all’articolo 1, paragrafo 2, lettera c) o d), o elencate nell’allegato (…) III [ossia la Rosneft, la Transneft e la Gazprom Neft] (…);
b)
qualsiasi altra persona, entità o organismo russo; o
c)
qualsiasi persona, entità o organismo che agisca per tramite o per conto di una delle persone, delle entità o degli organismi di cui alle lettere a) o b) del presente paragrafo.
2.   In ogni procedura volta all’esercizio di un diritto, l’onere della prova che l’esercizio del diritto non è vietato dal paragrafo 1 incombe alla persona che intende esercitare il diritto.
3.   Il presente articolo lascia impregiudicato il diritto delle persone, delle entità e degli organismi di cui al paragrafo 1 al controllo giurisdizionale dell’inadempimento degli obblighi contrattuali a norma della presente decisione».
Regolamento n. 833/2014
A termini del considerando 2 del regolamento n. 833/2014:
«(…) Si ritiene (…) opportuno applicare misure restrittive supplementari onde aumentare i costi delle azioni intraprese dalla Russia per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e onde promuovere una soluzione pacifica della crisi. (…)».
L’articolo 1, lettere f), i), del regolamento in parola definisce i «valori mobiliari», in particolare, come azioni di società e altri titoli equivalenti ad azioni di società, di partnership o di altri soggetti e certificati di deposito azionario.
Ai sensi dell’articolo 3 del regolamento di cui trattasi:
«1.   Occorre un’autorizzazione preventiva per vendere, fornire, trasferire o esportare, direttamente o indirettamente, i prodotti elencati nell’allegato II, anche non originari dell’Unione, a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale, o in qualsiasi altro Stato, se tali prodotti sono destinati a un uso in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale.
2.   Per ogni vendita, fornitura, trasferimento o esportazione per cui è richiesta un’autorizzazione ai sensi del presente articolo, tale autorizzazione è concessa dalle autorità competenti dello Stato membro in cui è stabilito l’esportatore conformemente alle norme dettagliate di cui all’articolo 11 del regolamento (CE) n. 428/2009 [del Consiglio, del 5 maggio 2009, che istituisce un regime comunitario di controllo delle esportazioni, del trasferimento, dell’intermediazione e del transito di prodotti a duplice uso (
GU 2009, L 134, pag. 1
)]. L’autorizzazione è valida in tutto il territorio dell’Unione.
3.   L’allegato II comprende determinati prodotti adatti alle seguenti categorie di progetti di prospezione e produzione petrolifere in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale:
a)
prospezione e produzione petrolifere in acque di profondità superiore a 150 metri;
b)
prospezione e produzione petrolifere nella zona in mare aperto a nord del circolo polare artico; o
c)
progetti che hanno il potenziale di produrre petrolio da risorse situate in formazioni di scisto mediante fratturazione idraulica; non si applica alla prospezione e alla produzione attraverso formazioni di scisto allo scopo di individuare giacimenti non di scisto o estrarne petrolio.
4.   Gli esportatori forniscono alle autorità competenti tutte le pertinenti informazioni necessarie per la loro domanda di autorizzazione di esportazione.
5.   Le autorità competenti non concedono autorizzazioni di esportazione per la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione dei prodotti di cui all’allegato II se hanno fondati motivi per ritenere che la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di tali prodotti siano destinati ad una delle categorie di progetti di prospezione e produzione di cui al paragrafo 3.
Le autorità competenti possono tuttavia concedere un’autorizzazione qualora la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione riguardino l’esecuzione di un obbligo derivante da un contratto concluso anteriormente al 1
o
agosto 2014 o di contratti accessori necessari per l’esecuzione di tale contratto.
Le autorità competenti possono altresì concedere un’autorizzazione qualora la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione dei prodotti siano necessari per la prevenzione o la mitigazione urgenti di un evento che potrebbe avere conseguenze gravi e rilevanti sulla salute e sulla sicurezza delle persone o sull’ambiente. In casi di emergenza debitamente giustificati, si può procedere senza autorizzazione preventiva alla vendita, alla fornitura, al trasferimento o all’esportazione, purché l’esportatore informi l’autorità competente entro cinque giorni lavorativi dalla data della vendita, della fornitura, del trasferimento o dell’esportazione, precisando i motivi per i quali la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione sono avvenuti senza autorizzazione preventiva.
6.   Conformemente alle condizioni di cui al paragrafo 5, le autorità competenti possono annullare, sospendere, modificare o revocare un’autorizzazione all’esportazione da esse già concessa.
7.   Qualora un’autorità competente rifiuti di concedere un’autorizzazione o annulli, sospenda, limiti sostanzialmente o revochi un’autorizzazione a norma dei paragrafi 5 o 6, lo Stato membro interessato ne informa gli altri Stati membri e la Commissione e comunica loro le informazioni pertinenti, nel rispetto delle disposizioni sulla riservatezza delle informazioni di cui al regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio [del 13 marzo 1997, relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola (
GU 1997, L 82, pag. 1
)].
8.   Prima che uno Stato membro conceda un’autorizzazione a norma del paragrafo 5 per una transazione sostanzialmente identica a una transazione che è oggetto di un diniego ancora valido emesso da un altro Stato membro o da altri Stati membri a norma dei paragrafi 6 e 7, esso consulta lo Stato membro o gli Stati membri che avevano emesso il diniego. Se, a seguito di tale consultazione, lo Stato membro interessato decide di concedere l’autorizzazione, esso ne informa gli altri Stati membri e la Commissione, fornendo tutte le informazioni pertinenti per giustificare la sua decisione».
L’articolo 3 bis del medesimo regolamento prevede quanto segue:
«1.   È vietato fornire, direttamente o indirettamente, servizi associati necessari per le seguenti categorie di progetti di prospezione e produzione petrolifere in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale:
a)
prospezione e produzione petrolifere in acque di profondità superiore a 150 metri;
b)
prospezione e produzione petrolifere nella zona in mare aperto a nord del circolo polare artico;
c)
progetti che hanno il potenziale di produrre petrolio da risorse situate in formazioni di scisto mediante fratturazione idraulica; non si applica alla prospezione e alla produzione attraverso formazioni di scisto allo scopo di individuare giacimenti non di scisto o estrarne petrolio.
Ai fini del presente paragrafo, per servizi associati si intende:
i)
trivellazione,
ii)
prove pozzi,
iii)
servizi di carotaggio e completamento,
iv)
fornitura di strutture galleggianti specializzate.
2.   I divieti di cui al paragrafo 1 lasciano impregiudicata l’esecuzione di obblighi derivanti da contratti o accordi quadro conclusi anteriormente al 12 settembre 2014 o di contratti accessori necessari per l’esecuzione di tali contratti.
3.   Il divieto di cui al paragrafo 1 non si applica se i servizi in questione sono necessari per la prevenzione o la mitigazione urgenti di un evento che potrebbe avere conseguenze gravi e rilevanti sulla salute e sulla sicurezza delle persone o sull’ambiente.
Il prestatore del servizio informa, entro cinque giorni lavorativi, l’autorità competente di qualsiasi attività intrapresa a norma del presente paragrafo, fornendo particolari sulla giustificazione della vendita, della fornitura, del trasferimento o dell’esportazione».
L’articolo 4 del regolamento n. 833/2014 è del seguente tenore:
«(…)
3.   È soggetta ad autorizzazione da parte dell’autorità competente interessata la fornitura di:
a)
assistenza tecnica o servizi di intermediazione connessi ai prodotti elencati nell’allegato II, nonché alla fornitura, alla fabbricazione, alla manutenzione e all’uso di detti prodotti, direttamente o indirettamente, a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale, oppure, se tale assistenza riguarda prodotti destinati a un uso in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale, a qualsiasi persona, entità o organismo in qualsiasi altro Stato;
b)
finanziamenti o assistenza finanziaria connessi ai prodotti di cui all’allegato II, compresi in particolare sovvenzioni, prestiti e assicurazione dei crediti all’esportazione, per la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di tali prodotti, o per la prestazione della relativa assistenza tecnica, direttamente o indirettamente, a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale, oppure, se tale assistenza riguarda prodotti destinati a un uso in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale, a qualsiasi persona, entità o organismo in qualsiasi altro Stato.
In casi di emergenza debitamente giustificati di cui all’articolo 3, paragrafo 5, si può procedere senza autorizzazione preventiva alla fornitura dei servizi di cui al presente paragrafo, purché il fornitore informi l’autorità competente entro cinque giorni lavorativi dalla fornitura dei servizi.
4.   Ove sia richiesta un’autorizzazione a norma del paragrafo 3 del presente articolo si applica, mutatis mutandis, l’articolo 3, in particolare i paragrafi 2 e 5».
A norma dell’articolo 5 del regolamento in parola:
«(…)
2.   Sono vietati l’acquisto, la vendita, la prestazione di servizi d’investimento e l’assistenza all’emissione, diretti o indiretti, o qualunque altra negoziazione su valori mobiliari e strumenti del mercato monetario con scadenza superiore a 30 giorni, emessi successivamente al 12 settembre 2014 da:
(…)
b)
una persona giuridica, un’entità o un organismo stabiliti in Russia, sotto controllo pubblico o di proprietà pubblica per oltre il 50%, aventi attività totali stimate di oltre mille miliardi di rubli russi e i cui introiti stimati provengono per almeno il 50% dalla vendita o dal trasporto di petrolio greggio o prodotti petroliferi, di cui all’allegato VI; [ossia, la Rosneft, la Transneft e la Gazprom Neft].
c)
una persona giuridica, un’entità o un organismo stabiliti fuori dall’Unione i cui diritti di proprietà sono detenuti direttamente o indirettamente per oltre il 50% da un’entità elencata alla lettera a) o b) del presente paragrafo, o
d)
una persona giuridica, entità o organismo che agiscono per conto o sotto la direzione di un’entità di cui alla lettera a), b) o c) del presente paragrafo.
3.   È vietato concludere o partecipare, direttamente o indirettamente, ad accordi destinati a erogare nuovi prestiti o crediti con scadenza superiore a 30 giorni a qualsiasi persona giuridica, entità o organismo di cui ai paragrafi 1 o 2 successivamente al 12 settembre 2014.
Il divieto non si applica:
a)
ai prestiti o ai crediti che hanno l’obiettivo specifico e documentato di fornire finanziamenti per le importazioni o le esportazioni di beni e servizi non finanziari non soggette a divieti tra l’Unione e qualsiasi Stato terzo, comprese le spese per beni e servizi provenienti da un altro Stato terzo necessarie per l’esecuzione dei contratti di esportazione o di importazione; o
b)
ai prestiti che hanno l’obiettivo specifico e documentato di fornire finanziamenti di emergenza atti a soddisfare criteri di solvibilità e di liquidità per persone giuridiche stabilite nell’Unione, i cui diritti di proprietà sono detenuti per oltre il 50% da un’entità di cui all’allegato III [ossia, la Sberbank, la VTB Bank, la Gazprombank, la Vnesheconombank (VEB) e la Rosselkhozbank].
(…)».
L’articolo 8, paragrafo 1, del medesimo regolamento così recita:
«Gli Stati membri stabiliscono norme sulle sanzioni applicabili alle violazioni delle disposizioni del presente regolamento e adottano tutte le misure necessarie per garantirne l’attuazione. Le sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive».
L’articolo 11 del regolamento n. 833/2014 così dispone:
«1.   Non è concesso alcun diritto in relazione a contratti o transazioni sulla cui esecuzione abbiano inciso, direttamente o indirettamente, integralmente o in parte, le misure istituite ai sensi del presente regolamento, anche a fini di indennizzo o diritto analogo, ad esempio un diritto di compensazione o un diritto coperto da garanzia, segnatamente una proroga o il pagamento di una garanzia o di una controgaranzia, in particolare finanziaria, indipendentemente dalla sua forma, se la richiesta è presentata da:
a)
entità di cui (…) alle lettere c) e d) dell’articolo 5, paragrafo 2, o elencate [nell’allegato (…) VI [ossia, la Rosneft, la Transneft e la Gazprom Neft];
b)
qualsiasi altra persona, entità o organismo russo;
c)
qualsiasi persona, entità o organismo che agisca per tramite o per conto di una delle persone, delle entità o degli organismi di cui alle lettere a) o b) del presente paragrafo.
2.   In ogni procedura volta all’esercizio di un diritto, l’onere della prova che l’esercizio del diritto non è vietato dal paragrafo 1 incombe alla persona che intende esercitare il diritto.
3.   Il presente articolo lascia impregiudicato il diritto delle persone, delle entità e degli organismi di cui al paragrafo 1 al controllo giurisdizionale dell’inadempimento degli obblighi contrattuali a norma del presente regolamento».
L’allegato II del regolamento n. 833/2014 elenca i prodotti per i quali è soggetta ad autorizzazione preventiva conformemente all’articolo 3 del suddetto regolamento la vendita, la fornitura, il trasferimento o esportazione diretti in Russia.
Fatti del procedimento principale e questioni pregiudiziali
Dopo aver condannato, il 6 marzo 2014, la «violazione ingiustificata della sovranità e dell’integrità territoriale ucraine da parte della Federazione russa», i capi di Stato o di governo degli Stati membri dell’Unione hanno deciso di sospendere i colloqui bilaterali condotti con la Federazione russa concernenti i visti e il nuovo accordo globale che doveva sostituire l’accordo di partenariato UE-Russia e hanno dichiarato che eventuali ulteriori iniziative da parte della Federazione russa volte a destabilizzare la situazione in Ucraina avrebbero comportato profonde conseguenze per le relazioni fra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da un lato, e la Federazione russa, dall’altro, in un ampio numero di settori economici.
In seguito, nel corso del 2014, il Consiglio ha stabilito, nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC), una serie di misure restrittive in risposta alle azioni della Federazione russa ritenute destabilizzanti per la situazione in Ucraina. Tenuto conto della gravità della situazione in tale Stato nonostante l’adozione, nel marzo 2014, di restrizioni in materia di viaggi e un congelamento dei beni, imposti a talune persone fisiche e giuridiche, in data 31 luglio 2014 il Consiglio ha emanato la decisione 2014/512, successivamente modificata nei mesi di settembre e di dicembre dello stesso anno, per introdurre misure restrittive mirate nei settori dell’accesso ai mercati dei capitali, della difesa, dei beni a duplice uso e delle tecnologie sensibili, segnatamente nel settore energetico.
Ritenendo che queste ultime misure rientrassero nell’ambito di applicazione del Trattato FUE e che la loro attuazione richiedesse un’azione regolamentare a livello dell’Unione, il Consiglio ha adottato il regolamento n. 833/2014, che contiene disposizioni più dettagliate per conferire efficacia, sia a livello dell’Unione che a livello degli Stati membri, alle disposizioni della decisione 2014/512. Adottato inizialmente lo stesso giorno di tale decisione, il regolamento in parola è stato emanato contestualmente alla predetta decisione per rispecchiare le modifiche successivamente apportate alla medesima.
L’obiettivo dichiarato delle misure restrittive di cui trattasi era quello di aumentare il costo delle azioni della Federazione russa volte a compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e di promuovere una soluzione pacifica della crisi. A tal fine, la decisione 2014/512 ha dettato, in particolare, taluni divieti di esportazione di determinati prodotti e di tecnologie sensibili destinati al settore petrolifero in Russia nonché restrizioni all’accesso al mercato dei capitali europeo per taluni operatori di tale settore.
La Rosneft è una società registrata in Russia, specializzata nel settore del petrolio e del gas. Secondo le informazioni fornite dal giudice del rinvio, il 69,5% delle partecipazioni di tale società è detenuto dalla Rosneftegaz OJSC, un organismo appartenente allo Stato russo. Una quota di minoranza della Rosneft, ossia il 19,75%, è detenuta dalla BP Russian Investments Ltd., una controllata della compagnia petrolifera britannica BP plc. Il restante 10,75% del capitale sociale della Rosneft è quotato in borsa. Secondo la decisione di rinvio, le attività della Rosneft, nonché delle società del suo gruppo, comprendono la prospezione e la produzione di idrocarburi, i progetti «upstream» al largo delle coste, la raffinazione di idrocarburi nonché la commercializzazione di petrolio greggio, gas e prodotti in Russia e all’estero. Le sue attività di prospezione includono operazioni in acque di profondità superiore a 150 metri nell’Artico e in formazioni di scisto.
Dall’8 settembre 2014, la decisione 2014/512 e, di conseguenza, il regolameno n. 833/2014 menzionano nei loro allegati la Rosneft quale entità nei cui confronti è diretta una parte delle restrizioni introdotte da tali atti.
La Rosneft ha proposto ricorsi avverso le misure restrittive tanto dinanzi al giudice dell’Unione quanto dinanzi ai giudici nazionali nel Regno Unito. In data 9 ottobre 2014 essa ha proposto dinanzi al Tribunale dell’Unione europea un ricorso tutt’ora pendente volto all’annullamento degli atti controversi. In seguito, il 20 novembre 2014, tale società ha proposto un ricorso giurisdizionale dinanzi alla High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [Alta Corte di giustizia (Inghilterra e Galles), divisione del Queen’s Bench (Sezione d’appello), Regno Unito]. Nell’ambito di quest’ultimo procedimento la Rosneft sostiene che sono invalide tanto le misure restrittive adottate dal Consiglio quanto le misure nazionali volte a dare attuazione alle medesime.
Secondo il giudice del rinvio, il ricorso giurisdizionale di cui è investito, verte, in via principale, sulle misure nazionali adottate dai convenuti nel procedimento principale ai fini dell’attuazione degli atti dell’Unione che infliggono le misure restrittive contestate. Tale controllo giurisdizionale riguarda, da un lato, la legittimità della normativa che impone sanzioni penali per violazione delle disposizioni del regolamento n. 833/2014 relative ai servizi finanziari e al settore petrolifero e, dall’altro, l’esattezza di talune dichiarazioni della FCA concernenti la nozione di «assistenza finanziaria» e l’applicazione di siffatto regolamento ai valori mobiliari trasferibili appena emessi sotto forma di certificati internazionali rappresentativi di titoli (
Global Depositary Receipts
; in prosieguo: i «GDR»).
Tuttavia, il giudice del rinvio rileva che detto ricorso riguarda altresì la validità di atti di diritto dell’Unione. A tal riguardo, esso ritiene, riferendosi alla sentenza del 22 ottobre 1987, Foto-Frost (
314/85
,
EU:C:1987:452
), di non essere competente a controllare la validità di siffatti atti. Pur non intendendo prendere posizione sulla competenza della Corte ad effettuare detto controllo per quanto riguarda segnatamente atti adottati nell’ambito della PESC, il giudice del rinvio ricorda tuttavia che le misure adottate in tale settore possono avere gravi conseguenze per talune persone fisiche e giuridiche e che il principio dell’accesso a un giudice per controllare la legittimità degli atti dell’esecutivo è fondamentale.
Secondo detto giudice, la Rosneft ritiene sostanzialmente che, in primo luogo, gli atti controversi siano contrari a vari articoli dell’accordo di partenariato UE‑Russia. In secondo luogo, essi non rispetterebbero l’obbligo di motivazione di cui all’articolo 296 TFUE e, di conseguenza, il diritto a un equo processo e a una tutela giurisdizionale effettiva. In terzo luogo, le disposizioni di tali atti relative al settore petrolifero sarebbero incompatibili con il principio della parità di trattamento e la loro adozione costituirebbe uno sviamento di potere da parte del Consiglio. In quarto luogo, tali disposizioni sarebbero sproporzionate alla luce dell’obiettivo perseguito da detti atti e violerebbero la libertà di impresa e il diritto di proprietà della Rosneft. In quinto luogo, il regolamento n. 833/2014 non darebbe corretta attuazione alla decisione 2014/512. Infine, in sesto luogo, poiché gli Stati membri erano tenuti a fissare sanzioni per garantire l’attuazione degli atti controversi, l’imprecisione delle disposizioni di questi ultimi lederebbe i principi della certezza del diritto e della legalità dei reati e delle pene.
Nell’ipotesi in cui la Corte dichiarasse che gli atti controversi sono validi, il giudice del rinvio nutre dubbi quanto alla loro interpretazione. Ritenendo che occorra interpretare i termini delle misure restrittive, di cui trattasi nel procedimento principale, in modo uniforme in tutta l’Unione, esso spiega di aver rilevato, nel corso del procedimento principale, divergenze nella prassi seguita dalle autorità di altri Stati membri per quanto concerne l’interpretazione da dare a talune disposizioni degli atti controversi.
Il giudice del rinvio conclude precisando di aver esaminato l’argomentazione delle parti nel procedimento principale sull’opportunità di presentare una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte nel presente procedimento, in quanto, in particolare, la Rosneft aveva già proposto un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale in relazione agli atti controversi. Tuttavia, esso ritiene che, in applicazione della giurisprudenza derivante dalla sentenza del 14 dicembre 2000, Masterfoods e HB (
C‑344/98
,
EU:C:2000:689
), gli spetti la valutazione se occorra sospendere il giudizio fino alla pronuncia di una decisione definitiva sul ricorso di annullamento di cui trattasi o se occorra deferire una questione pregiudiziale alla Corte.
In tale contesto, la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [Alta Corte di giustizia (Inghilterra e Galles) divisione del Queen’s Bench (Sezione d’appello)], ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se, con particolare riguardo all’articolo 19, paragrafo 1, nonché agli articoli 24 e 40 TUE, all’articolo 47 [della carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la “Carta”)] e all’articolo 275, secondo comma, TFUE, la Corte di giustizia sia competente a pronunciarsi in via pregiudiziale, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, sulla validità dell’articolo 1, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, degli articoli 4, 4 bis e 7 nonché dell’allegato III della decisione [2014/512].
2)
a)
Se una o più delle seguenti disposizioni (in prosieguo: le “misure rilevanti”) del regolamento n. 833/2014 e, qualora la Corte sia competente, della decisione 2014/512 siano invalide:
i)
gli articoli 4 e 4 bis della decisione [2014/512];
ii)
gli articoli 3, 3 bis, l’articolo 4, paragrafi 3 e 4, nonché l’allegato II del regolamento [n. 833/2014];
(in prosieguo, congiuntamente: le “disposizioni relative al settore petrolifero”)
iii)
l’articolo 1, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, nonché l’allegato III della decisione [2014/512];
iv)
l’articolo 5, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, nonché l’allegato VI del regolamento [n. 833/2014];
(in prosieguo, congiuntamente: le “disposizioni relative ai valori mobiliari e all’attività creditizia”);
v)
l’articolo 7 della decisione [2014/512]; e
vi)
l’articolo 11 del regolamento [n. 833/2014].
b)
Qualora le misure rilevanti siano valide, se sia contrario ai principi della certezza del diritto e della determinatezza della legge applicabile (nulla poena sine lege certa) che uno Stato membro imponga sanzioni penali, conformemente dell’articolo 8 del regolamento [n. 833/2014], prima che l’ambito di applicazione delle infrazioni di cui trattasi sia stato sufficientemente chiarito dalla Corte di giustizia.
3)
Qualora i divieti o le restrizioni rilevanti di cui alla seconda questione, lettera a) siano validi:
a)
Se il termine “assistenza finanziaria” di cui all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento [n. 833/2014] comprenda il trattamento di un pagamento da parte di una banca o di un altro ente finanziario.
b)
Se l’articolo 5 del regolamento no 833/2014 vieti l’emissione di certificati internazionali (…)[GDR] – o qualsiasi altra operazione relativa agli stessi – emessi il 12 settembre 2014 o dopo tale data in forza di un contratto di deposito con una delle entità elencate nell’allegato VI, relativamente ad azioni di una di tali entità emesse prima del 12 settembre 2014.
c)
Qualora la Corte ritenga che sussista una mancanza di chiarezza che possa essere dalla stessa adeguatamente ovviata fornendo ulteriori indicazioni, [si chiede] quale sia la corretta interpretazione delle espressioni “scisto” e “acque di profondità superiore a 150 metri” di cui all’articolo 4 della decisione 2014/512 e agli articoli 3 e 3 bis del regolamento n.°833/2014. In particolare, qualora la Corte lo ritenga necessario e opportuno, se possa fornire un’interpretazione geologica del termine “scisto” da utilizzare per dare attuazione al regolamento e chiarire se la misurazione delle “acque di profondità superiore a 150 metri” debba essere fatta dal punto di trivellazione o altrove».
Sulla domanda di riapertura della fase orale del procedimento
Con atto depositato il 10 agosto 2016, la Rosneft ha chiesto la riapertura della fase orale del procedimento.
A sostegno della sua domanda, essa fa valere anzitutto che l’analisi effettuata nella presente causa dall’avvocato generale nelle sue conclusioni del 31 maggio 2016, è erronea per quanto riguarda l’obbligo imposto al Consiglio di motivare l’adozione delle misure restrittive di cui trattasi. Tale analisi mostrerebbe anche una comprensione inesatta delle differenze esistenti tra le suddette misure restrittive e quelle adottate dall’Unione nell’ambito del programma nucleare dell’Iran e la Corte dovrebbe quindi ottenere informazioni supplementari a tal riguardo. Inoltre, l’avvocato generale analizzerebbe la nozione di «atti legislativi», ai sensi dell’articolo 31 TUE, in modo diverso rispetto all’approccio suggerito nelle conclusioni dell’avvocato generale Wahl nella causa conclusasi con la sentenza del 19 luglio 2016, H/Consiglio e Commissione (
C‑455/14 P
,
EU:C:2016:212
), presentate successivamente all’udienza di discussione tenutasi nella presente causa. Infine, la fase orale del procedimento dovrebbe essere riaperta giacché tanto la competenza della Corte quanto le possibilità di esecuzione delle sentenze di quest’ultima potrebbero evolvere rapidamente in seguito all’esito del referendum che ha avuto luogo il 23 giugno 2016 nel Regno Unito sull’appartenenza di tale Stato all’Unione europea.
Da una giurisprudenza costante emerge che la Corte può, d’ufficio o su proposta dell’avvocato generale, ovvero su domanda delle parti, disporre la riapertura della fase orale del procedimento, ai sensi dell’articolo 83 del suo regolamento di procedura, qualora essa ritenga di non essere sufficientemente informata oppure che la causa debba essere decisa sulla base di un argomento che non sia stato oggetto di discussione tra le parti (sentenza del 15 settembre 2011, Accor,
C‑310/09
,
EU:C:2011:581
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Per contro, lo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e il regolamento di procedura della Corte non prevedono la facoltà per le parti di depositare osservazioni in risposta alle conclusioni presentate dall’avvocato generale (sentenza del 16 dicembre 2010, Stichting Natuur en Milieu e a.,
C‑266/09
,
EU:C:2010:779
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Per quanto riguarda le osservazioni della Rosneft relative all’argomentazione contenuta nelle conclusioni dell’avvocato generale nella presente causa, va rilevato che esse mirano, per la maggior parte, a contestare siffatte conclusioni. Orbene, dalla giurisprudenza citata al punto precedente emerge la presentazione di siffatte osservazioni non è prevista dai testi che disciplinano il procedimento dinanzi alla Corte.
Per quanto riguarda, inoltre, la domanda volta alla riapertura della fase orale a causa del referendum del 23 giugno 2016 nel Regno Unito sull’appartenenza del predetto Stato membro all’Unione europea, la Rosneft non chiarisce in che modo tale evento possa, in sé, incidere sulla competenza della Corte o sul carattere vincolante delle sue sentenze.
Ciò premesso, la Corte, sentito l’avvocato generale ritiene, nel caso di specie di disporre di tutti gli elementi necessari per rispondere alle questioni poste dal giudice del rinvio e che tutti gli argomenti necessari per dirimere la controversia di cui trattasi siano stati discussi dalle parti.
Di conseguenza, occorre respingere la domanda di riapertura della fase orale del procedimento.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli articoli 19, 24 e 40 TUE, l’articolo 275 TFUE, nonché l’articolo 47 della Carta debbano essere interpretati nel senso che la Corte è competente a statuire a titolo pregiudiziale, in forza dell’articolo 267 TFUE, sulla validità di un atto adottato in base alle disposizioni relative alla PESC, come la decisione 2014/512.
Prima di pronunciarsi nel merito di tale questione, occorre esaminare le obiezioni relative alla ricevibilità della medesima sollevate da talune parti interessate.
Sulla ricevibilità
I governi estone e polacco nonché il Consiglio ritengono che la prima questione sia irricevibile. Reputando che il giudice del rinvio non abbia chiarito la relazione esistente tra la suddetta questione e il procedimento giurisdizionale a livello nazionale, essi dubitano della necessità di una risposta a detta questione. Inoltre, il Consiglio fa valere che le questioni sollevate nel procedimento principale possono essere risolte alla luce del solo regolamento n. 833/2014, senza necessità di statuire sulla validità della decisione 2014/512.
A tale proposito, occorre ricordare che, quando una questione concernente la validità di un atto adottato dalle istituzioni dell’Unione è sollevata dinanzi ad un giudice nazionale, spetta a quest’ultimo giudicare se una decisione pregiudiziale su tale punto sia necessaria per pronunciare la sua sentenza e, pertanto, chiedere alla Corte di statuire su tale questione. Di conseguenza, qualora le questioni sollevate dal giudice nazionale riguardino la validità di una norma di diritto dell’Unione, in via di principio, la Corte è tenuta a statuire (sentenza del 3 giugno 2008, Intertanko e a.,
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
La Corte può rifiutarsi di statuire su una questione pregiudiziale sottoposta da un giudice nazionale, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, soltanto qualora, segnatamente, non siano rispettati i requisiti relativi al contenuto della domanda di pronuncia pregiudiziale riportati all’articolo 94 del regolamento di procedura della Corte o appaia in modo manifesto che l’interpretazione di una norma dell’Unione o il giudizio sulla sua validità chiesti da tale giudice non hanno alcuna relazione con l’effettività o con l’oggetto del procedimento principale o qualora il problema sia di natura ipotetica [v., in tal senso, sentenze del 10 dicembre 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punto
; del 5 luglio 2016, Ognyanov,
C‑614/14
,
EU:C:2016:514
, punto
, e del 15 novembre 2016, Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, punto
].
Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio emerge che la validità di talune disposizioni della decisione 2014/512 è contestata dalla Rosneft nel procedimento principale. Secondo il giudice del rinvio, le discussioni dinanzi ad esso hanno riguardato, in particolare, la proposta secondo cui, in mancanza di competenza della Corte a statuire sulla validità della decisione di cui trattasi, spetterebbe a lui determinare i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nel settore della PESC, conformemente all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.
Nei limiti in cui il giudice del rinvio considera di dover esaminare la propria competenza in funzione di quella della Corte, la prima questione vertente sulla competenza di quest’ultima ha una relazione diretta con l’oggetto del procedimento principale.
Peraltro, occorre considerare che il mero esame delle questioni sollevate nel procedimento principale alla luce del regolamento n. 833/2014 può risultare insufficiente per rispondere alle preoccupazioni del giudice del rinvio riguardanti la validità delle misure restrittive di cui trattasi.
Infatti, detto giudice ritiene che la non impugnabilità delle decisioni del Consiglio adottate nell’ambito della PESC potrebbe ledere il diritto fondamentale di accesso alla giustizia e ricorda che l’articolo 19 TUE richiede che venga assicurata una tutela giurisdizionale effettiva nei settori coperti dal diritto dell’Unione.
Pertanto, da un lato, nei limiti in cui la validità di un regolamento adottato in base all’articolo 215 TFUE richiede la previa adozione di una decisione valida conformemente alle disposizioni relative alla PESC, la questione della validità della decisione 2014/512 risulta pertinente nell’ambito della presente causa.
D’altro lato, va rammentato che, a norma dell’articolo 29 TUE, gli Stati membri devono provvedere affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni dell’Unione definite nell’ambito della PESC. Ne consegue che l’eventuale invalidità del regolamento n. 833/2014, in linea di principio, non incide sull’obbligo degli Stati membri di provvedere affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle misure restrittive stabilite in forza della decisione 2014/512. Pertanto, nei limiti in cui la Corte è competente ad esaminare la validità della decisione 2014/512, un siffatto esame è necessario per determinare la portata degli obblighi derivanti dalla decisione in parola, indipendentemente dalla questione della validità del regolamento n. 833/2014.
Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che la prima questione posta dal giudice del rinvio è ricevibile.
Nel merito
Il governo del Regno Unito, i governi ceco, estone, francese e polacco nonché il Consiglio considerano che, in forza dell’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e dell’articolo 275 TFUE, la Corte non sia competente a statuire in via pregiudiziale sulla validità della decisione 2014/512.
Secondo la Commissione, l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE non escludono che la Corte possa essere competente a statuire sulla validità della decisione 2014/512 anche nell’ambito di una domanda di pronuncia pregiudiziale. Tuttavia, affinché la Corte sia competente in una situazione di tal genere, occorrerebbe, da un lato, che la convenuta nel procedimento principale, che adisce il giudice nazionale, soddisfi le condizioni previste all’articolo 263, quarto comma, TFUE e, dall’altro, che il procedimento sia diretto ad esaminare la legittimità delle misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche. La Commissione ritiene che, nel caso di specie, tali condizioni non siano soddisfatte.
In via preliminare, sebbene, a norma dell’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE, e dell’articolo 275, primo comma, TFUE la Corte non sia, in linea di principio, competente per quanto riguarda le disposizioni relative alla PESC nonché gli atti adottati sulla base di queste ultime (v. sentenza del 19 luglio 2016, H/Consiglio e Commissione,
C‑455/14 P
,
EU:C:2016:569
, punto
), va tuttavia ricordato che i Trattati sanciscono esplicitamente due eccezioni a tale principio. Infatti, da una parte, tanto l’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE, quanto l’articolo 275, secondo comma, TFUE prevedono la competenza della Corte a controllare il rispetto dell’articolo 40 TUE. Dall’altra, l’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE attribuisce alla Corte la competenza a controllare la legittimità di talune decisioni di cui all’articolo 275, secondo comma, TFUE. Dal canto suo, quest’ultima disposizione prevede la competenza della Corte a pronunciarsi sui ricorsi, proposti alle condizioni fissate all’articolo 263, quarto comma, TFUE, relative al controllo della legittimità delle decisioni del Consiglio, adottate in base alle disposizioni relative alla PESC, che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche.
Pertanto, occorre ritenere che la prima questione contenga sostanzialmente due interrogativi. In primo luogo, essa mira a determinare se la Corte sia competente a controllare, in seguito a una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta da un giudice nazionale in forza dell’articolo 267 TFUE, se, in sede di adozione della decisione 2014/512, il Consiglio ha rispettato l’articolo 40 TUE. In secondo luogo, essa ha lo scopo di verificare se la Corte sia competente a controllare la legittimità delle misure restrittive disposte nei confronti di persone fisiche o giuridiche, la cui adozione è prevista da tale decisione, non solo quando tali persone intentano un ricorso di annullamento avverso predette misure dinanzi al giudice dell’Unione, a norma degli articoli 256 e 263 TFUE, ma anche nell’ipotesi in cui la Corte venga adita, nell’ambito di un procedimento pregiudiziale previsto dall’articolo 267 TFUE, da un giudice nazionale che nutra dubbi sulla validità di tali misure.
A tal riguardo, per quanto attiene, in primo luogo, alla competenza della Corte a controllare il rispetto dell’articolo 40 TUE, va rilevato che i Trattati non prevedono alcuna modalità particolare per effettuare un siffatto controllo giurisdizionale. Ciò posto, tale controllo rientra nella competenza generale che l’articolo 19 TUE conferisce alla Corte per garantire il rispetto del diritto nell’interpretazione e applicazione dei Trattati. Prevedendo tale competenza generale, l’articolo 19, terzo paragrafo, lettera b), TUE indica peraltro che la Corte statuisce, in via pregiudiziale, su richiesta dei giudici nazionali, segnatamente sulla validità di atti adottati dalle istituzioni dell’Unione.
Di conseguenza, la Corte è competente a statuire su una domanda di pronuncia pregiudiziale vertente sulla compatibilità della decisione 2014/512 con l’articolo 40 TUE.
In secondo luogo, occorre interrogarsi sulla competenza della Corte a pronunciarsi in via pregiudiziale in materia di validità delle decisioni adottate in materia di PESC, quali la decisione 2014/512, quando prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche.
Conformemente al tenore letterale dell’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, alla Corte è stata attribuita dai Trattati la competenza a controllare la legittimità delle decisioni del Consiglio che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche. Pertanto, mentre l’articolo 24, paragrafo 1, TUE abilita la Corte a controllare la legittimità di talune decisioni di cui all’articolo 275, secondo comma, TFUE, quest’ultima disposizione prevede che la Corte sia competente a pronunciarsi sui ricorsi proposti alle condizioni fissate dall’articolo 263, quarto comma, TFUE, riguardanti tale controllo di legittimità.
Il controllo della legittimità degli atti dell’Unione che la Corte garantisce in forza dei Trattati riposa, secondo giurisprudenza costante, su due procedimenti giurisdizionali complementari. Infatti, il Trattato FUE, agli articoli 263 e 277, da un lato, e all’articolo 267, dall’altro, ha istituito un sistema completo di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il controllo della legittimità degli atti dell’Unione, affidandolo al giudice dell’Unione (sentenze del 23 aprile 1986, Les Verts/Parlamento,
294/83
,
EU:C:1986:166
, punto
; del 25 luglio 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio,
C‑50/00 P
,
EU:C:2002:462
, punto
, nonché del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punto
).
È intrinseco a tale sistema completo di rimedi giurisdizionali e di procedimenti il fatto che i singoli abbiano il diritto, nell’ambito di un ricorso proposto dinanzi ad un giudice nazionale, di contestare la legittimità di disposizioni contenute in atti dell’Unione che fungono da fondamento a una decisione o a un atto nazionale adottato nei loro confronti, eccependo l’invalidità di tali disposizioni e di indurre tale giudice, che non è esso stesso competente ad accertare detta invalidità, a interrogare a tal riguardo la Corte mediante una questione pregiudiziale, a meno che godessero senza dubbio del diritto di proporre ricorso avverso siffatte disposizioni in base all’articolo 263 TFUE e non si siano avvalsi di tale diritto entro i termini impartiti (v., in tal senso, sentenze del 15 febbraio 2001, Nachi Europe,
C‑239/99
,
EU:C:2001:101
, punti
e
; nonché del 29 giugno 2010, E e F,
C‑550/09
,
EU:C:2010:382
, punti
e
).
Pertanto, il rinvio pregiudiziale per accertamento di validità costituisce, al pari del ricorso d’annullamento, uno strumento del controllo di legittimità degli atti dell’Unione (v. sentenze del 22 ottobre 1987, Foto-Frost,
314/85
,
EU:C:1987:452
, punto
; del 21 febbraio 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest,
C‑143/88 e C‑92/89
,
EU:C:1991:65
, punto
; del 6 dicembre 2005, ABNA e a.,
C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 e C‑194/04
,
EU:C:2005:741
, punto
, nonché del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punto
).
Tale caratteristica essenziale del sistema di tutela giurisdizionale dell’Unione si estende al controllo della legittimità delle decisioni che prevedono l’adozione delle misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche nell’ambito della PESC.
Non risulta, infatti, né dal Trattato UE né dal Trattato FUE che il ricorso di annullamento proposto dinanzi al Tribunale, in applicazione del combinato disposto degli articoli 256 e 263 TFUE, rappresenti l’unica modalità per il controllo di legittimità di decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, con l’esclusione, in particolare, del rinvio pregiudiziale per accertamento di validità. A tal riguardo, l’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE rinvia all’articolo 275, secondo comma, TFUE al fine di determinare non il tipo di procedura nell’ambito della quale la Corte può controllare la legittimità di talune decisioni, bensì il tipo di decisioni di cui la Corte può controllare la legittimità, nell’ambito di qualsiasi procedimento avente ad oggetto un siffatto controllo di legittimità.
Orbene, posto che l’attuazione di una decisione che prevede misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche rientra in parte nella responsabilità degli Stati membri, il rinvio pregiudiziale per accertamento di validità assolve una funzione essenziale per garantire la tutela giurisdizionale effettiva, in particolare, quando, come nel procedimento principale, tanto la legittimità della misure nazionali di attuazione quanto quella della decisione stessa ad esse sottesa adottata in materia di PESC sono rimesse in discussione nell’ambito di un procedimento giurisdizionale nazionale. Infatti, atteso che gli Stati membri devono garantire la conformità delle loro politiche nazionali con le posizioni dell’Unione definite mediante decisioni del Consiglio, adottate in forza dell’articolo 29 TUE, l’accesso al controllo giurisdizionale delle suddette decisioni risulta indispensabile quando esse prevedono l’adozione di misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche.
Come risulta tanto dall’articolo 2 TUE, contenuto nelle disposizioni comuni del Trattato UE, quanto dall’articolo 21 TUE, relativo all’azione esterna dell’Unione, cui rinvia l’articolo 23 TUE relativo alla PESC, l’Unione è segnatamente fondata sul valore dello Stato di diritto (v., in tal senso, sentenza del 19 luglio 2016, H/Consiglio e Commissione,
C‑455/14 P
,
EU:C:2016:569
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Peraltro, l’articolo 47 della Carta, che ribadisce il principio della tutela giurisdizionale effettiva, richiede, al suo primo comma, che ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste in tale articolo. Occorre rammentare che l’esistenza stessa di un controllo giurisdizionale effettivo, destinato ad assicurare il rispetto delle disposizioni del diritto dell’Unione, è intrinseca all’esistenza di uno Stato di diritto (v. sentenze del 18 dicembre 2014, Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, punto
, e del 6 ottobre 2015, Schrems,
C‑362/14
,
EU:C:2015:650
, punto
).
Sebbene, certamente, l’articolo 47 della Carta non possa creare una competenza per la Corte qualora i Trattati la escludano, il principio della tutela giurisdizionale effettiva implica tuttavia che l’esclusione della competenza della Corte in materia di PESC vada interpretata restrittivamente.
Posto che il procedimento che consente alla Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale è diretto a garantire il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati, conformemente alla funzione attribuita a tale istituzione in forza dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE, sarebbe in contrasto con gli obiettivi di quest’ultima disposizione nonché con il principio della tutela giurisdizionale effettiva interpretare restrittivamente la competenza conferita alla Corte dall’articolo 275, secondo comma, TFUE, cui si riferisce l’articolo 24, paragrafo 1, TUE, (v., per analogia, sentenze del 27 febbraio 2007, Gestoras Pro Amnistía e a./Consiglio,
C‑354/04 P
,
EU:C:2007:115
, punto
; del 27 febbraio 2007, Segi e a./Consiglio,
C‑355/04 P
,
EU:C:2007:116
, punto
; del 24 giugno 2014, Parlamento/Consiglio,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, punto
; del 12 novembre 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo,
C‑439/13 P
,
EU:C:2015:753
, punto
, nonché del 19 luglio 2016, H/Consiglio e Commissione,
C‑455/14 P
,
EU:C:2016:569
, punto
).
Ciò premesso, nei limiti in cui la Corte dispone, in forza dell’articolo 24, paragrafo 1, TUE e dell’articolo 275, seconda comma, TFUE, di una competenza ratione materiae a statuire sulla validità di atti dell’Unione, ossia, in particolare, quando si tratta di misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, sarebbe contrario all’economia del sistema di tutela giurisdizionale effettiva istituito dai Trattati interpretare quest’ultima disposizione nel senso che esclude la possibilità per i giudici degli Stati membri di interrogare la Corte sulla validità delle decisioni del Consiglio che prevedono l’adozione di siffatte misure.
Infine, va respinto l’argomento secondo cui spetta unicamente ai giudici nazionali garantire la tutela giurisdizionale effettiva in caso di incompetenza della Corte a statuire in via pregiudiziale sulla validità delle decisioni in materia di PESC che prevedono l’adozione di misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche.
Infatti, la necessaria coerenza del sistema di tutela giurisdizionale richiede, secondo giurisprudenza costante, che il potere di dichiarare l’invalidità degli atti delle istituzioni dell’Unione, sollevata dinanzi a un giudice nazionale, sia riservato alla Corte nell’ambito dell’articolo 267 TFUE (v., in tal senso, sentenze del 22 ottobre 1987, Foto-Frost,
314/85
,
EU:C:1987:452
, punto
, e del 6 ottobre 2015, Schrems,
C‑362/14
,
EU:C:2015:650
, punto
). La stessa conclusione si impone per quanto riguarda decisioni in materia di PESC in merito alle quali i Trattati conferiscono alla Corte una competenza di controllo della legittimità.
Peraltro, la Corte è nella posizione migliore per pronunciarsi sulla validità degli atti dell’Unione, tenuto conto delle possibilità di cui dispone, nell’ambito del procedimento pregiudiziale, da un lato, di raccogliere osservazioni degli Stati membri e delle istituzioni dell’Unione i cui atti sono oggetto di contestazione e, dall’altro, di chiedere agli Stati membri e alle istituzioni, agli organi o agli organismi dell’Unione che non sono parti in causa, tutte le informazioni che ritenga necessarie ai fini del processo (v., in tal senso, sentenza del 22 ottobre 1987, Foto-Frost,
314/85
,
EU:C:1987:452
, punto
).
Tale conclusione è corroborata dall’obiettivo essenziale dell’articolo 267 TFUE, che è quello di garantire l’uniforme applicazione del diritto dell’Unione da parte dei giudici nazionali, imponendosi tale obiettivo con la stessa forza tanto per il controllo della legittimità delle decisioni che prevedono l’adozione delle misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche quanto per altri atti dell’Unione. Infatti, per quanto riguarda siffatte decisioni, divergenze fra i giudici degli Stati membri circa la validità di un atto dell’Unione potrebbero compromettere l’unità stessa dell’ordinamento giuridico di quest’ultima e ledere il principio fondamentale della certezza del diritto (v., per analogia, sentenze del 22 febbraio 1990, Busseni,
C‑221/88
,
EU:C:1990:84
, punto
; del 6 dicembre 2005, Gaston Schul Douane-expediteur,
C‑461/03
,
EU:C:2005:742
, punto
, nonché del 21 dicembre 2011, Air Transport Association of America e a.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punto
).
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che gli articoli 19, 24 e 40 TUE, l’articolo 275 TFUE, nonché l’articolo 47 della Carta devono essere interpretati nel senso che la Corte è competente a statuire in via pregiudiziale, in forza dell’articolo 267 TFUE, sulla validità di un atto adottato in base alle disposizioni relative alla PESC, quale la decisione 2014/512, nei limiti in cui la domanda di pronuncia pregiudiziale verta sul controllo del rispetto dell’articolo 40 TUE da parte della decisione di cui trattasi oppure sul controllo della legittimità delle misure restrittive nei confronti delle persone fisiche o giuridiche.
Sulla seconda questione, lettera a)
Con la sua seconda questione, lettera a), il giudice del rinvio interroga la Corte sulla validità dell’articolo 1, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, degli articoli 4, 4 bis e 7 nonché dell’allegato III della decisione 2014/512 e inoltre degli articoli 3, 3 bis, dell’articolo 4, paragrafi 3 e 4, dell’articolo 5, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, dell’articolo 11 nonché degli allegati II e VI del regolamento n. 833/2014.
Dalla decisione di rinvio nonché dalle osservazioni scritte della Rosneft emerge che quest’ultima contesta la validità di siffatte disposizioni, in primo luogo, in base al rilievo che la decisione 2014/512 è stata adottata in violazione dell’articolo 40 TUE. In secondo luogo, essa sostiene che dette disposizioni sono incompatibili con l’accordo di partenariato UE-Russia. In terzo luogo, essa considera che, nell’emanare siffatte disposizioni, il Consiglio abbia violato l’obbligo di motivazione, i diritti della difesa, il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva e il diritto di accesso al fascicolo. In quarto luogo, la Rosneft menziona una violazione del principio della parità di trattamento. In quinto e in sesto luogo, essa afferma che le disposizioni in esame nel procedimento principale sono invalide rispettivamente a causa di uno sviamento di potere da parte del Consiglio e a causa di una contraddizione tra i termini della decisione 2014/512 e quelli del regolamento n. 833/2014. In settimo luogo, la Rosneft fa valere che il Consiglio ha violato il principio di proporzionalità e i diritti fondamentali di cui essa può avvalersi, segnatamente la sua libertà di impresa e il suo diritto di proprietà.
Sul rispetto dell’articolo 40 TUE nella decisione 2014/512 e nel regolamento n. 833/2014
La Rosneft ritiene che il Consiglio abbia violato l’articolo 40 TUE quando ha definito, mediante la decisione 2014/512, in modo eccessivamente dettagliato, la posizione dell’Unione riguardante le misure restrittive di cui trattasi nel procedimento principale, interferendo in tal modo nel potere di proposta congiunta dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (in prosieguo: l’«Alto rappresentante») e della Commissione.
Per quanto riguarda gli atti adottati in base ad una disposizione relativa alla PESC, la Corte è tenuta a verificare, in particolare, ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, prima frase, TFUE, e dell’articolo 40 TUE, che l’attuazione di tale politica lasci impregiudicata l’applicazione delle procedure e la rispettiva portata delle attribuzioni delle istituzioni previste dai Trattati per l’esercizio delle competenze dell’Unione a titolo del Trattato FUE (sentenza del 14 giugno 2016, Parlamento/Consiglio,
C‑263/14
,
EU:C:2016:435
, punto
).
Per verificare che l’adozione della decisione 2014/512 da parte del Consiglio, a norma dell’articolo 29 TUE – disposizione relativa alla PESC – non configuri un’ingerenza nelle competenze e procedure previste dal Trattato FUE, occorre esaminare il contenuto della predetta decisione alla luce delle competenze e delle procedure previste dall’articolo 215 TFUE.
Sul punto va rilevato che è ben vero che il contenuto della decisione 2014/512 è dettagliato. Tuttavia, tale decisione mira ad introdurre, come si evince dal suo considerando 7, misure restrittive mirate in settori caratterizzati dalla loro tecnicità, compreso l’accesso ai mercati dei capitali, la difesa, i beni a duplice uso nonché le tecnologie sensibili, segnatamente nel settore energetico.
Dagli articoli 24 e 29 TUE emerge che, in via generale, il Consiglio, statuendo all’unanimità, può definire l’oggetto delle misure restrittive che l’Unione adotta nell’ambito della PESC. Tenuto conto della vasta portata degli scopi ed obiettivi della PESC, quali espressi all’articolo 3, paragrafo 5, TUE e all’articolo 21 TUE nonché nelle disposizioni specifiche relative alla PESC, segnatamente agli articoli 23 e 24 TUE, il Consiglio dispone di un ampio margine nel definire tale oggetto.
Per contro, l’articolo 215 TFUE, il quale stabilisce un collegamento tra gli obiettivi del Trattato UE in materia di PESC e le azioni dell’Unione che comportano misure economiche rientranti nel Trattato FUE (v., in tal senso, sentenza del 19 luglio 2012, Parlamento/Consiglio,
C‑130/10
,
EU:C:2012:472
, punto
), consente l’adozione di regolamenti da parte del Consiglio, che statuisce a maggioranza qualificata su proposta congiunta dell’Alto rappresentante e della Commissione, per conferire efficacia a misure restrittive quando esse rientrano nell’ambito di applicazione del Trattato FUE, nonché, in particolare, al fine di garantirne l’applicazione uniforme in tutti gli Stati membri. Per quanto riguarda il regolamento n. 833/2014, pur riproducendo il contenuto essenziale della decisione 2014/512, esso contiene anche definizioni e precisazioni relative all’applicazione delle misure restrittive previste da detta decisione.
Alla luce delle diverse funzioni di questi due tipi di atti, uno che fissa la posizione dell’Unione per quanto concerne le misure restrittive da adottare e l’altro che costituisce lo strumento per conferire efficacia a dette misure a livello dell’Unione, il fatto che una decisione, adottata dal Consiglio in forza dell’articolo 29 TUE, precisi l’oggetto delle misure restrittive non può essere, in linea di principio, considerato uno sconfinamento nel procedimento, di cui all’articolo 215 TFUE, per l’attuazione della decisione di cui trattasi. In particolare, qualora si tratti di un settore di una certa tecnicità, può rivelarsi opportuno per il Consiglio impiegare termini precisi nel disporre misure restrittive. Ciò posto, non può essere addebitato al Consiglio di aver predeterminato, mediante l’adozione della decisione 2014/512, una parte del contenuto del regolamento n. 833/2014.
Per quanto riguarda, peraltro, l’argomento della Rosneft secondo cui la decisione 2014/512 non rispetta l’articolo 40 TUE in quanto costituisce un «atto legislativo», ai sensi degli articoli 24 e 31 TUE, che vietano l’adozione di siffatti atti in materia di PESC, va anch’esso respinto. Infatti, l’articolo 289, paragrafo 3, prevede che gli atti giuridici adottati mediante procedura legislativa costituiscono atti legislativi. L’esclusione della facoltà di adottare atti legislativi nell’ambito della PESC risponde alla volontà di assoggettare tale politica a norme e procedure specifiche, come risulta dall’articolo 24 TUE. Giacché queste, definite segnatamente dalle disposizione relative alla PESC al titolo V, capo 2, del Trattato UE, stabiliscono una particolare ripartizione dei ruoli tra le istituzioni dell’Unione in tale settore, ne consegue che l’adozione degli atti legislativi, ai sensi dell’articolo 289, paragrafo 3, TFUE, in tale contesto, è necessariamente esclusa.
Orbene, è pacifico che la decisione 2014/512 è stata adottata non in applicazione del Trattato FUE, bensì secondo la procedura prevista all’articolo 24 TUE. Tale decisione non può dunque costituire un siffatto atto legislativo. Di conseguenza, adottando la suddetta decisione, il Consiglio non può aver violato l’articolo 40 TUE.
Alla luce delle considerazioni che precedono, non risulta che la definizione dell’oggetto delle misure restrittive mediante la decisione 2014/512 contravvenga al procedimento previsto all’articolo 215 TFUE e all’esercizio delle competenze che lo stesso articolo attribuisce all’Alto rappresentante e alla Commissione. Ciò posto, dall’esame della decisione 2014/512 alla luce dell’articolo 40 TUE non è emerso alcun elemento atto ad inficiare la validità della decisione di cui trattasi.
Sulla validità delle misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, previste dalla decisione 2014/512 e dal regolamento n. 833/2014
– Osservazioni preliminari
Il Consiglio sostiene che la Corte non è competente a controllare la legittimità delle disposizioni della decisione 2014/512 e del regolamento n. 833/2014, in quanto i motivi di illegittimità invocati dalla Rosneft mirano essenzialmente a contestare la decisione di principio, adottata dall’Unione, di interrompere in parte le sue relazioni economiche e finanziarie con la Russia. Del pari, i governi del Regno Unito, estone, francese e polacco nonché la Commissione contestano l’argomento secondo cui la decisione 2014/512 conterrebbe misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, poiché, a loro avviso, le misure ivi contenute si applicano a situazioni determinate oggettivamente e a una categoria di persone definite in modo generico.
Occorre verificare se le disposizioni della decisione 2014/512 prevedano misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE.
Per quanto riguarda, in primo luogo, gli articoli 4 e 4 bis della decisione 2014/512, va constatato che tali articoli prevedono, da un lato, un regime di autorizzazione preventiva per la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di determinate attrezzature destinate a categorie specifiche di progetti di prospezione e produzione petrolifera in Russia e, dall’altro, un divieto di fornire servizi associati necessari per tali progetti.
Detti articoli prevedono, pertanto, misure il cui campo di applicazione è determinato mediante riferimento a criteri oggettivi, in particolare, a categorie di progetti di prospezione e produzione petrolifera. Per contro, siffatte misure non sono dirette a persone fisiche o giuridiche identificate, ma si applicano a tutti gli operatori coinvolti nella vendita, nella fornitura, nel trasferimento o nell’esportazione di attrezzature soggetti all’obbligo di autorizzazione preventiva e a tutti i fornitori di servizi associati in via generale.
Ciò premesso, come sostenuto anche dall’avvocato generale al paragrafo 85 delle sue conclusioni, le misure previste dagli articoli 4 e 4 bis della decisione 2014/512 non costituiscono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, bensì misure di portata generale.
Di conseguenza, la Corte non è competente a controllare la validità delle disposizioni di cui trattasi.
In secondo luogo, per quanto riguarda le misure restrittive introdotte in forza delle altre disposizioni della decisione 2014/512 in esame, ossia l’articolo 1, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, l’articolo 7 e l’allegato III della medesima, va constatato che l’oggetto delle misure di cui trattasi è definito in riferimento a entità specifiche. Infatti, esse vietano, in particolare, l’esecuzione di varie operazioni finanziarie nei confronti di entità inserite nell’allegato III della decisione in parola, tra le quali la Rosneft.
Secondo il governo del Regno Unito, il fatto che solo tre imprese energetiche rientrino nell’ambito di applicazione delle suddette misure non significa tuttavia che queste ultime riguardino persone fisiche o giuridiche precise ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE. In particolare, la circostanza che il numero delle entità elencate sia poco elevato, in quanto esisterebbe solo un numero molto limitato di operatori nel settore oligopolistico del mercato energetico russo interessato, non modificherebbe in alcun modo la circostanza che le restrizioni siano basate su criteri oggettivi. Le entità riportate nell’allegato III della decisione 2014/512 sarebbero quelle che soddisfano suddetti criteri oggettivi, e tale elenco avrebbe carattere meramente declaratorio.
A tal riguardo, va rammentata la giurisprudenza ben consolidata della Corte secondo cui le misure restrittive si riconducono ad atti di portata generale, in quanto vietano ad una categoria generale ed astratta di destinatari di mettere risorse economiche a disposizione delle entità elencate nei loro allegati e, al contempo, si riconducono a decisioni individuali nei confronti di tali entità (v., in tal senso, sentenze del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione,
C‑402/05 P e C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punti da
a
, nonché del 23 aprile 2013, Gbagbo e a./Consiglio,
da C‑478/11 P a C‑482/11 P
,
EU:C:2013:258
, punto
).
Occorre inoltre ricordare che, per quanto riguarda gli atti adottati sulla base di disposizioni relative alla PESC, è la natura individuale degli atti che dà accesso, ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, ai giudici dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 23 aprile 2013, Gbagbo e a./Consiglio,
C‑478/11 P a C‑482/11 P
,
EU:C:2013:258
, punto
).
Nel procedimento principale, nel sancire i criteri previsti dall’articolo 1, paragrafo 2, lettere da b) a d), della decisione 2014/512, che consentono di identificare la Rosneft e nell’indicare tale società nell’allegato III della suddetta decisione, il Consiglio ha adottato misure restrittive nei confronti della persona giuridica interessata. Benché siffatte misure possano anche riguardare individualmente altre entità di una particolare industria di un paese terzo, resta nondimeno il fatto che dalla natura di tali misure, ricordata ai punti 102 e 103 della presente sentenza, risulta che, nell’ipotesi in cui la legittimità di queste ultime venga contestata, esse devono poter essere sottoposte, conformemente all’articolo 275, secondo comma, TFUE, al controllo giurisdizionale.
Infine, va respinto l’argomento, addotto segnatamente dal Consiglio, secondo cui la Corte non sarebbe competente a controllare la legittimità delle disposizioni del regolamento n. 833/2014 in quanto i motivi di illegittimità dedotti dalla Rosneft sarebbero essenzialmente volti a contestare le decisioni di principio rientranti pienamente nell’ambito della PESC che il Consiglio ha adottato mediante la sua decisione 2014/512.
A tal riguardo, occorre considerare, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 103 delle sue conclusioni, che la competenza della Corte non ha alcun limite per quanto riguarda un regolamento, adottato in base all’articolo 215 TFUE, che conferisce efficacia alle posizioni dell’Unione definite nell’ambito della PESC. Invero, regolamenti del genere costituiscono atti dell’Unione, adottati in base al Trattato FUE, riguardo ai quali i giudici dell’Unione, conformemente alle competenze loro attribuite dai Trattati, devono garantire un controllo, in linea di principio completo, di legittimità (v. sentenza del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione,
C‑402/05 P e C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punto
).
Alla luce delle considerazioni che precedono, la Corte è competente a pronunciarsi sulla validità dell’articolo 1, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, dell’articolo 7 e dell’allegato III della decisione 2014/512. Per contro, essa non è competente a controllare la validità degli articoli 4 e 4 bis della medesima decisione. Per quanto riguarda il regolamento n. 833/2014, la Corte è competente a controllare la validità di tutte le disposizioni cui fa riferimento il giudice del rinvio nella domanda di pronuncia pregiudiziale. È entro siffatti limiti della competenza della Corte che occorre esaminare la validità delle disposizioni cui si riferisce il giudice del rinvio.
– Sulla compatibilità degli atti controversi con l’accordo di partenariato UE‑Russia
Dalla decisione di rinvio nonché dalle osservazioni presentate dalla Rosneft emerge che quest’ultima ritiene che talune disposizioni degli atti controversi relative al settore petrolifero nonché ai valori mobiliari e ai prestiti, ossia l’articolo 1, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, nonché l’allegato III della decisione 2014/512, al pari dell’articolo 3, paragrafi 1, 3 e 5, l’articolo 3 bis, paragrafo 1, l’articolo 5, paragrafi 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, nonché gli allegati II e VI, del regolamento n. 833/2014, violino l’accordo di partenariato UE-Russia.
A tal riguardo, contrariamente all’argomento addotto dal governo del Regno Unito, dal Consiglio e dalla Commissione, non può essere escluso a priori che disposizioni di tale accordo possano essere invocate da un singolo dinanzi a un giudice nazionale, senza che sia necessaria a tal fine l’adozione di misure d’applicazione integrative (v., in tal senso, sentenza del 12 aprile 2005, Simutenkov,
C‑265/03
,
EU:C:2005:213
, punto
), come rilevato parimenti dall’avvocato generale al paragrafo 116 delle sue conclusioni.
Tuttavia, senza che nella presente fattispecie sia necessario pronunciarsi su tale questione, è sufficiente constatare che, anche ammesso che le misure restrittive di cui trattasi nel procedimento principale non siano conformi a talune disposizioni dell’accordo summenzionato, l’articolo 99 di quest’ultimo ne consente l’adozione.
Infatti, a norma dell’articolo 99, punto 1, lettera d), dell’accordo di partenariato UE-Russia, nessun elemento di tale accordo impedisce a una delle parti di prendere le misure che ritiene necessarie per tutelare i suoi interessi fondamentali in materia di sicurezza, segnatamente in tempo di guerra o in occasione di gravi tensioni internazionali che possono sfociare in una guerra o per rispettare obblighi assunti al fine di mantenere la pace e la sicurezza internazionale.
Peraltro, il tenore letterale di tale disposizione non richiede che la «guerra» o le «gravi tensioni internazionali che possono sfociare in una guerra», facciano riferimento a un conflitto armato che coinvolga direttamente il territorio dell’Unione. Pertanto, eventi che si producono in un paese ad essa limitrofo, come quelli verificatisi in Ucraina, che sono all’origine delle misure restrittive di cui trattasi nel procedimento principale, possono giustificare misure volte alla tutela degli interessi fondamentali della sicurezza dell’Unione nonché a preservare la pace e la sicurezza internazionale, conformemente all’obiettivo assegnato, a norma dell’articolo 21, paragrafo 1, primo comma, e paragrafo 2, lettera c), TUE, alla sua azione esterna, nel rispetto dei principi e delle finalità della Carta delle Nazioni Unite.
Per quanto riguarda la questione se l’adozione delle misure restrittive di cui trattasi nel procedimento principale fosse necessaria alla tutela degli interessi fondamentali della sicurezza dell’Unione nonché al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, va rammentato che il Consiglio gode di un ampio potere discrezionale in settori che richiedono da parte sua scelte di natura politica, economica e sociale, e rispetto ai quali esso è chiamato ad effettuare valutazioni complesse (sentenza del 1o marzo 2016, National Iranian Oil Company/Consiglio,
C‑440/14 P
,
EU:C:2016:128
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 150 delle sue conclusioni, in sede di adozione delle misure restrittive di cui trattasi nel procedimento principale, il Consiglio ha ricordato, nei preamboli degli atti controversi, che i capi di Stato o di governo dell’Unione hanno condannato la violazione ingiustificata della sovranità e dell’integrità territoriale dell’Ucraina da parte della Federazione russa, che il Consiglio ha esortato la Federazione russa ad esercitare attivamente la sua influenza sui gruppi armati illegalmente al fine, segnatamente, di conseguire un accesso pieno, immediato e sicuro al luogo dell’abbattimento del volo MH17 della Malaysia Airlines a Donetsk (Ucraina), e che l’Unione aveva già adottato misure in risposta all’annessione illegale della Crimea e di Sebastopoli (Ucraina). Alla luce di tali elementi, esso ha concluso, al considerando 8 della decisione 2014/512, che la situazione permaneva grave e che era opportuno adottare misure restrittive in risposta alle azioni della Federazione russa destabilizzanti la situazione in Ucraina.
Inoltre, come sottolineato dal considerando 2 del regolamento n. 833/2014, da tali indicazioni emerge che le misure restrittive enunciate negli atti controversi miravano a promuovere una soluzione pacifica della crisi in Ucraina. Un obiettivo del genere è in linea con quello consistente nel mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, conformemente agli obiettivi dell’azione esterna dell’Unione sanciti all’articolo 21 TUE.
Ciò premesso e tenuto conto dell’ampio potere discrezionale di cui dispone in tale ambito, il Consiglio ha potuto ritenere che l’adozione delle misure restrittive di cui trattasi nel procedimento principale fosse necessaria per la tutela degli interessi fondamentali della sicurezza dell’Unione nonché per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, ai sensi dell’articolo 99 dell’accordo di partenariato UE-Russia.
Pertanto, dall’esame degli atti controversi alla luce dell’accordo di cui trattasi non è emerso alcun elemento che possa inficiarne la validità.
– Sull’obbligo di motivazione e sul rispetto dei diritti della difesa, del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva e del diritto d’accesso al fascicolo
Dalla decisione di rinvio risulta che, secondo la Rosneft, il Consiglio ha violato l’obbligo ad esso incombente, in forza dell’articolo 296, secondo comma, TFUE, di motivare gli atti controversi.
A tal proposito, va precisato che, mentre le misure restrittive riguardanti il settore petrolifero, introdotte dagli articoli 3 e 3 bis, dall’articolo 4, paragrafi 3 e 4, e dall’allegato II del regolamento n. 833/2014, costituiscono atti di portata generale, emerge segnatamente dal punto 100 della presente sentenza che le disposizioni citate dal giudice del rinvio relative ai valori mobiliari e ai prestiti, ossia l’articolo 1, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, e l’allegato III della decisione 2014/512, nonché l’articolo 5, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, e l’allegato VI del regolamento n. 833/2014, riguardano entità individuali.
Orbene, va rammentato che, per giurisprudenza costante, la portata dell’obbligo di motivazione dipende dalla natura dell’atto di cui trattasi e, nel caso di atti destinati ad un’applicazione generale, la motivazione può limitarsi ad indicare, da un lato, la situazione complessiva che ha condotto all’adozione dell’atto in questione e, dall’altro, gli obiettivi generali che quest’ultimo si prefigge (sentenza del 19 novembre 1998, Spagna/Consiglio,
C‑284/94
,
EU:C:1998:548
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Per quanto riguarda le misure restrittive di portata individuale, il rispetto dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva postula, in particolare che l’autorità competente dell’Unione comunichi alla persona interessata gli elementi a suo carico di cui tale autorità dispone per fondare la sua decisione (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punto
).
Ciò premesso, pur se la motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, onde consentire all’interessato di conoscere le ragioni dei provvedimenti adottati e al giudice competente di esercitare il suo controllo, una siffatta motivazione, tuttavia, deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e al contesto in cui è stato adottato. A tal riguardo, la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’adeguatezza della motivazione dev’essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi e, in particolare, in funzione dell’interesse che i destinatari dell’atto possono avere a ricevere spiegazioni. Di conseguenza, un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (v., in tal senso, sentenza del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, punti
,
e
, nonché la giurisprudenza ivi citata).
Va rilevato che i considerando da 1 a 8 della decisione 2014/512 ricordano gli elementi che hanno caratterizzato il clima politico in cui le misure restrittive di cui trattasi sono state adottate. Inoltre, dal considerando 2 del regolamento n. 833/2014 emerge che l’obiettivo dichiarato degli atti controversi è di aumentare i costi delle azioni intraprese dalla Federazione russa per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e di promuovere una soluzione pacifica della crisi. Gli atti controversi descrivono quindi la situazione complessiva che ha condotto alla loro adozione e gli obiettivi generali che si propongono di raggiungere.
Del pari, occorre considerare, come sottolineato dall’avvocato generale ai paragrafi 158 e 159 delle sue conclusioni, che la Rosneft, operatore primario del settore petrolifero in Russia e le cui partecipazioni, alla data di adozione della decisione 2014/512, erano maggioritariamente detenute dallo Stato russo, non poteva ragionevolmente ignorare le ragioni per le quali il Consiglio ha adottato misure mirate nei suoi confronti. Conformemente all’obiettivo di aumentare i costi delle azioni della Federazione russa nei confronti dell’Ucraina, l’articolo 1, paragrafo 2, lettera b), della decisione 2014/512 stabilisce restrizioni, nei confronti di talune entità del settore petrolifero controllate dallo Stato russo, segnatamente in base alle loro attività totali stimate di oltre 1000 miliardi di rubli russi. Poiché il contesto politico esistente alla data di adozione delle suddette misure e l’importanza che riveste il settore petrolifero per l’economia russa sono peraltro ben noti, la scelta operata dal Consiglio di adottare misure restrittive nei confronti degli operatori di tale industria può essere facilmente compresa alla luce dell’obiettivo dichiarato di tali atti.
Di conseguenza, nel caso di specie, il Consiglio ha sufficientemente motivato gli atti controversi.
Inoltre, la Rosneft ha fatto valere dinanzi al giudice del rinvio la presunta violazione del diritto di accesso al fascicolo nonché dei diritti della difesa e a una tutela giurisdizionale effettiva. A tal riguardo, dalle osservazioni scritte presentate dinanzi alla Corte emerge che la Rosneft ha presentato al Consiglio domande di accesso ai documenti richiedendo in particolare un accesso al fascicolo per potersi difendere nel contesto del suo ricorso di annullamento avverso le misure restrittive di cui trattasi nel procedimento principale dinanzi al Tribunale. Secondo la Rosneft, il Consiglio doveva concederle un accesso a tutti i documenti ufficiali non riservati riguardanti tali misure segnatamente a norma del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (
GU 2001, L 145, pag. 43
) e, a titolo della giurisprudenza derivante dai punti 59 e 60 della sentenza del 28 novembre 2013, Consiglio/Fulmen e Mahmoudian (
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
), giurisprudenza riguardante il rispetto dei diritti della difesa, ivi compreso il diritto di accesso al fascicolo nel rispetto degli interessi legittimi della riservatezza e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva. Il Consiglio avrebbe risposto alle suddette domande concedendo un accesso parziale ai documenti richiesti.
Orbene, sebbene la Rosneft menzioni, a tal riguardo, tanto una violazione dei diritti della difesa e della tutela giurisdizionale effettiva quanto una violazione supplementare dell’obbligo di motivazione, va constatato che la maggior parte degli argomenti da essa addotti mira unicamente a contestare la validità delle decisioni con cui il Consiglio ha rifiutato, in base al regolamento n. 1049/2001, di concederle un accesso completo a tutti i documenti richiesti.
Per quanto attiene alle summenzionate decisioni del Consiglio, adottate in forza del regolamento n. 1049/2001, la Rosneft ne era la destinataria, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Poiché è evidente che il suo ricorso di annullamento avverso le suddette decisioni sarebbe stato ricevibile in forza dell’articolo citato, essa non può invocare la loro invalidità nell’ambito di un procedimento pregiudiziale (v., in tal senso, sentenze del 9 marzo 1994, TWD Textilwerke Deggendorf,
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
, punti da
a
; del 15 febbraio 2001, Nachi Europe,
C‑239/99
,
EU:C:2001:101
, punto
e
, nonché del 29 giugno 2010, E e F,
C‑550/09
,
EU:C:2010:382
, punto
).
Infine, sebbene la Rosneft osservi altresì che il Consiglio non avrebbe dovuto fondarsi sul regolamento n. 1049/2001 nell’esaminare le sue domande di accesso al fascicolo, essa non precisa tuttavia, in alcun modo, come tale errore possa inficiare la validità delle disposizioni degli atti controversi.
Tenuto conto di tutte le considerazioni che precedono, dall’esame degli atti controversi alla luce dell’obbligo di motivazione, dei diritti della difesa, compreso il diritto di accesso al fascicolo, e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, non sono emersi elementi atti ad inficiare la validità degli atti di cui trattasi.
– Sul principio della parità di trattamento
La Rosneft ha fatto valere dinanzi al giudice del rinvio e nelle sue osservazioni scritte dinanzi alla Corte che il Consiglio ha violato il principio della parità di trattamento quando ha preso di mira, mediante gli articoli 3 e 3 bis, l’articolo 4, paragrafi 3 e 4, e l’allegato II del regolamento n. 833/2014, imprese che svolgono attività in determinati rami del settore petrolifero e non imprese esercenti attività in altri settori, senza che tale differenza di trattamento trovi spiegazione o giustificazione nell’obiettivo dichiarato delle suddette misure restrittive.
Come emerge dal punto 88 della presente sentenza, il Consiglio dispone di un ampio margine quando definisce l’oggetto di misure restrittive e ciò, in particolare, qualora siffatte misure prevedano, a norma dell’articolo 215, paragrafo 1, TFUE, l’interruzione o la riduzione, in tutto o in parte, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi. A tale riguardo, va rilevato, al pari del governo del Regno Unito, che, per quanto concerne le misure restrittive, di cui trattasi nel procedimento principale, aventi ad oggetto il settore petrolifero, il Consiglio può segnatamente imporre, se lo ritiene opportuno, restrizioni che riguardano imprese attive in settori specifici dell’economia russa nei quali i prodotti, le tecnologie o i servizi provenienti dall’Unione occupano una posizione particolarmente importante. Infatti, la scelta di dirigersi contro imprese o settori che dipendono da tecnologie avanzate o da competenze disponibili principalmente nell’Unione è conforme all’obiettivo consistente nel garantire l’efficacia delle misure restrittive di cui trattasi nel procedimento principale e nell’evitare che l’efficacia di tali misure sia vanificata dall’importazione, in Russia, di prodotti, tecnologie o servizi fungibili provenienti da paesi terzi.
Tenuto conto di tali considerazioni, dall’esame degli atti controversi alla luce del principio della parità di trattamento, non sono emersi elementi atti ad inficiare la validità dei predetti atti.
– Sullo sviamento di potere
La Rosneft fa valere dinanzi al giudice del rinvio e nel presente procedimento che, adottando le misure restrittive di cui trattasi nel procedimento principale, il Consiglio ha commesso uno sviamento di potere allorché ha affermato che le misure in esame sono state adottate, conformemente al considerando 2 del regolamento n. 833/2014, onde «aumentare i costi delle azioni intraprese dalla Russia per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e onde promuovere una soluzione pacifica della crisi», mentre invece l’obiettivo delle medesime misure era in realtà quello di infliggere un danno a lungo termine al settore energetico della Federazione russa e di ridurre in tal modo il suo potere di minaccia nei confronti dei paesi che dipendono da essa per i loro approvvigionamenti energetici.
Secondo una giurisprudenza costante della Corte, un atto è viziato da sviamento di potere solo se, in base ad indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta essere stato adottato esclusivamente, o quantomeno in maniera determinante, per fini diversi da quelli per i quali il potere di cui trattasi è stato conferito o allo scopo di eludere una procedura appositamente prevista dai Trattati per far fronte alle circostanze del caso di specie (sentenza del 16 aprile 2013, Spagna e Italia/Consiglio,
C‑274/11 e C‑295/11
,
EU:C:2013:240
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Orbene, si deve necessariamente constatare che, nella specie, ad eccezione del riferimento fatto dalla Rosneft, nelle sue osservazioni scritte, a un documento di lavoro della Commissione, la cui pertinenza deve essere respinta per le ragioni menzionate dall’avvocato generale ai paragrafi da 180 a 182 delle sue conclusioni, tale società non ha affatto comprovato la sua tesi secondo cui le misure restrittive di cui trattasi nel procedimento principale sarebbero state adottate per finalità diverse da quelle che emergono dagli atti controversi, né tantomeno ha fornito indizi oggettivi, pertinenti e concordanti a tal riguardo.
Alla luce delle considerazioni che precedono, dall’esame della questione relativa ad un presunto sviamento di potere da parte del Consiglio non è emerso alcun elemento che possa inficiare la validità degli atti controversi.
– Sull’esistenza di una contraddizione tra i termini della decisone 2014/512 e quelli del regolamento n. 833/2014
Nel procedimento principale, la Rosneft ha menzionato una contraddizione tra la formulazione dell’articolo 4, paragrafo 4, della decisione 2014/512 e quella dell’articolo 3, paragrafo 5, del regolamento n. 833/2014. Mentre la prima disposizione non attribuirebbe alcun potere discrezionale agli Stati membri riguardo al divieto di negare autorizzazioni per la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione degli articoli compresi nell’allegato II del regolamento n. 833/2014 in base a contratti conclusi prima del 1
o
agosto 2014, la seconda consentirebbe loro di autorizzare, e dunque di rifiutare, l’esecuzione di un obbligo derivante da siffatti contratti.
Come rilevato dalla Rosneft nelle sue osservazioni scritte, il testo dell’articolo 4, paragrafo 4, della decisione 2014/512 è formulato in modo diverso rispetto all’articolo 3, paragrafo 5, secondo comma, del regolamento n. 833/2014. A norma dell’articolo 4, paragrafo 4, della decisione 2014/512, il divieto imposto alle autorità competenti di concedere un’autorizzazione per la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di determinate attrezzature destinate a talune categorie di progetti di prospezione e produzione di petrolio «non pregiudica l’esecuzione di contratti conclusi prima del 1
o
agosto 2014 o di contratti accessori necessari per l’esecuzione di tali contratti».
È ben vero che i termini impiegati all’articolo 3, paragrafo 5, del regolamento n. 833/2014 non sono altrettanto categorici quanto quelli utilizzati nella decisione 2014/512. Tale circostanza non può tuttavia comportare l’invalidità dell’articolo 3, paragrafo 5, del regolamento n. 833/2014.
Posto che il regolamento n. 833/2014 mira, conformemente all’articolo 215 TFUE, all’adozione delle misure necessarie per conferire efficacia alla decisione 2014/512, i termini di tale regolamento devono essere interpretati, per quanto possibile, alla luce delle disposizioni di tale decisione. Nella specie, la differenza di formulazione tra questi due strumenti del diritto dell’Unione non appare tale che essi non possano ricevere un’interpretazione uniforme. Pertanto, l’espressione di cui all’articolo 3, paragrafo 5, secondo comma, di tale regolamento, secondo cui le autorità competenti «possono» concedere un’autorizzazione, va intesa nel senso che queste ultime, così facendo, devono garantire che l’applicazione dell’articolo 3, paragrafo 5, primo comma, del regolamento in esame non pregiudichi, in particolare, l’esecuzione dei contratti conclusi prima del 1
o
agosto 2014.
Ne consegue che la differenza di formulazione tra l’articolo 4, paragrafo 4, della decisione 2014/512 e l’articolo 3, paragrafo 5, del regolamento n. 833/2014 non può inficiare la validità di quest’ultima disposizione.
– Sul principio di proporzionalità e i diritti fondamentali della Rosneft
Secondo la decisione di rinvio, la Rosneft ha sostenuto che l’articolo 1, paragrafo 2, lettere da b) a d) e paragrafo 3, l’articolo 7 nonché l’allegato III della decisione 2014/512 al pari degli articoli 3 e 3 bis, l’articolo 4, paragrafi 3 e 4, l’articolo 5, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, l’articolo 11 nonché gli allegati II e VI del regolamento n. 833/2014 sono invalidi in quanto le misure restrittive da essi introdotte sono sproporzionate alla luce dell’obiettivo dichiarato e costituiscono un’ingerenza smisurata nella sua libertà di impresa e nel suo diritto di proprietà, sanciti rispettivamente agli articoli 16 e 17 della Carta.
Facendo riferimento alle sentenze del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio (
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
), nonché del 28 novembre 2013, Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
), la Rosneft ritiene che le misure restrittive di cui trattasi nel procedimento principale non siano né necessarie né appropriate poiché non esiste un ragionevole rapporto tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito dalle medesime misure. Per tale motivo, esse costituirebbero un’ingerenza sproporzionata nella libertà di impresa della Rosneft.
Quest’ultima sostiene, inoltre, che l’articolo 7, paragrafo 1, della decisione 2014/512 e l’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 autorizzano, nei suoi confronti, una confisca di beni e un’ingerenza nei diritti contrattuali acquisiti, ossia i suoi diritti di proprietà. Tali disposizioni andrebbero oltre quanto necessario nel prevedere, in sostanza, che le parti contraenti non russe possano essere sollevate da qualsiasi obbligo previsto da contratti conclusi con entità designate dalle suddette disposizioni, anche qualora si tratti dell’obbligo di fornire tutta una gamma di attrezzature di cui solo una minima parte riguarderebbe tecnologie di cui all’allegato II del regolamento in parola.
Nei limiti in cui la Rosneft contesta la proporzionalità delle norme generali in base alle quali è stata decisa la sua iscrizione negli allegati degli atti controversi, si deve rammentare, da un lato, che, per quanto attiene al controllo giurisdizionale del rispetto del principio di proporzionalità, la Corte ha statuito che al legislatore dell’Unione deve essere riconosciuto un ampio potere discrezionale in settori che implicano, da parte del medesimo, scelte di natura politica, economica e sociale, e in cui è chiamato ad effettuare valutazioni complesse. Essa ne ha dedotto che solo la manifesta inidoneità, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, di un provvedimento adottato in tali settori può inficiare la legittimità di detto provvedimento (sentenza del 28 novembre 2013, Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Rosneft, esiste un rapporto ragionevole tra il contenuto degli atti controversi e l’obiettivo perseguito da questi ultimi. Infatti, nei limiti in cui tale obiettivo, è segnatamente, quello di aumentare i costi delle azioni intraprese dalla Federazione russa per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, l’approccio consistente nel prendere di mira un operatore primario del settore petrolifero, peraltro detenuto maggioritariamente dallo Stato russo, risponde in modo coerente all’obiettivo citato e, in ogni caso, non può essere considerato manifestamente inidoneo rispetto all’obiettivo perseguito.
D’altro lato, i diritti fondamentali invocati dalla Rosneft, ossia la libertà di impresa e il diritto di proprietà, non sono prerogative assolute e il loro esercizio può essere oggetto di restrizioni giustificate dagli obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione, a condizione che tali restrizioni siano effettivamente consone ai suddetti obiettivi di interesse generale e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti (v., in tal senso, sentenze del 14 maggio 1974, Nold/Commissione,
4/73
,
EU:C:1974:51
, punto
; del 30 luglio 1996, Bosphorus,
C‑84/95
,
EU:C:1996:312
, punto
, nonché del 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Consiglio,
C‑548/09 P
,
EU:C:2011:735
, punti
e
).
A tal riguardo, si deve necessariamente constatare, come rilevato dalla Corte nel contesto dell’embargo posto in essere nei confronti della Repubblica federale di Iugoslavia (Serbia e Montenegro), che le misure restrittive hanno, per definizione, conseguenze negative sui diritti di proprietà e sul libero esercizio delle attività professionali, con danni per soggetti che non hanno alcuna responsabilità riguardo alla situazione che ha condotto all’adozione delle sanzioni (v., in tal senso, sentenza del 30 luglio 1996, Bosphorus,
C‑84/95
,
EU:C:1996:312
, punto
). Tale è a fortiori la conseguenza prodotta dalle misure restrittive rivolte nei confronti delle entità che ne formano oggetto.
Nel procedimento principale, va rilevato che l’importanza degli obiettivi perseguiti dagli atti controversi – ossia la tutela dell’integralità territoriale, della sovranità e dell’indipendenza dell’Ucraina nonché la promozione di una soluzione pacifica della crisi in tale paese, riconducibili, come emerge dagli elementi menzionati ai punti da 113 a 115 della presente sentenza, allo scopo più ampio del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, conformemente agli obiettivi dell’azione esterna dell’Unione sanciti all’articolo 21 TUE – è tale da giustificare conseguenza negative, anche notevoli, per taluni operatori. Ciò posto e tenuto conto segnatamente dell’evoluzione progressiva dell’intensità delle misure restrittive adottate dal Consiglio in risposta alla crisi in Ucraina, l’ingerenza nella libertà di impresa e nel diritto di proprietà della Rosneft non può essere considerata sproporzionata.
Tenuto conto delle considerazioni che precedono, si deve constatare che dall’esame della seconda questione, lettera a), non è emerso alcun elemento atto ad inficiare la validità dell’articolo 1, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, dell’articolo 7 e dell’allegato III della decisione 2014/512, o degli articoli 3 e 3 bis, dell’articolo 4, paragrafi 3 e 4, dell’articolo 5, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, dell’articolo 11 nonché degli allegati II e VI del regolamento n. 833/2014.
Sulla seconda questione, lettera b)
Con la sua seconda questione, lettera b), il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se i principi della certezza del diritto e della determinatezza della legge applicabile (nulla poena sine lege certa) debbano essere interpretati nel senso che ostano a che uno Stato membro imponga sanzioni penali da applicare in caso di violazione delle disposizioni del regolamento n. 833/2014, conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, di quest’ultimo, prima che la portata delle suddette disposizioni e, di conseguenza, delle rispettive sanzioni penali, sia stata precisata dalla Corte.
Sulla ricevibilità
Il governo del Regno Unito e il Consiglio sostengono che tale questione pregiudiziale è irricevibile. Il governo del Regno Unito considera la questione ipotetica in quanto la Rosneft non è un esportatore o un fornitore di servizi dell’Unione il cui operato sia stato oggetto di restrizioni in forza del regolamento n. 833/2014 e, di conseguenza, la Rosneft non rischia di incorrere in alcuna sanzione penale in base alla legislazione nazionale di cui trattasi nel procedimento principale. Il Consiglio ritiene, inoltre, che tale questione verta in realtà sulla validità della legislazione di cui trattasi.
Sul punto va rilevato che, nei limiti in cui la questione pregiudiziale riguarda le sanzioni da applicare in caso di violazione delle disposizioni del regolamento n. 833/2014 e i principi della certezza del diritto e della determinatezza della legge applicabile (nulla poena sine lege certa), essa verte manifestamente non sulla validità delle misure nazionali adottate dal governo del Regno Unito, bensì sui limiti derivanti da tali principi che devono essere osservati dagli Stati membri in sede di attuazione dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014.
Oltre alle condizioni relative alla ricevibilità delle questioni pregiudiziali esposte al punto 50 della presente sentenza, va rammentato che le questioni poste dal giudice nazionale, nel contesto normativo e fattuale che egli definisce sotto la propria responsabilità, e del quale non spetta alla Corte verificare l’esattezza, godono di una presunzione di rilevanza (sentenza del 29 gennaio 2013, Radu,
C‑396/11
,
EU:C:2013:39
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Per quanto riguarda l’asserita ipoteticità della presente questione, va rilevato, da un lato, che, all’udienza dinanzi alla Corte, la Rosneft ha sostenuto che, in caso di violazione di misure restrittive, può sorgere la sua responsabilità penale per complicità, affermazione non contestata dalle altre parti interessate. Dall’altro, anche ammesso che la Rosneft non possa essere oggetto delle sanzioni penali previste dalla legislazione nazionale di cui trattasi nel procedimento principale in caso di violazione delle disposizioni del regolamento n. 833/2014, tale circostanza non rende necessariamente ipotetica la questione nei limiti in cui, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 211 delle sue conclusioni, dalla decisione di rinvio non emerge che la Rosneft sia priva del diritto di contestare le misure adottate dal governo del Regno Unito in base all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014.
Ciò premesso, poiché, in particolare, la presente questione riguarda le condizioni di attuazione dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 e non è di natura ipotetica, essa è ricevibile.
Nel merito
Dalla decisione di rinvio e dalle osservazioni scritte della Rosneft emerge che quest’ultima ritiene che la mancanza di chiarezza e l’imprecisione di determinate disposizioni del regolamento n. 833/2014 non consentano ai singoli di conoscere senza ambiguità i propri diritti ed obblighi. Ciò considerato, il Consiglio avrebbe violato il principio della certezza del diritto e della determinatezza della legge applicabile (nulla poena sine lege certa) nel prevedere, all’articolo 8 del regolamento in parola, che gli Stati membri debbano adottare sanzioni, anche penali, al fine di garantire l’attuazione delle misure restrittive di cui trattasi nel procedimento principale.
In primo luogo, per quanto riguarda l’espressione «acque di profondità superiore a 150 metri», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, lettera a), e dell’articolo 3 bis, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 833/2014, sussisterebbe un’incertezza sul punto a partire dal quale debba essere misurata la profondità di 150 metri. In secondo luogo, per quanto attiene alla nozione di «scisto», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, lettera c), e dell’articolo 3 bis, paragrafo 1, lettera c), del regolamento in parola, non sussisterebbe alcun consenso, neppure tra i geologi, sulla sua portata. In terzo luogo, l’espressione «assistenza finanziaria», di cui all’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del suddetto regolamento, non sarebbe chiara e, in quarto luogo, l’espressione «valori mobiliari» di cui all’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento n. 833/2014 non consentirebbe di determinare con certezza se il divieto previsto da tale disposizione riguardi parimenti i GDR emessi a partire dal 12 settembre 2014, ma rappresentanti azioni emesse prima di tale data.
In ogni caso, la Rosneft sostiene che uno Stato membro non può imporre sanzioni penali da irrogare in caso di violazione del regolamento n. 833/2014 prima che la Corte si sia pronunciata sull’interpretazione delle disposizioni di quest’ultimo.
Per quanto riguarda, in primo luogo, il principio generale della certezza del diritto, va rammentato che tale principio fondamentale del diritto dell’Unione esige, segnatamente, che la normativa sia chiara e precisa, affinché i singoli possano conoscere senza ambiguità i propri diritti ed obblighi e regolarsi di conseguenza (sentenza del 10 gennaio 2006, IATA e ELFAA,
C‑344/04
,
EU:C:2006:10
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Per quanto concerne, in secondo luogo, il principio della determinatezza della legge applicabile (nulla poena sine lege certa), citato dal giudice del rinvio, va constatato che tale principio, rientrante nell’articolo 49 della Carta, intitolato «Principi della legalità e della proporzionalità dei reati e delle pene», e che, secondo la giurisprudenza della Corte, costituisce una particolare espressione del principio generale della certezza del diritto (v. sentenza del 3 giugno 2008, Intertanko e a.,
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
, punto
), implica, in particolare, che la legge definisca chiaramente i reati e le pene che li puniscono. Tale condizione è soddisfatta quando il singolo può conoscere, in base al testo della disposizione rilevante e, se del caso, con l’aiuto dell’interpretazione che ne sia stata fatta dai giudici, gli atti e le omissioni che chiamano in causa la sua responsabilità penale (sentenza del 3 maggio 2007, Advocaten voor de Wereld,
C‑303/05
,
EU:C:2007:261
, punto
).
Nella specie va constatato che le espressioni che a detta della Rosneft sono imprecise, quali esposte al punto 159 della presente sentenza, sono di natura generica. Tuttavia, la nozione di «valori mobiliari» è definita dall’articolo 1, lettera f), del regolamento n. 833/2014, mentre quella di «assistenza finanziaria» è illustrata all’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del suddetto regolamento.
Conformemente alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «Corte EDU») relativa all’articolo 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, che sancisce diritti corrispondenti a quelli garantiti dall’articolo 49 della Carta (sentenza dell’8 settembre 2015, Taricco e a.,
C‑105/14
,
EU:C:2015:555
, punto
), a causa del carattere necessariamente generale degli atti legislativi, la loro formulazione non può essere di una precisione assoluta. Ne consegue, in particolare, che pur se l’utilizzo della tecnica legislativa consistente nel fare ricorso a categorie generali, piuttosto che a elenchi esaustivi, lascia spesso delle zone d’ombra ai margini della definizione, tali dubbi in merito ai casi limite non sono da soli sufficienti a rendere una disposizione incompatibile con l’articolo 7 della suddetta Convenzione, sempreché essa risulti sufficientemente chiara nella grande maggioranza dei casi (v., in tal senso, in particolare, Corte EDU, 15 novembre 1996, Cantoni c. Francia, CE:ECHR:1996:1115JUD001786291, §§ 31 e 32).
Poiché considerazioni di tal genere valgono anche, in forza dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, per quanto riguarda l’articolo 49 della stessa, occorre considerare che la scelta operata dal legislatore dell’Unione di ricorrere, nelle disposizioni indicate dalla Rosneft, a espressioni o termini quali «assistenza finanziaria», «acque di profondità superiore a 150 metri», «scisto», o «valori mobiliari», di per sé, non può costituire una violazione del principio della determinatezza della legge applicabile.
Tale conclusione risulta avvalorata dal fatto che la prevedibilità della legge non impedisce che l’interessato sia indotto a ricorrere a un appropriato parere legale al fine di valutare, in una misura ragionevole in base alle circostanze della causa, le conseguenze che possono risultare da un atto determinato (v. Corte EDU, 18 marzo 2014, Öcalan c. Turchia, CE:ECHR:2014:0318JUD002406903, § 174 e la giurisprudenza ivi citata). Nella specie, si deve ritenere che le espressioni di cui la Rosneft lamenta l’imprecisione, pur se non presentano una precisione assoluta, non sembrano tali da non consentire al singolo di conoscere quali atti ed omissioni facciano sorgere la sua responsabilità penale.
Inoltre, dalla giurisprudenza della Corte emerge che il principio di determinatezza della legge applicabile non può essere inteso come un divieto di graduale chiarimento delle norme della responsabilità penale mediante interpretazioni giurisprudenziali, sempreché queste ultime siano ragionevolmente prevedibili (v., in tal senso, sentenza del 28 giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, da C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, punti
e
).
Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dalla Rosneft, il fatto che i termini impiegati nel regolamento n. 833/2014 possano essere oggetto di un successivo graduale chiarimento ad opera della Corte non può impedire a uno Stato membro di adottare sanzioni, in base all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento in parola, al fine di garantire l’effettiva attuazione del suddetto regolamento.
Di conseguenza, va ritenuto che, nel caso di specie, le espressioni del regolamento n. 833/2014, menzionate al punto 159 della presente sentenza, non ostino a che uno Stato membro preveda sanzioni penali da applicarsi in caso di violazione delle disposizioni del regolamento n. 833/2014, conformemente dell’articolo 8, paragrafo 1, del medesimo.
Tenuto conto delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla seconda questione, lettera b), dichiarando che i principi della certezza del diritto e della determinatezza della legge applicabile (nulla poena sine lege certa) devono essere interpretati nel senso che non ostano a che uno Stato membro preveda sanzioni penali da applicarsi in caso di violazione delle disposizioni del regolamento n. 833/2014, conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, del medesimo, prima che la portata di dette disposizioni e, pertanto, delle sanzioni penali ad esse collegate, sia stata precisata dalla Corte.
Sulla terza questione, lettera a)
Con la sua terza questione, lettera a), il giudice del rinvio chiede se l’espressione «assistenza finanziaria», di cui all’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 833/2014, debba essere interpretata nel senso che essa include il trattamento di pagamenti ad opera di una banca o di un altro organismo finanziario.
La Rosneft e il governo tedesco ritengono che, mediante predetti termini, il regolamento n. 833/2014 faccia riferimento non ad atti finalizzati al semplice trattamento di pagamenti, bensì ad atti di finanziamento che apportano un sostegno attivo e sostanziale. A tal riguardo, il governo tedesco sostiene, in particolare, che i servizi di pagamento sono servizi forniti per effettuare operazioni di pagamento per terzi ordinanti, come emerge dalla definizione contenuta all’articolo 4, punto 3, della direttiva 2007/64/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 novembre 2007, relativa ai servizi di pagamento nel mercato interno, recante modifica delle direttive 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE e 2006/48/CE, che abroga la direttiva 97/5/CE (
GU 2007, L 319, pag. 1
), in combinato disposto con l’allegato di quest’ultima direttiva. Per contro, i servizi la cui fornitura sia soggetta ad autorizzazione a norma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 833/2014, quali l’erogazione di sovvenzioni, prestiti e assicurazioni di crediti all’esportazione, sarebbero servizi nell’ambito dei quali la banca interessata agisce con propri fondi a beneficio di un terzo.
Tale governo ritiene inoltre che gli istituti finanziari non dispongano di informazioni sufficienti, alla luce segnatamente del regolamento (CE) n. 1781/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 novembre 2006, riguardante i dati informativi relativi all’ordinante che accompagnano i trasferimenti di fondi (
GU 2006, L 345, pag. 1
), per valutare se con un pagamento si persegua effettivamente, o meno, un obiettivo contrario al regolamento n. 833/2014.
Secondo il governo del Regno Unito, il governo estone e la Commissione, l’espressione «assistenza finanziaria» include, invece, i servizi di pagamento da parte di una banca o di un altro organismo finanziario e tali servizi sono vietati quando sono connessi a un’operazione commerciale vietata in forza del regolamento n. 833/2014. Facendo riferimento alla nota di orientamento della Commissione, del 16 dicembre 2014, sull’attuazione di alcune disposizioni del regolamento (UE) n. 833/2014 [C(2014) 9950 final], i suddetti interessati ritengono che tale espressione vada interpretata in senso ampio.
Quanto al governo francese, esso considera che la nozione di «assistenza finanziaria» debba essere circoscritta alle sole operazioni che costituiscono apporti di risorse nuove da parte di un istituto finanziario. Tale nozione potrebbe tuttavia includere i trattamenti di pagamenti quando questi sono connessi a un’operazione commerciale vietata a norma del regolamento n. 833/2014, sempreché mediante siffatti trattamenti di pagamenti si proceda al trasferimento di risorse nuove, da parte dell’istituto finanziario, ai rispettivi destinatari.
Va rilevato che, in base alle misure restrittive introdotte in forza dell’articolo 3 e dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 833/2014, è soggetta al requisito di autorizzazione preventiva non soltanto qualsiasi esportazione verso la Russia dei prodotti destinati all’industria petrolifera, che sono elencati nell’allegato II del regolamento in parola, ma deve essere autorizzata dall’autorità competente anche qualsiasi erogazione di determinati servizi associati connessi ai prodotti interessati, ivi compresi segnatamente il finanziamento o l’assistenza finanziaria per esportare siffatti prodotti. Le restrizioni riguardanti siffatti servizi associati sono dunque rivolte, in particolare, nei confronti degli istituti finanziari che possono fornire un’assistenza finanziaria, ivi compresi segnatamente le sovvenzioni, i prestiti e un’assicurazione dei crediti all’esportazione, agli esportatori dei medesimi prodotti.
Pertanto, alla luce dello scopo delle misure restrittive di cui trattasi nel procedimento principale, va considerato che, con la sua terza questione, lettera a), il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 833/2014, allorché si riferisce all’«assistenza finanziaria», debba essere interpretato nel senso che impone, segnatamente agli istituti finanziari, un obbligo di ottenere un’autorizzazione per il trattamento di qualsiasi pagamento connesso ad un’operazione di vendita, fornitura, trasferimento o esportazione verso la Russia di prodotti indicati nell’allegato II di tale regolamento, in particolare quando tali istituti rilevano che il pagamento di cui si chiede il trattamento, è connesso a una siffatta operazione.
A tal proposito, va rilevato che nessuna delle versioni linguistiche dell’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 833/2014 si riferisce espressamente al «trattamento di pagamenti». Occorre pertanto riferirsi al sistema generale e alla ratio del regolamento in esame.
L’interpretazione contestuale dell’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 833/2014 tende a dimostrare, come fatto valere segnatamente dal governo tedesco nelle sue osservazioni scritte, utilizzando l’espressione «assistenza finanziaria», il legislatore dell’Unione ha preso in considerazione atti paragonabili alle sovvenzioni, ai prestiti e ad un’assicurazione dei crediti all’esportazione. Orbene, mentre tali atti richiedono l’uso delle risorse proprie dell’istituto finanziario interessato, i servizi di pagamento sono invece forniti da tale istituto in qualità di intermediario inoltrando fondi del terzo ordinante a un destinatario determinato, senza comportare la mobilizzazione dei fondi propri di detto istituto.
L’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 833/2014 non può pertanto essere interpretato nel senso che impone agli istituti finanziari un obbligo di ottenere, per il trattamento di qualsiasi pagamento connesso ad un’operazione di vendita, fornitura, trasferimento o esportazione verso la Russia di prodotti indicati nell’allegato II del regolamento in parola, un’autorizzazione supplementare rispetto a quella richiesta, a norma dell’articolo 3 del regolamento n. 833/2014, per tale operazione allorché siffatti istituti rilevano che il pagamento, di cui si richiede il trattamento, costituisce la contropartita integrale o parziale di una siffatta operazione.
Invero, tenuto conto segnatamente del fatto che l’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del suddetto regolamento non ha lo scopo di porre in essere né un congelamento di beni né restrizioni in materia di trasferimento di fondi, occorre considerare che il legislatore dell’Unione, se avesse inteso sottoporre il trattamento di qualsiasi bonifico bancario avente un nesso con i prodotti di cui all’allegato II del regolamento n. 833/2014 a una domanda di autorizzazione supplementare rispetto a quella richiesta in forza dell’articolo 3 del regolamento n. 833/2014 per un’operazione come quella indicata al punto precedente, avrebbe usato termini diversi da «assistenza finanziaria» per sancire un siffatto obbligo e i suoi limiti.
Infine, sebbene la finalità del regolamento n. 833/2014 consista, in particolare, nell’aumentare i costi delle azioni della Federazione russa nei confronti dell’Ucraina, va constatato che l’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del regolamento in parola persegue detta finalità in modo coerente stabilendo restrizioni all’assistenza finanziaria per l’esportazione in Russia dei prodotti destinati all’industria petrolifera, non sottoponendo nel contempo il trattamento di pagamenti in quanto tale al requisito di un’autorizzazione preventiva.
L’interpretazione che precede fa salvo il divieto che colpisce qualsiasi trattamento di pagamenti connesso a un’operazione commerciale di per sé vietata in forza dell’articolo 3, paragrafo 5, del regolamento n. 833/2014.
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla terza questione, lettera a), dichiarando che l’espressione «assistenza finanziaria» di cui all’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 833/2014, deve essere interpretata nel senso che essa non include il trattamento di un pagamento in quanto tale, da parte di una banca o di un altro organismo finanziario.
Sulla terza questione, lettera b)
Con la sua terza questione, lettera b), il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se l’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento n. 833/2014 debba essere interpretato nel senso che vieta l’emissione, a partire dal 12 settembre 2014, di GDR, in forza di un accordo di deposito concluso con una delle entità elencate nell’allegato VI del regolamento in parola, qualora tali GDR siano rappresentativi di azioni emesse da una delle predette entità prima del 12 settembre 2014.
La Rosneft ritiene che occorra rispondere a tale questione in senso negativo. A suo giudizio, l’interpretazione secondo cui gli azionisti delle entità nei cui confronti sono dirette le misure restrittive, di cui trattasi nel procedimento principale, non potrebbero raggruppare le loro azioni in GDR, sarebbe in contraddizione con l’obiettivo perseguito dal regolamento n. 833/2014, consistente nel fare pressione sulla Federazione russa restringendo la capacità delle entità oggetto delle misure a mobilizzare capitali, in quanto lederebbe segnatamente gli azionisti di siffatte entità.
Dall’articolo 5, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 833/2014 emerge, in particolare, che è vietata qualsiasi operazione di acquisto, vendita, prestazione di servizi di investimento o assistenza all’emissione di determinati valori mobiliari, emessi successivamente al 12 settembre 2014, nonché qualsiasi negoziazione su siffatti valori mobiliari, da parte delle entità elencate nell’allegato VI del regolamento in parola, compresa la Rosneft. A tal riguardo, va constatato che l’espressione «valori mobiliari» comprende, conformemente alla definizione di cui all’articolo 1, lettera f), del regolamento n. 833/2014, i certificati di deposito azionario.
Per quanto riguarda l’argomento della Rosneft, secondo cui tale divieto sarebbe in contraddizione con l’obiettivo del regolamento in parola in quanto penalizzerebbe azionisti delle entità elencate nell’allegato VI di quest’ultimo, si deve rilevare, al pari della FCA, che le misure restrittive, essendo rivolte nei confronti di una società, sono per loro natura atte ad incidere negativamente sugli interessi dei suoi azionisti. Nel caso di specie, poiché l’obiettivo delle misure di cui trattasi è proprio quello di aumentare i costi delle azioni intraprese dalla Federazione russa, azionista di maggioranza della Rosneft, tale argomento è privo di ogni fondamento.
Inoltre, è evidente che l’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento n. 833/2014 vieta l’emissione, a partire dal 12 settembre 2014, di GDR su azioni delle entità elencate nell’allegato VI del medesimo regolamento, indipendentemente dalla data di emissione di siffatte azioni.
Ciò premesso, occorre rispondere alla terza questione, lettera b), dichiarando che l’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento n. 833/2014 deve essere interpretato nel senso che esso vieta l’emissione, a partire dal 12 settembre 2014, di GDR in forza di un accordo di deposito concluso con una delle entità elencate nell’allegato VI del suddetto regolamento, anche quando tali GDR sono rappresentativi di azioni emesse da una di dette entità prima di tale data.
Sulla terza questione, lettera c)
Con la sua terza questione, lettera c), il giudice del rinvio chiede alla Corte di fornire un’interpretazione, se lo ritiene necessario, delle nozioni di «acque di profondità superiore a 150 metri» e di «scisto», di cui agli articoli 3 e 3 bis del regolamento n. 833/2014.
Dalla lettura della decisione di rinvio emerge che detta questione è sottoposta alla Corte come complemento della seconda questione, lettera b), con la quale il giudice del rinvio desidera sapere se il regolamento n. 833/2014 è invalido a causa della sua presunta mancanza di chiarezza. Il giudice del rinvio si limita a chiarire al riguardo che la Corte ha la facoltà, se lo ritiene opportuno, di fornire ai singoli definizioni più precise di tali nozioni.
Orbene, tale giudice non chiarisce meglio in che modo siano necessarie, ai fini della soluzione della controversia dinanzi ad esso pendente, definizioni precise delle suddette nozioni, fornite dalla Corte.
A tal riguardo, sebbene le questioni pregiudiziali riguardanti il diritto dell’Unione godano di una presunzione di rilevanza (sentenza del 28 luglio 2011, Lidl & Companhia,
C‑106/10
,
EU:C:2011:526
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata), va sottolineato che, per giurisprudenza costante, la ratio del rinvio pregiudiziale non consiste nell’esprimere pareri consultivi su questioni generiche o ipotetiche, ma risponde all’esigenza di dirimere concretamente una controversia (sentenza del 20 gennaio 2005, García Blanco,
C‑225/02
,
EU:C:2005:34
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, nel caso di specie, dalla decisione di rinvio non emerge chiaramente in che modo tale questione si distingua, in particolare, dalla seconda questione, lettera b), mediante la quale il giudice del rinvio desidera sapere se il regolamento n. 833/2014 è invalido a causa della sua presunta mancanza di chiarezza. Atteso che dalla risposta fornita alla suddetta seconda questione, lettera b), si evince che dall’esame degli articoli 3 e 3 bis del regolamento n. 833/2014, alla luce dei principi della certezza del diritto e della determinatezza della legge applicabile, non sono emersi elementi atti a rimettere in discussione la validità delle suddette disposizioni, in base alle informazioni contenute nella decisione di rinvio non appare che il giudice del rinvio necessiti inoltre di un’interpretazione delle suddette nozioni al fine di dirimere la controversia nel procedimento principale.
In mancanza di precisazioni al riguardo, non occorre statuire sulla domanda di interpretazione.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:

1)
Gli articoli 19, 24 e 40 TUE, l’articolo 275 TFUE, nonché l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea devono essere interpretati nel senso che la Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a statuire in via pregiudiziale, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, sulla validità di un atto adottato in base alle disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune (PESC), quale la decisione 2014/512/PESC del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina, come modificata dalla decisione 2014/872/PESC del Consiglio, del 4 dicembre 2014, nei limiti in cui la domanda di pronuncia pregiudiziale verta sul controllo del rispetto dell’articolo 40 TUE nella decisione di cui trattasi oppure sul controllo della legittimità delle misure restrittive nei confronti delle persone fisiche o giuridiche.

2)
Dall’esame della seconda questione non è emerso alcun elemento atto ad inficiare la validità dell’articolo 1, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, dell’articolo 7 e dell’allegato III della decisione 2014/512, come modificata dalla decisione 2014/872, o degli articoli 3 e 3 bis, dell’articolo 4, paragrafi 3 e 4, dell’articolo 5, paragrafo 2, lettere da b) a d), e paragrafo 3, dell’articolo 11 nonché degli allegati II e VI del regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina, come modificato dal regolamento (UE) n. 1290/2014 del Consiglio, del 4 dicembre 2014.
I principi della certezza del diritto e della determinatezza della legge applicabile (nulla poena sine lege certa) devono essere interpretati nel senso che non ostano a che uno Stato membro preveda sanzioni penali da applicarsi in caso di violazione delle disposizioni del regolamento n. 833/2014, come modificato dal regolamento n. 1290/2014, conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, del medesimo, prima che la portata di dette disposizioni e, pertanto, delle sanzioni penali ad esse collegate, sia stata precisata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea.

3)
L’espressione «assistenza finanziaria» di cui all’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 833/2014, come modificato dal regolamento n. 1290/2014, deve essere interpretata nel senso che essa non include il trattamento di un pagamento in quanto tale, da parte di una banca o di un altro organismo finanziario.
L’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento n. 833/2014, come modificato dal regolamento n. 1290/2014, deve essere interpretato nel senso che esso vieta l’emissione, a partire dal 12 settembre 2014, di certificati internazionali rappresentativi di titoli (
Global Depositary Receipts
) in forza di un accordo di deposito concluso con una delle entità elencate nell’allegato VI del regolamento n. 833/2014, come modificato dal regolamento n. 1290/2014, anche quando tali certificati sono rappresentativi di azioni emesse da una di dette entità prima di tale data.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.