CELEX: 62014TJ0561
Pravo institucij
Evropska državljanska pobuda
Raziskovalna politika
Javno zdravje
Razvojno sodelovanje
Financiranje dejavnosti, ki vključujejo uničenje človeških zarodkov, s strani Unije
Sporočilo Komisije v skladu s členom 10(1)(c) Uredbe (EU) št. 211/2011
Ničnostna tožba
Sposobnost biti stranka v postopku
Izpodbojni akt
Delna nedopustnost
Sodni nadzor
Obveznost obrazložitve
Očitna napaka pri presoji

Dejansko stanje
Postopek v zvezi z evropsko državljansko pobudo „Uno di noi“
Evropska komisija je 11. maja 2012 v skladu s členom 4(2) Uredbe (EU) št. 211/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o državljanski pobudi (
UL 2011, L 65, str. 1
) registrirala predlog za evropsko državljansko pobudo (v nadaljevanju: EDP) z naslovom „Uno di noi“ (Eden izmed nas) pod sklicem ECI(2012) 000005 (v nadaljevanju: sporna EDP).
Predmet sporne EDP je bil, kakor je opisano v spletnem registru, ki ga je v ta namen dala na voljo Komisija, „[p]ravno varstvo dostojanstva, pravica do življenja in integritete vsakega človeškega bitja od spočetja na področjih pristojnosti [Evropske unije], kjer je taka zaščita še posebej pomembna“.
Cilji EDP so bili v navedenem registru opisani tako:
„Človeški zarodek zasluži spoštovanje svojega dostojanstva in integritete. To je razglasilo Sodišče Evropske unije v primeru Brüstle proti Greenpeace, kjer je človeški zarodek opredeljen kot začetek razvoja človeškega bitja. Kadar gre za vprašanje človeškega zarodka, bi morala [Unija] za zagotovitev doslednosti na področjih svoje pristojnosti uvesti prepoved in prenehanje financiranja dejavnosti, ki vključujejo uničenje človeških zarodkov, zlasti na področju raziskav, razvojne pomoči in javnega zdravja.“
Po mnenju organizatorjev sporne EDP so upoštevne določbe Pogodb člena 2 in 17 PEU, člen 4(3) in (4) PDEU ter členi 168, 180, 182, 209, 210 in 322 PDEU.
V okviru sporne EDP so bile predlagane tri spremembe aktov Evropske unije.
Na prvem mestu se je predlagalo, da se v Uredbo (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (
UL 2002, L 248, str. 1
) vključi člen, ki bi določal, da se „[p]roračunska sredstva […] ne dodeljujejo za dejavnosti, ki uničujejo človeške zarodke, ali dejavnosti, ki to predpostavljajo“.
Na drugem mestu se je predlagalo, da se v členu 16(3) Predloga Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o okvirnem programu za raziskave in inovacije (2014–2020) – Obzorje 2020 (COM(2011) 809 final) doda točka (d), s katero bi se iz področja tega okvirnega programa izključilo kakršno koli financiranje „raziskovaln[ih] dejavnosti, ki uničujejo človeške zarodke, vključno s tistimi, ki so namenjene pridobivanju izvornih celic, in raziskav […], ki vključujejo uporabo predhodno pridobljenih izvornih celic človeških zarodkov“.
Na tretjem mestu se je predlagalo, da se v členu 2 Uredbe (ES) št. 1905/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o vzpostavitvi instrumenta za financiranje razvojnega sodelovanja (
UL 2006, L 378, str. 41
) doda nov odstavek 5, ki bi določal:
„Razvojna pomoč Unije v skladu s to uredbo se ne sme uporabljati za financiranje splava, neposredno ali posredno prek financiranja organizacij, ki splav izvršujejo ali spodbujajo. Sklicevanja v tej uredbi na reproduktivno in spolno zdravje, zdravstveno varstvo, pravice, storitve, oskrbo, izobraževanja in informacije, na mednarodno konferenco o prebivalstvu in razvoju, njena načela in akcijski program, na agendo iz Kaira in milenijske razvojne cilje, zlasti na cilj št. 5 o zdravju in smrtnosti žensk, je treba razlagati tako, da dajejo pravno podlago za uporabo evropskih sredstev za neposredno ali posredno financiranje splava.“
Organizatorji sporne EDP so to 28. februarja 2014 v skladu s členom 9 Uredbe št. 211/2011 predložili Komisiji.
Predstavniki Komisije so 9. aprila 2014 v skladu s členom 10(1)(b) Uredbe št. 211/2011 sprejeli organizatorje sporne EDP.
Organizatorji sporne EDP so 10. aprila 2014 v skladu s členom 11 Uredbe št. 211/2011 to EDP lahko predstavili na javni predstavitvi, organizirani v Evropskem parlamentu.
Komisija je 28. maja 2014 na podlagi člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011 sprejela Sporočilo COM(2014) 355 final o sporni EDP (v nadaljevanju: izpodbijano sporočilo). V tem sporočilu je Komisija zavzela stališče v smislu, da na podlagi EDP ne namerava izvesti nobenega ukrepa.
Vsebina izpodbijanega sporočila
Izpodbijano sporočilo je bilo razdeljeno na štiri dele.
V točki 1 z naslovom „Uvod“ je Komisija med drugim predstavila predmet in cilje sporne EDP in treh predlaganih zakonodajnih sprememb.
Točka 2 izpodbijanega sporočila je bila naslovljena „Trenutno stanje“.
V točki 2.1 izpodbijanega sporočila, naslovljeni „Človekovo dostojanstvo v zakonodaji EU“, je Komisija zlasti predstavila zakonodajo Unije glede varstva človekovega dostojanstva in pojasnila, da morajo biti vsa zakonodaja EU in vsi odhodki EU v skladu s Pogodbami in Listino Evropske unije o temeljnih pravicah ter zato spoštovati človekovo dostojanstvo, pravico do življenja in pravico do osebne celovitosti. To bi moralo veljati tudi za zakonodajo EU ter odhodke za raziskave človeških zarodnih matičnih celic (v nadaljevanju: hESC) in razvojno sodelovanje. Komisija je tudi navedla, da je Sodišče v sodbi z dne 18. oktobra 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), ki jo v okviru opisa ciljev sporne EDP navajajo organizatorji, pojasnilo, da „cilj Direktive [Evropskega parlamenta in Sveta 98/44/ES z dne 6. julija 1998 o pravnem varstvu biotehnoloških izumov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 20, str. 395)] ni urediti uporabo človeških zarodkov v okviru znanstvenega raziskovanja“ in da je „[n]jen cilj […] omejen na patentiranje biotehnoloških izumov“. Komisija je opozorila, da sodba ne obravnava vprašanja, ali se takšne raziskave lahko izvajajo in ali se lahko financirajo.
Točka 2.2 izpodbijanega sporočila je bila naslovljena „Raziskave [hESC]“. V tej točki je Komisija opisala stanje na področju raziskav matičnih celic (točka 2.2.1) ter pristojnosti in dejavnosti držav članic Unije na tem področju (točki 2.2.2 in 2.2.3).
V zvezi s pristojnostmi Unije je Komisija predstavila program Unije za raziskave in inovacije Obzorje 2020, ki je bil vzpostavljen z Uredbo (EU) št. 1291/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o vzpostavitvi okvirnega programa za raziskave in inovacije (2014–2020) – Obzorje 2020 in razveljavitvi Sklepa št. 1982/2006/ES (
UL 2013, L 347, str. 104
), in pojasnila, da ta program deluje na podlagi strogega etičnega okvira, ki vključuje sistem „trojne varovalke“, ki je sestavljen iz naslednjih elementov. Prvič, nacionalna zakonodaja se mora upoštevati: projekti Unije morajo potekati v skladu s predpisi države, v kateri se izvajajo raziskave. Drugič, vse projekte morajo znanstveno potrditi strokovnjaki pri strokovnem pregledu, prestati pa morajo tudi strogo etično presojo. Tretjič, sredstva Unije se ne smejo uporabljati za pridobivanje novih linij matičnih celic ali za raziskave, pri katerih se uničujejo zarodki, vključno za pridobivanje matičnih celic.
Točka 2.3 izpodbijanega sporočila je bila naslovljena „Razvojno sodelovanje“, v njej pa so bile po uvodni točki o stanju na področju zdravja mater in otrok v državah v razvoju (točka 2.3.1) predstavljene pristojnosti in dejavnosti držav članic (točka 2.3.2) in Unije (točka 2.3.3) na področju zdravja mater in otrok.
Komisija je navedla, da razvojno sodelovanje med državami članicami poteka v skladu z „razvojnimi cilji tisočletja“ (v nadaljevanju: RCT) in akcijskim programom Mednarodne konference o prebivalstvu in razvoju (v nadaljevanju: ICPD). Komisija je pojasnila, da akcijski program ICPD opredeljuje nestrokovno opravljeni splav kot najpomembnejše vprašanje javnega zdravja in poziva k prednostni obravnavi preprečevanja neželenih nosečnosti. Splav se v nobenem primeru ne bi smel spodbujati kot metoda načrtovanja družine in mora biti obravnavan znotraj pravnega okvira posamezne države. ICPD poudarja, da mora bit splav, kjer ni prepovedan, varen. Komisija je poleg tega pojasnila, da so RCT postali merilo svetovne razvojne politike. Četrti RCT je zmanjšati umrljivost otrok, mlajših od pet let, za dve tretjini, peti RCT pa je zmanjšati umrljivost mater za tri četrtine med letoma 1990 in 2015 ter zagotoviti splošen dostop do storitev reproduktivnega zdravja.
Glede pristojnosti in dejavnosti Unije je Komisija predstavila določbe Pogodbe DEU o razvojnem sodelovanju in glavne instrumente za financiranje tega sodelovanja. Komisija je tudi opredelila prednostna področja za razvojno financiranje EU v zdravstvenem sektorju, vključno z reproduktivnim in spolnim zdravjem, ter pojasnila izvedeni nadzor porabe razvojnih sredstev Unije.
Točka 3 izpodbijanega sporočila je bila naslovljena „Ocena zahtev evropske državljanske pobude“.
V točki 3.1 izpodbijanega sporočila, naslovljeni „Splošne ugotovitve“, je Komisija spomnila na cilje sporne EDP in obravnavala njeno zahtevo po spremembi Uredbe št. 1605/2002. V zvezi s tem je Komisija opozorila, da morajo biti v skladu s členom 87 Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (
UL 2012, L 298, str. 1
, v nadaljevanju: finančna uredba) vsi odhodki EU v skladu s Pogodbami in Listino o temeljnih pravicah. Zato po mnenju Komisije finančna uredba že zagotavlja, da mora biti pri vseh odhodkih EU, tudi na področjih raziskav, razvojnega sodelovanja in javnega zdravja, zagotovljeno spoštovanje človekovega dostojanstva, pravice do življenja in pravice do osebne celovitosti. Komisija je dodala, da je namen finančne uredbe zagotoviti finančna pravila na splošno, in ne za določeno področje politike EU, zlasti za oblikovanje in izvajanje proračuna EU.
V točki 3.2 izpodbijanega sporočila, naslovljeni „Raziskave [hESC]“, je Komisija obravnavala drugi predlog za zakonodajno spremembo, ki ga je podala sporna EDP. V zvezi s tem je Komisija pojasnila, da zakonodaja o okvirnem programu Obzorje 2020 vsebuje podrobne določbe o podpori EU za raziskave hESC. Pojasnila je tudi, da je ta zakonodaja bila sprejeta pred kratkim in da sta sozakonodajalca EU, Evropski parlament in Svet, upoštevala etična načela, dodano vrednost podpore na ravni EU in morebitne zdravstvene koristi pri vseh vrstah raziskav matičnih celic. Komisija je tudi opozorila na obstoj sistema „trojne varovalke“ (glej točko 18 zgoraj). Komisija je v tej točki zaključila, da so v določbah okvirnega programa Obzorje 2020 o raziskavah glede hESC že obravnavane številne pomembne zahteve organizatorjev, zlasti da EU ne financira uničevanja človeških zarodkov in da se vzpostavi ustrezen nadzor. Vendar je Komisija menila, da ne more izpolniti zahteve organizatorjev, da EU ne financira raziskav z že ustvarjenimi linijami hESC. V zvezi s tem je Komisija pojasnila, da je svoj predlog programa Obzorje 2020 oblikovala ob upoštevanju etičnih načel, morebitnih zdravstvenih koristi in dodane vrednosti podpore na ravni EU, in sicer za vse vrste raziskav matičnih celic, in da sta sozakonodajalca Unije ta predlog sprejela na podlagi demokratično doseženega dogovora med medinstitucionalnimi pogajanji.
V točki 3.3 izpodbijanega sporočila, naslovljeni „Razvojno sodelovanje“, je Komisija obravnavala tretji predlog za zakonodajno spremembo, ki je bil podan v sporni EDP. Najprej je ugotovila, da je temeljni cilj sporne EDP zmanjšanje števila splavov v državah v razvoju. V zvezi s tem je Komisija pojasnila, da se pomoč Unije za zdravstveni sektor partnerskih držav v razvoju zagotavlja bodisi s podpiranjem zagotavljanja integriranih storitev, ki vključujejo spolno in reproduktivno zdravje ter zdravje mater, novorojenčkov in otrok v celotnem sistemu obravnave pacientov, bodisi z zagotavljanjem proračunske podpore za pomoč državam, da izboljšajo zagotavljanje nacionalnih zdravstvenih storitev. Po mnenju Komisije ta podpora EU znatno prispeva k zmanjšanju števila splavov, saj povečuje dostop do varnih in kakovostnih storitev, vključno s kakovostnim načrtovanjem družine, široko izbiro kontracepcijskih metod, nujno kontracepcijo in obsežno spolno vzgojo. Komisija je navedla, da pri odobritvi pomoči EU v celoti spoštuje suverene odločitve partnerskih držav o tem, katere zdravstvene storitve bodo zagotavljale in kako jih bodo predstavljale, če so le v skladu z dogovorjenimi načeli o človekovih pravicah. Komisija je pojasnila, da zato ni naklonjena temu, da bi se pomoč zagotavljala samo za nekatere storitve, saj bi to otežilo celovito in učinkovito podporo zdravstvenih strategij držav.
Točka 4 izpodbijanega sporočila je bila naslovljena „Sklepne ugotovitve“ in je v bistvu pomenila povzetek prejšnjih navedb.
V točki 4.1 izpodbijanega sporočila, naslovljeni „Splošno“, je Komisija ugotovila, da ne vidi potrebe, da bi predlagala spremembe finančne uredbe.
V točki 4.2 izpodbijanega sporočila, naslovljeni „Raziskave [hESC]“, je Komisija izrazila mnenje, da so v določbah programa Obzorje 2020 že obravnavane številne pomembne zahteve organizatorjev, zlasti da EU ne financira uničevanja človeških zarodkov in da se vzpostavi ustrezen nadzor. Vendar je Komisija menila, da ne more izpolniti zahteve organizatorjev, da EU ne financira raziskav z že ustvarjenimi linijami hESC.
V točki 4.3 izpodbijanega sporočila, naslovljeni „Razvojno sodelovanje“, je Komisija ugotovila, da bi prepoved financiranja splavov, ki se izvajajo v državah v razvoju, omejila zmožnost Unije, da doseže cilje, določene v razvojnih ciljih tisočletja, zlasti na področju zdravja mater, in v okviru ICPD, ki so bili pred kratkim ponovno potrjeni tako na mednarodni ravni kot na ravni EU.
V točki 4.3, peti odstavek, izpodbijanega sporočila je Komisija pojasnila, da bo v skladu s členom 10(2) Uredbe št. 211/2011 to sporočilo posredovano organizatorjem sporne EDP, Parlamentu in Svetu ter bo objavljeno.
Postopek in predlogi strank
Tožeče stranke so subjekt „European Citizens’ Initiative One of Us“ in sedem fizičnih oseb, ki so organizatorji sporne EDP in sestavljajo njen odbor državljanov v smislu člena 2, točka 3, in člena 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 211/2011.
Tožeče stranke so 25. julija 2014 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile to tožbo. S tožbo se ni predlagala le razglasitev ničnosti izpodbijanega sporočila, temveč podredno tudi razglasitev ničnosti člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011. Kot tožene stranke so bili v njej označeni Parlament, Svet in Komisija.
Komisija je 29. januarja 2015 vložila odgovor na tožbo.
Parlament in Svet sta 6. oziroma 9. februarja 2015 z ločenima vlogama v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila ugovora nedopustnosti na podlagi člena 114(1) Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991. Predlagala sta, naj se tožba v delu, ki se nanaša nanju, zavrže kot nedopustna.
Parlament in Svet sta 6. oziroma 9. februarja 2015 z vlogama v sodnem tajništvu Splošnega sodišča predlagala, naj se jima v primeru, da bi bila tožba razglašena za nedopustno v delu, ki se nanaša nanju, dovoli intervencija v podporo predlogom Komisije.
Organizacija International Planned Parenthood Federation je 17. marca 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v podporo predlogom Komisije, Parlamenta in Sveta.
Organizacija Marie Stopes International je 3. aprila 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v podporo predlogom Komisije, Parlamenta in Sveta.
Tožeče stranke so 14. aprila 2015 vložile repliko, v kateri so predstavile tudi svoja stališča glede podanih ugovorov nedopustnosti.
Komisija je 4. junija 2015 vložila dupliko.
Prvi senat Splošnega sodišča je s sklepom z dne 26. novembra 2015, One of Us in drugi/Komisija (
T‑561/14
, neobjavljen,
EU:T:2015:917
), tožbo zavrgel kot nedopustno v delu, v katerem se nanaša na člen 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, posledica tega pa je bila, da Parlamenta in Sveta ni bilo več mogoče šteti za toženi stranki v postopku.
Predsednik prvega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 30. novembra 2015 ugodil predlogom Parlamenta in Sveta za intervencijo, pri čemer je poudaril, da njune pravice določa člen 116(6) Poslovnika z dne 2. maja 1991.
Republika Poljska je 16. januarja 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v podporo predlogom tožečih strank.
Predsednik prvega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 16. marca 2016, One of Us in drugi/Komisija (
T‑561/14
,
EU:T:2016:173
), zavrnil predloge za intervencijo organizacij International Planned Parenthood Federation in Marie Stopes International. Poleg tega je ugotovil, da tožeče stranke intervencijskih vlog, ki sta jih predložila ta subjekta, niso uporabile ustrezno, s čimer so zlorabile postopek, in je to zlorabo upošteval pri razdelitvi stroškov na podlagi člena 135(2) Poslovnika Splošnega sodišča.
Predsednik prvega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 17. marca 2016 ugodil predlogu za intervencijo Republike Poljske, pri čemer je poudaril, da njene pravice določa člen 116(6) Poslovnika z dne 2. maja 1991.
Ker se je sestava senatov Splošnega sodišča spremenila, je bil sodnik poročevalec na podlagi člena 27(5) Poslovnika razporejen v drugi senat, ki mu je bila zato dodeljena ta zadeva.
Splošno sodišče (drugi senat) je na predlog sodnika poročevalca v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89 Poslovnika 28. novembra 2016 strankam pisno postavilo vprašanja, na katera so te odgovorile v za to določenem roku.
Splošno sodišče je 14. decembra 2016 na predlog drugega senata na podlagi člena 28 Poslovnika odločilo, da zadevo predodeli razširjenemu senatu.
Splošno sodišče (drugi razširjeni senat) je 11. januarja 2017 na predlog sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka.
Predsednik drugega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 9. marca 2017 ugodil prošnji za preložitev obravnave, ki so jo vložile tožeče stranke.
Stranke so podale ustne navedbe in odgovore na vprašanja Splošnega sodišča na obravnavi 16. maja 2017.
Tožeče stranke ob podpori Republike Poljske Splošnemu sodišču predlagajo, naj:
–
izpodbijano sporočilo razglasi za nično;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija ob podpori Parlamenta in Sveta Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno in v vsakem primeru zavrne kot neutemeljeno;
–
tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
Pravo
Dopustnost
Dopustnost tožbe v delu, v katerem jo vlaga subjekt „European Citizens’ Initiative One of Us“
Uvodoma je treba opozoriti, da lahko sodišče Unije po uradni dolžnosti preuči vprašanje procesnega upravičenja tožeče stranke in njenega dostopa do pravnih sredstev, ker sta to absolutni procesni predpostavki (glej v tem smislu sodbo z dne 3. julija 2007, Au Lys de France/Komisija,
T‑458/04
, neobjavljena,
EU:T:2007:195
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je treba po uradni dolžnosti preučiti, ali je subjekt „European Citizens’ Initiative One of Us“ lahko stranka v sodnem postopku pred sodiščem Unije, da na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU predlaga razglasitev ničnosti izpodbijanega sporočila.
Glavnima strankama je bila dana možnost, da v odgovoru na pisno vprašanje Splošnega sodišča predložita stališča o tem vprašanju (glej točko 46 zgoraj). O tem vprašanju je na obravnavi potekala tudi razprava.
Tožeče stranke so v bistvu trdile, da je tožba v delu, v katerem jo je vložila European Citizens’ Initiative One of Us, dopustna, in v utemeljitev tega stališča so se sklicevale na sodbo z dne 3. februarja 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Komisija (
T‑646/13
,
EU:T:2017:59
). Podredno so trdile, da je tožba vsekakor dopustna v delu, v katerem jo je vložilo sedem fizičnih oseb, ki so bile organizatorji sporne EDP in so sestavljale njen odbor državljanov.
Komisija je trdila, da subjekt „European Citizens’ Initiative One of Us“ nima sposobnosti biti stranka pred sodiščem Unije, ker ima to sposobnost le sedem zgoraj navedenih fizičnih oseb.
Iz besedila člena 263, četrti odstavek, PDEU izhaja, da lahko ničnostno tožbo na podlagi te določbe vložijo le fizične osebe in subjekti s pravno osebnostjo.
Vendar je bilo priznano, da se v nekaterih posebnih primerih subjekt, ki nima pravne osebnosti po pravu države članice ali tretje države, vseeno lahko šteje za „pravno osebo“ v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU in se mu dovoli vložitev ničnostne tožbe na podlagi te določbe (glej v tem smislu sodbi z dne 28. oktobra 1982, Groupement des Agences de voyages/Komisija,
135/81
,
EU:C:1982:371
, točke od
do
, in z dne 18. januarja 2007, PKK in KNK/Svet,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, točke od
do
). Tako je zlasti, če Unija in njene institucije v svojih aktih ali dejanjih zadevni subjekt obravnavajo kot ločen subjekt, ki lahko ima pravice, ki so mu lastne, ali za katerega veljajo obveznosti ali omejitve.
Najprej, v obravnavanem primeru iz spisa ne izhaja, da ima subjekt „European Citizens’ Initiative One of Us“ pravno osebnost v skladu s pravom države članice ali tretje države. V zvezi s tem je treba poudariti, da so tožeče stranke v odgovor na zahtevo sodnega tajništva Splošnega sodišča glede dokaza o pravni osebnosti tega subjekta predložile le natisnjeno različico uradnega registra evropskih državljanskih pobud, ki ga je na spletu objavila Komisija in v katerem je omenjena sporna EDP.
Dalje, iz Uredbe št. 211/2011 ne izhaja, da ta uredba EDP s tem, da jo obravnava kot ločen subjekt, podeljuje pravno osebnost. Osebe, ki sodelujejo v postopku pred Komisijo (zlasti členi od 3 do 6 in od 8 do 11 Uredbe št. 211/2011), ki prevzamejo odgovornost za škodo, ki jo povzročijo med organizacijo EDP (člen 13 Uredbe št. 211/2011), ki so kaznovane za kršitve določb Uredbe št. 211/2011 (člen 14 Uredbe št. 211/2011), ki so obveščene o razlogih za zavrnitev prijave predlagane EDP ter sodnih in izvensodnih sredstvih, ki so jim na voljo (člen 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 211/2011), ter ki so uradno obveščene o sporočilu Komisije iz člena 10 Uredbe št. 211/2011, so namreč samo organizatorji zadevne EDP, to je fizične osebe, ki sestavljajo odbor državljanov.
Nazadnje, iz nobenega akta ali ravnanja Komisije ne izhaja, da je ta subjekt „European Citizens’ Initiative One of Us“ obravnavala kot ločen subjekt. Poleg tega tožeče stranke niso navedle nobene okoliščine, ki bi dokazovala obstoj take obravnave.
Zato je treba ugotoviti, da subjekt „European Citizens’ Initiative One of Us“ nima sposobnosti biti stranka v postopku pred sodiščem Unije.
Te ugotovitve ne omaje sodba z dne 3. februarja 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Komisija (
T‑646/13
,
EU:T:2017:59
), na katero se sklicujejo tožeče stranke. Dovolj je namreč ugotoviti, da je bila v tej zadevi tožeča stranka odbor državljanov (Bürgerausschuss) zadevne EDP, sestavljen iz sedmih fizičnih oseb, opredeljenih v tožbi, ne pa ta EDP.
Glede na navedeno je treba tožbo v delu, v katerem jo je vložil subjekt „European Citizens’ Initiative One of Us“, razglasiti za nedopustno, ne da bi to vplivalo na dopustnost tožbe v delu, v katerem jo je vložilo sedem fizičnih oseb, ki sestavljajo odbor državljanov sporne EDP.
Izpodbojnost izpodbijanega sporočila v smislu člena 263 PDEU
Komisija, ne da bi uradno vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 114 Poslovnika z dne 2. maja 1991, trdi, da je tožba nedopustna, ker izpodbijano sporočilo ni akt, zoper katerega je mogoče vložiti ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU.
Tožeče stranke trditev Komisije prerekajo.
Opozoriti je treba, da je ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU mogoče vložiti zoper vse akte, ki jih sprejmejo institucije Unije, ne glede na vrsto ali obliko, ki povzročijo zavezujoče pravne učinke, ki lahko posežejo v interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj (sodbe z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija,
60/81
,
EU:C:1981:264
, točka
; z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, točka
, in z dne 20. septembra 2016, Mallis in drugi/Komisija in ECB,
od C‑105/15 P do C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
, točka
).
Komisija trdi, da izpodbijano sporočilo po svoji obliki in naravi ni akt, katerega namen je ustvarjati zavezujoče pravne učinke, še manj pa so učinki taki, da lahko vplivajo na interese tožečih strank tako, da bistveno spremenijo njihov pravni položaj. Izpodbijano sporočilo naj namreč ne bi določalo obveznosti, in sicer še manj obveznosti za tožeče stranke, in naj tudi ne bi urejalo njihovega pravnega položaja ali sposobnosti. Šlo naj bi predvsem za akt Komisije, v katerem ta navede, da namerava ravnati na določen način, in za katerega ni mogoče šteti, da je njegov namen, da ima pravni učinek. V utemeljitev svojih trditev se Komisija sklicuje na sodbi z dne 6. aprila 2000, Španija/Komisija (
C‑443/97
,
EU:C:2000:190
), in z dne 20. maja 2010, Nemčija/Komisija (
T‑258/06
,
EU:T:2010:214
).
Kot izhaja iz sodne prakse sodišč Unije, je treba za opredelitev, ali akt ustvarja pravne učinke, preučiti zlasti njegov predmet, vsebino in temelj ter dejanske in pravne okoliščine, v katerih je bil sprejet (sklep z dne 8. marca 2012, Octapharma Pharmazeutika/EMA,
T‑573/10
, neobjavljen,
EU:T:2012:114
, točka
; glej v tem smislu tudi sklep z dne 13. junija 1991, Sunzest/Komisija,
C‑50/90
,
EU:C:1991:253
, točki
in
, in sodbo z dne 26. januarja 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisija,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, točka
).
V obravnavani zadevi je ničnostna tožba vložena zoper izpodbijano sporočilo, v katerem je Komisija sprejela dokončno stališče, da v zvezi s sporno EDP ne vloži zakonodajnega predloga za pravni akt. V okviru te EDP so bile predlagane tri spremembe aktov Unije z natančno opredeljeno vsebino. Zato je treba ugotoviti, ali je to sporočilo izpodbojni akt v smislu sodne prakse, navedene zgoraj v točkah 68 in 70.
Iz člena 11(4) PEU in iz uvodne izjave 1 Uredbe št. 211/2011 izhaja, da se lahko najmanj milijon državljanov Unije iz večjega števila držav članic neposredno obrne na Komisijo s pozivom, naj predloži zakonodajni predlog za pravni akt Unije za izvajanje Pogodb, enako kot Evropski parlament v skladu s členom 225 PDEU in Svet v skladu s členom 241 PDEU. Kot je navedeno v uvodni izjavi 1 Uredbe št. 211/2011, je namen te pravice krepitev državljanstva Unije in krepitev demokratičnega delovanja Unije s sodelovanjem državljanov v demokratičnem življenju Unije (glej sodbo z dne 3. februarja 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Komisija,
T‑646/13
,
EU:T:2017:59
, točka
in navedena sodna praksa). To pravico državljanov EU ureja Uredba št. 211/2011.
Uredba št. 211/2011 določa postopke in pogoje za vložitev take EDP. V njeni uvodni izjavi 8 je pojasnjeno, da je potrebna minimalna organizirana struktura, in v ta namen določa ustanovitev odbora državljanov, sestavljenega iz fizičnih oseb (organizatorjev) iz najmanj sedmih različnih držav članic, ki je odgovoren za pripravo EDP in njeno predložitev Komisiji. Uredba št. 211/2011 v členu 4 določa, da se predlog EDP prijavi pri Komisiji in da se ta prijava potrdi pod pogojem, da zadnjenavedena ugotovi, da so izpolnjeni pogoji iz zgoraj navedene določbe. Samo po tej prijavi se lahko začne zbiranje izjav o podpori predlagani EDP, pri čemer mora te podati vsaj milijon podpisnikov iz vsaj četrtine držav članic. To zbiranje se izvede v skladu s postopki in pogoji, ki so podrobno opredeljeni v členih od 5 do 8 Uredbe št. 211/2011. Člen 9 Uredbe št. 211/2011 določa, da lahko organizatorji EDP predložijo Komisiji pod pogojem, da so bili izvedeni vsi postopki in izpolnjeni vsi pogoji iz te uredbe.
Člen 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, ki je pravna podlaga za izpodbijano sporočilo, določa, da Komisija v treh mesecih od prejema EDP v skladu s členom 9 navedene uredbe v sporočilu poda svoje pravne in politične sklepe v zvezi z EDP, morebitne ukrepe, ki jih namerava ali ne namerava izvesti, in njihovo obrazložitev. Člen 10(2) Uredbe št. 211/2011 določa, da so o omenjenem sporočilu obveščeni organizatorji, Parlament in Svet ter da se to sporočilo objavi.
Člen 11 Uredbe št. 211/2011 med drugim določa, da se organizatorjem v roku treh mesecev iz člena 10(1)(c) navedene uredbe omogoči, da državljansko pobudo predstavijo na javni predstavitvi.
Ob upoštevanju, da je cilj mehanizma EDP pozvati Komisijo, naj v okviru svojih pristojnosti vloži predlog akta (glej v tem smislu sodbo z dne 19. aprila 2016, Costantini in drugi/Komisija,
T‑44/14
,
EU:T:2016:223
, točka
), iz zgoraj navedenih določb izhaja, da je predložitev sporočila iz člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011 s strani Komisije zaključek postopka v zvezi z EDP, ker Komisija s tem sporočilom organizatorje EDP obvesti o svoji odločitvi o tem, ali namerava ali ne namerava izvesti ukrepa kot odziv na EDP. Poleg tega ni sporno, da je predložitev sporočila obveznost Komisije.
V obravnavani zadevi iz spisa izhaja, da so tožeče stranke organizatorji sporne EDP ter so odgovorne za njeno pripravo in predložitev Komisiji po korakih, opisanih v členih 4 in od 5 do 9 Uredbe št. 211/2011. Treba je tudi ugotoviti, da je sporno EDP podprlo 1.721.626 podpisnikov iz 28 držav članic. Poleg tega je treba opozoriti, da je v izpodbijanem sporočilu predstavljeno dokončno stališče Komisije, saj se je ta odločila, da v zvezi s sporno EDP ne bo vložila predloga pravnega akta in, bolj na splošno, v zvezi z njo ne namerava izvesti nobenega ukrepa. Poleg tega pomeni to sporočilo zaključek posebnega postopka, ki so ga tožeče stranke začele in nadaljevale na podlagi Uredbe št. 211/2011, in je njegovo sprejetje obveznost Komisije. Ob upoštevanju teh elementov je treba ugotoviti, da izpodbijano sporočilo ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožečih strank tako, da bistveno spremenijo njihov pravni položaj (glej v tem smislu in po analogiji sodbi z dne 26. januarja 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisija,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, točki
in
, in z dne 25. junija 1998, Lilly Industries/Komisija,
T‑120/96
,
EU:T:1998:141
, točke od
do
).
Trditve Komisije te ugotovitve ne omajejo.
Prvič, v delu, v katerem izpodbijano sporočilo vsebuje dokončno stališče Komisije, da v zvezi s sporno EDP ne bo vložila predloga pravnega akta, in zaključuje postopek EDP, ki so ga tožeče stranke začele in nadaljevale na podlagi Uredbe št. 211/2011, je treba šteti, da to sporočilo nima lastnosti in značilnosti aktov, ki so bili obravnavani v sodbah z dne 6. aprila 2000, Španija/Komisija (
C‑443/97
,
EU:C:2000:190
), in z dne 20. maja 2010, Nemčija/Komisija (
T‑258/06
,
EU:T:2010:214
), na kateri se sklicuje Komisija (glej točko 69 zgoraj), in za katere je sodišče Unije štelo, da zoper njih ni mogoče vložiti ničnostne tožbe.
Sodba z dne 6. aprila 2000, Španija/Komisija (
C‑443/97
,
EU:C:2000:190
), se je namreč nanašala na ničnostno tožbo zoper notranje smernice Komisije v zvezi z neto finančnimi popravki v okviru uporabe člena 24 Uredbe Sveta (EGS) št. 4253/88 z dne 19. decembra 1988 o določbah za izvajanje Uredbe (EGS) št. 2052/88 glede koordinacije dejavnosti različnih strukturnih skladov med seboj ter z Evropsko investicijsko banko in drugimi obstoječimi finančnimi instrumenti (
UL 1988, L 374, str. 1
). Sodišče je v točki 34 te sodbe štelo, da so te notranje smernice izražale samo namen Komisije, da pri izvajanju pristojnosti, ki ji je dana s členom 24 Uredbe št. 4253/88, sledi določenemu načinu ravnanja, in da zanje zato nikakor ni mogoče šteti, da ustvarjajo pravne učinke.
V obravnavani zadevi pa, ker ima izpodbijano sporočilo značilnosti, opisane zgoraj v točki 77, ni mogoče trditi, da ne ustvarja pravnih učinkov. V nasprotju z aktom, ki je bil obravnavan v sodbi z dne 6. aprila 2000, Španija/Komisija (
C‑443/97
,
EU:C:2000:190
), izpodbijano sporočilo ustvarja pravne učinke, ki presegajo notranjo sfero Komisije.
Sodba z dne 20. maja 2010, Nemčija/Komisija (
T‑258/06
,
EU:T:2010:214
), se je nanašala na tožbo za razglasitev ničnosti razlagalnega sporočila Komisije o zakonodaji Unije, ki velja za oddajo javnih naročil, ki niso zajeta ali so samo delno zajeta v direktivah „o javnih naročilih“. Splošno sodišče je v točki 26 sodbe poudarilo, da je namen tega sporočila izraziti splošni pristop Komisije v zvezi z oddajo javnih naročil, ki niso zajeta ali so samo delno zajeta v direktivah „o javnih naročilih“, glede uporabe vseh temeljnih standardov za oddajo javnih naročil, ki neposredno izhajajo iz pravil in načel Pogodbe ES, zlasti iz načel prepovedi diskriminacije in preglednosti. V teh okoliščinah je Splošno sodišče v točki 27 te sodbe nadaljevalo, da mora zadevno sporočilo za to, da bi se lahko štelo za izpodbojni akt, ustvarjati nove pravne učinke glede na pravne učinke, ki izhajajo iz uporabe temeljnih načel Pogodbe ES, in da je treba za preveritev tega preizkusiti njegovo vsebino. Na podlagi take presoje je Splošno sodišče v točki 162 sodbe ugotovilo, da zadevno sporočilo ne vsebuje novih pravil na področju oddaje javnih naročil, ki bi presegala obveznosti, ki jih določa obstoječe pravo Unije, in da zato zanj ni mogoče šteti, da ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki bi vplivali na položaj tožeče stranke in intervenientk.
V obravnavanem primeru pa ni mogoče trditi, da je izpodbijano sporočilo „razlagalno“ sporočilo. Nasprotno, iz značilnosti, opisanih zgoraj v točki 77, je razvidno, da to sporočilo ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožečih strank tako, da bistveno spremenijo njihov pravni položaj.
Drugič, Komisija je navedla, da člen 11(4) PEU in Uredba št. 211/2011 organizatorjem EDP, če sploh, dajeta pravico zahtevati predložitev predloga pravnega akta. Ker je ta predlog po svoji naravi zgolj predhoden in pripravljalen, zavrnitve prošnje za predložitev takega predloga ni mogoče šteti za akt, ki bi ustvarjal pravne učinke v razmerju do tretjih oseb. Komisija je v zvezi s tem navedla, da v skladu s sodno prakso Unije izpodbijanega akta, s katerim je bila zavrnjena prošnja tožeče stranke, ni mogoče presojati neodvisno od akta, na katerega se ta prošnja izrecno nanaša, in da je izpodbijani akt zato izpodbojni akt samo, če se ničnostna tožba, ki jo je vložila tožeča stranka, lahko vloži tudi zoper akt, na katerega se prošnja nanaša.
Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da če je akt Komisije zavrnilen, ga je treba presojati glede na naravo vloge, na katero odgovarja (glej sklep z dne 14. decembra 2005, Arizona Chemical in drugi/Komisija,
T‑369/03
,
EU:T:2005:458
, točka
in navedena sodna praksa). Natančneje, zavrnitev je akt, zoper katerega se lahko vloži ničnostna tožba v smislu člena 263 PDEU, če bi se lahko akt, katerega sprejetje institucija zavrača, lahko izpodbijal v skladu s to določbo (glej sodbo z dne 22. oktobra 1996, Salt Union/Komisija,
T‑330/94
,
EU:T:1996:154
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar kot je bilo že razsojeno, te sodne prakse ni mogoče uporabiti, če, kot v obravnavanem primeru, Komisija odločitev sprejme v postopku, ki je natančno opredeljen v uredbi Unije in v katerem mora Komisija odločiti o prošnji, ki jo je posameznik vložil na podlagi te uredbe (glej v tem smislu sodbo z dne 25. junija 1998, Lilly Industries/Komisija,
T‑120/96
,
EU:T:1998:141
, točki
in
).
Trditve Komisije, predstavljene zgoraj v točki 84, je zato treba zavrniti.
Tretjič, Komisija se je na obravnavi v utemeljitev svoje trditve glede neizpodbojnosti izpodbijanega sporočila sklicevala na sodbo z dne 9. decembra 2014, Schönberger/Parlament (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
), ki se nanaša na izpodbojnost sklepa, s katerim je odbor Parlamenta za peticije končal obravnavo peticije, ki jo je tožeča stranka vložila v tej zadevi.
V sodbi z dne 9. decembra 2014, Schönberger/Parlament (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
), je Sodišče v točki 22 razsodilo, da mora biti mogoč sodni nadzor nad odločbo, s katero Parlament po predloženi peticiji meni, da ta ne izpolnjuje pogojev iz člena 227 PDEU, ker ta odločba lahko posega v pravico zainteresirane osebe do peticije. Enako velja za odločbo, s katero bi Parlament zavrnil preizkus peticije, ki je naslovljena nanj, ali se vzdržal tega preizkusa in torej ne bi preveril, ali izpolnjuje pogoje iz člena 227 PDEU, s čimer bi kršil samo bistvo pravice do peticije.
Nasprotno pa je Sodišče glede peticije, za katero je Parlament ugotovil, da izpolnjuje pogoje iz člena 227 PDEU, v točki 24 sodbe z dne 9. decembra 2014, Schönberger/Parlament (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
), štelo, da ima ta široko polje proste presoje, ki je politične narave, v zvezi z nadaljnjimi ukrepi, povezanimi s to peticijo. Sodišče je ugotovilo, da taka odločba ne more biti predmet sodnega nadzora in da ni pomembno, ali s tako odločbo Parlament sam sprejme navedene ukrepe ali meni, da tega ne more storiti, in posreduje peticijo pristojni instituciji ali organu, da ta sprejme te ukrepe.
Komisija je na obravnavi v bistvu zatrjevala, da je razlogovanje iz sodbe z dne 9. decembra 2014, Schönberger/Parlament (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
), mogoče prenesti na obravnavani primer, ker ima, podobno kot Parlament, široko polje proste presoje glede ukrepanja v zvezi z EDP. Poleg tega je navedla, da v nasprotju s pravico do peticije pravica sodelovati v demokratičnem življenju Unije prek EDP ni temeljna pravica in da bi bilo zato nedosledno, če bi se tej zagotovilo „višje“ sodno varstvo kot pravici do peticije.
Ob upoštevanju točke 22 sodbe z dne 9. decembra 2014, Schönberger/Parlament (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
), je treba presoditi, ali zavrnitev Komisije, da zakonodajalcu Unije predloži predlog pravnega akta, ki je oblikovan v sporočilu, sprejetem na podlagi člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, vpliva na pravico državljanov iz člena 11(4) PEU.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je namen pravice državljanov iz člena 11(4) PEU krepitev državljanstva Unije in krepitev demokratičnega delovanja Unije (glej točko 72 zgoraj), pri čemer je končni cilj spodbujati sodelovanje državljanov v demokratičnem življenju in narediti Unijo dostopnejšo (glej uvodno izjavo 2 Uredbe št. 211/2011). Če zavrnitev Komisije, da zakonodajalcu Unije predloži predlog pravnega akta, ki je oblikovan v sporočilu iz člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, ne bi bila predmet sodne presoje, bi to ogrozilo doseganje tega cilja, ker bi tveganje arbitrarnosti Komisije – tudi ob upoštevanju strogih pogojev in postopkov, za katere se ta mehanizem uporablja – odvrnilo vsakršno uporabo mehanizma EDP.
Poleg tega je treba opozoriti, da mehanizem peticije, ki se je presojal v sodbi z dne 9. decembra 2014, Schönberger/Parlament (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
), in mehanizem EDP nista podobna.
Kot izhaja iz sodbe z dne 9. decembra 2014, Schönberger/Parlament (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
), se peticija najprej preuči, da bi se presodilo, ali je dopustna glede na pogoje iz člena 227 PDEU, nadaljnje ukrepanje pa je nato v diskrecijski pravici Parlamenta. Med tema fazama za peticijo ne veljajo nobeni dodatni pogoji in postopki, ki bi vplivali na vlagatelja peticije in njegov pravni položaj.
Nasprotno pa mora EDP, ki je „sprejemljiva“ v smislu, da je prijavljena v skladu s členom 4(2) Uredbe št. 211/2011 (prva faza mehanizma EDP), izpolnjevati dodatne pogoje, da bi se lahko glede nje v okviru sporočila, izdanega v skladu s členom 10 Uredbe št. 211/2011, opravil nadzor Komisije (druga faza mehanizma EDP). Ti dodatni pogoji, ki jih morajo izpolniti organizatorji, se v bistvu nanašajo na zbiranje izjav o podpori podpisnikov in so podrobno določeni v navedeni uredbi. Šele po izpolnitvi teh pogojev se glede EDP opravi nadzor Komisije.
Poleg tega Uredba št. 211/2011 v zvezi s postopkom, ki sledi prijavi predloga EDP, vsebuje določbe, ki jih je mogoče opredeliti kot procesna jamstva za organizatorje, kar tako pomeni, da sporočilo, izdano v skladu s členom 10 Uredbe št. 211/2011, zanje ustvarja zavezujoče pravne učinke (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 12. septembra 2002, DuPont Teijin Films, Luxembourg in drugi/Komisija,
T‑113/00
,
EU:T:2002:214
, točke od
do
, in sklep z dne 14. decembra 2005, Arizona Chemical in drugi/Komisija,
T‑369/03
,
EU:T:2005:458
, točki
in
). Natančneje, prvič, v skladu s členom 9 in členom 10(1)(b) Uredbe št. 211/2011 Komisija sprejme organizatorje na ustrezni ravni, da jim omogoči, da podrobno pojasnijo zadeve, ki jih obravnava EDP. Drugič, člen 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011 izrecno določa, da mora Komisija predstaviti obrazložitev ukrepov, ki jih namerava ali ne namerava izvesti, na podlagi EDP. Ta obveznost, naložena Komisiji, je dodatno pojasnjena v uvodni izjavi 20 te uredbe, v kateri je med drugim navedeno, da bi morala Komisija v dokaz, da je EDP skrbno preučena, jasno, razumljivo in natančno pojasniti razloge za svoje načrtovane ukrepe, razloge pa bi morala predložiti tudi, če ne namerava izvesti nobenih ukrepov. Tretjič, člen 10(2) Uredbe št. 211/2011 ne določa le, da se sporočilo iz člena 10(1)(c) navedene uredbe objavi, temveč tudi, da so o njem med drugim obveščeni organizatorji.
Zaradi dodatnih pogojev, ki veljajo za organizatorje, in postopkovnih jamstev, predstavljenih zgoraj v točkah 96 in 97, ki so določena zanje, je treba ugotoviti, da zavrnitev Komisije, da zakonodajalcu Unije predloži predlog pravnega akta, ki je oblikovan v sporočilu iz člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, za te organizatorje ustvarja zavezujoče pravne učinke v smislu sodne prakse, navedene zgoraj v točki 68.
Poleg tega je treba opozoriti, da ker ta tožba izpolnjuje pogoje iz člena 263 PDEU, trditev Komisije, navedena zgoraj v točki 91
in fine
, ki se v bistvu nanaša na to, da v nasprotju s pravico do peticije pravica do EDP ni temeljna pravica in zato ne bi smela biti upravičena do večjega sodnega varstva, kot jo uživa prva pravica, ne more omajati ugotovitve o dopustnosti navedene tožbe. Vsekakor je treba opozoriti, da čeprav v nasprotju s pravico do peticije, ki je določena v členu 44 Listine o temeljnih pravicah, pravica do EDP ni vključena v navedeno listino, to ne spremeni dejstva, da je ta pravica določena v primarnem pravu Unije, in sicer členu 11(4) PEU. To pomeni, da je določena v instrumentu, ki ima enako pravno vrednost kot Listina o temeljnih pravicah.
Iz tega izhaja, da je treba trditev Komisije, da naj bi EDP uživala večje sodno varstvo kot pravica do peticije, vsekakor zavrniti.
Glede na zgornje preudarke je treba ugovor nedopustnosti, ki ga je vložila Komisija, zavrniti.
Vsebinska presoja
Iz trditev tožečih strank je mogoče razbrati pet razlogov za razglasitev ničnosti. Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, ker Komisija v zvezi s sporno EDP ni vložila predloga pravnega akta. Drugi tožbeni razlog, naveden podredno prvemu, se nanaša na kršitev člena 11(4) PEU, ki naj bi bila storjena zaradi te nevložitve predloga pravnega akta. Tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, ker naj Komisija v izpodbijanem sporočilu svojih pravnih in političnih zaključkov v zvezi s sporno EDP ne bi predložila ločeno. Četrti tožbeni razlog se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve. Peti tožbeni razlog se nanaša na napake pri presoji, ki naj bi jih storila Komisija.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011 z nevložitvijo predloga pravnega akta v zvezi s sporno EDP
Tožeče stranke trdijo, da je treba pravico Komisije, da na podlagi EDP ne izvede nobenih ukrepov, razlagati ozko. Taka odločitev naj bi se namreč lahko sprejela zgolj v enem od naslednjih treh primerov: prvič, če ukrepi, ki se predlagajo v okviru EDP, niso več potrebni, ker so bili sprejeti, ko je bila EDP še v teku, ali ker je problem, ki je bil izpostavljen v njej, prenehal ali bil drugače zadovoljivo rešen, drugič, če je sprejetje ukrepov, ki se predlagajo v okviru EDP, po njeni prijavi postalo nemogoče in, tretjič, če državljanska pobuda ne vsebuje konkretnih predlogov za ukrepanje, ampak se z njo zgolj opozarja na problem, ki ga je treba rešiti, in tako določitev ukrepa, ki se lahko, če je to primerno, izvede, prepušča Komisiji. Z izjemo teh treh primerov naj bi odločitev, da se ne izvede noben ukrep, kršila člen 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011. Po mnenju tožečih strank v obravnavani zadevi ni podan noben od teh treh primerov.
Komisija trditev tožečih strank prereka.
V skladu s členom 17(1) PEU Komisija spodbuja splošni interes Unije in v ta namen sprejema ustrezne pobude.
V skladu s členom 17(2) PEU, če Pogodbi ne določata drugače, se lahko zakonodajni akti Unije sprejemajo le „na predlog Komisije“.
Prav tako redni zakonodajni postopek, na katerega se nanašajo vsi predlogi sporne EDP, v skladu s členom 289 PDEU pomeni, da Parlament in Svet skupaj sprejemata uredbe, direktive ali sklepe „na podlagi predloga Komisije“.
Poleg tega člen 17(3), tretji pododstavek, PEU med drugim določa, da je Komisija pri izpolnjevanju svojih obveznosti popolnoma neodvisna in da njeni člani ne smejo zahtevati niti sprejemati navodil od posameznih vlad, institucij, organov, uradov ali agencij.
Zakonodajna pobuda, ki jo ima Komisija na podlagi členov 17(2) PEU in 289 PDEU, pomeni, da lahko načeloma Komisija sklene, da bo ali ne bo podala predloga zakonodajnega akta, in če je to primerno, določi njegov predmet, namen in vsebino (sodba z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, točki
in
).
Ta kvazimonopol nad zakonodajno pobudo, ki je s Pogodbama podeljen Komisiji (sklepni predlogi generalnega pravobranilca N. Jääskinena v zadevi Svet/Komisija,
C‑409/13
,
EU:C:2014:2470
, točka
), je utemeljen z njeno funkcijo v skladu s členom 17(1) PEU, da spodbuja splošni interes Unije, in neodvisnostjo, ki jo ima v skladu s členom 17(3), tretji pododstavek, PEU pri izpolnjevanju svojih obveznosti.
Pravica do EDP iz člena 11(4) PEU ne vpliva na skorajšnji monopolni položaj iz točke 110 zgoraj. Ta določba določa pravico minimalnega števila državljanov, da pod nekaterimi pogoji Komisijo „pozovejo“, naj predloži ustrezen predlog. Očitno je, da besedilo te določbe ne potrjuje razlage, po kateri bi morala Komisija na podlagi EDP vložiti predlog pravnega akta.
Poleg tega, kot pravilno opozarja Komisija, ta ugotovitev izhaja tudi iz zgradbe člena 11 PEU in člena 24 PDEU, v katerih je EDP uvrščena med druge instrumente, s katerimi lahko državljani institucije Unije opozorijo na nekatera vprašanja, in sicer vzdrževanje dialoga s predstavniškimi združenji in civilno družbo, posvetovanje z zainteresiranimi stranmi, pravico do peticije in pritožbe pri varuhu človekovih pravic.
Namen ustavodajalca Unije, da EDP ne da pristojnosti zakonodajne pobude, potrjuje uvodna izjava 1 Uredbe št. 211/2011, ki v bistvu izenačuje pravico EDP ter pravico Parlamenta iz člena 225 PDEU in pravico Sveta iz člena 241 PDEU. Vendar zahteva Evropskega parlamenta ali Sveta Komisije ne prisili, da vloži predlog pravnega akta (sklepni predlogi generalnega pravobranilca N. Jääskinena v zadevi Svet/Komisija,
C‑409/13
,
EU:C:2014:2470
, točka
; glej tudi v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 22. maja 1990, Parlament/Svet,
C‑70/88
,
EU:C:1990:217
, točka
).
Ta namen ustavodajalca potrjuje tudi besedilo člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, ki med drugim določa, da Komisija v sporočilu poda „morebitne“ ukrepe, ki jih namerava ali ne namerava izvesti na podlagi EDP, in obrazložitev „le-teh“. Iz tega besedila je jasno razvidno, da se Komisija ni dolžna odzvati na EDP.
V obravnavanem primeru razlaga člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, ki jo predlagajo tožeče stranke in je navedena zgoraj v točki 103, v bistvu pomeni, da se Komisiji v okviru izvajanja njene pristojnosti zakonodajne pobude na podlagi EDP odvzame kakršna koli diskrecijska pravica. Če bi bila ta razlaga potrjena, bi namreč to pomenilo, da bi Komisija navsezadnje morala izvesti „poseben“ ukrep (v skladu z izrazom, ki so ga uporabile tožeče stranke in je naveden v točki 103 zgoraj), ki ga predlaga EDP. Taka razlaga pa bi bila v nasprotju s kvazimonopolom nad zakonodajno pobudo, ki je Komisiji podeljena s Pogodbama, in pomembno diskrecijsko pravico, ki jo ima pri izvajanju te pobude (glej točke od 109 do 114 zgoraj).
Ugotovitve iz točke 115 zgoraj, da Komisija ni dolžna sprejeti posebnega ukrepa, ki ga predlaga EDP, ne omaje obstoj postopka za prijavo predlagane EDP, ki je določen v členu 4 Uredbe št. 211/2011, kot to v bistvu navajajo tožeče stranke.
Prijava je namreč le predpogoj, ki ga morajo organizatorji izpolniti pred začetkom zbiranja izjav o podpori. Kot soglašajo glavne stranke, je namen postopka prijave preprečitev, da organizatorji izvajajo nepotrebne napore za EDP, ki že na prvi pogled ne more doseči želenega rezultata. Vendar iz meril za zavrnitev prijave iz člena 4(2), od (b) do (d), Uredbe št. 211/2011 izhaja, da če predlagana EDP očitno spada zunaj okvira, v katerem ima Komisija pristojnost za predložitev predlogov pravnih aktov Unije za namen izvajanja Pogodb, ali če je očitno žaljiva, neresna ali provokativna ali pa je v očitnem nasprotju z vrednotami Unije, kot so določene v členu 2 PEU, odločitev o registraciji ali zavrnitvi registracije predlagane EDP predpostavlja prvo pravno presojo zadnjenavedene in ne vpliva na presojo, ki jo Komisija opravi v sporočilu, sprejetem na podlagi člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011 (glej v tem smislu sodbo z dne 19. aprila 2016, Costantini in drugi/Komisija,
T‑44/14
,
EU:T:2016:223
, točka
).
Ob upoštevanju zgornjih preudarkov je treba ugotoviti, da je razlaga člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, ki jo predlagajo tožeče stranke, pravno napačna. Zato je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
Drugi tožbeni razlog, naveden podredno: kršitev člena 11(4) PEU, storjena zaradi nevložitve predloga pravnega akta na podlagi sporne EDP
Tožeče stranke trdijo, da – če njihova razlaga člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011 ne bi bila sprejeta (glej točko 103 zgoraj) – naj bi bila ta določba v nasprotju s členom 11(4) PEU. Po mnenju tožečih strank je treba zadnjenavedeni člen razlagati tako, da pomeni resnično dodano vrednost glede možnosti državljanov, da vplivajo na politike Unije, in da upošteva znaten napor, ki ga pomeni zbiranje več kot milijon podpisov.
Tožeče stranke trdijo tudi, da Komisija kot upravni organ nima legitimnosti za sprejetje odločitve, ki bi prevladala nad zakonodajnim predlogom, ki ga je neposredno in izrecno podprlo več kot milijon državljanov. Ta možnost Komisije naj bi bila v nasprotju z ustavno tradicijo držav članic.
Komisija trditve tožečih strank prereka.
Opozoriti je treba, da ne besedilo člena 11(4) PEU ne sistem pogodb, kot je predstavljen zgoraj v točkah od 105 do 112, ne potrjujeta trditve tožečih strank, da bi morala Komisija sprejeti posebne ukrepe, ki jih predlaga EDP.
Poleg tega, glede na to, da so v Pogodbah EU vloga in pristojnosti EDP in institucij Unije v postopku sprejemanja pravnega akta jasno opredeljene, sklicevanje tožečih strank – v utemeljitev svoje trditve – na ustavne sisteme nekaterih držav članic, ki naj bi državljanskim pobudam, organiziranim na nacionalni ravni, podeljevali resnično pristojnost zakonodajne pobude, ni upoštevno in ga zato ni mogoče sprejeti.
Pojasniti je treba tudi, da zavrnitev trditve tožečih strank mehanizmu EDP ne odvzame polnega učinka, kot trdijo tožeče stranke. Kot je bilo že navedeno zgoraj v točki 76, je cilj tega mehanizma pozvati Komisijo, naj v okviru svojih pristojnosti vloži predlog akta (glej v tem smislu sodbo z dne 19. aprila 2016, Costantini in drugi/Komisija,
T‑44/14
,
EU:T:2016:223
, točka
). To, da ima Komisija pri izvrševanju svoje pristojnosti zakonodajne pobude pomembno diskrecijsko pravico, ne krši navedenega cilja.
Glede na zgornje preudarke je treba drugi razlog za razglasitev ničnosti, ki so ga navedle tožeče stranke, zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, ker naj Komisija v izpodbijanem sporočilu svojih pravnih in političnih zaključkov v zvezi s sporno EDP ne bi predložila ločeno
Tožeče stranke trdijo, da je Komisija v skladu s členom 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, preučenim glede na uvodno izjavo 20 navedene uredbe, svoje pravne in politične zaključke morala predložiti ločeno. Ta obveznost naj bi bila formalna. Vendar naj izpodbijano sporočilo ne bi vsebovalo takih ločenih zaključkov.
Komisija prereka zlasti, da bi ji Uredba št. 211/2011 nalagala tako obveznost.
V skladu z ustaljeno sodno prakso preambula akta Unije nima pravno zavezujoče veljave in se nanjo ni mogoče učinkovito sklicevati, niti da bi se odstopilo od določb zadevnega akta niti da bi se te določbe razlagale v smislu, ki je očitno v nasprotju z njihovim besedilom (sodbe z dne 19. novembra 1998, Nilsson in drugi,
C‑162/97
,
EU:C:1998:554
, točka
; z dne 25. novembra 1998, Manfredi,
C‑308/97
,
EU:C:1998:566
, točka
, in z dne 24. novembra 2005, Deutsches Milch-Kontor,
C‑136/04
,
EU:C:2005:716
, točka
).
V obravnavanem primeru uvodna izjava 20 Uredbe št. 211/2011 sicer določa, da bi morala Komisija preučiti EDP ter podati svoje pravne in politične zaključke „ločeno“. Vendar ta obveznost ločene podaje pravnih in političnih zaključkov ni določena v členu 10(1)(c) navedene uredbe, ki določa, da mora Komisija v sporočilu podati „svoje pravne in politične zaključke v zvezi z [EDP], morebitne ukrepe, ki jih namerava ali ne namerava izvesti, in obrazložitev le-teh“.
Glede na sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 128, mora imeti – ker obveznost ločene podaje pravnih in političnih zaključkov iz uvodne izjave 20 Uredbe št. 211/2011 ni vključena v besedilo člena 10(1)(c) te uredbe – prednost njegova vsebina. Iz tega izhaja, da Komisija pri pripravi sporočila iz te določbe nima take obveznosti.
Vsekakor tudi ob predpostavki, da je Komisija pravno zavezana, da pravne in politične zaključke v sporočilu, sprejetem na podlagi člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, poda ločeno, kršitev te obveznosti ne more povzročiti razglasitve ničnosti navedenega sporočila, ker gre zgolj za formalno obveznost (glej v tem smislu in po analogiji sodbi z dne 21. aprila 1983, Ragusa/Komisija,
282/81
,
EU:C:1983:105
, točka
, in z dne 5. maja 1983, Ditterich/Komisija,
207/81
,
EU:C:1983:123
, točka
).
Glede na zgoraj navedeno je treba ta tožbeni razlog zavrniti.
Četrti tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
Tožeče stranke trdijo, da je morala Komisija v okviru obveznosti obrazložitve, ki jo je imela, dokazati obstoj zadostnih etičnih in pravnih jamstev, zaradi katerih bi sporna EDP postala nepotrebna. Tega pa naj ne bi storila.
V teh okoliščinah tožeče stranke, prvič, trdijo, da temeljna teza sporne EDP, da je človeški zarodek človeško bitje (z uporabo izraza „eden izmed nas“), ki ima zato človekovo dostojanstvo, v izpodbijanem sporočilu ostaja brez odgovora. V tem sporočilu naj ne bi bilo jasne izjave, bodisi v pozitivni bodisi v negativni smeri, glede pravnega statusa, ki ga človeški zarodek ima ali bi moral imeti v pravu Unije. Komisija naj bi se strinjala s stališčem podpisnikov, da bi moral biti zarodek deležen pravnega varstva, vendar naj bi se hkrati izognila temu, da izpelje logične posledice, ki izhajajo iz tega.
Drugič, tožeče stranke trdijo, da je etično razlogovanje Komisije glede raziskav hESC napačno in da je sistem trojne varovalke, naveden v izpodbijanem sporočilu (glej zgoraj točko 18), pomanjkljiv in pomeni neustrezen odziv na etične pomisleke, izražene v sporni EDP.
Tretjič, tožeče stranke trdijo, da odgovor Komisije ni ustrezen niti glede vprašanj v zvezi s politiko Unije na področju razvojne pomoči. Zavrnitev Komisije, da na podlagi sporne EDP ukrepa, naj ne bi izhajala iz cilja o zmanjšanju umrljivosti mater, temveč iz institucionalnega interesa Komisije.
Četrtič, tožeče stranke trdijo, da zavrnitev Komisije, da spremeni finančno uredbo, ni dovolj obrazložena in ni utemeljena.
Komisija trditve tožečih strank prereka.
V zvezi s tem Komisija zlasti trdi, da mora obrazložitev sporočila, izdanega v skladu s členom 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, omogočiti morebitno javno razpravo, da lahko Parlament in s tem državljani nad njo izvajajo politični nadzor. Natančno vsebino in obseg obveznosti obrazložitve odločitve o nevložitvi predloga pravnega akta bi bilo treba določiti ob upoštevanju tega cilja. Komisija prav tako trdi, da je treba zadostnost obrazložitve presojati glede na predmet zadevne EDP, to je v končni fazi glede na predmet pravnega akta, na katerega se ta EDP nanaša. Po mnenju Komisije bi se lahko zgolj v izjemnih primerih očitne netočnosti dejanskih predpostavk ali pravne razlage iz zadevnega sporočila štelo, da ni izpolnila svoje obveznosti obrazložitve iz člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011.
Komisija trdi, da v obravnavani zadevi obrazložitev izpodbijanega sporočila omogoča politično razpravo in zato predlaga zavrnitev tega tožbenega razloga.
Spomniti je treba, da je treba obveznost obrazložitve uporabiti pri vsakem aktu, ki je lahko predmet ničnostne tožbe (sodba z dne 1. oktobra 2009, Komisija/Svet,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
, točka
). Iz tega sledi, da za izpodbijano sporočilo, ki vsebuje odločitev Komisije, da zakonodajalcu Unije na podlagi sporne EDP ne predloži predloga pravnega akta, velja taka obveznost obrazložitve.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je namen obveznosti obrazložitve posamičnega sklepa, ki je določena v členu 296 PDEU, zainteresirani stranki podati zadostno razlago, da lahko ugotovi, ali je sklep utemeljen oziroma ali morda vsebuje napako, zaradi katere je mogoče izpodbijati njegovo veljavnost, sodišču Unije pa omogočiti izvajanje nadzora nad zakonitostjo sklepa, ki ga preizkusi (sodbe z dne 18. septembra 1995, Tiercé Ladbroke/Komisija,
T‑471/93
,
EU:T:1995:167
, točka
; z dne 27. septembra 2012, J/Parlament,
T‑160/10
, neobjavljena,
EU:T:2012:503
, točka
, in z dne 19. aprila 2016, Costantini in drugi/Komisija,
T‑44/14
,
EU:T:2016:223
, točka
).
Obveznost Komisije, da v sporočilu, sprejetem v skladu s členom 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, poda obrazložitev ukrepov, ki jih na podlagi EDP namerava ali ne namerava izvesti, je poseben izraz obveznosti obrazložitve, ki je naložena v okviru navedene določbe.
V skladu s prav tako ustaljeno sodno prakso mora biti obrazložitev, ki se zahteva s členom 296 PDEU, prilagojena naravi zadevnega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je ta akt izdala, tako da se lahko zainteresirane osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor. Zahteva po obrazložitvi se presoja glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino pravnega akta, vrsto navedenih razlogov in interes, ki bi ga o ugotovitvah lahko imel naslovnik ali druge osebe, na katere se pravni akt neposredno in posamično nanaša. Ni potrebno, da so v obrazložitvi navedeni vsi dejanski ali pravno pomembni vidiki, saj se vprašanje, ali obrazložitev zadostuje zahtevam iz člena 296 PDEU, ne presoja zgolj na podlagi besedila, temveč tudi z vsebino in vsemi pravnimi predpisi z zadevnega področja (glej sodbo z dne 1. julija 2008, Chronopost SA in La Poste/UFEX in drugi,
C‑341/06 P in C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega je treba opozoriti, da je spoštovanje obveznosti obrazložitve in drugih formalnih in postopkovnih zahtev, ki veljajo za izdajo zadevnega akta, še toliko bolj temeljnega pomena, kadar imajo institucije Unije široko diskrecijsko pravico. Samo tako lahko sodišče Unije preveri, ali so bili podani dejanski in pravni elementi, od katerih je odvisno izvrševanje pravice do proste presoje (glej v tem smislu sodbi z dne 21. novembra 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, točka
, in z dne 13. decembra 2007, Angelidis/Parlament,
T‑113/05
,
EU:T:2007:386
, točka
). Kot je razvidno iz točk od 109 do 115 zgoraj in kot bo prav tako ugotovljeno v točki 169 spodaj, ima Komisija v obravnavani zadevi široko diskrecijsko pravico, da na podlagi EDP ukrepa ali ne ukrepa.
Poleg tega je treba razlikovati med obveznostjo obrazložitve kot bistveno postopkovno zahtevo, ki jo je mogoče navesti v okviru razloga, s katerim se sklicuje na pomanjkljivost ali celo neobstoj obrazložitve sklepa, in nadzorom utemeljenosti obrazložitve, ki je del nadzora nad vsebinsko zakonitostjo akta in ki pomeni, da sodišče preveri, ali je v razlogih, na katerih akt temelji, napaka. Gre namreč za dva različna nadzora, ki vodita do različnih presoj Splošnega sodišča (glej v tem smislu sodbo z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, točke od
do
).
Ob upoštevanju teh elementov je treba presoditi, ali je Komisija v obravnavanem primeru izpolnila svojo obveznost obrazložitve. Poleg tega ti elementi dokazujejo, da je trditev Komisije, da je namen obrazložitve sporočila iz člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011 zgolj omogočiti morebitno javno razpravo (glej točko 139 zgoraj), v zvezi obravnavano zadevo pravno napačna, ker je izpodbijano sporočilo v tej zadevi akt, zoper katerega se lahko vloži ničnostna tožba. Ker je namreč izpodbijano sporočilo tak akt, zanj velja obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU in mora zato tožečim strankam omogočiti, da ugotovijo, ali je napačno, sodišču Unije pa, da izvaja nadzor. Komisija bi morala zlasti navesti pravne, politične ali druge razloge, iz katerih se je odločila, da ne uresniči treh predlogov za spremembo pravnih aktov, ki so bili vloženi s sporno EDP.
Treba je opozoriti, da je bilo izpodbijano sporočilo sprejeto po sporni EDP, katere cilj je bil doseči, da Evropska unija prepove in preneha financirati dejavnosti, ki vključujejo uničenje človeških zarodkov, zlasti na področju raziskav, razvojne pomoči in javnega zdravja, da bi se spoštovala človekovo dostojanstvo in nedotakljivost (glej točko 3 zgoraj). S sporno EDP so bile v ta namen predlagane tri spremembe aktov Unije, in sicer sprememba finančne uredbe, sprememba predloga Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o okvirnem programu za raziskave in inovacije (2014–2020) – Obzorje 2020 (COM(2011) 809 final) in sprememba Uredbe št. 1905/2006 (glej zgoraj točke od 5 do 8).
Komisija je z izpodbijanim sporočilom v bistvu zavrnila izvedbo ukrepa, ki se je zahteval v sporni EDP.
Zavrnitev predloga spremembe finančne uredbe je Komisija obrazložila v točkah 3.1 in 4.1 izpodbijanega sporočila. Opozorila je, da morajo biti v skladu s členom 87 finančne uredbe vsi odhodki Unije v skladu s pogodbami Unije in Listino o temeljnih pravicah. Zato po mnenju Komisije finančna uredba že zagotavlja, da mora biti pri vseh odhodkih Unije, tudi na področjih raziskav, razvojnega sodelovanja in javnega zdravja, zagotovljeno spoštovanje človekovega dostojanstva, pravice do življenja in pravice do osebne celovitosti. Komisija je dodala, da je namen finančne uredbe zagotoviti finančna pravila na splošno, in ne za določeno področje politike Unije, zlasti za oblikovanje in izvajanje proračuna EU. Na podlagi teh dveh ugotovitev je Komisija ugotovila, da ne vidi potrebe, da bi predlagala spremembe finančne uredbe.
Zavrnitev predloga za spremembo predloga Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o okvirnem programu za raziskave in inovacije (2014–2020) – Obzorje 2020 (COM(2011) 809 final) je Komisija obrazložila v točkah 3.2 in 4.2 izpodbijanega sporočila. Komisija se je sklicevala na sistem „trojne varovalke“ iz določb programa Obzorje 2020, ki ga je sprejel zakonodajalec Unije, in menila, da te določbe že obravnavajo številne pomembne zahteve organizatorjev, zlasti da Unija ne financira uničevanja človeških zarodkov in da se vzpostavi ustrezen nadzor. Vendar je Komisija menila, da ne more izpolniti zahteve organizatorjev, da Unija ne financira raziskav z že ustvarjenimi linijami hESC. Komisija je to ugotovitev utemeljila z navedbo, da je v ubeseditvi svojega predloga uredbe upoštevala etična načela, potencialne koristi za zdravje in dodano vrednost podpore na ravni Unije za vse vrste raziskav matičnih celic. Komisija je v bistvu trdila, da je bil njen predlog uredbe rezultat tehtanja različnih preudarkov. Poleg tega je Komisija navedla, da sta sozakonodajalca (Parlament in Svet) ta predlog sprejela na podlagi demokratično doseženega dogovora med medinstitucionalnimi pogajanji.
Zavrnitev predloga spremembe Uredbe št. 1905/2006 je Komisija obrazložila v točkah 3.3 in 4.3 izpodbijanega sporočila. Komisija je v bistvu navedla, da podpora Unije za zdravstveni sektor partnerskih držav v razvoju znatno prispeva k zmanjšanju števila splavov (po mnenju Komisije je bilo to zmanjšanje temeljni cilj sporne EDP), ker povečuje dostop do varnih in kakovostnih storitev, vključno s kakovostnim načrtovanjem družine, široko izbiro kontracepcijskih metod, nujno kontracepcijo in obsežno spolno vzgojo. Komisija je navedla tudi, da ni naklonjena temu, da bi se pomoč zagotavljala samo za nekatere storitve, saj bi to otežilo celovito in učinkovito podporo zdravstvenih strategij držav. Komisija je nazadnje pojasnila, da bi prepoved financiranja splavov, ki se izvajajo v državah v razvoju, omejila zmožnost Unije, da doseže cilje, določene v razvojnih ciljih tisočletja, zlasti na področju zdravja mater, in v okviru ICPD, ki so bili pred kratkim ponovno potrjeni tako na mednarodni ravni kot na ravni EU.
Navedena pojasnila tožečim strankam omogočajo, da ugotovijo, ali je zavrnitev Komisije, da predloži predlog za spremembo nekaterih aktov Unije, k čemur je bila pozvana s sporno EDP, utemeljena ali napačna. Poleg tega ta pojasnila sodišču Unije omogočajo, da izvaja nadzor nad zakonitostjo izpodbijanega sporočila. Zato je treba ugotoviti, da je to sporočilo pravno zadostno obrazloženo.
Te ugotovitve ni mogoče ovreči z očitki tožečih strank.
Najprej je pojasnjeno, da glede na sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 146, v okvir nadzora obrazložitve izpodbijanega sporočila spadajo samo očitki, predstavljeni zgoraj v točkah 134 in 137. Ostali očitki spadajo v okvir nadzora utemeljenosti razlogov in se obravnavajo v okviru preučitve petega tožbenega razloga, ki se nanaša na napake Komisije pri presoji.
Kar zadeva očitek iz točke 134 zgoraj, ki se nanaša na pojasnitev pravnega statusa človeškega zarodka v izpodbijanem sporočilu, je treba poudariti, kot je to storila Komisija, da tej za to, da bi v izpodbijanem sporočilu dovolj utemeljeno zavrnila tri predloge za spremembo pravnih aktov, ki so bili vloženi s sporno EDP, ni bilo treba podati take opredelitve ali pojasnitve. Dovolj je namreč spomniti, da je treba zadostnost obrazložitve presojati glede na cilj sporne EDP in da ta cilj ni bil opredelitev ali pojasnitev pravnega statusa človeškega zarodka, temveč to, da naj Komisija te tri predloge predloži zakonodajalcu Unije (glej točko 147 zgoraj). Iz tega izhaja, da je treba navedeni očitek zavrniti kot neupošteven.
Kar zadeva očitek iz točke 137 zgoraj, ki se nanaša na kratkost pojasnila v zvezi z zavrnitvijo spremembe finančne uredbe, izvajanja iz točke 150 zgoraj dokazujejo obstoj zadostne obrazložitve. Zato je treba očitek tožečih strank zavrniti kot neutemeljen.
Glede na zgoraj navedeno je treba ta tožbeni razlog zavrniti.
Peti tožbeni razlog: napake pri presoji, ki jih je storila Komisija
Tožeče stranke navajajo številne napake pri presoji v izpodbijanem sporočilu.
Prvič, tožeče stranke Komisiji očitajo, da je v izpodbijanem sporočilu štela, da sodba z dne 18. oktobra 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), v zvezi z vprašanjem, ki je predmet sporne EDP, ni upoštevna. V zvezi s tem trdijo, da Komisija z nakazovanjem, da bi Unija morala financirati raziskovalne projekte, ki so bili na podlagi člena 6 Direktive 98/44/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. julija 1998 o pravnem varstvu biotehnoloških izumov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 20, str. 395) izključeni iz patentiranja, posega v načelo obveznosti usklajenosti iz člena 7 PDEU.
Drugič, tožeče stranke navajajo celo vrsto očitkov glede ugotovitev Komisije v zvezi z raziskavami hESC (povzeti so zgoraj v točki 135).
Tožeče stranke na eni strani trdijo, da je etično razlogovanje Komisije glede raziskav hESC napačno. Zlasti izpodbijajo ugotovitev Komisije, da naj bi bile raziskave hESC moralno sprejemljive, saj naj bi bile obetavne v smislu novih terapij „za številne bolezni“, in sklicujoč se na dokument, ki sta ga sestavili sporna EDP in ustanova, trdijo, da raziskave hESC niso potrebne in da obstajajo veliko bolj obetavne alternativne rešitve. Tožeče stranke Komisiji tudi očitajo, da je sprejela v temeljih utilitarističen pristop in nakazovala, da znanstveni napredek upravičuje uničevanje človeških zarodkov.
Tožeče stranke na drugi strani trdijo, da je sistem „trojne varovalke“, na katerega se sklicuje v izpodbijanem sporočilu (glej točko 18 zgoraj), pomanjkljiv in pomeni neustrezen odziv na etične pomisleke, izražene v sporni EDP. Njen prvi element, to je zaveza o spoštovanju nacionalne zakonodaje, naj ne bi določal etičnih standardov, temveč naj bi zagotavljal le, da je treba nacionalne zakone spoštovati ne glede na njihovo vsebino. Tudi drugi element, to je preučitev zadevnega raziskovalnega projekta s strani strokovnjakov, naj se ne bi nanašal na izvajanje etičnih standardov, ampak naj bi služil zgolj za dokaz, da se preizkus opravlja v skladu s priznanimi znanstvenimi načeli, kar naj ne bi dalo odgovora na vprašanje, ki ga je postavila sporna EDP. Čeprav naj bi tretji element, to je obveznost, da se sredstva Unije ne smejo uporabljati za pridobivanje novih linij matičnih celic ali za raziskave, pri katerih se uničujejo zarodki, vključno za pridobivanje matičnih celic, pomenil etično zavezo, naj ne bi šel dovolj daleč, saj naj se ne bi nanašal na financiranje raziskovalnih projektov, ki vključujejo uničevanje človeških zarodkov.
Tretjič, tožeče stranke navajajo celo vrsto očitkov glede ugotovitev Komisije o razvojnem sodelovanju. Tožeče stranke v zvezi s tem trdijo, da ni mednarodnega soglasja glede vsebine izraza „spolno in reproduktivno zdravje“, na katerega se v izpodbijanem sporočilu sklicuje Komisija, in da ni soglasja o tem, ali ta izraz vključuje tudi uporabo splava. Po mnenju tožečih strank naj v mednarodnem pravu državam ne bi bila naložena nobena obveznost, da dovolijo splav. Tožeče stranke trdijo tudi, da razvojni cilji tisočletja in akcijski program ICPD niso pravno zavezujoče zaveze, ampak politični cilji. Cilj zmanjšanja umrljivosti mater, določen v teh instrumentih, naj bi bil legitimen in dobrodošel, vendar naj ne bi upravičeval uporabe splava. Poleg tega naj izpodbijano sporočilo ne bi dokazalo, kako naj bi financiranje splava z uporabo skladov Unije prispevalo k zmanjšanju umrljivosti mater. Po mnenju tožečih strank naj bi se lahko za zmanjšanje umrljivosti mater uporabili drugi, manj sporni ukrepi. Tožeče stranke zaključujejo, da se zdi ugotovitev Komisije, da bi prepoved financiranja ovirala zmožnost Unije, da doseže cilje, določene v razvojnih ciljih tisočletja, neutemeljena in da naj bi zavrnitev Komisije, da izvede ukrep, ki je predlagan v sporni EDP, bolj upravičeval lasten institucionalni interes zadnjenavedene.
Četrtič, tožeče stranke izpodbijajo ugotovitev Komisije iz izpodbijanega sporočila, da naj predlog spremembe finančne uredbe ne bi bil potreben. Po mnenju tožečih strank sklicevanje na človekovo dostojanstvo in človekove pravice v primarnem pravu Unije ne odpravlja potrebe, da se v finančno uredbo vključi izrecna, konkretna in natančna določba, ki bi prepovedovala financiranje dejavnosti, ki naj bi bile v nasprotju s temi vrednotami.
Komisija v bistvu prereka, da se lahko izvede vsebinski nadzor nad sporočilom, sprejetim na podlagi člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011. V zvezi s tem trdi, da okoliščina, da druga institucija ali celo organizatorji ali podpisniki zadevne EDP ne delijo njenih dejanskih predpostavk, pravnih razlag ali politične presoje, ki je bila razlog za njeno izbiro, da ne predloži predloga pravnega akta, ni upoštevna za presojo, ali je izpolnila obveznost iz člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011. Vprašanje, ali so dejanske predpostavke, pravne razlage ali politične presoje prepričljive, naj bi namreč bilo prej eden od elementov, ki bodo v danem primeru prispevali k politični razpravi po predstavitvi sporočila na podlagi navedene določbe.
Glede na te preudarke Komisija predlaga, naj se vsi očitki tožečih strank zavržejo kot neupoštevni, ker naj bi se z njimi izpodbijale dejanske predpostavke, pravne razlage, politične ocene in vrednostne sodbe, ki jih je navedla v izpodbijanem sporočilu.
Presoja tega tožbenega razloga predpostavlja opredelitev intenzivnosti sodnega nadzora nad vsebino izpodbijanega sporočila.
V zvezi s tem je treba pripomniti, da mora imeti Komisija v okviru izvajanja svoje pristojnosti zakonodajne pobude široko diskrecijsko pravico, ker mora z njenim izvajanjem v skladu s členom 17(1) PEU spodbujati splošni interes Unije in morebiti opravljati težavne arbitraže med različnimi interesi. Iz tega sledi, da mora imeti Komisija široko diskrecijsko pravico, da na podlagi EDP ukrepa ali ne ukrepa.
Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da mora Splošno sodišče glede izpodbijanega sporočila, ki vsebuje dokončno stališče Komisije, da predloga pravnega akta ne predloži zakonodajalcu Unije, opraviti omejen nadzor, v okviru katerega poleg zadostnosti obrazložitve preveri zlasti obstoj očitnih napak pri presoji v navedeni odločbi (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 14. julija 2005, Rica Foods/Komisija,
C‑40/03 P
,
EU:C:2005:455
, točke od
do
in navedena sodna praksa).
Očitke tožečih strank, navedene v okviru tega tožbenega razloga, je treba preučiti ob upoštevanju teh preudarkov.
Prvič, v zvezi z očitkom glede razlage sodbe z dne 18. oktobra 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
) (glej točko 160 zgoraj), ki jo je podala Komisija, je treba navesti, da je bilo Sodišče zaprošeno, naj v tej sodbi, izdani na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe, poda razlago člena 6(2)(c) Direktive 98/44, ki določa, da uporabe človeških zarodkov za industrijske ali komercialne namene ni mogoče patentirati.
Res je, da je, kot trdijo tožeče stranke, Sodišče v točki 35 sodbe z dne 18. oktobra 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), navedlo, da je treba vsakršno človeško jajčno celico od stopnje oploditve šteti za „človeški zarodek“ v smislu in za uporabo člena 6(2)(c) Direktive 98/44, ker lahko ta oploditev sproži proces razvoja človeka. Hkrati je Sodišče v točki 40 sodbe z dne 18. oktobra 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), pojasnilo, da cilj Direktive 98/44 ni urediti uporabo človeških zarodkov v okviru znanstvenega raziskovanja in da je njen cilj omejen na patentiranje biotehnoloških izumov. Iz tega izhaja, da v ugotovitvi Komisije v točki 2.1
in fine
izpodbijanega sporočila, da v sodbi z dne 18. oktobra 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), ni obravnavano vprašanje, ali se takšne raziskave lahko izvajajo in ali se lahko financirajo, ni podana očitna napaka pri presoji. Zato Komisija s tem, da je v bistvu menila, da sodba z dne 18. oktobra 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), ni upoštevna za presojo sporne EDP, ki se je z drugim predlogom za spremembo akta Unije nanašala na prepoved financiranja raziskovalnih dejavnosti, ki vključujejo uničenje človeških zarodkov, ni storila take napake.
Poleg tega v nasprotju s trditvami tožečih strank obrazložitev Komisije – ob upoštevanju, da je vprašanje, ali se znanstvene raziskave, ki vključujejo uporabo (in uničenje) človeških zarodkov, lahko financirajo iz sredstev EU, jasno ločeno od vprašanja, obravnavanega v Direktivi 98/44 in sodbi z dne 18. oktobra 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), ali je mogoče patentirati biotehnološki izum, ki vključuje tako uporabo – ni neskladna.
Iz tega izhaja, da je treba očitek tožečih strank glede razlage sodbe z dne 18. oktobra 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), ki jo je podala Komisija, zavrniti.
Drugič, v zvezi z očitki tožečih strank glede ugotovitev Komisije o raziskavah hESC (glej točke od 161 do 163 zgoraj) je treba ugotoviti, da tožeče stranke s svojimi trditvami v bistvu izpodbijajo etični pristop Komisije. Etični pristop sporne EDP je, da je človeški zarodek človeško bitje, ki mora imeti človekovo dostojanstvo in pravico do življenja, medtem ko etični pristop Komisije, kot je razviden iz sporočila, upošteva pravico človeških zarodkov do življenja in človekovega dostojanstva, hkrati pa upošteva tudi potrebe raziskav hESC, ki lahko prispevajo k zdravljenju neozdravljivih in/ali smrtno nevarnih bolezni, kot sta Parkinsonova in sladkorna bolezen, možganska kap, bolezni srca in slepota (glej točko 2.2.1, prvi odstavek, izpodbijanega sporočila). Zato se ne zdi, da etični pristop Komisije glede te točke vsebuje očitno napako pri presoji, in trditve tožečih strank, ki temeljijo na drugačnem etičnem pristopu, ne dokazujejo obstoja take napake.
V zvezi s posebno trditvijo tožečih strank, ki jo potrjuje dokument, ki so ga sestavile one same in ena ustanova, in sicer da raziskave hESC niso potrebne in da obstajajo bolj obetavne alternativne rešitve (glej točko 162 zgoraj), je treba ugotoviti, da ta trditev ni dovolj dodelana. Poleg tega se tožeče stranke omejujejo na sklicevanje na navedeni dokument, ne da bi pojasnile, zakaj ta dokument tehnične narave potrjuje njihovo trditev. Iz tega izhaja, da ta trditev ne izpolnjuje zahtev iz člena 44(1)(c) Poslovnika z dne 2. maja 1991 in jo je zato treba zavrniti.
Iz navedenega izhaja, da je treba očitke tožečih strank glede ugotovitev Komisije v zvezi z raziskavami hESC zavrniti.
Tretjič, v zvezi z očitki tožečih strank glede ugotovitev Komisije o razvojnem sodelovanju (glej točko 164 zgoraj) je treba najprej ugotoviti, da tožeče stranke ne prerekajo niti obstoja cilja zmanjšanja umrljivosti mater, ki si ga je zadala Unija s svojo dejavnostjo, niti njegove legitimnosti in pohvalnosti.
Nato je treba opozoriti, da je Komisija v točki 3.3 izpodbijanega sporočila na podlagi publikacije Svetovne zdravstvene organizacije iz leta 2012 pojasnila, da so nestrokovno opravljeni splavi eden od vzrokov za umrljivost mater ter da splošna podpora, ki ni osredotočena zgolj na nekatere storitve, ki jo zagotavlja Unija, znatno prispeva k zmanjšanju števila splavov, saj povečuje dostop do varnih in kakovostnih storitev, vključno s kakovostnim načrtovanjem družine, široko paleto kontracepcijskih metod, nujno kontracepcijo in obsežno spolno vzgojo. V skladu s to publikacijo Svetovne zdravstvene organizacije, na katero se sklicuje Komisija, izboljšanje varnosti storitev, povezanih s splavom, prispeva k zmanjšanju umrljivosti in bolezni mater. Ob upoštevanju povezave med nezavarovanimi splavi in umrljivostjo mater, ki jo je dokazala Komisija, se za ugotovitev Komisije v točki 4.3 izpodbijanega sporočila, da bi prepoved financiranja splava omejila zmožnost Unije, da doseže cilj v zvezi z zmanjševanjem umrljivosti mater, ne zdi, da vsebuje očitno napako pri presoji, in trditve tožečih strank, predstavljene zgoraj v točki 164, ne dokazujejo obstoja take napake.
Iz tega izhaja, da je treba očitke tožečih strank glede ugotovitev Komisije o razvojnem sodelovanju zavrniti.
Četrtič, treba je navesti, da tudi na podlagi trditve tožečih strank v zvezi z ugotovitvijo Komisije o predlogu za spremembo finančne uredbe (glej točko 165 zgoraj), s katero se v bistvu izpodbija primernost odločitve Komisije, da zakonodajalcu Unije na podlagi EDP ne predloži takšnega predloga, za presojo Komisije ni mogoče šteti, da vsebuje očitno napako.
Na podlagi zgornjih preudarkov je treba zavrniti peti razlog za razglasitev ničnosti, ki so ga navedle tožeče stranke, in zato tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker tožeče stranke niso uspele, nosijo svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Komisija, v skladu z njenimi predlogi.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Iz tega izhaja, da Republika Poljska, Parlament in Svet nosijo svoje stroške.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi razširjeni senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
European Citizens’ Initiative One of Us in druge tožeče stranke, katerih imena so navedena v prilogi, nosijo svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Evropska komisija.

3.
Republika Poljska, Evropski parlament in Svet Evropske unije nosijo svoje stroške.

Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 23. aprila 2018.
Podpisi
Kazalo

Dejansko stanje

Postopek v zvezi z evropsko državljansko pobudo „Uno di noi“

Vsebina izpodbijanega sporočila

Postopek in predlogi strank

Pravo

Dopustnost

Dopustnost tožbe v delu, v katerem jo vlaga subjekt „European Citizens’ Initiative One of Us“

Izpodbojnost izpodbijanega sporočila v smislu člena 263 PDEU

Vsebinska presoja

Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011 z nevložitvijo predloga pravnega akta v zvezi s sporno EDP

Drugi tožbeni razlog, naveden podredno: kršitev člena 11(4) PEU, storjena zaradi nevložitve predloga pravnega akta na podlagi sporne EDP

Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011, ker naj Komisija v izpodbijanem sporočilu svojih pravnih in političnih zaključkov v zvezi s sporno EDP ne bi predložila ločeno

Četrti tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve

Peti tožbeni razlog: napake pri presoji, ki jih je storila Komisija

Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.
(
)	Seznam drugih tožečih strank je priložen zgolj različici, vročeni strankam.