CELEX: 62020CJ0055
Преюдициално запитване
Допустимост
Член 267 ДФЕС
Понятие за национална юрисдикция
Дисциплинарен съд към адвокатската колегия
Дисциплинарно разследване, образувано срещу адвокат
Решение, в което дисциплинарният обвинител приема, че не е имало дисциплинарно нарушение, и прекратява разследването
Жалба от министъра на правосъдието до дисциплинарния съд към адвокатската колегия
Директива 2006/123/ЕО
Услуги на вътрешния пазар
Член 4, точка 6 и член 10, параграф 6
Разрешителен режим
Оттегляне на разрешението
Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз
Неприложимост

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (
ОВ L 376, 2006 г., стр. 36
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50), както и на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
Запитването е отправено в рамките на производство, образувано по жалба на Minister Sprawiedliwości (министър на правосъдието, Полша) срещу решението, с което дисциплинарен обвинител прекратил образуваното срещу адвокат разследване, след като приел, че няма дисциплинарно нарушение, за което съответното лице да е отговорно.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2006/123
Съображения 33 и 39 от Директива 2006/123 гласят:
„(33)
Услугите, обхванати от настоящата директива, засягат широка гама от непрекъснато променящи се дейности […]. Обхванатите услуги са насочени както към бизнеса, така и към потребителите, като например правни и финансови консултации […]
[…]
(39)
Концепцията за „разрешителен режим“ обхваща, inter alia, административните процедури за предоставяне на разрешения, лицензии, одобрения или концесии, а също и задълженията, необходими за да може да се получи разрешение за осъществяването на определен вид дейност, да бъде регистрирано дадено лице като член на професия или да бъде вписано в регистър, списък или база данни, да бъде официално назначено в орган или да получи карта, свидетелстваща за членство в дадена професионална група. […]“.
Член 1, параграф 5 от тази директива предвижда:
„Настоящата директива не засяга правилата на наказателното право на държавите членки. Независимо от това, държавите членки не могат да ограничават свободата да се предоставят услуги чрез прилагане на наказателноправни разпоредби, които специално регулират или влияят на достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуги, заобикаляйки правилата, залегнали в настоящата директива“.
Член 3, параграф 1 от посочената директива предвижда:
„Ако разпоредбите на настоящата директива влизат в противоречие с разпоредба на друг акт на Общността, регулираща специфични аспекти на достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в специфичен сектор или за специфични професии, предимство има разпоредбата на другия акт на Общността и тя се прилага към тези специфични сектори или професии. […]“.
Съгласно член 4 от същата директива:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1.
„услуга“ означава всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в член [57 ДФЕС];
[…]
6.
„разрешителен режим“ означава всяка процедура, по която даден доставчик или получател на практика трябва да предприеме стъпки, за да получи от компетентен орган официално решение или конклудентно такова, относно достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга;
7.
„изискване“ означава всяко задължение, забрана, условие или ограничение, предвидено в закон, подзаконов акт или административна разпоредба на държава членка, или произтичащо от съдебната практика, административната практика, правилата на професионални институции или колективните правила на професионални сдружения, или други професионални организации, прието в рамките на тяхната правна автономия; […]
[…]“.
Член 9, параграф 3, който се намира в глава III („Свобода на установяване на доставчиците“), раздел 1 („Разрешения“) от Директива 2006/123, предвижда:
„Настоящият раздел не се прилага за онези аспекти на разрешителните режими, които се регулират пряко или косвено от други инструменти на Общността“.
Член 10, който се намира в същия раздел 1 от Директива 2006/123 и е озаглавен „Условия за предоставяне на разрешение“, предвижда в параграф 6:
„Освен в случаите на предоставяне на разрешение, всяко решение на компетентните власти, включително отказ или оттегляне на разрешение, се мотивира изцяло и подлежи на обжалване пред съд или друга висшестояща инстанция“.
Раздел 2 от глава III от Директива 2006/123, в който са членове 14 и 15, се отнася до изискванията относно достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга, които са забранени или са обект на оценка.
Директива 98/5/ЕО
Съображение 7 от Директива 98/5/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 1998 година относно улесняване на постоянното упражняване на адвокатската професия в държава членка, различна от държавата, в която е придобита квалификацията (
ОВ L 77, 1998 г., стр. 36
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 3, стр. 24), гласи:
„като имат предвид, че с оглед на крайната си цел настоящата директива не урежда чисто вътрешни положения и засяга националните правила на професията в рамките на необходимото с оглед ефективно постигане на своята цел; като имат предвид, че в частност тя не накърнява националното законодателство за достъп до адвокатската професия и нейното упражняване под професионалното звание в приемащата държава членка“.
Съгласно член 1, параграф 1 от посочената директива:
„Целта на настоящата директива е да улесни постоянното упражняване на адвокатската професия като свободна професия или на платена служба в държава членка, различна от държавата, в която е придобита професионалната квалификация“.
Полското право
Закон за адвокатурата
Член 9 от изменения Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. — Prawo o adwokaturze (Закон за адвокатурата) от 26 май 1982 г. (Dz. U. № 16, позиция 124) предвижда:
„1.   Органите на адвокатурата са следните: националното събрание на адвокатурата, висшият адвокатски съвет, висшият дисциплинарен съд, дисциплинарен обвинител към колегията и висшата одитна комисия.
2.   Членове на органите на адвокатурата могат да бъдат само адвокати“.
Съгласно член 11 от този закон:
„1.   Изборите за органи на адвокатурата и за органи на адвокатските колегии […] се произвеждат чрез тайно гласуване с неограничен брой кандидати.
2.   Продължителността на мандата на органите на адвокатурата и на органите на адвокатските колегии […] е четири години, но осъществяват дейността си до встъпването в длъжност на новоизбраните органи.
[…]
4.   Отделни членове на органите, посочени в параграф 1, могат да бъдат освобождавани от длъжност преди да изтече мандатът им от органа, който ги е избрал.
[…]“.
Член 39 от посочения закон гласи:
„Органите на адвокатската колегия са:
1)
общото събрание на адвокатската колегия, което се състои от адвокатите, упражняващи адвокатската професия, и представители на другите адвокати;
[…]
3)
дисциплинарният съд;
3a) дисциплинарният обвинител;
[…]“.
Член 40 от същия закон предвижда:
„Общото събрание на адвокатската колегия:
[…]
2)
избира председател, председател на дисциплинарния съд, дисциплинарен обвинител,[…] членовете и заместниците в […] дисциплинар[ния] съд […];
[…]“.
Съгласно член 51 от Закона за адвокатурата:
„1.   Дисциплинарният съд се състои от председател, заместник-председател, членове и заместници.
2.   Дисциплинарният съд се произнася в пълен състав от трима съдии“.
Член 58 от този закон гласи:
„Висшият адвокатски съвет може:
[…]
13)
да лиши отделни членове на органите на адвокатските колегии и на органите на адвокатските камари от правото да изпълняват функции поради нарушение на съществените задължени, с изключение на членовете на дисциплинарните съдилища, и да сезира компетентните органи с искане за тяхното освобождаване;
[…]“.
Член 80 от посочения закон уточнява:
„Адвокатите […] носят дисциплинарна отговорност за поведение, което е в противоречие с правото, етичните принципи или достойнството на професията, или за нарушение на професионалните им задължения […]“.
Член 81, параграф 1 от същия закон предвижда:
„Дисциплинарните наказания са следните:
1)
предупреждение;
2)
порицание;
3)
глоба;
4)
лишаване от право да упражнява адвокатска професия за срок от 3 месеца до 5 години;
5)
отменен
6)
изключване от адвокатурата“.
Член 82, параграф 2 от Закона за адвокатурата гласи:
„Изключването от адвокатурата води до заличаване от регистъра на адвокатите, без право да се иска ново вписване в регистъра за срок от 10 години от датата, на която влиза в сила решението за изключване от адвокатурата“.
Член 88a, параграфи 1 и 4 от този закон посочва:
„1.   Решенията и определенията, които слагат край на дисциплинарното производство, се връчват заедно с мотивите им служебно на страните в производството и на министъра на правосъдието.
[…]
4.   Страните в производството и министърът на правосъдието имат право да обжалват актовете, които слагат край на дисциплинарното производство, в срок от 14 дни от датата на връчване на препис от решението или определението заедно с мотивите към тях и указанието относно срока и начина на подаване на жалбата“.
Член 89, параграф 1 от посочения закон гласи:
„Дисциплинарният съд е непълно независим при вземане на решенията си“.
В член 91, параграфи 2 и 3 от същия закон е предвидено следното:
„2.   Дисциплинарният съд към адвокатската колегия разглежда всички дела като първа инстанция, с изключение на […] жалби срещу решение на дисциплинарния обвинител да не образува дисциплинарно производство или да прекрати дисциплинарното производство.
3.   Висшият дисциплинарен съд разглежда:
1)
като втора инстанция — делата, разгледани на първа инстанция от дисциплинарните съдилища към адвокатските колегии;
[…]“.
Член 91а, параграф 1 от Закона за адвокатурата предвижда следното:
„Страните в дисциплинарното производство, министърът на правосъдието, омбудсманът и председателят на Висшия адвокатски съвет могат да подадат пред [Sąd Najwyższy (Върховен съд)] касационна жалба срещу решенията, постановени от Висшия дисциплинарен съд като въззивна инстанция“.
Член 91b от този закон гласи:
„Касационна жалба се подава, когато има явно нарушение на правото, както и в случай на явно непропорционално дисциплинарно наказание.“
Член 91c от посочения закон уточнява:
„Касационната жалба се подава до [Sąd Najwyższy (Върховен съд)] чрез Висшия дисциплинарен съд в 30‑дневен срок от датата на връчване на акта заедно с мотивите към него“.
Член 95n от Закона за адвокатурата гласи:
„В случаите, които не са уредени от настоящия закон, за дисциплинарните производства се прилагат съответно следните разпоредби:
1)
Kodeks postępowania karnego (Наказателно-процесуален кодекс);
[…]“.
Наказателно-процесуален кодекс
Съгласно член 100, параграф 8 от Наказателно-процесуалния кодекс:
„След постановяването или връчването на решението или определението страните в производството се уведомяват за правото им на обжалване, както и за срока и начина на обжалване, или че решението или определението не подлежат на обжалване“.
Съгласно член 521 от същия кодекс:
„[Prokurator Generalny (главен прокурор)] и [Rzecznik Praw Obywatelskich (омбудсман)] могат да подадат касационна жалба срещу всеки влязъл в сила акт на съда, който слага край на производството“.
Член 525 от посочения кодекс гласи:
„1.   Жалбоподателят подава касационната жалба пред [Sąd Najwyższy (Върховен съд)] чрез въззивния съд.
2.   В случая по член 521 касационната жалба се подава директно пред [Sąd Najwyższy (Върховен съд)]“.
Закон за прокуратурата
Член 1, параграф 2 от Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. — Prawo o prokuraturze (Закон за прокуратурата) от 28 януари 2016 г. (Dz. U. de 2016, позиция 177), гласи:
„Главният прокурор е най-висшият орган в прокуратурата. Министърът на правосъдието упражнява функцията на главен прокурор. […]“.
Закон за Върховния съд
Съгласно Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Закон за Върховния съд) от 8 декември 2017 (Dz. U. de 2018, позиция 5), Sąd Najwyższy (Върховен съд) се състои от различни колегии, сред които наказателната колегия и дисциплинарната колегия.
Съгласно член 24 от този закон наказателната колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд) е компетентна по-специално по делата, разглеждани по реда на Наказателно-процесуалния кодекс, както и по другите дела, за които се прилагат разпоредбите на този кодекс.
Съгласно член 27, параграф 1, точка 1, буква b), първо тире от посочения закон дисциплинарната колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд) разглежда по-специално делата относно дисциплинарните производства, водени съгласно Закона за адвокатурата.
Практиката на наказателната колегия и на дисциплинарната колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд)
До момента наказателната колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд), както и доктрината застъпват позицията, че главният прокурор и омбудсманът нямат право да обжалват решенията на дисциплинарния съд към адвокатската колегия, с които се потвърждава решението на дисциплинарния обвинител да не образува дисциплинарно разследване. В това отношение посочената юрисдикция счита, че допустимостта на касационната жалба е уредена изцяло от Закона за адвокатурата и при това положение съгласно член 95n от него член 521 от Наказателно-процесуалния кодекс не се прилага.
В решение от 27 ноември 2019 г. обаче дисциплинарната колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд) възприема обратната позиция, като счита, че член 521 от Наказателно-процесуалния кодекс се прилага към такива решения на дисциплинарния съд към адвокатската колегия и вследствие на това обявява за допустима касационната жалба, подадена от главния прокурор срещу определение на Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарният съд към Варшавската адвокатска колегия, Полша), с което се потвърждава решението на дисциплинарния обвинител да прекрати воденото срещу адвокат дисциплинарно разследване.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
С писмо от 20 юли 2017 г. Prokurator Krajowy — Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego (национална прокуратура — първи заместник-главен прокурор, Полша) (наричан по-нататък „прокуратурата“) иска от Rzecznik Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен обвинител към Варшавската адвокатска колегия, Полша) (наричан по-нататък „дисциплинарният обвинител“) да образува дисциплинарно производство срещу адв. R. G. с мотива, че в някои свои публични изявления той превишил границите на свободата на изразяване, която имат адвокатите, и извършил дисциплинарно нарушение поради заплахите, които се отправяли към министъра на правосъдието с тези изявления.
С решение от 7 ноември 2017 г. дисциплинарният обвинител отказва да започне такова дисциплинарно разследване. След подадена от прокуратурата жалба това решение е отменено с определение на Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия) от 23 май 2018 г., поради което преписката е върната на дисциплинарния обвинител за ново разглеждане. С решение от 18 юни 2018 г. последният започва дисциплинарно разследване срещу адв. R.G., прекратено с решение от 28 ноември 2018 г., в което посоченият обвинител приема, че не е имало дисциплинарно нарушение от страна на съответното лице. След жалбите, подадени от министъра на правосъдието и прокуратурата, на 13 юни 2019 г. Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия) отменя това решение на дисциплинарния обвинител, на когото преписката отново е върната.
С решение от 8 август 2019 г. дисциплинарният обвинител отново прекратява дисциплинарното разследване, след като установява, че по отношение на адв. R. G. не е изпълнен фактическият състав на дисциплинарно нарушение. Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия) понастоящем е сезиран с жалба от министъра на правосъдието срещу последното решение.
В този контекст Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия) преди всичко посочва, че според него отговаря на всички необходими условия, за да може да се счита за юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС, поради което има право да отправи преюдициално запитване до Съда.
Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия) иска най-напред да се установи дали член 47 от Хартата се прилага в контекста на дело като това, с което е сезиран в главното производство. Според този съд случаят би бил такъв, ако се приеме, че за това производство се прилага режимът за вписване в регистъра на адвокатите, а именно, според посочения съд, разрешителен режим по смисъла на член 4, точка 6 от Директива 2006/123 и глава III от нея, доколкото посоченото производство може евентуално да доведе до изключване от адвокатската колегия на съответния адвокат и в този случай до заличаването му от регистъра на адвокатите. Всъщност такова заличаване би представлявало оттегляне на разрешение по смисъла на член 10, параграф 6 от тази директива.
Така на второ място, и случай че член 47 от Хартата е приложим в контекста на главното производство, Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия) повдига на различни основания въпроси относно тълкуването на тази разпоредба.
Първо, посоченият съд отбелязва, че дори да се предположи, че жалбата срещу решението, което трябва да постанови в главното производство, е допустима, съгласно член 27, параграф 1, точка 1, буква b), първо тире от Закона за Върховния съд компетентната да се произнесе по нея инстанция е дисциплинарната колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд). От решение от 5 декември 2019 г. на този съд, постановено след решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд) (
C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18
,
EU:C:2019:982
), обаче следвало, че посочената колегия не е независим и безпристрастен съд по смисъла на член 47 от Хартата.
При тези условия Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия), който, след като постанови решението си по спора в главното производство, ще трябва да информира страните относно възможността им да обжалват това решение, иска да установи дали по този повод ще трябва да се отклони от член 27, параграф 1, точка 1, буква b), първо тире от Закона за Върховния съд и следователно да ги информира за възможността да подадат жалба пред наказателната колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд). Също така, ако такава жалба действително бъде подадена, този дисциплинарен съд иска да установи дали тогава ще трябва да я отнесе до тази наказателна колегия, а не до дисциплинарната колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд).
Второ, Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия) иска да се установи дали, когато следва да информира по този начин страните относно възможността да обжалват бъдещото му решение, ще трябва евентуално да не взема предвид посочената в точка 36 от настоящото решение практика на дисциплинарната колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд) — съгласно която по дела като висящото в главното производство главният прокурор може да подаде жалба — и да се придържа в това отношение към постоянната практика на наказателната колегия на този съд, посочена в точка 35 от това решение, според която такава жалба е изключена.
Трето, Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия) отбелязва, че жалбата, с която е сезиран, е подадена от министъра на правосъдието. Един от факторите обаче, поради които в своето посочено по-горе решение от 5 декември 2019 г. Sąd Najwyższy (Върховен съд) е приел, че неговата дисциплинарна колегия не е независим и безпристрастен съд, е именно нейната зависимост от изпълнителната власт и влиянието, упражнявано от министъра на правосъдието, върху нейния състав. С оглед на посочените обстоятелства този дисциплинарен съд е на мнение, че дори предвид отговорите, които ще бъдат дадени от Съда на въпросите, повдигнати в точки 44 и 45 от настоящото решение, да трябва да отсъди, че не е възможно да се подаде жалба, а евентуалните жалби срещу отхвърлянето на такава жалба трябва да бъдат препратени на наказателната колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд), все още има риск такава жалба, подадена от министъра на правосъдието в качеството му на главен прокурор пред дисциплинарната колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд), да бъде обявена за допустима и да бъде разгледана от нея. При това положение посоченият дисциплинарен съд иска да установи дали, за да отговори на подобна възможност, може с основание да остави без разглеждане жалбата, която понастоящем е висяща пред него.
При тези условия Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия) решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Прилагат ли се за производство относно търсене на дисциплинарна отговорност от адвокати и чуждестранни юристи, вписани в регистъра на адвокатите — във връзка с която отговорност адвокатът може по-специално да бъде глобен, временно лишен от право да упражнява професията или изключен от адвокатската колегия, a чуждестранният юрист може по-специално да бъде глобен, временно лишен от право да оказва правна помощ в Република Полша или да му бъде забранено да оказва правна помощ в Република Полша — разпоредбите от глава III от Директива [2006/123], и по-специално член 10, параграф 6? При утвърдителен отговор, прилагат ли се за посоченото производство — провеждано пред съдилища на адвокатурата в рамките на дела, по които постановените от тези съдилища актове не подлежат на обжалване пред държавните съдилища или по които срещу такива актове може да се използва само извънреден способ за обжалване, какъвто е касационната жалба до Sąd Najwyższy (Върховен съд) — разпоредбите от [Хартата], по-специално член 47, дори когато всички съществени обстоятелства са свързани само с една държава членка?
2)
Трябва ли, когато — в производството, посочено в първия въпрос — компетентен за разглеждането на касационната жалба срещу решение или определение на дисциплинарния съд на адвокатурата или частната жалба срещу разпореждане, с което се отказва приемане на касационна жалба, съгласно действащите национални разпоредби е орган, който според запитващата юрисдикция в съответствие с оценката на Sąd Najwyższy (Върховен съд) в решение от 5 декември 2019 г.[…], не е независим и безпристрастен съд по смисъла на член 47 от Хартата, да се оставят без приложение националните разпоредби, определящи компетентността на такъв орган, като дисциплинарният съд на адвокатурата съответно е длъжен да изпрати касационната или частната жалба за разглеждане на съдебния орган, който би бил компетентен, ако посочените национални разпоредби не бяха пречка за това?
3)
Може ли (съответно трябва ли), когато — в производството, посочено в първия въпрос — решението или определението на дисциплинарния съд на адвокатурата съгласно становището на същия съд не подлежи на касационно обжалване от главния прокурор или омбудсмана, като се има предвид, че това становище:
a)
противоречи на становището в решение от 27 ноември 2019 г. […] на седемчленен състав на дисциплинарна колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд), тоест органът, който съгласно действащите национални разпоредби е компетентен да разгледа частната жалба срещу разпореждане, с което се отказва приемане на касационна жалба, но който според дисциплинарния съд на адвокатурата в съответствие с оценката на Sąd Najwyższy (Върховен съд) в решение от 5 декември 2019 г. […], не е независим и безпристрастен съд по смисъла на член 47 от Хартата,
б)
съответства на становището, изразено преди това от наказателната колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд), тоест съдебният орган, който би бил компетентен да разгледа такава частна жалба, ако посочените разпоредби не бяха пречка за това,
дисциплинарният съд на адвокатурата да остави без приложение становището на дисциплинарната колегия на ąd Najwyższy (Върховен съд)?
4)
Трябва ли в посочената в третия въпрос хипотеза, ако дисциплинарният съд на адвокатурата е сезиран с жалба от министъра на правосъдието, и:
a)
един от факторите, които според оценката на Sąd Najwyższy (Върховен съд) в решение от 5 декември 2019 г., […] а също и според дисциплинарния съд на адвокатурата позволяват да се приеме, че дисциплинарната колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд) — тоест посоченият в трети въпрос, буква а) орган — не е независим и безпристрастен съд по смисъла на член 47 от Хартата, е влиянието на изпълнителната власт, особено на министъра на правосъдието, върху нейния личен състав,
б)
функцията на главен прокурор, който съгласно становището на дисциплинарната колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд), тоест посочения в трети въпрос, буква а) орган, би имал право да подаде касационна жалба срещу определението, постановено по разглежданата жалба, но съгласно становището на наказателната колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд), тоест посочения в трети въпрос, буква б) орган, и съгласно становището на дисциплинарния съд на адвокатурата няма такова право, по силата на закона се изпълнява именно от министъра на правосъдието,
дисциплинарният съд на адвокатурата да остави без разглеждане тази жалба, ако само по този начин може да гарантира съответствието на производството с член 47 от Хартата, по-специално избягвайки намесата в него от страна на орган, който не е независим и безпристрастен съд по смисъла на тази разпоредба?“.
По допустимостта на преюдициалното запитване
Полската прокуратура и полското правителство считат, че настоящото преюдициално запитване е недопустимо, тъй като Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия) не е юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС.
В това отношение, полското правителство изтъква, от една страна, че съгласно член 17, параграф 1 от полската конституция дисциплинарният съд следи за правилното упражняване на адвокатската професия, като се произнася по въпроса дали поведението на съответните лица е съвместимо с етичните правила, но не правораздава от името на Република Полша като юрисдикция по смисъла на член 179 от тази конституция.
От друга страна, дисциплинарният съд не отговарял на условието за независимост, изисквано съгласно практиката на Съда. Първо, всъщност, тъй като не представлявал юрисдикция по смисъла на полската конституция, такъв орган не се ползвал и от гаранциите за независимост, предвидени в нея само по отношение на юрисдикциите.
Второ, този дисциплинарен съд не бил защитен от непряко външно влияние, което би могло да насочва решенията му, при положение че членовете му се избират от общото събрание на адвокатска колегия съгласно член 40, точка 2 от Закона за адвокатурата и че поради този факт се произнасят по дисциплинарни дела относно техни колеги, с чиято подкрепа са били избрани и от които впоследствие мандатът им може да бъде неколкократно подновяван.
Трето, както личи от член 11, параграф 4 от Закона за адвокатурата, същите членове можели да бъдат освобождавани от длъжност преди края на мандата им от органа, който ги е избрал, така че не се ползвали от гаранцията за несменяемост.
От своя страна прокуратурата счита, че квалифицирането на даден орган като юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС трябва да се извърши с оглед на всички обстоятелства по конкретния случай, включително предмета на разглежданото производство, както и позицията и функцията на съответния орган в националния правен ред. Така професионалните дисциплинарни съдилища биха могли да се считат за такива юрисдикции само при условие че изпълняват функции, които се полагат на държавата, и по-специално функцията да се произнасят относно правото за упражняване на професионална дейност. Впрочем поради предмета на спора в главното производство и настоящия етап на дисциплинарното производство това не било така в случая със Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия). Всъщност при липсата на решение на дисциплинарния обвинител, което да обвинява адв. R. G. в извършването на дисциплинарно нарушение, този дисциплинарен съд не можел да се произнася по състезателен спор относно дисциплинарната отговорност на съответното лице, нито следователно относно неговото право да упражнява професионалната си дейност, а можел единствено да провери дали решението на този обвинител да прекрати дисциплинарното разследване е основателно.
В това отношение съгласно постоянната съдебна практика, за да прецени дали съответният запитващ орган притежава качеството на „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС и следователно, дали има право да отправя преюдициално запитване до Съда на основание на тази разпоредба, Съдът взема предвид съвкупност от обстоятелства, а именно дали органът е законоустановен, дали е постоянно действащ, дали юрисдикцията му е задължителна, дали производството е състезателно, дали той прилага правни норми и дали е независим (решение от 21 януари 2020 г., Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася обаче до състезателния характер на производството пред запитващата юрисдикция, член 267 ДФЕС не обуславя сезирането на Съда от такъв характер на производството. От друга страна, от тази разпоредба следва, че националните юрисдикции могат да сезират Съда само ако пред тях има висящ спор и ако се произнасят в производство, което приключва с правораздавателен акт (решения от 16 декември 2008 г., Cartesio,
C‑210/06
,
EU:C:2008:723
, т.
и от 16 юли 2020 г., Governo della Repubblica italiana (Статут на италианските мирови съдии),
C‑658/18
,
EU:C:2020:572
, т.
).
В случая най-напред изглежда безспорно, с оглед на разпоредбите на Закона за адвокатурата, на които се позовава Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия), че този орган отговаря на критериите за законоустановеност, постоянно действие, задължителна юрисдикция и прилагане на правни норми.
По-нататък, що се отнася до изразените от прокуратурата съмнения относно функцията на Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия) в контекста на главното производство, налага се изводът, че този орган трябва да разреши висящ пред него спор, произнасяйки се в производство, което приключва с правораздавателен акт по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 55 от настоящото решение.
Всъщност от изложеното в акта за преюдициално запитване личи, че този дисциплинарен съд е сезиран по жалба на министъра на правосъдието срещу решението на дисциплинарния обвинител да прекрати образувано срещу адвокат дисциплинарно разследване и че такава жалба може по-специално да доведе до отмяната на това решение от дисциплинарния съд, а в такъв случай — до връщане на преписката на дисциплинарния обвинител за новото ѝ разглеждане.
От практиката на Съда обаче следва, че условията, при които той изпълнява функциите си във връзка с преюдициалните производства, не зависят от характера и целта на образуваните пред националните съдилища спорни производства. Член 267 ДФЕС посочва решението, което трябва да бъде постановено от националния съд, без да предвижда специален режим в зависимост от естеството на това решение (решение от 6 октомври 2021 г., W.Ż. (Колегия за извънреден контрол и публични въпроси на Върховния съд — Назначаване),
C‑487/19
,
EU:C:2021:798
, т.
и цитираната съдебна практика).
Накрая, що се отнася до доводите, изтъкнати от полското правителство, следва да се отбележи, от една страна, че фактът, че дисциплинарните съдилища към адвокатските колегии не представляват юрисдикции по смисъла на член 179 от полската конституция, не може да изключи възможността такива органи да имат качеството „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС. Всъщност, както следва от постоянната съдебна практика, въпросът дали даден орган представлява юрисдикция по смисъла на тази разпоредба от правото на Съюза е уреден единствено от това право (вж. в този смисъл решение от 21 януари 2020 г., Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, т.
и цитираната съдебна практика).
Впрочем Съдът по различни поводи вече е постановявал, че професионални организации, по-специално разполагащите с правомощия по отношение на адвокатите, могат да представляват юрисдикции по смисъла на член 267 ДФЕС, стига да отговарят на изискванията, поставени от съдебната практика, припомнена в точки 54 и 55 от настоящото решение (вж. по-специално решения от 22 декември 2010 г., Koller,
C‑118/09
,
EU:C:2010:805
, т.
и
и от 17 юли 2014 г., Torresi,
C‑58/13 и C‑59/13
,
EU:C:2014:2088
, т.
,
и
).
Що се отнася, от друга страна, до условието запитващият орган да е независим, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, това условие е от основно значение за правилното функциониране на системата за съдебно сътрудничество, въплътена в предвидения в член 267 ДФЕС механизъм на преюдициалното запитване, който всъщност може да бъде задействан само от орган, на който е възложено да прилага правото на Съюза и който изпълнява по-специално този критерий за независимост (вж. в този смисъл решение от 21 януари 2020 г., Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, т.
и цитираната съдебна практика).
Според практиката на Съда понятието „независимост“ има два аспекта. Първият аспект, който е външен, изисква съответният орган да упражнява функциите си напълно самостоятелно, без да е йерархично обвързан или да е подчинен на когото и било и без да получава нареждания или инструкции от какъвто и да било вид, като по този начин е защитен от външна намеса или натиск, които могат да накърнят независимостта на преценката на членовете му и да повлияят на техните решения [решения от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд),
C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, т.
и цитираната съдебна практика, както и от 21 януари 2020 г., Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, т.
и цитираната съдебна практика].
Вторият аспект, който е вътрешен, е свързан с понятието за безпристрастност и визира еднаквата отдалеченост от страните по спора и от съответните им интереси с оглед на предмета на спора. Този аспект изисква запазването на обективност и липсата на всякакъв интерес от изхода на спора извън строгото прилагане на правната норма (решения от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд),
C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, т.
и цитираната съдебна практика, както и от 21 януари 2020 г., Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, т.
и цитираната съдебна практика).
Тези гаранции за независимост и безпристрастност изискват наличието на правила — по-конкретно за състава на органа, за назначаването, срока на упражняване на функциите, както и основанията за самоотвод, отвод и освобождаване от длъжност на членовете му — които позволяват да се отстрани всяко оправдано съмнение у правните субекти в неподатливостта на този орган на влиянието на външни фактори и в неутралността му по отношение на противопоставящите се интереси (решения от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд),
C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, т.
и цитираната съдебна практика, както и от 21 януари 2020 г., Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, т.
и цитираната съдебна практика).
По-конкретно тази абсолютно необходима свобода на съдиите от всякаква външна намеса или натиск изисква, както многократно е припомнял Съдът, установяването на някои гаранции, като несменяемостта, чието предназначение е да защитят лицата, изпълняващи правораздавателна функция (решения от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, т.
и цитираната съдебна практика, както и от 21 януари 2020 г., Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, т.
и цитираната съдебна практика).
Съдът е постановил и че упоменатите в точка 65 от настоящото решение правила трябва по-специално да позволяват да се изключи не само всяко пряко влияние под формата на инструкции, но и всички форми на косвено влияние, които биха могли да насочват решенията на съответните съдии (решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд),
C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия), следва да се отбележи, на първо място, че както предвижда член 89 от Закона за адвокатурата, дисциплинарните съдилища към адвокатските колегии трябва да са „напълно независими“, когато упражняват правораздавателната си дейност по дисциплинарни въпроси.
На второ място, не може да бъде възприета тезата на полското правителство, според която обстоятелството, че членовете на такъв дисциплинарен съд се избират от събранието на адвокатите, вписани в регистъра на съответната адвокатска колегия, и фактът, че същото събрание може в бъдеще евентуално да преизбере тези членове, поражда съмнения относно способността на дисциплинарния съд да отсъжда безпристрастно по отнесени пред него дисциплинарни дела.
Всъщност, с оглед по-специално на колективния им характер, действията, с които членовете на дисциплинарния съд на съответната адвокатска колегия се избират или преизбират от общото събрание на адвокатите, вписани в регистъра на тази адвокатска колегия — които във Варшавската адвокатска колегия, видно от предоставените от запитващия орган уточнения, са около 5500 адвокати — не могат да оставят съмнения относно независимостта и безпристрастността на така избраните членове, когато трябва да се произнесат в общ интерес по евентуално допуснатото от вписан в регистъра адвокат нарушение на етичните правила, уреждащи адвокатската професия.
На трето място, обстоятелството, че съгласно член 11, параграф 4 от Закона за адвокатурата членовете на органите на адвокатските колегии и на органите на местната адвокатска колегия могат да бъдат освобождавани от длъжност, преди да изтече мандатът им, от органа, който ги е избрал, в случая също не може да породи съмнения относно независимостта на Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия).
В това отношение и както припомня полското правителство, разбира се, Съдът наскоро се произнесе относно испанските Tribunales Económico-Administrativos (административно-икономически съдилища), че режимът на освобождаване от длъжност на техните членове не е определен в специална правна уредба посредством изрични законови разпоредби, а е част единствено от общите правила на административното право, и по-конкретно от основния статут на държавните служители, така че освобождаването от длъжност на тези членове следователно не е ограничено, както се изисква от принципа на несменяемост, до някои изключителни хипотези, които са израз на легитимни и императивни мотиви, обосноваващи приемането на такава мярка. От това Съдът стига до извода, че въпросното национално законодателство не гарантира, че членовете на тези органи са защитени от външен натиск, който може да породи съмнение в тяхната независимост, и че такава система не може по-конкретно да възпрепятства ефикасно необоснован натиск върху тях от страна на изпълнителната власт, така че посочените органи не могат да се считат за юрисдикции по смисъла на член 267 от ДФЕС (решение от 21 януари 2020 г., Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, т.
—
).
В случая следва обаче да се отбележи, първо, че правораздавателната функция, възложена на дисциплинарните съдилища към адвокатските колегии, има особено специализиран характер, тъй като по същество те следят дали членовете на съответната професия спазват етичните правила, специално приети, за да регулират упражняването на адвокатската професия, като евентуално санкционират онези членове, които нарушават тези правила.
В такъв контекст фактът, че евентуалното освобождаване от длъжност на членовете на такъв дисциплинарен орган е правомощие на орган, вътрешен за съответната професия, по принцип не може да проправи пътя за натиск или за каквото и да е пряко или непряко въздействие, произтичащо от външна за тази професия власт, които биха имали за цел намеса в изпълнението на така поверената на този дисциплинарен орган задача да правораздава.
Второ, от уточненията, дадени от Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатската колегия) в отговор на различни отправени му от Съда въпроси, е видно, от една страна, че макар съгласно член 58, точка 13 от Закона за адвокатурата да предвижда, че само Висшият адвокатски съвет може да иска от компетентните органи освобождаването от длъжност на членове на органите на адвокатските колегии, тази разпоредба съдържа изрично изключение от това правило що се отнася до членовете на дисциплинарните органи. Така според Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия) това означава, че Висшият адвокатски съвет не може да иска освобождаване от длъжност на член на дисциплинарен съд преди да изтече мандатът му.
Следователно, от друга страна, от посочените уточнения е видно, че общото събрание на Варшавската адвокатска колегия никога не е използвала правомощието за освобождаване от длъжност, което, изглежда, му е предоставено от член 11, параграф 4 от Закона за адвокатурата, и че тази разпоредба трябва да се счита за неотносима в случая, което впрочем се потвърждава и от факта, че Правилникът за адвокатурата не съдържа нито една разпоредба, която да уточнява материалноправните или процесуалните условия, при които би могла да се приложи конкретно така предоставената от тази разпоредба на теория възможност.
Ето защо, както подчертава генералният адвокат в точки 52 и 53 от своето заключение, от посочените различни уточнения става ясно, че що се отнася до евентуалната възможност за освобождаване от длъжност на членовете на Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатската колегия), член 11, параграф 4 от Закона за адвокатурата винаги е съществувал само на хартия и няма конкретно действие.
Трето, следва да се уточни и че не изглежда, че самата перспектива да се наложи общото събрание на адвокатска колегия — в качеството му на колективен орган, който обединява всички вписани в регистъра на съответната адвокатска колегия, а именно, що се отнася до Варшавската колегия и както вече бе отбелязано, около 5500 членове — да упражни, евентуално при материалноправните и процесуалните условия, които в този случай ще трябва да бъдат установени, правомощие за освобождаване от длъжност на член на дисциплинарния съд на тази колегия, може да породи някои сериозни опасения да не бъде засегната независимостта на такъв член или на самия съд, когато упражняват правораздавателната си дейност.
С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се констатира, че Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (дисциплинарен съд към Варшавската адвокатска колегия) отговаря на необходимите условия, за да може да се счита за юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС. Следователно настоящото преюдициално запитване е допустимо.
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 10, параграф 6 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че прави член 47 от Хартата приложим към производство, образувано по жалба на орган на публичната власт пред дисциплинарния съд към адвокатска колегия за отмяна на решение, с което дисциплинарният обвинител е прекратил воденото срещу адвокат разследване, след като е заключил, че няма дисциплинарно нарушение, за което последният да е отговорен, и в случай че това решение бъде отменено, за връщане на преписката на дисциплинарния обвинител.
По допустимостта
Полското правителство се съмнява в допустимостта на първия въпрос, тъй като Директива 2006/123 била неприложима към главното производство. В това отношение посоченото правителство изтъква, първо, че разглежданото в главното производство положение има чисто вътрешен характер, второ, че Директива 98/5 представлява lex specialis, който има предимство пред Директива 2006/123, трето, че само вписването в регистъра на адвокатите попада в обхвата на разрешителния режим, предвиден в тази директива, а в главното производство не се разглеждало такова вписване или заличаване от този регистър, и четвърто, че дисциплинарните производства са сходни с наказателните производства, поради което подобно на тях би трябвало да се изключат от приложното поле на тази директива, както предвижда член 1, параграф 5 от нея.
Според полското правителство и член 47 от Хартата не е приложим в настоящия случай, след като по тази причина не е налице положение, при което се прилага правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата и Европейският съюз при всички случаи няма компетентност, що се отнася до дисциплинарните производства и до предвиденото в тях обжалване.
Във връзка с тези различни аспекти обаче се налага изводът, от една страна, че така изтъкнатите от полското правителство доводи по същество са свързани с приложното поле, както и с обхвата, а следователно и с тълкуването на разпоредбите на правото на Съюза, до които се отнася първият въпрос. Ето защо подобни доводи, които се отнасят до поставения въпрос по същество, поначало не могат да обусловят неговата недопустимост (вж. по аналогия, решение от 2 март 2021 г., A.B. и др. (Назначаване на съдии във Върховния съд — Жалби) (
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, т.
).
От друга страна, трябва да се отхвърли и възражението, че приемането на приложимите за адвокатите норми и дисциплинарни производства е от изключителната компетентност на държавите членки. Всъщност дори да се предположи, че бъде установена такава изключителна компетентност, както е видно от постоянната практика на Съда, при упражняването на такава компетентност държавите членки са длъжни да спазват задълженията си, които произтичат от правото на Съюза (вж. по аналогия, решение от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, т.
и цитираната съдебна практика).
От своя страна прокуратурата изтъква, че първият въпрос е поставен само като необходима предпоставка за формулирането на втория, третия и четвъртия въпрос. При положение обаче, че тези три други въпроса сами по себе си били недопустими, отговорът на първия въпрос изобщо нямало да бъде полезен за изхода на спора в главното производство и следователно не би могъл да се счита за необходим, за да може запитващата юрисдикция да постанови решението си по смисъла на член 267 ДФЕС.
В това отношение следва обаче да се констатира, че първият въпрос сочи затруднение при тълкуването на правото на Съюза, което има връзка с предмета на спора в главното производство, и че освен това, както подчертава запитващата юрисдикция, той има предварителен характер по отношение на останалите три поставени въпроса. При тези условия Съдът счита, че следва да разгледа първия въпрос, като в това отношение се придържа към логическия ред, в който са му били отправени различните поставени от запитващата юрисдикция въпроси.
От изложеното дотук следва, че първият въпрос е допустим.
По същество
Що се отнася до приложимостта на Директива 2006/123 като цяло и на член 10, параграф 6 от нея, до който по-конкретно се отнася първият въпрос, следва да се припомни, на първо място, че както личи от съображение 33 от тази директива, обхванатите от нея услуги се отнасят по-специално до услугите по правни консултации. Освен това в съответствие с член 4, точка 1 от тази директива за нейните цели „услуга“ означава всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в член 57 ДФЕС. При това положение е безспорно, че предоставяните от адвокатите правни услуги попадат в материалното приложно поле на същата директива.
Що се отнася, на второ място, до изтъкнатото от запитващата юрисдикция в първия ѝ въпрос обстоятелство, че главното производство се отнася на пръв поглед до чисто вътрешно положение, доколкото посоченото производство изглежда не е свързано с положение, което попада в обхвата на свободата на установяване или на свободното предоставяне на адвокатски услуги по смисъла съответно на членове 49—55 ДФЕС и членове 56—62 ДФЕС, достатъчно е да се припомни, че подобно обстоятелство не може да изключи приложимостта на разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 и следователно на член 10 от нея. Всъщност, както следва от практиката на Съда, разпоредбите на глава III трябва да се тълкуват в смисъл, че се прилагат и за положение, при което всички релевантни елементи настъпват в границите само на една държава членка (решение от 30 януари 2018 г., X и Visser,
C‑360/15 и C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, т.
).
Що се отнася, на трето място, до довода на полското правителство, че приложимостта на разпоредбите на Директива 2006/123 в случая е изключена, понеже като lex specialis разпоредбите на Директива 98/5 имат предимство пред тях, следва да се припомни, че член 3, параграф 1 от Директива 2006/123 само предвижда, че ако разпоредбите на тази директива влизат в противоречие с разпоредба на друг акт на Съюза, регулираща специфични аспекти на достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в специфичен сектор или за специфични професии, предимство има разпоредбата на другия акт и тя се прилага към тези специфични сектори или професии.
В това отношение се налага обаче изводът — и както отбелязва и генералният адвокат в точки 77, 78, 80 и 81 от заключението си — че Директива 98/5 не се прилага по отношение на адвокат, който, подобно на адв. R. G., не изглежда, че е придобил професионалната си квалификация в държава членка, различна от Република Полша, нито че е упражнил правото на свободно установяване, гарантирано от член 49 ДФЕС, за да се установи в последната държава членка като адвокат. Следователно в контекста на положение като разглежданото в главното производство не може да възникне никакво противоречие по смисъла на член 3, параграф 1 от Директива 2006/123 между разпоредбите на тази директива и тези на Директива 98/5.
Също така и след като Директива 98/5 не е приложима в посочения контекст, член 9, параграф 3 от Директива 2006/123, който предвижда, че раздел 1 от глава III от нея не се прилага за онези аспекти на разрешителните режими, които се регулират пряко или косвено от други инструменти на Съюза, изглежда напълно ирелевантен в случая.
На четвърто място, що се отнася до тезата на полското правителство, че неприложимостта на разпоредбите на Директива 2006/123 по отношение на дисциплинарните производства се налагала по аналогия поради факта, че член 1, параграф 5 от тази директива уточнява, с някои уговорки, че не засяга правилата на наказателното право на държавите членки, достатъчно е да се констатира, че нищо в текста на тази разпоредба не подсказва, че така установеният по отношение на правилата на наказателното право на държавите членки дерогационен режим би следвало да се прилага и за приложимите правила в областта на професионалната дисциплина.
В това отношение следва впрочем да се отбележи, че различни разпоредби от Директива 2006/123 свидетелстват, напротив, че разпоредбите относно дисциплинарните производства не могат да бъдат третирани по начин, аналогичен на предвидения в член 1, параграф 5 от тази директива относно правилата на наказателното право на държавите членки. Така например понятието „изискване“, което има основна хоризонтална роля в контекста на Директива 2006/123, и по-специално в контекста на глава III, както следва от членове 14 и 15, е определено в член 4, точка 7 от тази директива като обхващащо по-специално всяко задължение, забрана, условие или ограничение, произтичащо от „правилата на професионални институции“, приети в рамките на тяхната правна автономия.
В светлината на всички предходни уточнения и що се отнася, на пето място, до евентуалната приложимост в случая на член 10, параграф 6 от Директива 2006/123, следва да се припомни, че тази разпоредба, озаглавена „Условия за предоставяне на разрешение“, гласи, че всяко решение на компетентните власти, включително отказ или оттегляне на разрешение, се мотивира изцяло и подлежи на обжалване пред съд или друга висшестояща инстанция.
В това отношение следва да се подчертае, че член 4, точка 6 от Директива 2006/123 определя като разрешителен режим всяка процедура, по която даден доставчик или получател на практика трябва да предприеме стъпки, за да получи от компетентен орган официално решение или конклудентно такова, относно достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга.
При това положение няма съмнение, че правна уредба, която за упражняването на адвокатска дейност изисква предварително вписване в регистъра на адвокатската колегия и така задължава заинтересованите лица да спазят процедура, която предполага те предприемат постъпки пред компетентен орган, за да получат от него официално решение, позволяващо им достъп до и упражняване на тази дейност, въвежда разрешителен режим по смисъла на член 4, точка 6 и на глава III от Директива 2006/123 (вж. в този смисъл решение от 22 септември 2020 г., Cali Apartments,
C‑724/18 и C‑727/18
,
EU:C:2020:743
, т.
,
,
и
). Впрочем това изрично потвърждава съображение 39 от тази директива, съгласно което понятието „разрешителен режим“ обхваща по-специално „задълженията, необходими за да може да се получи разрешение за осъществяването на определен вид дейност, да бъде регистрирано дадено лице като член на професия“.
„Разрешителният режим“ по смисъла на член 4, точка 6 от Директива 2006/123 се отличава от „изискването“ по смисъла на член 4, точка 7 от тази директива, което визира по-специално всяко задължение, забрана, условие или ограничение, предвидено в закон, подзаконов акт или административна разпоредба на държава членка, или произтичащо от правилата на професионални институции, приети в рамките на тяхната правна автономия (вж. в този смисъл решение от 22 септември 2020 г., Cali Apartments,
C‑724/18 и C‑727/18
,
EU:C:2020:743
, т.
и
). Ето защо правилата в областта на дисциплинарната отговорност, характерни за такива професионални институции, не представляват правила, които определят самия достъп до упражняването на съответната професионална дейност посредством официално разрешение на компетентните органи за тази дейност, а са „изисквания“, свързани с упражняването на дейността като такава, които по принцип не попадат в обхвата на такъв разрешителен режим.
Освен това следва да се приеме, че решение, с което орган на публичната власт разпорежда да бъде заличено вписването в адвокатската колегия, по принцип представлява „оттегляне на разрешение“ по смисъла на член 10, параграф 6 от Директива 2006/123. Следователно, както отбелязва запитващата юрисдикция, трябва да се приеме за такова оттегляне на разрешение по-специално дисциплинарно решение, прието на основание член 81, параграф 1 от Закона за адвокатурата, което би постановило изключване на адвокат от адвокатурата. Всъщност от член 82, параграф 2 от този закон следва, че такова решение за изключване от адвокатурата води до заличаване от регистъра на адвокатите, без право да се иска ново вписване в регистъра за срок от 10 години от датата, на която влиза в сила решението за изключване от него.
В това отношение следва обаче да се посочи, че както отбелязват полското и нидерландското правителство, а също и Европейската комисия, висящата понастоящем пред запитващата юрисдикция жалба не може да доведе до такова решение за изключване на адвокат от регистъра на адвокатите, което би довело до заличаването му от него и следователно до оттегляне на разрешение по смисъла на член 10, параграф 6 от Директива 2006/123.
Всъщност от изложеното в акта за преюдициално запитване е видно, че главното производство е относно жалба, подадена от министъра на правосъдието срещу решение, с което дисциплинарният обвинител, точно обратното, е приел, след като е провел предварително разследване, че в случая няма основание да образува дисциплинарно производство пред компетентния орган, който да се произнесе по него и въз основа на това да вземе решение за евентуално изключване от адвокатската колегия като дисциплинарно наказание. Така от тези съображения следва също и че в процесуалния контекст на главното производство актът, който запитващата юрисдикция трябва да постанови, може да се изразява единствено в отхвърляне или уважаване на жалбата, като в последния случай делото бъде върнато на дисциплинарния обвинител за ново разглеждане на преписката.
Следователно от изложеното по-горе произтича, от една страна, че висящото понастоящем пред запитващата юрисдикция производство не може да доведе до налагането на дисциплинарно наказание на адвокат, включително евентуално изключване от адвокатската колегия, и от друга страна, че това производство, което се отнася изключително до решение на дисциплинарния обвинител да не образува дисциплинарно производство срещу такъв адвокат, противопоставя този дисциплинарен обвинител на министъра на правосъдието, като от своя страна на този етап съответният адвокат не е нито дисциплинарно разследван, нито страна по това производство.
С оглед на изложеното по-горе член 10, параграф 6 от Директива 2006/123 не се прилага в контекста на висящото понастоящем главно производство. Следователно в същия контекст тази разпоредба не може да доведе и до приложимост на член 47 от Хартата.
Всъщност, що се отнася до член 47 от Хартата, следва да се припомни, че тази разпоредба препотвърждава принципа на ефективна съдебна защита и прогласява в полза на всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, правото на ефективни правни средства за защита пред съд (решение от 20 април 2021 г., Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, т.
и цитираната съдебна практика).
В този смисъл признаването на посоченото право в конкретен случай означава — както следва от член 47, първа алинея от Хартата — че изтъкващото го лице се позовава на права или на свободи, гарантирани от правото на Съюза (решение от 20 април 2021 г., Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, т.
и цитираната съдебна практика).
От съдържащата се в акта за преюдициално запитване информация обаче не следва, че при настоящата конфигурация на главното производство адв. R. G., който на този етап сам не е страна в това производство, би могъл да се позове на право, предоставено му от правото на Съюза, тъй като член 10, параграф 6 от Директива 2006/123 по-конкретно и както бе уточнено по-горе, не може да намери приложение в случая.
С оглед на всичко изложено по-горе на първия въпрос следва да се отговори, че член 10, параграф 6 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че не прави член 47 от Хартата приложим към производство, образувано по жалба на орган на публичната власт пред дисциплинарния съд към адвокатска колегия за отмяна на решение, с което дисциплинарният обвинител е прекратил воденото срещу адвокат разследване, след като е заключил, че няма дисциплинарно нарушение, за което последният да е отговорен, и в случай че това решение бъде отменено, за връщане на преписката на дисциплинарния обвинител.
По втория, третия и четвъртия въпрос
С оглед отговора на първия въпрос не е необходимо да се разглеждат вторият, третият и четвъртият въпрос, които запитващата юрисдикция всъщност е задала само в случай, че от отговора на първия въпрос следва, че член 47 от Хартата е приложим в контекста на главното производство.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

Член 10, параграф 6 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар трябва да се тълкува в смисъл, че не прави член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз приложим към производство, образувано по жалба на орган на публичната власт пред дисциплинарния съд към адвокатска колегия за отмяна на решение, с което дисциплинарният обвинител е прекратил воденото срещу адвокат разследване, след като е заключил, че няма дисциплинарно нарушение, за което последният да е отговорен, и в случай че това решение бъде отменено, за връщане на преписката на дисциплинарния обвинител.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: полски