CELEX: 62017TJ0119(01)
Публична служба
Длъжностни лица
Срочно наети служители
Договорно наети служители
Възнаграждение
Персонал на ЕСВД на служба в трета страна
Член 10 от приложение Х към Правилника
Ежегодно преразглеждане на надбавката за условия на живот
Решение за намаляване на надбавката за условия на живот, изплащана на персонала на служба в Етиопия, от 30 % на 25 %
Регионална съгласуваност
Явни грешки в преценката

Правна уредба
Правилник за длъжностните лица
В член 1б, буква а) от Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз, в приложимата му към спора редакция (наричан по-нататък „Правилникът“), се уточнява, че освен ако в Правилника не е предвидено друго, Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) по смисъла на този правилник се счита за институция на Европейския съюз.
Член 101а от Правилника е единственият член в дял VIIIб от него. Този член предвижда, че „[б]ез да се засягат останалите разпоредби на настоящия правилник, в приложение X към него се определят специалните и отменителни разпоредби, приложими за длъжностните лица на служба в трета държава“.
Член 110, параграф 1 от Правилника гласи, че „[общите] [р]азпоредби[…] за прилагане на [Правилника] се приемат от органа по назначаването на всяка институция след консултации с комитета по персонала и с комитета по Правилника за персонала“.
Приложение X към Правилника е озаглавено „Особени и дерогиращи разпоредби, приложими по отношение на длъжностните лица на служба в трета страна“ и член 8 от него предвижда, че „[п]о изключение органът по назначаване може със специално мотивирано решение да разреши на длъжностното лице отпуск за почивка на основание особено вредни условия на живот в мястото му на работа. Органът по назначаване определя града/овете, където може да се ползва този отпуск за почивка, за всяко отделно място на работа“.
Член 10 от приложение X към Правилника гласи:
„1.   Размерът на надбавката за условия на живот се определя като процент от референтна сума в зависимост от мястото на работа на длъжностното лице. Референтната сума се състои от цялата основна заплата заедно с надбавката за експатриране, надбавката за жилищни нужди и надбавката за дете на издръжка, като се приспаднат задължителните удръжки съгласно Правилника за персонала или регламентите за неговото прилагане.
Ако длъжностното лице работи в държава, в която условията на живот се считат за еквивалентни на обичайните в Европейския съюз, този вид надбавка не се отпуска.
За други места на работа надбавката за условия на живот се определя, като се вземат предвид, наред с другото, следните параметри:
–
здравна и болнична среда,
–
сигурност,
–
климат,
–
степен на изолираност,
–
други местни условия на живот.
Определената за всяко място на работа надбавка за условия на живот подлежи на преглед и ако е необходимо, се адаптира ежегодно от органа по назначаване след получаване на становището на комитета по персонала.
Органът по назначаването може да реши да отпусне допълнителна премия наред с надбавката за условия на живот в случаи, когато длъжностно лице е било назначавано повече от веднъж на място на работа, където условията на живот се считат за трудни или много трудни. […]
2.   Когато условията на живот на мястото на работа са такива, че излагат на риск живота или здравето на длъжностното лице, със специално мотивирано решение на органа по назначаване се отпуска временна допълнителна надбавка. […]
3.   Подробните правила за прилагане на настоящия член се определят от органа по назначаване“.
УРДС
В член 10, параграф 5 от Условията за работа на другите служители на Европейския съюз, в приложимата им към спора редакция (наричани по-нататък „УРДС“), се уточнява, че дял VIIIб от Правилника се прилага по аналогия към срочно наетия персонал на служба в трета страна.
Член 118 от УРДС предвижда, че приложение X към Правилника се прилага по аналогия към договорно наетия персонал на служба в трета страна, без да се засяга, при определени обстоятелства, член 21 от същото. Тази разпоредба се отнася до поемането от институцията на някои разходи, свързани с настаняването на длъжностните лица в местата на работа.
Решения на ЕСВД
В решение HR DEC(2013) 013 на Върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност от 17 декември 2013 г. относно надбавката за условия на живот и допълнителната надбавка по член 10 от приложение Х към Правилника (наричано по-нататък „решението от 17 декември 2013 г.“) се прави позоваване на Правилника и на УРДС, и по-специално на споменатия член 10, и се уточнява, че същото е прието след консултации с комитета по персонала. Съгласно неговото единствено съображение целта на решението е да се приемат вътрешни указания, по-специално относно надбавката за условия на живот (наричана по-нататък „НУЖ“).
Член 1 от решението от 17 декември 2013 г. гласи, че „[п]араметрите, посочени в член 10, параграф 1 от приложение Х към Правилника, се определят от [органа по назначаването], който може да използва например информация, предоставена от достоверни публични или частни международни източници, от държавите членки или от делегациите на Съюза и службите на институциите и органите на Съюза“.
Съгласно член 2, първа и втора алинея от решението от 17 декември 2013 г.:
„След като получи становищата на комитетите по персонала на ЕСВД и на Комисията, [органът по назначаването] определя процента на [НУЖ] за различните места на работа. Тези проценти са разделени на осем категории (0, 10, 15, 20, 25, 30, 35 и 40 %) в зависимост от параметрите […].
Ако назначението е в държава, в която условията на живот се считат за еквивалентни на обичайните в Европейския съюз, този вид надбавка не се отпуска“.
Член 7, втора алинея от решението от 17 декември 2013 г. съдържа примерен списък на параметрите, които се вземат по-специално предвид при определянето на НУЖ и които съответстват на параметрите, посочени в член 10, параграф 1, трета алинея от приложение Х към Правилника. Трета, четвърта и пета алинея от този член предвиждат:
„За всеки параметър [органът по назначаването] определя степента на трудност като брой точки. Тези данни се нанасят в сравнителна таблица и като резултат се получава крайна оценка, която на свой ред отразява определения процент на [НУЖ].
Използваната методика е регламентирана в насоки, приети от ЕСВД със съгласието на отговорните служби на Комисията и след допитване до техническата група [по НУЖ].
Техническата група [по НУЖ] е консултативна ad hoc група, включваща членове на администрацията и представители на персонала на ЕСВД, от една страна, и на Комисията, от друга страна. Представителите на персонала се определят от комитета по персонала на съответната институция. Техническата група [по НУЖ] се произнася с препоръки по искане на [органа по назначаването]. Тя по-специално дава мнение по решенията, посочени в член 2, параграфи 1 и 3“.
В член 12, първа алинея от решението от 17 декември 2013 г. се уточнява, че разпоредбите му се прилагат по аналогия към срочно наетите и договорно наетите служители.
На основание на решението от 17 декември 2013 г., и по-специално на членове 2 и 7 от него, както и на приложение X към Правилника, и по-специално на членове 8 и 10 от него, и след консултации с комитета по персонала на ЕСВД и с комитета по персонала на Европейската комисия, временно изпълняващият длъжността генерален директор на ЕСВД по административните въпроси приема решение EEAS DEC(2014) 049 от 3 декември 2014 г. относно методическите насоки за определяне по-специално на НУЖ (наричано по-нататък „Насоките“).
Член 1, параграф 1 от Насоките съдържа списък с параметрите, които се вземат предвид при определянето на НУЖ и които съответстват на параметрите, посочени в член 10, параграф 1, трета алинея от приложение Х към Правилника. Член 1, параграфи 2 и 3 от Насоките гласи:
„2.   Всеки от параметрите трябва да бъде оценен с брой точки, както следва:
–
1, когато условията на живот са равностойни на тези в Европейския съюз,
–
2, когато условията на живот са по-скоро трудни в сравнение с тези в Европейския съюз,
–
3, когато условията на живот са трудни в сравнение с тези в Европейския съюз,
–
4, когато условията на живот са много трудни в сравнение с тези в Европейския съюз,
–
5, когато условията на живот са изключително трудни в сравнение с тези в Европейския съюз.
3.   Общият брой точки, натрупан в резултат от тази оценка, може да бъде коригиран въз основа на съображенията, изложени в член 3, [етап] 3. Максималният общ брой точки за дадена страна е 25. [НУЖ] се определя в съответствие със следната скала:
–
[…]
–
25 % за резултат от 12 или 13 [точки]
–
30 % за резултат от 14 или 15 [точки]
–
[…]“.
Член 2, параграфи 1 и 5 от Насоките гласи следното:
„1.   Здравна и болнична среда
Броят точки за [параметъра] „Здравна и болнична среда“ се определя въз основа на сравнителната „здравна карта“, съставена от „International SOS“, и евентуално [въз основа на] друга информация, предоставена от достоверни публични или частни международни източници.
След оценка на набор от фактори, в това число стандарт на наличните медицински и зъболекарски услуги, достъп до лекарствени продукти по лекарско предписание, разпространение на сериозни инфекциозни болести и [наличие] на културни, езикови или административни пречки, „здравната карта“ на „International SOS“ класифицира страните по медицински показатели съгласно 5-степенна скала, движеща се от „нисък риск“ към „изключително висок риск“.
[…]
5.   Други местни условия на живот
Броят точки за [параметъра] „Други местни условия на живот“ се определя въз основа на данните от попълнен от делегациите въпросник и евентуално [въз основа на] друга информация, предоставена от достоверни публични или частни международни източници.
Данните, които делегациите трябва да предоставят, се отнасят до:
–
условията на снабдяване,
–
обществените услуги,
–
училищната инфраструктура за децата на персонала,
–
възможностите за работа на съпрузите,
–
спортните и културните дейности“.
Член 3 от Насоките, озаглавен „Система в три етапа“, гласи:
„Оценяването на страните се провежда в три етапа:
1.   Първо оценяване по страни на административно ниво […].
2.   Междинно оценяване: [к]онтрол върху първата оценка, за да се провери регионалната съгласуваност и за да се направи сравнение с подобни страни ([…], заедно със службите на ЕСВД и географските отдели на Комисията).
3.   Окончателно оценяване и сравнение с данните на държавите членки след допитване до управителния комитет за делегациите EUDEL.
Етап 1: Първо оценяване
Административните служби подготвят първоначална оценка на всеки параметър, като дават от 1 до 5 точки съгласно системата, описана в член 2. Резултатите се вписват в сравнителна таблица и се изготвя прогнозна оценка за въздействието върху бюджета.
Етап 2: Проверка на оценката с оглед на регионалната съгласуваност и сравнението с подобни страни
Регионалната оценка отчита регионалните сходства или различия, особените изолационни фактори или местните условия, които са сравними в региона. Географските отдели преценяват дали резултатите от етап 1 изглеждат адекватни от гледна точка на региона. По подобен начин на този етап на процедурата се проверяват резултатите на сравнимите страни (сравними по размер, степен и бързина на развитие на страната, страни от ОИСР, малки територии или острови).
При приключването на етап 2 се съставя доклад, включително обобщение на получените становища и прогнозна оценка за въздействието върху бюджета.
Етап 3: Окончателно оценяване
При окончателното оценяване управителният комитет за делегациите EUDEL разполага с междинните резултати след етап 1 и етап 2. На този етап на процедурата управителният комитет за делегациите EUDEL извършва сравнителен анализ и обявява окончателната оценка въз основа на:
–
нивото на съгласуваност между получените точки при сравними схеми на трудности, изготвени от всяка от държавите членки, или други сравними публични или частни схеми на трудности,
–
задълбочена проверка дали целите на общата политика, проблемите с наемането и други данни извън класическите параметри, като нетипични кризисни ситуации (епидемия, кризи и др.), са взети предвид в достатъчна степен при установяването на междинните резултати на етап 1 и етап 2.
Окончателното оценяване допуска коригиране на точките. Съставя се окончателен доклад, който съдържа описание на процедурите и заключенията, включително обосновка на точките, които са били коригирани, и прогнозна оценка за въздействието върху бюджета“.
Член 4 от Насоките гласи:
„В съответствие с член 7 от [решението от 17 декември 2013 г.] следва да се направи допитване до техническата група [по НУЖ].
[Органът по назначаването] определя [НУЖ] за отделните места на работа“.
Член 5 от Насоките гласи следното:
„В съответствие с член 8 от приложение X към Правилника органът по назначаване може да разреши отпуск за почивка на основание особено вредни условия на живот в мястото на работа. Отпускът за почивка се предоставя в зависимост от броя точки [получен за целите на определянето на] [НУЖ] и следната скала:
–
1 [ден] отпуск за почивка за брой [точки] над 13, но по-малък или равен на 17
[…]“.
Фактическа обстановка
Жалбоподателите, г‑н Ruben Alba Aguilera и другите лица, чиито имена са посочени в приложението, са длъжностни лица или срочно или договорно наети служители на Съюза, които към момента на приемане на решението, посочено в точка 20 по-долу, са на служба в Етиопия.
На 19 април 2016 г. генералният директор по въпросите, свързани с бюджета и администрацията на ЕСВД, приема решение ADMIN(2016) 7 относно определянето на НУЖ по член 10 от приложение Х към Правилника — 2016 г. [ADMIN(2016) 7] (наричано по-нататък „обжалваното решение“), с което се адаптира, считано от 1 януари 2016 г., процентът на НУЖ, изплащана на служителите на служба в трети страни. С това решение процентът на НУЖ, приложим за персонала на Съюза на служба в Етиопия, е намален от 30 % на 25 % от референтната сума.
Същия ден генералният директор по въпросите, свързани с бюджета и администрацията на ЕСВД, приема решение относно разрешаването на отпуск за почивка на длъжностните лица, срочно наетите и договорно наетите служители на служба в трети страни. В съответствие с член 5 от Насоките поради намаляването на процента на НУЖ, приложим за персонала на Съюза на служба в Етиопия, жалбоподателите губят и правото си на отпуск за почивка.
В периода между 13 и 18 юли 2016 г. на основание член 90, параграф 2 от Правилника всеки от жалбоподателите подава пред органа по назначаването (наричан по-нататък „ОН“), съответно пред органа, оправомощен да сключва договори (наричан по-нататък „ООСД“), жалба по административен ред срещу обжалваното решение, с която оспорва намаляването, считано от 1 януари 2016 г., на процента на НУЖ, приложим за персонала на Съюза на служба в Етиопия.
На 9 ноември 2016 г. ОН отхвърля с едно общо решение жалбите на жалбоподателите, подадени по административен ред (наричано по-нататък „решението за отхвърляне на подадените по административен ред жалби“).
Производство пред Общия съд и пред Съда
С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 20 февруари 2017 г., жалбоподателите искат от Общия съд да отмени обжалваното решение в частта му, в която НУЖ, приложима за персонала на Съюза на служба в Етиопия, се намалява, считано от 1 януари 2016 г., от 30 % на 25 % от референтната сума, да осъди ЕСВД да им изплати като обезщетение за претърпяната неимуществена вреда обща сума, определена по справедливост от Общия съд, и да осъди ЕСВД да заплати съдебните разноски.
Жалбоподателите изтъкват три основания за отмяна пред Общия съд. Първото основание е неизпълнение на задължението за приемане на общи разпоредби за прилагане (наричани по-нататък „ОРП“) за член 10 от приложение X към Правилника. Второто основание е нарушение на член 10 от приложение X към Правилника, доколкото използваният от ЕСВД в Насоките метод за определяне на размера на НУЖ в дадено място на работа отчита принципа на регионална съгласуваност. Третото и последно основание са явни грешки в преценката на параметрите по член 10, параграф 1, трета алинея от приложение X към Правилника при определянето на съответната НУЖ.
С решение от 13 април 2018 г., Alba Aguilera и др./ЕСВД (T‑119/17, наричано по-нататък „първоначалното съдебно решение“,
EU:T:2018:183
) Общият съд приема, че изтъкнатото пред него първо основание за отмяна е налице, и отменя обжалваното решение съобразно петитума на първоинстанционната жалба, без да е необходимо да разглежда второто и третото основание. Освен това той отхвърля отправеното искане за обезщетение и осъжда ЕСВД да заплати съдебните разноски.
На 26 юни 2018 г. ЕСВД обжалва първоначалното съдебно решение пред Съда. В жалбата си пред Съда ЕСВД оспорва това решение в частта, в която обжалваното решение е отменено, и вследствие на това тя е осъдена да заплати съдебните разноски. Жалбата на ЕСВД не е насочена срещу мотивите на това съдебно решение, с които Общият съд отхвърля представеното пред него искане за обезщетение. Поради това и тъй като жалбоподателите не са подали насрещна жалба, съображенията в първоначалното съдебно решение, които се отнасят до искането за обезщетение, са придобили сила на пресъдено нещо.
ЕСВД изтъква пред Съда две основания за обжалване, като първото е неправилно тълкуване на член 1, трета алинея от приложение Х към Правилника, а именно в смисъл, че съдържащото се в него задължение за приемане на ОРП в съответствие с член 110 от Правилника е равнозначно на задължение за приемане на ОРП за цялото това приложение, а второто е неправилно тълкуване на член 10 от посоченото приложение, а именно в смисъл, че разпоредбата е до такава степен неясна и неточна, че допуска произволна преценка, което налага приемането на ОРП.
С решение от 26 февруари 2020 г., ЕСВД/Alba Aguilera и др. (C‑427/18 P, наричано по-нататък „решението на Съда“,
EU:C:2020:109
), от една страна, Съдът постановява, че първото изтъкнато от ЕСВД основание е налице и че следователно Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че член 1, трета алинея от приложение X към Правилника е разпоредба, която установява изрично задължение за приемане на ОРП за цялото това приложение, и като съответно е заключил, че преди да приеме обжалваното решение, ЕСВД е трябвало, за да бъде същото законосъобразно, да приеме за член 10 от посоченото приложение ОРП (решението на Съда, т. 83).
От друга страна, Съдът приема, че твърденията по второто основание за обжалване се основават на неправилен прочит на първоначалното съдебно решение, и ги отхвърля като неоснователни. В това отношение Съдът счита, че съображенията на Общия съд в първоначалното съдебно решение нямат връзка с естеството на член 10 от приложение Х към Правилника (решението на Съда, т. 93 и 94).
Тъй като твърденията по първото основание за обжалване са основателни, Съдът, най-напред, отменя частично първоначалното съдебно решение. На следващо място, доколкото с първоначалното съдебно решение Общият съд е приел, че първото изтъкнато от жалбоподателите основание е налице, без да разгледа второто и третото основание, Съдът счита, че фазата на производството не му позволява да постанови окончателно решение по делото, поради което го връща на Общия съд за ново разглеждане. На последно място, Съдът не се произнася по съдебните разноски.
Производство и искания на страните в настоящото производство след връщането на делото за ново разглеждане
С писмо от 2 март 2020 г. секретариатът на Общия съд уведомява жалбоподателите в съответствие с член 217, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд, че разполагат с двумесечен срок, удължен еднократно с десетдневен срок поради отдалеченост, от връчване на решението на Съда, за да представят своите писмени становища относно изводите, които следва да се направят въз основа на това съдебно решение с оглед на решаването на спора.
На 6 май 2020 г. ЕСВД и жалбоподателите представят в секретариата на Общия съд писмени становища относно изводите, които следва да се направят въз основа на решението на Съда.
В рамките на процесуално-организационните действия по член 89, параграф 3, букви а) и г) от Процедурния правилник на 30 септември 2020 г. Общият съд иска от страните да отговорят на някои въпроси, а от ЕСВД — да представи определени документи. Страните отговарят на въпросите и изпълняват искането за представяне на документи в определения срок.
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 11 ноември 2020 г.
Жалбоподателите молят Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение в частта му, в която НУЖ, изплащана на персонала на Съюза на служба в Етиопия, се намалява, считано от 1 януари 2016 г.,
–
да осъди ЕСВД да заплати съдебните разноски.
ЕСВД моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като неоснователна,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят разходите и съдебните разноски в първоинстанционното производство, производството пред Съда и производството по ново разглеждане.
От правна страна
В подкрепа на жалбата си жалбоподателите изтъкват три основания. Първото основание е неизпълнение на задължението за приемане на ОРП за член 10 от приложение Х към Правилника. Второто основание е нарушение на член 10 от приложение X към Правилника, доколкото използваният от ЕСВД в Насоките метод за определяне на размера на НУЖ в дадено място на работа отчита принципа на регионална съгласуваност. Третото и последно основание са явни грешки в преценката на параметрите по член 10, параграф 1, трета алинея от приложение X към Правилника при определянето на съответната НУЖ.
Първо основание: неизпълнение на задължението за приемане на ОРП за член 10 от приложение Х към Правилника
В самото начало следва да се припомни, че съдилищата на Съюза имат право да преценяват, в зависимост от обстоятелствата във всеки конкретен случай, дали доброто правораздаване обосновава да отхвърлят основанието по същество, без да се произнесат предварително по неговата допустимост (вж. в този смисъл решения от 26 февруари 2002 г., Съвет/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, т.
и
и от 5 април 2017 г., Франция/Комисия,
T‑344/15
,
EU:T:2017:250
, т.
).
Общият съд счита, че предвид обстоятелствата в случая и по съображения за процесуална икономия следва да провери дали настоящото основание е налице, без да се произнася предварително по неговата допустимост, която ЕСВД оспорва с мотива, че изтъкнатите в негова подкрепа доводи са представени едва след постановяването на решението на Съда, доколкото при всички положения и по изложените по-долу съображения трябва да се приеме, че това основание не е налице.
Жалбоподателите поддържат, че тъй като е неясен и неточен, член 10 от приложение Х към Правилника допуска произволна преценка и затова приемането на ОРП е задължително.
На първо място, те считат по същество, че в контекста на законодателните промени на член 10 от приложение Х към Правилника примерният характер на списъка с параметри по параграф 1, трета алинея от този член, както и фактът, че ОН или ООСД разполага с широко право на преценка при определянето на НУЖ, са обстоятелства, които налагат приемането на ОРП. По-конкретно според жалбоподателите това широко право на преценка обхваща определянето на използвания метод, параметрите, които следва да се вземат предвид, както и техните стойности, и приложимите за НУЖ коефициенти и проценти.
На второ място, жалбоподателите поддържат по същество, че фактът, че съгласно член 10, параграф 3 от приложение Х към Правилника ОН определя „подробните правила за прилагане“ на този член, не е пречка за определянето на НУЖ те да са под формата на ОРП.
В това отношение те считат по същество, че доколкото член 10 от приложение Х към Правилника предвижда различни видове надбавки или премии, чието отпускане е предмет на различни видове решения, не се изисква приемането на ОРП за цялата тази разпоредба. Според жалбоподателите това обстоятелство може да обясни предвиденото от законодателя задължение за ОН или за ООСД да приемат „подробни правила за прилагане“. По-специално жалбоподателите отбелязват, че в член 10, параграф 1, пета алинея от приложение Х към Правилника е предвидена допълнителна премия, в случай че длъжностно лице е било назначавано повече от веднъж на място на работа, където условията на живот се считат за трудни или много трудни, а в член 10, параграф 2 — допълнителна надбавка, когато условията на живот на мястото на работа са такива, че излагат на риск живота или здравето на длъжностното лице. Според жалбоподателите, за разлика от решенията за НУЖ, решенията за отпускането на тези допълнителни премии и надбавки са индивидуални и не изискват приемането на ОРП.
На трето място, според жалбоподателите фактът, че ежегодното адаптиране на НУЖ предполага консултации с комитета по персонала, не е пречка ОН или ООСД предварително да приемат ОРП за тази разпоредба, след като получат становищата на комитета по персонала и на комитета по Правилника. Освен това те считат, че мнението на комитета по Правилника е необходимо, за да се гарантира, че критериите, по които се определят условията на живот в третите страни, се установяват абстрактно и независимо от всяка процедура, която има за предмет да адаптира размера на НУЖ, с цел да се избегне върху избора на тези критерии да повлияе евентуално търсен от администрацията резултат.
На четвърто и последно място, жалбоподателите твърдят, че приемането на решение ADMIN(2018) 35 на Върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност от 20 декември 2018 г. за определяне на общите разпоредби за прилагане, свързани с надбавката за условия на живот и допълнителната надбавка по член 10 от приложение Х към Правилника (наричани по-нататък „ОРП от 2018 г.“), потвърждава техния анализ. Всъщност те считат по същество, че макар ЕСВД да не се смята за длъжна да приема ОРП на основание член 1, трета алинея от приложение Х към Правилника, с приемането в крайна сметка на ОРП от 2018 г. тя имплицитно, но несъмнено признава задължението си да направи това, тъй като член 10 от посоченото приложение допуска произволна преценка.
ЕСВД оспорва доводите на жалбоподателите.
От съдебната практика е видно, че при липса на изрична разпоредба, задължението да се приемат мерки за изпълнение при изричните условия по член 110 от Правилника, е допустимо само по изключение, а именно когато разпоредбите на Правилника са до такава степен неясни и неточни, че не могат да бъдат приложени, без да се стигне до произволна преценка (вж. решение от 17 март 2016 г., Vanhalewyn/ЕСВД,
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следва да се подчертае, че задължението да се приемат мерки за изпълнение при изричните условия по член 110 от Правилника, има характер на изключение. В това отношение следва да се отбележи, че в съдебната практика се признава наличието на празнини в Правилника, които оставят известна свобода на институциите до границите на задължението да осигурят справедливи условия на защита на заинтересованото лице (решение от 8 юли 1965 г., Willame/Комисия,
110/63
,
EU:C:1965:71
, т.
).
Ето защо в случая следва да се провери дали член 10 от приложение Х към Правилника е до такава степен неясен и неточен, че не може да бъде приложен, без да се стигне до произволна преценка.
В това отношение Общият съд счита за уместно да се приеме, че доводите на жалбоподателите се отнасят до член 10 от приложение Х към Правилника само в частта, в която урежда НУЖ, но не и в тази, която се отнася до допълнителната премия и допълнителната надбавка, предвидени съответно в параграф 1, пета алинея и в параграф 2 от него.
На първо място, следва да се отбележи, че макар и неизчерпателни, параметрите, посочени в член 10, параграф 1, трета алинея от приложение Х към Правилника, са ясни и точни. Всъщност здравната и болничната среда, сигурността, климатът и степента на изолираност са все конкретни и достатъчно обективни фактори и съответно не допускат произволна преценка.
Колкото до параметъра „други местни условия на живот“, макар да е вярно, че той не е определен точно в член 10, параграф 1, трета алинея от приложение Х към Правилника, съдържанието му все пак подлежи на определяне, доколкото този параметър трябва да се използва при сравняването на условията на живот в местата на работа с обичайните в Съюза.
Същото важи и за примерния характер на списъка с параметрите. Всъщност самото предназначение на тези параметри, а именно сравняването на условията на живот, предполага те да позволяват такова сравняване. Това обстоятелство ограничава възможните избори и помага да се избегне опасността от произволно прилагане на посочените параметри.
На второ място и както е посочено в заключението на генералния адвокат Szpunar по дело ЕСВД/Alba Aguilera и др. (
C‑427/18 P
,
EU:C:2019:866
, т.
), член 10, параграф 1, трета алинея от приложение Х към Правилника трябва да се чете във връзка с член 10, параграф 3 от приложение Х към Правилника, съгласно който „подробните правила за прилагане на настоящия член се определят“ от ОН. Всъщност установените от ОН подробни правила за прилагане на този член, и по-специално на параграф 1, трета и четвърта алинея от него, могат да се считат за абстрактни и независими от процедурата, чиято цел е да се определи, в конкретен случай, дали условията на живот в дадена страна са еквивалентни на обичайните в Съюза.
На трето и последно място, следва да се припомни, че определянето на НУЖ подлежи на ежегоден преглед и ако е необходимо, се адаптира след получаване на становището на комитета по персонала. Редовната периодичност на прегледите и участието на представителите на персонала, на който се изплаща НУЖ и който поради това може да бъде засегнат от адаптирането на последната, също гарантират изключването на опасността от субективност при привеждането в действие на член 10 от приложение Х към Правилника.
С оглед на гореизложеното Общият съд счита, че предвид неговите текст и цели и процесуалните гаранции, които предвижда за адаптирането на НУЖ, ежегодно и след получаване на становището на комитета по персонала, член 10 от приложение Х към Правилника в частта, в която урежда НУЖ, не изисква да се приемат по изключение ОРП по смисъла на цитираната в точка 48 по-горе съдебна практика.
Този извод не може да бъде оборен с останалите доводи на жалбоподателите.
В това отношение следва да се отбележи, че съгласно решението на Съда от последните законодателни промени на член 10 от приложение Х към Правилника и на член 110 от същия ясно личи, че ако, опростявайки съдържанието на посочения член 10, законодателят на Съюза е искал за тази разпоредба да се приемат ОРП, а не подробни правила за прилагане, той щеше изрично да посочи това (решението на Съда, т. 81).
Освен това, макар, както правилно подчертават жалбоподателите, фактът, че член 10, параграф 3 от приложение X към Правилника изисква приемането на „подробни правила за прилагане“ на тази разпоредба, да не е пречка те да са под формата на ОРП по смисъла на член 110 от Правилника, тази форма може да се наложи само ако трябва да се приеме, че някоя от разпоредбите на посоченото приложение е до такава степен неясна и неточна, че не може да бъде приложена, без да се стигне до произволна преценка. Както обаче бе заключено в точка 57 по-горе, случаят с член 10 от приложение Х към Правилника в частта, в която урежда НУЖ, не е такъв.
Следва да се отхвърли и доводът на жалбоподателите, че приемането на ОРП от 2018 г. потвърждава, че член 10 от приложение Х към Правилника допуска произволна преценка и следователно изисква приемането на ОРП. В това отношение от отговорите на ЕСВД на въпросите на Общия съд в съдебното заседание е видно, че с приемането на ОРП от 2018 г. се е целяло привеждане в съответствие с практиката на Общия съд, постоянна към онзи момент, но изменена с решението на Съда след приемането на посочените ОРП. Съгласно тази съдебна практика разпоредбите на член 1, трета алинея от приложение X към Правилника са с общо приложение и предвидените в този член ОРП се отнасят до цялото приложение X към Правилника (решение от 17 март 2016 г., Vanhalewyn/ЕСВД,
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
, т.
). Освен това следва да се отбележи, че в нито едно от съображенията на ОРП от 2018 г. не става дума за неяснота или неточност на член 10 от приложение Х към Правилника, която ОРП трябва да коригират. За сметка на това позоваването в съображение 4 от ОРП от 2018 г. на „подробните правила за прилагане“ на посочения член 10 показва, че ЕСВД е можела да реши, без да е налице каквото и да било задължение, че такива „подробни правила за прилагане“ при всички случаи приемат формата на ОРП, за които се прилагат процесуалните изисквания по член 110 от Правилника (вж. в този смисъл заключение на генералния адвокат Szpunar по дело ЕСВД/Alba Aguilera и др.,
C‑427/18 P
,
EU:C:2019:866
, т.
).
Накрая, следва да се отхвърли и доводът на жалбоподателите, че е необходимо да се получи становището на комитета по Правилника. Всъщност от гореизложеното следва, че противно на поддържаното от жалбоподателите, установяването на абстрактни правила, независими от процедурата, която се отнася до адаптирането на размера на НУЖ, не изисква непременно да се получи становището на комитета по Правилника. Освен това се налага изводът, че ОРП от 2018 г., за които е направено допитване до комитета по Правилника, по същество имат същото съдържание като решението от 17 декември 2013 г. и Насоките.
С оглед на гореизложеното следва да се приеме, че първото основание не е налице, без да е необходимо произнасяне по неговата допустимост.
Второ основание: нарушение на член 10 от приложение X към Правилника, доколкото използваният от ЕСВД в Насоките метод за определяне на размера на НУЖ в дадено място на работа отчита принципа на регионална съгласуваност
Жалбоподателите твърдят, че съгласно член 10 от приложение X към Правилника процентът на НУЖ трябва да отразява повече или по-малко трудната среда, в която живеят длъжностните лица и служителите на служба в трета страна, условията на живот в която не са еквивалентни на обичайните в Съюза.
Те считат, че на втория етап по член 3 от Насоките, когато се проверява дали точките, получени от всяка от делегациите, са съгласувани от гледна точка на региона, ЕСВД вече не оценява условията на живот само в зависимост от мястото на работа, а в зависимост от региона, в който е разположена делегацията на Съюза. По този начин ЕСВД поставяла преценката на параметрите по член 10 от приложение Х към Правилника в някакъв контекст и създавала условия за сравнителен, произволен и субективен анализ на различните места на работа в един и същ регион. Освен това според тях обстоятелството, че принципът на регионална съгласуваност се прилага след прецизната оценка на условията на живот в дадено място на работа, може да опорочи преценката на параметрите по член 10, параграф 1, трета алинея от приложение Х към Правилника.
ЕСВД оспорва доводите на жалбоподателите.
Най-напред, следва да се констатира, че в жалбата си жалбоподателите не повдигат изрично, по смисъла на член 277 ДФЕС, възражение за незаконосъобразност на член 3 от Насоките. Това не променя факта, че основанието им по същество цели отмяната на обжалваното решение, тъй като последното се основавало на посочения член, който според тях нарушавал член 10 от приложение Х към Правилника, доколкото отчитал принципа на регионална съгласуваност.
При това положение следва, на първо място, да се разгледа допустимостта на повдигнатото от жалбоподателите възражение за незаконосъобразност и ако същото е допустимо, на второ място, да се анализира дали посоченото възражение е основателно.
Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика член 277 ДФЕС е израз на общия принцип, че за да получи отмяна на решение, което я засяга пряко и лично, всяка страна има право да оспори валидността на по-ранни актове на институциите, които, макар да не са под формата на регламент, съставляват правното основание на спорното решение, ако тази страна не е имала право да обжалва пряко на основание член 263 ДФЕС тези актове, чиито последици търпи, без да е била в състояние да поиска отмяната им (вж. решения от 25 април 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Комисия,
T‑526/10
,
EU:T:2013:215
, т.
и цитираната съдебна практика и от 28 февруари 2018 г., Paulini/ЕЦБ,
T‑764/16
, непубликувано,
EU:T:2018:101
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това от постоянната съдебна практика следва, че тъй като целта на член 277 ДФЕС не е да позволи на някоя от страните да оспорва приложимостта на който и да е акт с общо приложение в полза на който и да е иск или жалба, актът с общо приложение, по отношение на който е повдигнато възражението за незаконосъобразност, следва пряко или непряко да е приложим към случая, който е предмет на иска или жалбата, и трябва да съществува пряка правна връзка между оспореното индивидуално решение и разглеждания акт с общо приложение (вж. решения от 19 юни 2015 г., Италия/Комисия,
T‑358/11
,
EU:T:2015:394
, т.
и цитираната съдебна практика и от 28 февруари 2018 г., Paulini/ЕЦБ,
T‑764/16
, непубликувано,
EU:T:2018:101
, т.
и цитираната съдебна практика).
По-конкретно възражението за незаконосъобразност трябва да е за разпоредби на акт с общо приложение, които имат значение за разрешаването на спора и пряка правна връзка с него (решение от 19 юни 2015 г., Италия/Комисия,
T‑358/11
,
EU:T:2015:394
, т.
; вж. също в този смисъл определение от 29 август 2013 г., Iran Liquefied Natural Gas/Съвет,
T‑5/13 R
, непубликувано,
EU:T:2013:395
, т.
).
Пак съгласно постоянната съдебна практика наличието на такава връзка може да се изведе от констатацията, че обжалваното индивидуално решение се основава главно на разпоредба на акта, чиято законосъобразност се оспорва, макар тази разпоредба да не е изрично правното основание за приемането му (вж. решение от 28 февруари 2018 г., Paulini/ЕЦБ,
T‑764/16
, непубликувано,
EU:T:2018:101
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това Общият съд постановява, че макар да не са правното основание на обжалвания акт, насоките могат да бъдат оспорвани с възражение за незаконосъобразност, ако са допринесли за приемането на този акт (вж. решение от 28 февруари 2018 г., Paulini/ЕЦБ,
T‑764/16
, непубликувано,
EU:T:2018:101
, т.
и цитираната съдебна практика).
На последно място, съгласно съдебната практика акт с общо приложение по смисъла на член 277 ДФЕС е акт, който се прилага към обективно определени положения и поражда правни последици спрямо категории лица, посочени абстрактно (вж. решение от 28 февруари 2018 г., Paulini/ЕЦБ,
T‑764/16
, непубликувано,
EU:T:2018:101
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая Насоките са акт с общо приложение, тъй като се прилагат към категория лица, посочени абстрактно, а именно длъжностните лица и служителите на Съюза, когато те се намират в обективно определено положение, а именно на служба в трети страни.
С оглед на цитираната в точки 70 и 71 по-горе съдебна практика следва да се провери дали е налице връзка между, от една страна, разпоредбата на разглеждания акт с общо приложение, в случая член 3 от Насоките, доколкото отчита принципа на регионална съгласуваност, и обжалваното решение, от друга страна.
В това отношение следва да се отбележи, че в известие на ОН от 7 април 2016 г., адресирано до ръководителите на делегациите на Съюза в Етиопия (наричано по-нататък „известието от 7 април 2016 г.“), се посочва следното:
„[…] съгласно [Насоките] при допълнителната проверка на цялостната оценка следва да се отчитат [принципът на] регионална[…] съгласуваност и резултатите на сравнимите страни, както и други релевантни фактори. Ето защо в заключителните препоръки са взети предвид тези съображения, в това число становището на географските отдели […] на ЕСВД и на Комисията“.
Освен това в решението за отхвърляне на подадените по административен ред жалби ОН изтъква, че „лекият спад в броя точки за [параметъра „други местни условия на живот“] се дължи и на качеството на обществените услуги в Етиопия, което — съгласно предоставената от делегацията на [Съюза] информация и с оглед на [принципа на] регионална[…] съгласуваност — изглежда е било [подценено]“.
Така от гореизложеното следва, че е налице връзка между, от една страна, разпоредбата на разглеждания акт с общо приложение, в случая член 3 от Насоките, доколкото отчита принципа на регионална съгласуваност, и обжалваното решение, от друга страна. Това обстоятелство впрочем не е оспорено от ЕСВД.
Ето защо повдигнатото от жалбоподателите възражение за незаконосъобразност следва да се приеме за допустимо и да се разгледа по същество.
Най-напред, следва да се подчертае, че съгласно установената съдебна практика институциите разполагат с широка свобода на преценка, що се отнася до факторите и данните, които следва да се вземат предвид при адаптирането на възнагражденията на длъжностните лица (вж. решение от 25 септември 2002 г., Ajour и др./Комисия,
T‑201/00 и T‑384/00
,
EU:T:2002:224
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая НУЖ трябва да се разглежда като част от възнаграждението на длъжностните лица и служителите на служба в трети страни. Всъщност съгласно член 62 от Правилника възнаграждението на длъжностните лица включва основна заплата, надбавки и допълнителни плащания. Съгласно член 1б, буква а) от Правилника, освен ако в Правилника не е предвидено друго, ЕСВД по смисъла на този правилник се счита за институция на Съюза. Тъй като в приложение X към Правилника няма разпоредби в обратен смисъл за компонентите, обхванати от понятието „възнаграждение“, НУЖ трябва да се разглежда като част от възнаграждението на длъжностните лица и служителите на служба в трети страни.
На следващо място, трябва да се констатира, че член 10 от приложение Х към Правилника, в приложимата му към спора редакция, е плод на измененията, направени с Регламент (ЕС, Евратом) № 1023/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2013 година за изменение на Правилника и на УРДС (
ОВ L 287, 2013 г., стр. 15
). Що се отнася до причините, обосновали тези изменения, съображение 27 от Регламент № 1023/2013 гласи, че е „[н]еобходимо […] да се осъвременят условията на труд на персонала, работещ в трети държави, и да се постигне по-голяма разходна ефективност, като се постигат икономии от разходите“, и че следва „да се предвиди възможност за включване на по-широк набор от параметри за определяне на [НУЖ], без да се засяга общата цел за постигане на икономии от разходите“.
За тази цел член 10 от приложение Х към Правилника, в редакцията му съгласно Регламент (Евратом, ЕОВС, ЕИО) № 3019/87 на Съвета от 5 октомври 1987 година за определяне на особени и дерогиращи разпоредби, приложими по отношение на длъжностните лица на Европейските общности на служба в трета страна (
ОВ L 286, 1987 г., стр. 3
), е опростен. По същество списъкът с параметрите, които се вземат предвид при определянето на НУЖ, е вече примерен, уточненията относно коефициентите, стойностите на тези параметри и процентите от референтната сума са премахнати, а параграф 3, съгласно който ОН определя условията за прилагане на този член, е добавен (решението на Съда, т. 79).
От това следва, че волята на законодателя на Съюза е била да остави на ОН известна свобода на преценка да отчита фактори и данни, свързани с по-общи цели, като например, но не само, да се гарантира общата цел за постигане на икономии от разходите, при условие че е отчетена целта на НУЖ, а именно да се компенсират, посредством отпускането на надбавка, по-трудните в сравнение с обичайните в Съюза условия на живот в мястото на работа на длъжностното лице.
В това отношение следва да се отбележи, че в съответствие с член 3 от Насоките в допълнение към принципа на регионална съгласуваност ОН отчита, от една страна, други фактори и данни, които не са непременно свързани със сравняването на условията на живот в местата на работа в трети страни с обичайните в Съюза, а именно въздействието върху бюджета, равнището на съгласуваност със сравними схеми на трудности, изготвени от всяка от държавите членки, и с други сравними публични или частни схеми на трудности, целите на общата политика и накрая, проблемите с наемането, както и от друга страна, други данни извън класическите параметри, като нетипични кризисни ситуации (епидемия, кризи и др.). Впрочем жалбоподателите не оспорват използването на тези фактори и данни.
Освен това следва да се отбележи, че съгласно предназначението на НУЖ целта на принципа на регионална съгласуваност е да осигури обективност при сравнението между условията на живот в местата на работа и тези в Съюза. Всъщност с прилагането на този принцип се цели да се гарантира, че сходни условия в две държави в един и същ регион ще се оценяват по сходен начин.
С оглед на гореизложеното и предвид широката свобода на преценка на ОН, що се отнася до факторите и данните, които следва да се вземат предвид при адаптирането на възнагражденията на длъжностните лица, Общият съд счита, че член 3 от Насоките, доколкото отчита принципа на регионална съгласуваност, не нарушава член 10 от приложение Х към Правилника и следователно не може да се счита за незаконосъобразен.
Този извод не се опровергава от останалите доводи на жалбоподателите.
В това отношение следва да се отбележи, по примера на ЕСВД, че прилагането на принципа на регионална съгласуваност не е в противоречие с факта, че прегледът на условията на живот в местата на работа се извършва чрез сравнение с тези, които са обичайни за Съюза, и не е несъвместимо с такъв преглед. Всъщност при прилагането на този принцип географските отдели на ЕСВД се ограничават до това да проверят дали резултатите от този преглед са адекватни предвид сравнимите обстоятелства в местата на работа в един и същ регион.
Така с прилагането на принципа на регионална съгласуваност се цели да се провери и евентуално да се коригира — не само в низходяща, но и във възходяща посока — прегледът на условията на живот в местата на работа, а не да се изопачат резултатите от посочения преглед. В този смисъл прилагането на горепосочения принцип като цяло не може да доведе до съществени изменения в резултатите, получени при прегледа на условията на живот в местата на работа. В това отношение следва да се констатира, че в разглеждания случай в 8‑степенната скала на свързани с условията на живот трудности Етиопия е отбелязала спад само с една степен вследствие на прилагането на принципа на регионална съгласуваност.
Доводът на жалбоподателите, че прилагането на принципа на регионална съгласуваност след прегледа на условията на живот в дадено място на работа може да опорочи преценката на параметрите по член 10, параграф 1 от приложение Х към Правилника, също трябва да се отхвърли. Всъщност, доколкото целта е да се направи сравнение между броя точки на местата на работа, който евентуално да се коригира на предвидения в член 3 от Насоките трети етап, посоченият принцип неминуемо трябва да бъде приложен след първоначалния преглед на условията на живот.
Накрая, следва да се отхвърли и доводът на жалбоподателите, че прилагането на принципа на регионална съгласуваност води до произволен и субективен анализ или разрешение. Всъщност, както следва от анализа на първото основание, законодателят на Съюза е предвидил редица мерки, позволяващи да се изключи опасността от субективност при привеждането в действие на член 10, параграф 1, трета и четвърта алинея от приложение X към Правилника (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Szpunar по дело ЕСВД/Alba Aguilera и др.,
C‑427/18 P
,
EU:C:2019:866
, т.
).
Ето защо следва да се приеме, че второто основание не е налице.
Трето основание: явни грешки в преценката
Жалбоподателите твърдят, че обжалваното решение е опорочено поради няколко явни грешки в преценката, и по-специално в преценката на параметрите „здравна и болнична среда“ и „други местни условия на живот“ по член 10, параграф 1, трета алинея от приложение Х към Правилника. Жалбоподателите поддържат, че тези явни грешки в преценката произтичат и от факта, че единствено ЕСВД е счела, че условията на живот в Етиопия са се подобрили между 2014 г. и 2016 г., докато според няколко държави членки същите са останали непроменени, а една държава членка дори е констатирала, че те са се влошили.
На първо място, що се отнася до параметъра, свързан със „здравната и болничната среда“, жалбоподателите посочват, че Етиопия е получила 4 от 5 точки, а съгласно сравнителната здравна карта на International SOS тя е класифицирана като „страна с висок медицински риск“. Страни като Мадагаскар, Уганда, Замбия, Зимбабве или Коморските острови, също класифицирани като „страни с висок медицински риск“ от посочената организация, обаче са получили 5 от 5 точки. Жалбоподателите упрекват ЕСВД, че не е обосновала по никакъв начин тази разлика в третирането, поради което тя изглежда напълно произволна.
На второ място, що се отнася до параметъра „други местни условия на живот“, жалбоподателите изтъкват, че ЕСВД не е взела предвид в достатъчна степен отговорите в попълнените от тях въпросници през 2014 г. и 2015 г. Последната само констатирала, че другите местни условия на живот в други места на работа са по-трудни от тези в Етиопия — констатация, която не била подкрепена с никакви данни, позволяващи на жалбоподателите или на Общия съд да проверят нейната обоснованост.
Жалбоподателите изтъкват, че „другите местни условия на живот“ в Етиопия не са се подобрили през 2015 г. и че не са просто „по-скоро трудни“ в сравнение с обичайните в Съюза.
В това отношение, първо, колкото до условията на снабдяване, жалбоподателите отбелязват, че положението остава критично предвид строгите правила за внос на продукти, по-специално хранителни, в страна с изцяло контролирана от държавата икономика. Второ, колкото до качеството на обществените услуги, жалбоподателите посочват, че и в това отношение положението остава критично. Във връзка с това жалбоподателите подчертават, че достъпът до интернет е несигурен, често прекъсва и е много скъп, електричеството спира всеки ден, достъпът до питейна вода е труден, болести като холера са често срещани, обществените транспортни услуги не са защитени и отпадъците се събират много нередовно. Трето, те отбелязват, че няма възможности за работа на съпрузите, тъй като съгласно етиопската правна уредба наемането им е забранено. Четвърто, жалбоподателите изтъкват влошаване на качеството на спортните и културните дейности предвид рисковете за сигурността след 2014 г. Пето, те твърдят, че качеството на учебните заведения не се е променило след 2014 г. Шесто и последно, жалбоподателите поддържат, че обстоятелството, че Етиопия не е ратифицирала Виенската конвенция за консулските отношения от 24 април 1963 г., трябва да се вземе предвид при определянето на това доколко трудни са условията на живот на длъжностните лица и служителите на Съюза на служба там.
На трето място, що се отнася до предоставените от държавите членки данни, които ЕСВД трябва да вземе предвид на третия етап по член 3 от Насоките, жалбоподателите изтъкват, че единствено ЕСВД е счела, че условията на живот в Етиопия са се подобрили между 2014 г. и 2016 г. Съответно те твърдят, че тези данни очевидно опровергават преценката ѝ, доколкото според Кралство Белгия, Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Италианската република, Република Полша, Република Финландия, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия и Съединените американски щати условията на живот в Етиопия са останали непроменени. Република Австрия пък констатирала, че условията на живот са се влошили.
ЕСВД оспорва доводите на жалбоподателите.
Предварителни съображения
Най-напред, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика в областите, в които законодателят на Съюза разполага с широко право на преценка, упражняваният от съда на Съюза контрол за законосъобразност се свежда до проверка дали процедурата е проведена надлежно, дали фактите са установени точно и дали не е налице явна грешка в преценката или злоупотреба с власт (решения от 15 май 1997 г., N/Комисия,
T‑273/94
,
EU:T:1997:71
, т.
, от 16 юли 1998 г., Y/Парламент,
T‑144/96
,
EU:T:1998:173
, т.
и от 14 май 2002 г., Antas de Campos/Парламент,
T‑194/00
,
EU:T:2002:119
, т.
).
Когато дадена институция разполага с широко право на преценка, проверката дали са спазени предоставените от правния ред на Съюза гаранции в административното производство, е от съществено значение. Тези гаранции включват по-конкретно задължението на компетентната институция да разгледа внимателно и безпристрастно всички материали, относими към случая, и задължението да изложи пълни мотиви в решението си (решения от 21 ноември 1991 г., Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, т.
, от 7 май 1992 г., Pesquerias De Bermeo и Naviera Laida/Комисия,
C‑258/90 и C‑259/90
,
EU:C:1992:199
, т.
и от 8 септември 2009 г., ETF/Landgren,
T‑404/06 P
,
EU:T:2009:313
, т.
).
Освен това от съдебната практика следва, че за да се установи допусната от институция явна грешка в преценката на сложни факти, с която може да се обоснове отмяната на даден акт, представените от жалбоподателя доказателства трябва да са достатъчни, за да лишат от правдоподобност преценките на фактите, възприети в този акт. С изключение на този преглед на правдоподобността, Общият съд не следва да замества преценката на автора на този акт със своята преценка на сложните факти (вж. в този смисъл решение от 11 февруари 2015 г., Испания/Комисия,
T‑204/11
,
EU:T:2015:91
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това съгласно установената съдебна практика, от една страна, по отношение на административните актове се прилага презумпция за законосъобразност (вж. в този смисъл решение от 13 юли 2000 г., Griesel/Съвет,
T‑157/99
,
EU:T:2000:192
, т.
и цитираната съдебна практика), а от друга, по принцип тежестта за доказване носи лицето, което твърди, че е настъпило съответното обстоятелство, така че жалбоподателите трябва да представят поне достатъчно конкретни, обективни и непротиворечиви данни, от които да е видно, че действително или вероятно са настъпили обстоятелствата, изложени от тях в подкрепа на исканията им (вж. в този смисъл решение от 6 март 2001 г., Connolly/Комисия,
C‑274/99 P
,
EU:C:2001:127
, т.
).
Доводите, които жалбоподателите изтъкват в подкрепа на третото основание за явни грешки в преценката, следва да се разгледат именно в светлината на тези изведени в съдебната практика принципи.
В случая от преписката е видно, че общият брой точки, натрупан в резултат на оценката на Етиопия за 2015 г., е 15. Тъй като този брой надвишава прага от 14 точки, които съгласно член 1, параграф 3 от Насоките са необходими, за да може НУЖ да се определи на 30 % от референтната сума, персоналът на Съюза на служба в Етиопия е могъл да получи НУЖ в такъв размер.
След ежегодния преглед за целите на определянето на процента на НУЖ, който да се прилага от 1 януари 2016 г., проведен съгласно триетапната система по член 3 от Насоките, за Етиопия се дават 13 точки, или под прага от 14 точки — брой, който съгласно член 1, параграф 3 от посочените насоки съответства на НУЖ в размер на 25 % от референтната сума.
По-специално, двете точки по-малко за Етиопия за 2016 г. съответстват на намаляването на броя точки за параметрите „здравна и болнична среда“ и „други местни условия на живот“, всеки от които получава една точка по-малко в сравнение с 2015 г. (точките за първия показател падат от 5 на 4, а за втория — от 3 на 2). Съгласно член 1, параграф 2 от Насоките това намаление означава, че „здравната и болничната среда“, която първоначално е била считана за „изключително трудна“ в сравнение с обичайната в Съюза, вече се разглежда като „много трудна“. Колкото до „другите местни условия на живот“, ако първоначално те са били считани за „трудни“, вече се разглеждат като „по-скоро трудни“.
По параметъра „здравна и болнична среда“
Следва да се припомни, че съгласно член 2, параграф 1 от Насоките броят точки за параметъра „здравна и болнична среда“ се определя въз основа на сравнителната здравна карта, съставена от International SOS, и евентуално въз основа на друга информация, предоставена от достоверни публични или частни международни източници.
От преписката е видно, че Етиопия е класифицирана като „страна с висок медицински риск“ в сравнителната здравна карта, съставена от International SOS през декември 2015 г. Освен това според ЕСВД това класифициране е потвърдено от Falck Global Assistance — дружество, на което ЕСВД е възложила да извършва евакуации по здравословни причини. В съдебното заседание ЕСВД твърди, че за местата на работа в „страни с висок медицински риск“ се дават 4 или 5 точки.
Освен това в известието от 7 април 2016 г. ОН посочва, че „5 [точки] ([по] скала от 1 до 5 [точки]) за параметъра [„здравна и болнична среда“] се дават само за много опасни страни като Южен Судан, Централноафриканската република или Сомалия, където възможната експозиция на рискове за здравето се счита за по-сериозна“.
Освен това в решението за отхвърляне на подадените по административен ред жалби ОН посочва следното:
„[Т]рябва да се приеме, че в същия регион има страни, в които възможната експозиция на рискове за здравето е още по-сериозна. Тези страни са получили най-високия брой точки за параметъра [„здравна и болнична среда“] за 2016 г.: Мадагаскар, Уганда, Замбия, Зимбабве, Коморските острови, Еритрея, Сомалия, Судан и Южен Судан […]“.
Общият съд счита, че фактът, че Етиопия е единствената „страна с висок медицински риск“ в сравнителната здравна карта, съставена от International SOS през декември 2015 г., на която са дадени 4, а не 5 точки, безспорно може да породи известни съмнения относно преценката на ОН. От тях обаче не може да се заключи, че ЕСВД е превишила пределите на поверената ѝ от законодателя свобода на преценка при определянето на НУЖ.
Всъщност член 2, параграф 1 от Насоките предвижда броят точки за параметъра „здравна и болнична среда“ да се определя въз основа на сравнителната здравна карта, съставена от International SOS, но не изисква да е налице съответствие между степените в използваната в тази карта скала и броя точки, който трябва да се даде за този параметър. В този смисъл решението на ЕСВД да даде 4 точки на Етиопия, не противоречи на тази разпоредба.
Освен това ЕСВД е използвала предоставената от Falck Global Assistance информация, за да потвърди оценката на параметъра „здравна и болнична среда“ в Етиопия, която следва да бъде изведена от сравнителната здравна карта на International SOS.
В допълнение прегледът на степента на трудност на здравната и болничната среда в определено място на работа се оказва сложна операция, която изисква да се извърши оценка на широк набор от фактори, а именно стандарта на наличните медицински и зъболекарски услуги, достъпа до лекарствени продукти по лекарско предписание, разпространението на сериозни инфекциозни болести и наличието на културни, езикови или административни пречки.
Накрая, следва да се отбележи, както правилно изтъква ЕСВД, че нито техническата група по НУЖ, нито комитетът на EUDEL са дали отрицателно становище относно намаляването на НУЖ за Етиопия, считано от 1 януари 2016 г.
Освен това в съдебното заседание жалбоподателите изтъкват, че предоставената от Falck Global Assistance информация не е надеждна, тъй като от уебсайта на това дружество се вижда, че то не осъществява дейност в Етиопия. Следва да се отбележи, че макар и изложен от жалбоподателите в жалбите им по административен ред, представени в приложение към жалбата по съдебен ред, този довод не фигурира в текста на последната.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика приложенията към писмените изявления на страните могат да се вземат предвид само доколкото обосновават или допълват основания или доводи, изрично посочени от жалбоподателите в текста на писмените им изявления. Всъщност Общият съд не е длъжен да търси и установява сред приложенията основанията и доводите, на които според него би могла да се основава жалбата, тъй като приложенията имат чисто доказателствена и документална функция (вж. в този смисъл решение от 10 юни 2020 г., Sammut/Парламент,
T‑608/18
,
EU:T:2020:249
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това съгласно член 84, параграф 1 от Процедурния правилник в хода на производството не могат да се въвеждат нови основания или доводи, освен ако те не почиват на правни или фактически обстоятелства, установени в производството (вж. в този смисъл решение от 15 юли 2015 г., Dennekamp/Парламент,
T‑115/13
,
EU:T:2015:497
, т.
), или пък доразвиват основание, изтъкнато преди това изрично или имплицитно в исковата молба или жалбата, и се намират в тясна връзка с последното (вж. в този смисъл решение от 29 ноември 2012 г., Thesing и Bloomberg Finance/ЕЦБ,
T‑590/10
,
EU:T:2012:635
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая обаче става въпрос за нов довод, който е изтъкнат в съдебното заседание и не е представен на етапа на подаване на жалбата, макар да почива на фактически обстоятелства, които вече са били известни на жалбоподателите при подаването ѝ (вж. в този смисъл решение от 22 ноември 2017 г., von Blumenthal и др./ЕИБ,
T‑558/16
, непубликувано,
EU:T:2017:827
, т.
). Този довод не доразвива и основание, изтъкнато преди това изрично или имплицитно в жалбата, с което да е в тясна връзка. Ето защо той трябва да се отхвърли като недопустим.
Във всеки случай предоставената от Falck Global Assistance информация не може да се счита за ненадеждна само защото това дружество не осъществява дейност в Етиопия.
При тези обстоятелства и с оглед на гореизложеното следва да се заключи, че от преписката не личи ЕСВД да е допуснала явна грешка в преценката при оценката на параметъра „здравна и болнична среда“. По-конкретно данните по преписката не позволяват на Общия съд да приеме за неправдоподобна оценката на ЕСВД, че здравната и болничната среда в Етиопия е „много трудна“, докато тази по-специално в Мадагаскар, Уганда, Замбия, Зимбабве и Коморските острови е „изключително трудна“.
По параметъра „други местни условия на живот“
Следва да се припомни, както беше посочено в точка 109 по-горе, че точките на Етиопия за параметъра „други местни условия на живот“ са намалени с една, като броят им от 3 за 2015 г. става 2 за 2016 г. Това означава, че „другите местни условия на живот“, които първоначално са били считани за „трудни“, вече се разглеждат като „по-скоро трудни“.
Следва също да се припомни, че съгласно член 2, параграф 5 от Насоките броят точки за параметъра „други местни условия на живот“ се определя въз основа на данните от попълнен от делегациите въпросник и евентуално въз основа на друга информация, предоставена от достоверни публични или частни международни източници. По-специално данните, които делегациите трябва да предоставят, се отнасят до пет критерия, а именно „условия на снабдяване“, „обществени услуги“, „училищна инфраструктура за децата на персонала“, „възможности за работа на съпрузите“ и „спортни и културни дейности“.
Колкото до системата за точкуване на петте критерия, включени в параметъра „други местни условия на живот“, а оттам и на посочения параметър, от оценъчния лист, който ЕСВД изготвя въз основа на предоставените от делегациите на Съюза в Етиопия данни, става ясно, че максималният общ брой точки, който може да се даде за петте критерия заедно, е 54. В легенда към оценъчния лист се установява съответствието между, от една страна, точките, от 0 до 54, които са разпределени в пет групи и могат да се дадат за петте критерия заедно, и от друга страна, броя точки, от 1 до 5, за всяка отделна група, който следва да се даде за параметъра „други местни условия на живот“. От тази легенда се вижда, че брой точки между 11 и 21 за петте критерия заедно съответства на 2 точки за параметъра „други местни условия на живот“, а брой точки между 22 и 29 за петте критерия заедно съответства на 3 точки за посочения параметър.
В случая, при максимален брой от 54 точки за петте критерия заедно, точките за 2015 г. са 24, а за 2016 г. — 20. Тази разлика от четири точки идва от намаления брой точки за критериите „обществени услуги“ и „възможности за работа на съпрузите“, който от 5 пада на 2 за първия и от 3 на 2 за втория критерий. Точките за другите три критерия остават без промяна.
ЕСВД обаче твърди, без това да се оспорва от жалбоподателите, че критерият „обществени услуги“ е този, който реално води до промяна на броя точки за параметъра „други местни условия на живот“. Всъщност от представения от ЕСВД оценъчен лист е видно, че дори броят точки за критерия „възможности за работа за съпрузите“ да не беше променен, този за параметъра „други местни условия на живот“ пак щеше да намалее с една точка поради намаляването на броя точки за критерия „обществени услуги“. Както личи от преписката, ЕСВД потвърждава, че в съответствие с член 2, параграф 5 от Насоките при определянето на броя точки за посочения параметър е взела предвид данните от попълнения от делегациите на Съюза в Етиопия въпросник относно „другите местни условия на живот“. В това отношение в известието от 7 април 2016 г. ОН посочва следното:
„[И]нформацията за „другите местни условия на живот“ е взета предвид, най-напред, на етапа на първоначалната оценка, основана на приноса на [д]елегацията в e-НУЖ. Данните, включени във въпросника и отнасящи се до другите местни условия на живот, са получили оценка […]. В съответствие с тази оценка параметърът „други местни условия на живот“ за Етиопия е получил оценка 2 (по скала от 1 до 5)“.
От преписката е видно също, че отговорите относно критерия „обществени услуги“, включително параметъра „други местни условия на живот“, които делегациите на Съюза в Етиопия са предоставили във въпросника през 2014 г. за определянето на НУЖ за 2015 г. и през 2015 г. за определянето на НУЖ за 2016 г., са еднакви.
Що се отнася до критерия „обществени услуги“, от отговорите в попълнения от делегациите на Съюза в Етиопия въпросник по същество става ясно, че в тази страна не могат да се използват нито общественият транспорт, нито таксиметровите услуги. Освен това съдействието на местната полиция не е гарантирано, така че в спешни случаи длъжностните лица и служителите на делегациите на Съюза в Етиопия трябва да прибягват до службата за сигурност на посочените делегации. Накрая, няма система за управление на отпадъците, като сметосъбирането в някои квартали на Адис Абеба (Етиопия) е организирано на локален принцип.
Следва да се отбележи, че прегледът на качеството на обществените услуги в определено място на работа се оказва сложна операция, която изисква да се направи оценка на широк набор от фактори, и по-специално надеждността на обществения и личния транспорт, на противопожарните служби, на спешната медицинска помощ, полицията и жандармерията и на управлението на отпадъците.
В това отношение съгласно припомнената в точка 104 по-горе съдебна практика при преценката на сложните факти, с които може да се обоснове отмяната на даден акт, контролът на Общия съд трябва да се ограничи до проверка дали жалбоподателите са успели да опровергаят правдоподобността на преценката на фактите, възприети в този акт.
Жалбоподателите изтъкват по същество, че през 2015 г. качеството на обществените услуги не се е подобрило и че остава критично. Така например достъпът до интернет е несигурен, често прекъсва и е много скъп, електричеството спира всеки ден, достъпът до питейна вода е труден, болести като холера са често срещани, обществените транспортни услуги не са защитени и отпадъците се събират много нередовно.
Освен това в съдебното заседание жалбоподателите посочват, че отговорите относно критерия „обществени услуги“, които делегациите на Съюза в Етиопия са предоставили във въпросника през 2014 г. за определянето на НУЖ за 2015 г. и през 2015 г. за определянето на НУЖ за 2016 г., не са се променили. ЕСВД обаче не обяснила защо е намален броят точки за този критерий.
От една страна, следва да се отбележи, че ЕСВД не е представила доказателства, позволяващи да се оборят доводите на жалбоподателите.
От друга страна, ЕСВД не дава правдоподобно обяснение за причините, поради които счита, че между 2014 г. и 2015 г. качеството на обществените услуги се е подобрило, поради което броят на точките за този критерий следва да бъде намален от 5 на 2. Тези причини действително не са видни от преписката, а в отговор на въпрос в този смисъл в хода на съдебното заседание ЕСВД посочва, че не разполага с данни, различни от вече съдържащите се в преписката, и че по същество не може да отговори на въпроса на Общия съд по тази точка.
Вярно е, че в решението за отхвърляне на подадените по административен ред жалби ОН изтъква, че „лекият спад в броя точки за [параметъра „други местни условия на живот“] се дължи и на качеството на обществените услуги в Етиопия, което — съгласно предоставената от делегацията на [Съюза] информация и с оглед на [принципа на] регионална[…] съгласуваност — изглежда е било [подценено]“.
Трябва обаче да се констатира, че Етиопия не е сред африканските страни, за които броят точки е бил коригиран в приложение на принципа на регионална съгласуваност в доклада, изготвен в края на втория етап по член 3 от Насоките, в който ЕСВД проверява оценката на дадения на първия етап брой точки от гледна точка на регионалната съгласуваност. Освен това, макар в отговор на отправено в съдебното заседание запитване в този смисъл ЕСВД да не оспорва, че принципът на регионална съгласуваност може да е бил приложен в конкретния случай, тя твърди по същество, че не е в състояние да обясни конкретно как това е повлияло на обжалваното решение.
Така, като се вземат предвид, от една страна, доводите на жалбоподателите, че качеството на обществените услуги в Етиопия не се е подобрило между 2014 г. и 2015 г., и от друга страна, липсата на обяснения от страна на ЕСВД, които да позволяват да се обоснове намаляването на броя точки за критерия „обществени услуги“, следва да се заключи, че ЕСВД е допуснала явна грешка в преценката при оценката на посочения критерий.
Що се отнася до последиците от такава явна грешка в преценката за обжалваното решение, следва да се припомни (вж. т. 128 по-горе), че критерият, довел до намаляване с една точка на резултата за параметъра „други местни условия на живот“, е този, свързан с „обществените услуги“, и че поради това общият брой точки на Етиопия за 2016 г. става 13. Процентът на НУЖ обаче е намален с обжалваното решение, поради това че броят точки за Етиопия е паднал под прага от 14 точки. При това положение явната грешка, допусната при оценката на критерия „обществени услуги“, може да обоснове отмяната на обжалваното решение.
С оглед на гореизложеното обжалваното решение трябва да бъде отменено, без да е необходимо да се разглеждат другите доводи, повдигнати в рамките на третото основание.
По съдебните разноски
Съгласно член 219 от Процедурния правилник, когато се произнася след отмяна на неговия акт и връщане на делото за ново разглеждане, Общият съд се произнася по съдебните разноски по образуваните пред него производства, от една страна, и по производството по обжалване пред Съда, от друга страна. Освен това в съответствие с член 134, параграф 1 от същия правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
В жалбата си пред Съда ЕСВД иска отмяна на първоначалното съдебно решение по-специално в частта, в която е осъдена да заплати съдебните разноски. Тъй като връща делото за ново разглеждане, в решението си Съдът не се произнася по съдебните разноски.
Ето защо в настоящото решение Общият съд следва да се произнесе по съдебните разноски, направени в производството пред Общия съд, в което е постановено първоначалното съдебно решение, в производството по обжалване по дело C‑427/18 P и в настоящото производство, образувано след връщането на делото за ново разглеждане.
Тъй като ЕСВД е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски по настоящото дело, както и по дела T‑119/17 и C‑427/18 P, в съответствие с исканията на жалбоподателите.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав)
реши:

1)
Отменя решение ADMIN(2016) 7 на генералния директор по въпросите, свързани с бюджета и администрацията на Европейската служба за външна дейност (ЕСВД), от 19 април 2016 г. относно определянето на надбавката за условия на живот по член 10 от приложение Х към Правилника — 2016 г., в частта, в която надбавката за условия на живот, изплащана на персонала на Европейския съюз на служба в Етиопия, се намалява, считано от 1 януари 2016 г.

2)
Осъжда ЕСВД да заплати съдебните разноски по дела T‑119/17, C‑427/18 P и T‑119/17 RENV.

Gervasoni
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 12 май 2021 година.
Подписи
Съдържание

Правна уредба

Правилник за длъжностните лица

УРДС

Решения на ЕСВД

Фактическа обстановка

Производство пред Общия съд и пред Съда

Производство и искания на страните в настоящото производство след връщането на делото за ново разглеждане

От правна страна

Първо основание: неизпълнение на задължението за приемане на ОРП за член 10 от приложение Х към Правилника

Второ основание: нарушение на член 10 от приложение X към Правилника, доколкото използваният от ЕСВД в Насоките метод за определяне на размера на НУЖ в дадено място на работа отчита принципа на регионална съгласуваност

Трето основание: явни грешки в преценката

Предварителни съображения

По параметъра „здравна и болнична среда“

По параметъра „други местни условия на живот“

По съдебните разноски
(
*1
)	Език на производството: френски.
(
)	Списъкът на другите жалбоподатели е приложен само към връчения на страните екземпляр на решението.