CELEX: 62019CJ0057
Обжалване
Държавни помощи
Схема за помощ
Член 108, параграфи 2 и 3 ДФЕС
Регламент (ЕО) № 659/1999
Член 4, параграфи 3 и 4
Понятие „съмнения в съвместимостта с общия пазар на мярка, за която е отправено уведомление“
Решение да не се повдигат възражения
Незапочване на официалната процедура по разследване
Насоки относно държавната помощ за опазване на околната среда и за енергетика за периода 2014-2020 г.
Кодекс на най-добри практики при провеждане на процедури на контрол на държавните помощи
Контакти, „предхождащи уведомлението“
Процесуални права на заинтересованите страни
Пазар на капацитет на електроенергия в Обединеното кралство

С жалбата си Европейската комисия иска да бъде отменено решението на Общия съд на Европейския съюз от 15 ноември 2018 г., Tempus Energy и Tempus Energy Technology/Комисия (T‑793/14, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“,
EU:T:2018:790
), с което той отменя Решение C(2014) 5083 окончателен на Комисията от 23 юли 2014 година да не се повдигат възражения срещу схема за помощи, свързана с пазара за капацитет в Обединеното кралство (държавна помощ 2014/N-2) (
ОВ C 348, 2014 г., стр. 5
, наричано по-нататък „спорното решение“).
Правна уредба
Регламент (ЕО) № 659/1999
Член 4 от Регламент (ЕO) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (
ОВ L 83, 1999 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41), озаглавен „Предварително разглеждане на уведомлението и решения на Комисията“ и приложим към разглежданата схема за помощи, гласи в параграфи 2—5:
„2.   Когато Комисията след предварително разглеждане установи, че мярката, за която е уведомена не представлява помощ, тя отбелязва тази констатация посредством решение.
3.   Когато Комисията след предварително разглеждане констатира, че никакви съмнения не са се породили по отношение на съвместимостта с Общия пазар на мярката, за която е отправено уведомление, доколкото попада в рамките на приложното поле на член [107], параграф 1 [ДФЕС], тя решава, че мярката е съвместима с Общия пазар (наричано по-долу „решение, което не повдига възражения“). Решението уточнява кое изключение съгласно Договора е било приложено.
4.   Когато Комисията след предварителното разглеждане констатира, че са се породили съмнения по отношение на съвместимостта с Общия пазар на мярката, за която е отправено уведомление, тя решава да започне производството по член [108], параграф 2 [ДФЕС] (наричано по-долу „решение за започване на официална процедура по разследване“).
5.   Решенията, упоменати в параграфи 2, 3 и 4, се вземат в рамките на два месеца. Срокът започва да тече от деня, следващ получаването на пълно уведомление. Уведомлението се счита за пълно, ако в рамките на два месеца от получаването му или от получаването на всяка допълнителна поискана информация, Комисията не изисква допълнителна информация. Срокът може да бъде удължен със съгласието както на Комисията, така и на съответната държава членка. Когато е подходящо, Комисията може да фиксира по-кратки срокове“.
Член 6 от този регламент, озаглавен „Официална процедура по разследване“, гласи в параграф 1:
„Решението за започване на официална процедура по разследване обобщава релевантните фактически и правни въпроси, включва предварителна оценка от страна на Комисията за характера на помощ[ на] предложената мярка и излага съмненията по отношение на съвместимостта ѝ с Общия пазар. Решението призовава съответната държава членка и другите заинтересовани страни да представят коментари в рамките на предписан срок, който обикновено не надхвърля един месец. При надлежно обосновани случаи Комисията може да удължи предписания срок“.
Кодексът на най-добри практики
Кодексът на най-добри практики при провеждане на процедури на контрол на държавните помощи (
ОВ C 136, 2009 г., стр. 13
, наричан по-нататък „Кодексът на най-добри практики“) съдържа по-специално дял 3, озаглавен „Контакти, предхождащи уведомлението“, който съдържа точки 10—18. Точки 10—16 са формулирани по следния начин:
„10. Опитът на Комисията показва стойността на контактите, предхождащи уведомлението дори в случаи, които изглеждат стандартни. Тези контакти дават възможност на службите на Комисията и на държавата членка, която ще подаде уведомлението, да обсъдят неформално и поверително правните и икономически аспекти на предложения проект преди подаване на уведомлението и по този начин да увеличат качеството и пълнотата на уведомлението. При това държавите членки и службите на Комисията могат заедно да развият конструктивни предложения за изменение на проблематични аспекти от планираната мярка. Този етап проправя път за по-бързо разглеждане на уведомленията, когато бъдат формално представени на Комисията. Успешните етапи, предхождащи уведомленията, ще позволят на Комисията да приеме решения съгласно член 4, параграф 2, параграф 3 и параграф 4 от Регламент […] № 659/1999 в срок от два месеца от датата на уведомление […].
11. Контактите, предхождащи уведомлението, се препоръчват в случаите, когато особени новости или специфични черти оправдават неофициални предварителни обсъждания със службите на Комисията. Неофициални насоки ще бъдат давани винаги, когато държава членка поиска това.
3.1. Съдържание
12. Етапът, предхождащ уведомлението, дава възможност за обсъждане и даване на насоки на държавата членка, която се интересува от обхвата на предоставената в уведомлението информация, за да се осигури неговата пълнота още от датата на подаване. Ползотворният етап, предхождащ уведомлението, също така позволява обсъждане в открита и съзидателна атмосфера на основни теми, които планираната мярка повдига. Това е особено важно при проекти, които не могат да бъдат приети в този вид и следва да бъдат оттеглени или значително променени. Той може да съдържа и анализ на наличието на други правни основи или намиране на прецеденти от значение. В допълнение успешният етап, предхождащ уведомлението, ще позволи на службите на Комисията и на държавите членки да разгледат ключови въпроси на конкуренцията, да изготвят икономически анализ и когато е необходимо да потърсят външна експертиза за установяване на съвместимостта на планирания проект с общия пазар. През този етап държавата членка, подаваща уведомлението, може да поиска от службите на Комисията да отмени задължението за предоставяне на определена информация, предвидена във формуляра за уведомление, която при конкретните обстоятелства не е необходима за разглеждане на случая. Накрая, етапът, предхождащ уведомлението, е решаващ за определяне дали случаят може prima facie да се обработва съгласно опростената процедура […].
3.2. Обхват и времетраене
13. За да бъде този етап конструктивен и ефективен, в интерес на въпросната държава членка е да предостави на Комисията необходимата информация за оценка на планирания проект за държавна помощ въз основа на формуляр за проект на уведомление. С цел разглеждането на случая да протече по-гладко, контактите чрез електронни съобщения или конферентни разговори се предпочитат пред срещите. В рамките на две седмици след получаване на формуляра за проект на уведомление, службите на Комисията ще предприемат първи предварителен контакт.
14. По принцип контактите, предхождащи уведомлението[,] следва да продължават до 2 месеца и да бъдат последвани от пълно уведомление. В случай че тези контакти не доведат до желаните резултати, службите на Комисията могат да обяв[я]т етапа, предхождащ уведомлението, за закрит. Въпреки това поради факта, че времетраенето и формата на тези контакти зависят от сложността на конкретния случай, те могат да продължат няколко месеца. Затова Комисията препоръчва в случаи, които са особено сложни (например помощ за оздравяване, големи помощи за изследователски и развойни дейности, големи индивидуални помощи или особено големи или сложни схеми за помощи), държавите членки да започват предварителни контакти колкото е възможно по-рано, за да бъдат възможни ползотворни дискусии.
15. Според опита на Комисията включването на получателя на помощта в контактите, предхождащи уведомлението, е много полезно особено в случаите със значителни технически, финансови подробности и детайли, свързани с проекта. Затова Комисията препоръчва получателите на индивидуални помощи да се включват в предварителните контакти.
16. Освен в случаите, които са напълно нови или сложни, в края на етапа, предхождащ уведомлението, службите на Комисията ще се опитват да предоставят на въпросната държава членка неофициална предварителна оценка на проекта. Тази необвързваща оценка няма да представлява официална позиция на Комисията, а ще бъде неофициално упътване от страна на службите на Комисията относно пълнотата на проекта за уведомление и съвместимостта prima facie на планирания проект с общия пазар. При особено сложни случаи службите на Комисията могат да предоставят по искане на държавата членка и писмени упътвания относно информацията, която следва да се предостави допълнително“.
Насоките за 2014—2020 г.
Дял 3 от Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда и за енергетика за периода 2014—2020 г. (
ОВ C 200, 2014 г., стр. 1
, наричани по-нататък „Насоките за 2014—2020 г.“), озаглавен „Оценка на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква в) [ДФЕС]“, съдържа следния пасаж:
„(25)
В раздел 3.2 се определят общите условия за съвместимост, които се прилагат към всички мерки за помощ, попадащи в обхвата на настоящите насоки, освен ако в по-конкретните раздели от глава 3 не се уточняват или изменят тези общи условия за съвместимост. […]
[…]
3.1. Общи принципи за оценка
[…]
(27)
[…] Комисията ще счете дадена мярка за държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар само ако тя удовлетворява всички посочени по-долу критерии:
[…]
д)
пропорционалност на помощта (минимална помощ): размерът на помощта е ограничен до необходимия минимум, за да се стимулират допълнителни инвестиции или дейност в съответната област (раздел 3.2.5);
[…]
3.2.5. Пропорционалност на помощта
[…]
(69)
Помощта в областта на околната среда и енергетиката се счита за пропорционална, ако размерът на помощта за отделния получател е ограничен до необходимия минимум, за да се постигне преследваната цел в сферата на околната среда или енергетиката.“
[…]
3.2.6. Избягване на ненужни отрицателни ефекти върху конкуренцията и търговията
3.2.6.1. Общи съображения
[…]
(92)
Помощта може също да има нарушаващи ефекти като води до увеличаване или запазване на значителна пазарна мощ на бенефициера. Дори когато помощта не укрепва пряко значителната пазарна мощ, това може да стане косвено, като възпре разрастването на съществуващи конкуренти, като ги накара да напуснат пазара или възпре навлизането на нови конкуренти.
[…]
3.9. Помощ за адекватност на производството на електроенергия
[…]
3.9.2. Необходимост от държавна намеса
[…]
(223)
Държавите членки следва ясно да покажат причините, поради които пазарът не може да се очаква да даде достатъчен капацитет при отсъствието на намеса, като се вземе предвид текущото пазарно и технологично развитие […].
(224)
В своята оценка, наред с други неща и когато е приложимо, Комисията ще вземе под внимание следните елементи, които следва да бъдат предоставени от държавата членка:
[…]
б)
оценка на въздействието на участието от страната на търсенето, включително описание на мерките за насърчаване на управлението на енергопотреблението […];
[…]
3.9.5. Пропорционалност
(228)
Изчисляването на общата сума на помощта следва да доведе до положение, при което бенефициерите получават норма на възвръщаемост, която може да се счита за приемлива.
(229)
Ще се счита, че конкурентна тръжна процедура, основана на ясни, прозрачни и недискриминационни критерии, която е ефективно насочена към определената цел, води до разумни ставки на възвръщаемост при обичайни обстоятелства.
(230)
Мярката следва да съдържа вградени механизми, които да гарантират, че извънредни печалби не могат да възникнат.
(231)
Мярката следва да бъде конструирана така, че да се гарантира, че цената, която се заплаща за наличност, автоматично [клони към] нула, когато нивото на предлаганата мощност се очаква да бъде достатъчно, за да отговаря на нивото на търсената мощност.
3.9.6. Избягване на неправомерни отрицателни ефекти върху конкуренцията и търговията
(232)
Мярката следва да бъде проектирана по такъв начин, че да позволява включването на всички мощности, които могат да допринесат по ефективен начин за решаване на проблема с адекватността на производството на електроенергия, по-специално като се отчитат следните фактори:
а)
участието на производители на електроенергия, използващи различни технологии, и на оператори, предлагащи мерки с равностойни технически показатели, например управление на търсенето, междусистемни връзки и съхранение. Без да се засяга параграф (228), ограничението за участие може да бъде обосновано само въз основа на недостатъчно добри технически резултати, които са необходими за решаване на проблема с адекватността на производството на електроенергия. Освен това мярката за адекватността на производството следва да бъде отворена за потенциално агрегиране както на търсенето, така и на предлагането;
[…]
(233) Мярката следва да:
а)
не намалява стимулите за инвестиции в капацитет за междусистемни връзки;
б)
не подкопава свързване на пазарите, включително балансиращите пазари;
в)
не подронва инвестиционните решения за производствени мощности отпреди приемането на мярката или решения на операторите във връзка с пазара на балансираща електроенергия или пазара на допълнителни услуги;
г)
не подсилва неоправдано господстващото положение на пазара;
д)
отдава предпочитание на производители с ниски емисии на въглерод в случай на равностойни технически и икономически параметри“.
Обстоятелствата по спора
За нуждите на настоящото производство обстоятелствата по спора, изложени в точки 1—20 от обжалваното съдебно решение, могат да бъдат обобщени по следния начин.
Tempus Energy Ltd и Tempus Energy Technology Ltd (наричани по-нататък заедно „Tempus“) притежават лиценз за доставчик на електроенергия в Обединеното кралство и предлагат на пазара технология за управление на потреблението на електроенергия, тоест за „управление на търсенето“, за частни лица и търговци.
Схемата за помощи, за което се отнася спорното решение (наричана по-нататък „разглежданата мярка“), се изразява в създаване от Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия на пазар на капацитет чрез предоставяне на възнаграждение на доставчиците на енергиен капацитет в замяна на поето от тяхна страна задължение да доставят електроенергия или да намалят или да отложат потреблението на електроенергия в период, когато мрежата е подложена на голямо натоварване. Както се посочва в съображение 3 от спорното решение, целта на такава схема е да се гарантира сигурността на доставките.
Що се отнася до функционирането на пазара на капацитет, количеството на изисквания капацитет се определя централизирано, а пазарът чрез търгове определя съответната цена за доставката на това количество. Всяка година се провеждат търгове за доставка на изисквания капацитет четири години по-късно (наричани по-нататък „търгове T‑4“). В годината, предхождаща годината на доставка по основните търгове, се провеждат други търгове (наричани по-нататък „търгове T‑1“). Определен капацитет систематично се заделя от търгове T‑4, за да бъде „запазен“ за търгове T‑1, въз основа на оценка на капацитета за „рентабилно“ управление на търсенето, който би могъл да участва в търгове T‑1. В спорното решение се уточнява, че тъй като търгове T‑1 предоставят по-добра възможност за достъп до пазара на операторите за управление на търсенето, правителството на Обединеното кралство се ангажира да предложи чрез търгове T‑1 поне 50 % от „запазения“ капацитет четири години по-рано. Търгове T‑4 и T‑1 (наричани по-нататък „постоянните търгове“) формират постоянната схема. Освен постоянната схема съществува и преходна схема, чрез която преди периода на доставка 2018—2019 г. са предвидени „преходни“ търгове, в които могат да участват основно оператори за управление на търсенето.
Ако са одобрени, доставчиците на капацитет сключват договор за капацитет на цената на приключване, тоест на най-ниската цена, определена след провеждането на търгове с намаляване на цената. Срокът на договорите за капацитет, за които участниците подават оферти, е различен. Докато по-голямата част от съществуващите доставчици на капацитет имат възможност да сключват едногодишни договори, то доставчиците на капацитет, чиито разходи за оборудване надхвърлят 125 GBP (лири стерлинги) (около 141 EUR) на киловат (kW) (подлежащи на обновяване централи), имат възможност да сключват договори с максимален тригодишен срок, а доставчиците на капацитет, чиито разходи за оборудване надхвърлят 250 GBP (около 282 EUR) на kW (нови централи), имат възможност да сключват договори с максимален петнадесетгодишен срок. Договорите за повече от една година се сключват само на търгове T‑4.
Разходите, направени за финансиране на възнаграждението във връзка с капацитета, се поемат от всички лицензирани доставчици на електроенергия. Таксата, което се прилага за доставчиците на електроенергия, се определя в зависимост от пазарния им дял и се изчислява въз основа на регистрираното търсене между 16 и 19 часа в делничните дни между ноември и февруари, за да ги подтикне да намалят търсенето на електроенергия от техните клиенти през периодите, през които то обикновено е най-високо. Според спорното решение това би трябвало да се изрази в намаляване на изисквания капацитет и съответно в намаляване на разходите на пазара на капацитет.
Със спорното решение Комисията решава да не повдига възражения срещу разглежданата мярка, приемайки, че тя е съвместима с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС, тъй като съответства на критериите, определени в раздел 3.9 от Насоките за 2014—2020 г.
Жалбата до Общия съд и обжалваното съдебно решение
На 4 декември 2014 г. Tempus подава жалба в секретариата на Общия съд за отмяна на спорното решение.
В подкрепа на жалбата си то изтъква две основания, като първото е изведено от нарушение на член 108, параграф 2 ДФЕС, от нарушение на принципите на недопускане на дискриминация, на пропорционалност и на защита на оправданите правни очаквания, както и от неправилна преценка на фактите, а второто — от липса на мотиви.
С обжалваното съдебно решение Общият съд уважава първото основание и без да разглежда второто, уважава жалбата и отменя спорното решение.
По-специално, както следва от точка 267 от обжалваното съдебно решение, Общият съд приема, че е налице съвкупност от обективни и непротиворечиви косвени доказателства, изведени, от една страна, от продължителността на етапа, предхождащ уведомлението, и свързаните с него обстоятелства и от друга страна, от непълното и недостатъчно съдържание на спорното решение, тъй като на етапа на предварителното разглеждане липсва надлежна проверка от страна на Комисията на някои аспекти от пазара на капацитет, което показва, че това решение е прието въпреки наличието на съмнения по смисъла на член 4 от Регламент № 659/1999, които е трябвало да накарат Комисията да започне процедурата по член 108, параграф 2 ДФЕС.
Искания на страните в настоящото производство по обжалване
Комисията иска от Съда:
–
да отмени обжалваното съдебно решение,
–
да отхвърли искането за отмяна на спорното решение или, при условията на евентуалност, да върне делото на Общия съд, за да бъде разгледано второто основание, изтъкнато в първоинстанционното производство, и
–
при всички положения, да осъди Tempus да заплати съдебните разноски в производството пред Общия съд и в настоящото производство по обжалване.
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия подкрепя исканията на Комисията също като Република Полша, която е допусната да встъпи в подкрепа на исканията на Комисията с решение на председателя на Съда от 5 юли 2019 г.
Tempus иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата като недопустима или като неоснователна,
–
при условията на евентуалност, да се произнесе по второто основание, изтъкнато в първоинстанционното производство и изведено от липса на мотиви в спорното решение, и да отмени спорното решение,
–
да осъди Комисията да понесе направените от нея съдебни разноски и съдебните разноски, направени от Tempus в производствата пред Общия съд и Съда, и
–
да осъди Обединеното кралство да понесе направените от него съдебни разноски.
По жалбата
В подкрепа на жалбата си Комисията изтъква само едно основание, а именно погрешно тълкуване на член 108, параграфи 2 и 3 ДФЕС и член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 659/1999.
Това основание съдържа две части, като първата се отнася за допуснати от Общия съд грешки при тълкуването на понятието „сериозни затруднения“ и за отчитането като обстоятелства, съставляващи такива затруднения, на продължителността на контактите, предхождащи уведомлението, и обстоятелствата около тях, на наличието на критични становища от трети лица и на сложността и новаторското естество на разглежданата мярка, а във втората се твърди неправилност на констатацията на Общия съд, че Комисията не е извършила надлежна проверка на някои аспекти на пазара на капацитет в Обединеното кралство.
По първата част от единственото основание
Доводи на страните
Комисията прави пет оплаквания в подкрепа на първата част от единственото основание. С първото оплакване Комисията, подкрепяна от Обединеното кралство и Република Полша, твърди по същество, че в точки 68—72 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, що се отнася до обхвата на разглеждането, което тя трябва извърши във връзка с мярка за държавна помощ, за която е отправено уведомление от държава членка. Общият съд всъщност неправилно приел, че в разглеждания случай Комисията не може да се ограничи до информацията, предоставена от Обединеното кралство, а е трябвало да извърши собствена проверка и да издири други източници на информация за целите на извършваната от нея преценка в хода на предварителната фаза на разглеждане.
Според Комисията съображенията на Общия съд означавали, че тя трябва да започва официална процедура по разследване винаги когато решението ѝ не удовлетворява напълно критичните становища на трети лица по съответната мярка за помощ. Комисията подчертава, че в разглеждания случай не е получила нито една официална жалба за разглежданата мярка. Освен това тя не пренебрегнала становищата, представени неофициално от трети лица по тяхна инициатива по време на неофициалния етап, предхождащ уведомлението. Тя обаче счита, че не е била длъжна да издирва информация от други източници. Възприемането на обратното виждане от Общия съд водело до преобразуване на предварителната процедура по разглеждане в процедура по служебно разглеждане на мярка, отнемайки освен това свободата на преценка, с която тя се ползвала, за да установи наличието на съмнения в съвместимостта на мярка с вътрешния пазар.
Освен това, поради съществуващите значителни разлики между помощ, за която е отправено уведомление, и незаконосъобразна помощ, приведена в действие в нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС, според Комисията от решение от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France (
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, т.
), не може да се заключи, че в хипотезата на помощ, за която е отправено уведомление, е длъжна по своя собствена инициатива да проверява всички обстоятелства, да изслушва заинтересованите страни и да отговаря на всичките им доводи, когато предоставената информация от уведомяващата държава членка е достатъчна, за да може след първо разглеждане да се убеди, че мярката, за която е отправено уведомление, не е помощ, а ако трябва да се квалифицира като такава, тя е съвместима с вътрешния пазар.
Обединеното кралство и Република Полша също считат, че Общият съд е приложил очевидно твърде нисък праг, за да приеме, че в разглеждания случай са налице съмнения, и е пренебрегнал свободата на преценка, с която Комисията разполага при прилагането на член 107, параграф 3 ДФЕС и при вземането на решение дали да започне официалната процедура по разследване. Според тях възприетият от Общия съд подход води в действителност да заличаване на всякакво разграничение между предварителното разглеждане и официалната процедура по разследване, което противоречало на Регламент № 659/1999. Освен това посоченият подход задължавал Комисията да продължи своето разследване, щом като някоя заинтересована страна изрази загриженост за съответната мярка по време на предварителното разглеждане, макар тази страна да не е представила никакво доказателство. Освен това липсата в разглеждания случай на отговор от страна на Комисията на всеки от доводите, представени от Tempus в хода на процедурата, не означавала, че тя не може да приеме спорното решение въз основа на информацията, с която разполага. Неудовлетвореността на Tempus от това решение не доказвала, че на Комисията е липсвала информация, позволяваща ѝ да приеме мярка от такова естество.
С второто оплакване Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, приемайки в точка 79 и сл. от обжалваното съдебно решение, че е възможно характеристиките на мярка — като например техническата ѝ сложност, нейното новаторско естество или размерът на помощта като абсолютна стойност — да свидетелстват за наличието на „сериозни затруднения“ при установяването на съвместимостта на тази мярка с Договора за функционирането на ЕС. В действителност посочените елементи не били релевантни за преценката на този въпрос и Комисията полагала усилия именно да преодолее техническите затруднения по съответната преписка по време на контактите, предхождащи уведомлението. В съдебната практика впрочем се признавало, че такива обстоятелства могат да обосноват възможността предварителната процедура по разглеждане да отнеме повече време, без да задействат задължението за започване на официалната процедура по разследване. С обжалваното съдебно решение тази съдебна практика се поставяла под въпрос, тъй като в него сложността на мярката се считала за обстоятелство, което може не да обоснове продължителния диалог със съответната държава членка, а да доведе до задължаване на Комисията да започне официална процедура по разследване.
С третото оплакване Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, приемайки в точки 85, 92, 106, 109 и 111 от обжалваното съдебно решение, че продължителността на контактите, предхождащи уведомлението, и различните становища, изпратени от три вида оператори, представлявали косвено доказателство за наличието на сериозни затруднения, отклонявайки се по този начин от собствената си практика, съгласно която тази продължителност трябва да се вземе предвид като косвено доказателство за сериозни затруднения само ако продължителността на предварителното разглеждане значително надхвърля срок от два месеца, изчисляван от получаването на пълно уведомление. Според Комисията решението да се извърши уведомяване за мярка за помощ принадлежи изцяло на съответната държава членка и докато за мярка за помощ не се извърши уведомяване бездействието на Комисията не поражда никакви последици.
С четвъртото оплакване Комисията упреква Общия съд, че по-специално в точки 101—109 и 111 от обжалваното съдебно решение е взел предвид различните становища, които няколко оператора са изпратил на Комисията, и произхода им като обстоятелства, които могат да породят съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар. В това отношение според Комисията съдебната практика, съгласно която тя трябва да действа с дължимата грижа, ако до нея са подадени жалби за незаконосъобразни помощи, а именно помощи, утвърдени без предварително уведомление, не може да обхване проектите за помощ, за които още нито е направено уведомление, нито пък са приведени в действие, и по отношение на които становищата, представени от трети лица по тяхна инициатива, не могат да се приравнят на жалба, задействаща задължението разследването да не се бави и съдържащите се в нея твърдения да се разгледат в определен срок.
Накрая, с петото оплакване Комисията упреква Общия съд, че в точки 86—91 от обжалваното съдебно решение е приел, че предмет на етапа, предхождащ уведомлението, не трябва да бъде разглеждането на съвместимостта на предвидената мярка и че Комисията не може да смесва етапа на изготвяне на уведомлението за мярка, който евентуално е по-ранен, с етапа на нейното разглеждане. Според Комисията целта на етапа, предхождащ уведомлението, е да ѝ се даде възможност неофициално и поверително да обсъди със съответната държава членка необходимата информация, за да се гарантира, че уведомяването за тази мярка ще бъде счетено за пълно, когато бъде извършено. В много случаи, както в разглеждания, обсъжданията, предхождащи уведомлението, давали повод да се засегнат аспектите на предлагана мярка, които евентуално не съответстват напълно на правилата в областта на държавните помощи, а това позволявало на съответната държава членка да внесе необходимите промени в тази мярка преди уведомяването за нея. Такива обсъждания били насърчавани именно в сложните случаи.
Обединеното кралство и Република Полша също считат, че Общият съд е пренебрегнал правната и политическа рамка на етапа, предхождащ уведомлението, както е очертана в Кодекса на най-добри практики. Ефективен етап, предхождащ уведомлението, щял да позволи да се намали рискът от забавяне при привеждането в действие на мярка за помощ, което било особено важно за Обединеното кралство в разглеждания случай. Противно на виждането на Общия съд, имало голяма вероятност задълбочен етап, предхождащ уведомлението, относно нова и сложна мярка да позволи да се разсее и най-малкото съмнение в съвместимостта на съответната мярка с Договора за функционирането на ЕС.
Според Обединеното кралство в разглеждания случай именно благодарение на етапа, предхождащ уведомлението — по време на който то събира информацията, позволяваща да отговори на въпросите на Комисията, променя мярката, за която е възнамерявало да изпрати уведомление, и провежда национални консултации, за да получи доказателства от заинтересованите страни — Комисията не е имала нужда да извършва свое собствено оценяване. Ако продължителността на обсъжданията по време на етапа, предхождащ уведомлението, трябвало да се счита за довод в полза на започването на официална процедура по разследване, то нито Комисията, нито държавите членки щели да бъдат заинтересовани от тясно сътрудничество на този етап.
В отговор на първото оплакване Tempus твърди, че в доводите на Комисията не се отчита обективният характер на понятието „съмнения“, който налага Комисията да отиде отвън субективното виждане на съответната държава членка и да поиска всичката релевантна информация, за да извърши цялостна преценка, в допълнение към фактическите и правните обстоятелства, изложени от тази държава членка или евентуално от лицето, подало жалба до Комисията. Ето защо Общият съд изобщо не пренебрегнал съдебната практика, приемайки, че Комисията не може само да приеме информацията и твърденията на Обединеното кралство и че в разглеждания случай тя не е отчела надлежно информацията, предоставена от третите лица. Напротив, от съдебната практика следвало, че разглеждането от Комисията щяло да бъде достатъчно само ако тя постави под въпрос основателността на доводите, изтъкнати от уведомяващата държава членка. Освен това твърдението на Комисията, че съображенията, съдържащи се в обжалваното съдебно решение, водели до задължаването ѝ да започва официална процедура по разследване винаги когато трети лица изразяват критични становища за мярка, за която е отправено уведомление, почивало на погрешен прочит на обжалваното съдебно решение. Всъщност според Tempus Общият съд се е произнесъл по наличието на съмнения, позовавайки се не само на наличието на становища от трети лица, но и на недостатъчното анализиране на информацията, предоставена от съответната държава членка, и на становищата, представени от третите лица.
Tempus освен това твърди, че задължението на Комисията, отбелязано в решение от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France (
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, т.
), да разшири обхвата на разглеждането на мярка за държавна помощ отвъд простия анализ на фактическите и правните обстоятелства, доведени до знанието ѝ — евентуално от лицето, подало жалба до нея, или от държавата членка, извършила уведомяването за тази мярка — произтича пряко от принципа на добра администрация, приложим без разграничение както за жалба така и за уведомление. Tempus добавя, че Комисията не може винаги да се доверява да изявленията на уведомяващата държава членка, тъй като последната, щом възнамерява да предостави помощта, не може да се счита за безпристрастен участник. Поради това, когато бъдат установени противоречия в уведомлението или когато трети лица посочат проблеми, задължаването на Комисията да разшири разглеждането на фактическите и правните обстоятелства, доведени до знанието ѝ, съставлявало подходяща процесуална гаранция.
Що се отнася до второто, третото, четвъртото и петото оплакване на Комисията, Tempus най-напред твърди, че те са недопустими, тъй като се отнасят за фактически въпроси и тъй като Комисията не твърди, нито че Общият съд е изопачил фактите, нито че ги е квалифицирал погрешно. Комисията пропуснала също да уточни кои са точките от обжалваното съдебно решение, за които се отнасят тези оплаквания.
По същество, в отговор на второто оплакване Tempus твърди, че в точки 79—84 от обжалваното съдебно решение Общият съд просто описва релевантните факти, а именно че разглежданата мярка е значителна, сложна и от новаторско естество. Общият съд не въвел никакъв нов правен принцип, а се позовал на конкретните обстоятелства в разглеждания случай, които налагали да се изложат специфични съображения.
Що се отнася до третото и петото оплакване, Tempus твърди, че в точка 85 и сл. от обжалваното съдебно решение Общият съд правилно констатирал, че предварителното разглеждане е било ускорено, продължавайки едва месец, при положение че контактите, предхождащи уведомлението, били продължителни и значителни. Общият съд припомнил целите на етапа, предхождащ уведомлението, както следват от Кодекса на най-добри практики, и предмета на предварителното разглеждане, предвиден в Регламент № 659/1999, и от това заключил, че Комисията не може да смесва изготвянето на уведомлението с разглеждането му — най-напред предварително и после официално. Както отбелязал Общият съд, по време на етапа, предхождащ уведомлението, били поставени въпроси по същество относно важни аспекти на разглежданата мярка. Комисията обаче заключила, че не изпитва никакви съмнения, въпреки че току-що започвала предварителното разглеждане. В този контекст според Tempus кратката продължителност на предварителното разглеждане непременно представлява косвено доказателство, че Комисията е трябвало да изпитва съмнения. Фактите, за които става въпрос в разглеждания случай, били изключителни, което обосновавало съображенията на Общия съд, изложени в точки 111—115 от обжалваното съдебно решение.
Що се отнася до четвъртото оплакване, Tempus твърди, че Общият съд е отчел наличието на съвкупност от съвпадащи косвени доказателства, а не наличието само на жалби до Комисията, за да заключи, че тя неправилно е констатирала отсъствието на съмнения. С други думи, по скоро именно неотчитането на същността на „жалбите до Комисията“ в спорното решение накарало Общия съд да заключи, че в разглеждания случай са налице съмнения. В действителност изключителната специфичност на разглеждания случай се изразявала в това, че етапът, предхождащ уведомлението, е използван неправомерно като предварително разглеждане и така последното станало второстепенно.
Съображения на Съда
Трябва да се припомни, че законосъобразността на решение като спорното решение да не се повдигат възражения, основаващо се на член 4, параграф 3 от Регламент № 659/1999, зависи от това дали в предварителната фаза на разглеждане на мярката, за която е отправено уведомление, преценката на информацията и данните, с които е разполагала Комисията, е трябвало обективно да породи съмнения в съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, като се има предвид, че такива съмнения трябва да доведат до започване на официална процедура по разследване, в която могат да участват заинтересованите страни, посочени в член 1, буква з) от този регламент (решение от 3 септември 2020 г., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland и др./Комисия,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, т.
и цитираната съдебна практика).
Когато иска отмяна на решението да не се повдигат възражения, жалбоподателят главно упреква Комисията, че е взела решението за съответната помощ, без да започне официална процедура по разследване, с което е нарушила процесуалните му права. За да бъде уважена жалбата му за отмяна, жалбоподателят може да сочи всякакви основания, с които да може да се докаже, че в предварителната фаза на разглеждане на мярката, за която е отправено уведомление, преценката на информацията и данните, с които е разполагала Комисията, е трябвало да породи съмнения в съвместимостта на мярката с вътрешния пазар. Използването на такива доводи не може обаче да води до изменение на предмета на жалбата, нито до промяна в условията за допустимостта ѝ. Напротив, трябва да се докаже именно наличието на съмнения в тази съвместимост, за да се установи, че Комисията е била длъжна да започне официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС (решение от 3 септември 2020 г., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland и др./Комисия,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, т.
и цитираната съдебна практика).
Искащият отмяна на решението да не се повдигат възражения трябва да докаже наличието на съмнения в съвместимостта на съответната помощ с вътрешния пазар, като представи съвкупност от съвпадащи косвени доказателства, свързани както с обстоятелствата около приемането на това решение, така и с неговото съдържание (решение от 3 септември 2020 г., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland и др./Комисия,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, т.
и цитираната съдебна практика).
По-специално, извършената от Комисията недостатъчна или непълна проверка в хода на процедурата по предварително разглеждане е косвено доказателство за наличието на сериозни затруднения при преценката на разглежданата мярка, което я задължава да започне официалната процедура по разследване (вж. в този смисъл решение от 12 октомври 2016 г., Land Hessen/Pollmeier Massivholz,
C‑242/15 P
, непубликувано,
EU:C:2016:765
, т.
).
Освен това законосъобразността на решение да не се повдигат възражения, взето след приключване на процедура по предварително разглеждане, трябва да се прецени от съда на Съюза в зависимост не само от информацията, с която Комисията е разполагала към момента на вземането му, но и от информацията, с която е могла да разполага (решение от 29 април 2021 г., Achemos Grupė и Achema/Комисия,
C‑847/19 P
, непубликувано,
EU:C:2021:343
, т.
).
Информацията, с която Комисията „е могла да разполага“, впрочем включва тази, която се явява релевантна за подлежащата на извършване преценка в съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 38 от настоящото решение, и която по нейно искане е могла да получи по време на административното производство (решение от 29 април 2021 г., Achemos Grupė и Achema/Комисия,
C‑847/19 P
, непубликувано,
EU:C:2021:343
, т.
).
Всъщност Комисията е длъжна да проведе процедурата по разглеждане на съответните мерки надлежно и безпристрастно, за да разполага с възможно най-пълната и надеждна информация при приемането на окончателно решение, с което се установява наличието и евентуално несъвместимостта или незаконосъобразността на помощта (решение от 29 април 2021 г., Achemos Grupė и Achema/Комисия,
C‑847/19 P
, непубликувано,
EU:C:2021:343
, т.
).
Макар Съдът да приема, че при проверката на наличието и законосъобразността на държавна помощ може да се наложи при необходимост Комисията да отиде по-далеч, а не само да разгледа фактическите и правните обстоятелства, доведени до знанието ѝ (решение от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, т.
), от тази съдебна практика същевременно не може да се заключи, че Комисията трябва да издирва, по своя собствена инициатива и при липса на каквото и да било косвено доказателство в този смисъл, всичката информация, която би могла да има връзка с разглеждания от нея случай, дори такава информация да е обществено достояние (вж. в този смисъл решение от 29 април 2021 г., Achemos Grupė и Achema/Комисия,
C‑847/19 P
, непубликувано,
EU:C:2021:343
, т.
и
).
В разглеждания случай в точка 70 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва, че за да докаже наличието на съмнения по смисъла на член 4, параграф 4 от Регламент № 659/1999, е било достатъчно Tempus да докаже, че Комисията не е издирила и разгледала надлежно и безпристрастно всички обстоятелства, които са релевантни за целите на този анализ, или че те не са били взети предвид надлежно, така че да се разсее всякакво съмнение в съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е отправено уведомление.
Освен това, след като в точка 71 от това решение припомня съдебната практика, посочена в точки 42 и 43 от настоящото решение, в точка 72 от обжалваното съдебно решение Общият съд по-специално заявява, че за да докаже наличието на съмнения в съвместимостта на помощта с вътрешния пазар, Tempus е могло да изтъкне цялата релевантна информация, с която е разполагала или е могла да разполага Комисията към датата, на която е приела спорното решение.
Както по същество твърди Комисията, Общият съд обаче е пренебрегнал обхвата на задълженията на Комисията по време на предварителната фаза на разглеждане на мярка, за която е отправено уведомление, и съответно е допуснал грешка при прилагане на правото.
Всъщност в точка 70 от обжалваното съдебно решение Общият съд по същество приема, че Комисията е била длъжна да издири, разгледа и отчете „всички релевантни обстоятелства“, а това неизбежно включва обстоятелствата, които не са били доведени до знанието на Комисията и за чието съществуване или релевантност за разглеждането на мярката, за която е отправено уведомление, тя не знае. Задължение с такъв мащаб обаче значително надхвърля задълженията на Комисията, които произтичат от практиката на Съда, припомнена в точки 38—45 от настоящото решение.
Същото се отнася за точка 72 от обжалваното съдебно решение, от която следва, че за да докаже наличието на съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар, Tempus е можело да се позове не само на цялата релевантна информация, с която разполага Комисията, но и на всяка информация, с която тази институция „е могла да разполага“. По тази логика според Общия съд Комисията съответно е трябвало да се усъмни в съвместимостта с вътрешния пазар на мярка за помощ, само защото съществува релевантна информация, с която тя е можела да разполага, без да е необходимо да се доказва, че тази институция действително е знаела било за самата тази, било за друга информация, която съгласно практиката на Съда, посочена в точка 45 от настоящото решение, я е задължавала да отиде по-далеч, а не само да разгледа обстоятелствата, доведени до знанието ѝ.
Само с наличието на потенциално релевантна информация, за която Комисията не е знаела и по която не е била длъжна да провежда разследване, предвид действително притежаваната от нея информация, впрочем не може да се докаже наличието на сериозни затруднения, които да са задължавали тази институция да започне официалната процедура по разследване.
Следователно първото оплакване, направено от Комисията в първата част от единственото основание, трябва да се уважи по същество.
Грешката на Общия съд при прилагане на правото, установена в точка 48 от настоящото решение, сама по себе си обаче не може да доведе до отмяна на обжалваното съдебно решение.
Всъщност в точка 267 от обжалваното съдебно решение Общият съд обосновава отмяната на спорното решение като се позовава на „съвкупност от обективни и непротиворечиви косвени доказателства, изведени, от една страна, от продължителността на етапа, предхождащ уведомлението, и свързаните с него обстоятелства, и от друга страна, от непълното и недостатъчно съдържание на [спорното] решение с оглед на факта, че на етапа на предварителното разглеждане липсва надлежна проверка от страна на Комисията на някои аспекти от пазара за капацитет, което показва, че Комисията е приела [спорното] решение въпреки наличието на съмнения“.
Комисията впрочем оспорва мотивите, довели до това двустранно заключение, с другите оплаквания, направени в първата част от единственото основание, и с втората част от него. Ето защо, само ако след анализа на тези други оплаквания и на последната част се окаже, че това заключение е опорочено от грешки при прилагане на правото, обжалваното съдебно решение ще трябва да бъде отменено.
В самото начало трябва да се отхвърли направеното от Tempus възражение за недопустимост на второто, третото, четвъртото и петото оплакване от първата част от единственото основание.
Всъщност от член 256 ДФЕС и член 58, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз следва, че макар единствено Общият съд да е компетентен, от една страна, да установява фактите, освен в случаите, когато неточността на фактическите му констатации следва от представените пред него материали по делото, и от друга страна, да преценява тези факти, освен в случай на изопачаване на представените пред него доказателства, на основание член 256 ДФЕС Съдът е компетентен да упражнява контрол върху правната квалификация на тези факти и върху правните последици, които Общият съд е извел от тях (вж. в този смисъл решение от 4 февруари 2020 г., Uniwersytet Wrocławski и Полша/REA,
C‑515/17 P и C‑561/17 P
,
EU:C:2020:73
, т.
).
В разглеждания случай, от една страна, Комисията впрочем надлежно посочва в жалбата си кои са точките от обжалваното съдебно решение, за които се отнасят второто, третото, четвъртото и петото оплакване от първата част от единственото основание. От друга страна, от доводите на Комисията следва, че с тези оплаквания тя оспорва не истинността на установените от Общия съд факти, а тяхната правна квалификация като косвени доказателства, с които е възможно да се установи наличието на съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар.
Поради това по същество на първо място трябва да се разгледа второто оплакване от първата част от единственото основание.
В това отношение трябва да се отбележи забележката на Общия съд в точка 79 от обжалваното съдебно решение, че разглежданата мярка е „[значителна], сложна и от новаторско естество“. Той обосновава тези квалификации, от една страна, отбелязвайки в точка 80 от това решение особено големия размер на сумите по схемата за помощ, разрешена със спорното решение, и констатирайки в точка 81 от същото решение, че както определянето, така и привеждането в действие на тази схема за помощ се оказват сложни, и от друга страна, подчертавайки в точка 82 от същото решение, че в спорното решение Комисията за пръв път оценява пазара на капацитет с оглед на Насоките за 2014—2020 г., което според Общия съд показва, че разглежданата мярка е нова, що се отнася както до нейния предмет, така и до бъдещите ѝ последици.
Същевременно, най-напред, съгласно практиката на Съда сам по себе си значителният размер на дадена помощ не може да означава, че са налице сериозни затруднения, които могат да задължат Комисията да започне официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 15 юни 1993 г., Matra/Комисия,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, т.
).
По-нататък, макар сложността на мярка за помощ да е част от конкретните обстоятелства по съответния случай, които могат да обосноват значителна продължителност на предварителната фаза на разглеждане (вж. по аналогия решение от 13 юни 2013 г., HGA и др./Комисия,
C‑630/11 P—C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, т.
и
), такава сложност не означава, както посочва генералният адвокат по същество в точка 117 от заключението си, че Комисията при всички положения трябва да започне официалната процедура по разследване.
Накрая, Комисията също така не е длъжна да започне такава официална процедура по разследване само поради новаторския характер на мярката за помощ, в смисъл че в миналото Комисията не е разглеждала аналогична мярка.
Следователно, разглеждайки значителния размер на предоставената по разглежданата мярка помощ, сложността и новаторското естество на тази мярка като косвени доказателства за наличието на сериозни затруднения, които са налагали започването на официална процедура по разследване, Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото.
На второ място, заедно трябва да се разгледат третото и петото оплакване, направени от Комисията в първата част от изтъкнатото от нея единствено основание, с които тя оспорва точки 85, 90—92, 106, 109 и 111 от обжалваното съдебно решение, твърдейки по същество, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото и е пренебрегнал целта на етапа, предхождащ уведомлението, отчитайки като косвени доказателства за наличието на сериозни затруднения продължителността и съдържанието на контактите, предхождащи уведомлението.
В това отношение съгласно член 4, параграфи 3 и 5 от Регламент № 659/1999 решението, с което след предварително разглеждане Комисията констатира съвместимостта с вътрешния пазар на мярка, за която е отправено уведомление, трябва да се вземе в двумесечен срок, считано от деня, следващ деня на получаване на пълното уведомление.
Според практиката на Съда, макар продължителност на предварителната процедура по разглеждане, надхвърляща предвидения в член 4, параграф 5 от Регламент № 659/1999 двумесечен срок, сама по себе си действително да не позволява да се заключи, че Комисията е трябвало да започне официалната процедура по разследване, това не променя факта, че това обстоятелство може да се окаже косвено доказателство за евентуалното наличие на съмнения у Комисията в съвместимостта на съответната помощ с вътрешния пазар (решение от 24 януари 2013 г., 3F/Комисия,
C‑646/11 P
, непубликувано,
EU:C:2013:36
, т.
; в този смисъл вж. също решение от 22 септември 2011 г., Белгия/Deutsche Post и DHL International,
C‑148/09 P
,
EU:C:2011:603
, т.
).
В разглеждания случай, тъй като предварителната процедура по разглеждане на въпросната мярка е продължила едва месец, както впрочем отбелязва Общият съд в точка 85 от обжалваното съдебно решение, съгласно съдебната практика, посочена в предходната точка от настоящото решение, тя не е могла да бъде косвено доказателство за наличието на съмнения в съвместимостта на съответната помощ с вътрешния пазар.
В същата точка от обжалваното съдебно решение Общият съд същевременно приема, че „[с] оглед на обстоятелствата по настоящото дело“ продължителността на предварителната процедура по разглеждане на тази мярка обаче не е могла да бъде косвено доказателство за липсата на съмнения в съвместимостта на съответната помощ с вътрешния пазар, тъй като е важно да се имат предвид също продължителността и съдържанието на осъществените контакти между Обединеното кралство и Комисията по време на етапа, предхождащ уведомлението.
В това отношение, от една страна, в точки 86—91 от обжалваното съдебно решение Общият съд припомня разпоредбите от Кодекса на най-добри практики, засягащи етапа, предхождащ уведомлението, и от друга страна, в точки 92—105 от същото решение обобщава осъществените контакти между Комисията и Обединеното кралство преди уведомлението за разглежданата мярка, както и изявленията на трети лица, направени по тяхна инициатива. От това в точка 106 от посоченото решение той заключава, че „продължителността на етапа, предхождащ уведомлението, е значително по-дълга от двумесечния период, предвиден като общо правило в Кодекса на най-добри[…] практики“.
Въз основа на тези съображения в точка 109 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва, че „продължителността и обстоятелствата във връзка с етапа, предхождащ уведомлението, […] не позволяват да се приеме, че кратката продължителност на процедурата по предварително разглеждане представлява косвено доказателство за липсата на съмнения по отношение на съвместимостта на посочената схема с вътрешния пазар, а напротив, може да представляват косвено доказателство за съществуването на такива съмнения“. В точка 111 от същото решение той добавя, че разглежданата мярка е „значителна, сложна и от новаторско естество“.
Както впрочем следва от съдебната практика, посочена в точка 40 от настоящото решение, доказването на наличието на съмнения в съвместимостта с вътрешния пазар на мярка за помощ трябва да се извърши, евентуално чрез съвкупност от съвпадащи косвени доказателства, от страната, искаща отмяна на решението да не се повдигат възражения по съдържанието на тази мярка.
Следователно, противно на изложените съображения в точка 85 от обжалваното съдебно решение, Общият съд не е трябвало да определя дали съществуват косвени доказателства за липсата на съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар. Напротив, той е трябвало да провери дали Tempus е доказало наличието на такива съмнения, евентуално с помощта на съвкупност от съвпадащи косвени доказателства.
Общият съд впрочем не се е ограничил само до констатацията, че продължителността на етапа, предхождащ уведомлението, и обстоятелствата около него не позволяват да се приеме, че относително кратката продължителност на етапа на предварително разглеждане представлява косвено доказателство за липсата на съмнения. Както следва от точка 109 от обжалваното съдебно решение, Общия съд счита, че продължителността на етапа, предхождащ уведомлението, и обстоятелствата около него сами по себе си представляват косвени доказателства за наличието на съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар.
По този начин Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото.
Всъщност от точки 10 и 12 от Кодекса на най-добри практики следва, както сам по същество констатира Общият съд в точка 89 от обжалваното съдебно решение, че основната цел на етапа, предхождащ уведомлението, е да се гарантира изрядността на формуляра за уведомление, така че след като уведомяването бъде извършено, Комисията да успее да приеме решението си в предвидения за тази цел срок в член 4, параграф 5 от Регламент № 659/1999.
Действително, както твърди Комисията, изобщо не е изключена възможността на етапа, предхождащ уведомлението, Комисията и съответната държава членка да обсъдят също съответствието с вътрешния пазар на мярката за помощ, уведомяването за която се предвижда. Всъщност съгласно точка 10 от Кодекса на най-добри практики обсъжданията между Комисията и съответната държава членка могат да засягат и проблематичните аспекти на предвиждана мярка. В точка 12 от същия кодекс освен това се посочва, че ползотворният етап, предхождащ уведомлението, позволява да се обсъдят основните въпроси, които повдига планираната мярка.
Това не променя факта, че окончателната проверка на съответствието с вътрешния пазар на определена мярка може да започне едва след като тази мярка приеме окончателната си форма към момента на уведомяването на Комисията за нея. Поради това съображенията на Общия съд, съдържащи в точки 90 и 91 от обжалваното съдебно решение — а именно съответно че етапът, предхождащ уведомлението, няма за цел извършването на преценка на съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е оправено уведомление, и че Комисията разглежда мярката, за която е отправено уведомление, едва след получаването на уведомлението — сами по себе си не са опорочени от грешка.
Именно обаче поради тази причина продължителността на етапа, предхождащ уведомлението, и обстоятелствата около него не могат да бъдат косвени доказателства за евентуални затруднения, създадени от мярката, за която е отправено уведомление. Всъщност е напълно възможно по време на дълъг етап, предхождащ уведомлението, съответната държава членка да се е възползвала от обсъжданията с Комисията, за да измени предвидената мярка, така че да се разрешат всякакви проблеми, които тя би могла да създаде в първоначално замислената си форма, с цел в окончателната ѝ форма, определена при уведомяването, тази мярка вече да не създава никакво затруднение.
С оглед на гореизложените съображения третото и петото оплакване от първата част от единственото основание също трябва да бъдат уважени.
На трето място, трябва да се разгледа четвъртото оплакване, направено от Комисията в първата част от единственото основание, относно вземането предвид от Общия съд на броя на изпратените на Комисията становища и на обстоятелството, че са различни, като доказателство, което свидетелства за сериозните затруднения, създавани от разглежданата мярка.
В това отношение в точка 101 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва, че от уведомлението и от спорното решение е видно, че „три вида оператори, с оглед на информацията, с която са разполагали към момента на направените от тяхна страна изявления, са изразили непосредствено и спонтанно желание да представят на Комисията становищата си по съвместимостта на помощта“. В точки 102—104 от това решение Общият съд дава кратки уточнения за въпросните операторите и за темите, засегнати в техните становища.
В точка 109 от обжалваното съдебно решение Общият съд впрочем само посочва, че „различните становища, изпратени относно [разглежданата мярка] от три вида различни оператори“ е обстоятелство, което може да е косвено доказателство за наличието на съмнения в съвместимостта на тази мярка с вътрешния пазар.
Освен това, след като в точка 111 от това решение подчертава, че посочената мярка „е била оспорена на три основания от различни оператори, които е трябвало да се възползват от нея“, без да дава повече уточнения за причините за тези констатации и за евентуалните повдигани от тях проблеми, Общият съд приема, че това обстоятелство е едно от онези, които съгласно точка 115 от посоченото решение представляват косвено доказателство, позволяващо да са установи наличието на съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар.
Както по същество посочва генералния адвокат в точка 103 от заключението си, Комисията не може да бъде задължена да започне официалната процедура по разследване на мярка за помощ само защото трети заинтересовани лица са представили по тяхна инициатива становища по мярка, за която е отправено уведомление, какъвто и да е произходът или броят на тези становища. Комисията трябва да започне официалната процедура по разследване само ако такива становища съдържат данни, които могат да разкрият наличието на сериозни затруднения при преценката на мярката, за която е отправено уведомление.
В разглеждания случай Общият съд обаче не посочва, че представените на Комисията становище съдържат данни от такова естество, а се позовава само на броя на тези становища и на обстоятелството, че са „различни“, като доказателства, които могат да свидетелстват за наличието на съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар.
По този начин, както Комисията правилно отбелязва, Общият съд допуска в обжалваното съдебно решение грешка при прилагане на правото, поради което четвъртото оплакване от първата част от единственото основание и съответно цялата първа част трябва да бъдат уважени.
Поради причините, изложени в точки 53—55 от настоящото решение, трябва обаче да се разгледа и втората част от единственото основание.
По втората част от единственото основание
Доводи на страните
С втората част от единственото основание Комисията, подкрепяна от Обединеното кралство и Република Полша, твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, упреквайки я, че не е извършила надлежна проверка на някои аспекти от пазара на капацитет в Обединеното кралство.
С първото си оплакване Комисията оспорва преценката на Общия съд в точки 146, 152 и 154—156 от обжалваното съдебно решение, че не е отчела в достатъчна степен действителния потенциал на управлението на търсенето в рамките на пазара на капацитет, което ѝ попречило да се усъмни в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар.
В това отношение тя уточнява, че макар в Насоките за 2014—2020 г. да се предвижда оценка на въздействието на участието от страната на търсенето, включително описание на мерките за насърчаване на управлението на търсенето, в тях изобщо не се изисква системна подкрепа в полза на технологията на управление на търсенето, което изглежда се изисква от Общия съд в обжалваното съдебно решение.
Комисията добавя, че в обжалваното съдебно решение не се посочва никаква причина, която да е трябвало да я накара да постави под съмнение документите, с които разполага, свързани с потенциала на управлението на търсенето. Безспорно било, че към момента на приемане на разглежданата мярка нито Обединеното кралство, нито Комисията са били в състояние да направят абсолютно точна преценка на потенциала в дългосрочен план на технологията на управлението на търсенето. Освен това Комисията проверила, че разглежданата мярка е отворена и предоставя подходящи стимули на съответните оператори, поради което нямало нужда да прави собствени проучвания и оценки относно потенциала на управлението на търсенето, за да определи дали пазарът на капацитет на Обединеното кралство е съвместим с Насоките за 2014—2020 г. Желанието на операторите за управление на търсенето за повече стимули по разглежданата мярка не означавало, че са налице сериозни затруднения. Поради това според Комисията тя не е имала никаква причина да приеме, че оценката на потенциала за управление на търсенето, представена от Обединеното кралство, и съответно на количеството капацитет, който да се предложи чрез търговете, може да създаде сериозни затруднения.
С второто си оплакване Комисията оспорва анализа в точки 159—259 от обжалваното съдебно решение относно предполагаемото дискриминационно или неблагоприятно третиране на управлението на търсенето. Комисията по-специално оспорва извода на Общия съд, че тя трябвало да се усъмни в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар предвид, първо, срока на договорите за капацитет, второ, метода за възстановяване на разходите и трето, условията за участие в търговете.
На първо място, що се отнася до срока на договорите за капацитет, според Комисията Общият съд се е заблудил, приемайки по-специално в точки 181 и 182 от обжалваното съдебно решение, че тя трябвало да разгледа капиталовите разходи и трудностите, свързани с финансирането, на операторите за управление на търсенето, преди да потвърди позицията на Обединеното кралство, че не е необходимо на тези оператори да се предлагат договори със срок над една година. Всъщност едногодишните договори били правилото, а не изключението, и Tempus изобщо не оспорвало факта, че първоначалните инвестиционни разходи на операторите за управление на търсенето изобщо не са сравними с тези на новите доставчици на капацитет. Освен това опитът, натрупан след създаването на пазара на капацитет през 2014 г., не позволявал да се заключи, че диференцираният достъп до по-дългосрочни споразумения е предоставил конкурентно предимство на новите производствени капацитети.
На второ място, що се отнася до метода за възстановяване на разходите, Комисията твърди, че този аспект на разглежданата мярка, който засяга финансирането на пазара на капацитет, не е пряко релевантен за преценката на съвместимостта на посочената мярка с вътрешния пазар, тъй като липсва задължителна връзка между предназначението на приходите от таксата, прилагана за доставчиците на електроенергия, и размера на помощта. Освен това в точки 199 и 211 от обжалваното съдебно решение Общият съд погрешно се позовал на точка 27, буква д) и точки 69 и 92 от Насоките за 2014—2020 г., докато релевантните критерии за преценка се намирали в раздели 3.9.5 и 3.9.6 от тези насоки.
При всички положения, Общият съд допуснал грешка, приемайки в точка 210 от обжалваното съдебно решение, че Комисията трябвало да провери дали разглежданата мярка съдържа стимул, който е равностоен на стимула по предходен проект, целящ да се намали потреблението на електроенергия в пиковите часове. Според Комисията е достатъчно да се заключи, че тази мярка съдържа такъв предвидим стимул, както било в разглеждания случай. Изисквайки от нея да провери дали използваният метод на финансиране най-добре позволява да се насърчи управлението на търсенето, Общият съд отделил прекалено и неоправдано внимание на мерките за насърчаване на управлението на търсенето. В това отношение Комисията отбелязва, че методът за възстановяване на разходите представлява компромис между интереса от запазване на стимул за намаляване на потреблението и необходимостта да се намали несигурността на доставчиците за вероятно поеманата от тях част от разходите. Освен ако нямало причини да се мисли, че оценката на държавата членка е неправилна или погрешна, Комисията не можело да бъде задължавана да оспорва концепцията за национални мерки, които според нея са солидно обосновани.
Република Полша също така счита, че в точка 210 от обжалваното съдебно решение Общият съд прекалено много се съсредоточава върху въпроса дали разглежданата мярка насърчава развитието на управлението на търсенето, игнорирайки правото на самостоятелна преценка на Комисията по съвместимостта на мярка с Насоките за 2014—2020 г.
На трето място, според Комисията Общият съд погрешно приема, че тя е трябвало да се усъмни в условията за участие на пазара на капацитет, на които трябва да отговарят операторите за управление на търсенето, тъй като Обединеното кралство се ангажирало да предложи поне 50 % от запазения обем чрез търгове T‑1, които предлагали по-добра възможност за достъп до пазара на операторите за управление на търсенето. Точки 242 и 243 от обжалваното съдебно решение съдържали явно погрешна преценка в това отношение, тъй като този ангажимент, посочен в съображение 46 от спорното решение, бил правно обвързващ. Ако държавата членка се отклоняла от посочения ангажимент, така приетата мярка повече нямало да бъде обхваната от спорното решение.
Обединеното кралство счита също, че предвид ангажимента му да предостави чрез търгове T‑1 поне 50 % от първоначално запазения обем, критиката на Общия съд в това отношение, съдържаща се в точки 242 и 243 от обжалваното съдебно решение, е неоснователна. Освен това според него Комисията е имала право да приеме този ангажимент, без да изисква то да доказва включването му във вътрешното право. Накрая, Обединеното кралство припомня, че макар да е възможно търгове T‑1 да са предпочитаният път за някои оператори за управление на търсенето, последните имат също възможността да участват в търгове T‑4, на които те впрочем отбелязали отлични резултати.
Що се отнася до прага за участие от 2 мегавата (MW), използван в спорното решение, Комисията отбелязва, че никое трето лице не е възразило в това отношение, поради което информацията, с която е разполагала по време на предварителното разглеждане, не е можела да породи съмнение в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар. Едва на етапа на писмената реплика в производството пред Общия съд този праг бил оспорен от Tempus, поради което това оплакване трябвало да бъде обявено за недопустимо. При всички положения направеното от Общия съд сравнение в точка 256 от обжалваното съдебно решение с пазара на капацитет Pennsylvania Jersey Maryland (PJM) в Съединените щати било неуместно и показвало липсата на критичен анализ на основателността на упреците, отправени от Tempus. Освен това на втория преходен търг Обединеното кралство свалило прага за участие на 500 kW, без да се постигне значителен резултат, тъй като само 2,7 % от офертите, подадени от операторите за управление на търсенето, били под въпросния праг.
Поради това според Комисията предвид информацията, с която е разполагала, тя е можела основателно да приеме, че разглежданата схема съдържа подходящи стимули за участието на операторите за управление на търсенето в съответствие с Насоките за 2014—2020 г.
Обединеното кралство и Република Полша най-общо обръщат внимание, че целта на Насоките за 2014—2020 г. е да се позволи на Комисията да провери дали дадена мярка за помощ позволява да се постигне цел от общ интерес, която в разглеждания случай е да се осигури адекватността на капацитетите на пазара на електроенергия при най-нисък разход за потребителя и по технологично неутрален начин, като се минимизират отрицателните последици за търговията между държавите членки и конкуренцията. С тях обаче не се целяло да се въведат специални условия относно структурирането на мярката за помощ или да се определят аспектите от механизма за осигуряване на капацитет, целящи да се гарантира адекватността на капацитета. Целта на тези насоки следователно не била да се улеснят или насърчат операторите за управление на търсенето, както погрешно констатирал Общият съд в цялото обжалвано съдебно решение. Ето защо, заключвайки, че съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар поражда съмнения, Общият съд пренебрегнал целта на пазара на капацитет и допуснал грешка при прилагането на посочените насоки.
В отговор на първото оплакване Tempus най-напред твърди, че доводите на Комисията почиват на погрешен прочит на обжалваното съдебно решение. Общият съд приел само че без да пренебрегва данните, предоставени от държавата членка, Комисията трябва да си състави глобална представа за цялата налична релевантна информация и да издири допълнителни доказателства чрез официалната процедура по разследване, ако, както в разглеждания случай, последните са обективно необходими за разсейването на съмненията.
Що се отнася по-специално до оценката на потенциала за управление на търсенето, Tempus подкрепя напълно преценката на Общия съд, съдържаща се в точки 152—158 от обжалваното съдебно решение. То по-специално счита, че Комисията е трябвало да изиска от Обединеното кралство най-напред да оцени потенциала на участието на операторите за управление на търсенето, както се изисквало в точки 223 и 224 от Насоките за 2014—2020 г., без да чака първият търг да разкрие този потенциал. Tempus освен това твърди, че Комисията не е отчела в достатъчна степен факта, че технологията на управление на търсенето трябва да се насърчава по подходящ начин, за да реализира целия си потенциал, който можел да направи пазара на капацитет ненужен в близко бъдеще.
Според Tempus второто оплакване на Комисията също е неоснователно. На първо място, що се отнася до дискриминационния характер на срока на договорите за капацитет, Комисията извършила погрешен прочит на обжалваното съдебно решение, тъй като в него не се констатирало, че съществува редовен режим на договори със срок над една година, от който операторите за управление на търсенето да са изключени. Освен това Tempus иска от Съда да извърши заместване на мотиви, за да констатира, че има други доказателства, обосноваващи наличието на съмнения в това отношение. Както подчертал Общият съд в точка 190 от обжалваното съдебно решение, Комисията трябвало да определи дали невъзможността операторите за управление на търсенето да сключват договори със същия срок като тези на другите доставчици на капацитет не води до намаляване на евентуалния им принос за разрешаването на проблема с адекватността на капацитета. Всъщност сам по себе си фактът, че определена технология е скъпа, не трябвало да ѝ предоставя неоправдано предимство на тези търгове, след като пазарът на капацитет би трябвало да гарантира сигурността на доставките при минимален разход за потребителя.
На второ място, що се отнася до метода за възстановяване на разходите, Tempus твърди, че точки 208—213 от обжалваното съдебно решение се отнасят изключително за преценка на фактите от Общия съд, която е извън контрола на Съда в производство по обжалване. При всички положения, анализът на Общия съд относно наличието на съмнения, що се отнася до стимулиращия ефект на разглежданата мярка, бил правилен поради причините, изложени в точки 194—213 от обжалваното съдебно решение. Що се отнася до твърдяната от Комисията липса на връзка между финансирането на мярката и мярката за помощ като такава, според Tempus, напротив, разглежданата мярка е идеален пример за механизъм, съдържащ задължителна връзка между предназначението на данъка и помощта. Всъщност ценовите сигнали, въведени с метода за възстановяване на разходите за период от една година, имали пряко отражение върху стимулите и капацитета на потребителите да разместят своето потребление и съответно върху търсенето в пиков период, използвано след това, за да се изчисли обемът капацитет, който трябва да се придобие за следващите години. Неупоменаването на този аспект в Насоките за 2014—2020 г. не възпрепятствало вземането му предвид при преценката на съвместимостта на разглежданата мярка. Накрая, според Tempus Общият съд не е допуснал грешка, приемайки, че Комисията не може се задоволи с просто поемане на ангажимент от държавата членка, ако този ангажимент не е отразен в националното законодателство.
На трето място, що се отнася до условията за участие на пазара на капацитет, и по-специално до прага за участие от 2 MW, според Tempus Общият съд правилно е приел, че този довод е допустим, тъй като с него се развива оплакване, формулирано в жалбата до него. Освен това в точки 249—252 от обжалваното съдебно решение ясно се посочвало защо гаранцията за участие в тръжна процедура може действително да се окаже преграда пред участието на операторите за управление на търсенето на пазара на капацитет.
Съображения на Съда
С първото оплакване, направено във втората част от единственото основание, Комисията оспорва точки 146, 152 и 154—156 от обжалваното съдебно решение, спадащи към анализа в дял „Налични елементи относно потенциала на управлението на [търсенето]“ от това решение.
В това отношение видно от съображение 122 от спорното решение, чието съдържание е припомнено в точка 150 от обжалваното съдебно решение, с цел да подкрепи сектора на управлението на търсенето Обединеното кралство е изразило намерението си да разгледа информацията от първия търг T‑4 от декември 2014 г., за да се увери, че кривите на търсенето ще бъдат адаптирани по подходящ начин. Освен това Обединеното кралство изготвя разпоредби за преходните търгове, за да подкрепи растежа в сектора на управлението на търсенето между 2015 г. и 2016 г., както и пилотен проект в областта на енергийната ефективност. В отговор на публикуван на 30 юни 2014 г. доклад на групата от технически експерти (наричана по-нататък „ГТЕ“) — отговаряща за разглеждането на препоръките за капацитета, който да се предложи на търгове на пазара на капацитет през декември 2014 г. — Обединеното кралство отбелязало също, че National Grid plc предлага общ проект с Energy Networks Association (Асоциация на електропреносните мрежи), включително с Distribution Network Operators (Оператори на разпределителни мрежи).
В точка 151 от обжалваното съдебно решение Общият съд припомня съображение 128 от спорното решение, съгласно което, макар разглежданата мярка да е можела да доведе до подкрепа на производството от изкопаеми горива, Комисията приема, че при извършваната ежегодно оценка на проблема с адекватността на капацитета са взети предвид всички видове оператори, включително операторите за управление на търсенето. Според Общия съд от това в съображение 129 от спорното решение Комисията заключава, че разглежданата мярка е „технологично неутрална“ и не води до укрепване на положението на производителите на електроенергия от изкопаеми горива.
В точка 146 от обжалваното съдебно решение Общият съд впрочем по-специално отбелязва, че към момента, в който Комисията е извършила предварителното си разглеждане на въпросната мярка, тя е била в състояние да анализира елементите, които не само позволяват да се предвиди настоящата роля на управлението на търсенето, но също така да предвиди действителния му потенциал.
В точка 152 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва, че съдържащите се в съображения 122, 128 и 129 от спорното решение преценки, припомнени в точки 150 и 151 от обжалваното съдебно решение и точки 109 и 110 от настоящото решение, не са „от естество да позволят на Комисията да премахне съмненията, произтичащи от елементите, с които тя вече е разполагала или е могла да разполага към момента на приемане на [спорното] решение“.
В точка 154 от посоченото съдебно решение Общият съд добавя, че „с оглед на наличните елементи и предвид ролята на управлението на [търсенето], в случая [Комисията] не може да се ограничи единствено с констатацията, че мярката е „отворена“ и в резултат от това да достигне до извода за технологичната ѝ неутралност, без да разгледа по-подробно фактите и ефективността при вземането предвид на това технологично решение в рамките на пазара за капацитет“.
В това отношение в точка 155 от обжалваното съдебно решение Общия съд по-специално отбелязва, че нито един от посочените в спорното решение елементи не позволява да се установи, че Комисията надлежно е извършила своя собствена проверка относно ефективното вземане предвид на управлението на търсенето. Той посочва „[н]апример“, че никъде в спорното решение не се споменава отбелязаната от National Grid оценка от 3 гигавата (GW) на потенциала на управлението на търсенето. Общия съд съответно заключава, че Комисията е приела информацията и хипотезите, представени от Обединеното кралство.
В точка 156 от обжалваното съдебно решение той добавя, че не може да се изключи възможността, „ако Комисията бе извършила собствена проверка на потенциала на управлението на [търсенето], по-специално като си зададе въпроса за реда и условията на вземане предвид на оценките, направени от National Grid[,] или на други източници, или като си зададе въпроса за причините за успеха на американските примери, то редът и условията за участие на операторите […] за управление на [търсенето] биха били различни“.
Именно въз основа на тези съображения в точка 158 от обжалваното съдебно решение Общият съд заключава, че „наличните елементи относно потенциала на управлението на [търсенето] […] може да представляват косвено доказателство за наличието на съмнения по отношение на съвместимостта на [разглежданата мярка] с вътрешния пазар, [за които] при прочита на [спорното] решение не може да се установи, че […] са били [разсеяни] след извършеното от Комисията предварително разглеждане“.
Този извод на Общия съд е опорочен от грешка при прилагане на правото.
В това отношение, както следва от съдебната практика, посочена в точка 39 от настоящото решение, е важно да се припомни, че страната, която иска отмяна на решение на Комисията да не повдига възражения, трябва да представи доказателства, с които може да се установи, че преценката на информацията и на наличните елементи е трябвало да породи съмнения в съвместимостта на съответната мярка с вътрешния пазар.
От съображенията от обжалваното съдебно решение, припомнени в точки 111—115 от настоящото решение, обаче следва, че Общият съд не е проверил дали Tempus е успяло да докаже, че преценката на информацията и наличните елементи е трябвало да породи съмнения у Комисията в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар, които съмнения е трябвало да я накарат да извърши свой собствен анализ на този потенциал, евентуално след като започне официалната процедура по разследване. Общият съд по-скоро възлага на тази институция задължението да издирва елементи отвъд „наличните елементи относно потенциала на управлението на [търсенето]“, отбелязани в точка 158 от обжалваното съдебно решение.
Общият съд по-специално не отбелязва нито конкретния въпрос, за който е трябвало да се отнасят съмненията на Комисията, нито конкретния елемент, който е трябвало да породи такива съмнения. Налага се освен това констатацията, че макар в точки 136—145 от обжалваното съдебно решение Общият съд да се позовава на някои елементи, свързани с потенциала на управлението на търсенето, които Комисията е можела да вземе предвид, от прочита на тази част от обжалваното съдебно решение не следва, че един или друг от тези елементи е можел да породи съмнения у Комисията в действителното вземане предвид на потенциала на управлението на търсенето при замислянето на разглежданата мярка и съответно в съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
Що се отнася по-специално до доклада на ГТЕ, откъси от който са цитирани в точки 142 и 145 от обжалваното съдебно решение, в точка 143 от това решение Общият съд действително посочва, че в анализа на ГТЕ „се подчертава спешната необходимост от определяне на адекватни стимули, за да може управлението на [търсенето] ефективно да участва на пазара за капацитет, като се отчита целият му потенциал“ и че „[ГТЕ] изтъква, че към настоящия момент липсва организация, която е в състояние да осигури получаване на данните, необходими за разбирането и събирането на информацията относно потенциала [н]а управление[то] на [търсенето] в различните [му] аспекти, дори когато част от нея вече е налична“. В точка 147 от посоченото съдебно решение той добавя, че Комисията е била запозната с посочените от ГТЕ трудности относно вземането предвид на потенциала на управлението на търсенето в рамките на пазара на капацитет.
Същевременно, макар тези съображения да свидетелстват за известно затруднение при оценяването на потенциала на управлението на търсенето, с тях не може да се докаже, че разглежданата мярка не отчита, или не отчита в достатъчна степен, този потенциал и съответно трябва да породи съмнения в нейната съвместимост с вътрешния пазар. Всъщност, както сам припомня Общият съд в точки 136, 137 и 150 от обжалваното съдебно решение, Обединеното кралство е разбирало необходимостта управлението на търсенето да участва на пазара на капацитет и някои елементи от разглежданата мярка са били замислени, за да се осигури това участие. Общият съд обаче не обяснява поради какви причини Комисията е трябвало да се усъмни в достатъчността и адекватността на тези елементи.
От гореизложеното следва, че първото оплакване от втората част от единственото основание на Комисията трябва да бъде уважено.
В рамките на второто оплакване, направено в подкрепа на настоящата част от единственото основание, Комисията оспорва, на първо място, някои разсъждения в анализа, извършен от Общия съд в точки 160—192 от обжалваното съдебно решение, по въпроса за срока на договорите за капацитет, след който анализ в точка 193 от това решение Общият съд констатира, че разликата между срока на договорите за капацитет, предложени на операторите за управление на търсенето, и срока на договорите, предложени на производителите на електроенергия, представлява косвено доказателство за наличието на съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар.
В това отношение трябва да се припомни, че в точки 165—168 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира — без тази констатация да се оспорва в настоящото производство по обжалване — че разглежданата мярка не предоставя никаква възможност на операторите за управление на търсенето да сключват договори за капацитет със срок над една година, докато доставчиците на капацитет, които поемат разходи в необходимия размер, за да обновят съществуваща или изградят нова централа, имат право да сключат договори със срок съответно до три и петнадесет години.
В точка 169 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва в това отношение, че Комисията е възприела позицията на Обединеното кралство по същество че производствените капацитети, които са нови или подлежат на обновяване, предполагали големи инвестиционни разходи, което обосновало сключването с тях на по-дългосрочни договори, за да могат операторите да получат необходимото финансиране, докато операторите за управление на търсенето имали по-малки нужди от капиталови разходи. След като анализира подробно дали този подход на Комисията е бил обоснован, в точка 180 от това решение Общият съд заключава, че решаващият критерий, възприет в разглежданата мярка, за да се определят операторите, които могат да сключват договори за капацитет със срок над една година, е бил нивото на капиталови разходи и трудностите при финансирането.
Поради това в точка 181 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че е необходимо да се проучи какъв е необходимият срок, за да се позволи на всяка категория доставчици на капацитет пълноценно да участват на пазара за капацитет, с оглед на техните инвестиционни разходи и трудностите им при финансирането, за да се спази задължението за осигуряване на подходящи стимули на всички оператори, и че Комисията съответно трябва да провери дали запазването на договорите за капацитет със срок над една година за някои технологии е дискриминационно и противоречи на целта за създаване на технически неутрален пазар на капацитет.
В точка 182 от обжалваното съдебно решение, и отново в точка 192 от същото решение, Общият съд впрочем констатира, че Комисията е възприела позицията на Обединеното кралство, че не е необходимо да се предлагат договори със срок над една година на операторите за управление на търсенето, без да се проверява дали капиталовите разходи и трудностите при финансирането на този вид оператори могат да налагат да им бъде предоставена възможност да сключат такива договори.
От мотивите, изложени в точки 183—191 от обжалваното съдебно решение, обаче не е видно Tempus да е доказало, както се изисква от посочената в точка 39 от настоящото решение съдебна практика, че преценката на информацията и елементите, с които е разполагала Комисията, е трябвало да породи у нея съмнения в основателността на позицията на Обединеното кралство.
Всъщност в точка 187 от обжалваното съдебно решение Общият съд сам констатира, че както според Tempus, така и според UK Demand Response Association (UKDRA) (Асоциация за управление на търсенето на Обединеното кралство), която представя становище на Комисията, новите оператори за управление на търсенето нямат непременно същите капиталови разходи като производителите, изграждащи нови централи. Освен това съгласно точка 188 от това решение нито Tempus, нито UKDRA са предоставили по-подробна информация в това отношение на Комисията.
В същата точка 188 Общият съд действително приема, че Комисията сама е трябвало да издири релевантната информация и че поради това, за да се установи наличието на съмнения по смисъла на член 4, параграф 4 от Регламент № 659/1999, е било достатъчно Tempus да докаже, че Комисията не е издирила, нито пък е разгледала надлежно и безпристрастно всички релевантни обстоятелства.
Съгласно мотивите, изложени в точки 48—51 от настоящото решение, този извод обаче е опорочен от грешка при прилагане на правото.
Следователно Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, приемайки в точка 193 от обжалваното съдебно решение, че разликата между срока на договорите за капацитет, предложени на операторите за управление на търсенето, и срока на договорите, предложени на производителите, е косвено доказателство за наличието на съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар.
На второ място, според Комисията, за да установи наличието на съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар, Общият съд неправилно се е позовал на метода за възстановяване на разходите, чиято цел, както бе припомнено в точка 11 от настоящото решение, е да се осигури финансирането на разходите, направени за заплащане на капацитета, чрез прилагана за доставчиците на електроенергия такса, която се определя в зависимост от пазарния им дял и се изчислява въз основа на регистрираното търсене между 16 и 19 часа в делничните дни между ноември и февруари.
Както следва от точка 203 от обжалваното съдебно решение, Общият съд приема, че методът за възстановяване на разходите е бил релевантен, за да се прецени по-специално пропорционалността на разглежданата мярка, а именно за да се определи дали размерът на отпуснатата помощ е сведен до необходимия минимум за постигането на очаквания резултат.
За да обоснове това виждане, в точки 204 и 205 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва по същество, че размерът на отпуснатата помощ по разглежданата мярка зависи от обема капацитет, предложен на търговете чрез пазара на капацитет, и от цената на приключване на търговете. Той уточнява, че тъй като обемът на капацитет, предлаган на търговете, се определя при отчитане на пиковете на търсене, то колкото равнището на последните е по-ниско, толкова по-малък е обемът капацитет, предлаган на търговете, и съответно толкова е по-малък размерът на помощта.
Тъй като впрочем таксата, прилагана за доставчиците, се изчислява въз основа на търсенето на електроенергия, тя представлява стимул за намаляване на потреблението на електроенергия, а това на свой ред намалява както обема капацитет, предлаган на търговете с цел справяне с пиковете на търсене, така и цената на приключване на търговете, което в крайна сметка се изразява в намаляване на размера на помощта.
В това отношение в точка 206 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че докато Обединеното кралство първоначално предвижда да изчислява размера на таксата въз основа на пазарния дял на доставчиците на електроенергия в регистрираното търсене на електроенергия през така наречените „три периода“ — тоест през трите периода от по половин час, в които са регистрирани най-високите годишни пикове на потребление на електроенергия за периода от ноември до февруари — в крайна сметка след обществено допитване Обединеното кралство променя правилата за изчисляване на таксата, за да възприеме метода, описан в точка 134 от настоящото решение.
Както следва от точка 207 от обжалваното съдебно решение, Общият съд приема, че по отношение на промяната на метода на изчисляване на таксата, предназначена за финансиране на помощта, Комисията е възприела позицията на Обединеното кралство, без да разгледа последиците от тази промяна върху общия размер на помощта и съответно върху пропорционалността на разглежданата мярка.
Освен това в точка 210 от обжалваното съдебно решение Комисията е упрекната, че не е проверила дали новият метод на възстановяване на разходите действително запазва предоставянето на равностоен стимул за намаляване на потреблението на електроенергия при пиковете на търсене, по-специално чрез насърчаване на развитието на управлението на търсенето.
В точка 211 от това решение той добавя, че Комисията също така не е проверила дали приетият метод за възстановяване на разходите засяга достъпа до пазара, по-специално на операторите за управление на търсенето, в частност като увеличава пречките за навлизане на пазара и за растеж в резултат от силната позиция на вертикално интегрираните доставчици. В това отношение Общият съд се позовава на точка 92 от Насоките за 2014—2020 г.
Поради това в точка 213 от обжалваното съдебно решение Общият съд заключава, че Комисията е била длъжна да разгледа евентуалното въздействие от промяната на метода за възстановяване на разходите върху пропорционалността на разглежданата мярка и съответно нейната съвместимост с вътрешния пазар. Поради това според него фактът, че в рамките на предварителната процедура по разглеждане Комисията не е разполагала с пълната информация относно обстоятелствата, при които е бил изменен методът за възстановяване на разходите, представлява допълнително косвено доказателство за наличието на съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар.
В това отношение трябва да се припомни, че Комисията може да приеме насоки, за да определи критериите, въз основа на които възнамерява да преценява съвместимостта с вътрешния пазар на предвиждани от държавите членки мерки за помощ. Като приема такива правила за поведение и обявява посредством публикуването им, че ще ги прилага към съответните случаи, Комисията се самоограничава в упражняването на своето право на преценка и по принцип не може да се отклонява от тези правила, за да не бъде евентуално санкционирана за нарушение на общи правни принципи като принципите на равно третиране или на защита на оправданите правни очаквания (решение от 29 юли 2019 г., Bayerische Motoren Werke и Freistaat Sachsen/Комисия,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
В разглеждания случай е безспорно, че съгласно Насоките за 2014—2020 г. пропорционалността на съответната мярка за помощ е един от релевантните критерии, за да се прецени нейната съвместимост с единния пазар.
Тъй като методът за възстановяване съдържа такса, тоест заплащан от доставчиците на електроенергия данък, Комисията се позовава и на практиката на Съда, съгласно която, за да може данък да се разглежда като неразделна част от мярка за помощ, трябва да има задължителна връзка между предназначението на данъка и помощта съгласно релевантното национално законодателство, в смисъл че приходите от данъка непременно са предназначени за финансиране на помощта. Ако такава връзка съществува, приходите от данъка влияят пряко върху размера на помощта и съответно върху преценката на съвместимостта на тази помощ с вътрешния пазар (решения от 27 октомври 2005 г., Distribution Casino France и др.,
C‑266/04—C‑270/04, C‑276/04 и C‑321/04—C‑325/04
,
EU:C:2005:657
, т.
и от 3 март 2020 г., Vodafone Magyarország,
C‑75/18
,
EU:C:2020:139
, т.
).
В разглеждания случай, макар от обжалваното съдебно решение да не следва, че приходите от таксата, наложена в рамките на метода за възстановяване, непременно са предназначени за финансиране на разглежданата мярка, правилата за изчисляване на тази такса могат да се отразят на размера на помощта, както по същество приема Общият съд в точки 203—205 от обжалваното съдебно решение.
Всъщност логично може да се презумира, че доставчиците на електроенергия, които дължат заплащането на таксата, изцяло или отчасти ще я начислят на своите клиенти, поради което в крайна сметка с таксата може да се окаже обложено потреблението на електроенергия и тя да насърчи ограничаването му. Това на свой ред води до ограничаване на изисквания капацитет и съответно на помощта, предоставяна по разглежданата мярка, за да се осигури този капацитет.
Следователно Общият съд не може да бъде упрекван, че е допуснал грешка при прилагане на правото, тъй като е приел, че избраният метод за възстановяване на разходите може да се окаже релевантен за преценката на пропорционалността на разглежданата мярка и съответно на съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
След това уточнение трябва да се провери дали Общият съд е имал основание да приеме, както прави в точка 213 от обжалваното съдебно решение, че липсата на „пълната информация относно обстоятелствата, при които е бил изменен методът за възстановяване на разходите“ представлява косвено доказателство за наличието на съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар.
В това отношение, е важно да се подчертае, че Комисията трябва да прецени съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар, а не да сравнява тази мярка с различна мярка, предвиждана по-рано от Обединеното кралство. Следователно сам по себе си фактът, че методът за финансиране на разглежданата мярка е изменен спрямо първоначално предвиждания метод, не може да се счете за годен да обоснове наличието на съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар.
Следователно, противно на констатацията на Общия съд в точка 210 от обжалваното съдебно решение, не е било необходимо Комисията да проверява дали методът за възстановяване на разходите, предвиден по разглежданата мярка, запазва стимул за намаляване на потреблението на електроенергия, равностоен на онзи, който би произтекъл от първоначално предвидения метод.
От гореизложените съображения следва, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, приемайки в точка 213 от обжалваното съдебно решение, че липсата на пълната информация относно обстоятелствата, при които е бил изменен методът за възстановяване на разходите, представлява косвено доказателство за наличието на съмнения, които могат да обосноват започването от Комисията на официалната процедура по разследване на разглежданата мярка.
На трето място, Комисията оспорва някои мотиви от обжалваното съдебно решение, посветени на условията за участие на операторите за управление на търсенето на пазара на капацитет. След като анализира три групи доводи, изтъкнати от Tempus, в точка 259 от обжалваното съдебно решение Общият съд прави извода, че взаимодействието между търговете T‑4 и T‑1, както и някои условия за участие на операторите за управление на търсенето на пазара за капацитет, е трябвало да породят съмнения у Комисията, от една страна, в годността на разглежданата мярка да постигне заявените от Обединеното кралство цели за насърчаване на развитието на управлението на търсенето, и от друга страна, в нейната съвместимост с изискванията на Насоките за 2014—2020 г. относно наличието на подходящи стимули за операторите за управление на търсенето, и съответно в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар.
Този извод по същество се основава на два мотива на Общия съд, които Комисията оспорва.
Първо, в точка 243 от обжалваното съдебно решение Общият приема, че организирането на търгове T‑1 може да насърчи развитието на управлението на търсенето, но добавя, че Комисията е трябвало да се усъмни в размера на този стимулиращ ефект с оглед на ограничения обем капацитет, запазен за търгове T‑1, и с оглед на установената в точка 242 от обжалваното съдебно решение липса на изрична правна разпоредба, потвърждаваща гаранцията на Обединеното кралство на тези търгове да си осигурява поне 50 % от запазения обем.
Както впрочем припомня Комисията, в съображение 46 от спорното решение тя отчита ангажимента на Обединеното кралство да си осигурява на търгове T‑1 поне 50 % от запазения обем капацитет четири години по-рано.
Такъв ангажимент е неразделна част от разглежданата мярка, за която със спорното Комисията решава да не повдига възражения (вж. в този смисъл решение от 13 юни 2013 г., Ryanair/Комисия,
C‑287/12 P
, непубликувано,
EU:C:2013:395
, т.
).
Следователно, както посочва генералният адвокат в точка 170 от заключението си, ако Обединеното кралство предостави помощ като предвидената с разглежданата мярка, без да спази този ангажимент, посочената помощ няма да бъде обхваната от спорното решение и съответно няма да може да се счита за разрешена от Комисията.
Поради това въпросът дали Обединеното кралство е включило ангажимента, посочен в съображение 46 от спорното решение, в изрична разпоредба от вътрешното си право е ирелевантен за преценката на съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар. Поради това, противно на виждането на Общия съд, липсата на такава разпоредба не може да бъде източник на съмнение в това отношение.
Трябва да се добави, че в точка 241 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че запазеният обем капацитет за търгове T‑1 е ограничен спрямо обема капацитет, предложен на търгове T‑4, и че освен това търгове T‑1 не са запазени само за операторите за управление на търсенето.
Сами по себе си тези съображения не могат да обосноват наличието на съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар поради предполагаемо дискриминационно или неблагоприятно третиране на операторите за управление на търсенето.
От една страна, Обединеното кралство се е ангажирало да предостави чрез търговете, а именно по време на търгове T‑1, поне 50 % от запазения обем, така че е трудно да се разбере поради какви причини Общият съд квалифицира запазения обем капацитет за търгове T‑1 като „ограничен“. От друга страна, възможността всички оператори да участват в търгове T‑1 не означава, че операторите за управление на търсенето се третират неблагоприятно или дискриминационно.
Второ, Комисията оспорва мотивите в точки 256 и 257 от обжалваното съдебно решение, които карат Общият съд да заключи в точка 258 от това решение, че Комисията е трябвало да се усъмни в основателността на твърдението, че фиксирането от Обединеното кралство на минималния праг за участие в търговете на капацитет на 2 MW представлява мярка, благоприятстваща развитието на управлението на търсенето.
В това отношение, както следва от точка 255 от обжалваното съдебно решение, трябва да се отбележи, че в своето уведомление за разглежданата мярка Обединеното кралство представя минималния праг за участие от 2 MW като нисък с оглед на прага за участие, приет от National Grid при други мерки, и съответно като една от мерките, позволяващи насърчаване на операторите за управление на търсенето да участват на пазара за капацитет.
От обжалваното съдебно решение впрочем не следва, че това твърдение на Обединеното кралство е оспорено в спонтанно представените на Комисията становища. Освен това в съображения 16 и 17 от спорното решение Комисията само отбелязва прага от 2 MW, без да се произнася по неговия благоприятен или неблагоприятен характер за операторите за управление на търсенето.
Както следва от точка 253 от обжалваното съдебно решение, едва в отговор на доводите, изложени от Комисията в нейната писмена защита пред Общия съд, Tempus твърди, че фиксирането на минимален праг участие на 2 MW представлява преграда за операторите за управление на търсенето да участват на пазара на капацитет.
След като в точка 254 от обжалваното съдебно решение обявява за допустимо твърдението на Tempus, въпреки че е представено в напреднал етап от производството, Общият съд, от една страна, в точка 256 от това решение приема, че прагът за участие на пазара на капацитет PJM — изрично използван като референтен от Обединеното кралство в уведомлението му в подкрепа на неговото твърдение, че разглежданата мярка позволява развитие на сектора на управление на търсенето — е едва 100 kW, тоест 20 пъти по-малко.
От друга страна, в точка 257 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва, че макар операторите за управление на търсенето действително да разполагат с възможност да групират няколко обекта, за да достигнат минималния праг от 2 MW, те трябва да заплатят гаранцията за участие в тръжна процедура за целия размер от 2 MW, щом като част от този обем, макар и минимална, е съставена от непотвърдени капацитети за управление на търсенето. Според Общия съд размерът на гаранцията за участие в тръжна процедура обаче може да представлява препятствие за навлизането на нови оператори за управление на търсенето.
Именно въз основа на тези съображения Общият съд заключава в точка 258 от обжалваното съдебно решение, че Комисията е трябвало да се усъмни в твърдението, че фиксирането на 2 MW на минималния праг за участие на търговете на капацитет представлява мярка, благоприятстваща развитието на управлението на търсенето.
Без да е необходимо да се проверява дали Общият съд правилно е счел за допустимо твърдението на Tempus относно минималния праг за участие, което се оспорва от Комисията, трябва да се отбележи, първо, както посочва генералният адвокат в точка 177 от заключението си, че прагът за участие, приет от National Grid при други мерки, действително е надхвърлял 2 MW. Поради това твърдението на Обединеното кралство, отбелязано в точка 255 от обжалваното съдебно решение, не е било неточно, което Общият съд впрочем не твърди.
Второ, в точка 256 от обжалваното съдебно решение Общият съд изобщо не излага мотивите, които могат да обосноват сравнение между прага за участие на пазара на капацитет PJM и предвидения праг по разглежданата мярка. Отбелязаното от Общия съд позоваване от Обединеното кралство на пазара на капацитет PJM в подкрепа на твърдението му, че тази мярка би позволила да се развие секторът на управление на търсенето, само по себе си не може да обоснове такова сравнение.
Трето, налага се констатацията, че в точка 258 от обжалваното съдебно решение Общият съд само отбелязва, че Комисията е трябвало да се усъмни в твърдението, че фиксирането на минималния праг за участие на 2 MW представлява мярка, благоприятстваща развитието на управлението на търсенето.
Дори впрочем да се допусне, че е възможно съмнения в благоприятното отражение на фиксирането на минималния праг за участие на 2 MW върху развитието на управлението на търсенето да са обосновани, това обстоятелство не означава непременно, че посоченият праг е бил неблагоприятен за такова развитие, в смисъл че представлява значително препятствие за операторите за управление на търсенето да участват на пазара на капацитет.
От гореизложените съображения следва, че изводът на Общия съд, който се съдържа в точка 259 от обжалваното съдебно решение и бе припомнен в точка 153 от настоящото решение, не може да бъде обоснован нито със съображенията, изложени в точки 242—243 от обжалваното съдебно решение, относно липсата на разпоредба от вътрешното право на Обединеното кралство, гарантираща предлагането чрез търговете, а именно по време на търгове T‑1, на поне 50 % на запазения капацитет четири години по-рано, нито със съображенията, изложени в точки 256—258 от обжалваното съдебно решение, относно съмненията, които Комисията трябвало да има в това, че фиксирането на 2 MW на минималния праг за участие на пазара на капацитет е благоприятно за операторите за управление на търсенето.
Тъй като изводът, направен в точка 259 от обжалваното съдебно решение, е опорочен от грешка при прилагане на правото, втората част от единственото основание от жалбата съответно трябва да бъде уважена.
След като двете части от единственото основание от жалбата бяха уважени по същество, обжалваното съдебно решение трябва да бъде отменено.
По жалбата до Общия съд
Съгласно член 61, първа алинея, второ изречение от Статута на Съда на Европейския съюз, когато Съдът отмени решението на Общия съд, той може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това.
В разглеждания случай, като се има предвид по-специално, че жалбата за отмяна, подадена от Tempus по дело T‑793/14, почива на основания, които вече са били обсъдени при условията на състезателност в производството пред Общия съд и разглеждането им не налага да се взема решение за каквото и да било процесуално-организационно действие или събиране на доказателства по преписката, Съдът счита, че фазата на производството му позволява да постанови окончателно решение по делото и че това трябва да се направи (вж. по аналогия решение от 8 септември 2020 г., Комисия и Съвет/Carreras Sequeros и др.,
C‑119/19 P и C‑126/19 P
,
EU:C:2020:676
, т.
).
В качеството си на заинтересована страна и с цел да гарантира защитата на процесуалните права, които черпи от член 108, параграф 2 ДФЕС и от член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999, Tempus изтъква две основания в подкрепа на жалбата си в първоинстанционното производство, изведени, първото, от нарушение на член 108, параграф 2 ДФЕС, от нарушение на принципите на недопускане на дискриминация, на пропорционалност и на защита на оправданите правни очаквания и от неправилна преценка на фактите, а второто, от липса на мотиви.
По първото основание
Първото основание се състои от седем части. В подкрепа на първата част, в която се твърди, че потенциалът на управлението на търсенето е преценен неправилно, Tempus изтъква елементите, разгледани от Общия съд в точки 136—158 от обжалваното съдебно решение в частта, озаглавена „Налични елементи относно потенциала на управлението на [търсенето]“. Поради причините, изложени в точки 117—122 от настоящото решение, с тези елементи обаче не може да се докаже, че преценката на потенциала на управлението на търсенето е трябвало да породи съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар и че тези съмнения е трябвало да накарат Комисията да започне официалната процедура по разследване. Поради това първата част от първото основание трябва да се отхвърли.
Във втората част от първото основание Tempus изтъква обстоятелствата, разгледани от Общия съд в точки 160—193 от обжалваното съдебно решение в частта, озаглавена „По срока на договорите за капацитет“. Съгласно точки 129—133 от настоящото решение тези обстоятелства обаче не доказват, че Комисията е трябвало да се усъмни в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар. Поради това втората част от първото основание също трябва да се отхвърли.
С третата част от първото основание Tempus по същество твърди, че предвидените по разглежданата мярка условия за участие в различните търгове са били такива, че de facto са водели до изключване на операторите за управление на търсенето от първите търгове T‑4. Тази част трябва да се отхвърли като неоснователна поради мотивите, изложени в точки 231—235 от обжалваното съдебно решение, които Съдът споделя.
С четвъртата част Tempus изтъква доводите, свързани с метода за възстановяване на разходите, както са обобщени в точки 194—197 от обжалваното съдебно решение. Поради мотивите, изложени в точки 150 и 151 от настоящото решение, тези доводи обаче не доказват, че Комисията е трябвало да се усъмни в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар. Поради това четвъртата част трябва да се отхвърли.
С петата част Tempus твърди, че разглежданата мярка подлага на дискриминация операторите за управление на търсенето, третирайки еднакво всички участници в постоянните търгове и задължавайки всички, включително тези оператори, да подават оферти за неограничени във времето извънредни заявки за капацитет.
Тази част трябва да се отхвърли като неоснователна. Всъщност безспорно е, че задължението за подаване на оферти за неограничени във времето извънредни заявки за капацитет се отнася за всички оператори, тъй като това задължение преследва целта, както обяснява Комисията, за постигане на ниво на сигурност на доставките, надхвърлящо осигуряваното такова чрез подаването на оферти, сведени до покриване на ограничени във времето извънредни заявки за капацитет. При това положение не може да се приеме нито че е имало дискриминационно третиране на операторите за управление на търсенето, нито че Комисията е трябвало да се усъмни в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар поради задължението да се подават оферти за покриване на неограничени във времето извънредни заявки за капацитет.
С шестата част Tempus твърди, че налагането на всички участници на пазара на капацитет на едно и също задължение за гарантиране на участие в тръжна процедура може да създаде проблем с навлизането на пазара за операторите за управление на търсенето, тъй като секторът на управление на търсенето е още в началния си етап. Тази част трябва да се отхвърли като неоснователна поради мотивите, изложени в точки 249—252 от обжалваното съдебно решение, които Съдът споделя.
Накрая, със седмата част Tempus твърди, че разглежданата мярка поражда съмнения в съвместимостта ѝ с вътрешния пазар, тъй като при нея няма възнаграждение за операторите за управление на търсенето във връзка с ограничаването на загубите за пренос и разпределение на електроенергията. Според него с капацитета, предоставен от операторите за управление на търсенето, се намалява не само общият размер на капацитета, който се изисква и се намира на пазара на капацитет, но и се намаляват с около 7—8 % загубите на капацитет при преноса и разпределението на електроенергията. Според Tempus така направените икономии би трябвало да бъдат включени във възнаграждението на операторите за управление на търсенето, като по този начин се създаде стимул за подобряване на ефективността на мрежата. Тази част също трябва да се отхвърли поради мотивите, изложени в точки 263—266 от обжалваното съдебно решение, които Съдът споделя.
Поради това първото основание трябва да се отхвърли.
По второто основание
Доводи на страните
В подкрепа на второто основание, изведено от липса на мотиви в спорното решение, Tempus изтъква седем довода.
Първо, що се отнася до преценката на потенциалната роля на управлението на търсенето на пазара на капацитет на Обединеното кралство, Tempus твърди, че спорното решение съдържа противоречащи си мотиви. Всъщност, докато в съображение 107 от това решение се говорело за „доставчици на услуги по управление на търсенето, натрупали опит“, в съображение 131 от посоченото решение се посочвало, че секторът на управление на търсенето „е едва в началния си етап на развитие“. Това противоречие в мотивите показвало, че Комисията не е преценила правилно ролята, която управлението на търсенето играе и би могла да играе на пазара на капацитет на Обединеното кралство.
Второ, що се отнася до срока на договорите, Tempus твърди, че Комисията не е обяснила, от една страна, причината, поради която сроковете за реализиране на нови инвестиции, от които имат нужда операторите за управление на търсенето, за да предоставят капацитет, не са взети предвид, а в съображение 134 от спорното решение се посочват само сроковете за реализиране на производителите, и от друга страна, причината, поради която според нея, както следва от съображение 152 от посоченото решение, наличните договори за операторите за управление на търсенето са с „достатъчно дългия срок на договорите за капацитет, свързани с новите инвестиции“ и „позволяват на новите участници да получат необходимото финансиране и съответно да намалят риска от доминиране на пазара“.
Трето, що се отнася до избора на операторите за управление на търсенето между участие в преходните търгове или участие в постоянните търгове, Tempus твърди, че макар в съображение 128 от спорното решение Комисията да посочва, че целта на преходните търгове е да се подобри управлението на търсенето, тя не обяснява защо взаимното изключване на тези търгове да подобрява това управление на търсенето. Тя също така не обяснила защо да са недостатъчни „необходимите технически качества за решаване на проблема с адекватността на производствените капацитети“, която недостатъчност би могла да обоснове такова изключване, както се изисква в точка 232, буква а) от Насоките за 2014—2020 г.
Четвърто, що се отнася до метода за възстановяване на разходите, в спорното решение Комисията разгледала само въпроса дали разглежданата мярка съдържа някакъв стимулиращ ефект, въпреки че този ефект бил минимален и неподходящ за справяне с установената пазарна неефективност по ней-резултатния и най-икономичния начин. Поради това Комисията не разгледала проблемите, произтичащи от факта, че избраният метод за възстановяване на разходите не акцентира върху ценовия сигнал по отношение на потребителите за тяхното потребление на енергия през така наречените „три периода“ на търсене, и съответно не изпълнила задължението си за мотивиране.
Пето, в спорното решение Комисията не засегнала въпроса за използването на договори, покриващи неограничени във времето извънредни заявки за капацитет, вместо ограничени във времето договори при постоянните търгове.
Шесто, в посоченото решение Комисията също така не засегнала въпроса за изискването за гаранция за участие в търговете и съответно не обяснила причината, поради която операторите за управление на търсенето трябва да бъдат задължавани да предоставят същата гаранция като производителите.
Седмо, спорното решение не съдържало достатъчно мотиви относно липсата на допълнително възнаграждение при ограничаване на загубите за пренос и разпределение благодарение на управлението на търсенето. Съображение 140 от това решение било безплодно и не давало отговор на операторите за управление на търсенето, възразяващи че избягването на загубите за пренос и разпределение увеличава наличния капацитет в мрежата. Комисията трябвало да обясни причината, поради която изборът да се пренебрегне ограничаването на загубите благодарение на предприятията за управление на търсенето е обективно обоснован.
Комисията и Обединеното кралство оспорват доводите на Tempus.
Съображения на Съда
Трябва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296, параграф 2 ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (решения от 1 юли 2008 г., Chronopost и La Poste/UFEX и др.,
C‑341/06 P и C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, т.
и от 22 декември 2008 г., British Aggregates/Комисия,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, т.
).
Що се отнася по-специално, както в разглеждания случай, до решение да не се повдигат възражения на основание член 108, параграф 3 ДФЕС, Съдът вече е имал повод да уточни, че такова решение, което се приема в кратки срокове, трябва да съдържа единствено причините, поради които според Комисията не са налице сериозни затруднения при преценката на съвместимостта на съответната помощ с вътрешния пазар, и че дори кратките мотиви на това решение трябва да се считат за достатъчни с оглед на предвиденото в член 296, параграф 2 ДФЕС изискване за мотивиране, ако те при все това изразяват ясно и недвусмислено причините, поради които Комисията е счела, че не са налице такива затруднения, тъй като въпросът за обосноваността на тези мотиви не е свързан с това изискване (решения от 15 юни 1993 г., Matra/Комисия,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, т.
, от 22 декември 2008 г., Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, т.
,
и
и от 27 октомври 2011 г., Австрия/Scheucher-Fleisch и др.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, т.
).
Именно с оглед на тези съображения трябва да се разгледат последователно седемте довода, изтъкнати от Tempus в рамките на второто основание.
Що се отнася до първия довод, трябва да се отбележи, че между съображения 107 и 131 от спорното решение няма никакво противоречие. Всъщност, докато в съображение 107 се обобщават доводи на Обединеното кралство относно необходимото разграничение между операторите за управление на търсенето, натрупали опит, и оператори, които още нямат опит и им е необходима подкрепа, в съображение 131 е изложена преценката на Комисията по въпроса дали помощта е подходяща, според която преценка, по-специално, секторът на управление на търсенето, разглеждан в неговата цялост, е едва в началото на своето развитие.
Що се отнася до втория довод, засягащ съображения 134 и 152 от спорното решение, налага се констатацията, че съображение 152 — съгласно което достатъчно дългият срок на новите договори за капацитет за нови инвестиции ще позволи на новонавлизащите участници на пазара да си осигурят необходимото финансиране — е формулирано общо и не се отнася за конкретна категория оператори. Макар от съображение 134 от това решение да е възможно да се заключи, че сроковете за реализиране на операторите на търсенето са различни и евентуално по-дълги от тези за други видове оператори, като се има предвид и съдебната практика, посочена в точки 198 и 199 от настоящото решение, изобщо не е било необходимо в съображение 152 от посоченото решение Комисията да отбелязва конкретно по-подходящата продължителност на договорите, които операторите за управление на търсенето може да трябва да сключат.
Относно третия довод, засягащ съображение 128 от спорното решение, трябва да се отбележи съдържащата се в него констатация на Комисията, както вече е било отбелязано в съображения 88—94 от същото решение, че Обединеното кралство е проучвало или въвеждало в действие допълнителни мерки с цел по-специално да подобри управлението на търсенето. Всъщност в съображение 89 от посоченото решение по-специално се отбелязва проучването от Обединеното кралство на възможности за управление на търсенето. Следователно Комисията не може да се упреква, че в тази част от спорното решение не е изложила мотиви или че те не са достатъчно.
Въпросът дали предвид възможността операторите за управление на търсенето да сключат договор било на преходните търгове, било на постоянните търгове, но не и на двата вида търгове, разглежданата мярка позволява да се подобри управлението на търсенето и съответства на точка 232, буква а) от Насоките за 2014—2020 г., се отнася за обосноваността на мотивите и съответно за материалната законосъобразност на спорното решение, а това е въпрос, отделен от този за спазването на съществено процесуално изискване, каквото е задължението за мотивиране (вж. по аналогия решение от 10 юли 2008 г., Bertelsmann и Sony Corporation of America/Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това на посочения в предходната точка от настоящото решение въпрос е посветена третата част от първото основание, която видно от точка 182 от настоящото решение бе отхвърлена.
С четвъртия довод на Tempus, засягащ метода за възстановяване на разходите, също се цели да се оспори не изпълнението от Комисията на задължението за мотивиране, а обосноваността на мотивите на спорното решение. Съгласно точка 183 от настоящото решение този довод обаче бе отхвърлен.
Що се отнася до петия довод относно твърдения пропуск на Комисията да обсъди в спорното решение въпроса за използването на договори за капацитет с неопределен срок вместо договори за капацитет с определен срок, изборът да се изискват договори, спадащи към първата категория, а не към втората, действително не е анализиран в спорното решение. Както обаче посочва генералният адвокат в точка 188 от заключението си, предвид, от една страна, неповдигането на този въпрос пред Комисията в хода на предварителното разглеждане на въпросната мярка и от друга страна, съдебната практика, припомнена в точки 198 и 199 от настоящото решение, Комисията не може да се упреква в неизпълнение на задължението за мотивиране с довода, че не отбелязала конкретно този въпрос в спорното решение.
Същото се отнася, по същество поради същите причини, за шестия довод на Tempus относно твърдения пропуск на Комисията да обясни в спорното решение причината, поради която, за да участват в търговете, операторите за управление на търсенето трябва да представят същата гаранция като производителите на електроенергия.
В съображение 26 от спорното решение се обяснява, че за да участват в търговете, потенциалните единици за производство или за управление на търсенето са длъжни да учредят гаранция, за да удостоверят сериозността на участието си в търговете и истинността на намерението си да осигурят оперативна единица най-късно в началото на годината на доставка. Тъй като въпросът за евентуално диференцирано третиране на операторите за управление на търсенето, що се отнася до задължението да се учреди гаранция, не е бил повдиган на етапа на предварителното разглеждане, включително в спонтанно представените на Комисията становища, тя не е била длъжна да излага в спорното решение мотивите, поради които такова диференцирано третиране не се налага, за да изпълни задължението за мотивиране.
На последно място, що се отнася до въпроса за липсата на допълнително възнаграждение на пазара на капацитет при ограничаване на загубите за пренос и разпределение на електроенергията благодарение на управлението на търсенето, трябва да се отбележи, че в съображение 140 от спорното решение Комисията приема, че с огледа на целта, преследвана с разглежданата мярка, липсата на допълнително възнаграждение за операторите за управление на търсенето в това отношение е обоснована. Макар да е относително кратка, тази насока е достатъчна, за да могат да се разберат причините, поради които Комисията не е счела, че липсата на такова допълнително възнаграждение може да повдигне съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар.
Както следва от съдебната практика, припомнена в точка 204 от настоящото решение, въпросът за изпълнението на задължението за мотивиране, що се отнася до тази част от спорното решение, трябва да се разграничава от въпроса за тяхната обоснованост. От точка 187 от настоящото решение впрочем следва, че доводите на Tempus по последния въпрос бяха отхвърлени.
От гореизложеното следва, че второто основание, както и цялата жалба в първоинстанционното производство трябва да бъдат отхвърлени.
По съдебните разноски
Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата до него е неоснователна или когато е основателна и Съдът се произнася окончателно по спора, той се произнася по съдебните разноски.
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия правилник, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
В разглеждания случай, след като Tempus е загубило делото, а Комисията е поискала то да бъде осъдено да заплати съдебните разноски в производствата пред Общия съд и Съда, Tempus трябва да бъде осъдено да заплати съдебните разноски в тези производства. Тъй като Обединеното кралство не е направило искане по съдебните разноски, то ще понесе направените от него съдебни разноски.
Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия правилник, встъпилите по делото държави членки понасят направените от тях съдебни разноски. Поради това Република Полша, която е встъпила страна в производството пред Съда, понася направените от нея съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

1)
Отменя решение на Общия съд на Европейския съюз от 15 ноември 2018 г., Tempus Energy и Tempus Energy Technology/Комисия (
T‑793/14
,
EU:T:2018:790
).

2)
Отхвърля жалбата по дело T‑793/14.

3)
Tempus Energy Ltd и Tempus Energy Technology Ltd понасят, наред с направените от тях съдебни разноски, и съдебните разноски, направени от Европейската комисия в производствата пред Общия съд на Европейския съюз и пред Съда.

4)
Република Полша и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.