CELEX: 62015TJ0145
Maataloustukirahasto ja maaseuturahasto
Pinta-alaperusteiset toimenpiteet
Rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot
Kiinteämääräiset rahoitusoikaisut
Asetuksen (EU) N:o 1306/2013 52 artikla
Perusteluvelvollisuus
Oikeasuhteisuus

Asiayhteys ja asian tausta
Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 (
EUVL 2009, L 30, s. 16
) 14 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (jäljempänä yhdennetty järjestelmä) käyttöönottamista koskeva velvoite. Yhdennetty järjestelmä on tukijärjestelmien ”pinta-alat” pääasiallinen hallinta- ja valvontaväline. Asetuksen N:o 73/2009 15 artiklan mukaan yhdennetty järjestelmä käsittää muun muassa maatilojen sähköisen tietokannan, tukihakemukset ja viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän (Identification System for Agricultural Parcels), jossa käytetään hyväksi sähköistä paikkatietojärjestelmää (Geographical Information System) (jäljempänä ISAP-GIS-järjestelmä) kyseisen asetuksen 17 artiklan mukaisesti.
Riittävän varmuuden saamiseksi siitä, että tukien laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevien virheiden riskin hallinta on tehokasta, Euroopan unionin säännöstössä säädetty maatalousmenojen kokonaisvaltainen hallinto- ja valvontajärjestelmä käsittää yhteistyössä suoritettavassa hallinnoinnissa neljä tasoa:
—
ensimmäinen taso koostuu jäsenvaltioiden tasolla toteutettavasta pakollisesta hallintorakenteesta, jota varten perustetaan maksajavirastot ja niiden hyväksymisestä vastaava viranomainen
—
toinen taso koostuu yksityiskohtaisesta valvontajärjestelmästä ja yksityiskohtaisesta varottavien seuraamusten järjestelmästä, joiden täytäntöönpano kuuluu maksajavirastoille
—
kolmas taso koostuu yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.6.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 (
EUVL 2005, L 209, s. 1
) 7 artiklan ja asetuksen N:o 1290/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten hyväksymisen sekä maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 21.6.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 885/2006 (
EUVL 2006, L 171, s. 90
) 5 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden nimeämien riippumattomien todentamisviranomaisten jälkikäteen suorittamista tarkastuksista; kyseisiä asetuksia sovelletaan ajallisesti Romanian sovitteluelimelle hakuvuosien 2009 ja 2010 osalta kuuluvien tarkastusten osalta
—
neljäs taso koostuu Euroopan komission suorittamasta tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä, ja se käsittää vuotuisen tilien tarkastamisen ja hyväksymisen ja monivuotisen sääntöjenmukaisuustarkastuksen.
Komissio jätti Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 16.1.2015 antamassaan täytäntöönpanopäätöksessä (EU) 2015/103 (
EUVL 2015, L 16, s. 33
; jäljempänä riidanalainen päätös) muitten unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettyjen menojen ohella rahoituksen ulkopuolelle tietyt Romanian hakuvuosien 2009 ja 2010 osalta toteuttamat menot.
Tässä päätöksessä jätettiin siten yhteensä 128368775 euron suuruinen määrä – joka koostuu 92471526 euron määrästä alamomentin 6701 osalta ja 35897249 euron määrästä alamomentin 6711 osalta – unionin rahoituksen ulkopuolelle käyttämällä 10 prosentin suuruista kiinteämääräistä oikaisua hakuvuoden 2009 menojen ja 5 prosentin suuruista kiinteämääräistä oikaisua hakuvuoden 2010 menojen osalta ”hallinnollisissa ristitarkastuksissa ja paikalla tehtävissä tarkastuksissa” olleiden ”heikkouksien” takia.
Riidanalaisessa päätöksessä päätettiin siten sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskeva menettely yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 (
EUVL 2013, L 347, s. 549
), jota sovelletaan ajallisesti tämän päätöksen tekemisajankohtana 16.1.2015, 52 artiklan perusteella.
Jäsenvaltioiden ja unionin yhteistyössä suorittamassa Euroopan maatalouden tukirahaston (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) hallinnoinnissa maanviljelijöille myönnettyjen pinta-alatukien, jotka riidanalaisessa päätöksessä sittemmin jätettiin unionin rahoituksen ulkopuolelle, myöntäjänä oli Agenția de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA, maksu- ja interventiovirasto, Romania) eli Romanian maksajavirasto, joka on vastuussa tukijärjestelmien hallinnoinnista ja valvonnasta. Kaikki todetut valvonnan puutteet liittyvät tukikelpoisten pinta-alojen määrittämiseen paitsi puute J (ks. jäljempänä 20 kohta), joka liittyy ennakkomaksujen ja seuraamusten laskemiseen.
Riidanalainen päätös perustuu APIA:n tukikelpoisuusedellytysten osalta suorittaman valvonnan puutteisiin, jotka komissio havaitsi asetuksen N:o 1290/2005 37 artiklan nojalla Romaniassa pinta-alatukien osalta suoritetussa kahdessa tarkastuksessa, joista ensimmäinen – 2.–6.11.2009 suoritettu – tarkastus koski hakuvuotta 2009 (tarkastus AA/2009/20) ja toinen – 27.9.–1.10.2010 suoritettu – tarkastus hakuvuotta 2010 (tarkastus AA/2010/16). Näiden tarkastusten tavoitteena oli selvittää, olivatko pinta-alatukijärjestelmien hallinnointi ja valvonta tapahtuneet hakuvuotta koskevan unionin lainsäädännön mukaisesti, [koska] ”tarkastuksen kaikkien ominaisempana tavoitteena on yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän heikkouksia koskevien korjaavien toimenpiteiden toteuttamisen valvonta (toimintasuunnitelman mukaisesti)”. Romanian toimittamien tietojen – joita komissio ei ole kiistänyt – mukaan tämän kolmen vuoden toimintasuunnitelman, jolla pyrittiin pääasiallisesti Romanian ISAP-GIS-järjestelmän ajan tasalle saattamiseen vuosien 2008, 2009 ja 2010 ortokuvien avulla, täytäntöönpano oli alkanut yhteisymmärryksessä komission kanssa kesäkuussa 2009, ja se oli saatu päätökseen vuoden 2011 lopussa.
Komissio antoi edellä mainituista tarkastuksista seuranneet havaintonsa ja lisätietopyynnöt tiedoksi Romanialle 7.4.2010 ja 18.3.2011 päivätyillä kirjeillä asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Romanian viranomaiset vastasivat niihin 7.6.2010 ja 19.5.2011 päivätyillä kirjeillä.
Komissio kutsui koolle kahdenvälisen kokouksen, joka pidettiin 1.6.2012. Tästä kokouksesta laadittu pöytäkirja annettiin tiedoksi Romanian viranomaisille 17.1.2013 päivätyssä kirjeessä. Komissio toteaa pöytäkirjan 3 kohdassa, jonka otsikko on ”Päätelmät ja rahoitusseuraamukset”, että se ”pysyttää kantansa, jonka mukaan Romanian täytäntöön panemassa järjestelmässä on tiettyjä todella suuria heikkouksia pääasiallisesti ISAP-GIS-järjestelmän ja paikalla tehtävien tarkastusten ja hallinnollisten tarkastusten toteuttamisen osalta”. Se täsmentää, että ”asiakirjan VI/5330/97 (jonka otsikkona on ’Ohjeet rahoituksellisten seuraamusten määrittämisestä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa’) mukaisesti nämä heikkoudet koskevat päätarkastusten (eli hallinnolliset ristiintarkastukset ja paikalla tehtävät tarkastukset) ja lisätarkastusten (eli maksut ja seuraamusten laskeminen) heikkoja kohtia ja ne ovat aikaansaaneet rahastoon kohdistuvan suuren luokan tappioiden riskin (yhteisen maatalouspolitiikan) ensimmäisen ja toisen pilarin perusteella aiheutuvien menojen osalta”. Komissio lisää, että ”se on kuitenkin muistuttanut näiden havaintojen rahoitusseurausten osalta Romanian viranomaisia siitä, että näiden on mahdollista toimittaa selkeät todisteet, joista käy ilmi, että rahastoille aiheutuva riski on pienempi kuin se kiinteämääräinen rahoitusoikaisu, jota edellä mainitun luonnosasiakirjan mukaisesti tavallisesti käytetään”.
Romanian viranomaiset vastasivat 18.3.2013 päivätyllä kirjeellä.
Komissio antoi asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti 21.8.2013 päivätyllä kirjeellä Romanialle tiedoksi ehdotuksensa, jonka mukaan unionin rahoituksen ulkopuolelle oli jätettävä 90174906 euroa hakuvuoden 2009 ja 50362738 euroa hakuvuoden 2010 osalta. Kirjeen liitteissä 1 ja 2 mainittiin syyt, joiden johdosta summat oli jätettävä rahoituksen ulkopuolelle, ja toimenpiteet, joihin komissio aikoi näin ollen soveltaa 10 prosentin suuruista oikaisua hakuvuoden 2009 osalta ja 5 prosentin suuruista oikaisua hakuvuoden 2010 osalta.
Romania saattoi 4.10.2013 päivätyllä kirjeellään kyseisen rahoitusoikaisuehdotuksen sovitteluelimen käsiteltäväksi asetuksen N:o 885/2006 16 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Sovitteluelin antoi 21.3.2014 laaditun kertomuksensa tiedoksi Romanian viranomaisille 26.3.2014.
Sovitteluelin toteaa kertomuksessaan, että osapuolten oli mahdollista päästä osittaiseen yksimielisyyteen seuraavien perusteiden takia:
”6.1.
Sovitteluelin huomauttaa, että osapuolet ovat yksimielisiä siitä, että oikaisun perustetta korjataan siltä osin kuin kyse on tiettyjen summien mahdollisesta siirtämisestä varainhoitovuodelta 2009 varainhoitovuodelle 2010 ja huomattavien summien takaisinperinnästä sillä varauksella, ettei viranomaisten myöhemmin toimittamista todisteista muuta johdu.
6.2.
Oikaisun suuruudesta todetaan, että vuoden 2009 osalta ehdotettu 10 prosentin suuruinen kiinteämääräinen oikaisuprosentti oli suurempi kuin vuoden 2008 osalta käytetty kiinteämääräinen oikaisuprosentti (7,4 %) ja vuoden 2010 osalta ehdotettu kiinteämääräinen oikaisuprosentti. Sovitteluelin pohtii, eikö vuoden 2009 osalta tehtävän oikaisun suuruutta voitaisi vahvistaa tarkemmin senkaltaisella menetelmällä, joka oli hyväksytty vuoden 2008 osalta. Tämä edellyttäisi kuitenkin, että nämä laskelmat kattaisivat kaikki heikkoudet ja että ne koskisivat rahastoille aiheutuvaa riskiä. Sovitteluelin ei pysty ratkaisemaan, onko tämä mahdollista.
6.3.
Sovitteluelin panee merkille, että viranomaisten ilmoittamien takaisinperittyjen määrien prosenttiosuus on suuri [ja että ne ovat] pyytäneet saada esittää [komission] yksiköille täsmällisen kirjanpidon rahastoille hyvitetyistä summista ja todisteen siitä, että takaisinperityt määrät johtuvat [sellaisista Romanian yhdennetyssä hallinto- ja valvontajärjestelmässä, hallinnollisissa tarkastuksissa ja paikalla tehtävissä tarkastuksissa sekä maksujen ja seuraamusten laskemisessa olleista puutteista, joihin komissio on vedonnut].
Näin ollen on johdonmukaista, että vaikka viranomaisten laskemat ja ehdottamat oikaisut ovat oikeita, oikaisu[je]n rahoitusperustetta on alennettava, jos yli puolet aiheettomasti maksetuista tuista on palautettu.”
Romania toimitti tämän kirjeen johdosta 11.4.2014 päivätyllä kirjeellä lisätietoja komissiolle.
Komissio ilmoitti 19.6.2014 päivätyssä kirjeessään Romanialle lopullisen kantansa.
Komissio antoi 19.1.2015 Romanialle tiedoksi riidanalaisen päätöksen, jonka mukana oli yhteenvetokertomus. Komissio esittelee tässä kertomuksessa ensiksi todetut eri puutteet ja hylkää Romanian viranomaisten kunkin puutteen, jonka komissio oli merkinnyt isoilla kirjaimilla A, E, F, G ja I, osalta yksitellen tekemän arvioinnin niiden rahoitusvaikutuksista unionin talousarvioon. Toiseksi komissio päättelee samassa kertomuksessa ensinnäkin, että koska Romanian viranomaiset eivät olleet toimittaneet komissiolle lisätietoja, on mahdotonta laskea unionille aiheutuvan taloudellisen vahingon riskiä, minkä johdosta kiinteämääräisen oikaisuprosentin käyttäminen on perusteltua. Komissio käyttää tältä osin perusteena todentamisviranomaisen hakuvuosilta 2009 ja 2010 laatimien kertomusten sisältöä. Se korostaa ennen kaikkea sitä, että kyseinen viranomainen ilmaisi mielipiteensä ilman, että se olisi tehnyt varausta yhdennetyn järjestelmän kattaman perusjoukon osalta mutta että se oli kuitenkin selvittänyt, että oli mahdollista, että tätä joukkoa koskevissa tilastoissa oli merkityksellinen virhe, jonka yläraja on 2,7 prosenttia hakuvuoden 2009 osalta ja 4,24 prosenttia hakuvuoden 2010 osalta. Lisäksi komissio viittaa siihen, että Romanian todentamisviranomaisen viimeksi mainitulta vuodelta laskema virheprosentti ei ollut luotettava ja että se perusti kantansa Euroopan unionin tilintarkastustuomioistuimen antamaan tarkastuskertomukseen kyseisen todentamisviranomaisen suorittamasta yhdennetyn järjestelmän piirin kuuluvien EMOTR:n menojen valvontatilastojen validoinnista (parempaan tarkastusvarmuuteen tähtäävä menettely) siltä osin kuin siinä on kyse varainhoitovuodesta 2011, joka vastaa hakuvuotta 2010. Toiseksi komissio arvioi sovellettavan kiinteämääräisen oikaisuprosentin määrittämisen osalta, että 10 prosentin suuruisen oikaisuprosentin käyttäminen hakuvuoden 2009 osalta on perusteltua ISAP-GIS-järjestelmän toimivuudessa ja hallinnollisissa ristiintarkastuksissa olleiden heikkouksien takia. Komissio katsoo hakuvuodesta 2010, että 5 prosentin suuruisen oikaisuprosentin käyttäminen on perusteltua näiden puutteellisuuksien takia, kun otetaan huomioon erityisesti ISAP-GIS-järjestelmän kuvien ajan tasalle saattaminen ja hallinnollisten ristiintarkastusten parantuminen.
Komissio täsmentää yhteenvetokertomuksessa hakuvuodesta 2009 vielä, että kolmesta puutesarjasta aiheutuu taloudellisen vahingon riski. Nämä tarkastusten (ks. edellä 7 kohta) päätteeksi todetut ja komission viitteillä A–J merkitsemät eri puutteet on siten jaettu kolmeen ryhmään.
Ensimmäinen puutesarja koostuu ISAP-GIS-järjestelmän toimintahäiriöistä (puutteet A ja B; ks. jäljempänä 23 kohta) ja hallinnollisten ristiintarkastusten puutteista (puutteet C, D ja E). Näissä olennaisissa tarkastuksissa olleiden aukkojen takia 10 prosentin suuruisen oikaisuprosentin käyttäminen on perustelua rahoitusoikaisujen soveltamisesta annettujen komission ohjeiden mukaan, sellaisina kuin ne on määritelty asiakirjassa, jonka otsikko on ”Ohjeet rahoituksellisten seuraamusten määrittämiseksi EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa” (jäljempänä asiakirja VI/5330/97), jossa säädetään tällaisen oikaisuprosentin soveltamisesta silloin, kun yhtä tai useampaa olennaista tarkastusta ei ole toteutettu tai tarkastus tai tarkastukset ovat olleet tehottomia.
Toinen todettujen puutteiden sarja liittyy paikalla tehtäviin tarkastuksiin ja tarkastuskäynteihin paikan päällä (puutteet F ja G) ja kaukokartoitustarkastuksia seuranneisiin paikalla tehtäviin tarkastuksiin (puutteet H ja I). Komission mukaan näiden olennaisten valvontatoimenpiteiden toteuttamisessa olleiden puutteiden yhdistelmän takia on perusteltua soveltaa 5 prosentin suuruista oikaisuprosenttia asiakirjan VI/5330/97 mukaisesti, jossa määrätään tämän prosenttimäärän soveltamisesta silloin, kun kaikki olennaiset tarkastukset on toteutettu, mutta niitä ei ole kuitenkaan sovellettu lukumäärän, toistuvuuden tai perusteellisuuden osalta sovellettavassa säännöstössä edellytetyllä tavalla.
Kolmas puutesarja koskee maksujen ja seuraamusten laskemista (puute J). Komission mukaan näiden puutteiden, jotka koskevat lisätarkastuksia, osalta on perusteltua soveltaa asiakirjassa VI/5330/97 määrättyä 2 prosentin suuruista oikaisuprosenttia. Edellä 18 ja 19 kohdassa mainitut kaksi ensimmäistä puutesarjaa koskevat sekä maataloustukirahastoa ja maaseuturahastoa, kun taas kolmas sarja koskee ainoastaan maaseuturahastoa.
Komission toisen ja kolmannen puutesarjan johdosta (ks. edellä 19 ja 20 kohta) perustelluiksi katsomat 5 prosentin ja 2 prosentin suuruiset oikaisuprosentit sisältyvät ensimmäisen puutesarjan johdosta sovellettavaan 10 prosentin suuruiseen oikaisuprosenttiin (ks. edellä 18 kohta) asiakirjan VI/5330/97 mukaisesti, jossa määrätään, että jos samasta järjestelmästä löydetään useita puutteita, kiinteämääräiset kertoimet eivät ole kumulatiivisia, vaan vakavinta puutetta pidetään osoituksena valvontajärjestelmän kokonaisuudessaan aiheuttamista riskeistä.
Yhteenvetokertomuksesta käy hakuvuoden 2010 osalta ilmi, että komissio katsoi, että näistä kahdesta puutesarjasta aiheutui rahastoille taloudellisen vahingon riski.
Ensimmäinen sarja koostuu ISAP-GIS-järjestelmän toimintahäiriöistä, jotka oli jo todettu hakuvuoden 2009 osalta (ks. edellä 18 kohta), eli
—
puutteesta A, joka koskee Romanian ISAP-GIS-järjestelmään liittyviä epätarkkuuksia, koska tiettyjä tukikelvottomia maa-aloja ei ollut aina jätetty laskematta viitelohkojen tukikelpoiseen enimmäispinta-alaan
—
puutteesta B, joka koskee sitä, että Romanian viranomaisten Romaniaa koskevan esitäytettyjen lomakkeiden toimittamisvelvollisuuden puitteissa maanviljelijöille antamissa tiedoissa oli parannuksista huolimatta virheellisyyksiä vuosina 2009 ja 2010. Tästä puutteesta seurasi lukuisia virheitä, koska lukumäärällisesti suuri osa maanviljelijöistä oli ilmoittanut pinta-alat liian suuriksi.
Komissio katsoo lisäksi yhteenvetokertomuksessa, että 5 prosentin suuruinen rahoitusoikaisu on perusteltu olennaisia tarkastuksia koskevien puutteiden A ja B osalta, kun otetaan huomioon Romanian ISAP-GIS-järjestelmään vuonna 2010 ortokuvien ajan tasalle saattamisen ansiosta tehdyt parannukset.
Toinen puutesarja, johon komissio on vedonnut yhteenvetokertomuksessa hakuvuoden 2010 osalta, on identtinen kolmannen puutesarjan, johon se on vedonnut hakuvuoden 2009 osalta (ks. edellä 20 kohta), kanssa, ja se vastaa siten puutetta J. Komission mukaan sen perusteella on perusteltua soveltaa 2 prosentin suuruista oikaisua, joka asiakirjan VI/5330/97 mukaisesti sisältyy ensimmäisen sarjan johdosta sovellettavaan 5 prosentin suuruiseen oikaisuun (ks. edellä 21 ja 24 kohta).
Oikeudenkäynti ja asianosaisten vaatimukset
Romania nosti käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 29.3.2015 toimittamallaan kannekirjelmällä. Asian käsittelyn kirjallinen vaihe päätettiin vastaajan vastauskirjelmän toimittamisen jälkeen 16.10.2015
Romania esitti 13.11.2015 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon jättämässään asiakirjassa pyynnön istunnon pitämisestä asianosaisen kuulemiseksi ja yksilöi tässä pyynnössä syyt siihen, miksi se haluaa tulla kuulluksi. Unionin yleinen tuomioistuin (seitsemäs jaosto) hyväksyi esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella pyynnön.
Koska eräs jaoston tuomareista oli estynyt osallistumasta esillä olevan asian käsittelyyn, seitsemännen jaoston puheenjohtaja nimesi unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti toisen tuomarin täydentämään jaoston kokoonpanoa.
Unionin yleinen tuomioistuin esitti prosessinjohtotoimina joitakin kirjallisia kysymyksiä asianosaisille, jotka vastasivat niihin asetetussa määräajassa.
Asianosaisten suulliset lausumat ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 14.7.2016 pidetyssä istunnossa.
Romania vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin se koskee sitä ja
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
hylkää kanteen ja
—
velvoittaa Romanian korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Romania vetoaa kanteensa tueksi kolmeen kanneperusteeseen. Ensimmäinen kanneperuste koskee asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan rikkomista ja asiakirjan VI/5330/97 noudattamatta jättämistä. Kaksi muuta kanneperustetta koskevat perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämistä ja suhteellisuusperiaatteen loukkaamista.
Alustavasti on todettava, että paikan päällä tehtävissä tarkastuskäynneissä olleita viiveitä (ks. edellä 19 kohta) koskevaa puutetta H lukuun ottamatta Romania ei kiistä niitä valvonnassa olleita puutteita, joista sitä moititaan.
Romania kiistää sen sijaan näitten todettujen puutteiden takia riidanalaisessa päätöksessä määrätyt rahoitukselliset seuraukset. Se ei kiistä, että Romanian yhdennetyssä järjestelmässä on ollut tiettyjä puutteita, ja viittaa sitten erityisesti ISAP-GIS-järjestelmän laadun parantamiseksi suorittamiinsa ponnisteluihin (ks. edellä 1 ja 7 kohta). Tämän järjestelmän ajan tasalle saattaminen toteutettiin vuosien 2008, 2009 ja 2010 ortokuvien käyttöönottamisen avulla ja saatettiin loppuun 1.2.2010. Komissio myöntää sitä paitsi, että nämä parannukset on tehty.
Romania muistuttaa siitä, että yhdennettyä järjestelmää sovellettiin kyseisessä maassa ensimmäisen kerran vuonna 2007. Maatalouden tukemiseksi säädettyjen tukijärjestelmien täytäntöönpanosta ja hallinnoinnista vastuussa olevalle APIA:lle (ks. edellä 6 kohta) aiheutui vuosina 2007 ja 2008 tiettyjä vaikeuksia Romanian maatalouden rakenteiden erikoispiirteiden takia, koska ne käsittävät miljoonia pieniä perhetiloja. Todettuaan sääntöjenvastaisuuksia ISAP-GIS-järjestelmän toiminnassa ja hallinnollisia ristiintarkastuksia seuranneissa paikalla tehtävissä tarkastuksissa komissio oli käyttänyt 10 prosentin suuruista rahoitusoikaisua hakuvuoden 2007 osalta ja 7,4 prosentin oikaisua hakuvuoden 2008 osalta siten, että viimeksi mainittu oikaisu oli laskettu todennetuista valvontatilastoista seuraavaan virheprosenttiin pohjautuvaan ekstrapolaatioon perustuvan menetelmän, jonka soveltamista Romanian viranomaiset olivat ehdottaneet, mukaisesti.
Käsiteltävässä asiassa Romania arvostelee komissiota siitä, että tämä oli soveltanut tehdyistä parannuksista huolimatta (ks. edellä 35 kohta) 10 prosentin suuruista kiinteämääräistä rahoitusoikaisua hakuvuoden 2009 osalta ja 5 prosentin suuruista kiinteämääräistä oikaisua hakuvuoden 2010 osalta sen sijaan, että se olisi laskenut unionille aiheutuvan taloudellisen tappion todellisen riskin määrän kuten hakuvuoden 2008 osalta (ks. edellä 36 kohta). Ekstrapolaatioon perustuvan laskumenetelmän mukaan oikaisuprosentti sai olla enintään 5,5 hakuvuoden 2009 osalta ja 3,989 hakuvuoden 2010 osalta.
Käsiteltävän oikeusriidan asiayhteydessä on tutkittava aivan ensiksi toinen kanneperuste, joka koskee perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämistä.
Romania arvostelee komissiota siitä, ettei tämä ollut missään vaiheessa esittänyt niitä syitä, joiden vuoksi se ei ollut hyväksynyt Romanian viranomaisten sille esittämiä argumentteja ja todisteita, jotka koskevat mahdollisuutta laskea unionin varoille aiheutuvan taloudellisen vahingon riski. Romania on todennut tästä sekä kirjelmissään että istunnossa, että se oli ehdottanut kahta vaihtoehtoista laskumenetelmää hallinnollisen menettelyn kuluessa. Komissio ei ollut esittänyt näistä kahdesta menetelmästä ensimmäisen, joka perustuu yksitellen tehtävään arviointiin kunkin todetun puutteen rahoituksellisista seurauksista, osalta mitään syitä, joiden vuoksi se hylkäsi Romanian viranomaisten yksitellen tekemät arvioinnit, jotka osoittavat, että suurimmassa osassa puutteissa puutteista aiheutuvien tappioiden riski oli pieni tai että sitä ei ollut. Komissio ei ollut myöskään perustellut kieltäytymistään soveltaa nyt käsiteltävässä tapauksessa toista ehdotettua menetelmää, joka perustuu valvontatilastojen tulosten ekstrapolaatioon.
Romania esittää toissijaisesti, että olettaen, että kiinteämääräisen oikaisuprosentin soveltaminen oli perusteltu oikeudellisesti riittävällä tavalla ja että se oli perusteltua asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 2 kohdan perusteella siksi, että taloudellisen vahingon riskiä ei ollut mahdollista määrittää tarkemmin kohtuuttomia ponnisteluja käyttämättä – minkä Romania kiistää –, riidanalainen päätös ei täytä myöskään perusteluvelvollisuutta koskevia vaatimuksia siltä osin kuin hakuvuoden 2009 osalta on valittu 10 prosentin suuruinen oikaisuprosentti (ks. edellä 18 kohta) ja hakuvuoden 2010 osalta 5 prosentin suuruinen oikaisuprosentti (ks. edellä 24 ja 25 kohta).
Näin ollen on tutkittava peräkkäin edellä mainitut perusteluiden riittämättömyyttä koskevat väitteet, jotka liittyvät ensinnäkin komission kieltäytymiseen arvioimasta unionin varoille aiheutuvaa tappioriskiä kunkin todetun puutteen osalta yksitellen, toiseksi komission kieltäytymiseen soveltamasta käsiteltävässä tapauksessa ekstrapolaatioon perustuvaa laskumenetelmää ja kolmanneksi 10 prosentin suuruisen oikaisuprosentin soveltamiseen hakuvuoden 2009 osalta todettuun ensimmäiseen puutesarjaan ja 5 prosentin suuruisen oikaisuprosentin soveltamiseen hakuvuoden 2010 osalta todettuun ensimmäiseen puutesarjaan. Aluksi on esitettävä muutama tärkeä huomio näiden kolmen väitteen arvioimista varten.
Alustavat huomautukset
Ensinnäkin on muistutettava siitä, että SEUT 296 artiklassa määrätty perusteluvelvollisuus on olennainen muotomääräys, joka on erotettava perustelujen aineellisesta paikkansapitävyydestä, joka koskee riidanalaisen toimen aineellista lainmukaisuutta. Perustelujen on näin ollen oltava kyseisen toimen luonteen mukaisia ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimen tehneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden (tuomio 29.9.2011, Elf Aquitaine v. komissio,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
,
ja
kohta).
Erityisesti on niin, että asianomaiselle vastaisen toimen perusteluvelvollisuuden, joka liittyy läheisesti puolustautumisoikeuksien kunnioittamisen periaatteeseen, tarkoituksena on yhtäältä antaa asianomaiselle riittävät tiedot sen arvioimiseksi, onko toimi asianmukainen vai onko siinä mahdollisesti sellainen virhe, jonka perusteella sen pätevyys voidaan riitauttaa unionin tuomioistuimissa, ja toisaalta antaa unionin tuomioistuimille mahdollisuus valvoa toimen laillisuutta (tuomio 19.6.2014, FLS Plast v. komissio,
C‑243/12 P
,
EU:C:2014:2006
,
kohta). Näin ollen perusteluvelvollisuus ei tarkoita pelkästään puolustautumisoikeuksien kunnioittamista vaan sillä myötävaikutetaan sen yleisimmän päämäärän saavuttamiseen, joka koskee sen takaamista, että unionin tuomioistuimet voivat harjoittaa niissä riitautettujen toimien laillisuusvalvontaa (ks. vastaavasti julkiasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus Bensada Benallal,
C-161/15
,
EU:C:2016:3
,
kohta).
Perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä eri tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja. Nimittäin tutkittaessa sitä, täyttävätkö riidanalaisen päätöksen perustelut edellä 42 kohdassa mieleen palautetut vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. tuomio 3.12.2015, Puola v. komissio,
T-367/13
, ei julkaistu, valitus vireillä,
EU:T:2015:933
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tästä on todettava ensinnäkin, että sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevat komission päätökset tehdään yhteenvetokertomuksen ja komission ja kyseisen jäsenvaltion välillä käydyn kirjeenvaihdon perusteella. Sääntöjenmukaisuutta koskevien päätösten valmistelun erityisessä yhteydessä päätöksen perusteluja on pidettävä riittävinä, kun se jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, on osallistunut kiinteästi kyseisen päätöksen valmisteluun ja tunsi ne syyt, joiden vuoksi komissio ei ole katsonut riidanalaisten summien kuuluvan kyseisten rahastojen vastattavaksi (tuomio 3.12.2015, Puola v. komissio,
T-367/13
, ei julkaistu, valitus vireillä,
EU:T:2015:933
,
kohta).
Tästä seuraa, että komission velvollisuus perustella sitä, miksi se hylkäsi kyseisen jäsenvaltion ehdottaman todettujen puutteiden rahoitusvaikutuksen arvioinnin, on arvioitava osapuolten komission lopullista päätöstä edeltävässä sellaisessa kontradiktorisessa menettelyssä esittämien seikkojen ja perustelujen kehittelyn perusteella, jonka tarkoituksena on päästä kyseisen jäsenvaltion toimittamien tietojen perusteella sopimukseen rahoitusoikaisun prosentista, tai jollei sopimukseen päästä, sovittaa yhteen molempien osapuolten kannat asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
Lisäksi komission on perusteltava ainoastaan se, miksi se hylkäsi hallinnollisessa menettelyssä toimivaltaisten kansallisten viranomaisten esittämät riittävän täsmälliset arviointia koskevat seikat. Vaikka komission on nimittäin näytettävä toteen, että maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevia sääntöjä on rikottu, sen jälkeen kun rikkominen on näytetty toteen, jäsenvaltion on tarvittaessa osoitettava, että komissio on tehnyt virheen määrittäessään rikkomisesta aiheutuvia rahoituksellisia seurauksia. Jäsenvaltion asiana on tällöin esittää mahdollisimman tarkat ja täydelliset todisteet ilmoittamiensa lukujen todenmukaisuudesta ja tarvittaessa komission laskelmien virheellisyydestä (tuomio 7.10.2004, Espanja v. komissio,
C-153/01
,
EU:C:2004:589
,
kohta).
Tämä todetuista puutteista aiheutuviin rahoituksellisiin seurauksiin liittyvän todistustaakan jako selittyy sillä, että maataloustukirahaston ja maaseuturahaston rahoituksen hallinnointi kuuluu pääasiallisesti kansallisille viranomaisille, joiden tehtäväksi on annettu valvoa, että unionin sääntöjä noudatetaan tarkasti, ja kyseinen jako perustuu kansallisten ja unionin viranomaisten väliseen luottamukseen. Yksinomaan jäsenvaltio kykenee tuntemaan ja tarkasti määrittämään maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien valmistelussa tarvittavat tiedot, koska komissio ei ole riittävän lähellä talouden toimijoita saadakseen niiltä tarvitsemansa tiedot (ks. vastaavasti tuomio 4.9.2009, Itävalta v. komissio,
T-368/05
, ei julkaistu,
EU:T:2009:305
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Toiseksi oikeuskäytännöstä seuraa, että päätös, joka on samansuuntainen vakiintuneen päätöskäytännön kanssa, voidaan perustella suppeasti, muun muassa viittaamalla kyseiseen käytäntöön. Unionin viranomaisella on sitä vastoin velvollisuus nimenomaisesti selvittää päättelynsä silloin, kun päätös menee huomattavasti pidemmälle kuin aikaisemmat päätökset (ks. tuomio 14.1.2016, Ranska v. komissio,
T-549/13
,
EU:T:2016:6
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi on huomioitava, että unionin viranomaisen, joka on tässä tapauksessa komissio, on vastattava nimenomaisesti jäsenvaltion – joka yrittää hallinnollisen menettelyn kuluessa täyttää todettujen puutteiden rahoituksellisten seurausten osoittamista koskevan todistustaakkansa hakeutumalla yhteyteen komission kanssa löytääkseen sovellettavan säännöstön vaatimukset kaikkein parhaiten täyttävän ratkaisun – esittämiin tarkkoihin ja yksityiskohtaisiin tietoihin.
Toiseksi on huomautettava siitä, että asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklaan perustuvan sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyn lopuksi tehdyssä sääntöjenmukaisuutta koskevassa päätöksessä, jossa jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle tietyt menot, määritellään rahoitusoikaisun prosenttimäärä kaikkien sellaisten täsmällisten ja nimenomaisten sääntöjen perusteella, jotka seuraavat sovellettavasta säännöstöstä ja komission tämän säännöstön täytäntöön panemiseksi antamista ohjeista. Tällaiset ohjeet eivät liity ainoastaan siihen, että jäsenvaltioiden on toimitettava tarvittavat tiedot erityisesti niiden määrien määrittämistä varten, jotka on jätettävä rahoituksen ulkopuolelle, vaan myös arviointiin näiden tietojen luotettavuudesta ja kriteereihin, jotka tarvittaessa koskevat kiinteämääräisen oikaisuprosentin määräämistä silloin, kun komissio katsoo, että toimitetut tiedot eivät ole riittävän luotettavia, jotta rahoituksen ulkopuolelle jätettävät määrät olisi mahdollista määritellä niiden perusteella tarkemmin.
Koska kansalliset viranomaiset ovat pääsääntöisesti täysin tietoisia kaikista säännöistä ja merkityksellisestä säännöstöstä seuraavista kriteereistä ja komission tämän säännöstön mukaisesti vahvistamista ohjeista, päätöksen, jossa määrätään jäsenvaltiolle rahoitusoikaisu, perustelut voivat – edellä 49 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti – pääsääntöisesti rajoittua viittaukseen tavanomaiseen käytäntöön ja mainintaan tosiseikoista, joihin komissio perustaa päätöksensä. Näin ei ole kuitenkaan silloin, kun komissio irtaantuu tavanomaisesta käytännöstään ja hyväksyy uusia ohjeita erityisesti sellaisten vaatimusten osalta, jotka koskevat jäsenvaltioiden toimittamien tietojen luotettavuuden osoittamista varten suoritettavaa tietojen todentamista.
Käsiteltävässä tapauksessa komissio ilmoittaa perustavansa riidanalaisen päätöksensä 19.1.2010 annettuun ohjeistukseen, joka koskee todentamisviranomaisten toimilla saatavaa parempaa tarkastusvarmuutta lopullisten tuensaajien tasolla toteutettavien toimien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta (jäljempänä 19.1.2010 annettu ohjeistus). Tällä ohjeistuksella (2 kohta) parannetaan nimittäin sellaisten valvontatilastojen, jotka ovat ekstrapolaatioon perustuvan laskumenetelmän perusteella suoritettavan rahoitusoikaisun määrän laskemisen perusteena, todentamisjärjestelmää. Komissio hylkäsi sen soveltamisen riidanalaisessa päätöksessä ”antaakseen tukevamman perustan, jonka perusteella voidaan päätyä katsomaan, että [nämä] tilastot ovat luetettavia”. Jäsenvaltiot, jotka ovat päättäneet soveltaa tätä paremman tarkastusvarmuuden järjestelmää, määräävät todentamisviranomaiset suorittamaan tarkastuksen kokonaisuudessaan uudelleen jokaisen menojen perusjoukon osalta niin, että sen kohteena on edustava otos niistä tapahtumista, jotka maksajavirasto on tarkastanut paikalla tehtävissä tarkastuksissa. Tämä otos käsittää 110–180 tapahtumaa kutakin perusjoukkoa kohden. Validointia koskeva valvonta ei rajoitu pelkästään paikalla tehtävien tarkastusten laadun tarkastamiseen vaan kattaa koko asian käsittelyn tukihakemuksen vastaanottamisesta lopullisen maksun laskemiseen ja maksamisen täytäntöönpanoon mukaan lukien mahdollisten seuraamusten soveltaminen.
Tällaisessa asiayhteydessä on ensinnäkin todettava, että tämän paremman tarkastusvarmuuden järjestelmän, jossa sille, että todentamisviranomainen validoi valvontatilastojen virheasteen, asetetaan uusia huomattavia vaatimuksia, ensimmäisen soveltamisen yhteydessä komission tehtävänä on esittää selkeällä ja nimenomaisella tavalla ne täsmälliset syyt, joiden johdosta se mahdollisesti hylkää kansallisten viranomaisten ehdottaman tappioriskiä koskevan laskelman sillä perusteella, että laskelma perustuu sellaisiin valvontatilastoihin, joita ei ollut todennettu uusien ohjeiden mukaisesti.
Toiseksi 19.1.2010 annetussa ohjeistuksessa määritellyt ohjeet eivät voi poistaa jäsenvaltioilta mahdollisuutta ehdottaa kunkin todetun puutteen rahoitusvaikutuksista yksitellen tehtävää arviointia (ks. jäljempänä 61 kohta). Nimittäin tietoihin, joihin oli sovellettu paremman varmuuden lähestymistapaa 19.1.2010 annetussa ohjeistuksessa määritellyn tavan mukaisesti, perustuvaan ekstrapolaatioon perustuvan laskumenetelmän valinta on jäsenvaltioille valinnainen, kuten kyseisestä ohjeistuksesta sitä paitsi selvästi ilmenee.
Komission on näin ollen – jos siihen ei vaadita kohtuuttomia ponnisteluja – periaatteessa tutkittava jäsenvaltion mahdollisesti ehdottama todettujen eri puutteiden rahoitusvaikutusta koskeva yksitellen tehtävä arviointi asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan mukaisesti ja perusteltava oikeudellisesti riittävällä tavalla se, miksi se mahdollisesti hylkää oikaisun määrän tämän laskumenetelmän. Tällaisen hylkäämisen jopa suppeasti tehty perusteleminen täyttää periaatteessa perusteluvelvollisuuden edellä olevissa 42–45 ja 47–49 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti.
Kolmanneksi ja siitä riippumatta, mitä laskumenetelmää on näin ehdotettu, erityisesti jäsenvaltioilla, joiden on toimittava yhdessä tuumin komission kanssa yhtäältä sen varmistamiseksi, että viljelijöiden tukijärjestelmien puitteissa toteutuneet menot ovat unionin sääntöjen mukaisia, ja toisaalta sen varmistamiseksi, että silloin kuin sääntöjenvastaisuuksia on tapahtunut, unionin varoille aiheutuvan riskin laajuus voidaan määritellä mahdollisimman tarkasti, on tarve saada riittävän nimenomaiset perustelut. Tällainen perusteluvelvollisuus vastaa lisäksi niitä asiakirjassa VI/5330/97 määriteltyjä ohjeita, joissa todetaan pääasiallisesti, että komission on otettava huomioon jäsenvaltioiden valvontajärjestelmiinsä tekemät parannukset, ja joissa korostetaan, että ”tarkastamis- ja hyväksymisjärjestelmän tavoitteen tulisi pikemminkin olla estävä ja korjaava kuin rangaistuskeino ja järjestelmään tulisi liittyä riittävät menettelyä koskevat takeet silloin, kun korjauksia ei voida välttää”.
Näiden periaatteiden perusteella on arvioitava edellä 41 kohdassa mainitut kolme väitettä, joissa tuodaan esiin perustelujen puutteellisuus ensinnäkin siltä osin kuin komissio on hylännyt kansallisten viranomaisten kunkin puutteen osalta yksitellen tekemän arvioinnin rahoitusvaikutuksista ja toiseksi sen osalta kuin komissio on kieltäytynyt soveltamasta ekstrapolaatioon perustuvaa laskumenetelmää ja kolmanneksi siltä osin kuin komissio on valinnut 10 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisuprosentin käyttämisen hakuvuoden 2009 osalta ja 5 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisuprosentin käyttämisen hakuvuoden 2010 osalta.
Perustelut, jotka koskevat kieltäytymistä arvioida eri puutteiden rahoitusvaikutuksia yksitellen
Romania vetoaa kirjelmissään siihen, että komissio ei ole perustellut sitä, miksi se hylkäsi Romanian eri puutteiden osalta yksitellen tekemän arvioinnin. Romania vahvisti istunnon aikana unionin yleisen tuomioistuimen kysymykseen antamassaan vastauksessa, että se oli ehdottanut hallinnollisen menettelyn kuluessa aluksi, että unionin talousarviolle aiheutuvan tappion riskit arvioidaan kunkin todetun eri puutteen osalta yksitellen. Romanian viranomaiset olivat ehdottaneet sovittelussa valvontatilastoihin perustuvaan ekstrapolaatioon perustuvan laskumenetelmän soveltamista ainoastaan siksi, että komissio oli jättänyt ottamasta huomioon Romanian viranomaisten rahoitusvaikutusten arvioimiseksi suurimmasta osasta puutteita toimittamat laskelmat. Vastoin komission istunnossa esittämiä väitteitä, se, että Romanian viranomaiset eivät olleet vastanneet komission 17.1.2013 päivätyssä ja 1.6.2012 pidetyn kahdenvälisen kokouksen päätelmät sisältäneessä kirjeessä esittämään ja täsmällisesti osoitettuja kohtia koskeneeseen lisätietopyyntöön, jossa oli kyse erityisesti puutteesta G, joka koskee pinta-alojen enintään 3 prosentin suuruisten poikkeamien käsittelyä (ks. edellä 19 kohta), ei merkitse, että Romania olisi luopunut ehdotetusta yksitellen tehtävästä arvioinnista.
Komissio myönsi istunnossa, että eri todettujen puutteiden rahoitusvaikutuksista yksitellen tehtävään arviointiin turvautuminen oli teoriassa mahdollista, mutta totesi – ilman, että Romania olisi kiistänyt asian paikkaansa pitävyyttä – hylänneensä kahdenvälisen kokouksen aikana Romanian viranomaisten ehdottoman yksitellen tehtävän arvioinnin kunkin puutteen rahoitusvaikutuksista. Koska Romanian viranomaiset eivät olleet vastanneet tiettyihin sen kysymyksiin eivätkä olleet enää jatkaneet erityisesti sovittelussa argumentointiaan, joka koski yksitellen tehtyyn arviointiin perustuvaa laskumenetelmää, komissio katsoi, että ne olivat luopuneet tämän menetelmän soveltamisesta. Näin ollen tällaiseen yksitellen tehtävään arviointiin liittyvät argumentit, joihin Romania on vedonnut unionin yleisessä tuomioistuimessa, ovat vailla merkitystä.
Tästä on palautettava ensinnäkin mieleen, että asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 2 kohdan mukaan komissio käyttää unionin rahoituksen ulkopuolelle jättämisen perusteena aiheettomasti maksettujen määrien yksilöintiä ja, jos nämä määrät eivät ole yksilöitävissä oikeasuhteisin ponnistuksin, se voi soveltaa ekstrapoloituja tai kiinteämääräisiä oikaisuja. Tästä seuraa, että oikaisun laskeminen, joka perustuu eri puutteiden rahoitusvaikutusten yksitellen tehtävään arviointiin kyseisen jäsenvaltion toimittamien tietojen perusteella, on periaatteessa sallittu, jos tällainen yksitellen tehtävä arviointi ei vaadi kohtuuttomia ponnisteluja.
Toiseksi on tutkittava, ovatko Romanian viranomaiset luopuneet yksitellen tehtävästä arvioinnista, kuten komissio väittää.
Tästä on todettava ensinnäkin, että sitä seikkaa, että Romanian viranomaiset eivät ole vastanneet komission tiettyihin lisätietopyyntöihin, ei voida yksinään tulkita siten, että nämä viranomaiset olisivat luopuneet ehdottamasta oikaisuprosentin laskemista eri puutteiden rahoitusvaikutuksista yksitellen tehdyn arvioinnin perusteella.
Toiseksi asiakirja-aineistoon sisältyvien asiakirjojen tutkimisen perusteella ei käy ilmi, että Romania olisi nimenomaisesti ilmoittanut luopuvansa soveltamasta tiettyä laskumenetelmää kunkin yksittäisen puutteen osalta.
Kolmanneksi siitä kysymyksestä, ovatko Romanian viranomaiset luopuneet implisiittisesti eri puutteiden rahoituksellisten seurausten yksitellen tehtävästä arvioinnista, on todettava ensinnäkin, että sen jälkeen kun komissio oli hylännyt kahdenvälisessä kokouksessa eri puutteiden rahoitusvaikutuksista yksitellen tehdyn arvioinnin, jonka Romanian viranomaiset olivat tehneet, viimeksi mainitut viranomaiset eivät esittäneet tarkempaa yksitellen tehtyä arviointia näiden puutteiden rahoitusvaikutuksista niiden 18.3.2013 antamassa vastauksessa kahdenvälisen kokouksen päätelmiin, vastauksessaan komission 17.1.2013 päivättyihin lisätietopyyntöihin tai menettelyn myöhemmässä vaiheessa.
Lisäksi Romanian viranomaiset eivät tuoneet 4.10.2013 päivätyssä kirjeessä, jossa ne esittivät pyynnön sovittelusta (ks. edellä 12 kohta), otsikon ”Rahoitukselliset seuraukset” alla esiin laskumenetelmää, jossa olisi kyse kustakin yksittäisestä puutteesta. 4.10.2013 päivätyn kirjeen tässä osassa ehdotettu laskumenetelmä rahastoille aiheutuvasta tappioriskistä koskee kaikkien puutteiden osalta suoritettavaa laskemista, ja se perustuu menetelmään, jossa suoritetaan valvontatilastoista ilmeneviin virheprosentteihin perustuva ekstrapolaatio. Romanian viranomaiset totesivat, että tietyistä puutteista johtuvat riskit ovat kaukana olennaisuusrajasta, ja vetosivat takaisinperittyihin määriin. Romanian viranomaiset päätyivät ehdottamaan näiden seikkojen perusteella nimenomaisesti ekstrapolaatioon perustuvan laskumenetelmän soveltamista, jota oli jo käytetty hakuvuoden 2008 osalta ja joka johtaa oikaisuprosenttiin, joka ei ylitä 5,5:tä prosenttia hakuvuoden 2009 ja 3,99:ää prosenttia hakuvuoden 2010 osalta.
Tällaisessa tilanteessa sovittelumenettelyssä keskityttiin ektrapolaatioon perustuvaan laskumenetelmään. 21.3.2014 laaditusta sovitteluelimen kertomuksesta (ks. edellä 12 ja 13 kohta) käy siten ilmi, että sovitteluelimen antamissa suosituksissa pyrittiin pelkästään lähentämään osapuolten kuulemisen aikana esittämiä toisistaan eroavia kantoja, jotka koskevat mahdollisuutta soveltaa edellä mainittua ekstrapolaatioon perustuvaa menetelmää hakuvuosien 2009 ja 2010 osalta.
Toisaalta on kuitenkin pantava merkille, että Romanian viranomaiset toistivat 4.10.2013 päivätyn sovittelupyynnön (ks. edellä 12 kohta) ensimmäisessä osassa, joka koskee todettujen eri puutteiden tutkimista yksitellen, vaatimuksensa, jotka liittyivät pääasiallisesti kunkin puutteen vähäisiin rahoituksellisiin seurauksiin. Romanian viranomaiset vetosivat erityisesti puutteen A, joka koskee ISAP-GIS-järjestelmän puutteita (ks. edellä 18 ja 23 kohta), rahoitusvaikutusten laskemisen osalta sellaiseen laskumenetelmään, jossa tietoja verrataan seuraavan vuoden ISAP-GIS-järjestelmän tietoihin ja joka on uusi menetelmä niihin seikkoihin nähden, joita kyseiset viranomaiset olivat esittäneet niiden kahdenväliseen kokoukseen saamaansa kutsuun 18.5.2012 antamassaan vastauksessa ja 18.3.2013 tämän kokouksen päätelmiin antamassaan vastauksessa.
Neljänneksi komissio mainitsi yhteenvetokertomuksessa jokaisen puutteen A, E, F, G ja I osalta Romanian viranomaisen yksitellen tekemän arvioinnin rahastoille aiheutuvasta tappioriskistä (ks. edellä 17–19 kohta), mistä ilmenee, että komissio ei itse katsonut riidanalaista päätöstä tehdessään, että Romanian viranomaiset olivat luopuneet soveltamasta tällaista laskumenetelmää.
Näiden seikkojen perusteella ei voida katsoa, että Romania oli luopunut menetelmästä, jossa rahastoille aiheutuvat riskit lasketaan yksitellen puute puutteelta.
Tällaisessa tilanteessa komission tehtävänä oli ottaa kantaa riidanalaisessa päätöksessä tai sen mukana olleessa yhteenvetokertomuksessa kaikkiin niihin yksitellen tehtävän arvioinnin osioihin, joihin Romanian viranomaiset olivat vedonneet hallinnollisen menettelyn aikana, ja perustella hylkäämisensä.
Tämän osalta riittää, että komissio esittää suppeasti pääasialliset syyt sille, miksi se kieltäytyi käyttämästä laskumenetelmää, jossa eri puutteista aiheutuvat tappioiden riskit arvioidaan yksitellen ja jota Romanian viranomaiset olivat ehdottaneet vaihtoehtoisena menetelmänä ekstrapolaatioon perustuvalle laskumenetelmälle ennen kuin ne keskittivät argumentointinsa tähän viimeksi mainittuun menetelmään sovittelun aikana.
Käsiteltävässä tapauksessa on todettava, että yhteenvetokertomus ei sisällä tutkittujen kahden hakuvuoden 2009 ja 2010 osalta tällaisia perusteluita edes suppeassa muodossa. Joidenkin puutteiden osalta komissio on nimittäin ainoastaan maininnut Romanian viranomaisten suorittamat laskelmat perustelematta kuitenkaan niiden hylkäämistä.
Aluksi on todettava, että komissio ei ole perustellut puutteen A, joka liittyy olennaiseen valvontaan, osalta sellaisen menetelmän hylkäämistä, jossa verrataan vuoden N tietoja vuoden N + 1 tietoihin (ks. edellä 68 kohta). Romanian viranomaisten mukaan ISAP-GIS-järjestelmän hakuvuoden 2009 tietojen vertaaminen hakuvuoden 2010 tietoihin osoittaa, että pinta-alat olivat pienentyneet ISAP-GIS-järjestelmän ajan tasalle saattamisen seurauksena ainoastaan 2,3 prosentilla. Hakuvuoden 2010 tietojen vertaamisesta hakuvuoden 2011 tietoihin selviää, että pinta-alat olivat pienentyneet ISAP-GIS-järjestelmän ajan tasalle saattamisen seurauksena 1,88 prosentilla, joka alitti 2 prosentin suuruisen olennaisuusrajan.
Yhteenvetokertomuksessa olevasta ISAP-GIS-järjestelmän ortokuvien parantumiseen liittyvästä taulukosta käy hakuvuoden 2010 tietojen, joihin Romanian viranomaiset olivat verranneet hakuvuoden 2009 tietoja, osalta ilmi, että suuri osa näistä kuvista oli vielä puutteellisia, koska parannukset koskivat ainoastaan noin 33:a prosenttia niistä. Komissio ei ollut kuitenkaan esittänyt selvästi yhteenvetokertomuksessa tai Romanian viranomaisten kanssa hallinnollisen menettelyn aikana käymässään kirjeenvaihdossa niitä syitä, joiden vuoksi se katsoi, että ISAP-GIS-järjestelmään ja hallinnollisiin ristiintarkastuksiin tehdyistä vähäisistä parannuksista huolimatta puutteen A rahoitusvaikutuksia ei ollut mahdollista arvioida yksitellen ehdotetun vertailumenetelmän mukaisesti hakuvuoden 2009 osalta. Lisäksi komissio ei ole esittänyt hakuvuoden 2010 osalta yhtään seikkaa, joka liittyisi hakuvuotta 2011 vastaavien ISAP-GIS-järjestelmän ortokuvien, joihin Romanian viranomaiset olivat verranneet vuoden 2010 tietoja, laatuun.
Lisäksi riidanalaista päätöstä ei ole perusteltu hakuvuoden 2009 osalta riittävästi erityisesti siltä osin kuin siinä oli kieltäydytty ottamasta huomioon unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettävien määrien laskemisessa Romanian viranomaisten puutteiden E, F ja G, jotka on todettu ainoastaan tämän hakuvuoden osalta, osalta ehdottamaa yksitellen tehtävää arviointia (ks. edellä 18, 19 ja 69 kohta).
Komissio viittasi nimittäin yhteenvetokertomuksessa puutteen E, joka koskee kaukokartoituksen tulosten virheellistä käsittelyä, ja puutteen G, joka koskee pinta-alojen enintään 3 prosentin suuruisten poikkeamien käsittelyä, osalta ainoastaan Romanian viranomaisten kummankin puutteen rahoitusvaikutuksista tekemien laskelmien tuloksiin esittämättä kuitenkaan selvästi niitä syitä, joiden vuoksi se kyseenalaisti näiden laskelmien luotettavuuden. Romanian viranomaiset olivat arvioineet puutteen E rahoitusvaikutukseksi 856159,59 euroa ja puutteen G rahoitusvaikutukseksi 5478,03 euroa.
Komissio myöntää nimenomaisesti puutteesta F, joka koskee tukikelvottomien maa-alojen mukaanlaskemista, että tällä puutteella on ainoastaan vähäinen rahoitusvaikutus, kuten Romanian viranomaisten tekemästä arvioinnista ilmenee. Romanian viranomaiset olivat arvioineet, että tämä vaikutus ei ollut merkittävä, sillä pinta-ala, joka hyväksyttiin tukikelvottomien pinta-alojen mukaanlaskemisen seurauksena, oli kokonaisuudessaan 646,41 hehtaaria. Komissio ei kuitenkaan tehnyt sen johdosta mitään johtopäätöksiä rahoitusoikaisun määrän laskemisen osalta vaan tyytyi ainoastaan toteamaan pääasiallisesti, että pysytti kantansa, jonka mukaan vuonna 2009 liian suuriksi ilmoitettujen pinta-alojen sääntöjenvastaiseen hyväksymiseen johtanut puute F oli olemassa.
Sen sijaan puutteesta I, joka koskee tukikelvottomien pinta-alojen hyväksymistä, aiheutuvan rahoituksellisen riskin arvioinnin hylkääminen on perusteltu oikeudellisesti riittävällä tavalla. Komissio esittää yhteenvetokertomuksessaan, että Romanian viranomaiset ovat esittäneet tästä puutteesta aiheutuvasta rahoituksellisesta riskistä laskelman, jonka mukaan riskin määrä oli 88465,14 euroa. Komissio toteaa kuitenkin tästä, että sen tarkastajien tarkastuksen aikana tarkistamasta otoksesta selville saatua rahoituksellista riskiä ei voida suoraan ekstrapoloida koko perusjoukkoon, kuten Romanian viranomaiset olivat tehneet.
Kaikkien näiden syiden takia on todettava, että käsiteltävän tapauksen olosuhteissa siitä esitetty väite, että menetelmän, jossa eri puutteet arvioidaan yksitellen, hylkäämistä ei ole perusteltu riittävästi, on perusteltu yhtäältä puutteen A kohdalla hakuvuosien 2009 ja 2010 osalta ja toisaalta puutteiden E, F ja G kohdalla hakuvuoden 2009 osalta.
Perustelut, jotka koskevat kieltäytymistä soveltamasta valvontatilastojen virheprosenttiin perustuvaan ekstrapolaatioon perustuvaa laskumenetelmää
Romania muistuttaa siitä, että kun se oli ehdottanut sovittelumenettelyssä sen kaltaisen ekstrapolaatioon perustuvan laskumenetelmän soveltamista, jota se oli jo käyttänyt hakuvuoden 2008 osalta, komissio ilmoitti – kuten sovitteluelimen kertomuksesta käy ilmi (kertomuksen 4 ja 5 kohta) –, että kyseinen menetelmä oli periaatteessa sallittu mutta ettei sitä voitu käyttää hakuvuosien 2009 ja 2010 osalta.
Romania arvostelee komissiota näin ollen siitä, ettei se ollut perustellut hallinnollisen menettelyn aikana eikä riidanalaisessa päätöksessä kieltäytymistään soveltaa aikaisemman käytännön mukaisesti edellä mainittua laskumenetelmää sekä hakuvuoden 2009 että hakuvuoden 2010 osalta.
Hakuvuosi 2009
Sovitteluelimen kertomuksesta käy hakuvuoden 2009 osalta ilmi, että komissio on hylännyt rahastoille aiheutuvan tappioiden riskin laskemisen ekstrapolaatioon perustuvan menetelmän, jota Romanian viranomaiset olivat ehdottaneet, perusteella viittaamalla erityisesti siihen, että tämä laskeminen ei kata kaikkia puutteita eikä siinä oteta huomioon soveltamatta jääneitä seuraamuksia. Lisäksi komission päätös perustuu siihen tosiseikkaan, että todentamisviranomainen oli yksilöinyt virheen ylärajaksi 2,7 prosenttia vuoden 2009 osalta.
Komissio oli jo lausunut 21.8.2013 antamassaan ja välittömästi sovittelupyyntöä (ks. edellä 11 kohta) edeltäneessä virallisessa ilmoituksessa, että sovitteluelin ”oli muotoillut kertomuksessaan mielipiteen ilman, että se olisi tehnyt varausta yhdennetyn järjestelmän kattaman EMOTR:n perusjoukon osalta” mutta ”se [oli] kuitenkin selvittänyt, että oli mahdollista, että yhdennetyn järjestelmän kattamaa EMOTR:n perusjoukkoa koskevissa tilastoissa oli sisältöä koskeva virhe, kun otetaan huomioon todetut poikkeamat, [eli] hyvin todennäköinen 0,9 prosentin suuruinen virheprosentti (joka alittaa 2 prosentin olennaisuusrajan) kuitenkin niin, että virheen yläraja oli 2,7 prosenttia”. Komissio toisti yhteenvetokertomuksessa (12.12.2 kohta) pääpiirteissään tämän argumentin samoin sanamuodoin kuin se ilmenee 21.8.2013 annetun ilmoituksen edellä mainitussa kappaleessa.
Romania väitti kannekirjelmässään unionin yleisessä tuomioistuimessa, että komission on nimettävä perusteluvelvollisuutensa nojalla yhtäältä ne puutteet, joita ehdotettu ekstrapolaatioon perustuva laskelma ei kata. Toisaalta komissio oli ollut velvollinen selittämään, miksi se ei ollut suorittanut vaihtoehtoista laskelmaa hyväksymänsä ekstrapolaatioon perustuvan laskumenetelmän perusteella, kun otetaan huomioon puutteet, joita Romanian viranomaisten suorittama laskelma ei kattanut. Romania totesi lisäksi istunnossa, että todentamisvaatimusta, johon komissio vetoaa, on sovellettu vasta hakuvuodesta 2010 lähtien.
Komissio on jättänyt siten noudattamatta perusteluvelvollisuuttaan jättäessään esittämättä syyt, joiden vuoksi se ei ollut ottanut huomioon Romanian viranomaisten ekstrapolaatioon perustuvan rahoitusoikaisun määrän laskemisesta esittämiä seikkoja. Lisäksi Romania menetti asianomaisille jäsenvaltioille näkökantansa esittämiseksi myönnetyt menettelylliset takeet sen vuoksi, ettei hallinnollisen menettelyn aikana ja riidanalaisessa päätöksessä ole esitetty näitä perusteluja (tuomio 7.6.2013, Portugali v. komissio,
T-2/11
,
EU:T:2013:307
,
kohta).
Asianosaisten välillä on riidatonta, että komissio oli myöntänyt soveltaneensa hakuvuoden 2008 osalta ekstrapolaatioon perustuvaa laskumenetelmää, jota Romania oli ehdottanut myös hakuvuosille 2009 ja 2010, joita nyt esillä oleva asia koskee.
Asianosaisten kannat eroavat kuitenkin sen kysymyksen osalta, onko komissio muuttanut käsiteltävässä tapauksessa erityisesti hakuvuoden 2009 osalta vaatimuksiaan hakuvuoteen 2008 verrattuna kansallisten viranomaisten toimittamien tietojen todentamisjärjestelmän osalta. Riidanalaiseen päätökseen, asianosaisten kirjelmiin tai niiden esittämiin asiakirjoihin ei kuitenkaan sisälly pienintäkään sellaista viitettä, jonka perusteella olisi mahdollista saada selville, mitä todentamisjärjestelmää komission mukaan sovellettiin hakuvuoden 2009 osalta ja erityisesti sitä, oliko tämä järjestelmä identtinen hakuvuoden 2008 osalta käytetyn järjestelmän kanssa.
Komissio on todennut kirjallisissa asiakirjoissaan ainoastaan – selittämättä asiaa sen enempää –, että hakuvuoden 2009 osalta ”todentamisviranomainen ei ollut todentanut virheprosenttia”. Komissio väitti vasta kirjallisissa ja sitten suullisissa vastauksissaan unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin, että paremman varmuuden järjestelmä on ollut käytössä hakuvuodesta 2008 lähtien.
Komissio on nimittäin esittänyt kirjallisissa vastauksissaan unionin yleisen tuomioistuimen kysymyksiin ja istunnon aikana, että 19.1.2010 annetussa ohjeistuksessa vahvistettua todentamisjärjestelmää ei ollut muutettu vuosien 2008 ja 2010 välillä. Se totesi hakuvuodesta 2008, että ”virheprosentti [oli] todennett[u] näiden ohjeiden mukaisesti”. Komissio selitti tämän osalta, että Romanian viranomaiset olivat pyytäneet sovittelua vasta 2010 ja että unionin talousarvioon kohdistuva riski oli laskettu tässä sovittelumenettelyssä. Romania oli näin ollut tietoinen 19.1.2010 annetun ohjeistuksen, joka oli jo käyty läpi jäsenvaltioiden kanssa vuonna 2009, sisällöstä ja olisi voinut siten soveltaa paremman varmuuden järjestelmää hakuvuodesta 2008 alkaen.
Tällaisessa tilanteessa komissio katsoi hakuvuoden 2009 osalta, että 19.1.2010 annetussa ohjeistuksessa vahvistettua paremman varmuuden järjestelmää voitiin soveltaa, jotta taataan valvontatilastojen luotettavuus rahoitusoikaisun laskemiseksi ekstrapolaation perusteella, kuten hakuvuoden 2008 osalta. Komissio lisäsi, että hakuvuotta 2009 koskevat luvut eivät olleet käytettävissä ennen 15.7.2010 neuvoston asetuksissa (EY) N:o 1782/2003 ja (EY) N:o 73/2009 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän sekä neuvoston asetuksessa (EY) N:o 479/2008 säädettyjen täydentävien ehtojen soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 796/2004 (
EUVL 2004, L 141, s. 18
) 76 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Komissio päätteli tästä, että paremman tarkastusvarmuuden menettelyä voitiin soveltaa hakuvuotta 2009 koskeviin lukuihin.
Komissio muistutti lisäksi siitä, että paremman tarkastusvarmuuden menettely oli vaihtoehtoinen (ks. edellä 53 ja 60 kohta). Komissio kuitenkin ilmaisi katsovansa, että jos jäsenvaltio ei ole valinnut tämän järjestelmän soveltamista, se ei voi tukeutua maksajaviraston laatimiin valvontatilastoihin, joihin ekstrapolaatioon perustuva laskumenetelmä perustuu.
Romania kiisti puolestaan istunnossa, että 19.1.2010 annetussa ohjeistuksessa vahvistettua paremman varmuuden järjestelmää olisi sovellettu hakuvuoden 2008 osalta. Se piti tiukasti kiinni siitä, ettei se ollut valinnut tämän järjestelmän soveltamista hakuvuoden 2008 eikä hakuvuoden 2009 osalta.
Romania jatkoi, että koska selkeitä ja ennustettavissa olevia sääntöjä ei ollut, pelkästään se seikka, että 19.1.2010 annetusta ohjeistuksesta oli jo keskustelu jäsenvaltioiden ja komission välillä vuonna 2009 ja että APIA:n laatimat, hakuvuotta 2009 koskevat valvontatilastot eivät olleet käytettävissä ennen 15.7.2010, ei merkitse sitä, että paremman tarkastusvarmuuden järjestelmä oli jo sovellettavissa vuonna 2010 valvontatilastojen todentamisessa.
Vastoin komission istunnossa esittämiä väitteitä on todettava, että hakuvuoden 2008 rahoitusoikaisuja koskeva yhteenvetokertomus, jonka komissio toimitti unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamiensa kirjallisten vastausten liitteenä, ei sisällä mitään viitettä siitä, minkä tyyppistä todentamista kyseisenä hakuvuonna Romaniassa oli käytetty ja minkä tyyppisen todentamisen komissio oli hyväksynyt kyseisen hakuvuoden osalta. Komissio ei mainitse tässä kertomuksessa (12.4.5 kohta) – toisin kuin hakuvuosien 2009 ja 2010 rahoitusoikaisuja koskevissa yhteenvetokertomuksissa (ks. edellä 84 kohta ja jäljempänä 107 kohta) – todentamisviranomaisen yksilöimää valvontatilastojen enimmäisvirheprosenttia. Komissio toteaa pelkästään, että Romania oli saattanut asian sovittelun jälkeen todentamisviranomaisen käsiteltäväksi sitä varten, että tämä varmistaa valvontatilastojen luotettavuuden, jotta voidaan osoittaa, että rahastoille aiheutuva tappioriski alitti komission ehdottaman 10 prosentin suuruisen oikaisun, ja että todentamisviranomainen oli todennut, että ”valvontatilastoista seuraavat eri virheprosentit eivät olleet merkittävästi virheellisiä eri pinta-alatukijärjestelmien osalta”. Tästä on mahdollista päätellä pelkästään, että maksajaviraston ja todentamisviranomaisen vahvistamien virheprosenttien välinen ero ei ylitä komission sallimaa poikkeamamarginaalia.
Lisäksi komission istunnossa esittämiä argumentteja, joiden mukaan 19.1.2010 annetusta ohjeistuksesta (ks. edellä 53 kohta) käy nimenomaisesti ilmi, että ohjeistuksessa vahvistettua paremman tarkastusvarmuuden järjestelmää on sovellettu hakuvuodesta 2008 lähtien, ei voida hyväksyä. Komissio muistuttaa nimittäin tässä ohjeistuksessa aluksi siitä, että varainhoitovuodesta 2008, joka vastaa hakuvuotta 2007, lähtien todentamisviranomaiset olivat velvollisia tarkastamaan ja validoimaan yhdennetyn järjestelmän kattaman maataloustukirahaston menojen ja maaseuturahaston menojen valvontatilastot antaakseen komissiolle varmuuden näiden tilastojen luotettavuudesta. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että todentamisviranomaiset ottavat komissiolle ilmoitetuissa tarkastusten tuloksissa huomioon maksajavirastoilla olevat yksityiskohtaiset tiedot ja että ne esittävät mielipiteensä paikan päällä tehtyjen tarkastusten laadusta suorittamalla uudelleen näistä tarkastuksista vähintään kymmenen tarkastusta kutakin menoluokkaa kohti. Komissio korostaa lopuksi samassa ohjeistuksessa, että tilintarkastustuomioistuimen todentamisviranomaisten suoritettavina olleiden tarkastusten puutteellisesta luonteesta esittämään kritiikkiin vastaamiseksi tässä ohjeistuksessa esitetään ehdotus, jolla pyritään parantamaan todentamisjärjestelmää.
Unionin yleisen tuomioistuimen ei ole näin ollen hakuvuoden 2008 rahoitusoikaisuja koskevan yhteenvetokertomuksen (ks. edellä 95 kohta) epätarkkuuden takia mahdollista tarkistaa, oliko Romania valinnut paremman tarkastusvarmuuden järjestelmän tämän hakuvuoden osalta.
Käsiteltävässä tapauksessa kyseessä olevasta hakuvuodesta 2009 on huomattava, että kahta hakuvuotta 2009 ja 2010 koskevassa yhteenvetokertomuksessa viitataan Romanian viranomaisten antamaan parempaan tarkastusvarmuuteen vain hakuvuoden 2010 mutta ei hakuvuoden 2009 osalta. Näin ollen on todettava, että riippumatta siitä kysymyksestä, olivatko 19.1.2010 annetussa ohjeistuksessa vahvistetut ohjeet jo sovellettavissa, Romania ei ollut missään tapauksessa valinnut tässä ohjeistuksessa vahvistettua paremman tarkastusvarmuuden järjestelmää hakuvuoden 2009 osalta.
Tässä asiayhteydessä hakuvuoden 2009 osalta ei voida pelkästään sen perusteella, että komissio vetosi hallinnollisen menettelyn aikana ja yhteenvetokertomuksessa (ks. edellä 84 kohta) hyvin todennäköiseen 0,9 prosentin suuruiseen virheprosenttiin (joka alittaa 2 prosentin olennaisuusrajan), kuitenkin niin, että virheen yläraja oli 2,7 prosenttia, määritellä sellaisessa asiayhteydessä, jossa komissio on muuttamassa käytäntöään 19.1.2010 annetussa ohjeistuksessa vahvistettujen ohjeiden (ks. edellä 53 kohta) johdosta, niitä todentamista koskevia vaatimuksia tai näitä vaatimuksia mahdollisesti täsmentäviä ohjeita, joiden perusteella komissio on päätynyt riidanalaisessa päätöksessä kyseenalaistamaan Romanian viranomaisten toimittamien tietojen luotettavuuden. Lisäksi 2,7 prosentin suuruisen enimmäisvirheprosentin vaikutus valvontatilastojen luotettavuuteen ei käy selvästi ilmi riidanalaisesta päätöksestä, koska todentamisviranomainen oli vielä kertomuksessaan ilmaissut ”mielipiteen ilman, että se olisi tehnyt varausta GIS-järjestelmän kattaman EMOTR:n perusjoukon osalta”, ja katsonut, että ”todennäköisin” virheprosentti oli 0,9.
Sovitteluelin oli jo kertomuksessaan ilmaissut, ettei se ymmärtänyt niitä syitä, joiden vuoksi hakuvuoden 2009 oikaisun tasoa ei voida määritellä tarkemmin soveltamalla samankaltaista laskumenetelmää kuin komissio on hyväksynyt hakuvuoden 2008 osalta (ks. edellä 13 kohta).
Näin ollen on pakko todeta, että riidanalaisen päätöksen perustelujen avulla ei voida mitenkään saada selville sitä, mitä todentamisjärjestelmää kyseisten jäsenvaltioiden piti komission mielestä määrätä todentamisviranomaiset käyttämään hakuvuoden 2009 osalta, jotta voitiin katsoa, että niiden maksajavirastojen laatimien valvontatilastojen virheprosentit olivat riittävän luotettavia ja niitä voitiin siten pätevästi käyttää rahoitusoikaisujen laskemisen perustana.
On lisättävä, että komission todentamisjärjestelmän osalta hakuvuotta 2009 koskevien valvontatilastojen luotettavuuden takaamiseksi soveltamat kriteerit näyttävät sitä suuremmalla syyllä käsittämättömiltä siitä syystä, että 19.1.2010 annetussa ohjeistuksessa vahvistettu uusi todentamisjärjestelmä merkitsi – kuten komissio itse korostaa kyseisessä ohjeistuksessa – todentamisviranomaisten roolin ja tehtävien huomattavaa laajentamista. Kun nimittäin otetaan huomioon uuden järjestelmän käyttöönottamisen vaatimien mukautusten suuruus, selkeä ja nimenomainen perustelu sille, miksi komissio kieltäytyi soveltamasta Romanian viranomaisten ehdottamaa ektrapolaatioon perustuvaa laskumenetelmää hakuvuoden 2009 osalta, olisi ollut sitäkin tarpeellisempi (ks. edellä 48 kohta).
Tässä tilanteessa riidanalaisen päätöksen perusteluista, sellaisina kuin ne seuraavat yhteenvetokertomuksesta, ja komission ja Romanian viranomaisten välillä hallinnollisen menettelyn kuluessa käydystä ja asiakirja-aineistoon sisältyvästä kirjeenvaihdosta ei voida saada selville sitä, onko komissio tiukentanut hakuvuodesta 2009 lähtien todentamista koskevia vaatimuksiaan aikaisempaan käytäntöönsä verrattuna, ja erityisesti sitä, onko se hylännyt hakuvuoden 2008 osalta noudattamansa käytännön.
Näin ollen Romanialle ei selviä tällaisten perustelujen perusteella syyt sille, että komissio on kieltäytynyt soveltamasta ehdotettua ekstrapolaatioon perustuvaa laskumenetelmää, eikä se voi näiden perustelujen perusteella arvioida, liittyykö kieltäytymiseen mahdollisesti sellainen virhe, jonka perusteella sen pätevyys voidaan riitauttaa unionin tuomioistuimissa, eikä unionin yleinen tuomioistuin voi niiden perusteella valvoa toimen laillisuutta edellä olevissa 42 ja 43 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti.
Tästä seuraa, että perustelujen puutteellisuutta koskeva väite on hyväksyttävä siltä osin kuin komissio on hylännyt riidanalaisessa tuomiossa ehdotetun ekstrapolaatioon perustuvan laskumenetelmän soveltamisen hakuvuoden 2009 osalta.
Hakuvuosi 2010
21.8.2013 annetusta virallisesta ilmoituksesta ja yhteenvetokertomuksesta käy hakuvuoden 2010 osalta nimenomaisesti ilmi, että komissio on tukeutunut paremman tarkastusvarmuuden järjestelmään. Näistä asiakirjoista selviää nimittäin, että Romanian viranomaiset esittelivät paremman tarkastusvarmuuden, jonka todentamisviranomaiset mahdollistivat.
Tällaisessa tilanteessa on todettava, että komissio on perustellut oikeudellisesti riittävästi sitä, että se on kieltäytynyt soveltamasta Romanian viranomaisten ehdottamaa ektrapolaatioon perustuvaa laskumenetelmää, vetoamalla yhteenvetokertomuksessa seuraaviin kahteen syyhyn. Ensinnäkin komissio korosti, että todentamisviranomainen oli yksilöinyt todennäköisesti olemassa olevaksi virheprosentiksi 1,9975 kuitenkin niin, että virheen yläraja oli 4,24 prosenttia. Toiseksi se vetosi siihen, että Euroopan unionin tilintarkastustuomioistuin oli päätynyt Romanian todentamisviranomaisen suorittamasta GIS-järjestelmän kattamien EMOTR:n menojen valvontatilastojen validoinnista (parempaan tarkastusvarmuuteen tähtäävä menettely) antamassaan tarkastuskertomuksessa varainhoitovuoden 2011, joka vastaa hakuvuotta 2010, osalta siihen, että kyseisen viranomaisen suorittama valvonta ei ollut luotettava siitä syystä, ettei se vastannut komission ohjeita ja ettei siinä ollut havaittu tiettyjä sääntöjenvastaisuuksia.
Näin ollen riidanalaisen päätöksen riittämättömistä perusteluista esitetty väite on hylättävä siltä osin kuin päätöksessä katsottiin, ettei ekstrapolaatioon perustuvaa laskumenetelmää voida soveltaa hakuvuoden 2010 osalta.
Perustelut, jotka koskevat 10 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisun määräämistä hakuvuodelle 2009 ja 5 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisun määräämistä hakuvuodelle 2010
Siitä kysymyksestä riippumatta, onko kiinteämääräisen oikaisun käyttäminen itsessään perusteltua kyseessä olevien kahden hakuvuoden osalta, on tutkittava, onko 10 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisuprosentin valinta hakuvuoden 2009 osalta ja 5 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisuprosentin valinta hakuvuoden 2010 osalta perusteltu riittävästi.
Perustelut, jotka koskevat 10 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisun valintaa hakuvuoden 2009 osalta
Ensinnäkin perustellut sille, miksi hakuvuoden 2009 osalta on valittu kiinteämääräinen 10 prosentin suuruinen oikaisuprosentti, eivät käy selvästi ilmi yhteenvetokertomuksesta, jossa pääasiallisesti mainitaan ainoastaan, että 10 prosentin suuruisen oikaisuprosentin määrääminen oli maataloustukirahaston ja maaseuturahaston osalta perusteltua ISAP-GIS-järjestelmän toimivuudessa ja hallinnollisissa ristiintarkastuksissa olleiden sellaisten heikkouksien takia, jotka merkitsevät olennaisen valvonnan toteuttamatta jättämistä ja osoittavat valvontajärjestelmän tehottomuuden ja aiheuttavat rahastoille suuren tappioriskin.
Tästä on palautettava mieleen, että asiakirjassa VI/5330/97 määrätään 10 prosentin suuruisen oikaisuprosentin käyttämisestä erityisesti silloin, jos yksi tai useampi olennainen tarkastus on toteutettu niin tehottomasti tai niin harvoin, että niiden perusteella ei voida määritellä maksuvaatimuksen tukikelpoisuutta. Sen sijaan tässä asiakirjassa määrätään ainoastaan 5 prosentin suuruisen oikaisuprosentin käyttämisestä silloin, kun kaikki olennaiset tarkastukset on toteutettu, mutta niitä ei ole kuitenkaan sovellettu lukumäärän, toistuvuuden tai perusteellisuuden osalta sovellettavassa säännöstössä edellytetyllä tavalla.
Komissio ei ole esittänyt yhteenvetokertomuksessa tai Romanian viranomaisten kanssa käymässään kirjeenvaihdossa syitä, joiden vuoksi se katsoi, että ISAP-GIS-järjestelmän toimintahäiriöt (puutteet A ja B) ja hallinnollisten ristiintarkastusten puutteet (puutteet C, D ja E) voitiin rinnastaa yhden tai useamman olennaisen tarkastuksen tehottomuuteen. Nimenomainen perustelu tämän osalta olisi ollut siitä syystä sitäkin välttämättömämpi, että sen johdosta, että Romanian unioniin liittymisen jälkeen Romaniassa otettiin käyttöön ISAP-GIS-järjestelmä, toimintasuunnitelman täytäntöönpano oli kesken (ks. edellä 7 kohta).
Toiseksi komission argumentaatio, joka koskee 10 prosentin suuruisen oikaisuprosentin soveltamisen syitä, on epäjohdonmukainen. Komissio väittää nimittäin vastineessa, että jokainen puutteisiin A–E kuuluva puute voi yksinään muodostaa perusteen sellaisen oikaisuprosentin soveltamiselle, koska kyse on olennaisen valvonnan täytäntöönpanon puuttumisesta.
Komissio perustelee kuitenkin vastauskirjelmässään 10 prosentin suuruisen oikaisuprosentin soveltamisen ”ISAP-GIS-järjestelmän toimintahäiriöiden ja hallinnollisten ristiintarkastusten puutteiden kumuloitumisella”, eli puutteiden A–E kumuloitumisella. Komissio korostaa ISAP-GIS-järjestelmän tärkeyttä ja täsmentää tosiaankin, että ISAP-GIS-järjestelmän toimintahäiriöt eivät ole ainoa 10 prosentin suuruisen oikaisuprosentin soveltamiseen johtanut peruste. Se muistuttaa tältä osin, että oikeuskäytännön mukaan ”viljelylohkojen tunnistaminen on olennainen tekijä pinta-alaan liittyvän järjestelmän asianmukaisessa soveltamisessa”, että ”lohkojen luotettavan tunnistusjärjestelmän puuttuminen merkitsee sinällään suurta unionin talousarvioon kohdistuvaa vahinkoriskiä” ja että ”5 prosentin kiinteämääräisen rahoitusoikaisun tekeminen on perusteltua jo yksistään sillä perusteella, että ISAP-GIS-järjestelmä on vielä keskeneräinen” (tuomio 16.6.2015, Portugali v. komissio,
T-3/11
, ei julkaistu,
EU:T:2015:388
,
kohta). Komissio täsmentää siten, että 10 prosentin suuruista kiinteämääräistä oikaisuprosenttia ei voida soveltaa yksinään puutteen A perusteella. Komissio on siis tukeutunut 10 prosentin suuruisen oikaisuprosentin määräämistä varten puutteiden A ja E yhdistelmään, joka johtaa valvontajärjestelmän tehottomuuteen, minkä perusteella tällaisen oikaisuprosentin käyttäminen on perusteltua asiakirjan VI/5330/97 mukaisesti (ks. edellä 111 kohta).
Tämä komission vastauskirjelmässään antama ja vastauksessaan unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen vahvistama selitys ei kuitenkaan käy selvästi ilmi yhteenvetokertomuksesta, ja se on ristiriidassa komission vastineessa esittämän argumentaation kanssa (ks. edellä 113 kohta).
Kaikkien näiden syiden vuoksi on todettava, että riidanalaista päätöstä ei ole perusteltu riittävästi siltä osin kuin siinä määritellään hakuvuoden 2009 oikaisuprosentiksi 10.
Perustelut, jotka koskevat 5 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisuprosentin valintaa hakuvuoden 2010 osalta
Komissio perustelee yhteenvetokertomuksessa 5 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisuprosentin vuoden 2010 osalta ”ISAP-GIS-järjestelmän toimivuudessa ja hallinnollisissa ristiintarkastuksissa olleiden sellaisten heikkouksien takia, jotka merkitsevät olennaisen valvonnan toteuttamatta jättämistä ja osoittavat valvontajärjestelmän tehottomuuden ja aiheuttavat rahastoille suuren tappioriskin”. Komissio täsmentää, että ”kun otetaan huomioon Romanian viranomaisten vuonna 2010 tekemät parannukset[, jotka liittyvät] erityisesti kuvien ajan tasalle saattamiseen ja hallinnollisten ristiintarkastusten parantamiseen (uusi ohjelmisto maksujen kahteen kertaan tapahtuvan tai virheellisen maksamisen ehkäisemiseksi), 5 prosentin suuruinen oikaisu on perusteltu”.
Yhteenvetokertomuksessa mainitaan kuitenkin todettujen eri puutteiden tutkimisen yhteydessä hakuvuoden 2010 osalta ainoastaan puutteet A ja B, jotka koskevat ISAP-GIS-järjestelmän heikkouksia mutta ei puutteita C, D ja E, jotka koskevat hallinnollisia ristiintarkastuksia. Sama pätee vastineeseen.
Istunnon aikana komissio on täsmentänyt vastauksessaan unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen, että se on määrännyt 5 prosentin suuruisen oikaisuprosentin puutteiden A ja B, jotka seuraavat ISAP-GIS-järjestelmän epätarkkuuksista ja maanviljelijöille annettujen tietojen virheellisyydestä, perusteella. Se lisäsi kuitenkin, että 5 prosentin suuruisen oikaisuprosentin soveltaminen on perusteltua yksistään puutteen A perusteella.
Yhteenvetokertomuksessa sen johdosta olevat epäjohdonmukaisuudet, että samalla kun siinä viitataan pelkästään ISAP-GIS-järjestelmän heikkouksiin (puutteet A ja B) hakuvuodelta 2010 todettujen puutteiden osalta (ks. edellä 118 kohta), siinä viitataan myös hallinnollisissa ristiintarkastuksissa olleisiin puutteisiin (puutteet C, D ja E) 5 prosentin suuruisen oikaisuprosentin soveltamisen perustelemiseksi (ks. edellä 117 kohta), voivat ainoastaan herättää vakavia epäilyjä siitä, perusteltiinko tämän oikaisuprosentin valinta edellä mainittujen kahden puutetyypin kumulaatiolla vai perustuuko se yksinomaan ISAP-GIS-järjestelmän heikkouksiin.
Lisäksi kun otetaan huomioon yhteenvetokertomuksen epätarkkuus ja moniselitteisyys, yhteenvetokertomusta ei voida mitenkään lukea siten, että komission mukaan puute A, joka koskee ISAP-GIS-järjestelmän epätarkkuuksia, riittäisi yksinään perusteeksi 5 prosentin suuruisen oikaisuprosentin valinnalle, kuten kyseinen toimielin on selittänyt istunnon aikana (ks. edellä 119 kohta).
Näin ollen on todettava, että riidanalaisen päätöksen perustelut ovat puutteelliset siltä osin kuin siinä määritellään hakuvuoden 2010 oikaisuprosentiksi 5.
Toisen kanneperusteen tutkimista koskeva vaatimus
Kaikista edellä olevista seikoista seuraa, että toinen kanneperuste on perusteltu hakuvuosien 2009 ja 2010 osalta siltä osin kuin riidanalaisessa päätöksessä on hylätty Romanian viranomaisten ehdottama yksitellen tehtävä arviointi puutteiden rahoitusvaikutuksista (ks. edellä 80 kohta).
Joka tapauksessa tämä kanneperuste on myös perusteltu koko hakuvuoden 2009 osalta siltä osin kuin se koskee sitä, että komissio on kieltäytynyt soveltamasta ekstrapolaatioon perustuvaa laskumenetelmää (ks. edellä 105 kohta).
Toinen kanneperuste on lisäksi hyväksyttävä siltä osin kuin se koskee 10 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisuprosentin valintaa hakuvuoden 2009 osalta (ks. edellä 116 kohta) ja 5 prosentin suuruisen oikaisuprosentin valintaa hakuvuoden 2010 osalta (ks. edellä 122 kohta).
Tämän seurauksena riidanalainen päätös on kumottava kokonaan hakuvuoden 2009 osalta riittämättömien perusteluiden vuoksi siltä osin kuin se koskee Romaniaa ilman, että olisi tarpeen tutkia ensimmäistä ja kolmatta kanneperustetta tämän hakuvuoden osalta.
Riidanalainen päätös on kumottava myös hakuvuoden 2010 osalta riittämättömien perusteluiden vuoksi, koska siinä määrätään kiinteämääräisestä oikaisuprosentista ilman, että siinä olisi perusteltu oikeudellisesti riittävällä tavalla, miksi siinä on hylätty Romanian viranomaisten ehdottama laskumenetelmä, joka perustuu todettujen virheiden yksitellen tehtävään arviointiin (ks. edellä 123 kohta).
Asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 2 kohdasta, jossa vahvistetaan pääasiallisesti asiakirjassa VI/5330/97 määritellyt ohjeet, ilmenee nimittäin, että komissiolla on oikeus käyttää kiinteämääräisiä oikaisuja ainoastaan, ”jos tapauksen luonteen vuoksi tai koska jäsenvaltio ei ole toimittanut komissiolle tarvittavia tietoja, ei kohtuullisin ponnisteluin voida määrittää tarkemmin unionille aiheutunutta taloudellista vahinkoa”.
Koska Romania oli näin ollen säilyttänyt käsiteltävässä tapauksessa mahdollisuuden ehdottaa todettujen puutteiden rahoitusvaikutusten arviointia yksitellen, komissiolla ei ollut oikeutta soveltaa kiinteämääräistä oikaisua ilman, että se oli perustellut asianmukaisesti sen, miksi se hylkäsi ehdotetun arvioinnin silloin, kun tämä ei olisi vaatinut kohtuuttomia ponnisteluja – mitä komissio ei väitä –, ja esittänyt perusteet, joiden johdosta hylkääminen oli perusteltua (ks. edellä 55 ja 56 kohta).
Tästä seuraa, että riidanalainen päätös on kumottava kokonaisuudessaan siltä osin kuin se koskee Romaniaa, koska siinä ei ole perusteltu sitä, miksi siinä sovellettiin kiinteämääräisiä oikaisuprosentteja hakuvuosien 2009 ja 2010 osalta, ilman, että olisi tarpeen tutkia muita kanneperusteita.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
Koska komissio on hävinnyt asian kaikkien vaatimustensa osalta ja Romania on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, komissio on velvoitettava vastaamaan oikeudenkäyntikuluista kokonaisuudessaan.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 16.1.2015 annettu komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2015/103 kumotaan siltä osin kuin se koskee Romaniaa.

2)
Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Romanian oikeudenkäyntikulut.

Van der Woude
Kancheva
Ulloa Rubio
Julistettiin Luxemburgissa 16 päivänä helmikuuta 2017.
Allekirjoitukset
Sisällys

Asiayhteys ja asian tausta

Oikeudenkäynti ja asianosaisten vaatimukset

Oikeudellinen arviointi

Alustavat huomautukset

Perustelut, jotka koskevat kieltäytymistä arvioida eri puutteiden rahoitusvaikutuksia yksitellen

Perustelut, jotka koskevat kieltäytymistä soveltamasta valvontatilastojen virheprosenttiin perustuvaan ekstrapolaatioon perustuvaa laskumenetelmää

Hakuvuosi 2009

Hakuvuosi 2010

Perustelut, jotka koskevat 10 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisun määräämistä hakuvuodelle 2009 ja 5 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisun määräämistä hakuvuodelle 2010

Perustelut, jotka koskevat 10 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisun valintaa hakuvuoden 2009 osalta

Perustelut, jotka koskevat 5 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisuprosentin valintaa hakuvuoden 2010 osalta

Toisen kanneperusteen tutkimista koskeva vaatimus

Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: romania.