CELEX: 62014CJ0141
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Dyrektywa 2009/147/WE
Ochrona dzikiego ptactwa
Obszary specjalnej ochrony Kaliakra i Belite skali
Dyrektywa 92/43/EWG
Ochrona siedlisk przyrodniczych i dzikich gatunków
Teren mający znaczenie dla Wspólnoty o nazwie Kompleks Kaliakra
Dyrektywa 2011/92/UE
Ocena skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia na środowisko naturalne
Zastosowanie ratione temporis systemu ochrony
Pogorszenie stanu naturalnych siedlisk gatunków oraz niepokojenie gatunków
Energia wiatrowa
Turystyka

Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że:
—
nie włączając w całości ostoi ptaków (Important Bird Areas, zwanych dalej „IBA”) do obszaru specjalnej ochrony (zwanego dalej „OSO”) obejmującego region Kaliakra (zwanego dalej „OSO Kaliakra”), Republika Bułgarii nie sklasyfikowała jako OSO najbardziej odpowiednich pod względem ilości i powierzchni terenów dla ochrony z jednej strony gatunków biologicznych określonych w załączniku I do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (
Dz.U. 2010, L 20, s. 7
, zwanej dalej „dyrektywą ptasią”), a z drugiej strony gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I, regularnie występujących na lądowym i morskim obszarze geograficznym, do którego stosuje się tę dyrektywę, i w ten sposób uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4 ust. 1 i 2 tej dyrektywy;
—
zatwierdzając realizację przedsięwzięć „AES Geo Energy”, „Windtech”, „Brestiom”, „Disib”, „Eco Energy” i „Longman Investment” na terenie IBA obejmującym region Kaliakra (zwanym dalej „IBA Kaliakra”), którego nie sklasyfikowano jako OSO, choć należało go tak sklasyfikować, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej;
—
zatwierdzając realizację przedsięwzięć „Kaliakra Wind Power”, „EVN Enertrag Kavarna”, „TSID – Atlas”, „Vertikal – Petkov & Cie” i „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort” zlokalizowanych na OSO Kaliakra, na terenie mającym znaczenie dla Wspólnoty o nazwie „Kompleks Kaliakra” (zwanym dalej „TZW Kompleks Kaliakra”) i na OSO obejmującym region Belite skali (zwanym dalej „OSO Belite skali”), Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 6 ust. 2 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (
Dz.U. L 206, s. 7
, zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”);
—
nie oceniając prawidłowo skumulowanych skutków przedsięwzięć „AES Geo Energy”, „Windtech”, „Brestiom”, „Disib”, „Eco Energy” i „Longman Investment”, których realizacja na terenie IBA Kaliakra, którego nie sklasyfikowano jako OSO, choć należało go tak sklasyfikować, została zatwierdzona przez Republikę Bułgarii, owo państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (
Dz.U. L 26, s. 1
), jak też pkt 1 lit. b) załącznika III do niej.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa ptasia
Zgodnie z art. 1 dyrektywy ptasiej odnosi się ona do ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat UE. Ma ona na celu ochronę tych gatunków, gospodarowanie nimi oraz ich kontrolę i ustanawia reguły ich eksploatacji.
Artykuł 4 tej dyrektywy stanowi:
„1.   Gatunki wymienione w załączniku I podlegają specjalnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnego siedliska w celu zapewnienia im przetrwania oraz reprodukcji na obszarze ich występowania.
W związku z powyższym uwzględnia się:
a)
gatunki zagrożone wyginięciem,
b)
gatunki podatne na szczególne zmiany w ich naturalnym siedlisku,
c)
gatunki uznane za rzadkie z uwagi na niewielkie populacje lub ograniczone lokalne występowanie,
d)
inne gatunki wymagające szczególnej uwagi ze względu na specyficzny charakter ich naturalnego siedliska.
Tendencje i wahania w poziomach populacji są uwzględniane przy dokonywaniu oceny.
Państwa członkowskie dokonują klasyfikacji przede wszystkim najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni jako [OSO] dla zachowania tych gatunków, z uwzględnieniem wymogów ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie.
2.   Państwa członkowskie podejmują podobne środki w odniesieniu do regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I, mając na uwadze potrzebę ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie, w odniesieniu do obszarów ich wylęgu, pierzenia i zimowania oraz miejsc postoju wzdłuż ich tras migracji. W tym celu państwa członkowskie zwracają szczególną uwagę na ochronę terenów podmokłych, w szczególności tych o znaczeniu międzynarodowym.
[…]
4.   W odniesieniu do obszarów ochrony, określonych w ust. 1 i 2, państwa członkowskie podejmują właściwe kroki w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, o ile mają one znaczenie w odniesieniu do celów niniejszego artykułu. Państwa członkowskie dążą również do uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk poza tymi obszarami ochrony”.
Dyrektywa siedliskowa
Artykuł 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej stanowi:
„2.   Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.
3.   Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.
4.   Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję.
Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego”.
Dyrektywa 2011/92
Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 2011/92 stanowi:
„Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te określa art. 4”.
Artykuł 4 ust. 2 i 3 tej dyrektywy stanowi:
„2.   Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4, w odniesieniu do przedsięwzięć wymienionych w załączniku II państwa członkowskie ustalają, czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5–10. Państwa członkowskie dokonują tego ustalenia za pomocą:
a)
badania indywidualnego
lub
b)
progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie.
Państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu procedur, o których mowa w lit. a) i b).
3.   Podczas przeprowadzania badania indywidualnego lub ustalania progów lub kryteriów do celów ust. 2 uwzględnia się odpowiednie kryteria selekcji wymienione w załączniku III”.
Punkt 1 lit. b) załącznika III do wspomnianej dyrektywy przewiduje, że cechy przedsięwzięć muszą być rozpatrzone z uwzględnieniem w szczególności kumulacji z innymi przedsięwzięciami.
Akt przystąpienia Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej
Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (
Dz.U. 2005, L 157, s. 203
) wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2007 r.
Okoliczności powstania sporu i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
Region Kaliakra, położony na bułgarskim wybrzeżu Morza Czarnego, stanowi ważny teren dla ochrony licznych gatunków ptactwa i ich siedlisk, z powodu czego region ten został wyznaczony jako IBA przez organizację pozarządową BirdLife International.
W dniu 18 grudnia 2007 r. Republika Bułgarii utworzyła zgodnie z dyrektywą ptasią OSO Kaliakra. Ten obszar ochrony obejmował jednak tylko dwie trzecie terytorium IBA Kaliakra. Republika Bułgarii utworzyła również, na zachód od OSO Kaliakra i poza terytorium IBA Kaliakra, OSO Belite skali. Poza tym to państwo członkowskie zaproponowało Komisji wyznaczenie pod nazwą „Kompleks Kaliakra” terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty (zwanego dalej „TZW Kompleks Kaliakra”), który obejmuje niemal całość powierzchni OSO Kaliakra i OSO Belite skali.
W następstwie skarg sformułowanych przez bułgarskie towarzystwo ochrony ptaków (Byłgarsko drużestwo za zasztita na pticite) odnośnie do niewystarczającego charakteru geograficznego zasięgu OSO Kaliakra i negatywnych konsekwencji szeregu przedsięwzięć gospodarczych na siedliskach przyrodniczych, jak też na siedliskach gatunków ptactwa Komisja skierowała w dniu 6 czerwca 2008 r. do Republiki Bułgarii wezwanie do usunięcia uchybienia, nakazując temu państwu członkowskiemu, by zaradziło stwierdzonym uchybieniom zobowiązaniom spoczywającym na nim na mocy art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej, jeżeli chodzi o sześć OSO, w tym OSO Kaliakra. Uznawszy różne odpowiedzi przedstawione przez Republikę Bułgarii za niewystarczające, Komisja wysłała w dniu 1 grudnia 2008 r. drugie wezwanie do usunięcia uchybień, nakazując temu państwu członkowskiemu zaradzenie uchybieniom spoczywającym na nim na mocy art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej oraz art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy 2011/92, jak też załącznika III do niej, w zakresie, w jakim to państwo członkowskie zezwoliło na budowę szeregu turbin wiatrowych w obrębie IBA Kaliakra. Republika Bułgarii odpowiedziała na te wezwania w dniu 30 stycznia 2009 r., a później wielokrotnie przekazywała informacje uzupełniające.
W dniu 30 września 2011 r. Komisja notyfikowała Republice Bułgarii trzecie uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybień, które dotyczyło z jednej strony konsolidacji dwóch poprzednich wezwań, a z drugiej strony zawierało nowe żądania dotyczące terenów IBA Kaliakra, OSO Belite skali i TZW Kompleks Kaliakra. W piśmie tym poruszono dwie grupy zagadnień: niewystarczający zasięg geograficzny terytorium OSO Kaliakra i oddziaływanie szeregu przedsięwzięć na OSO Kaliakra, OSO Belite skali, TZW Kompleks Kaliakra i obszar, który powinien zostać sklasyfikowany jako OSO zgodnie z wykazem IBA, ale nie został.
W dniu 30 stycznia 2012 r. Republika Bułgarii poinformowała Komisję, że przedsięwzięcia wymienione przez nią zostały w większości zatwierdzone przed jej przystąpieniem do Unii lub przed włączeniem danych obszarów do sieci Natura 2000, wobec czego prawo Unii nie miało zastosowania do tych terenów.
Pismem z dnia 22 czerwca 2012 r. Komisja wystosowała uzasadnioną opinię, w której zarzuciła Republice Bułgarii uchybienie zobowiązaniom spoczywającym na niej na mocy art. 4 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy ptasiej, art. 6 ust. 2, 3 i 4 dyrektywy siedliskowej oraz art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy 2011/92, jak też na mocy załącznika III do niej.
Republika Bułgarii odpowiedziała na tę uzasadnioną opinię i na podstawie informacji uzupełniających powiadomiła Komisję, że podjęła szereg środków zmierzających do naprawienia stwierdzonych nieprawidłowości.
Uznając, że sytuacja była nadal niesatysfakcjonująca, Komisja w dniu 24 marca 2014 r. wniosła niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej
Argumentacja stron
W zarzucie pierwszym Komisja podnosi, że przez to, iż Republika Bułgarii nie włączyła do OSO Kaliakra całości obszarów IBA Kaliakra, których zabezpieczenie było ważne dla ochrony ptactwa, państwo to nie sklasyfikowało jako OSO najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni dla ochrony zarówno gatunków biologicznych wymienionych w załączniku I do dyrektywy ptasiej, jak też gatunków wędrownych niewymienionych w tym załączniku, ale występujących regularnie na lądowym i morskim obszarze geograficznym, do którego stosuje się tę dyrektywę, wobec czego uchybiło ono zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 4 ust. 1 i 2 tej dyrektywy.
Komisja uważa, że Republika Bułgarii przyznała w różnych dodatkowych zawiadomieniach, iż naruszyła obowiązek sklasyfikowania jako OSO całości terytorium IBA Kaliakra. Szereg środków podjęto zatem celem naprawienia stwierdzonych naruszeń, a mianowicie celem rozszerzenia OSO Kaliakra do granic IBA Kaliakra. Ponadto aktem prawnym z dnia 6 lutego 2014 r., opublikowanym w
Dyrżawen westnik
nr 15 z dnia 21 lutego 2014 r., postanowiono formalnie o rozszerzeniu obszaru ochrony. Niemniej środki te nie zmieniają formalnie sytuacji naruszeń, gdyż zostały one przyjęte po upływie terminu, który instytucja ta wskazała w uzasadnionej opinii, to jest po dniu 22 sierpnia 2012 r.
Na poparcie tego zarzutu Komisja podnosi na podstawie wielu dowodów naukowych zasadniczo trzy argumenty.
Instytucja ta zaznacza najpierw, że niesklasyfikowane jako OSO terytoria IBA Kaliakra mają duże znaczenie z ornitologicznego punktu widzenia dla wielu gatunków i stanowią typowe „wąskie gardło migracji” usytuowane na via Pontica, będącej drugą co do wielkości trasą migracji w Europie.
W tym kontekście Komisja utrzymuje, że wszystkie tereny objęte przez IBA Kaliakra należy postrzegać jako jedną jednostkę funkcjonalną dla ptaków wędrownych, to znaczy jako region w jednej części, którego nie należy dzielić. Komisja dodaje, że wyłączenie gruntów rolnych z OSO Kaliakra pozbawia ochrony wiele korytarzy migracyjnych i miejsc odpoczynku wykorzystywanych przez znaczną część populacji wędrownych na wybrzeżu morskim, w tym w szczególności bociana białego, krogulca krótkonogiego, orzełka włochatego, błotniaka łąkowego, błotniaka stepowego, kobczyka zwyczajnego, jak też innych gatunków.
Następnie zdaniem Komisji na części IBA Kaliakra niesklasyfikowanej jako OSO znajdują się siedliska lęgowe niektórych populacji ptaków, między innymi kalandry szarej (Melanocorypha calandra), skowrończyka krótkopalcowego (Calandrella brachydactyla), kulona zwyczajnego (Burhinus oedicnemus) i świergotka polnego (Anthus campestris). Poza tym ten niesklasyfikowany obszar jest ważnym terenem polowań dla wielu gatunków ptaków, które figurują pośród ptaków lęgowych w standardowym formularzu danych i są wyraźnie wymienione w ocenie OSO. Pośród tych gatunków figurują ptaki drapieżne takie jak krogulec krótkonogi (Accipiter brevipes), kurhannik (Buteo rufinus) i puchacz zwyczajny (Bubo bubo).
W końcu Komisja zaznacza, że całość światowej populacji bernikli rdzawoszyjej (Branta ruficollis), uznawanej za gatunek zagrożony w skali światowej, zimuje w omawianym regionie, podczas gdy ponad 80% siedlisk umożliwiających gęsiom zdobycie pożywienia jest usytuowanych w niechronionej części IBA Kaliakra.
Republika Bułgarii kwestionuje zarzucane uchybienie. Twierdzi ona, że wraz z utworzeniem OSO Kaliakra w roku 2007 dokonano sklasyfikowania najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni dla ochrony danych gatunków zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej. Korespondencja wymieniona z Komisją, jak też środki przyjęte przez to państwo członkowskie wyrażają jedynie jego wolę prowadzenia dialogu z tą instytucją zgodnie z obowiązkiem współpracy.
W odpowiedzi na badania naukowe przedstawione przez Komisję Republika Bułgarii przedkłada różne badania naukowe, z których zdaniem tego państwa członkowskiego wynika, że obszar Kaliakra nie stanowi dla ptaków „wąskiego gardła migracji”. Ponadto owo państwo członkowskie podnosi, że chociaż postanowiło ono rozszerzyć OSO Kaliakra do granic IBA o tej samej nazwie, żaden aspekt naukowy o charakterze ornitologicznym nie uzasadniał włączenia do tego OSO gruntów rolnych położonych w IBA Kaliakra, gdyż grunty te nie tworzą koniecznie naturalnej jedności z położonymi blisko wybrzeża gruntami, które były już chronione jako OSO. Typowe ptaki lęgowe siedlisk znajdujących się na tym ostatnim obszarze ochrony gniazdują bowiem w znacznie mniejszym zakresie na tych przyległych gruntach rolnych.
Wspomniane państwo członkowskie kwestionuje również, by region Kaliakra był miejscem odpoczynku dla dużej części populacji ptaków wędrownych. Z różnych ekspertyz wynika bowiem, że miejsca te zmieniają się w zależności od konkretnej trasy obranej przez te ptaki oraz od warunków meteorologicznych. Co się tyczy bernikli rdzawoszyjej jako gatunku zagrożonego w skali światowej, Republika Bułgarii powołuje się na różne raporty, zgodnie z którymi obszary najważniejsze dla ich żerowania znajdują się poza IBA Kaliakra, w pobliżu jezior Szabła i Durankułak.
Ocena Trybunału
Tytułem wstępu należy przypomnieć w pierwszej kolejności, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej wymaga od państw członkowskich dokonania klasyfikacji jako OSO terytoriów odpowiadających kryteriom ornitologicznym określonym w tych przepisach (wyrok Komisja/Irlandia,
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W drugiej kolejności państwa członkowskie są zobowiązane do sklasyfikowania jako OSO wszystkich obszarów, które w zastosowaniu kryteriów ornitologicznych są najbardziej odpowiednie pod względem ochrony danych gatunków (wyrok Komisja/Irlandia,
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W trzeciej kolejności Trybunał orzekł, że zakres uznania, jakim dysponują państwa członkowskie w trakcie dokonywania wyboru obszarów najbardziej odpowiednich w celu ich klasyfikacji jako OSO, nie dotyczy możliwości klasyfikacji jako OSO terytoriów, które wydają się najbardziej odpowiednie według kryteriów ornitologicznych, ale wyłącznie stosowania tych kryteriów w celu identyfikacji terytoriów najbardziej odpowiednich dla ochrony gatunków wymienionych w załączniku I (wyrok Komisja/Austria,
C‑209/04
,
EU:C:2006:195
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W końcu w czwartej kolejności, co się tyczy częściowego sklasyfikowania niektórych regionów, Trybunał orzekł już z jednej strony, że klasyfikacja jako OSO nie może wynikać z odrębnego badania znaczenia ornitologicznego każdego z danych obszarów, ale winna odbywać się z uwzględnieniem naturalnych granic danego ekosystemu, a z drugiej strony, że kryteria ornitologiczne, na których wyłącznie opierać się powinna klasyfikacja, winny mieć naukowe podstawy (wyrok Komisja/Irlandia,
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
, pkt
).
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że IBA Kaliakra ma pierwszorzędne znaczenie dla pewnej liczby gatunków ptaków i ich siedlisk. Zgodnie z danymi dostarczonymi przez Republikę Bułgarii Komisji teren Kaliakra jest zamieszkany przez ogółem 310 gatunków ptaków, spośród których około 100 powinno być objęte specjalnymi środkami ochrony ich siedliska, a 95 wymienionych jest w załączniku I do dyrektywy ptasiej, jak też przez dużą liczbę gatunki ptaków wędrownych. Spośród tych 310 obecnych tam gatunków ptactwa ochrona 106 ma znaczenie w skali europejskiej, 17 jest zagrożonych w skali światowej, 21 jest zaklasyfikowanych do kategorii „SPEC 2”, a 68 do kategorii „SPEC 3” jako gatunki, których stan ochrony w Europie jest niepokojący.
Co się tyczy najpierw występowania ptaków lęgowych na początkowo niesklasyfikowanej części IBA Kaliakra, należy stwierdzić, jak zaznaczyła rzecznik generalna w pkt 41–43 opinii, że Republika Bułgarii wyjaśniła w przekonujący sposób – czemu Komisja nie zaprzeczyła – iż typowe ptaki lęgowe siedlisk pierwotnie chronionych i położonych blisko wybrzeża gniazdują w znacznie mniejszym zakresie na obszarach składających się z gruntów rolnych. Ponadto bardzo ograniczone występowanie krogulca krótkonogiego (Accipiter brevipes), kurhannika (Buteo rufinus) i puchacza zwyczajnego (Bubo bubo), do tego stopnia, że organizacja pozarządowa Birdlife nie wymienia ich jako powodu dla wyznaczenia terenu Kaliakra jako IBA, nie wystarcza do uznania tych gruntów rolnych za najbardziej odpowiednie dla wspomnianych gatunków.
Co się tyczy następnie ptaków wędrownych, Komisja uważa – w sposób zgodny z oceną tego obszaru jako IBA i w oparciu o badania przeprowadzone w roku 2005 specjalnie w celu zidentyfikowania „wąskich gardeł migracji” w Bułgarii– że IBA Kaliakra stanowi takie wąskie gardło. Zgodnie bowiem z tymi badaniami w roku tym blisko Kaliakry zaobserwowano ponad 30000 ptaków szybujących. Stwierdzenia tego nie może podważyć argument Republiki Bułgarii, że duże grupy ptaków wędrownych obserwowane są jedynie nieregularnie na wspomnianym obszarze, gdyż na trasę migracji mają wpływ warunki wiatrowe.
Jak zaznaczyła rzecznik generalna w pkt 50 opinii, właśnie z dokumentów dostarczonych przez to państwo członkowskie wynika bowiem, że te koncentracje ptaków nie są ani przypadkowe, ani ekstremalnie wyjątkowe i że wręcz przeciwnie – występują regularnie, jeżeli panują odpowiednie warunki wiatrowe. Otóż kiedy koncentracje te występują, grunty rolne IBA Kaliakra, które pierwotnie nie zostały sklasyfikowane, stanowią właśnie siedliska niezbędne dla ptaków wędrownych do odpoczynku i żerowania.
Wynika stąd, że IBA Kaliakra należy do najbardziej odpowiednich obszarów dla ochrony ptaków podczas migracji.
W końcu należy również oddalić argument Republiki Bułgarii, że część IBA Kaliakra, która została sklasyfikowana później jako OSO, nie miała jednak bardzo wielkiego znaczenia dla ochrony bernikli rdzawoszyjej, uznawanej za gatunek zagrożony w skali światowej, której praktycznie cała populacja światowa zimuje na zachodnim wybrzeżu Morza Czarnego. Zgodnie z badaniami, do których odwołuje się to państwo członkowskie, gatunek ten nie żeruje co roku na częściach terytorium powstałego w wyniku rozszerzenia OSO Kaliakra. Niemniej, jak podkreśla Komisja, z tych samych badań wynika, że co najmniej w dwóch latach z pięciu lat okresu obserwacji trwającego od 1995 do 2000 r. wiele tysięcy okazów bernikli rdzawoszyjej poszukiwało pożywienia w tej części IBA Kaliakra, później sklasyfikowanej jako OSO.
Ponadto, jak podkreśla rzecznik generalna w pkt 60–63 opinii, fakt, że nowsze obserwacje wskazują raczej, iż bernikla rdzawoszyja występuje rzadziej w tych częściach terytorium, które nie zostały sklasyfikowane jako OSO od początku, nie wyklucza, że te ostatnie stanowią teren o priorytetowym znaczeniu dla żerowania tego gatunku ptaków, gdyż obserwacje te zaczęły się dopiero po zbudowaniu dużej liczby elektrowni wiatrowych na tych częściach terytorium.
Należy zatem stwierdzić, że pierwszy zarzut Komisji jest zasadny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego nieposzanowania przepisów art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, co się tyczy zatwierdzenia przedsięwzięć w OSO Kaliakra i Belite skali, jak też na terenie TZW Kompleks Kaliakra
Argumentacja stron
Poprzez zarzut trzeci, który należy rozpatrzyć w drugiej kolejności, Komisja żąda stwierdzenia, że poprzez zatwierdzenie przedsięwzięć elektrowni wiatrowych o nazwach „Kaliakra Wind Power”, „EVN Enertrag Kavarna”, „TSID – Atlas”, „Vertikal – Petkov & Cie”, jak też przedsięwzięcia zagospodarowania nieruchomości „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort” na terenie OSO Kaliakra i Belite skali oraz na TZW Kompleks Kaliakra Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, tak jak interpretuje go Trybunał w wyrokach Dragaggi i in. (
C‑117/03
,
EU:C:2005:16
) i Bund Naturschutz in Bayern i in. (
C‑244/05
,
EU:C:2006:579
), gdyż owo państwo członkowskie nie podjęło odpowiednich środków, aby uniknąć pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak też niepokojenia gatunków, dla ochrony których tereny te zostały sklasyfikowane jako OSO lub TZW.
Komisja utrzymuje, że przed sklasyfikowaniem jako OSO, to jest od dnia 1 stycznia do dnia 18 grudnia 2007 r., uregulowaniem prawnym mającym zastosowanie do odpowiednich części terenu Kaliakra i Belite skali było uregulowanie zawarte w art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej, w świetle jego wykładni dokonanej przez Trybunał w wyrokach Komisja/Francja (
C‑96/98
,
EU:C:1999:580
) i Komisja/Francja (
C‑374/98
,
EU:C:2000:670
). Po sklasyfikowaniu terenu jako OSO, to jest od dnia 18 grudnia 2007 r., uregulowaniem prawnym mającym zastosowanie do obu tych OSO jest uregulowanie zawarte w art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.
Co się tyczy TZW Kompleks Kaliakra, Komisja twierdzi, że przed włączeniem tego obszaru do europejskiego wykazu TZW, ale po sklasyfikowaniu go w wykazie krajowym jako przedsięwzięcia TZW, to jest od dnia 18 grudnia 2007 r. do dnia 15 grudnia 2008 r., uregulowaniem prawnym mającym zastosowanie było to, którego interpretacji Trybunał dokonał w wyrokach Dragaggi i in. (
C‑117/03
,
EU:C:2005:16
) i Bund Naturschutz in Bayern i in. (
C‑244/05
,
EU:C:2006:579
), a mianowicie:
—
jeśli chodzi o tereny kwalifikujące się do określenia jako TZW, wymienione na przekazanych Komisji wykazach krajowych, wśród których mogą figurować w szczególności te, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, państwa członkowskie są, na podstawie dyrektywy siedliskowej i ze względu na wskazany w tej dyrektywie cel ochrony, zobowiązane do podjęcia środków ochrony będących w stanie ochronić wartość ekologiczną na poziomie krajowym tych terenów;
—
system właściwej ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej wymaga, aby państwa członkowskie nie zezwalały na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi tych terenów.
Co się tyczy w pierwszej kolejności OSO Kaliakra i Belite skali, Komisja na podstawie raportów naukowych twierdzi, że różne przedsięwzięcia zatwierdzone przez Republikę Bułgarii (infrastruktura związana z produkcją energii wiatrowej, teren golfowy, hotel, mieszkania itd.), o których mowa w pkt 39 niniejszego wyroku, mają istotne negatywne oddziaływanie na ptaki, siedliska i gatunki o znaczeniu priorytetowym. I tak, na OSO Kaliakra bezpośrednie zniszczenie siedlisk gatunków ptaków wymienionych w załączniku I do dyrektywy ptasiej jest szacowane na co najmniej 15,8% całkowitej powierzchni tego obszaru. Na OSO Belite skali 456,23 ha gruntów, stanowiących 10,9% powierzchni tego obszaru, na których znajdują się siedliska stepowe o znaczeniu priorytetowym, głównie siedliska lęgowe gatunków ptaków wymienionych w załączniku I do dyrektywy ptasiej, zostało zniszczonych w sposób nieodwracalny.
Realizacja tych różnych przedsięwzięć zatwierdzonych przez Republikę Bułgarii doprowadziła w ten sposób do zniszczenia siedlisk zamieszkałych między innymi przez następujące gatunki ptaków wymienione w załączniku I do dyrektywy ptasiej, które figurują również w standardowym formularzu danych dotyczącym obu tych OSO: białorzytka pstra (Oenanthe pleschanka), kalandra szara (Melanocorypha calandra), skowrończyk krótkopalcowy (Calandrella brachydactyla), kulon zwyczajny (Burhinus oedicnemus), kurhannik (Buteo rufinus), krogulec krótkonogi (Accipiter brevipes) i orzełek południowy (Coracias garrulus).
Co się tyczy w drugiej kolejności TZW Kompleks Kaliakra, Komisja zarzuca Republice Bułgarii, że nie ochroniła go wystarczająco przed szkodami wyrządzonymi przez realizację przedsięwzięć związanych z produkcją energii wiatrowej, a mianowicie przedsięwzięć „Kaliakra Wind Power”, „EVN Enertrag Kavarna” i „Vertikal – Petkov & Cie”, jak też przedsięwzięcia infrastruktury turystycznej „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort”. W tym względzie instytucja ta uważa, że owe przedsięwzięcia doprowadziły w obrębie tego TZW do nieodwracalnego zniszczenia 587,51 ha gruntów, na których znajdowało się priorytetowe siedlisko „Stepy pontyjsko-sarmackie”, ujęte w załączniku I do dyrektywy siedliskowej pod kodem 62C0*, to jest 24,5% tego siedliska.
W odpowiedzi Republika Bułgarii twierdzi, że art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej nie ma zastosowania do przedsięwzięć zatwierdzonych przed jej przystąpieniem do Unii, a więc tym bardziej nie ma zastosowania do realizacji tych przedsięwzięć. Trzy przedsięwzięcia produkcji energii wiatrowej, jak też przedsięwzięcie kompleksów hotelowych, o których mowa, zostały bowiem zatwierdzone w roku 2005, a więc ich wpływ na ochronę siedlisk przyrodniczych nie może być badany w świetle tej dyrektywy.
Ponadto Komisja nie wyjaśnia, w jaki sposób uzyskano liczby i dane, o których mowa w pkt 42–45 niniejszego wyroku.
W końcu, co się tyczy istotnego negatywnego oddziaływania na TZW Kaliakra, Republika Bułgarii przeciwstawia również argument, zgodnie z którym cztery przedsięwzięcia wymienione przez Komisję w skardze zostały zatwierdzone przez to państwo członkowskie w roku 2005, wobec czego nie można jej zarzucać, iż ewentualnie uchybiła zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy, na którą nie można było powoływać się przeciwko temu państwu członkowskiemu przed jego przystąpieniem do Unii.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy stwierdzić, że uwzględniwszy informacje dostarczone przez Republikę Bułgarii w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którymi nie zezwoliła ona na realizację przedsięwzięcia „TSID – Atlas”, Komisja postanowiła wykluczyć to przedsięwzięcie z niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom.
Ponadto, jak słusznie zaznacza rzecznik generalna w pkt 71–73 opinii, zarzut trzeci należy rozumieć w ten sposób, że Komisja utrzymuje, iż Republika Bułgarii uchybiła z jednej strony zobowiązaniom wynikającym z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej z powodu niepowstrzymania realizacji przedsięwzięć na OSO Kaliakra i Belite skali, a z drugiej strony – tymczasowym obowiązkom ochrony wynikającym z wyroków Dragaggi i in. (
C‑117/03
,
EU:C:2005:16
) i Bund Naturschutz in Bayern i in. (
C‑244/05
,
EU:C:2006:579
) z powodu niepowstrzymania tych przedsięwzięć, które zostały zrealizowane w granicach zaproponowanego TZW Kompleks Kaliakra. Zarzutu tego Komisja nie kieruje zatem przeciwko decyzjom zatwierdzającym przedsięwzięcia, przyjętym przez Republikę Bułgarii przed jej przystąpieniem do Unii, lecz przeciw ich realizacji po przystąpieniu i pogorszeniu stanu wspomnianych wyżej terenów, które z tego wynikło.
Należy zatem zbadać w pierwszej kolejności, czy art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej miał zastosowanie ratione temporis do rozpatrywanej sytuacji w tym znaczeniu, że przepis ten mógł zobowiązywać Republikę Bułgarii do sprzeciwienia się realizacji na OSO Kaliakra i Belite skali przedsięwzięć „Kaliakra Wind Power”, „EVN Enertrag Kavarna”, „Vertikal – Petkov & Cie”, jak też „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort”.
W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej ma zastosowanie również do obiektów, których projekt został zatwierdzony przez właściwe władze, zanim ochrona przewidziana w tej dyrektywie zaczęła obowiązywać w odniesieniu do danego obszaru ochrony (zob. podobnie wyrok Komisja/Hiszpania,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, pkt
).
Trybunał orzekł już bowiem, że choć takie przedsięwzięcia nie są objęte przepisami dotyczącymi procedury oceny ex ante oddziaływania przedsięwzięcia na dany teren ustanowionymi w dyrektywie siedliskowej, to jednak ich wykonanie wchodzi w zakres art. 6 ust. 2 tej dyrektywy (wyroki: Stadt Papenburg,
C‑226/09
,
EU:C:2010:10
, pkt
,
; a także Komisja/Hiszpania,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, pkt
).
W niniejszej sprawie, co się tyczy z jednej strony przedsięwzięcia „Kaliakra Wind Power” dotyczącego budowy 35 elektrowni wiatrowych, z akt przedłożonych Trybunałowi wynika, że zostało ono zatwierdzone w roku 2006 i uruchomione w dniu 5 czerwca 2008 r. Przedsięwzięcie „EVN Enertrag Kavarna”, dotyczące z kolei budowy 32 elektrowni wiatrowych, zostało zatwierdzone w dniu 26 lipca 2006 r. To ostatnie zezwolenie zostało następnie zredukowane do 20 elektrowni, z których zbudowano osiem, użytkowanych od dnia 8 czerwca 2012 r. Trzy inne elektrownie zostały zatwierdzone w roku 2005 w ramach przedsięwzięcia „Vertikal – Petkov & Cie”. Skarga skierowana przeciwko tym trzem zezwoleniom doprowadziła do ugody w dniu 26 lipca 2007 r., w następstwie której eksploatacja dwóch elektrowni rozpoczęła się, odpowiednio, w dniu 24 kwietnia 2008 r. i w dniu 14 lutego 2011 r., natomiast trzecia elektrownia nie została zbudowana.
Z drugiej strony, co się tyczy przedsięwzięcia turystycznego „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort” na OSO Belite skali, które obejmuje budowę terenu golfowego i term, pierwsze pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu 22 grudnia 2005 r., natomiast pozwolenie na użytkowanie wydane zostało w dniu 6 kwietnia 2010 r.
Z rozważań przeprowadzonych w pkt 51 i 52 niniejszego wyroku wynika, że realizacja takich przedsięwzięć, jak też funkcjonowanie obiektów powstałych w ich wyniku, chociaż zostały zatwierdzone przed przystąpieniem Republiki Bułgarii i zanim dyrektywy ptasia i siedliskowa zaczęły mieć zastosowanie do tych zezwoleń, podlegają art. 6 ust. 2 tej ostatniej dyrektywy.
W drugiej kolejności, co się tyczy zarzutu, iż Republika Bułgarii nie podjęła odpowiednich środków dla uniknięcia pogorszenia stanu pewnej liczby siedlisk gatunków i niepokojenia ptaków przez działalność związaną z obiektami powstałymi w wyniku realizacji czterech rozpatrywanych przedsięwzięć na OSO Kaliakra i Belite skali, należy przypomnieć, że działalność jest zgodna z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej tylko wtedy, gdy jest zapewnione, że nie powoduje ona niepokojenia mogącego oddziaływać w istotny sposób na cele tej dyrektywy, w szczególności na jej cele w zakresie ochrony (wyrok Komisja/Hiszpania,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
pkt 126 i przytoczone tam orzecznictwo).
Wynika z tego, że niniejszy zarzut będzie zasadny, tylko jeżeli Komisja wykaże w sposób wystarczający pod względem prawnym, że Republika Bułgarii nie przyjęła odpowiednich środków ochrony zapobiegających temu, by działalność związana z użytkowaniem obiektów powstałych w wyniku tych przedsięwzięć, o ile miała ona miejsce po sklasyfikowaniu terenów Kaliakra i Belite skali jako OSO, nie pogarszała stanu siedlisk pewnej liczby gatunków i nie powodowała ich niepokojenia, które mogłoby mieć poważne skutki w odniesieniu do celu dyrektywy siedliskowej polegającego na zapewnieniu ochrony tych gatunków (zob. analogicznie wyrok Komisja/Hiszpania,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
pkt 128).
Jednakże w celu stwierdzenia naruszenia art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej Komisja nie musi udowadniać istnienia związku przyczynowego między użytkowaniem obiektów powstałych w związku z przedsięwzięciem a istotnym niepokojeniem dotkniętych tym gatunków. Wystarczy bowiem, że instytucja ta wykaże istnienie możliwości lub ryzyka, iż to użytkowanie spowoduje takie niepokojenie (zob. podobnie wyrok Komisja/Hiszpania,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
pkt 142 i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie z akt przedstawionych Trybunałowi wynika, że ze względu na silne zagęszczenie elektrowni wiatrowych umieszczonych na OSO Kaliakra, w szczególności w ramach przedsięwzięcia „Kaliakra Wind Power”, ich działanie może powodować istotne niepokojenie i pogorszenie stanu siedlisk chronionych gatunków ptaków. To samo odnosi się do części OSO Belite skali, której dotyczą obiekty „Thracian Cliffs Golf & Spa”, których użytkowanie zmienia cechy danych siedlisk.
Uwzględniając powyższe uwagi, niniejszy zarzut podniesiony przez Komisję należy uznać za zasadny w tym zakresie.
Co się tyczy natomiast w trzeciej kolejności istotnego zniszczenia priorytetowego siedliska „Stepy pontyjsko-sarmackie”, o którym mowa w pkt 44 niniejszego wyroku, Republika Bułgarii twierdzi, czemu nie zaprzeczono, że prace przygotowania gruntów, które zniszczyły te siedliska położone na TZW Kompleks Kaliakra, zostały przeprowadzone przed przystąpieniem tego państwa członkowskiego do Unii. W konsekwencji zniszczenie tych siedlisk nie może ratione temporis stanowić uchybienia prawu Unii.
Ponadto należy stwierdzić, jak zaznaczyła rzecznik generalna w pkt 107 opinii, że jeżeli dany typ siedliska na rozpatrywanych gruntach jest już zniszczony, późniejsze użytkowanie obiektów powstałych w wyniku realizacji przedsięwzięć nie może jeszcze bardziej pogorszyć jego stanu. W związku z tym skarga Komisji nie jest zasadna w tym aspekcie.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej, jeżeli chodzi o zatwierdzenie przedsięwzięć na IBA Kaliakra
Argumentacja stron
W zarzucie drugim Komisja wnosi o stwierdzenie, że poprzez zatwierdzenie przedsięwzięć „AES Geo Energy”, „Windtech”, „Brestiom”, „Disib”, „Eco Energy” oraz „Longman Investment” na terenie IBA Kaliakra, którego nie skwalifikowano jako OSO, choć należało go tak sklasyfikować, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom spoczywającym na niej na mocy art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej w świetle jego wykładni dokonanej przez Trybunał w wyrokach Komisja/Francja (
C‑96/98
,
EU:C:1999:580
) i Komisja/Francja (
C‑374/98
,
EU:C:2000:670
).
Komisja twierdzi, że z powodu nieprzyjęcia środków odpowiednich ze względu na wskazany w dyrektywie ptasiej cel ochrony i dopuszczenia lub tolerowania ingerencji, które, po pierwsze, mogą poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi części IBA Kaliakra niesklasyfikowanej jako OSO, po drugie, istotnie zmniejszają powierzchnię tego terenu, po trzecie, prowadzą do zaniku gatunków o znaczeniu priorytetowym żyjących na tym terenie, i wreszcie, po czwarte, prowadzą do zniszczenia tego terenu lub pozbawienia go jego cech charakterystycznych, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej. W tym kontekście Komisja utrzymuje, że na tej części IBA Kaliakra nieodwracalnie utracono 1450 ha gruntów, na których znajdowały się siedliska i obszary żerowania i odpoczynku gatunków ptaków wymienionych w załączniku I do dyrektywy ptasiej.
Republika Bułgarii przedstawia ze swej strony informacje dotyczące faktycznej sytuacji różnych przedsięwzięć inwestycyjnych i twierdzi między innymi, że w ustawodawstwie krajowym wprowadzono w roku 2012 pięcioletni termin przedawnienia, ograniczając w ten sposób okres ważności pozwoleń wydanych na realizację tych przedsięwzięć, wobec czego te przedsięwzięcia, które nie zostały rozpoczęte w wyznaczonym terminie, zostają zawieszone.
Ocena Trybunału
Artykuł 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej wymaga od państw członkowskich podjęcia odpowiednich działań w celu uniknięcia na OSO powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych lub jakiegokolwiek niepokojenia ptactwa, o ile mają one znaczenie w kontekście celów tego artykułu.
W tym względzie należy przypomnieć w pierwszej kolejności, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału państwa członkowskie są zobowiązane przestrzegać obowiązków, które wynikają z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej, nawet jeżeli dane obszary nie zostały sklasyfikowane jako OSO, jeżeli okaże się, że powinny były zostać tak sklasyfikowane (zob. wyrok Komisja/Hiszpania,
C‑186/06
,
EU:C:2007:813
pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
Jak wynika z akt przedłożonych Trybunałowi, rozpatrywane przedsięwzięcia są zlokalizowane na terenach, które – jak ustalono w pkt 38 niniejszego wyroku – powinny były zostać sklasyfikowane przez Republikę Bułgarii, co jednak miało miejsce dopiero po upływie, w dniu 22 sierpnia 2012 r., terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
W drugiej kolejności w celu stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej, jak zaznacza rzecznik generalna w pkt 115 opinii, należy odnieść się mutatis mutandis do orzecznictwa Trybunału dotyczącego naruszenia art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, gdyż treść tego ostatniego przepisu odpowiada w znacznej mierze treści art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej (zob. podobnie wyrok Komisja/Irlandia,
C‑117/00
,
EU:C:2002:366
pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z tym orzecznictwem i jak wynika z pkt 58 niniejszego wyroku, należy stwierdzić naruszenie wspomnianego przepisu, jeżeli Komisja wykaże istnienie prawdopodobieństwa lub ryzyka, że przedsięwzięcie pogorszy stan siedlisk chronionych gatunków ptaków lub spowoduje istotne niepokojenie tych gatunków.
W konsekwencji należy zbadać, czy Komisja wykazała istnienie prawdopodobieństwa lub ryzyka, że rozpatrywane przedsięwzięcia zlokalizowane na tej części IBA Kaliakra, która została zbyt późno sklasyfikowana jako OSO, powodują pogorszenie stanu i niepokojenie, o których mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku.
Ze złożonej przez Republikę Bułgarii odpowiedzi na skargę, której elementy dotyczące tej kwestii nie są kwestionowane przez Komisję, wynika z jednej strony, że w odniesieniu do trzech przedsięwzięć, o których mowa w pkt 63 niniejszego wyroku, a mianowicie przedsięwzięć „Windtech”, „Brestiom” i „Eco Energy”, zdecydowano po prostu, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest konieczna. Wspomniane państwo członkowskie nie wydało dodatkowego pozwolenia dla tych obiektów i nie zostały one zbudowane. Decyzje stwierdzające, że nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stały się tymczasem bezprzedmiotowe.
Wynika z tego, że w odniesieniu do tych trzech przedsięwzięć zarzut drugi Komisji nie jest zasadny.
Z drugiej strony, co się tyczy trzech przedsięwzięć, o których mowa w pkt 63 niniejszego wyroku, o nazwach „AES Geo Energy”, „Disib” i „Longman Investment”, z akt przedłożonych Trybunałowi wynika, że Republika Bułgarii wydała dodatkowe pozwolenia i że elektrownie wiatrowe zostały zbudowane. I tak, pierwsze z tych przedsięwzięć uzyskało, po przeprowadzeniu w 2008 r. oceny oddziaływania na środowisko, pozwolenie na budowę obejmujące 52 turbiny wiatrowe, których użytkowanie rozpoczęto w dniu 15 listopada 2011 r. Również przedsięwzięcia drugie i trzecie uzyskały pozwolenie wydane po przystąpieniu Republiki Bułgarii do Unii, które to pozwolenie doprowadziło do budowy dwóch turbin, oddanych do użytku w roku 2008.
Tymczasem jak stwierdzono już w pkt 59 niniejszego wyroku, użytkowanie elektrowni wiatrowych może powodować istotne niepokojenie i pogorszenie stanu siedlisk chronionych gatunków ptaków.
Ustalenia tego nie podważa fakt, że zgodnie z wynikami obserwacji prowadzonych przez farmę wiatrową „AES Geo Energy”, do których odwołuje się Republika Bułgarii, na rozpatrywanych obszarach nadal występuje bernikla rdzawoszyja i że kiedy warunki wiatrowe temu sprzyjają, migracja ptaków koncentruje się w na terenie Kaliakra. Obowiązek ochrony istnieje bowiem, zanim zostanie stwierdzone zmniejszenie liczby ptaków lub zanim zmaterializuje się zagrożenie zanikiem danego gatunku chronionego (zob. podobnie wyrok Komisja/Hiszpania,
C‑186/06
,
EU:C:2007:813
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto, jak zaznaczyła rzecznik generalna w pkt 128 opinii, dane te zdają się wskazywać na utratę atrakcyjności, gdyż wynika z nich, że wykorzystanie terenów przez berniklę rdzawoszyją jest słabsze w porównaniu do wartości minimalnych stwierdzonych przed budową turbin.
Z powyższych rozważań wynika, że zatwierdzając przedsięwzięcia elektrowni wiatrowych „AES Geo Energy”, „Disib” i „Longman Investment” na terenie IBA Kaliakra, którego nie sklasyfikowano jako OSO, choć należało go tak sklasyfikować, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego nieprzestrzegania przepisów art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy 2011/92, jak też pkt 1 lit. b) załącznika III do niej
Argumentacja stron
W zarzucie czwartym Komisja podnosi, że poprzez niedokonanie prawidłowej oceny skumulowanych skutków przedsięwzięć budowy elektrowni wiatrowych, na którą pozwolono na terenie IBA Kaliakra, którego nie sklasyfikowano jako OSO, choć należało go tak sklasyfikować, a mianowicie przedsięwzięć „AES Geo Energy”, „Windtech”, „Brestiom”, „Disib”, „Eco Energy” i „Longman Investment”, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy przepisów art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy 2011/92, jak też pkt 1 lit. b) załącznika III do niej.
Według Komisji w odniesieniu do czterech z tych przedsięwzięć, a mianowicie „Windtech”, „Brestiom”, „Eco Energy” i „Longman Investment”, Republika Bułgarii postanowiła nie przeprowadzać oceny oddziaływania na środowisko. W odniesieniu do jednego z nich – „AES Geo Energy” – owo państwo członkowskie zdecydowało się przeprowadzić takie badanie oddziaływania, które nie uwzględnia jednak ani skumulowanych skutków uciążliwości spowodowanych różnymi przedsięwzięciami zatwierdzonymi na IBA Kaliakra, ani efektu unikania oraz niepokojenia, wskutek czego elektrownie wiatrowe wpływają na zachowania ptaków, ani efektu bariery turbin, ani też utraty i pogorszenia stanu, wskutek czego elektrownie wiatrowe wpływają na różne siedliska ptaków.
Na poparcie tego zarzutu Komisja podnosi ponadto, że co się tyczy czterech przedsięwzięć, które nie były przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko, decyzje o nieprzeprowadzaniu oceny są co do istoty sformułowane w identyczny sposób. Poza tym decyzje te nie są poparte odpowiednimi argumentami wykazującymi, że dane przedsięwzięcie nie będzie miało istotnego negatywnego oddziaływania na teren wyznaczony jako IBA i przeznaczony do włączenia do sieci Natura 2000.
Republika Bułgarii twierdzi, że w decyzjach, o których mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, stwierdzono w sposób wyraźny, iż nie należy oczekiwać skumulowanych skutków wraz innymi przedsięwzięciami. Ponadto owo państwo członkowskie twierdzi, że przedsięwzięcia „Disib” i „AES Geo Energy” należy wykluczyć z przedmiotu niniejszej skargi, gdyż wnioski o zbadanie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zostały złożone przed dniem 1 stycznia 2007 r.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy zaznaczyć z jednej strony, że Komisja wnosi o stwierdzenie uchybienia dyrektywie 2011/92, podczas gdy decyzje, które przywołuje ona na poparcie swojej skargi, zostały przyjęte przez Republikę Bułgarii w roku 2007 r., w chwili kiedy obowiązywała dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (
Dz.U. L 175, s. 40
), zmieniona dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. (
Dz.U. L 156, s. 17
). Niemniej, jak słusznie podkreśla rzecznik generalna w pkt 139 opinii, istotne w niniejszej sprawie przepisy dyrektyw 85/337 i 2011/92 są co do istoty identyczne.
Z drugiej strony z repliki Komisji wynika, że w oparciu o informacje dostarczone przez Republikę Bułgarii w odpowiedzi na skargę instytucja ta wnosi o wyłączenie z niniejszego zarzutu przedsięwzięć elektrowni wiatrowych „Disib” i „AES Geo Energy”.
W tych okolicznościach należy zbadać w pierwszej kolejności, czy Trybunał dysponuje wystarczającymi elementami dla stwierdzenia, że Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy 2011/92, jak też pkt 1 lit. b) załącznika III do niej przez to, że nie dokonała prawidłowej oceny skumulowanych skutków przedsięwzięć elektrowni wiatrowych „Windtech”, „Brestiom”, „Eco Energy” i „Longman Investment” zatwierdzonych na obszarach IBA Kaliakra, które zostały wyznaczone jako OSO dopiero po dacie wyznaczonej przez Komisję w uzasadnionej opinii.
Jak stwierdzono już w pkt 72 niniejszego wyroku, w odniesieniu do przedsięwzięć „Windtech”, „Brestiom” i „Eco Energy” nie wydano pozwolenia na budowę, a zgodnie ze wskazówkami Republiki Bułgarii decyzje dotyczące konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania stały się bezprzedmiotowe z powodu braku ich realizacji w terminie pięciu lat przewidzianym w ustawodawstwie krajowym. Zrealizowane zostało jedynie przedsięwzięcie „Longman Investment”, które funkcjonuje od dnia 16 czerwca 2008 r.
W tym kontekście w odniesieniu do przedsięwzięć „Windtech”, „Brestiom” i „Eco Energy” nic w aktach przedłożonych Trybunałowi nie pozwala stwierdzić naruszenia art. 2 ust. 1 dyrektywy 2011/92.
Otóż decyzje w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko były wprawdzie nadal ważne w dniu wyznaczonym przez Komisję w uzupełniającej uzasadnionej opinii, a mianowicie 22 sierpnia 2012 r., i stały się bezprzedmiotowe dopiero pięć lat po ich przyjęciu, to jest, odpowiednio, w dniach 24 i 28 września 2012 r. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału występowanie uchybienia powinno być oceniane w zależności od sytuacji mającej miejsce w państwie członkowskim w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał (zob. podobnie wyrok Komisja/Belgia,
C‑421/12
,
EU:C:2014:2064
, pkt
).
Niemniej, jak wynika z akt przedłożonych Trybunałowi i jak zaznacza rzecznik generalna w pkt 148 i 149 opinii, decyzje stwierdzające brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie są równoznaczne w prawie krajowym z decyzją pozwalającą na realizację tego przedsięwzięcia, gdyż owo przedsięwzięcie wymaga jeszcze pozwolenia na budowę. Należy zatem stwierdzić, że nie można zarzucać Republice Bułgarii, iż zwolniła przedsięwzięcia „Windtech”, „Brestiom” i „Eco Energy” z przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko „przed udzieleniem zezwolenia” w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy 2011/92. Niemniej ze względu na to, że jeśli chodzi o konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, decyzję należy jednak przyjąć zgodnie z tą dyrektywą, a w szczególności z jej art. 4 ust. 2 i 3 i załącznikiem III do niej, naruszenie tych przepisów jest możliwe, nawet jeżeli przedsięwzięcie nigdy nie uzyskało wszystkich niezbędnych pozwoleń.
Co się tyczy zrealizowanego przedsięwzięcia „Longman Investment”, w wypadku którego zdecydowano, iż nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przed udzieleniem koniecznego pozwolenia, należy stwierdzić, że Republika Bułgarii mogła uchybić zobowiązaniom, które spoczywały na niej na mocy zarówno art. 2 ust. 1 dyrektywy 2011/92, jak i art. 4 ust. 2 i 3 i załącznika III do niej.
Co się tyczy w drugiej kolejności weryfikacji ex ante konieczności wykonania oceny oddziaływania na środowisko, należy przypomnieć, że w myśl art. 4 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2011/92 państwa członkowskie określają za pomocą badania indywidualnego bądź ustalonych przez siebie progów lub kryteriów, czy przedsięwzięcia objęte załącznikiem II do tej dyrektywy powinny zostać poddane ocenie skutków, jakie wywierają one na środowisko naturalne. Do takich przedsięwzięć zalicza się wskazane w pkt 3 tego załącznika urządzenia wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii elektrycznej (farmy wiatrowe).
W odniesieniu do ustanowienia takich progów lub kryteriów należy przypomnieć, że wprawdzie art. 4 ust. 2 lit. b) dyrektywy 85/337 przyznaje państwom członkowskim zakres uznania w tym względzie, jednakże granice tego zakresu uznania wyznacza przewidziany w art. 2 ust. 1 tej dyrektywy obowiązek poddania ocenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji (wyroki: Salzburger Flughafen,
C‑244/12
,
EU:C:2013:203
, pkt
; Marktgemeinde Straßwalchen i in.,
C‑531/13
,
EU:C:2015:79
, pkt
).
Tak więc kryteria i progi wspomniane w art. 4 ust. 2 lit. b) dyrektywy 85/337 mają na celu ułatwienie oceny konkretnych cech danego przedsięwzięcia po to, by ustalić, czy podlega ono obowiązkowi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (wyroki: Salzburger Flughafen,
C‑244/12
,
EU:C:2013:203
, pkt
; Marktgemeinde Straßwalchen i in.,
C‑531/13
,
EU:C:2015:79
, pkt
).
Wynika stąd, że właściwe władze krajowe, do których zwrócono się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przedsięwzięcie objęte załącznikiem II do tej dyrektywy, powinny szczegółowo zbadać, z uwzględnieniem kryteriów zawartych w załączniku III do tej dyrektywy, czy należy sporządzić ocenę oddziaływania na środowisko (wyrok Marktgemeinde Straßwalchen i in.,
C‑531/13
,
EU:C:2015:79
, pkt
).
Co się tyczy tego, czy w świetle zastosowania art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy 2011/92 w związku z pkt 1 lit. b) załącznika III do niej należało zbadać skumulowane skutki różnych przedsięwzięć elektrowni wiatrowych zatwierdzonych na IBA Kaliakra, Trybunał orzekł już, że należy oceniać cechy charakterystyczne przedsięwzięcia w szczególności w odniesieniu do jego skumulowanych skutków z innymi przedsięwzięciami. Brak uwzględnienia skumulowanych skutków, jakie dane przedsięwzięcie wywiera w połączeniu z innymi przedsięwzięciami, może bowiem w praktyce prowadzić do wyłączenia go z obowiązku przeprowadzenia oceny, podczas gdy w połączeniu z innymi przedsięwzięciami może ono wywierać znaczące skutki na środowisko (wyrok Marktgemeinde Straßwalchen i in.,
C‑531/13
,
EU:C:2015:79
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Oznacza to, że w ramach badania, czy dane przedsięwzięcie powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, zadaniem władz krajowych jest przeanalizowanie skutków, jakie przedsięwzięcie to może nieść ze sobą w połączeniu z innymi przedsięwzięciami (wyrok Marktgemeinde Straßwalchen i in.,
C‑531/13
,
EU:C:2015:79
, pkt
). Tymczasem w niniejszej sprawie z akt przedłożonych Trybunałowi wynika, że w rozpatrywanych decyzjach ograniczono się do stwierdzenia, iż nie należy oczekiwać skumulowanych skutków. Jak zaznacza rzecznik generalna w pkt 161 opinii, samo twierdzenie przez Republikę Bułgarii, że nie wystąpią skumulowane skutki, nie wykazuje jednak, iż wniosek ten został przyjęty na podstawie szczegółowej oceny, gdyż owo państwo członkowskie nie przedstawia na to zresztą żadnego dowodu.
W konsekwencji należy stwierdzić, że z jednej strony przez brak przeprowadzenia w sposób odpowiedni oceny skumulowanych skutków przedsięwzięć elektrowni wiatrowych „Windtech”, „Brestiom”, „Eco Energy” i „Longman Investment” wywieranych na teren IBA Kaliakra, którego nie sklasyfikowano jako OSO, choć należało go tak sklasyfikować, w ramach weryfikacji konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom, które spoczywały na niej na mocy art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy 2011/92, jak też pkt 1 lit. b) załącznika III do niej, a z drugiej strony, wydając mimo to pozwolenie na realizację przedsięwzięcia elektrowni wiatrowych „Longman Investment”, owo państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 2 ust. 1 tej dyrektywy.
Z całości powyższych rozważań wynika, że:
—
nie włączając w całości ostoi ptaków do OSO Kaliakra, Republika Bułgarii nie sklasyfikowała jako OSO terenów najbardziej odpowiednich pod względem ilości i powierzchni dla ochrony z jednej strony gatunków biologicznych określonych w załączniku I do dyrektywy ptasiej, a z drugiej strony gatunków wędrownych niewymienionych w tym załączniku, regularnie występujących jednak na lądowym i morskim obszarze geograficznym, do którego stosuje się tę dyrektywę, i uchybiła w ten sposób zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4 ust. 1 i 2 wspomnianej dyrektywy;
—
zatwierdzając realizację przedsięwzięć „AES Geo Energy”, „Disib” i „Longman Investment” na terenie IBA Kaliakra, którego nie sklasyfikowano jako OSO, choć należało go tak sklasyfikować, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej;
—
zatwierdzając realizację przedsięwzięć „Kaliakra Wind Power”, „EVN Enertrag Kavarna” i „Vertikal – Petkov & Cie”, jak też „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort” na terenie, odpowiednio, OSO Kaliakra i Belite skali, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej;
—
po pierwsze, nie oceniając prawidłowo skumulowanych skutków przedsięwzięć „Windtech”, „Brestiom”, „Eco Energy” i „Longman Investment” na terenie IBA Kaliakra, którego nie sklasyfikowano jako OSO, choć należało go tak sklasyfikować, a po drugie, mimo to zatwierdzając realizację przedsięwzięcia „Longman Investment”, owo państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim, odpowiednio, z jednej strony na mocy art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy 2011/92, jak też pkt 1 lit. b) załącznika III do niej, a z drugiej strony na mocy art. 2 ust. 1 tej dyrektywy.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Bułgarii i zasadnicza część podniesionych wobec niej zarzutów została uwzględniona, Republikę Bułgarii należy obciążyć kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Republika Bułgarii:
—
nie włączając w całości ostoi ptaków do obszaru specjalnej ochrony obejmującego region Kaliakra, nie sklasyfikowała jako obszaru specjalnej ochrony terenów najbardziej odpowiednich pod względem ilości i powierzchni dla ochrony z jednej strony gatunków biologicznych określonych w załączniku I do dyrektywy 2009/147/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, a z drugiej strony gatunków wędrownych niewymienionych w tym załączniku, regularnie występujących jednak na lądowym i morskim obszarze geograficznym, do którego stosuje się tę dyrektywę, i uchybiła w ten sposób zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4 ust. 1 i 2 wspomnianej dyrektywy;
—
zatwierdzając realizację przedsięwzięć „AES Geo Energy”, „Disib” i „Longman Investment” na terenie ostoi ptaków obejmującej region Kaliakra, którego nie sklasyfikowano jako obszaru specjalnej ochrony, choć należało go tak sklasyfikować, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4 ust. 4 dyrektywy 2009/147;
—
zatwierdzając realizację przedsięwzięć „Kaliakra Wind Power”, „EVN Enertrag Kavarna” i „Vertikal – Petkov & Cie”, jak też „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort” na terenie, odpowiednio, obszarów specjalnej ochrony Kaliakra i Belite skali, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 6 ust. 2 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory;
—
po pierwsze, nie oceniając prawidłowo skumulowanych skutków przedsięwzięć „Windtech”, „Brestiom”, „Eco Energy” i „Longman Investment” na terenie ostoi ptaków obejmującej region Kaliakra, którego nie sklasyfikowano jako obszaru specjalnej ochrony, choć należało go tak sklasyfikować, a po drugie, mimo to zatwierdzając realizację przedsięwzięcia „Longman Investment”, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej, odpowiednio, z jednej strony na mocy art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, jak też pkt 1 lit. b) załącznika III do niej, a z drugiej strony na mocy art. 2 ust. 1 tej dyrektywy.

2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.

3)
Republika Bułgarii zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)   Język postępowania: bułgarski.