CELEX: 62013TJ0680
Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu
Talous- ja rahapolitiikka
Kyproksen vakaustukiohjelma
Kiireellisten käteisvarojen myöntämisestä Kyproksen keskuspankin pyynnöstä tehty EKP:n neuvoston päätös
Kyproksesta 25.3.2013, 12.4.2013, 13.5.2013 ja 13.9.2013 annetut euroryhmän julkilausumat
Päätös 2013/236/EU
Kyproksen tasavallan ja Euroopan vakausmekanismin välillä erityisistä talouspoliittisista ehdoista 26.4.2013 tehty yhteisymmärryspöytäkirja
Unionin yleisen tuomioistuimen toimivalta
Tutkittavaksi ottaminen
Muotovaatimukset
Turvautuminen kaikkiin kansallisiin oikeussuojakeinoihin
Oikeussäännön, jolla annetaan yksityisille oikeuksia, riittävän ilmeinen rikkominen
Omistusoikeus
Luottamuksensuoja
Yhdenvertainen kohtelu

I

Asian tausta
A

EVM-sopimus
Brysselissä (Belgia) tehtiin 2.2.2012 sopimus Euroopan vakausmekanismin perustamisesta Belgian kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Viron tasavallan, Irlannin, Helleenien tasavallan, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Italian tasavallan, Kyproksen tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Maltan tasavallan, Alankomaiden kuningaskunnan, Itävallan tasavallan, Portugalin tasavallan, Slovenian tasavallan, Slovakian tasavallan ja Suomen tasavallan välillä (jäljempänä EVM-sopimus). Se tuli voimaan 27.9.2012.
EVM-sopimuksen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
”Eurooppa-neuvosto pääsi 17 päivänä joulukuuta 2010 sopimukseen siitä, että euroalueen jäsenvaltioita varten on tarpeen perustaa pysyvä vakausmekanismi. Tämä Euroopan vakausmekanismi, jäljempänä ’EVM’, ottaa hoitaakseen Euroopan rahoitusvakausvälineen, jäljempänä ’ERVV’, ja Euroopan rahoituksenvakautusmekanismin, jäljempänä ’ERVM’, tällä hetkellä hoitamat tehtävät, huolehtien tarvittaessa rahoitusavun antamisesta euroalueen jäsenvaltioille.”
EVM-sopimuksen 1 ja 2 artiklan ja 32 artiklan 2 kohdan mukaan sopimuspuolet, toisin sanoen ne jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, perustavat keskenään kansainvälisen rahoituslaitoksen, Euroopan vakausmekanismin (EVM), joka on oikeushenkilö.
EVM-sopimuksen 3 artiklassa kuvaillaan EVM:n tavoitetta seuraavasti:
”EVM:n tehtävänä on hankkia rahoitusta ja antaa tiukkoja, valitun rahoitusapuvälineen kannalta tarkoituksenmukaisia ehtoja noudattaen vakaustukea niille EVM:n jäsenille, joilla on tai joille uhkaa tulla vakavia rahoitusongelmia, jos tuki on välttämätöntä koko euroalueen ja sen jäsenvaltioiden rahoitusvakauden turvaamiseksi. Tässä tarkoituksessa EVM:llä on oikeus kerätä varoja laskemalla liikkeeseen rahoitusvälineitä tai tekemällä rahoitussopimuksia tai muita sopimuksia tai järjestelyjä EVM:n jäsenten, rahoituslaitosten tai muiden kolmansien osapuolten kanssa.”
EVM-sopimuksen 4 artiklan 1 ja 3 kohdassa ja 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään seuraavaa:
”1.   EVM:llä on hallintoneuvosto ja johtokunta sekä toimitusjohtaja ja muu tarvittava henkilöstö.
– –
3.   Päätöksen tekeminen keskinäisellä sopimuksella edellyttää äänestykseen osallistuvien jäsenten yksimielisyyttä. Äänestyksestä pidättyminen ei estä päätöksen tekemistä keskinäisellä sopimuksella.
4.   Poiketen siitä, mitä 3 kohdassa määrätään, kiireellistä äänestysmenettelyä käytetään, jos sekä komissio että [Euroopan keskuspankki (EKP)] toteavat, että laiminlyönti tehdä pikaisesti päätös rahoitusavun myöntämisestä tai toteutuksesta, siten kuin 13–18 artiklassa on tarkemmin määrätty, uhkaisi euroalueen talouden ja rahoituksen kestävyyttä. – –”
EVM-sopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa määrätään, että ”talous- ja raha-asioista vastaava – – komission jäsen ja EKP:n johtokunnan puheenjohtaja sekä euroryhmän puheenjohtaja (jos hän ei ole hallintoneuvoston puheenjohtaja tai jäsen) voivat osallistua hallintoneuvoston kokouksiin tarkkailijoina”.
EVM-sopimuksen 6 artiklan 2 kohdassa määrätään, että ”talous- ja raha-asioista vastaava – – komission jäsen ja EKP:n puheenjohtaja voivat nimittää kukin yhden [EVM:n johtokunnan] tarkkailijan”.
EVM-sopimuksen 12 artiklassa määritellään vakaustukea koskevat periaatteet, ja sen 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jos se on koko euroalueen ja sen jäsenvaltioiden rahoitusvakauden turvaamiseksi välttämätöntä, EVM voi antaa vakaustukea EVM:n jäsenelle soveltaen tiukkoja ehtoja, jotka ovat tarkoituksenmukaisia valitun rahoitusapuvälineen kannalta. Nämä ehdot voivat vaihdella makrotalouden sopeutusohjelmasta ennalta vahvistettujen tuen myöntämiskelpoisuuden jatkuvaan täyttämiseen.”
EVM-sopimuksen 13 artiklassa kuvaillaan menettelyä, joka koskee vakaustuen myöntämistä EVM:n jäsenelle, seuraavalla tavalla:
”1.   EVM:n jäsen voi esittää hallintoneuvoston puheenjohtajalle vakaustuen saamista koskevan pyynnön. Tällaisessa pyynnössä on esitettävä yksi tai useampi suunniteltu rahoitusapuväline. Saatuaan tällaisen pyynnön hallintoneuvoston puheenjohtaja antaa – – komission tehtäväksi seuraavien toimenpiteiden toteuttamisen yhteistyössä EKP:n kanssa:
a)
arvioida, onko koko euroalueen tai sen jäsenvaltioiden rahoitusvakaus vaarantunut, jollei EKP ole jo toimittanut 18 artiklan 2 kohdan mukaista analyysia;
b)
arvioida, onko julkinen velka kestävää. Tällainen arviointi odotetaan toteutettavan tarvittaessa ja mahdollisuuksien mukaan yhdessä [Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF)] kanssa;
c)
arvioida kyseisen EVM:n jäsenen todelliset tai mahdolliset rahoitustarpeet.
2.   Hallintoneuvosto voi EVM:n jäsenen pyynnöstä ja 1 kohdassa tarkoitetun arvioinnin perusteella tehdä periaatepäätöksen vakaustuen myöntämisestä kyseiselle EVM:n jäsenelle rahoitusapujärjestelyn muodossa.
3.   Jos tehdään 2 kohdan mukainen päätös, hallintoneuvosto antaa – – komission tehtäväksi – yhteistyössä EKP:n kanssa ja mahdollisuuksien mukaan yhdessä IMF:n kanssa – neuvotella kyseisen EVM:n jäsenen kanssa yhteisymmärryspöytäkirjan, jossa määrätään yksityiskohtaisesti rahoitusapujärjestelyyn liittyvät ehdot. Yhteisymmärryspöytäkirjan sisällössä on otettava huomioon toimenpiteiden kohteena olevien heikkouksien vakavuus ja valittu rahoitusapuväline. EVM:n toimitusjohtaja laatii samaan aikaan hallintoneuvoston hyväksyttäväksi ehdotuksen rahoitusapujärjestelyä koskevaksi sopimukseksi, johon sisältyvät rahoitusehdot sekä välineiden valinta.
Yhteisymmärryspöytäkirjan on oltava kaikilta osin [EUT-sopimuksessa] määrättyjen talouspolitiikan yhteensovittamistoimenpiteiden ja erityisesti kaikkien Euroopan unionin oikeuteen kuuluvien säädösten mukainen, mukaan lukien kyseiselle EVM:n jäsenelle osoitetut lausunnot, varoitukset, suositukset ja päätökset.
4.   – – komissio allekirjoittaa yhteisymmärryspöytäkirjan EVM:n puolesta edellyttäen, että 3 kohdassa määrätyt edellytykset on täytetty ja hallintoneuvostolta on saatu hyväksyntä.
5.   Johtokunta hyväksyy rahoitusapujärjestelyä koskevan sopimuksen, jossa vahvistetaan yksityiskohtaisesti myönnettävään vakaustukeen liittyvät rahoitusta koskevat näkökohdat ja tapauksen mukaan ensimmäisen rahoitusapuerän maksaminen.
– –
7.   – – komission tehtävänä on seurata – yhteistyössä EKP:n kanssa ja mahdollisuuksien mukaan yhdessä IMF:n kanssa – rahoitusapujärjestelylle asetettujen ehtojen noudattamista.”
B

Kyproksen tasavallan taloudelliset vaikeudet ja rahoitusapupyyntö
Vuoden 2012 ensimmäisten kuukausien aikana Kreikan tasavalta ja sen yksityiset velkakirjojen haltijat sopivat Kreikan velkainstrumenttien vaihdosta ja tämän jälkeen toteuttivat sen siten, että yksityisten sijoittajien hallussa olevan Kreikan velan (Private Sector Involvement) nimellisarvoon tehtiin merkittävä leikkaus.
Useille Kyprokselle sijoittautuneille pankeille, kuten Cyprus Popular Bank Public Co Ltd:lle (jäljempänä Laiki) ja Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia Ltd:lle (jäljempänä BoC), joiden velkainstrumentteja oli yksityisten sijoittajien hallussa, aiheutui tämän seurauksena merkittäviä tappioita. Tappiot olivat yhteensä yli 4 miljardia euroa eli noin 25 prosenttia Kyproksen tasavallan bruttokansantuotteesta.
Tämän jälkeen Laikilla, BoC:llä ja muilla Kyprokselle sijoittautuneilla pankeilla ilmeni pääomavajetta. Koska Laikin vakuudet eivät enää riittäneet rahoituksen saamiseen Euroopan keskuspankilta (EKP), se pyysi ja sai Kentriki Trapeza tis Kyproulta (jäljempänä Kyproksen keskuspankki) hätärahoituksena annettavaa maksuvalmiusapua (Emergency Liquidity Assistance, jäljempänä hätärahoitus). Laikille myönnettiin hätärahoitusta yhteensä 3,8 miljardia euroa toukokuussa 2012 ja lähes 9,6 miljardia euroa 3.7.2012.
Tässä tilanteessa Kyproksen tasavalta katsoi tarpeelliseksi tukea Kyproksen pankkisektoria muun muassa pääomittamalla Laikia 1,8 miljardilla eurolla kesäkuussa 2012. Samassa kuussa myös BoC ilmoitti pyytäneensä Kyproksen viranomaisilta pääomatukea, jota se ei kuitenkaan ollut saanut.
Tuohon aikaan Kyproksen tasavallalla oli jo itsellään merkittäviä talous- ja budjettivaikeuksia. Koska luottoluokituslaitokset Fitch, Moody’s ja Standard & Poor’s olivat alentaneet sen luokitusta yhdellä tai kahdella pykälällä vuoden 2011 ensimmäisellä neljänneksellä muun muassa siitä syystä, että sen pankkisektori oli altis Kreikan talouden vaikutuksille, Kyproksen tasavalta ei toukokuusta 2011 lähtien ollut enää kyennyt hankkimaan pääomamarkkinoilta jälleenrahoitusta julkisen talouden kestävyyden kanssa sopusoinnussa olevin ehdoin. Tässä tilanteessa Kyproksen tasavalta ratkaisi rahoitustarpeensa muun muassa laskemalla liikkeeseen lyhytaikaisia valtion velkakirjoja ja tekemällä lokakuussa 2011 sopimuksen 2,5 miljardin euron suuruisesta valtionlainasta Venäjän federaation kanssa.
Koska luottoluokituslaitos Fitch oli 25.6.2012 luottoluokituslaitosten Moody’s ja Standard & Poor’s tapaan pudottanut Kyproksen tasavallan spekulatiiviseen luokkaan, Kyproksen tasavallan velkainstrumentit eivät enää täyttäneet edellytyksiä niiden hyväksymiselle vakuudeksi eurojärjestelmän – jonka muodostavat jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, keskuspankit ja EKP, jotka harjoittavat unionin rahapolitiikkaa – rahapoliittisissa operaatioissa. Samana päivänä Kyproksen tasavalta esitti euroryhmän puheenjohtajalle pyynnön saada rahoitusapua EVM:stä tai ERVV:stä. Kyproksen hallituksen ilmoitusten mukaan rahoitusavulla oli tarkoitus ”hillitä Kyproksen taloutta uhkaavia riskejä ja erityisesti negatiivisia kerrannaisvaikutuksia Kyproksen rahoitussektoriin, joka on erittäin altis Kreikan talouden vaikutuksille”.
Euroryhmä ilmoitti 27.6.2012 antamassaan julkilausumassa, että pyydetty rahoitusapu annettaisiin joko ERVV:stä tai EVM:stä sellaisen makrotalouden sopeutusohjelman yhteydessä, joka olisi konkretisoitava yhteisymmärryspöytäkirjassa, jonka neuvottelisivat yhtäältä Euroopan komissio yhdessä EKP:n ja IMF:n kanssa ja toisaalta Kyproksen viranomaiset.
Komission, EKP:n, IMF:n ja Kyproksen tasavallan edustajat laativat 29.11.2012 luonnoksen yhteisymmärryspöytäkirjaksi.
Euroryhmä ilmoitti yhtäältä 21.1.2013 antamassaan julkilausumassa, että makrotalouden sopeutusohjelmasta voitaisiin päästä lopulliseen sopimukseen maaliskuussa 2013, ja kehotti toisaalta kyseisiä osapuolia viemään työtä eteenpäin, jotta yhteisymmärryspöytäkirjan luonnoksen kaikki osat saataisiin viimeisteltyä.
Kyproksen tasavalta ja muut jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, pääsivät maaliskuussa 2013 poliittiseen sopimukseen yhteisymmärryspöytäkirjan luonnoksesta.
Euroryhmä ilmaisi 16.3.2013 antamassaan julkilausumassa tyytyväisyytensä kyseiseen sopimukseen ja Kyproksen viranomaisten sitoumukseen toteuttaa lisätoimenpiteitä sisäisen rahoituksen hankkimiseksi, jotta edellä 18 kohdassa tarkoitetun makrotalouden sopeutusohjelmaan liittyvän rahoitustuen määrää voitaisiin rajoittaa. Näihin toimenpiteisiin sisältyivät erityisesti pankkitalletusveron käyttöönotto Kyproksella, pankkien uudelleenjärjestely ja pääomittaminen sekä joukkovelkakirjojen arvon alaskirjaus haltijoilta, joiden sija maksujärjestyksessä on alhainen. Euroryhmä myös totesi, että Kyproksen rahoitussektoria on asianmukaisesti supistettava, jottei se olisi epävakaa ja Kyproksen tasavallan bruttokansantuotteeseen nähden liian suuri. Tässä yhteydessä euroryhmä ilmoitti katsovansa, että sellaisen rahoitusavun myöntäminen, jolla voitaisiin taata Kyproksen tasavallan ja euroalueen rahoitusvakaus, on lähtökohtaisesti perusteltua, ja kehotti asianomaisia jouduttamaan käynnissä olevia neuvotteluja.
Kyproksen tasavalta määräsi 18.3.2013 pankit pidettäviksi kiinni 19. ja 20.3.2013. Myöhemmin Kyproksen viranomaiset päättivät, että pankit olisi pidettävä kiinni 28.3.2013 asti käteisnostoryntäyksen estämiseksi.
Kyproksen parlamentti hylkäsi 19.3.2013 Kyproksen hallituksen lakiesityksen kaikkia Kyproksen pankkitalletuksia koskevan veron luomisesta. Kyproksen hallitus laati uuden lakiesityksen, jossa säädettiin ainoastaan kahden Kyproksen pankin, BoC:n ja Laikin (jäljempänä asianomaiset pankit) uudelleenjärjestelystä.
Kun Laikille oli kertynyt hätärahoituksesta velkaa 9,5 miljardia euroa ja BoC:lle 1,9 miljardia euroa, EKP julkaisi 21.3.2013 lehdistötiedotteen, jossa todettiin seuraavaa:
”EKP:n neuvosto päätti – – pitää hätärahoituksen nykyisellä tasolla – – 25.3.2013 asti.
Sen jälkeen hätärahoitusta voidaan harkita vain, jos Kyproksessa toteutetaan [unionin tai IMF:n] ohjelmaa, jolla tukea tarvitsevien pankkien vakavaraisuus varmistetaan.”
Kyproksen parlamentti hyväksyi 22.3.2013 luottolaitosten ja muiden laitosten tervehdyttämisestä annetun lain (O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos; EE, liite I (I), nro 4379, 22.3.2013, s. 117; jäljempänä 22.3.2013 annettu laki). Tämän lain 3 §:n 1 momentin ja 5 §:n 1 momentin nojalla Kyproksen keskuspankin tehtäväksi annettiin kyseisessä laissa mainittujen laitosten tervehdyttäminen yhdessä Kyproksen valtiovarainministeriön kanssa. Tätä varten 22.3.2013 annetun lain 12 §:n 1 momentissa säädetään yhtäältä, että Kyproksen keskuspankki voi asetuksella järjestellä purkamismenettelyn alaisen laitoksen velat ja velvoitteet uudelleen, myös siten, että laitoksen nimellispääomaa tai laitokseen kohdistuvia kaikenlaisia senhetkisiä tai tulevia saatavia vähennetään, muutetaan, niiden maksuaikataulua pidennetään tai nimellispääoma tai kyseiset saatavat uudistetaan tai velkakirjoja muunnetaan omaksi pääomaksi. Mainitussa momentissa säädetään toisaalta, että 22.3.2013 annetun lain 2 §:n 5 momentissa tarkoitetut suojatut talletukset eli enintään 100000 euron talletukset jätetään mainittujen toimenpiteiden ulkopuolelle. Kyseisen lain 3 §:n 2 momentin a ja b kohdassa säädetään, että purkamistoimenpiteiden täytäntöönpanosta aiheutuvista tappioista vastaavat ensin purkamismenettelyn alaisten laitosten osakkeenomistajat ja vasta sen jälkeen niiden velkojat. Lisäksi mainitun lain 3 §:n 2 momentin d kohdasta ilmenee, että tämän lain nojalla toteutetuilla toimenpiteillä ei voida saattaa pankkien velkojia epäedullisempaan taloudelliseen tilanteeseen kuin missä ne olisivat silloin, jos nämä pankit likvidoitaisiin. Kyseisen lain 12 §:n 14 momentissa täsmennetään, että jos saman lain 12 §:n 1 momentissa tarkoitettu toimenpide pannaan täytäntöön, ne, joita järjestely koskee, saavat saataviensa maksuksi vähintään määrän, jonka ne olisivat Kyproksen oikeuden mukaan saaneet, jos kyseiset pankit olisi likvidoitu.
Euroryhmä ilmoitti 25.3.2013 antamassaan julkilausumassa päässeensä Kyproksen viranomaisten kanssa sopimukseen makrotalouden tulevan sopeutusohjelman pääkohdista; sopimuksella oli kaikkien jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, sekä komission, EKP:n ja IMF:n tuki.
Julkilausumassa todetaan muun muassa seuraavaa:
”Euroryhmä ilmaisee tyytyväisyytensä julkilausuman liitteessä mainittuihin suunnitelmiin rahoitussektorin uudelleenjärjestelystä. Nämä toimenpiteet luovat perustan rahoitussektorin elinkelpoisuuden palauttamiselle. Niillä taataan ennen kaikkea kaikki alle 100000 euron talletukset unionin periaatteiden mukaisesti.
Ohjelmaan sisältyy päättäväisiä toimia rahoitussektorin epätasapainojen korjaamiseksi. Rahoitussektoria supistetaan asianmukaisesti – –
Euroryhmä kehottaa panemaan välittömästi täytäntöön [Kyproksen tasavallan] ja [Kreikan tasavallan] välillä tehdyn kyproslaisten pankkien kreikkalaisia sivukonttoreita koskevan sopimuksen, jolla turvataan sekä Kreikan että Kyproksen pankkijärjestelmän vakaus.”
Julkilausuman liitteessä todetaan seuraavaa:
”[Kyproksen tasavallan] viranomaisten esitettyä poliittiset suunnitelmansa, joihin euroryhmä ilmoitti olevansa laajalti tyytyväinen, sovittiin seuraavaa:
1.
Laiki puretaan välittömästi – osakkeenomistajien, joukkolainojen haltijoiden ja talletussuojan piiriin kuulumattomien tallettajien täydellä myötävaikutuksella – [Kyproksen keskuspankin] päätöksen nojalla käyttämällä äskettäin hyväksyttyä pankkien purkamista koskevaa kehystä.
2.
Laiki jaetaan toimintakykyiseksi pankiksi ja roskapankiksi. Roskapankki ajetaan vähitellen alas.
3.
Toimintakykyinen pankki sulautetaan [BoC:hen] käyttämällä pankkien purkamista koskevaa kehystä BoC:n ja Laikin johtokuntien kuulemisen jälkeen. Se tuo [hätärahoituksena] mukanaan yhdeksän miljardia euroa. Ainoastaan [suojaamattomat] talletukset BoC:ssä pysyvät jäädytettyinä pääomituksen toteuttamiseen asti, ja niihin voidaan sen jälkeen soveltaa asianmukaisia ehtoja.
4.
EKP:n neuvosto huolehtii BoC:n maksuvalmiudesta sovellettavien sääntöjen mukaisesti.
5.
BoC:tä pääomitetaan muuntamalla [suojaamattomat] talletukset omaksi pääomaksi osakkeenomistajien ja joukkolainojen haltijoiden täydellä myötävaikutuksella.
6.
Muuntaminen toteutetaan siten, että 9 prosentin pääomaosuus on turvattu ohjelman lopussa.
7.
Kaikki talletussuojan piiriin kuuluvat tallettajat kaikissa pankeissa saavat täyden suojan [unionin] asian kannalta merkityksellisen lainsäädännön mukaisesti.
8.
Ohjelman varoja (enintään 10 miljardia euroa) ei käytetä Laikin eikä [BoC:n] pääomitukseen.”
Kuten unionin yleisen tuomioistuimen määräämiin prosessinjohtotoimiin annetussa vastauksessa täsmennettiin, ohjelman varoista, joita oli 10 miljardia euroa, 3,4 miljardia euroa oli määrä osoittaa Kyproksen tasavallan budjettitarpeisiin, 4,1 miljardia euroa velkakirjojen takaisinostoon Kyproksen tasavallalle ja 2,5 miljardia euroa Kyproksen pankkien pääomitukseen ja uudelleenjärjestelyyn asianomaisia pankkeja lukuun ottamatta.
C

Kyproksen tasavallan toteuttamat pankkien uudelleenjärjestelytoimenpiteet
Kyproksen keskuspankin pääjohtaja saattoi 25.3.2013 asianomaiset pankit tervehdyttämismenettelyyn.
Tätä varten julkaistiin seuraavat neljä asetusta 22.3.2013 annetun lain nojalla:
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 96/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (vuoden 2013 asetus tiettyjen BoC:n operaatioiden myynnistä Kreikassa, hallintotoimi nro 96, jäljempänä asetus nro 96; EE, liite III (I), nro 4640, 26.3.2013, s. 745)
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 97/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013 (vuoden 2013 asetus tiettyjen Laikin operaatioiden myynnistä Kreikassa, hallintotoimi nro 97, jäljempänä asetus nro 97; EE, liite III (I), nro 4640, 26.3.2013, s. 749)
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 103/2013, peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (vuoden 2013 asetus BoC:n tervehdyttämisestä sen omalla pääomalla, hallintotoimi nro 103, jäljempänä asetus nro 103; EE, liite III (I), nro 4645, 29.3.2013, s. 769)
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 104/2013, peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013 (vuoden 2013 asetus tiettyjen Laikin toimintojen myynnistä, hallintotoimi nro 104, jäljempänä asetus nro 104; EE, liite III (I), nro 4645, 29.3.2013, s. 781).
Asetuksessa nro 96 säädettiin BoC:n ja asetuksessa nro 97 Laikin Kreikassa sijaitsevien sivukonttorien (jäljempänä kreikkalaiset sivukonttorit) myynnistä.
Asetuksen nro 103 5 ja 6 §:ssä säädetään BoC:n pääomittamisesta erityisesti sen talletussuojan piiriin kuulumattomien tallettajien ja osakkeenomistajien kustannuksella, jotta se voisi edelleen tarjota pankkipalveluja. Niinpä suojaamattomat talletukset muunnettiin BoC:n osakkeiksi (37,5 prosenttia kustakin suojaamattomasta talletuksesta), arvopapereiksi, jotka BoC voi muuntaa joko osakkeiksi tai talletuksiksi (22,5 prosenttia kustakin suojaamattomasta talletuksesta), ja arvopapereiksi, jotka BoC voi muuntaa talletuksiksi (40 prosenttia kustakin suojaamattomasta talletuksesta). Näistä talletuksiksi muunnettavista arvopapereista 25 prosenttia (10 prosenttia kustakin suojaamattomasta talletuksesta) oli kokonaan maksettuja. Loput 75 prosenttia (30 prosenttia kustakin suojaamattomasta talletuksesta) eivät olleet tallettajien saatavilla. Asetuksen nro 103 6 §:n 5 momentissa täsmennetään, että jos talletussuojan piiriin kuulumattomien tallettajien osuudet ylittävät sen, mikä on tarpeen BoC:n oman pääoman palauttamiseksi, kriisinratkaisuviranomainen määrittää liiallisen pääomituksen määrän ja käsittelee sitä ikään kuin muuntamista ei olisi koskaan tapahtunut. Asetus nro 103 tuli 10 §:nsä mukaan voimaan 29.3.2013 klo 6.
Asetukseen nro 103 30.7.2013 tehtyjen muutosten johdosta 10 prosenttia suojaamattomista talletuksista, jotka oli ensin muunnettu joko osakkeiksi tai talletuksiksi muunnettaviksi arvopapereiksi, muunnettiin BoC:n osakkeiksi. Lopuista arvopapereista, jotka Kyproksen keskuspankki voi muuntaa joko osakkeiksi tai talletuksiksi (12,5 prosenttia kustakin suojaamattomasta talletuksesta), ja arvopapereista, jotka Kyproksen keskuspankki voi muuntaa talletuksiksi ja jotka eivät olleet vielä kokonaan maksettuja (30 prosenttia kustakin suojaamattomasta talletuksesta), 12 prosenttia talletettiin uudelle käyttötilille ja loput 88 prosenttia sijoitettiin kolmessa yhtä suuressa osassa kuuden, yhdeksän ja kahdentoista kuukauden määräaikaistalletustileille.
Lisäksi kunkin BoC:n tavallisen osakkeen nimellisarvo alennettiin 1 eurosta 1 senttiin. Tämän jälkeen 100 nimellisarvoltaan 1 sentin tavallista osaketta yhdistettiin yhdeksi nimellisarvoltaan 1 euron tavalliseksi osakkeeksi. Ne nimellisarvoltaan 1 sentin tavalliset osakkeet, joiden lukumäärä oli alle 100 ja joita ei siten voitu yhdistää uudeksi nimellisarvoltaan 1 euron tavalliseksi osakkeeksi, poistettiin käytöstä.
Asetuksen nro 104 2 ja 5 §:ssä säädetään yhdessä, että BoC:lle siirretään 29.3.2013 klo 6.10 tietyt Laikin varat ja velat, mukaan lukien enintään 100000 euron talletukset ja hätärahoituksesta kertynyt velka. Yli 100000 euron talletukset pidettiin Laikissa sen purkamiseen asti.
Asetukseen nro 104 30.7.2013 tehtyjen muutosten johdosta noin 18 prosenttia BoC:n uudesta osakepääomasta siirrettiin vuoden 2013 kuluessa Laikille.
Asetusten nro 96, nro 97, nro 103 ja nro 104 (jäljempänä yhdessä vahinkoa aiheuttaneet asetukset) antamisen jälkeen komissio, EKP ja IMF aloittivat Kyproksen viranomaisten kanssa uudet keskustelut yhteisymmärryspöytäkirjan viimeistelemiseksi.
D

Rahoitusavun myöntäminen Kyproksen tasavallalle
Ensinnäkin euroryhmä ilmaisi 12.4.2013 antamassaan julkilausumassa tyytyväisyytensä yhtäältä Kyproksen viranomaisten ja toisaalta IMF:n, komission ja EKP:n välillä tehtyyn sopimukseen. Se totesi, että sopimuksen myötä edellytykset kansallisten menettelyjen käynnistämiselle Kyproksen tasavallan pyytämää rahoitusapua koskevan sopimuksen viralliselle hyväksymiselle olivat täyttyneet. Euroryhmä myös ilmaisi odottavansa, että EVM:n hallintoneuvosto saa hyväksyttyä sopimuksen viimeistään 24.4.2013, jollei kansallisten menettelyjen päättämisestä muuta johdu. Toiseksi euroryhmä totesi Kyproksen viranomaisten toteuttaneen päättäväisiä purkamis-, uudelleenjärjestely- ja pääomitustoimenpiteitä, joilla oli pyritty korjaamaan Kyproksen rahoitussektorin epävakaa ja hyvinkin ainutlaatuinen tilanne.
EVM:n hallintoneuvosto vahvisti 24.4.2013 pitämässään kokouksessa yhtäältä, että komissiolle ja EKP:lle oli annettu tehtäväksi toteuttaa EVM-sopimuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja arviointeja, ja toisaalta, että komissiolle oli yhteistyössä EKP:n ja IMF:n kanssa annettu tehtäväksi neuvotella yhteisymmärryspöytäkirja Kyproksen tasavallan kanssa. Toiseksi se päätti myöntää Kyproksen tasavallalle vakaustuen rahoitusapujärjestelyn muodossa EVM:n toimitusjohtajan ehdotuksen mukaisesti. Kolmanneksi se hyväksyi uuden yhteisymmärryspöytäkirjan luonnoksen, jonka yhtäältä komissio yhdessä EKP:n ja IMF:n kanssa ja toisaalta Kyproksen tasavalta olivat neuvotelleet. Neljänneksi se antoi komissiolle tehtäväksi allekirjoittaa kyseinen pöytäkirja EVM:n puolesta.
SEUT 136 artiklan 1 kohdan nojalla toimiva Euroopan unionin neuvosto teki 25.4.2013 päätöksen 2013/236/EU, jossa määrättiin Kyprokselle osoitetuista erityistoimista rahoitusvakauden ja kestävän kasvun palauttamiseksi (
EUVL 2013, L 141, s. 32
). Päätöksessä edellytetään useita ”toimenpiteitä ja tuloksia” Kyproksen tasavallan budjettialijäämän korjaamiseksi ja sen rahoitussektorin tervehdyttämiseksi.
Uuden yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittivat 26.4.2013 (jäljempänä 26.4.2013 tehty yhteisymmärryspöytäkirja) komission varapuheenjohtaja EVM:n puolesta, Kyproksen tasavallan valtiovarainministeri ja Kyproksen keskuspankin pääjohtaja.
Tämän yhteisymmärryspöytäkirjan 1.23–1.28 kohdassa, joiden otsikko on ”[Laikin] ja [BoC:n] uudelleenjärjestely ja purkaminen”, todetaan seuraavaa:
”1.23
Mainittu kirjanpidollisen ja taloudellisen arvon arviointi on osoittanut, että Kyproksen kaksi suurinta pankkia olivat maksukyvyttömiä. Tämän tilanteen korjaamiseksi hallitus on pannut täytäntöön laajan purkamis- ja uudelleenjärjestelysuunnitelman. Epätasapainojen syntymisen estämiseksi jatkossa ja alan elinkelpoisuuden palauttamiseksi samalla, kun suojellaan kilpailua, on hyväksytty nelikohtainen strategia, jossa ei ole käytettävä veronmaksajien rahoja.
1.24
Ensinnäkin kaikki Kreikkaa koskevat varat (mukaan lukien meriliikenteen alan lainat) ja velat leikattiin; ensin mainittujen arvoksi arvioitiin epäsuotuisassa skenaariossa 16,4 miljardia ja jälkimmäisten 15 miljardia euroa. Kreikkalaiset varat ja velat hankki Piraeus Bank, jonka uudelleenjärjestelyn Kreikan viranomaiset hoitavat. Leikkaus perustui 26.3.2013 allekirjoitettuun sopimukseen. Koska varojen kirjanpitoarvo on 19,2 miljardia euroa, leikkauksella on merkittävästi vähennetty Kreikan ja Kyproksen välisiä ristikkäisiä vastuita.
1.25
[Laikin] Yhdistyneessä kuningaskunnassa toimineen sivukonttorin osalta kaikki talletukset siirrettiin [BoC:n] Yhdistyneessä kuningaskunnassa toimivalle tytäryhtiölle. Varat puolestaan sulautettiin [BoC:hen].
1.26
Toiseksi [BoC] ottaa osto- ja sulautumismenettelyn välityksellä haltuunsa [Laikin] kyproslaiset varat niiden käypään arvoon sekä suojatut talletukset ja [hätärahoitusta] koskevat vastuut niiden nimellisarvoon. [Laikin] suojaamattomat talletukset pysyvät entisessä entiteetissä. Siirrettävien varojen arvo on suurempi kuin siirrettävien velkojen ja niiden erotus vastaa [BoC:n] toteuttamaa [Laikin] pääomitusta ja on 9 prosenttia siirrettävistä riskipainotetuista varoista. [BoC:tä] pääomitetaan siten, että se saavuttaa 9 prosentin ydinvakavaraisuusasteen (core tier one ratio) stressitestin epäsuotuisassa skenaariossa ohjelman loppuun mennessä, minkä pitäisi auttaa luottamuksen palauttamisessa ja rahoitusedellytysten normalisoinnissa. Se, että 37,5 prosenttia suojaamattomista talletuksista [BoC:ssä] muunnetaan A-osakkeiksi täysine ääni- ja osinko-oikeuksineen, täyttää suurimman osan pääomatarpeista, ja oman pääoman ehtoista lisärahoitusta saadaan [Laikin] entisestä entiteetistä. Osa lopuista suojaamattomista [BoC:n] talletuksista jäädytetään väliaikaisesti.
1.27
Kolmanneksi pääomitustavoitteiden saavuttamisen varmistamiseksi toteutetaan vuoden 2013 kesäkuun loppuun mennessä yksityiskohtaisempi ja ajantasaistettu riippumaton arviointi [asianomaisten pankkien] varoista, kuten pankkien purkamiskehyksessä edellytetään. Tätä varten viimeistään vuoden 2013 huhtikuun puolivälissä sovitaan riippumattoman arvioinnin tehtävänkuvauksesta yhteistyössä Euroopan komission, EKP:n ja IMF:n kanssa. Arvioinnin perusteella tarvittaessa lisäerä suojaamattomia talletuksia muunnetaan A-osakkeiksi sen varmistamiseksi, että 9 prosentin ydinvakavaraisuusasteen tavoite kriisitilanteessa voidaan saavuttaa ohjelman loppuun mennessä. Jos [BoC:n] pääomituksen todetaan ylittävän tavoitteen, liiallisen pääomituksen määrä palautetaan tallettajille osakkeiden takaisinostoprosessissa.
1.28
Koska [BoC] on järjestelmäriskin kannalta merkittävä pankki, on tärkeää, että [Laikin] toiminnot yhdistetään nopeasti BoC:hen, operatiivista tehokkuutta parannetaan, järjestämättömien lainojen takaisinperintää tehostetaan antamalla se toimintakykyisen entiteetin tehtäväksi ja rahoitusehdot vähitellen normalisoidaan. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ja sen varmistamiseksi, että [BoC:llä] on mahdollisimman vahvat takeet vakautensa ja toimintakykynsä säilymisestä siirtymäkauden aikana, Kyproksen keskuspankki nimittää valtiovarainministeriötä kuultuaan tilapäisesti uuden johtokunnan ja uuden toimitusjohtajan siihen asti, kunnes [BoC:n] uudet osakkeenomistajat ovat järjestäytyneet yhtiökokouksessa. Kyproksen keskuspankki antaa johtokunnan tehtäväksi laatia syyskuun 2013 loppuun mennessä uudelleenjärjestelysuunnitelman, jossa määritellään pankin kaupalliset tavoitteet ja luotonantopolitiikka. Sen varmistamiseksi, ettei [BoC:n] tavanomainen kaupallinen toiminta kärsi, otetaan kesäkuun 2013 loppuun mennessä käyttöön Kyproksen lainsäädännön mukaisesti institutionaalisia järjestelyjä, joilla [BoC:tä] suojataan maine- ja hallinnointiriskeiltä.”
Kyproksen parlamentti hyväksyi 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 30.4.2013.
EVM, Kyproksen tasavalta ja Kyproksen keskuspankki tekivät 8.5.2013 sopimuksen rahoitusapujärjestelystä. Samana päivänä EVM:n johtokunta hyväksyi tämän sopimuksen ja ehdotuksen ensimmäisen 3 miljardin euron apuerän maksamista Kyproksen tasavallalle koskevista ehdoista. Erä jaettiin kahteen maksuun, joista ensimmäinen (2 miljardia euroa) maksettiin 13.5.2013 ja toinen (1 miljardi euroa) 26.6.2013.
Euroryhmä ilmaisi 13.5.2013 antamassaan julkilausumassa tyytyväisyytensä EVM:n hallintoneuvoston päätökseen hyväksyä ensimmäinen apuerä ja vahvisti, että sillä oli pantu täytäntöön 26.4.2013 tehdyssä yhteisymmärryspöytäkirjassa sovitut toimenpiteet.
Euroryhmä ilmaisi 13.9.2013 antamassaan julkilausumassa tyytyväisyytensä yhtäältä komission, EKP:n ja IMF:n tekemään ensimmäiseen tarkastuskäyntiin ja toisaalta siihen, että BoC oli päässyt pois purkamismenettelystä 30.7.2013. Lisäksi euroryhmä ilmaisi puoltavansa toisen apuerän maksamista. Tämä 1,5 miljardin euron erä suoritettiin 27.9.2013.
II

Menettely ja asianosaisten vaatimukset
Kantajat, K. Chrysostomides & Co. LLC ja muut kantajat, joiden nimet mainitaan liitteessä, nostivat nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 20.12.2013 toimittamallaan kannekirjelmällä.
Ne vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–
velvoittaa vastaajat maksamaan kantajille kannekirjelmään liitetyssä taulukossa mainitut määrät lisättynä 16.3.2013 lähtien tuomion antamispäivään saakka lasketuilla koroilla
–
toissijaisesti toteaa, että unionille ja/tai vastaajina oleville toimielimille on syntynyt sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu, ja ratkaisee, mitä menettelyä on sovellettava kantajien tosiasiallisesti kärsimän, korvauskelpoisen vahingon määrittämiseksi
–
velvoittaa vastaajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Kannekirjelmässään kantajat myös pyysivät, että asian käsittelylle annetaan etusija 2.5.1991 tehdyn unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 55 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
Neuvosto, EKP ja komissio esittivät unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 14.7.2014, 16.7.2014 ja 18.8.2014 toimittamillaan erillisillä asiakirjoilla oikeudenkäyntiväitteitä 2.5.1991 tehdyn unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan nojalla.
Neuvosto vaatii oikeudenkäyntiväitteessään, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää kanteen tutkimatta
–
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
EKP vaatii oikeudenkäyntiväitteessään, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää kanteen tutkimatta tai hylkää sen, koska se on selvästi täysin perusteeton oikeudellisesti 2.5.1991 tehdyn unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 111 artiklassa tarkoitetulla tavalla
–
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii oikeudenkäyntiväitteessään, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää kanteen tutkimatta, koska sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat
–
toissijaisesti hylkää kanteen, koska se on selvästi täysin perusteeton oikeudellisesti 2.5.1991 tehdyn unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 111 artiklassa tarkoitetulla tavalla
–
joka tapauksessa velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Kantajat esittivät 2.10.2014 huomautuksensa näistä oikeudenkäyntiväitteistä. Huomautuksissaan kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää oikeudenkäyntiväitteet
–
toissijaisesti käsittelee oikeudenkäyntiväitteet pääasian yhteydessä
–
hyväksyy kannekirjelmässä esitetyt vaatimukset.
Unionin yleinen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) päätti 3.6.2015 antamallaan määräyksellä käsitellä vastaajien esittämät oikeudenkäyntiväitteet pääasian yhteydessä 2.5.1991 tehdyn unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
Neuvosto toimitti vastineensa 28.7.2015, EKP 30.7.2015 ja komissio 31.7.2015.
Neuvosto vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää kanteen tutkimatta
–
toissijaisesti hylkää kanteen selvästi perusteettomana
–
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
EKP vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää kanteen tutkimatta
–
toissijaisesti hylkää kanteen perusteettomana
–
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää kanteen tutkimatta ja/tai hylkää sen perusteettomana
–
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti 23.9.2015 työjärjestyksensä 83 artiklan 1 kohdan nojalla, että toinen kirjelmien vaihto ei ollut tarpeen.
Kantajat pyysivät 14.10.2015 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon jättämällään asiakirjalla, että ne saisivat esittää vastauksensa unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 83 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi pyynnön 28.10.2015 antamallaan määräyksellä.
Kantajat esittivät vastauksensa 9.12.2015. Neuvosto vastasi siihen 29.1.2016, komissio 11.2.2016 ja EKP 12.2.2016.
Kantajat pyysivät unionin yleinen tuomioistuimen kirjaamoon 2.3.2016 jätetyllä kirjeellä yhtäältä suullisen käsittelyn pitämistä ja toisaalta sitä, että käsiteltävä asia ja asia T-786/14, Bourdouvali ym. v. neuvosto ym. yhdistetään käsittelyn suullista vaihetta varten. Vastaajat ilmoittivat unionin yleiselle tuomioistuimelle, etteivät ne vastusta asioiden yhdistämistä.
Unionin yleisen tuomioistuimen ensimmäisen jaoston presidentti päätti 18.4.2016 unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan d alakohdan mukaisesti lykätä käsiteltävän asian käsittelyä siihen asti, kunnes asioissa C‑8/15 P, Ledra Advertising v. komissio ja EKP, C‑9/15 P, Eleftheriou ym. v. komissio ja EKP, C‑10/15 P, Theophilou ja Theophilou v. komissio ja EKP, C‑105/15 P, Mallis ja Malli v. komissio ja EKP, C‑106/15 P, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou v. komissio ja EKP, C‑107/15 P, Chatzithoma v. komissio ja EKP, C‑108/15 P, Chatziioannou v. komissio ja EKP ja C‑109/15 P, Nikolaou v. komissio ja EKP annetaan lopullinen ratkaisu.
Asian käsittelyä jatkettiin sen jälkeen, kun unionin tuomioistuin oli 20.9.2016 antanut tuomiot Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
) ja Mallis ym. v. komissio ja EKP (
C‑105/15 P–C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
), joilla ratkaistiin lopullisesti edellä 65 kohdassa tarkoitetut asiat.
Unionin yleinen tuomioistuin kehotti 27.10.2016 työjärjestyksensä 89 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena asianosaisia esittämään näkemyksensä siitä, mitä johtopäätöksiä näistä kahdesta tuomiosta olisi tehtävä nyt käsiteltävässä asiassa. Asianosaiset vastasivat pyyntöön asetetussa määräajassa.
Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 27 artiklan 5 kohdan mukaisesti, esittelevä tuomari siirrettiin neljänteen jaostoon, jonka käsiteltäväksi tämä asia näin ollen siirrettiin.
Käsiteltävä asia ja asia T-786/13, Bourdouvali ym. v. neuvosto ym. yhdistettiin unionin yleisen tuomioistuimen neljännen jaoston presidentin 27.4.2017 antamalla päätöksellä asian käsittelyn suullista vaihetta varten.
Neljännen jaoston ehdotuksesta unionin yleinen tuomioistuin päätti 17.5.2017 siirtää asian työjärjestyksensä 28 artiklan mukaisesti laajennetun jaoston käsiteltäväksi.
Esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella unionin yleinen tuomioistuin päätti 18.5.2017 aloittaa käsittelyn suullisen vaiheen hyväksymättä kantajien esittämää pyyntöä etusijan antamisesta asian käsittelylle. Samana päivänä unionin yleisen tuomioistuimen laajennetun neljännen jaoston presidentti määräsi istunnon pidettäväksi 12.7.2017.
Unionin yleinen tuomioistuin esitti 14.6.2017 työjärjestyksensä 89 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena asianosaisille kirjallisia kysymyksiä. Asianosaiset vastasivat näihin kysymyksiin asetetussa määräajassa.
Kantajat pyysivät 20.6.2017 päivätyllä kirjeellä lykkäämään istuntoa, joka oli määrätty pidettäväksi 12.7.2017 (ks. edellä 71 kohta). Neljännen jaoston presidentti hyväksyi pyynnön 26.6.2017 ja siirsi istunnon pidettäväksi 11.9.2017.
Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin kuultiin 11.9.2017 pidetyssä istunnossa.
III

Oikeudellinen arviointi
Kantajilla oli vahinkoa aiheuttaneiden asetusten voimaantuloajankohtana (ks. edellä 30–36 kohta) joko talletuksia tai osakeomistuksia asianomaisissa pankeissa.
Kantajat väittävät, että vahinkoa aiheuttaneissa asetuksissa, sellaisina kuin ne ovat muutettuina 30.7.2013, säädettyjen toimenpiteiden (jäljempänä yhdessä vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet) soveltaminen on johtanut kantajien talletusten, osakkeiden ja velkakirjojen arvon merkittävään alenemiseen, ja ilmoittavat kannekirjelmänsä liitteessä tarkasti tämän arvonaleneman määrän.
Kantajat ensinnäkin väittävät, että vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden toteuttaminen on luettava vastaajien syyksi. Niiden mukaan vastaajat olivat toteuttaneet tiettyjä toimia (jäljempänä riidanalaiset toimet), joilla oli ensinnäkin pakotettu Kyproksen tasavalta toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet ehtona Kyproksen tasavallalle välttämättömän tuen saamiselle, toiseksi hyväksytty näiden toimenpiteiden toteuttaminen ja kolmanneksi edistetty tai jatkettu niiden täytäntöönpanoa. Kyse on erityisesti seuraavista toimista:
–
25.3.2013 annettu euroryhmän julkilausuma
–
25.3.2013 tehty euroryhmän sopimus
–
21.3.2013 tehty EKP:n neuvoston päätös hätärahoituksen jatkamisesta enintään 26.3.2013 asti, ellei pelastuspaketista päästä sopimukseen
–
hätärahoituksen jatkamisesta tehdyt EKP:n päätökset
–
komission neuvottelema ja 26.4.2013 tekemä yhteisymmärryspöytäkirja
–
muut toimet, joilla vastaajat ovat vahvistaneet ja hyväksyneet vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet, nimittäin 12.4.2013, 13.5.2013 ja 13.9.2013 annetut euroryhmän julkilausumat, ”komission esittämät näkemykset, joiden mukaan Kyproksen viranomaisten toteuttamat toimenpiteet olivat rahoitusavulle asetettujen ehtojen mukaisia”, päätös 2013/236 ja se, että komissio ja EKP hyväksyivät rahoitusapujärjestelyn eri apuerien maksamisen Kyproksen tasavallalle.
Kantajat myös väittävät, että riidanalaisista toimista päätettiin ottamatta huomioon asianomaisten pankkien tallettajien tai osakkeenomistajien muodostaman suljetun ryhmän intressejä, mikä merkitsee unionin oikeuden vakavaa ja ilmeistä rikkomista.
Kantajat väittävät yhtäältä, että vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ja niille aiheutuneiden tappioiden välillä on suora syy-yhteys. Ne vaativat toisaalta näiden tappioiden korvaamista.
A

Unionin yleisen tuomioistuimen toimivalta
Kantajat väittävät, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole toimivaltainen käsittelemään esillä olevaa asiaa.
Muistutettakoon, että SEUT 268 artiklan ja SEUT 340 artiklan toisen ja kolmannen kohdan määräysten mukaan unionin yleisellä tuomioistuimella on sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun alalla toimivalta ratkaista vain riidat, jotka koskevat unionin toimielinten ja sen henkilöstön tehtäviään suorittaessaan aiheuttamien vahinkojen korvaamista (ks. vastaavasti määräys 1.4.2008, Ayyanarsamy v. komissio ja Saksa,
T-412/07
, ei julkaistu,
EU:T:2008:84
,
kohta).
Oikeuskäytännön mukaan ei voida katsoa, että SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa käytetyllä toimielimen käsitteellä tarkoitettaisiin yksinomaan SEU 13 artiklan 1 kohdassa lueteltuja unionin toimielimiä (ks. vastaavasti tuomio 2.12.1992, SGEEM ja Etroy v. EIP,
C-370/89
,
EU:C:1992:482
,
kohta). Ottaen huomioon perustamissopimuksessa määrätty sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun järjestelmä tähän käsitteeseen sisältyvät myös kaikki muut EUT-sopimuksella perustetut unionin elimet, joiden tarkoituksena on myötävaikuttaa unionin tavoitteiden toteuttamiseen. Edellä esitetystä seuraa, että toimenpiteet, joita nämä elimet toteuttavat käyttäessään unionin oikeudessa niille annettua toimivaltaa, on luettava unionin syyksi SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettujen jäsenvaltioiden yhteisten yleisten periaatteiden mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 10.4.2002, Lamberts v. oikeusasiamies,
T-209/00
,
EU:T:2002:94
,
kohta).
Tästä seuraa, ettei unionin yleinen tuomioistuin voi tutkia unioniin kohdistettua vahingonkorvausvaatimusta, joka perustuu sellaisen toimen tai menettelyn lainvastaisuuteen, jota ei ole toteuttanut unionin toimielin, elin tai laitos tai sen henkilöstö tehtäviään suorittaessaan. Vahingoista, jotka kansalliset viranomaiset ovat aiheuttaneet omaa toimivaltaansa käyttäessään, voivat siten olla vastuussa ainoastaan nämä viranomaiset, ja ainoastaan kansallisilla tuomioistuimilla on toimivalta määrätä korvattavaksi nämä vahingot (ks. vastaavasti tuomio 7.7.1987, L’Étoile commerciale ja CNTA v. komissio,
89/86 ja 91/86
,
EU:C:1987:337
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 4.2.1998, Laga v. komissio,
T-93/95
,
EU:T:1998:22
,
kohta).
Sitä vastoin ei ole poissuljettua, että unionin yleinen tuomioistuin voi ratkaista kanteen, jossa vaaditaan sellaisesta toimesta tai menettelystä, jolla kansallinen viranomainen panee täytäntöön unionin säädöksiä, aiheutuneiden vahinkojen korvaamista. Tässä tapauksessa unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaisuuden perustelemiseksi on varmistettava, että unionin toimielin, elin tai laitos tai sen henkilöstö tehtäviään suorittaessaan on todellakin syyllistynyt lainvastaisuuteen, johon kanteessa vedotaan, ja ettei sitä tosiasiallisesti voida lukea kyseisen kansallisen viranomaisen syyksi (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 26.2.1986, Krohn Import-Export v. komissio,
175/84
,
EU:C:1986:85
,
kohta). Näin on silloin, kun kansallisilla viranomaisilla ei ole mitään harkintavaltaa tällä tavalla lainvastaisen unionin lainsäädännön täytäntöönpanossa (ks. vastaavasti tuomio 11.1.2002, Biret International v. neuvosto,
T-174/00
,
EU:T:2002:2
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin on toimivaltainen käsittelemään kanteen, jossa vaaditaan korvausta sellaisista lainvastaisista toimista tai menettelyistä, jotka liittyvät komissiolle tai EKP:lle EVM-sopimuksen puitteissa annettuihin tehtäviin, aiheutuneiden vahinkojen korvaamista (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2016, Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP,
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
,
–
kohta).
Käsiteltävässä asiassa on todettava, tämän kuitenkaan rajoittamatta väitetyn vahingon määräävän syyn määrittämistä, että kantajille asianomaisten pankkien osakkeenomistajina tai tallettajina väitetysti aiheutuneen rahallisen tappion välittömänä syynä on ollut vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden soveltaminen. Kuten kantajat toteavat, nämä toimenpiteet saatettiin voimaan vahinkoa aiheuttaneilla asetuksilla. Vahinkoa aiheuttaneet asetukset, jotka julkaistiin 29.3.2013 (ks. edellä 30 kohta) ja joita muutettiin 30.7.2013, hyväksyi kuitenkin Kyproksen viranomainen eli Kyproksen keskuspankin pääjohtaja 22.3.2013 annetun Kyproksen lain nojalla. Tämä laki ja nämä asetukset annettiin ennen 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittamista, eikä niiden, toisin kuin esimerkiksi direktiivien kansallisten täytäntöönpanosäännösten, antamista edellytetty muodollisesti missään unionin säädöksessä. Vahinkoa aiheuttaneiden asetusten antamista ei siten voida muodollisesti lukea unionin syyksi.
Tästä vastaajat ensinnäkin väittävät, ettei vahinkoa aiheuttaneiden asetusten antamista voida myöskään tosiasiallisesti lukea unionin syyksi ja etteivät ne siten voi johtaa unionin vastuuseen. Näihin asetuksiin ovat syypäitä yksinomaan Kyproksen viranomaiset, jotka ovat antaneet ne yksipuolisesti suvereenia toimivaltaansa käyttäen. Komissio ja EKP täsmentävät, että vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet mainitaan 26.4.2013 tehdyssä yhteisymmärryspöytäkirjassa pelkästään taustoittavassa ja kuvailevassa tarkoituksessa, koska rahoitusapujärjestelyn ehdoksi oli asetettu ainoastaan tulevaisuudessa toteutettavia toimenpiteitä. Kansallisen menettelyn aikana annettavasta teknisestä neuvonnasta komissio ja EKP muistuttavat, ettei se voi synnyttää unionin vastuuta.
Toiseksi neuvosto ja komissio korostavat, että euroryhmä on epävirallinen hallitustenvälinen elin ja että sen julkilausumat, joilla ei ole oikeusvaikutuksia, on luettava kaikkien edustettuina olevien jäsenvaltioiden syyksi eivätkä ne siten voi synnyttää unionin vastuuta.
Kolmanneksi EKP muistuttaa, että hätärahoitus kuuluu eurojärjestelmän kansallisten keskuspankkien toimivaltaan. EKP:n tehtävä on ainoastaan varmistaa, onko se ristiriidassa Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) tehtävien ja tavoitteiden kanssa. Koska EKP:llä ei ollut mahdollisuutta arvioida kyproslaisten pankkien maksuvalmiutta, sen oli tämän varmistamiseksi ollut pakko hyväksyä Kyproksen keskuspankin tekemät arvioinnit, jotka perustuivat pitkälti siihen oletukseen, että lähiaikoina hyväksyttäisiin tukiohjelma. Näin ollen EKP oli väistämättä joutunut toteamaan, että sen olisi muutettava lähestymistapaansa, jollei mitään tämäntyyppistä ohjelmaa hyväksyttäisi.
EKP ei missään tapauksessa tehnyt 21.3.2013 [EKPJ:n] ja EKP:n perussäännöstä 30.3.2010 tehdyn pöytäkirjan N:o 4 (
EUVL 2010, C 83, s. 230
; jäljempänä EKP:n perussääntö) 14.4 artiklassa tarkoitettua päätöstä vaan ainoastaan ilmaisi aikomuksen, jolla ei ole oikeusvaikutuksia ja jota voidaan vapaasti muuttaa myös siinä tapauksessa, että kyseinen julkilausuma on mahdollisesti lisännyt Kyproksen viranomaisiin kohdistuvia paineita Kyproksen valtiontalouden ja kyproslaisten pankkien valitettavan tilanteen vuoksi.
Neljänneksi komissio toteaa, että EVM-sopimuksessa sen paremmin kuin oikeuskäytännössäkään ei velvoiteta sitä varmistamaan, että kaikessa, mikä kuuluu kyseisen sopimuksen soveltamisalaan, noudatetaan unionin oikeutta. Koska komission tehtävänä on edelleenkin valvoa perussopimusten noudattamista SEU 17 artiklan mukaisesti, se katsoo kuitenkin huolehtineensa EVM:n puitteissa siitä, että 26.4.2013 tehty yhteisymmärryspöytäkirja on unionin oikeuden mukainen. Oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, ettei SEU 17 artiklassa anneta yksityisille oikeuksia ja ettei sen rikkominen voi synnyttää unionin vastuuta.
Kantajat väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin on toimivaltainen ratkaisemaan käsiteltävän kanteen.
Ensinnäkin ne toteavat, että vaikka vahinkoa aiheuttaneet asetukset ovatkin muodollisesti Kyproksen tasavallan täysivaltaisia ja yksipuolisia toimia, vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet voidaan tosiasiallisesti lukea vastaajien syyksi. Euroryhmä nimittäin päätti 25.3.2013 antamassaan julkilausumassa asettaa rahoitusapujärjestelyn ehdoksi näiden toimenpiteiden toteuttamisen, ja koska ”EKP oli pyytänyt hätärahoituksen maksamista 26.3.2013 asti”, rahoitusapujärjestely oli välttämätön, jotta estettäisiin Kyproksen tasavaltaa, jolla ei ollut enää lainkaan liikkumavaraa, ajautumasta konkurssiin. Koska siis euroryhmä velvoitti Kyproksen tasavallan toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet, sillä, että ne toteutettiin ennen 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittamista, ei ole mitään merkitystä arvioitaessa, voidaanko nämä toimenpiteet lukea unionin syyksi. Sitä vastoin se, että vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet lueteltiin 26.4.2013 tehdyssä yhteisymmärryspöytäkirjassa ja että komissio valvoi niiden täytäntöönpanoa päätöksen 2013/236 1 artiklan 2 kohdan mukaisesti, samoin kuin mainitun päätöksen 2 artiklan 6 kohdan sanamuoto osoittavat, että kyse oli nimenomaan rahoitusapujärjestelyn myöntämiselle asetetuista ehdoista.
Toiseksi kantajat toteavat, että euroryhmän toimet voivat synnyttää unionin vastuun, koska euroryhmä on primaarioikeudessa määrätty elin, jonka tehtävät liittyvät rahaliittoon, joka puolestaan kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Koska euroryhmä kokoontuu yleensä neuvoston Ecofin-kokousta edeltävänä iltana ja koska siihen osallistuneet jäsenvaltiot edustivat tosiseikkojen tapahtuma-aikaan 215:tä ääntä määräenemmistöön tarvittavista 255 äänestä, neuvosto noudattaa aina sen päätöksiä.
Kantajat lisäävät, että myös toimet, jotka eivät ole sitovia, kuten julkaisut, voivat synnyttää unionin vastuun. Kantajien mukaan 25.3.2013 annettu euroryhmän julkilausuma on joka tapauksessa sitova. Siinä euroryhmä päätti asettaa rahoitusapujärjestelylle tarkat ehdot, joita Kyproksen viranomaiset, EVM ja unionin toimielimet pitivät sitovina. Koska EVM:n hallintoneuvostolla on sama kokoonpano kuin euroryhmällä, se ei kantajien mukaan voinut muuta kuin vahvistaa tämän päätöksen, joka samalla sitoi sitä. Tämä ilmenee jo itse 25.3.2013 annetusta julkilausumasta ja 13.3.2014 annetusta Euroopan parlamentin päätöslauselmasta, joka koskee tutkimusta troikan (EKP, komissio ja IMF) roolista ja toiminnoista euroalueen ohjelmamaiden osalta. Tässä yhteydessä kantajat toteavat, että käsiteltävässä asiassa voidaan soveltaa analogisesti oikeuskäytäntöä, jonka mukaan unionin toimi, jolla annetaan jäsenvaltiolle toimivalta toteuttaa tietty toimenpide, vaikuttaa suoraan yksityisten oikeusasemaan, jollei kyseisellä jäsenvaltiolla olevan harkintavallan käytöstä ole mitään epäselvyyttä.
Lisäksi kantajat väittävät, ettei rahoitusapujärjestelyn myöntäminen suinkaan jää unionin sääntelykehyksen ulkopuolelle. Ensinnäkin sen myöntämisestä päätti euroryhmä, joka on unionin elin, unionin asettamien tavoitteiden saavuttamiseksi. Toiseksi rahoitusapujärjestelyn on muodollisesti myöntänyt EVM, Euroopan unionin neuvoston tarpeelliseksi katsoma mekanismi, jonka tavoitteet liittyvät läheisesti unionin tavoitteisiin ja joka toimii komission ja EKP:n valvonnassa ja seurannassa. Kolmanneksi rahoitusapujärjestelyyn liitettiin päätös 2013/236, joka tehtiin 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittamista edeltävänä päivänä.
Kolmanneksi kantajat toteavat, että EKP:n perussäännön 14.4 artiklan mukaan EKP:lle on ilmoitettava kaikista hätärahoitusoperaatioista ja että sillä on oikeus käyttää veto-oikeuttaan tällaisia operaatioita vastaan. Se, ettei EKP:llä ole toimivaltaa tarkistaa pankkien maksuvalmiutta, ei kuitenkaan tarkoita, että se voisi tehdä mielivaltaisen päätöksen.
Neljänneksi kantajat väittävät, että unionin vastuu syntyy, jos unionin toimielimet EVM:n puitteissa toimiessaan rikkovat unionin oikeutta tai toimivat yhteistyössä hyväksyäkseen unionin oikeuden vastaisen toimen tai jos ne eivät valvo sitä, että tämä toimi sopii yhteen unionin oikeuden kanssa. Kantajien mukaan unionin vastuu on syntynyt myös siitä syystä, että vastaajat ovat hyväksyneet vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet.
Asianosaisten välisestä keskustelusta nousee esiin kaksi keskeistä kysymystä, joita unionin yleinen tuomioistuin tarkastelee seuraavaksi yksi kerrallaan. Unionin yleisen tuomioistuimen on yhtäältä määritettävä, voidaanko vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet, jotka on muodollisesti luettava Kyproksen tasavallan syyksi, tosiasiallisesti lukea kokonaan tai osittain vastaajien syyksi (ks. jäljempänä 101–193 kohta).
Toisaalta unionin yleisen tuomioistuimen on määritettävä, voivatko tietyt vastaajien toimet tai menettelyt riippumatta siitä, luetaanko vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet niiden syyksi, synnyttää sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun (ks. jäljempänä 194–207 kohta).
1.

Vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden lukeminen vastaajien syyksi
Aluksi on muistutettava, että sen tarkistamisella, voidaanko riidanalainen toimi tai menettely lukea unionin syyksi, voi olla merkitystä yhtäältä silloin, kun unionin yleinen tuomioistuin arvioi omaa toimivaltaisuuttaan, sillä se ei ole toimivaltainen käsittelemään vahingonkorvauskannetta, jos vahinkoa ei ole aiheuttanut EKP, unionin toimielin, elin tai laitos tai sen henkilöstö tehtäviään suorittaessaan vaan jäsenvaltio tai muu unionin ulkopuolinen elin, ja toisaalta silloin, kun kanne tutkitaan aineellisesti, sillä tämä kuuluu niihin tekijöihin, joiden perusteella määritetään, onko EKP:n, unionin toimielimen, elimen tai laitoksen tai sen henkilöstön tehtäviään suorittaessaan noudattaman lainvastaisen menettelyn ja väitetyn vahingon välillä syy-yhteys, mikä on yksi unionin vastuun syntymiselle asetetuista kolmesta edellytyksestä (ks. vastaavasti tuomio 3.5.2017, Sotiropoulou ym. v. neuvosto,
T-531/14
, ei julkaistu,
EU:T:2017:297
,
kohta). Kun otetaan huomioon erityisesti asianosaisten käsiteltävässä asiassa esittämät väitteet (ks. edellä 87–98 kohta), unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että syyksiluettavuutta koskeva kysymys on ratkaistava tutkittaessa unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaa.
Kantajat lähinnä väittävät, että vastaajat ovat riidanalaisilla toimilla (ks. edellä 77 kohta) tosiasiallisesti pakottaneet Kyproksen tasavallan toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet. Kantajien mukaan tästä seuraa, että tappioita, joita niille on asianomaisten pankkien osakkeenomistajina tai tallettajina aiheutunut näistä toimenpiteistä, voidaan pitää unionin toimielinten, elinten tai laitosten tai niiden henkilöstön tehtäviään suorittaessaan aiheuttamina, minkä vastaajat kiistävät.
Seuraavaksi on siten tutkittava edellä 81–85 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti, ovatko neuvosto, komissio ja EKP sekä euroryhmä, sikäli kuin sitä voidaan pitää SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuna unionin toimielimenä, riidanalaisilla toimilla (ks. edellä 77 kohta) velvoittaneet Kyproksen tasavallan toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet (ks. jäljempänä 104–182 kohta), ja tarvittaessa, oliko Kyproksen tasavallalla harkintavaltaa jättääkseen noudattamatta tällaista velvoitetta (ks. jäljempänä 183–191 kohta). Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin täsmentää aluksi, että riidanalaisten toimien velvoittavan luonteen ja Kyproksen tasavaltaan kohdistuneen talous- ja rahoituspaineen arviointi liittyy jälkimmäisellä olevan harkintavallan määrittämiseen, ja ne tutkitaan tarvittaessa tämän tuomion mainittua kysymystä käsittelevässä osassa.
a)

Velvoittivatko vastaajat riidanalaisilla toimilla Kyproksen tasavallan toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet?
Riidanalaiset toimet (ks. edellä 77 kohta) on seuraavaksi tutkittava yksi kerrallaan sen määrittämiseksi, voidaanko katsoa, että neuvosto, komissio ja EKP sekä euroryhmä, sikäli kuin sitä voidaan pitää SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuna unionin toimielimenä, ovat yhdellä tai usealla riidanalaisella toimella velvoittaneet Kyproksen tasavallan toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet.
1)

25.3.2013 annettu euroryhmän julkilausuma
Kantajat lähinnä väittävät, että 25.3.2013 annetussa euroryhmän julkilausumassa asetetaan rahoitusapujärjestelyn ehdoksi vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden toteuttaminen.
Ennen kuin tarkastellaan tämän julkilausuman sisältöä, on määritettävä, voidaanko euroryhmää pitää SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuna unionin toimielimenä. Edellä 82 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan kyseisen julkilausuman kaltainen euroryhmän toimi voi nimittäin synnyttää unionin vastuun vain siinä tapauksessa, että näin on. Tästä on muistutettava, kuten edellä 82 kohdassa mainittiin, ettei SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa käytetyllä toimielimen käsitteellä tarkoiteta yksinomaan SEU 13 artiklan 1 kohdassa lueteltuja unionin toimielimiä, vaan siihen sisältyvät myös kaikki muut perussopimuksilla perustetut unionin elimet ja laitokset, joiden tarkoituksena on myötävaikuttaa unionin tavoitteiden toteuttamiseen.
Neuvosto ja komissio lähinnä väittävät, ettei euroryhmä ole SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettu unionin toimielin. Tämän väitteen tueksi neuvosto vetoaa erityisesti 20.9.2016 annetun tuomion Mallis ym. v. komissio ja EKP (
C‑105/15 P–C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
) 61 kohtaan, josta ilmenee, ettei euroryhmää voida rinnastaa neuvoston kokoonpanoon eikä pitää Euroopan unionin elimenä tai laitoksena. Koska euroryhmä ei ole neuvoston kokoonpano eikä unionin elin tai laitos, sen toimet eivät voi synnyttää sopimussuhteen ulkopuolista unionin vastuuta.
Tästä on todettava unionin tuomioistuimen täsmentäneen 20.9.2016 annetun tuomion Mallis ym. v. komissio ja EKP (
C‑105/15 P–C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
) 61 kohdassa, ettei euroryhmää voida pitää ”SEUT 263 artiklassa tarkoitettuna” unionin elimenä tai laitoksena.
Toimivalta, jota unionin tuomioistuimet SEUT 263 artiklan nojalla käyttävät lainmukaisuutta koskevissa oikeudenkäynneissä, poikkeaa kuitenkin sekä kohteeltaan että siltä osin, mihin seikkoihin asiassa voidaan vedota, niiden SEUT 268 ja SEUT 340 artiklan nojalla sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevissa oikeudenkäynneissä käyttämästä toimivallasta (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 14.7.1961, Vloeberghs v. korkea viranomainen,
9/60 ja 12/60
,
EU:C:1961:18
, s. 425). Kuten kantajat korostavat, vahingonkorvauskanne, joka liittyy unionin sopimussuhteen ulkopuoliseen vastuuseen sen toimielinten toimista tai laiminlyönneistä, on otettu käyttöön muihin kanteisiin nähden itsenäisenä keinona, jolla on erityinen tehtävänsä oikeussuojakeinojen järjestelmässä ja jonka käyttämisen edellytykset on laadittu sen erityistä tavoitetta silmällä pitäen (tuomio 28.4.1971, Lütticke v. komissio,
4/69
,
EU:C:1971:40
,
kohta; tuomio 12.4.1984, Unifrex v. komissio ja neuvosto,
281/82
,
EU:C:1984:165
,
kohta ja tuomio 7.6.2017, Guardian Europe v. Euroopan unioni,
T-673/15
, valitus vireillä,
EU:T:2017:377
,
kohta). SEUT 263 artiklassa tarkoitetulla kumoamiskanteella pyritään tietyn toimenpiteen kumoamiseen, kun taas SEUT 340 artiklaan perustuvan vahingonkorvauskanteen tavoitteena on korvauksen saaminen toimielimen aiheuttamasta vahingosta (ks. vastaavasti tuomio 2.12.1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt v. neuvosto,
5/71
,
EU:C:1971:116
,
kohta ja tuomio 18.9.2014, Georgias ym. v. neuvosto ja komissio,
T-168/12
,
EU:T:2014:781
,
kohta).
Riippumatta siitä, onko kyseessä kannekelpoinen toimi, josta voidaan nostaa SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kumoamiskanne, kaikista unionin toimielinten, elinten tai laitosten tai niiden henkilöstön tehtäviään suorittaessaan toteuttamista toimista on siten lähtökohtaisesti voitava nostaa SEUT 268 artiklassa tarkoitettu vahingonkorvauskanne (ks. vastaavasti tuomio 18.12.2009, Arizmendi ym. v. neuvosto ja komissio,
T-440/03, T-121/04, T-171/04, T-208/04, T-365/04 ja T-484/04
,
EU:T:2009:530
,
kohta). Myös päätöksen luonnetta omaamattomat toimet, jotka voivat johtaa sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntymiseen, voivat olla vahingonkorvauskanteen kohteena, vaikka niistä ei voidakaan nostaa kumoamiskannetta (ks. vastaavasti tuomio 15.1.2003, Philip Morris International v. komissio,
T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 ja T-272/01
,
EU:T:2003:6
,
kohta).
Tästä seuraa, että EUT-sopimuksella käyttöön otetussa oikeussuojakeinojen järjestelmässä sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevalla kanteella pyritään saamaan korvaus, ja sen tarkoituksena on erityisesti taata yksityisille tehokas oikeussuoja myös sellaisten unionin toimielinten, elinten tai laitosten tai niiden henkilöstön tehtäviään suorittaessaan toteuttamien toimien tai menettelyjen osalta, jotka eivät voi olla SEUT 263 artiklan mukaisen kumoamiskanteen kohteena. Näiden kahden kannelajin erilaiset ja toisiaan täydentävät tavoitteet huomioon ottaen ei voida katsoa, että SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetun toimielimen käsitteen sisältö välttämättä rajoittuisi SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuihin unionin toimielimiin, elimiin ja laitoksiin.
Sen määrittämisessä, mitkä unionin elimet voidaan luokitella SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetuiksi toimielimiksi, on noudatettava tästä määräyksestä itsestään ilmeneviä perusteita, jotka poikkeavat SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettujen elinten ja laitosten määrittämisperusteista. SEUT 263 artiklaa sovellettaessa merkityksellisenä perusteena on pidettävä sitä, onko vastaajana olevalla elimellä toimivalta toteuttaa toimia, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin (ks. vastaavasti tuomio 23.4.1986, Les Verts v. parlamentti,
294/83
,
EU:C:1986:166
,
–
kohta). SEUT 340 artiklan toista kohtaa sovellettaessa on sitä vastoin selvitettävä, onko unionin elin, jonka syyksi riidanalainen toimi tai menettely on luettava, perustettu perussopimuksella ja onko sen tarkoituksena myötävaikuttaa unionin tavoitteiden toteuttamiseen (ks. vastaavasti tuomio 10.4.2002, Lamberts v. oikeusasiamies,
T-209/00
,
EU:T:2002:94
,
kohta).
SEUT 137 artiklasta ja euroryhmästä 26.10.2012 tehdystä pöytäkirjasta N:o 14 (
EUVL 2012, C 326, s. 283
), joka on EUT-sopimuksen liitteenä, ilmenevät muun muassa euroryhmän olemassaolo, kokoonpano, kokoontumiskäytännöt ja tehtävät. Euroryhmän tehtävistä pöytäkirjan 1 artiklassa määrätään, että euroryhmä kokoontuu ”keskustelemaan aiheista, jotka liittyvät yhteistä rahaa koskeviin [euroryhmän muodostavien ministerien] erityisiin tehtäviin”. SEUT 119 artiklan 2 kohdan mukaan nämä aiheet liittyvät unionin toimintaan SEU 3 artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi, ja yksi näistä tavoitteista on perustaa talous- ja rahaliitto, jonka rahayksikkö on euro. Tämä tarkoittaa, että euroryhmä on perussopimuksella muodollisesti perustettu unionin elin, jonka tarkoituksena on myötävaikuttaa unionin tavoitteiden toteuttamiseen. Toimet ja menettelyt, jotka euroryhmä on toteuttanut käyttäessään sille unionin oikeudessa annettua toimivaltaa, on siten luettava unionin syyksi.
Toisenlainen ratkaisu olisi ristiriidassa oikeusunionin periaatteen kanssa, sillä se merkitsisi, että unionin oikeusjärjestyksessä voitaisiin perustaa elimiä, joiden toimet ja menettelyt eivät voisi synnyttää unionin vastuuta.
Näin ollen on tarkistettava, onko euroryhmä 25.3.2013 antamallaan julkilausumalla velvoittanut Kyproksen tasavallan toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet. Tästä on ensinnäkin huomautettava, että 25.3.2013 annetussa euroryhmän julkilausumassa selostetaan hyvin yleisesti tiettyjä toimenpiteitä, joista oli poliittisesti sovittu Kyproksen tasavallan kanssa sen rahoitustilanteen vakauttamiseksi, ilmoitti tietyistä muista menettelyistä ja kannusti ryhtymään niihin.
Euroryhmä ei kuitenkaan ilmaissut julkilausumassaan mitään lopullista kantaa rahoitusapujärjestelyn myöntämiseen Kyproksen tasavallalle eikä edellytyksiin, joita tämän jäsenvaltion olisi noudatettava saadakseen pyytämänsä avun. Euroryhmä ei etenkään maininnut, että rahoitusapujärjestely myönnettäisiin Kyproksen tasavallalle vain siinä tapauksessa, että se panee täytäntöön vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet, ja että julkilausuman liitteessä eriteltyjä rahoitussektorin uudelleenjärjestelysuunnitelmia pidettiin osana makrotalouden sopeutusohjelmaa, jota Kyproksen tasavalta joutuisi EVM-sopimuksen 12 artiklan 1 kohdan mukaisesti noudattamaan saadakseen rahoitusavun.
Toiseksi kyseisestä julkilausumasta ilmenee euroryhmän katsoneen, ettei päätös pyydetyn avun myöntämisestä tai epäämisestä kuulunut sen vaan EVM:n hallintoneuvoston toimivaltaan. Näin ollen on katsottava, toisin kuin kantajat väittävät, ja vaikka julkilausuman liite sisältääkin sanamuotoja, jotka saattavat vaikuttaa kategorisilta erityisesti todettaessa, että Laiki puretaan välittömästi osakkeenomistajien, joukkolainojen haltijoiden ja talletussuojan piiriin kuulumattomien tallettajien täydellä myötävaikutuksella tai että BoC:tä pääomitetaan muuntamalla suojaamattomat talletukset omaksi pääomaksi osakkeenomistajien ja joukkolainojen haltijoiden täydellä myötävaikutuksella (ks. edellä 27 kohta) ja että 25.3.2013 annettu euroryhmän julkilausuma on luonteeltaan puhtaasti informatiivinen. Siinä euroryhmä ainoastaan tiedotti yleisölle tietyistä poliittisista sopimuksista ja ilmaisi näkemyksensä sen todennäköisyyteen, että EVM myöntää rahoitusapujärjestelyn (ks. vastaavasti määräys 16.10.2014, Mallis ja Malli v. komissio ja EKP,
T-327/13
,
EU:T:2014:909
,
–
kohta).
Näin ollen ei voida katsoa, että euroryhmä on 25.3.2013 antamallaan julkilausumalla velvoittanut Kyproksen tasavallan toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet.
2)

25.3.2013 tehty euroryhmän sopimus
Kuten kantajat unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamassaan vastauksessa vahvistivat, ne myös katsovat, että 25.3.2013 annetussa euroryhmän julkilausumassa ilmoitetaan samana päivänä tehdystä sopimuksesta, jonka mukaan euroryhmän jäsenet olisivat edeltä käsin sopineet, että Kyproksen tasavallalle myönnettäisiin rahoitusapujärjestely vain, jos se toteuttaisi vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet, ja ilman mitään mahdollisuutta neuvotella niistä.
Euroryhmän 25.3.2013 antaman julkilausuman sanamuodosta ei selvästi ja yksiselitteisesti ilmene, että tällainen sopimus olisi tehty. Kantajat ovat kuitenkin päätelleet sen olemassaolon tietyistä asiakirja-aineistoon sisältyvistä asiakirjoista, kuten 13.4.2013 päivätystä kirjeestä, jonka Saksan valtiovarainministeri osoitti Saksan parlamentille saadakseen sen hyväksymään EVM:n päätöksen rahoitusapujärjestelyn myöntämisestä Kyproksen tasavallalle. Tähän kirjeeseen sisältyy muun muassa seuraava kohta:
”Kun otetaan huomioon alkuperäisen sopimuksen hylkääminen Kyproksen parlamentissa sekä epätietoisuus Kyproksen pankkisektorilla tällä välin tapahtuneesta kehityksestä, euroryhmä totesi, että mahdollista tukiohjelmaa voitaisiin harkita vasta sen jälkeen, kun seuraavat toimenpiteet on pantu täytäntöön:
–
kreikkalaisten sivukonttorien erottaminen Kyproksen pankkisektorista: Kreikan pankkisektori ostaa suurimpien kyproslaisten pankkien kreikkalaiset sivukonttorit;
–
[Laikin] purkaminen ja [BoC:n] uudelleenjärjestely käyttämättä tähän mahdollisen tukiohjelman varoja – –
Pankkien osakkeenomistajat ja muut velkojat osallistuvat edellä mainittuihin uudelleenjärjestelytoimenpiteisiin seuraavasti:
–
osakkeenomistajat, toissijaisten velkakirjojen haltijat ja joukkolainojen haltijat vastaavat tappioista suhteessa omistusosuuksiensa kokonaismäärään;
–
Laikissa – – [olevat] – – yli 100000 euron talletukset, jotka eivät kuulu talletussuojan piiriin, käytetään likvidaatiotoimenpiteistä aiheutuvien rahoitustarpeiden kattamiseen. Alle 100000 euron talletukset, jotka kuuluvat talletussuojan piiriin, siirretään [BoC:hen];
–
Laikin arvo-omaisuus – – siirretään [BoC:hen]. Siirretyn omaisuuden arvon pitäisi olla suurempi kuin siirrettyjen velkojen arvo, joten näin myös Laiki – – osallistuu [BoC:n] pääoman vahvistamiseen;
–
37,5 prosenttia [BoC:ssä] olevista talletuksista, jotka eivät kuulu talletussuojan piiriin, muunnetaan pankin osakkeiksi. Tarvittaessa myös [22,5 prosentin lisäosuus näistä talletuksista] voidaan muuttaa osakkeiksi. Tavoitteena on nostaa [BoC:n] peruspääomaosuus 9 prosenttiin.”
Tästä kohdasta ilmenee Saksan valtiovarainministerin ilmoittaneen Saksan parlamentille, että on olemassa euroryhmän jäsenten välinen sopimus, jonka mukaan rahoitusapujärjestelyn myöntämisen ehtona on vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden – tai ainakin niiden kanssa hyvin samankaltaisten toimenpiteiden – toteuttaminen. Tällaisen sopimuksen olemassaolo vahvistetaan useissa Kyproksen viranomaisten Kyproksen parlamentin tutkintavaliokunnalle antamissa lausunnoissa ja todistajanlausunnoissa.
Näin ollen on todettava, että jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, edustajien välillä on ensinnäkin tehty sopimus, jonka mukaan Kyproksen tasavallalle myönnetään rahoitusapujärjestely vain sillä ehdolla, että se toteuttaa vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet (tai ainakin niiden kanssa hyvin samankaltaiset toimenpiteet), että tämä sopimus (jäljempänä rahoitusavun ehtoja koskeva sopimus) toiseksi on luonteeltaan epämuodollinen, koska sitä ei tehty minkään tietyn menettelyn mukaisesti tai millään tietyllä oikeudellisella perusteella, että kyseinen sopimus kolmanneksi tehtiin 25.3.2013 pidetyssä euroryhmän kokouksessa tai ainakin niihin aikoihin ja että Saksan valtiovarainministeri neljänneksi katsoi, että kyseinen sopimus oli euroryhmän tekemä.
Ensinnäkin on huomautettava, että SEUT 137 artiklan ja euroryhmästä tehdyn pöytäkirjan N:o 14 1 artiklan mukaan euroryhmä on jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, ministerien epävirallinen kokous, jonka tarkoituksena on helpottaa näkemystenvaihtoa aiheista, jotka liittyvät yhteistä rahaa koskeviin näiden valtioiden erityisiin tehtäviin (ks. vastaavasti määräys 16.10.2014, Mallis ja Malli v. komissio ja EKP,
T-327/13
,
EU:T:2014:909
,
kohta). Pöytäkirjassa täsmennetään, että euroryhmän kokousten valmistelusta huolehtivat niiden jäsenvaltioiden valtiovarainministerien edustajat, joiden rahayksikkö on euro, ja komission edustajat. Näiden määräysten perusteella voidaan kohtuudella päätellä, että euroryhmä muodostuu lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, valtiovarainministereistä. Kuten neuvosto istunnossa vahvisti, näin oli myös nyt käsiteltävässä asiassa, koska 25.3.2013 kokoontuneeseen euroryhmään osallistuneet jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, edustajat olivat valtiovarainministereitä.
Toiseksi EVM:n hallintoneuvosto muodostuu EVM-sopimuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, valtiovarainministereistä.
Kuten kantajat aivan oikein toteavat, EVM:n hallintoneuvoston jäsenet ja euroryhmässä kokoontuneet ministerit ovat siis lähtökohtaisesti ja ainakin tässä tapauksessa samoja luonnollisia henkilöitä. Lähtökohtaisesti on siis käytännössä mahdotonta määrittää, ovatko kyseiset luonnolliset henkilöt tehneet tällaisen ”epävirallisen” sopimuksen eli rahoitusavun ehtoja koskevan sopimuksen niiden jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, edustajina euroryhmässä vai EVM:n hallintoneuvoston jäseninä.
On kuitenkin muistutettava, että rahoitusapujärjestelyn myönsi EVM-sopimuksessa määrättyjen sääntöjen ja menettelyjen mukaisesti EVM eikä euroryhmä.
Näin ollen on katsottava, että niiden jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, valtiovarainministerit, jotka kokoontuivat euroryhmässä 25.3.2013, ovat tehneet rahoitusavun ehtoja koskevan sopimuksen EVM:n hallintoneuvoston jäseninä eivätkä euroryhmän jäseninä. Edellä 120 kohdassa mainitussa Saksan valtiovarainministerin kirjeessä oleva viittaus euroryhmään voi selittyä sillä, että euroryhmässä kyseisenä ajankohtana kokoontuneet jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, edustajat ja EVM:n hallintoneuvoston jäsenet ovat käytännössä samoja luonnollisia henkilöitä.
Tähän on lisättävä, että EVM:n perustaessaan jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, päättivät antaa tälle kansainväliselle elimelle, joka on oikeushenkilö, erityiset ja yksinomaiset toimivaltuudet myöntää rahoitusapua vaikeuksissa oleville jäsenvaltioille, joiden rahayksikkö on euro. Näiden toimivaltuuksien käyttöön sovelletaan hallitustenvälisten yhteistyöelinten noudattamia kansainvälisen oikeuden sääntöjä, ja unionin oikeus tulee sovellettavaksi vain, jos EVM-sopimuksessa siitä erikseen määrätään. Jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, ovat siis selkeästi asettaneet rahoitusapujärjestelyn myöntämisen sekä unionin toimialan että oman normatiivisen kehyksensä ulkopuolelle.
Jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, ovat antaneet unionin toimielinten eli komission ja EKP:n tehtäväksi hoitaa tiettyjä tehtäviä EVM:n puolesta. Komissiolle ja EKP:lle EVM-sopimuksen yhteydessä annettuihin tehtäviin – olivatpa ne sitten kuinka merkittäviä hyvänsä – ei kuitenkaan sisälly omaa päätöksentekovaltaa. Lisäksi näiden kahden toimielimen tämän sopimuksen nojalla suorittamat toimet sitovat ainoastaan EVM:ää (tuomio 27.11.2012, Pringle,
C-370/12
,
EU:C:2012:756
,
kohta ja tuomio 20.9.2016, Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP,
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
,
kohta).
Toisin kuin komissiota ja EKP:tä, euroryhmää ei edes nimetä EVM-sopimuksessa elimeksi, joka voi hoitaa tehtäviä EVM:n lukuun.
Näin ollen euroryhmässä kokoontuvilla jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, valtiovarainministereillä ei siten voida katsoa olevan euroryhmän jäseninä valtuuksia ennakoida EVM:n hallintoneuvoston päätöksiä tai asettaa näille päätöksille ehtoja, vaan niillä voi olla tällaiset valtuudet ainoastaan EVM:n hallintoneuvoston jäseninä, vaikka rahoitusapujärjestelyn myöntämisen ehtoja koskevasta sopimuksesta olisikin päätetty euroryhmän kokouksen yhteydessä.
Näin ollen on katsottava, että jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, edustajat ovat tehneet rahoitusavun ehtoja koskevan sopimuksen EVM:n hallintoneuvoston jäseninä.
Edellä esitetyn perusteella ei voida katsoa, että euroryhmä olisi rahoitusavun ehtoja koskevalla sopimuksella velvoittanut Kyproksen tasavallan toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet.
3)

21.3.2013 tehty EKP:n päätös hätärahoituksen jatkamisesta enintään 26.3.2013 asti, ellei pelastuspaketista päästä sopimukseen
Kantajat vetoavat myös 21.3.2013 julkaistuun EKP:n lehdistötiedotteeseen (ks. edellä 23 kohta). Kuten kantajat istunnossa täsmensivät, ne katsovat, että tässä lehdistötiedotteessa ilmoitetaan EKP:n neuvoston päätöksestä jatkaa hätärahoitusta enintään 26.3.2013 asti, ellei pelastuspaketista päästä sopimukseen.
Muistutettakoon, että kyseisessä tiedotteessa todetaan seuraavaa:
”EKP:n neuvosto päätti – – pitää hätärahoituksen nykyisellä tasolla – – 25.3.2013 asti.
Sen jälkeen hätärahoitusta voidaan harkita vain, jos Kyproksessa toteutetaan [unionin/IMF:n] ohjelmaa, jolla tukea tarvitsevien pankkien vakavaraisuus varmistetaan.”
Aluksi on selvitettävä tämän lehdistötiedotteen merkitys. Sitä varten on palautettava mieliin tärkeimmät hätärahoitukseen sovellettavat säännöt.
Hätärahoituksesta 7.2.2013 tehdyn sopimuksen mukaan hätärahoituksella tarkoitetaan keskuspankkirahaa tai muuta apua, joka voi johtaa keskuspankkirahan määrän kasvuun ja joka myönnetään tilapäisistä maksuvalmiusvaikeuksista kärsivälle vakavaraiselle rahoituslaitokselle tai vakavaraisten rahoituslaitosten ryhmälle yhteisen rahapolitiikan ulkopuolisena toimenpiteenä.
Saman sopimuksen mukaan kansalliset keskuspankit vastaavat tarjoamastaan hätärahoituksesta ja kantavat siihen liittyvät kustannukset ja riskit. Hätärahoituksella on siis lähtökohtaisesti kansallinen oikeusperusta. Käsiteltävässä asiassa EKP:n esittämästä oikeudenkäyntiväitteestä ja sen vastauksesta unionin yleisen tuomioistuimen määräämiin prosessinjohtotoimiin ilmenee, että Kyproksen keskuspankki myönsi hätärahoituksen asianomaisille pankeille Kyproksen keskuspankista annetun lain 138(I)/2002 (O peri tis Kentrikis Trapezas tis Kyprou nomos tou 2002 (No. 138(I)/2002), EE, liite I (I), nro 3624, 19.7.2002; jäljempänä 19.7.2002 annettu laki) 6 §:n 2 momentin e kohdan ja 46 §:n 3 momentin perusteella. Ensiksi mainitun säännöksen mukaan Kyproksen keskuspankin tehtävänä on muun muassa varmistaa finanssijärjestelmän vakaus. Jälkimmäisellä säännöksellä valtuutetaan Kyproksen keskuspankki ”myöntämään pankeille määräaikaista vakuudellista luottoa tai määräaikaista vakuudellista lainaa [itse] määrittämillään perusteilla”.
Kuten EKP:n unionin yleisen tuomioistuimen määräämiin prosessinjohtotoimiin antaman vastauksen liitteessä olevasta 25.7.2017 päivätystä Kyproksen keskuspankin kirjeestä ilmenee, Kyproksen keskuspankin hallintoneuvosto on 31.1.2011 päivätyssä asiakirjassa täsmentänyt hätärahoituksen myöntämisessä noudatettavat periaatteet ja menettelyt. Tässä asiakirjassa muun muassa todetaan, että Kyproksen keskuspankki voi soveltaa 19.7.2002 annetun lain 46 §:n 3 momenttia tilapäisen rahoitusavun myöntämiseksi valvotulle luottolaitokselle, joka on vakavarainen mutta ei maksuvalmis. Siinä täsmennetään, että tätä apua, jolla pyritään turvaamaan laitoksen rahoitusvakaus, voidaan harkita vain, jos kyseessä on mahdollinen järjestelmäriski, ja että yleensä sitä myönnetään ainoastaan poikkeuksellisissa olosuhteissa.
Kyseisestä asiakirjasta ilmenee myös, ettei hätärahoitus, kuten kantajat toteavat, liity yhteiseen rahapolitiikkaan ja että se kuuluu siten EKP:n perussäännön 14.4 artiklan soveltamisalaan. Tässä artiklassa määrätään seuraavaa:
”Kansalliset keskuspankit voivat suorittaa myös muita tehtäviä kuin niitä, joista määrätään [EKP:n] perussäännössä, jollei EKP:n neuvosto kahden kolmasosan enemmistöllä annetuista äänistä päätä, että nämä tehtävät ovat ristiriidassa EKPJ:n tavoitteiden ja tehtävien kanssa. Kansalliset keskuspankit suorittavat nämä tehtävät omalla vastuullaan ja omaan lukuunsa, eikä niitä pidetä osana EKPJ:n tehtäviä.”
EKP toteaa asiakirjassa ”Menettelyt hätärahoitusta myönnettäessä”, johon se vetoaa oikeudenkäyntiväitteensä tueksi, että perussäännön 14.4 artiklan mukaan EKP:n neuvoston vastuulla on rajoittaa hätärahoitusoperaatioita, jos se katsoo niiden olevan ristiriidassa eurojärjestelmän tavoitteiden ja tehtävien kanssa. Tässä tarkoituksessa hätärahoitukseen liittyvistä menettelykysymyksistä 3.11.2011 tehdyssä EKP:n neuvoston päätöksessä ja hätärahoituksesta 7.2.2013 tehdyssä sopimuksessa (ks. edellä 137 kohta) määrätään tiedotus- ja yhteistyöjärjestelmästä kansallisten keskuspankkien ja EKP:n välillä.
Sen mukaan kyseisen kansallisen keskuspankin on toimitettava EKP:lle tiedot mahdollisista hätärahoitusoperaatioistaan, ja näiden tietojen mukana on oltava ”toiminnan vakautta valvovan viranomaisen arvio hätärahoitusta saavan laitoksen likviditeettitilanteesta ja vakavaraisuudesta lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä sekä perusteet, miksi laitos on todettu vakavaraiseksi”. Tämä vaatimus on ymmärrettävä SEUT 123 artiklassa, jonka sisältö on olennaisin osin samanlainen kuin EKP:n perussäännön 21.1 artiklan, määrätyn keskuspankkirahoituksen kiellon valossa. Oikeudenkäyntiväitteessään EKP toteaa aina katsoneensa, että hätärahoituksen myöntäminen vakavaraisille rahoituslaitoksille on tämän kiellon mukaista, kun taas maksukyvyttömien rahoituslaitosten rahoittaminen ei sitä ole. Tätä väitettä tukee edellä 139 kohdassa mainittu 31.1.2011 päivätty Kyproksen keskuspankin asiakirja, jossa todetaan, että olisi selvästi SEUT 123 artiklan ja EKP:n perussäännön 21.1 artiklan vastaista myöntää hätärahoitusta tapauksissa, joiden taustalla on vakavaraisuusongelmia.
Tosiseikkojen tapahtuma-aikaan EKP:llä ei ollut minkäänlaista toimivaltaa valvoa unionin luottolaitosten vakavaraisuutta, vaan tämä toimivalta kuului yksinomaan kansallisille valvontaviranomaisille. Voidakseen tässä tilanteessa varmistaa, että keskuspankkirahoituksen kieltoa noudatetaan, EKP oli täysin riippuvainen tiedoista, joita kansalliset valvontaviranomaiset sille toimittivat hätärahoitusta saaneiden pankkien vakavaraisuudesta.
Toiseksi on selvitettävä, voidaanko 21.3.2013 annetun lehdistötiedotteen perusteella päätellä, että kyseessä oli EKP:n perussäännön 14.4 artiklan nojalla tehty päätös, kuten kantajat lähinnä väittävät (ks. edellä 134 kohta), vai pelkkä aikomuksen ilmaiseminen, kuten EKP väittää (ks. edellä 90 kohta).
Tästä on muistutettava, että EKP:n perussäännön 14.4 artiklan mukaan EKP:n neuvosto on elin, jolla on toimivalta kieltää kansallista keskuspankkia myöntämästä hätärahoitusta, jos se on ristiriidassa EKPJ:n tavoitteiden ja tehtävien kanssa. 21.3.2013 annetusta lehdistötiedotteesta kuitenkin ilmenee, että EKP:n neuvosto ”päätti” pitää hätärahoituksen nykyisellä tasolla 25.3.2013 asti. Tästä seuraa implisiittisesti mutta väistämättä, että hätärahoituksen pitäminen tällä tasolla ei 26.3.2013 lähtien ollut enää sallittua ja että, kuten lehdistötiedotteessa täsmennetään, tämän jälkeen ”hätärahoitusta voitiin harkita vain, jos Kyproksessa toteutettaisiin [EU:n/IMF:n] ohjelmaa, jolla tukea tarvitsevien pankkien vakavaraisuus varmistettaisiin”.
Tämän perusteella on siis kantajien tapaan todettava, että 21.3.2013 annetussa lehdistötiedotteessa todellakin ilmaistaan, että on olemassa EKP:n neuvoston päätös, jossa kielletään hätärahoituksen pitäminen nykyisellä tasolla 26.3.2013 lukien ja asetetaan hätärahoituksen jatkamisen ehdoksi rahoitusapuohjelman toteuttaminen asianomaisten pankkien vakavaraisuuden turvaamiseksi (jäljempänä 21.3.2013 tehty EKP:n neuvoston päätös).
Kolmanneksi on selvitettävä, voidaanko 21.3.2013 annetusta lehdistötiedotteesta näin tulkittuna päätellä, että EKP on velvoittanut Kyproksen tasavallan toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet.
Tästä on todettava, että 21.3.2013 annetussa lehdistötiedotteessa ainoastaan ilmoitetaan velvollisuudesta saavuttaa tietty tulos. Kyseisessä tiedotteessa EKP ei nimittäin suoraan tai epäsuorasti viittaa vahinkoa aiheuttaneisiin toimenpiteisiin, vaan ainoastaan toteaa hätärahoituksen mahdollisen jatkamisen edellyttävän sitä, että toteutetaan unionin ja IMF:n ohjelma, jolla varmistetaan tukea tarvitsevien pankkien vakavaraisuus. Tiedotteessa ei mitenkään eritellä, minkälainen tällaisen ohjelman pitäisi olla, eikä edes mainita euroryhmän julkilausumia, EVM:n toimia tai vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden toteuttamisesta käynnissä olleita neuvotteluja.
Toisin kuin kantajat väittävät, 17.10.2014 julkaistu lehtiartikkeli ”Before a Bailout, E.C.B. Minutes Showed Doubts Over Keeping a Cyprus Bank Afloat” (”Ennen pelastuspakettia, EKP:n neuvoston pöytäkirjat paljastivat epäilykset kyproslaisen pankin säilymisestä elinkelpoisena”) ei mitenkään kyseenalaista tätä päätelmää. Kyseisessä artikkelissa ainoastaan selostetaan, että ”tarkkaan luettuina [EKP:n neuvoston kokouksissa laadituista] pöytäkirjoista ilmenee, että EKP:n edustajat ovat useaan kertaan vahvistaneet lopettavansa [Laikin hätärahoituksen], ellei Kypros saavuta taloudelliseen pelastusohjelmaan pääsemiseksi vaadittavaa edistystä”, muttei missään kohden esitetä edustajien vaatineen, että ohjelma on toteutettava jossakin tietyssä muodossa tai että sillä on oltava joitakin erityisiä ominaisuuksia.
Myöskään erään EKP:n johtokunnan jäsenen 15. ja 16.3.2013 pidetyissä euroryhmän kokouksissa esittämät lausumat eivät, olettaen, että ne on näytetty toteen, tue kantajien väitettä. 19.2.2015 julkaistusta lehtiartikkelista ”Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?” (”Petkuttiko troikka miljardeja tuhansien tallettajien kustannuksella Kyproksessa?”), johon kantajat viittaavat, väitetään tämän EKP:n johtokunnan jäsenen uhanneen evätä kyproslaisilta pankeilta mahdollisuuden hätärahoitukseen. Artikkelista ei kuitenkaan mistään kohden ilmene, että tämä EKP:n johtokunnan jäsen olisi lausunnoillaan tarkoittanut sanoa, että EKP suhtautuisi suopeasti hätärahoituksen jatkamiseen vain, jos vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet toteutetaan. Kyproksen tasavallan valtiovarainministerin Kyproksen parlamentin tutkintavaliokunnassa tosiseikkojen tapahtuma-aikaan antaman todistajanlausunnon perusteella voitaisiin enintäänkin katsoa, että nämä EKP:n johtokunnan jäsenen lausunnot ovat koskeneet pankkitalletusveron käyttöönottoa Kyproksella. Tämä vero, jonka käyttöönottoa koskevan lakiesityksen Kyproksen parlamentti hylkäsi 19.3.2013 (ks. edellä 22 kohta), ei kuitenkaan sisälly vahinkoa aiheuttaneisiin toimenpiteisiin.
Näin ollen on todettava 21.3.2013 annetusta lehdistötiedotteesta ilmenevän, kuten EKP lähinnä väittää, että Kyproksen tasavallalla oli vapaus toteuttaa asianomaisten pankkien vakavaraisuuden varmistamiseksi muita toimenpiteitä vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden sijasta (ks. vastaavasti ja analogisesti määräys 14.7.2016, Alcimos Consulting v. EKP,
T-368/15
, ei julkaistu,
EU:T:2016:438
,
kohta). Näin ollen ei voida katsoa, että EKP olisi tällä lehdistötiedotteella tai siinä mainitulla päätöksellä velvoittanut Kyproksen tasavallan toteuttamaan nämä toimenpiteet.
4)

”Hätärahoituksen jatkamisesta” väitetysti tehdyt EKP:n [päätökset]
Kantajat tekevät eron 21.3.2013 tehdyn EKP:n neuvoston päätöksen (ks. edellä 134–151 kohta) ja niin sanottujen ”hätärahoituksen jatkamisesta” tehtyjen EKP:n päätösten välillä. Istunnossa kantajat täsmensivät, että nämä päätökset oli tehty ennen 21.3.2013 annettua lehdistötiedotetta.
Tuohon aikaan hätärahoitus kuului kansallisten valvontaviranomaisten yksinomaiseen toimivaltaan (ks. edellä 137–143 kohta) ja EKP:n neuvostolla oli ainoastaan toimivalta rajoittaa sellaisia hätärahoitusoperaatioita, joiden se katsoi olevan ristiriidassa EKPJ:n tavoitteiden ja tehtävien kanssa. Näin ollen on katsottava, että EKP:n toimilla, joihin kantajat viittaavat, tarkoitetaan ennen 21.3.2013 tehtyjä EKP:n päätöksiä, joissa EKP päätti olla vastustamatta hätärahoitusta.
Asiakirja-aineistosta ei kuitenkaan mitenkään ilmene, että EKP olisi näillä päätöksillä velvoittanut Kyproksen tasavallan toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet. Kantajat päinvastoin itse myönsivät istunnossa, että ne vetosivat näihin päätöksiin yksinomaan osoittaakseen, että 21.3.2013 tehty EKP:n neuvoston päätös oli väitetysti mielivaltainen.
Näin ollen ei voida katsoa, että EKP olisi ennen 21.3.2013 annettua lehdistötiedotetta ”hätärahoituksen jatkamisesta tekemillään [päätöksillä]” velvoittanut Kyproksen tasavallan toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet.
5)

Myöhemmät toimet
Riidanalaisten toimien luettelossa (ks. edellä 77 kohta, viides ja kuudes luetelmakohta) mainitaan myös seuraavat neljä toimien ryhmää:
–
komission neuvottelema ja 26.4.2013 tekemä yhteisymmärryspöytäkirja
–
”komission esittämät näkemykset, joiden mukaan Kyproksen viranomaisten toteuttamat toimenpiteet olivat rahoitusavulle asetettujen ehtojen mukaisia”, ja se, että komissio ja EKP hyväksyivät rahoitusapujärjestelyn eri apuerien maksamisen Kyproksen tasavallalle
–
12.4.2013, 13.5.2013 ja 13.9.2013 annetut euroryhmän julkilausumat
–
päätös 2013/236.
Nämä toimet on toteutettu 29.3.2013 jälkeen eli vahinkoa aiheuttaneiden asetusten antamisen jälkeen. Näin ollen ei ole mahdollista katsoa, että vastaajat olisivat kyseisillä asetuksilla velvoittaneet Kyproksen tasavallan toteuttamaan niihin sisältyvät vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet. Ne ovat siten enintäänkin voineet edellyttää vahinkoa aiheuttaneisiin asetuksiin tehtyjen muutosten johdosta 30.7.2013 käyttöön otettujen ja edellä 33 ja 34 kohdassa mainittujen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden toteuttamista. Kantajat kuitenkin väittävät kaikkien riidanalaisten toimien olevan osa ”jatkumoa”, joka alkoi rahoitusavun ehtoja koskevan sopimuksen tekemiseen johtaneista vastaajien menettelyistä ja päättyi vastaajien ennen 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittamista ja sen jälkeen toteuttamiin eri toimiin. Istunnossa kantajat täsmensivät, että kukin näistä toimista ja menettelyistä oli”välttämätön lenkki rahoitusavulle asetettujen ehtojen ketjussa”. Näin ollen se, että vastaajat olisivat jättäneet toteuttamatta yhdenkin näistä toimista, olisi johtanut vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden epäonnistumiseen, koska niitä ei olisi tai ei enää olisi voitu panna täytäntöön.
Perusteluissaan kantajat antavat lähinnä ymmärtää, että se, että vastaajat toteuttivat jokaisen edellä 156 kohdassa mainituista toimista, oli välttämätön edellytys sille, että Kyproksen tasavalta saattoi pitää vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet voimassa tai jatkaa niiden täytäntöönpanoa. Tämän päättelyn on kuitenkin todettava olevan pelkkää spekulointia. Asiakirja-aineistosta ei nimittäin ilmene, että Kyproksen tasavallan olisi ollut pakko kumota vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet tai keskeyttää niiden täytäntöönpano, jos yksikin edellä 156 kohdassa tarkoitetuista myöhemmistä toimista olisi jäänyt toteuttamatta.
Kantajien unionin yleiselle tuomioistuimelle esittämiä kirjelmiä ja erityisesti väitettä, jonka mukaan Kyproksen tasavalta ei olisi voinut kumota 22.3.2013 annettua lakia ja vahinkoa aiheuttaneita asetuksia eikä lopettaa 29.3.2013 toteutettujen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden täytäntöönpanoa rikkomatta joitakin näistä myöhemmistä toimista, on kuitenkin mahdollista tulkita siten, että vastaajat pakottivat Kyproksen tasavallan pitämään nämä toimenpiteet voimassa ja jatkamaan niiden täytäntöönpanoa. Väitetty vahinko olisi siten aiheutunut paitsi näiden toimenpiteiden toteuttamisesta myös niiden voimassa pitämisestä ja täytäntöönpanon jatkamisesta.
Seuraavaksi on siten tutkittava, ovatko vastaajat edellä 156 kohdassa mainitut toimet toteuttamalla pakottaneet Kyproksen tasavallan pitämään voimassa 29.3.2013 käyttöön otetut vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet tai jatkamaan niiden täytäntöönpanoa. Lisäksi on selvitettävä, ovatko vastaajat näillä toimilla velvoittaneet Kyproksen tasavallan toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneisiin asetuksiin tehtyjen muutosten johdosta 30.7.2013 käyttöön otetut vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet, jotka mainittiin edellä 33 ja 34 kohdassa.
Komission 26.4.2013 tekemästä yhteisymmärryspöytäkirjasta on ensinnäkin todettava, että siinä eritellyt toimenpiteet jakautuvat kolmeen ryhmään, joista kullakin on eri tavoite, ja niistä ensimmäinen on Kyproksen finanssijärjestelmän tervehdyttäminen, toinen verotuksen konsolidointiprosessin jatkaminen ja kolmas rakenneuudistusten täytäntöönpano.
Vahinkoa aiheuttaneisiin toimenpiteisiin viitataan näistä kolmesta ryhmästä ensimmäisen yhteydessä. Ne kuvaillaan ensin lyhyesti 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan osassa ”Tähänastinen edistys” ja sitten yksityiskohtaisemmin sen 1.23–1.28 kohdassa (ks. edellä 42 kohta).
Aluksi on tutkittava EKP:n ja komission väite, jonka mukaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet mainitaan yhteisymmärryspöytäkirjassa pelkästään taustoittavassa ja kuvailevassa tarkoituksessa (ks. edellä 87 kohta).
Tästä todetaan 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan johdanto-osan D ja F perustelukappaleessa yhtäältä, että Kyproksen tasavallalle myönnetään rahoitusapujärjestely sillä ehdolla, että se panee täytäntöön kyseisessä pöytäkirjassa mainitut toimenpiteet, ja toisaalta, että EVM:n hallintoneuvosto tarkistaa komission kertomusten perusteella ja ennen kunkin apuerän maksamista, onko nämä toimenpiteet pantu täytäntöön. Toisin kuin komissio väittää, mistään 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan määräyksestä ei käy ilmi, että Kyproksen tasavalta voisi rajoittua toteuttamaan ainoastaan tietyt uudet toimenpiteet. Kokonaisuutena luettuna tästä pöytäkirjasta pikemminkin ilmenee, että kaikkien siinä mainittujen toimenpiteiden täytäntöönpanoa ja siten myös jo ennen kyseisen pöytäkirjan allekirjoittamista hyväksyttyjen toimenpiteiden voimassa pitämistä pidettiin välttämättömänä.
Toiseksi nämä jo toteutetut toimenpiteet mainitaan 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.23–1.28 kohdassa siinä yhteydessä, kun tarkastellaan yhdessä tulevaisuudessa toteutettavia toimenpiteitä. Viimeksi mainituissa ei kuitenkaan olisi mitään mieltä, jollei jo toteutettuja toimenpiteitä olisi olemassa. Niinpä 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.26 kohdassa mainitaan, että BoC:n pääomitus on toteutettu muun muassa muuntamalla suojaamattomat talletukset osakkeiksi (jo toteutettu toimenpide), ja pöytäkirjan 1.27 kohdassa, että jos myöhemmin suoritettavan BoC:n pääomatarpeiden arvioinnin perusteella katsotaan, että BoC:n pääomitus alittaa tavoitetason, lisäerä suojaamattomia talletuksia muunnetaan osakkeiksi, ja jos taas BoC:n pääomituksen katsotaan ylittävän tavoitetason, yli menevä määrä palautetaan suojaamattomien talletusten tallettajille (tulevaisuudessa toteutettava toimenpide).
Näin ollen on hylättävä komission ja EKP:n väite, jonka mukaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet mainitaan 26.4.2013 tehdyssä yhteisymmärryspöytäkirjassa pelkästään taustoittavassa ja kuvailevassa tarkoituksessa, ja siten todettava, että tämän pöytäkirjan 1.26 kohdassa velvoitetaan Kyproksen tasavalta pitämään voimassa 29.3.2013 toteutetut vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet ehtona rahoitusapujärjestelyn myöntämiselle. Pöytäkirjan 1.27 kohdassa puolestaan määrätään, että lisäerä BoC:n talletuksia muunnetaan osakkeiksi siten kuin edellä 33 kohdassa mainituista, asetukseen nro 103 30.7.2013 tehdyistä muutoksista ilmenee.
On kuitenkin huomautettava, että komissio allekirjoitti 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan EVM:n puolesta EVM-sopimuksen 13 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Kuten edellä 129 kohdassa mainitaan, komissiolle ja EKP:lle EVM-sopimuksen yhteydessä annettuihin tehtäviin ei sisälly omaa päätöksentekovaltaa, ja näiden kahden toimielimen kyseisen sopimuksen nojalla suorittamat toimet sitovat ainoastaan EVM:ää (tuomio 27.11.2012, Pringle,
C-370/12
,
EU:C:2012:756
,
kohta ja tuomio 20.9.2016, Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP,
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
,
kohta). Yhteisymmärryspöytäkirjaan sisältyvä vaatimus vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden voimassa pitämisestä ja täytäntöönpanon jatkamisesta sekä mahdollinen vaatimus siitä, että lisäerä BoC:n talletuksia muunnetaan osakkeiksi, kuuluvat siten ainoastaan EVM:n, eivät komission vastuulle.
Edellä esitetystä seuraa, että allekirjoittaessaan 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan komissio ei velvoittanut Kyproksen tasavaltaa pitämään voimassa 29.3.2013 käyttöön otettuja vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä eikä jatkamaan niiden täytäntöönpanoa, vaan ainoastaan antoi EVM:lle operatiivista tukea sellaisen sopimuksen tekemisessä, josta ainoastaan komissio ja Kyproksen tasavalta ovat vastuussa. Sama johtopäätös on tehtävä vahinkoa aiheuttaneisiin asetuksiin tehtyjen muutosten nojalla 30.7.2013 käyttöön otetuista ja edellä 33 ja 34 kohdassa mainituista vahinkoa aiheuttaneista toimenpiteistä.
Vaikka toiseksi katsottaisiinkin, että näillä toimilla on velvoitettu Kyproksen tasavalta pitämään voimassa vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet tai jatkamaan niiden täytäntöönpanoa tai toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneisiin asetuksiin tehtyjen muutosten nojalla 30.7.2013 käyttöön otetut ja edellä 33 ja 34 kohdassa mainitut vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet, komission esittämä toteamus, jonka mukaan ”Kyproksen viranomaisten toteuttamat toimenpiteet olivat rahoitusavulle asetettujen ehtojen mukaisia”, ja se, että komissio ja EKP hyväksyivät rahoitusapujärjestelyn eri apuerien maksamisen Kyproksen tasavallalle (ks. edellä 156 kohdan toinen luetelmakohta), voidaan edellä 167 ja 168 kohdassa esitettyjä syitä vastaavin syin lukea ainoastaan EVM:n syyksi. Kun nimittäin komissio seuraa EVM-sopimuksen 13 artiklan 7 kohdan mukaisesti rahoitusapujärjestelylle asetettujen ehtojen noudattamista yhteistyössä EKP:n kanssa, se ainoastaan hoitaa operatiivista tehtävää EVM:n, jolla yksin on päätösvalta, lukuun.
Kolmanneksi 12.4.2013, 13.5.2013 ja 13.9.2013 annetuista euroryhmän julkilausumista (ks. edellä 156 kohdan kolmas luetelmakohta) on todettava, ettei euroryhmä missään kohden viittaa niissä vaatimukseen pitää vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet voimassa tai jatkaa niiden täytäntöönpanoa, jotta Kyproksen tasavallalle voitaisiin maksaa EVM:n myöntämän rahoitusapujärjestelyn eri apuerät. Se ei myöskään viittaa vaatimukseen toteuttaa vahinkoa aiheuttaneisiin asetuksiin tehtyjen muutosten johdosta 30.7.2013 käyttöön otetut vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet, jotka mainittiin edellä 33 ja 34 kohdassa. Näissä julkilausumissaan euroryhmä lähinnä ainoastaan kuvailee lyhyesti tiettyjä Kyproksen viranomaisten toteuttamia toimenpiteitä ja ilmaisee tyytyväisyytensä niihin sekä esittää näkemyksen, jonka mukaan nämä toimenpiteet voivat osaltaan lievittää Kyproksen tasavallan taloudellisia vaikeuksia. Kyseisissä julkilausumissa euroryhmä myös kuvailee rahoitusapumenettelyn aikaisemmat ja tulevat vaiheet ja ilmaisee muun muassa puoltavansa uuden apuerän maksamista.
Näin ollen ei voida katsoa, että 12.4.2013, 13.5.2013 ja 13.9.2013 annetuissa euroryhmän julkilausumissa olisi velvoitettu pitämään voimassa vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet tai jatkamaan niiden täytäntöönpanoa taikka toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneisiin asetuksiin tehtyjen muutosten johdosta 30.7.2013 käyttöön otetut vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet, jotka mainittiin edellä 33 ja 34 kohdassa.
Päätöksestä 2013/236 (ks. edellä 156 kohdan neljäs luetelmakohta), jolla neuvosto on ”hyväksynyt ja saattanut osaksi unionin säännöstöä” rahoitusapujärjestelyn väitetysti lainvastaiset myöntämisedellytykset, on neljänneksi todettava, ettei kyseisessä päätöksessä, toisin kuin kantajat lähinnä väittävät, mainita nimenomaisesti kaikkia vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä. Niihin liittyviä kysymyksiä käsitellään ainoastaan mainitun päätöksen johdanto-osan viidennessä ja yhdeksännessä perustelukappaleessa ja 2 artiklan 6 kohdassa, jotka eivät suoraan koske useimpia vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä.
Päätöksen 2013/236 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan muun muassa seuraavaa:
”Euroryhmä pääsi 25 päivänä maaliskuuta 2013 poliittiseen sopimukseen Kyproksen viranomaisten kanssa makrotalouden sopeuttamisohjelman peruspilareista. Pankkisektoria oli määrä järjestellä uudelleen ja supistaa – –. Lisäksi kahden suurimman pankin pääomittaminen oli määrä toteuttaa yksinomaan näiden pankkien sisältä käsin (eli osakkeenomistajien, velkakirjojen haltijoiden ja tallettajien varoin).”
Päätöksen 2013/236 johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Kyproksen pankkisektorin pitkän aikavälin selviytymiskyvyn vahvistaminen on ratkaisevan tärkeää maan rahoitusjärjestelmän vakauden palauttamisen kannalta ja sen seurauksena, kun otetaan huomioon voimakkaat keskinäiset yhteydet, koko euroalueen rahoitusjärjestelmän vakauden säilyttämisen kannalta. Kyproksen pankkisektorin huomattava supistaminen ja uudelleenjärjestely ovat käynnissä. Kyproksen parlamentti on antanut lainsäädäntöä, jolla luodaan kattavat puitteet luottolaitosten elvytykselle ja kriisinratkaisulle. Näitä uusia puitteita soveltamalla Kyproksen pankkisektoria on välittömästi supistettu merkittävästi. Kyproksen pankkisektorin maksuvalmiuden säilyttämiseksi on määrätty väliaikaisia hallinnollisia toimenpiteitä, pääomaliikkeiden rajoitukset mukaan lukien.”
Näissä kahdessa johdanto-osan perustelukappaleessa neuvosto kuvailee yleisesti Kyproksen viranomaisten jo toteuttamia rahoitussektorin uudelleenjärjestelytoimia, muttei mitenkään täsmennä 29.3.2013 toteutettujen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden sisältöä muuten kuin viittaamalla yleisesti asianomaisten pankkien osakkeenomistajien ja tallettajien osuuteen niiden pääomittamisessa eikä mainitse, että Kyproksen viranomaisten on pidettävä nämä toimenpiteet voimassa tai jatkettava niiden täytäntöönpanoa. Neuvosto ei myöskään erikseen viittaa vahinkoa aiheuttaneisiin asetuksiin tehtyjen muutosten johdosta 30.7.2013 käyttöön otettuihin vahinkoa aiheuttaneisiin toimenpiteisiin, jotka mainittiin edellä 33 ja 34 kohdassa.
Päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Rahoitussektorinsa tervehdyttämiseksi [Kyproksen tasavallan] on jatkettava pankkisektorin perusteellista uudistamista ja uudelleenjärjestelyä sekä elinkelpoisten pankkien vahvistamista palauttamalla niiden pääoma asianmukaiselle tasolle, ratkaisemalla niiden maksuvalmiustilanne ja vahvistamalla niiden valvontaa. Ohjelmaan on sisällytettävä seuraavat toimenpiteet ja tulokset:
a)
varmistetaan, että pankkisektorin maksuvalmiustilannetta seurataan tiiviisti. Äskettäin määrättyjä väliaikaisia pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksia – – seurataan tiiviisti. Tavoitteena on, että rajoitukset ovat voimassa vain niin kauan kuin on ehdottoman välttämätöntä – –. Keskuspankkirahoitukseen turvautuvien tai valtiontukea saavien kotimaisten pankkien keskipitkän aikavälin rahoitus- ja pääomasuunnitelmissa olisi otettava realistisesti huomioon odotettavissa oleva velkavivun purkaminen pankkisektorilla ja vähennettävä riippuvuutta keskuspankkien lainanannosta välttäen samalla omaisuuserien pikaista myyntiä ja luottolamaa. Vähimmäismaksuvalmiusvaatimuksia koskevat säännökset saatetaan ajan tasalle, jotta tulevaisuudessa voidaan ehkäistä liialliset keskittymät yksittäisiin liikkeeseenlaskijoihin;
b)
suoritetaan [BoC:n] ja [Laikin] varojen riippumaton arvonmääritys ja yhdistetään nopeasti [Laikin] operaatiot [BoC:hen]. Arvonmääritys on saatettava päätökseen nopeasti, jotta [BoC:ssä] suoritettava talletusten vaihto osakkeisiin voidaan saattaa päätökseen;
c)
hyväksytään tarvittavat säännöt, joiden mukaan pankkien on nostettava rajoituksettomien ensisijaisten omien varojen suhdelukunsa (Core tier 1) 9 prosenttiin vuoden 2013 loppuun mennessä;
d)
toteutetaan toimenpiteitä pankkien uudelleenjärjestelystä veronmaksajille aiheutuvien kulujen saattamiseksi mahdollisimman vähiin. Ennen valtiontukitoimenpiteiden toteuttamista liike- ja osuuskuntamuotoisten luottolaitosten, joilla on liian vähän pääomaa, on hankittava pääomaa niin pitkälti kuin mahdollista yksityisistä lähteistä. Uudelleenjärjestelysuunnitelmat on hyväksyttävä virallisesti valtiontukisääntöjen nojalla, ennen kuin valtiontukea annetaan. – –;
e)
varmistetaan, että luodaan luottorekisteri – –;
f)
vahvistetaan pankkien hallinnointi muun muassa kieltämällä lainananto riippumattomille pankin hallituksen jäsenille tai heihin sidossuhteessa oleville tahoille;
g)
maksimoidaan järjestämättömien lainojen takaisinperintä ja minimoidaan samalla lainanottajien kannustimet strategiseen maksujen laiminlyöntiin – –;
h)
saatetaan osuuskuntamuotoisten luottolaitosten sääntely ja valvonta liikepankkien sääntelyä ja valvontaa vastaavaksi;
i)
varmistetaan osuuskuntamuotoisten luottolaitosten elinkelpoisuus ja kehitetään komissiota, EKP:a ja IMF:ää kuullen osuuskuntamuotoisten luottolaitosten sektorin tulevaa rakennetta, toimintaa ja elinkelpoisuutta koskeva strategia – – vuoden 2015 puoleenväliin mennessä;
j)
tehostetaan yritys- ja kotitaloussektorin velkaantuneisuuden seurantaa, ja luodaan puitteet kohdennetulle yksityisen sektorin uudelleenjärjestelylle – –;
k)
parannetaan – – rahanpesun vastaisia säännöksiä ja varmistetaan täydellinen oikeussubjektien – – tarkasteltavuus;
l)
otetaan käyttöön pääomien tasoon perustuva pakollinen valvonta;
m)
otetaan stressitestaus osaksi – – pankkien etävalvontaa; ja
n)
pannaan täytäntöön yhdenmukaistettu pankkien ja luottolaitosten tietojen antamista koskeva raportointijärjestelmä.”
Näistä ”toimenpiteistä ja tuloksista” vahinkoa aiheuttaneisiin toimenpiteisiin liittyvinä voidaan pitää ainoastaan yhtäältä päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja toimenpiteitä, jotka koskevat Laikin yhdistämistä BoC:hen ja BoC:ssä suoritettavaa talletusten vaihtoa osakkeisiin, ja toisaalta saman päätöksen 2 artiklan 6 kohdan d alakohdassa tarkoitettuja toimenpiteitä, jotka koskevat pankkien uudelleenjärjestelystä veronmaksajille aiheutuvien kulujen saattamista mahdollisimman vähiin.
Laikin yhdistämisestä BoC:hen on ensinnäkin todettava, että päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan b alakohdassa ainoastaan määritellään yleisesti toimenpide, jonka Kyproksen tasavalta oli velvollinen toteuttamaan. Siinä ei mainita, että Laikin yhdistäminen BoC:hen on toteutettava jollakin tietyllä tavalla. Kyproksen viranomaisilla on siis ollut vähintäänkin merkittävästi harkintavaltaa näiden toteutustapojen määrittämisessä. Mikään niistä lainvastaisuuksista, joihin kantajat vetoavat, ei kuitenkaan ole voinut liittyä Laikin ja BoC:n yhdistämiseen sinänsä. Tällainen lainvastaisuus voisi sisältyä enintäänkin kyseisen toimenpiteen toteutustapoihin. Näin olen vahinko, jonka kantajat väittävät kärsineensä siitä, että Laiki yhdistettiin BoC:hen, ei – olettaen, että se on näytetty toteen – ole aiheutunut päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan b alakohdasta, vaan toimenpiteistä, jotka Kyproksen tasavalta toteutti tämän yhdistämisen täytäntöön panemiseksi.
Pankkien uudelleenjärjestelystä veronmaksajille aiheutuvien kulujen saattamisesta mahdollisimman vähiin on huomautettava, että päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan d alakohdassa yhtäältä ainoastaan kuvaillaan yleisesti tähän tähtäävien toimenpiteiden toteuttamista ja toisaalta edellytetään, että ennen valtiontukitoimenpiteiden toteuttamista liike- ja osuuskuntamuotoiset luottolaitokset, joilla on liian vähän pääomaa, hankkivat pääomaa niin pitkälti kuin mahdollista yksityisistä lähteistä. Päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan d alakohdassa ei viitata mihinkään tiettyihin keinoihin, joita niiden toteuttamisessa olisi käytettävä, ja jätetään siten Kyproksen tasavallalle tältä osin merkittävästi harkintavaltaa. Tätä tulkintaa tukee se, että kyseinen säännös koskee sekä liike- että osuuskuntamuotoisia luottolaitoksia, kun taas vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden kohteena ovat ainoastaan ensiksi mainitut laitokset. Kyseistä säännöstä ei siten voida tulkita siten, että sillä velvoitetaan Kyproksen tasavalta pitämään vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet voimassa tai jatkamaan niiden täytäntöönpanoa.
BoC:n talletusten vaihdosta osakkeisiin on todettava päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan b alakohdassa edellytettävän, että asianomaisten pankkien varojen riippumaton arvonmääritys suoritetaan määräajassa, mikä mahdollistaa tämän vaihdon toteuttamisen. Tästä seuraa implisiittisesti mutta väistämättä, ettei päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan b alakohdassa sallita Kyproksen viranomaisten poiketa velvollisuudesta vaihtaa BoC:n talletukset osakkeisiin, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta tämän toimenpiteen käytännön toteutettavuuteen. Käsiteltävän asian olosuhteissa ja erityisesti asianomaisten pankkien taloudellisen tilanteen huomioon ottaen tämän vaihtoa koskevan toimenpiteen voimassa pitämistä tai täytäntöönpanon jatkamista koskevaan vaatimukseen on riippumatta siitä, millä tavoin se on täsmälleen toteutettu, voinut sisältyä yksi tai usea niistä lainvastaisuuksista, joihin kantajat vetoavat.
Näin ollen on katsottava, että neuvosto on päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan b alakohdassa velvoittanut Kyproksen tasavallan pitämään voimassa vahinkoa aiheuttaneen toimenpiteen, joka koski BoC:n suojaamattomien talletusten vaihtoa osakkeisiin, tai jatkamaan sen täytäntöönpanoa. Päätöksen 2013/236 tehdessään neuvosto ei sitä vastoin velvoittanut Kyproksen tasavaltaa pitämään voimassa muita 29.3.2013 käyttöön otettuja vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä tai jatkamaan niiden täytäntöönpanoa eikä myöskään toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneisiin asetuksiin tämän päivämäärän jälkeen tehtyjen muutosten johdosta käyttöön otettuja toimenpiteitä, jotka mainittiin edellä 33 ja 34 kohdassa.
Edellä 103 kohdassa esitettyjen toteamusten mukaisesti on siten seuraavaksi tutkittava, oliko Kyproksen tasavallalla harkintavaltaa poiketa velvollisuudesta pitää voimassa vahinkoa aiheuttanut toimenpide, johon päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan b alakohdassa ainakin implisiittisesti viitataan ja joka koski BoC:n talletusten vaihtoa osakkeisiin, tai jatkaa sen täytäntöönpanoa.
b)

Oliko Kyproksen tasavallalla harkintavaltaa poiketa velvollisuudesta pitää voimassa toimenpide, joka koski BoC:n talletusten vaihtoa osakkeisiin, tai jatkaa sen täytäntöönpanoa?
Neuvosto hyväksyi päätöksen 2013/236 komission ehdotuksesta ottaen huomioon ”Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 136 artiklan 1 kohdan yhdessä sen 126 artiklan 6 kohdan kanssa”. Päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisen lehden L-sarjassa, jossa julkaistaan oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä.
Tältä osin on muistutettava, että SEUT 136 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Talous- ja rahaliiton moitteettoman toiminnan varmistamiseksi ja perussopimusten asiaa koskevien määräysten mukaisesti neuvosto hyväksyy 121 ja 126 artiklassa tarkoitetuista menettelyistä asian kannalta sopivaa menettelyä noudattaen, viimeksi mainitun artiklan 14 kohdassa tarkoitettua menettelyä lukuun ottamatta, niitä jäsenvaltioita, joiden rahayksikkö on euro, koskevia toimenpiteitä, joilla
a)
tehostetaan näiden jäsenvaltioiden talousarvioita koskevan kurinalaisuuden yhteensovittamista ja sen valvontaa;
b)
laaditaan näitä jäsenvaltioita koskevat talouspolitiikan laajat suuntaviivat huolehtien samalla niiden yhteensopivuudesta koko unionin osalta hyväksyttyjen talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen kanssa sekä niiden valvonnasta.”
SEUT 126 artiklan 6 kohdassa, joka koskee sitä menettelyä, jonka nojalla päätös 2013/236 hyväksyttiin, määrätään, että neuvosto ”päättää” komission ehdotuksesta ja ottaen huomioon sen jäsenvaltion mahdolliset huomautukset, jota asia koskee, sekä kokonaistilanteen arvioituaan, onko tässä jäsenvaltiossa olemassa liiallinen alijäämä.
Päätöstä 2013/236 on siten pidettävä SEUT 288 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna päätöksenä. Näin ollen tämä päätös on voimassaoloaikanaan velvoittanut Kyproksen tasavaltaa kaikilta osiltaan, myös 2 artiklan 6 kohdan b alakohdan osalta.
Päätöksen 2013/236 velvoittavan luonteen vahvistavat paitsi sen sanamuoto ja sisältö myös sen asiayhteys ja sen laatijan tarkoitus. Vaikka nimittäin tämän päätöksen johdanto-osan 7, 10, 11, 13 ja 14 perustelukappale ovatkin konditionaalissa, kaikki sen säännökset on laadittu pakottavaan muotoon, kuten preesensin systemaattinen käyttö 1 ja 2 artiklassa osoittaa (ks. vastaavasti tuomio 5.9.2012, Rahman ym.,
C-83/11
,
EU:C:2012:519
,
kohta). Päätöksen 2013/236 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, että Kyproksen tasavallan ”on toteutettava määrätietoisesti makrotalouden sopeutusohjelma, – – jonka tärkeimmät osatekijät on säädetty tämän päätöksen 2 artiklassa”. Kuten edellä 176 kohdassa jo todettiin, erityisesti päätöksen 2 artiklan 6 kohdassa säädetään, että ”[Kyproksen tasavallan] on jatkettava pankkisektorin perusteellista uudistamista ja uudelleenjärjestelyä sekä elinkelpoisten pankkien vahvistamista palauttamalla niiden pääoma asianmukaiselle tasolle, ratkaisemalla niiden maksuvalmiustilanne ja vahvistamalla niiden valvontaa”. Tätä varten makrotalouden sopeutusohjelmaan”on sisällytettävä”, kuten edellä 176 ja 177 kohdassa todettiin, tietyt ”toimenpiteet ja tulokset”, joiden joukossa mainitaan asianomaisten pankkien varojen riippumattoman arvonmäärityksen saattaminen nopeasti päätökseen, jotta talletusten vaihto osakkeisiin BoC:ssä saataisiin toteutettua.
Toiseksi neuvoston unionin yleiselle tuomioistuimelle toimittamista kirjelmistä ilmenee, että päätöksellä 2013/236 oli tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia ja että neuvoston tarkoituksena oli antaa sille tällaisia vaikutuksia. Tässä yhteydessä neuvosto ensinnäkin toteaa nimenomaisesti, että se tämän päätöksen tehdessään katsoi tarpeelliseksi ”osoittaa Kyprokselle säädöksen, jolla on sitovia oikeusvaikutuksia”.
Toiseksi on muistutettava, että päätös 2013/236 tehtiin 25.4.2013 eli yhtäältä 24.4.2013 pidettyä kokousta, jossa EVM:n hallintoneuvosto muun muassa päätti myöntää Kyproksen tasavallalle vakaustukea rahoitusapujärjestelyn muodossa ja hyväksyi yhteisymmärryspöytäkirjan uuden luonnoksen, seuraavana päivänä ja toisaalta 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittamispäivää edeltävänä päivänä (ks. edellä 39–41 kohta).
Tässä yhteydessä neuvoston unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamasta vastauksesta ilmenee, että päätös 2013/236 oli osa ”euroalueen kriisin alkamisesta lähtien noudatettua yhteistä käytäntöä, jonka mukaan avunsaajavaltion ja EVM:n tekemässä hallitustenvälisessä sopimuksessa sovitulle rahoitusavulle asetettavat ehdot kytketään neuvoston SEUT 136 artiklan perusteella tekemiin päätöksiin”, jotta ”taataan vastaavuus ja johdonmukaisuus hallitustenvälisen toimialan ja unionin toimialan välillä”.
Edellä esitetystä seuraa, että päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan b alakohdan nojalla Kyproksen tasavallalla ei ollut mitään harkintavaltaa poiketa velvollisuudesta vaihtaa BoC:n talletukset osakkeisiin.
c)

Päätelmä siitä, voidaanko vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden toteuttaminen, voimassa pitäminen tai täytäntöönpanon jatkaminen lukea vastaajien syyksi
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että se, että Kyproksen tasavalta on pitänyt voimassa vahinkoa aiheuttaneen toimenpiteen, joka koski BoC:n suojaamattomien talletusten vaihtoa osakkeisiin, tai jatkanut sen täytäntöönpanoa, on ainakin osittain luettava unionin syyksi. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin on toimivaltainen ratkaisemaan nyt käsiteltävän kanteen siltä osin kuin se koskee tätä toimenpidettä, sellaisena kuin se ilmenee päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan b alakohdasta.
Sitä vastoin on todettava – ilman että olisi tarpeen selvittää, onko Kyproksen tasavallalla ollut tältä osin harkintavaltaa –, ettei muiden vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden toteuttamista, voimassa pitämistä ja täytäntöönpanon jatkamista voida lukea vastaajien syyksi. Unionin yleinen tuomioistuin ei siten ole toimivaltainen tutkimaan niitä nyt käsiteltävän kanteen yhteydessä.
2.

Unionin vastuun syntyminen tiettyjen vastaajien toimien ja menettelyjen perusteella
Kantajien väitteet voidaan tulkita siten, että tietyt rahoitusapujärjestelyn myöntämiseen liittyvät vastaajien toimet ja menettelyt ovat synnyttäneet unionin vastuun riippumatta siitä kysymyksestä, voidaanko vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden toteuttaminen tai mahdollisesti niiden voimassa pitäminen tai täytäntöönpanon jatkaminen lukea vastaajien syyksi. Kyse on ensinnäkin toimista ja menettelyistä, joilla ”komissio, EKP, euroryhmä ja neuvosto” kantajien mukaan hyväksyivät vahinkoa aiheuttaneet asetukset, toiseksi 26.4.2013 annettuun yhteisymmärryspöytäkirjaan liittyneistä komission ja EKP:n menettelyistä, kolmanneksi siitä, että vastaajat ja erityisesti euroryhmä ovat antaneet täsmällisiä vakuutteluja siitä, ettei vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä toteutettaisi, ja neljänneksi EKP:n tekemistä eri päätöksistä siltä osin kuin on kyse Laikin saamasta hätärahoituksesta.
Seuraavaksi on määritettävä kunkin toimen tai menettelyn osalta erikseen, voiko se synnyttää unionin vastuun.
Siitä, että vastaajat ovat väitetysti hyväksyneet vahinkoa aiheuttaneet asetukset (ks. edellä 194 kohta), on ensinnäkin todettava, etteivät kantajat kuvaile tarkasti niitä toimia tai menettelyjä, joita ne tarkoittavat, vaan ainoastaan viittaavat ”ehtoihin, jotka vastaajana olevat toimielimet vahvistivat ja hyväksyivät antaessaan hyväksyntänsä rahoitusavun myöntämiselle”. Kantajien esittämien perustelujen rakenteesta on kuitenkin mahdollista päätellä, että kyseisillä toimilla ja menettelyillä tarkoitetaan ensinnäkin sitä, että komissio ja EKP seurasivat vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden täytäntöönpanoa EVM-sopimuksen 13 artiklan 7 kohdan mukaisesti, toiseksi makrotalouden sopeutusohjelman täytäntöönpanon seurantaa päätöksen 2013/236 1 artiklan 2 kohdan mukaisesti ja kolmanneksi 12.4.2013 ja 13.5.2013 annettuja euroryhmän julkilausumia. Perustelujensa tueksi kantajat vetoavat 14.7.1967 annettuun tuomioon Kampffmeyer ym. v. komissio (
5/66, 7/66, 13/66–16/66 ja 18/66–24/66
, ei julkaistu,
EU:C:1967:31
, s. 317), josta niiden mukaan ilmenee, että unionin vastuu voi syntyä siitä, että toimet, joista kantajalle on aiheutunut vahinkoa, ovat unionin toimielinten hyväksymiä.
Tästä unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa yhtäältä, että sitä, että komissio ja EKP ovat seuranneet vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden täytäntöönpanoa EVM-sopimuksen 13 artiklan 7 kohdan mukaisesti, tarkastellaan näiden toimielinten muiden 26.4.2013 annettuun yhteisymmärryspöytäkirjaan liittyneiden menettelyjen yhteydessä (ks. edellä 201–204 kohta).
Lisäksi on todettava, että se, että komissio ja EKP ovat seuranneet makrotaloudellisen sopeutusohjelman täytäntöönpanoa päätöksen 2013/236 1 artiklan 2 kohdan mukaisesti, kuuluu unionin toimielimille unionin oikeudessa annettuun toimivaltaan ja voi siten synnyttää unionin vastuun.
Euroryhmän 12.4.2013 ja 13.5.2013 antamista julkilausumista on muistutettava, että – kuten edellä 113 kohdassa todettiin – euroryhmästä 26.10.2012 tehdyn pöytäkirjan N:o 14 1 artiklassa määrätään, että euroryhmä kokoontuu ”keskustelemaan aiheista, jotka liittyvät yhteistä rahaa koskeviin [euroryhmän muodostavien ministerien] erityisiin tehtäviin”. SEUT 119 artiklan 2 kohdan mukaan nämä aiheet liittyvät unionin toimintaan SEU 3 artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi, ja yksi näistä tavoitteista on perustaa talous- ja rahaliitto, jonka rahayksikkö on euro.
Näissä 12.4.2013 ja 13.5.2013 antamissaan julkilausumissa euroryhmä ainoastaan kuvailee lyhyesti tiettyjä Kyproksen viranomaisten toteuttamia toimenpiteitä ja ilmaisee tyytyväisyytensä niihin sekä esittää näkemyksen, jonka mukaan kyseiset toimenpiteet voivat osaltaan lievittää Kyproksen tasavallan taloudellisia vaikeuksia (ks. edellä 170 kohta). Edellä 199 kohdassa esitettyjen näkökohtien perusteella ei voida katsoa, ettei tällaisen näkemyksen esittäminen kuulu euroryhmälle unionin oikeudessa annettuihin valtuuksiin. Näin ollen se voi synnyttää unionin vastuun.
Toiseksi kantajat viittaavat useisiin 26.4.2013 annettuun yhteisymmärryspöytäkirjaan liittyneisiin komission ja EKP:n menettelyihin, nimittäin siihen, että komissio neuvotteli ja allekirjoitti 26.4.2013 annetun yhteisymmärryspöytäkirjan, ja siihen, että EKP ja komissio seurasivat vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden täytäntöönpanoa EVM-sopimuksen 13 artiklan 7 kohdan mukaisesti. Tästä on huomautettava, etteivät komissiolle ja EKP:lle EVM-sopimuksen yhteydessä annetut tehtävät vääristä näille toimielimille EU- ja EUT-sopimuksissa annettua toimivaltaa. Erityisesti komissiosta on todettava, että se velvoitetaan EVM-sopimuksen 13 artiklan 3 ja 4 kohdassa valvomaan sitä, että EVM:n tekemät yhteisymmärryspöytäkirjat sopivat yhteen unionin oikeuden kanssa, joten komissio säilyttää EVM-sopimuksen yhteydessä tehtävänsä perussopimusten valvojana, sellaisena kuin se ilmenee SEU 17 artiklan 1 kohdasta, jonka mukaan komissio ”ajaa unionin yleistä etua” ja ”valvoo unionin oikeuden soveltamista”. Sen on siten pidättäydyttävä allekirjoittamasta sellaista yhteisymmärryspöytäkirjaa, jonka yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa se epäilee (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2016, Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP,
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
,
–
kohta).
Kantajilla on siten vahingonkorvauskanteen yhteydessä oikeus vedota komissiota vastaan lainvastaisiin menettelyihin, joka liittyvät 26.4.2013 annetun yhteisymmärryspöytäkirjan hyväksymiseen EVM:n puolesta (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2016, Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP,
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
,
kohta).
Toisin kuin EKP väittää, 20.9.2016 annetusta tuomiosta Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
) ei voida päätellä, että yhteisymmärryspöytäkirjan hyväksymiseen liittyvät komission lainvastaiset menettelyt ovat ainoita unionin toimielinten EVM-sopimukseen liittyviä lainvastaisia menettelyjä, jotka voivat synnyttää sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun. Kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin nimittäin ensinnäkin totesi, että EVM:n toimien, jotka sitovat ainoastaan EVM:ää ja jotka ovat unionin oikeusjärjestyksen ulkopuolisia toimia, oikeudellinen luonne ei estä sitä, että komissiota ja EKP:tä vastaan vedotaan lainvastaiseen menettelyyn, joka mahdollisesti liittyy yhteisymmärryspöytäkirjan hyväksymiseen EVM:n puolesta, sopimussuhteen ulkopuoliseen vastuuseen perustuvan vahingonkorvauskanteen yhteydessä (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2016, Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP,
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
,
–
kohta). Vaikka toiseksi on totta, että SEU 17 artiklan 1 kohdassa ja EVM-sopimuksen 13 artiklan 3 ja 4 kohdassa annetaan komissiolle tehtäviä, jotka eivät kuulu EKP:lle (ks. edellä 201 kohta), EKP kuitenkin antaa EVM-sopimuksen nojalla suorittamillaan tehtävillä tukensa unionin yleiselle talouspolitiikalle SEUT 282 artiklan 2 kohdan mukaisesti (tuomio 27.11.2012, Pringle,
C-370/12
,
EU:C:2012:756
,
kohta). Lopuksi on tärkeää korostaa, että EKP on komission tapaan velvollinen noudattamaan Euroopan unionin perusoikeuskirjaa (jäljempänä perusoikeuskirja) silloin, kun se toimii unionin oikeusjärjestyksen ulkopuolella (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2016, Ledra,
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
,
kohta). Tästä seuraa, että sellaisiin lainvastaisiin menettelyihin, jotka liittyvät vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden täytäntöönpanon valvontaan, voidaan vedota EKP:tä ja komissiota vastaan vahingonkorvauskanteen yhteydessä.
Se, että komissio neuvotteli ja allekirjoitti 26.4.2013 annetun yhteisymmärryspöytäkirjan, ja se, että EKP ja komissio seurasivat vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden täytäntöönpanoa EVM-sopimuksen 13 artiklan 7 kohdan mukaisesti, voivat siten synnyttää unionin vastuun.
Siitä, että vastaajat ja euroryhmä ovat antaneet täsmällisiä vakuutteluja siitä, ettei vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä toteutettaisi, on kolmanneksi muistutettava, että luottamuksensuojan periaate on ylemmäntasoinen unionin oikeuden yleinen periaate, jolla on tarkoitus suojata yksityisiä oikeussubjekteja (ks. vastaavasti tuomio 19.5.1992, Mülder ym. v. neuvosto ja komissio,
C-104/89 ja C-37/90
,
EU:C:1992:217
,
kohta), ja että se, että unionin toimielin loukkaa tätä periaatetta, voi synnyttää unionin vastuun (ks. vastaavasti tuomio 26.6.1990, Sofrimport v. komissio,
C-152/88
,
EU:C:1990:259
,
kohta).
Näin ollen se, että vastaajat ja erityisesti euroryhmä ovat antaneet täsmällisiä vakuutteluja siitä, ettei vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä toteutettaisi, voi synnyttää unionin vastuun.
Neljänneksi EKP:n hätärahoituksesta tekemät päätökset ovat toimia, jotka unionin toimielin on toteuttanut käyttäessään sille unionin oikeudessa annettua toimivaltaa, ja voivat siten synnyttää unionin vastuun.
3.

Unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaisuutta koskeva päätelmä
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin on toimivaltainen ratkaisemaan käsiteltävän kanteen siltä osin kuin se koskee ensinnäkin sitä, että vastaajat ovat väitetysti hyväksyneet vahinkoa aiheuttaneet asetukset, toiseksi velvollisuutta pitää voimassa toimenpide, joka koski BoC:n suojaamattomien talletusten vaihtoa osakkeisiin, sellaisena kuin se ilmeni päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan b alakohdasta, tai jatkaa sen täytäntöönpanoa, kolmanneksi sitä, että komissio neuvotteli ja allekirjoitti 26.4.2013 annetun yhteisymmärryspöytäkirjan, neljänneksi sitä, että komissio ja EKP ovat seuranneet vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden täytäntöönpanoa EVM-sopimuksen 13 artiklan 7 kohdan mukaisesti, viidenneksi sitä, että vastaajat ja erityisesti euroryhmä ovat antaneet täsmällisiä vakuutteluja siitä, ettei vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä toteutettaisi, ja kuudenneksi EKP:n hätärahoituksesta tekemiä päätöksiä.
B

Tutkittavaksi ottaminen
Neuvosto, komissio ja EKP väittävät, että käsiteltävä kanne on jätettävä kokonaan tai osittain tutkimatta. Niiden perustelut koskevat yhtäältä sovellettavien muotovaatimusten noudattamista (ks. edellä 210–234 kohta) ja toisaalta sitä, ettei kaikkia käytettävissä olleita kansallisia oikeussuojakeinoja ollut käytetty (ks. jäljempänä 235–242 kohta).
1.

Muotovaatimusten noudattaminen
Neuvosto ja EKP väittävät, ettei kanne ole sovellettavien muotovaatimusten mukainen. EKP väittää aluksi, ettei kanne täytä 2.5.1991 tehdyn unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdassa mainittuja vaatimuksia. EKP:n mukaan kantajat eivät ensinnäkään ole osoittaneet, että vastaajien väitetysti lainvastaisen menettelyn ja väitetyn vahingon välillä olisi jonkinlainen syy-yhteys. Kantajat eivät etenkään perustele, miten EKP voisi olla vastuussa väitetystä vahingosta, kun se on vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä hyväksyttäessä toiminut pelkästään neuvoa-antavassa tehtävässä. Kantajat eivät myöskään riittävän tarkasti kuvaile niille väitetysti aiheutunutta vahinkoa, sillä ne eivät onnistu osoittamaan, että ne olisivat menettäneet pienemmän osan talletuksistaan, jos asianomaiset pankit olisi likvidoitu sen sijaan, että niihin kohdistettiin vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet. EKP:n mukaan kantajien oikeudelliset perustelut ovat sitä paitsi niin hatarat, ettei niistä löydy riittävästi tukea EKP:n toimien lainvastaisuutta koskeville väitteille.
Toiseksi neuvosto väittää, ettei kanne täytä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ensimmäisen kohdan ja 2.5.1991 tehdyn työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan vaatimuksia siltä osin kuin se koskee päätöstä 2013/236. Kanteesta eivät nimittäin käy riittävän tarkasti ilmi lainvastaisuudet, joita kyseisessä päätöksessä kantajien mukaan on, syyt, joiden perusteella kantajat katsovat, että tämän lainvastaisuuden ja niiden väitetysti kärsimän vahingon välillä on syy-yhteys, ja se, miten neuvosto tarkasti ottaen on ollut osallinen tämän vahingon syntymiseen. Tästä neuvosto päättelee, että kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee kyseistä päätöstä.
Kantajat vaativat, että nämä oikeudenkäyntiväitteet hylätään.
Ensinnäkin ne väittävät, että kanteessa osoitetaan, että vastaajina olevien toimielinten lainvastaisen menettelyn ja kantajille aiheutuneen vahingon välillä on suora syy-yhteys. Erityisesti vahingon kuvailua koskevasta EKP:n väitteestä kantajat toteavat, että se liittyy asiakysymyksen eikä kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten tutkimiseen.
Toiseksi ne väittävät esittäneensä syyt, joiden perusteella päätös 2013/236, jolla rahoitusapujärjestelyn ehdot on saatettu osaksi unionin oikeutta, on lainvastainen ja on aiheuttanut väitetyn vahingon.
Tästä on muistutettava, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ensimmäisen kohdan ja 2.5.1991 tehdyn työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan kannekirjelmässä on mainittava oikeudenkäynnin kohde, kantajan vaatimukset ja yhteenveto kanteen oikeudellisista perusteista. Näiden mainintojen on oltava riittävän selkeitä ja täsmällisiä, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja jotta unionin yleinen tuomioistuin voi tarvittaessa ratkaista kanteen tukeutumatta muihin tietoihin. Oikeusvarmuuden ja hyvän oikeudenhoidon takaamiseksi kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksenä on, että ne olennaiset tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joihin kantaja perustaa vaatimuksensa, käyvät ilmi ainakin pääpiirteittäin itse kannekirjelmästä, kunhan ne on esitetty johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi (määräys 28.4.1993, De Hoe v. komissio,
T-85/92
,
EU:T:1993:39
,
kohta ja tuomio 15.6.1999, Ismeri Europa v. tilintarkastustuomioistuin,
T-277/97
,
EU:T:1999:124
,
kohta).
Jotta nämä edellytykset täyttyisivät, kanteesta, jossa vaaditaan EKP:n, unionin toimielinten, elinten tai laitosten tai niiden henkilöstön tehtäviään suorittaessaan väitetysti aiheuttamien vahinkojen korvaamista, on ilmettävä seikat, joiden perusteella kantajan riitauttama toimielimen menettely voidaan yksilöidä, ja syyt, joiden nojalla kantaja katsoo, että tämän menettelyn ja aiheutetuksi väitetyn vahingon välillä on syy-yhteys, sekä vahingon laatu ja sen laajuus (tuomio 18.9.1996, Asia Motor France ym. v. komissio,
T-387/94
,
EU:T:1996:120
,
kohta ja tuomio 29.1.1998, Dubois et Fils v. neuvosto ja komissio,
T-113/96
,
EU:T:1998:11
,
kohta).
Ennen kuin edellä 210–214 kohdassa mainitut asianosaisten väitteet tutkitaan tämän oikeuskäytännön valossa, ja vaikka voitaisiinkin katsoa, että väitteet, joita kantajat esittävät Laikin osakkeenomistajiin väitetysti kohdistuneesta osakkeiden arvon alaskirjauksesta, liittyvät niihin toimiin ja menettelyihin, joiden osalta unionin yleinen tuomioistuin on toimivaltainen, on huomautettava, että nämä väitteet ovat liian epätäsmällisiä, jotta unionin yleinen tuomioistuin voisi ne arvioida. Kantajat nimittäin tyytyvät lähinnä väittämään, että Laikin osakkeet on vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden seurauksena ”poistettu käytöstä” ilman mitään rahallista vastiketta tai että niiden taloudellinen arvo on ”mitätöity”.
Asiakirja-aineistosta ja erityisesti edellä 30–36 kohdassa esitetyistä seikoista kuitenkin ilmenee, ettei vahinkoa aiheuttaneissa asetuksissa säädetä mitään Laikin osakkeiden arvon alaskirjauksesta. Näin ollen kantajien perusteluista ei käy ilmi, miten se, että vastaajat ovat ilmaisseet puoltavansa vahinkoa aiheuttaneisiin asetuksiin sisältyviä vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä, on voinut myötävaikuttaa Laikin osakkeenomistajille väitetysti aiheutuneen vahingon syntymiseen. Tästä seuraa, että edellä 215 ja 216 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan nyt käsiteltävä kanne on selvästikin jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee vahinkoa, joka kantajille on aiheutunut Laikin osakkeiden väitetystä käytöstä poistamisesta.
Seuraavaksi on tarkastettava, onko käsiteltävä kanne edellä 215 ja 216 kohdassa mainittujen muotovaatimusten mukainen siltä osin kuin se koskee niitä toimia ja menettelyjä, joiden osalta unionin yleinen tuomioistuin on toimivaltainen, eli ensinnäkin sitä, että vastaajat ovat väitetysti hyväksyneet vahinkoa aiheuttaneet asetukset, toiseksi velvollisuutta pitää voimassa toimenpide, joka koski BoC:n suojaamattomien talletusten vaihtoa osakkeisiin, sellaisena kuin se ilmeni päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan b alakohdasta, tai jatkaa sen täytäntöönpanoa, kolmanneksi sitä, että komissio neuvotteli ja allekirjoitti 26.4.2013 annetun yhteisymmärryspöytäkirjan, neljänneksi sitä, että komissio ja EKP ovat seuranneet vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden täytäntöönpanoa EVM-sopimuksen 13 artiklan 7 kohdan mukaisesti, viidenneksi sitä, että vastaajat ja erityisesti euroryhmä ovat väitetysti antaneet täsmällisiä vakuutteluja siitä, ettei vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä toteutettaisi, ja kuudenneksi EKP:n hätärahoituksesta tekemiä päätöksiä.
Ensinnäkin siitä, että vastaajat ovat väitetysti hyväksyneet vahinkoa aiheuttaneet asetukset, on todettava, että syy-yhteyden osoittamiseksi yhtäältä päätöksen 2013/236 1 artiklan 2 kohdan mukaisen makrotalouden sopeuttamisohjelman seurannan ja 12.4.2013 ja 13.5.2013 annettujen euroryhmän julkilausumien ja toisaalta väitetyn vahingon välillä kantajat vetoavat ainoastaan 14.7.1967 annettuun tuomioon Kampffmeyer ym. v. komissio (
5/66, 7/66, 13/66–16/66 ja 18/66–24/66
, ei julkaistu,
EU:C:1967:31
, s. 317), josta ilmenee, että unionin vastuu voi syntyä siitä, että toimet, joista kantajalle on aiheutunut vahinkoa, ovat unionin toimielinten hyväksymiä.
Tästä on todettava, että 12.4.2013 ja 13.5.2013 antamissaan julkilausumissa euroryhmä, jolla ei ole toimivaltaa tehdä sitovia päätöksiä, ainoastaan kuvailee hyvin lyhyesti tiettyjä Kyproksen viranomaisten tekemiä päätöksiä ja ilmaisee tyytyväisyytensä niihin sekä esittää näkemyksen, jonka mukaan nämä toimenpiteet voivat osaltaan lievittää Kyproksen tasavallan taloudellisia vaikeuksia (ks. edellä 170 kohta). Näillä julkilausumilla euroryhmä siis esitti Kyproksen tasavallalle mielipiteen, joka ei ollut luonteeltaan sitova ja joka ei mitenkään sitonut kansallisia toimivaltaisia viranomaisia.
Siitä, että komissio ja EKP ovat seuranneet makrotaloudellisen sopeutusohjelman täytäntöönpanoa, on muistutettava, että päätöksen 2013/236 1 artiklan 2 kohdassa säädetään muun muassa, että komissio seuraa yhteistyössä EKP:n ja, jos tämä on asianmukaista, IMF:n kanssa, Kyproksen edistymistä ohjelmansa toteuttamisessa. Päätöksen 1 artiklan 3 kohdassa säädetään, että komissio tarkastelee yhteistyössä EKP:n ja, jos tämä on asianmukaista, IMF:n kanssa, yhdessä Kyproksen viranomaisten kanssa mahdollisia muutoksia ja ajan tasalle saattamisia, joita voidaan tarvita, ja sen jälkeen antaa jatkuvaa julkista taloutta, rahoitusmarkkinoita ja rakenteiden uudistusta koskevaa neuvontaa ja ohjausta ja lopuksi arvioi säännöllisin väliajoin ohjelman taloudellisia vaikutuksia ja suosittelee tarvittavia korjauksia kasvun ja työpaikkojen luomisen edistämiseksi, tarvittavan julkisen talouden vakauttamisen turvaamiseksi ja haitallisten yhteiskunnallisten vaikutusten pitämiseksi mahdollisimman vähäisinä. Mihinkään näistä komissiolle kuuluvista velvoitteista ei sinänsä sisälly päätöksenteko- tai määräysvaltaa. Yksikään hyväksyntä, jotka komissio on mahdollisesti antanut hoitaessaan päätöksen 2013/236 1 artiklan 2 kohdan mukaisia tehtäviään, ei siten ole luonteeltaan velvoittava eikä näin ollen myöskään sido Kyproksen viranomaisia.
Tästä seuraa, että Kyproksen tasavallan, jota ei velvoitettu toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä (ks. edellä 105–155 kohta), ei myöskään tarvinnut pyytää komissiolta, EKP:ltä tai euroryhmältä lupaa niiden toteuttamiseen. Kuten edellä 221 ja 222 kohdasta ilmenee, näissä kohdissa mainituilla toimilla tai menettelyillä komissio, EKP ja euroryhmä eivät missään tapauksessa ole antaneet Kyproksen viranomaisille tämänluonteista lupaa.
Sitä vastoin 14.7.1967 annetussa tuomiossa Kampffmeyer ym. v. komissio (
5/66, 7/66, 13/66–16/66 ja 18/66–24/66
, ei julkaistu,
EU:C:1967:31
, s. 317) yhteisöjen tuomioistuin totesi, että Euroopan yhteisön vastuu oli syntynyt sillä perusteella, että komissio oli perusteettomasti antanut Saksan liittotasavallalle luvan toteuttaa tiettyjä maatalousalan pelastustoimenpiteitä. Kyseisessä asiassa komission antama lupa oli välttämätön edellytys näiden toimenpiteiden toteuttamiselle. Yhteisön vastuun synnyttävä tekijä ei siten ollut se, että yksi yhteisön toimielimistä oli hyväksynyt jäsenvaltion toteuttamat toimenpiteet, vaan se, että kyseinen toimielin oli antanut näihin toimenpiteisiin luvan, jota ilman niitä ei olisi voitu toteuttaa.
Pelkästä viittauksesta 14.7.1967 annettuun tuomioon Kampffmeyer ym. v. komissio (
5/66, 7/66, 13/66–16/66 ja 18/66–24/66
, ei julkaistu,
EU:C:1967:31
, s. 317) ei siten voida ymmärtää, miten se, että vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden toteuttaminen on hyväksytty, on voinut aiheuttaa rahallisen vahingon, johon kantajat vetoavat.
Tästä seuraa, että käsiteltävä kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee sitä, että vastaajat ovat väitetysti hyväksyneet vahinkoa aiheuttaneiden asetusten antamisen.
Siltä osin kuin on toiseksi kyse velvollisuudesta pitää voimassa toimenpide, joka koski BoC:n suojaamattomien talletusten vaihtoa osakkeisiin, sellaisena kuin se ilmeni päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan b alakohdasta, tai jatkaa sen täytäntöönpanoa, on huomautettava, että kantajat ovat määritelleet riittävän tarkasti menettelyn, josta ne neuvostoa moittivat, eli sen, että neuvosto on ”hyväksynyt ja saattanut osaksi unionin säännöstöä” rahoitusapujärjestelyn väitetysti lainvastaiset myöntämisedellytykset, ja toisaalta väitetyn vahingon luonteen ja laajuuden, jotka kumpikin kuvaillaan yksityiskohtaisesti kanteessa ja sen liitteessä. Kuten edellä 159 kohdasta ilmenee, kantajat ovat myös selittäneet riittävän tarkasti, miksi lainvastaiseksi väitetyn neuvoston menettelyn ja väitetyn vahingon välillä on niiden mukaan syy-yhteys.
Kantajien 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittamisesta esittämiä väitteitä on kolmanneksi mahdollista tulkita siten, että ne katsovat, että ellei komissio olisi suostunut allekirjoittamaan 26.4.2013 tehtyä yhteisymmärryspöytäkirjaa, EVM ja Kyproksen tasavalta eivät olisi voineet sopia, että rahoitusapujärjestelyn välttämättömänä ehtona on 29.3.2013 käyttöön otettujen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden voimassa pitäminen tai niiden täytäntöönpanon jatkaminen ja vahinkoa aiheuttaneisiin asetuksiin tehtyjen muutosten johdosta 30.7.2013 käyttöön otettujen ja edellä 33 ja 34 kohdassa mainittujen toimenpiteiden toteuttaminen.
Päätös 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittamisesta olisi siten ainakin osittain aiheuttanut vahingon, johon nyt käsiteltävässä asiassa vedotaan. Tältä osin kantajat ovat yksilöineet syyt, joiden perusteella ne katsovat, että kyseisen menettelyn eli 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittamisen ja väitetyn vahingon välillä on syy-yhteys.
Sitä vastoin kantajien jättämien kirjelmien oikeudellisia perusteluja koskevissa osissa ei erikseen ja yksityiskohtaisesti käsitellä niiden 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan neuvottelemista koskevia väitteitä. Kirjelmistä eivät varsinkaan mistään kohden ilmene syyt, joiden perusteella kantajat katsovat, että komission tai EKP:n menettely 26.4.2013 tehdystä yhteisymmärryspöytäkirjasta neuvoteltaessa on myötävaikuttanut väitetyn vahingon syntymiseen.
Neljänneksi siihen, että komissio ja EKP ovat seuranneet vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden soveltamista EVM-sopimuksen 13 artiklan 7 kohdan nojalla, pätevät soveltuvin osin edellä 228 ja 229 kohdassa esitetyt toteamukset.
Viidenneksi siitä, että vastaajat ja erityisesti euroryhmä ovat antaneet täsmällisiä vakuutteluja siitä, ettei vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä toteutettaisi, on kantajien mukaan syntynyt niille perusteltu luottamus, jota loukattiin hyväksymällä kyseiset toimenpiteet. Näin ollen kantajat ovat riittävän tarkasti määritelleet lainvastaisuuden, johon ne väittävät vastaajien syyllistyneen, ja syyt, joiden vuoksi ne katsovat, että tämän menettelyn ja väitetyn vahingon välillä on syy-yhteys.
Kuudenneksi kantajat toteavat, että EKP:n hätärahoituksesta tekemät päätökset ovat myötävaikuttaneet luottamuksensuojan ja omistusoikeuden loukkaamiseen sekä pahentaneet Laikin taloudellisia vaikeuksia ja siten kantajille aiheutunutta vahinkoa. Ne ovat siten riittävän tarkasti määritelleet lainvastaisuuden, johon ne väittävät vastaajien syyllistyneen, ja syyt, joiden vuoksi ne katsovat, että tämän menettelyn ja väitetyn vahingon välillä on syy-yhteys.
Tästä seuraa, että käsiteltävä kanne on sovellettavien muotovaatimusten mukainen siltä osin kuin se koskee ensinnäkin velvollisuutta pitää voimassa toimenpide, joka koski BoC:n suojaamattomien talletusten vaihtoa osakkeisiin, sellaisena kuin se ilmeni päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan b alakohdasta, tai jatkaa sen täytäntöönpanoa, toiseksi sitä, että komissio allekirjoitti 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan, kolmanneksi sitä, että komissio ja EKP seurasivat vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden soveltamista EVM-sopimuksen 13 artiklan 7 kohdan mukaisesti, neljänneksi sitä, että vastaajat ja erityisesti euroryhmä ovat väitetysti antaneet täsmällisiä vakuutteluja siitä, ettei vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä toteutettaisi, ja viidenneksi EKP:n hätärahoituksesta tekemiä päätöksiä.
2.

Kaikkia käytettävissä olevia kansallisia oikeussuojakeinoja ei väitetysti ole käytetty
Väitettyyn vahinkoon liittyvien perustelujensa yhteydessä komissio lähinnä väittää, että koska vahingon välittömänä syynä ovat kansalliset toimenpiteet, koska unionin ei voida katsoa olevan yksin vastuussa mistään lisävahingosta ja koska lainvastaisuudet, joihin tässä vedotaan, liittyvät väitettyihin unionin toimiin ainoastaan epäsuorasti, kantajien on käytettävä kaikki käytettävissä olevat kansalliset oikeussuojakeinot ennen kuin unionin tuomioistuimet voivat lausua mitään niiden esittämästä vahingonkorvausvaatimuksesta.
Kantajat väittävät, ettei niillä oikeuskäytännön mukaan ollut velvollisuutta nostaa kannetta kansallisissa tuomioistuimissa ennen asian saattamista unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi, koska vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet voidaan yhtäältä lukea unionin syyksi ja koska nämä tuomioistuimet eivät toisaalta voineet taata kantajille tehokasta oikeussuojaa.
Komission perustelut on hylättävä siltä osin kuin niiden voidaan tulkita koskevan käsiteltävän kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä eikä yksinomaan väitettyä vahinkoa.
Oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 268 artiklan ja SEUT 340 artiklan toisen ja kolmannen kohdan mukaista vahingonkorvauskannetta on tarkasteltava koko yksityisten oikeussubjektien oikeussuojajärjestelmään nähden ja että kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksenä voi näin ollen joissakin tapauksissa olla se, että on turvauduttu kaikkiin sisäisiin oikeussuojakeinoihin, jotka ovat olleet käytettävissä kansallisen viranomaisen tekemän päätöksen kumoamiseksi, kunhan kyseisillä kansallisilla oikeussuojakeinoilla turvataan tehokkaasti asianomaisten yksityisten oikeussuoja ja mahdollistetaan korvauksen saaminen väitetystä vahingosta (ks. vastaavasti tuomio 30.5.1989, Roquette frères v. komissio,
20/88
,
EU:C:1989:221
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 13.12.2006, É. R. ym. v. neuvosto ja komissio,
T-138/03
,
EU:T:2006:390
,
kohta).
Unionin yleinen tuomioistuin täsmensi 18.9.2014 annetussa tuomiossa Holcim (Romania) v. komissio, että on vain yksi tilanne, jossa se, ettei kaikkia käytettävissä olleita kansallisia oikeussuojakeinoja ole käytetty, tarkoittaa vahingonkorvauskanteen tutkimatta jättämistä, ja se on tilanne, jossa tämä seikka estää unionin yleistä tuomioistuinta määrittämästä sellaisen vahingon laatua ja laajuutta, johon sen käsiteltäväksi saatetussa asiassa on vedottu, ja tästä seuraa, että 2.5.1991 tehdyn työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan vaatimukset, sellaisina kuin ne esitettiin edellä 215 ja 216 kohdassa, eivät täyty (
T-317/12
,
EU:T:2014:782
,
–
kohta).
Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin pystyy määrittämään väitetyn vahingon laadun ja laajuuden, jonka kantajat ovat kuvailleet riittävän tarkasti kirjelmissään ja niiden liitteissä. Näin ollen – ja ilman, että on tarpeen määrittää, voitiinko edellä 234 kohdassa tarkoitetuista toimista ja menettelyistä nostaa kanne kansallisissa tuomioistuimissa – on katsottava, ettei käsiteltävää kannetta voida jättää tutkimatta pelkästään siitä syystä, etteivät kantajat ole käyttäneet kaikkia käytettävissä olevia kansallisia oikeussuojakeinoja.
Tässä tilanteessa voitaisiin enintäänkin katsoa, että se, että yksi tai useampi kantaja on nostanut kansallisessa tuomioistuimessa kanteen, jolla haetaan korvausta samasta vahingosta kuin nyt käsiteltävällä kanteella unionin tuomioistuimissa, voi vaikuttaa jälkimmäisen kanteen aiheellisuuden arviointiin. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun samasta vahingosta haetaan korvausta kahdella kanteella, joista toinen on nostettu kansallista viranomaista vastaan kansallisessa tuomioistuimessa ja toinen unionin toimielintä vastaan unionin tuomioistuimissa, ja kun on toiseksi olemassa vaara siitä, että näiden tuomioistuinten eri näkemykset vahingosta johtavat siihen, että kyseinen henkilö saa riittämättömän tai liiallisen korvauksen, unionin tuomioistuinten on ennen vahinkoasian ratkaisemista odotettava, että kansallinen tuomioistuin antaa sen käsiteltäväksi saatetusta kanteesta lopullisen ratkaisunsa (ks. vastaavasti tuomio 14.7.1967, Kampffmeyer ym. v. komissio,
5/66, 7/66, 13/66–16/66 ja 18/66–24/66
, ei julkaistu,
EU:C:1967:31
, s. 344 ja tuomio 13.12.2006, É. R. ym. v. neuvosto ja komissio,
T-138/03
,
EU:T:2006:390
,
kohta). Unionin tuomioistuinten on siis tällaisessa tapauksessa odotettava, kunnes kansallinen tuomioistuin on antanut ratkaisunsa, ennen kuin ne voivat päättää, onko vahinkoa aiheutunut ja mikä on sen laajuus. Ne voivat sitä vastoin jo ennen kansallisen tuomioistuimen antamaa ratkaisua päättää, voiko moitittu menettely johtaa sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntymiseen (ks. vastaavasti tuomio 18.9.2014, Holcim (Romania) v. komissio,
T-317/12
,
EU:T:2014:782
,
kohta).
Vaikka siis yksi tai useampi kantaja olisi käsiteltävässä asiassa nostanut Kyproksen tuomioistuimissa kanteen, jolla haetaan korvausta samasta vahingosta kuin nyt käsiteltävällä kanteella, mikään ei estäisi unionin yleistä tuomioistuinta lausumasta väitetyistä lainvastaisuuksista jo ennen kuin nämä tuomioistuimet ovat antaneet ratkaisunsa.
C

Unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaa ja kanteen tutkittavaksi ottamista koskevat päätelmät
Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että unionin yleinen tuomioistuin on toimivaltainen ratkaisemaan nyt käsiteltävän kanteen ja että kanne on otettava tutkittavaksi siltä osin kuin se koskee ensinnäkin velvollisuutta pitää voimassa toimenpide, joka koski BoC:n suojaamattomien talletusten vaihtoa osakkeisiin, sellaisena kuin se ilmeni päätöksen 2013/236 2 artiklan 6 kohdan b alakohdasta, tai jatkaa sen täytäntöönpanoa, toiseksi sitä, että komissio allekirjoitti 26.4.2013 annetun yhteisymmärryspöytäkirjan, kolmanneksi sitä, että komissio ja EKP ovat seuranneet vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden soveltamista EVM-sopimuksen 13 artiklan 7 kohdan mukaisesti, neljänneksi sitä, että vastaajat ja erityisesti euroryhmä ovat väitetysti antaneet täsmällisiä vakuutteluja siitä, ettei vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä toteutettaisi, ja viidenneksi EKP:n hätärahoituksesta tekemiä päätöksiä.
Muista toimista ja menettelyistä, joista kantajat vastaajia moittivat, on sitä vastoin todettava, että kanne on näiden toimien ja menettelyjen osalta jätettävä osittain tutkimatta ja että unionin yleiseltä tuomioistuimelta puuttuu osittain toimivalta niiden käsittelemiseen. Tämän vuoksi tutkitaan seuraavaksi aineellisesti ainoastaan ne asianosaisten esittämät perusteet ja väitteet, jotka liittyvät edellä 243 kohdassa mainittuihin toimiin ja menettelyihin.
D

Asiakysymys
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jota sovelletaan soveltuvin osin SEUT 340 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitettuun EKP:n sopimussuhteen ulkopuoliseen vastuuseen, ilmenee, että unioni on SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetussa sopimussuhteen ulkopuolisessa vastuussa ainoastaan, jos seuraavat edellytykset täyttyvät: unionin toimielimen moitittu toiminta on lainvastaista, vahinko on tosiasiassa syntynyt ja toimielimen toiminnan ja väitetyn vahingon välillä on syy-yhteys (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2016, Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP,
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 7.10.2015, Accorinti ym. v. EKP,
T-79/13
,
EU:T:2015:756
,
kohta). Koska näiden kolmen edellytyksen on täytyttävä samanaikaisesti, yhden edellytyksen täyttymättä jääminen riittää siihen, että vahingonkorvauskanne on hylättävä (tuomio 9.9.1999, Lucaccioni v. komissio,
C‑257/98 P
,
EU:C:1999:402
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa on aluksi tutkittava, onko ensimmäinen edellytys, joka koskee vastaajien menettelyn lainvastaisuutta, täyttynyt.
Unionin tuomioistuin on jo useaan otteeseen todennut, että sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntyminen edellyttää, että näytetään toteen riittävän ilmeinen sellaisen oikeusäännön rikkominen, jolla annetaan yksityisille oikeuksia (ks. tuomio 20.9.2016, Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP,
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kanteessaan kantajat väittävät, että vastaajat ovat toimineet ottamatta huomioon asianomaisten pankkien tallettajista tai osakkeenomistajista muodostuvan suljetun ryhmän intressejä, mikä merkitsee kolmen yksityisiä suojaavan unionin oikeussäännön, nimittäin omaisuudensuojan, luottamuksensuojan periaatteen ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vakavaa ja ilmeistä rikkomista.
Neuvosto ja EKP lähinnä väittävät, että edellä 243 kohdassa tarkoitetuilla toimilla ja menettelyillä sen paremmin kuin vahinkoa aiheuttaneilla toimenpiteilläkään ei ole rikottu unionin oikeutta.
Komissio, joka katsoo, että väitetty vahinko on luettava ainoastaan Kyproksen tasavallan syyksi, ei järjestelmällisesti puolusta Kyproksen tasavallan väitetysti yksipuolisten toimenpiteiden laillisuutta, vaan tyytyy esittämään nimenomaisia väitteitä lainvastaisuuksista, joihin kantajat vetoavat.
Unionin yleinen tuomioistuin tarkastelee seuraavaksi vuorollaan ensin omistusoikeuden (ks. jäljempänä 252–402 kohta), sen jälkeen luottamuksensuojan periaatteen (ks. jäljempänä 404–439 kohta) ja lopuksi yhdenvertaisen kohtelun periaatteen (ks. jäljempänä 440–508 kohta) väitettyä loukkaamista.
1.

Mahdollinen omistusoikeuden loukkaaminen
Kantajat väittävät, että niiltä vietiin omistusoikeus niiden asianomaisissa pankeissa olleisiin talletuksiin tai niiden omistamiin näiden pankkien osakkeisiin, mikä on perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön vastaista.
Vastaajat kiistävät kantajien väitteet.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa taattu omistusoikeus ei ole ehdoton. Kuten perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdasta ilmenee, omistusoikeuden käyttöä voidaan rajoittaa, kunhan rajoitukset tosiasiassa palvelevat yleisen edun mukaisia tavoitteita eikä niillä puututa tähän oikeuteen tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin näin suojatun oikeuden keskeistä sisältöä (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2016, Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP,
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tältä osin EVM-sopimuksen 12 artiklasta ilmenee, että 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan kaltaisen asiakirjan hyväksyminen palvelee unionin yleisen edun mukaista tavoitetta eli pankkijärjestelmän vakauden turvaamista koko euroalueella. Finanssipalveluilla on nimittäin keskeinen rooli unionin taloudessa. Koska pankit ja luottolaitokset, jotka ovat eri markkinoilla toimintaansa harjoittavien yritysten olennainen rahoituslähde, ovat usein tiiviissä vuorovaikutuksessa, yhden tai useamman pankin toimintakyvyttömyys saattaa levitä nopeasti muihin pankkeihin niin kyseisessä jäsenvaltiossa kuin muissakin jäsenvaltioissa, ja tämä puolestaan saattaa johtaa kielteisiin vaikutuksiin talouden muilla sektoreilla (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2016, Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP,
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 10.7.2012, Grainger ym. v. Yhdistynyt kuningaskunta, CE:ECHR:2012:0710DEC003494010, 39 ja 42 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.7.2016, Mamatas ym. v. Kreikka, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, 103 kohta).
Unionin tuomioistuin totesi 20.9.2016 antamassaan tuomiossa Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
,
–
kohta), että kun otetaan huomioon edellä 255 kohdassa mainittu yleisen edun mukainen tavoite ja se taloudellisten tappioiden välitön riski, joille asianomaisten kahden pankin tallettajat olisivat altistuneet pankkien konkurssitilanteessa, kolmella edellä 31–35 kohdassa mainituista vahinkoa aiheuttaneista toimenpiteistä, sellaisina kuin ne ilmenevät 26.4.2013 annetun yhteisymmärryspöytäkirjan 1.23–1.27 kohdasta, ei puututtu valittajien omistusoikeuteen suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin tämän oikeuden keskeistä sisältöä, eikä niitä tämän vuoksi voitu pitää kyseisen oikeuden perusteettomina rajoituksina. Näiden toimenpiteiden joukossa ovat ensinnäkin Laikin suojattujen talletusten ottaminen BoC:n haltuun ja suojaamattomien talletusten pysyminen Laikissa sen purkamiseen asti, toiseksi se, että 37,5 prosenttia BoC:n suojaamattomista talletuksista muunnetaan osakkeiksi täysine ääni- ja osinko-oikeuksineen, ja kolmanneksi se, että näiden suojaamattomien talletusten tietty toinen osa jäädytetään väliaikaisesti, kun täsmennetään, että jos BoC:n pääomituksen odotetaan ylittävän tavoitteen, joka on 9 prosentin ydinvakavaraisuusaste kriisitilanteessa, liiallisen pääomituksen määrä palautetaan suojaamattomien talletusten tallettajille osakkeiden takaisinostoprosessissa (jäljempänä yhdessä ensimmäinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä).
Unionin tuomioistuin ei sitä vastoin 20.9.2016 antamassaan tuomiossa Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
) tutkinut, olivatko kaksi muuta vahinkoa aiheuttanutta toimenpidettä yhteensopivia omistusoikeuden suojan kanssa. Kyseessä ovat yhtäältä kreikkalaisten sivukonttorien myyntiä koskenut toimenpide, josta säädettiin asetuksilla nro 96 ja nro 97, sellaisena kuin se ilmenee 26.4.2013 annetun yhteisymmärryspöytäkirjan 1.24 kohdasta (ks. edellä 31 kohta), ja toisaalta kunkin BoC:n tavallisen osakkeen nimellisarvon alentamista 1 eurosta 1 senttiin koskenut toimenpide, josta säädettiin asetuksella nro 103 ja siihen 30.7.2013 tehdyillä muutoksilla ja joka liittyy 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.26 kohdassa tarkoitettuun BoC:n pääomittamiseen (ks. edellä 34 kohta) (jäljempänä yhdessä toinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä).
Unionin yleinen tuomioistuin tutkii ensin, ovatko ensimmäinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä (ks. jäljempänä 259–324 kohta) ja toinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä (ks. jäljempänä 326–360 kohta) yhteensopivia kantajien omistusoikeuden suojan kanssa. Sen jälkeen unionin yleinen tuomioistuin tutkii EKP:n perussäännön 14.4 artiklan rikkomista, hyvää hallintotapaa koskevan oikeuden loukkaamista sekä kohtuullisuuden ja johdonmukaisuuden vaatimusten laiminlyöntiä koskevat väitteet, jotka kantajat esittävät omistusoikeuden suojan rikkomista koskevan väitteensä tueksi (ks. jäljempänä 362–402 kohta).
a)

Ensimmäinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä
Käsiteltävässä asiassa kantajat eivät kiistä, että – kuten unionin tuomioistuin totesi 20.9.2016 antamassaan tuomiossa Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
) (ks. edellä 255 ja 256 kohta) – ensimmäisellä vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmällä pyritään yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen. Ne kuitenkin väittävät, ettei käsiteltävässä asiassa sovelleta unionin tuomioistuimen kyseisessä tuomiossa esittämää päätelmää, jonka mukaan ensimmäisellä vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmällä ei puututa tähän oikeuteen tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin asianomaisten pankkien omistusoikeuden keskeistä sisältöä, eikä niitä siten voida pitää kyseisen oikeuden perusteettomina rajoituksina. Kantajat esittävät tältä osin kolme väitettä, joista ensimmäinen koskee unionin tuomioistuimen kyseisessä tuomiossa suorittaman tarkastelun luonnetta (ks. jäljempänä 260–262 kohta), toinen todisteita, joihin asianosaiset kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa vetosivat (ks. jäljempänä 263–266 kohta), ja kolmas vaatimusta, jonka mukaan kaikkien omistusoikeuden rajoitusten on oltava laissa säädettyjä ja tavoiteltuun päämäärään nähden oikeasuhteisia (ks. jäljempänä 267–324 kohta).
1)

Unionin tuomioistuimen 20.9.2016 annetussa tuomiossa Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (C‑8/15 P–C‑10/15 P) suorittaman tarkastelun luonne
Kantajat toteavat, että unionin tuomioistuin tutki 20.9.2016 antamassaan tuomiossa Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
) ainoastaan, oliko tallettajien omistusoikeutta mahdollisesti loukattu sillä, että 26.4.2013 tehtyyn yhteisymmärryspöytäkirjaan oli sisällytetty 1.23–1.27 kohta, jotka koskivat muun muassa ensimmäistä vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmää. Unionin tuomioistuin ei siis kyseisessä tuomiossa tutkinut vastaajien sitä menettelyä, jonka lainvastaisuuteen nyt käsiteltävässä asiassa vedotaan. Kantajat väittävät tämän menettelyn kuuluvan jatkumoon, joka alkoi vastaajien ennen yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittamista toteuttamilla toimenpiteillä ja jatkui niiden allekirjoittamisen jälkeen toteuttamiin toimenpiteisiin. Kantajien mukaan 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.23–1.27 kohdassa kuvaillaan toimenpiteitä, jotka on hyväksytty ennen sen allekirjoittamista ja jotka siten voidaan lukea vastaajien syyksi.
Tämä väite perustuu 20.9.2016 annetun tuomion Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
) virheelliseen tulkintaan. Unionin tuomioistuin toki totesi kyseisen tuomion 75 kohdassa, ettei voida katsoa, että kun komissio salli 1.23–1.27 kohdan hyväksymisen 26.4.2013 tehtyyn yhteisymmärryspöytäkirjaan, se olisi myötävaikuttanut valittajien omistusoikeuden loukkaamiseen. Ennen tätä unionin tuomioistuin oli kuitenkin kyseisen tuomion 73 ja 74 kohdassa tutkinut, loukattiinko ensimmäisellä vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmällä, sellaisena kuin se ilmeni pöytäkirjan 1.23–1.27 kohdasta, itsessään valittajien omistusoikeutta. Mainituissa tuomion kohdissa esitetty päättely koski siis kyseisten toimenpiteiden todellista lainmukaisuutta. Kantajien väite, jonka mukaan moitittu menettely olisi osa jatkumoa, hylättiin jo edellä 158 kohdassa.
Kantajien esittämä ensimmäinen perustelu on siten hylättävä.
2)

Valittajien asiassa, jossa annettiin 20.9.2016 tuomio Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (C‑8/15 P–C‑10/15 P), esittämät todisteet
Kantajat väittävät, että johtopäätöstä, jonka unionin tuomioistuin teki 20.9.2016 antamassaan tuomiossa Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
) omistusoikeuden loukkauksen olemassaolosta, on tulkittava valittajien kyseisessä asiassa esittämien suppeiden väitteiden valossa. Kantajien mukaan on nimittäin ilmeistä, että kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa unionin yleinen tuomioistuin sen paremmin kuin unionin tuomioistuinkaan eivät tutkineet ainuttakaan todistetta, joka olisi osoittanut omistusoikeuden loukkaamisen. Nyt käsiteltävässä asiassa kantajat ovat kuitenkin esittäneet useita todisteita olosuhteista, joiden johdosta ”euroryhmän julkilausuma” annettiin ja jotka selittävät vastaajien sitä edeltäneitä ja sen jälkeisiä menettelyjä. Nämä todisteet, joita unionin tuomioistuin ei kantajien mukaan tutkinut 20.9.2016 annetussa tuomiossa Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), olisi nyt käsiteltävässä asiassa tutkittava erittäin huolellisesti sen määrittämiseksi, onko vahinkoa aiheuttaneilla toimenpiteillä puututtu suhteettomasti kantajien omistusoikeuteen ja oikeuteen saada tehokasta oikeussuojaa.
Tästä on huomautettava, että todisteet, joihin kantajat viittaavat, koskevat ensisijaisesti vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden lukemista vastaajien syyksi ja väitetyn vahingon tosiasiallisuutta. Nämä todisteet eivät yksinään ole omiaan osoittamaan, ettei käsiteltävään asiaan voida soveltaa johtopäätöksiä, jotka unionin tuomioistuin teki 20.9.2016 antamassaan tuomiossa Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
) tällaisen loukkauksen olemassaolosta.
Kantajien esittämä toinen väite on näin ollen hylättävä siltä osin kuin se koskee todisteita, jotka liittyvät vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden lukemiseen vastaajien syyksi ja väitetyn vahingon tosiasiallisuutta.
Koska jotkin niistä todisteista, joihin kantajat viittaavat, voitaisiin katsoa todisteiksi, joilla pyritään osoittamaan, että ensimmäisellä vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmällä on loukattu kantajien omistusoikeutta, nämä todisteet kuitenkin tutkitaan tarpeen mukaan siinä yhteydessä, kun arvioidaan kantajien väitteitä vaatimuksista, joiden mukaan kaikkien omistusoikeuden rajoitusten on oltava laissa säädettyjä ja tavoiteltuun päämäärään nähden oikeasuhteisia.
3)

Niiden vaatimusten noudattaminen, joiden mukaan kaikkien omistusoikeuden rajoitusten on oltava laissa säädettyjä ja tavoiteltuun päämäärään nähden oikeasuhteisia
Kantajat lähinnä väittävät, että ensimmäisellä vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmällä on ilmeisellä tavalla loukattu niiden omistusoikeutta, koska näistä toimenpiteistä ei ollut säädetty lailla ja koska ne oli hyväksytty antamatta kantajille tilaisuutta käyttää puolustautumisoikeuksiaan ja siitä huolimatta, että olemassa olisi ollut vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, kuten talletusten asteittainen vähentäminen suhteessa niiden arvoon. Tästä kantajat huomauttivat jo kannekirjelmässään perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdasta ilmenevän, että kaikkien omistusoikeuden rajoitusten on oltava sekä laissa säädettyjä että tavoiteltuun päämäärään nähden oikeasuhteisia.
Unionin yleinen tuomioistuin tutkii seuraavaksi yksi kerrallaan, täyttääkö ensimmäinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä vaatimukset, joiden mukaan kaikkien omistusoikeuden rajoitusten on oltava yhtäältä laissa säädettyjä ja toisaalta tavoiteltuun päämäärään nähden oikeasuhteisia. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin ottaa huomioon, että 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.27 kohdan mukaan BoC:n suojaamattomat talletukset, jotka oli jäädytetty, voitiin muuntaa osakkeiksi, kuten käsiteltävässä asiassa juuri on tehty (ks. edellä 32 ja 33 kohta).
i)

Vaatimus, jonka mukaan kaikkien omistusoikeuden rajoitusten on oltava laissa säädettyjä
Tukeakseen väitettään, jonka mukaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet eivät olleet laissa säädettyjä, kantajat vetoavat Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklaa koskevaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan kaikkien omistusoikeuden rajoitusten on perustuttava oikeudelliseen kehykseen, joka on selkeä, ennakoitava ja asianomaisten saatavilla.
Kantajien mukaan unionin oikeudessa ei ollut tosiseikkojen tapahtuma-aikaan yhtään sääntöä, jonka nojalla vastaajat olisivat voineet hyväksyä vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet, jotka eivät sitä paitsi myöskään olleet ”oikeusvarmuuden, menettelyn sääntöjenmukaisuuden ja ennakoitavuuden vaatimusten mukaisia”. Kyproksen keskuspankin pääjohtaja oli siten hyväksynyt vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet käyttäen harkintavaltaa, joka hänelle oli annettu hyvinkin epämääräisellä lailla, jossa ei säädetty selkeästä vahinkojen korvausmenettelystä eikä oikeudesta tehokkaaseen oikeussuojaan, eikä myöskään Kyproksen tai unionin tasolla ollut säädetty mitään velvollisuudesta kuulla asianomaisia osapuolia tai antaa asianomaisten pankkien osakkeenomistajille ja tallettajille tilaisuus esittää oma näkemyksensä.
Neuvosto ja EKP kiistävät kantajien väitteet.
On muistutettava, että perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan ja 52 artiklan 1 kohdan mukaan keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Tämän oikeuden ulottuvuuden määrittämiseksi on perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan perusteella otettava huomioon muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artikla (ks. vastaavasti tuomio 3.9.2008, Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio,
C‑402/05 P ja C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
,
kohta). Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan käsitteellä ”laissa säädetty” ei kuitenkaan tarkoiteta ainoastaan sitä, että riitautetulla toimenpiteellä on oltava oikeudellinen perusta kansallisessa lainsäädännössä, vaan sillä viitataan myös kyseessä olevan lain laatuun, joka edellyttää, että laki on asianosaisten saatavilla ja että sen vaikutukset voidaan ennakoida (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 13.7.2010, Kurić ym. v. Slovenia, CE:ECHR:2010:0713JUD002682806, 363 kohta).
Näin ollen on tutkittava, onko ensimmäinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä toteutettu, vaikkei sitä varten ollut olemassa oikeudellista kehystä, joka olisi selkeä, ennakoitava ja asianomaisten saatavilla ja johon sisältyisi vahinkojen korvausjärjestelmä ja riittävä oikeussuoja.
Tästä on aluksi muistutettava, että Kyproksen keskuspankin pääjohtaja hyväksyi vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet 22.3.2013 annetun lain nojalla, jonka Kyproksen parlamentti oli hyväksynyt.
On totta, kuten kantajat lähinnä väittävät, että 22.3.2013 annetussa laissa annetaan Kyproksen keskuspankille laajoja valtuuksia. Se voi muun muassa järjestellä purkamismenettelyn alaisen laitoksen velat ja velvoitteet uudelleen (22.3.2013 annetun lain 12 §:n 1 momentti, ks. edellä 24 kohta), vaatia tällaisen laitoksen pääoman korottamista, vaikka muissa säännöksissä ja perussäännössä määrättäisiin toisin (22.3.2013 annetun lain 8 §:n 1 momentti), ja määrätä sen myymään tiettyjä liiketoimintoja tarvitsematta tähän laitoksen johtokunnan tai osakkeenomistajien suostumusta (22.3.2013 annetun lain 9 §:n 1 momentti). Se, että 22.3.2013 annetun lain nojalla voidaan hyväksyä monia tai ulottuvuudeltaan laajoja toimenpiteitä, ei kuitenkaan sinänsä merkitse, ettei tämä laki ole selkeä, täsmällinen tai ennakoitava.
Toiseksi on todettava, että 22.3.2013 annetussa laissa annetaan asianomaisten pankkien velkojille ja osakkeenomistajille useita takeita. Ensinnäkin tämän lain 3 §:n 2 momentin a ja b kohdassa säädetään, että purkamistoimenpiteiden täytäntöönpanosta aiheutuvista tappioista vastaavat ensin purkamismenettelyn alaisten laitosten osakkeenomistajat ja vasta sen jälkeen niiden velkojat. Sen 3 §:n 2 momentin d kohdassa säädetään, että tämän lain nojalla toteutetuilla toimenpiteillä ei voida saattaa pankkien velkojia epäedullisempaan taloudelliseen tilanteeseen kuin missä ne olisivat silloin, jos nämä pankit likvidoitaisiin. Kyseisen lain 12 §:n 14 kohdassa täsmennetään, että purkamismenettelyn alaisessa laitoksessa saman lain 12 §:n 1 momentin nojalla tehdyssä velkojen ja velvoitteiden uudelleenjärjestelyssä ne, joita se koskee, saavat saataviensa maksuksi vähintään määrän, jonka ne olisivat Kyproksen oikeuden mukaan saaneet, jos kyseinen pankki olisi likvidoitu (ks. edellä 24 kohta).
Vaikka toiseksi oletettaisiin vaatimuksen, jonka mukaan kaikista omistusoikeuden rajoituksista on oltava säädetty laissa, edellyttävän sitä, että myös tällaisesta rajoituksesta aiheutuneen vahingon korvausmenettelystä on oltava tapauksen mukaan säädetty laissa, 22.3.2013 annetun lain 26 §:n 1 momentista ilmenee, että osapuolet, jotka katsovat, että purkamistoimenpiteillä on perusteettomasti loukattu niiden omistusoikeutta, säilyttävät oikeuden nostaa vahingonkorvauskanne kansallisessa toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Saman lain 26 §:n 2 ja 3 momentissa täsmennetään, että jos asianomainen osapuoli katsoo, että sen rahoitusasema on merkittävästi huonompi kuin se olisi tilanteessa, jossa mitään purkamistoimenpidettä ei olisi toteutettu vaan asianomainen pankki olisi suoraan likvidoitu, se voi vaatia vahingonkorvausta ainoastaan sille aiheutuneista tappioista, tämän kuitenkaan vaikuttamatta tehtyyn liiketoimeen tai mihinkään kyseisen lain nojalla toteutettuun toimeen tai toimenpiteeseen.
Tästä kantajat ensinnäkin väittävät, että 22.3.2013 annetun lain 26 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausvaatimuksia ei voida kohdistaa kriisinratkaisuviranomaiseen, jollei tämän lain 29 §:ssä tarkoitetuista tapauksista muuta johdu, eikä myöskään henkilöön, jolle toiminnot, omaisuus tai varat on purkamistoimenpiteen toteuttamisen seurauksena luovutettu. Kantajat toteavat, että tästä syystä on mahdoton ymmärtää, ketä vastaan vahingonkorvauskanne voidaan nostaa.
Tästä on huomautettava, että se, ketä vastaan kanne korvauksen vaatimiseksi 22.3.2013 annetun lain nojalla toteutetulla purkamistoimenpiteellä lainvastaisesti aiheutetusta vahingosta voidaan nostaa, on Kyproksen oikeuden soveltamisalaan kuuluva kysymys. Asiakirja-aineistosta ei saada vastausta tähän kysymykseen, eikä unionin yleisen tuomioistuimen missään tapauksessa kuulu ratkaista sitä nyt käsiteltävän asian yhteydessä. On kuitenkin todettava, ettei 22.3.2013 annetun lain 26 §:n 3 momentin sanamuodon sen paremmin kuin asiakirja-aineistonkaan perusteella voida katsoa, että kanteen nostaminen korvauksen vaatimiseksi tämän lain nojalla toteutetulla purkamistoimenpiteellä lainvastaisesti aiheutetusta vahingosta olisi käytännössä mahdotonta. Kuten kantajat lisäksi itsekin myöntävät, 22.3.2013 annetun lain 29 §:ssä säädetään, että kriisinratkaisuviranomaisen vastuu voi syntyä, jos kyseessä on petos, vilpillisessä mielessä toimiminen tai törkeän huolimaton menettely.
Toisaalta kantajat toteavat, että 22.3.2013 annetun lain 22 §:ssä ensinnäkin säädetään, että purkamistoimenpiteitä toteuttaakseen kriisinratkaisuviranomaisen on suoritettava arviointi, ja toiseksi annetaan tälle viranomaiselle laaja harkintavalta. Kantajat väittävät, että mainittua arviointia ei tämän lain 22 §:n 7 momentin mukaan voida tutkia tuomioistuimessa erikseen, vaan se on tutkittava yhdessä ”tämän osaston säännösten” nojalla tehdyn päätöksen kanssa. Kantajien mukaan tästä seuraa, että osapuolten, jotka katsovat rahoitusasemansa purkamistoimenpiteen seurauksena heikentyneen, on riitautettava kriisinratkaisuviranomaisen täysin harkintansa mukaan tekemä arviointi. On kuitenkin vaikea ymmärtää, miten tämä arviointi voitaisiin tehokkaasti riitauttaa, ellei siitä sinänsä paljastu aliarviointeja.
Tästä on riittävää todeta, ettei 22.3.2013 annetun lain 22 §:ssä ole mitään, minkä perusteella voitaisiin katsoa tällaisen arvioinnin voivan sitoa kansallista tuomioistuinta, jonka käsiteltäväksi vahingonkorvausvaatimus on saatettu. Näin ollen on todettava, etteivät kantajat ole onnistuneet osoittamaan, että tällä säännöksellä tehtäisiin kanteen nostaminen mahdottomaksi tai tehottomaksi.
Kolmanneksi ei voida katsoa, ettei vahinkoa aiheuttaneisiin toimenpiteisiin sisältynyt mitään takeita siitä, että kantajat saavat tilaisuuden esittää kantansa. Tästä on muistutettava, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukaan sovellettavilla menettelyillä on tarjottava henkilölle, jota asia koskee, asianmukainen mahdollisuus esittää asiansa toimivaltaisille viranomaisille. Jotta varmistetaan, että tätä edellytystä, joka on erottamaton osa Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklaa, on noudatettu, on sovellettavia menettelyitä tarkasteltava yleiseltä kannalta (ks. vastaavasti tuomio 3.9.2008, Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio,
C‑402/05 P ja C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 20.7.2004, Bäck v. Suomi, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, 56 kohta). Mainittua vaatimusta ei siten voida tulkita niin, että asianomaisen henkilön on kaikissa olosuhteissa voitava esittää kantansa toimivaltaiselle viranomaiselle ennen hänen omaisuudensuojaansa loukkaavien toimenpiteiden toteuttamista (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 19.9.2006, Maupas ym. v. Ranska, CE:ECHR:2006:0919JUD001384402, 20 ja 21 kohta). Näin on erityisesti silloin, kun – kuten käsiteltävässä asiassa – kyseessä olevat toimenpiteet eivät muodosta seuraamusta ja kun tilanne, johon ne liittyvät, on erityisen kiireellinen. Viimeksi mainitusta seikasta on todettava, että – kuten EKP istunnossa muistutti – tarkoituksena oli torjua välitön riski asianomaisten pankkien romahduksesta Kyproksen rahoitusjärjestelmän vakauden turvaamiseksi ja siten estää kriisin leviäminen muihin euroalueen jäsenvaltioihin. Sellaisen ennakkokuulemismenettelyn järjestäminen, jossa tuhannet asianomaisten pankkien tallettajat ja osakkeenomistajat olisivat voineet esittää tehokkaasti kantansa Kyproksen keskuspankille ennen vahinkoa aiheuttaneiden asetusten hyväksymistä, olisi väistämättä viivästyttänyt romahduksen estämiseksi suunniteltujen toimenpiteiden toteuttamista. Tämä olisi vaarantanut vakavasti Kyproksen rahoitusjärjestelmän vakauden turvaamista ja kriisin muihin euroalueen valtioihin leviämisen estämistä koskevan tavoitteen saavuttamisen (ks. vastaavasti ja analogisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.7.2016, Mamatas ym. v. Kreikka, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, 139 kohta).
Näissä olosuhteissa asianomaisella henkilöllä on kuitenkin oltava oikeus käynnistää oikeudellinen menettely, johon sisältyvät vaadittavat menettelylliset takeet sen varmistamiseksi, että kansalliset tuomioistuimet voivat ratkaista väitettyjä omistusoikeuden loukkauksia koskevat riidat tehokkaasti ja oikeudenmukaisesti. Kuten edellä 277 ja 279–281 kohdasta ilmenee, käsiteltävässä asiassa tilanne on tällainen.
Kuten komissio perustellusti huomauttaa, se, että tosiseikkojen tapahtuma-aikaan ei ollut toteutettu pankkien velkakirjojen arvon alaskirjausta koskevia unionin yhdenmukaistamistoimenpiteitä, ei neljänneksi suinkaan merkitse, että jäsenvaltioiden oli kiellettyä toteuttaa alaskirjaustoimenpiteitä. Yhdenmukaistamattomuudesta ei myöskään seuraa, että unionin toimielinten oli kiellettyä antaa tukensa sille, että Kyproksen viranomaiset toteuttavat nämä toimenpiteet, tai vaatia niiden voimassa pitämistä tai täytäntöönpanon jatkamista.
Edellä esitetystä seuraa, etteivät kantajat ole onnistuneet osoittamaan, että ensimmäinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä ei ollut laissa säädetty.
ii)

Vaatimus, jonka mukaan kaikkien omistusoikeuden rajoitusten on oltava tavoiteltuun päämäärään nähden oikeasuhteisia
Kantajat väittävät, ettei ensimmäinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä ole tavoiteltuun päämäärään nähden oikeasuhteinen, koska sillä aiheutettiin kantajille kohtuuton rasite. Kantajat ovat yhtäältä joutuneet maksamaan virheistä, joihin olivat syynä Kyproksen tasavallan hallitus, se, etteivät unionin toimielimet puuttuneet tilanteeseen ajoissa, ja EKP:n piittaamattomuus, sillä EKP:n hätärahoituksessa noudattama ”liberaali politiikka” on kantajien mukaan myötävaikuttanut merkittävästi velan kertymiseen Laikissa. Toisaalta vastaajat ovat jättäneet ottamatta huomioon vaihtoehtoiset, kantajien omistusoikeutta vähemmän rajoittavat toimenpiteet.
Neuvosto ja EKP kiistävät kantajien väitteet.
Ensinnäkin on muistutettava, että unionin tuomioistuin lausui jo 20.9.2016 antamassaan tuomiossa Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (
C-8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
,
–
kohta) nimenomaisesti ensimmäisen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmän oikeasuhteisuudesta tavoiteltuun päämäärään nähden ja totesi, ettei näillä toimenpiteillä puututa asianomaisten pankkien tallettajien omistusoikeuteen suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin kyseisen oikeuden keskeistä sisältöä. Kantajat eivät kuitenkaan ole kyenneet selittämään, mistä syistä tätä toteamusta ei voida soveltaa nyt käsiteltävään asiaan. Näin ollen sen on katsottava pätevän soveltuvin osin tähän vaatimukseen.
Perusteista, joihin kantajat vetoavat tukeakseen väitettään, jonka mukaan ensimmäinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä ei ole tavoiteltuun päämäärään nähden oikeasuhteinen, ei toiseksi missään tapauksessa voida tehdä eri johtopäätöstä kuin se, jonka unionin tuomioistuin teki 20.9.2016 antamassaan tuomiossa Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (
C-8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
,
–
kohta).
Tässä yhteydessä on muistutettava, että omistusoikeuden rajoitus ei saa olla kohtuuton. Sen on yhtäältä palveltava yleisen edun mukaista tavoitetta ja oltava tarpeellinen ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Toisaalta omistusoikeuden ”keskeistä sisältöä” eli ydintä ei saa loukata (ks. vastaavasti tuomio 3.9.2008, Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio,
C‑402/05 P ja C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
,
ja
kohta; tuomio 13.6.2017, Florescu ym.,
C-258/14
,
EU:C:2017:448
,
ja
kohta ja tuomio 27.2.2014, Ezz ym. v. neuvosto,
T-256/11
,
EU:T:2014:93
,
kohta).
Silloin, kun unionin toimielinten on – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – tehtävä monitahoisessa ja jatkuvasti kehittyvässä tilanteessa teknisluonteisia valintoja sekä monitahoisia ennusteita ja arviointeja, niillä on tässä yhteydessä tunnustettava olevan laaja harkintavalta siltä osin kuin on kyse niiden toimenpiteiden luonteesta ja laajuudesta, joille ne antavat tukensa tai joiden voimassa pitämistä tai täytäntöönpanon jatkamista ne vaativat. Tällaisessa tilanteessa on moititun menettelyn lainvastaisuutta koskevan edellytyksen osalta osoitettava, että asianomainen unionin toimielin on selvästi ja vakavasti ylittänyt harkintavaltansa rajat (ks. vastaavasti tuomio 10.7.2014, Nikolaou v. tilintarkastustuomioistuin,
C‑220/13 P
,
EU:C:2014:2057
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 16.6.2015, Gauweiler ym.,
C-62/14
,
EU:C:2015:400
,
kohta).
Kantajien väitteet on tutkittava näiden periaatteiden valossa. Tarkemmin sanottuna unionin yleinen tuomioistuin tarkastelee aluksi, onko ensimmäinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä omiaan myötävaikuttamaan tavoitellun päämäärän toteutumiseen (ks. jäljempänä 293–299 kohta), sen jälkeen, onko tämä toimenpiteiden ryhmä tarpeellinen ja tähän päämäärään nähden oikeasuhteinen (ks. jäljempänä 300–313 kohta), ja lopuksi, ovatko siitä aiheutuvat haitat kyseiseen päämäärään nähden kohtuuttomia (ks. jäljempänä 317–323 kohta).
–
Onko ensimmäinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä omiaan myötävaikuttamaan tavoitellun päämäärän toteutumiseen?
Oikeuskäytännön mukaan on varmistettava, onko tarkasteltava omistusoikeuden rajoitus omiaan myötävaikuttamaan yleisen edun mukaisten tavoitteiden toteutumiseen (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2014, Ezz ym. v. neuvosto,
T-256/11
,
EU:T:2014:93
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa on muistutettava, että vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden toteuttamisella reagoitiin tilanteeseen, jossa asianomaiset pankit olisivat 18.3.2013 määrätyn pankkien kiinnipitoajan päätyttyä altistuneet käteisnostoryntäyksen riskille ja tämän seurauksena saattaneet joutua lopettamaan toimintansa tai ajautua hallitsemattomaan konkurssiin, ellei niitä olisi pääomitettu. Kuten EKP unionin yleisen tuomioistuimen määräämiin prosessinjohtotoimiin antamassaan vastauksessa korosti, tällaisilla pankkikonkursseilla olisi saattanut olla systeemisiä vaikutuksia, jotka olisivat altistaneet Kyproksen valtion maksukyvyttömyysriskille ja uhanneet levitä nopeasti muihin pankkeihin erityisesti Kyproksessa. Tämä olisi horjuttanut tallettajien luottamusta kyseisiin pankkeihin ja heikentänyt tiettyjen Laikin velkojen takaajana olleen Kyproksen tasavallan vakavaraisuutta, ja koko Kyproksen rahoitusjärjestelmän vakaus olisi ollut uhattuna. Kuten komissio ja EKP totesivat, tuossa vaiheessa ei voitu sulkea pois sitä mahdollisuutta, että kriisi leviäisi muihin jäsenvaltioihin ja jopa koko euroalueen pankkijärjestelmään.
Asiakirja-aineiston perusteella ei voida katsoa, että tätä Kyproksen ja unionin talous- ja rahoitustilanteesta vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden hyväksymisajankohtana tehtyä analyysia rasittaisi ilmeinen arviointivirhe. Tästä on todettava, että kantajien esittämiä epämääräisiä väitteitä siitä, että Kyproksen valtion konkurssilla olisi ollut vain vähäinen vaikutus euroalueeseen sen talouden pienuuden vuoksi, ei ole millään tavoin perusteltu. Näissä väitteissä ei sitä paitsi oteta huomioon Kyproksen rahoitussektorin kokoa, joka tosiseikkojen tapahtuma-aikaan oli kahdeksankertainen Kyproksen BKT:hen nähden, eikä myöskään riskiä kriisin leviämisestä muihin jäsenvaltioihin.
Sillä, että 37,5 prosenttia BoC:n suojaamattomista talletuksista muunnettiin osakkeiksi, pyrittiin 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.26 kohdan mukaan siihen, ”että se saavuttaa 9 prosentin ydinvakavaraisuusasteen – – stressitestin epäsuotuisassa skenaariossa ohjelman loppuun mennessä”. Yhteisymmärryspöytäkirjan 1.27 kohdan mukaan sillä, että lisäerä edellä 33 kohdassa tarkoitetun kaltaisia suojaamattomia talletuksia muunnettiin osakkeiksi, oli tarkoitus varmistaa, tämä tavoite saavutetaan ohjelman loppuun mennessä. Edellä 294 kohdassa kuvaillun kaltaisissa olosuhteissa ei siten ollut ilmeisen kohtuutonta katsoa, että nämä toimenpiteet olivat omiaan vakauttamaan rahoitusjärjestelmän, koska ne, kuten 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.26 kohdasta ilmenee, auttavat ”luottamuksen palauttamisessa ja rahoitusedellytysten normalisoinnissa”.
Sillä vahinkoa aiheuttaneella toimenpiteellä, jonka mukaan BoC ottaisi haltuunsa Laikin suojatut talletukset ja sen suojaamattomat talletukset pidettäisiin entisessä entiteetissä viimeksi mainitun likvidointiin asti, pyrittiin, kuten 26.3.2013 annetusta Kyproksen keskuspankin lehdistötiedotteesta ilmenee, Laikin jakamiseen toimintakykyiseksi pankiksi ja roskapankiksi. Edellä 294 kohdassa kuvailluissa olosuhteissa ei siten ollut ilmeisen kohtuutonta katsoa, että tämä toimenpide oli omiaan vakauttamaan rahoitusjärjestelmän, koska sillä estettiin Laikin ajautuminen hallitsemattomaan konkurssiin.
Toisaalta on tärkeää korostaa, että yksi pankkikriisin pääsyistä oli Kyproksen rahoitussektorin liian suuri koko. Kuten toukokuussa 2013 julkaistun IMF:n raportin johdannosta ilmenee, epävakaa ja suhteettoman suuri rahoitussektori pahensi ennestään Kyproksen talouden merkittäviä sisäisiä ja ulkoisia epätasapainoja, jotka olivat rasittaneet sitä jo ennen finanssikriisiä. Tämä rahoitussektori oli erittäin altis Kreikan talouden vaikutuksille ja, kuten edellä jo todettiin (ks. edellä 295 kohta), edusti yli 800:aa prosenttia Kyproksen BKT:stä.
Ensimmäiseen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmään sisältyi muun muassa BoC:n suojaamattomien talletusten nimellisarvon leikkaus, ja sen piti näin ollen mahdollistaa Kyproksen rahoitussektorin supistaminen. Edellä 298 kohdassa kuvailluissa olosuhteissa ei siten ollut ilmeisen kohtuutonta katsoa, että tämä leikkaus auttaisi turvaamaan euroalueen pankkijärjestelmän vakauden.
–
Ensimmäisen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmän oikeasuhteisuus ja tarpeellisuus
Oikeuskäytännön mukaan on varmistettava, ylitetäänkö tarkasteltavalla omistusoikeuden rajoituksella ne rajat, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista sillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on siis valittava vähiten rajoittava (ks. tuomio 27.2.2014, Ezz ym. v. neuvosto,
T-256/11
,
EU:T:2014:93
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa kantajat väittävät lähinnä, ettei huomioon otettu vaihtoehtoisia toimenpiteitä, jotka olisivat rajoittaneet niiden omistusoikeutta vähemmän kuin ensimmäinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä. Kantajien mukaan Kyproksen tasavallan talous olisi voitu pelastaa, jos niille ei olisi asetettu niin raskaita rasitteita kuin ne nyt joutuivat kantamaan. Toiseksi kantajat väittävät, että niiden omaisuutta on pakkolunastettu ja etteivät ne ole saaneet siitä perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla oikeudenmukaisena pidettävää korvausta.
Asiakirja-aineistosta kuitenkin ilmenee, että – kuten neuvosto asianmukaisesti toteaa – mikään muu vaihtoehto kuin se, joka lopulta valittiin, ei joko ollut toteutettavissa tai sillä ei olisi päästy tavoiteltuihin tuloksiin. Ensinnäkin on muistutettava, että Kyproksen viranomaiset toteuttivat vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet vasta Kyproksen parlamentin hylättyä toimenpiteen, joka olisi rasittanut kantajien intressejä vähemmän kuin ensimmäinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä eli pankkitalletusveron käyttöönotto Kyproksella (ks. edellä 22 kohta).
Toukokuussa 2013 julkaistun IMF:n raportin mukaan asianomaisten pankkien pääomituksen rahoittaminen Kyproksen tasavallan talousarviosta olisi johtanut siihen, että Kyproksen valtionvelka olisi saavuttanut kestämättömän rajan. Raportin 11 kohdasta nimittäin ilmenee, että jos asianomaisia pankkeja olisi rahoitettu valtion pääomalla, tämä velka olisi lähestynyt 150 prosentin rajaa Kyproksen BKT:stä ja saattanut kasvaa sen ylikin. IMF:n mukaan velka olisi jäänyt Kyproksen veronmaksajien maksettavaksi ja pankkisektorin koko, joka oli yksi kriisin pääsyistä (ks. edellä 298 kohta), olisi pysynyt liian suurena ja uhannut edelleen Kyproksen tasavallan taloutta.
Lisäksi edellä 303 kohdassa mainitun raportin 11 kohdasta ilmenee, että velkaantumista lisäämättömät vaihtoehdot, kuten asianomaisten pankkien pääomittaminen suoraan EVM:stä tai niiden suoranainen myynti, eivät olleet mahdollisia. Euroalueesta irtautuminenkin olisi ratkaissut vain osan Kyproksen tasavallan ongelmista ja tuottanut merkittäviä tappioita sekä veronmaksajille että suojattujen talletusten tallettajille.
Kantajat kuitenkin katsovat yhtäältä, että muita toimenpiteitä olisi pitänyt harkita, ja toisaalta, etteivät vastaajat noudattaneet velvollisuuttaan ottaa huomioon Kyproksen tasavallan tilanteeseen rinnastettavia tilanteita eli neljän muun rahoitusapua aikaisemmin saaneen jäsenvaltion, joiden rahayksikkö on euro, nimittäin Espanjan, Irlannin, Portugalin ja Kreikan, tilannetta.
Vaihtoehtoisten, vähemmän rajoittavien toimenpiteiden olemassaolosta kantajat väittävät, että olisi ollut – ja jopa siinä määräajassa, jossa pelastustoimenpiteistä oli määrä päästä sopimukseen – täysin mahdollista perustaa vaihtoehtoinen nimellisarvon leikkausjärjestelmä, jossa olisi otettu huomioon asianomaisiin pankkeihin tehtyjen talletusten suuruus. Kantajien mukaan leikkaus olisi voinut perustua joko tiettyyn prosenttiosuuteen yli 100000 euron talletuksen määrästä tai progressiiviseen järjestelmään, jossa leikkauksen prosenttiosuus olisi kasvanut asteittain tiettyjen kynnysarvojen ylittyessä.
On kuitenkin todettava, etteivät kantajat esitä väitteidensä tueksi ainuttakaan konkreettista seikkaa tai minkäänlaisia lukuja. Ne eivät missään kohden täsmennä, minkä prosenttiosuuden suuruisena tai minkä kynnysarvon ylittyessä nimellisarvon leikkaus tehtäisiin, eivätkä myöskään osoita, että niiden esittämä lähestymistapa olisi auttanut BoC:tä saavuttamaan 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.26 kohdassa määritetyn ydinvakavaraisuusasteen.
Kantajien väitteistä on kuitenkin mahdollista päätellä, että tällä lähestymistavalla olisi saatu vapautettua BoC:n pääomitukseen vähemmän pääomaa kuin ensimmäisellä vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmällä. Suojattujen talletusten turvaamisvaatimuksen vuoksi kantajien ehdottama nimellisarvon leikkaus olisi, kuten ensimmäinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmäkin, voitu kohdistaa vain yli 100000 euron talletuksiin. Toisin kuin kyseiset toimenpiteet, tämä leikkaus olisi kuitenkin koskenut ainoastaan tiettyä prosenttiosuutta kyseisistä talletuksista.
Tämä prosenttiosuus ei kuitenkaan olisi ollut riittävän suuri, jotta BoC olisi saavuttanut 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.26 ja 1.27 kohdassa tarkoitetun ydinvakavaraisuusasteen, jolloin kantajien esittämällä lähestymistavalla ei olisi kyetty saavuttamaan tavoiteltua päämäärää, tai sitten se olisi ollut tähän tarkoitukseen riittävän suuri, mutta kantajille aiheutuneet tappiot eivät olisi todistettavasti olleet merkittävästi pienemmät kuin niille ensimmäisestä vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmästä aiheutuneet tappiot. Tilanne olisi ollut tällainen myös siinä tapauksessa, että tosiasiallisesti sovelletun nimellisarvon leikkauksen määrä olisi ylittänyt sen, mikä on ehdottoman välttämätöntä, jotta BoC saavuttaa 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.26 ja 1.27 kohdassa tarkoitetun ydinvakavaraisuusasteen. Tämän pöytäkirjan 1.27 kohdasta, jossa toistetaan asetuksen nro 103 6 §:n 5 momentin olennainen sisältö, nimittäin ilmenee, että jos BoC:n pääomituksen odotetaan ylittävän tavoitteen, joka on 9 prosentin ydinvakavaraisuusaste kriisitilanteessa, liiallisen pääomituksen määrä palautetaan suojaamattomien talletusten tallettajille osakkeiden takaisinostoprosessissa.
Joka tapauksessa on otettava huomioon, että Kyproksen viranomaisten edellytettiin toimivan nopeasti, kun ne toteuttivat vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet. Vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden nopea toteuttaminen ei – kuten kantajat lähinnä antavat ymmärtää – kuitenkaan ole osoitus siitä, että niiden oikeutta hyvään hallintotapaan on loukattu, vaan se osoittaa, että Kyproksen tasavallan tilanne oli tosiseikkojen tapahtuma-aikaan kiireellinen. Kuten nimittäin edellä 282 kohdassa mainittiin, toimenpiteiden tarkoituksena oli torjua välitön riski asianomaisten pankkien romahduksesta Kyproksen rahoitusjärjestelmän vakauden turvaamiseksi ja siten estää kriisin leviäminen muihin euroalueen jäsenvaltioihin. Kantajien esittämän kaltaisen eriytetyn nimellisarvon leikkausjärjestelmän käyttöön ottamisella olisi velvoitettu Kyproksen viranomaiset noudattamaan erityisen kyseenalaista ja epävarmaa menettelyä sen varmistamiseksi, että valitut prosenttiosuudet ja kynnysarvot auttavat BoC:tä saavuttamaan 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.26 ja 1.27 kohdassa tarkoitetun ydinvakavaraisuusasteen, ja näin ollen altistettu BoC:n pääomitus merkittäville riskeille (ks. vastaavasti ja analogisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.7.2016, Mamatas ym. v. Kreikka, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, 139 kohta).
Rinnastettavissa olevien tilanteiden olemassaolosta on toisaalta todettava, että toimenpiteet, jotka voidaan asettaa edellytykseksi EVM:n (tai muiden kansainvälisten järjestöjen, unionin elinten ja toimielinten tai valtioiden) tarjoaman rahoitusavun myöntämiselle sellaisten valtioiden, joiden pankkijärjestelmä on pääomituksen tarpeessa, rahoitusvaikeuksien ratkaisemiseksi, voivat tapauskohtaisesti vaihdella merkittävästi saadun kokemuksen ja siihen liittyvien erityisolosuhteiden mukaan. Näitä olosuhteita ovat muun muassa avunsaajavaltion taloudellinen tilanne, tuen määrä suhteessa sen talouteen kokonaisuutena, apua tarvitsevien pankkien mahdollisuudet tulla jälleen taloudellisesti elinkelpoisiksi ja syyt, joiden vuoksi ne ovat ajautuneet vaikeuksiin, mukaan luettuna tarvittaessa avunsaajavaltion pankkisektorin liian suuri koko suhteessa sen kansantalouteen, kansainvälisten suhdanteiden kehitys ja suuri todennäköisyys siihen, että EVM (tai muut kansainväliset järjestöt, unionin elimet ja toimielimet tai valtiot) joutuvat auttamaan muita vaikeuksissa olevia valtioita, mikä voi edellyttää sitä, että kuhunkin toimenpiteeseen käytettävien varojen määrää rajoitetaan ennakoivasti.
Käsiteltävässä asiassa kantajat kuitenkin ainoastaan vertaavat yhtäältä Kyproksen tasavallan ja toisaalta Espanjan kuningaskunnan, Irlannin, Portugalin tasavallan ja Helleenien tasavallan saaman rahoitusavun (absoluuttista tai suhteellista) määrää. Kantajat eivät siten osoita eivätkä edes väitä, että muiden rahoitusapua saaneiden jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, kuten Helleenien tasavallan, rahoitussektorit olisivat Kyproksen tasavallan rahoitussektorin tapaan (ks. edellä 298 kohta) olleet liian suuria kyseisten jäsenvaltioiden kansantalouksiin nähden. Asiakirja-aineistosta päinvastoin ilmenee, että näiden jäsenvaltioiden rahoitussektoreilla oli vähemmän epätasapainoja kuin Kyproksen tasavallan rahoitussektorilla. Eräässä 20.3.2013 julkaistussa lehtiartikkelissa kerrotaan EKP:n johtokunnan jäsenen todenneen, että Kyproksen pankkisektorin ”tilanne oli ainutlaatuinen”, koska minkään muun Euroopan maan pankkisektori ei ollut läheskään niin epätasapainossa kuin sen pankkisektori.
Kantajat eivät myöskään osoita, että yhtäältä Kyproksen tasavallan ja toisaalta Espanjan kuningaskunnan, Irlannin, Portugalin tasavallan ja Helleenien tasavallan erilaista kohtelua olisi voitu perustella saadulla kokemuksella, sillä, että asianomaisten jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, taloudelliset tilanteet tai kyseisten pankkien mahdollisuudet tulla jälleen taloudellisesti elinkelpoisiksi ovat erilaiset, kansainvälisten suhdanteiden kehityksellä tai suurella todennäköisyydellä siihen, että EVM joutuu auttamaan muita vaikeuksissa olevia valtioita, mikä voi edellyttää sitä, että kuhunkin toimenpiteeseen käytettävien varojen määrää rajoitetaan ennakoivasti.
Siltä osin kuin on kyse oikeudenmukaisen korvauksen maksamisesta kantajille, ja olettaen, että ensimmäisen vahingollisten toimenpiteiden ryhmän voidaan katsoa merkitsevän kantajien omistusoikeuden riistämistä, on toiseksi muistutettava, että omaisuuden riistämistä ilman sen arvoa vastaavaa kohtuullista korvausta pidetään tavanomaisesti kohtuuttomana omistusoikeuden loukkauksena (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.2.1986, James ym. v. Yhdistynyt kuningaskunta, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, 54 kohta). Kun kyse on arvopapereista, maksettavaksi tulevan vahingonkorvauksen määrä arvioidaan suhteessa arvopapereiden todelliseen markkina-arvoon riidanalaisen säädöksen hyväksymisajankohtana eikä suhteessa niiden nimellisarvoon tai rahamäärään, jonka arvopaperien haltija odotti niistä saavansa, kun se hankki ne omistukseensa (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.7.2016, Mamatas ym. v. Kreikka, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, 112 kohta). Käsiteltävässä asiassa unionin yleisen tuomioistuimen asia ei ole arvioida abstraktisti sen vahingonkorvauksen määrää, joka kantajien olisi käsiteltävän asian olosuhteissa kuulunut saada. On kuitenkin muistutettava, että jollei asianomaisia pankkeja olisi pääomitettu, ne olisivat saattaneet joutua lopettamaan toimintansa ja ajautua hallitsemattomaan konkurssiin (ks. edellä 294 kohta). Kantajat eivät kuitenkaan ole onnistuneet osoittamaan, että niiden omaisuuden todellinen markkina-arvo oli näissä olosuhteissa niin suuri, että niille olisi kuulunut maksaa vahingonkorvaus.
Toisaalta ja joka tapauksessa on muistutettava, että – kuten edellä 277, 279 ja 281 kohdasta ilmenee – 22.3.2013 annetun lain 26 §:ssä säädetään, että osapuolet, jotka katsovat, että purkamistoimenpiteillä on perusteettomasti loukattu niiden omistusoikeutta, säilyttävät oikeuden nostaa vahingonkorvauskanne kansallisessa toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Tämän perusteella on todettava, etteivät kantajat ole näyttäneet toteen, että niiltä on lainvastaisesti viety oikeus oikeudenmukaiseen vahingonkorvaukseen.
Näin ollen ei voida katsoa, että ensimmäisellä vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmällä ylitetään se, mikä on tarpeen ja asianmukaista tavoiteltuihin päämääriin nähden.
–
Ensimmäisestä vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmästä aiheutuneet haitat
Oikeuskäytännön mukaan on tarkistettava, ovatko nyt tarkastellusta omistusoikeuden rajoituksesta aiheutuneet haitat kohtuuttomia suhteessa tavoiteltuun päämäärään (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2014, Ezz ym. v. neuvosto,
T-256/11
,
EU:T:2014:93
,
ja
kohta).
Tästä on ensinnäkin muistutettava, ettei tallettaminen ole täysin riskitöntä. Tosiseikkojen tapahtuma-aikaan talletusten vakuusjärjestelmistä 30.5.1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/19/EY (
EYVL 1994, L 135, s. 5
), sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston direktiivien 73/239/ETY, 85/611/ETY, 91/675/ETY, 92/49/ETY ja 93/6/ETY sekä direktiivien 94/19/EY, 98/78/EY, 2000/12/EY, 2001/34/EY, 2002/83/EY ja 2002/87/EY muuttamisesta rahoituspalvelualan komiteajärjestelmän uudistamiseksi 9.3.2005 annetulla Euroopan parlamentin direktiivillä 2005/1/EY (
EUVL 2005, L 79, s. 9
) ja 11.3.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/14/EY (
EUVL 2009, L 68, s. 3
), 7 artiklan 1 a kohdassa velvoitettiin jäsenvaltiot huolehtimaan siitä, että kaikki saman tallettajan talletukset korvataan 100000 euroon asti, jos talletuksia ei kyetä maksamaan. Näin ollen tallettajien on täytynyt olla tietoisia siitä riskistä, että ne voivat menettää asianomaisiin pankkeihin tekemänsä yli 100000 euron talletukset kokonaan tai osittain, jos talletuksia ei kyetä maksamaan.
Toiseksi on huomautettava, että 22.3.2013 annetun lain 3 §:n 2 momentin a ja b kohdan mukaan purkamistoimenpiteiden täytäntöönpanosta aiheutuvista tappioista vastaavat ensin purkamismenettelyn alaisten laitosten osakkeenomistajat ja vasta sen jälkeen niiden velkojat. Tästä seuraa, että tallettajat ovat joutuneet vastaamaan vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden täytäntöönpanosta aiheutuneista tappioista vasta asianomaisten pankkien osakkeenomistajien jälkeen.
Kolmanneksi on muistutettava, että 22.3.2013 annetussa laissa taataan asianomaisten pankkien tallettajille vähintään yhtä laaja suoja kuin niille olisi taattu, jos nämä pankit olisi likvidoitu. Sen 3 §:n 2 momentin d kohdasta nimittäin ilmenee, että tämän lain nojalla toteutetuilla toimenpiteillä ei voida saattaa pankkien velkojia epäedullisempaan taloudelliseen tilanteeseen kuin missä ne olisivat silloin, jos nämä pankit likvidoitaisiin. Kyseisen lain 12 §:n 14 kohdassa täsmennetään, että purkamismenettelyn alaisessa laitoksessa saman lain 12 §:n 1 momentin nojalla tehdyssä velkojen ja velvoitteiden uudelleenjärjestelyssä ne, joita se koskee, saavat saataviensa maksuksi vähintään määrän, jonka ne olisivat Kyproksen oikeuden mukaan saaneet, jos kyseinen pankki olisi likvidoitu (ks. edellä 24 kohta).
Käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että ilman julkista toimenpidettä asianomaiset pankit olisi todennäköisesti pitänyt likvidoida. Näin ollen 22.3.2013 annetun lain 3 §:n 2 momentin d kohdalla ja 12 §:n 14 momentilla on voitu taata, etteivät suojaamattomien talletusten tallettajat joudu ensimmäisen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmän soveltamisen seurauksena huonompaan asemaan kuin ne olisivat olleet, elleivät Kyproksen viranomaiset olisi ryhtyneet toimenpiteisiin (ks. vastaavasti ja analogisesti julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus Kotnik ym.,
C-526/14
,
EU:C:2016:102
,
kohta).
Neljänneksi on muistutettava, että 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.27 kohdan mukaan asetuksen nro 103 6 §:n 5 momentissa säädetään, että jos talletussuojan piiriin kuulumattomien tallettajien osuudet ylittävät sen, mikä on tarpeen BoC:n oman pääoman palauttamiseksi, kriisinratkaisuviranomainen määrittää liiallisen pääomituksen määrän ja käsittelee sitä ikään kuin muuntamista ei olisi koskaan tapahtunut.
Näin ollen on todettava, että kun otetaan huomioon myös tavoiteltujen päämäärien merkitys (ks. edellä 254 ja 255 kohta), haitat, jotka aiheutuivat ensimmäisen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmän soveltamisesta kantajiin, eivät ole ilmeisen suhteettomia.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei ensimmäisellä vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmällä voida katsoa puututtavan kantajien omistusoikeuteen suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukataan tämän oikeuden keskeistä sisältöä. Näin ollen ei voida katsoa, että neuvosto päätöksen 2013/236 tehdessään velvoitti Kyproksen tasavallan pitämään voimassa toimenpiteet, joilla loukattiin kantajien omistusoikeutta, tai jatkamaan niiden täytäntöönpanoa, ja että komissio ja EKP osallistuivat kantajien omistusoikeuden loukkaamiseen, kun ne antoivat tukensa ensimmäiselle vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmälle.
Seuraavaksi on tutkittava, osallistuivatko komissio ja EKP kantajien omistusoikeuksien loukkaamiseen, kun ne antoivat tukensa toiselle vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmälle.
b)

Toinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä
Unionin yleinen tuomioistuin tutkii seuraavaksi, olivatko yhtäältä kunkin tavallisen osakkeen nimellisarvon alentaminen 1 eurosta 1 senttiin (ks. jäljempänä 327–331 kohta) ja toisaalta kreikkalaisten sivukonttorien myynti (ks. jäljempänä 332–359 kohta) yhteensopivia kantajien omistusoikeuden suojan kanssa.
1)

BoC:n tavallisten osakkeiden nimellisarvon alentaminen
Kantajat eivät kiistä, että – kuten BoC:ssä olevien suojaamattomien talletusten muuntamisella – myös asetuksella nro 103 säädetyllä kunkin BoC:n tavallisen osakkeen nimellisarvon alentamisella 1 eurosta 1 senttiin, joka liittyi 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.26 kohdassa tarkoitettuun BoC:n pääomitukseen, pyrittiin palauttamaan BoC:n oma pääoma ja siten turvaamaan Kyproksen rahoitusjärjestelmän ja koko euroalueen vakaus edellä 255 kohdassa tarkoitetun oikeuskäytännön mukaisesti.
Kantajat kuitenkin väittävät, että edellä 267, 269, 270, 301, 305 ja 306 kohdassa mainituista syistä BoC:n osakkeiden nimellisarvon alentamista koskevaa toimenpidettä ei ollut hyväksytty laissa säädettyjen edellytysten mukaisesti ja ettei se ole oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.
Tästä on huomautettava, että edellä 272–284 kohdassa esitettyjä perusteita vastaavilla perusteilla tämä toimenpide, josta säädettiin nimenomaisesti asetuksella nro 103, sellaisena kuin se on muutettuna, on hyväksytty laissa säädetyin edellytyksin.
Kyseinen toimenpide on myös oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden, ja siihen pätevät soveltuvin osin edellä 289–325 kohdassa mainitut perusteet. Ensinnäkin on huomautettava, että BoC:n osakkeiden nimellisarvon alentamisella pyrittiin osallistumaan pankin pääomitukseen, sellaisena kuin siihen viitataan 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.26 kohdassa. Edellä 294–296 kohdassa esitetyt toteamukset huomioon ottaen tämä toimenpide oli sinänsä omiaan edistämään sen tavoitteen saavuttamista, joka koski Kyproksen ja koko euroalueen rahoitusjärjestelmän vakauden turvaamista. Lisäksi on todettava, ettei mainitulla toimenpiteellä ylitetä sitä, mikä on tarpeen ja asianmukaista tähän tavoitteeseen nähden. Edellä 302–313 kohdassa mainituista syistä vähemmän rajoittavat vaihtoehdot, joihin kantajat viittaavat, eivät joko olleet toteutettavissa tai niillä ei olisi voitu saavuttaa odotettuja tuloksia. Lopuksi on todettava, ettei kyseisestä toimenpiteestä aiheudu suhteettomia haittoja, kun otetaan huomioon myös sillä tavoitellun päämäärän merkitys. Vaikka nimittäin tallettaminen asianomaisten pankkien kaltaisiin luottolaitoksiin ei ole täysin riskitöntä, niin ei sitä ole myöskään osakkeiden ostaminen tällaisista laitoksista. Toisin kuin tallettajat, joiden talletukset korvataan kokonaan tai osittain, jos talletuksia ei kyetä maksamaan, pankkien osakkeenomistajat vastaavat lähtökohtaisesti täysin sijoituksiinsa liittyvistä riskeistä. Lisäksi on korostettava, että 22.3.2013 annetun lain 3 §:n 2 momentin a ja b kohdassa säädetään, että purkamistoimenpiteiden täytäntöönpanosta aiheutuvista tappioista vastaavat ensin purkamismenettelyn alaisten laitosten osakkeenomistajat ja vasta sen jälkeen niiden velkojat. BoC:n osakkeenomistajien on siten täytynyt olla tietoisia sijoitustensa menettämisen riskistä. Toisaalta on muistutettava, että BoC:n osakkeenomistajille kuuluivat, aivan kuten sen tallettajillekin, 22.3.2013 annetun lain 12 §:n 14 momentissa tarkoitetut takeet.
Näin ollen ei voida katsoa, että BoC:n osakkeiden nimellisarvon alentamisella on puututtu valittajien omistusoikeuteen suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukataan tämän oikeuden keskeistä sisältöä.
2)

Kreikkalaisten sivukonttorien myynti
Kantajat väittävät, ettei kreikkalaisten sivukonttorien myyntiä voida pitää objektiivisesti perusteltuna eikä myöskään laissa säädettynä tai suhteellisuusperiaatteen mukaisena.
On kuitenkin todettava, että 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.24 kohdassa mainittu ja asetuksilla nro 96 ja nro 97 säädetty kreikkalaisten sivukonttorien myynti voitiin edellä tarkasteltujen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden tapaan perustella yleisen edun mukaisella tavoitteella eli Kyproksen ja koko euroalueen rahoitusjärjestelmän vakauden turvaamisella edellä 255 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti.
Asiakirja-aineistosta nimittäin ilmenee, että myynnillä pyrittiin Kreikan ja Kyproksen väliset ristikkäiset vastuut huomioon ottaen estämään näiden kahden jäsenvaltion rahoitusjärjestelmien tasapainon yleinen häiriintyminen.
Tältä osin valtiontuesta SA.34826 (2012/C) ja SA.36005 (2013/NN), jonka Kreikka on myöntänyt Piraeus Bank ‑konsernille ja joka liittyy Piraeus Bank S.A:n pääomapohjan vahvistamiseen ja rakenneuudistukseen, 23.7.2014 tehdyn komission päätöksen (EU) 2015/455 (
EUVL 2015, L 80, s. 49
) johdanto-osan 302 perustelukappaleesta ilmenee, että kyproslaisten pankkien Kreikan toimintojen myynnin tarkoituksena oli turvata Kreikan pankkijärjestelmän vakaus ja varmistaa, että kyproslaiset pankit voisivat myydä kyseiset liiketoimet ennen niiden arvon todennäköistä pienentymistä.
Päätöksestä 2015/455 eivät tosin ilmene selvästi syyt, joiden perusteella komissio katsoi, että sivukonttorien myynti oli tarpeen Kreikan pankkijärjestelmän vakauden turvaamiseksi. Kuten kantajat unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamassaan vastauksessa totesivat, nämä syyt kuitenkin esitetään 27.1.2013 päivätyssä EKP:n sisäisessä raportissa. Tästä asiakirjasta lähinnä ilmenee, että kreikkalaisten sivukonttorien mahdollisen myynnin tavoitteena oli estää Kyproksen pankkijärjestelmän kriisin leviäminen Kreikan pankkijärjestelmään ja siten turvata jälkimmäisen tasapaino. Sillä pyrittiin estämään käteisnostoryntäyksen alkaminen Kreikassa, jos Laiki ajautuisi konkurssiin tai jos BoC:hen tehtyjen talletusten nimellisarvoa alennettaisiin. Kuten nimittäin EKP unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamassaan vastauksessa täsmensi, vaarana oli, että kreikkalaisten sivukonttorien tallettajat ryntäisivät nostamaan talletuksiaan, kun otettiin huomioon Kyproksen tasavallan yleinen tilanne ja se, että näihin talletuksiin sovellettiin Kyproksen talletusten vakuusjärjestelmää (ks. jäljempänä 456 kohta).
Kantajien mukaan tämä olisi vaikuttanut haitallisesti kreikkalaisten sivukonttorien ja asianomaisten pankkien, joiden omistuksessa ne olivat, elinkelpoisuuteen, ja niiden omaisuuserien arvo olisi sen seurauksena alentunut. Tällaiset tapahtumat olisivat saattaneet vaarantaa yleisön vasta palautuneen luottamuksen Kreikan pankkisektoriin, jonka talletusten määrä oli kääntynyt kasvuun kahden vuoden jyrkän laskukauden jälkeen. Suurena vaarana oli, että Kreikassa alkaisi käteisnostoryntäys, joka olisi saattanut välillisesti heikentää kreikkalaisten pankkien ennestäänkin huonoa rahoituskykyä ja edellyttää niille myönnetyn hätärahoituksen nostamista tasolle, joka olisi mahdollisesti ylittänyt eurojärjestelmän keskuspankkien todellisen rahoituskyvyn.
Toisaalta kantajien, komission ja EKP:n unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamista vastauksista ilmenee, että kreikkalaisten sivukonttorien myynnillä pyrittiin myös suojaamaan Kyproksen pankkijärjestelmää leviämisvaikutuksilta, jotka johtuivat muun muassa Kreikan taloustilanteen mahdollisesta heikentymisestä. Kuten nimittäin toukokuussa 2013 julkaistussa komission raportissa, johon komissio viittaa komission unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamassaan vastauksessa, todetaan, Kyproksen pankkijärjestelmä ja varsinkin Laiki olivat erityisen alttiita Kreikan talousvaikeuksien vaikutuksille.
Edellä esitetyn perusteella on tutkittava yhtäältä, onko kreikkalaisten sivukonttorien myynnistä säädetty laissa, ja toisaalta, onko sillä edellä 333 ja 334 kohdassa tarkoitetun yleisen edun mukaisen tavoitteen huomioon ottaen puututtu valittajien omistusoikeuteen suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukataan tämän oikeuden keskeistä sisältöä.
Tästä on yhtäältä todettava, että edellä 272–284 kohdassa esitettyjä perusteita vastaavilla perusteilla kreikkalaisten sivukonttorien myynti oli todellakin laissa säädetty.
Siltä osin kuin on toisaalta kyse kreikkalaisten sivukonttorien myynnin oikeasuhteisuudesta, on ensinnäkin todettava, että se soveltui tavoitellun päämäärän saavuttamiseen, koska sillä vähennettiin Kreikan ja Kyproksen pankkijärjestelmien välisiä ristikkäisiä vastuita.
Asiakirja-aineistosta ei toiseksi ilmene, että tavoitellut päämäärät olisi voitu saavuttaa toimenpiteillä, jotka olisivat olleet vähemmän rajoittavia kuin kreikkalaisten sivukonttorien myynti. Syrjintäkiellon periaatteen loukkaamista koskevan väitteensä yhteydessä kantajat toki väittävät, että nämä päämäärät olisi voitu saavuttaa ”jakamalla velkakirjojen arvon alaskirjauksesta aiheutuneet kustannukset Kyproksen veronmaksajien kesken”.
On kuitenkin huomautettava, että – kuten kantajat istunnossa olennaisilta osin vahvistivat – tällainen toimenpide olisi vastannut asianomaisten pankkien pääomitus- ja uudelleenjärjestelykustannusten korvaamista Kyproksen tasavallan talousarviosta. Tämä lähestymistapa ei kuitenkaan ollut käytännössä toteutettavissa. Kuten komissio unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamassaan vastauksessa perustellusti toteaa, Kyproksen tasavallalla ei tosiseikkojen tapahtuma-aikaan ollut tähän tarvittavia varoja. Se ei myöskään enää saanut rahoitusta kansainvälisiltä pääomamarkkinoilta. Näin ollen on – kuten kantajat unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamassaan vastauksessa toteavat – vaikea ymmärtää, miten Kyproksen tasavalta olisi voinut pääomittaa asianomaiset pankit ilman ulkopuolista rahoitusapua.
On kuitenkin muistutettava, että rahoitusapujärjestelyyn myönnettävien varojen määrä, joka oli enintään 10 miljardia euroa, laskettiin Kyproksen tasavallan rahoitustarpeiden perusteella sillä oletuksella, ettei pankkeihin sijoiteta lainkaan valtion pääomaa. Koska Pacific Investment Management Companyn maaliskuussa 2013 julkaiseman raportin (jäljempänä PIMCO-raportti) mukaan asianomaisten pankkien pääomitus oli vuoden 2012 loppuun mennessä vaatinut rahoitusapua yhteensä lähes 7,8 miljardia euroa, kantajien esittämä ratkaisu olisi vaatinut joko rahoitusavun määrän korottamista tai sitä, että merkittävä osa sen määrästä käytetään asianomaisten pankkien pääomittamiseen.
Näistä kahdesta vaihtoehdosta ensimmäiseen olisi liittynyt kaksikin merkittävää ongelmaa, eivätkä kantajat missään vaiheessa selitä, miten Kyproksen tasavalta olisi kyennyt niistä selviytymään. EVM:llä ei nimittäin yhtäältä ollut mitään velvollisuutta myöntää Kyproksen tasavallalle rahoitusapujärjestelyä, jonka määrä ylittäisi 10 miljardia euroa. EVM saattoi päinvastoin perustellusti katsoa, että järjestelyyn myönnettävien varojen määrää oli rajoitettava, jotta EVM:llä olisi tulevaisuudessakin valmius myöntää rahoitusapua. Toisaalta rahoitusapujärjestelyn määrän korottaminen asianomaisten pankkien pääomittamiseksi olisi osaltaan kasvattanut Kyproksen valtionvelkaa, kunnes se olisi saavuttanut kestämättömän rajan (ks. edellä 303 kohta).
Asiakirja-aineiston perusteella myöskään toinen näistä kahdesta vaihtoehdosta ei olisi ollut toteutettavissa. Se, että merkittävä osa 10 miljardin euron rahoitusapujärjestelystä olisi käytetty asianomaisten pankkien pääomitukseen, olisi yhtäältä ollut vastoin rahoitusapujärjestelyn myöntämiselle asetettuja ehtoja, joiden mukaan varoja ei saanut käyttää tähän tarkoitukseen. Näistä ehdoista riippumatta on toisaalta todettava, että tällainen lähestymistapa olisi väistämättä edellyttänyt Kyproksen tasavallalle rahoitusapujärjestelynä myönnettyjen varojen merkittävää uudelleenjakamista. Niitä 7,8:aa miljardia euroa, jotka olisi tuolloin käytetty kokonaan tai osittain asianomaisten pankkien pääomitukseen, ei olisi voitu enää käyttää Kyproksen tasavallan budjettitarpeisiin, Kyproksen tasavallan velkakirjalainojen takaisinostoon tai muiden kyproslaisten pankkien pääomitukseen. Kantajat kuitenkin myöntävät, että jollei rahoitusapua olisi saatu, Kyproksen tasavalta ei todennäköisesti olisi selviytynyt taloudellisista velvoitteistaan, jolloin sen vakavaraisuus olisi vaarantunut. Tästä tilanteesta koko euroalueen rahoitusvakaudelle aiheutuvien riskien vuoksi olisi ollut todennäköistä, ettei rahoitusapujärjestelyllä olisi voitu saavuttaa sillä tavoiteltua yleisen edun mukaista päämäärää.
Toisin kuin kreikkalaisten sivukonttorien myynti, asianomaisten pankkien pääomitus- ja uudelleenjärjestelykustannusten korvaaminen Kyproksen tasavallan talousarviosta ei toiseksi olisi ollut omiaan vähentämään Kreikan ja Kyproksen välisiä ristikkäisiä vastuita. Tällaisella toimenpiteellä ei nimittäin olisi puututtu mitenkään asianomaisten pankkien ja Kreikan pankkijärjestelmän välisiin yhteyksiin.
Kreikkalaisten sivukonttorien myynnistä aiheutuneista haitoista on lopuksi todettava päätöksen 2015/455 johdanto-osan 294 perustelukappaleesta ilmenevän, että Piraeus Bank oli ostanut kolmen kyproslaisen pankin, joiden joukossa olivat asianomaiset pankit, Kreikan toimintojen lainasalkut huomattavasti niiden nimellisarvoa pienemmällä summalla. Tästä perustelukappaleesta myös ilmenee, että sivukonttorien kauppahintaa alennettiin, koska hinnassa otettiin huomioon PIMCOn stressitestin yhteydessä arvioimat tulevat tappiot. EKP:n unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antaman vastauksen mukaan tällä testillä pyrittiin määrittämään siihen osallistuneiden pankkien pääomatarpeet, ja se liittyi Kyproksen pankkijärjestelmän arviointiin, jonka PIMCO oli laatinut Kyproksen keskuspankin toimeksiannosta ja Kyproksen keskuspankin, komission, EKP:n, EVM:n, Euroopan pankkiviranomaisen ja IMF:n (tarkkailija) edustajista muodostuvan komitean johdolla. Testin mukaan riski siitä, että luottotappiot ylittäisivät alhaisessa kauppahinnassa jo huomioidut tappiot, oli vähäinen.
Päätöksen 2015/455 johdanto-osan 298 perustelukappaleessa komissio myös mainitsi, että summa, jonka Piraeus Bank maksoi näiden kolmen kyproslaisen pankin Kreikassa olevista liiketoiminnoista, kreikkalaiset sivuliikkeet mukaan luettuina, oli huomattavasti ostetun salkun kirjanpitoarvoa alhaisempi ja jopa alhaisempi kuin lainasalkun arvo, jossa oli otettu huomioon stressitestin perusteella arvioidut tulevat tappiot. Tästä komissio päätteli, että kauppahinnan voitiin katsoa olleen negatiivinen ja että tätä päätelmää tuki se, että ostaessaan toiminnot Piraeus Bank kirjasi huomattavan suuren negatiivisen liikearvon, mikä lisäsi sen pääoman määrää.
Ei siten ole poissuljettua, että asianomaisille pankeille on aiheutunut kreikkalaisten sivukonttorien myynnistä huomattava rahallinen tappio. Kuten päätöksen 2015/455 johdanto-osan 74 perustelukappaleesta ilmenee
”[Piraeus Bankille] siirrettyjen varojen yhteismäärä oli noin 18,9 miljardia euroa ja velkojen 15 miljardia euroa. Kaupan sopijapuolet kuitenkin sitoutuivat ottamaan huomioon PIMCOn laatimassa raportissa kyproslaisten pankkien osalta ennustetut tappiot epäedullisessa skenaariossa. PIMCO-raportin mukaan pankille siirrettävien omaisuuserien yhteismäärä olisi noin 16,5 miljardia euroa. Siirrettävien velkaerien yhteismäärä olisi puolestaan noin 14,5 miljardia euroa.”
Päätöksen 2015/455 johdanto-osan 75 ja 303 perustelukappaleesta kuitenkin ilmenee, että myyntimenettely toteutettiin avoimesti, läpinäkyvästi ja syrjimättömästi ja että sen aikana kolme pankkia toimitti tarjouksensa, joista ainoastaan Piraeus Bankin tarjous oli hyväksyttävä.
Kantajat eivät esitä ainuttakaan väitettä, joka voisi osoittaa, että tämä myyntimenettely oli lainvastainen. Ne ainoastaan väittävät, että kreikkalaisten sivukonttorien kauppahinta laskettiin PIMCO-raportin yhteydessä tehdyn arvioinnin perusteella ja että kyseisen raportin tarkoituksena oli lähinnä suurennella asianomaisten pankkien oman pääoman tarvetta niiden johdon tai osakkeenomistajien ja tallettajien tähän osallistumatta, niiden johtokuntien eriävästä mielipiteestä huolimatta, avoimuusvaatimusta noudattamatta ja kansainvälisten tilinpäätösstandardien (IFRS) vastaisesti.
Tästä on ensinnäkin todettava, että kantajien päättely perustuu siihen oletukseen, että kreikkalaisten sivukonttorien kauppahinta olisi ”laskettu”. Tämä oletus on kuitenkin virheellinen, koska hinta perustui avoimessa tarjouskilpailumenettelyssä jätettyyn parhaaseen tarjoukseen (ks. edellä 351 kohta).
Vaikka toiseksi PIMCO-raportissa – jonka tarkoituksena ei ollut suinkaan määrittää erityisesti kreikkalaisten sivukonttorien arvoa niiden myyntiä varten vaan arvioida yleisesti kyproslaisten pankkien arvot perusskenaariossa ja epäsuotuisassa skenaariossa – olisikin päädytty virheelliseen tulokseen, sivukonttorien myynnissä ei sinänsä ollut mitään lainvastaista. Ei nimittäin ole millään tavoin näytetty toteen, että kreikkalaisten sivukonttorien myyntimenettelyyn osallistuneiden tarjoajien oli kiellettyä tarjota PIMCO-raportissa määritetystä hinnasta poikkeavaa hintaa.
Unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamassaan vastauksessa kantajat kolmanneksi vetoavat 7.6.2013 julkaistuun Kyproksen keskuspankin ilmoitukseen, josta ilmenee, että Kyproksen tasavalta ja Helleenien tasavalta määrittivät kreikkalaisten sivukonttorien myyntihinnat ja ‑ehdot ”poliittisella tasolla” kahden maaliskuussa 2013 pidetyn euroryhmän kokouksen aikana. Istunnossa kantajat täsmensivät vetoavansa tähän ilmoitukseen osoittaakseen, että kreikkalaisten sivukonttorien myynti oli toteutettu menettelyssä, joka ei ollut avoin, ja hintaan, joka ei vastannut markkinahintaa.
Kantajien 7.6.2013 julkaistusta Kyproksen keskuspankin ilmoituksesta tekemiä johtopäätöksiä ei kuitenkaan voida hyväksyä. Tästä on riittävää todeta ilman, että on tarpeen lausua kyseisen ilmoituksen todistusvoimasta, ettei asiakirja-aineistosta mistään kohden ilmene, että Kreikan ja Kyproksen viranomaisten ”poliittisella tasolla” sopimat hinnat ja ehdot olisivat sitoneet kreikkalaisten sivukonttorien myyntimenettelyyn osallistuneita tarjoajia.
Kantajien väitettä eivät tue myöskään johtopäätökset, joita ne esittävät 19.2.2015 julkaistusta lehtiartikkelista ”Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?” (”Petkuttiko troikka miljardeja tuhansien tallettajien kustannuksella Kyproksessa?”). Päinvastoin kuin kantajat väittävät, tästä artikkelista ei nimittäin ilmene, että euroryhmä olisi ”hyväksynyt” sen, että kreikkalaiset sivukonttorit myydään käypää arvoa huomattavasti alempaan hintaan. Siitä ei myöskään ilmene, että EKP olisi ”suunnitellut ja määritellyt” myynnin saatikka määrännyt sen hinnan. Kyseisessä artikkelissa toki esitetään ”EKP:n ja komission virkamiesten kehitelleen julkean suunnitelman”, jonka mukaan kyproslaiset pankit pakotettaisiin luopumaan ”kaikista Kreikassa olevista liiketoiminnoistaan kreikkalaisten suojelemiseksi Kyproksen sokkivaikutukselta”. Tämä artikkeli kuitenkin perustuu edellä 336 kohdassa mainittuun, 27.1.2013 päivättyyn EKP:n sisäiseen raporttiin, jossa kreikkalaisten sivukonttorien ja asianomaisten pankkien erottamista tarkastellaan useissa eri skenaarioissa, joissa on otettu huomioon riski kriisin leviämisestä Kreikan talousjärjestelmään. Kuten EKP perustellusti toteaa, se, että sen yksiköt ovat tarkastelleet näitä skenaarioita sisäisessä asiakirjassa, ei tarkoita, että EKP olisi”suunnitellut ja määritellyt” kreikkalaisten sivukonttorien myynnin tai että se olisi osallistunut myyntihinnan määrittämiseen. Kuten edellä 351–356 kohdasta ilmenee, kyseinen hinta päinvastoin perustuu avoimeen, läpinäkyvään ja syrjimättömään menettelyyn.
Kun otetaan huomioon myös kreikkalaisten sivukonttorien myynnillä tavoiteltujen päämäärien merkitys, ei näin ollen voida katsoa, että siitä aiheutuneet haitat ovat suhteettomia.
Kantajat eivät siten onnistu näyttämään toteen, että asetuksissa nro 96 ja nro 97 säädetyllä ja 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.24 kohdassa tarkoitetulla kreikkalaisten sivukonttorien myynnillä on puututtu kantajien omistusoikeuteen suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukataan tämän oikeuden keskeistä sisältöä.
Edellä esitetyn perusteella ei voida katsoa, että toisella vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmällä loukataan omistusoikeutta. Tästä seuraa, etteivät komissio ja EKP osallistuneet kantajien omistusoikeuksien loukkaamiseen antamalla tukensa edellä 256 ja 257 kohdassa mainituille kahdelle vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmälle. Myöskään neuvosto ei päätöksen 2013/236 tehdessään vaatinut Kyproksen tasavaltaa pitämään voimassa toimenpidettä, joka olisi sisältänyt tämänluonteisen lainvastaisuuden, tai jatkamaan sen täytäntöönpanoa.
Kantajien esittämillä EKP:n perussäännön 14.4 kohdan rikkomista, hyvää hallintotapaa koskevan oikeuden loukkaamista sekä kohtuullisuuden ja johdonmukaisuuden vaatimusten laiminlyöntiä koskevilla väitteillä ei voida kyseenalaistaa tätä toteamusta.
c)

EKP:n perussäännön 14.4 artiklan väitetty rikkominen, hyvää hallintotapaa koskevan oikeuden loukkaaminen sekä johdonmukaisuuden ja kohtuullisuuden vaatimusten laiminlyönti
Sen osoittamiseksi, että niiden omistusoikeuksia on loukattu, kantajat vetoavat EKP:n perussäännön 14.4 artiklan rikkomiseen, kohtuullisuuden ja johdonmukaisuuden vaatimusten laiminlyöntiin ja hyvän hallintotavan periaatteen loukkaamiseen, joista kaksi viimeksi mainittua perustuvat suhteellisuusperiaatteeseen, jonka noudattaminen on yksi omistusoikeuden rajoituksille asetetuista edellytyksistä. Tämän väitteensä tueksi kantajat esittävät lähinnä kolmeen ryhmään kuuluvia väitteitä.
Ensinnäkin kantajat väittävät, että euroryhmä loukkasi hyvän hallintotavan periaatetta, kun se ”kansanvallan perusperiaatteiden” vastaisesti teki päätöksen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden toteuttamisesta. Kantajien mukaan näistä periaatteista seuraa, että kansallisilla viranomaisilla on parhaat edellytykset arvioida, mikä on yleisen edun mukaista, koska ne tuntevat suoraan kyseisen valtion yhteiskunnan ja sen tarpeet. Kantajien mukaan vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden toteuttamisesta eivät päättäneet Kyproksen viranomaiset vaan ne määräsi todellisuudessa euroryhmä, joka ei ole vastuussa millekään äänestäjille, ei välitä Kyproksen tasavallan kansallisista eduista eikä tunne suoraan tämän yhteiskuntaa ja sen tarpeita. Euroryhmän päätös on päinvastoin perustunut lainanantajien huolenaiheisiin ja vaatimuksiin.
EKP kiistää kantajien väitteet.
Tästä on riittävää muistuttaa, ettei euroryhmän – kuten edellä 105–133 kohdasta ilmenee – voida katsoa velvoittaneen Kyproksen tasavaltaa toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet. Tämä väite voidaan siis vain hylätä ilman, että on tarpeen määrittää, onko ”kansanvallan perusperiaatteiden” väitetyllä loukkaamisella minkäänlaista merkitystä sen arvioimisessa, onko kantajien omistusoikeutta loukattu.
Toiseksi kantajat väittävät, ettei EKP noudattanut kohtuullisuuden ja johdonmukaisuuden vaatimuksia, kun se päätti tukea asianomaisten pankkien velkakirjojen arvon alaskirjausta, vaikka Kyproksen keskuspankin pääjohtaja oli 11.2.2013 näiden pankkien johtajille osoittamassaan kirjeessä vakuuttanut eurojärjestelmän nimissä, ettei niiden tallettajien oikeuksia rajoitettaisi.
Vastaajat eivät ole ottaneet kantaa tähän väitteeseen.
Tästä on riittävää todeta, sanotun vaikuttamatta sen selvittämiseen, onko väitetyllä kohtuullisuuden ja johdonmukaisuuden vaatimusten noudattamatta jättämisellä minkäänlaista merkitystä sen arvioimisessa, onko kantajien omistusoikeutta loukattu, että tämä perustelu nivoutuu yhteen niistä perusteluista, joihin kantajat vetoavat luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista koskevan väitteensä tueksi, ja se tutkitaan näin ollen jälkimmäisen yhteydessä (ks. jäljempänä 407–423 kohta).
Kolmanneksi kantajat moittivat EKP:n menettelyä hätärahoituksen suhteen. Kantajien mukaan tämä menettely oli epäoikeudenmukainen, epäjohdonmukainen ja EKP:n perussäännön 14.4 artiklan ja hyvän hallintotavan periaatteen vastainen, minkä EKP kiistää.
Väitteidensä tueksi kantajat ensinnäkin lähinnä väittävät, että hätärahoitukseen liittyviä EKP:n toimenpiteitä koskevat oikeussäännöt ovat suhteellisuusperiaatteeseen erottamattomasti kuuluvien hyvän hallintotavan ja johdonmukaisuuden periaatteiden vastaisia ja loukkaavat vaatimusta, jonka mukaan kaikkien omistusoikeuden rajoitusten on oltava laissa säädettyjä. Tästä kantajat toteavat, että hätärahoituksen ehtona on saajan vakavaraisuus. Kantajien mukaan lainsäädännössä ei ole kuitenkaan määritelty vakavaraisuuden käsitettä hätärahoituksen kannalta. EKP:llä ei siis ole velvollisuutta määrittää, täyttääkö mahdollinen avunsaaja laissa säädetyn tiukan vakavaraisuusehdon, vaan se voisi päinvastoin todeta pankin vakavaraiseksi ja tämän johdosta jatkaa hätärahoituksen myöntämistä sillä oletuksella, että lähiaikoina myönnettäisiin rahoitusapua.
Koska EKP on mukana euroryhmässä, se voisi, kuten se on kantajien mukaan käsiteltävässä asiassa tehnyt, samanaikaisesti vaikuttaa ratkaisevasti avun myöntämistä koskevaan päätökseen ja avulle asetettaviin ehtoihin. Troikan jäsenenä EKP on myös mukana valvomassa, noudattaako Kyproksen tasavalta avulle asetettuja ehtoja. Kantajien mukaan tämä johtaa ilmeiseen ”moraalikatoon”, koska EKP voi aivan vapaasti antaa hyväksyntänsä hätärahoitukselle tietäessään voivansa vaatia sen takaisinmaksua ehtona kaikelle rahoitusavulle.
Toiseksi kantajat väittävät, että EKP toimi epäjohdonmukaisesti ja epäoikeudenmukaisesti, kun se 21.3.2013 asti oli vastustamatta hätärahoituksen myöntämistä asianomaisille pankeille ja ilmoitti rahoituksen olevan varattu vakavaraisille pankeille. Kantajien mukaan EKP oli nimittäin saanut tietää Laikin maksukyvyttömyydestä jo ennen 21.3.2013. Väitteensä tueksi kantajat vetoavat yhtäältä PIMCO-raporttiin, josta niiden mukaan ilmenee, että asianomaiset pankit olivat ”taloudellisesti maksukyvyttömiä”, ja toisaalta edellä 149 kohdassa mainittuun 17.10.2014 julkaistuun lehtiartikkeliin, josta muun muassa ilmenee Bundesbankin johtajan viitanneen Laikin maksukyvyttömyyteen jo joulukuussa 2012 pidetyssä pankin hallintoneuvoston kokouksessa.
Kolmanneksi kantajat lähinnä moittivat, että EKP:n menettely oli epäjohdonmukainen, kohtuuton ja epäoikeudenmukainen, koska se oli lokakuun 2011 ja maaliskuun 2013 välisenä aikana ensin toiminut liberaalisti kiirehtimällä myöntämään Laikille lähes rajattomasti hätärahoitusta ja sitten yhtäkkiä lopettanut hätärahoituksen 21.3.2013.
Neljänneksi kantajat lisäsivät vastausvaiheessa, etteivät ne voi riitauttaa analyysia, jonka johdosta EKP:n neuvosto on tehnyt 21.3.2013 tehdyn päätöksen. Kantajien mukaan tätä päätöstä ei nimittäin ole perusteltu eikä se välttämättä ole syntynyt aidon analyysin tuloksena. Tältä osin, kuten kantajat istunnossa selvensivät, kyseinen päätös on viite siitä, että hätärahoitusta koskeva oikeudellinen kehys on tarkoitukseensa soveltumaton.
Viidenneksi kantajat väittävät, että EKP:n menettely hätärahoituksen suhteen merkitsee EKP:lle perussäännön 14.4 artiklan nojalla annetun harkintavallan vakavaa ja ilmeistä väärinkäyttöä.
Vastaajat kiistävät kantajien väitteet.
Tästä on muistutettava, että vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden soveltaminen on hyvin voinut olla kantajille väitetysti aiheutuneen rahallisen tappion välitön syy (ks. edellä 86 kohta). Kuten edellä 134–155 kohdasta ilmenee, EKP ei 21.3.2013 antamassaan lehdistötiedotteessa ja siinä mainitussa päätöksessä eikä myöskään ”hätärahoituksen jatkamista” koskevissa päätöksissään edellyttänyt vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden toteuttamista. Näin ollen ei voida katsoa, että näihin toimiin sisältyvät mahdolliset lainvastaisuudet ovat omiaan osoittamaan, etteivät vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet ole oikeasuhteisia tai etteivät ne täytä vaatimusta, jonka mukaan kaikkien omistusoikeuden rajoitusten on oltava laissa säädettyjä. Sama johtopäätös on erityisen suurella syyllä tehtävä väitteistä, joita kantajat esittävät hätärahoitusta koskevan oikeudellisen kehyksen väitetystä soveltumattomuudesta (ks. edellä 370, 371 ja 374 kohta). Koska tämä oikeudellinen kehys ei ollut sama kuin se, jonka perusteella vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet hyväksyttiin (ks. edellä 272–284, 329 ja 340 kohta), sen väitetty soveltumattomuus ei mitenkään osoita, ettei näitä toimenpiteitä ole hyväksytty laissa säädettyjen edellytysten mukaisesti.
Joka tapauksessa on todettava, etteivät kantajien väitteet osoita, että EKP:n menettely hätärahoituksen suhteen oli lainvastainen.
Ensinnäkään kantajien esittämät moitteet, jotka koskevat vakavaraisuuden käsitteen väitettyä epämääräisyyttä, eivät voi menestyä. Sitä, että EKP voi perussääntönsä 14.4 artiklan mukaista toimivaltaa ja laajaa harkintavaltaansa käyttäessään joutua tulkitsemaan tai soveltamaan jotakin tiettyä taloudellista käsitettä taloudellisesti monitahoisen arvioinnin yhteydessä, ei sinänsä voida pitää lainvastaisena.
Myöskään sitä kantajien väitettä, jonka mukaan EKP:n tehtävien moninaisuus on suhteellisuusperiaatteen vastaista, koska se on epäjohdonmukaista ja loukkaa oikeutta hyvään hallintotapaan, ei voida hyväksyä. Tässä yhteydessä on palautettava mieliin ulottuvuus, joka johdonmukaisuusvaatimukselle on annettava toimenpiteen tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden arvioinnissa. Oikeuskäytännön mukaan toimenpide on omiaan takaamaan tavoitteen toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla (tuomio 12.1.2010, Petersen,
C-341/08
,
EU:C:2010:4
,
kohta). Kantajat eivät kuitenkaan mitenkään selitä, miten EKP:n tehtävien väitetty moninaisuus ja siitä aiheutuva ”moraalikato” olisivat omiaan estämään sen euroalueen rahoitusjärjestelmän vakauden turvaamista koskevan tavoitteen, johon vahinkoa aiheuttaneilla toimenpiteillä pyrittiin, saavuttamisen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla. Ne eivät myöskään osoita, miten tämä seikka olisi omiaan loukkaamaan niiden oikeutta hyvään hallintotapaan.
Lisäksi on todettava, ettei asiakirja-aineisto tue kantajien EKP:n tehtävien moninaisuudesta esittämiä väitteitä. EKP:n osallistumisesta euroryhmään on muistutettava, että 25.3.2013 (ks. edellä 105–118 kohta), 12.4.2013, 13.5.2013 ja 13.9.2013 (ks. edellä 170 ja 171 kohta) annetut julkilausumat ovat riidanalaisista toimista ainoat, jotka ovat euroryhmän tekemiä. Edellä 116 ja 117 kohdasta kuitenkin ilmenee, että 25.3.2013 annettu julkilausuma on puhtaasti informatiivinen eikä siinä ilmaista lopullista kantaa rahoitusapujärjestelyn myöntämiseen tai siihen, mitkä ehdot Kyproksen tasavallan olisi täytettävä sen saadakseen. Siltä osin kuin on kyse 12.4.2013, 13.5.2013 ja 13.9.2013 annetuista julkilausumista, niissä euroryhmä ainoastaan, kuten edellä 170 kohdassa todettiin, kuvailee lyhyesti tiettyjä Kyproksen viranomaisten toteuttamia toimenpiteitä ja ilmaisee tyytyväisyytensä niihin sekä esittää näkemyksen, jonka mukaan nämä toimenpiteet voivat osaltaan lievittää Kyproksen tasavallan taloudellisia vaikeuksia. Näin ollen ei ole mahdollista katsoa, että EKP on euroryhmän kokouksiin osallistumalla voinut vaikuttaa ratkaisevasti rahoitusapujärjestelyn myöntämiseen tai ehtoihin, jotka Kyproksen tasavallan oli täytettävä sen saadakseen.
EKP:n kuulumisesta troikkaan on riittävää todeta, että ehtojen noudattamisen seuranta edellyttää, että ne on määritetty etukäteen. Toisin kuin kantajat lähinnä väittävät, EKP ei näin ollen voi sille EVM-sopimuksen 13 artiklan 7 kohdassa annetun seurantatehtävän perusteella päätellä, että sillä on valtuudet vaatia hätärahoituksen takaisinmaksua ehtona kaikenlaisen rahoitusavun myöntämiselle.
Toiseksi ei voida katsoa, että EKP menetteli epäjohdonmukaisesti, mielivaltaisesti tai kohtuuttomasti, kun se 21.3.2013 asti oli vastustamatta hätärahoitusta, vaikka se oli väitetysti saanut tietää Laikin maksukyvyttömyydestä jo tätä päivämäärää aikaisemmin.
Tästä on muistutettava, että EKP:n perussäännön 14.4 artiklan mukaan EKP:n hallintoneuvoston tehtävä oli käsiteltävässä asiassa ainoastaan tarkistaa, oliko hätärahoitus ristiriidassa EKPJ:n tavoitteiden ja tehtävien kanssa. Hallintoneuvoston tehtävänä oli SEUT 123 artiklassa ja EKP:n perussäännön 21.1 artiklassa tarkoitetun jäsenvaltioiden keskuspankkirahoituksen kiellon noudattamisen varmistaakseen tarkistaa, ettei hätärahoitusta myönnetä maksukyvyttömälle pankille (ks. edellä 142 kohta). Kuten edellä 143 kohdassa todettiin, tosiseikkojen tapahtuma-aikaan EKP:llä ei ollut minkäänlaista toimivaltaa valvoa unionin luottolaitosten vakavaraisuutta, vaan tämä toimivalta kuului yksinomaan kansallisille valvontaviranomaisille. EKP oli siis täysin riippuvainen tiedoista, joita kansalliset valvontaviranomaiset sille toimittivat hätärahoitusta saaneiden pankkien vakavaraisuudesta. EKP:n kirjelmistä, joita kantajat eivät tältä osin ole riitauttaneet, ilmenee Kyproksen keskuspankin viimeistään syyskuussa 2011 toimittaneen EKP:n neuvostolle arvionsa, jonka mukaan asianomaiset pankit olivat edelleen vakavaraisia. Näiden pankkien vakavaraisuuden vähitellen heiketessä – kuten EKP edelleen väittää eivätkä kantajat tätä kiistä – Kyproksen keskuspankin Laikin vakavaraisuudesta esittämät arviot alkoivat yhä enemmän perustua siihen oletukseen, että Kyproksen tasavallalle myönnettäisiin pian rahoitusapua. Kun tämä mahdollisuus sitten kariutui Kyproksen parlamentin hylättyä pankkitalletusveron käyttöönottoa koskevan lakiehdotuksen 19.3.2013, EKP:n neuvosto päätti, ettei asianomaisten pankkien hätärahoitusta jatkettaisi nykyisellä tasolla. Kuten nimittäin EKP:n pääjohtajan 4.4.2013 pidetyssä lehdistötilaisuudessa antamista lausunnoista ilmenee, EKP:n neuvosto oli 21.3.2013 tehtyä päätöstä tehdessään todennut, että ”nämä pankit eivät olisi pysyneet vakavaraisina ja elinkelpoisina ilman ohjelmaa” ja että ”tuona ajankohtana – – minkäänlaista ohjelmaa ei ollut käynnissä”.
Pelkästään se, että PIMCOn kaltainen yksityinen yritys tai yksittäinen EKP:n neuvoston jäsen oli jo aikaisemmin ilmaissut olevansa Laikin vakavaraisuudesta eri kannalla kuin Kyproksen keskuspankki, ei riitä osoittamaan, että kyseisen neuvoston on täytynyt muuttaa kantaansa – ja siten vastustaa hätärahoituksen jatkamista nykyisellä tasolla – jo ennen tätä.
Kolmanneksi ei voida myöskään katsoa, että EKP olisi menetellyt epäjohdonmukaisesti, suhteettomasti ja epäoikeudenmukaisesti, kun se 21.3.2013 kieltäytyi jatkamasta hätärahoitusta nykyisellä tasolla, vaikka se oli sallinut hätärahoituksen myöntämisen lokakuusta 2011 lähtien. EKP:n neuvoston 21.3.2013 tekemä päätös ei suinkaan merkinnyt äkillistä suunnanmuutosta, johon ei ollut perusteltua syytä, vaan sillä pyrittiin yksinkertaisesti vastaamaan edellä 384 kohdassa kuvattuun olosuhteiden muutokseen.
Neljänneksi on tutkittava kantajien väite, joka koskee 21.3.2013 tehdyn EKP:n neuvoston päätöksen perustelujen puuttumista tai riittämättömyyttä.
EKP vaatii, että tämä väite hylätään. Se väittää yhtäältä, että koska tämä väite esitettiin vasta vastauskirjelmässä, se on uusi väite ja on siten jätettävä tutkimatta.
EKP muistuttaa toisaalta, ettei 21.3.2013 tehty EKP:n neuvoston päätös ole julkinen. EKP:n mukaan siitä, ettei päätös ole julkinen, ei kuitenkaan voida päätellä, että se olisi perustelematon. Koska päätös oli osoitettu Kyproksen keskuspankille, on riittävää, että sen perustelut esitettiin Kyproksen keskuspankin edustajalle EKP:n neuvoston kokouksessa.
EKP:n esittämä oikeudenkäyntiväite on heti hylättävä, koska perustelujen puuttuminen tai niiden riittämättömyys kuuluu SEUT 263 artiklassa tarkoitettuihin olennaisen menettelymääräyksen rikkomisiin ja sitä on pidettävä sellaisena oikeusjärjestyksen perusteisiin kuuluvana perusteena, jonka unionin yleinen tuomioistuin voi milloin tahansa ottaa huomioon omasta aloitteesta (ks. vastaavasti tuomio 20.2.1997, komissio v. Daffix,
C‑166/95 P
,
EU:C:1997:73
,
kohta; tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
,
kohta ja tuomio 2.12.2009, komissio v. Irlanti ym.,
C‑89/08 P
,
EU:C:2009:742
,
kohta).
Näin ollen on tutkittava, onko kantajien väite perusteltu.
Muistutettakoon, että kun unionin toimielimellä on laaja harkintavalta, tiettyjen menettelyllisten takeiden noudattamisen valvonta on erityisen tärkeää. Näihin takeisiin kuuluu EKPJ:n velvollisuus tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki kyseisen tilanteen kannalta merkitykselliset seikat sekä perustella päätöksensä riittävällä tavalla (ks. vastaavasti tuomio 16.6.2015, Gauweiler ym.,
C-62/14
,
EU:C:2015:400
,
kohta).
Oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen unionin toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja siten, että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava ensinnäkin asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimenpiteen sisältö ja esitettyjen perustelujen luonne (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2008, Chronopost ja La Poste v. UFEX ym.,
C‑341/06 P ja C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
,
kohta). Perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimenpiteen perustelut SEUT 296 artiklan mukaiset vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. tuomio 6.9.2006, Portugali v. komissio,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Perustelut voivat siten olla implisiittisiä, kunhan asianosaiset saavat niiden avulla selville syyt, joiden vuoksi kyseiset toimenpiteet on toteutettu, ja toimivaltaisella tuomioistuimella on käytettävissään riittävät tiedot, jotta se kykenee harjoittamaan laillisuusvalvontaansa (ks. vastaavasti tuomio 7.1.2004, Aalborg Portland ym. v. komissio,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P ja C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
,
kohta ja tuomio 8.2.2007, Groupe Danone v. komissio,
C‑3/06 P
,
EU:C:2007:88
,
kohta).
Perusteluvelvollisuuden noudattaminen voidaan tutkia ainoastaan muodollisesti tehdyn päätöksen perusteella. Kyseisen päätöksen olennaiset osat voidaan kuitenkin selvittää muista asiakirjoista, kuten lehdistötiedotteista, siten, että asianosaiset voivat niiden avulla saada selville syyt, joiden vuoksi päätös on tehty, ja että unionin tuomioistuin voi tutkia sen laillisuuden (ks. vastaavasti tuomio 16.6.2015, Gauweiler ym.,
C-62/14
,
EU:C:2015:400
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa on huomautettava, että kantajat väittävät pelkästään 21.3.2013 annetun lehdistötiedotteen perusteella, ettei EKP perustellut mitenkään samana päivänä tekemäänsä päätöstä olla jatkamatta hätärahoitusta nykyisellä tasolla 26.3.2013 lähtien. Lehdistötiedote ei kuitenkaan ole sama kuin itse päätös. Kuten edellä 145 ja 146 kohdasta ilmenee, tiedotteessa ainoastaan viitataan tämän päätöksen olemassaoloon. EKP:n kirjelmistä ilmenee, ettei päätöstä julkaistu ja että sen perustelut esitettiin Kyproksen keskuspankin, joka oli sen ainut adressaatti, edustajalle. Näin ollen on määritettävä, mahdollistaako 21.3.2013 annettu lehdistötiedote sen, että asianomaisille selviävät päätöksen syyt ja että unionin yleinen tuomioistuin voi tutkia sen laillisuuden.
Tältä osin 21.3.2013 annetusta lehdistötiedotteesta ilmenee ensinnäkin, että ”EKP:n neuvosto päätti – – pitää hätärahoituksen nykyisellä tasolla – – 25.3.2013 asti” ja että ”sen jälkeen hätärahoitusta voidaan harkita vain, jos Kyproksessa toteutetaan [unionin tai IMF:n] ohjelmaa, jolla tukea tarvitsevien pankkien vakavaraisuus varmistetaan”. Tästä seuraa implisiittisesti mutta väistämättä, että asianomaisten pankkien vakavaraisuutta ei olisi voitu taata ilman tällaista ohjelmaa. Tätä tulkintaa tukevat seuraavat lausunnot, jotka EKP:n pääjohtaja esitti 21.3.2013 tehdystä EKP:n neuvoston päätöksestä 4.4.2013 pidetyssä lehdistötilaisuudessa (ks. edellä 384 kohta):
”[Hätärahoitusta] voidaan myöntää vain vakavaraisille ja elinkelpoisille pankeille. Vaikutti kuitenkin siltä, etteivät kyseiset pankit olisi pysyneet vakavaraisina ja elinkelpoisina ilman ohjelmaa. Tuona ajankohtana EKP:n neuvosto totesi, ettei minkäänlaista ohjelmaa ollut käynnissä, ja siksi se joutui tekemään niin kuin se teki.”
Lisäksi on tärkeää korostaa, että Kyproksen tasavallan ja asianomaisten pankkien vaikeudet ja niiden luonne olivat tiedossa sillä hetkellä, kun 21.3.2013 annettu lehdistötiedote julkaistiin. Tiedossa oli myös se, että Kyproksen tasavalta oli esittänyt euroryhmän puheenjohtajalle rahoitusapupyynnön, että pyydetty rahoitusapu oli määrä antaa sellaisen makrotalouden sopeutusohjelman yhteydessä, joka olisi konkretisoitava yhteisymmärryspöytäkirjassa, ja että Kyproksen parlamentti oli hylännyt ehdotuksen sellaisen toimenpiteen käyttöönotosta, jonka Kyproksen viranomaiset olivat valmiita toteuttamaan vapauttaakseen omia varoja, jotta tähän ohjelmaan liittyvän rahoitusavun määrää voitaisiin rajoittaa (ks. erityisesti edellä 13–15, 18 ja 20–22 kohta).
Lopuksi on muistutettava, että – kuten edellä 142 kohdasta ilmenee – hätärahoitusta koskevat säännöt estävät sen myöntämisen maksukyvyttömille luottolaitoksille.
Käsiteltävän asian olosuhteissa kantajat ovat siis 21.3.2013 annetun lehdistötiedotteen lakonisenkin sanamuodon perusteella ja erityisesti asiayhteyden, asiaan sovellettavat oikeussäännöt ja EKP:n puheenjohtajan 4.4.2013 pidetyssä lehdistötilaisuudessa esittämät lausunnot huomioon ottaen voineet ymmärtää, että se, että asianomaiset pankit olisivat ajautuneet maksukyvyttömiksi ilman asianmukaista sopeutusohjelmaa, esti jatkamasta hätärahoitusta nykyisellä tasolla. Unionin yleinen tuomioistuin on tämän saman lehdistötiedotteen perusteella voinut harjoittaa laillisuusvalvontaansa. Näin ollen on hylättävä kantajien väite, joka koskee 21.3.2013 tehdyn EKP:n neuvoston päätöksen perusteluja.
Viidenneksi EKP:n perussäännön 14.4 artiklan väitetystä loukkaamisesta on riittävää todeta, että kantajat esittävät pelkän väitteen, mutta eivät mitenkään selitä, miten EKP:n menettely hätärahoituksen suhteen olisi loukannut tätä säännöstä.
Kantajat eivät siten ole onnistuneet näyttämään toteen, että EKP:n menettely hätärahoituksen suhteen olisi hyvän hallintotavan periaatteen, EKP:n perussäännön 14.4 artiklan ja kohtuullisuuden ja johdonmukaisuuden vaatimusten vastainen. Kantajien kolmas väiteryhmä on siten hylättävä.
Koska kantajien kaikki kolme väiteryhmää on hylätty, EKP:n perussäännön 14.4 artiklan rikkomista, kohtuullisuuden ja johdonmukaisuuden vaatimusten laiminlyöntiä ja hyvän hallintotavan periaatteen loukkaamista koskeva väite on hylättävä.
2.

Luottamuksensuojan periaatteen väitetty loukkaaminen
Aluksi on muistutettava, että luottamuksensuojan periaate kuuluu unionin perusperiaatteisiin (tuomio 24.3.2011, ISD Polska ym. v. komissio,
C‑369/09 P
,
EU:C:2011:175
,
kohta). Oikeus vedota tähän periaatteeseen edellyttää, että unionin toimivaltaiset viranomaiset ovat antaneet asianomaiselle täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja, jotka ovat peräisin toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä. Tämä oikeus on näet jokaisella oikeussubjektilla, jolle unionin toimielin, elin tai laitos on antamillaan täsmällisillä vakuutteluilla synnyttänyt perusteltuja odotuksia (ks. tuomio 19.7.2016, Kotnik ym.,
C-526/14
,
EU:C:2016:570
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa kantajat katsovat, että vastaajat ovat ilmeisellä tavalla loukanneet luottamuksensuojan periaatetta. Ne väittävät vastaajien antaneen niille yhtäpitäviä ja täsmällisiä vakuutteluja siitä, ettei Kyproksen tasavaltaa velvoitettaisi toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä. Niiden mukaan nämä vakuuttelut ilmenevät ensinnäkin Kyproksen keskuspankin pääjohtajan 11.2.2013 kyseisten pankkien johtajille eurojärjestelmän puolesta lähettämästä kirjeestä, toiseksi euroryhmän 21.1.2013 antamasta sitoumuksesta, joka koski mahdollisuutta rahoitusapujärjestelyn tarjoamiseen marraskuussa 2012 tehdyn poliittisen sopimuksen perusteella, kolmanneksi jäsenvaltioille, joiden rahayksikkö on euro ja jotka olivat saaneet rahoitusapua ennen Kyproksen tasavaltaa, varatusta kohtelusta ja neljänneksi EKP:n päätöksestä sallia hätärahoitus huomattavan pitkäksi ajaksi.
Kantajat lisäävät, että nämä toimet ja menettelyt olivat omiaan synnyttämään niissä perustellun luottamuksen sekä yksittäin että ryhmänä. Kantajien mukaan näillä toimilla ja menettelyillä oli nimittäin kumulatiivinen vaikutus, joka vahvisti vakuutteluja siitä, ettei alaskirjaustoimenpidettä toteutettaisi.
a)

Perustellun luottamuksen syntyminen 11.2.2013 päivätystä kirjeestä
Kantajat väittävät, että Kyproksen keskuspankin pääjohtaja antoi 11.2.2013 asianomaisten pankkien johtajille eurojärjestelmän puolesta lähettämässään kirjeessä selkeitä, täsmällisiä, ehdottomia ja lainmukaisia vakuutteluja siitä, että niiden tallettajien oikeuksia ei rajoitettaisi (ks. myös edellä 366–368 kohta). Tästä kantajat muistuttavat yhtäältä, että SEUT 282 artiklan 1 kohdan mukaan eurojärjestelmän muodostavat Euroopan keskuspankki ja niiden jäsenvaltioiden kansalliset keskuspankit, joiden rahayksikkö on euro, ja se harjoittaa unionin rahapolitiikkaa, ja toisaalta, että sen tehtävänmäärittelystä ilmenee eurojärjestelmän puhuvan yhdellä äänellä. Kantajien mukaan jokainen järkevä havainnoitsija olettaisi kyseinen kirjeen sitovan eurojärjestelmää, mukaan luettuna EKP:tä, joka loukkasi kantajien perusteltua luottamusta velvoittamalla myöhemmin Kyproksen tasavallan noudattamaan rahoitusavun ehtoja koskevaa sopimusta. Jos EKP kuitenkin katsoi, ettei sen kantaa tuotu kyseisessä kirjeessä oikein esille, sen olisi pitänyt julkaista ilmoitus, jossa olisi oikaistu kirjeessä olevat virheet. EKP ei kuitenkaan julkaissut tällaista ilmoitusta, mistä syystä sille on syntynyt vastuu.
Vastaajat kiistävät kantajien väitteet.
Tästä on ensinnäkin todettava, ettei huolellinen ja harkitseva lukija voi 11.2.2013 päivätystä kirjeestä mitenkään päätellä, että eurojärjestelmä tai EKP vastaisi sen sisällöstä.
Ensinnäkin tämän kirjeen oli lähettänyt asianomaisten pankkien johtajille henkilö, joka oli allekirjoittanut sen Kyproksen keskuspankin viestintä- ja hallintopäällikkönä (”Head of Governor’s Office and Communications”). Kirjeessään kyseinen henkilö ei missään kohden esitä puhuvansa eurojärjestelmän puolesta. Kuten mainitun kirjeen sisällöstä päinvastoin ilmenee, hän ainoastaan ilmaisee siinä Kyproksen keskuspankin kannan eikä viittaa sanallakaan eurojärjestelmän elimiin ja toimintasääntöihin:
”[Kyproksen keskuspankki] haluaa Financial Times ‑lehdessä 10.2.2013 julkaistun artikkelin ’Radical Rescue proposed for Cyprus’ [(’Kyprokselle ehdotetaan radikaalia pelastusohjelmaa’)] johdosta tuoda esille, että kaikki sellaiset toimet, joilla pyritään vähentämään tai rajoittamaan tallettajien omistusoikeutta tai riistämään se, ovat vastoin Kyproksen tasavallan perustuslain säännöksiä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklaa, joilla omistusoikeutta suojataan ja joilla on markkinatalouden toiminnan kannalta ratkaiseva merkitys.
Mikään muu kanta ei olisi oikeudellisesti perusteltu eikä siihen myöskään voitaisi suhtautua vakavasti.”
On totta, kuten kantajat toteavat, että kyseisen kirjeen ylätunnisteessa on Kyproksen keskuspankin tunnus ja sen perässä maininnat ”Central Bank of Cyprus” ja ”Eurosystem”.
Huolellinen ja harkitseva lukija ei kuitenkaan pelkästään tämän ylätunnisteen perusteella voi katsoa, että kirje on peräisin eurojärjestelmältä. Ylätunnisteesta saa päinvastoin sen vaikutelman, että kirje on yhtäältä laadittu Kyproksen keskuspankin eikä eurojärjestelmän nimissä ja että toisaalta maininta ”Eurosystem” on puhtaasti informatiivinen ja osoittaa ainoastaan, että Kyproksen keskuspankki kuuluu eurojärjestelmään sellaisen jäsenvaltion keskuspankkina, jonka rahayksikkö on euro. Tämän 11.2.2013 päivätyn kirjeen yläosassa oleva maininta ”Eurosystem” on nimittäin ensinnäkin sijoitettu maininnan ”Central Bank of Cyprus” alapuolelle ja kirjoitettu selvästi pienemmillä kirjaimilla.
Kuten kantajat unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamassaan vastauksessa toiseksi myöntävät, maininta ”Eurosystem” on todennäköisesti erottamaton osa Kyproksen keskuspankin tunnusta ja esiintyy näin kaikissa Kyproksen keskuspankin lähettämissä kirjeissä ja asiakirjoissa tai ainakin suurimmassa osassa niitä. Pelkästään tämän maininnan olemassaolosta 11.2.2013 päivätyssä kirjeessä ei siten voida tehdä mitään johtopäätöksiä, ellei sitten katsota, että kaikki Kyproksen keskuspankin lähettämät kirjeet tai ainakin suurin osa niistä kuuluvat eurojärjestelmän vastuulle pelkästään siitä syystä, että niissä mainitaan Kyproksen keskuspankin kuuluvan eurojärjestelmään.
Kolmanneksi 11.2.2013 päivätyn kirjeen alatunnisteessa, jossa on Kyproksen keskuspankin osoite ja internetsivusto, ei viitata eurojärjestelmään.
Toiseksi on korostettava, että kansalliset keskuspankit hoitavat kahdenlaisia tehtäviä eli ensinnäkin EKP:n perussäännössä mainittuja tehtäviä ja toiseksi tehtäviä, joita ei siinä mainita. Jälkimmäisten ei voida katsoa kuuluvan EKPJ:n ja eurojärjestelmän vastuulle. Kuten nimittäin EKP perustellusti toteaa, sen perussäännön 14.4 artiklassa määrätään, että kansalliset keskuspankit voivat suorittaa myös muita tehtäviä kuin niitä, joista määrätään tässä perussäännössä, jollei EKP:n neuvosto kahden kolmasosan enemmistöllä annetuista äänistä päätä, että nämä tehtävät ovat ristiriidassa EKPJ:n tavoitteiden ja tehtävien kanssa. Sitä vastoin tehtäviä, joita kansalliset keskuspankit hoitavat omalla vastuullaan ja omaan lukuunsa, ei pidetä osana EKPJ:n tehtäviä (ks. edellä 138–140 kohta).
Tosiseikkojen tapahtuma-aikaan rahoituslaitosten pääomitusta tai purkamista koskevien ehtojen määrittely ei kuulunut EKP:n perussäännössä mainittujen EKP:n tai EKPJ:n tehtävien joukkoon. Kyse on siis kansallisten keskuspankkien tehtävistä, joita nämä hoitavat omalla vastuullaan ja omaan lukuunsa. Näin ollen huolellinen ja harkitseva lukija ei voinut kohtuullisesti katsoa, että toteamus, jonka Kyproksen keskuspankki oli esittänyt rahoituslaitosten pääomitusta tai purkamista koskevien ehtojen määrittelystä, oli eurojärjestelmän vastuulla ja sitoi sitä. Tällaisen lukijan on päinvastoin välttämättä täytynyt katsoa, että Kyproksen keskuspankki on 11.2.2013 päivätyssä kirjeessä puhunut omissa nimissään ja kansallisen keskuspankin asemassa.
Toisin kuin kantajat lähinnä väittävät, SEUT 282 artiklan 1 kohdalla sen paremmin kuin eurojärjestelmän tehtävänmäärittelylläkään ei voida kyseenalaistaa tätä päätelmää.
Siltä osin kuin on ensinnäkin kyse SEUT 282 artiklan 1 kohdasta, on todettava, että se koskee yksinomaan eurojärjestelmän rahapoliittista tehtävää. Tämän määräyksen sanamuoto on seuraava:
”EKP ja kansalliset keskuspankit muodostavat [EKPJ:n]. [EKP] ja niiden jäsenvaltioiden kansalliset keskuspankit, joiden rahayksikkö on euro ja jotka muodostavat eurojärjestelmän, harjoittavat unionin rahapolitiikkaa.”
Kantajat saattoivat siten kohtuullisesti päätellä SEUT 282 artiklan 1 kohdasta, että eurojärjestelmä turvaisi asianomaisiin pankkeihin tehtyjen talletusten arvon säilymisen tilanteessa, jossa nämä pankit pääomitetaan tai puretaan.
EKP:n ja eurojärjestelmän tehtävänmäärittelystä on ensinnäkin huomautettava, että se on rinnastettavissa pelkkään aikomuksen ilmoittamiseen, jolla ei ole mitään oikeudellista arvoa (ks. analogisesti tuomio 23.9.2015, ClientEarth ja International Chemical Secretariat v. ECHA,
T-245/11
,
EU:T:2015:675
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), ja sitä ei tämän vuoksi julkaistu Euroopan unionin virallisen lehden L-sarjassa, jossa julkaistaan oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä, eikä sen C-sarjassa, jossa julkaistaan unionia koskevia ilmoituksia, suosituksia ja lausuntoja (ks. analogisesti tuomio 13.12.2012, Expedia,
C-226/11
,
EU:C:2012:795
,
kohta). Kuten EKP unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamassaan vastauksessa perustellusti korostaa, tällainen ilmoitus on jo luonteeltaan pelkästään pyrkimyksellinen eikä sen tarkoituksena ole velvoittaa laatijoitaan mihinkään eikä luetella tyhjentävästi kaikkia eurojärjestelmän jäsenten tehtäviä ja toimivaltuuksia.
Toiseksi tämän ilmoituksen sisällöstä ei voida päätellä, että eurojärjestelmällä olisi jonkinlainen toimivalta suojata pankkitalletukset tilanteessa, jossa pankki pääomitetaan tai puretaan. Tästä ilmoituksesta päinvastoin ilmenee, että eurojärjestelmän tarkoituksena on ylläpitää hintatason vakautta. Toki ilmoituksessa myös mainitaan, että eurojärjestelmän tehtävä on ylimpänä rahaviranomaisena turvata rahoitusjärjestelmän vakaus ja edistää unionin rahoitusmarkkinoiden yhdentymistä. Huolellinen ja harkitseva lukija ei kuitenkaan ole voinut kohtuudella tehdä näin epämääräisestä toteamuksesta sitä johtopäätöstä, että eurojärjestelmä oli toimivaltainen määrittämään, mitä ehtoja asianomaisten pankkien mahdolliselle pääomittamiselle tai purkamiselle voidaan asettaa.
Myöskään mainintojen, joiden mukaan ”eurojärjestelmä ja sen yksiköt toimivat harkitun yhtenäisesti ja yksimielisesti, kuitenkin jäsentensä oikeusasemaa kunnioittaen” ja ”tässä hengessä eurojärjestelmä työskentelee yhtenä joukkona, puhuu yhdellä äänellä ja on lähellä unionin kansalaisia”, ei voida kohtuullisesti tulkita merkitsevän sitä, että kaikki eurojärjestelmään kuuluvien keskuspankkien viestintä tapahtuu ensiksi mainitun nimissä. Kyse on pikemminkin yleisluonteisesta aikomuksen ilmaisemisesta, joka pätee korkeintaan niillä aloilla, joilla eurojärjestelmän toimii.
Näin ollen on katsottava, etteivät kantajat ole onnistuneet näyttämään toteen, että niille on 11.2.2013 päivätyn kirjeen perusteella syntynyt perusteltu luottamus siihen, ettei vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä toteuteta. Sitä suuremmalla syyllä ei myöskään voida katsoa, että EKP olisi kyseistä kirjettä seuranneilla toimillaan ja menettelyillään loukannut tätä luottamusta.
b)

Perustellun luottamuksen syntyminen ”euroryhmän 21.1.2013 antamasta sitoumuksesta, joka koski mahdollisuutta rahoitusapujärjestelyn tarjoamiseen marraskuussa 2012 tehdyn poliittisen sopimuksen perusteella”
Kantajat väittävät, että euroryhmä synnytti niiden keskuudessa perustellun luottamuksen siihen, ettei vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä toteuteta, kun se 21.1.2013 sitoutui myöntämään Kyproksen tasavallalle rahoitusapujärjestelyn sellaisen marraskuussa 2012 tehdyn poliittisen sopimuksen perusteella, jossa ei määrätty kyseisten toimenpiteiden toteuttamisesta. Unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamassaan vastauksessa kantajat vahvistivat, että ”sitoutumisella”, johon ne viittasivat, tarkoitetaan edellä 18 kohdassa tarkoitettua, 21.1.2013 annettua euroryhmän julkilausumaa.
Vastaajat kiistävät kantajien väitteet.
Tästä on ensinnäkin todettava, ettei 21.1.2013 annetussa euroryhmän julkilausumassa ole mitään, mikä voidaan rinnastaa täsmälliseen vakuutukseen siitä, että rahoitusapujärjestelylle asetetaan ainoastaan siinä yhteisymmärryspöytäkirjan luonnoksessa mainitut ehdot, joista yhtäältä Kyproksen tasavalta ja toisaalta komissio, EKP ja IMF tuolloin neuvottelivat. Kyseisessä julkilausumassa euroryhmä ei nimittäin missään kohden sitoutunut myöntämään Kyproksen tasavallalle sen pyytämää rahoitusapujärjestelyä vaan ainoastaan kuvaili epämääräisesti ja yleisesti näitä neuvotteluja ja kehotti asianomaisia osapuolia viemään työtä eteenpäin, jotta yhteisymmärryspöytäkirjan luonnoksen kaikki osat saataisiin viimeisteltyä.
Kuten edellä 123–129 kohdasta toiseksi ilmenee, rahoitusapujärjestelyn myöntäminen kuuluu EVM:n toimivaltaan eikä euroryhmän, joka ei edes osallistunut 21.1.2013 annetussa julkilausumassa tarkoitetun pöytäkirjaluonnoksen viimeistelemiseksi Kyproksen tasavallan kanssa käytyihin neuvotteluihin. Vaikka tämä julkilausuma siis sisältäisikin vakuutteluja rahoitusapujärjestelyn myöntämisestä Kyproksen tasavallalle, nämä vakuuttelut eivät tulleet edellä 404 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulta toimivaltaiselta viranomaiselta (ks. vastaavasti tuomio 30.4.2009, Nintendo ja Nintendo of Europe v. komissio,
T-13/03
,
EU:T:2009:131
,
kohta ja tuomio 7.10.2015, Accorinti ym. v. EKP,
T-79/13
,
EU:T:2015:756
,
kohta).
Kolmanneksi 21.1.2013 annetussa euroryhmän julkilausumassa tarkoitettua ja 29.11.2012 laadittua yhteisymmärryspöytäkirjan luonnosta ei koskaan allekirjoitettu. Kuten 16.3.2013 annetusta euroryhmän julkilausumasta ilmenee, Kyproksen viranomaiset sitoutuivat toteuttamaan pöytäkirjaluonnoksen hyväksymistä silmällä pitäen toimenpiteitä, jotka Kyproksen parlamentin piti hyväksyä, kuten pankkitalletusveron käyttöön ottamisen (ks. edellä 19 ja 20 kohta). Kyproksen parlamentti kuitenkin hylkäsi tätä veroa koskevan esityksen (ks. edellä 22 kohta). Näin ollen kantajat eivät voineet perustellusti olettaa, että Kyproksen tasavallalle tästä huolimatta myönnettäisiin rahoitusapujärjestely kyseisen yhteisymmärryspöytäkirjan luonnoksen perusteella.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, etteivät kantajat ole onnistuneet osoittamaan, että 21.1.2013 annetusta euroryhmän julkilausumasta syntyi niille perusteltu luottamus.
c)

Perustellun luottamuksen syntyminen jäsenvaltioille, joiden rahayksikkö on euro ja jotka olivat saaneet rahoitusapua ennen Kyproksen tasavaltaa, varatusta kohtelusta
Kantajat väittävät, että niille syntyi perusteltu luottamus siihen, ettei vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä toteuteta, koska muille jäsenvaltioille, joiden rahayksikkö on euro, eli Irlannille, Portugalin tasavallalle, Espanjan kuningaskunnalle ja Helleenien tasavallalle myönnetyn rahoitusavun ehdoksi ei ollut asetettu alaskirjaustoimenpiteiden toteuttamista.
Vastaajat eivät ole nimenomaisesti ottaneet kantaa tähän väitteeseen.
Tästä on ensinnäkin todettava, että pelkästään sitä, että kansainvälisen finanssikriisin alkuvaiheessa rahoitusavun ehdoksi ei asetettu vahinkoa aiheuttaneisiin toimenpiteisiin rinnastettavissa olevien toimenpiteiden toteuttamista, ei voida pitää sellaisena täsmällisenä, ehdottomana ja yhtäpitävänä vakuutteluna, joka olisi voinut synnyttää asianomaisten pankkien osakkeenomistajissa ja tallettajissa perustellun luottamuksen siihen, ettei tällaista ehtoa asetettaisi myöskään rahoitusavun myöntämiselle Kyproksen tasavallalle (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 19.7.2016, Kotnik ym.,
C-526/14
,
EU:C:2016:570
,
ja
kohta).
Toiseksi on muistutettava, että toimenpiteet, jotka voidaan asettaa edellytykseksi EVM:n (tai muiden kansainvälisten järjestöjen, unionin elinten ja toimielinten tai valtioiden) tarjoaman rahoitusavun myöntämiselle sellaisten valtioiden, joiden pankkijärjestelmä on pääomituksen tarpeessa, rahoitusvaikeuksien ratkaisemiseksi, voivat vaihdella merkittävästi kussakin yksittäistapauksessa saadun kokemuksen ja siihen liittyvien erityisolosuhteiden mukaan (ks. edellä 311 kohta). Ilman toimivaltaisten viranomaisten selkeää ja nimenomaista sitoutumista ei ole mahdollista katsoa, että kantajat saattoivat perustellusti odottaa, että rahoitusapujärjestelyn myöntämiselle asetettaisiin samat tai edes samankaltaiset ehdot kuin oli asetettu Irlannille, Portugalin tasavallalle, Espanjan kuningaskunnalle ja Helleenien tasavallalle myönnetylle rahoitusavulle.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, etteivät kantajat ole onnistuneet näyttämään toteen, että niille syntyi perusteltu luottamus siitä, että muille jäsenvaltioille, joiden rahayksikkö on euro, myönnetyn rahoitusapujärjestelyn ehdoksi ei ollut asetettu vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden kanssa rinnastettavissa olevien toimenpiteiden toteuttamista.
d)

Perustellun luottamuksen syntyminen siitä, että EKP päätti pitkän aikaa sallia hätärahoituksen myöntämisen
Kantajat väittävät, että niille syntyi perusteltu luottamus siitä, että EKP antoi pitkän aikaa Kyproksen keskuspankin myöntää hätärahoitusta Laikille.
Vastaajat kiistävät kantajien väitteet.
Tästä on riittävää todeta, etteivät kantajat ole mitenkään selittäneet, miten se, että EKP antoi Kyproksen keskuspankin pitkän aikaa myöntää hätärahoitusta Laikille, on voinut synnyttää niissä perustellun luottamuksen siihen, ettei vahinkoa aiheuttaneita toimenpiteitä toteuteta. Kantajat eivät siten ole osoittaneet, että niille on voinut syntyä tällainen perusteltu luottamus.
Edellä esitetyn perusteella on katsottava, ettei yhdestäkään edellä 405 kohdassa mainitusta toimesta ja menettelystä erikseen tarkasteltuna ole voinut syntyä kantajille perusteltua luottamusta. Näin ollen kyseisistä toimista ja menettelyistä ei myöskään yhdessä tarkasteltuna ole voinut syntyä kantajille perusteltua luottamusta kumulatiivisen vaikutuksen perusteella.
Tästä seuraa, että luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista koskeva kantajien väite on hylättävä.
3.

Mahdollinen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen
Yhdenvertaisen kohtelun periaate on unionin oikeuden yleinen periaate, joka on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklassa (tuomio 14.9.2010, Akzo Nobel Chemicals ja Akcros Chemicals v. komissio ym.,
C‑550/07 P
,
EU:C:2010:512
,
kohta). Unionin toimielimet ovat velvollisia noudattamaan kyseistä periaatetta, joka on yksityisiä suojaava unionin oikeuden ylemmäntasoinen oikeussääntö (tuomio 7.10.2015, Accorinti ym. v. EKP,
T-79/13
,
EU:T:2015:756
87 kohta ja tuomio 24.1.2017, Nausicaa Anadyomène ja Banque d’escompte v. EKP,
T-749/15
, ei julkaistu,
EU:T:2017:21
,
kohta).
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tilanteita kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella (ks. tuomio 14.9.2010, Akzo Nobel Chemicals ja Akcros Chemicals v. komissio ym.,
C‑550/07 P
,
EU:C:2010:512
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Eri tapauksille ominaiset seikat ja siis tapauksien rinnastettavuus on muun muassa määritettävä ja niitä on arvioitava unionin sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön, ja huomioon on otettava myös sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen toimi kuuluu (ks. vastaavasti tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym.,
C-127/07
,
EU:C:2008:728
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Koska kantajat ovat vedonneet yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamiseen, niiden asia on yksilöidä täsmällisesti ne toisiinsa rinnastettavat tilanteet, joissa ne katsovat tulleensa kohdelluiksi eri tavalla, ja erilaiset tilanteet, joissa niitä on kohdeltu samalla tavalla (ks. vastaavasti tuomio 12.4.2013, Du Pont de Nemours (France) ym. v. komissio,
T-31/07
, ei julkaistu,
EU:T:2013:167
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa kantajat väittävät, että vastaajat loukkasivat tätä periaatetta viidellä eri tavalla, minkä vastaajat kiistävät.
a)

Mahdollinen syrjintä suhteessa Laikin velkojiin, joiden vaatimukset perustuivat hätärahoitukseen
Kantajat väittävät, että Laikin suojaamattomien talletusten tallettajia syrjittiin suhteessa Laikin velkojiin, joiden vaatimukset perustuivat hätärahoitukseen. Koska Laikille hätärahoituksesta aiheutunut velka siirrettiin BoC:lle, sen velkojat saattoivat vaatia saataviaan BoC:ltä, kun taas Laikin velat suojaamattomien talletusten tallettajille mitätöitiin.
Kantajat lisäävät, että Laikille hätärahoituksesta aiheutuneen velan siirtäminen BoC:lle aiheutti jälkimmäiselle merkittävän suuria rasitteita. Tämän seurauksena myös muita kantajien ryhmiä syrjittiin. Kyseinen siirto nimittäin johti yhtäältä BoC:n tallettajien velkavaatimusten äärimmäiseen rajoittamiseen ja toisaalta alensi BoC:n ja Laikin osakkeiden arvoa. Hätärahoituksen takana ollut EKP ja muut vastaajat ovat siten ajaneet omia etujaan kantajien etujen kustannuksella.
Vastaajat kiistävät kantajien väitteet.
Tästä on ensinnäkin todettava, että hätärahoituksesta aiheutuneen velan siirtäminen BoC:lle oli yksi rahoitusapujärjestelyn myöntämiselle asetetuista ehdoista. Tästä todetaan 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.26 kohdassa seuraavaa:
”Toiseksi [BoC] ottaa osto- ja sulautumismenettelyn välityksellä haltuunsa [Laikin] kyproslaiset varat niiden käypään arvoon sekä suojatut talletukset ja [hätärahoitusta] koskevat vastuut niiden nimellisarvoon. [Laikin] suojaamattomat talletukset pysyvät entisessä entiteetissä. – –”
Toiseksi on muistutettava, että – kuten kantajat unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamassaan vastauksessa toteavat – hätärahoituksen myöntäminen kuuluu kansallisten keskuspankkien toimivaltaan, ja EKP:llä on ainoastaan toimivalta kieltää niitä myöntämästä hätärahoitusta, jos se on ristiriidassa EKPJ:n tehtävien ja tavoitteiden kassa (ks. edellä 137–143 kohta). Tämän toimivaltajaon mukaan ainoastaan Kyproksen keskuspankki myönsi hätärahoitusta Laikille, ja tästä syystä sillä oli velkasaatavia Laikilta. Kuten EKP perustellusti väittää, yksin Kyproksen keskuspankilla oli Laikin kanssa tehdyn lainasopimuksen mukaan oikeus vaatia Laikille myönnetystä hätärahoituksesta aiheutuneen velan takaisinmaksua. Ne henkilöryhmät, joita kantajien väitteiden mukaan (ks. edellä 444 ja 445 kohta) on mahdollisesti voitu kohdella eri tavalla sen vuoksi, että Laikille hätärahoituksesta aiheutunut velka siirrettiin BoC:lle, ovat yhtäältä Kyproksen keskuspankki ja toisaalta asianomaisten pankkien suojaamattomien talletusten tallettajat ja osakkeenomistajat.
Kolmanneksi on todettava, että yksityinen sijoittaja, joka asianomaisten pankkien suojaamattomien talletusten tallettajien ja BoC:n osakkeenomistajien tapaan on toiminut yksinomaan yksityiseen varallisuuteensa liittyvän intressin perusteella, on edellä 441 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla eri tilanteessa kuin eurojärjestelmän keskuspankki, jonka sijoituspäätöksiä ovat ohjanneet yksinomaan yleisen edun mukaiset tavoitteet. Tätä toteamusta ei voida kyseenalaistaa pelkästään sillä, että tallettajilla ja yhdellä eurojärjestelmän keskuspankeista, jonka sijoituspäätöksiä ohjaavat tällaiset tavoitteet, on samanlaisia saatavia samalta pankilta, joten yhdenvertaisen kohtelun periaate ei voi edellyttää, että näitä kahta henkilöryhmää kohdellaan samalla tavalla (ks. vastaavasti tuomio 7.10.2015, Accorinti ym. v. EKP,
T-79/13
,
EU:T:2015:756
,
kohta ja tuomio 24.1.2017, Nausicaa Anadyomène ja Banque d’escompte v. EKP,
T-749/15
, ei julkaistu,
EU:T:2017:21
,
ja
kohta).
Käsiteltävässä asiassa Kyproksen keskuspankki vaati hätärahoituksesta aiheutuneen velan takaisinmaksua edistääkseen yleisen edun mukaista tavoitetta eli yhden Kyproksen suurimmista pankeista ja samalla koko maan rahoitusjärjestelmän vakauttamista. Edellä 138 ja 139 kohdasta nimittäin ilmenee, että Kyproksen keskuspankki myönsi Laikille hätärahoitusta käyttäessään sille Kyproksen oikeudessa annettua julkista valtaa. Erityisesti EKP:n unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamasta vastauksesta ja sen liitteenä olevasta Kyproksen keskuspankin kirjeestä ilmenee, että hätärahoitus on väline, jonka tarkoituksena on auttaa Kyproksen keskuspankkia suoriutumaan hyvin sille 19.7.2002 annetun lain 6 §:n 2 momentin e kohdassa ja 46 §:n 3 momentissa annetusta tehtävästä turvata rahoitusjärjestelmän vakaus.
Lisäksi on todettava, kuten komissio ja EKP aivan oikein toteavat, että hätärahoituksesta aiheutuneen velan vakuutena olivat Laikin varat. Tämän velan omistajana Kyproksen keskuspankki siis oli, toisin kuin asianomaisten pankkien talletussuojan piiriin kuulumattomat tallettajat, etuoikeutettu velkoja. Koska asianosaisten kesken on riidatonta, että jos pankki likvidoidaan, sen tallettajien saatavat maksetaan ensisijaisesti apporttina pankin osakkeenomistajille, BoC:n osakkeenomistajat eivät sitäkään suuremmalla syyllä voi väittää olevansa tilanteessa, joka on rinnastettavissa Kyproksen keskuspankin tilanteeseen.
Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että yhtäältä Kyproksen keskuspankin ja toisaalta asianomaisten pankkien suojaamattomien talletusten haltijoiden ja BoC:n osakkeenomistajien tilanteet eivät olleet toisiinsa rinnastettavissa. Kantajat eivät siten ole onnistuneet osoittamaan, että vastaajat ovat syrjineet näitä henkilöryhmiä suhteessa Kyproksen keskuspankkiin.
b)

Mahdollinen syrjintä kreikkalaisissa sivukonttoreissa olevien talletusten tallettajiin nähden
Kantajat väittävät tulleensa kansalaisuutensa perusteella syrjityiksi suhteessa kreikkalaisiin sivukonttoreihin tehtyjen talletusten tallettajiin. Tästä kantajat toteavat, että vaikka Kyproksen viranomaiset asettivat rahoitusapujärjestelyn ehdoksi alaskirjaustoimenpiteen, joka kohdistui asianomaisiin pankkeihin Kyproksessa tehtyihin talletuksiin, näihin samoihin pankkeihin Kreikassa tehtyjen talletusten osalta ei asetettu samanlaista ehtoa. Ne oli määrä siirtää kreikkalaiseen pankkiin sen jälkeen, kun tämä olisi ostanut kreikkalaiset sivukonttorit, ja ne voitiin siten lähtökohtaisesti jättää koskemattomiksi. Koska tällainen erilainen kohtelu ei ole objektiivisesti perusteltavissa, se on ristiriidassa perussopimuksessa taattujen perusvapauksien kanssa tai SEUT 18 artiklan vastaista.
Vastaajat kiistävät kantajien väitteet.
Asianosaisten kesken on riidatonta, että kreikkalaiset sivukonttorit olivat luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 14.6.2006 annetun direktiivin 2006/48/EY (
EUVL 2006, L 177, s. 1
) 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja sivukonttoreita. Ensinnäkin nämä sivukonttorit olivat asianomaisten pankkien toimipaikkoja, jotka eivät olleet itsenäisiä oikeussubjekteja ja joissa harjoitettiin suoraan kaikkia tai joitain luottolaitosten liiketoimintaan olennaisesti kuuluvia toimia.
Toiseksi direktiivin 94/19, sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2005/1 ja 2009/14, 4 artiklan 1 kohdan mukaan kyseisten sivukonttorien tallettajat kuuluivat Kyproksella voimassa olevaan talletusten vakuusjärjestelmään.
Kolmanneksi direktiivin 2006/48 johdanto-osan 21 perustelukappaleesta ja 40–43 artiklasta ilmenee, että vastuu kreikkalaisten sivukonttorien rahoitusvakauden ja erityisesti niiden vakavaraisuuden valvonnasta kuului Kyproksen viranomaisille, kun taas Kreikan viranomaiset olivat vastuussa ainoastaan sivukonttorien maksuvalmiuden ja rahapolitiikan valvonnasta.
Tästä seuraa, että kantajat, jotka ovat asianomaisissa pankeissa Kyproksessa olevien talletusten tallettajia, ja kantajat, jotka ovat kreikkalaisissa sivukonttoreissa olevien talletusten tallettajia, ovat tehneet talletuksensa samoihin pankkeihin, kuuluvat samaan talletusten vakuusjärjestelmään ja ovat samojen sääntöjen alaisia. Tässä tapauksessa ei, toisin kuin neuvosto väittää, ole mitään syytä katsoa, että pelkkä talletuspaikkojen ero riittää käsiteltävän asian olosuhteissa perusteeksi katsoa, että tilanteet ovat erilaisia. Etenkään leviämisvaikutuksen välttämisen tarve, johon neuvosto vetoaa, ei liity tilanteiden objektiiviseen eroon vaan kahden toisiinsa rinnastettavissa olevan tilanteen erilaisen kohtelun perustelemiseen. Näin ollen niiden kantajien tilanne, jotka ovat asianomaisissa pankeissa Kyproksessa olevien talletusten tallettajia, oli rinnastettavissa niiden kantajien tilanteeseen, jotka ovat kreikkalaisissa sivukonttoreissa olevien talletusten tallettajia.
Toisin kuin kreikkalaisissa sivukonttoreissa oleviin talletuksiin, asianomaisissa pankeissa Kyproksessa oleviin talletuksiin kohdistettiin alaskirjaustoimenpiteitä. Näin ollen on katsottava, että kantajia, jotka ovat asianomaisissa pankeissa Kyproksessa olevien talletusten tallettajia, on kohdeltu epäedullisemmin kuin kreikkalaisissa sivukonttoreissa olevien talletusten tallettajia.
EKP:n väitteet eivät voi kyseenalaistaa tätä toteamusta. EKP väittää yhtäältä, että kantajiin mahdollisesti kohdistunutta syrjintää on pidettävä ”käänteisenä syrjintänä”, jota unionin oikeudessa ei kielletä.
On totta, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeus ei tilanteissa, jotka eivät liity mihinkään unionin oikeudessa tarkoitettuun tilanteeseen ja joiden kaikki merkitykselliset seikat rajoittuvat yhteen ainoaan jäsenvaltioon, estä kyseistä jäsenvaltiota kohtelemasta omia kansalaisiaan epäedullisemmin kuin muiden jäsenvaltioiden kansalaisia (ks. vastaavasti tuomio 16.6.1994, Steen,
C-132/93
,
EU:C:1994:254
,
kohta ja tuomio 1.4.2008, Gouvernement de la Communauté française ja Gouvernement wallon,
C-212/06
,
EU:C:2008:178
,
kohta).
Tätä oikeuskäytäntöä ei kuitenkaan sovelleta sellaisiin toimiin tai laiminlyönteihin, joilla yksi tai usea unionin toimielin osallistuu tällaiseen kohteluun tai vaatii sen voimassa pitämistä tai täytäntöönpanon jatkamista. Käsiteltävässä asiassa on nimenomaan selvitettävä, saattoivatko vastaajina olevat toimielimet antaa tukensa sellaisen yhteisymmärryspöytäkirjan tekemiselle ja täytäntöönpanolle, jossa määrätyn rahoitusapujärjestelyn ehdoksi asetettiin epäyhdenvertainen kohtelu tai vaadittiin tällaisen kohtelun voimassa pitämistä tai täytäntöönpanon jatkamista.
Vaikka siis katsottaisiinkin, että kyproslaisten pankkien tallettajien ja näiden samojen pankkien kreikkalaisissa sivukonttoreissa olevien talletusten tallettajien välistä syrjintää koskevilla väitteillä tarkoitetaan tilannetta, jonka kaikki merkitykselliset seikat rajoittuvat yhteen ainoaan jäsenvaltioon, EKP:n väite, jonka mukaan kantajiin mahdollisesti kohdistunutta syrjintää on pidettävä ”käänteisenä syrjintänä”, jota unionin oikeudessa ei kielletä, on väistämättä hylättävä.
Toisaalta EKP väittää, että kreikkalaiset sivukonttorit myytiin markkinahintaan ja että asianomaisten pankkien oma pääoma pysyi siten ennallaan. Näin ollen tästä myynnistä ei aiheutunut kantajille ylimääräistä haittaa.
Tästä on huomautettava, että jotta unionin toimielintä voitaisiin moittia yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamisesta, kyseessä olevasta kohtelusta on pitänyt aiheutua tietyille henkilöille haittaa muihin verrattuna. Haitan olemassaoloa ei kuitenkaan voida kieltää pelkästään sillä perusteella, ettei erilainen kohtelu aiheuta taloudellista haittaa, koska huomioon otettava haitta voi yhdenvertaisen kohtelun periaatteen valossa olla myös luonteeltaan sellainen, että se vaikuttaa henkilön, jota erilainen kohtelu koskee, oikeudelliseen tilanteeseen (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine ym.,
C-127/07
,
EU:C:2008:728
,
ja
kohta). EKP:n väite koskee kuitenkin yksinomaan sitä, ettei kreikkalaisten sivukonttorien myynnistä aiheutunut kantajille mitään taloudellista lisätappiota. Näin ollen tämä seikka – olettaen, että se on näytetty toteen – ei sellaisenaan riitä osoittamaan, ettei kyseessä ole unionin oikeudessa kielletty syrjintä. Kyseisellä seikalla voisi, kuten EKP näyttää katsovan, olla merkitystä korkeintaan arvioitaessa sitä, onko mahdollinen erilainen kohtelu ollut sillä tavoiteltuun päämäärään nähden oikeasuhteista. Ensin on kuitenkin selvitettävä ratkaiseva kysymys siitä, oliko kantajien, jotka ovat asianomaisissa pankeissa Kyproksessa olevien talletusten tallettajia, tilanne verrattavissa niiden kantajien tilanteeseen, jotka ovat kreikkalaisissa sivukonttoreissa olevien talletusten tallettajia, kuten asia on nyt käsiteltävässä asiassa (ks. edellä 458 kohta).
Seuraavaksi on siten tutkittava edellä 441 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti, oliko kantajien, jotka ovat asianomaisissa pankeissa Kyproksessa olevien talletusten tallettajia, kreikkalaisissa sivukonttoreissa olevien talletusten tallettajiin nähden erilainen kohtelu käsiteltävässä asiassa objektiivisesti perusteltua.
Kuten edellä 335–337 kohdassa mainittiin, tällä erilaisella kohtelulla vastattiin tarpeeseen estää Kyproksen pankkijärjestelmän kriisin leviämisvaikutukset Kreikan rahoitusjärjestelmään. Kuten nimittäin kantajat unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamassaan vastauksessa totesivat, vastauskirjelmän liitteenä olevasta EKP:n sisäisestä raportista ilmenee, että kreikkalaisissa sivukonttoreissa olevien talletusten nimellisarvon leikkaus olisi uhannut johtaa yleiseen talletusten nostoryntäykseen Kreikassa, mikä olisi saattanut epäsuorasti heikentää kreikkalaisten pankkien ennestäänkin huonoa rahoituskykyä ja vaatia näille myönnetyn hätärahoituksen nostamista tasolle, joka olisi mahdollisesti ylittänyt eurojärjestelmän keskuspankkien todellisen rahoituskyvyn.
Kantajien mukaan tällä väitteellä ei voida perustella senkaltaista kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää, jota ne väittävät kokeneensa.
Tästä on muistutettava, että erilainen kohtelu on perusteltua, kun se perustuu objektiiviseen ja järkevään perusteeseen eli kun se vastaa asianomaisessa lainsäädännössä hyväksyttävästi tavoiteltua päämäärää ja kun tämä erilainen kohtelu on oikeassa suhteessa asianomaisella kohtelulla tavoiteltuun päämäärään nähden (tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine,
C-127/07
,
EU:C:2008:728
,
kohta).
Siitä kysymyksestä, perustuiko kantajien, jotka ovat asianomaisissa pankeissa Kyproksessa olevien talletusten tallettajia, ja kantajien, jotka ovat kreikkalaisissa sivukonttoreissa olevien talletusten tallettajia, välinen erilainen kohtelu objektiiviseen ja järkevään perusteeseen, on ensinnäkin todettava, että edellä 255 ja 256 kohdassa mainituista syistä ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön (ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.7.2016, Mamatas ym. v. Kreikka, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, 103 ja 138 kohta) perusteella pyrkimystä estää Kreikan rahoitusjärjestelmän joutuminen yleiseen epätasapainoon Kyproksen pankkijärjestelmän kriisin leviämisvaikutuksen seurauksena on pidettävä objektiivisena ja järkevänä perusteena.
Siitä, oliko kantajien, jotka ovat asianomaisissa pankeissa Kyproksessa olevien talletusten tallettajia, ja kantajien, jotka ovat kreikkalaisissa sivukonttoreissa olevien talletusten tallettajia, välinen erilainen kohtelu oikeasuhteista, on toiseksi muistutettava, että erilainen kohtelu on oikeasuhteista, kun se soveltuu sillä tavoiteltujen oikeutettujen päämäärien saavuttamiseen ja kun sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 13.3.2012, Melli Bank v. neuvosto,
C‑380/09 P
,
EU:C:2012:137
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä 341–358 kohdassa esitettyjä syitä vastaavista syistä on todettava, että tämä erilainen kohtelu soveltuu sillä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseen ja ettei sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.
Näin ollen se, että Kyproksen viranomaiset yhtäältä asettivat rahoitusapujärjestelyn ehdoksi sellaisen toimenpiteen, jolla määrätään asianomaisissa pankeissa Kyproksessa olevien talletusten nimellisarvon leikkaamisesta, ja että Kreikassa olevien talletusten osalta ei toisaalta asetettu samanlaista edellytystä, oli objektiivisesti perusteltua eikä sillä näin ollen loukattu yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.
Tätä toteamusta ei aseta kyseenalaiseksi se kantajien väite, jonka mukaan euroryhmä oli aiemmin edistänyt yksityisen sektorin osallistumista velkojen uudelleenjärjestelyyn siitä huolimatta, että sillä saattaisi olla leviämisvaikutus kyproslaisiin pankkeihin.
Kyseisellä väitteellä tarkoitetaan lähinnä sitä, ettei Kyproksen rahoitusjärjestelmän vakautta otettu huomioon tiettyjen sellaisten toimenpiteiden toteuttamisessa, joilla pyrittiin ratkaisemaan Helleenien tasavallan taloudelliset vaikeudet, ja että jotta olisi vältytty suhteellisuusperiaatteen vastaiselta ”merkittävältä epäjohdonmukaisuudelta”, Kreikan rahoitusjärjestelmän vakautta ei olisi pitänyt ottaa vastavuoroisesti huomioon toteutettaessa myöhemmin toimenpiteitä, joilla pyrittiin ratkaisemaan Kyproksen tasavallan taloudelliset vaikeudet.
Tästä on kuitenkin huomautettava, että syitä, joiden perusteella euroryhmä tai unionin toimielimet ovat saattaneet suosia yksityisen sektorin osallistumista, ei voida arvioida ottamatta huomioon erityisolosuhteita, joissa yksityisen sektorin osallistumisesta päätettiin. Kuten nimittäin edellä 311 ja 433 kohdassa korostettiin, toimenpiteet, jotka voidaan asettaa edellytykseksi EVM:n (tai muiden kansainvälisten järjestöjen, unionin elinten ja toimielinten tai valtioiden) tarjoaman rahoitusavun myöntämiselle sellaisten valtioiden, joiden pankkijärjestelmä on pääomituksen tarpeessa, rahoitusvaikeuksien ratkaisemiseksi, voivat vaihdella merkittävästi kussakin yksittäistapauksessa saadun kokemuksen ja siihen liittyvien erityisolosuhteiden mukaan.
Kantajat eivät kuitenkaan ole missään vaiheessa osoittaneet, että asian kannalta merkityksellisten olosuhteiden ja saadun kokemuksen perusteella se, että euroryhmä oli aiemmin edistänyt yksityisen sektorin osallistumista huolimatta sen mahdollisista leviämisvaikutuksista kyproslaisiin pankkeihin, oikeutti sen, ettei käsiteltävässä asiassa otettu huomioon riskiä kriisin leviämisestä Kreikan pankkijärjestelmään.
Näin ollen on katsottava, etteivät kantajat ole onnistuneet näyttämään toteen, että kyseessä on yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen sillä perusteella, että niiden talletuksia kohdeltiin eri tavalla kuin kreikkalaisissa sivukonttoreissa olevia talletuksia.
c)

Mahdollinen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen, joka perustuu syrjintään suhteessa asianomaisten pankkien tallettajiin, joiden talletukset olivat enintään 100000 euroa
Kantajat väittävät, että kantajien joukosta ne, joiden asianomaisiin pankkeihin tekemät talletukset olivat yli 100000 euroa, joutuivat syrjityiksi suhteessa tallettajiin, joiden talletukset eivät ylittäneet tätä määrää. Enintään 100000 euron talletukset oli nimittäin turvattu Kyproksen talletusten vakuusjärjestelmässä kokonaan, kun taas tätä suuremmat talletukset oli turvattu ainoastaan 100000 euroon asti. Se, että direktiivissä 94/19, sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2005/1 ja 2009/14, velvoitettiin jäsenvaltiot perustamaan talletusten vakuusjärjestelmä, jossa saman tallettajan yhteenlaskettujen talletusten suoja on 100000 euroa, ei oikeuta sitä, että suojaamattomien talletusten tallettajia estetään saamasta korvausta, jos pankki likvidoidaan, eikä selitä, miksi 100000 euron talletusten nimellisarvoa ei leikattu laisinkaan, kun taas 1000000 euron talletusten nimellisarvoa leikattiin 90 prosenttia.
Neuvosto ja EKP kiistävät kantajien väitteet.
Tästä on todettava, että syrjintä, johon kantajat vetoavat, koskee todellisuudessa vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden kahta eri näkökohtaa.
Ensinnäkin kyseinen toimenpide perustuu asetuksen nro 104 5 §:ään, jossa säädetään 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.26 kohdan mukaisesti, että BoC:lle siirretään Laikin velka kullekin enintään 100000 euron talletuksia tehneelle tallettajalle ja että yli 100000 euron talletukset pidetään Laikissa sen likvidointiin asti (ks. edellä 35 kohta). On todettava, että tätä toimenpidettä sovelletaan erotuksetta kaikkiin Laikin tallettajiin. Toisin kuin kantajat väittävät, siinä siis ei kohdella tallettajia eri tavoin sen mukaan, miten suuria talletuksia ne ovat kyseiseen pankkiin tehneet.
Tätä toteamusta ei aseta kyseenalaiseksi pelkästään se, että Laikissa olevien talletusten siirrolle BoC:hen asetettiin yhdenmukainen 100000 euron enimmäisraja kutakin tallettajaa kohti ja että siirrolla on siten voinut olla eri tallettajiin erilainen vaikutus sen mukaan, minkä suuruisia näiden talletukset ovat. Kaikki tämänluonteiset erot johtuvat nimittäin sen 100000 euron vähimmäisvakuustason soveltamisesta, josta säädetään direktiivin 94/19, sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2005/1 ja 2009/14, 7 artiklan 1 a kohdassa ja jonka lainvastaisuuteen kantajat eivät ole vedonneet. Kyseessä on kuitenkin objektiivinen peruste, joka on mukautettu unionin pankkijärjestelmän toimivuuden tarpeisiin (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 19.9.2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou,
C-373/11
,
EU:C:2013:567
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 30.9.2009, Arkema v. komissio,
T-168/05
, ei julkaistu,
EU:T:2009:367
,
kohta). Direktiivin 94/19, sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2005/1 ja 2009/14, johdanto-osan 16 perustelukappaleessa nimittäin todetaan, että edellä mainitulla vähimmäisvakuustasolla pyritään yhtäältä siihen, ettei liian merkittävää osuutta talletuksista jätetä turvatta sekä tallettajien turvaamisen että rahoitusjärjestelmän vakauden edun kannalta, ja toisaalta siihen, että näiden järjestelmien rahoituskulut otetaan huomioon ja ettei koko unionissa edellytetä sellaista turvatasoa, joka voisi tietyissä tapauksissa aiheuttaa luottolaitosten epäterveen hallinnoinnin.
Toiseksi kyse on muutetussa asetuksessa nro 103, jonka sisältö toistetaan 26.4.2013 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan 1.26 ja 1.27 kohdassa, säädetyistä BoC:n osakkeiden muuntamista koskevista toimenpiteistä. Tästä toimenpiteestä säädetään, että BoC:ssä olevien suojaamattomien talletusten nimellisarvon leikkausta sovelletaan ainoastaan niihin BoC:n tallettajiin, joiden talletukset ovat yli 100000 euroa. Tästä seuraa, kuten kantajat perustellusti toteavat, että BoC:n tallettajia kohdellaan eri tavalla sen mukaan, ylittääkö niiden kyseiseen pankkiin tekemien talletusten määrä 100000 euroa vai ei.
Toisin kuin kantajat väittävät, tämä erilainen kohtelu ei kuitenkaan merkitse unionin oikeudessa kiellettyä epäyhdenvertaista kohtelua. Kuten neuvosto ja EKP perustellusti toteavat, tallettajat, joiden talletukset asianomaisissa pankeissa ylittävät 100000 euroa, ovat oikeudellisesti erilaisessa asemassa kuin tallettajat, joiden talletukset asianomaisissa pankeissa eivät ylitä tätä määrää. Direktiivin 94/19, sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2005/1 ja 2009/14, 7 artiklan 1 a kohdan mukaan jälkimmäisten talletukset turvataan kokonaan Kyproksen talletusten vakuusjärjestelmässä, jos talletuksia ei kyetä maksamaan, kun taas ensiksi mainitut turvataan ainoastaan 100000 euroon asti.
Edellä esitetyn perusteella käsiteltävässä asiassa ei voida todeta, että kantajia, joiden asianomaisissa pankeissa olevat talletukset ylittivät 100000 euroa, olisi syrjitty lainvastaisesti.
d)

Mahdollinen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen, joka perustuu syrjintään suhteessa jäsenvaltioihin, joiden rahayksikkö on euro ja jotka ovat saaneet rahoitusapujärjestelyn kaltaista rahoitusapua ennen Kyproksen tasavaltaa, sijoittautuneiden pankkien tallettajiin ja osakkeenomistajiin
Kantajat katsovat, että niitä on syrjitty suhteessa jäsenvaltioihin, joiden rahayksikkö on euro ja jotka ovat saaneet rahoitusapujärjestelyn kaltaista rahoitusapua ennen Kyproksen tasavaltaa, sijoittautuneiden pankkien tallettajiin ja osakkeenomistajiin. Ensinnäkin kantajat väittävät, että tämän avun määrä on kussakin näistä tapauksista ollut suurempi kuin Kyproksen tasavallalle myönnetyn rahoitusapujärjestelyn määrä, mutta että näissä valtioissa toimivien pankkien talletuksiin ja osakkeisiin ei ollut vaikutettu. Toiseksi kantajat väittävät, että kreikkalaiset pankit olivat saaneet 50 miljardia euroa apua yksityisen sektorin osallistumisesta aiheutuneiden vaikutusten korvaamiseksi, vaikka tämä oli vaikuttanut asianomaisiin pankkeihin vakavammin kuin kreikkalaisiin pankkeihin.
Tästä kantajat päättelevät, että niitä on syrjitty välillisesti kansalaisuuden perusteella SEUT 18 artiklan ja perusoikeuskirjan 21 artiklan vastaisesti. Kyproksen tasavaltaa on syrjitty suhteessa muihin rahoitusapujärjestelyn kaltaista apua saaneisiin jäsenvaltioihin, joiden rahayksikkö on euro.
Neuvosto ja EKP kiistävät kantajien väitteet.
Tästä on muistutettava, että toimenpiteet, jotka voidaan asettaa edellytykseksi EVM:n tarjoaman rahoitusavun myöntämiselle sellaisten valtioiden, joiden pankkijärjestelmä on pääomituksen tarpeessa, rahoitusvaikeuksien ratkaisemiseksi, voivat tapauskohtaisesti vaihdella merkittävästi riippuen monista muistakin tekijöistä kuin tuen määrästä suhteessa kyseisen valtion kansantalouteen. Näitä tekijöitä ovat, kuten edellä 311 kohdassa mainittiin, erityisesti avunsaajavaltion taloudellinen tilanne, apua tarvitsevien pankkien mahdollisuudet tulla jälleen taloudellisesti elinkelpoisiksi ja syyt, joiden vuoksi ne ovat ajautuneet vaikeuksiin, mukaan luettuna tarvittaessa avunsaajavaltion pankkisektorin liian suuri koko suhteessa sen kansantalouteen, kansainvälisten suhdanteiden kehitys ja suuri todennäköisyys siihen, että EVM (tai muut kansainväliset järjestöt, unionin elimet ja toimielimet tai valtiot) joutuvat auttamaan muita vaikeuksissa olevia valtioita, mikä voi edellyttää sitä, että kuhunkin toimenpiteeseen käytettävien varojen määrää rajoitetaan ennakoivasti.
Käsiteltävässä asiassa kantajat, joiden kuului edellä 442 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti yksilöidä täsmällisesti ne toisiinsa rinnastettavat tilanteet, joita on kohdeltu eri tavoin, eivät useita näille muille jäsenvaltioille, joiden rahayksikkö on euro, myönnetyn rahoitusavun (absoluuttista ja suhteellista) määrää koskevia viittauksia lukuun ottamatta ole mitenkään selittäneet, miten niiden tilanne on tosiseikkojen tapahtuma-aikaan ollut rinnastettavissa Kyproksen tasavallan tilanteeseen (ks. edellä 311 ja 312 kohta).
Edellä esitetyn perusteella on todettava, etteivät kantajat ole onnistuneet osoittamaan, että niiden tilanne oli rinnastettavissa jäsenvaltioihin, joiden rahayksikkö on euro ja jotka ovat saaneet rahoitusapujärjestelyn kaltaista apua ennen Kyproksen tasavaltaa, sijoittautuneiden pankkien tallettajien ja osakkeenomistajien tilanteeseen.
Näin ollen ei voida katsoa, että se, että rahoitusapujärjestelyn myöntämisen ehdoksi asetettiin sellaisten toimenpiteiden toteuttaminen, joiden tarkoituksena oli supistaa Kyproksen rahoitussektoria, vaikkei muille jäsenvaltioille, joiden rahayksikkö on euro, myönnetyn rahoitusavun ehdoksi ollut asetettu vastaavia toimenpiteitä, merkitsisi yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista suhteessa kantajiin tai – olettaen, että kantajat voivat vedota kyseisen periaatteen loukkaamiseen suhteessa kolmansiin – Kyproksen tasavaltaan.
e)

Mahdollinen syrjintä suhteessa Kyproksen osuuspankkisektorin osakkeenomistajiin
Asianosaisten kesken on riidatonta, että Kyproksen tasavalta on yhtäältä pääomittanut 1,5 miljardilla eurolla Kyproksen keskuslaitosta Co-operative Central Bankia (jäljempänä CCB) ja siihen liittyneitä osuustoiminnallisia luottolaitoksia (jäljempänä yhdessä CCB:n kanssa osuuspankkisektori) ja että toisaalta rahoitusapujärjestelyn ehdoksi ei asetettu sitä, ettei apua käytetä kyseiseen tarkoitukseen. Viimeksi mainitulta osin asianosaiset ovat yksimielisiä siitä, että osuuspankkisektorin pääomittamiseen osoitetut 1,5 miljardia euroa olivat peräisin rahoitusapujärjestelystä.
Sitä vastoin asianosaisten kesken on riidatonta, että rahoitusapujärjestelyn myöntämisen ehdoksi asetettiin, ettei apua käytetä asianomaisten pankkien pääomitukseen. Näin ollen kantajat katsovat tulleensa lainvastaisesti syrjityiksi suhteessa osuuspankkisektorin osakkeenomistajiin.
Vastaajat eivät kiistä, että osuuspankkisektorin osakkeenomistajat, joihin ei kohdistettu alaskirjaustoimenpidettä, saivat suotuisamman kohtelun kuin kantajat. Vastaajat kuitenkin väittävät, ettei tällainen erilainen kohtelu missään tapauksessa merkinnyt lainvastaista syrjintää.
Näin ollen on seuraavaksi tutkittava edellä 441 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti, olivatko nämä kaksi henkilöryhmää toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa, ja tarvittaessa, oliko niiden erilainen kohtelu objektiivisesti perusteltua.
Unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimiin antamassaan vastauksessa kantajat väittivät yhtäältä, että osuuspankkisektori ja asianomaiset pankit olivat toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa. Kantajien mukaan osuuspankkisektori ja asianomaiset pankit toimivat samoilla markkinoilla ja kilpailivat keskenään. Toisaalta kantajat väittävät, että osuuspankkisektorin osakkeenomistajien tilanne oli kahdella tapaa rinnastettavissa asianomaisten pankkien tallettajien tilanteeseen. Kantajien mukaan kumpaistenkaan ei nimittäin voitu katsoa olevan vastuussa olosuhteista, joiden johdosta Kyproksen tasavalta oli pyytänyt rahoitusapua.
Neuvosto ja EKP katsovat, että osuuspankkisektorin osakkeenomistajat olivat eri tilanteessa kuin kantajat. Eroja, joihin EKP ja neuvosto vetoavat, on lähinnä kaksi. Ne liittyvät ensinnäkin asianomaisten pankkien ja osuuspankkisektorin merkittävyyteen rahoitusvakauden kannalta ja toiseksi niiden vaikeuksien vakavuuteen ja luonteeseen, joiden kanssa nämä kaksi luottolaitosten ryhmää kamppailivat.
Asianomaisten pankkien ja osuuspankkisektorin merkittävyydestä rahoitusvakauden kannalta EKP ensinnäkin toteaa, että osuuspankkisektorilla oli keskeinen asema Kyproksen talletus- ja luottomarkkinoilla ja että sen velkakirjojen arvon alaskirjauksella olisi ollut laajempia negatiivisia vaikutuksia maan elinkeinotoimintaan ja siten Kyproksen tasavallan talousarviotilanteeseen kuin asianomaisten pankkien velkakirjojen arvon alaskirjauksella.
Tästä on muistutettava, että sen, joka vetoaa tiettyihin tosiseikkoihin jonkin vaatimuksen tueksi, on näytettävä toteen nämä tosiseikat (määräys 25.1.2008, Provincia di Ascoli Piceno et Comune di Monte Urano v. Apache Footwear ym.,
C‑464/07 P(I)
, ei julkaistu,
EU:C:2008:49
,
kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 6.3.2001, Connolly v. komissio,
C‑274/99 P
,
EU:C:2001:127
,
kohta). Käsiteltävässä asiassa EKP ei kuitenkaan ole esittänyt mitään näyttöä osuuspankkisektorin taloudellista merkitystä koskevien väitteidensä tueksi eikä osoittanut, että sen velkakirjojen arvon alaskirjauksella olisi ollut haitallisempia vaikutuksia Kyproksen tasavallan talousarviotilanteeseen kuin asianomaisten pankkien velkakirjojen arvon alaskirjauksella. EKP, jolle esitettiin istunnossa tätä koskeva kysymys, ei esittänyt lisätäsmennyksiä.
Näin ollen on hylättävä EKP:n väite, joka koskee asianomaisten pankkien ja osuuspankkisektorin merkittävyyttä rahoitusvakauden kannalta.
Kyseisten luottolaitosten vaikeuksista neuvosto ja EKP toiseksi toteavat, että asianomaisten pankkien taloudellinen tilanne oli vakavampi kuin osuuspankkisektorin. Kuten erityisesti EKP:n unionin yleiselle tuomioistuimelle esittämistä kirjelmistä, joita kantajat eivät tältä osin kiistä, ilmenee, osuuspankkisektori ei, toisin kuin asianomaiset pankit, ollut tosiseikkojen tapahtuma-aikaan maksukyvytön. Asianosaisten kesken on riidatonta, että asianomaiset pankit olivat vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden toteuttamisajankohtana maksukyvyttömiä. CCB:n toukokuussa 2013 Baselin kehyksen kolmannen pilarin vaatimusten mukaisesti julkistamien tietojen 3.1 kohdasta ja EKP:n istunnossa antamista vastauksista sitä vastoin ilmenee, että 31.12.2012 tämän keskuslaitoksen ja siihen liittyneiden 92 osuustoiminnallisen luottolaitoksen konsolidoidut vakavaraisuusasteet täyttivät sovellettavan lainsäädännön vaatimukset. Toukokuussa 2013 julkaistun IMF:n raportin 20 kohta vahvistaa tämän toteamuksen, sillä siitä ilmenee, että Kyproksen osuuspankkisektoria pidettiin kokonaisuudessaan vakavaraisena.
Edellä esitetystä seuraa, että tärkein todennettavissa oleva ero kantajien ja osuuspankkisektorin osakkeenomistajien välillä on siinä, ovatko kyseiset pankit vakavaraisia vai eivät. Muilta osin kummassakin tapauksessa on kyse sellaisen kyproslaisen pankin tallettajista tai sijoittajista, joka vaatii pääomitusta voidakseen jatkaa toimintaansa ja tarvitsee tähän tarkoitukseen joko valtion pääomaa tai velkakirjojen arvon alaskirjausta.
Kantajat eivät sinänsä kiistä, että vakavaraisuus voi olla merkityksellinen peruste arvioitaessa sitä, onko pankkien välinen erilainen kohtelu ollut perusteltua. Istunnossa ne kuitenkin väittivät, että erot, joihin vastaajat tässä yhteydessä vetoavat, kuten kyseessä olevien pankkien vakavaraisuus, olivat ”epäoikeudenmukaisen kohtelun jälkiselittelyä”. Niiden mukaan vastaajat nimittäin vetosivat näihin eroihin vasta ”vuosia myöhemmin” perustellakseen sitä, miksi toimenpiteet kohdennettiin asianomaisten pankkien tallettajiin ja osakkeenomistajiin.
On kuitenkin todettava, ettei asiakirja-aineisto tue kantajien väitteitä. Toukokuussa 2013 julkaistun IMF:n raportin 11 kohdasta nimittäin ilmenee, että tarve erottaa vakavaraiset pankit maksukyvyttömistä oli yksi niistä syistä, joiden vuoksi päädyttiin mieluummin asianomaisten pankkien velkakirjojen arvon alaskirjaukseen kuin kaikissa kyproslaisissa pankeissa olevien suojattujen ja suojaamattomien talletusten nimellisarvon poikkeukselliseen leikkaukseen. Näin ollen on katsottava, että tosiseikkojen tapahtuma-aikaan kyproslaisten pankkien erilaista kohtelua sen mukaan, olivatko ne vakavaraisia vai eivät, pidettiin suotavana.
Koska osuuspankkisektorin osakkeenomistajien tilanne ei ole rinnastettavissa kantajien tilanteeseen, käsiteltävässä asiassa ei voida todeta, että kantajat ovat tulleet lainvastaisesti syrjityiksi.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, etteivät kantajat ole onnistuneet osoittamaan, että niiden suhteen olisi loukattu yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Näin ollen ei voida katsoa, että neuvosto on päätöksen 2013/236 tehdessään velvoittanut Kyproksen tasavallan pitämään voimassa toimenpiteen, jolla loukataan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, tai jatkamaan sen täytäntöönpanoa ja että komissio ja EKP ovat osallistuneet tämän periaatteen loukkaamiseen antamalla tukensa vahinkoa aiheuttaneille toimenpiteille.
Tästä seuraa, että sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntymisen ensimmäinen edellytys ei käsiteltävässä asiassa täyty, joten kantajien esittämät vahingonkorvausvaatimukset on hylättävä.
IV

Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
Koska kantajat ovat hävinneet asian, ne on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission, neuvoston ja EKP:n vaatimusten mukaisesti.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu neljäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
K. Chrysostomides & Co. LLC ja muut kantajat, joiden nimet mainitaan liitteessä, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan Euroopan unionin neuvoston, Euroopan komission ja Euroopan keskuspankin (EKP) oikeudenkäyntikulut.

Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Reine
Julistettiin Luxemburgissa 13 päivänä heinäkuuta 2018.
Allekirjoitukset
Sisällys

I Asian tausta

A EVM-sopimus

B Kyproksen tasavallan taloudelliset vaikeudet ja rahoitusapupyyntö

C Kyproksen tasavallan toteuttamat pankkien uudelleenjärjestelytoimenpiteet

D Rahoitusavun myöntäminen Kyproksen tasavallalle

II Menettely ja asianosaisten vaatimukset

III Oikeudellinen arviointi

A Unionin yleisen tuomioistuimen toimivalta

1. Vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden lukeminen vastaajien syyksi

a) Velvoittivatko vastaajat riidanalaisilla toimilla Kyproksen tasavallan toteuttamaan vahinkoa aiheuttaneet toimenpiteet?

1) 25.3.2013 annettu euroryhmän julkilausuma

2) 25.3.2013 tehty euroryhmän sopimus

3) 21.3.2013 tehty EKP:n päätös hätärahoituksen jatkamisesta enintään 26.3.2013 asti, ellei pelastuspaketista päästä sopimukseen

4) ”Hätärahoituksen jatkamisesta” väitetysti tehdyt EKP:n [päätökset]

5) Myöhemmät toimet

b) Oliko Kyproksen tasavallalla harkintavaltaa poiketa velvollisuudesta pitää voimassa toimenpide, joka koski BoC:n talletusten vaihtoa osakkeisiin, tai jatkaa sen täytäntöönpanoa?

c) Päätelmä siitä, voidaanko vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden toteuttaminen, voimassa pitäminen tai täytäntöönpanon jatkaminen lukea vastaajien syyksi

2. Unionin vastuun syntyminen tiettyjen vastaajien toimien ja menettelyjen perusteella

3. Unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaisuutta koskeva päätelmä

B Tutkittavaksi ottaminen

1. Muotovaatimusten noudattaminen

2. Kaikkia käytettävissä olevia kansallisia oikeussuojakeinoja ei väitetysti ole käytetty

C Unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaa ja kanteen tutkittavaksi ottamista koskevat päätelmät

D Asiakysymys

1. Mahdollinen omistusoikeuden loukkaaminen

a) Ensimmäinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä

1) Unionin tuomioistuimen 20.9.2016 annetussa tuomiossa Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (C‑8/15 P–C‑10/15 P) suorittaman tarkastelun luonne

2) Valittajien asiassa, jossa annettiin 20.9.2016 tuomio Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP (C‑8/15 P–C‑10/15 P), esittämät todisteet

3) Niiden vaatimusten noudattaminen, joiden mukaan kaikkien omistusoikeuden rajoitusten on oltava laissa säädettyjä ja tavoiteltuun päämäärään nähden oikeasuhteisia

i) Vaatimus, jonka mukaan kaikkien omistusoikeuden rajoitusten on oltava laissa säädettyjä

ii) Vaatimus, jonka mukaan kaikkien omistusoikeuden rajoitusten on oltava tavoiteltuun päämäärään nähden oikeasuhteisia

– Onko ensimmäinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä omiaan myötävaikuttamaan tavoitellun päämäärän toteutumiseen?

– Ensimmäisen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmän oikeasuhteisuus ja tarpeellisuus

– Ensimmäisestä vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmästä aiheutuneet haitat

b) Toinen vahinkoa aiheuttaneiden toimenpiteiden ryhmä

1) BoC:n tavallisten osakkeiden nimellisarvon alentaminen

2) Kreikkalaisten sivukonttorien myynti

c) EKP:n perussäännön 14.4 artiklan väitetty rikkominen, hyvää hallintotapaa koskevan oikeuden loukkaaminen sekä johdonmukaisuuden ja kohtuullisuuden vaatimusten laiminlyönti

2. Luottamuksensuojan periaatteen väitetty loukkaaminen

a) Perustellun luottamuksen syntyminen 11.2.2013 päivätystä kirjeestä

b) Perustellun luottamuksen syntyminen ”euroryhmän 21.1.2013 antamasta sitoumuksesta, joka koski mahdollisuutta rahoitusapujärjestelyn tarjoamiseen marraskuussa 2012 tehdyn poliittisen sopimuksen perusteella”

c) Perustellun luottamuksen syntyminen jäsenvaltioille, joiden rahayksikkö on euro ja jotka olivat saaneet rahoitusapua ennen Kyproksen tasavaltaa, varatusta kohtelusta

d) Perustellun luottamuksen syntyminen siitä, että EKP päätti pitkän aikaa sallia hätärahoituksen myöntämisen

3. Mahdollinen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen

a) Mahdollinen syrjintä suhteessa Laikin velkojiin, joiden vaatimukset perustuivat hätärahoitukseen

b) Mahdollinen syrjintä kreikkalaisissa sivukonttoreissa olevien talletusten tallettajiin nähden

c) Mahdollinen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen, joka perustuu syrjintään suhteessa asianomaisten pankkien tallettajiin, joiden talletukset olivat enintään 100000 euroa

d) Mahdollinen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen, joka perustuu syrjintään suhteessa jäsenvaltioihin, joiden rahayksikkö on euro ja jotka ovat saaneet rahoitusapujärjestelyn kaltaista rahoitusapua ennen Kyproksen tasavaltaa, sijoittautuneiden pankkien tallettajiin ja osakkeenomistajiin

e) Mahdollinen syrjintä suhteessa Kyproksen osuuspankkisektorin osakkeenomistajiin

IV Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.
(
)	Luettelo muista kantajista on liitetty ainoastaan asianosaisille tiedoksi annettuun versioon.