CELEX: 62019TJ0736
Personalesag
tjenestemænd
godtgørelse af lægeudgifter
godtgørelsesloft for apparatur mod søvnapnø
annullationssøgsmål
ingen rent bekræftende retsakt
søgsmålsinteresse
formaliteten
den fælles ordning vedrørende sygesikring for tjenestemænd
almindelige gennemførelsesbestemmelser

Retsforskrifter
Artikel 72 i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union, i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten (herefter »vedtægten«), bestemmer:
»1.   I sygdomstilfælde garanteres der tjenestemanden, hans ægtefælle, når denne ikke er berettiget til ydelser af samme art og størrelse i henhold til enhver anden lovmæssig eller administrativ bestemmelse, hans børn og andre personer, over for hvem han har forsørgerpligt i henhold til artikel 2 i bilag VII, godtgørelse af udgifter på indtil 80% i henhold til en af hver institutions ansættelsesmyndighed efter fælles aftale og efter udtalelse fra vedtægtsudvalget vedtaget ordning. […]
2.   Den tjenestemand, der er forblevet i Unionens tjeneste indtil den pensionsberettigende alder, eller som modtager invaliditetsydelse, omfattes efter fratræden af tjenesten ligeledes af bestemmelserne i stk. 1. […]«
Artikel 20 i den fælles ordning vedrørende sygesikring for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber (herefter »den fælles ordning«) med overskriften »Almindelige regler for godtgørelse« har følgende ordlyd:
»1.   Med henblik på at sikre en finansiel balance i den fælles sygeforsikringsordning og under iagttagelse af det princip om social sikring, der ligger til grund for vedtægtens artikel 72, kan der i de almindelige gennemførelsesbestemmelser fastsættes godtgørelseslofter for visse ydelser.
[…]
2.   For ydelser, for hvilke der ikke er fastsat noget godtgørelsesloft, ydes der ikke nogen godtgørelse for den del af udgifterne, der måtte betragtes som urimeligt store i forhold til de normale udgifter i det land, hvor udgifterne er blevet afholdt. Den del af udgifterne, der betragtes som urimeligt store, fastlægges i det enkelte tilfælde af afregningskontoret efter udtalelse fra den rådgivende læge.
[…]«
Artikel 35, stk. 2, i den fælles ordning bestemmer:
»Inden ansættelsesmyndigheden eller i givet fald bestyrelsen træffer afgørelse om en klage, der er indgivet i medfør af vedtægtens artikel 90, stk. 2, skal den anmode om en udtalelse fra forvaltningskomitéen.
[…]«
Artikel 52 i den fælles ordning med overskriften »Fastsættelse og ajourføring af reglerne om godtgørelse af udgifter« bestemmer:
»1.   I henhold til vedtægtens artikel 72, stk. 1, tredje afsnit, bemyndiger institutionerne [Europa-]Kommissionen til ved almindelige gennemførelsesbestemmelser at fastsætte reglerne for godtgørelse af udgifter med henblik på at sikre en finansiel balance i ordningen og under iagttagelse af det princip om social sikring, der ligger til grund for vedtægtens artikel 72, stk. 1, første afsnit.
2.   De almindelige gennemførelsesbestemmelser vedtages efter udtalelse fra forvaltningskomitéen og høring af Vedtægtsudvalget.«
I afsnittet »Generelle definitioner« i Europa-Kommissionens afgørelse af 2. juli 2007 om fastsættelse af almindelige gennemførelsesbestemmelser for godtgørelse af lægeudgifter (herefter »de almindelige gennemførelsesbestemmelser«) anføres følgende:
»[…]
Godtgørelsen af en række af de ydelser, der er fastsat i nærværende almindelige gennemførelsesbestemmelser, er betinget af en forhåndstilladelse, dvs. en procedure, der skal gennemføres inden godtgørelsen. Den tilsluttede skal søge afregningskontoret om en forhåndstilladelse, inden behandlingen eller ydelserne begynder, dog ikke i hastende tilfælde, ved hjælp af den hertil udfærdigede formular og vedlægge ansøgningen en specificeret henvisning eller afhængig af ydelserne en fuldstændig lægerapport. Der tages stilling til ansøgningen på grundlag af en udtalelse fra den rådgivende læge, der udtaler sig ud fra, om ydelsen er lægeligt forsvarlig.
[…]
Hvis der ikke er fastsat et godtgørelsesloft, eller hvis der er tale om alvorlig sygdom, kan den del af udgifterne, der klart overstiger det normale prisniveau i det land, hvor ydelsen har fundet sted, udelukkes fra at blive godtgjort, jf. artikel 20 i den fælles ordning.
Det er afregningskontoret, der i hvert enkelt tilfælde efter at have indhentet en udtalelse fra den rådgivende læge afgør, hvor stor en andel af udgifterne der betragtes som urimelig. Den rådgivende læge udtaler sig om, hvori lægebehandlingen præcis har bestået, så afregningskontoret kan sammenligne de anvendte satser.
[…]«
Afsnit II i de almindelige gennemførelsesbestemmelser med overskriften »Regler for godtgørelse« indeholder et kapitel 11 med overskriften »Proteser, ortopædiske og andre hjælpemidler«, der selv indeholder punkt 3 med overskriften »Ortopædiske hjælpemidler, bandager og andet«. I punkt 3 fastsættes følgende:
»3.1. Udgifter til køb, leje eller reparation af de produkter og hjælpemidler, der er opført på listen i bilag II, godtgøres med 85% eller 100% ved alvorlig sygdom, dog med de begrænsninger, der er fastsat for hver enkelt produkt og hjælpemiddel, og som er nævnt i listen.
[…]
3.4. Der kræves en forhåndstilladelse ved leje af ortopædiske hjælpemidler og ortopædisk udstyr i tre sammenhængende måneder eller derover.
[…]«
Bilag II til de almindelige gennemførelsesbestemmelser har overskriften »Ortopædiske hjælpemidler, bandager og andre hjælpemidler, som godtgøres med 85% eller 100% ved alvorlig sygdom«. Den består af en liste, som er gengivet nedenfor:
Produkt
LH: Lægehenvisning
FT: Forhåndstilladelse (krav om specificeret lægeerklæring og overslag)
Varighed/frist
Normal godtgørelsessats
Maksimumsbeløb, som kan godtgøres med 85% [(EUR)]
Maksimumsbeløb, som kan godtgøres med 100 % [(EUR)]
Bemærkninger
Udstyr p.gr.a. manglende selvhjulpenhed
Kompres, elastikbind […]
LH
NEJ

85%





Støttestrømper mod åreknuder
LH
NEJ

85 %


3 par strømper om året

Køb eller tilpasning af ortopædiske såler (pr. sål)
LH
NEJ

85%
4 stk. om året


Reparation af sål
Godtgøres ikke

0%




Krykker og stokke









Køb
LH
NEJ

85%





Leje
LH
NEJ

85%





Reparation
Godtgøres ikke





Ydre brystproteser
LH
NEJ

85%


2 stk. pr. side pr. år


Brystholdere eller badedragter tilpasset proteserne
Godtgøres ikke

0%




Simpel manuel kørestol







*

Køb
LH
FT
5 år
85%




Leje < 3 måneder
LH
NEJ

85%





Leje > = 3 måneder
LH
FT
5 år
85 %




Reparation
FT

85 %





Vedligeholdelse (hjul osv.)
Godtgøres ikke

0%




Gangstativ med to hjul og sæde







*

Køb
LH
FT

85%
1 aftale, som ikke kan forlænges


Leje < 3 måneder
LH
NEJ

85 %





Leje > = 3 måneder
LH
FT

85%





Reparation
Godtgøres ikke

0%




Toiletstol, badestol (brug i hjemmet)







*

Køb
LH
FT

85%
1 aftale, som ikke kan forlænges


Leje < 3 måneder
LH
NEJ

85%





Leje > = 3 måneder
LH
FT

85%





Reparation
Godtgøres ikke

0%




Hospitalsseng (brug i hjemmet)







*

Køb
LH
FT

85%
1.000
1.000
1 aftale, som ikke kan forlænges


Leje < 3 måneder
LH
NEJ

85%





Leje > = 3 måneder
LH
FT

85%





Reparation eller brug i en plejeinstitution
Godtgøres ikke

0%




Antidecubitusmadras, inkl. kompressor







*

Anskaffelse
LH
FT
3 år
85 %



Leje < 3 måneder
LH
NEJ

85 %





Leje > = 3 måneder
LH
FT

85 %




Apparatur mod søvnapnø (CPAP), inkl. luftfugter









Køb
LH
FT
5 år
85%
1.700
1.700



Leje < 3 måneder
LH
NEJ

85%





Leje > = 3 måneder
LH
FT

85%





Tilbehør og vedligeholdelse af CPAP-apparatur, ekskl. købsår
LH
FT
1 år
85%



Blodtryksmåler
LH
FT
5 år
85 %



Reparation
Godtgøres ikke

0 %




Aerosol









Køb
LH
FT
5 år
85 %



Leje
LH
NEJ

85 %





Leje > = 3 måneder
LH
FT

85 %





Reparation
Godtgøres ikke

0 %




Hjælpemidler til kontrol og behandling af diabetes, der behandles med insulin









Blodsukkerapparat
LH
FT
3 år
100 %




Teststrimler, insulinkanyler, lancetter
LH
FT

100 %


Kun LH ved første køb

Hjælpemidler til kontrol og behandling af [...-]diabetes […]









Blodsukkerapparat
LH
FT
3 år
85 %




Teststrimler
LH
FT

85 %

Maks. godtgørelsesberettiget beløb pr. år

Inkontinenshjælpemidler
LH
FT
1 år
85 %

*
Stomihjælpemidler
LH
NEJ

85 %




Hårprotese - paryk
LH
FT
1 år
85 %


Tilrettede ortopædiske sko efter mål









Køb ved deformitet af foden, som ikke giver 100% dækning
LH
FT

85 %
NA
2 par om året


Køb ved deformitet af foden, som giver 100% dækning
LH
FT

100 %
NA
1.440
2 par om året


Køb ved alvorlig sygdom i foden
LH
FT

100 %
NA

2 par om året


Reparation, mod faktura
NEJ
NEJ

85 %




Kunstige lemmer, dele af lemmer, ortoser til led









Anskaffelse
LH
FT
Afgøres individuelt, overslag skal fremlægges


Reparation, mod faktura
LH
FT
Afgøres individuelt

Hjælpemiddel, hvis pris anslås at være over 2 000 EUR
LH
FT
Afgøres individuelt, overslag skal fremlægges


Specialhjælpemiddel, elektrisk eller elektronisk hjælpemiddel og/eller hjælpemiddel efter mål ved alvorlig sygdom (anskaffelse)
LH
FT
Afgøres individuelt, overslag skal fremlægges
*
Irrigationssæt og termometre
Godtgøres ikke

0 %




Vacuumpumpe til brug ved impotens
LH
FT




Apparat til at måle blodets koaguleringstid
LH
FT




Kriterier: ved livslang antikoagulering

Kanyler
LH
FT




Kriterier: diabetes (jf. punkt 13) […]

Udgifter til permanent indretning af bolig eller køretøj, boligautomatisering, […]
Godtgøres ikke

0%



*
Sagens baggrund
Sagsøgeren, der er tidligere tjenestemand ved Kommissionen, er tilsluttet den fælles sygeforsikringsordning for De Europæiske Fællesskabers institutioner (herefter »RCAM«).
Siden 2012 har hun benyttet et apparat til respiratorisk støtte med konstant positivt tryk til at afhjælpe søvnapnø (herefter »et CPAP-apparat«).
Sagsøgeren fik fra afregningskontoret i Ispra (Italien) forudgående tilladelse til leje et CPAP-apparat i perioden fra den 1. marts 2012 til den 28. februar 2014.
Den 10. februar 2014 indgav sagsøgeren en ny ansøgning om forhåndstilladelse til leje af et CPAP-apparat.
Som svar på denne ansøgning udstedte afregningskontoret den 24. februar 2014 en forhåndstilladelse til køb af et CPAP-apparat for perioden fra den 1. marts 2014 til den 28. februar 2019. I denne tilladelse blev følgende præciseret:
»I betragtning af den langvarige behandling og behandlingens effektivitet er det alene berettiget at købe et CPAP[-apparat] og ikke længere at leje ét. Udstyret kan fornyes hvert [femte] år som fastsat i de almindelige gennemførelsesbestemmelser med vedligeholdelse fra andet år.«
Den 8. november 2014 indgav sagsøgeren en anmodning om godtgørelse af udgifterne til leje af hendes CPAP-apparat i perioden fra den 1. marts 2014.
Ved afgørelse af 22. december 2014 meddelte afregningskontoret sagsøgeren en tilladelse til leje af et CPAP-apparat for perioden fra den 1. marts 2014 til den 28. februar 2019 (herefter »afgørelsen af 22. december 2014«). I denne afgørelse var der fastsat et maksimumsbeløb på 1700 EUR, svarende til det loft, der er fastsat i de almindelige gennemførelsesbestemmelser for køb af et CPAP-apparat (jf. linje 10 i listen, der fremgår af præmis 7 ovenfor).
Ved afgørelse af 22. februar 2015 indgav sagsøgeren en klage over afgørelsen af 22. december 2014.
Ved afgørelse af 25. juni 2015 besluttede ansættelsesmyndigheden, at loftet på 1700 EUR skulle forhøjes med et beløb på 1400 EUR, hvorved det samlede godtgørelsesbeløb blev fastsat til 3100 EUR. Denne forhøjelse svarede til godtgørelsen i fire år af de udgifter til vedligeholdelse og køb af tilbehør, der var påløbet efter det første år efter købet af CPAP-apparatet (jf. linje 10 i listen, der fremgår af præmis 7 ovenfor).
Afregningskontoret traf herefter den 5. oktober 2015 en ny afgørelse, hvorved afregningskontoret meddelte sagsøgeren tilladelse til leje af et CPAP-apparat for perioden fra den 1. marts 2014 til den 28. februar 2019 (herefter »afgørelsen af 5. oktober 2015«). I denne afgørelse var der fastsat et loft for godtgørelsen på 3100 EUR.
Ved skrivelse af 20. december 2018 indgav sagsøgeren en ansøgning om forlængelse af forhåndstilladelsen til leje af et CPAP-apparat.
Som svar på denne ansøgning gav afregningskontoret ved afgørelse af 17. januar 2019 tilladelse til leje af et CPAP-apparat for perioden fra den 1. marts 2019 til den 29. februar 2024, idet afregningskontoret fastsatte et godtgørelsesloft på 3100 EUR (herefter »afgørelsen af 17. januar 2019«).
Sagsøgeren anfægtede afgørelsen af 17. januar 2019 ved skrivelse af 1. februar 2019 til afregningskontoret.
Den 12. april 2019 stadfæstede afregningskontoret afgørelsen af 17. januar 2019.
Ved skrivelse af 14. april 2019 indgav sagsøgeren en klage over afgørelsen af 17. januar 2019. I sin klage gjorde hun bl.a. gældende, at denne afgørelse var blevet truffet i strid med de gældende bestemmelser. Endvidere gjorde hun gældende, at det i Frankrig, hvor hun boede, var mere interessant at leje et CPAP-apparat frem for at købe det.
I udtalelse af 12. juli 2019 anførte forvaltningskomitéen, at afgørelsen af 17. januar 2019 skulle stadfæstes.
Ansættelsesmyndigheden afslog sagsøgerens klage ved afgørelse af 13. august 2019 (herefter »afgørelsen af 13. august 2019«). Den baserede sig navnlig på den omstændighed, at oplysningerne vedrørende den franske sygesikringsordning efter ansættelsesmyndighedens opfattelse var uden betydning for lovligheden af afgørelsen af 17. januar 2019.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 4. november 2019 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
På forslag fra den refererende dommer har Retten (Fjerde Afdeling) som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til artikel 89 i Rettens procesreglement anmodet parterne om at besvare visse skriftlige spørgsmål. Parterne efterkom disse foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse inden for den fastsatte frist.
Da ingen af parterne har anmodet om afholdelse af retsmøde, har Retten, idet den finder, at sagen er tilstrækkeligt oplyst ved sagsakterne, besluttet at træffe afgørelse uden mundtlig forhandling.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Afgørelsen af 13. august 2019 annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Indledningsvis skal genstanden for den foreliggende sag præciseres.
Tvistens genstand
Kommissionen har anført, at den foreliggende sag er anlagt til prøvelse af afgørelsen af 13. august 2019 om afslag på den klage, der blev indgivet over afgørelsen af 17. januar 2019, og ikke til prøvelse af sidstnævnte afgørelse. Ifølge Kommissionen er formålet med søgsmålet imidlertid at opnå annullation af afgørelsen af 17. januar 2019, hvilket sagsøgeren har bekræftet i replikken.
Ifølge fast retspraksis er en administrativ klage, således som omhandlet i vedtægtens artikel 90, stk. 2, og den udtrykkelige eller stiltiende afvisning heraf en integrerende del af en sammensat procedure og er kun en forudgående betingelse for at anlægge sag ved Unionens retsinstanser. Under disse omstændigheder har et søgsmål, selv om det formelt vedrører klagens afvisning, til følge, at Unionens retsinstanser skal prøve den akt, der indeholder det klagepunkt, som klagen vedrører (dom af 17.1.1989, Vainker mod Parlamentet,
293/87
,
EU:C:1989:8
, præmis
, og af 13.12.2018, CH mod Parlamentet,
T-83/18
,
EU:T:2018:935
, præmis
), undtagen i det tilfælde, hvor afvisningen af klagen har en anden rækkevidde end den akt, som klagen er rettet mod (dom af 25.10.2006, Staboli mod Kommissionen,
T-281/04
,
EU:T:2006:334
, præmis
, og af 28.5.2020, Cerafogli mod ECB,
T-483/16 RENV
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2020:225
, præmis
).
Selv om afgørelsen af 13. august 2019 om afslag på sagsøgerens klage indeholder en mere deltaljeret retlig og faktisk begrundelse end angivelserne vedrørende den skrivelse, som indeholdt afgørelsen af 17. januar 2019, har den i den foreliggende sag ikke desto mindre samme rækkevidde som sidstnævnte (jf. i denne retning dom af 25.10.2006, Staboli mod Kommissionen,
T-281/04
,
EU:T:2006:334
, præmis
).
Følgelig skal nærværende søgsmål anses for at være rettet mod den oprindelige bebyrdende afgørelse, dvs. afgørelsen af 17. januar 2019.
Eftersom den berørte efter vedtægtens opbygning skal indgive klage over den afgørelse, som anfægtes, og anlægge søgsmål rettet mod den afgørelse, hvorved klagen afslås, har Domstolen desuden fastslået, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, uanset om det alene vedrører den afgørelse, der er genstand for klagen, om det vedrører afvisningen af klagen, eller om det vedrører begge disse afgørelser i forening, under forudsætning af, at klagen indgives, eller søgsmålet anlægges inden for fristerne i de relevante bestemmelser (jf. i denne retning, dom af 26.1.1989, Koutchoumoff mod Kommissionen,
224/87
,
EU:C:1989:38
, præmis
). I overensstemmelse med princippet om procesøkonomi kan Unionens retsinstanser imidlertid fastslå, at der ikke er grundlag for at tage særskilt stilling til de påstande, der er rettet mod afgørelsen om afslag på klagen, når det kan konstateres, at disse påstande ikke har et selvstændigt indhold, og de reelt er sammenfaldende med de påstande, der er rettet mod den afgørelse, der har været genstand for klagen (jf. dom af 21.2.2018, LL mod Parlamentet,
C-326/16 P
,
EU:C:2018:83
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 28.5.2020, Cerafogli mod ECB,
T-483/16 RENV
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2020:225
, præmis
).
I den foreliggende sag skal der ikke tages særskilt stilling til lovligheden af afgørelsen af 13. august 2019 om afslag på klagen, da disse påstande ikke har et selvstændigt indhold og reelt er sammenfaldende med de påstande, der er rettet mod den afgørelse, der har været genstand for klagen (jf. præmis 33 ovenfor).
Formaliteten
Kommissionen har i svarskriftet fremsat en første formalitetsindsigelse om, at afgørelsen af 17. januar 2019 var bekræftende. Den har i duplikken fremsat en anden formalitetsindsigelse om, at sagsøgeren savner søgsmålsinteresse. Selv om en formalitetsindsigelse er en ufravigelig procesforudsætning og kan efterprøves af Unionens retsinstanser på ethvert trin i proceduren, skal det i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen ikke har anført grundene til, at den havde afventet duplikken, inden den fremsatte den anden formalitetsindsigelse, selv om den rådede over tilstrækkelige oplysninger til at gøre det i sit svarskrift.
Den første formalitetsindsigelse om, at afgørelsen af 17. januar 2019 var bekræftende
Kommissionen har gjort gældende, at afgørelsen af 17. januar 2019 blot bekræfter afgørelsen af 5. oktober 2015, som er blevet endelig, da sagsøgeren ikke har anfægtet den inden for de fastsatte frister.
Kommissionen har tilføjet, at kun nye væsentlige omstændigheder kan begrunde en fornyet undersøgelse af en tidligere afgørelse, der er blevet endelig. Den har præciseret, at en faktisk omstændighed er væsentlig, når den ændrer de omstændigheder, som lå til grund for den tidligere retsakt. I det foreliggende tilfælde kan sagsøgeren imidlertid ikke påberåbe sig nogen væsentlig omstændighed, eftersom de to afgørelser, der er nævnt i præmis 38 ovenfor, har samme formål, anvender de samme regler, vedrører den samme person og fastsætter det samme godtgørelsesloft. Den eneste forskel mellem disse to afgørelser vedrører anvendelsesperioden for den godkendelse, som de indrømmer. Denne forskel påvirker imidlertid ikke den omstændighed, at afgørelsen af 17. januar 2019 var bekræftende.
Kommissionen har i øvrigt anført, at sagsøgeren begrænsede sig til at ansøge om en forlængelse af den tidligere meddelte forhåndstilladelse.
Sagsøgeren har gjort gældende, at sagen kan antages til realitetsbehandling, og at Kommissionens påstand om, at afgørelsen af 17. januar 2019 blot bekræfter afgørelsen af 5. oktober 2015, er fejlagtig. Sagsøgeren har navnlig anført, at eftersom afgørelsen af 5. oktober 2015 kun var gyldig indtil den 28. februar 2019, gjorde dens udløb det nødvendigt at vedtage en ny afgørelse for den efterfølgende periode.
Sagsøgeren har tilføjet, at afgørelsen af 17. januar 2019 ikke blot er en forlængelse af en tidligere meddelt tilladelse, men udgør en egentlig afgørelse, eftersom meddelelsen af en forhåndstilladelse ikke er bestemt af de tidligere afgørelser om tilladelse.
I denne henseende fremgår det af fast retspraksis, at en retsakt anses for en ren bekræftelse af en tidligere retsakt, hvis den pågældende retsakt ikke indeholder noget nyt i forhold til den tidligere retsakt og ikke er blevet truffet på grundlag af en fornyet undersøgelse af forholdene for adressaten for den tidligere retsakt (dom af 13.11.2014, Spanien mod Kommissionen,
T-481/11
,
EU:T:2014:945
, præmis
; jf. ligeledes dom af 15.9.2016, Italien mod Kommissionen,
T-353/14 og T-17/15
,
EU:T:2016:495
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Spørgsmålet, om der foreligger en bekræftende retsakt, opstår åbenbart ikke, såfremt den senere retsakts indhold er anderledes end den tidligere retsakts (dom af 13.11.2014, Spanien mod Kommissionen,
T-481/11
,
EU:T:2014:945
, præmis
).
Dette er tilfældet i denne sag. Afgørelsen af 17. januar 2019 har nemlig ikke samme genstand som afgørelsen af 5. oktober 2015: Hvor sidstnævnte gav sagsøgeren tilladelse til at leje et CPAP-apparat for perioden fra den 1. marts 2014 til den 28. februar 2019 (jf. præmis 17 ovenfor), gav afgørelsen af 17. januar 2019 sagsøgeren tilladelse til at leje et sådant apparat for perioden fra den 1. marts 2019 til den 29. februar 2024 (jf. præmis 19 ovenfor).
Da virkningerne af afgørelsen af 5. oktober 2015 var tidsmæssigt begrænsede, ville sagsøgeren, såfremt der ikke blev truffet en ny afgørelse, ikke have kunnet få godtgjort de udgifter til leje af CPAP-apparatet, som hun ville afholde fra den 1. marts 2019. Afgørelsen af 17. januar 2019 har netop ved at give sagsøgeren tilladelse til en sådan leje givet vedkommende mulighed for at få godtgjort disse udgifter.
Afgørelsen af 17. januar 2019 er således en ny afgørelse, som derfor ikke kan anses for blot at være en bekræftelse af afgørelsen af 5. oktober 2015.
Det skal tilføjes, at den omstændighed, at afgørelsen af 17. januar 2019 anvender det samme godtgørelsesloft som afgørelsen af 5. oktober 2015, ikke kan medføre, at den blot bekræfter sidstnævnte afgørelse. Den tidsmæssige rækkevidde af afgørelsen af 5. oktober 2015, som var begrænset for så vidt angår den heri meddelte tilladelse (jf. præmis 46 ovenfor), var det nødvendigvis også for så vidt angår det godtgørelsesloft, som var fastsat heri, eftersom dette loft er accessorisk i forhold til den lejetilladelse, som det finder anvendelse på.
Det er i øvrigt uden betydning, dels at formularen for forhåndstilladelse sondrer mellem ansøgninger om »tilladelse« og ansøgningerne om »forlængelse af tilladelsen«, dels at sagsøgeren var af den opfattelse, at hendes ansøgning henhørte under sidstnævnte kategori, eftersom det er indholdet af den anfægtede retsakt, der gør det muligt at afgøre, om der er tale om en akt, der indeholder et klagepunkt, og ikke den betegnelse, som administrationen giver den (jf. i denne retning kendelse af 15.1.2009, Braun-Neumann mod Parlamentet,
T-306/08 P
,
EU:T:2009:6
, præmis
) eller dens adressat.
Kommissionens første formalitetsindsigelse skal derfor forkastes.
Den anden formalitetsindsigelse om, at sagsøgeren savner søgsmålsinteresse
Kommissionen har anført, at sagsøgeren ikke har fremlagt nogen oplysninger vedrørende de omkostninger ved leje af CPAP -apparatet, hun kræver godtgjort. Af denne grund har den ikke anset sig for i stand til at vurdere sagsøgerens søgsmålsinteresse.
Ifølge fast retspraksis kan et søgsmål kun admitteres, såfremt sagsøgeren har en interesse i, at den anfægtede retsakt annulleres. En sådan interesse foreligger kun, såfremt en annullation af denne retsakt i sig selv kan have retsvirkninger, og søgsmålet således med sit resultat kan tilføre parten en fordel (dom af 17.9.2015, Mory m.fl. mod Kommissionen,
C-33/14 P
,
EU:C:2015:609
, præmis
, og af 24.9.2019, VF mod ECB,
T-39/18
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2019:683
, præmis
).
Når en afgørelse ikke fuldt ud imødekommer sagsøgeren, har denne desuden en retlig interesse i at anlægge sag med henblik på, at Unionens retsinstanser efterprøver afgørelsens lovlighed (jf. i denne retning dom af 11.3.2009, TF1 mod Kommissionen,
T-354/05
,
EU:T:2009:66
, præmis
og
).
Ved afgørelse af 17. januar 2019, der blev vedtaget som svar på ansøgningen om forhåndstilladelse af 20. december 2018 (jf. præmis 18 ovenfor), pålagde afregningskontoret sagsøgeren et loft for godtgørelsen af de udgifter til leje af CPAP-apparat, som hun afholdt.
Det er klart, at fjernelsen af et sådant loft, som kunne følge af en eventuel annullation af beslutningen af 17. januar 2019 og af afgørelsen af 13. august 2019, ville tilføre sagsøgeren en fordel.
I modsætning til det, som Kommissionen har gjort gældende, tilkommer det desuden ikke sagsøgeren at fremlægge oplysninger, der gør det muligt at vurdere denne fordel, idet en sådan bedømmelse vedrører søgsmålets realitet og ikke formaliteten (jf. i denne retning dom af 11.3.2009, TF1 mod Kommissionen,
T-354/05
,
EU:T:2009:66
, præmis
).
Kommissionens anden formalitetsindsigelse skal således også forkastes.
Realiteten
Sagsøgeren har til støtte for sin annullationspåstand fremsat et enkelt anbringende om, at ingen af de bestemmelser, der finder anvendelse, fastsætter et loft for godtgørelsen for leje af et CPAP-apparat. Afgørelsen af 17. januar 2019 tilsidesætter således ifølge sagsøgeren de nævnte bestemmelser og er dermed ulovlig, eftersom den anvender et sådant loft.
Sagsøgeren har i øvrigt anført, at Kommissionen ikke har fremlagt nogen objektive oplysninger, der gør det muligt at fastslå, at den pris for leje af CPAP-apparater, der anvendes i Frankrig, er for høj.
Sagsøgeren har ligeledes fremhævet, at Kommissionen ikke har godtgjort, at køb af et CPAP-apparat er nødvendig for en længerevarende brug.
Sagsøgeren har endvidere nævnt fordelene ved at leje et CPAP-apparat i forhold til at købe et sådant apparat.
Sagsøgeren har endelig bestridt, at der foreligger forskelsbehandling mellem de tilsluttede, der lejer et CPAP-apparat, og dem, der køber et CPAP-apparat.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Indledningsvis bemærkes, at afregningskontoret i det foreliggende tilfælde, da det traf afgørelsen af 17. januar 2019, anvendte et godtgørelsesloft (jf. præmis 19 ovenfor). Kommissionen har i øvrigt bekræftet dette i sit svar på Rettens foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse (jf. præmis 26 ovenfor), idet den præciserede, at begrænsningen af den godtgørelse, som sagsøgeren havde anmodet om, til 3100 EUR ikke var baseret på den fælles ordnings artikel 20, stk. 2, som ifølge Kommissionen ikke fandt anvendelse i den foreliggende sag.
Det skal dernæst fremhæves, at den fælles ordnings artikel 20, der henviser til formålet om at sikre RCAM’s finansielle ligevægt, i stk. 1 bestemmer, at der ved de almindelige gennemførelsesbestemmelser indføres maksimumsbeløb for godtgørelse af visse ydelser. Bestemmelsen fastsætter ligeledes i stk. 2, at afregningskontoret, når der ikke er fastsat noget loft, har mulighed for ikke at godtgøre den del af de udgifter, der betragtes som urimeligt store i forhold til de normale omkostninger i det land, hvor disse udgifter er afholdt (jf. præmis 2 ovenfor).
Muligheden for ikke at indføre maksimumsbeløb for godtgørelse i de almindelige gennemførelsesbestemmelser er således udtrykkeligt fastsat i den fælles ordning. Der er endog fastsat en særlig procedure med henblik på at sikre RCAM’s finansielle ligevægt i et sådant tilfælde.
De almindelige gennemførelsesbestemmelser præciserer den procedure, der finder anvendelse, når der ikke er indført et godtgørelsesloft. I afsnittet »Generelle definitioner« i de almindelige gennemførelsesbestemmelser er det således anført, at den del af udgifterne, der anses for urimeligt store, fastsættes fra sag til sag af afregningskontoret efter udtalelse fra den rådgivende læge, der udtaler sig om den nøjagtige karakter af den lægelige ydelse, således at afregningskontoret kan sammenligne de anvendte satser (jf. præmis 5 ovenfor).
Det følger således af opbygningen af de relevante bestemmelser i den fælles ordning og de almindelige gennemførelsesbestemmelser, således som den fremgår af præmis 65-67 ovenfor, at det tilkommer Kommissionen, der er den myndighed, der har kompetence til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser, at angive dette loft udtrykkeligt i disse gennemførelsesbestemmelser, hvis den har til hensigt at indføre et loft for godtgørelsen af en ydelse.
I det tilfælde, hvor der i de almindelige gennemførelsesbestemmelser ikke udtrykkeligt er nævnt et loft for en ydelse, kan de nævnte almindelige gennemførelsesbestemmelser i modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, følgelig ikke fortolkes således, at de implicit indfører et sådant loft. Det er således den særlige procedure, der er nævnt i præmis 66 ovenfor, der skal sikre RCAM’s finansielle ligevægt.
Det må imidlertid konstateres, således som det fremgår af den liste, der er gengivet i præmis 7 ovenfor, at de almindelige gennemførelsesbestemmelser ikke fastsætter et godtgørelsesloft for leje af et CPAP-apparat.
I denne liste er en kolonne nemlig specifikt forbeholdt det maksimumsbeløb, som godtgørelsessatsen anvendes på, og der forekommer ikke noget beløb for linjerne vedrørende leje af CPAP-apparater, hverken for en periode på mindre end tre måneder eller mere end tre måneder.
Prøvelsen af de anvendelige bestemmelsers ordlyd, som er utvetydig, gør det således muligt at fastslå, at der ikke foreligger et godtgørelsesloft for så vidt angår leje af et CPAP-apparat.
Forvaltningskomitéen har i øvrigt i sin udtalelse af 12. juli 2018 (jf. præmis 23 ovenfor) bemærket, at de almindelige gennemførelsesbestemmelser kun fastsætter et sådant loft for køb af et CPAP-apparat.
Den liste, der er gengivet i præmis 7 ovenfor, angiver desuden et loft for godtgørelsen af de omkostninger, der er forbundet med leje af kørestole, idet dette loft finder anvendelse på en bestemt udlejningsperiode, der ligeledes er nævnt i den nævnte liste. Den omstændighed, at der i samme liste er angivet et godtgørelsesloft for leje af medicinsk udstyr, mens et sådant loft ikke forekommer for leje af andre hjælpemidler, bekræfter, at der ikke er fastsat noget loft, end ikke implicit, for leje af sidstnævnte.
Konklusionen i præmis 72 ovenfor påvirkes ikke af Kommissionens øvrige argumenter.
Kommissionen har for det første anført, at de almindelige gennemførelsesbestemmelser tager udgangspunkt i den forudsætning, at der bør købes et CPAP-apparat af såvel lægelige som budgetmæssige grunde, såfremt det skal benyttes i en lang periode. Dette forklarer, hvorfor det ikke er blevet fundet hensigtsmæssigt at fastsætte et loft i de almindelige gennemførelsesbestemmelser for godtgørelse af en leje, der varer flere år, idet dette tilfælde ikke bør forekomme.
Den fortolkning af de almindelige gennemførelsesbestemmelser, som Kommissionen har foreslået, følger imidlertid ikke af disses ordlyd. Bestemmelserne heri begrænser sig nemlig til at sondre mellem leje af CPAP-apparater på mindre end tre måneder, for hvilken der ikke kræves en forhåndstilladelse, og leje af længere varighed, for hvilken der kræves en sådan tilladelse, uden at nogen som helst tidsmæssig begrænsning for sidstnævnte fremgår.
Endvidere er det ikke angivet i kolonnen »Bemærkninger«, der indeholder de præciseringer, der er nødvendige for fortolkningen af den liste, der er gengivet i præmis 7 ovenfor, at købet af et CPAP-apparat er nødvendig i tilfælde af en langvarig brug. Muligheden for at leje et CPAP-apparat i en periode på mere end tre måneder ville i øvrigt ikke nødvendigvis have været nævnt i denne liste.
Endelig kan den omstændighed – såfremt den måtte anses for godtgjort – at lægelige grunde kan kræve, at der købes et CPAP-apparat i stedet for at leje et i tilfælde af en langvarig brug, ikke begrunde, at der ikke nævnes noget herom i de almindelige gennemførelsesbestemmelser, der skal kunne læses og forstås af de tilsluttede. Kommissionen har i øvrigt ikke angivet de lægelige grunde, hvorefter det bør foretrækkes at købe et CPAP-apparat fremfor at leje et.
For det andet indebærer den omstændighed, at leje af et CPAP-apparat for en periode på mere end tre måneder ligesom købet af et sådant apparat er underlagt en forhåndstilladelse, i modsætning til det af Kommissionen anførte, ikke, at det godtgørelsesloft, der er fastsat i de almindelige gennemførelsesbestemmelser for køb af et sådant apparat, ligeledes finder anvendelse på leje af dette apparat for en længere periode.
Den omstændighed, at der foreligger en forhåndstilladelse, indebærer nemlig ikke nødvendigvis, at der anvendes et loft for godtgørelsen, således som det fremgår af linjerne i den liste, der er gengivet i præmis 7 ovenfor, vedrørende leje i mere end tre måneder af gangstativer, toiletstole, hospitalsenge, antidecubitusmadrasser og aerosoler.
Desuden har Kommissionen ikke nævnt nogen bestemmelse, som forbinder forpligtelsen til at indhente en forhåndstilladelse med et godtgørelsesloft.
Hvad for det tredje angår Kommissionens argument om, at de almindelige gennemførelsesbestemmelser for at være i overensstemmelse med princippet om ligebehandling af de tilsluttede skal fortolkes således, at de indfører et loft for leje af CPAP-apparater over en længere periode, skal det bemærkes, at en uberettiget forskelsbehandling mellem de tilsluttede, der køber et CPAP-apparat, og de tilsluttede, der lejer det samme apparat for en lang periode – hvis den anses for godtgjort – ikke med henblik på at overholde ligebehandlingsprincippet kan føre til en fortolkning af de almindelige gennemførelsesbestemmelser, som er i strid med deres ordlyd og opbygningen af de relevante bestemmelser i den fælles ordning og de almindelige gennemførelsesbestemmelser (jf. i denne retning kendelse af 17.7.2015, EEB mod Kommissionen,
T-685/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:560
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Det samme gælder for så vidt angår risikoen for omgåelse af det loft, der er fastsat for køb af et CPAP-apparat, eller en risiko for indgreb i RCAM’s finansielle ligevægt. I øvrigt fastsætter den fælles ordning, således som det bl.a. fremgår af dens artikel 20, stk. 2, mekanismer, der gør det muligt at undgå, at RCAM dækker visse urimeligt store udgifter.
Under alle omstændigheder er der ikke fremlagt beviser til støtte for, at der er en forskel mellem de omkostninger, der er forbundet med leje af CPAP-apparater, og de omkostninger, der er forbundet med køb af sådanne apparater, der er tilstrækkelig systematisk og væsentlig til at udgøre forskelsbehandling. Der er heller ikke støtte for, at der foreligger en omgåelse af det loft, der finder anvendelse ved køb af et CPAP-apparat. Endelig er det ikke godtgjort, at der foreligger en risiko for indgreb i RCAM’s finansielle ligevægt som følge af, at der ikke er fastsat et godtgørelsesloft for leje af CPAP-apparater.
Selv hvis det antages, at der kan anlægges en konstruktiv fortolkning af de almindelige gennemførelsesbestemmelser, mens de EU-retlige bestemmelser, der giver ret til finansielle ydelser, således som Kommissionen med rette har anført, ifølge fast retspraksis skal fortolkes strengt (jf. dom af 18.9.2003, Lebedef m.fl. mod Kommissionen,
T-221/02
,
EU:T:2003:239
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), kan ingen af de grunde, som Kommissionen har fremført, begrunde en sådan fortolkning (jf. præmis 84 ovenfor).
For det fjerde har Kommissionen bestridt forskellige argumenter, som sagsøgeren ifølge Kommissionen har fremsat. Kommissionen har således anført, at den ikke nægter at påtage sig udgifterne til leje af et CPAP-apparat. Kommissionen har gjort gældende, at det klagepunkt om manglende begrundelse, som sagsøgeren har gjort gældende, ikke kan antages til realitetsbehandling. Den har påpeget, at RCAM udgør et selvstændigt system, og at afregningskontoret er forpligtet til at anvende den fælles ordning og de almindelige gennemførelsesbestemmelser. Kommissionen har anført, at sagsøgeren ikke har fremlagt nogen oplysninger vedrørende omkostningerne ved leje af et CPAP-apparat. Den har bestridt, at der foreligger forskelsbehandling mellem de tilsluttede afhængigt af deres bopælssted. Kommissionen har anført, at afregningskontoret, som havde opfordret sagsøgeren til at fremsende en lægeerklæring, hvoraf det fremgik, at det ikke var muligt at købe et CPAP-apparat, viste sig villig til at modtage supplerende oplysninger, som sagsøgeren ikke fremsendte. Kommissionen har endelig påpeget, at sagsøgeren ikke i stævningen har fremført noget argument vedrørende den omstændighed, at støtteordningen for CPAP-apparater i Frankrig medvirker til at fremme leje heraf, og har tilføjet, at en sådan påstand under alle omstændigheder ikke er godtgjort.
Det er tilstrækkeligt at bemærke, at sagsøgerens argumenter, som Kommissionen således har kritiseret, er uden forbindelse med spørgsmålet om, hvorvidt der i de almindelige gennemførelsesbestemmelser findes et loft for godtgørelsen. Selv hvis det antages, at de er begrundede, er disse argumenter følgelig uden betydning for den konklusion, der er nævnt i præmis 72 ovenfor.
Henset til de betragtninger, der er anført i præmis 64-87 ovenfor, må det fastslås, at afregningskontoret, ved i sit svar på sagsøgerens anmodning om forhåndstilladelse at fastsætte et godtgørelsesloft, har tilsidesat de almindelige gennemførelsesbestemmelser.
Eftersom institutionerne tjener en retsunion, kan de, uanset hvilken institution der er tale om, imidlertid ikke fravige de regler, der gælder for dem (dom af 10.4.2019, Gamaa Islamya Égypte mod Rådet,
T-643/16
,
EU:T:2019:238
, præmis
).
Det følger af det ovenstående, at sagsøgerens anbringende skal tages til følge, og at afgørelsen af 17. januar 2019 og afgørelsen af 13. august 2019 følgelig skal annulleres.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med sagsøgerens påstand.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling):

1)
Europa-Kommissionens afgørelse af 17. januar 2019 om fastsættelse af et loft på 3100 EUR for leje af et medicinsk apparat i perioden fra den 1. marts 2019 til den 29. februar 2024 og Kommissionens afgørelse af 13. august 2019 om afslag på klagen over denne afgørelse annulleres.

2)
Kommissionen betaler sagsomkostningerne.

Gervasoni
Madise
Nihoul
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 16. december 2020.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.