CELEX: 62020CJ0055
Begäran om förhandsavgörande
Upptagande till prövning
Artikel 267 FEUF
Begreppet nationell domstol
Advokatsamfundets disciplinnämnd
Disciplinär utredning som inletts mot en advokat
Beslut som meddelats av den särskilda utredaren i disciplinära förfaranden varigenom det fastställts att det inte föreligger någon disciplinförseelse och utredningen avslutas
Justitieministerns överklagande till advokatsamfundets disciplinnämnd
Direktiv 2006/123/EG
Tjänster på den inre marknaden
Artikel 4 led 6 och artikel 10.6
Tillståndsförfarande
Återkallande av tillstånd
Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Ej tillämplig

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (
EUT L 376, 2006, s. 36
) och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
Begäran har framställts i ett förfarande som anhängiggjorts av Minister Sprawiedliwości (justitieministern, Polen) mot ett beslut meddelat av en särskild utredare i disciplinära förfaranden att avsluta en utredning som inletts mot en advokat sedan utredaren konstaterat att den berörda personen inte gjort sig skyldig till någon disciplinär överträdelse.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2006/123
I skälen 33 och 39 i direktiv 2006/123 anges följande:
”(33)
De tjänster som omfattas av detta direktiv rör ett stort antal olika verksamheter som ständigt utvecklas. … Direktivet omfattar också tjänster både till företag och konsumenter, såsom juridisk rådgivning och skatterådgivning, …
…
(39)
Begreppet ’tillståndförfarande’ bör omfatta bland annat de administrativa förfaranden genom vilka tillstånd, licenser, godkännanden eller koncessioner beviljas, och även skyldigheten, för att kunna utöva den berörda verksamheten, att vara registrerad som tillhörig viss yrkeskategori eller införd i ett register, en matrikel eller en databas, att vara officiellt utsedd som medlem i ett organ eller att inneha en yrkeslegitimation. …”
I artikel 1.5 i direktivet föreskrivs följande:
”Detta direktiv påverkar inte medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser. Medlemsstaterna får dock inte begränsa friheten att tillhandahålla tjänster genom att tillämpa straffrättsliga bestämmelser som särskilt reglerar eller påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänsteverksamhet genom att kringgå bestämmelserna i detta direktiv.”
I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs följande:
”Om bestämmelserna i detta direktiv strider mot en bestämmelse i en annan gemenskapsrättsakt som reglerar specifika frågor rörande tillträde till och utövande av en tjänsteverksamhet inom särskilda områden eller för särskilda yrken, skall bestämmelsen i den andra gemenskapsrättsakten ges företräde och tillämpas på dessa särskilda områden eller yrken. …”
I artikel 4 i samma direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande definitioner:
1.
tjänst
: all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, enligt artikel [57 FEUF].
…
6.
tillståndsförfarande
: förfarande som innebär att en tjänsteleverantör eller tjänstemottagare måste vända sig till en behörig myndighet för att erhålla ett formellt eller ett indirekt beslut om att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet.
7.
krav
: skyldighet, förbud, villkor eller begränsning som föreskrivs i medlemsstaternas lagar eller andra författningar eller som följer av rättspraxis, administrativt förfarande, regler från yrkesorganisationer eller kollektiva regler som yrkessammanslutningar eller andra branschorganisationer har antagit som ett led i utövandet av sitt rättsliga oberoende; …
…”
I artikel 9.3 i direktiv 2006/123 – som återfinns i kapitel III, med rubriken ”Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer”, under avsnitt 1, med rubriken ”Tillstånd” – föreskrivs följande:
”Detta avsnitt skall inte tillämpas på sådana aspekter i tillståndsförfaranden som regleras direkt eller indirekt av andra gemenskapsinstrument.”
I artikel 10 i direktiv 2006/123, med rubriken ”Villkor för tillståndsgivning”, som återfinns i samma avsnitt 1, föreskrivs följande i punkt 6:
”Utom när ett tillstånd beviljas skall alla beslut av de behöriga myndigheterna, såsom avslag på en ansökan om eller återkallande av ett tillstånd, motiveras fullt ut och skall kunna överklagas till domstol eller annan instans för överklagande.”
Avsnitt 2 i kapitel III i direktiv 2006/123, som omfattar artiklarna 14 och 15, avser otillåtna krav eller krav som ska utvärderas när det gäller att tillåta tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet.
Direktiv 98/5/EG
Skäl 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/5/EG av den 16 februari 1998 om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls (
EGT L 77, 1998, s. 36
) har följande lydelse:
”I detta direktiv, i enlighet med dess syfte, regleras inte rent interna förhållanden och nationella bestämmelser för yrket berörs endast i den utsträckning som är nödvändig för att direktivets mål skall uppnås. Direktivet påverkar i synnerhet inte de nationella bestämmelserna om tillträde till advokatyrket och utövande av det under värdlandets yrkestitel.”
Artikel 1.1 i nämnda direktiv har följande lydelse:
”Syftet med detta direktiv är att underlätta stadigvarande utövande av advokatyrket såsom egen företagare eller som anställd i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls.”
Polsk rätt
Lagen om advokatväsendet
I artikel 9 i ustawa z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (lagen om advokatväsendet) av den 26 maj 1982 (Dz. U. nr 16, position 124), i ändrad lydelse, föreskrivs följande:
”1.   Advokatsamfundet består av följande organ: advokatsamfundets nationella församling, högsta advokatrådet, högre disciplinnämnden, särskilda utredaren för disciplinära förfaranden mot advokater samt högre revisorsutskottet.
2.   Endast advokater får vara ledamöter i advokatsamfundets organ.”
Enligt artikel 11 i denna lag gäller följande:
”1.   Val till advokatsamfundets organ och organen inom advokatsamfundets avdelningar … ska ske genom hemliga val med ett obegränsat antal sökande.
2.   Mandaten för uppdrag i advokatsamfundets organ och organen inom advokatsamfundets avdelningar … löper i fyra år. Ledamöterna i dessa organ ska dock sammanträda till dess att de nyvalda organen har konstituerats.
…
4.   Ledamöterna i de organ som avses i punkt 1 kan entledigas innan mandatperioden har löpt ut av det organ som har valt dem.
…”
I artikel 39 i nämnda lag föreskrivs följande:
”Advokatsamfundets avdelningar ska ha följande organ:
1)
Avdelningens beslutande församling, bestående av utövande advokater och företrädare för övriga advokater.
…
3)
Disciplinnämnden.
3a) Den särskilda utredaren i disciplinära förfaranden,
…”
I artikel 40 i samma lag stadgas följande:
”Den beslutande församlingen för advokatsamfundets avdelningar har bland annat följande uppgifter:
…
2)
Val av ordförande, ordförande för disciplinnämnden, den särskilda utredaren i disciplinära förfaranden, … samt ledamöter och suppleanter till disciplinnämnden …
…”
Artikel 51 i lagen om advokatväsendet har följande lydelse:
”1.   Disciplinnämnden består av en ordförande, en vice ordförande, ledamöter och suppleanter.
2.   Disciplinnämnden avgör ärenden i fullständig sammansättning med tre dömande ledamöter.”
I artikel 58 i denna lag anges följande:
”Advokatsamfundets högsta råd har bland annat följande uppgifter:
…
13)
Avstängning från tjänsten på grund av åsidosättande av väsentliga skyldigheter för ledamöterna i advokatsamfundets organ och advokatsammanslutningar, med undantag för ledamöter av disciplinnämnden, samt begäran om entledigande hos behöriga myndigheter.
…”
I artikel 80 i samma lag föreskrivs följande:
”Advokater … riskerar disciplinåtgärder för handlingar som strider mot lag, etiska principer eller yrkets värdighet samt underlåtenhet att fullgöra sina yrkesmässiga skyldigheter …”
I artikel 81.1 i samma lag föreskrivs följande:
”Följande disciplinåtgärder kan vidtas:
1)
Varning.
2)
Anmärkning.
3)
Böter.
4)
Avstängning från yrkesverksamhet under en period av tre månader till fem år.
5)
Upphävd
6)
Uteslutning från advokatsamfundet.”
I artikel 82.2 i lagen om advokatväsendet föreskrivs följande:
”Uteslutning från advokatsamfundet ska åtföljas av ett avförande från förteckningen över advokater utan möjlighet att ansöka om att bli återinförd i denna förteckning under en period av tio år från och med den dag då beslutet om uteslutning från advokatsamfundet vinner laga kraft.”
I artikel 88a.1 och 88a.4 i denna lag anges följande:
”1.   De avgöranden och beslut genom vilka det disciplinära förfarandet avslutas ska ex officio delges parterna och justitieministern tillsammans med skälen för avgörandet eller beslutet.
…
4.   Parterna och justitieministern får överklaga avgöranden och beslut som avslutar ett disciplinärt förfarande inom 14 dagar från dagen för delgivning av en kopia av avgörandet eller beslutet tillsammans med skälen för detta samt uppgifter om tidsfrister och om hur man överklagar.”
Artikel 89.1 nämnda lag har följande lydelse:
”Disciplinnämnden ska vara oavhängig i sin dömande verksamhet.”
I artikel 91.2 och 91.3 i samma lag föreskrivs följande:
”2.   Disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelningar ska pröva samtliga mål i egenskap av domstol i första instans, med undantag för … prövning av överklaganden av ett beslut av den särskilda utredaren i disciplinära förfaranden att inte inleda ett disciplinärt förfarande eller att avsluta ett sådant förfarande.
3.   Den högre disciplinnämnden ska pröva
1)
i egenskap av domstol i andra instans, de ärenden som disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelningar prövade i första instans,
…”
Artikel 91a.1 i lagen om advokatväsendet har följande lydelse:
”Parterna, justitieministern, ombudsmannen för medborgerliga rättigheter och ordföranden för advokatsamfundets högsta råd får överklaga avgöranden som meddelats av högre disciplinnämnden i andra instans till [Sąd Najwyższy (Högsta domstolen)].”
Artikel 91b i nämnda lag har följande lydelse:
”Ett överklagande till högsta instans får inges på grund av ett uppenbart åsidosättande av gällande rätt och vid uppenbart oproportionerliga disciplinpåföljder.”
I artikel 91c i nämnda lag föreskrivs följande:
”Överklagandet ska inges till [Sąd Najwyższy (Högsta domstolen)], genom högre disciplinnämnden, inom 30 dagar från delgivningen av avgörandet jämte skälen för detta.”
I artikel 95n i lagen om advokatväsendet föreskrivs följande:
”I frågor som inte regleras i denna lag ska disciplinära förfaranden regleras av lämpliga bestämmelser i
1)
kodeks postępowania karnego (straffprocesslagen),
…”
Straffprocesslagen
I artikel 100 § 8 i straffprocesslagen föreskrivs följande:
”Efter det att avgörandet eller föreläggandet meddelats eller delgetts ska parterna i förfarandet informeras om sin rätt att överklaga, om tidsfristen och formerna för detta och i förekommande fall om att avgörandet eller föreläggandet inte kan överklagas.”
I artikel 521 i straffprocesslagen föreskrivs följande:
”[Prokurator Generalny (riksåklagaren)] och [Rzecznik Praw Obywatelskich (ombudsmannen för medborgerliga rättigheter)] får till högsta instans överklaga ett lagakraftvunnet domstolsavgörande som avslutar förfarandet.”
I artikel 525 i straffprocesslagen föreskrivs följande:
”§ 1.   Berörd part inger överklagandet till [Sąd Najwyższy (Högsta domstolen)] genom appellationsdomstolen.
§ 2.   I det fall som avses i artikel 521 ska överklagandet inges direkt till [Sąd Najwyższy (Högsta domstolen)].”
Lagen om åklagarmyndigheten
I artikel 1 § 2 i ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (lag om åklagarmyndigheten) av den 28 januari 2016 (Dz. U. 2016, position 177) har följande lydelse:
”Riksåklagaren är den högsta instansen vid åklagarmyndigheten. Ämbetet som riksåklagare utövas av justitieministern. …”
Lagen om Högsta domstolen
Enligt ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (lagen om Högsta domstolen) av den 8 december 2017 (Dz. U. 2018, position 5), består Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) av olika avdelningar, bland annat brottmålsavdelningen och avdelningen för disciplinära mål.
Enligt artikel 24 i denna lag är brottmålsavdelningen vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) behörig i bland annat de mål som prövas enligt straffprocesslagen och i övriga mål på vilka bestämmelserna i denna lag är tillämpliga.
Enligt artikel 27 § 1.1 b första strecksatsen i lagen om Högsta domstolen är avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) behörig bland annat i mål om disciplinära förfaranden enligt lagen om advokatväsendet.
Rättspraxis från avdelningarna för brottmål och disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen)
Brottmålsavdelningen vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) och kommentatorer i doktrinen har hittills intagit ståndpunkten att riksåklagaren och ombudsmannen för medborgerliga rättigheter inte har rätt att överklaga beslut som meddelats av advokatsamfundets disciplinnämnd och som fastställer ett beslut av den särskilda utredaren i disciplinära förfaranden att inte inleda en disciplinär utredning. Nämnda domstol anser att lagen om advokatväsendet helt reglerar frågan huruvida överklagandet till Högsta instans kan tas upp till sakprövning och att artikel 521 i straffprocesslagen således inte är tillämplig enligt artikel 95n i lagen om advokatväsendet.
I en dom som meddelades den 27 november 2019 intog emellertid avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) den motsatta ståndpunkten och fann att artikel 521 i straffprocesslagen är tillämplig på sådana beslut av advokatsamfundets disciplinnämnd och slog därmed fast att riksåklagarens överklagande av ett beslut av Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa, Polen), varigenom ett beslut av en särskild utredare i disciplinära förfaranden att avsluta en disciplinutredning mot en advokat fastställdes, kunde tas upp till sakprövning.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Genom skrivelse av den 20 juli 2017 begärde Prokurator Krajowy – Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego (nationella åklagarmyndigheten – första ställföreträdaren för riksåklagaren, Polen) (nedan kallad riksåklagaren) att Rzecznik Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (särskild utredare i disciplinära förfaranden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa, Polen) (nedan kallad utredaren i disciplinära förfaranden) skulle inleda ett disciplinärt förfarande mot advokaten R.G. på grund av att han genom vissa offentliga uttalanden hade överskridit gränserna för yttrandefriheten som advokat och gjort sig skyldig till en disciplinförseelse på grund av de hot som riktades mot justitieministern genom dessa uttalanden.
Utredaren i disciplinära förfaranden beslutade den 7 november 2017 att inte inleda en disciplinär utredning. Riksåklagaren överklagade detta beslut till Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) som den 23 maj 2018 upphävde detsamma, vilket ledde till att ärendet återförvisades till utredaren i disciplinära förfaranden för ny prövning. Genom beslut av den 18 juni 2018 inledde nämnda utredare en disciplinutredning mot advokaten R.G. Utredningen avslutades genom ett beslut av den 28 november 2018 och utredaren slog därvid fast att den berörda personen inte hade gjort sig skyldig till någon disciplinär överträdelse. Efter överklagande från justitieministern och riksåklagaren upphävde Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) den 13 juni 2019 detta beslut av utredaren i disciplinära förfaranden och ärendet återförvisades på nytt till nämnda utredare.
Genom beslut av den 8 augusti 2019 avslutade utredaren i disciplinära förfaranden ånyo disciplinutredningen efter att ha konstaterat att det inte förelåg några omständigheter som talade för att advokaten R.G. gjort sig skyldig till en disciplinförseelse. Justitieministern överklagade detta beslut till Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa), som nu har att pröva överklagandet.
I detta sammanhang har Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) inledningsvis angett att den anser att samtliga villkor för att kunna betraktas som en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF är uppfyllda, varför den har rätt att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen.
Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) vill för det första få klarhet i huruvida artikel 47 i stadgan är tillämplig på omständigheterna i ett sådant förfarande som det som är anhängigt vid denna instans. Enligt disciplinnämnden är det fallet om förfarandet skulle anses omfattas av regelverket för upptagande i förteckningen över advokater, det vill säga, enligt disciplinnämndens uppfattning, ett tillståndsförfarande i den mening som avses i artikel 4 led 6 i direktiv 2006/123 och kapitel III i det direktivet, eftersom nämnda förfarande i förekommande fall kan leda till att den berörda advokaten utesluts från advokatsamfundet och, i så fall, att denna advokat avförs från förteckningen över advokater. Ett sådant avförande från förteckningen skulle nämligen utgöra ett återkallande av ett tillstånd i den mening som avses i artikel 10.6 i direktivet.
För det fall artikel 47 i stadgan således är tillämplig på omständigheterna i det nationella förfarandet, vill Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa), på olika grunder, för det andra få klarhet i hur denna bestämmelse ska tolkas.
Disciplinnämnden har inledningsvis framhållit – om det antas att ett överklagande av det avgörande som disciplinnämnden ska meddela i det nationella förfarandet kan tas upp till prövning – att det är avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) som är den instans som är behörig att pröva detta överklagande i enlighet med artikel 27 § 1.1 b första strecksatsen i lagen om Högsta domstolen. Det följer emellertid av domen av den 5 december 2019, som meddelades av nämnda domstol till följd av domen av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen) (
C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18
,
EU:C:2019:982
), att nämnda avdelning inte är en oavhängig och opartisk domstol i den mening som avses i artikel 47 i stadgan.
Mot denna bakgrund önskar Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) – som när den väl har meddelat sitt avgörande i det nationella förfarandet är skyldig att informera parterna om deras möjlighet att överklaga detta avgörande – få klarhet i huruvida det ankommer på disciplinnämnden att vid detta tillfälle underlåta att tillämpa artikel 27 § 1.1 b första strecksatsen i lagen om Högsta domstolen, och följaktligen informera parterna om deras möjlighet att överklaga till brottmålsavdelningen vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen). Disciplinnämnden önskar även få klarhet i huruvida den, för det fall ett sådant överklagande faktiskt inges, kommer att vara skyldig att ställa överklagandet till brottmålsavdelningen i stället för till avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen).
Vidare vill Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) få klarhet i huruvida den, när den sålunda ska underrätta parterna om ett eventuellt överklagande av det framtida avgörandet, är skyldig att i förekommande fall underlåta att beakta den rättspraxis från avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) som det hänvisas till ovan i punkt 36 och av vilken det följer att riksåklagaren får överklaga avgöranden i sådana ärenden som det som är anhängigt i det nationella förfarandet. Frågan är därvid även om disciplinnämnden i stället är skyldig att hålla sig till den fasta rättspraxis från brottmålsavdelningen vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) som det redogörs för ovan i punkt 35 och av vilken det följer att ett sådant överklagande inte kan tas upp till sakprövning.
Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) har dessutom framhållit att det överklagande som den har att pröva har ingetts av justitieministern. En av de omständigheter som föranledde Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) att i den ovannämnda domen av den 5 december 2019 slå fast att avdelningen för disciplinära mål vid denna domstol inte är en oavhängig och opartisk domstol var just denna avdelnings beroendeställning i förhållande till den verkställande makten och justitieministerns inflytande över dess sammansättning. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser disciplinnämnden att även om den, mot bakgrund av EU-domstolens kommande svar på frågorna i punkterna 44 och 45 ovan, skulle konstatera att ett överklagande inte är möjligt i förevarande fall och att eventuella överklaganden av nämnda avvisningsbeslut ska ställas till brottmålsavdelningen vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen), kvarstår risken för att ett sådant överklagande av justitieministern, i egenskap av riksåklagare, som är ställt till avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen), förklaras kunna upptas till prövning och kommer att prövas av denna avdelning. Under dessa omständigheter vill disciplinnämnden få klarhet i huruvida den, för att undvika ett sådant händelseförlopp, eventuellt har rätt att underlåta att pröva det överklagande som nu är anhängigt vid disciplinnämnden.
Mot denna bakgrund beslutade Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) att vilandeförklara förfarandet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Är bestämmelserna i kapitel III i [direktiv 2006/123], särskilt artikel 10.6, tillämpliga på förfaranden avseende disciplinansvar för advokater och utländska advokater som är upptagna i förteckningen över advokater, varvid en advokat vid ansvarsskyldighet bland annat kan bli ålagd böter, bli avstängd från att utöva yrkesverksamhet eller bli utesluten ur advokatsamfundet, och en utländsk advokat bland annat kan bli ålagd böter, bli avstängd eller åläggas förbud att tillhandahålla juridisk rådgivning i Polen? Om denna fråga ska besvaras jakande, ska då bestämmelserna i [stadgan], särskilt dess artikel 47, tillämpas på nämnda förfarande vid advokatsamfundets disciplinnämnd med hänsyn till att avgöranden från dessa domstolar inte kan överklagas till nationella domstolar eller endast kan överklagas genom ett extraordinärt rättsmedel, såsom överklagande till Sąd Najwyższy (Högsta domstolen), och är då stadgan även tillämplig beträffande mål där de väsentliga omständigheterna är begränsade till en och samma medlemsstat?
2)
För det fall, såsom är fallet beträffande det förfarande som avses i den första frågan, det organ som är behörigt enligt nationella bestämmelser att pröva ett överklagande till högsta instans av ett avgörande eller beslut från advokatsamfundets disciplinnämnd eller ett besvär mot ett beslut att inte medge prövningstillstånd till överklagande till högsta instans, inte anses vara en oavhängig och opartisk domstol i den mening som avses i artikel 47 i stadgan med stöd av den bedömning som gjordes av Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) i dom av den 5 december 2019 …, är det då nödvändigt för advokatsamfundets disciplinnämnd att underlåta att tillämpa nationella bestämmelser genom vilka detta organs behörighet fastställs, och att överlämna nämnda överklagande till de dömande instanser som skulle ha varit behöriga om nämnda bestämmelser inte utgjorde hinder för detta?
3)
För det fall – i ett sådant förfarande som avses i den första frågan – advokatsamfundets disciplinnämnd anser att riksåklagaren eller ombudsmannen för medborgerliga rättigheter inte är behöriga att inge ett överklagande av disciplinnämndens avgörande eller beslut till högsta instans, och då denna ståndpunkt
a)
strider mot den ståndpunkt som framförs i beslut som meddelats av avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) den 27 november 2019 …, i en sammansättning av sju domare, det vill säga det organ som enligt gällande nationell lagstiftning är behörig att pröva ett överklagande av ett beslut om nekad prövning i högsta instans, men vilket organ enligt advokatsamfundets disciplinnämnd – som stöder sin ståndpunkt på den bedömning som gjordes av Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) i dom av den 5 december 2019 … – inte kan anses utgöra en oavhängig och opartisk domstol i den mening som avses i artikel 47 i stadgan, och
b)
överensstämmer med den ståndpunkt som tidigare uttryckts av brottmålsavdelningen vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen), det vill säga den instans som skulle ha varit behörig att pröva ett sådant överklagande om ovannämnda bestämmelser inte utgjorde hinder för detta,
kan (eller ska) advokatsamfundets disciplinnämnd i detta fall bortse från den ståndpunkt som företräds av avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen)?
4)
Om advokatsamfundets disciplinnämnd i ett sådant fall som avses i den tredje frågan har att pröva ett överklagande från justitieministern, men
a)
den verkställande maktens inflytande, och särskilt justitieministerns inflytande, på sammansättningen av avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen), utgör en av de omständigheter som enligt Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) i dom av den 5 december 2019 … kan ligga till grund för ståndpunkten att avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen), det vill säga det organ som avses i fråga 3 a, inte är en oavhängig och opartisk domstol i den mening som avses i artikel 47 i stadgan, en ståndpunkt som även delas av advokatsamfundets disciplinnämnd,
b)
och justitieministern själv lag innehar ämbetet som riksåklagare, vilken enligt den ståndpunkt som framförts av avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen), det vill säga det organ som avses i fråga 3 a, är behörig att inge ett överklagande till högsta instans, medan justitieministern enligt den ståndpunkt som intagits av brottmålsavdelningen vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen), det vill säga den domstol som avses i fråga 3 b, samt enligt den ståndpunkt som intagits av advokatsamfundets disciplinnämnd, inte har sådan behörighet,
bör advokatsamfundets disciplinnämnd i sådana fall inte pröva överklagandet, om det är enda sättet att säkerställa att förfarandet är förenligt med artikel 47 i stadgan och, i synnerhet, undvika inblandning i förfarandet av ett organ som inte är en oavhängig och opartisk domstol i den mening som avses i den artikeln?”
Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning
Riksåklagaren och den polska regeringen anser att förevarande begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning, eftersom Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) inte utgör en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
Den polska regeringen har i detta avseende gjort gällande att en sådan disciplinnämnd enligt artikel 17.1 i den polska konstitutionen har till uppgift att övervaka att advokatyrket utövas enligt gällande regler genom att pröva huruvida de berörda personernas uppträdande överensstämmer med yrkesetiska regler och den har inte till uppgift att utöva dömande verksamhet i Republiken Polens namn i egenskap av domstol, i den mening som avses i artikel 179 i konstitutionen.
Vidare uppfyller disciplinnämnden inte det oavhängighetskrav som uppställs i EU-domstolens praxis. För det första, eftersom ett sådant organ inte utgör en domstol, i den mening som avses i den polska konstitutionen, omfattas det nämligen inte heller av konstitutionens garantier för oavhängighet, vilka enbart gäller domstolarna.
För det andra är disciplinnämnden inte skyddad mot indirekt yttre påverkan som kan inverka på nämndens beslut, eftersom dess ledamöter väljs av den beslutande församlingen för en avdelning inom advokatsamfundet i enlighet med artikel 40.2 i lagen om advokatväsendet och ledamöterna är därför tvungna att ta ställning till disciplinära ärenden som rör kollegor med vars stöd de har valts och med vars stöd deras mandat därefter kan komma att förlängas vid upprepade tillfällen.
För det tredje kan dessa ledamöter, såsom framgår av artikel 11.4 i lagen om advokatväsendet, entledigas av det organ som har valt dem innan deras mandattid löper ut, vilket innebär att de inte omfattas av garantin om oavsättlighet.
Riksåklagaren anser å sin sida att bedömningen av huruvida ett organ ska kvalificeras som domstol, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, ska ske med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet, inbegripet föremålet för det aktuella förfarandet samt det berörda organets ställning och funktion i den nationella rättsordningen. Advokatsamfundets disciplinnämnder kan således anses utgöra sådana domstolar endast om de fullgör uppgifter som åligger staten och, i synnerhet, uppgiften att besluta om rätten att utöva yrkesverksamhet. Med hänsyn till föremålet för det nationella förfarandet och det skede i vilket det disciplinära förfarandet befinner sig är detta emellertid inte fallet vad gäller Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa). I avsaknad av ett beslut av utredaren i disciplinära förfaranden som fastställer att R.G. gjort sig skyldig till en disciplinär överträdelse, åligger det nämligen inte disciplinnämnden att i ett kontradiktoriskt förfarande pröva den berörda personens disciplinära ansvar och således inte heller dennes rätt att utöva sin yrkesverksamhet. Disciplinnämnden ska nämligen endast pröva huruvida utredarens beslut att avsluta disciplinutredningen var välgrundat.
EU-domstolen gör följande bedömning. Det framgår av fast rättspraxis att EU‑domstolen, vid bedömningen av huruvida ett hänskjutande organ är en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF och följaktligen kan framställa en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen med stöd av denna bestämmelse, beaktar ett antal omständigheter, såsom om organet är upprättat enligt lag, om det är av stadigvarande karaktär, om dess jurisdiktion är av tvingande art, om förfarandet är kontradiktoriskt, om organet tillämpar rättsregler samt om det är oavhängigt (dom av den 21 januari 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller frågan huruvida förfarandet vid den hänskjutande domstolen är kontradiktoriskt utgör ett sådant förfarande enligt artikel 267 FEUF emellertid inte något krav för att en begäran om förhandsavgörande ska få framställas till EU-domstolen. Det framgår däremot av denna bestämmelse att de nationella domstolarna endast är behöriga att begära att EU‑domstolen ska meddela förhandsavgörande om en tvist är anhängig vid dem och om de ska fälla avgörande inom ramen för ett förfarande som är avsett att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär (dom av den 16 december 2008, Cartesio,
C‑210/06
,
EU:C:2008:723
, punkt
, och dom av den 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Italienska fredsdomares ställning),
C‑658/18
,
EU:C:2020:572
, punkt
).
I förevarande fall framgår det inledningsvis, mot bakgrund av de bestämmelser i lagen om advokatväsendet som Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) har hänvisat till, att detta organ uppfyller kriterierna som avser att det ska vara upprättat enligt lag, att det ska vara av stadigvarande karaktär, att dess jurisdiktion är av tvingande art och att det tillämpar rättsregler.
Vad därefter gäller de tvivel som riksåklagaren uttryckt beträffande de uppgifter som åligger Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) mot bakgrund av omständigheterna i det nationella förfarandet, konstaterar EU-domstolen att detta organ har att avgöra en tvist som anhängiggjorts vid denna instans inom ramen för ett förfarande som är avsett att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om ovan i punkt 55.
Det framgår nämligen av beslutet om hänskjutande att nämnda disciplinnämnd ska pröva ett överklagande som justitieministern ingett till denna instans mot ett beslut genom vilket en utredare i disciplinära förfaranden har avslutat en disciplinutredning som inletts mot en advokat, och att ett sådant överklagande bland annat kan leda till att disciplinnämnden upphäver detta beslut och att ärendet, i så fall, återförvisas till utredaren i disciplinära förfaranden för förnyad prövning av ärendet.
Det följer emellertid av EU-domstolens praxis att de villkor under vilka EU‑domstolen fullgör sin uppgift i mål om förhandsavgörande är oberoende av vilken beskaffenhet och vilket syfte som förfarandena vid de nationella domstolarna har. Artikel 267 FEUF hänför sig till den dom som den nationella domstolen ska meddela utan att det föreskrivs några särskilda regler beroende på domens beskaffenhet (dom av den 6 oktober 2021, W.Ż. (Högsta domstolens avdelning för extraordinär kontroll och offentliga angelägenheter – Tillsättning),
C‑487/19
,
EU:C:2021:798
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad slutligen gäller den polska regeringens argument ska det för det första påpekas att den omständigheten att advokatsamfundets disciplinnämnder inte utgör domstolar i den mening som avses i artikel 179 i den polska konstitutionen inte utesluter att sådana organ kan betraktas som ”domstolar” i den mening som avses i artikel 267 FEUF. Det framgår nämligen av fast rättspraxis att frågan huruvida ett organ utgör en domstol i den mening som avses i denna unionsrättsliga bestämmelse enbart omfattas av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 januari 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, punkt
och där angiven rättspraxis).
EU-domstolen har dessutom redan vid flera tillfällen slagit fast att yrkesorganisationer, bland annat de som har behörighet i förhållande till advokater, kan utgöra domstolar i den mening som avses i artikel 267 FEUF, under förutsättning att dessa organ uppfyller de krav som uppställs i den rättspraxis som det erinrats om ovan i punkterna 54 och 55 (se, bland annat, dom av den 22 december 2010, Koller,
C‑118/09
,
EU:C:2010:805
, punkterna
och
, och dom av den 17 juli 2014, Torresi,
C‑58/13 och C‑59/13
,
EU:C:2014:2088
, punkterna
,
och
).
Vad gäller villkoret om det hänskjutande organets oavhängighet, ska det för det andra erinras om att det följer av fast rättspraxis att detta villkor är nödvändigt för ett välfungerande system för domstolssamarbete, vilket realiseras genom möjligheten att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF. Denna möjlighet kan således endast användas av en domstol som har till uppgift att tillämpa unionsrätten och som uppfyller bland annat detta villkor om oavhängighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 januari 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Enligt EU-domstolens rättspraxis omfattar begreppet oavhängighet två aspekter. Den första aspekten är extern och förutsätter att den aktuella domstolsinstansen fullgör sina uppgifter helt självständigt, utan att vara underställd någon annan och utan att ta emot order eller instruktioner från något håll och att den således är skyddad mot yttre inblandning eller påtryckningar som kan äventyra dess ledamöters oberoende prövning och påverka deras avgöranden (dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen),
C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 21 januari 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Den andra aspekten är intern och sammanfaller med begreppet opartiskhet och handlar om att avståndet gentemot parterna och deras respektive intressen vad gäller saken i målet ska vara detsamma. Denna aspekt förutsätter att objektivitet iakttas och att det inte föreligger något annat intresse vad gäller utgången i målet än vad som följer av en strikt tillämpning av rättsreglerna (dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen),
C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 21 januari 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Dessa skyddsregler för oavhängighet och opartiskhet förutsätter att det finns regler, särskilt vad gäller organets sammansättning, utnämningar, tjänsternas varaktighet och grunderna för medlemmarnas röstnedläggelse, jäv och återkallande av röst, som utesluter allt rimligt tvivel som enskilda rättssubjekt skulle kunna hysa beträffande organets pålitlighet i förhållande till yttre omständigheter och organets neutralitet i förhållande till de intressen som konfronteras (dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen),
C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 21 januari 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Denna absolut nödvändiga frihet för domarna i förhållande till yttre ingripanden eller påtryckningar förutsätter – såsom slagits fast av EU-domstolen vid upprepade tillfällen – vissa skyddsregler för att skydda integriteten hos dem som har till uppgift att döma, såsom att de är oavsättliga (dom av den 24 juni 2019, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 21 januari 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, punkt
och där angiven rättspraxis).
EU-domstolen har även slagit fast att de regler som anges i punkt 65 ovan i synnerhet ska göra det möjligt att utesluta inte bara all direkt påverkan i form av instruktioner utan även mer indirekt påverkan som kan inverka på de berörda domarnas beslutsfattande (dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen),
C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, punkt
och där angiven rättspraxis)
Vad gäller Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) ska det för det första påpekas, såsom föreskrivs i artikel 89 i lagen om advokatväsendet, att advokatsamfundets disciplinnämnder ska vara ”oavhängiga” i sin dömande verksamhet i disciplinärenden.
För det andra godtar EU-domstolen inte den polska regeringens argument att den omständigheten att ledamöterna i en sådan disciplinnämnd väljs av samtliga advokater som är medlemmar i det berörda advokatsamfundet och det förhållandet att dessa advokater i framtiden eventuellt kan komma att omvälja dessa ledamöter ger upphov till tvivel om disciplinnämndens förmåga att på ett opartiskt sätt avgöra de disciplinära ärenden som den ska pröva.
Med hänsyn bland annat till den kollektiva karaktären på val och omval av ledamöter vid disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelningar som genomförs av den beslutade församlingen av advokater inskrivna i denna avdelnings medlemsförteckning, det vill säga när det gäller advokatsamfundets avdelning i Warszawa, och såsom framgår av de uppgifter som lämnats av den hänskjutande instansen, som uppgår till ungefär 5500 advokater, kan sådana val och omval inte ge upphov till tvivel beträffande oavhängigheten och opartiskheten hos de ledamöter som på detta sätt valts när de i det allmänna intresset har att pröva en överträdelse av de yrkesetiska regler som gäller för advokatyrket som eventuellt begåtts av någon av de advokater som finns inskrivna i nämnda medlemsförteckning.
För det tredje kan den omständigheten att det i artikel 11.4 i lagen om advokatväsendet föreskrivs att ledamöterna i advokatsamfundets organ och organ som tillhör advokatsamfundets avdelningar får entledigas av det organ som har valt dem innan deras mandat har löpt ut inte heller föranleda tvivel om att Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) är oavhängig.
Såsom den polska regeringen har erinrat om har EU-domstolen visserligen nyligen, med avseende på spanska Tribunales Economico-Administrativos (centralskattenämnder), slagit fast att bestämmelserna om avsättning av deras ledamöter inte reglerades i någon särskild lagstiftning, genom uttryckliga lagbestämmelser, utan att de endast omfattades av allmänna förvaltningsrättsliga regler och, i synnerhet, av grundläggande tjänsteföreskrifter för offentliganställda. Detta innebar att avsättningen av dessa ledamöter inte var begränsad – såsom krävs enligt principen om oavsättlighet – till vissa exceptionella omständigheter där det finns legitima och tvingande skäl för en sådan åtgärd. EU-domstolen drog härav slutsatsen att den aktuella nationella lagstiftningen inte garanterade att ledamöterna i dessa organ var skyddade från yttre påtryckningar som kunde ge upphov till tvivel om deras oberoende och att ett sådant system i synnerhet inte kunde utgöra ett effektivt hinder för otillbörlig påtryckning från den verkställande makten mot dessa personer, vilket innebär att dessa organ inte kunde anses vara domstolar i den mening som avses i artikel 267 FEUF (dom av den 21 januari 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, punkterna
–
).
I förevarande fall ska det emellertid först påpekas att den dömande funktion som advokatsamfundets disciplinnämnder har anförtrotts är av en särskilt specialiserad karaktär, eftersom det i huvudsak ankommer på dessa nämnder att se till att medlemmarna i det berörda yrkessamfundet iakttar de yrkesetiska regler som specifikt har uppställts för att reglera advokatyrkets utövande. I förekommande fall ankommer det därvid på dessa nämnder att vidta sanktionsåtgärder mot de medlemmar som bryter mot dessa regler.
I ett sådant sammanhang kan den omständigheten att en eventuell avsättning av ledamöterna i ett sådant disciplinärt organ åvilar en intern myndighet i den berörda yrkesorganisationen i princip inte öppna för möjligheten att det kan utövas påtryckningar eller ske någon form av direkt eller indirekt ingripande av ett organ med maktbefogenhet utanför yrkessamfundet och som syftar till att ingripa i utövandet av den dömande uppgift som på detta sätt anförtrotts detta disciplinära organ.
Vidare framgår det av de uppgifter som Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) har lämnat som svar på olika frågor från EU-domstolen, att även om det i artikel 58 punkt 13 i lagen om advokatväsendet föreskrivs att det endast är advokatsamfundets högsta råd som är behörigt att hos behöriga myndigheter begära att ledamöter i advokatsamfundets organ ska entledigas, så innehåller denna bestämmelse ett uttryckligt undantag från denna regel rörande ledamöterna i disciplinära organ. Enligt Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) kan advokatsamfundets högsta råd följaktligen inte framställa någon sådan begäran om entledigande av en ledamot i en disciplinnämnd innan ledamotens mandat löpt ut.
Det framgår vidare av dessa uppgifter att den beslutande församlingen för advokatsamfundets avdelning i Warszawa aldrig har utnyttjat den möjlighet till entledigande som den tycks ha enligt artikel 11.4 i lagen om advokatväsendet och att denna bestämmelse ska anses sakna verkan. Detta bekräftas för övrigt även av att advokatsamfundets föreskrifter inte innehåller någon bestämmelse som närmare anger de materiella eller processuella villkor som ska vara uppfyllda för att i ett konkret fall utöva den möjlighet som teoretiskt föreligger enligt nämnda bestämmelse.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 52 och 53 i sitt förslag till avgörande följer det av dessa olika uppgifter att artikel 11.4 i lagen om advokatväsendet, när det gäller den eventuella möjligheten att entlediga ledamöter av Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa), utgör en obrukbar bestämmelse och att den saknar konkret verkan.
Det ska även preciseras att enbart det förhållandet att det finns en möjlighet för den beslutande församlingen i en av advokatsamfundets avdelningar – i egenskap av kollektivt organ som omfattar samtliga advokater som är inskrivna i medlemsförteckningen för den berörda avdelningen i advokatsamfundet, det vill säga, vad gäller advokatsamfundets avdelning i Warszawa, vilket redan har påpekats, cirka 5500 medlemmar – att i förekommande fall, under de materiella och processuella villkor som återstår att fastställa, kunna utöva sin behörighet att entlediga en ledamot av disciplinnämnden för nämnda avdelning vid advokatsamfundet, förefaller inte vara ägnat att ge upphov till allvarliga farhågor för att oavhängigheten skulle undergrävas vad gäller en sådan ledamot eller själva nämnden i utövandet av dess dömande verksamhet.
Mot bakgrund av det ovan anförda finner EU-domstolen att Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (disciplinnämnden vid advokatsamfundets avdelning i Warszawa) uppfyller villkoren för att kunna betraktas som en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF. Begäran om förhandsavgörande kan följaktligen prövas i sak.
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 10.6 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den innebär att artikel 47 i stadgan blir tillämplig på ett överklagande som en offentlig myndighet ingett till en disciplinnämnd inom advokatsamfundet med yrkande om upphävande av ett beslut genom vilket en utredare i disciplinära förfaranden har avslutat en utredning mot en advokat efter att ha konstaterat att advokaten inte gjort sig skyldig till någon disciplinär överträdelse och, för det fall beslutet upphävs, med yrkande om återförvisning av ärendet till utredaren i disciplinära förfaranden.
Upptagande till prövning
Den polska regeringen har ifrågasatt huruvida den första frågan kan tas upp till sakprövning, eftersom direktiv 2006/123 inte är tillämpligt i det nationella förfarandet. Den polska regeringen har i detta avseende gjort gällande, för det första, att den situation som är aktuell i det nationella förfarandet är av rent intern karaktär, för det andra, att direktiv 98/5 utgör
lex specialis
som har företräde framför direktiv 2006/123, för det tredje, att endast upptagandet i förteckningen över advokater omfattas av det tillståndssystem som avses i detta direktiv och att ett sådant upptagande i eller avförande från förteckningen inte är i fråga i det nationella förfarandet, och, för det fjärde, att de disciplinära förfarandena liknar straffrättsliga förfaranden och att de därför i likhet med straffrättsliga förfaranden inte omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv i enlighet med vad som föreskrivs i direktivets artikel 1.5.
Enligt den polska regeringen är inte heller artikel 47 i stadgan tillämplig i förevarande fall, eftersom det med hänsyn till ovanstående inte föreligger någon tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan och eftersom Europeiska unionen under alla omständigheter saknar behörighet i fråga om förfaranden och rättsmedel på det disciplinära området.
I dessa olika hänseenden kan EU-domstolen emellertid konstatera att de argument som den polska regeringen har anfört i huvudsak handlar om tillämpningsområdet för och räckvidden hos, och därmed tolkningen av, de unionsbestämmelser som är föremål för den första frågan. Dylika argument avser prövningen i sak av den första tolkningsfrågan, och de kan följaktligen inte i sig innebära att denna fråga ska avvisas (se, analogt, dom av den 2 mars 2021, A.B. m.fl. (Tillsättning av domare vid Högsta domstolen – Rättsmedel),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, punkt
).
Invändningen att antagandet av regler och förfaranden avseende disciplinärenden rörande advokater omfattas av medlemsstaternas exklusiva behörighet kan inte heller godtas. Även om det skulle antas att det föreligger en sådan exklusiv behörighet är medlemsstaterna, såsom framgår av domstolens fasta praxis, nämligen vid utövandet av denna behörighet skyldiga att iaktta de skyldigheter som de har enligt unionsrätten (se, analogt, dom av den 24 juni 2019, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Riksåklagaren har för sin del gjort gällande att den första frågan endast har ställts som en nödvändig förutsättning för att kunna ställa frågorna 2–4. Eftersom dessa tre andra frågor som sådana inte kan tas upp till sakprövning, är ett svar på den första frågan inte användbart för avgörandet av det nationella förfarandet och kan därför inte anses nödvändigt för att den hänskjutande domstolen ska kunna döma i saken i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
EU-domstolen konstaterar emellertid att den första frågan tar upp en tolkningssvårighet vad avser unionsrätten som har ett samband med saken i det nationella förfarandet och att den dessutom, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, är av prejudiciell karaktär i förhållande till de tre andra frågor som ställts. Mot denna bakgrund finner EU-domstolen att den första frågan ska prövas med beaktande av den logiska ordningsföljd som de olika frågorna har ställts i av den hänskjutande domstolen.
Av det ovan anförda följer att den första frågan kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
Vad gäller tillämpligheten av direktiv 2006/123 i allmänhet och artikel 10.6 i direktivet i synnerhet, som särskilt den första frågan avser, erinrar EU-domstolen för det första om att de tjänster som omfattas av direktivet, såsom framgår av skäl 33 i direktivet, bland annat avser juridisk rådgivning. Enligt artikel 4 led 1 i nämnda direktiv avses i direktivet med tjänst dessutom all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, i den mening som avses i artikel 57 FEUF. Det är således utrett att de juridiska tjänster som advokater tillhandahåller omfattas av det materiella tillämpningsområdet för detta direktiv.
Vad för det andra gäller den omständighet som den hänskjutande domstolen har framhållit i sin första fråga, nämligen att det nationella förfarandet vid första anblicken rör en rent inhemsk situation eftersom nämnda förfarande inte tycks avse en situation som omfattas av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla advokattjänster i den mening som avses i artiklarna 49–55 respektive 56–62 FEUF, räcker det att erinra om att en sådan omständighet inte kan utesluta tillämpligheten av bestämmelserna i kapitel III och därmed artikel 10 i direktiv 2006/123. Såsom framgår av EU-domstolens praxis ska bestämmelserna i kapitel III nämligen tolkas så, att de även är tillämpliga på en situation som i alla relevanta avseenden är begränsad till en och samma medlemsstat (dom av den 30 januari 2018, X och Visser,
C‑360/15 och C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, punkt
).
Vad för det tredje gäller den polska regeringens argument att det i förevarande fall är uteslutet att tillämpa bestämmelserna i direktiv 2006/123 på grund av att bestämmelserna i direktiv 98/5 är tillämpliga och har företräde framför dem i egenskap av
lex specialis
, erinrar EU-domstolen om att det i artikel 3.1 i direktiv 2006/123 endast föreskrivs att om bestämmelserna i detta direktiv strider mot en bestämmelse i en annan unionsrättsakt som reglerar specifika frågor rörande tillträde till och utövande av en tjänsteverksamhet inom särskilda områden eller för särskilda yrken, ska bestämmelsen i den andra rättsakten ges företräde och tillämpas på dessa särskilda områden eller yrken.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 77, 78, 80 och 81 i sitt förslag till avgörande är direktiv 98/5 inte tillämpligt på en advokat som, i likhet med R.G., inte tycks ha förvärvat sin auktorisation i en annan medlemsstat än Republiken Polen och som inte heller har utövat den rätt till etableringsfrihet som garanteras i artikel 49 FEUF för att etablera sig som advokat i sistnämnda medlemsstat. Härav följer att det i en sådan situation som den i det nationella förfarandet inte kan uppstå någon konflikt, i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2006/123, mellan bestämmelserna i detta direktiv och bestämmelserna i direktiv 98/5.
Eftersom direktiv 98/5 inte är tillämpligt i detta sammanhang, förefaller artikel 9.3 i direktiv 2006/123, i vilken det föreskrivs att avsnitt 1 i kapitel III i direktivet inte ska tillämpas på sådana aspekter av tillståndsförfaranden som direkt eller indirekt regleras av andra unionsrättsakter, helt sakna relevans i förevarande fall.
För det fjärde – när det gäller den polska regeringens påstående att bestämmelserna i direktiv 2006/123, genom en analog tolkning, inte är tillämpliga på disciplinära förfaranden, eftersom det i artikel 1.5 i direktivet föreskrivs att detta direktiv, med vissa förbehåll, inte påverkar medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser – räcker det att konstatera att det inte finns något i denna bestämmelses lydelse som tyder på att de undantagsbestämmelser som sålunda antagits i fråga om medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser även kan tillämpas på de regler som är tillämpliga på disciplinära bestämmelser rörande olika yrken.
Det ska i detta hänseende för övrigt påpekas att olika bestämmelser i direktiv 2006/123 tvärtom vittnar om att bestämmelserna om disciplinära förfaranden inte kan tillämpas analogt med dem som föreskrivs i artikel 1.5 i direktivet rörande medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser. Exempelvis när det gäller begreppet ”krav”, vilket spelar en övergripande central roll inom ramen för direktiv 2006/123, och i synnerhet inom ramen för kapitel III i direktivet, såsom framgår av dess artiklar 14 och 15, definieras detta begrepp i artikel 4 led 7 i direktivet på så sätt att det bland annat omfattar varje skyldighet, förbud, villkor eller begränsning som föreskrivs i ”regler från yrkesorganisationer” som antagits som ett led i utövandet av deras rättsliga oberoende.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan, och när det, för det femte, gäller frågan huruvida artikel 10.6 i direktiv 2006/123 eventuellt är tillämplig i förevarande fall, ska det erinras om att det i denna bestämmelse, under rubriken ”Villkor för tillståndsgivning”, föreskrivs att alla beslut av de behöriga myndigheterna, såsom avslag på en ansökan om eller återkallande av ett tillstånd, ska motiveras fullt ut och ska kunna överklagas till domstol eller annan instans.
Enligt artikel 4 led 6 i direktiv 2006/123 avses med tillståndsförfarande ett förfarande som innebär att en tjänsteleverantör eller tjänstemottagare måste vända sig till en behörig myndighet för att erhålla ett formellt eller ett indirekt beslut om att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet.
Det råder således inget tvivel om att en lagstiftning som såsom villkor för att få utöva verksamhet som advokat uppställer krav på upptagande i advokatsamfundets medlemsförteckning och därvid ålägger de berörda personerna att genomgå ett förfarande som innebär en ansökan till en behörig myndighet i syfte att från myndigheten erhålla ett formellt beslut om att få tillträde till och utöva denna verksamhet, utgör ett inrättande av ett tillståndsförfarande i den mening som avses i artikel 4 led 6 och i kapitel III i direktiv 2006/123 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2020, Cali Apartments,
C‑724/18 och C‑727/18
,
EU:C:2020:743
, punkterna
,
,
och
). Detta bekräftas för övrigt uttryckligen i skäl 39 i direktivet, enligt vilket begreppet tillståndsförfarande bland annat omfattar ”skyldigheten, för att kunna utöva den berörda verksamheten, att vara registrerad som tillhörig viss yrkeskategori”.
Ett ”tillståndsförfarande”, i den mening som avses i artikel 4 led 6 i direktiv 2006/123, skiljer sig från ett ”krav” i den mening som avses i artikel 4 led 7 i direktivet, vilket bland annat avser varje skyldighet, förbud, villkor eller begränsning som föreskrivs i medlemsstaternas lagar eller andra författningar eller som följer av regler från yrkesorganisationer som de har antagit som ett led i utövandet av sitt rättsliga oberoende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2020, Cali Apartments,
C‑724/18 och C‑727/18
,
EU:C:2020:743
, punkterna
och
). De disciplinära bestämmelser som gäller för sådana yrkesorganisationer utgör således inte regler som såsom villkor för själva tillträdet till den berörda yrkesverksamheten förutsätter ett formellt beslut av de behöriga myndigheterna för att få utöva denna verksamhet, utan de utgör ”krav” som gäller för utövandet av denna verksamhet som sådan, vilka i princip inte omfattas av ett sådant tillståndsförfarande.
Det ska i övrigt framhållas att ett beslut av den offentliga myndigheten genom vilket det förordnas om avförande från medlemsförteckningen i advokatsamfundet i princip utgör ett ”återkallande av ett tillstånd” i den mening som avses i artikel 10.6 i direktiv 2006/123. Härav följer, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, att ett disciplinärt beslut som fattats med stöd av artikel 81.1 i lagen om advokatväsendet, genom vilket en advokat utesluts från advokatsamfundet, bland annat ska anses utgöra ett sådant återkallande av ett tillstånd. Det framgår nämligen av artikel 82.2 i denna lag att ett sådant beslut om uteslutande åtföljs av ett avförande från förteckningen över advokater, utan möjlighet att ansöka om att få återupptas i denna förteckning under en period på tio år från och med den dag då beslutet om uteslutning från advokatsamfundet vinner laga kraft.
Det ska emellertid påpekas, såsom den polska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen har gjort, att det förfarande som nu pågår vid den hänskjutande domstolen inte kan leda till ett sådant beslut om uteslutande av en advokat från advokatsamfundet, vilket skulle åtföljas av att den berörda personen avfördes från förteckningen över advokater och således ett återkallande av ett tillstånd i den mening som avses i artikel 10.6 i direktiv 2006/123.
Det framgår nämligen av beslutet om hänskjutande att det nationella förfarandet rör ett överklagande som justitieministern ingett mot ett beslut genom vilket en utredare i disciplinära förfaranden, efter att ha genomfört en preliminär utredning, i motsats till justitieministern ansåg att det i förevarande fall inte fanns anledning att inleda disciplinära förfaranden vid det organ som är behörigt att ta ställning till de disciplinära överträdelser som görs gällande och på grundval av ett sådant hänskjutande besluta om en eventuell uteslutning från advokatsamfundet som en disciplinpåföljd. Det framgår även av beslutet om hänskjutande att det beslut som den hänskjutande domstolen ska meddela, i det processuella sammanhang som är aktuellt i det nationella förfarandet, endast kan bestå i att antingen ogilla eller bifalla överklagandet genom att i det senare fallet hänskjuta ärendet till utredaren i disciplinära förfaranden för en ny prövning av ärendet.
Av det ovan anförda följer dels att det förfarande som pågår vid den hänskjutande domstolen inte är av sådan art att det kan leda till att en advokat åläggs en disciplinpåföljd, däribland en eventuell uteslutning från advokatsamfundet, dels att detta förfarande, som uteslutande avser ett beslut av utredaren i disciplinära förfaranden att inte inleda disciplinära förfaranden mot den aktuella advokaten, utgör ett förfarande mellan nämnda utredare och justitieministern. Den berörda advokaten är i detta skede varken föremål för något disciplinärt förfarande eller part i nämnda förfarande.
Mot bakgrund av det ovan anförda är artikel 10.6 i direktiv 2006/123 inte tillämplig i den situation som för närvarande föreligger i det nationella förfarandet. Följaktligen kan inte heller denna bestämmelse i nämnda situation leda till att artikel 47 i stadgan blir tillämplig.
Vad gäller artikel 47 i stadgan erinrar EU-domstolen om att denna bestämmelse stadfäster principen om ett effektivt domstolsskydd, och därigenom garanteras var och en vars unionsrättsliga fri- och rättigheter har kränkts en rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol (dom av den 20 april 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Erkännandet av denna rätt förutsätter således i ett enskilt fall, såsom framgår av artikel 47 första stycket i stadgan, att den som åberopar denna rätt gör gällande fri- eller rättigheter som garanteras i unionsrätten (dom av den 20 april 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det framgår emellertid inte av uppgifterna i beslutet om hänskjutande att advokaten R.G., såsom förfarandet för närvarande ser ut, och där vederbörande i detta skede inte själv är part i detta förfarande, skulle kunna göra gällande en rättighet som han har enligt unionsrätten, eftersom artikel 10.6 i direktiv 2006/123, i synnerhet och såsom har angetts ovan, inte kan tillämpas i förevarande fall.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 10.6 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den inte innebär att artikel 47 i stadgan blir tillämplig på ett överklagande som en offentlig myndighet ingett till en disciplinnämnd inom advokatsamfundet med yrkande om upphävande av ett beslut genom vilket en utredare i disciplinära förfaranden har avslutat en utredning mot en advokat efter att ha konstaterat att advokaten inte gjort sig skyldig till någon disciplinär överträdelse och, för det fall beslutet upphävs, med yrkande om återförvisning av ärendet till utredaren i disciplinära förfaranden.
Den andra, den tredje och den fjärde frågan
Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas det anledning att pröva den andra, den tredje och den fjärde frågan, vilka den hänskjutande domstolen har ställt endast för det fall svaret på den första frågan skulle innebära att artikel 47 i stadgan är tillämplig i det nationella förfarandet.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

Artikel 10.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden ska tolkas så, att den inte innebär att artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna blir tillämplig på ett överklagande som en offentlig myndighet ingett till en disciplinnämnd inom advokatsamfundet med yrkande om upphävande av ett beslut genom vilket en särskild utredare i disciplinära förfaranden har avslutat en utredning mot en advokat efter att ha konstaterat att advokaten inte gjort sig skyldig till någon disciplinär överträdelse och, för det fall beslutet upphävs, med yrkande om återförvisning av ärendet till utredaren i disciplinära förfaranden.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: polska