CELEX: 62019CJ0933
Impugnazione
Aiuti di Stato
Concessione di un’autostrada a pedaggio
Legge che prevede un’esenzione dal pedaggio per taluni veicoli
Compensazione riconosciuta al concessionario dallo Stato membro per la perdita di entrate
Pedaggio virtuale
Compensazione che la Commissione europea ritiene eccessiva e che racchiude un aiuto
Decisione della Commissione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato interno e che ne dispone il recupero
Diritti procedurali del beneficiario dell’aiuto
Obbligo incombente alla Commissione di esercitare una particolare vigilanza
Nozione di “aiuto di Stato”
Vantaggio
Miglioramento della situazione finanziaria attesa del concessionario
Criterio dell’operatore privato in un’economia di mercato
Snaturamento di elementi di prova
Difetto di motivazione
Travisamento della decisione controversa
Sostituzione di motivazione
Inversione dell’onere della prova
Violazione del principio del primato del diritto dell’Unione
Sindacato giurisdizionale che deve essere svolto dal Tribunale
Obblighi e limiti

Con la sua impugnazione, l’Autostrada Wielkopolska S.A (in prosieguo: l’«AW»), chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 24 ottobre 2019, Autostrada Wielkopolska/Commissione (
T‑778/17
; in prosieguo: la sentenza impugnata,
EU:T:2019:756
), con la quale quest’ultimo ha respinto il suo ricorso diretto all’annullamento della decisione (UE) 2018/556 della Commissione, del 25 agosto 2017, relativa all’aiuto di Stato SA.35356 (2013/C) (ex 2013/NN, ex 2012/NN) cui la Polonia ha dato esecuzione a favore di Autostrada Wielkopolska (
GU 2018, L 92, pag. 19
; in prosieguo: la «decisione controversa»).
Fatti
I fatti di causa sono stati esposti dal Tribunale ai punti da 1 a 37 della sentenza impugnata e, ai fini del presente procedimento, possono essere sintetizzati come segue.
Il 10 marzo 1997, in esito ad una gara d’appalto, la Repubblica di Polonia ha aggiudicato all’AW una concessione per la costruzione e la gestione della tratta dell’autostrada A 2 situata tra Nowy Tomyśl (Polonia) e Konin (Polonia) (in prosieguo: la «tratta rilevante dell’autostrada A 2») per un periodo di quaranta anni.
In base alla convenzione di concessione sottoscritta il 12 settembre 1997 (in prosieguo: la «convenzione di concessione»), l’AW si è impegnata a ottenere, assumendosi costi e rischi, finanziamenti esterni per la costruzione e la gestione della tratta rilevante dell’autostrada A 2, beneficiando, come corrispettivo, del diritto di percepire i pedaggi pagati dagli utenti dell’autostrada. Tale convenzione le consentiva inoltre di aumentare le tariffe di pedaggio per massimizzare gli introiti nell’ambito di tariffe massime definite per categoria di veicoli.
Dopo la sua adesione all’Unione europea nel 2004, la Repubblica di Polonia ha recepito nell’ordinamento polacco la direttiva 1999/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 1999, relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture (
GU 1999, L 187, pag. 42
). L’articolo 7, paragrafo 3, di tale direttiva prevede che per l’utilizzo di uno stesso tratto stradale non possono essere imposti cumulativamente pedaggi e diritti d’utenza
Di conseguenza, il Parlamento polacco ha adottato la ustawa o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (legge che modifica la legge sulle autostrade a pedaggio e il Fondo stradale nazionale e la legge sul trasporto stradale), del 28 luglio 2005 (Dz. U. n. 155, posizione 1297; in prosieguo: la «legge del 28 luglio 2005»). Questa legge ha eliminato la doppia tassazione degli automezzi pesanti per l’uso dello stesso tratto stradale. Quindi, a partire dal 1
o
settembre 2005 i veicoli commerciali pesanti che pagano la vignetta (carta di pedaggio) per l’uso delle strade nazionali in Polonia sono esonerati dai pedaggi autostradali previsti dalle convenzioni di concessione.
Ai sensi della legge del 28 luglio 2005, i concessionari dovevano essere compensati dal Fondo stradale nazionale per la perdita di entrate generata dall’esenzione dai pedaggi. Tale legge prevedeva che i concessionari avessero diritto al rimborso di un importo pari al 70% del prodotto ottenuto moltiplicando il numero effettivo di viaggi di veicoli commerciali pesanti muniti di vignetta per il pedaggio virtuale negoziato con i concessionari per ciascuna categoria di veicoli commerciali pesanti. La riduzione del 70% prevista dalla suddetta legge era destinata a compensare il previsto aumento del traffico pesante, dovuto all’esenzione dal pedaggio, sulle autostrade date in concessione. La legge in questione prevedeva inoltre che le tariffe dei pedaggi virtuali non potessero superare le tariffe effettive applicate alla corrispondente categoria di veicoli. Infine, essa specificava che il metodo di compensazione avrebbe dovuto essere determinato in ciascuna delle convenzioni di concessione.
Per quanto riguarda l’AW, il metodo di compensazione e le tariffe del pedaggio virtuale sono stati fissati, in seguito a trattative con le autorità polacche, nell’allegato 6 della convenzione di concessione (in prosieguo: l’«allegato 6»), adottato il 14 ottobre 2005.
La Repubblica di Polonia ha spiegato che il metodo di compensazione previsto nell’allegato 6 poggiava sul principio che la situazione finanziaria attesa del concessionario non doveva cambiare dopo la legge del 28 luglio 2005. Essa ha precisato che, per raggiungere tale obiettivo, il tasso di rendimento interno previsto (in prosieguo: il «TRI») dell’investimento dell’AW nella tratta interessata dell’autostrada A 2 doveva restare allo stesso livello in cui sarebbe stato in assenza di modifica della legge, vale a dire senza la perdita di entrate risultante dalla legge del 28 luglio 2005.
Le parti firmatarie dell’allegato 6 (in prosieguo: le «parti contraenti») hanno convenuto che il calcolo della compensazione si sarebbe svolto secondo una procedura articolata in due fasi, basata su modelli finanziari che mostrano il flusso di cassa effettivo e previsto, e che consentiva di calcolare il TRI. Nel corso della prima fase occorreva fissare le tariffe del pedaggio virtuale che la Repubblica di Polonia avrebbe dovuto versare all’AW. Nel corso della seconda fase, dette tariffe dovevano essere verificate al più tardi il 30 novembre 2007 e, all’occorrenza, riviste.
Nella prima fase, quindi, le tariffe del pedaggio virtuale sono state fissate sulla base dei seguenti tre modelli finanziari, presentati dall’AW:
–
il modello base indicava la situazione finanziaria dell’AW al momento della chiusura finanziaria nel 2000 e presupponeva che il pedaggio effettivo fosse riscosso per l’intera durata della concessione. Il TRI era del 10,62%;
–
Il modello con pedaggio effettivo descriveva la situazione finanziaria dell’AW come sarebbe stata a partire dal dicembre 2004 nell’ipotesi di non esenzione dal pedaggio per i veicoli commerciali. Il TRI era del 10,77%;
–
il modello con vignetta descriveva la situazione finanziaria dell’AW così come si sarebbe presentata a partire dal giugno 2005 nell’ipotesi di esenzione dal pedaggio per i veicoli commerciali pesanti. In tale modello le entrate erano composte dalla compensazione in forma di un pedaggio virtuale versata per i veicoli commerciali pesanti e dall’effettiva riscossione del pedaggio per gli altri veicoli. Le tariffe del pedaggio virtuale erano fissate ai livelli massimi consentiti dalla convenzione di concessione. Il TRI era pari all’8,20%.
Con questi modelli, l’AW ha dimostrato che anche applicando le tariffe massime consentite per il pedaggio virtuale non si sarebbe raggiunto il TRI del 10,77% del modello con pedaggio effettivo. Per questo motivo, essa ha fissato le tariffe del pedaggio virtuale ai livelli massimi consentiti nella convenzione di concessione.
Dal 1
o
settembre 2005 i veicoli commerciali pesanti muniti di vignetta sono stati esentati dal pedaggio e l’AW ha percepito una compensazione mensile calcolata in funzione del numero di veicoli commerciali pesanti interessati che transitavano sull’autostrada e delle tariffe del pedaggio virtuale concordate.
Nella seconda fase, le parti contraenti dovevano verificare lo sviluppo del traffico pesante dopo l’esenzione dai pedaggi e adattare conseguentemente le tariffe del pedaggio virtuale per evitare una compensazione eccessiva o insufficiente. L’AW doveva presentare un modello finanziario attualizzato (in prosieguo: il «modello di verifica») che evidenziasse l’impatto di tali tariffe sugli indicatori finanziari di base della convenzione di concessione, compreso il TRI. Se il TRI nel modello di verifica avesse superato il TRI indicato nel modello con pedaggio effettivo, le tariffe del pedaggio virtuale avrebbero dovuto essere riviste al ribasso per eliminare il rendimento in eccesso. Per converso, se il TRI nel modello di verifica fosse risultato inferiore a quello previsto nel modello con pedaggio effettivo, le tariffe in oggetto avrebbero dovuto essere riviste al rialzo.
L’AW ha fornito il modello di verifica nel 2007. In tale modello, il TRI era pari al 9,20% per il mese di giugno 2006. Il rapporto di verifica allegato a questo modello e presentato dall’AW deponeva nel senso che le tariffe del pedaggio virtuale avrebbero dovuto essere aumentate.
Con lettera del 28 novembre 2007, la Generalna Dyrekcja dróg krajowych i autostrad (Direzione generale per le strade nazionali e le autostrade, Polonia) ha informato la ricorrente che, a causa di dubbi sull’esattezza delle ipotesi scelte ai fini dell’allegato 6, essa non accettava la proposta di revisione delle tariffe del pedaggio virtuale. Nonostante tale lettera, l’AW ha continuato a percepire pagamenti mensili per il pedaggio virtuale conformemente alle disposizioni di tale allegato. In seguito, il 13 novembre 2008, il Ministro polacco delle Infrastrutture ha dichiarato nullo l’effetto di tale allegato e ha affermato, in particolare, di averlo concluso per errore.
Secondo la Repubblica di Polonia, l’AW ha sopravvalutato il TRI del modello con pedaggio effettivo, basandosi su previsioni su traffico ed entrate obsolete. A suo avviso, l’AW si era avvalsa di uno studio sul traffico e sulle entrate realizzato dalla società di consulenza Wilbur Smith Associates (WSA) nel 1999 (in prosieguo: lo «studio WSA 1999»), mentre era disponibile uno studio più recente, datato giugno 2004 (in prosieguo: lo «studio WSA 2004»). Secondo la relazione del 24 settembre 2010, commissionata dal Ministero polacco delle Infrastrutture e realizzata dalla società PricewaterhouseCoopers (in appresso la «relazione PwC»), l’applicazione delle ipotesi relative al traffico e alle entrate contenute nello studio WSA 2004 invece di quelle contenute nello studio WSA 1999 ha prodotto l’effetto di ridurre il TRI nel modello con pedaggio effettivo dal 10,77% al 7,42%.
Pertanto, secondo il Ministro polacco delle Infrastrutture, l’AW ha percepito una compensazione eccessiva per il pedaggio virtuale. Poiché l’AW aveva rifiutato di rimborsare il pagamento in eccesso lamentato dalla Repubblica di Polonia, detto Ministro ha richiesto l’avvio di un procedimento giurisdizionale per il recupero dell’importo in eccesso percepito.
Nel contempo, l’AW ha contestato il rifiuto di eseguire l’allegato 6, portando il caso dinanzi a un tribunale arbitrale. Con lodo del 20 marzo 2013 (in prosieguo: il «lodo arbitrale»), tale tribunale arbitrale ha statuito a favore dell’AW, dichiarando valido detto allegato e ingiungendo alla Repubblica di Polonia di conformarsi alle clausole di quest’ultimo. Con sentenza del 26 gennaio 2018, il Sąd Okręgowy w Warszawie, I Wydział Cywilny (Tribunale regionale di Varsavia, prima divisione civile, Polonia) ha respinto il ricorso del Ministro polacco delle Infrastrutture contro il lodo arbitrale. Tale sentenza è stata oggetto di impugnazione dinanzi al Sąd Apelacyjny w Warszawie (Corte d’appello di Varsavia, Polonia).
L’applicazione del sistema di compensazione sotto forma di pedaggio virtuale è terminata il 30 giugno 2011, quando la Polonia ha introdotto un sistema elettronico di riscossione del pedaggio che ha sostituito le vignette.
Il 31 agosto 2012 la Repubblica di Polonia ha notificato alla Commissione europea una misura che concede all’AW una compensazione finanziaria, sotto forma di pedaggio virtuale, per la perdita di entrate causata dalla legge del 28 luglio 2005.
Il 20 settembre 2014 la Commissione ha deciso di avviare un procedimento d’indagine formale in relazione alla misura notificata (in prosieguo: la «decisione di avvio»). Tale decisione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 20 settembre 2014 (
GU 2014, C 328, pag. 12
).
Il 25 agosto 2017 la Commissione ha adottato la decisione controversa.
In primo luogo, per quanto riguarda l’esistenza di un aiuto di Stato, la Commissione ha ritenuto che l’AW avesse diritto ad essere indennizzata per le modifiche apportate dalla legge del 28 luglio 2005 che l’avevano privata della possibilità di percepire i pedaggi dei veicoli commerciali pesanti, ma che, se tale compensazione avesse migliorato la sua situazione finanziaria attesa in misura tale da eccedere la compensazione relativa alle conseguenze dirette delle modifiche apportate da detta legge, l’AW avrebbe ricevuto un vantaggio indebito integrante un aiuto di Stato.
Per quanto riguarda il modello con pedaggio effettivo, la Commissione ha ritenuto che l’AW avrebbe dovuto ricorrere alle previsioni di traffico e di entrate contemporanee disponibili, incluse nello studio WSA 2004. Ha constatato che, rispetto allo studio WSA 1999, lo studio WSA 2004 conteneva dati nettamente più bassi quanto al traffico di veicoli rientranti nelle categorie 2 e 3, nonché tariffe ottimali del pedaggio effettivo nettamente inferiori per i veicoli delle categorie da 2 a 4. Ha stimato che l’utilizzo del modello con pedaggio effettivo fondato sullo studio WSA 1999 fosse sfociato in un TRI superiore a quanto era legittimamente consentito attendersi al momento delle modifiche apportate dalla legge del 28 luglio 2005, circostanza che aveva implicato una sovracompensazione sotto forma di pagamenti più elevati per il pedaggio virtuale.
Per quanto riguarda la verifica delle tariffe del pedaggio virtuale, la Commissione ha ritenuto che la Repubblica di Polonia avesse assunto su di sé i rischi connessi all’evoluzione del traffico nel periodo compreso tra l’introduzione del sistema di pedaggio virtuale e la verifica del 2007. Essa ha tuttavia accettato tale meccanismo di verifica perché questo aveva permesso di fissare le tariffe del pedaggio virtuale a un livello che evitava il pagamento di una sovracompensazione. La Commissione ha anche osservato che la verifica era stata effettuata dopo un periodo limitato rispetto all’intera durata della convenzione di concessione, ma sufficiente per consentire alle parti contraenti di raccogliere i dati reali sul traffico indispensabili e per elaborare su tale base previsioni di traffico affidabili.
Per quanto riguarda il calcolo della sovracompensazione, la Commissione ha ritenuto che il modello con pedaggio effettivo attualizzato dalla PwC e utilizzato da quest’ultima nella sua relazione (in prosieguo: il «modello PwC con pedaggio effettivo») incorporasse le previsioni di traffico ed entrate dello studio WSA 2004 e riflettesse correttamente le previsioni attualizzate alla data di adozione della legge del 28 luglio 2005. Essa ha convenuto che il TRI del 7,42% del modello PwC con pedaggio effettivo poteva essere considerato il TRI che l’AW poteva aspettarsi subito prima delle modifiche apportate da tale legge. Essa ha ritenuto che, rispetto al TRI del 7,42% del modello PwC con pedaggio effettivo, il TRI del 10,77% utilizzato dall’AW nell’ambito delle trattative fosse eccessivo. Del pari, essa ha rilevato che il TRI dell’8,20% del modello con vignetta era superiore al 7,42%.
La Commissione ha constatato che, per determinare la sovracompensazione nel periodo compreso tra il settembre 2005 e l’ottobre 2007 e precedente la verifica, la PwC si era avvalsa del modello con vignetta per ricalcolare la tariffa del pedaggio virtuale che avrebbe dovuto essere applicata a partire dal mese di settembre 2005 per raggiungere un TRI del 7,42%. Ha inoltre rilevato che l’importo della compensazione determinato sulla base della tariffa del pedaggio virtuale ricalcolata era stato comparato ai pagamenti effettivamente realizzati a favore dell’AW. Essa ha stimato che, per tale periodo, la sovracompensazione fosse pari a circa 64,7 milioni di euro.
La Commissione ha constatato che, per determinare la sovracompensazione riscossa nel periodo successivo alla verifica, compreso tra il novembre 2007 e il giugno 2011, la PwC aveva applicato il modello di verifica per ricalcolare la tariffa del pedaggio virtuale per raggiungere un TRI del 7,42%. Ha inoltre rilevato che l’importo della compensazione determinato sulla base della tariffa del pedaggio virtuale ricalcolato era stato comparato ai pagamenti effettivamente realizzati a favore dell’AW. Essa ha considerato che, in tale periodo, la sovracompensazione ammontasse a circa 159 milioni di euro.
La Commissione ha risposto in senso negativo all’argomento dell’AW secondo cui il principio dell’investitore privato in un’economia di mercato era soddisfatto.
In secondo luogo, la Commissione ha ritenuto che, poiché la compensazione era stata messa a disposizione dell’AW prima che la misura fosse notificata alla Commissione, la Repubblica di Polonia non aveva osservato il divieto di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e che l’aiuto concesso era quindi illegale. Ha inoltre concluso che tale aiuto non era compatibile con il mercato interno, sicché doveva essere recuperato per ripristinare la situazione esistente sul mercato prima della sua concessione.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 novembre 2017, l’AW ha proposto un ricorso volto all’annullamento della decisione controversa.
A sostegno del suo ricorso, l’AW ha dedotto in giudizio, in sostanza, sei motivi relativi, il primo, alla violazione del diritto di partecipazione al procedimento amministrativo; il secondo, alla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE a causa dell’utilizzo di un criterio errato di valutazione dell’esistenza di un vantaggio economico e di un’applicazione manifestamente errata di tale criterio; il terzo, alla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE a causa di un’errata applicazione del criterio dell’investitore privato e di una motivazione inadeguata; il quarto, al fatto che la Commissione ha basato la sua conclusione in merito all’incompatibilità dell’aiuto su considerazioni errate; il quinto, ad un errore manifesto di valutazione nel calcolo dell’importo dell’aiuto di Stato e, il sesto, a un difetto di motivazione della decisione impugnata.
Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso.
Conclusioni delle parti dinanzi alla Corte
L’AW chiede che la Corte voglia:
–
annullare la sentenza impugnata;
–
annullare la decisione controversa o rinviare la causa al Tribunale di primo grado, e
–
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che la Corte voglia respingere l’impugnazione e condannare l’AW alle spese.
Sull’impugnazione
A sostegno dell’impugnazione l’AW deduce quattro motivi.
Sul primo motivo
Il primo motivo, relativo ai diritti procedurali dell’AW, verte su un errore di diritto, uno snaturamento delle prove e un difetto di motivazione. La Commissione contesta l’argomento dell’AW, ma propone alla Corte anche di respingere questo motivo procedendo ad una sostituzione di motivazione.
Argomenti delle parti
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Gli argomenti dell’AW nell’impugnazione
L’AW sostiene che il Tribunale ha giustamente considerato, al punto 60 della sentenza impugnata, che la Commissione non l’avesse coinvolta in misura sufficiente nel procedimento amministrativo, il che costituirebbe una violazione di una formalità sostanziale che avrebbe dovuto comportare, già di per sé, l’annullamento della decisione impugnata. D’altra parte, esso avrebbe erroneamente sostenuto, al punto 61 di tale sentenza, che era necessario dimostrare, ai fini dell’annullamento di tale decisione, che, in assenza di una tale omissione, l’analisi giuridica seguita dalla Commissione avrebbe potuto essere diversa. In tal modo, il Tribunale avrebbe applicato il criterio giuridico errato e, di conseguenza, commesso un errore di diritto. Inoltre, il ragionamento del Tribunale ai punti 63, 64, 67 e 68 della sentenza citata era inadeguato e contraddittorio ed implicherebbe uno snaturamento delle prove.
A questo proposito, innanzi tutto, l’AW osserva che i punti da 76 a 78 della decisione di avvio del procedimento stabiliscono che il pedaggio virtuale deve essere calcolato sulla base delle previsioni di traffico più recenti e che la Commissione aveva individuato lo studio WSA 2004 quale studio più recente. Orbene, nelle osservazioni sulla decisione di avvio, l’AW ha individuato nello studio condotto nel 2005 dalla società Faber Maunsell (in prosieguo: lo «studio FM 2005») quello più recente. La Commissione e la Repubblica di Polonia avrebbero discusso della pertinenza di questo studio durante il periodo in cui il Tribunale ha concluso che l’AW avrebbe dovuto avere la possibilità di presentare nuovamente le sue osservazioni. Se l’AW avesse potuto addurre prove che dimostravano che, contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione in seguito a tali scambi di corrispondenza, detto studio era utilizzabile, la Commissione avrebbe dovuto tenerne conto quale studio più recente e il livello di TRI immediatamente prima delle modifiche apportate dalla legge del 28 luglio 2005 (in prosieguo: il «TRI del pedaggio effettivo») avrebbe potuto quindi essere fissato all’8,2% o essere superiore a tale aliquota, cosicché non si sarebbe configurato alcun vantaggio né alcun aiuto di Stato e l’esito del procedimento sarebbe stato diverso.
Inoltre, al punto 67 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe travisato l’argomento dell’AW, che in realtà riguardava l’impossibilità per quest’ultima di presentare le sue osservazioni in merito agli argomenti della Repubblica di Polonia. Inoltre, se questo punto dovesse essere interpretato nel senso che lo studio FM del 2005 non era stato preso in considerazione nel ragionamento della Commissione, si dovrebbe ritenere che il Tribunale abbia travisato il contenuto della decisione impugnata e si sia contraddetto per quanto riguarda la sua affermazione che la Commissione intendeva utilizzare i dati più recenti. Se, invece, questo punto dovesse essere inteso nel senso che occorre operare una distinzione generale nel contesto dei diritti procedurali dell’AW tra «dichiarazioni positive» (lo studio WSA 2004 è lo studio «più recente») e «dichiarazioni negative» (lo studio FM 2005 deve essere ignorato) della Commissione, occorrerebbe considerare che il Tribunale è incorso in un errore di diritto.
Infine, l’esito del procedimento avrebbe potuto essere diverso anche se l’AW avesse avuto occasione di presentare le proprie osservazioni in merito alla natura asseritamente a breve termine del sistema di pedaggio virtuale previsto dall’allegato 6, lamentando in particolare che questa considerazione non era coerente con l’articolo 4 di tale allegato. Infatti, sebbene la decisione controversa non menzioni tale considerazione, la Commissione l’ha tuttavia sollevata in primo grado, sottolineando che, a causa del presunto carattere a breve termine del sistema di pedaggio virtuale previsto dall’allegato 6, qualsiasi rischio di inflazione o di cambio rivestiva una rilevanza limitata. Tuttavia, dato che all’udienza davanti al Tribunale non sono state presentate ulteriori considerazioni in merito, si dovrebbe ritenere che la Commissione avesse già addotto la stessa considerazione durante la fase amministrativa.
La Commissione ribatte anzitutto che l’affermazione dell’AW secondo cui il fatto di essere implicata nella procedura amministrativa costituiva una formalità sostanziale rappresenta un’interpretazione errata della sentenza impugnata. Inoltre, contrariamente alla formalità sostanziale consistente nell’invitare le parti interessate a presentare osservazioni tramite la pubblicazione della decisione di avvio del procedimento di indagine formale, il diritto delle parti interessate a partecipare al procedimento amministrativo in misura adeguata costituirebbe non già una siffatta formalità sostanziale, bensì un diritto soggettivo la cui portata può dipendere dalla situazione specifica della parte interessata e dalle circostanze del caso di specie. Di conseguenza, se si dovesse ritenere che la mancata concessione al beneficiario di un’ulteriore possibilità di presentare osservazioni costituisca un vizio di procedura, quod non, secondo la Commissione il criterio applicato dal Tribunale ai punti 61 e seguenti della sentenza impugnata sarebbe corretto.
Per quanto riguarda l’argomento dell’AW riassunto al punto 40 della presente sentenza, la Commissione osserva che l’AW propone non già un ragionamento giuridico diverso, bensì semplicemente un risultato diverso, in virtù di dati numerici differenti utilizzati per effettuare gli stessi calcoli, che non è idoneo a dimostrare che il Tribunale abbia manifestamente snaturato gli elementi di prova. L’AW sosterrebbe pertanto che, se essa fosse stata implicata nello scambio di corrispondenza intercorso con la Repubblica di Polonia, il risultato dell’analisi della Commissione sarebbe stato diverso. Secondo la Commissione, questo argomento è, in realtà, destinato a contestare una valutazione di fatto, che esula dal sindacato giurisdizionale operato dalla Corte in fase di impugnazione.
Per quanto attiene agli argomenti dell’AW riassunti ai punti 41 e 42 della presente sentenza, la Commissione ricorda che non è necessario che la motivazione della sentenza impugnata affronti uno ad uno tutti gli argomenti addotti dinanzi al Tribunale, che la censura di non aver menzionato un elemento non addotto in giudizio dalla ricorrente non costituisce un motivo valido e che, di conseguenza, le affermazioni riassunte ai punti 41 e 42 della presente sentenza sono fuori luogo. Inoltre, secondo la Commissione, l’AW riconoscerebbe che la decisione controversa non menziona la natura asseritamente a breve termine del sistema di pedaggio virtuale previsto dall’allegato 6. In proposito, il Tribunale avrebbe semplicemente tratto la conclusione che l’argomento di natura procedurale dell’AW era inconferente per il motivo che il punto in virtù del quale essa faceva valere il diritto di essere ascoltata non faceva parte della motivazione della decisione controversa.
La Repubblica di Polonia sostiene che, contrariamente a quanto afferma l’AW, questa ha potuto presentare osservazioni scritte e orali dopo la pubblicazione della decisione di avvio, nel contesto di una lettera presentata alla Commissione il 27 gennaio 2015 nonché di riunioni tenute con tale istituzione il 24 novembre 2015 e il 21 marzo 2017. A questo proposito, essa sottolinea che, alla luce del fatto che i beneficiari dell’aiuto sono solo parti interessate al procedimento e non possono contestare autonomamente l’azione della Commissione nel corso del procedimento amministrativo, che la decisione di avvio del procedimento non è inficiata da errori che richiedano una rettifica, e che la Repubblica di Polonia non ha prodotto nuovi elementi di prova nel corso del procedimento di indagine formale, la Commissione ha offerto all’AW la possibilità di presentare osservazioni spingendosi ben oltre i suoi obblighi. In particolare, l’AW avrebbe potuto commentare la pertinenza e l’incidenza dello studio FM 2005 sul metodo di calcolo del TRI quando l’ha sottoposto alla Commissione, ma avrebbe preferito, sia dinanzi alla Commissione sia dinanzi al Tribunale, fare riferimento allo studio WSA 1999.
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Sulla richiesta della Commissione di sostituzione della motivazione
La Commissione ritiene che il ragionamento esposto ai punti da 58 a 60 della sentenza impugnata sia errato in diritto, poiché, in qualità di beneficiaria della misura di aiuto in questione, l’AW costituisce una parte «interessata» ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, che, secondo la giurisprudenza, non può avvalersi dei diritti della difesa, non ha diritto, alla stregua di uno Stato membro, a un dibattito in contraddittorio con la Commissione, e dispone solo del diritto di partecipare al procedimento amministrativo in misura adeguata alla luce delle circostanze del caso di specie. Orbene, il Tribunale avrebbe violato questa giurisprudenza statuendo che la Commissione avrebbe dovuto offrire nuovamente all’AW la possibilità di presentare le sue osservazioni.
Infatti, dal momento che, al punto 63 della sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato che la decisione di avvio aveva consentito all’AW di esercitare il suo diritto di presentare osservazioni, esso avrebbe dovuto riconoscere che le circostanze del caso di specie non obbligavano la Commissione a spingersi oltre. In particolare, gli interessi divergenti dell’AW e della Repubblica di Polonia non possono giustificare la concessione all’AW di diritti simili a quelli di questo Stato membro. Peraltro, né la durata né l’intensità degli scambi epistolari con la Repubblica di Polonia sarebbero stati inusuali, e, ad ogni modo, essi non giustificherebbero la concessione di diritti supplementari all’AW. Orbene, ritenendo che la Commissione avrebbe dovuto concedere all’AW il diritto di commentare le osservazioni di tale Stato membro, il Tribunale le avrebbe sostanzialmente riconosciuto un diritto a un dibattito in contraddittorio e avrebbe snaturato il procedimento che prevede che solo Stato membro goda della possibilità di commentare le informazioni comunicate dagli altri interessati.
L’AW sostiene che la Commissione non lamenta un errore di diritto, ma si limita a contestare, senza denunciare uno snaturamento, la valutazione fattuale del Tribunale secondo cui le circostanze proprie del caso di specie richiedevano che l’AW potesse presentare ulteriori osservazioni. Orbene, poiché il controllo di tale valutazione non rientra nella competenza della Corte e dato che l’AW non ha chiesto il rinvio della causa al Tribunale, il ricorso della Commissione sarebbe irricevibile e condurrebbe la Corte di giustizia a pronunciarsi ultra petita. Inoltre, la Commissione affronterebbe i vari fattori singolarmente, mentre il Tribunale, al punto 58 della sentenza impugnata, affronta congiuntamente le circostanze particolari del caso. Peraltro, il Tribunale non avrebbe dichiarato che l’AW avrebbe dovuto avere la possibilità di formulare osservazioni in merito a tutte le informazioni comunicate, e la semplice presentazione di osservazioni supplementari, soprattutto in considerazione della mancata conoscenza completa del fascicolo, non equivarrebbe a un dibattito in contraddittorio né corrisponderebbe ai diritti riconosciuti agli Stati membri in materia.
Giudizio della Corte
In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento riassunto ai punti 40 e 41 della presente sentenza, relativo allo snaturamento degli elementi di prova e al difetto di motivazione, occorre ricordare che, nell’ambito di un’impugnazione, il controllo della Corte mira in particolare a verificare se il Tribunale abbia risposto in modo adeguato a tutti gli argomenti addotti dal ricorrente (sentenza del 22 ottobre 2014, causa
C‑620/13 P
, British Telecommunications/Commissione, non pubblicata,
EU:C:2014:2309
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Al punto 60 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ritenuto che, nelle circostanze particolari del caso, come indicato al punto 58 della stessa sentenza, la Commissione avrebbe dovuto dare nuovamente all’AW la possibilità di presentare osservazioni.
Al punto 61 della sentenza impugnata, il Tribunale ha considerato che il fatto che la Commissione non abbia coinvolto l’AW negli scambi con la Repubblica di Polonia avvenuti dopo la decisione di avvio del procedimento, per quanto deplorevole possa essere, non è tale da comportare l’annullamento della decisione controversa, in quanto, nelle circostanze del caso di specie, in assenza di tale omissione, l’analisi giuridica adottata dalla Commissione in quest’ultima decisione non avrebbe potuto essere diversa.
Al punto 67 di detta sentenza, il Tribunale ha precisato al riguardo che «l’argomento della ricorrente secondo cui la decisione di avvio del procedimento, a differenza della decisione [controversa], non menzionava lo studio [FM 2005] non poteva avere successo [poiché], sebbene la Commissione abbia fatto riferimento a tale studio al punto 138 della decisione [controversa], lo ha fatto solo per considerare che tale studio non poteva essere utilizzato per calcolare il TRI del progetto». Esso ha aggiunto che la Commissione si è così «limitata a respingere come irrilevante uno studio invocato dalla ricorrente stessa nelle sue osservazioni [e che] in queste circostanze, la Commissione non può essere censurata per non aver menzionato lo studio [FM 2005] nella decisione di avvio del procedimento».
Questo punto 67 era quindi destinato a rispondere all’argomento del punto 39 del ricorso in primo grado, che recita
«(...) se la ricorrente fosse stata informata del parere della Commissione secondo cui lo studio [FM] del 2005 era inaffidabile (...), perché doveva basarsi esclusivamente sulle previsioni di traffico e non sulle previsioni di entrate, la ricorrente avrebbe potuto dimostrare che tale affermazione era chiaramente errata. Non si può escludere che la Commissione avrebbe allora avuto una visione diversa dell’importanza dello studio [FM] del 2005 che avrebbe influenzato la sua valutazione complessiva. Allo stesso modo, se la ricorrente avesse saputo che la Commissione era d’accordo con le modifiche dei modelli finanziari operate dalla PwC (i modelli che la Commissione non ha potuto aprire prima della decisione di apertura), avrebbe cercato di confutare tale giudizio. Poiché la Commissione ha attribuito molto peso alla relazione PwC, gli argomenti che minano la credibilità di quel rapporto sono in grado di influenzare il risultato dell’indagine della Commissione».
Dal combinato disposto del punto 67 della sentenza impugnata e del punto 39 del ricorso in primo grado, come menzionati ai punti 53 e 54 della presente sentenza, risulta che l’AW afferma giustamente dinanzi alla Corte che il Tribunale ha travisato il suo argomento, relativo al fatto che non le è stata data la possibilità di presentare le sue osservazioni sugli argomenti della Repubblica di Polonia. In particolare, l’AW ha sostenuto che, se avesse avuto questa possibilità, avrebbe potuto dimostrare che lo studio FM 2005 era utilizzabile e pertinente.
Orbene, poiché il Tribunale ha considerato, ai punti 60 e 61 della sentenza impugnata, da un lato, che la Commissione avrebbe dovuto porre l’AW in condizioni di presentare le sue osservazioni e, dall’altro, che l’analisi giuridica adottata dalla Commissione nella decisione controversa non avrebbe potuto essere diversa, esso non poteva astenersi dal prendere una posizione specifica sull’argomento ricordato al punto 54 della presente sentenza. In tali circostanze, si deve considerare che la sentenza del Tribunale è viziata per insufficiente motivazione al riguardo.
Pertanto, senza che occorra esaminare se il ragionamento del Tribunale al punto 67 della sentenza impugnata si basi su uno snaturamento degli elementi probatori, si deve constatare che questo punto è viziato da un errore di diritto.
Ciò considerato, conformemente alla giurisprudenza costante della Corte, qualora la motivazione di una decisione del Tribunale riveli una violazione del diritto dell’Unione, ma il dispositivo di tale violazione appaia fondato per altri motivi di diritto, una tale violazione non è in grado di comportare l’annullamento della decisione, e si deve procedere a una sostituzione della motivazione (sentenza del 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissione, Commissione/Scuola Elementare Maria Montessori e Commissione/Ferracci,
da C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punto
).
Ciò premesso, deve essere esaminata la domanda di sostituzione della motivazione presentata dalla Commissione, nella quale essa sostiene, contrariamente a quanto afferma l’AW, che il Tribunale ha commesso un errore di diritto quando ha ritenuto che l’AW avrebbe dovuto essere sentita una seconda volta durante il procedimento amministrativo.
A questo proposito occorre ricordare che il procedimento di controllo degli aiuti di Stato è comunque, tenuto conto del suo impianto generale, un procedimento avviato nei confronti dello Stato membro responsabile, alla luce dei suoi obblighi ai sensi del diritto dell’Unione, della concessione dell’aiuto. Così, per rispettare i diritti della difesa, se tale Stato membro non sia stato autorizzato a commentare determinate informazioni, la Commissione non può tenerne conto nella decisione a carico di detto Stato membro (sentenza dell’11 marzo 2020, Commissione/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punto
).
Sempre secondo una giurisprudenza consolidata, le imprese potenzialmente beneficiarie degli aiuti di Stato sono considerate parti interessate e la Commissione ha l’obbligo, nell’ambito della fase di esame di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, di invitare queste ultime a presentare le loro osservazioni (sentenza dell’11 marzo 2020, Commissione/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punto
).
Tali parti interessate, qualora non possano far valere il diritto di difesa, dispongono per contro del diritto di partecipare al procedimento amministrativo dinanzi alla Commissione in misura adeguata, tenendo conto delle circostanze del caso di specie (sentenza dell’11 marzo 2020, Commissione/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punto
).
Infatti, dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE risulta, in particolare, che, quando la Commissione decide di avviare il procedimento di indagine formale in merito ad un progetto di aiuti, deve mettere gli interessati, tra cui l’impresa o le imprese coinvolte, in condizione di presentare le loro osservazioni. Questa regola costituisce una formalità sostanziale (sentenza dell’11 dicembre 2008, Commissione/Freistaat Sachsen,
C‑334/07
,
EU:C:2008:709
, punto
).
In proposito, la Corte ha dichiarato, nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, che la pubblicazione di una comunicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea costituisce un mezzo adeguato allo scopo di informare tutti gli interessati dell’avvio di un procedimento. Tale comunicazione è diretta ad ottenere, da parte di questi ultimi, tutte le informazioni atte ad illuminare la Commissione circa il suo successivo comportamento. Un siffatto procedimento conferisce anche agli Stati membri e agli ambienti interessati la garanzia di essere ascoltati (sentenza dell’11 marzo 2020, Commissione/Gdynia Miasto e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punto
).
Nel procedimento di controllo degli aiuti di Stato, le parti interessate diverse dallo Stato membro considerato hanno soltanto il ruolo ricordato al punto precedente della presente sentenza e, a tale riguardo, non possono pretendere direttamente un contraddittorio con la Commissione, quale quello previsto in favore del detto Stato membro (sentenza dell’11 marzo 2020, Commissione/Gdynia Miasto e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punto
).
Peraltro, la Corte ha precisato che, quando il regime giuridico in vigenza del quale uno Stato membro ha proceduto alla notifica di un aiuto progettato viene modificato prima che la Commissione prenda la sua decisione, quest’ultima, per pronunciarsi, come d’obbligo, sulla base delle nuove norme, deve chiedere agli interessati di prendere posizione sulla compatibilità di tale aiuto con queste ultime. Una deroga è possibile esclusivamente se il nuovo regime giuridico non contiene modifiche sostanziali rispetto a quello in vigore precedentemente (sentenza dell’11 dicembre 2008, Commissione/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, punto
).
Tuttavia, un’irregolarità procedurale comporta l’annullamento totale o parziale della decisione soltanto se si dimostri che, in assenza di tale irregolarità, la decisione impugnata avrebbe potuto avere un contenuto diverso (sentenza dell’11 marzo 2020, Commissione/Gdynia Miasto e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punto
).
In proposito, la Corte ha già statuito che, per quanto riguarda i diritti procedurali delle parti interessate, quando avviene un cambiamento di regime giuridico dopo che la Commissione ha posto gli interessati nelle condizioni di presentare le loro osservazioni e prima dell’adozione da parte della Commissione di una decisione relativa a un progetto di aiuto, e la Commissione basa tale decisione sul nuovo regime giuridico senza invitare tali parti a presentare le loro osservazioni su quest’ultimo, la mera esistenza di differenze tra il regime giuridico sul quale dette parti sono state messe nelle condizioni di presentare le loro osservazioni e quello sul quale è fondata detta decisione non può comportare, di per sé, l’annullamento della decisione in parola. Infatti, anche se i regimi giuridici in questione sono cambiati, è da chiarire se, alla luce delle disposizioni di tali regimi rilevanti per il caso di specie, detto cambiamento potesse modificare il senso della decisione della Commissione (sentenza dell’11 marzo 2020, Commissione/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punto
).
Da tale giurisprudenza risulta in particolare che la circostanza che la Commissione abbia omesso di invitare gli interessati a presentare le loro osservazioni su una modifica del regime giuridico, quale l’entrata in vigore, nel corso di un procedimento amministrativo in materia di aiuti di Stato, di orientamenti che tale istituzione intende applicare in una decisione di chiusura di detto procedimento, non costituisce una violazione di una formalità sostanziale.
Come giustamente sostiene la Commissione, questo ragionamento si applica a fortiori nel caso di specie, per quanto riguarda la mancata concessione al beneficiario della misura in esame della possibilità di prendere posizione in merito alle osservazioni dello Stato membro interessato sulle informazioni fornite da tale beneficiario.
Inoltre, sebbene possano sussistere, come riconosce la Commissione, circostanze in cui la scoperta di fatti nuovi o diversi da quelli cui fa riferimento la decisione di avvio del procedimento oppure l’avvento di cambiamenti sostanziali nel contesto giuridico pertinente possano richiedere un maggiore coinvolgimento delle parti interessate o persino la pubblicazione di una decisione di avvio supplementare o rettificata, nella causa in esame non consta alcuna delle suddette situazioni.
In particolare, le circostanze menzionate dal Tribunale ai punti 58 e 59 della sentenza impugnata non sono sufficienti per stabilire l’esistenza di un obbligo della Commissione di concedere all’AW la possibilità di commentare le osservazioni della Repubblica di Polonia, il che equivarrebbe ad una discussione in contraddittorio con tale Stato membro dinanzi alla Commissione.
In secondo luogo, da quanto constatato al punto precedente della presente sentenza, secondo cui le circostanze del caso di specie non sono sufficienti per ravvisare un obbligo in capo alla Commissione di concedere all’AW la facoltà di commentare le osservazioni della Repubblica di Polonia, risulta che l’argomento dell’AW riassunto ai punti 39 e 42 supra, basato su un errore di diritto, deve essere respinto in quanto inconferente.
In effetti, quando tale obbligo non è accertato, come nel caso in questione, si deve osservare che non si pone la questione se l’analisi giuridica adottata dalla Commissione avrebbe potuto essere diversa se fosse stata concessa la facoltà di commentare osservazioni dello Stato membro interessato.
Inoltre, risulta dalla giurisprudenza citata al punto 67 della presente sentenza che, contrariamente a quanto sostiene l’AW, il criterio giuridico seguito dal Tribunale non è, di per sé, errato.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, la richiesta di sostituzione di motivazione della Commissione deve essere accolta e il primo motivo di impugnazione deve essere respinto.
Sul secondo e terzo motivo
Il secondo motivo, relativo al criterio dell’investitore privato, è articolato in quattro parti.
Il terzo motivo, riguardante l’esistenza di un vantaggio economico, si articola in due parti.
Sulla prima parte del secondo e del terzo motivo
Con la prima parte del secondo motivo, relativa ai rischi di inflazione e di cambio, l’AW sostiene che il Tribunale ha violato il criterio dell’investitore privato, ha sostituito la propria motivazione a quella della decisione controversa e ha invertito l’onere della prova.
Con la prima parte del terzo motivo, relativa alla rilevanza di un trasferimento di tali rischi, l’AW lamenta l’errata applicazione di tale criterio nel valutare l’esistenza di un vantaggio economico, la sostituzione della motivazione della decisione controversa, l’inversione dell’onere della prova e un difetto di motivazione.
–
Argomenti delle parti
Per quanto riguarda la prima parte del secondo motivo, l’AW ricorda che il Tribunale ha statuito, ai punti da 110 a 112 e 170 della sentenza impugnata, che la Commissione aveva correttamente ritenuto che un ipotetico investitore privato non avrebbe tenuto conto del trasferimento dei rischi di cambio e di inflazione sollevati dall’AW nel procedimento amministrativo, sulla base del rilievo che essi non erano stati discussi dalle parti contraenti e gli svantaggi che ne derivavano a danno dell’AW, o pure i vantaggi che ne discendevano a favore della Repubblica di Polonia, non erano stati stabiliti.
Tuttavia, avendo in tal modo limitato l’esame alle sole opzioni previste dalle parti contraenti nell’allegato 6, il Tribunale non avrebbe tenuto conto del fatto che il criterio dell’investitore privato deve inevitabilmente riguardare tutte le opzioni che un operatore privato avrebbe ragionevolmente considerato in una situazione del genere. Inoltre, sebbene un contratto fissi la posizione finale delle sue parti, tuttavia esso non espone, in linea di principio, il complesso delle considerazioni che le hanno indotte a stipularlo. Nel caso di specie, le prove versate agli atti dimostrerebbero che le parti contraenti erano preparate, assistite da esperti e in grado di cogliere l’impatto del massimale del pedaggio virtuale, nonché le differenze tra un sistema di pedaggio virtuale e un sistema di pedaggio effettivo. Dal fascicolo risulterebbe inoltre che tale tetto tariffario era previsto all’allegato 6, nel penultimo paragrafo del punto 4 del suo allegato 1. Il Tribunale avrebbe quindi snaturato tali prove, poiché una clausola contrattuale, in linea di principio, viene discussa tra le parti del relativo contratto.
Statuendo che la Commissione non era obbligata ad esaminare il trasferimento dei rischi, dato che detti rischi non erano accertati, il Tribunale avrebbe invertito l’onere della prova, poiché spetterebbe alla Commissione dimostrare che il beneficiario non avrebbe manifestamente ottenuto agevolazioni paragonabili da parte di un ipotetico investitore privato e, sotto questo profilo, essa deve prendere in considerazione tutte le informazioni che potrebbero incidere in maniera non trascurabile sul processo decisionale di un operatore privato normalmente prudente e diligente che si trovi in una situazione il più possibile simile a quella dello Stato membro interessato. Pertanto, la Commissione avrebbe dovuto provare che a priori un investitore privato non avrebbe considerato rilevanti le informazioni in questione.
Secondo l’AW, spettava quindi al Tribunale stabilire se la Commissione avesse preso in considerazione tutte le informazioni disponibili e se la motivazione della decisione controversa comprendesse un esame del trasferimento dei rischi di cambio e di inflazione. Orbene, invece di includere una siffatta verifica, la sentenza impugnata colma una lacuna in tal senso nella decisione controversa, con una sostituzione di motivazione. Il ragionamento figurante ai punti da 110 a 112 della sentenza impugnata non presenta infatti nessi con alcuna delle valutazioni espresse in questa decisione.
Peraltro, poiché i rischi di cambio e di inflazione incidono direttamente sull’importo delle somme dovute e sulla capacità di finanziare tali somme per tutta la durata della concessione, si tratterebbe chiaramente di un fattore in grado di influenzare in modo significativo il processo decisionale di un operatore privato, con la conseguenza che il Tribunale ha applicato in modo errato il criterio dell’investitore privato, riferendosi a un investitore disinteressato ai propri profitti e rischi.
Infine, l’AW ritiene che la motivazione di cui al punto 112 della sentenza impugnata sia inadeguata, poiché da tale punto non risulta chiaramente se il Tribunale abbia considerato che sia avvenuto un trasferimento dei rischi di cambio e d’inflazione alla Repubblica di Polonia non solo per le oscillazioni inferiori al massimale assoluto della tariffa di pedaggio virtuale prevista, bensì anche superiori, quod non, nel qual caso il Tribunale avrebbe snaturato gli elementi di prova del fascicolo, in quanto l’esistenza di un massimale assoluto risulta chiaramente da esso. Orbene, non ci sono altri elementi menzionati in detto punto che possano corroborare la conclusione raggiunta dal Tribunale.
Con la prima parte del terzo motivo, l’AW sostiene che gli errori che viziano la valutazione del Tribunale sul criterio dell’investitore privato, applicabile nel caso di specie, riguardano anche, in senso più ampio, quella relativa all’esistenza di un vantaggio economico ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Per quanto riguarda errori che il Tribunale avrebbe commesso ai punti da 110 a 112 della sentenza impugnata, l’AW rinvia ai suoi argomenti riassunti ai punti da 81 a 86 della presente sentenza, che dimostrano l’errata applicazione di tale criterio, il difetto di motivazione, la sostituzione di motivazione e l’inversione dell’onere della prova.
Inoltre, nelle ultime due frasi del punto 112 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe operato una complessa valutazione economica che ha ecceduto i suoi poteri di controllo e lo ha portato a sostituire la sua valutazione a quella della Commissione, che non si interessa, nella decisione controversa, al contenuto di queste ultime due frasi. Il ragionamento condotto in questo punto sarebbe inoltre inidoneo a suffragare la conclusione tratta dal Tribunale e snaturerebbe le prove, poiché i veicoli commerciali pesanti rappresentano l’81% delle entrate dell’AW e il Tribunale non spiega come uno svantaggio del sistema di pedaggio virtuale che incide su tali entrate potrebbe essere compensato dal fatto che il 19% delle entrate dell’AW non subisce tale svantaggio.
Poiché l’argomento addotto dall’AW in primo grado ha riguardato gli svantaggi del sistema di pedaggio virtuale che non sono integrati nel calcolo del TRI, ma che incidono tuttavia sulla sua situazione finanziaria, le considerazioni del Tribunale sugli svantaggi di tale sistema che sono stati integrati in tale calcolo non sarebbero quindi pertinenti. Secondo l’AW, la questione rilevante è se, dal punto di vista dell’AW, un TRI previsto più elevato, ma che presenti rischi di inflazione e di cambio più elevati, sia economicamente più vantaggioso di un TRI previsto più debole ma che presenta rischi di inflazione e di cambio più deboli. Orbene, non sarebbe possibile rispondere a questa domanda senza valutare il massimale delle tariffe del pedaggio virtuale.
La Commissione e la Repubblica di Polonia contestano l’argomento dell’AW. La Commissione ritiene, in particolare, che dai punti 110 e 111 della sentenza impugnata risulti che l’allegato 6 non contiene alcuna considerazione relativa all’aumento dei rischi di inflazione e di cambio, che non è quindi provato che le parti contraenti intendessero tener conto di un tale aumento e che il TRI del modello con vignetta comunicato dall’AW in primo grado non sia stato presentato come comprendente un elemento di compensazione corrispondente ai rischi di inflazione e di cambio. Peraltro, l’asserzione che l’onere della prova era stato invertito sarebbe irricevibile in quanto non era corredata da alcun argomento giuridico che la giustificasse. Inoltre, la Commissione e la Repubblica di Polonia sostengono che le parti prime del secondo e del terzo motivo sono infondate.
–
Giudizio della Corte
Nelle parti prime del secondo e del terzo motivo, l’AW lamenta che il Tribunale ha snaturato elementi di prova e ha commesso diversi errori di diritto derivanti dall’errata applicazione del criterio dell’investitore privato, dall’errata ripartizione dell’onere della prova, dalla sostituzione di motivazione e dall’insufficiente motivazione della sentenza impugnata.
Per quanto riguarda, in primo luogo, i presunti snaturamenti di elementi di prova, occorre ricordare che dall’articolo 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE e dall’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea emerge che il Tribunale è l’unico competente, da un lato, ad accertare i fatti, salvo il caso in cui l’inesattezza materiale dei suoi accertamenti risulti dagli atti del fascicolo sottopostogli e, dall’altro, a valutare tali fatti (sentenza del 30 novembre 2016, Commissione/Francia e Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, punto
nonché giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, la valutazione dei fatti, salvo il caso di snaturamento degli elementi di prova addotti dinanzi al Tribunale, non costituisce una questione di diritto, come tale soggetta al sindacato della Corte (sentenza del 30 novembre 2016, Commissione/Francia e Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Il ricorrente che alleghi uno snaturamento di elementi di prova da parte del Tribunale deve, ai sensi dell’articolo 256 TFUE, dell’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e dell’articolo 168, paragrafo 1, lettera d), del regolamento di procedura di quest’ultima, indicare con precisione gli elementi che sarebbero stati snaturati dal Tribunale e dimostrare gli errori di valutazione che, a suo avviso, avrebbero portato il Tribunale a compiere tale snaturamento. Peraltro, secondo costante giurisprudenza della Corte, uno snaturamento deve emergere in modo manifesto dagli atti di causa, senza che sia necessario procedere a una nuova valutazione dei fatti e delle prove (sentenza del 30 novembre 2016, Commissione/Francia e Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nella fattispecie, il primo snaturamento dedotto in giudizio dall’AW riguarda il punto 110 della sentenza impugnata, secondo il quale «non risulta dall’allegato 6 che le parti contraenti abbiano inteso tener conto dei presunti svantaggi del sistema di pedaggio virtuale che l’[AW] ora solleva, né a fortiori che abbiano concluso un accordo al riguardo. In particolare, tale allegato non contiene alcuna considerazione relativa all’aumento dei rischi lamentati dall’[AW]».
Orbene, laddove l’AW addebita al Tribunale di non aver tenuto conto del fatto che il massimale della tariffa del pedaggio virtuale è previsto nell’allegato 6, al penultimo paragrafo del punto 4 del suo allegato 1, e che questa clausola contrattuale è stata discussa tra le parti contraenti, essa non asserisce uno snaturamento, ma contesta, in realtà, la valutazione fattuale del Tribunale secondo cui la mera presenza di questo massimale non equivale, in assenza di altri elementi che la corroborino, alla considerazione ad opera di tali parti di un trasferimento dei rischi di cambio e di inflazione invocati dall’AW.
Pertanto, come la Commissione giustamente sostiene, le conclusioni dell’AW a questo proposito sono irricevibili in fase di impugnazione.
Il secondo snaturamento invocato dall’AW riguarda il punto 112 della sentenza impugnata, che recita, tra l’altro, quanto segue:
«(...) in applicazione dell’allegato 6, le tariffe del pedaggio virtuale erano indicizzate alle oscillazioni del tasso di inflazione e dei tassi di cambio, nonché aumentate di un fattore aggiuntivo, denominato “WWR”, ogni sei mesi a partire dal 1
o
settembre 2007. Tramite il meccanismo di verifica, la Repubblica di Polonia si era altresì assunta i rischi connessi all’evoluzione del traffico e delle entrate e aveva garantito che il TRI sarebbe rimasto allo stesso livello di quello previsto prima della modifica della legge nel periodo compreso tra il 1
o
settembre 2005 e il 31 dicembre 2006. In queste circostanze, non si può considerare che la mera esistenza di un massimale della tariffa del pedaggio virtuale, non indicizzato alle oscillazioni del tasso di inflazione e del tasso di cambio, abbia trasferito alla ricorrente il rischio di inflazione e di cambio e giustificasse il pagamento di un “premio” alla ricorrente».
Laddove l’AW lamenta che il Tribunale ha in tal modo considerato che i rischi di cambio e di inflazione sono stati trasferiti alla Repubblica di Polonia non solo quando le oscillazioni si situano al di sotto del massimale assoluto della prevista tariffa di pedaggio virtuale, ma anche al di sopra di esso, si constata che, nella prima frase citata nel punto precedente, il Tribunale si è limitato a descrivere il meccanismo previsto dall’allegato 6, che la seconda frase non si riferisce ai rischi di cambio e di inflazione, bensì ai rischi connessi all’evoluzione del traffico e delle entrate, e che la terza frase contiene una valutazione fattuale basata sugli elementi di prova menzionati nelle due frasi precedenti.
Questo passaggio della sentenza impugnata non rivela quindi alcuno snaturamento delle prove e anche qui l’AW si limita a contestare una valutazione fattuale sovrana del Tribunale, il che è inammissibile in fase di appello.
Anche il terzo snaturamento dedotto in giudizio dall’AW riguarda il punto 112 della sentenza impugnata, che recita, tra l’altro, quanto segue:
«(...) per quanto riguarda l’impossibilità di fissare i pedaggi al livello ottimale e l’impossibilità di ottenere un rendimento più elevato di quello inizialmente previsto, occorre notare, da un lato, [che l’AW] rimaneva libera di fissare le tariffe di pedaggio applicabili ai veicoli diversi dai veicoli commerciali pesanti muniti di vignetta, in modo da poter adattare la sua strategia commerciale agli sviluppi del mercato e, dall’altro, che essa aveva utilizzato, al 1
o
settembre 2005, tutte le possibilità di aumentare le sue tariffe effettive per i veicoli commerciali pesanti fissandole ai livelli massimi autorizzati [dalla convenzione di concessione]. Gli svantaggi addotti dalla ricorrente non potevano quindi incidere significativamente sulla sua situazione finanziaria attesa».
Quando l’AW rileva che i veicoli commerciali pesanti rappresentano l’81% delle sue entrate e sostiene che il Tribunale non spiega come uno svantaggio del sistema di pedaggio virtuale che incide su tali entrate possa essere compensato dal fatto che il 19% delle sue entrate non è pregiudicato da tale svantaggio, essa mira non già a dimostrare che il Tribunale ha snaturato le clausole contrattuali nel contesto della prima delle frasi menzionate al punto precedente, bensì a dimostrare che la valutazione fattuale del Tribunale secondo cui i presunti svantaggi del sistema di pedaggio virtuale non potevano alterare significativamente la sua situazione finanziaria attesa è errata. Anche questo argomento deve quindi essere considerato irricevibile.
In secondo luogo, per quanto riguarda errori di diritto asseritamente commessi dal Tribunale, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza della Corte, la qualificazione di una misura come «aiuto di Stato», ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, postula che siano soddisfatte tutte le seguenti condizioni. In primo luogo, deve trattarsi di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali. In secondo luogo, tale intervento deve essere idoneo a incidere sugli scambi tra gli Stati membri. In terzo luogo, esso deve concedere un vantaggio selettivo al suo beneficiario. In quarto luogo, esso deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza (sentenza del 10 dicembre 2020, Comune di Milano/Commissione,
C‑160/19
,
EU:C:2020:1012
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Dato che l’argomento addotto in giudizio dall’AW nelle parti prime del secondo e terzo motivo si riferisce esclusivamente alla terza di tali condizioni, si deve rilevare che, secondo una giurisprudenza parimenti costante della Corte, vengono considerati aiuti di Stato gli interventi che, sotto qualsiasi forma, sono atti a favorire direttamente o indirettamente determinate imprese, o che devono essere considerati un vantaggio economico che l’impresa beneficiaria non avrebbe potuto ottenere in condizioni di mercato normali (sentenza del 6 marzo 2018, Commissione/FIH Holding e FIH Erhvervsbank,
C‑579/16 P
,
EU:C:2018:159
, punto
).
Così, tenuto conto dell’obiettivo dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, di garantire una concorrenza non falsata, anche tra le imprese pubbliche e le imprese private, la nozione di «aiuto» nell’accezione di tale disposizione non può riguardare una misura concessa in favore di un’impresa mediante risorse statali qualora la medesima avrebbe potuto ottenere lo stesso vantaggio in circostanze corrispondenti alle condizioni normali del mercato. La valutazione delle condizioni nelle quali un simile vantaggio è stato concesso si effettua quindi, in linea di principio, applicando il principio dell’operatore privato (sentenza del 10 dicembre 2020, Comune di Milano/Commissione,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In proposito, qualora sussistano dubbi in merito all’applicabilità di detto principio, in particolare in ragione dell’impiego da parte dello Stato membro interessato, al momento dell’adozione della misura di cui trattasi, delle sue prerogative di potere pubblico, spetta allo Stato membro dimostrare inequivocabilmente e sulla base di elementi oggettivi e verificabili che la misura attuata è riconducibile alla sua qualità di operatore privato (sentenza del 26 marzo 2020, Larko/Commissione,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Per contro, quando è applicabile il principio dell’operatore privato, esso si annovera tra gli elementi che la Commissione è tenuta a prendere in considerazione per accertare l’esistenza di un aiuto, e non costituisce quindi un’eccezione applicabile unicamente su richiesta di uno Stato membro, qualora sia stato constatato che ricorrono gli elementi costitutivi della nozione di «aiuto di Stato», di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (sentenza del 10 dicembre 2020, Comune di Milano/Commissione,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In tale ipotesi, è sulla Commissione che grava dunque l’onere di provare, tenendo conto, segnatamente, delle informazioni fornite dallo Stato membro interessato, che le condizioni di applicazione del principio dell’operatore privato non sono soddisfatte, cosicché l’intervento statale in questione comporta un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (sentenza del 10 dicembre 2020, Comune di Milano/Commissione,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, punto
).
A tal proposito, va ricordato che per vagliare se la stessa misura sarebbe stata adottata in condizioni normali di mercato da un operatore privato, occorre fare riferimento ad un siffatto operatore che si trovi in una situazione la più simile possibile a quella dello Stato interessato (v., in tal senso, sentenza del 26 marzo 2020, Larko/Commissione,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
È in tale contesto che spetta alla Commissione effettuare una valutazione globale che tenga conto di tutti gli elementi rilevanti nel caso di specie, che le consentano di determinare se l’impresa beneficiaria non avrebbe manifestamente ottenuto agevolazioni analoghe da un siffatto operatore privato (sentenza del 26 marzo 2020, Larko/Commissione,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Ne discende che l’esame che la Commissione deve, se del caso, condurre non può limitarsi alle sole opzioni di cui l’autorità pubblica competente abbia effettivamente tenuto conto, ma deve necessariamente riguardare l’insieme delle opzioni che un operatore privato avrebbe ragionevolmente individuato in una simile situazione (v., in tal senso, sentenza del 20 settembre 2017, Commissione/Frucona Košice,
C 300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punto
).
A questo riguardo, da un lato, deve considerarsi rilevante qualunque informazione idonea a influenzare, in maniera non trascurabile, il processo decisionale di un operatore privato normalmente prudente e diligente, che si trovi in una situazione la più simile possibile a quella dell’operatore pubblico (v., in tal senso, sentenza del 20 settembre 2017, Commissione/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punto
).
Dall’altro lato, ai fini dell’applicazione del criterio dell’operatore privato sono unicamente pertinenti gli elementi disponibili e le evoluzioni prevedibili al momento dell’adozione di tale decisione (v., in tal senso, sentenza del 20 settembre 2017, Commissione/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punto
).
Inoltre, la Commissione è tenuta, nell’interesse di una corretta applicazione delle norme fondamentali del Trattato FUE relative agli aiuti di Stato, a condurre il procedimento di esame delle misure sotto inchiesta in modo diligente ed imparziale, per poter disporre, all’atto dell’adozione della decisione finale, degli elementi il più possibile completi e attendibili a tale scopo (sentenza del 26 marzo 2020, Larko/Commissione,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Laddove l’AW addebita al Tribunale di aver ecceduto i limiti del suo sindacato giurisdizionale, occorre ricordare che, nell’ambito del controllo di legittimità di cui all’articolo 263 TFUE, la Corte e il Tribunale sono competenti a pronunciarsi sui ricorsi per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione del Trattato FUE o di qualsiasi norma di diritto relativa alla sua applicazione, o per sviamento di potere. L’articolo 264 TFUE prevede che, se il ricorso è fondato, l’atto contestato è dichiarato nullo e non avvenuto. La Corte e il Tribunale non possono quindi, in nessun caso, sostituire la propria motivazione a quella dell’autore dell’atto impugnato (sentenza del 26 marzo 2020, Larko/Commissione,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, secondo costante giurisprudenza, l’esame che spetta alla Commissione effettuare, al momento dell’applicazione del principio dell’operatore privato, richiede di procedere a una valutazione economica complessa e, nell’ambito del controllo che i giudici dell’Unione esercitano sulle valutazioni economiche complesse effettuate dalla Commissione nel settore degli aiuti di Stato, non spetta al giudice dell’Unione sostituire la propria valutazione economica a quella della Commissione (sentenza del 10 dicembre 2020, Comune di Milano/Commissione,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, punto
).
Tuttavia, il giudice dell’Unione è tenuto in particolare a verificare non solo l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte (sentenza del 20 settembre 2017, Commissione/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punto
).
Al riguardo, la legittimità di una decisione in materia di aiuti di Stato deve essere valutata dal giudice dell’Unione alla luce delle informazioni di cui la Commissione poteva disporre quando l’ha adottata, ivi comprese quelle che risultavano pertinenti ai fini della valutazione da compiere conformemente alla giurisprudenza richiamata supra ai punti da 110 a 113 e di cui essa avrebbe potuto, su richiesta, ottenere la produzione in sede di procedimento amministrativo (sentenza del 20 settembre 2017, causa
C‑300/16 P
, Commissione/Frucona Košice,
EU:C:2017:706
, punti
e
).
Gli argomenti dell’AW devono essere esaminati alla luce delle considerazioni esposte ai punti da 103 a 118 di questa sentenza.
Per quanto riguarda, in primo luogo, la censura secondo cui il Tribunale avrebbe limitato il suo esame alle opzioni previste dalle parti contraenti e non avrebbe tenuto conto dell’influenza significativa dei presunti rischi sul processo decisionale di un investitore privato, risulta invero dalla giurisprudenza citata ai punti 110 e 111 della presente sentenza che l’esame che la Commissione deve eventualmente effettuare non può limitarsi alle sole opzioni che l’autorità pubblica competente ha effettivamente preso in considerazione, ma deve per forza coprire tutte le opzioni che un operatore privato avrebbe ragionevolmente preso in considerazione in una simile situazione.
Tuttavia, da questa giurisprudenza si evince anche che tale requisito non implica che la Commissione sia obbligata a tener conto, in aggiunta, delle opzioni che un operatore privato non avrebbe ragionevolmente considerato in una tale situazione.
Inoltre, nella causa sfociata nella sentenza del 20 settembre 2017, Commissione/Frucona Košice (
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
), era in discussione l’applicazione del criterio del creditore privato a un creditore che cercava di massimizzare il recupero delle somme a lui dovute da un debitore in fallimento. È nel contesto di una tale situazione che la Corte ha statuito che spettava alla Commissione esaminare, al di là delle opzioni di recupero previste dall’autorità pubblica competente, qualsiasi altra opzione che un creditore privato avrebbe ragionevolmente preso in considerazione.
D’altra parte, dalla situazione oggetto della causa in esame traspare che la Repubblica di Polonia, nei confronti dell’AW, non si trovava nella posizione di un creditore privato né, peraltro, nella posizione di un investitore privato. Infatti, poiché tale Stato membro era obbligato ad indennizzare l’AW per i danni sofferti nell’ambito del loro rapporto contrattuale, il criterio da applicare era in realtà quello di un debitore privato che, nell’ambito di un rapporto contrattuale, deve una somma di denaro al suo partner contrattuale a causa di un danno che gli ha cagionato.
Orbene, è inevitabile constatare che non è nell’interesse di un debitore privato compensare il suo creditore per rischi di cambio e di inflazione che detto creditore non ha fatto valere nei suoi confronti. In effetti, poiché una compensazione più ingente, in linea di principio, andrebbe contro gli interessi di un debitore privato, occorre considerare che tale debitore non avrebbe preso in considerazione tali rischi a meno che, su richiesta della sua controparte, non fosse stato obbligato a farlo, o che ciò rientrasse nel suo interesse inteso in senso più ampio, tenuto conto del rapporto contrattuale in questione.
Di conseguenza, il Tribunale non è incorso in un errore di diritto quando ha dichiarato, ai punti da 152 a 154 e da 165 a 171 della sentenza impugnata, che un operatore privato nella situazione della Repubblica di Polonia, in linea di principio, non avrebbe accettato di pagare un importo superiore a quello dovuto all’AW a causa dell’evento dannoso in questione e, più precisamente, ai punti da 110 a 112 della sentenza impugnata, che non si doveva tener conto dei rischi asseritamente gravanti sull’AW che non risultano essere stati oggetto di una richiesta da parte dell’AW nel contesto delle trattative con tale Stato membro o comunque essere stati oggetto dei loro scambi di corrispondenza.
In secondo luogo, ne risulta che l’AW è nel torto quando addebita al Tribunale di aver invertito l’onere della prova, poiché i rischi asseriti dall’AW, devono essere considerati, di conseguenza, come non costituenti informazioni pertinenti in grado di influenzare in maniera non trascurabile il processo decisionale di un operatore privato normalmente prudente e diligente che si trovi in una situazione il più possibile simile a quella dell’operatore pubblico. Ciò premesso, contrariamente a quanto sostiene l’AW, non si può ritenere che la Commissione fosse obbligata a specificare, nella decisione controversa, i motivi per cui non ha tenuto conto dei rischi addotti dall’AW.
In terzo luogo, alla luce delle considerazioni che precedono, l’AW non può proficuamente sostenere che il Tribunale abbia proceduto ad una sostituzione di motivazione o abbia ecceduto i limiti del suo sindacato giurisdizionale quando ha dichiarato, ai punti 110-112 della sentenza impugnata, che i rischi paventati dall’AW non erano né pertinenti per la valutazione che la Commissione era tenuta ad effettuare, né accertati. Il Tribunale si è infatti limitato a valutare gli argomenti dedotti dinanzi ad esso e a verificare se la decisione controversa fosse o meno illegale sulla scorta delle affermazioni dell’AW.
Infine, laddove l’AW afferma che il ragionamento contenuto in tali punti della sentenza impugnata non è idoneo a suffragare la conclusione tratta dal Tribunale al punto 113 di tale sentenza, non si può non osservare che essa non lamenta un difetto di motivazione di tale sentenza, ma critica il contenuto delle valutazioni del Tribunale, invitando quindi la Corte a procedere ad una nuova valutazione dei fatti, circostanza che non rientra nella sua competenza e che deve pertanto essere considerata irricevibile in fase di impugnazione.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, le parti prime del secondo e del terzo motivo di impugnazione devono essere respinte in quanto in parte irricevibili e in parte infondate.
Sulla seconda parte del secondo motivo
La seconda parte del secondo motivo, relativa alle opzioni che un ipotetico investitore privato avrebbe preso in considerazione, riguarda la violazione del criterio dell’investitore privato; del principio del primato del diritto dell’Unione; dell’obbligo di motivazione; delle norme in materia di prova e dei limiti del controllo che il Tribunale deve effettuare.
–
Argomenti delle parti
L’AW sostiene che il Tribunale è incorso in un errore di diritto quando ha ritenuto che un investitore privato sarebbe stato limitato, nel negoziare l’importo del pedaggio virtuale, dalle disposizioni e dagli obiettivi della legge del 28 luglio 2005, poiché avrebbe avallato l’approccio errato della Commissione consistente nel prendere in considerazione solo le opzioni previste dallo Stato membro interessato. Inoltre, il livello adeguato di compensazione per l’AW non costituirebbe una considerazione decisiva per un investitore privato, poiché non è direttamente collegato né alla sua redditività né al suo rischio.
Peraltro, se una misura contraria a una legge nazionale costituisse un vantaggio, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in virtù del solo fatto che un investitore privato non pagherebbe più di quanto richiesto da tale legge, quest’ultima limiterebbe l’applicazione della detta disposizione di rango superiore, causando una violazione del principio del primato del diritto dell’Unione.
Inoltre, ritenendo che la legge del 28 luglio 2005 imponga limiti alle parti contraenti per quanto riguarda la determinazione del pedaggio virtuale, il Tribunale avrebbe motivato la sentenza impugnata in modo inadeguato, violato le regole in materia di prova e sostituito una motivazione diversa a quella della decisione controversa. In effetti, per quanto questa legge abbia vietato il pedaggio effettivo, essa avrebbe anche rinviato a trattative sul metodo di compensazione e sui termini di rimborso. Poiché tale legge non specifica né il TRI, né che esso dovrebbe unicamente compensare la perdita di introiti, né le considerazioni di cui lo Stato può tenere conto, né la posizione commerciale dello Stato, essa lascerebbe un ampio potere discrezionale per organizzare l’accordo sul pedaggio virtuale.
L’AW avrebbe peraltro fornito al Tribunale, quale prova della portata e del contenuto della legge del 28 luglio 2005, il lodo arbitrale che spiega la corretta interpretazione della legge del 28 luglio 2005 e che il Tribunale avrebbe erroneamente scartato come irrilevante, avvalendosi di una motivazione inadeguata. In effetti, il fatto che questo lodo non fosse vincolante per la Commissione così come il fatto che essa non consideri lo studio WSA 1999 più pertinente dello studio WSA 2004 sarebbe inconferente per quanto riguarda il valore probatorio di detto lodo. Per l’AW il Tribunale ha quindi tratto le sue conclusioni da prove incomplete e prive di fondamento, dato che nel fascicolo non c’erano elementi per corroborare queste conclusioni. A suo avviso, il Tribunale non ha nemmeno riconosciuto che l’esame della portata e del contenuto della legge del 28 luglio 2005 presupponeva conoscenze tecniche e che la Commissione non si è procurata le conoscenze necessarie, circostanza aggravata dal fatto che il lodo arbitrale e la formulazione della legge del 28 luglio 2005 indicavano che il pedaggio virtuale doveva essere negoziato tra le parti contraenti. Infine, il lodo arbitrale è stato annullato dal Sąd Apelacyjny w Warszawie (Corte d’appello di Varsavia) per il solo fatto che era contrario alla decisione controversa, il che non rimetterebbe in discussione il suo valore probatorio per quanto riguarda l’interpretazione di questa legge.
Inoltre, avallando, al punto 153 della sentenza impugnata, l’affermazione di cui al punto 152 della decisione impugnata, non fondata su prove precise, affidabili e concordanti, secondo cui l’allegato 6 concede una compensazione maggiore di quella richiesta dalla legge del 28 luglio 2005 ed esiste una contraddizione tra la convenzione di concessione e tale allegato, il Tribunale avrebbe omesso di verificare se i requisiti probatori fossero soddisfatti. La sentenza impugnata sarebbe quindi viziata da un difetto di motivazione che non consente all’AW di venire a conoscenza delle ragioni che hanno indotto il Tribunale a seguire la sua interpretazione della detta legge né di conoscere le ragioni del rigetto del suo argomento secondo cui l’asserita contraddizione non esiste.
La Commissione e la Repubblica di Polonia contestano gli argomenti dell’AW. In particolare, la Commissione ritiene che la censura secondo cui un investitore privato non sarebbe limitato dalle disposizioni e dagli obiettivi della legge del 28 luglio 2005 è irricevibile, poiché non viene specificata la natura dell’errore di diritto e non viene prodotto alcun argomento giuridico per suffragare tale censura. Inoltre, poiché la portata e il contenuto di tale legge sono questioni di fatto, la valutazione sovrana del Tribunale su tali questioni potrebbe essere contestata solo se fosse eccepito lo snaturamento di tali elementi, questione che non sarebbe né stata sollevata né, a maggior ragione, dimostrata. Infine, la Commissione e la Repubblica di Polonia sostengono che la seconda parte del secondo motivo è infondata.
–
Giudizio della Corte
Occorre respingere sin da subito l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione in relazione all’argomento addotto dall’AW nella seconda parte del secondo motivo di ricorso, in quanto esso è sufficientemente chiaro e mira ad accertare un errore di diritto derivante dalla limitazione da parte del Tribunale degli elementi considerati nel valutare, in base al principio dell’operatore privato, una violazione del principio del primato del diritto dell’Unione; l’inosservanza delle regole relative all’amministrazione delle prove; una sostituzione di motivazione e una insufficiente motivazione della sentenza impugnata.
Queste censure sollevate dall’AW si riferiscono ai punti da 152 a 154 della sentenza impugnata, in cui il Tribunale ha ritenuto, in particolare, che la Commissione avesse correttamente considerato che la legge del 28 luglio 2005 e la convenzione di concessione obbligavano la Repubblica di Polonia ad indennizzare l’AW unicamente per la perdita di entrate generata dalle modifiche di tale legge e che nessun operatore privato razionale avrebbe accettato di pagare un importo superiore a quello richiestogli da tali legge e convenzione.
Si è già osservato ai punti da 121 a 125 della presente sentenza che il Tribunale ha considerato correttamente che un debitore privato nella situazione della Repubblica di Polonia non avrebbe mirato a indennizzare l’AW oltre le conseguenze derivanti dall’impatto della legge del 28 luglio 2005 sul loro rapporto contrattuale. Poiché la valutazione del Tribunale è dunque conforme al principio dell’operatore privato, si deve considerare che essa non è viziata da un errore di diritto e non viola il principio del primato del diritto dell’Unione.
Ne consegue altresì che l’AW non può proficuamente sostenere che il Tribunale ha operato una sostituzione di motivazione o ecceduto i limiti del suo sindacato allorché, ai punti da 152 a 154 della sentenza impugnata, ha tratto le conclusioni ricordate al punto 138 della presente sentenza. Il Tribunale si è infatti limitato a valutare gli argomenti dedotti in giudizio dinanzi ad esso e a verificare se la decisione impugnata fosse o meno illegale alla luce delle affermazioni dell’AW.
Per quanto riguarda l’asserita carenza di motivazione della sentenza impugnata, va rilevato innanzitutto che l’AW lamenta solo che la motivazione della sentenza impugnata non è sufficiente per suffragare le conclusioni del Tribunale.
Poi, questo argomento poggia in parte su un’errata interpretazione dei punti 152 e 153 della sentenza impugnata, in quanto essi non contengono alcuna affermazione secondo cui l’allegato 6 concede all’AW una compensazione più ingente di quella richiesta dalla legge del 28 luglio 2005 né che esiste una contraddizione tra la convenzione di concessione e tale allegato, bensì che l’importo della compensazione cui l’AW aveva diritto risultava da una valutazione complessiva dell’evento dannoso causato da tale legge e dagli obblighi incombenti alla Repubblica di Polonia in virtù di tale contratto.
Di conseguenza, poiché in questi punti della sentenza impugnata il Tribunale non ha tratto alcuna conclusione di questo tipo, l’argomento dell’AW secondo cui il Tribunale nel trarle non avrebbe osservato le norme relative all’amministrazione della prova è destituito di qualsiasi fondamento.
Infine, come la Commissione ha correttamente affermato, l’AW mira ad ottenere una nuova valutazione dei fatti, e in particolare del contenuto della legge del 28 luglio 2005, il che non rientra nella competenza della Corte.
Di conseguenza, occorre respingere la seconda parte del secondo motivo, in quanto in parte irricevibile e in parte infondata.
Sulla terza parte del secondo motivo
Con la terza parte del secondo motivo, relativa al rischio di fallimento delle trattative e al rischio di contenzioso, l’AW lamenta lo snaturamento delle prove nonché che sono stati violati il criterio dell’investitore privato; il principio del primato del diritto dell’Unione; l’obbligo di motivazione; norme in materia di prova nonché i limiti del sindacato giurisdizionale che il Tribunale deve effettuare.
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Argomenti delle parti
L’AW sostiene che, alla stessa stregua dei consulenti della Repubblica di Polonia, che avrebbero considerato accettabile l’allegato 6, un ipotetico investitore privato avrebbe tenuto conto del rischio che l’AW finisse per chiedere la risoluzione della convenzione di concessione o presentare un ricorso o domandare il parere professionale dei suoi consulenti a tale riguardo, e che la Commissione era quindi tenuta sia a valutare tale rischio, sia a tenere conto di tale parere, cosa che non ha fatto e che il Tribunale non ha censurato.
Al punto 165 della sentenza impugnata il Tribunale avrebbe infatti limitato l’applicazione del criterio dell’investitore privato alle sole opzioni previste dalla legge del 28 luglio 2005, viziando in tal modo la sentenza impugnata con gli stessi errori già evidenziati nella seconda parte del secondo motivo di impugnazione. Il ragionamento seguito al punto 166 di tale sentenza sarebbe vizioso, inadeguato e implicherebbe una sostituzione di motivazione per quanto riguarda i rischi di risoluzione del contratto e di contenzioso di cui al punto precedente di questa sentenza.
Laddove, al punto 167 di tale sentenza, il Tribunale ha ritenuto che anche l’AW avesse un interesse ad evitare il contenzioso, il Tribunale avrebbe nuovamente sostituito il suo ragionamento a quello della Commissione nella decisione controversa, non risponderebbe all’argomento relativo al punto in cui l’AW non avrebbe più proseguito il rapporto commerciale, rappresentato dalla prospettiva di perdite per l’AW, e snaturerebbe le analisi dei consulenti della Repubblica di Polonia. L’ultima frase di questo punto conterrebbe anche un errore di logica e, quindi, una motivazione inadeguata, in quanto limiterebbe la considerazione dei rischi di risoluzione e di contenzioso al periodo precedente l’adozione della legge del 28 luglio 2005, mentre questi rischi sussisterebbero anche per il periodo successivo.
La Commissione e la Repubblica di Polonia contestano l’argomento dell’AW.
–
Giudizio della Corte
Con il suo argomento presentato nell’ambito della terza parte del secondo motivo, che riguarda i punti da 165 a 167 della sentenza impugnata, l’AW deduce in giudizio un’errata applicazione del principio dell’operatore privato, una motivazione inadeguata, una sostituzione di motivazione nonché uno snaturamento delle prove.
Al punto 165 della sentenza impugnata, il Tribunale ha sottolineato, a proposito dei presunti rischi in cui incorre un operatore privato in caso di fallimento delle trattative, che un operatore siffatto avrebbe stipulato una clausola addizionale della convenzione di concessione per compensare l’AW, conformemente alla legge del 28 luglio 2005, solo della perdita di entrate causata da questa legge e che, di conseguenza, non avrebbe tenuto conto di tali presunti rischi né avrebbe accettato di pagare, a titolo di compensazione, un’indennità maggiore. Ha aggiunto che questi rischi non sono stati discussi dalle parti contraenti durante la trattativa dell’allegato 6 e non sono stati presi in considerazione per calcolare l’importo della compensazione pagata all’AW.
Al punto 166 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ricordato che, nella decisione controversa, la Commissione si è sostanzialmente limitata a criticare i dati utilizzati nei modelli finanziari previsti all’allegato 6. Orbene, poiché i presunti rischi gravanti su un operatore privato in mancanza di transazione non presentano alcun rapporto con la pertinenza dei dati utilizzati nei modelli finanziari, il Tribunale ha considerato che nulla consentisse di ritenere che un privato avrebbe accettato di utilizzare i dati non pertinenti dello studio WSA 1999 piuttosto che quelli dello studio WSA 2004 per tener conto dei citati rischi.
Al punto 167 della sentenza impugnata, il Tribunale ha aggiunto anzitutto che il rischio di fallimento delle trattative e il rischio di contenzioso non sarebbero stati presi in considerazione da un operatore privato nell’ambito delle trattative per calcolare l’importo della compensazione dovuta all’AW, poiché tali rischi non hanno alcun nesso con la perdita di entrate causata dalla modifica legislativa. In secondo luogo, ha considerato che anche l’AW nutriva interesse a che i negoziati avessero successo e ad evitare il sorgere di un contenzioso diretto all’ottenimento del risarcimento dei danni. Infine, esso ha rilevato che l’AW non aveva dimostrato e neppure affermato che i consulenti della Repubblica di Polonia ritenessero che il rischio di fallimento delle trattative nonché il rischio di contenzioso dovessero essere presi in considerazione per determinare il TRI poco prima delle modifiche della legge del 28 luglio 2005.
Per quanto riguarda il presunto snaturamento delle prove, è sufficiente notare che, contrariamente a quanto richiesto al punto 94 della presente sentenza, l’AW non specifica quali prove siano state snaturate dalla conclusione tratta dal Tribunale nell’ultima frase del punto 167 della sentenza impugnata.
Per quanto concerne l’errata applicazione del principio dell’operatore privato lamentata dall’AW, occorre anzitutto ricordare che il criterio di valutazione da applicare nel caso di specie era quello di un debitore privato che, nell’ambito di un rapporto contrattuale, doveva una somma di denaro alla sua controparte contrattuale in ragione di un danno che gli aveva cagionato. Come già osservato a più riprese nella presente sentenza, la valutazione del Tribunale secondo cui un tale debitore, in linea di principio, non avrebbe indennizzato l’AW oltre l’importo dovuto a causa dell’evento dannoso non è quindi viziata da un errore di diritto.
Poi, anche se si ammettesse che quest’obbligo di pagamento fosse il risultato di un rapporto contrattuale più ampio tra la Repubblica di Polonia e l’AW e che un debitore privato nella situazione di questo Stato membro avrebbe quindi potuto prendere in considerazione i rischi di fallimento delle trattative e di contenzioso, sarebbe in aggiunta necessario che questi fossero stati reali e avessero potuto comportare a suo carico costi più elevati di quelli connessi all’indennizzo dell’AW a causa delle conseguenze a suo carico della legge del 28 luglio 2005.
Infine, dalle valutazioni di fatto svolte dal Tribunale ed esposte ai punti 165 e 167 della sentenza impugnata risulta che, tuttavia, la concretezza di tali rischi non era stata accertata. Il Tribunale ha infatti osservato, in proposito, che questo punto non è stato discusso tra le parti contraenti, e dalla sentenza impugnata si evince peraltro che il meccanismo di compensazione delle perdite concordato era destinato, da un lato, a garantire la sostituzione integrale degli introiti persi e, dall’altro, ad assicurare che l’AW fosse in grado di rimborsare i prestiti contratti per la costruzione del tratto autostradale in questione.
In queste circostanze, la censura vertente sull’errata applicazione del principio dell’operatore privato deve essere respinta in quanto infondata.
Per quanto riguarda le asserite sostituzioni di motivazione, occorre rilevare che il Tribunale ha esaminato, ai punti da 165 a 167 della sentenza impugnata, l’argomento dell’AW secondo cui la Commissione aveva erroneamente omesso di prendere in considerazione i rischi di fallimento delle trattative e di contenzioso. A questo proposito, il Tribunale ha dichiarato che i rischi paventati dall’AW non sono stati dimostrati. Tuttavia, la Commissione non è, in linea di principio, obbligata a specificare nelle sue decisioni i motivi per cui non ha tenuto conto di elementi che non sono stati provati. Il Tribunale, ai citati punti della sentenza impugnata, non ha quindi fornito una motivazione che avrebbe dovuto figurare nella decisione controversa, ma ha piuttosto esposto un ragionamento che respinge l’argomento dinanzi ad esso prodotto per dimostrare un presunto difetto di motivazione della decisione controversa.
Infine, sotto il pretesto di una presunta insufficiente motivazione della sentenza impugnata, l’AW cerca in realtà di ottenere dalla Corte una nuova valutazione dei fatti, il che non rientra nella sua competenza.
Sulla base delle considerazioni che precedono, la terza parte del terzo motivo deve essere respinta in quanto parzialmente irricevibile e parzialmente infondata.
Sulla quarta parte del secondo motivo
La quarta parte del secondo motivo, relativa allo studio sul traffico e sulle entrate da utilizzare, riguarda il travisamento della decisione controversa; la sostituzione da parte del Tribunale della motivazione della citata decisione con una motivazione diversa; l’errata applicazione del criterio dell’investitore privato; la violazione del principio del primato del diritto dell’Unione; la violazione delle norme in materia di prova e un difetto di motivazione.
–
Argomenti delle parti
L’AW rileva che il punto 152 della decisione controversa recita che «è fortemente dubbio» che un investitore privato accetti di calcolare la compensazione dell’AW sulla base dello studio WSA 1999 piuttosto che su quella dello studio WSA 2004 e sottolinea che, così facendo, la Commissione non disponeva di alcuna prova che fosse così. Orbene, poiché l’onere della prova grava sulla Commissione, questo ragionamento non può suffragare la sua conclusione che il criterio dell’investitore privato non sia stato soddisfatto. Pertanto, a suo avviso, affermando, al punto 153 della sentenza impugnata, che la decisione controversa era sufficientemente motivata per quanto riguarda l’applicazione di tale criterio, il Tribunale avrebbe applicato un criterio giuridico errato, travisato il senso evidente della decisione controversa e sostituito la sua motivazione a quella di tale decisione.
Secondo l’AW, dalla formulazione impiegata dalla Commissione, così come dall’impianto sistematico della decisione controversa, si evince peraltro che la Commissione ha trattato il criterio dell’investitore privato come un’eccezione che essa era tenuta ad esaminare esclusivamente su istanza dell’AW, per cui il punto 142 della sentenza impugnata, che afferma il contrario, non è convincente.
L’AW osserva che il punto 154 della sentenza impugnata si pronuncia unicamente sui rispettivi meriti dello studio WSA 2004 nei confronti dello studio WSA 1999 per analizzare la situazione finanziaria dell’AW prima della modifica legislativa in questione. Tuttavia, un investitore privato non si limiterebbe a considerare che alcuni elementi di una formula avrebbero potuto essere scelti diversamente, ma sceglierebbe tra l’opzione di quella formula e altre opzioni disponibili in base al loro risultato finale. A suo dire, il ragionamento del Tribunale non spiega la ragione per la quale l’allegato 6 non figurasse tra le altre opzioni eventualmente prese in considerazione da un tale investitore, per cui la motivazione della sentenza impugnata su questo punto sarebbe inadeguata.
Inoltre, avendo incluso nella sua analisi l’obiettivo della legge del 28 luglio 2005, il Tribunale avrebbe viziato il medesimo ragionamento intaccandolo con gli errori esposti al punto 82 della presente sentenza. Poiché dalla motivazione di tale punto 154 non traspare quale opzione il Tribunale ha considerato come quella che un investitore privato avrebbe scelto, essa sarebbe inadeguata. In particolare, non è chiaro se il Tribunale abbia considerato l’accordo raggiunto tra le parti con la sola modifica consistente nell’aggiornare il modello finanziario di base con dati dello studio di traffico WSA 2004, cioè con un massimale delle tariffe di pedaggio virtuale, o un accordo fondato sul modello finanziario di base aggiornato ma senza fissare un massimale. Orbene, nel primo caso, la motivazione del Tribunale sarebbe contraddittoria, in quanto, secondo il Tribunale, per «garantire la compensazione», un siffatto massimale non sarebbe necessario poiché il TRI sarebbe stato del 7,42% e, nel secondo caso, sarebbe evidente che il massimale delle tariffe di pedaggio virtuale avrebbe dovuto essere esaminato.
Sempre a questo riguardo, l’AW rileva che un’altra opzione offerta all’investitore privato avrebbe potuto consistere in un accordo senza attualizzazione della presunzione di traffico del modello finanziario di base, ma con un massimale delle tariffe di pedaggio virtuale più basso che avrebbe potuto sfociare in un TRI inferiore al 7,42%. Tuttavia, un investitore privato, ovviamente, non pagherebbe di più solo per utilizzare lo studio «buono». Lo studio «buono», di per sé, sarebbe quindi irrilevante. Il criterio dell’investitore privato implicherebbe infatti un’analisi del «pacchetto completo», per cui la valutazione del Tribunale costituirebbe un’errata applicazione di tale criterio. Allo stesso modo, il Tribunale avrebbe omesso di considerare l’argomento dell’AW secondo cui un investitore privato avrebbe ritenuto che nessuno degli studi disponibili fosse adeguato a conseguire l’obiettivo perseguito, il che corrisponderebbe alla conclusione tratta dal consulente finanziario della Repubblica di Polonia, circostanza che nessun investitore poteva ignorare.
La Commissione contesta l’argomento dell’AW.
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Giudizio della Corte
Con la quarta parte del secondo motivo, l’AW lamenta che, ai punti 142, 153 e 154 della sentenza impugnata, il Tribunale ha applicato criteri giuridici errati; ha travisato il senso della decisione controversa; ha sostituito la motivazione di tale decisione con la propria motivazione; ha motivato in maniera insufficiente la sentenza impugnata e ha omesso di rispondere a uno dei suoi argomenti.
In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento dell’AW secondo cui il Tribunale ha erroneamente respinto, al punto 142 della sentenza impugnata, il suo argomento secondo cui la Commissione aveva trattato il criterio dell’investitore privato alla stregua di un’eccezione, occorre ricordare che il Tribunale ha dichiarato, in tale punto, che l’AW non poteva validamente sostenere tale stesso argomento dinanzi ad esso poiché «se la Commissione ha invero esaminato l’importo della sovracompensazione come risultava dalla relazione PwC (....) prima di trattare il criterio dell’investitore privato, essa non ha preso una decisione definitiva sull’esistenza di un vantaggio economico e sull’importo della sovracompensazione se non dopo aver esaminato tale criterio (...)».
A tale riguardo, occorre rilevare che dalla decisione controversa emerge incontrovertibilmente che, a partire dai punti 125 e 126 di tale decisione, la Commissione ha condotto l’intera analisi dell’esistenza di un vantaggio economico sulla base del presupposto che, in forza della convenzione di concessione, la Repubblica di Polonia fosse tenuta a indennizzare l’AW per il danno cagionato dalla legge del 28 luglio 2005 e che una compensazione superiore a tale danno costituisse un vantaggio economico ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Ne consegue che questa analisi corrisponde in sostanza a quella che questa istituzione era tenuta a svolgere in base al principio dell’operatore privato.
Poiché la coerenza di tale analisi con detto principio è stata peraltro rilevata dalla Commissione al punto 152 della decisione controversa e precisata dal Tribunale ai punti da 152 a 154 e da 165 a 171 della sentenza impugnata, l’argomento dell’AW deve essere respinto in quanto infondato.
Poi, per quanto riguarda le critiche mosse dall’AW contro l’ultima frase del punto 153 della sentenza impugnata, occorre ricordare che, in tale punto, il Tribunale ha dichiarato che, «considerando che era “fortemente dubbio” che un soggetto economico privato razionale avrebbe accettato di calcolare la compensazione sulla base dello studio WSA 1999 piuttosto che sulla base del [più recente studio WSA 2004], [la Commissione] ha chiarito a sufficienza che dai documenti versati al fascicolo non risultava che un tale soggetto avrebbe utilizzato lo studio WSA 1999 e ha giustificato la sua valutazione sottolineando la natura più recente dello studio WSA 2004».
In proposito, occorre ricordare che l’interpretazione di una decisione in materia di aiuti di Stato, adottata dalla Commissione nell’esercizio delle sue competenze, è soggetta a una valutazione giuridica che spetta al Tribunale e alla Corte (v., in questo senso, sentenza del 26 marzo 2020, Larko/Commissione,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punti
e
).
Inoltre, l’interpretazione di un punto specifico di una siffatta decisione deve essere effettuata nel contesto del complesso della decisione in questione (v., in questo senso, sentenza del 26 marzo 2020, Larko/Commissione,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punto
).
Nel caso di specie, l’affermazione della Commissione, al punto 152 della decisione controversa, secondo cui era «altamente dubbio» che un operatore privato avrebbe fatto ricorso allo studio WSA 1999 deve quindi essere letta nel contesto della situazione in questione, come risulta, in particolare, dal punto 135 della decisione controversa, in cui la Commissione ha specificato che era necessario basarsi su una previsione del traffico e delle entrate contemporanea alla legge del 28 luglio 2005.
Ne consegue che, al punto 153 della sentenza impugnata il Tribunale, contrariamente a quanto afferma l’AW, non si è avvalso di un criterio giuridico errato, né ha travisato il significato della decisione controversa. Esso non ha neppure sostituito alla motivazione della decisione controversa la sua propria motivazione, ma, respingendo gli argomenti dinanzi ad esso addotti dall’AW, ha confermato la motivazione di quella decisione.
Infine, per quanto riguarda l’argomento dell’AW contro il punto 154 della sentenza impugnata, occorre innanzitutto rilevare che tale argomento è il frutto di un’errata interpretazione del criterio applicabile. Come il Tribunale ha rammentato, in sostanza, a tale punto della sentenza impugnata, un debitore privato nella situazione della Repubblica di Polonia, che dovesse all’AW una somma di denaro nel contesto del suo rapporto contrattuale con essa, a causa del danno che le aveva cagionato con l’adozione della legge del 28 luglio 2005, avrebbe perseguito l’obiettivo di provvedere ad indennizzare l’AW solo per le conseguenze negative derivanti da questa legge.
Il ragionamento del Tribunale secondo cui, alla luce di tale obiettivo, non c’è ragione di pensare che un operatore privato avrebbe accettato di basarsi sui dati dello studio WSA 1999 piuttosto che su quelli dello studio WSA 2004, avrebbe richiesto in aggiunta la designazione di un perito o avrebbe preferito utilizzare i dati dello studio FM 2005, permette quindi agevolmente di comprendere, contrariamente a quanto sostenuto dall’AW, che un tale operatore privato avrebbe preso in considerazione, tra tutte le imperfette opzioni di valutazione disponibili, quella che meglio determinava le conseguenze sfavorevoli della suddetta legge, al fine di garantire che l’indennizzo concesso fosse in linea con i suoi obblighi contrattuali senza eccederli.
Ne consegue che questo ragionamento applica il criterio adeguato e fornisce una risposta chiara e coerente all’intera argomentazione dell’AW riassunta ai punti 134, 136 e da 147 a 150 della sentenza impugnata.
Nella misura in cui l’AW sostiene che il suddetto ragionamento è inadeguato in quanto si sarebbero dovute prendere in considerazione altre opzioni rispetto a quella individuata dalla Commissione e confermata dal Tribunale, è sufficiente osservare che, procedendo in tal modo, l’AW chiede in realtà alla Corte di effettuare una nuova valutazione dei fatti, che non rientra nelle sue competenze.
Sulla base delle considerazioni che precedono, la quarta parte del secondo motivo deve essere respinta in quanto parzialmente irricevibile e parzialmente infondata.
Sulla seconda parte del terzo motivo
La seconda parte del terzo motivo, relativa al livello del TRI del pedaggio effettivo, verte su un difetto di motivazione; su una violazione da parte del Tribunale degli obblighi di controllo ad esso incombenti e su una violazione delle norme in materia di prova.
–
Argomenti delle parti
L’AW afferma che la motivazione figurante ai punti da 120 a 127 della sentenza impugnata non è sufficiente per suffragare il rigetto dei suoi argomenti riassunti al punto 115 di tale sentenza. Innanzitutto, il Tribunale si sarebbe limitato ad enunciare la sua conclusione senza aver effettuato una valutazione economica complessa, venendo così meno al suo obbligo di verificare se la decisione controversa fosse basata su prove precise, affidabili, coerenti e complete, nonché al suo obbligo di rispettare le norme in materia di prova.
A suo avviso, infatti, il punto 120 della sentenza impugnata è dedicato esclusivamente ai meriti rispettivi degli studi WSA 1999 e 2004, senza che sia affrontato l’argomento riassunto al punto 115 della stessa sentenza. Il fatto che lo studio WSA 1999 fosse meno pertinente dello studio WSA 2004 non significa che quest’ultimo sia affidabile. Il ragionamento esposto al punto 121 di detta sentenza non presenta alcun nesso per chiarire la questione, pertinente, se il TRI del 7,42% fosse stato identificato in modo adeguato. Il punto 122 della sentenza impugnata fa riferimento a questo argomento senza spiegare in alcun modo perché un aggiornamento di alcuni dati sul traffico e sugli introiti nel contesto di uno studio su un altro tratto dell’autostrada sia irrilevante. Al punto 123 di tale sentenza, il Tribunale affronta nuovamente il confronto dei rispettivi meriti degli studi WSA 1999 e del 2004 e asserisce che la nomina di un perito non era necessaria, circostanza che non è motivata e comporta un’indebita inversione dell’onere della prova. Anche la motivazione del punto 124 della sentenza citata sarebbe irrilevante per tale questione. Il punto 125 della sentenza impugnata si riferirebbe esclusivamente al secondo argomento riguardante lo studio FM 2005 e il suo punto 126 risponde solo al terzo argomento riguardante il modello PwC di riscossione effettiva dei pedaggi.
Inoltre, il Tribunale non avrebbe rispettato il suo obbligo di verificare se la decisione controversa fosse basata su prove precise, affidabili, coerenti e complete né rispettato le norme in materia di prova, statuendo erroneamente che la Commissione non era tenuta a chiedere ulteriori informazioni sull’utilizzabilità dello studio FM 2005. A questo proposito, anche se la Commissione ha l’obbligo di valutare le prove in modo imparziale e completo, dal punto 138 della decisione controversa risulterebbe che la Commissione si è basata esclusivamente sulle informazioni ricevute dalla Repubblica di Polonia per respingere tale studio come inutilizzabile. Orbene, visto il carattere conflittuale delle relazioni tra questo Stato membro e l’AW e il fatto che questo Stato membro aveva omesso di menzionare lo studio FM 2005, la Commissione avrebbe dovuto essere più vigile e chiedere alla Repubblica di Polonia o a terzi informazioni supplementari.
La Commissione ritiene che l’AW critichi il valore probatorio degli elementi di prova, sostenendo che erano inaffidabili, mettendo in dubbio la loro completezza e affermando che avrebbe dovuto essere commissionato un rapporto supplementare. Orbene, a suo avviso, con questo argomento l’AW mira, in sostanza, a far riesaminare la valutazione del Tribunale, il che non rientra nella competenza della Corte. Inoltre, la Commissione e la Repubblica di Polonia contestano l’argomento dell’AW nel merito.
–
Giudizio della Corte
Con il suo argomento presentato nell’ambito della seconda parte del terzo motivo, che riguarda i punti da 120 a 127 della sentenza impugnata, l’AW sostiene che la motivazione della sentenza impugnata è insufficiente; che il Tribunale ha esercitato un sindacato giurisdizionale insufficiente; che ha violato le norme in materia di prova; che ha omesso di rispondere all’argomento dell’AW riassunto al punto 115 della sentenza impugnata e che ha invertito l’onere della prova.
Anzitutto, per quanto riguarda l’asserita omessa risposta del Tribunale all’argomento dell’AW riassunto al punto 115 della sentenza impugnata, occorre ricordare che con tale argomento l’AW sosteneva che le conclusioni della Commissione relative allo studio WSA 2004 erano manifestamente errate, poiché il valore probatorio degli studi sul traffico sarebbe stato limitato e che in mancanza di uno studio sul traffico affidabile, le parti contraenti avrebbero concordato una metodologia secondo la quale le aspettative iniziali dell’AW in termini di rendimento venivano utilizzate come base di calcolo, ma erano ridotte, applicando il massimale delle tariffe di pedaggio virtuale, a un livello che la Repubblica di Polonia riteneva accettabile.
Con questo argomento, l’AW sosteneva quindi che lo studio WSA 2004 presentava un valore probatorio insufficiente rispetto allo studio WSA 1999 al quale l’AW attribuiva, in sostanza, un valore probatorio sufficiente sulla base della metodologia concordata tra le parti contraenti.
Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dall’AW, il Tribunale ha espressamente respinto questo stesso argomento ai punti da 122 a 124 della sentenza impugnata.
In effetti, da un lato, in tali punti esso ha osservato, in primo luogo, che la WSA ha prodotto in successione una serie di studi, predisposti dallo stesso consulente, avvalendosi della medesima metodologia, con l’obiettivo di elaborare previsioni di traffico ed entrate inerenti all’autostrada A 2; in secondo luogo, che lo studio WSA 2004, approntato proprio per l’AW, era finalizzato ad aggiornare le previsioni di traffico ed entrate precedentemente effettuate; in terzo luogo, che tale studio ha quindi permesso di aggiornare le previsioni di traffico ed entrate presentate nello studio WSA 1999 tenendo conto dell’effettivo sviluppo del traffico e delle entrate sulla tratta in questione dell’autostrada A 2 e dello sviluppo economico della Polonia; in quarto luogo, che, di conseguenza, lo studio WSA 2004 contiene previsioni di traffico ed entrate più pertinenti di quelle contenute nello studio WSA 1999 e riflette più accuratamente la realtà del mercato al momento delle modifiche apportate dalla legge del 28 luglio 2005 e che l’allegato 6 menziona il modello finanziario che le parti contraenti avevano convenuto di utilizzare ai fini del calcolo del TRI immediatamente prima delle modifiche apportate da tale legge, facendo riferimento al «fascicolo degli azionisti della [WSA], che è l’aggiornamento al 31 dicembre 2004».
D’altro lato, il Tribunale ne ha dedotto, al punto 124 della sentenza impugnata, che «le previsioni più recenti elaborate dalla WSA costituivano, in tale contesto, dati più pertinenti di quelli dello studio WSA 1999».
Inoltre, chiarire se, in condizioni del genere, gli elementi del fascicolo dimostrino o meno che la nomina supplementare di un perito era necessaria o no, costituisce una valutazione di fatto sul valore probatorio di tali elementi e, contrariamente a quanto afferma l’AW, non inverte affatto l’onere della prova.
Infine, occorre rilevare che i punti da 120 a 127 della sentenza impugnata contengono un’analisi dettagliata degli elementi del fascicolo alla luce degli argomenti addotti dall’AW dinanzi al Tribunale e forniscono un ragionamento preciso sulla pertinenza e sul valore probatorio di ciascuno degli elementi menzionati in tali punti. In particolare, in tali punti il Tribunale ha esaminato il valore probatorio degli studi WSA 1999 e 2004, dei dati effettivi sul traffico forniti dall’AW alla Direzione generale delle strade statali e delle autostrade, dello studio realizzato nel 2005 dal consulente delle banche in materia di traffico relativo allo scenario di pedaggio virtuale, menzionato al punto 125 della sentenza impugnata, e dello studio FM del 2005. Ha inoltre analizzato l’adeguatezza del modello PwC di riscossione effettiva del pedaggio utilizzato dalla Commissione per calcolare l’importo dell’aiuto in questione.
Occorre pertanto respingere in quanto infondato l’argomento dell’AW secondo cui i punti da 120 a 127 della sentenza impugnata sono stati motivati in modo inadeguato, il sindacato giurisdizionale è stato insufficiente e le norme in materia di prova sono state disattese.
Ne discende che la seconda parte del terzo motivo dev’essere respinta in quanto infondata.
Di conseguenza, occorre respingere il secondo e il terzo e motivo in quanto in parte irricevibili e in parte infondati.
Sul quarto motivo
Con il quarto motivo, relativo al calcolo dell’importo dell’aiuto in questione, l’AW sostiene che il Tribunale ha snaturato il senso chiaro delle prove e ha viziato la sentenza impugnata con un difetto di motivazione.
Argomenti delle parti
L’AW rileva che, al punto 192 della sentenza impugnata, il Tribunale ha affermato che il pedaggio virtuale era fondato, prima della verifica del 2007, su un TRI, troppo elevato, del 10,77%. Orbene, risulterebbe, anzitutto, dall’allegato 6, in particolare dal punto 3 del suo allegato 1, che il pedaggio virtuale era fissato in un importo specifico espresso in zloty polacchi (PLN), senza alcun riferimento a un TRI, nonché, dall’allegato 6, in particolare dal punto 4 del suo allegato 1, che tale aliquota era soggetta ad indicizzazione secondo una formula, senza alcun riferimento a un TRI, e, infine, dall’allegato 6, in particolare della sua clausola 4, lettera d), che il TRI è divenuto applicabile solo dopo la verifica dei pedaggi virtuali, ossia dopo il 1
o
novembre 2007. Pertanto, affermare che le tariffe di pedaggio virtuale anteriori al mese di ottobre 2007 erano determinate dall’applicazione di un TRI snaturerebbe gli elementi di prova del fascicolo.
Il punto 193 della sentenza impugnata sarebbe parimenti inficiato da uno snaturamento delle prove, in quanto il Tribunale avrebbe ivi constatato che il modello di verifica non aveva ad oggetto il calcolo della sovracompensazione, in quanto la Commissione aveva rimesso in discussione il livello del TRI del modello di riscossione effettiva del pedaggio, sebbene, prima della verifica del 2007, tale TRI non avesse svolto alcun ruolo nel calcolo del pedaggio virtuale. Inoltre, l’AW sostiene che non si può dedurre dalla constatazione che il modello di verifica non era destinato a calcolare la sovracompensazione il fatto che vi sia stata sovracompensazione prima della verifica.
La Commissione e la Repubblica di Polonia contestano l’argomento dell’AW.
Giudizio della Corte
Ai punti 192 e 193 della sentenza impugnata il Tribunale ha dichiarato, in primo luogo, che l’importo della sovracompensazione esaminato dalla Commissione corrispondeva alla differenza tra i pagamenti effettivamente realizzati a favore dell’AW e le somme che essa avrebbe dovuto ricevere sulla base del TRI stabilito secondo il modello PwC di riscossione effettiva del pedaggio; in secondo luogo che, per il periodo dal mese di settembre 2005 al mese di ottobre 2007, l’importo della sovracompensazione corrispondeva quindi alla differenza tra i pagamenti che l’AW aveva effettivamente ricevuto e la compensazione calcolata sulla base del TRI che avrebbe potuto aspettarsi immediatamente prima delle modifiche della legge del 28 luglio 2005; in terzo luogo che, pertanto, il TRI del 10,77% del modello con pedaggio effettivo utilizzato dall’AW per fissare le tariffe del pedaggio virtuale nel periodo precedente all’ottobre 2007 era già troppo elevato rispetto al TRI che essa avrebbe potuto aspettarsi; in quarto luogo, che il meccanismo di verifica previsto dall’allegato 6 aveva solo confermato l’errore che viziava il citato TRI; in quinto luogo, che in queste circostanze, tale meccanismo non poteva rimettere in discussione il fatto che l’AW non avrebbe dovuto beneficiare inizialmente del pagamento di somme così ingenti nel periodo da settembre 2005 a ottobre 2007 e, in sesto luogo, che il meccanismo di verifica di cui all’allegato 6 poggiava su un confronto tra il TRI del modello di verifica e il TRI del modello con pedaggio effettivo e permetteva di adeguare le tariffe del pedaggio virtuale alla luce dei dati effettivi sul traffico dopo l’attuazione del sistema di pedaggio virtuale.
Il Tribunale ne ha dedotto, al punto 193 della sentenza impugnata, che un «meccanismo siffatto non ha lo stesso oggetto del ragionamento seguito dalla Commissione per calcolare la sovracompensazione, dato che la Commissione ha rimesso in discussione, in tale ragionamento, il livello del TRI del modello con pedaggio effettivo».
Orbene, emerge chiaramente da questo ragionamento e da tale conclusione che, contrariamente a quanto suggerisce l’AW, detto ragionamento non è destinato a descrivere il meccanismo dell’allegato 6, ma si riferisce al calcolo effettuato dalla Commissione per determinare l’importo dell’aiuto di Stato. Infatti, con tali punti della sentenza impugnata, il Tribunale intendeva rispondere all’argomento dell’AW riassunto al punto 191 di tale sentenza, volto a dimostrare l’assenza di sovracompensazione per il periodo compreso tra il mese di settembre 2005 e l’ottobre 2007.
Ne consegue che il quarto motivo di ricorso si basa su una lettura errata della sentenza impugnata e deve quindi essere respinto in quanto infondato.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, l’impugnazione deve essere respinta.
Sulle spese
A norma dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è respinta la Corte statuisce sulle spese.
Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché l’AW è rimasta soccombente nei motivi proposti e la Commissione ne ha chiesto la condanna alle spese, essa deve essere condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, anche quelle sostenute dalla Commissione.
Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, applicabile, mutatis mutandis, al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso, le spese sostenute dagli Stati membri intervenuti nella causa restano a loro carico. Di conseguenza, la Repubblica di Polonia, avendo partecipato al procedimento dinanzi alla Corte, sopporterà le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:

1)
L’impugnazione è respinta.

2)
L’Autostrada Wielkopolska S.A. è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione europea.

3)
La Repubblica di Polonia sopporterà le proprie spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.