CELEX: 62019CJ0555
Ennakkoratkaisupyyntö
Direktiivi 2010/13/EU
Audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoaminen
4 artiklan 1 kohta
Palvelujen tarjoamisen vapaus
Yhdenvertainen kohtelu
SEUT 56 artikla
Euroopan unionin perusoikeuskirjan 11 ja 20 artikla
Audiovisuaalinen kaupallinen viestintä
Kansallinen säännöstö, jossa kielletään televisiolähetystoiminnan harjoittajia sijoittamasta koko maan laajuisesti lähettämiinsä ohjelmiin ainoastaan alueellisesti lähetettäviä televisiomainoksia

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 56 artiklan, Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 11 artiklan, yhdenvertaisen kohtelun yleisen periaatteen ja audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 10.3.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/13/EU (audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi) (
EUVL 2010, L 95, s. 1
) 4 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Itävallan oikeuden mukaan perustettu yhtiö Fussl Modestraße Mayr GmbH (jäljempänä Fussl) ja toisaalta Saksan oikeuden mukaan perustetut yhtiöt SevenOne Media GmbH, ProSiebenSat.1 TV Deutschland GmbH ja ProSiebenSat.1 Media SE ja jossa on kyse siitä, että SevenOne Media kieltäytyi täyttämästä Fusslin kanssa tekemäänsä sopimusta, joka koski Fusslin myymiin muotituotteisiin liittyvän televisiomainonnan lähettämistä yksinomaan Freistaat Bayernin (Baijerin osavaltio, Saksa) alueella, siitä syystä, että tällainen mainonta on vastoin sovellettavaa kansallista oikeutta, kun se on tarkoitettu sijoitettavaksi koko Saksan alueella lähetettäviin televisio-ohjelmiin.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivin 2010/13 johdanto-osan 5, 8, 41 ja 83 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(5)
Audiovisuaaliset mediapalvelut ovat niin kulttuurin kuin kaupan alan palveluja. Niillä on kasvava merkitys yhteiskuntien, demokratian – varsinkin tiedonvälityksen vapauden, mielipiteiden moninaisuuden ja tiedotusvälineiden moniarvoisuuden turvaamalla – koulutuksen ja kulttuurin kannalta, ja sen vuoksi on perusteltua soveltaa näihin palveluihin tiettyjä erityissääntöjä.
– –
(8)
Jäsenvaltioiden on välttämätöntä varmistaa, että estetään toimenpiteet, jotka saattavat osoittautua haitallisiksi televisio-ohjelmien vapaalle liikkuvuudelle ja kaupalle tai jotka saattavat edistää määräävän aseman syntymistä, jos se johtaisi television kautta välitettävän tiedon tai koko informaatiojärjestelmän moniarvoisuuden ja vapauden rajoituksiin.
– –
(41)
Jäsenvaltioiden olisi voitava soveltaa yksityiskohtaisempia tai tiukempia sääntöjä lainkäyttövaltaansa kuuluviin mediapalvelun tarjoajiin alueilla, joita tämän direktiivin mukainen yhteensovittaminen koskee, kuitenkin varmistaen, että nämä säännöt ovat yhdenmukaisia unionin oikeuden yleisten periaatteiden kanssa. – –
– –
(83)
Sen varmistamiseksi, että televisionkatsojien etuja kuluttajina suojellaan täysin ja asianmukaisesti, on välttämätöntä, että televisiomainonnalle asetetaan tietyt vähimmäissäännöt ja ‑vaatimukset ja että jäsenvaltioilla on oikeus antaa tarkempia tai tiukempia sääntöjä ja tietyissä olosuhteissa asettaa eri ehtoja lainkäyttövaltaansa kuuluvien televisiolähetystoiminnan harjoittajien osalta.”
Kyseisen direktiivin I lukuun, jonka otsikko on ”Määritelmät”, kuuluvan 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
a)
’audiovisuaalisella mediapalvelulla’
i)
[SEUT] 56 ja [SEUT] 57 artiklan mukaista palvelua, jonka toimituksellinen vastuu kuuluu mediapalvelun tarjoajalle ja jonka pääasiallisena tarkoituksena on tarjota ohjelmia tiedonvälitys-, viihdytys- tai valistustarkoituksessa yleisölle [sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2002/21/EY [(puitedirektiivi) (
EYVL 2002, L 108, s. 33
)] 2 artiklan a alakohdassa tarkoitettujen sähköisten viestintäverkkojen välityksellä. Tällaiset audiovisuaaliset mediapalvelut ovat joko tämän kohdan e alakohdassa määriteltyjä televisiolähetyksiä tai tämän kohdan g alakohdassa määriteltyjä tilattavia audiovisuaalisia mediapalveluja;
ii)
audiovisuaalista kaupallista viestintää;
b)
’ohjelmalla’ ääntä sisältävää tai ääntä sisältämätöntä liikkuvien kuvien sarjaa, joka muodostaa yhden yksittäisen osan mediapalvelun tarjoajan laatimassa ohjelma-aikataulussa tai ohjelmaluettelossa ja joka on muodoltaan ja sisällöltään verrattavissa televisiolähetyksen muotoon ja sisältöön. Ohjelmia ovat esimerkiksi pitkät elokuvat, urheilutapahtumat, tilannekomediat, dokumenttiohjelmat, lastenohjelmat ja draamaohjelmat;
– –
d)
’mediapalvelun tarjoajalla’ luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, jolla on toimituksellinen vastuu audiovisuaalisen mediapalvelun audiovisuaalisen sisällön valinnasta ja joka määrää siitä, millä tavalla sisältö organisoidaan;
e)
’televisiolähetystoiminnalla’ tai ’televisiolähetyksellä’ (lineaarinen audiovisuaalinen mediapalvelu) audiovisuaalista mediapalvelua, jonka mediapalvelun tarjoaja tarjoaa ohjelmien seuraamiseksi reaaliajassa tietyn ohjelma-aikataulun mukaisesti;
f)
’lähetystoiminnan harjoittajalla’ televisiolähetyksiä tarjoavaa mediapalvelun tarjoajaa;
g)
’tilattavalla audiovisuaalisella mediapalvelulla’ (ei-lineaarinen audiovisuaalinen mediapalvelu) audiovisuaalista mediapalvelua, jonka mediapalvelun tarjoaja tarjoaa ohjelmien katselemiseksi käyttäjän valitsemana ajankohtana ja käyttäjän omasta pyynnöstä mediapalvelun tarjoajan valikoimista ohjelmista tehdyn luettelon pohjalta;
h)
’audiovisuaalisella kaupallisella viestinnällä’ äänen kanssa tai ilman ääntä lähetettävää kuvaa, jonka tarkoituksena on suoraan tai epäsuorasti edistää taloudellista toimintaa harjoittavan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön tavaroiden tai palvelujen myyntiä taikka kyseisen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön julkista kuvaa. Tällaista kuvaa lähetetään ohjelman yhteydessä tai se sisällytetään ohjelmaan maksua tai muuta samankaltaista vastiketta vastaan tai omiin myynninedistämistarkoituksiin. Audiovisuaalinen kaupallinen viestintä sisältää muun muassa televisiomainonnan, sponsoroinnin, teleostoslähetykset ja tuotesijoittelun;
i)
’televisiomainonnalla’ kaikenlaista kauppaan, liike-elämään tai ammattitoimintaan liittyvää ilmoitusta, jonka julkinen tai yksityinen yritys taikka luonnollinen henkilö lähettää joko maksua tai muuta vastiketta vastaan tai omiin myynninedistämistarkoituksiinsa edistääkseen tavaroiden tai palvelujen, mukaan lukien kiinteä omaisuus, oikeudet ja sitoumukset, toimittamista maksua vastaan;
– –”
Mainitun direktiivin 4 artiklan 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Jäsenvaltiot voivat vaatia, että niiden lainkäyttövaltaan kuuluvat mediapalvelun tarjoajat noudattavat yksityiskohtaisempia tai tiukempia sääntöjä tällä direktiivillä yhteensovitetuilla aloilla sillä edellytyksellä, että nämä säännöt ovat unionin lainsäädännön mukaisia.”
Saksan oikeus
Saksan osavaltiot tekivät 31.8.1991 yleisradiotoimintaa ja televiestimiä koskevan sopimuksen (Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien; GBI. 1991, s. 745). Pääasiaan sovelletaan tätä sopimusta sellaisena kuin se on muutettuna 21.12.2015 tehdyllä 18. yleisradiosopimuksen muuttamista koskevalla sopimuksella (Achtzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag), joka tuli voimaan 1.1.2016 (jäljempänä RStV).
RStV:n 2 kohdan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, 1 alakohdassa määrätään seuraavaa:
”Lähetystoiminnalla tarkoitetaan lineaarista tiedotus- ja viestintäpalvelua; se muodostuu tarjonnan järjestämisestä ja lähettämisestä yleisölle reaaliajassa seurattavaksi tarkoitettujen liikkuvien kuvien tai äänten muodossa tietyn ohjelma-aikataulun mukaisesti sähkömagneettisten aaltojen avulla.
– –”
RStV:n 7 kohdan, jonka otsikko on ”Mainonnan periaatteet, merkitsemisvelvollisuudet”, 2 ja 11 alakohdassa määrätään seuraavaa:
”(2)   Mainonta on osa ohjelmaa. – –
– –
(11)   Mainosten tai muun sisällön alueellinen lähetys maanlaajuisen tehtävän tai luvan saaneessa ohjelmassa on sallittua vain, jos ja siltä osin kuin sen osavaltion oikeus, jossa alueellinen lähetys tapahtuu, sen sallii. Yksityisten toimijoiden mainosten tai muun sisällön alueellinen lähetys edellyttää erillistä osavaltion oikeuden mukaista lupaa; sille voidaan asettaa laissa säädettäviä sisällöllisiä ehtoja.
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Fusslilla, jonka kotipaikka sijaitsee Ort im Innkreisissa (Itävalta), on useita Itävallassa ja Baijerin osavaltiossa (Saksa) sijaitsevia muotiliikkeitä.
SevenOne Media, jonka kotipaikka sijaitsee Unterföringissä (Saksa), on Saksaan sijoittautuneen yksityisen televisiolähetystoiminnan harjoittajan ProSiebenSat.1-konsernin markkinointiyritys.
Fussl teki 25.5.2018 SevenOne Median kanssa sopimuksen yksinomaan Baijerin osavaltiossa lähetettävästä televisiomainonnasta ProSieben-kanavan valtakunnallisten ohjelmien yhteydessä Vodafone Kabel Deutschland GmbH:n baijerilaista kaapeliverkkoa käyttäen.
SevenOne Media kieltäytyi tämän jälkeen panemasta tätä sopimusta täytäntöön sillä perusteella, että RStV:n 7 kohdan 11 alakohdan nojalla sen on kiellettyä sijoittaa valtakunnallisiin ohjelmiin ainoastaan alueellisesti lähetettävää televisiomainontaa.
Fussl saattoi asian ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen eli Landgericht Stuttgartin (Stuttgartin alueellinen alioikeus, Saksa) käsiteltäväksi, jotta tämä velvoittaisi SevenOne Median täyttämään mainitun sopimuksen mukaiset velvoitteensa.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa asianosaisten kesken olevan kiistatonta, että tekniseltä kannalta SevenOne Media kykenee valtakunnallisten lähetystensä yhteydessä rajaamaan kyseessä olevan televisiomainonnan pelkästään Baijerin osavaltion alueelle.
Kyseisellä tuomioistuimella on sille esitettyjen eri väitteiden osalta ensinnäkin epäilyksiä siitä, voidaanko RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa määrätystä kiellosta seuraavaa SEUT 56 artiklassa taatun palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusta perustella kyseisellä määräyksellä tavoitellulla yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä eli tiedotusvälineiden moniarvoisuuden suojelemisella.
Se katsoo yhtäältä, ettei ole varmaa, että tähän tavoitteeseen pyritään johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla, koska mainittua kieltoa ei sovelleta puhtaasti alueelliseen verkkomainontaan.
Toisaalta RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa määrätyn kiellon oikeasuhteisuutta voidaan myös epäillä, koska alueelliset televisiolähetystoiminnan harjoittajat hyötyvät tästä kiellosta vain vähäisessä määrin, kun taas Fusslin kaltaisten talouden toimijoiden mahdollisuuksia tuotteidensa mainostamiseen rajoitetaan merkittävästi.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo toiseksi, että RStV:n 7 kohdan 11 alakohdalla saatetaan loukata oikeudenvastaisesti perusoikeuskirjan 11 artiklassa ja Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 10 artiklassa taattuja mielipiteenvapautta ja vapautta vastaanottaa ja levittää tietoja.
Kolmanneksi kyseinen tuomioistuin katsoo, että RStV:n 7 kohdan 11 alakohta saattaa olla vastoin yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, joka on unionin oikeuden yleinen periaate.
Landgericht Stuttgart päätti näin ollen lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko direktiivin 2010/13 4 artiklan 1 kohtaa, unionin oikeuden mukaista yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja SEUT 56 artiklan palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansallisen oikeuden säännöstölle, jolla kielletään alueellinen mainonta koko jäsenvaltiossa sallituissa radio- ja televisio-ohjelmissa?
2)
Onko ensimmäistä kysymystä arvioitava toisin, jos kansallisessa oikeudessa sallitaan laintasoiset säännöstöt, joiden mukaan alueellinen mainonta voidaan sallia lailla ja edellyttää tässä tapauksessa lisäksi hallinnollista lupaa?
3)
Onko ensimmäistä kysymystä arvioitava toisin, jos toisessa kysymyksessä kuvattua mahdollisuutta alueellisen mainonnan sallimiseen ei tosiasiallisesti käytetä ja jos alueellinen mainonta on vastaavasti jatkuvasti kielletty?
4)
Onko perusoikeuskirjan 11 artiklaa, kun otetaan huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artikla ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö, erityisesti tiedon moniarvoisuutta koskeva periaate, tulkittava siten, että se on esteenä kolmessa ensimmäisessä kysymyksessä kuvatun kaltaiselle kansalliselle säännöstölle?”
Asian käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen aloittamista koskeva pyyntö
Julkisasiamiehen esitettyä ratkaisuehdotuksensa SevenOne Media, ProSiebenSat.1 TV Deutschland ja ProSiebenSat.1 Media pyysivät unionin tuomioistuimen kirjaamoon 27.10.2020 toimittamassaan asiakirjassa, että asian käsittelyn suullinen vaihe määrätään unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 83 artiklan nojalla aloitettavaksi uudelleen.
Vaatimuksensa tueksi mainitut yhtiöt väittävät, että julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa on useita tosiseikkoja koskevia virheitä, jotka on korjattava, koska annettava tuomio ei voi perustua virheellisiin tietoihin. Ne väittävät muun muassa, että kyseisen ratkaisuehdotuksen 57 kohtaan sisältyvä toteamus, jonka mukaan verkkomainonta on aivan erilaista kuin televisiomainonta, on monin tavoin virheellinen.
On huomautettava, että SEUT 252 artiklan toisen kohdan mukaan julkisasiamiehen tehtävänä on täysin puolueettomana ja riippumattomana esittää julkisessa istunnossa perustellut ratkaisuehdotukset asioissa, jotka Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön mukaan vaativat hänen myötävaikutustaan. Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus tai perustelut, joiden päätteeksi tämä päätyy tiettyyn ratkaisuun, eivät sido unionin tuomioistuinta (tuomio 25.7.2018, Société des produits Nestlé ym. v. Mondelez UK Holdings & Services,
C‑84/17 P, C‑85/17 P ja C‑95/17 P
,
EU:C:2018:596
,
kohta).
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännössä ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksessä ei myöskään määrätä asianosaisten tai kyseisen perussäännön 23 artiklassa tarkoitettujen osapuolten mahdollisuudesta esittää huomautuksia vastaukseksi julkisasiamiehen ratkaisuehdotukseen (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2016, komissio v. Aer Lingus ja Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P ja C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tämän vuoksi se, että asianosainen ei yhdy julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa todettuun – riippumatta ratkaisuehdotuksessa tutkituista kysymyksistä –, ei sellaisenaan voi olla peruste suullisen käsittelyn aloittamiseksi uudelleen (tuomio 28.2.2018, mobile.de v. EUIPO,
C‑418/16 P
,
EU:C:2018:128
,
kohta).
Unionin tuomioistuin voi kuitenkin työjärjestyksensä 83 artiklan mukaan julkisasiamiestä kuultuaan milloin tahansa määrätä asian käsittelyn suullisen vaiheen aloitettavaksi uudelleen erityisesti, jos unionin tuomioistuin katsoo, ettei sillä ole riittävästi tietoa asiasta, tai jos asianosainen on suullisen vaiheen päättyneeksi julistamisen jälkeen vedonnut uuteen seikkaan, joka voi olennaisesti vaikuttaa unionin tuomioistuimen ratkaisuun, taikka jos asia on ratkaistava sellaisella perusteella, josta asianosaisella tai Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa tarkoitetulla osapuolella ei ole ollut tilaisuutta lausua.
Näin ei ole nyt käsiteltävässä asiassa.
SevenOne Media, ProSiebenSat.1 TV Deutschland ja ProSiebenSat.1 Media perustavat asian käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen aloittamista koskevan pyyntönsä nimittäin useisiin tosiseikkoja koskeviin virheisiin, joita niiden mukaan ratkaisuehdotuksessa on tehty.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklassa tarkoitetussa menettelyssä, joka perustuu kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen tehtävien selkeään jakoon, yksinomaan kansallinen tuomioistuin on toimivaltainen toteamaan sen ratkaistavaksi saatetun riita-asian tosiseikat ja arvioimaan niitä sekä tulkitsemaan ja soveltamaan kansallista oikeutta (tuomio 18.2.2016, Finanmadrid EFC,
C-49/14
,
EU:C:2016:98
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa yksinomaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on näin ollen arvioida niitä tosiseikkoja, joihin SevenOne Media, ProSiebenSat.1 TV Deutschland ja ProSiebenSat.1 Media vetoavat asian käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen aloittamista koskevan pyyntönsä tueksi, jos kyseinen tuomioistuin katsoo, että tällainen arviointi on tarpeen pääasian ratkaisemiseksi, kun otetaan huomioon erityisesti unionin tuomioistuimen esittämä unionin oikeuden tulkinta, jonka se antaa vastauksena käsiteltävään ennakkoratkaisupyyntöön.
Unionin tuomioistuin toteaa täten julkisasiamiestä kuultuaan, että sille on selvitetty riittävällä tavalla eri argumentit, joista asianosaisilla on ollut tilaisuus lausua sen käsittelyssä.
Edellä esitetyn perusteella asian käsittelyn suullista vaihetta ei ole määrättävä aloitettavaksi uudelleen.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee neljällä kysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, pääasiallisesti, onko direktiivin 2010/13 4 artiklan 1 kohtaa, yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, SEUT 56 artiklaa ja perusoikeuskirjan 11 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa kielletään televisiolähetystoiminnan harjoittajia sijoittamasta koko maan laajuisesti lähettämiinsä ohjelmiin ainoastaan alueellisesti lähetettäviä televisiomainoksia.
Kansallisen säännöstön yhteensopivuus direktiivin 2010/13 kanssa
Ensinnäkin on todettava Saksan hallituksen väittävän direktiivin 2010/13 mahdollisesta vaikutuksesta ennakkoratkaisukysymyksiin annettavaan vastaukseen – sellaisina kuin kysymykset on muotoiltu uudelleen edellisessä kohdassa –, että kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdan e alakohdassa, sellaisena kuin se on saatettu osaksi Saksan oikeutta RStV:n 2 kohdan 1 alakohdalla ja 7 kohdan 2 ja 11 alakohdalla, vahvistetaan ”katselun reaaliaikaisuuden periaate”, mistä syystä RStV:ssä ei ole mainitun direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja ”yksityiskohtaisempia tai tiukempia” säännöksiä, joiden yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa voitaisiin tarkastella.
Tällaista direktiivin 2010/13 1 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkintaa ei voida kuitenkaan hyväksyä.
Direktiivin 2010/13 1 artiklan 1 kohdan e alakohdassa olevaa viittausta käsitteeseen ”ohjelmien seuraaminen reaaliajassa” ei nimittäin voida ymmärtää siten, että se merkitsisi jäsenvaltioiden velvollisuutta varmistaa, että mainokset tai muu sisältö maanlaajuisesti lähetettäväksi tarkoitetussa tai tätä varten luvan saaneessa ohjelmassa lähetetään järjestelmällisesti koko maan alueella, mikäli muuta lupaa ei ole saatu, kuten RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa määrätään käsiteltävässä asiassa.
Sen lisäksi, että direktiivin 2010/13 1 artiklan 1 kohdan e alakohdassa ainoastaan määritellään televisiolähetystoiminnan tai televisiolähetyksen käsite viittaamalla nimenomaisesti ”ohjelmien” katseluun reaaliajassa eikä siinä sellaisenaan aseteta televisiomainontaan liittyvää velvollisuutta, kyseisen direktiivin järjestelmästä seuraa, että reaaliaikaisen seuraamisen käsite on ymmärrettävä ottamalla huomioon mainitun direktiivin perustana oleva erottelu kyseisessä säännöksessä tarkoitettuihin ns. ”lineaarisiin” audiovisuaalisiin mediapalveluihin ja ns. ”ei-lineaarisiin” audiovisuaalisiin mediapalveluihin, joita ovat ”tilattavat audiovisuaaliset mediapalvelut”, sellaisina kuin ne on saman direktiivin 1 artiklan 1 kohdan g alakohdassa määritelty viittaamalla siihen, että näiden palvelujen osalta ”ohjelmien katseleminen” tapahtuu ”käyttäjän valitsemana ajankohtana ja käyttäjän omasta pyynnöstä mediapalvelun tarjoajan valikoimista ohjelmista tehdyn luettelon pohjalta”.
Direktiivin 2010/13 1 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitettu reaaliaikaisen seuraamisen käsite on siis ymmärrettävä ottamalla huomioon televisiolähetystoiminnan muodostaman audiovisuaalisen mediapalvelun lineaarisuus, mikä merkitsee sitä, että kaikki katsojat, joille ohjelma on tarkoitettu, katselevat sitä reaaliajassa tietyn aikajärjestyksessä laaditun ohjelma-aikataulun mukaisesti heidän valinnoistaan ja pyynnöistään riippumatta.
Tämä käsite ei siis sellaisenaan merkitse sitä, ettei televisiomainoksia voitaisi lähettää eriytetysti muun muassa rajoittamalla mainosten lähetys tiettyyn osaan jäsenvaltion aluetta.
Direktiivin 2010/13 4 artiklan 1 kohdan mahdollisesta vaikutuksesta ennakkoratkaisukysymyksiin annettavaan vastaukseen – sellaisina kuin kysymykset on muotoiltu uudelleen tämän tuomion 33 kohdassa – on seuraavaksi muistutettava, että tästä säännöksestä sekä kyseisen direktiivin johdanto-osan 41 ja 83 perustelukappaleesta ilmenee, että sen varmistamiseksi, että televisionkatsojien etuja kuluttajina suojellaan täysin ja asianmukaisesti, jäsenvaltioilla on mahdollisuus säätää lainkäyttövaltaansa kuuluvien mediapalvelun tarjoajien osalta yksityiskohtaisempia tai tiukempia sääntöjä ja tietyissä tilanteissa erilaisia ehtoja aloilla, joita mainitun direktiivin mukainen yhteensovittaminen koskee, kuitenkin varmistaen, että nämä säännöt ja ehdot ovat yhdenmukaisia unionin oikeuden ja erityisesti unionin oikeuden yleisten periaatteiden kanssa (tuomio 18.7.2013, Sky Italia,
C-234/12
,
EU:C:2013:496
,
kohta).
On todettava, kuten myös julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 22 kohdassa, että vaikka RStV:n 7 kohdan 11 alakohtaan perustuva sääntö kuuluisi direktiivillä 2010/13 yhteensovitettuun alaan eli televisiomainonnan alaan, jota säännellään tämän direktiivin 19–26 artiklassa, joilla pyritään suojaamaan televisionkatsojina olevia kuluttajia liialliselta mainonnalta (tuomio 18.7.2013, Sky Italia,
C-234/12
,
EU:C:2013:496
,
kohta), kyseinen sääntö koskee kuitenkin erityistä tilannetta, jota ei säännellä näissä artikloissa, eikä sillä myöskään pyritä mainittuun televisionkatsojien suojaamisen tavoitteeseen.
Tämän perusteella RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa määrättyä toimenpidettä ei voida pitää direktiivin 2010/13 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna ”yksityiskohtaisempana” tai ”tiukempana” sääntönä, eikä se kuulu mainitun direktiivin soveltamisalaan.
Kansallisen säännöstön yhteensopivuus SEUT 56 artiklassa taatun palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa
Palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan rajoituksen olemassaolo
Toiseksi on muistutettava siitä tarkastelusta, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen toimenpide yhteensopiva SEUT 56 artiklassa taatun palvelujen tarjoamisen perusvapauden kanssa, että tähän vapauteen kohdistuvina rajoituksina on pidettävä kaikkia toimenpiteitä, joilla kielletään tämän vapauden käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään siitä vähemmän houkuttelevaa (ks. vastaavasti tuomio 4.5.2017, Vanderborght,
C-339/15
,
EU:C:2017:335
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Rajoituksen käsitteen piiriin sisältyvät erityisesti sellaiset jäsenvaltion toteuttamat toimenpiteet, jotka vaikuttavat epäedullisesti palvelujen liikkuvuuteen muissa jäsenvaltioissa, vaikka kyseisiä toimenpiteitä sovellettaisiin erotuksetta (ks. vastaavasti tuomio 4.5.2017, Vanderborght,
C-339/15
,
EU:C:2017:335
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Fussl väittää tässä yhteydessä, että RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa vahvistettu kielto on esteenä Fusslin kaltaisen sellaisen ulkomaisen keskisuuren talouden toimijan erityisille mainostarpeille, joka pyrkii pääsemään Saksan markkinoille keskittymällä aluksi yhteen markkina‑alueeseen eli tässä tapauksessa Baijerin osavaltioon.
Fusslin mukaan on ensinnäkin niin, että televisiomainonnan lähettäminen valtakunnallisissa ohjelmissa koko Saksassa on liian kallista ja se voi johtaa liian suureen kysyntään, johon ei välttämättä pystytä vastaamaan.
Toiseksi sen mukaan alueellisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien lähettämällä televisiomainonnalla on hyvin rajattu mainosvaikutus. Tämä johtuu ennen kaikkea siitä, että näiden alueellisten kanavien lähettämät ohjelmat saavuttavat vain hyvin rajoitetun määrän televisionkatsojia eli noin 5 prosenttia kaikista saksalaisista televisionkatsojista.
Tältä osin on todettava, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen toimenpide, jolla kielletään televisiolähetystoiminnan harjoittajia lähettämästä valtakunnallisissa ohjelmissaan alueellisia televisiomainoksia muun muassa käsiteltävässä asiassa Fusslin kaltaisten toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden mainostajien hyväksi, merkitsee palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusta mainospalvelujen tarjoajina toimivien televisiolähetystoiminnan harjoittajien sekä näiden palvelujen vastaanottajina olevien sellaisten mainostajien vahingoksi, jotka haluavat mainostaa tuotteitaan tai palvelujaan toisessa jäsenvaltiossa ainoastaan alueellisesti (ks. vastaavasti tuomio 28.10.1999, ARD,
C-6/98
,
EU:C:1999:532
,
kohta ja tuomio 17.7.2008, Corporación Dermoestética,
C-500/06
,
EU:C:2008:421
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa RStV:n 7 kohdan 11 alakohta on omiaan rajoittamaan Fusslin kaltaisten ulkomaisten talouden toimijoiden pääsyä Saksan markkinoille, koska sillä estetään näitä talouden toimijoita saamasta televisiomainontapalveluja Saksassa.
Tämän palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen olemassaoloa ei voida myöskään kyseenalaistaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toisessa ja kolmannessa kysymyksessään mainitsemalla seikalla, jonka mukaan kukin osavaltio voi RStV:n 7 kohdan 11 alakohtaan sisältyvän ”valinnaisuuslausekkeen” nojalla säätää lainsäädännössään lupajärjestelmästä, jonka nojalla tällaisen televisiomainonnan lähettäminen alueellisesti on tarvittaessa mahdollista tietyin edellytyksin.
Tältä osin on nimittäin riittävää todeta ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenevän, että kyse on pelkästä mahdollisuudesta, jota yksikään osavaltio ei tähän mennessä ole käyttänyt, joten de lege lata on todettava osoitetun, että televisiolähetystoiminnan harjoittajia kielletään RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa sijoittamasta koko maan laajuisesti lähettämiinsä ohjelmiin ainoastaan alueellisesti lähetettäviä televisiomainoksia, minkä seurauksena palvelujen tarjoamisen vapautta rajoitetaan.
Palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen mahdollinen oikeuttaminen
Tällaisen rajoituksen mahdollisesta oikeuttamisesta on seuraavaksi todettava unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenevän, että EUT-sopimuksessa taatun perusvapauden rajoitus voidaan hyväksyä ainoastaan sillä edellytyksellä, että kyseessä oleva kansallinen toimenpide vastaa yleistä etua koskevaa pakottavaa syytä, se on omiaan takaamaan sillä tavoiteltavan tavoitteen toteutumisen eikä se mene pidemmälle kuin on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi (ks. vastaavasti mm. tuomio 4.5.2017, Vanderborght,
C-339/15
,
EU:C:2017:335
,
kohta ja tuomio 11.12.2019, TV Play Baltic,
C-87/19
,
EU:C:2019:1063
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
–
Sellaisen yleistä etua koskevan pakottavan syyn olemassaolo, jolla rajoitus voidaan oikeuttaa
Unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta, ennakkoratkaisupyynnöstä ja Saksan hallituksen kirjallisista huomautuksista ilmenee, että RStV:n 7 kohdan 11 alakohdan tarkoituksena on varata alueellisesta televisiomainonnasta saatavat tulot alueellisille ja paikallisille televisiolähetystoiminnan harjoittajille ja varmistaa näin niille yksi rahoituslähde ja siten niiden elinkelpoisuus, jotta ne voivat myötävaikuttaa televisio-ohjelmien tarjonnan moniarvoisuuteen tarjoamalla alueellisia ja paikallisia sisältöjä, mikä vahvistetaan myös 18. yleisradiosopimuksen muuttamista koskevan sopimuksen perusteluissa.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan televisio-ohjelmien tarjonnan moniarvoisuuden säilyttäminen, joka kulttuuripolitiikalla pyritään takaamaan, voi olla yleistä etua koskeva pakottava syy, jolla palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus voidaan oikeuttaa (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2007, United Pan-Europe Communications Belgium ym.,
C-250/06
,
EU:C:2007:783
,
ja
kohta ja tuomio 22.12.2008, Kabel Deutschland Vertrieb und Service,
C-336/07
,
EU:C:2008:765
,
ja
kohta).
Unionin tuomioistuin on samoin jo katsonut, että perusoikeuskirjan 11 artiklassa suojattujen vapauksien, joihin sen 2 kohdan mukaan kuuluvat tiedotusvälineiden vapaus ja moniarvoisuus, turvaaminen on kiistattomasti sellainen yleisen edun mukainen tavoite, jonka merkitystä on erityisesti korostettava demokraattisessa ja moniarvoisessa yhteiskunnassa, ja tällaisella tavoitteella voidaan oikeuttaa sijoittautumisvapauden rajoitus (tuomio 3.9.2020, Vivendi,
C‑719/18
,
EU:C:2020:627
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
–
Rajoituksen oikeasuhteisuus
Vaikka RStV:n 7 kohdan 11 alakohdalla tavoiteltu tiedotusvälineiden moniarvoisuuden säilyttämisen tavoite voi olla yleistä etua koskeva pakottava syy, kyseiseen kansalliseen säännökseen sisältyvän palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen on lisäksi oltava omiaan takaamaan sillä tavoiteltavan tavoitteen toteutuminen eikä se saa mennä pidemmälle kuin on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi, jotta sitä voidaan pitää oikeutettuna, kuten tämän tuomion 52 kohdassa on jo todettu.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että vaikka tällä tavoitteella, siltä osin kuin se liittyy sananvapautta koskevaan perusoikeuteen, annetaan kansallisille viranomaisille laaja harkintavalta, on kuitenkin niin, että tämän tavoitteen saavuttamiseksi tarkoitetuista toimenpiteistä johtuvat vaatimukset eivät saa missään tapauksessa olla sellaisia, että niillä ei voida taata niillä tavoitellun päämäärän toteutumista, eivätkä ne saa olla suhteettomia mainittuun päämäärään nähden (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2007, United Pan-Europe Communications Belgium ym.,
C-250/06
,
EU:C:2007:783
,
kohta).
Näin ollen on ensiksi tutkittava, onko kyseinen kielto omiaan takaamaan tällä toimenpiteellä tavoitellun tiedotusvälineiden moniarvoisuuden takaamiseen liittyvän yleisen edun mukaisen tavoitteen toteutumisen.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallinen lainsäädäntö on omiaan takaamaan tavoitellun tavoitteen toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla (ks. vastaavasti tuomio 10.3.2009, Hartlauer,
C-169/07
,
EU:C:2009:141
,
kohta ja tuomio 11.7.2019, A,
C-716/17
,
EU:C:2019:598
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tavoin pääasian asianosaisilla ja Euroopan komissiolla on epäilyksiä siitä, täyttääkö RStV:n 7 kohdan 11 alakohta tämän johdonmukaisuuden vaatimuksen, lähinnä siksi, ettei kyseisessä kansallisessa määräyksessä asetettua kieltoa sovelleta yksinomaan alueellisesti eri verkkoalustoilla tarjottavaan mainontaan.
Tältä osin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, muodostavatko verkkoalustoilla tarjottavat mainospalvelut todellista kilpailua alueellisille ja paikallisille televisiolähetystoiminnan harjoittajille alueellisen mainonnan markkinoilla ja uhkaavatko ne näiden harjoittajien tästä mainonnasta saamia tuloja.
Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on lisäksi katsonut, että RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa asetetaan televisiolähetystoiminnan harjoittajat sekä kotimaiset ja ulkomaiset mainostajat, jotka haluavat mainostaa alueellisesti televisiossa, huonompaan asemaan kuin verkkoalustoilla mediapalveluja tarjoavat muut tarjoajat, koska viimeksi mainituilla on oikeus eriyttää mainostarjontansa alueittain valtakunnallisten painettujen tiedotusvälineiden tapaan.
Lisäksi on niin, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu, että alueelliset televisiolähetystoiminnan harjoittajat kilpailevat alueellisen mainonnan markkinoilla muun muassa lineaaristen verkkomainospalvelujen tarjoajien kanssa, mistä syystä mainostajat saattavat siirtää alueellisen mainonnan kysyntänsä televisiolähetystoiminnan harjoittajilta kyseisille tarjoajille.
Samoin on niin, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu, ettei vaara tulojen menetyksestä, joka alueellisille ja paikallisille televisiolähetystoiminnan harjoittajille voi aiheutua mainospalvelujen kysynnän ja mainospalveluista saatavien tulojen siirtymisestä muun muassa lineaaristen verkkomainospalvelujen tarjoajille, ole pienempi kuin vaara, joka liittyy vastaavaan kysynnän ja tulojen siirtymiseen valtakunnallisille televisiolähetystoiminnan harjoittajille, mikäli RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa määrätyn kaltaista kieltoa ei sovellettaisi.
Lisäksi on todettava, että vaikka unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, että 18. yleisradiosopimuksen muuttamista koskevan sopimuksen perustelujen mukaan Saksan lainsäätäjä perusti RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa vahvistetun kiellon siihen, että vaarana on tällaisen kysynnän siirtyminen ja mainostulojen menetys alueellisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien vahingoksi siinä määrin, että näiden harjoittajien elinkelpoisuus voisi vaarantua, pääasian asianosaiset kyseenalaistavat tällaisen vaaran olemassaolon.
Yksinomaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa ajankohtaisten, riittävän yksityiskohtaisten ja perusteltujen tietojen perusteella, onko olemassa todellinen tai tosiasiallisesti ennakoitavissa oleva vaara alueellisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien vahingoksi tapahtuvasta alueellisten mainospalvelujen kysynnän ja näistä palveluista saatavien tulojen siirtymisestä siinä määrin, että näiden harjoittajien rahoitus ja siten niiden elinkelpoisuus voisivat vaarantua, jos valtakunnallisilla televisiolähetystoiminnan harjoittajilla olisi lupa lähettää alueellista mainontaa koko maan laajuisesti lähettämiensä ohjelmien yhteydessä.
Edellä esitetystä seuraa täten, että RStV:n 7 kohdan 11 alakohdan mahdollinen epäjohdonmukaisuus voisi johtua siitä – mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava –, että kyseiseen määräykseen sisältyvää kieltoa sovelletaan ainoastaan valtakunnallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien tarjoamiin mainospalveluihin eikä muun muassa lineaarisiin verkkomainospalveluihin, vaikka näissä voisi olla kyse sellaisista kahdentyyppisestä kilpailevasta palvelusta Saksan mainonnan markkinoilla – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkastuksesta muuta johdu –, jotka voivat merkitä samanlaista vaaraa alueellisten ja paikallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien taloudelliselle vakaudelle ja elinkelpoisuudelle ja täten mainitun määräyksen tavoitteelle, joka on tiedotusvälineiden moniarvoisuuden edistäminen alueellisesti ja paikallisesti.
Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on erityisesti tutkittava, sallitaanko Saksan oikeudessa se, että valtakunnalliset televisiolähetystoiminnan harjoittajat lähettävät alueellista mainontaa suoratoistolähetyksissään internetsivustoilla. Jos näin on, on välttämättä katsottava, että RStV:n 7 kohdan 11 alakohdalla käyttöön otettu toimenpide on epäjohdonmukainen.
Pääasian olosuhteet ovat tältä osin lisäksi verrattavissa 17.7.2008 annetun tuomion Corporación Dermoestética (
C-500/06
,
EU:C:2008:421
) taustalla olleisiin olosuhteisiin.
Vaikka kyseisen tuomion 39 kohdassa todettiin, ettei kyseisessä asiassa kyseessä ollut mainosjärjestelmä ollut johdonmukainen eikä sillä täten kyetty takaamaan sillä tavoitellun kansanterveyden suojeluun liittyvän tavoitteen toteutumista siitä syystä, että kyseinen järjestelmä sisälsi lääketieteellisten ja kirurgisten hoitojen mainonnan kiellon valtakunnallisilla televisiokanavilla mutta siinä mahdollistettiin samanaikaisesti tällaisen mainonnan lähettäminen paikallisilla televisiokanavilla, tällainen päätelmä selittyy selvästi sillä, että tällaisten hoitojen mainonnan osalta kansanterveyden suojelun tavoite oli yhtä tärkeä riippumatta siitä, lähetettiinkö näitä mainoksia valtakunnallisilla vai paikallisilla televisiokanavilla.
Lopuksi on muistutettava, kuten tämän tuomion 57 kohdassa on jo todettu, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on otettava rajoituksen johdonmukaisuutta arvioidessaan huomioon se laaja harkintavalta, joka kansallisilla viranomaisilla on tiedotusvälineiden monimuotoisuuden suojelemisessa.
Toiseksi on niin, kuten tämän tuomion 52 kohdassa mainitusta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että jotta EUT-sopimuksessa taatun perusvapauden rajoitus voi olla oikeutettu, rajoituksen perustana olevan kansallisen toimenpiteen on paitsi vastattava yleistä etua koskevaa pakottavaa syytä ja oltava omiaan takaamaan sillä tavoiteltavan tavoitteen toteutuminen, se ei myöskään saa mennä pidemmälle kuin on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
On siis tutkittava, olisiko Saksan lainsäätäjän RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa määrätyllä toimenpiteellä tavoittelema päämäärä tiedotusvälineiden alueellisen ja paikallisen moniarvoisuuden suojelemisesta ollut käsiteltävässä asiassa mahdollista saavuttaa palvelujen tarjoamisen vapautta vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä.
Tältä osin on todettava, kuten myös julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 69 ja 70 kohdassa, että pelkästään se seikka, että muut jäsenvaltiot huolehtivat julkisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien rahoittamisesta lupamaksuilla ja sallivat yksityisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien vapaasti lähettää sekä valtakunnallista että alueellista mainontaa, ei sellaisenaan ole riittävä näyttö RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa määrätyn kiellon suhteettomuudesta.
Kun nimittäin otetaan huomioon muun muassa se, kuten tämän tuomion 57 kohdasta ilmenee, että jäsenvaltioille on myönnettävä tiettyä harkintavaltaa sen tavoitteen täytäntöönpanossa, joka koskee tiedotusvälineiden moniarvoisuuden suojaamista, se, että jäsenvaltio antaa sääntöjä, jotka eivät ole yhtä tiukkoja kuin toisen jäsenvaltion antamat säännöt, ei merkitse sitä, että tiukemmat säännöt olisivat suhteettomia (ks. vastaavasti tuomio 18.9.2019, VIPA,
C‑222/18
,
EU:C:2019:751
,
kohta).
On kuitenkin todettava, että RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa itsessään määrätään ”valinnaisuuslausekkeesta”, jonka mukaan osavaltiot voivat ottaa käyttöön ehdotonta kieltoa vähemmän rajoittavan toimenpiteen eli erityisen lupajärjestelmän siltä osin kuin siitä säädetään asianomaisen osavaltion oikeudessa.
Vähemmän rajoittava toimenpide voisi täten perustua tämän lupajärjestelmän tosiasialliseen täytäntöönpanoon osavaltioiden tasolla siten, että valtakunnallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien sallitaan lähettää alueellista mainontaa tietyin rajoituksin ja edellytyksin kunkin osavaltion erityispiirteiden mukaisesti määriteltynä, jotta voidaan minimoida etenkin mahdolliset taloudelliset vaikutukset alueellisiin ja paikallisiin televisiolähetystoiminnan harjoittajiin ja säilyttää siten erityisesti alueellisten ja paikallisten televisiolähetysten tarjonnan moniarvoisuus.
Kuten myös julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 69 kohdassa, se, ettei tätä mahdollisuutta ole tähän mennessä käytetty, ei muuta sitä, että Saksan lainsäätäjä on tämän lausekkeen käyttöön ottaessaan katsonut, että tällainen lupajärjestelmä on yhteensopiva kyseessä olevan toimenpiteen tavoitteiden kanssa.
Lisäksi lähtökohtaisesti vähemmän rajoittavan toimenpiteen olemassaolo voi vaikuttaa RStV:n 7 kohdan 11 alakohdan suhteellisuusperiaatteen mukaisuuteen vain siltä osin kuin – mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava – se voidaan tosiasiallisesti toteuttaa ja panna täytäntöön siten, että kyseisen määräyksen tavoite, joka on tiedotusvälineiden alueellisen ja paikallisen moniarvoisuuden säilyttäminen suojaten alueellisten ja paikallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien rahoitusta ja elinkelpoisuutta, voidaan käytännössä saavuttaa.
Kansallisen säännöstön yhteensopivuus perusoikeuskirjan 11 ja 20 artiklan kanssa
Siltä osin kuin kolmanneksi ja viimeiseksi on kyse siitä, voidaanko RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa vahvistetun kiellon katsoa loukkaavan radio‑ ja televisiolähetystoiminnan vapautta, sellaisena kuin se on taattu perusoikeuskirjan 11 artiklassa, tai olevan yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastainen, on aluksi todettava unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella, että kun SEUT 56 artiklan mukaisen tarkastelun yhteydessä on osoitettu, että kyseinen säännöstö on omiaan rajoittamaan palvelujen tarjoamisen vapautta ja asianomainen jäsenvaltio katsoo rajoituksen olevan oikeutettu yleistä etua koskevasta pakottavasta syystä, joka käsiteltävässä asiassa liittyy tavoitteeseen säilyttää tiedotusvälineiden moniarvoisuus, mainittua säännöstöä on pidettävä perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna unionin oikeuden soveltamisena ja sen on täten oltava perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien mukainen (ks. vastaavasti tuomio 21.5.2019, komissio v. Unkari (Maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeudet),
C-235/17
,
EU:C:2019:432
,
–
kohta).
Perusoikeuskirjan 11 artiklassa taatut sananvapaus ja tiedonvälityksen vapaus
Perusoikeuskirjan 11 artiklassa vahvistetuista sananvapaudesta ja tiedonvälityksen vapaudesta on muistutettava, että näitä vapauksia suojataan myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklalla, jota sovelletaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan erityisesti elinkeinonharjoittajan muun muassa mainoksissa levittämiin kaupallisiin tietoihin (tuomio 17.12.2015, Neptune Distribution,
C‑157/14
,
EU:C:2015:82
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Koska perusoikeuskirjan 11 artiklalla ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklalla turvatuilla sananvapaudella ja tiedonvälityksen vapaudella on sama merkitys ja ulottuvuus sekä perusoikeuskirjassa että mainitussa sopimuksessa, kuten käy ilmi perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdasta ja perusoikeuskirjan selityksistä perusoikeuskirjan 11 artiklan osalta, on todettava, että koska pääasiassa kyseessä olevalla kansallisella toimenpiteellä rajoitetaan valtakunnallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien mahdollisuuksia lähettää alueellisia televisiomainoksia asianomaisten mainostajien hyväksi, sillä rajoitetaan näiden toimijoiden kyseisiä perusvapauksia (ks. vastaavasti tuomio 26.6.1997, Familiapress,
C-368/95
,
EU:C:1997:325
,
kohta; tuomio 23.10.2003, RTL Television,
C-245/01
,
EU:C:2003:580
,
kohta ja tuomio 17.12.2015, Neptune Distribution,
C-157/14
,
EU:C:2015:823
,
ja
kohta).
Valtakunnallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien osalta sananvapauteen ja tiedonvälityksen vapauteen on puututtu siinä erityisessä muodossa, joka koskee perusoikeuskirjan 11 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti suojattua tiedotusvälineiden tai yleisradiotoiminnan vapautta.
Vaikka perusoikeuskirjassa taattuja vapauksia saadaankin rajoittaa, niiden käyttämistä saadaan perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan nojalla rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Lisäksi tässä määräyksessä määrätään, että suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia (tuomio 17.12.2015, Neptune Distribution,
C‑157/14
,
EU:C:2015:823
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa on tältä osin todettava ensinnäkin, että RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa tarkoitetusta alueellisen mainonnan kiellosta seuraavasta rajoituksesta on katsottava säädetyn lailla, koska se sisältyy kaikkien Saksan osavaltioiden väliseen sopimukseen.
Toiseksi on todettava, ettei rajoitus vaikuta asianomaisten toimijoiden sananvapauden ja tiedonvälityksen vapauden keskeiseen sisältöön, koska yhtäältä – kuten julkisasiamies on myös todennut ratkaisuehdotuksensa 81 kohdassa – kyseisellä kansallisella säännöstöllä rajoitetaan ainoastaan mainostajien mahdollisuutta käyttää tiettyä viestintäkanavaa eli valtakunnallisia televisiokanavia ja siinä jätetään niille vapaus käyttää alueellisten tavoitteidensa saavuttamiseksi muita mainoskanavia, kuten verkkomainontaa, jonka toimivuutta myös alueellisella tasolla ei ole kiistetty.
Toisaalta yksityisistä ja tukea saamattomista valtakunnallisista televisiolähetystoiminnan harjoittajista on todettava, että vaikka niiden nauttima tiedotusvälineiden vapaus on rajoitettu siten, että niiden on kiellettyä lähettää alueellista mainontaa valtakunnallisten ohjelmiensa yhteydessä, kyse on ainoastaan mainosten lähettämismenetelmästä ja näin ollen vain yhdestä näiden toimijoiden tulonlähteestä muiden joukossa.
Kolmanneksi tämän tuomion 85 kohdassa tarkoitettu vapauteen puuttuminen on unionin tunnustaman yleisen edun mukaisen tavoitteen mukainen.
Kuten tämän tuomion 53 kohdasta ilmenee, pääasiassa kyseessä olevan kansallisen säännöstön tarkoituksena on varata alueellisesta televisiomainonnasta saatavat tulot alueellisille ja paikallisille televisiolähetystoiminnan harjoittajille ja varmistaa näin niiden rahoitus ja siten elinkelpoisuus, jotta ne voivat myötävaikuttaa televisio-ohjelmien tarjonnan moniarvoisuuteen tarjoamalla alueellisia ja paikallisia sisältöjä.
Siltä osin kuin tällä tavoitteella pyritään suojaamaan tiedotusvälineiden moniarvoisuutta alueellisesti ja paikallisesti, se on yleisen edun mukainen tavoite, joka on nimenomaisesti tunnustettu perusoikeuskirjan 11 artiklan 2 kohdassa, kuten tämän tuomion 55 kohdassa on jo todettu.
Neljänneksi on korostettava kyseisen vapauteen puuttumisen oikeasuhteisuudesta, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 2 kappaletta koskevasta ihmissoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että kansallisilla viranomaisilla on tietty harkintavalta silloin, kun ne päättävät sellaisen ehdottoman tärkeän yhteiskunnallisen tarpeen olemassaolosta, jolla sananvapauden rajoittaminen voidaan oikeuttaa. Tämän oikeuskäytännön mukaan tämä on täysin välttämätöntä juuri kaupallisissa asioissa ja erityisesti niin monitahoisella ja vaihtelevalla alalla kuten mainonta (tuomio 23.10.2003, RTL Television,
C-245/01
,
EU:C:2003:580
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa tarkoitettu alueellisen mainonnan kielto perustuu lähinnä punnintaan yhtäältä valtakunnallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien ja mainostajien kaupallisen ilmaisun vapauden, joka liittyy alueellisen televisiomainonnan lähettämiseen kaikille kotimaisille televisionkatsojille suunnattujen ohjelmien yhteydessä, ja toisaalta tiedotusvälineiden alueellisen ja paikallisen moniarvoisuuden suojelemisen välillä; alueelliset ja paikalliset televisiolähetystoiminnan harjoittajat voivat myötävaikuttaa tähän moniarvoisuuteen ainoastaan, jos niiden rahoitus ja siten elinkelpoisuus varmistetaan varaamalla niille riittävästi tuloja alueellisesta mainonnasta.
Kuten myös julkisasiamies on todennut lähinnä ratkaisuehdotuksensa 83 kohdassa, Saksan lainsäätäjä on RStV:n 7 kohdan 11 alakohdan antaessaan voinut perustellusti katsoa – ylittämättä sille tällaisen mahdollisesti ristiriitaisten intressien punninnan erityisessä yhteydessä kuuluvaa merkittävää harkintavaltaa –, että sen yleisen edun turvaamisen, joka liittyy alueellisten ja paikallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien kykyyn myötävaikuttaa julkiseen keskusteluun alueellisesti ja paikallisesti, on mentävä valtakunnallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien ja mainostajien sellaisen yksityisen intressin edelle, joka liittyy alueellisen televisiomainonnan lähettämiseen kaikille kotimaisille televisionkatsojille suunnattujen ohjelmien yhteydessä.
Edellä esitetyn perusteella perusoikeuskirjan 11 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä RStV:n 7 kohdan 11 alakohtaan sisältyvän kaltaiselle kiellolle lähettää alueellista mainontaa valtakunnallisilla televisiokanavilla.
Perusoikeuskirjan 20 artiklassa taattu yhdenvertaisen kohtelun periaate
RStV:n 7 kohdan 11 alakohdan kaltaisen kansallisen säännöstön yhteensopivuudesta yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kanssa on muistutettava, että tämä unionin oikeuden yleinen periaate vahvistetaan perusoikeuskirjan 20 artiklassa. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyseinen yleinen periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tilanteita kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti oikeuttaa. Erilainen kohtelu on oikeutettua, kun se perustuu objektiiviseen ja järkevään perusteeseen eli kun se vastaa asianomaisessa lainsäädännössä hyväksyttävästi tavoiteltua päämäärää ja kun tämä erilainen kohtelu on oikeassa suhteessa asianomaisella kohtelulla tavoiteltuun päämäärään (tuomio 22.5.2014, Glatzel,
C‑356/12
,
EU:C:2014:350
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii erityisesti sitä, voiko RStV:n 7 kohdan 11 alakohtaan sisältyvän kaltainen toimenpide, jolla kielletään alueellinen mainonta valtakunnallisissa televisiokanavissa, olla yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastainen, koska tällä määräyksellä asetetaan valtakunnalliset televisiolähetystoiminnan harjoittajat sekä kotimaiset ja ulkomaiset mainostajat epäedullisempaan asemaan kuin palveluntarjoajat, jotka tarjoavat verkkomainospalveluja, kuten tilattavia videopalveluita tai suoratoistopalveluita, koska viimeksi mainituilla on oikeus eriyttää mainoksensa alueittain valtakunnallisten painettujen tiedotusvälineiden tapaan.
Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa, että pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännöstö on yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukainen, unionin tuomioistuin voi kuitenkin antaa kansalliselle tuomioistuimelle kaikki hyödylliset tiedot tätä tutkintaa varten (ks. vastaavasti tuomio 30.1.2020, Autoservizi Giordano,
C-513/18
,
EU:C:2020:59
,
kohta).
Tältä osin on ensiksi tutkittava, ovatko tämän tuomion 96 kohdassa tarkoitetut eri toimijat toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan erilaisten tilanteiden rinnastettavuutta on arvioitava kaikkien näille tilanteille ominaisten seikkojen kannalta. Nämä seikat on muun muassa määritettävä ja niitä on arvioitava unionin sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön. On myös otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen toimi kuuluu (ks. vastaavasti tuomio 18.7.2013, Sky Italia,
C-234/12
,
EU:C:2013:496
,
kohta ja tuomio 30.1.2019, Planta Tabak,
C‑220/17
,
EU:C:2019:76
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on näin ollen tarkastettava, eroaako valtakunnallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien tilanne huomattavasti muun muassa lineaaristen verkkomainospalvelujen tarjoajien tilanteesta alueellisten mainospalvelujen tarjoamisen osalta, kun otetaan huomioon niiden tilanteille ominaiset seikat eli muun muassa mainospalvelujen tavanomaiset käyttötavat, tarjoamistavat ja niiden oikeudellinen kehys.
Ottaen huomioon RStV:n 7 kohdan 11 alakohdan tarkoituksen ja päämäärän, jotka liittyvät muun muassa alueellisten ja paikallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien rahoituksen säilyttämiseen, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on myös tutkia, onko mainoksia tarjoavien ja tukea saamattomien valtakunnallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien tilanne rinnastettavissa muun muassa lineaaristen verkkomainospalvelujen tarjoajien tilanteeseen, missä yhteydessä on huomattava, että nämä molemmat toimijaryhmät ovat rahoitukseltaan samalla tavalla riippuvaisia mainituista mainostuloista.
Tässä yhteydessä merkittävä seikka, joka osoittaa näiden kahden toimijaryhmän olevan toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa, olisi – mikäli ennakkoratkaisua pyytänyt tuomiosituin näin toteaisi – se, että ne tarjoavat samankaltaisia ja siis keskenään kilpailevia palveluita (ks. vastaavasti tuomio 30.1.2020, Autoservizi Giordano,
C-513/18
,
EU:C:2020:59
,
kohta).
Toiseksi on niin, että jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätyy näiden tarkastusten päätteeksi siihen lopputulokseen, että valtakunnallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien ja muun muassa lineaaristen verkkomainospalvelujen tarjoajien tilanteet ovat toisiinsa rinnastettavissa, kun otetaan huomioon niille ominaiset seikat sekä RStV:n 7 kohdan 11 alakohdan tavoite ja tarkoitus sekä sen kansallisen oikeudenalan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen määräys kuuluu, sen on vielä tarkistettava, voiko näiden kahden toimijaryhmän erilainen kohtelu olla objektiivisesti oikeutettua.
Kuten tämän tuomion 95 kohdasta ilmenee, erilainen kohtelu on tältä osin oikeutettua, kun se perustuu objektiiviseen ja järkevään perusteeseen eli kun se vastaa asianomaisessa lainsäädännössä hyväksyttävästi tavoiteltua päämäärää ja kun tämä erilainen kohtelu on oikeassa suhteessa asianomaisella kohtelulla tavoiteltuun päämäärään nähden.
Vaikka yksinomaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on ratkaista, voiko RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa vahvistetun säännön soveltamisesta mahdollisesti seuraava erilainen kohtelu olla objektiivisesti oikeutettua edellisessä kohdassa mainittujen kriteerien perusteella, on todettava, että tällainen tarkastelu vastaa pääasiallisesti tämän tuomion 52–79 kohdassa esitettyä tarkastelua palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen oikeuttamisesta, minkä johdosta nämä molemmat tarkastelut on suoritettava samalla tavalla.
Siitä kysymyksestä, johtaako RStV:n 7 kohdan 11 alakohdassa vahvistettu sääntö epäyhdenvertaiseen kohteluun yhtäältä valtakunnallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien palveluita alueelliseen mainontaan käyttävien mainostajien ja toisaalta muun muassa lineaaristen verkkomainospalvelujen tarjoajiin alueellisesti tukeutuvien mainostajien välillä, on huomautettava, että tämän kysymyksen tarkastelu liittyy läheisesti näiden televisiolähetystoiminnan harjoittajien ja palveluntarjoajien tilanteen tarkasteluun. Tämän tuomion 98–105 kohdassa esitettyä päättelyä sovelletaan täten myös tällaisiin mainostajiin.
Kaiken edellä esitetyn perusteella esitettyihin kysymyksiin on vastattava seuraavasti:
–
Direktiivin 2010/13 4 artiklan 1 kohtaa ja perusoikeuskirjan 11 artiklaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa kielletään televisiolähetystoiminnan harjoittajia sijoittamasta koko maan laajuisesti lähettämiinsä ohjelmiin ainoastaan alueellisesti lähetettäviä televisiomainoksia.
–
SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä tällaiselle kansalliselle säännöstölle, mikäli se on omiaan takaamaan sillä tavoiteltavan sen tavoitteen toteutumisen, joka koskee tiedotusvälineiden moniarvoisuuden suojelemista alueellisella ja paikallisella tasolla, eikä se mene pidemmälle kuin on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi, mikä on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tarkistettava.
–
Perusoikeuskirjan 20 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä tällaiselle kansalliselle säännöstölle, mikäli se ei johda valtakunnallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien ja verkkomainontapalvelujen tarjoajien erilaiseen kohteluun alueellisesti lähetettävän mainonnan osalta, mikä on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tarkistettava.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 10.3.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/13/EU (audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi) 4 artiklan 1 kohtaa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 11 artiklaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa kielletään televisiolähetystoiminnan harjoittajia sijoittamasta koko maan laajuisesti lähettämiinsä ohjelmiin ainoastaan alueellisesti lähetettäviä televisiomainoksia.

SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä tällaiselle kansalliselle säännöstölle, mikäli se on omiaan takaamaan sillä tavoiteltavan sen tavoitteen toteutumisen, joka koskee tiedotusvälineiden moniarvoisuuden suojelemista alueellisella ja paikallisella tasolla, eikä se mene pidemmälle kuin on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi, mikä on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tarkistettava.

Perusoikeuskirjan 20 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä tällaiselle kansalliselle säännöstölle, mikäli se ei johda valtakunnallisten televisiolähetystoiminnan harjoittajien ja verkkomainontapalvelujen tarjoajien erilaiseen kohteluun alueellisesti lähetettävän mainonnan osalta, mikä on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tarkistettava.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.