CELEX: 62021TJ0095
Državne potpore
Slobodna zona Madeire
Program potpore koji je proveo Portugal
Odluka o neusklađenosti programa s odlukama C(2007) 3037 final i C(2013) 4043 final, kojom se taj program proglašava nespojivim s unutarnjim tržištem i nalaže povrat potpora isplaćenih na temelju tog programa
Pojam državne potpore
Postojeća potpora u smislu članka 1. točke (b) podtočaka i. i ii. Uredbe (EU) 2015/1589
Povrat
Legitimna očekivanja
Pravna sigurnost
Načelo dobre uprave
Apsolutna nemogućnost izvršenja
Zastara
Članak 17. Uredbe 2015/1589

Svojom tužbom koja se temelji na članku 263. UFEU‑a, Portugalska Republika zahtijeva poništenje članka 1. te članaka 4. do 6. Odluke Europske komisije C(2020) 8550
final
od 4. prosinca 2020. o programu potpora SA.21259 (2018/C) (
ex
2018/NN) koji je proveo Portugal u korist područja Zona Franca de Madeira (ZFM) – Program III. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
I.

Okolnosti spora
Program ZFM ima oblik različitih poreznih pogodnosti odobrenih u okviru Centra Internacional de Negócios da Madeira (Međunarodni poslovni centar Madeire, Portugal), Regista Internacional de Navios da Madeira (Međunarodni registar brodova u Madeiri) i Zone Franca Industrial (Industrijska zona slobodne trgovine; u daljnjem tekstu: ZFI).
Taj je program prvotno odobren 1987. (u daljnjem tekstu: Program I.) Odlukom Komisije od 27. svibnja 1987. u predmetu N 204/86 (SG(87) D/6736) kao spojiva regionalna potpora. Njegovo je produljenje zatim odobreno Odlukom Komisije od 27. siječnja 1992. u predmetu E 13/91 (SG(92) D/1118), a zatim Odlukom Komisije od 3. veljače 1995. u predmetu E 19/94 (SG(95) D/1287).
Program koji je uslijedio nakon njega (u daljnjem tekstu: Program II.) odobren je Odlukom Komisije od 11. prosinca 2002. u predmetu N 222A/01.
Na temelju Smjernica za nacionalne regionalne potpore za 2007. – 2013. (
SL 2006., C 54, str. 13
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 54.; u daljnjem tekstu: Smjernice iz 2007.), treći program (u daljnjem tekstu: Program III.) odobren je Odlukom Komisije od 27. lipnja 2007. u predmetu N 421/2006 (u daljnjem tekstu: Odluka iz 2007.), za razdoblje od 1. siječnja 2007. do 31. prosinca 2013. Komisija je odobrila taj program kao spojivu operativnu potporu za promicanje regionalnog razvoja i raznolikosti gospodarske strukture Madeire (Portugal), kao najudaljenije regije u smislu članka 299. stavka 2. UEZ‑a (sada članak 349. UFEU‑a).
Program III. provodi se u obliku smanjenja poreza na dobit pravnih osoba (u daljnjem tekstu: PDPO) u odnosu na dobit od djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u Madeiri (3 % od 2007. do 2009., 4 % od 2010. do 2012. i 5 % od 2013. do 2020.), oslobođenja od plaćanja općinskih i lokalnih poreza te oslobođenja od plaćanja poreza na promet nekretnina za osnivanje društva u ZFM‑u do najvećih iznosa potpore na temelju gornjih granica porezne osnovice primijenjenih na godišnju poreznu osnovicu korisnika. Te se gornje granice utvrđuju prema broju radnih mjesta koje korisnik ima tijekom svake poslovne godine. Društva registrirana u ZFI‑ju u okviru ZFM‑a mogu pod određenim uvjetima ostvariti pravo na dodatno smanjenje PDPO‑a od 50 %.
Pristup Programu III. ograničen je na djelatnosti koje su navedene na popisu u Odluci iz 2007. K tomu, sve djelatnosti financijskog posredovanja, osiguranja i pomoćne djelatnosti povezane s financijama i osiguranjem te sve „uslužne djelatnosti unutar skupine” (centri za koordinaciju, likvidnost i distribuciju) kao „usluge koje se uglavnom pružaju poduzetnicima” isključene su iz područja primjene Programa III.
Izmijenjena verzija Programa III. odobrena je Odlukom Komisije od 2. srpnja 2013. u predmetu SA.34160 (2011/N) (u daljnjem tekstu: Odluka iz 2013.) za razdoblje od 1. siječnja do 31. prosinca 2013. Ona sadržava iste uvjete kao što su oni predviđeni Programom III., pod uvjetom da se gornje granice porezne osnovice na koju se primjenjuje smanjenje PDPO‑a povećaju za 36,7 %.
Zatim je odlukom koju je Komisija donijela 26. studenoga 2013. u predmetu SA.37668 (2013/N) odobreno produljenje izmijenjenog Programa III. do 30. lipnja 2014. Produljenje navedenog programa do kraja 2014. odobreno je Odlukom Komisije od 8. svibnja 2014. u predmetu SA.38586 (2014/N).
Komisija je 12. ožujka 2015., na temelju članka 108. stavka 1. UFEU‑a i članka 17. stavka 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. UFEU‑a (
SL 1999., L 83, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), započela nadzor Programa III. za 2012. i 2013. godinu.
Dopisom od 6. srpnja 2018. Komisija je obavijestila Portugalsku Republiku o svojoj odluci da pokrene službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a u pogledu Programa III. (
SL 2019., C 101, str. 7
.; u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju službenog istražnog postupka).
Taj je postupak pokrenut zbog Komisijinih sumnji u pogledu, s jedne strane, primjene oslobođenja od plaćanja poreza na dobit od djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u autonomnoj regiji Madeira (u daljnjem tekstu: ARM) i, s druge strane, veze između iznosa potpore i otvaranja ili očuvanja radnih mjesta u Madeiri.
Po završetku navedenog postupka Komisija je donijela pobijanu odluku, čija izreka glasi kako slijedi:
„Članak 1.
Portugal je nezakonito stavio na snagu program potpore ‚Zona Franca da Madeira (ZFM) – Program III.’, u mjeri u kojoj ga je proveo protivno Odluci [iz 2007.] i Odluci [iz 2013.], protivno članku 108. stavku 3. [UFEU‑a], i taj je program nespojiv s unutarnjim tržištem.
Članak 2.
Pojedinačna potpora dodijeljena u okviru programa iz članka 1. ne čini potporu ako u trenutku dodjele ispunjava uvjete utvrđene uredbom donesenom u skladu s člankom 2. Uredbe (EU) 2015/1588, koja je bila primjenjiva u trenutku dodjele potpore.
Članak 3.
Pojedinačna potpora dodijeljena u okviru programa iz članka 1. koja je u trenutku dodjele ispunjavala uvjete utvrđene odlukama iz članka 1. ili uredbom donesenom u skladu s člankom 1. Uredbe […] 2015/1588, spojiva je s unutarnjim tržištem do najviše visine potpore koja se primjenjuje na tu vrstu potpora.
Članak 4.
1.   Portugal je dužan od korisnika osigurati povrat nespojivih potpora koje su dodijeljene na temelju programa iz članka 1.
[…]
4.   Portugal je dužan ukinuti nespojivi program potpora u mjeri u kojoj je to navedeno u članku 1. i otkazati sve buduće isplate potpore s učinkom od datuma obavijesti o ovoj Odluci.
Članak 5.
1.   Povrat potpora dodijeljenih u okviru programa iz članka 1. stupa na snagu odmah i odmah proizvodi učinak.
2.   Portugal osigurava provedbu ove Odluke u roku od osam mjeseci od datuma obavijesti o ovoj Odluci.
[…]”
II.

Zahtjevi stranaka
Portugalska Republika od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi članak 1. i članke 4. do 6. pobijane odluke;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu kao neosnovanu;
–
naloži Portugalskoj Republici snošenje troškova.
III.

Pravo
U prilog svojoj tužbi Portugalska Republika ističe sedam tužbenih razloga.
Svojim prvim tužbenim razlogom Portugalska Republika tvrdi da se pobijanom odlukom povređuje članak 107. stavak 1. UFEU‑a jer je Program III. neselektivan.
Svojim drugim tužbenim razlogom Portugalska Republika tvrdi da se pobijanom odlukom povređuje članak 107. stavak 1. UFEU‑a jer Komisija nije dokazala da Program III. utječe na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama.
Svojim trećim tužbenim razlogom, koji je istaknut podredno, Portugalska Republika tvrdi da je pobijanom odlukom povrijeđen članak 108. UFEU‑a i članci 21. do 23. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. UFEU‑a (
SL 2015., L 248, str. 9
.) jer Program III. treba okvalificirati kao „postojeću potporu”.
Svojim četvrtim tužbenim razlogom, koji je također istaknut podredno, Portugalska Republika poziva se na pogrešku koja se tiče prava jer je Program III. proveden u skladu s odlukama iz 2007. i 2013. te člancima 107. i 108. UFEU‑a.
Svojim petim tužbenim razlogom Portugalska Republika tvrdi da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče činjenica ili da je povrijedila svoju obvezu obrazlaganja jer su zahtjevi poreznog sustava i njegova revizija koju provode nacionalna tijela adekvatni za nadzor Programa III.
Svojim šestim tužbenim razlogom Portugalska Republika tvrdi da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče činjenica ili da je povrijedila svoju obvezu obrazlaganja jer je provela kontrolu uvjeta koji se odnosi na otvaranje ili očuvanje radnih mjesta.
Naposljetku, svojim sedmim tužbenim razlogom, Portugalska Republika poziva se na povredu općih načela prava Europske unije, osobito prava obrane, pravne sigurnosti, dobre uprave, zaštite legitimnih očekivanja i proporcionalnosti, na Komisijinu povredu obveze obrazlaganja, na svoju nemogućnost da ispuni obvezu povrata iz pobijane odluke kao i na povredu članka 17. Uredbe 2015/1589.
A.

Struktura tužbe i tužbeni razlozi
S obzirom na tužbene razloge koje je istaknula Portugalska Republika i koji su navedeni u točkama 16. do 23. ove presude te očitovanja koja je iznijela o izvještaju za raspravu, a koja su zabilježena u zapisniku s te rasprave, ovu tužbu treba shvatiti kao da se sastoji, u biti, od jedanaest tužbenih razloga.
Prvi i drugi tužbeni razlog temelje se na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a jer je Program III., kako je proveden, kvalificiran kao „državna potpora” u smislu te odredbe.
Treći tužbeni razlog temelji se na povredi članka 108. UFEU‑a i članaka 21. do 23. Uredbe 2015/1589 jer je Program III, kako je proveden, kvalificiran kao „nova potpora” u smislu članka 1. točke (c) te uredbe, a ne kao „postojeća potpora” u smislu članka 1. točke (b) podtočke i. navedene uredbe.
Četvrti, peti i šesti tužbeni razlog temelje se na pogreškama koje se tiču prava i činjenica te na nepostojanju obrazloženja u dijelu u kojem je Portugalska Republika provela Program III. u skladu s odlukama iz 2007. i 2013. te člancima 107. i 108. UFEU‑a.
Sedmi tužbeni razlog temelji se na povredi prava obrane, načela pravne sigurnosti i dobre uprave kao i na nepostojanju obrazloženja jer Komisija nije uzela u obzir dopis koji joj je Portugalska Republika poslala 6. travnja 2018.
Osmi tužbeni razlog temelji se na povredi načela pravne sigurnosti, zaštite legitimnih očekivanja i dobre uprave jer je pobijanom odlukom Portugalskoj Republici naložen povrat potpora koje su proglašene nezakonitima i nespojivima.
Deveti tužbeni razlog temelji se na nemogućnosti Portugalske Republike da vrati potpore koje su proglašene nezakonitima i nespojivima.
Deseti tužbeni razlog temelji se na povredi načela proporcionalnosti zbog toga što je Komisija usvojila restriktivan pristup u pogledu uvjeta „otvaranja/očuvanja radnog mjesta u regiji” i „djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u [RAM‑u]”.
Jedanaesti tužbeni razlog temelji se na povredi članka 17. Uredbe 2015/1589 zbog zastare određenih potpora isplaćenih primjenom Programa III.
B.

Prvi i drugi tužbeni razlog, koji se temelje na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a jer je Program III., kako je proveden, kvalificiran kao „državna potpora”
Svojim prvim i drugim tužbenim razlogom, koje valja ispitati zajedno, Portugalska Republika prigovara Komisiji da je povrijedila članak 107. stavak 1. UFEU‑a jer je Program III., kako je proveden, kvalificirala kao „državnu potporu” u smislu te odredbe. U tom pogledu ističe da taj program ne ispunjava tri uvjeta koja su potrebna za takvu kvalifikaciju.
S jedne strane i suprotno utvrđenju iz uvodnih izjava 135. i 136. pobijane odluke, Program III. nije selektivan jer predstavlja opću mjeru koja je dio opće strukture portugalskog poreznog sustava, a njegova je svrha uređenje situacija koje objektivno treba tretirati samostalno.
U tom pogledu Portugalska Republika, upućujući na presudu od 9. prosinca 1997., Tiercé Ladbroke/Komisija (
C‑353/95 P
,
EU:C:1997:596
), tvrdi, kao prvo, da narav i struktura sustava mogu opravdati drugačije postupanje u odnosu na opće zakonodavstvo ako se ne radi samo o formalnim elementima kao što su stupanj autonomije dotične teritorijalne jedinice, nego i o postojanju drugačije materijalne situacije koja opravdava odstupanje od općih pravila.
Posebnost područja ARM‑a, koju priznaju i portugalski pravni i ustavni okvir kao i Komisija u uvodnoj izjavi 193. pobijane odluke, opravdava drugačiji porezni tretman od onog u drugim portugalskim područjima kako bi se ispravile i ublažile stalne strukturne poteškoće kojima su izloženi poduzetnici koji svoju gospodarsku djelatnost obavljaju u toj regiji.
Nadalje, Portugalska Republika smatra da činjenica da je mjera zemljopisno ograničena na ZFM ne znači da je selektivna. U suprotnom bi ARM i ZFM bili stavljeni u porezno nepovoljniji položaj u odnosu na druge regije Unije, što bi bilo protivno općem cilju Ugovorâ i politika Unije, kojima se nastoji poticati razvoj najudaljenijih regija. Stoga bi Opći sud trebao izbjegavati primjenu kriterija koji onemogućava postizanje tog cilja.
Naposljetku, Portugalska Republika ističe da, u skladu s presudama od 11. rujna 2008., UGT‑Rioja i dr. (
C‑428/06 do C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, t.
144.
) i od 18. prosinca 2008., Government of Gibraltar i Ujedinjena Kraljevina/Komisija (
T‑211/04 i T‑215/04
,
EU:T:2008:595
, t.
115.
), referentni okvir za ocjenu selektivnosti Programa III. treba biti područje ARM‑a, a ne cijelo portugalsko područje.
To proizlazi iz činjenice da ARM na ustavnoj razini ima dovoljnu institucionalnu, postupovnu i gospodarsku autonomiju u odnosu na portugalska središnja tijela. Ta autonomija, koja mu omogućuje da nacionalni porezni sustav prilagodi svojim regionalnim posebnostima, a da se njegova odluka o smanjenju porezne stope ne nadoknađuje natječajima ili subvencijama iz drugih regija ili središnje vlade, opravdava to što se smatra da Program III. ima opću primjenu unutar te poddržavne zajednice.
Međutim, time što u pobijanoj odluci nije utvrdila jesu li ARM ili ZFM imali dovoljnu institucionalnu, postupovnu i gospodarsku autonomiju, Komisija nije samo povrijedila članak 107. stavak 1. UFEU‑a nego i svoju obvezu obrazlaganja.
S druge strane, Komisija nije dokazala da Program III., kako je proveden, utječe na trgovinu među državama članicama i narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje.
U tom pogledu, Portugalska Republika tvrdi da je Komisija, suprotno onomu što je navela u uvodnoj izjavi 215. pobijane odluke, trebala, u skladu sa sudskom praksom, provesti
in concreto
kvantitativnu i ažuriranu analizu učinaka Programa III. Štoviše, ona je trebala dokazati postojanje značajnih učinaka na tržišno natjecanje i trgovinu, uzimajući u obzir iznimnu udaljenost i slabu gospodarsku moć ARM‑a, čije su posebnosti priznate člankom 349. UFEU‑a.
Nadalje, Portugalska Republika tvrdi da je Komisija povrijedila svoju obvezu obrazlaganja time što je samo navela da društva registrirana u ZFM‑u obavljaju djelatnosti koje su otvorene međunarodnom tržišnom natjecanju, iako su zainteresirane osobe tijekom upravnog postupka tvrdile suprotno, da taj postupak nije otkrio nijednu zainteresiranu osobu koja se žalila na provedbu Programa III. i da Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO) smatra da niska privlačnost najudaljenijih regija isključuje utjecaj na trgovinu među državama članicama.
Komisija tvrdi da prvi i drugi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovane.
Treba, dakle, ispitati je li Komisija u uvodnoj izjavi 148. pobijane odluke pravilno kvalificirala Program III., kako je proveden, kao „državnu potporu” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, kvalifikacija određene nacionalne mjere „državnom potporom” zahtijeva prethodno ispunjenje svih sljedećih uvjeta. Kao prvo, mora biti riječ o državnoj intervenciji ili intervenciji putem državnih sredstava. Kao drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Kao treće, ona mora pružati selektivnu prednost svojem korisniku. Kao četvrto, ona mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje (vidjeti presudu od 6. listopada 2021., World Duty Free Group i Španjolska/Komisija,
C‑51/19 P i C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, t.
30.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju Portugalska Republika samo osporava, s jedne strane, selektivnost prednosti dodijeljene korisnicima Programa III., kako je proveden, i, s druge strane, činjenicu da taj sustav može utjecati na trgovinu među državama članicama i narušiti ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje.
Kao prvo, što se tiče uvjeta koji se odnosi na selektivnost prednosti, utvrđeno je da nacionalne mjere koje pružaju poreznu pogodnost i koje, iako ne uključuju prijenos državnih sredstava, korisnike stavljaju u povoljniji financijski položaj od ostalih poreznih obveznika mogu pružiti selektivnu prednost korisnicima (vidjeti presudu od 6. listopada 2021., World Duty Free Group i Španjolska/Komisija,
C‑51/19 P i C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, t.
31.
i navedenu sudsku praksu).
Taj uvjet zahtijeva utvrđivanje stavlja li predmetna nacionalna mjera, u okviru određenog pravnog sustava, u povoljniji položaj „određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe” u usporedbi s drugima koji se, s obzirom na cilj koji se želi postići tim sustavom, nalaze u činjenično i pravno usporedivoj situaciji i koji na taj način doživljavaju različit tretman koji bi se u biti mogao okvalificirati kao diskriminatoran (vidjeti presudu od 6. listopada 2021., World Duty Free Group i Španjolska/Komisija,
C‑51/19 P i C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, t.
32.
i navedenu sudsku praksu).
Kako bi to učinila, Komisija treba, kao prvo, utvrditi referentni sustav, odnosno „uobičajeni” porezni sustav koji je na snazi u predmetnoj državi članici i, kao drugo, dokazati da odnosna porezna mjera odstupa od tog referentnog sustava u mjeri u kojoj se njome uvodi razlikovanje između subjekata koji se, s obzirom na cilj tog sustava, nalaze u činjenično i pravno usporedivim situacijama (vidjeti presudu od 19. prosinca 2018., A‑Brauerei,
C‑374/17
,
EU:C:2018:1024
, t.
36.
i navedenu sudsku praksu).
U tu svrhu, referentni okvir ne mora nužno biti određen unutar granica državnog područja predmetne države članice, tako da mjera kojom se prednost daje samo dijelu državnog područja nije samo zbog toga selektivna. Stoga je moguće da poddržavno tijelo ima pravni i činjenični status na temelju kojeg je dovoljno autonomno u odnosu na središnju upravu države članice, što dovodi do toga da, na temelju mjera koje donosi, temeljnu ulogu u definiciji političkog i gospodarskog okruženja u kojem poduzetnici djeluju ima to tijelo, a ne središnja uprava, što upućuje na to da se referentni okvir može ograničiti na predmetno zemljopisno područje (vidjeti u tom smislu presude od 6. rujna 2006., Portugal/Komisija,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, t.
57.
do
68.
i od 11. rujna 2008., UGT‑Rioja i dr.,
C‑428/06 do C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, t.
47.
do
52.
i navedenu sudsku praksu).
Naposljetku, mjera koja je
a priori
selektivna ne može se kvalificirati kao „državna potpora” kada dotična država članica uspije dokazati da je razlika između poduzetnikâ korisnikâ koji se, s obzirom na cilj predmetnog pravnog sustava, nalaze u činjenično i pravno usporedivoj situaciji, opravdana u smislu da proizlazi iz naravi ili strukture sustava kojeg su te mjere dio (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2021., World Duty Free Group i Španjolska/Komisija,
C‑51/19 P i C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, t.
36.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju iz uvodnih izjava 130. do 136. pobijane odluke kao i iz podnesaka Portugalske Republike proizlazi da se Program III. ponajprije temelji na Estatuto dos Benefícios Fiscais (Zakon o poreznim pogodnostima), koji je osnovan Decreto‑lei n
o
215/89 (Uredba sa zakonskom snagom br. 215/89) od 1. srpnja 1989. (
Diário da República
I, serija I., br. 149 od 1. srpnja 1989.) i Decreto‑Lei n
o
500/80 que autoriza a criação de uma zona franca na Região Autónoma da Madeira (Uredba sa zakonskom snagom br. 500/80 o odobrenju osnivanja slobodne zone u autonomnoj regiji Madeira) od 20. listopada 1980. (
Diário da República
I, serija I., br. 243/1980, od 20. listopada 1980.).
Usto, u uvodnim izjavama 10. do 17. pobijane odluke, koje Portugalska Republika nije osporila, pojašnjava se da Program III. predviđa prednost u obliku smanjenja PDPO‑a u korist društava registriranih u ZFM‑u, koja obavljaju određene gospodarske djelatnosti koje su taksativno nabrojene u popisu koji je priložen Odluci iz 2007. i iz kojih su osobito isključene sve djelatnosti financijskog posredovanja, osiguranja i pomoćne djelatnosti povezane s financijama i osiguranjem te sve „uslužne djelatnosti unutar skupine” (centri za koordinaciju, likvidnost i distribuciju).
Iz toga proizlazi da se samo neka, a ne sva društva, mogu registrirati u ZFM‑u i da samo ta društva registrirana u ZFM‑u, osim onih sa sjedištem u drugim dijelovima ARM‑a ili portugalskog državnog područja, mogu ostvariti smanjenje poreza iz Programa III.
Stoga je Komisija u uvodnim izjavama 134. i 135. pobijane odluke pravilno smatrala da su porezne pogodnosti predviđene Programom III. selektivne s obzirom na to da, u smislu sudske prakse navedene u točki 49. ove presude, određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe stavljaju u povoljniji položaj u usporedbi s drugima koji se, s obzirom na cilj koji se želi postići navedenim sustavom, nalaze u činjenično i pravno usporedivoj situaciji i koji na taj način doživljavaju različit tretman koji bi se u biti mogao okvalificirati kao diskriminatoran.
U tom pogledu, navod Portugalske Republike prema kojem je Komisija počinila pogrešku u određivanju referentnog okvira za ocjenu selektivnosti Programa III. ne može promijeniti taj zaključak.
Naime, čak i pod pretpostavkom da bi referentni okvir za ocjenu selektivnosti tog programa moglo biti područje ARM‑a, činjenica, koju je istaknula Komisija, da poduzetnici registrirani na području ARM‑a, ali izvan ZFM‑a, ne mogu biti korisnici navedenog programa, dovoljna je za utvrđivanje selektivnosti programa i neutemeljenosti navoda Portugalske Republike da pobijana odluka u tom pogledu nije obrazložena.
Isto tako, Portugalska se Republika ne može s uspjehom pozivati na činjenicu da je Program III. opravdan naravi ili općom strukturom portugalskog poreznog sustava s obzirom na to da se njime nastoji ublažiti stalne poteškoće kojima su izloženi poduzetnici koji svoju djelatnost obavljaju u ARM‑u.
U tom pogledu, ustaljena je sudska praksa da cilj koji se postiže državnim intervencijama nije dovoljan da se te intervencije ne kvalificiraju kao „državne potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, s obzirom na to da ta odredba ne pravi razliku ovisno o razlozima ili ciljevima državnih intervencija, nego ih definira ovisno o njihovim učincima (presuda od 2. srpnja 1974., Italija/Komisija,
173/73
,
EU:C:1974:71
, t.
27.
; vidjeti također presudu od 25. siječnja 2022., Komisija/European Food i dr.,
C‑638/19 P
,
EU:C:2022:50
, t.
122.
i navedenu sudsku praksu).
Štoviše, sama činjenica da je regionalni porezni sustav osmišljen tako da osigura ispravak nepovoljnijeg položaja zbog izoliranosti ne dovodi do zaključka da je svaka porezna pogodnost dodijeljena u tom okviru opravdana naravi i općom strukturom nacionalnog poreznog sustava. Stoga djelovanje na temelju politike regionalnog razvoja ili socijalne kohezije nije dovoljno da bi se mjera donesena u okviru te politike smatrala opravdanom samo iz tog razloga (vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2006., Portugal/Komisija,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, t.
82.
).
Portugalska je Republika, kako u okviru upravnog postupka u kojem je donesena pobijana odluka tako i pred Općim sudom u okviru ove tužbe, samo iznijela opće tvrdnje u pogledu poteškoća s kojima se ARM suočava i potrebe da se uzme u obzir njegov status najudaljenije regije koji je priznat člankom 349. UFEU‑a.
Stoga Portugalska Republika nije dokazala zbog čega je Program III., osobito u dijelu u kojem nije koristio društvima sa sjedištem u ARM‑u, ali koja nisu registrirana u ZFM‑u, opravdan naravi ili općom strukturom portugalskog poreznog sustava.
Osim toga, čak i pod pretpostavkom da Portugalska Republika svojim argumentima poziva Opći sud da zanemari uvjete utvrđene člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a samo iz razloga pravičnosti, dovoljno je istaknuti da Opći sud u okviru nadzora predviđenog člankom 263. UFEU‑a ne može, kao ni Komisija, odstupiti od pravila Ugovora (vidjeti po analogiji presudu od 5. listopada 2000., Njemačka/Komisija,
C‑288/96
,
EU:C:2000:537
, t.
62.
).
Slijedom toga, Komisija je u uvodnoj izjavi 136. pobijane odluke pravilno utvrdila da Programom III., kako je proveden, nastaje selektivna prednost za njegove korisnike.
Kao drugo, što se tiče uvjeta koji se odnose na postojanje utjecaja na trgovinu među državama članicama kao i na tržišno natjecanje, važno je podsjetiti na to da nije potrebno utvrditi stvaran utjecaj potpore o kojoj je riječ na trgovinu među državama članicama i stvarno narušavanje tržišnog natjecanja, kao što to tvrdi Portugalska Republika, nego jedino ispitati može li ta potpora utjecati na trgovinu i narušiti tržišno natjecanje (presuda od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, t.
78.
), što Komisija mora barem spomenuti u obrazloženju svoje odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2006., Portugal/Komisija,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, t.
88.
).
U tom pogledu, ako potpora koju je dodijelila država članica ojačava položaj jednog poduzetnika u odnosu na onaj drugih konkurentskih poduzetnika u trgovini među državama članicama, treba smatrati da je utjecala na potonje (presuda od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, t.
79.
).
U pogledu uvjeta narušavanja tržišnog natjecanja, treba naglasiti da potpore koje oslobađaju poduzetnika troškova koje bi u pravilu snosio u okviru svojeg redovnog upravljanja ili svojih uobičajenih aktivnosti, u koje se ubrajaju operativne potpore poput onih isplaćenih na temelju Programa III., u pravilu narušavaju uvjete tržišnog natjecanja (vidjeti u tom smislu presude od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, t.
136.
i od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, t.
80.
).
Međutim, Komisija je ispunila svoju obvezu obrazlaganja podsjetivši u biti na navedenu sudsku praksu i utvrdivši u uvodnoj izjavi 139. pobijane odluke da su društva registrirana u ZFM‑u obavljala djelatnosti otvorene za međunarodno tržišno natjecanje. Osim toga, iz obrazloženja pobijane odluke proizlazi da je Komisija u dovoljnoj mjeri dokazala da je u predmetnom slučaju Program III., kako je proveden, mogao utjecati na trgovinu među državama članicama i narušiti tržišno natjecanje.
Elementi na koje se poziva Portugalska Republika i koji su navedeni u točki 43. ove presude ne mogu dovesti u pitanje taj zaključak niti Komisiji nametnuti veću obvezu obrazlaganja.
Naime, zaključak do kojeg je došla Komisija treba tumačiti s obzirom na, među ostalim, točku 15. odluke o pokretanju službenog postupka, objašnjenjâ koja je sama Portugalska Republika dala u svojim podnescima i na raspravi, prema kojima je Program III. nastao s ciljem privlačenja stranih ulaganja i razvoja međunarodnih usluga, te s obzirom na činjenicu da Program III. obuhvaća Međunarodni poslovni centar Madeira i Međunarodni registar brodova Madeira.
S obzirom na prethodno navedeno, prvi i drugi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovane.
C.

Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 108. UFEU‑a i članaka 21. do 23. Uredbe 2015/1589, s obzirom na to da je Program III., kako je proveden, kvalificiran kao „nova potpora” u smislu članka 1. točke (c) te uredbe, a ne kao „postojeća potpora” u smislu članka 1. točke (b) podtočke i. navedene uredbe
Trećim tužbenim razlogom, iznesenim podredno, Portugalska Republika prigovara Komisiji da je povrijedila članak 108. stavak 1. UFEU‑a i članke 21. do 23. Uredbe 2015/1589 time što je Program III., kako je proveden, kvalificirala kao „novu potporu” u smislu članka 1. točke (c) te uredbe i time što je pokrenula službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.
Prema mišljenju Portugalske Republike, Komisija je, naprotiv, Program III., kako je proveden, trebala kvalificirati kao „postojeću potporu” u smislu članka 1. točke (b) podtočke i. Uredbe 2015/1589, odnosno potporu koja je provedena prije njezina pristupanja i koja je primjenjiva i nakon toga. Stoga je Komisija, po potrebi, trebala pokrenuti stalni postupak ispitivanja postojećih programa potpora, koji je predviđen člankom 108. stavkom 1. UFEU‑a.
U tom pogledu Portugalska Republika tvrdi da je ZFM uspostavljen prije njezina pristupanja Europskoj ekonomskoj zajednici (EEZ) 1. siječnja 1986., da program ZFM od tog datuma nije bitno izmijenjen te da su uvedene izmjene ograničile područje primjene programa i u skladu su s kasnijim verzijama Komisijinih smjernica za regionalne državne potpore. Kad je riječ konkretnije o zahtjevu za otvaranje ili očuvanje radnih mjesta, Portugalska Republika navodi da je taj zahtjev uveden pod Komisijinim pritiskom i protivno uvjerenjima njezinih vlasti.
Portugalska Republika dodaje da su pregovori o njezinu pristupanju doveli do preporuke institucijama Unije da obrate posebnu pozornost na politiku gospodarskog i socijalnog razvoja ARM‑a. Osim toga, Akt o uvjetima pristupanja Kraljevine Španjolske i Portugalske Republike i prilagodbama Ugovorâ (
SL 1985., L 302, str. 23
.) sadržava izričitu rezervu u pogledu ZFM‑a i ne previđa konkretnu izmjenu Uredbe sa zakonskom snagom br. 500/80.
Komisija smatra da treći tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Najprije valja podsjetiti na to da se u okviru sustava nadzora državnih potpora, uvedenog člancima 107. i 108. UFEU‑a, postupak razlikuje ovisno o tome jesu li potpore postojeće ili nove. Iako se „postojeće potpore” na temelju članka 108. stavka 1. UFEU‑a mogu zakonito provoditi sve dok ih Komisija ne proglasi nespojivima i podliježu postupku stalnog ispitivanja koji je predviđen istom odredbom, članak 108. stavak 3. UFEU‑a određuje da se Komisija pravodobno obavješćuje o svim planovima za dodjelu „novih” ili izmjenu „postojećih” potpora te se one ne mogu provesti sve dok se postupak ne okonča konačnom pozitivnom odlukom koja je donesena u skladu sa službenim postupkom iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, t.
86.
i navedenu sudsku praksu).
Iz članka 1. točke (c) Uredbe 2015/1589 proizlazi da se „novom potporom” treba smatrati „svaka potpora, to jest programi potpora i pojedinačna potpora koji ne predstavljaju postojeću potporu, uključujući i izmjene postojećih potpora”.
Članak 4. stavak 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 794/2004 od 21. travnja 2004. o provedbi Uredbe Vijeća 2015/1589 o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. UFEU‑a (
SL 2004., L 140, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 9.) kvalificira kao izmjenu postojeće potpore, za potrebe navedenog članka 1. točke (c) Uredbe 2015/1589, svaku promjenu, osim promjene čisto formalne ili administrativne prirode koja ne može utjecati na ocjenu dopuštenosti i usklađenosti mjere potpore sa zajedničkim tržištem.
Kako bi se ocijenilo jesu li izmjene postojeće potpore značajne, valja ispitati jesu li te izmjene utjecale na konstitutivne elemente tog programa financiranja, kao što su krug korisnika, cilj financijske potpore kao i izvor te potpore i njezin iznos (vidjeti u tom smislu presude od 13. prosinca 2018., Rittinger i dr.,
C‑492/17
,
EU:C:2018:1019
, t.
60.
do
63.
i od 14. travnja 2021., Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe i CarePool Hannover/Komisija,
T‑69/18
,
EU:T:2021:189
, t.
191.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju, Komisija je u uvodnoj izjavi 144. pobijane odluke istaknula da su se izmjene prvotnog programa ZFM u okviru Programa II. odnosile na zahtjev za otvaranje ili očuvanje radnih mjesta, isključenje određenih djelatnosti iz područja primjene tog programa, postupno smanjenje potpore kao i dodatno smanjenje poreza za poduzetnike sa sjedištem u ZFI‑ju. Također je navela da je Programom III. predviđeno povećanje gornjih granica porezne osnovice na koju se može primijeniti smanjenje poreza.
Suprotno onomu što tvrdi Portugalska Republika, takve su izmjene bitne jer se odnose na konstitutivne elemente prvotnog programa ZFM, a osobito na krug njegovih korisnika i predmetne iznose (vidjeti u tom smislu presudu od 26. studenoga 2015., Comunidad Autónoma del País Vasco i Itelazpi/Komisija,
T‑462/13
,
EU:T:2015:902
, t.
149.
i
150.
).
Takav zaključak ne može biti doveden u pitanje navodom Portugalske Republike da se te izmjene odnose samo na ograničavanje područja primjene prvotnog programa ZFM (vidjeti u tom smislu presudu od 14. studenoga 2019., Dilly’s Wellnesshotel,
C‑585/17
,
EU:C:2019:969
, t.
59.
). Osim što se toj tvrdnji protive kasnije izmjene prvotnog programa ZFM koje su, među ostalim, dovele do dodatnog smanjenja poreza i povećanja gornjih granica porezne osnovice, ocjena je li izmjena značajna ne ovisi o tome dovodi li ta izmjena do proširenja ili ograničavanja područja primjene predmetne potpore. Za tu je ocjenu jedino važno može li izmjena utjecati na samu bit prvotnog programa (vidjeti u tom smislu presudu od 14. travnja 2021., Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe i CarePool Hannover/Komisija,
T‑69/18
,
EU:T:2021:189
, t.
190.
i navedenu sudsku praksu). A to je slučaj s različitim izmjenama koje su programi II. i III. unijeli u prvotni program ZFM.
Isto tako, Portugalska Republika ne može se s uspjehom pozivati na činjenicu da su navedene izmjene u skladu s kasnijim verzijama Komisijinih smjernica za regionalne državne potpore ili da ih treba ocijeniti s obzirom na preporuke institucijama Unije da obrate posebnu pozornost na gospodarsku politiku i politiku socijalnog razvoja ARM‑a. Naime, takvi elementi nisu relevantni za pravnu kvalifikaciju predmetnih potpora kao „nove potpore” ili „postojeće potpore”.
Činjenica, koju navodi Portugalska Republika, da je zahtjev za otvaranje ili očuvanje radnih mjesta uvela pod Komisijinim pritiskom, također je nevažna. U tom pogledu, iz Komisijine odluke od 11. prosinca 2002. u predmetu N222a/2002 (u daljnjem tekstu: Odluka iz 2002.) proizlazi da je Portugalska Republika taj zahtjev sama uključila u nacrt Programa II. o kojem je Komisija obaviještena 12. ožujka 2002.
Stoga, i bez potrebe za utvrđivanjem je li program ZFM stvarno proveden prije pristupanja Portugalske Republike EEZ‑u ili je bio predmet izričite rezerve iz Akta o uvjetima pristupanja Kraljevine Španjolske i Portugalske Republike i prilagodbama Ugovora, valja istaknuti da izmjene, koje su u taj program unesene programom II. i III. nakon 1. siječnja 1986., u svakom slučaju isključuju kvalifikaciju „postojeće potpore” u smislu članka 1. točke (b) podtočke i. Uredbe 2015/1589, kao što je Komisija utvrdila u uvodnoj izjavi 145. pobijane odluke.
Slijedom toga, Portugalska Republika ne može prigovoriti Komisiji da je povrijedila članak 108. stavak 1. UFEU‑a i članke 21. do 23. Uredbe 2015/1589 time što je Program III., kako je proveden, kvalificirala kao „novu potporu”, a ne kao „postojeću potporu” i time što, po potrebi, nije pokrenula postupak stalnog ispitivanja postojećih programa potpora.
S obzirom na prethodno navedeno, treći tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
D.

Četvrti, peti i šesti tužbeni razlog, koji se temelje na pogreškama koje se tiču prava i činjenica te na nepostojanju obrazloženja s obzirom na to da je Portugalska Republika provela Program III. u skladu s odlukama iz 2007. i 2013. i u skladu s člancima 107. i 108. UFEU‑a
1.

Predmet četvrtog, petog i šestog tužbenog razloga
Svojim četvrtim, petim i šestim tužbenim razlogom Portugalska Republika tvrdi da je Komisija počinila pogreške koje se tiču prava i činjenica te da je povrijedila svoju obvezu obrazlaganja s obzirom na to da je Portugalska Republika provela Program III. u skladu s odlukama iz 2007. i 2013. i u skladu s člancima 107. i 108. UFEU‑a.
Prema mišljenju Portugalske Republike, taj je Komisijin zaključak pogrešan iz triju razloga.
Kao prvo, Portugalska Republika prigovara Komisiji da je počinila pogrešku koja se tiče prava time što je odluke iz 2007. i 2013. tumačila na način da se njima odobrava isplata potpora predviđenih Programom III. samo u pogledu dobiti društava registriranih u ZFM‑u koja je ostvarena „djelatnostima koje se stvarno i fizički obavljaju u Madeiri”, a ne za sve njihove djelatnosti koje se obavljaju izvan te regije (četvrti tužbeni razlog).
Kao drugo, Portugalska Republika prigovara Komisiji da je počinila pogrešku koja se tiče činjenica i da je povrijedila svoju obvezu obrazlaganja jer je smatrala da portugalska tijela nisu provela odgovarajući i učinkovit porezni nadzor kako bi provjerila poštuju li korisnici uvjete za isplatu potpora koji su predviđeni Programom III. (peti tužbeni razlog).
Kao treće, Portugalska Republika prigovara Komisiji da je počinila pogrešku koja se tiče činjenica i da je povrijedila svoju obvezu obrazlaganja jer je smatrala da su portugalska tijela u provedbi Programa III. pogrešno tumačila uvjet „očuvanja ili otvaranja radnih mjesta” i da u tom pogledu nisu vršila dovoljan nadzor (šesti tužbeni razlog).
Kad je riječ o tvrdnji o povredi članka 107. UFEU‑a, Portugalska Republika, odgovarajući na raspravi na pitanje Općeg suda koji je od nje tražio da navede točke svojih podnesaka koje podupiru tu tvrdnju, navela je da je ta odredba spomenuta u točki 121. tužbe u kojoj se parafrazira članak 1. izreke pobijane odluke, ali bez navođenja tog članka, te u naslovu njezina četvrtog tužbenog razloga, a da pritom nije navela druge dijelove svojih podnesaka kojima se može potkrijepiti ta tvrdnja.
Isto tako, treba naglasiti da Portugalska Republika nije pružila ni jedan element kojim bi osporila zaključak o nespojivosti Programa III., kako je proveden, a koji je Komisija donijela na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a u uvodnoj izjavi 206. pobijane odluke.
Prema tome, tvrdnja Portugalske Republike o povredi članka 107. UFEU‑a, pod pretpostavkom da se odnosi na povredu članka 107. stavka 3. UFEU‑a, ne ispunjava zahtjeve iz članka 76. točke (d) Poslovnika Općeg suda te je stoga treba odbaciti kao nedopuštenu.
Slijedom toga, četvrti, peti i šesti tužbeni razlog treba shvatiti na način da se njima u biti osporava zaključak iz uvodne izjave 180. pobijane odluke, prema kojem je „program ZFM, kako je proveden, protivan odlukama Komisije iz 2007. i 2013. kojima je odobren Program III. te je stoga nezakonit”, u smislu članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
U tom pogledu valja istaknuti da se člankom 1. točkom (c) Uredbe 2015/1589 predviđa da „,nova potpora’ znači svaka potpora, to jest, programi potpora i pojedinačna potpora koje ne predstavljaju postojeću potporu, uključujući i izmjene postojećih potpora”.
Iz toga proizlazi da kada tužitelj smatra da je Komisija pogrešno zaključila da načini isplate pojedinačnih potpora na temelju prethodno odobrenog programa potpora nisu bili u skladu s tim prethodnim odobrenjem, argument te strane treba shvatiti na način da se njime kritizira činjenica da je Komisija odbila priznati pravnu kvalifikaciju navedene potpore kao „postojeće potpore” u smislu članka 1. točke (b) podtočke ii. Uredbe 2015/1589, odnosno kao program potpora ili pojedinačnih potpora koje je odobrila Komisija ili Vijeće Europske unije.
Stoga, uzimajući u obzir očitovanja koja je Portugalska Republika iznijela o izvještaju za raspravu, argumente koje je iznijela u okviru četvrtog, petog i šestog tužbenog razloga treba shvatiti na način da se njima osporava činjenica da Komisija u uvodnim izjavama 150. do 180. i 228. pobijane odluke nije izjednačila Program III., kako je proveden, s „postojećom potporom” u smislu članka 1. točke (b) podtočke ii. Uredbe 2015/1589, čija je spojivost trebala biti ocijenjena u okviru stalnog ispitivanja postojećih potpora iz članka 108. stavka 1. UFEU‑a, nego ga je u uvodnoj izjavi 180. pobijane odluke okvalificirala kao „nezakonitu potporu” i stoga „novu potporu” u smislu članka 1. točke (c) Uredbe 2015/1589, koja je isplaćena suprotno članku 108. stavku 3. UFEU‑a.
2.

Osnovanost četvrtog, petog i šestog tužbenog razloga
Kao što je to istaknuto u točki 91. ove presude, Komisijin zaključak prema kojem je Portugalska Republika provela Program III. pod različitim uvjetima od onih koje je prijavila i koji su odobreni odlukama iz 2007. i 2013., pogrešan je iz triju razloga.
a)

Argumenti stranaka
Kao prvo, prema mišljenju Portugalske Republike, Komisija je počinila pogrešku koja se tiče prava pri tumačenju uvjeta predviđenog odlukama iz 2007. i 2013. prema kojem se smanjenja PDPO‑a iz Programa III. mogu odnositi samo na dobit od djelatnosti koje se „stvarno i fizički obavljaju u Madeiri”.
U tom pogledu Portugalska Republika osporava Komisijinu ocjenu prema kojoj se smanjenje PDPO‑a ne može primijeniti na djelatnosti koje društva registrirana u ZFM‑u obavljaju izvan te regije.
Najprije, iako priznaje da se, na temelju odluka iz 2007. i 2013., porezne pogodnosti predviđene Programom III. odnose na „djelatnosti koje su stvarno i fizički izvršene u Madeiri” i da se Portugalska Republika tijekom pregovora o tom programu doista obvezala da će se smanjenja PDPO‑a primjenjivati samo na te djelatnosti, ona tvrdi da od Komisije nikada nije skrivala da se porezni obveznici koji imaju sjedište ili svoju stvarnu upravu u ARM‑u ondje oporezuju za sav svoj prihod. Dodaje da je prema mišljenju portugalskih tijela svrha programa ZFM uvijek bila „privući” strana ulaganja i razviti međunarodne usluge, a ne izravno nadoknaditi dodatne troškove koji su povezani sa situacijom ARM‑a ili pak stvoriti radna mjesta. Tumačenja odluka iz 2007. i 2013. ne mogu se odvojiti od stajališta koja su portugalska tijela zauzela tijekom upravnih postupaka koji su doveli do tih odluka, u okviru kojih su ta tijela predložila da se program ZFM proširi izvan odnosa stroge proporcionalnosti s obzirom na dodatne troškove koje imaju poduzetnici koji posluju u ARM‑u.
Prema tome, pri tumačenju odluka iz 2007. i 2013. treba uzeti u obzir ekonomsku bit programa ZFM, koja se uglavnom odražava u doprinosu tog programa bruto domaćem proizvodu (BDP) ARM‑a i, u manjoj mjeri, u otvaranju ili očuvanju radnih mjesta ili naplati poreznih prihoda, čega bi Komisija uvijek trebala biti svjesna. Portugalska Republika nadalje navodi da su porezne pogodnosti ZFM‑a znatno niže od dodatnih troškova koji nastaju zbog njegove izuzetne udaljenosti.
Stoga, prema mišljenju Portugalske Republike, zahtjev da se djelatnosti na koje se primjenjuje Program III. „stvarno i fizički obavljaju u Madeiri” ne može značiti da se predmetna radna mjesta i gospodarska aktivnost nužno moraju odvijati unutar granica te regije.
Nadalje, Portugalska Republika smatra da tumačenje pojma djelatnosti koje se „stvarno i fizički obavljaju u Madeiri” treba biti u skladu s „pravilima” Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD), a osobito njezinim akcijskim planom za borbu protiv smanjenja porezne osnovice i preusmjeravanje dobiti. Prema tim pravilima nijedna uredba ne zahtijeva postojanje nepobitne pravne ili činjenične veze između stvarne gospodarske aktivnosti koja se obavlja u predmetnom posebnom gospodarskom pojasu i dobiti za koju se odobrava porezna pogodnost.
Stoga bi Portugalska Republika mogla smatrati da se djelatnost „stvarno i fizički obavlja u Madeiri” ako se uistinu obavlja u Madeiri ili ako poduzetnik koji je obavlja tamo ima svoje sjedište, upravu te vlastita i odgovarajuća sredstva ili učinkovito i stvarno mjesto donošenja odluka, a da se pritom ne može zahtijevati da svi zaposlenici tamo trajno obavljaju svoje zadatke ili da je djelatnost ograničena na njezino područje.
Naposljetku, Portugalska Republika tvrdi da je Komisija, zbog zahtjeva da društva registrirana u ZFM‑u imaju pravo na smanjenje poreza samo za djelatnosti koje obavljaju u ARM‑u, postavila dodatne uvjete bez dovoljne osnove, osobito u svojim Smjernicama za regionalne potpore i komunikacijama o najudaljenijim regijama. Taj zahtjev također povećava negativne učinke koji proizlaze iz Programa II. i III. te bi čak mogao dovesti do uništenja ZFM‑a, dok bi provedba članka 349. UFEU‑a trebala ojačati potporu toj regiji.
Osim toga, taj je zahtjev protivan sudskoj praksi i ranijoj Komisijinoj praksi odlučivanja na temelju kojih se može uzeti u obzir učinak prelijevanja potpora, odnosno činjenica da potpore koje se odnose na djelatnosti koje se obavljaju izvan regije mogu biti od velike koristi toj regiji. Uostalom, u tom je smislu Komisija u Odluci iz 2007. izjavila da se Program III. jednako primjenjuje na poduzetnike koji su rezidenti i koji nisu rezidenti u Portugalu. Navedeni zahtjev također je protivan načelima slobodnog kretanja jer ograničava mogućnost da radnik zaposlen u društvu koje je licencirano u ZFM‑u obavlja svoju profesionalnu djelatnost u drugoj državi članici ili trećoj zemlji kao i da predmetno društvo pruža usluge izvan ARM‑a.
Kao drugo, Portugalska Republika tvrdi da pobijana odluka sadržava pogrešku koja se tiče činjenica i povredu obveze obrazlaganja jer je Komisija smatrala da portugalska tijela nisu provela odgovarajuće i učinkovite porezne nadzore kako bi provjerila poštuju li korisnici uvjete za isplatu potpora iz Programa III.
U tom pogledu, Portugalska Republika prigovara Komisiji da je u uvodnoj izjavi 178. pobijane odluke smatrala da kontrole koje su provodila portugalska tijela nisu bile djelotvorne, s jedne strane, „u odnosu na točan izračun broja radnih mjesta svakog korisnika [Programa III.] i [s druge strane,] procjenu povezanosti otvorenih radnih mjesta i djelatnosti koje se stvarno i materijalno obavljaju u Madeiri”.
U prilog tom argumentu Portugalska Republika ističe da portugalski porezni sustav predviđa da su pogodnosti Programa III. povezane s vođenjem odvojenog računovodstva za prihode nastale u ZFM‑u, sporednim poreznim obvezama te mehanizmima djelotvornog praćenja i nadzora uvjeta navedenih u odlukama iz 2007. i 2013.
Portugalska Republika dodaje da porezno tijelo ARM‑a provodi niz strogih i sustavnih nadzora poduzećâ registriranih u ZFM‑u, osobito unakrsnom provjerom podataka dobivenih na temelju sporednih poreznih obveza te ispravcima velikih iznosa.
Kao treće, Portugalska Republika tvrdi da pobijana odluka sadržava pogrešku koja se tiče činjenica i povredu obveze obrazlaganja jer je Komisija smatrala da su portugalska tijela u provedbi Programa III. pogrešno protumačila uvjet „očuvanja ili otvaranja radnih mjesta” i da u tom pogledu nisu provodila dovoljan nadzor.
Portugalska Republika prigovara Komisiji da je u uvodnoj izjavi 178. pobijane odluke u biti smatrala da su portugalska tijela za izračun točnog broja otvorenih ili očuvanih radnih mjesta po svakom korisniku Programa III. trebala primijeniti metodologiju određivanja radnih mjesta u „ekvivalentu punog radnog vremena” (EPRV) i u „radnoj jedinici godišnje” (RJG).
U tom pogledu Portugalska Republika tvrdi da je, u nedostatku jedinstvenog pojma na razini Unije, na svakoj državi članici da, na temelju svojeg zakonodavstva, utvrdi opseg pojma „radno mjesto”. Stoga su portugalska tijela mogla uzeti u obzir ugovore na neodređeno vrijeme, povremeni rad, privremeni rad, rad na daljinu i rad s nepunim radnim vremenom. U tom pogledu dodaje da su provedene brojne odgovarajuće i stroge kontrole koje su dovele do značajnih poreznih ispravaka koji su provedeni kako bi se provjerila usklađenost izjava korisnika Programa III. s pojmom „radno mjesto” u smislu portugalskog prava.
Naposljetku, Portugalska Republika ističe da su portugalska tijela, čak i pod pretpostavkom da treba slijediti Komisijin pristup, u svakom slučaju provela kontrole u okviru kojih je broj radnika izračunan prema metodi „RJG”.
Komisija smatra da četvrti, peti i šesti tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovane.
b)

Ocjena Općeg suda
Valja podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 108. stavkom 1. UFEU‑a, „postojeće potpore” mogu redovito provoditi sve dok Komisija ne utvrdi njihovu nespojivost i da podliježu postupku stalnog ispitivanja koji je predviđen tom istom odredbom. Suprotno tomu, članak 108. stavak 3. UFEU‑a određuje da se Komisija pravodobno obavješćuje o svim planovima za dodjelu „novih potpora” ili izmjenu „postojećih potpora” te se one ne mogu provesti sve dok se postupak ne okonča konačnom odlukom donesenom u skladu s postupkom predviđenim u članku 108. stavku 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, t.
86.
i navedenu sudsku praksu).
Iz te sudske prakse, u vezi s člankom 4. stavkom 1. Uredbe br. 794/2004, proizlazi da odobreni program potpora, koji dakle postoji, više nije obuhvaćen odlukom kojom je odobren i stoga predstavlja „novu potporu” kada predmetna država članica provodi taj program potpora, koji je Komisija doduše odobrila, ali pod uvjetima koji se znatno razlikuju od onih predviđenih u nacrtu programa potpora koji je ta država članica prijavila i koji se stoga znatno razlikuju od uvjeta koje je Komisija uzela u obzir pri utvrđivanju spojivosti tog programa.
Prema tome, program postojećih potpora u smislu članka 1. točke (b) podtočke ii. Uredbe 2015/1589, poput onog odobrenog odlukama iz 2007. i 2013., koji je bitno izmijenjen i proveden suprotno uvjetima isplate koje je Komisija prethodno odobrila, više se ne može smatrati odobrenim i zbog toga u cijelosti gubi svoju kvalifikaciju postojeće potpore (vidjeti po analogiji kad je riječ o povredi jednog od uvjeta predviđenih odlukom Komisije u svrhu osiguravanja spojivosti predmetne potpore s unutarnjim tržištem, presudu od 25. listopada 2017., Komisija/Italija,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:799
, t.
47.
i
54.
).
S obzirom na prethodno navedeno, potrebno je utvrditi je li Komisija u uvodnim izjavama 180., 211. i 228. kao i u članku 1. pobijane odluke mogla opravdano zaključiti da je Portugalska Republika provela Program III. protivno odlukama iz 2007. i 2013. i, slijedom toga, smatrati da se taj program, kako je proveden, znatno razlikuje od onog odobrenog tim odlukama i stoga predstavlja novu potporu koju je ta država članica provela u suprotnosti s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a.
U tu svrhu treba provjeriti je li Komisija mogla valjano smatrati, kao prvo, da samo djelatnosti koje se „stvarno i fizički obavljaju u Madeiri” ispunjavaju uvjete za potpore odobrene odlukama iz 2007. i 2013. (uvodne izjave 151. do 167. pobijane odluke), kao drugo, da metoda izračuna koju su primijenila portugalska tijela radi utvrđivanja radnih mjesta koja je otvorio ili očuvao svaki korisnik Programa III. nije omogućila učinkovit nadzor nad pravilnom provedbom tog programa (uvodne izjave 168. do 178. pobijane odluke) i kao treće, da porezni nadzori koje su provela portugalska tijela nisu omogućili učinkovit nadzor nad pravilnom provedbom navedenog programa (uvodne izjave 165., 176. i 178. pobijane odluke).
1)

Uvjet koji se odnosi na podrijetlo dobiti na koju se primjenjuje smanjenje PDPO‑a
Najprije valja istaknuti da je Portugalska Republika u svojim podnescima izričito potvrdila da „odluke iz 2007. i 2013. predviđaju da se porezne pogodnosti koje odgovaraju smanjenju [PDPO‑a] primjenjuju na ‚dobit ostvarenu od djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u Madeiri’”.
Iz toga proizlazi da se Portugalska Republika poziva samo na činjenicu da je, unatoč tekstu Programa III. i odlukama iz 2007. i 2013., mogla, bez povrede tih odluka, primijeniti Program III. na društva koja su doista registrirana u ZFM‑u, ali svoju djelatnost obavljaju izvan ARM‑a.
U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, utvrđivanje značenja i dosega pojmova za koje pravo Unije ne daje nikakvu definiciju treba provesti u skladu s njihovim uobičajenim smislom, uzimajući u obzir kontekst u kojem se oni koriste i ciljeve postavljene propisom kojem pripadaju (vidjeti presudu od 27. siječnja 2022., Zinātnes parks,
C‑347/20
,
EU:C:2022:59
, t.
42.
i navedenu sudsku praksu).
Suprotno onomu što tvrdi Portugalska Republika, pojam „djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u Madeiri” ne može se, u svojem uobičajenom značenju, tumačiti na način da se odnosi na djelatnosti koje se obavljaju izvan ARM‑a, čak i ako ih obavljaju društva registrirana u ZFM‑u.
Takav zaključak potvrđuju kontekst pobijane odluke, kao i ciljevi koji se žele postići propisima Unije u području državnih potpora, a osobito onaj koji se odnosi na regionalne potpore.
Najprije, iz odluka kojima se odobravaju Programi II. i III. proizlazi da su se tijekom upravnih postupaka u kojim su te odluke donesene Komisija i portugalska tijela uvijek slagali oko tumačenja pojma „djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u Madeiri”.
Naime, iz Odluke iz 2002. proizlazi da su portugalska tijela tijekom upravnog postupka u kojem je donesena ta odluka izjavila da su „porezne pogodnosti ograničene na djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u Madeiri, što omogućuje isključivanje djelatnosti koje se obavljaju izvan Madeire”.
Isto tako, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 226. pobijane odluke, koju Portugalska Republika nije osporila, Komisija je „zatražila da se u nacrt zakona koji je Portugalska Republika dostavila 28. lipnja 2006. uvede izričita odredba o tome da će smanjenje poreza biti ograničeno na dobit ostvarenu djelatnostima koje se obavljaju u Madeiri, a Portugalska Republika odbila je to učiniti [uz obrazloženje] da ta odredba nije potrebna s obzirom na to da to ograničenje proizlazi iz pravne osnove ZFM‑a”.
Nadalje, pojmove iz odluka iz 2007. i 2013., pod pretpostavkom da ih se može smatrati dvosmislenima, treba tumačiti u skladu s njihovim pravnim osnovama, odnosno člankom 87. stavkom 3. točkom (a) UEZ‑a (koji je postao članak 107. stavak 3. točka (a) UFEU‑a) i člankom 107. stavkom 3. točkom (a) UFEU‑a, kao i sa Smjernicama iz 2007.
Sva odstupanja od općeg načela prema kojem državna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, koje je navedeno u članku 107. stavku 1. UFEU‑a, moraju se usko tumačiti (vidjeti presudu od 29. travnja 2004., Njemačka/Komisija,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
, t.
20.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, kao što je to Komisija pravilno navela u uvodnoj izjavi 153. pobijane odluke, Smjernice iz 2007., a osobito točke 6. i 76. tih smjernica, određuju da se operativne potpore iznimno mogu dodijeliti u područjima koja ispunjavaju uvjete za odstupanje iz članka 87. stavka 3. točke (a) UEZ‑a, kao što je ARM čiji status najudaljenije regije priznaje Komisija, pod uvjetom da su opravdane u pogledu svojeg doprinosa regionalnom razvoju i svoje naravi te da su razmjerne poteškoćama koje žele ublažiti.
To znači da samo djelatnosti koje su pogođene poteškoćama i koje stoga imaju dodatne troškove koji su svojstveni tim regijama mogu ispuniti uvjete za takve operativne potpore.
Stoga se iz prava na te iste potpore mogu isključiti djelatnosti koje se obavljaju izvan navedenih regija i na koje stoga ti dodatni troškovi ne utječu, čak i ako ih obavljaju društva sa sjedištem u tim istim regijama.
Naposljetku, kao što je to Komisija pravilno navela u uvodnoj izjavi 157. pobijane odluke, ocjena spojivosti Programa III. u Odluci iz 2007. provedena je na temelju dodatnih troškova koje su snosili poduzetnici koji svoju djelatnost obavljaju u ARM‑u, a ne izvan njega.
Naime, iz točaka 44. do 53. Odluke iz 2007. proizlazi da se Komisija oslonila na studiju koju su dostavila portugalska tijela u pogledu „dodatnih troškova nastalih privatnom sektoru u [ARM‑u]”. Usto, dodatni troškovi koji se uzimaju u obzir, osobito troškovi prijevoza, opskrbe, ljudskih resursa, financiranja ili stavljanja na tržište, oni su kojima su izložene djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u ARM‑u, a ne djelatnosti koje izvan njega obavljaju društva registrirana u toj regiji. Naposljetku, taj zaključak potvrđuje činjenica da je Komisija u točki 48. Odluke iz 2007. razmatrala predmetne dodatne troškove samo kao postotak bruto dodane vrijednosti privatnog sektora ili samo BDP‑a ARM‑a.
Slijedom toga, osim što se u tekstu i kontekstu odluka iz 2007. i 2013. ne može pronaći nikakva osnova, široko tumačenje izraza „aktivnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u Madeiri”, koje zagovara Portugalska Republika, nije u suprotnosti samo s ciljevima članka 87. stavka 3. točke (a) UEZ‑a i članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a, koji su poslužili kao pravna osnova odluka iz 2007. i 2013., nego i Smjernicama iz 2007.
U tom pogledu, činjenica da Komisijino tumačenje može, kao što tvrdi Portugalska Republika, biti protivno komentaru Odbora za porezna pitanja OECD‑a, izvješću grupe Base Erosion and Profit shifting (BEPS) te organizacije i smjernicama foruma te organizacije kao i ranijoj Komisijinoj praksi odlučivanja, ne može promijeniti taj zaključak.
Naime, iako Komisija može uzeti u obzir propise donesene u okviru OECD‑a, oni je ni na koji način ne obvezuju, osobito ne kada se primjenjuju pravila UFEU‑a i, konkretno, ona o državnim potporama (vidjeti u tom smislu presudu od 12. svibnja 2021., Luksemburg i Amazon/Komisija,
T‑816/17 i T‑318/18
, u žalbenom postupku,
EU:T:2021:252
, t.
154.
, i mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott u État luxembourgeois (Informacije o grupi poreznih obveznika),
C‑437/19
,
EU:C:2021:450
, t.
67.
).
Isto tako, zakonitost Komisijine odluke treba ocjenjivati samo u okviru članka 107. UFEU‑a, a ne s obzirom na navodnu prijašnju Komisijinu praksu odlučivanja (vidjeti u tom smislu rješenje od 10. listopada 2017., Greenpeace Energy/Komisija,
C‑640/16 P
, neobjavljeno,
EU:C:2017:752
, t.
27.
i presudu od 26. ožujka 2020., Larko/Komisija,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, t.
114.
).
Također nije relevantna činjenica da portugalska tijela od Komisije nikad nisu skrivala da se društva sa sjedištem ili stvarnom upravom u ZFM‑u ondje oporezuju za sav svoj prihod.
Naime, činjenica da porezna tijela ARM‑a oporezuju cjelokupni prihod tih društava nipošto ne znači da operativne potpore koje ta regija dodjeljuje navedenim društvima nužno moraju biti od koristi svim njihovim djelatnostima i da ne mogu biti rezervirane samo za određeni dio tih djelatnosti.
Osim toga, država koja podnosi prijavu i Komisija moraju surađivati u dobroj vjeri u okviru nadzora spojivosti državnih potpora predviđenog člankom 108. UFEU‑a i u skladu s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, kako bi se Komisiji omogućilo da prevlada poteškoće s kojima se može susresti prilikom ispitivanja plana potpora prijavljenog u skladu s postupkom iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a (vidjeti presudu od 15. ožujka 2001., Prayon‑Rupel/Komisija,
T‑73/98
,
EU:T:2001:94
, t.
99.
i navedenu sudsku praksu).
To konkretno znači da država o kojoj je riječ mora Komisiji dostaviti sve potrebne informacije kako bi ona mogla ispuniti svoju zadaću, a osobito ocijeniti spojivost potpora s unutarnjim tržištem, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 6. i 16. Uredbe br. 659/1999 (koje su postale uvodne izjave 6. i 16. Uredbe 2015/1589).
Međutim, Portugalska Republika nije dokazala da je tijekom upravnog postupka u kojem su donesene odluke iz 2002., 2007. ili 2013. izričito i nedvosmisleno obavijestila Komisiju o činjenici da su se, unatoč tekstu uvjeta koji se primjenjuju na Program II. ili Program III., potonji mogli primjenjivati na sva društva registrirana u ZFM‑u i na sve njihove djelatnosti, uključujući one koje se obavljaju izvan ARM‑a.
Upravo suprotno, iz točaka 132. i 133. ove presude proizlazi da su portugalska tijela u više navrata obavijestila Komisiju da su smanjenja PDPO‑a ograničena na „djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u Madeiri”, što isključuje djelatnosti koje se obavljaju izvan te regije.
Stoga Komisija u uvodnoj izjavi 167. pobijane odluke nije počinila pogrešku koja se tiče prava niti je utvrdila dodatne uvjete svojim odlukama iz 2007. i 2013. kada je zaključila da je Program III., kako je proveden, protivan navedenim odlukama u pogledu uvjeta koji se odnosi na podrijetlo dobiti na koju se primijenilo smanjenje PDPO‑a.
Taj zaključak ne može se dovesti u pitanje argumentom Portugalske Republike da je Komisija, tumačeći izraz „djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u Madeiri” na način da se ne odnosi na djelatnosti koje izvan te regije obavljaju društva registrirana u ZFM‑u, nedovoljno uzela u obzir negativne učinke Programa II. i III. na ARM te učinak prelijevanja Programa III., kako je proveden, ili da je pak povrijedila načela slobodnog kretanja.
Kao prvo, što se tiče tvrdnje koja se temelji na nedovoljnom uzimanju u obzir negativnih učinaka Programa II. i III. na ARM i učinka prelijevanja Programa III., kako je proveden, valja istaknuti da Portugalska Republika tom tvrdnjom ne nastoji dovesti u pitanje Komisijinu ocjenu neusklađenosti Programa III., kako je proveden, s odlukama iz 2007. i 2013., a time ni pravnu kvalifikaciju tog programa kao „nove potpore” u smislu članka 1. točke (c) Uredbe 2015/1589, koja je dodijeljena protivno članku 108. stavku 3. UFEU‑a.
Naprotiv, Portugalska Republika dovodi u pitanje ocjenu spojivosti Programa III. koja je donesena prilikom donošenja odluka iz 2007. i 2013., koje su postale konačne i stoga ih se ne može osporavati u okviru ove tužbe.
Osim toga, država članica ne može se pozvati na nezakonitost odluke kojom se taj program proglašava spojivim s unutarnjim tržištem u postupku pokrenutom zbog novih potpora isplaćenih protivno prethodnoj odluci kojom se odobrava program potpora. Naime, cilj postupka stalnog ispitivanja postojećih potpora iz članka 108. stavka 1. UFEU‑a upravo je omogućiti Komisiji i državama članicama da rasprave o tome treba li ponovno ocijeniti spojivost postojećih potpora. Osim toga, države članice uvijek mogu obavijestiti Komisiju o novom planu potpore, u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, čak i iz razloga pravne sigurnosti, što Portugalska Republika nije učinila.
Kao drugo, što se tiče tvrdnje o povredi načela slobode poslovnog nastana, slobodnog kretanja osoba, slobodnog pružanja usluga i slobodnog kretanja kapitala, njome se želi dovesti u pitanje i zakonitost odluka iz 2007. i 2013., a osim toga potkrijepljena je samo tezom da pobijana odluka zabranjuje ili ograničava mogućnost radnika zaposlenog u društvu registriranom u ZFM‑u da obavlja svoju profesionalnu djelatnost u drugoj državi članici ili trećoj zemlji, a predmetnom društvu da pruža usluge izvan ARM‑a.
Takvu tvrdnju, koja samo parafrazira odredbe UFEU‑a i koja nije potkrijepljena nikakvim dodatnim argumentom, treba odbaciti kao nedopuštenu na temelju članka 76. točke (d) Poslovnika.
S obzirom na prethodno navedeno, Komisija nije počinila nikakvu pogrešku koja se tiče prava pri tumačenju uvjeta predviđenog odlukama iz 2007. i 2013. prema kojem se smanjenja PDPO‑a iz Programa III. mogu odnositi samo na dobit od djelatnosti koje se „stvarno i fizički obavljaju u Madeiri”.
2)

Uvjet koji se odnosi na otvaranje ili očuvanje radnih mjesta u ARM‑u
U uvodnoj izjavi 178. pobijane odluke Komisija je zaključila da je Portugalska Republika povrijedila odluke iz 2007. i 2013. kada je primijenila Program III. u pogledu uvjeta otvaranja ili očuvanja radnih mjesta u RAM‑u.
U prilog tom zaključku Komisija je u uvodnim izjavama 168. do 174. pobijane odluke u biti navela da je taj uvjet bio uvjet za pristup Programu III. i da se, kao parametar za izračun iznosa potpore, treba temeljiti na objektivnim i provjerljivim metodama kao što su RJG i ERPV metode, koje su korištene u Smjernicama iz 2007. i kasnijim uredbama o skupnom izuzeću.
Komisija je zatim u uvodnim izjavama 175. i 176. pobijane odluke istaknula da su portugalska tijela svako zapošljavanje bilo koje pravne naravi smatrale „radnim mjestom” u svrhu primjene Programa III., neovisno o godišnjem broju sati, dana ili mjeseci aktivnog rada, koje su prijavili korisnici, pri čemu ta tijela nisu mogla provjeriti vrijeme koje je zaposlenik stvarno proveo na poslu ili ga preračunati u ERPV.
Takvim je obrazloženjem Komisija jasno i nedvosmisleno iznijela svoje mišljenje, omogućujući zainteresiranim osobama da razumiju kako je došla do tog zaključka, a Općem sudu da provede svoj nadzor.
Kad je riječ o osnovanosti tog zaključka, Portugalska Republika u biti prigovara Komisiji da joj je pogrešno naložila primjenu ERPV i RJG metoda, isključujući pojam „radnog mjesta” u smislu portugalskog prava, kako bi provjerila je li ispunjen uvjet koji se odnosi na otvaranje ili očuvanje radnih mjesta u ARM‑u.
Međutim, takav argument proizlazi iz pogrešnog tumačenja pobijane odluke.
Iako je Komisija u uvodnoj izjavi 173. pobijane odluke doista navela da su EPRV i RJG metode prikladne metode za izračun broja radnih mjesta, ona ni na koji način nije naložila portugalskim tijelima primjenu takvih metoda, što je i potvrdila na raspravi, nego je samo u uvodnoj izjavi 176. te iste odluke prigovorila tim tijelima da nisu koristila metodu kojom bi se mogla provjeriti stvarnost i trajnost radnih mjesta koja su korisnici Programa III. prijavili tim tijelima.
Taj je prigovor pravno dovoljno potkrijepljen uvodnim izjavama 28. i 175. pobijane odluke, prema kojima se, u skladu s metodom koju su primijenila portugalska tijela, svako radno mjesto bilo koje pravne naravi smatra radnim mjestom u svrhu primjene Programa III., neovisno o godišnjem broju sati, dana i mjeseci aktivnog rada, kako su ga prijavili korisnici, uključujući radna mjesta u nepunom radnom vremenu ili radna mjesta članova upravnog odbora koji svoju djelatnost obavljaju u više od jednog društva koje je korisnik Programa III.
S obzirom na prethodno navedeno, Komisija nije povrijedila članak 296. drugi stavak UFEU‑a i nije počinila pogrešku u ocjeni time što je u uvodnoj izjavi 179. pobijane odluke smatrala da Program III., kako je proveden, povređuje uvjet otvaranja i očuvanja radnih mjesta u ARM‑u.
3)

Učinkovitost poreznog nadzora koji se provodi radi provjere pravilne primjene uvjetâ o podrijetlu dobiti na koju se primjenjuje smanjenje PDPO‑a i o otvaranju ili očuvanju radnih mjesta u ARM‑u
U uvodnoj izjavi 178. pobijane odluke Komisija je smatrala da porezni nadzor koji su provela portugalska tijela nad korisnicima Programa III., kako je proveden, i podaci prikupljeni u okviru tog nadzora, ne omogućuju učinkovit nadzor uvjetâ tog programa u pogledu podrijetla dobiti na koju se primjenjuje smanjenje PDPO‑a i otvaranja ili očuvanja radnih mjesta u ARM‑u.
U prilog tom zaključku Komisija je uvodnoj izjavi 165. pobijane odluke u biti navela da je porezni nadzor koji su provela portugalska tijela u skladu sa širokim tumačenjem tih tijela uvjeta o podrijetlu dobiti na koju se primjenjuje smanjenje PDPO‑a, a koje odstupa od tumačenja predloženog u Smjernicama iz 2007. i odlukama iz 2007. i 2013.
U uvodnoj izjavi 176. pobijane odluke Komisija je dodala da portugalska tijela, na temelju prijava korisnika Programa III., nisu mogla provjeriti stvarnost ili trajnost prijavljenih radnih mjesta zbog nepostojanja zajedničke i objektivne metode izračuna koja se primjenjuje na sve radne odnose.
Takvim je obrazloženjem Komisija jasno i nedvosmisleno iznijela svoje razmišljanje, omogućujući zainteresiranim osobama da razumiju kako je došla do tog zaključka, a Općem sudu da provede svoj nadzor.
Što se tiče osnovanosti tog zaključka, valja istaknuti, kao što je to navedeno u točkama 168. do 170. ove presude, da je Komisija smatrala da nadzor koji su provela porezna tijela nije bio prikladan za provjeru pravilne primjene uvjetâ, koji su predviđeni Programom III., a koji se odnose na podrijetlo dobiti na koju se primjenjuje smanjenje PDPO‑a te otvaranje ili očuvanje radnih mjesta u ARM‑u. Ta neprikladnost u biti proizlazi iz činjenice da portugalska tijela tumače ili primjenjuju te uvjete suprotno odlukama iz 2007. i 2013.
Međutim, s obzirom na to da je Opći sud u točkama 151. i 167. ove presude smatrao da su Komisijine primjedbe u pogledu tumačenja i provedbe tih dvaju uvjeta utemeljene, sama činjenica, koju uostalom Komisija nije osporila, da portugalska porezna tijela zahtijevaju vođenje odvojenog računovodstva za prihode ostvarene u ZFM‑u, raspolažu instrumentima
ex‑ante
i
ex‑post
nadzora poreznih obveznika, a osobito korisnika Programa III., odnosno da provode brojne i sustavne nadzore od kojih su neki doveli do ispravaka velikog iznosa, ne može biti dovoljna za dokazivanje da taj porezni nadzor u konačnici omogućuje tim tijelima učinkovito praćenje pravilne primjene tog programa s obzirom na to da navedena tijela tumače ili primjenjuju navedeni program protivno odlukama iz 2007. i 2013.
To osobito vrijedi za obvezu društava sa sjedištem u ZFM‑u da vode odvojeno računovodstvo za prihode ostvarene u ZFM‑u, s obzirom na to da, kako je navedeno u točki 151. ove presude, prihodi ZFM‑a nisu bili izračunani u skladu s odlukama iz 2007. i 2013.
Isto tako, činjenica da Portugalska Republika kao primjer navodi porezni nadzor koji je proveden nad društvom koje je registrirano u ZFM‑u i tijekom kojeg je korištena RJG metoda ne može biti dovoljna da se Komisijin zaključak dovede u pitanje, s obzirom na to da taj primjer ne otkriva ustaljene i utvrđene prakse i metode portugalskih tijela koje bi im omogućile kontrolu provodi li se Program III. općenito u skladu s odlukama iz 2007. i 2013.
Stoga Komisija nije povrijedila članak 296. drugi stavak UFEU‑a i nije počinila pogrešku u ocjeni zaključivši u uvodnoj izjavi 178. pobijane odluke da porezni nadzor koji su provela portugalska tijela nad korisnicima Programa III. i podaci prikupljeni u okviru tog nadzora ne omogućuju učinkovit nadzor poštovanja uvjetâ iz Programa III. koji se odnose na podrijetlo dobiti na koju se primjenjuje smanjenje PDPO‑a i na otvaranje ili očuvanje radnih mjesta u ARM‑u.
S obzirom na sve prethodno navedeno, Komisija je pravilno utvrdila da Program III., kako je proveden, ne ispunjava više uvjeta koji su propisani odlukama iz 2007. i 2013.
Budući da je taj program uspostavljen povredom odluka iz 2007. i 2013., na način da je bitno izmijenjen u odnosu na program koji je odobren navedenim odlukama, Komisija je i u uvodnoj izjavi 180. pobijane odluke pravilno zaključila da postoji nova nezakonita potpora (vidjeti u tom smislu presudu od 25. listopada 2017., Komisija/Italija,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:799
, t.
48.
).
Slijedom toga, četvrti, peti i šesti tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovane.
E.

Sedmi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi prava obrane, načela pravne sigurnosti i dobre uprave te nepostojanju obrazloženja jer Komisija nije uzela u obzir dopis koji joj je Portugalska Republika uputila 6. travnja 2018.
Svojim sedmim tužbenim razlogom Portugalska Republika poziva se na povredu svojih prava obrane, načela pravne sigurnosti i dobre uprave te nepostojanje obrazloženja. Naime, Komisija je formalno i materijalno zanemarila različite argumente kojima je Portugalska Republika osporavala potrebe pokretanja službenog istražnog postupka, a koje je istaknula u dopisu od 6. travnja 2018. upućenom Komisiji u okviru postupka nadzora, koji se ne spominje u pobijanoj odluci. Da te nepravilnosti, koja bi Portugalsku Republiku mogla lišiti mogućnosti vođenja kontradiktorne rasprave tijekom službenog postupka, nije bilo u odluci o pokretanju toga postupka, sadržaj pobijane odluke mogao je biti drugačiji.
Komisija smatra da se Portugalska Republika ne može pozivati na povredu njezinih prava na obranu zbog zastare te da se sedmi tužbeni razlog u svakom slučaju treba odbiti kao neosnovan.
Kad je riječ o dopuštenosti tvrdnje o neuzimanju u obzir dopisa od 6. travnja 2018., koju Komisija osporava zato što Portugalska Republika nije iznijela tu tvrdnju u okviru upravnog postupka, valja istaknuti da nijedna odredba prava Unije ne nameće državi članici, kojoj je upućena odluka o pokretanju službenog istražnog postupka, da tijekom upravnog postupka ospori njezine činjenične ili pravne elemente jer u protivnom to neće moći učini u kasnijem stadiju sudskog postupka (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 1. srpnja 2010., Knauf Gips/Komisija,
C‑407/08 P
,
EU:C:2010:389
, t.
89.
do
92.
).
Međutim, treba napomenuti da je Portugalska Republika dopis od 6. travnja 2018. poslala Komisiji. Prema tome, Portugalska Republika ne može se s uspjehom pozivati na činjenicu da su zbog nenavođenja tog dopisa u odluci o pokretanju službenog postupka povrijeđeni njezino pravo na obranu te načela pravne sigurnosti i dobre uprave.
Naime, kao što to proizlazi iz članka 6. stavka 1. Uredbe 2015/1589, odlukom o pokretanju službenog istražnog postupka Komisija pokreće postupak koji dotičnoj državi članici i drugim zainteresiranim stranama omogućuje da u propisanom roku iznesu svoja očitovanja.
Portugalska Republika, koja je autor predmetnog dopisa, ne može tvrditi da nije bila upoznata s njegovim sadržajem i da je, samo zato što se taj dopis ne spominje u odluci o pokretanju službenog postupka, bila spriječena učinkovito iznijeti svoje argumente tijekom službenog istražnog postupka.
Portugalska Republika također ne može prigovoriti Komisiji da u tom pogledu nije obrazložila pobijanu odluku. Naime, pravni i činjenični elementi koji su, prema Portugalskoj Republici, navedeni u navedenom dopisu bili su navedeni u uvodnim izjavama 64., 71. do 73., 81. do 88. i 220. pobijane odluke kao argumenti koje je Portugalska Republika iznijela u okviru službenog istražnog postupka.
Slijedom navedenog, sedmi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
F.

Osmi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela pravne sigurnosti, zaštite legitimnih očekivanja i dobre uprave jer je pobijanom odlukom Portugalskoj Republici naložen povrat potpora koje su pobijanom odlukom proglašene nezakonitima i nespojivima
Svojim osmim tužbenim razlogom Portugalska Republika tvrdi da je Komisija, time što joj je naložila da osigura povrat potpora koje su isplaćene protivno odlukama iz 2007. i 2013., povrijedila načela pravne sigurnosti, zaštite legitimnih očekivanja i dobre uprave.
Te povrede proizlaze iz činjenice da Program III., kako je proveden, ne predstavlja državnu potporu ili, podredno, predstavlja postojeću potporu; da je Komisija od 1987. izričito i uzastopno ispitivala i odobravala program ZFM; da su uvjeti Programa III. proizašli iz Programa II.; da Komisija tumači te uvjete, koji su osim toga i nejasni, suprotno tekstu odluka iz 2007. i 2013. kao i svojoj ranijoj praksi odlučivanja; da se Komisija tek vrlo kasno usprotivila provedbi Programa III.; da se Komisija složila s tumačenjem uvjeta iz Programa II. i III. kad 2006. nije dovela u pitanje beskorisnost unošenja objašnjenja o uvjetu podrijetla dobiti u portugalske propise. Isto tako, činjenica da je službeni istražni postupak trajao 29 mjeseci onemogućuje bilo kakav povrat predmetnih potpora.
Portugalska Republika također tvrdi da sudska praksa prema kojoj korisnik „pojedinačne potpore”, u smislu članka 1. točke (e) Uredbe 2015/1589, ne može imati legitimna očekivanja glede pravilnosti njezine dodjele ako postupak predviđen člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a nije poštovan, nije primjenjiva u ovom slučaju koji se odnosi na „program potpora” u smislu članka 1. točke (d) te iste uredbe, koji je doveden u pitanje desetljećima nakon svoje uspostave.
Portugalska Republika još navodi da je povreda načela pravne sigurnosti, zaštite legitimnih očekivanja i dobre uprave tim očitija jer su se ona i 102 zainteresirane strane koje su sudjelovale u službenom istražnom postupku zalagale za obustavu postupka, s obzirom na to je Komisija bila svjesna da se zbog ekonomske, porezne i društvene važnosti ZFM‑a kao najudaljenije regije prema njoj treba postupati povoljnije i s obzirom na to da su portugalska tijela ne samo pojačala nadzore u odnosu na ZFM nego su predložila i izmjene Programa III. u svrhu obustave postupka.
Naposljetku, Portugalska Republika tvrdi da je povrat potpora protivan pojmu vladavine prava.
Komisija smatra da osmi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Kad je riječ o obvezi koja je pobijanom odlukom nametnuta Portugalskoj Republici da osigura povrat potpora koje su protivno odlukama iz 2007. i 2013. isplaćene na temelju Programa III., treba podsjetiti na to da je ukidanje nezakonite i nespojive potpore kroz povrat logična posljedica utvrđenja njezine nespojivosti. Naime, obveza predmetne države članice da ukine potporu koju Komisija smatra nespojivom s unutarnjim tržištem ima za cilj ponovnu uspostavu prijašnjeg stanja, čime korisnik gubi prednost koju je stvarno imao u odnosu na svoje konkurente (vidjeti u tom smislu presudu od 29. travnja 2021., Komisija/Španjolska (Digitalna zemaljska televizija u Kastilji‑La Manchi)
C‑704/19
, neobjavljenu,
EU:C:2021:342
, t.
48.
i navedenu sudsku praksu).
Usto, u skladu s člankom 16. stavkom 1. Uredbe 2015/1589, Komisija je dužna uvijek naložiti povrat potpore koju proglasi nespojivom s unutarnjim tržištem, osim ako je takav povrat protivan općem načelu prava Unije (presuda od 28. srpnja 2011., Mediaset/Komisija,
C‑403/10 P
, neobjavljena,
EU:C:2011:533
, t.
124.
).
Što se tiče načela zaštite legitimnih očekivanja, država članica čija su tijela, kao u ovom slučaju, dodijelila potporu povredom postupovnih pravila iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a, načelno se ne može pozivati na legitimna očekivanja korisnikâ kako bi izbjegla obvezu poduzimanja potrebnih mjera za provedbu odluke Komisije kojom joj je naloženo da osigura povrat potpore. Naime, priznavanjem takve mogućnosti, odredbe članaka 107. i 108. UFEU‑a lišile bi se svakog korisnog učinka jer bi se nacionalna tijela stoga mogla osloniti na vlastito nezakonito ponašanje kako bi narušila učinkovitost odlukâ koje je Komisija donijela u skladu s tim odredbama (vidjeti presudu od 9. lipnja 2011., Diputación Foral de Vizcaya i dr./Komisija,
C‑465/09 P do C‑470/09 P
, neobjavljenu,
EU:C:2011:372
, t.
150.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, kada je potpora provedena bez prethodnog obavještavanja Komisije te je u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a nezakonita, korisnik potpore u tom trenutku ne može imati legitimna očekivanja glede pravilnosti njezine dodjele, pri čemu taj zaključak, suprotno onomu što tvrdi Portugalska Republika, vrijedi osobito za potpore isplaćene na temelju programa potpora (vidjeti u tom smislu presudu od 15. prosinca 2005., Unicredito Italiano,
C‑148/04
,
EU:C:2005:774
, t.
104.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, u ovom slučaju Portugalska Republika nije dokazala da je Komisija njoj, odnosno korisnicima navedene potpore, pružila konkretna, bezuvjetna i usklađena jamstva – koja bi također trebala bila u skladu s primjenjivim pravilima – koja se odnose na potpore isplaćene protivno odlukama iz 2007. i 2013., kojima je stoga povrijeđen članak 108. stavak 3. UFEU‑a, a koja jamstva bi kod njih mogla stvoriti legitimna očekivanja, kao što to zahtijeva sudska praksa (vidjeti u tom smislu presudu od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, t.
97.
i navedenu sudsku praksu).
Takav se zaključak ne može dovesti u pitanje činjenicom da je Portugalska Republika mogla smatrati da Program III., kako je proveden, nije obuhvaćen kvalifikacijom „državne potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a ili, podredno, da se treba kvalificirati kao „postojeća potpora” u smislu članka 1. točke (b) Uredbe 2015/1589.
Naime, takvo se uvjerenje, pod pretpostavkom da je točno, ne može izjednačiti s konkretnim, bezuvjetnim i usklađenim jamstvima Komisije.
Štoviše, izostanak kvalifikacije tog programa kao „državne potpore” malo je vjerojatan s obzirom na Komisijine odluke koje se odnose na ranije programe ZFM. Isto vrijedi i za kvalifikaciju tog programa kao „postojeće potpore” u smislu članka 1. točke (b) podtočke i. ili ii. Uredbe 2015/1589 s obzirom na znatne razlike koje postoje između Programa I. i Programa III. Te za Komisijino tumačenje uvjeta u vezi s podrijetlom dobiti na koju se primjenjuje smanjenje PDPO‑a, koje je nedvojbeno proizašlo iz komunikacije između nje i portugalskih tijela tijekom postupka u kojem su donesene odluke iz 2002. i 2007., kao što je to već navedeno u točkama 132. i 133. ove presude.
Konkretna, bezuvjetna i usklađena jamstva Komisije ne mogu se izjednačiti ni s činjenicom, s jedne strane, da Portugalska Republika i brojne zainteresirane strane koje su sudjelovale u službenom istražnom postupku nisu tijekom tog postupka iznijele isto tumačenje kao ono koje je Komisija u konačnici primijenila u pobijanoj odluci ili, s druge strane, da ta institucija nije prihvatila prijedloge portugalskih tijela za promjenu Programa III., koji su dani s ciljem obustave službenog istražnog postupka.
Stoga se, pod pretpostavkom da se Portugalska Republika može pozvati na načelo zaštite legitimnih očekivanja, ne može utvrditi nikakva povreda tog načela.
Što se tiče načela pravne sigurnosti, valja istaknuti da se u području državnih potpora argumenti kojima se pobija obveza povrata na temelju povrede načela pravne sigurnosti prihvaćaju samo u vrlo iznimnim okolnostima.
U tom pogledu iz sudske prakse proizlazi da treba ispitati cijeli niz elemenata kako bi se ispitalo postojanje povrede načela pravne sigurnosti, osobito nepostojanje jasnoće primjenjivog pravnog sustava (vidjeti u tom smislu presudu od 14. listopada 2010., Nuova Agricast i Cofra/Komisija,
C‑67/09 P
,
EU:C:2010:607
, t.
77.
) ili neopravdanu neaktivnost Komisije tijekom produljenog razdoblja (vidjeti u tom smislu presude od 24. studenoga 1987., RSV/Komisija,
223/85
,
EU:C:1987:502
, t.
14.
i
15.
, i od 22. travnja 2008., Komisija/Salzgitter,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
, t.
106.
i
107.
).
Kad je riječ o potonjem elementu, važno je podsjetiti na to da je Komisija dužna postupiti u razumnom roku u okviru postupka ispitivanja državnih potpora i da nije ovlaštena ustrajati na suzdržavanju od postupanja tijekom prethodne faze ispitivanja. Valja dodati da razumni karakter trajanja postupka treba ocijeniti s obzirom na posebne okolnosti svakog predmeta, kao što je njegova složenost i ponašanje stranaka (presuda od 13. lipnja 2013., HGA i dr./Komisija,
C‑630/11 P do C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, t.
81.
i
82.
).
Međutim, u ovom slučaju, vrijeme koje je proteklo između, s jedne strane, odluka iz 2007. i 2013. i, s druge strane, početka nadzora Programa III., 12. ožujka 2015., odnosno donošenja odluke o pokretanju službenog postupka 6. srpnja 2018., ne može se smatrati nerazumnim.
Najprije, u skladu s člankom 15. stavkom 2. Uredbe 2015/1589, Komisija nije bila vezana posebnim rokovima, poput onih predviđenih u poglavlju II. te uredbe, koji se odnose na postupak u vezi s prijavljenom potporom (vidjeti u tom smislu rješenje od 20. siječnja 2021., KC/Komisija,
T‑580/20
, neobjavljeno,
EU:T:2021:14
, t.
26.
).
Nadalje, kada je riječ o provođenju nadzora nad odobrenim potporama ili programima potpora, kao u ovom slučaju, ne može se smatrati da je Komisija trebala postupati s posebnom pažnjom jer načelo lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a obvezuje države članice da poduzmu sve mjere prikladne za jamčenje dosega i učinkovitosti prava Unije.
U području državnih potpora, to osobito znači da te države članice moraju osigurati da se potpore ili programi potpora ne provode protivno odlukama o prethodnom odobrenju, osobito kada se Komisija i dotična država članica u početku slažu oko uvjetâ provedbe tih potpora ili tih programa potpora, kao što je to utvrđeno u točkama 132. i 133. ove presude.
Naposljetku, s obzirom na opis postupka koji prethodi odluci o pokretanju službenog postupka, koji je iznesen u uvodnim izjavama 1. i 2. pobijane odluke, u ovom se slučaju ne može utvrditi nikakvo dugotrajno i neopravdano nedjelovanje Komisije.
Kad je riječ o trajanju službenog istražnog postupka od 29 mjeseci, ono se također ne može smatrati nerazumnim, s obzirom na to da je Komisija, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 3. do 9. i 96. pobijane odluke, trebala razmotriti zahtjev portugalskih tijela koji se odnosi na povjerljivost odluke o pokretanju tog postupka, da je više puta od tih tijela zatražila dostavu podataka koji nedostaju te da je trebala razmotriti očitovanja vrlo velikog broja zainteresiranih strana koje su sudjelovale u postupku.
U tom smislu, postupak u kojem je donesena pobijana odluka jasno se razlikuje od postupka u predmetu u kojem je donesena presuda od 24. studenoga 1987., RSV/Komisija (
223/85
,
EU:C:1987:502
), na koju se Portugalska Republika dakle ne može valjano pozivati.
Stoga se ne može utvrditi nikakva povreda načela pravne sigurnosti.
Na temelju utvrđenja iz točke 212. može se isključiti i svaka povreda načela dobre uprave.
Osim toga, u dijelu u kojem Portugalska Republika tvrdi da je obveza osiguranja povrata predmetnih potpora koja joj je nametnuta pobijanom odlukom protivna načelu vladavine prava, dovoljno je istaknuti da je ta tvrdnja nedopuštena na temelju članka 76. točke (d) Poslovnika jer nije potkrijepljena niti jednim drugim argumentom.
S obzirom na prethodno navedeno, osmi tužbeni razlog treba odbaciti kao djelomično nedopušten i odbiti kao djelomično neosnovan.
G.

Deveti tužbeni razlog, koji se temelji na nemogućnosti Portugalske Republike da osigura povrat potpora koje su pobijanom odlukom proglašene nezakonitima i nespojivima
Svojim devetim tužbenim razlogom Portugalska se Republika poziva na nemogućnost postupanja u skladu s odlukom kojom joj se nalaže osiguranje povrata predmetnih potpora jer joj pobijana odluka ne omogućava da „bez pretjeranih poteškoća” utvrdi iznose čiji povrat treba osigurati.
Portugalska tijela nisu mogla utvrditi jesu li u posljednjem desetljeću društva koja su bila korisnici Programa III. zaista ispunila dva sporna uvjeta iz odluka iz 2007. i 2013. Ta je poteškoća još i veća jer treba provjeriti ispunjavaju li ta društva uvjete za primjenu Uredbe o
de minimis
potporama (članak 2. pobijane odluke) ili Uredbe o skupnom izuzeću (članak 3. pobijane odluke). U tom kontekstu, Komisija je trebala izračunati učinke poreza na iznos potpora koji treba vratiti ili barem navesti bruto iznos traženog povrata. Naposljetku, Portugalska Republika dodaje da bi određeni broj odluka o povratu doveo do insolventnosti.
Komisija tvrdi da deveti tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Kad je riječ o nemogućnosti Portugalske Republike da postupi u skladu s pobijanom odlukom, valja istaknuti da Komisija ne može donijeti nalog za povrat čije izvršenje bi od njegova donošenja bilo objektivno i apsolutno nemoguće jer će on u protivnom biti nevaljan (vidjeti presudu od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci,
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, t.
82.
i navedenu sudsku praksu).
Iz toga proizlazi da se, u okviru tužbe za poništenje podnesene protiv Komisijine odluke kojom se nalaže povrat nezakonite i nespojive državne potpore, predmetna država članica može pozvati na načelo u skladu s kojim „nitko ne može biti dužan ispuniti nemoguću obvezu”, koje je jedno od općih načela prava Unije (vidjeti presudu od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci,
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, t.
79.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, u tom kontekstu, uvjet u pogledu postojanja apsolutne nemogućnosti izvršenja nije ispunjen ako tužena država članica samo obavijesti Komisiju o pravnim, političkim ili praktičnim teškoćama koje se mogu pripisati radnjama ili propustima nacionalnih tijela te su povezane s provedbom predmetne odluke, a da ne predloži Komisiji druge načine provedbe te odluke koji bi omogućili prevladavanje tih teškoća, osobito djelomičnim povratom tih potpora (vidjeti presudu od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci,
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, t.
91.
i
92.
i navedenu sudsku praksu).
Štoviše, navodni unutarnji problemi koji se mogu pojaviti tijekom provedbe Komisijine odluke ne mogu opravdati to da država članica ne poštuje obveze koje ima na temelju prava Unije. Konkretno, administrativne i praktične teškoće uzrokovane velikim brojem korisnika potpora ne omogućuju da se povrat potpore smatra tehnički nemogućim (presuda od 12. svibnja 2021., Komisija/Grčka (Potpore poljoprivrednim proizvođačima),
C‑11/20
, neobjavljena,
EU:C:2021:380
, t.
44.
).
Međutim, u ovom slučaju, Portugalska Republika poziva se samo na složenost postupka povrata predmetnih potpora i na političke, pravne i praktične teškoće, a da pritom nije u dovoljnoj mjeri dokazala objektivnu i apsolutnu nemogućnost da od donošenja pobijane odluke osigura njihov povrat.
Točnije, Portugalska Republika nije dokazala ni postojanje teškoća na koje se poziva ni nepostojanje drugih načina povrata (vidjeti u tom smislu presudu od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci,
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, t.
96.
).
Štoviše, Portugalska Republika nije pružila ni jedan element koji dokazuje da su portugalska tijela pokušala surađivati u dobroj vjeri s Komisijom kako bi prevladala te predvidive teškoće u potpunosti u skladu s odredbama UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 29. travnja 2021., Komisija/Španjolska (Digitalna zemaljska televizija u Kastilji‑La Manche),
C‑704/19
, neobjavljenu,
EU:C:2021:342
, t.
63.
i navedenu sudsku praksu).
U tom pogledu Portugalska Republika ne može se valjano pozivati na činjenicu da joj Komisija nije omogućila da „bez pretjeranih poteškoća” utvrdi iznose čiji povrat mora osigurati, primjerice izračunom učinaka poreza na iznos potpora koje treba vratiti ili barem navodeći bruto iznos traženog povrata.
Naime, nijedna odredba prava Unije ne zahtijeva od Komisije da, kada nalaže povrat nezakonite potpore koja je proglašena nespojivom s unutarnjim tržištem, odredi točan iznos potpore koji treba vratiti (vidjeti presude od 18. listopada 2007., Komisija/Francuska,
C‑441/06
,
EU:C:2007:616
, t.
29.
i navedenu sudsku praksu te od 20. ožujka 2013., Rousse Industry/Komisija,
T‑489/11
, neobjavljenu,
EU:T:2013:144
, t.
77.
i navedenu sudsku praksu). Osim toga, obveza države članice da izračuna točan iznos potpora čiji povrat mora osigurati dio je šire obveze lojalne suradnje koja međusobno povezuje Komisiju i države članice prilikom provedbe pravila Ugovora u području državnih potpora (vidjeti presudu od 20. ožujka 2013., Rousse Industry/Komisija,
T‑489/11
, neobjavljenu,
EU:T:2013:144
, t.
79.
i navedenu sudsku praksu).
Prema tome, dovoljno je da odluka Komisije sadržava informacije na temelju kojih adresat odluke može sam izračunati taj iznos bez pretjeranih poteškoća (vidjeti presudu od 18. listopada 2007., Komisija/Francuska,
C‑441/06
,
EU:C:2007:616
, t.
29.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, u ovom slučaju, suprotno onomu što tvrdi Portugalska Republika, treba utvrditi da je Komisija u uvodnoj izjavi 213. kao i člancima 1. do 4. pobijane odluke pružila potrebne i dovoljne informacije koje portugalskim tijelima omogućuju da bez pretjeranih poteškoća utvrde iznose čiji povrat valja osigurati.
Štoviše, Portugalska Republika ne može prigovarati Komisiji ni to što je u odluci o pokretanju službenog postupka nije pozvala da iznese legitimna očekivanja koja bi mogla spriječiti povrat predmetnih potpora. Naime, čak i u nedostatku takvog poziva, obveza suradnje u dobroj vjeri koju imaju portugalska tijela zahtijevala je od njih da na vlastitu inicijativu obavijeste Komisiju o tim teškoćama, što ona nisu dokazala da su učinila.
Stoga deveti tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
H.

Deseti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti zbog toga što je Komisija usvojila restriktivan pristup u pogledu uvjeta „otvaranja [ili] očuvanja radnih mjesta u regiji” i „djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u [ARM‑u]”
Svojim desetim tužbenim razlogom Portugalska Republika smatra da je Komisija povrijedila načelo proporcionalnosti usvajanjem restriktivnog i retroaktivnog pristupa pojmovima „djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u Madeiri” i „otvaranje ili očuvanje radnih mjesta”, uzimajući u obzir razorne učinke tog pristupa na ARM i nepostojanje prethodne prakse odlučivanja u tom smislu. Ta povreda povezana je s povredom njezine obveze lojalne suradnje predviđene člankom 4. stavkom 3. UEU‑a i načela dobre uprave.
Komisija smatra da deseti tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Argument o navodnoj povredi načela proporcionalnosti zbog toga što je Komisija navodno usko tumačila dva uvjeta „djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u Madeiri” i „otvaranje ili očuvanje radnih mjesta” istovjetan je argumentu iz četvrtog, petog i šestog tužbenog razloga, koji je već odbijen u točki 179. ove presude te ga stoga treba odbiti iz istih razloga.
Pod pretpostavkom da tim tužbenim razlogom Portugalska Republika tvrdi da se pobijanom odlukom kojom se nalaže povrat potpora isplaćenih na temelju Programa III., kako je proveden, povređuje načelo proporcionalnosti, dovoljno je podsjetiti na to da je ukidanje nezakonite i nespojive potpore kroz povrat logična posljedica utvrđenja njezine nezakonitosti, pa se povrat te potpore radi ponovnog uspostavljanja ranijeg stanja načelno ne može smatrati neproporcionalnom mjerom u odnosu na ciljeve odredbi UFEU‑a u području državnih potpora (vidjeti presudu od 21. prosinca 2016., Komisija/Aer Lingus i Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P i C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
, t.
116.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, nijedan element na koji se poziva Portugalska Republika ne dokazuje da je u ovom slučaju potrebno odstupiti od tog načela povrata nezakonitih potpora proglašenih nespojivima.
Naprotiv, kao što je to Komisija pravilno istaknula, obveza povrata ne odnosi se na sve pojedinačne potpore isplaćene primjenom Programa III., nego samo na one koje su isplaćene protivno odlukama iz 2007. i 2013. i to pod uvjetom da korisnici tih potpora ne ispunjavaju uvjete utvrđene Uredbom o
de minimis
potporama ili Uredbom o skupnom izuzeću, kao što to proizlazi iz članaka 1. do 3. pobijane odluke.
Štoviše, ustaljena je sudska praksa da činjenica da povrat nezakonitih i nespojivih potpora može dovesti do stečaja društava kojima su nezakonito isplaćene ne može utjecati na obvezujući karakter tog povrata (vidjeti u tom smislu presudu od 12. veljače 2015., Komisija/Francuska,
C‑37/14
, neobjavljenu,
EU:C:2015:90
, t.
84.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, tvrdnje Portugalske Republike u dijelu u kojem, koristeći iste argumente, tvrdi da je Komisija povrijedila svoju obvezu lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a i načelo dobre uprave, treba odbiti iz istih razloga.
Slijedom toga, deseti tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
I.

Jedanaesti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 17. Uredbe 2015/1589 zbog zastare određenih potpora isplaćenih primjenom Programa III.
Svojim jedanaestim tužbenim razlogom Portugalska Republika tvrdi da su, s obzirom na datum odluke o pokretanju službenog postupka, koja joj je dostavljena 9. srpnja 2018., potpore isplaćene do 9. srpnja 2008. zastarjele u skladu s člankom 17. Uredbe 2015/1589.
Komisija smatra da jedanaesti žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Što se tiče zastare određenih potpora isplaćenih u skladu s Programom III., valja podsjetiti na to da na temelju članka 17. stavaka 1. i 2. Uredbe 2015/1589, u okviru programa potpora, rok zastare od deset godina počinje teći danom kada je nezakonita potpora stvarno dodijeljena korisniku, a ne danom usvajanja programa potpora (vidjeti rješenje od 7. prosinca 2017., Irska/Komisija,
C‑369/16 P
, neobjavljeno,
EU:C:2017:955
, t.
41.
i navedenu sudsku praksu).
Prema toj istoj odredbi, svaka radnja koju Komisija poduzme u vezi s nezakonitom potporom prekida taj rok zastare. To je osobito slučaj s dopisima koje Komisija šalje državama članicama kojima ih obavještava da se mjera može kvalificirati kao državna potpora (vidjeti u tom smislu presudu od 26. travnja 2018., ANGED,
C‑233/16
,
EU:C:2018:280
, t.
83.
i
84.
) ili od njih traži da prijave mjere (vidjeti u tom smislu rješenje od 7. prosinca 2017., Irska/Komisija,
C‑369/16 P
, neobjavljeno,
EU:C:2017:955
, t.
42.
) ili pak od njih traži da joj dostave informacije (vidjeti u tom smislu presudu od 10. travnja 2003., Département du Loiret/Komisija,
T‑369/00
,
EU:T:2003:114
, t.
81.
i
82.
).
U ovom slučaju iz uvodnih izjava 1. i 3. pobijane odluke proizlazi da je Komisija Portugalskoj Republici 12. ožujka 2015. uputila zahtjev za pružanje informacija kako bi se utvrdilo je li Program III., kako je proveden, u skladu s odlukama iz 2007. i 2013. prije nego što ju je 6. srpnja 2018. obavijestila o svojoj odluci o pokretanju službenog istražnog postupka.
Stoga, s obzirom na to da su pojedinačne potpore čiji je povrat Komisija naložila Portugalskoj Republici one koje su isplaćene na temelju Programa III., koji je prvotno prijavljen 28. lipnja 2006., a zatim odobren 27. lipnja 2007., prije nego što ga je ta država članica provela, desetogodišnji rok zastare iz članka 17. stavka 2. Uredbe 2015/1589 nije mogao početi teći prije tih datuma i bio je prekinut 12. ožujka 2015., što je manje od deset godina nakon navedenih datuma.
Slijedom navedenog, Portugalska Republika pogrešno tvrdi da su predmetne potpore isplaćene do 9. srpnja 2008. zastarjele.
U svakom slučaju, sama činjenica da su određene pojedinačne potpore isplaćene na temelju programa potpora za koji je odlukom Komisije utvrđeno da je nezakonit i nespojiv zastarjele, ne može dovesti do poništenja te odluke. Naime, kad je riječ o programima potpora, na nacionalnim je tijelima kojima je nametnuta obveza neposrednog i djelotvornog povrata navedenih potpora da, s obzirom na posebne okolnosti svojstvene svakom korisniku programa potpora, utvrde treba li svaki korisnik doista vratiti navedenu potporu (vidjeti po analogiji presudu od 13. veljače 2014., Mediaset,
C‑69/13
,
EU:C:2014:71
, t.
22.
).
Stoga jedanaesti tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Slijedom toga, ovu tužbu treba odbiti u cijelosti bez potrebe da se, osim onoga što je već učinjeno, prihvate zahtjevi Portugalske Republike za donošenje mjera upravljanja postupkom.
IV.

Troškovi
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Budući da Portugalska Republika nije uspjela u postupku, treba joj naložiti snošenje troškova, uključujući troškove postupka privremene pravne zaštite, sukladno zahtjevu Komisije.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (osmo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Portugalskoj Republici nalaže se snošenje troškova, uključujući troškove postupka privremene pravne zaštite.

Svenningsen
Mac Eochaidh
Pynnä
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 21. rujna 2022.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: portugalski