CELEX: 62021CJ0068
Begäran om förhandsavgörande
Tillnärmning av lagstiftning
Motorfordon
Direktiv 2007/46/EG
Tekniska specifikationer
Anbud att leverera reservdelar som är likvärdiga med originaldelar av ett visst märke
Avsaknad av bevis för godkännande
Anbudsgivarens intyg om likvärdighet med originalet
Begreppet ’tillverkare’
Bevismedel
Offentlig upphandling
Direktiv 2014/25/EU

Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 3 led 27, 10, 19 och 28 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG av den 5 september 2007 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon (ramdirektiv) (
EUT L 263, 2007, s. 1
) och av artiklarna 60 och 62 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (
EUT L 94, 2014, s. 243
).
Respektive begäran har framställts i två mål mellan dels Iveco Orecchia SpA och APAM Esercizio SpA (C‑68/21), dels mellan Iveco Orecchia SpA och Brescia Trasporti SpA (C‑84/21). Målen rör två offentliga kontrakt som tilldelats av APAM Esercizio SpA och Brescia Trasporti SpA.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2007/46
Skälen 2, 3 och 14 i direktiv 2007/46 har följande lydelse:
”(2)
För att gemenskapens inre marknad ska kunna upprättas och fungera väl bör medlemsstaternas godkännandesystem ersättas med ett förfarande för gemenskapsgodkännande som bygger på principen om fullständig harmonisering.
(3)
De tekniska krav som gäller för system, komponenter, separata tekniska enheter och fordon bör harmoniseras och specificeras i rättsakter. Syftet med dessa rättsakter bör främst vara att säkerställa en hög nivå av trafiksäkerhet, hälsoskydd, miljöskydd, energieffektivitet och skydd mot obehörig användning.
…
(14)
Det främsta målet med lagstiftningen om godkännande av fordon är att se till att nya fordon, komponenter och separata tekniska enheter som släpps ut på marknaden uppfyller höga krav i fråga om säkerhet och miljöskydd. …”
I artikel 1 i detta direktiv, med rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs en harmoniserad ram som innefattar de administrativa bestämmelserna och allmänna tekniska kraven för godkännande av alla nya fordon som omfattas av dess tillämpningsområde samt av de system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för dessa fordon, i syfte att underlätta registrering, försäljning och ibruktagande av fordonen inom gemenskapen.
I detta direktiv fastställs även bestämmelser om försäljning och ibruktagande av delar och utrustning som är avsedda för fordon som godkänts i enlighet med direktivet.
Särskilda tekniska krav avseende fordons konstruktion och funktion skall i enlighet med detta direktiv fastställas i rättsakter över vilka det finns en uttömmande förteckning i bilaga IV.”
I artikel 2 i nämnda direktiv, med rubriken ”Tillämpningsområde”, anges följande i punkt 1:
”Detta direktiv ska tillämpas på typgodkännande av fordon som är konstruerade och tillverkade i en eller flera etapper för användning på väg, och av system, komponenter och separata tekniska enheter som är konstruerade och tillverkade för sådana fordon.
…”
I artikel 3 i direktivet, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv och i de rättsakter som förtecknas i bilaga IV, om inte annat föreskrivs i dessa, gäller följande definitioner:
1.
rättsakt
: ett särdirektiv eller en förordning eller en FN/ECE-föreskrift som är fogad till den reviderade överenskommelsen av år 1958.
2.
särdirektiv
eller
förordning
: ett direktiv eller en förordning som förtecknas i del I i bilaga IV. I denna term inbegrips även deras genomförandeakter.
3.
typgodkännande
: förfarande genom vilket en medlemsstat intygar att en typ av fordon, system, komponent eller separat teknisk enhet uppfyller de tillämpliga administrativa bestämmelserna och tekniska kraven.
…
5.
EG‑typgodkännande
: förfarande genom vilket en medlemsstat intygar att en typ av fordon, system, komponent eller separat teknisk enhet uppfyller de tillämpliga administrativa bestämmelserna och tekniska kraven i detta direktiv och i de rättsakter som förtecknas i bilaga IV eller XI.
…
23.
system
: sammansättning av anordningar som är kombinerade för att utföra en eller flera specifika funktioner i ett fordon och som omfattas av krav i någon av rättsakterna.
24.
komponent
: anordning som omfattas av krav i en rättsakt och som är avsedd att vara en del av ett fordon men som kan vara typgodkänd oberoende av ett fordon förutsatt att rättsakten uttryckligen tillåter detta.
25.
separat teknisk enhet
: anordning som omfattas av krav i en rättsakt och som är avsedd att vara en del av ett fordon men som kan typgodkännas separat, dock endast i förbindelse med en eller flera specificerade fordonstyper förutsatt att rättsakten uttryckligen tillåter detta.
26.
originaldelar
eller
originalutrustning
: delar eller utrustning som tillverkas enligt fordonstillverkarens specifikationer och produktionsstandarder för framställning av delar eller utrustning för montering av fordonet i fråga. Detta innefattar delar eller utrustning som tillverkas på samma produktionslinje som dessa delar eller denna utrustning. Om inte motsatsen bevisas förutsätts det att delar utgör originaldelar om deltillverkaren intygar att delarna är av samma kvalitet som de komponenter som används för monteringen av fordonet och att de har tillverkats enligt fordonstillverkarens specifikationer och produktionsstandarder.
27.
tillverkare
: person eller organ som inför godkännandemyndigheten ansvarar för samtliga led i typgodkännande- eller tillståndsförfarandet samt för produktionsöverensstämmelsen. Personen eller organet behöver inte nödvändigtvis vara direkt involverade i alla skeden av tillverkningen av ett fordon, ett system, en komponent eller en separat teknisk enhet för vilken typgodkännande krävs.
…”
I artikel 5 i direktiv 2007/46, med rubriken ”Tillverkarens skyldigheter”, föreskrivs följande:
”1.   Tillverkaren skall vara ansvarig inför godkännandemyndigheten för samtliga delar av godkännandeförfarandet och för produktionsöverensstämmelsen, oavsett om tillverkaren är direkt engagerad i samtliga etapper av tillverkningen av ett fordon, ett system, en komponent eller en separat teknisk enhet.
…”
Artikel 10 i direktivet, med rubriken ”Särskilda bestämmelser för system, komponenter eller separata tekniska enheter”, har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall bevilja EG‑typgodkännande för system som motsvarar uppgifterna i underlaget och som uppfyller de tekniska kraven i det tillämpliga särdirektivet eller förordningen enligt bilaga IV eller bilaga XI.
2   Medlemsstaterna skall bevilja EG‑typgodkännande för komponenter eller separata tekniska enheter som motsvarar uppgifterna i underlaget och som uppfyller de tekniska kraven i det tillämpliga särdirektivet eller förordningen enligt bilaga IV.
…”
Artikel 19 i direktivet, med rubriken ”EG‑typgodkännandemärke”, har följande lydelse:
”1.   Tillverkaren av en komponent eller en separat teknisk enhet, oavsett om denna ingår i ett system eller inte, skall på varje komponent eller enhet som tillverkas i överensstämmelse med den godkända typen fästa ett EG‑typgodkännandemärke i enlighet med det tillämpliga särdirektivet eller den tillämpliga förordningen.
2.   Om inget EG‑typgodkännandemärke krävs, skall tillverkaren åtminstone anbringa sitt handelsnamn eller varumärke samt typbeteckning och/eller identifikationsnummer.
…”
I artikel 28 i samma direktiv, med rubriken ”Försäljning och ibruktagande av komponenter och separata tekniska enheter”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Medlemsstaterna skall tillåta att komponenter eller separata tekniska enheter säljs eller tas i bruk om och endast om de uppfyller kraven i de tillämpliga rättsakterna och är märkta i enlighet med artikel 19”
I artikel 38 i direktiv 2007/46, med rubriken ”Information som är avsedd för tillverkare av komponenter eller separata tekniska enheter”, anges följande i punkt 1:
”Fordonstillverkaren skall förse tillverkare av komponenter eller separata tekniska enheter med alla uppgifter – i förekommande fall även ritningar som uttryckligen anges i bilagan eller tillägget till en rättsakt – som krävs för EG‑typgodkännande av komponenter eller separata tekniska enheter eller för att erhålla ett tillstånd i enlighet med artikel 31.
…”
Bilaga IV till direktiv 2007/46, med rubriken ”Förteckning över krav för EG‑typgodkännande av fordon”, består av två delar. I del I i denna bilaga finns en förteckning över unionens regleringsakter, medan del II räknar upp vissa förordningar från Förenta nationernas ekonomiska kommission (FN/ECE), genom att precisera att ett EG‑typgodkännande enligt dessa förordningar ska anses ersätta EG‑typgodkännande enligt särdirektivet eller förordning som anges i tabellen i del I.
Förordning (EG) nr 1400/2002
Artikel 1 u i kommissionens förordning (EG) nr 1400/2002 av den 31 juli 2002 om tillämpningen av artikel 81.3 i fördraget på grupper av vertikala avtal och samordnade förfaranden inom motorfordonssektorn (
EGT L 203, 2002, s. 30
), vilken enligt förordningens artikel 12.3 upphörde att gälla den 31 maj 2010, innehöll följande definition:
”
reservdelar av motsvarande kvalitet
: uteslutande reservdelar som tillverkas av ett företag som när som helst kan intyga att delarna i fråga motsvarar kvaliteten på de komponenter som används eller använts vid monteringen av motorfordonen i fråga.”
Direktiv 2014/25
Skälen 56 och 83 i direktiv 2014/25 har följande lydelse:
”(56)
Ingenting i detta direktiv bör hindra vidtagande eller genomförande av sådana åtgärder som behövs för att skydda allmän ordning, allmän moral och allmän säkerhet, hälsa, att skydda människors och djurs liv eller att bevara växter eller andra miljöåtgärder, i synnerhet med sikte på en hållbar utveckling, under förutsättning att åtgärderna överensstämmer med EUF-fördraget.
…
(83)
…
Följaktligen bör tekniska specifikationer utformas på ett sådant sätt att man undviker att på konstlad väg begränsa konkurrensen genom krav som gynnar en viss ekonomisk aktör då de avspeglar viktiga egenskaper hos de varor, tjänster eller byggentreprenader som den aktören brukar erbjuda. Om tekniska specifikationer utformas som funktions- och prestandakrav kan i allmänhet detta mål uppfyllas på bästa möjliga sätt. …
…”
I artikel 1 i detta direktiv, med rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, föreskrivs följande:
”1.   I detta direktiv fastställs regler för upphandlingsförfaranden för upphandlande enheter med avseende på kontrakt samt formgivningstävlingar vars värde uppskattas till minst de tröskelvärden som fastställs i artikel 15.
2   Med upphandling avses i detta direktiv en eller flera upphandlande enheters anskaffning genom varu-, byggentreprenad- eller tjänstekontrakt av byggentreprenader, varor eller tjänster från ekonomiska aktörer som utvalts av dessa upphandlande enheter, förutsatt att byggentreprenaderna, varorna eller tjänsterna är avsedda för utövande av någon av de verksamheter som avses i artiklarna 8–14.”
I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med
upphandlande myndigheter
: statliga, regionala eller lokala myndigheter, organ som lyder under offentlig rätt eller sammanslutningar bildade av en eller flera sådana myndigheter eller av ett eller flera sådana organ.”
I artikel 4.1 a i direktiv 2014/25 föreskrivs följande:
”Detta direktiv ska tillämpas på upphandlande enheter som
a)
är upphandlande myndigheter eller offentliga företag och som bedriver någon av de verksamheter som avses i artiklarna 8–14”.
Artikel 11 i direktivet, med rubriken ”Transporttjänster”, har följande lydelse:
”Detta direktiv ska tillämpas på verksamhet som avser tillhandahållande eller drift av nät i syfte att tillhandahålla tjänster för allmänheten på områdena järnvägstransporter, automatiserade system, spårvagnar, trådbussar, bussar eller linbana.
…”
I artikel 15 i direktivet, i den lydelse som var tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, föreskrevs att direktivet, i fråga om varukontrakt, skulle tillämpas på kontrakt vars värde, exklusive mervärdesskatt, beräknades uppgå till minst 414000 euro, under förutsättning att dessa kontrakt inte skulle undantas enligt artiklarna 18–23 eller i enlighet med artikel 34 när det gäller utövande av verksamheten i fråga.
Artikel 60 i samma direktiv, med rubriken ”Tekniska specifikationer”, har följande lydelse:
”1.   Tekniska specifikationer enligt definitionen i punkt 1 i bilaga VIII ska ingå i upphandlingsdokumenten. De egenskaper som krävs av byggentreprenader, varor eller tjänster ska anges i de tekniska specifikationerna.
…
2.   De tekniska specifikationerna ska tillåta att de ekonomiska aktörerna deltar på lika villkor i upphandlingsförfarandet och får inte innebära omotiverade hinder mot att offentlig upphandling öppnas för konkurrens.
3.   Utan att det påverkar bindande nationella tekniska regler, i den utsträckning som de är förenliga med unionsrätten, ska de tekniska specifikationerna vara utformade på något av följande sätt:
…
b)
Genom en hänvisning till tekniska specifikationer och i prioritetsordning till sådana nationella standarder som genomför europeiska standarder, till europeiska tekniska bedömningar, till gemensamma tekniska specifikationer, till internationella standarder, till andra tekniska referenssystem som utarbetats av de europeiska standardiseringsorganen eller, om sådana inte finns, till nationella standarder, till nationella tekniska godkännanden eller till nationella tekniska specifikationer för projektering, beräkning och utförande av byggentreprenader samt användning av varor, varvid varje hänvisning ska åtföljas av orden ’eller likvärdigt’.
…
4.   Om det inte motiveras av föremålet för kontraktet, får tekniska specifikationer inte innehålla hänvisningar till ett särskilt fabrikat, en särskild källa eller ett särskilt framställningsförfarande som karakteriserar de varor eller tjänster som tillhandahålls av en specifik ekonomisk aktör, och inte heller hänvisningar till varumärke, patent eller typ, särskilt ursprung eller särskild tillverkning, om det får till följd att vissa företag eller varor gynnas eller att andra inte kan komma i fråga. Sådana hänvisningar ska i undantagsfall vara tillåtna om en tillräckligt preciserad och begriplig beskrivning av föremålet för kontraktet inte är möjlig genom tillämpning av punkt 3. Sådana hänvisningar ska följas av orden ’eller likvärdigt’.
5.   Om en upphandlande enhet väljer att hänvisa till de tekniska specifikationer som avses i punkt 3 b, får den inte förkasta ett anbud med motiveringen att de erbjudna byggentreprenaderna, varorna eller tjänsterna inte överensstämmer med de tekniska specifikationer som den har hänvisat till, om anbudsgivaren på lämpligt sätt, inklusive med hjälp av de bevismedel som avses i artikel 62, i sitt anbud bevisar att de föreslagna lösningarna på ett likvärdigt sätt uppfyller kraven i de angivna tekniska specifikationerna.
…”
Artikel 62 i direktiv 2014/25, med rubriken ”Provningsrapporter, certifiering och andra bevismedel”, har följande lydelse:
”1.   En upphandlande enhet får kräva att ekonomiska aktörer ska uppvisa en provningsrapport från ett organ för bedömning av överensstämmelse eller ett intyg från ett sådant organ som bevismedel för överensstämmelse med kraven eller kriterierna i de tekniska specifikationerna, tilldelningskriterierna eller villkoren för fullgörande av kontraktet.
Om en upphandlande enhet kräver inlämnande av intyg som upprättats av ett specifikt organ för bedömning av överensstämmelse, ska den upphandlande enheten även godta intyg från andra likvärdiga organ för bedömning av överensstämmelse.
…
2.   Den upphandlande enheten ska godta andra lämpliga bevismedel än dem som anges i punkt 1, såsom teknisk dokumentation från tillverkaren, om den berörda ekonomiska aktören inte hade tillgång till sådana intyg eller provningsrapporter som avses i punkt 1 eller inte har möjlighet att erhålla dem inom de berörda tidsfristerna, under förutsättning att detta inte kan tillskrivas den berörda ekonomiska aktören, och under förutsättning att den berörda ekonomiska aktören därigenom bevisar att byggentreprenaderna, varorna eller tjänsterna uppfyller kraven eller kriterierna i de tekniska specifikationerna, tilldelningskriterierna eller villkoren för fullgörande av kontraktet.
…”
Italiensk lagstiftning
Infrastruktur- och transportministeriets förordning nr 32721 av den 28 april 2008
Direktiv 2007/46 införlivades med italiensk rätt genom decreto n. 32721 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti Recepimento della direttiva 2007/46/EG del Parlamento e del Consiglio del 5 settembre 2007, relativa all’omologazione dei veicoli a motor e dei loro rimorchi, nonché dei sistemi, componenti ed entità tecniche a tali veicoli (Infrastruktur- och transportministeriets förordning nr 32721 om införlivande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG av den 5 september 2007 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon) av den 28 april 2008 (ordinarie tillägget till GURI nr 162 av den 12 juli 2008).
I artikel 3 ff i denna förordning definieras ”tillverkare” som ”person eller organ som inför godkännandemyndigheten ansvarar för samtliga led i typgodkännande- eller tillståndsförfarandet samt för produktionsöverensstämmelsen. Det är inte nödvändigt att denna person eller detta organ är direkt engagerat i samtliga etapper av tillverkningen av det fordon, det system, den komponent eller den tekniska enhet som godkännandet avser”.
Presidentdekret nr 445 av den 28 december 2000
Enligt artikel 49 i decreto del Presidente della Repubblica n. 445 –Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa (Presidentdekret nr 445 – konsoliderade lag- och författningsbestämmelser rörande administrativ dokumentation) av den 28 december 2000 (ordinarie tillägget till GURI nr 42 av den 20 februari 2001), kan ”ursprungsintyg, EG‑intyg om överensstämmelse, varumärkes- och patentintyg … inte ersättas av en annan handling, såvida detta inte föreskrivs i tillämplig lagstiftning”.
Lagstiftningsdekret nr 50 av den 18 april 2016
Artikel 68 i decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (lagstiftningsdekret nr 50 – lagen om offentlig upphandling) av den 18 april 2016 (ordinarie tillägget till GURI nr 91 av den 19 april 2016) har följande lydelse:
”1.   Tekniska specifikationer enligt definitionen i punkt 1 i bilaga XIII ska ingå i upphandlingsdokumenten och innehålla de egenskaper som krävs av byggentreprenader, varor eller tjänster. …
…
5.   Utan att det påverkar bindande nationella tekniska regler, ska de tekniska specifikationerna vara utformade på något av följande sätt: … b) Genom en hänvisning till tekniska specifikationer och i prioritetsordning till sådana nationella standarder som genomför europeiska standarder, till europeiska tekniska bedömningar, till gemensamma tekniska specifikationer, till internationella standarder, till andra tekniska referenssystem som utarbetats av de europeiska standardiseringsorganen eller, om sådana inte finns, till nationella standarder, till nationella tekniska godkännanden eller till nationella tekniska specifikationer för projektering, beräkning och utförande av byggentreprenader samt användning av varor. Varje sådan hänvisning ska åtföljas av orden ’eller likvärdigt’. …
6.   Om det inte motiveras av föremålet för kontraktet, får tekniska specifikationer inte innehålla hänvisningar till ett särskilt fabrikat, en särskild källa eller ett särskilt framställningsförfarande som karakteriserar de varor eller tjänster som tillhandahålls av en specifik ekonomisk aktör, och inte heller hänvisningar till varumärke, patent eller typ, särskilt ursprung eller särskild tillverkning, om det får till följd att vissa företag eller varor gynnas eller att andra inte kan komma i fråga. Sådana hänvisningar ska i undantagsfall vara tillåtna om en tillräckligt preciserad och begriplig beskrivning av föremålet för kontraktet inte är möjlig genom tillämpning av punkt 5. Sådana hänvisningar ska följas av orden ’eller likvärdigt’.
7.   Om en upphandlande enhet väljer att hänvisa till de tekniska specifikationer som avses i punkt 5 b, får den inte förkasta ett anbud med motiveringen att de erbjudna byggentreprenaderna, varorna eller tjänsterna inte överensstämmer med de tekniska specifikationer som den har hänvisat till, om anbudsgivaren på lämpligt sätt, inklusive med hjälp av de bevismedel som avses i artikel 86, i sitt anbud bevisar att de föreslagna lösningarna på ett likvärdigt sätt uppfyller kraven i de angivna tekniska specifikationerna.”
I artikel 86.5 i lagstiftningsdekretet föreskrivs att ”[d]e ekonomiska aktörernas tekniska kapacitet kan styrkas med en eller flera av de metoder som anges i bilaga XVII del II, beroende på byggentreprenadernas, varornas eller tjänsternas art, kvantitet eller betydelse och användning”.
I bilaga XVII del II k till nämnda lagstiftningsdekret anges att bevisning som styrker den tekniska kapaciteten för de varor som ska tillhandahållas består av följande: ”i) prover, beskrivningar eller fotografier vars äkthet ska kunna styrkas på begäran av den upphandlande myndigheten; ii) intyg som utfärdats av officiella organ eller institut med ansvar för kvalitetskontroll och med fastslagen kompetens, varigenom överensstämmelse intygas beträffande varor som identifierats med hänvisning till tekniska specifikationer eller standarder”.
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Mål C‑68/21
Genom ett meddelande om upphandling som offentliggjordes den 21 augusti 2018 inledde APAM Esercizio, ett offentligt företag som är verksamt inom sektorn för lokal kollektivtrafik i Mantova (Italien), ett förfarande i syfte att ingå ett ramavtal för leverans av ”originalreservdelar från Iveco eller likvärdiga reservdelar för bussar”, vars värde uppskattades till 710000 euro.
I artikel 5.1 i förfrågningsunderlaget, med rubriken ”Typ av reservdelar”, gjordes åtskillnad mellan tre typer av reservdelar, nämligen ”reservdelar som rör fordonets säkerhet och miljöskydd”, ”originalreservdelar (eller första montering)” och ”likvärdiga reservdelar”. De sistnämnda definieras som ”reservdelar (delar, komponenter, utrustning) av samma kvalitet som originalreservdelar, eller delar av minst samma kvalitet som de komponenter som används för montering av fordonet, tillverkade enligt de tekniska specifikationerna och produktionsstandarderna som tillämpas av tillverkaren av originalreservdelar”.
I detta avseende angavs att ”nämnda [likvärdiga] reservdelar, i enlighet med unionslagstiftningen och gällande lagbestämmelser, kan tillverkas av alla företag som vid varje tillfälle, i enlighet med gällande lagstiftning (UNI‑CEI‑ENISO/IEC 17050), kan intyga att de tillverkade reservdelarna har samma kvalitet som de ursprungliga komponenter som används för montering av de ifrågavarande motorfordonen”.
I artikel 5.2 i förfrågningsunderlaget, med rubriken ”Certifieringar och intyg”, angavs att vid leverans av en likvärdig reservdel ska anbudsgivaren ”i samband med anbudsinfordran och för varje likvärdig reservdel som erbjuds, inge en certifierad likvärdighet eller ett särskilt godkännande beträffande reservdelen som tillhandahålls av tillverkaren och/eller av typgodkännandeorganet och/eller laboratoriet för certifierade tester enligt standarden ISO 45000”.
Bland de administrativa handlingar som skulle läggas fram i anbudet, i enlighet med artikel 15 i förfrågningsunderlaget, med rubriken ”Administrativa handlingar”, angavs följande i artikel 15 d: ”… lämplig teknisk dokumentation för varje likvärdig reservdel som erbjuds, tillsammans med följande: … ett intyg om produktgodkännande, om så krävs, utfärdat av tillverkaren av den erbjudna likvärdiga reservdelen; ett likvärdighetsintyg för den levererade produkten i förhållande till motsvarande originalprodukt (eller originalutrustning) i fråga om fullständig utbytbarhet, utan någon anpassning, av reservdelen i den enhet eller det system som den ska monteras i, och att den har sådan prestanda som garanterar den berörda produktens normala funktionalitet och säkerhet i systemet samt en identisk livslängd, utfärdat av tillverkaren av den erbjudna likvärdiga reservdelen”.
Tre företag deltog i anbudsförfarandet, bland annat Veneta Servizi International Srl unipersonale (nedan kallat VSI) och Iveco Orecchia, båda företagen etablerade i Italien.
Genom beslut av den 29 januari 2019 tilldelade APAM Esercizio slutgiltigt VSI kontraktet.
Iveco Orecchia, som klassificerades som nummer två, överklagade beslutet att tilldela VSI kontraktet till Tribunale amministrativo regionale della Lombardia – sezione staccata di Brescia (Regionala förvaltningsdomstolen i Lombardiet – domstolen i Brescia, Italien). Till stöd för sin talan gjorde Iveco Orecchia bland annat gällande att VSI borde ha uteslutits från anbudsförfarandet på grund av att det anbud som det hade lämnat var ofullständigt, eftersom detta företag, i syfte att visa att de reservdelar som företaget påstods ha tillverkat uppfyllde de tekniska specifikationerna, inte hade lämnat in typgodkännandeintyg eller intyg om överensstämmelse samt de tekniska handlingar som skulle inges enligt förfrågningsunderlaget vid äventyr av uteslutning. Enligt Iveco Orecchia hade VSI nämligen endast ingett en allmän självcertifiering för likvärdighet avseende dessa reservdelar genom att hävda, trots att VSI endast var en handlare, att företaget var tillverkare och konstruktör av dessa reservdelar.
I dom av den 25 juni 2019 ogillade Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia – Sezione staccata di Brescia Sezione staccata di Brescia (Regionala förvaltningsdomstolen i Lombardiet – domstolen i Brescia) Iveco Orecchias överklagande. Nämnda domstol fann bland annat att det enligt de bestämmelser som hade bifogats anbudsinfordran och som avsåg den dokumentation som anbudsgivarna skulle lämna in krävdes att ett intyg om överensstämmelse eller ett specifikt godkännande skulle inges, vilket innebär att det var tillräckligt att inge ett sådant intyg. Iveco Orecchia hade heller inte visat, vad gäller de enskilda reservdelar som omfattas av den aktuella upphandlingen, på vilken rättslig grund det var nödvändigt att även inge bevis för godkännande av dessa reservdelar.
Iveco Orecchia överklagade denna dom till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien).
Mål C‑84/21
Genom meddelande om upphandling som offentliggjordes den 21 november 2018 inledde Brescia Trasporti, ett offentligt företag som bedriver verksamhet inom sektorn för lokala offentliga transporter i Brescia (Italien), ett upphandlingsförfarande, med ett uppskattat marknadsvärde på 2100000 euro, ”för tillhandahållande av reservdelar till bussar av märket Iveco som är försedda med en Ivecomotor – Cig 7680570EDB”.
I artikel 1 i de tekniska specifikationer som bifogades anbudsinfordran, med rubriken ”Tekniska definitioner”, definierades tre typer av reservdelar, nämligen ”originalreservdelar”, ”reservdelar från första monteringen” och ”likvärdiga reservdelar”. De sistnämnda definierades som ”delar (reservdelar) av minst samma kvalitet som de komponenter som används för montering av fordonet, tillverkade enligt de tekniska specifikationerna och produktionsstandarderna som tillämpas av tillverkaren av originalreservdelar”.
Enligt artikel 3 i de tekniska specifikationerna skulle anbudet vid äventyr av uteslutning åtföljas, såvitt avser ”reservdelar av motsvarande kvalitet”, av ett ”intyg från tillverkaren av reservdelar som för varje reservdel intygar i) att reservdelarnas kvalitet är tillräckligt hög för att användningen av reservdelarna inte ska skada det godkända nätets anseende; ii) att de är helt utbytbara mot originalreservdelar …, utan att det krävs någon anpassning av reservdelen, av helheten eller av det system i vilket den ska monteras”. I denna bestämmelse föreskrevs även att ”[e]n leverantör ska dessutom, om det är obligatoriskt, lämna in ett intyg om godkännande av produkten. När det gäller bromsutrustning, bromsskivor och bromstrummor ska leverantören, utöver ovannämnda handlingar, inge ett intyg om gemenskapsgodkännande [enligt förordning nr 90 (FN/ECE)].”
Två företag deltog i anbudsförfarandet, nämligen VAR Srl, ett bolag som också är etablerat i Italien, och Iveco Orecchia.
Genom beslut av Brescia Trasporti den 28 februari 2019 tilldelades VAR slutgiltigt kontraktet.
Iveco Orecchia, som klassificerades som nummer två, överklagade beslutet att tilldela VAR kontraktet till Tribunale amministrativo regionale della Lombardia – sezione staccata di Brescia (Regionala förvaltningsdomstolen i Lombardiet – domstolen i Brescia). Till stöd för sin talan gjorde Iveco Orecchia bland annat gällande att VAR borde ha uteslutits från anbudsförfarandet på grund av att det anbud som det hade lämnat var ofullständigt, eftersom detta företag, vad gäller de likvärdiga reservdelar som ingick i anbudet, inte hade företett några intyg från tillverkaren som visade att de reservdelar som erbjöds av detta företag var likvärdiga. De intyg som härrör från VAR självt är inte relevanta, eftersom bolaget är en handlare/distributör av reservdelar och inte en konstruktör/tillverkare. VAR har inte heller lämnat några intyg som styrker godkännandet av dessa reservdelar eller några upplysningar om deras eventuella godkännande.
I dom av den 26 augusti 2019, ogillade Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia – Sezione staccata di Brescia (Regionala förvaltningsdomstolen i Lombardiet – domstolen i Brescia) Iveco Orecchias överklagande. Nämnda domstol fann bland annat att en anbudsgivare som visar att dennes produkter är likvärdiga inte kan uteslutas från ett anbudsförfarande och att det enligt de relevanta bestämmelserna inte krävs att varje komponent i ett fordon ska godkännas. Påståendet att alla reservdelar som avses i de rättsakter som anges i bilaga IV till direktiv 2007/46 ska omfattas av ett specifikt godkännande saknar grund. Avsaknaden av bevis för godkännande av de likvärdiga trumbromsar som VAR erbjuder, för vilka godkännande krävs enligt förordning nr 90 FN/ECE, är inte relevant, bland annat eftersom förordningen endast är tillämplig på fordon som registrerats efter november 2016.
Iveco Orecchia överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen.
Di Pinto & Dalessandro Spa och Bellizzi srl, två bolag som är etablerade i Italien och som är verksamma på marknaden för underhåll av bussar, intervenerade i nämnda förfarande.
Tolkningsfrågorna
Den hänskjutande domstolen anser att det finns anledning att skilja mellan två aspekter avseende de aktuella anbudsförfarandena, nämligen dels frågan huruvida de reservdelar som anbudsgivarna har erbjudit är likvärdiga med originalreservdelar, vilket förutsätter en bedömning av de aktuella reservdelarnas kvalitet och en jämförelse av de berörda produkterna, dels frågan om sådana reservdelars godkännande, vilket innebär att de ska uppfylla kraven enligt en europeisk eller nationell teknisk specifikation.
Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att principen att likvärdiga produkter får användas i ett anbudsförfarande syftar till att skydda den fria konkurrensen och likabehandlingen av anbudsgivarna.
Försäljning av reservdelar som omfattas av godkännande, särskilt om de kan äventyra fordonets säkerhet eller miljöprestanda, är endast tillåtna om de har godkänts och tillåtits av den behöriga myndigheten för godkännande. I detta avseende innehåller bilaga IV till direktiv 2007/46 en detaljerad förteckning över de kategorier av komponenter för vilka det finns relevanta och specifika bestämmelser om godkännande.
I de upphandlingsförfaranden som är i fråga i målen vid den nationella domstolen krävdes det enligt bestämmelserna i anbudsinfordran, avseende den dokumentation som anbudsgivarna skulle lämna in, att ett godkännandeintyg skulle inges, för det fall ett sådant godkännande var obligatoriskt. I förevarande fall tillhandahöll de anbudsgivare som tilldelats kontrakten emellertid, vilket de upphandlande myndigheterna godtog, såsom alternativa bevis för att de reservdelar som erbjöds var likvärdiga med originalreservdelarna, ett intyg från anbudsgivaren som inte åtföljdes av det erforderliga godkännandeintyget eller andra likvärdiga tekniska handlingar, exempelvis tester för kontroll av överensstämmelse.
För det första uppkommer således frågan huruvida anbudsgivaren, för likvärdiga reservdelar som omfattas av godkännande, vid äventyr av uteslutning, även ska inge ett godkännandeintyg som bevis för att reservdelarna faktiskt är likvärdiga med originalreservdelarna eller åtminstone konkret bevis för att reservdelen har godkänts, eller om det som alternativ till dessa handlingar är tillräckligt att inge ett intyg från anbudsgivaren om att de reservdelar som erbjuds i anbudet är likvärdiga med originaldelarna.
Den hänskjutande domstolen anser att om en reservdel omfattas av en av de rättsakter som avses i bilaga IV till direktiv 2007/46, kan den endast saluföras om den dessförinnan har godkänts i enlighet med relevanta bestämmelser i direktivet och likabehandlingsprincipen, skälighetsprincipen, principen om god funktionalitet samt principen om opartiskhet. Det kan emellertid inte uteslutas att det, i stället för bevis för ett sådant godkännande, kan räcka med ett intyg om likvärdighet som intygar att reservdelen uppfyller kraven i de tekniska specifikationer som föreskrivs i den aktuella anbudsinfordran.
För det andra bör det fastställas från vilken enhet som intyg om likvärdighet ska avges och, i synnerhet, om de nödvändigtvis måste avges av tillverkaren av den erbjudna reservdelen eller om de även kan avges av en återförsäljare eller handlare.
Enligt den hänskjutande domstolen skulle begreppet ”tillverkare”, såsom det definieras i artikel 3 led 27 i direktiv 2007/46, kunna tolkas restriktivt så att det sammanfaller med begreppet ”tillverkande företag”. Artikel 1.1 u i förordning nr 1400/2002 talar för ett sådant synsätt. Begreppet skulle däremot även kunna ges en vidare tolkning, det vill säga så att det omfattar producenten, i den mening som avses i unionslagstiftningen om konsumentskydd eller den aktör som i eget namn och på eget ansvar släpper ut på marknaden och saluför likvärdiga reservdelar som tillverkats av andra aktörer.
Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara de båda målen och ställa följande frågor, vilka har samma lydelse i vart och ett av målen, till domstolen:
”1)
[Ä]r det förenligt med unionsrätten – i synnerhet med bestämmelserna i direktiv 2007/46/EG (artiklarna 10, 19 och 28 i nämnda direktiv) samt principerna om likabehandling, opartiskhet, fri konkurrens och god förvaltningssed – att det, särskilt vad gäller tillhandahållandet, genom offentlig upphandling, av reservdelar till bussar avsedda för kollektivtrafik, är tillåtet för den upphandlande myndigheten att godta reservdelar som är avsedda för ett visst fordon, vilka har framställts av en annan tillverkare än fordonstillverkaren, och som således inte har godkänts tillsammans med fordonet, och som hör till en av de typer av komponenter som avses i de tekniska bestämmelserna i bilaga IV i direktiv 2007/46 (med rubriken ’Förteckning över krav i samband med EG‑typgodkännande av fordon’) och anbuden inte åtföljs av något godkännandeintyg eller några uppgifter om det faktiska godkännandet och således på grundval av antagandet att ett godkännande inte krävs, då det tycks vara tillräckligt med enbart en försäkran från anbudsgivaren om att produkten är likvärdig med de godkända originalreservdelarna?
2)
[Ä]r det förenligt med unionsrätten – i synnerhet med artikel 3 led 27 i direktiv 2007/46/EG – att det, i samband med tillhandahållandet, genom offentlig upphandling, av reservdelar till bussar avsedda för kollektivtrafik, är tillåtet för den enskilde anbudsgivaren att själv påstå sig vara ’tillverkare’ av en viss reservdel som inte utgör en originaldel och som är avsedd för ett visst fordon, särskilt när den hör till en av de typer av komponenter som avses i de tekniska bestämmelserna i bilaga IV … till direktiv 2007/46/EG, eller ska nämnda anbudsgivare i stället styrka – för varje reservdel som därigenom erbjuds och för att intyga att produkten motsvarar de tekniska specifikationerna för upphandlingen – att vederbörande är den som inför godkännandemyndigheten ansvarar för samtliga led i typgodkännande- eller tillståndsförfarandet samt för produktionsöverensstämmelsen och den tillhörande kvalitetsnivån och för att direkt genomföra åtminstone några etapper av tillverkningen av den komponent som omfattas av kravet på godkännande, och, om så är fallet, vilken bevisning ska läggas fram för att styrka detta?”
Förfarandet vid domstolen
Genom beslut av den 16 mars 2021 förenades målen C‑68/21 och C‑84/21 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
Prövning av tolkningsfrågorna
Inledande anmärkningar
Det ska inledningsvis erinras om att enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits. EU-domstolen ska nämligen tolka alla bestämmelser i unionsrätten som de nationella domstolarna behöver för att avgöra de mål som är anhängiga vid dem, även om dessa bestämmelser inte anges uttryckligen i de frågor som dessa domstolar har ställt (dom av den 19 december 2019, Nederlands Uitgeversverbond och Groep Algemene Uitgevers,
C‑263/18
,
EU:C:2019:1111
, punkt
och där angiven rättspraxis).
EU-domstolen har för detta ändamål möjlighet att utifrån samtliga uppgifter som den nationella domstolen har lämnat, och i synnerhet utifrån skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka delar av unionsrätten som behöver tolkas med hänsyn till saken i målet (dom av den 19 december 2019, Nederlands Uitgeversverbond och Groep Algemene Uitgevers,
C‑263/18
,
EU:C:2019:1111
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall är det visserligen riktigt att den hänskjutande domstolen i sina tolkningsfrågor endast har hänvisat till vissa bestämmelser i direktiv 2007/46 och till ett antal rättsprinciper. Det framgår emellertid såväl av de förklaringar som den hänskjutande domstolen har lämnat som av dess tolkningsfrågor att frågorna avser den bevisning som kan eller ska begäras av anbudsgivarna inom ramen för ett anbudsförfarande. Härav följer att domstolen, för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts, även ska ta hänsyn till de bestämmelser i unionsrätten som specifikt avser den bevisning som kan eller ska begära in från anbudsgivarna inom ramen för en anbudsinfordran för att fastställa att deras anbud överensstämmer med de tekniska specifikationer som föreskrivs i anbudsinfordran.
Vad gäller sådana anbudsförfaranden som är i fråga i de nationella målen återfinns dessa bestämmelser i artiklarna 60 och 62 i direktiv 2014/25. Såsom kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande omfattas de två anbudsinfordringar i de nationella målen av tillämpningsområdet för detta direktiv, i enlighet med artiklarna 1.1 och 1.2, 4.1, 11.1 samt 15 i direktivet, eftersom de avser anskaffning av varor av upphandlande enheter som driver ett nät i syfte att tillhandahålla tjänster för allmänheten på området för busstransporttransport, då dessa varor är avsedda för utövandet av denna verksamhet och överstiger tröskelvärdet enligt detta direktiv.
Det ska vidare påpekas att det visserligen följer av artikel 88 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/858 av den 30 maj 2018 om godkännande av och marknadskontroll över motorfordon och släpfordon till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon, om ändring av förordningarna (EG) nr 715/2007 och (EG) nr 595/2009 samt om upphävande av direktiv 2007/46/EG (
EUT L 151, 2018, s. 1
), att direktiv 2007/46 upphävdes genom denna förordning med verkan från och med den 1 september 2020. Det framgår dock av beslutet om hänskjutande att de faktiska omständigheterna ägde rum före detta datum och att det följaktligen är bestämmelserna i direktiv 2007/46 som är relevanta för svaren på tolkningsfrågorna.
Slutligen framgår det av tolkningsfrågorna att de endast avser bestämmelserna angående reservdelar till bussar som rör de komponenttyper som avses i artikel 3 led 24 i direktiv 2007/46, vilka omfattas av rättsakter i den mening som avses i artikel 3 led 1 i detta direktiv. Dessa rättsakter återfinns i bilaga IV till direktivet.
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första fråga, som är uppdelad i två delar, för att få klarhet i huruvida artiklarna 10.2, 19.1 och 28.1 i direktiv 2007/46 ska tolkas så, att de utgör hinder för att en upphandlande myndighet, inom ramen för ett anbudsförfarande för leverans av reservdelar till bussar för allmän trafik, godtar ett anbud som erbjuder en typ av komponenter som omfattas av de rättsakter som avses i bilaga IV till direktiv 2007/46, utan att det åtföljs av ett intyg om godkännande av denna komponenttyp och utan att uppgifter lämnas om huruvida det faktiskt föreligger ett sådant godkännande, eller om det för ett godtagande av anbudet, med hänsyn till artiklarna 60 och 62 i direktiv 2014/25, räcker med ett intyg från anbudsgivaren om likvärdighet med de godkända originaldelarna.
Vad gäller den första delen av frågan erinrar domstolen inledningsvis om att direktiv 2007/46, såsom framgår av skälen 2 och 3 i direktivet, syftar till att ”medlemsstaternas godkännandesystem [ska] ersättas med ett förfarande för gemenskapsgodkännande som bygger på principen om fullständig harmonisering” och att ”[d]e tekniska krav som gäller för system, komponenter, separata tekniska enheter och fordon bör harmoniseras och specificeras i rättsakter”.
I artikel 1 första stycket i direktiv 2007/46 definieras syftet med direktivet som ”en harmoniserad ram som innefattar de administrativa bestämmelserna och allmänna tekniska kraven för godkännande av alla nya fordon som omfattas av dess tillämpningsområde samt av de system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för dessa fordon, i syfte att underlätta registrering, försäljning och ibruktagande av fordonen inom gemenskapen”.
Enligt artikel 1 andra stycket i direktivet ”fastställs även bestämmelser om försäljning och ibruktagande av delar och utrustning som är avsedda för fordon som godkänts i enlighet med direktivet”.
För att avgränsa den första frågans räckvidd ska det inledningsvis påpekas att även om det i direktiv 2007/46 görs åtskillnad mellan olika typer av godkännanden, kan man av den specifika hänvisningen i denna fråga till artiklarna 10, 19 och 28 i direktivet dra slutsatsen att den första frågan endast avser EG‑typgodkännande, i den mening som avses i artikel 3.5 i nämnda direktiv, det vill säga det förfarande genom vilket en medlemsstat intygar att en typ av fordon, system, komponent eller separat teknisk enhet uppfyller de tillämpliga administrativa bestämmelserna och tekniska kraven i detta direktiv och i de rättsakter som förtecknas i bilaga IV eller XI direktivet. Sistnämnda bilaga avser fordon för särskilda ändamål samt föreskrifter för dessa.
Artikel 10 i direktiv 2007/46 återfinns nämligen i kapitel IV i direktivet, med rubriken ”Genomförande av förfaranden för EG‑typgodkännande”, medan artikel 19 i direktivet, såsom framgår av dess rubrik, avser ”EG‑typgodkännandemärke”, och artikel 28.1 i samma direktiv, som den hänskjutande domstolen har hänvisat till i beslutet om hänskjutande, hänvisar till artikel 19 i direktiv 2007/46.
Vidare har det genom artikel 6 i direktiv 2007/46 införts förfaranden för EG‑typgodkännande av fordon och, genom direktivets artikel 7, det förfarande som ska följas vid EG‑typgodkännande av system, komponenter eller separata tekniska enheter. Eftersom det framgår av beslutet om hänskjutande att de komponenter som är i fråga i målen vid den nationella domstolen inte har godkänts med den fordonstyp för vilken anbudsgivarna erbjuder komponenterna, utan att de angavs som likvärdiga med de originalkomponenter som godkänts med denna fordonstyp, finner domstolen att bestämmelserna i direktiv 2007/46 om EG‑typgodkännande av system, komponenter eller separata tekniska enheter är relevanta i förevarande mål.
I detta avseende framgår det av lydelsen av artikel 10.2 i direktiv 2007/46 att medlemsstaterna ska bevilja EG‑typgodkännande för komponenter beträffande en komponent som dels motsvarar uppgifterna i tillverkarens underlag, dels uppfyller de tekniska kraven i det tillämpliga särdirektivet eller den tillämpliga särförordning, i enlighet med vad som följer av bilaga IV till detta direktiv.
Vidare föreskrivs i artikel 19.1 i direktiv 2007/46 att tillverkaren av en komponent ska på varje komponent som tillverkas i överensstämmelse med den godkända typen anbringa ett EG‑typgodkännandemärke i enlighet med det tillämpliga särdirektivet eller den tillämpliga särförordningen.
Slutligen följer av artikel 28.1 i direktiv 2007/46 att medlemsstaterna ska tillåta försäljning eller ibruktagande av komponenter endast om de uppfyller kraven i de tillämpliga rättsakterna och är märkta i enlighet med artikel 19 i detta direktiv.
Det framgår av direktivets artikel 10.2 jämförd med artikel 19.1, artikel 28.1 och bilaga IV att de komponenter som avses i de rättsakter som anges i artikel 3 led 1 i samma direktiv, och som räknas upp i denna bilaga, omfattas av ett krav på godkännande, förutsatt att dessa rättsakter föreskriver ett sådant godkännande.
Härav följer, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 51 i sitt förslag till avgörande, att det instrument som unionslagstiftaren har valt inom ramen för direktiv 2007/46 för att visa att komponenterna i ett fordon uppfyller kraven i de rättsakter som avses i bilaga IV till direktivet utgörs av godkännandeinstrumentet.
En sådan tolkning bekräftas av det främsta målet med lagstiftningen om godkännande av fordon, vilket enligt skäl 14 i direktiv 2007/46 ”är att se till att nya fordon, komponenter och separata tekniska enheter som släpps ut på marknaden uppfyller höga krav i fråga om säkerhet och miljöskydd”. Genom EG‑typgodkännande av komponenter intygar den berörda medlemsstaten, såsom följer av definitionen i artikel 3 led 5 i direktiv 2007/46, att komponenten uppfyller de tillämpliga tekniska kraven i detta direktiv och i de rättsakter som förtecknas i direktivets bilaga IV eller XI, varigenom det således fastställs att komponenten uppfyller höga krav i fråga om säkerhet och miljöskydd.
Det framgår visserligen av artikel 19.2 i direktiv 2007/46 att ett EG‑typgodkännande inte krävs för alla slags komponenter. Denna bestämmelse avser nämligen en situation där det inte krävs att ett EG‑typgodkännandemärke anbringas, vilket innebär att vissa typer av komponenter kan undantas från skyldigheten att erhålla ett sådant godkännande.
Detta konstaterande påverkar emellertid inte slutsatsen i punkt 73 ovan, enligt vilken de komponenter som avses i de rättsakter som återfinns i bilaga IV till direktiv 2007/46 omfattas av ett krav på godkännande, i den mån dessa rättsakter föreskriver ett sådant godkännande. Sådana komponenter får således säljas eller tas i bruk i enlighet med artikel 28.1 och artikel 19.1 i detta direktiv endast om de har varit föremål för ett sådant godkännande.
Denna slutsats påverkas inte av likabehandlingsprincipen, principen om opartiskhet, principen om armlängds avstånd och principen om god förvaltningssed, som den hänskjutande domstolen har hänvisat till. Vad gäller likabehandlingsprincipen ska det erinras om att i den mån en typ av komponent ska ha godkänts, åvilar denna skyldighet varje tillverkare. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 56 i sitt förslag till avgörande innebär detta krav på godkännande således inte att tillverkare av reservdelar som är likvärdiga med originalreservdelar diskrimineras i förhållande till tillverkarna av originalreservdelar.
Vad gäller verkan av kravet på godkännande på konkurrensen, är det tillräckligt att påpeka, förutom att denna skyldighet, såsom har konstaterats ovan, åvilar varje tillverkare av komponenter, att tillverkaren av ett fordon enligt artikel 38.1 i direktiv 2007/46 ska förse tillverkarna av komponenter till denna fordonstyp med alla uppgifter som krävs för EG‑typgodkännande av sådana komponenter.
Vad gäller principerna om opartiskhet och god förvaltningssed har den hänskjutande domstolen inte förklarat hur dessa principer skulle kunna vara relevanta för tolkningen av de bestämmelser i direktiv 2007/46 som avses i den första frågan.
När det gäller den andra delen av den första frågan, som syftar till att fastställa huruvida en upphandlande myndighet, inom ramen för en sådan anbudsinfordran som avses i denna fråga, kan godta ett anbud som erbjuder komponenter som omfattas av de rättsakter som avses i bilaga IV till direktiv 2007/46, i vilket det inte visas att dessa komponenter har godkänts, eftersom anbudet åtföljs av ett intyg från anbudsgivaren om att dessa komponenter är likvärdiga med godkända originaldelar, framhåller domstolen, i likhet med vad generaladvokaten har anfört i punkt 59 i sitt förslag till avgörande, att begreppen ”godkänd” och ”likvärdig” har olika betydelse.
Såsom framgår av artikel 3 led 5 i direktiv 2007/46 ska ett godkännande, efter lämpliga kontroller av de behöriga myndigheterna, intyga, när det gäller EG‑typgodkännande, att en komponenttyp uppfyller kraven i direktiv 2007/46, inbegripet de tekniska krav som anges i de rättsakter som avses i bilaga IV till direktivet.
Begreppet ”likvärdig” definieras inte i direktiv 2007/46 och avser, enligt dess normala betydelse, egenskapen att ha samma värde eller funktion. Frågan om en komponent är likvärdig avser huruvida komponenten har samma egenskaper som en annan komponent, oberoende av om den har godkänts eller inte. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 62 i sitt förslag till avgörande är således bevis för godkännande och bevis för likvärdighet inte utbytbara, eftersom en typgodkänd komponent inte kan vara likvärdig med den originalkomponent som avses i anbudsinfordran.
Det är visserligen inte uteslutet att komponenter av en icke godkänd typ i själva verket är likvärdiga med de originalkomponenter som avses i den aktuella anbudsinfordran. Unionslagstiftaren har emellertid, såsom påpekats i ovan punkt 77, beslutat att komponenter av viss typ, beträffande vilka det uppställs krav på godkännande enligt de rättsakter som avses i bilaga IV till direktiv 2007/46, endast får säljas eller tas i bruk i enlighet med artikel 28.1 och artikel 19.1 i detta direktiv om denna komponenttyp har varit föremål för sådant godkännande. Det kan således konstateras vad gäller dessa komponenttyper att bevis för godkännande inte kan ersättas av ett intyg om likvärdighet från anbudsgivaren.
Denna slutsats påverkas inte av bestämmelserna i artiklarna 60 och 62 i direktiv 2014/25, vilka avser tekniska specifikationer som kan förekomma i en sådan anbudsinfordran som de som gett upphov till förfarandena vid den nationella domstolen och de bevis genom vilka anbudsgivarna kan styrka att deras anbud motsvarar dessa tekniska specifikationer.
Det följer av artikel 60.2 i direktivet att de tekniska specifikationer som enligt artikel 60.1 i direktivet definierar de egenskaper som krävs av de byggentreprenader, tjänster eller varor som avses i direktivet, ska tillåta de ekonomiska aktörerna att delta på lika villkor i upphandlingsförfarandet och får inte innebära omotiverade hinder mot att offentlig upphandling öppnas för konkurrens.
Enligt artikel 60.4 i direktiv 2014/25 är det i undantagsfall tillåtet att i de tekniska specifikationerna hänvisa till ”varumärke, patent, typ, särskilt ursprung eller särskild tillverkning”, om detta är nödvändigt för att tillhandahålla en tillräckligt preciserad och begriplig beskrivning av föremålet för kontraktet och förutsatt att en sådan hänvisning följs av orden ’eller likvärdigt’. Denna möjlighet har använts i de anbudsförfaranden som gett upphov till förfarandena vid den nationella domstolen.
I ett sådant fall ger artikel 60.5 i direktiv 2014/25 anbudsgivaren möjlighet att bevisa att de föreslagna lösningarna på ett likvärdigt sätt uppfyller kraven i de tekniska specifikationerna ”på lämpligt sätt, inklusive med hjälp av de bevismedel som avses i artikel 62” i direktivet, vilket förutom de sätt som avses i artikel 62.1 i direktivet, såsom ett intyg som utfärdats av ett organ för bedömning av överensstämmelse, innefattar ”andra lämpliga bevismedel” i den mening som avses i artikel 62.2 i samma direktiv.
Dessa bestämmelser syftar, såsom även framgår av skäl 83 i direktiv 2014/25, till att tekniska specifikationer ska vara utformade på grundval av funktions- och prestandakrav och att undvika att dessa tekniska specifikationer på konstlad väg begränsar konkurrensen genom att införa krav som gynnar en viss ekonomisk aktör genom att de avspeglar viktiga egenskaper hos de varor, tjänster eller byggentreprenader som den aktören brukar erbjuda.
Det ska emellertid påpekas att det framgår av skäl 56 i direktiv 2014/25 att det inte kan bortses från tvingande krav som uppställs i andra unionsrättsliga bestämmelser om bland annat säkerhet och miljöskydd, såsom kravet på godkännande som antagits av samma skäl i direktiv 2007/46.
Såsom generaladvokaten har gjort gällande i punkt 80 i sitt förslag till avgörande ska direktiv 2014/25 inte hindra tillämpningen av direktiv 2007/46, eftersom det direktivet, i enlighet med dess skäl 3, syftar till att säkerställa en hög nivå av trafiksäkerhet, hälsoskydd, miljöskydd, energieffektivitet och skydd mot obehörig användning. Eftersom det i direktiv 2007/46 just med hänsyn till dessa syften föreskrivs att vissa reservdelar till fordon ska godkännas, blir detta krav tvingande och kan inte kringgås med hänvisning till direktiv 2014/25.
I de nationella målen avsåg anbudsinfordringarna leverans av komponenter som kunde utgöras av Ivecos originaldelar eller likvärdiga delar. Såsom har påpekats ovan i punkt 77 får de komponenter som avses i de rättsakter som anges i bilaga IV till direktiv 2007/46, vilka omfattas av ett krav på godkännande, endast säljas eller tas i bruk om de har varit föremål för sådant godkännande.
För att uppfylla de tvingande krav som införts genom direktiv 2007/46, eftersom komponenterna omfattas av ett krav på godkännande, kan följaktligen endast de komponenter som har varit föremål för ett sådant godkännande och som således får saluföras, anses vara likvärdiga i den mening som avses i nämnda anbudsinfordran.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande: Artiklarna 10.2, 19.1 och 28.1 i direktiv 2007/46 ska tolkas så, att de utgör hinder för att en upphandlande myndighet, inom ramen för ett anbudsförfarande för leverans av reservdelar till bussar för allmän trafik, godtar ett anbud som erbjuder en typ av komponenter som omfattas av de rättsakter som avses i bilaga IV till direktiv 2007/46, utan att det åtföljs av ett intyg om godkännande av denna komponenttyp och utan att uppgifter lämnas om huruvida det faktiskt föreligger ett sådant godkännande, i den mån dessa rättsakter föreskriver ett sådant godkännande.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 60 och 62 i direktiv 2014/25 ska tolkas så, att de – med hänsyn till definitionen av begreppet ”tillverkare” i artikel 3 led 27 i direktiv 2007/46 – utgör hinder för att en upphandlande myndighet, inom ramen för en anbudsinfordran för leverans av reservdelar till bussar för allmän trafik, som bevis för likvärdighet avseende komponenter som erbjuds av anbudsgivaren och som omfattas av de rättsakter som avses i bilaga IV till direktiv 2007/46, godtar en förklaring om likvärdighet som utfärdats av anbudsgivaren, trots att denne, som kallar sig tillverkare av dessa komponenter, endast är återförsäljare eller handlare.
Såsom domstolen har påpekat i sin dom av den 12 juli 2018, VAR och ATM (
C‑14/17
,
EU:C:2018:568
, punkt
), när det gäller tolkningen av artikel 34 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (
EUT L 134, 2004, s. 1
), att ”när de tekniska specifikationerna i kontraktshandlingarna hänvisar till ett varumärke, ett ursprung eller tillverkning, ska den upphandlande enheten kräva att anbudsgivaren redan i sitt anbud bevisar att de produkter som föreslås är likvärdiga med de produkter som definieras i nämnda tekniska specifikationer”.
I punkt 34 i denna dom preciserade domstolen även att den upphandlande enheten ”har ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller fastställandet av de sätt på vilka anbudsgivarna kan bevisa denna likvärdighet i sina anbud. Detta utrymme bör emellertid användas på ett sådant sätt att de av den upphandlande enheten godkända sätten för att bevisa likvärdighet verkligen gör det möjligt för nämnda enhet att på ett användbart sätt utvärdera de anbud som lämnats till den och inte går utöver vad som krävs för att göra detta”
Samma tolkning ska göras med avseende på artiklarna 60 och 62 i direktiv 2014/25, som har ersatt direktiv 2004/17, eftersom dessa artiklar, i likhet med artikel 34 i sistnämnda direktiv, kräver att en anbudsgivare som önskar utnyttja möjligheten att erbjuda produkter som är likvärdiga med dem som definieras med hänvisning till ett varumärke, ett särskilt ursprung eller särskild tillverkning, redan i sitt anbud och på lämpligt sätt ska styrka att de berörda produkterna är likvärdiga.
Det följer av denna rättspraxis att trots det utrymme för skönsmässig bedömning som den upphandlande myndigheten har i detta avseende, ska den bevisning som den upphandlande myndigheten godtar göra det möjligt för myndigheten att göra en ändamålsenlig bedömning av anbudet för att avgöra om det överensstämmer med de tekniska specifikationer som anges i den aktuella anbudsinfordran.
För att kunna betraktas som ett ”lämpligt bevismedel”, i den mening som avses i artikel 60.5 och artikel 62.2 i direktiv 2014/25, måste intyget om likvärdighet således härröra från en instans som kan garantera en sådan likvärdighet, vilket kräver att denna instans påtar sig det tekniska ansvaret för de aktuella komponenterna och förfogar över de medel som krävs för att säkerställa kvaliteten på dessa komponenter. Dessa villkor kan emellertid endast uppfyllas av producenten eller tillverkaren av nämnda komponenter.
En sådan tolkning bekräftas av artikel 62.2 i direktiv 2014/25, i vilken det föreskrivs att ”teknisk dokumentation från tillverkaren” kan utgöra ett lämpligt bevismedel, vilket innebär att detta bevis kommer från producenten av den aktuella reservdelen. Denna tolkning är även förenlig med artikel 1 u i förordning nr 1400/2002, enligt vilken det med ”reservdelar av motsvarande kvalitet” avsågs ”uteslutande reservdelar som tillverkas av ett företag som när som helst kan intyga att delarna i fråga motsvarar kvaliteten på de komponenter som används eller använts vid monteringen av motorfordonen i fråga”. Även om denna förordning upphörde att gälla den 31 maj 2010 bekräftade förordningens artikel 1 u att det var nödvändigt att ett intyg om likvärdighet härrörde från producenten för att det skulle vara relevant.
Enligt artikel 3 led 27 i direktiv 2007/46 definieras begreppet ”tillverkare” som ”person eller organ som inför godkännandemyndigheten ansvarar för samtliga led i typgodkännande- eller tillståndsförfarandet samt för produktionsöverensstämmelsen”, varvid det inte är nödvändigt att denna person eller detta organ är direkt engagerat i samtliga etapper av tillverkningen av det fordon, det system, den komponent eller den separata tekniska enhet som godkännandet avser.
Även om denna definition endast avser fordon och reservdelar som är föremål för godkännande, innehåller den användbara upplysningar för att avgöra vem som kan anses som ”tillverkare” av en komponent i samband med undersökningen av om ett intyg om likvärdighet som utfärdats av en aktör som kvalificerar sig som ”tillverkare” av denna komponent, kan anses utgöra ett lämpligt bevismedel. Det framgår nämligen av denna definition att ett företag, för att kunna betecknas som ”tillverkare” av en komponent, inte nödvändigtvis måste vara direkt engagerad i samtliga etapper av tillverkningen av den komponenten.
I detta sammanhang är även definitionen av begreppet ”originaldelar eller originalutrustning” i artikel 3.26 i direktiv 2007/46 användbar. Av denna definition följer att ”[o]m inte motsatsen bevisas förutsätts det att delar utgör originaldelar om deltillverkaren intygar att delarna är av samma kvalitet som de komponenter som används för monteringen av fordonet och att de har tillverkats enligt fordonstillverkarens specifikationer och produktionsstandarder”.
Det framgår nämligen av denna definition att för att kunna slå fast att en reservdel kan anses vara en originaldel, måste ett sådant intyg härröra från tillverkaren av denna komponent, oberoende av det förhållandet att komponenten tillverkats i enlighet med de specifikationer och produktionsstandarder som fastställts av tillverkaren av det fordon som komponenten är avsedd för.
Domstolen finner således att ett intyg om en komponents likvärdighet måste härröra från tillverkaren av denna komponent för att kunna betraktas som ett lämpligt bevismedel inom ramen för en sådan anbudsinfordran som den som är aktuell i de nationella målen, även om tillverkaren inte nödvändigtvis måste vara direkt engagerat i samtliga etapper av tillverkningen av denna komponent.
Ett intyg om likvärdighet från en återförsäljare eller handlare kan däremot inte anses utgöra ett lämpligt bevismedel.
Även om det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida anbudsgivarna i de nationella målen kan kvalificeras som ”tillverkare” av de komponenter som de erbjuder, ska domstolen precisera, för att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, att det förhållandet, i motsats till vad vissa av de parter som deltagit i förfarandet vid domstolen har gjort gällande, att en anbudsgivare tillverkar andra reservdelar än dem som omfattas av den aktuella anbudsinfordran, oavsett om anbudsgivaren är inskriven i en handelskammare eller om dennes verksamhet är föremål för kvalitetscertifiering, saknar relevans för att avgöra om anbudsgivaren kan anses vara tillverkare av de komponenter som ingår i anbudet.
Argumentet att begreppet ”tillverkare” ska ges en vidare tolkning, eftersom det följer av vissa unionsdirektiv om konsumentskydd, särskilt artikel 1.2 d i Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/44/EG av den 25 maj 1999 om vissa aspekter rörande försäljning av konsumentvaror och härmed förknippade garantier (
EGT L 171, 1999, s. 12
), och artikel 2.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/771 av den 20 maj 2019 om vissa aspekter på avtal om försäljning av varor, om ändring av förordning (EU) 2017/2394 och direktiv 2009/22/EG samt om upphävande av direktiv 1999/44/EG (
EUT L 136, 2019, s. 28
) att begreppet ”tillverkare” ska förstås så, att det innefattar en aktör som endast saluför varan genom att sätta sitt varumärke på den, utan att i materiellt hänseende ha deltagit i tillverkningsprocessen. Denna lagstiftning syftar nämligen särskilt till att säkerställa konsumentskyddet, såsom framgår av artikel 1.1 i direktiv 1999/44 och artikel 1 i direktiv 2019/771, och den är således inte relevant för tolkningen av unionslagstiftningen om offentlig upphandling.
Domstolen erinrar slutligen om, såsom framgår av den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 96 ovan, att bevis för att de produkter som en anbudsgivare erbjuder är likvärdiga med dem som definieras i de tekniska specifikationerna i anbudsinfordran ska läggas fram redan i anbudet och att detta bevis faktiskt ska göra det möjligt för den upphandlande enheten att göra en ändamålsenlig utvärdering av de anbud som lämnats in. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida så är fallet i de nationella målen.
Mot bakgrund av det ovanstående ska den andra frågan besvaras på följande sätt. Artiklarna 60 och 62 i direktiv 2014/25 ska tolkas så, att de – med hänsyn till definitionen av begreppet ”tillverkare” i artikel 3 led 27 i direktiv 2007/46 – utgör hinder för att en upphandlande myndighet, inom ramen för en anbudsinfordran för leverans av reservdelar till bussar för allmän trafik, som bevis för likvärdighet avseende komponenter som erbjuds av anbudsgivaren och som omfattas av de rättsakter som avses i bilaga IV till direktiv 2007/46, godtar ett intyg om likvärdighet som utfärdats av anbudsgivaren när denne inte kan anses vara tillverkare av dessa komponenter.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande:

1)
Artiklarna 10.2, 19.1 och 28.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG av den 5 september 2007 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon (Ramdirektiv)
ska tolkas så,
att de utgör hinder för att en upphandlande myndighet, inom ramen för ett anbudsförfarande för leverans av reservdelar till bussar för allmän trafik, godtar ett anbud som erbjuder en typ av komponenter som omfattas av de rättsakter som avses i bilaga IV till direktiv 2007/46, utan att det åtföljs av ett intyg om godkännande av denna komponenttyp och utan att uppgifter lämnas om huruvida det faktiskt föreligger ett sådant godkännande, i den mån dessa rättsakter föreskriver ett sådant godkännande.

2)
Artiklarna 60 och 62 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG
ska tolkas så,
att de – med hänsyn till definitionen av begreppet ”tillverkare” i artikel 3 led 27 i direktiv 2007/46 – utgör hinder för att en upphandlande myndighet, inom ramen för en anbudsinfordran för leverans av reservdelar till bussar för allmän trafik, som bevis för likvärdighet avseende komponenter som erbjuds av anbudsgivaren och som omfattas av de rättsakter som avses i bilaga IV till direktiv 2007/46, godtar ett intyg om likvärdighet som utfärdats av anbudsgivaren när denne inte kan anses vara tillverkare av dessa komponenter.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.