CELEX: 62020CJ0411
Begäran om förhandsavgörande
Unionsmedborgarskap
Fri rörlighet för personer
Likabehandling
Direktiv 2004/38/EG
Artikel 24.1 och 24.2
Sociala trygghetsförmåner
Förordning (EG) nr 883/2004
Artikel 4
Familjeförmåner
Beviljas ej medborgare i andra medlemsstater som inte har förvärvsarbetat under de första tre månaderna av sin vistelse i den mottagande medlemsstaten

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (
EUT L 166, 2004, s. 1
, och rättelse i
EUT L 200, 2004, s. 1
), jämte artikel 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (
EUT L 158, 2004, s. 77
, och rättelse i
EUT L 197, 2005, s. 34
).
Begäran har framställts i ett mål mellan S, som är unionsmedborgare i en annan medlemsstat än Förbundsrepubliken Tyskland, å ena sidan, och Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit (familjebidragskassan för Niedersachsen och Bremen vid den federala arbetsförmedlingen, Tyskland) (nedan kallad familjebidragskassan) å den andra, angående familjebidragskassans avslag på S:s ansökan om barnbidrag för de tre första månaderna av hennes vistelse i Tyskland.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 883/2004
Artikel 1 j, k och z i förordning nr 883/2004 innehåller följande definitioner avseende denna förordning:
”j)
bosättning
: den ort där en person är stadigvarande bosatt.
k)
vistelse
: tillfällig bosättning.
…
z)
familjeförmån
: alla förmåner och kontantförmåner som är avsedda att kompensera för en familjs utgifter, exklusive förskott avseende underhållsstöd till barns vårdnadshavare samt de särskilda bidrag vid barns födelse och vid adoption som anges i bilaga I.”
Vad gäller den personkrets som förordningen är tillämplig på föreskrivs följande i dess artikel 2.1:
”Denna förordning skall tillämpas på alla som är medborgare i en medlemsstat, statslösa och flyktingar som är bosatta i en medlemsstat och som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater, samt deras familjemedlemmar och efterlevande.”
Vad gäller förordningens materiella tillämpningsområde föreskrivs följande i dess artikel 3.1:
”Denna förordning skall tillämpas på all lagstiftning om de grenar av den sociala tryggheten som rör
…
j) familjeförmåner.”
I artikel 4 i förordning nr 883/2004, med rubriken ”Likabehandling”, anges följande:
”Om inte annat föreskrivs i denna förordning, skall de personer på vilka denna förordning skall tillämpas ha samma rättigheter och skyldigheter enligt en medlemsstats lagstiftning som denna medlemsstats egna medborgare.”
Artikel 11 i nämnda förordning innehåller allmänna bestämmelser för att fastställa tillämplig lagstiftning:
”1.   De personer som denna förordning tillämpas på skall omfattas av endast en medlemsstats lagstiftning. Denna lagstiftning skall fastställas i enlighet med denna avdelning.
…
3.   Om inget annat följer av artiklarna 12–16, skall
a)
en person som arbetar som anställd eller bedriver verksamhet som egenföretagare i en medlemsstat omfattas av lagstiftningen i den medlemsstaten,
b)
en offentligt anställd omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat till vilken den förvaltning som sysselsätter denne hör,
c)
en person som erhåller arbetslöshetsersättning i enlighet med artikel 65 enligt lagstiftningen i den medlemsstat där denne är bosatt omfattas av den medlemsstatens lagstiftning,
d)
en person som är inkallad eller återinkallad till militärtjänstgöring eller civil tjänstgöring i en medlemsstat omfattas av lagstiftningen i den medlemsstaten,
e)
en person på vilken a-d inte är tillämpliga omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där denne är bosatt, utan att det påverkar tillämpningen av andra bestämmelser i denna förordning enligt vilka personen har rätt till förmåner enligt lagstiftningen i en eller flera andra medlemsstater.
…”
Förordning (EG) nr 987/2009
I artikel 11 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning nr 883/2004 (
EUT L 284, 2009, s. 1
) föreskrivs följande:
”1.   Om två eller flera medlemsstaters institutioner har skilda uppfattningar när det gäller att fastställa bosättningsorten för en person som omfattas av grundförordningen, ska dessa institutioner i samförstånd fastställa var den berörda personen har sina huvudsakliga intressen, på grundval av en samlad bedömning av alla tillgängliga uppgifter om relevanta fakta, vilket skulle kunna omfatta följande:
a)
Vistelsens varaktighet och kontinuitet på de berörda medlemsstaternas territorier.
b)
Personens situation, inbegripet:
i)
Verksamhetens art och särskilda karaktär, särskilt platsen där verksamheten vanligtvis utövas, verksamhetens stadigvarande karaktär och ett anställningsavtals varaktighet.
ii)
Personens familjesituation och personens familjeband.
iii)
Utövandet av oavlönad verksamhet.
iv)
När det gäller studerande, deras inkomstkälla.
v)
Personens bostadsförhållanden, särskilt huruvida bostaden har permanent karaktär.
vi)
Den medlemsstat där personen anses vara bosatt för skatteändamål.
2.   Om de berörda institutionerna efter övervägande av olika kriterier som grundar sig på relevanta fakta enligt punkt 1 inte kan komma överens, ska den berörda personens avsikt såsom den framgår av sådana fakta och omständigheter, särskilt skälen till att personen har flyttat, anses vara avgörande för fastställandet av personens faktiska bosättningsort.”
Direktiv 2004/38
Skäl 9, 10, 20 och 21 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
”(9)
Unionsmedborgare bör ha rätt att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten i upp till tre månader utan andra villkor eller formaliteter än att de innehar ett giltigt identitetskort eller pass, med förbehåll för en mer gynnsam behandling som tillämpas på arbetssökande i enlighet med vad som erkänns av domstolens rättspraxis.
(10)
Personer som utövar sin rätt till fri rörlighet bör emellertid inte bli en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under den första tiden av vistelsen. Därför bör unionsmedborgarnas och deras familjemedlemmars uppehållsrätt under längre tid än tre månader vara underkastad villkor.
…
(20)
Förbudet mot diskriminering på grundval av nationalitet innebär att alla unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som med stöd av detta direktiv uppehåller sig i en medlemsstat av den medlemsstaten bör behandlas på samma sätt som dennas medborgare inom områden som omfattas av fördraget, med förbehåll för sådana särskilda bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget eller i sekundärlagstiftningen.
(21)
Det bör emellertid lämnas åt den mottagande medlemsstaten att bestämma om den skall bevilja socialt bistånd under de tre första månaderna av uppehållet, eller för en längre tid när det gäller arbetssökande, för andra unionsmedborgare än de som är arbetstagare eller egenföretagare eller som bibehåller denna status eller deras familjemedlemmar, eller bistånd till uppehälle för studier, inklusive yrkesutbildning, innan rätten till permanent uppehåll erhållits till dessa personer.”
I artikel 6 i detta direktiv anges följande:
”1.   Unionsmedborgare skall ha rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium i högst tre månader utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass.
2.   Bestämmelserna i punkt 1 skall också tillämpas på familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren och som innehar ett giltigt pass.”
I artikel 14.1 i direktivet har följande lydelse:
”Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar skall ha uppehållsrätt enligt artikel 6 så länge de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem.”
I artikel 24 i samma direktiv föreskrivs följande:
”1.   Om inte annat följer av sådana specifika bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget och sekundärlagstiftningen skall alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget. Även familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt, skall åtnjuta denna rättighet.
2.   Genom undantag från punkt 1 skall den mottagande medlemsstaten inte vara skyldig att bevilja socialt bistånd under uppehållets första tre månader, eller i förekommande fall den längre period som anges i artikel 14.4 b, och heller inte innan permanent uppehållsrätt beviljats vara skyldig att bevilja bistånd till uppehälle för studier inklusive yrkesutbildning i form av studiebidrag eller studielån till andra personer än anställda eller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar.”
Tysk rätt
62 § Einkommensteuergesetz (lag om inkomstskatt), i den lydelse som offentliggjordes den 8 oktober 2009 (BGBl. 2009 I, s. 3366), i ändrad lydelse enligt Gesetz gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch (lag om illegal sysselsättning och missbruk av sociala förmåner, BGBl. 2019 I, s. 1066), och som trädde i kraft den 18 juli 2019 (nedan kallad EStG), har följande lydelse:
”1)
Rätt till bidrag för barn, i den mening som avses i 63 § i denna lag, har den som
1. är bosatt eller stadigvarande vistas i landet
…
För att kunna göra anspråk på barnbidrag i enlighet med punkt 1 ska rättighetshavaren kunna identifieras med ett personnummer som denne har tilldelats …
Senare tilldelning av personnummer har retroaktiv verkan med avseende på de månader då de villkor som anges i första meningen var uppfyllda.
1a)
Om en medborgare i en annan medlemsstat i Europeiska unionen eller i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet bosätter sig eller vistas stadigvarande i landet kan vederbörande inte göra anspråk på barnbidrag under de tre första månaderna av bosättningen eller vistelsen.
Denna bestämmelse ska inte tillämpas om den berörda medborgaren styrker att vederbörande uppbär inkomst i landet i den mening som avses i 2 § första stycket första meningen punkterna 1–4, med undantag för sådana inkomster som avses i 19 § första stycket första meningen punkt 2.
När den period som avses i första meningen har löpt ut kan den berörda medborgaren göra anspråk på barnbidrag såvida de villkor som anges i 2 § andra eller tredje stycket [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (lag om fri rörlighet för unionsmedborgare)] inte är uppfyllda eller endast de villkor som anges i 2 § andra stycket punkt 1a i lagen om fri rörlighet för unionsmedborgare är uppfyllda utan att ytterligare något av de villkor som avses i 2 § andra stycket i nämnda lag redan är uppfyllda.
Prövningen huruvida villkoren för att vara berättigad barnbidrag är uppfyllda i enlighet med andra meningen ska företas av familjebidragskassan …
Om familjebidragskassan i ett sådant fall avslår en ansökan om barnbidrag, ska den meddela den behöriga immigrationsmyndigheten sitt beslut.
Om sökanden genom att ha ingett förfalskade eller manipulerade handlingar eller lämnat bedrägliga uppgifter för att påvisa att kraven för uppbärande av barnbidrag är uppfyllda, ska familjebidragskassan ofördröjligen underrätta den behöriga immigrationsmyndigheten.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Klaganden i det nationella målet, S, är mor till tre barn födda år 2003, år 2005 respektive år 2010. Hennes make, V, är far till barnen. Dessa föräldrar och deras barn är medborgare i en annan medlemsstat än Förbundsrepubliken Tyskland.
I maj 2015 ansökte S för första gången hos familjebidragskassan om barnbidrag för sina tre barn. Familjebidragskassan biföll denna ansökan genom beslut av den 13 maj 2015 och började regelbundet betala ut bidrag till henne till och med den 3 juni 2016. Det datumet beslutade nämnda organ att återkalla sitt beslut av den 13 maj 2015, att upphöra med bidragsutbetalningarna till S från och med maj 2016, och att kräva att hon skulle återbetala det barnbidrag som hade betalats ut för sistnämnda månad. Detta beslut fattades till följd av att folkbokföringsmyndigheten ex officio hade strukit S och hennes tre barn från deras adress i Bremerhaven (Tyskland), med motiveringen att ingen bodde i bostaden.
I december 2017 lämnade S in en ansökan om barnbidrag för två av sina tre barn till Familienkasse Nordrhein-Westfalen (familjebidragskassan i Nordrhein-Westfalen, Tyskland), och uppgav en adress i Herne (Tyskland). Skrivelser som detta organ skickade till den uppgivna adressen sändes emellertid tillbaka med angivelsen ”mottagaren okänd”. Genom beslut av den 1 augusti 2018 avslog detta organ således S ansökan, med motiveringen att hon inte var bosatt eller stadigvarande vistades i Tyskland.
I slutet av oktober 2019 lämnade S in en ny ansökan om barnbidrag för sina tre barn till familjebidragskassan, för perioden från och med den 1 augusti 2019.
Genom beslut av den 27 december 2019 avslog familjebidragskassan denna ansökan. Nämnda organ konstaterade att S, V och deras barn hade varit bosatta i Tyskland sedan den 19 augusti 2019, vilket var datumet för deras inresa i denna medlemsstat från ursprungsmedlemsstaten och för deras inflyttning i en lägenhet i Bremerhaven (Tyskland). Nämnda organ ansåg emellertid att S inte hade uppburit några inkomster i landet under de tre första månaderna av hennes vistelse i Tyskland. Samma organ beslutade följaktligen att hon inte uppfyllde de villkor som föreskrivs i 62 § punkt 1a EStG, för att kunna göra anspråk på barnbidrag för denna period.
Genom beslut av den 6 april 2020 avslog familjebidragskassan S begäran om omprövning av beslutet av den 27 december 2019 och fastställde därmed det beslutet. Familjebidragskassan ansåg att S inte förvärvsarbetade och att V hade förvärvsarbetat i försumbar omfattning under perioden från den 5 november 2019 till den 12 december 2019.
S väckte talan vid den hänskjutande domstolen, Finanzgericht Bremen (Skattedomstolen i Bremen, Tyskland), och yrkade att beslutet att avslå hennes ansökan om barnbidrag skulle ogiltigförklaras och att familjebidragskassan skulle förpliktas att betala barnbidrag för månaderna augusti till oktober 2019.
Den hänskjutande domstolen har för det första uppgett att i Tyskland omfattas barnbidrag av begreppet ”familjeförmåner” i den mening som avses i artikel 3.1 j i förordning nr 883/2004, jämförd med artikel 1 z i samma förordning. Detta bidrag finansieras nämligen inte genom avgifter från mottagarna utan genom skatt. Barnbidrag beviljas på grundval av en situation som definieras i lag, oberoende av inkomstvillkor och utan någon individuell och skönsmässig bedömning av bidragstagarens personliga behov. Detta bidrag är avsett att kompensera för familjens utgifter.
För det andra har den hänskjutande domstolen påpekat att 62 § punkt 1a EStG, som tillkommit genom en lagändring i juli 2019, innebär att en medborgare i en annan medlemsstat än Förbundsrepubliken Tyskland som bosatt sig eller stadigvarande vistas i Tyskland behandlas olika i förhållande till en tysk medborgare som bosätter sig eller stadigvarande vistas där efter att ha uppehållit sig i en annan medlemsstat. Denna bestämmelse innebär nämligen att en medborgare i en annan medlemsstat, såsom S, inte kommer att beviljas barnbidrag under de tre första månaderna av vistelsen i Tyskland, om denna medborgare inte kan styrka att vederbörande har förvärvsarbetat där. En tysk medborgare beviljas däremot detta bidrag under de första tre månaderna av vistelsen, oavsett om vederbörande förvärvsarbetar eller ej.
Den hänskjutande domstolen har uppgett att i det lagförslag som resulterade i att punkt 1a lades till i 62 § EStG, ansåg den tyska lagstiftaren att denna skillnad i behandling var förenlig med unionsrätten, eftersom den innebar att man kunde avstyra en tillströmning av medborgare i andra medlemsstater som kunde ge upphov till en orimlig belastning för det tyska sociala biståndssystemet. Denna skillnad i behandling var dessutom tillåten enligt artikel 24.2 i direktiv 2004/38, eftersom beviljandet av barnbidrag till medborgare i andra medlemsstater än Förbundsrepubliken Tyskland som inte förvärvsarbetar i denna medlemsstat skulle ge samma resultat för de tyska offentliga finanserna som beviljandet av sociala förmåner till dessa medborgare. I lagförslaget behandlade den tyska lagstiftaren dock inte uttryckligen den eventuella relevansen av artikel 4 i förordning nr 883/2004. Med hänvisning till domen av den14 juni 2016, kommissionen/Förenade kungariket (
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
), motiverade slutligen den tyska lagstiftaren denna skillnad i behandling med behovet av att skydda den mottagande medlemsstatens offentliga finanser.
För det tredje har den hänskjutande domstolen påpekat att frågan huruvida sådana barnbidrag som de som är aktuella i det nationella målet omfattas av begreppet ”socialt bistånd”, i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2004/38, är föremål för diskussion i doktrinen. Det har bland annat hävdats att sådana barnbidrag inte omfattas av detta begrepp, utan utgör – såsom ”familjeförmåner” i den mening som avses i artikel 3.1 j i förordning nr 883/2004, jämförd med artikel 1 z i samma förordning – sociala trygghetsförmåner i egentlig mening, eftersom de inte omfattas av några inkomstvillkor. Om detta synsätt är riktigt är Förbundsrepubliken Tyskland visserligen behörig enligt förordning nr 883/2004 att besluta om villkoren för att bevilja sådana familjeförmåner till medborgare i andra medlemsstater som är bosatta i Tyskland men som inte förvärvsarbetar där. Genom artikel 4 i denna förordning införs emellertid en likabehandlingsskyldighet, vilken innebär att medborgare i andra medlemsstater ska omfattas av samma villkor för beviljande av förmåner som gäller för landets egna medborgare. Förordningen innehåller inte någon bestämmelse som tillåter en sådan skillnad i behandling som den som är aktuell i förevarande mål.
Enligt den hänskjutande domstolen beror utgången i det nationella målet till syvende och sist på huruvida den direkta diskriminering som följer av 62 § punkt 1a EStG är förbjuden enligt artikel 4 i förordning nr 883/2004, eller om den kan motiveras med stöd av det undantag från principen om likabehandling som föreskrivs i artikel 24.2 i direktiv 2004/38.
Mot denna bakgrund beslutade Finanzgericht Bremen (Skattedomstolen i Bremen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 24 i direktiv [2004/38] och artikel 4 i förordning [nr 883/2004] tolkas så, att de utgör hinder mot nationell lagstiftning som innebär att en medborgare i en annan medlemsstat som är bosatt eller stadigvarande vistas i landet och som inte kan styrka att vederbörande har några inhemska inkomster från jord- eller skogsbruk, industriell eller kommersiell verksamhet, eller ett arbete som egenföretagare eller anställd, inte har rätt till familjeförmåner i den mening som avses i artikel 3.1 j, jämförd med artikel 1 z i förordning [nr 883/2004] under de första tre månaderna av bosättningen eller den stadigvarande vistelsen i landet, medan en medborgare i den berörda medlemsstaten som befinner sig i samma situation har rätt till familjeförmåner i den mening som avses i artikel 3.1 j, jämförd med artikel 1 z i förordning nr [883/2004], utan att denna medborgare behöver styrka att vederbörande har några inhemska inkomster från jord- eller skogsbruk, industriell eller kommersiell verksamhet, eller ett arbete som egenföretagare eller anställd?”
Prövning av tolkningsfrågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 4 i förordning nr 883/2004 och artikel 24 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att de utgör hinder mot en medlemsstats lagstiftning som innebär att en unionsmedborgare – som är medborgare i en annan medlemsstat och stadigvarande bosatt i förstnämnda medlemsstat, samt ekonomiskt inaktiv i den meningen att vederbörande inte förvärvsarbetar i den medlemsstaten – inte kan beviljas ”familjeförmåner”, i den mening som avses i artikel 3.1 j i förordning nr 883/2004, jämförd med dess artikel 1 z, under de första tre månaderna av sin vistelse i den förstnämnda medlemsstaten, medan medborgare i denna medlemsstat som inte förvärvsarbetar kan beviljas sådana förmåner, även under de första tre månaderna efter det att de återvänt till denna medlemsstat efter att ha utövat sin unionsrättsliga rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat.
Inledande synpunkter
Det ska inledningsvis erinras om att enligt domstolens fasta praxis är ställningen som unionsmedborgare avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare så att de medborgare som befinner sig i samma ställning ska kunna få samma behandling i rättsligt hänseende, oberoende av nationalitet och med förbehåll för de uttryckliga undantag som föreskrivs i detta avseende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2001, Grzelczyk,
C‑184/99
,
EU:C:2001:458
, punkt
, och dom av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland,
C‑709/20
,
EU:C:2021:602
, punkt
).
Alla unionsmedborgare kan således åberopa förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 18 FEUF – vilket preciseras såväl i andra bestämmelser i fördraget som i artikel 4 i förordning nr 883/2004 och artikel 24 i direktiv 2004/38 – i alla situationer som omfattas av unionsrättens materiella tillämpningsområde. Dessa situationer omfattar bland annat utövandet av den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier som följer av artikel 21 FEUF, med förbehåll för de begränsningar och villkor som framgår av fördragen och av de åtgärder som vidtagits i enlighet med dessa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2001, Grzelczyk,
C‑184/99
,
EU:C:2001:458
, punkterna
och
, dom av den 21 februari 2013, N.,
C‑46/12
,
EU:C:2013:97
, punkt
, och dom av den 15 juli 2021, A (Offentlig hälso- och sjukvård),
C‑535/19
,
EU:C:2021:595
, punkterna
och
).
Direktiv 2004/38 innehåller sådana begränsningar och villkor. Genom direktivet införs nämligen ett system där uppehållsrätten i den mottagande medlemsstaten förvärvas gradvis. Detta system återger huvudsakligen de etapper och villkor som framgår av de olika unionsrättsliga instrument och den rättspraxis som gällde innan direktivet trädde i kraft och som utmynnar i en permanent uppehållsrätt (dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja,
C‑424/10 och C‑425/10
,
EU:C:2011:866
, punkt
).
Vad gäller de tre första månaderna av vistelsen i den mottagande medlemsstaten, vilka är de enda som avses i tolkningsfrågan, föreskrivs i artikel 6.1 i direktivet att unionsmedborgare ska ha rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium i högst tre månader utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass. I enlighet med artikel 14.1 i samma direktiv bibehåller unionsmedborgare och deras familjemedlemmar sin uppehållsrätt enligt artikel 6 så länge de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja,
C‑424/10 och C‑425/10
,
EU:C:2011:866
, punkt
, och dom av den 25 februari 2016, García-Nieto m.fl.,
C‑299/14
,
EU:C:2016:114
, punkt
).
En unionsmedborgare har således – även om vederbörande inte förvärvsarbetar – rätt att i tre månader uppehålla sig i en medlemsstat där denne inte är medborgare, förutsatt att de villkor som anges i artikel 6.1 i direktiv 2004/38, jämförd med artikel 14.1 i samma direktiv är uppfyllda.
I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att S uppehöll sig lagligt i Tyskland i enlighet med artikel 6.1 i direktiv 2004/38, jämförd med artikel 14.1 i samma direktiv, under de första tre månaderna av hennes vistelse i denna medlemsstat.
Av begäran om förhandsavgörande framgår även att det nationella målet rör den mottagande medlemsstatens beviljande av barnbidrag, i enlighet med den medlemsstatens lagstiftning. Härvidlag ska det erinras om att förmåner som per automatik beviljas familjer som uppfyller vissa objektiva kriterier avseende bland annat antal familjemedlemmar, inkomster och kapitaltillgångar, utan någon individuell och skönsmässig bedömning av personliga behov, och som syftar till att kompensera för familjens utgifter, ska anses utgöra ”familjeförmåner” i den mening som avses i artikel 3.1 j i förordning nr 883/2004, jämförd med artikel 1 z i samma förordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juni 2016, kommissionen/Förenade kungariket,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
, punkt
, och dom av den 21 juni 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, punkt
).
Av begäran om förhandsavgörande följer också att så är fallet med det barnbidrag som är aktuellt i det nationella målet, eftersom bidragstagarna beviljas detta bidrag på grundval av en situation som definieras i lag, oberoende av deras personliga behov, och eftersom det inte syftar till att säkerställa deras försörjning utan till att kompensera för familjens utgifter.
Det ska dessutom erinras om att artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 innehåller en ”lagvalsregel” som syftar till att fastställa vilken nationell lagstiftning som ska tillämpas på mottagare av de sociala trygghetsförmåner som räknas upp i artikel 3.1 i förordningen. Till dessa hör familjeförmåner som kan sökas av andra än de personer som avses i artikel 11.3 a–d i förordning nr 883/2004, däribland personer som inte förvärvsarbetar. Denna regel innebär att dessa andra personer i princip omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där de är bosatta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juni 2016, kommissionen/Förenade kungariket,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
, punkt
, och dom av den 15 juli 2021, A (Offentlig hälso- och sjukvård),
C‑535/19
,
EU:C:2021:595
, punkt
). Enligt artikel 1 j i förordning nr 883/2004 avser begreppet ”bosättning”, vid tillämpningen av denna förordning, den ort där den berörda personen är stadigvarande bosatt.
I förevarande fall har den hänskjutande domstolen uppgett att S och hennes familj hade varit stadigvarande bosatta i Tyskland under den tremånadersperiod som är aktuell i det nationella målet. Eftersom S inte förvärvsarbetar tycks hon således, i enlighet med artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004, jämförd med artikel 1 z och artikel 3.1 j i denna förordning, omfattas av tysk lagstiftning vad gäller beviljandet av familjeförmåner.
Det är mot bakgrund av dessa inledande anmärkningar som det ska avgöras huruvida en icke förvärvsarbetande unionsmedborgare som uppehåller sig lagligt i en mottagande medlemsstat enligt artikel 6.1 i direktiv 2004/38, jämförd med artikel 14.1 i samma direktiv, kan göra gällande att – vad gäller beviljandet av familjeförmåner i den mening som avses i artikel 3.1 j i förordning nr 883/2004, jämförd med artikel 1 z i samma förordning – vederbörande ska behandlas på samma sätt som den mottagande medlemsstatens egna medborgare som inte förvärvsarbetar, och som har återvänt till denna medlemsstat efter att ha utnyttjat sin unionsrättsliga rättighet att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat.
Tolkningen av artikel 4 i förordning nr 883/2004 och artikel 24 i direktiv 2004/38
Såsom framgår av punkt 27 ovan avser den hänskjutna frågan tolkningen av såväl artikel 4 i förordning nr 883/2004 som artikel 24 i direktiv 2004/38, eftersom båda dessa bestämmelser definierar principen om likabehandling inom sina respektive tillämpningsområden.
Med hänsyn till att denna fråga särskilt hänför sig till fastställandet av tillämpningsområdet för artikel 24.2 i direktiv 2004/38, måste räckvidden av denna bestämmelse definieras innan detsamma kan göras i fråga om artikel 4 nr 883/2004.
Artikel 24 i direktiv 2004/38
I artikel 24.1 i direktiv 2004/38 föreskrivs att alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehåller sig i en mottagande medlemsstat ska åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget.
Principen om likabehandling omfattar följaktligen alla unionsmedborgare som vistas i en mottagande medlemsstat i enlighet med de villkor som uppställs i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 2014, Dano,
C‑333/13
,
EU:C:2014:2358
, punkt
, och dom av den 25 februari 2016, García-Nieto m.fl.,
C‑299/14
,
EU:C:2016:114
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I artikel 24.2 i direktiv 2004/38 föreskrivs emellertid ett undantag från den princip om likabehandling som är tillämplig på andra unionsmedborgare än anställda eller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar, som vistas inom en mottagande medlemsstats territorium, såtillvida att den mottagande medlemsstaten inte är skyldig att bevilja socialt bistånd under de första tre månaderna av vistelsen (se dom av den 19 september 2013, Brey,
C‑140/12
,
EU:C:2013:565
, punkt
och där angiven rättspraxis).
En mottagande medlemsstat kan således åberopa undantaget i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 för att neka en unionsmedborgare, som utnyttjar sin rätt att uppehålla sig i denna medlemsstat, socialt bistånd under de första tre månaderna av vistelsen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 2016, García-Nieto m.fl.,
C‑299/14
,
EU:C:2016:114
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det måste följaktligen avgöras huruvida det barnbidrag som är aktuellt i det nationella målet utgör ”socialt bistånd” i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2004/38.
I detta avseende har domstolen redan slagit fast att begreppet ”socialt bistånd”, i den mening som avses i nyssnämnda bestämmelse, omfattar samtliga biståndssystem som inrättats av offentliga myndigheter oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå, och som personer som inte förfogar över tillräckliga tillgångar för att försörja sig och sin familj vänder sig till, och därför riskerar att belasta de offentliga medlen i den mottagande medlemsstaten under den tid de vistas där och att påverka nivån på det bistånd som denna stat totalt kan tillhandahålla (dom av den 19 september 2013, Brey,
C‑140/12
,
EU:C:2013:565
, punkt
, och dom av den 11 november 2014, Dano,
C‑333/13
,
EU:C:2014:2358
, punkt
).
Det framgår av punkt 35 ovan att det barnbidrag som är aktuellt i det nationella målet beviljas oberoende av bidragstagarens individuella behov, och det är inte heller avsett att säkerställa dennes försörjning.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 54 i sitt förslag till avgörande omfattas sådana bidrag således inte av begreppet ”socialt bistånd” i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2004/38.
Såsom den tyska regeringen har föreslagit i sitt skriftliga yttrande ska det under dessa omständigheter även prövas huruvida artikel 24.2 i direktiv 2004/38, mot bakgrund av dess
ratio legis
, ska tolkas så, att när det gäller beviljande av andra förmåner än ”socialt bistånd”, i den mening som avses i denna bestämmelse, är det icke desto mindre tillåtet för den mottagande medlemsstaten att göra avsteg från principen om att unionsmedborgare som i enlighet med artikel 6.1 i direktivet, jämförd med dess artikel 14.1, lagligen vistas i denna medlemsstat ska behandlas på samma sätt som den medlemsstatens egna medborgare.
Härvidlag ska det erinras om att artikel 24.2 i direktiv 2004/38 – såsom undantag från principen om likabehandling i artikel 18 första stycket FEUF, som artikel 24.1 i detta direktiv endast utgör ett konkret uttryck för – ska tolkas restriktivt och i överensstämmelse med bestämmelserna i fördraget, inbegripet bestämmelserna om unionsmedborgarskap (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 februari 2013, N.,
C‑46/12
,
EU:C:2013:97
, punkt
, och dom av den 6 oktober 2020, Jobcenter Krefeld,
C‑181/19
,
EU:C:2020:794
, punkt
).
Det följer av domstolens fasta praxis att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 6 oktober 2020, Jobcenter Krefeld,
C‑181/19
,
EU:C:2020:794
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad för det första gäller lydelsen i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 innehåller den inga uppgifter som tyder på att unionslagstiftaren genom denna bestämmelse har haft för avsikt att göra det möjligt för den mottagande medlemsstaten att göra undantag från den princip om att unionsmedborgare som lagligen uppehåller sig inom dess territorium i princip ska behandlas på samma sätt som medlemsstatens egna medborgare i fråga om andra förmåner än socialt bistånd. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 57 i sitt förslag till avgörande framgår det tvärtom tydligt av nämnda bestämmelse att den endast avser socialt bistånd.
Vad därefter gäller det rättsliga sammanhang som artikel 24.2 i direktiv 2004/38 ingår i, erinrar domstolen om vad som framgår av punkt 31 ovan, nämligen att enligt artikel 14.1 i direktivet bibehåller en unionsmedborgare och dennes familjemedlemmar sin uppehållsrätt i tre månader så länge som de ”inte blir en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem”. Denna artikel 14 stödjer således tolkningen att möjligheten att göra undantag från principen om likabehandling med stöd av artikel 24.2 i direktiv 2004/38 är begränsad till socialt bistånd, och inte kan utsträckas till att även omfatta sociala trygghetsförmåner.
Slutligen är denna tolkning förenlig med syftet med artikel 24.2 i direktiv 2004/38, som enligt skäl 10 i direktivet består i att bevara den ekonomiska balansen i medlemsstaternas ”sociala biståndssystem”, och inte deras sociala trygghetssystem.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 62 i sitt förslag till avgörande ger detta vid handen att det undantag från principen om likabehandling som föreskrivs i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 inte är tillämpligt i en situation där en unionsmedborgare, under de tre första månaderna av sin vistelse i en mottagande medlemsstat, inte ansöker om ”socialt bistånd” i den mening som avses i denna bestämmelse, utan om ”familjeförmåner” i den mening som avses i artikel 3.1 j i förordning nr 883/2004, jämförd med artikel 1 z i samma förordning.
Artikel 4 i förordning nr 883/2004
Domstolen erinrar inledningsvis om att en unionsmedborgare som inte förvärvsarbetar och som är bosatt i en mottagande medlemsstat omfattas av den medlemsstatens lagstiftning vad gäller beviljande av sociala trygghetsförmåner, i enlighet med artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004.
I detta hänseende har domstolen redan slagit fast att denna bestämmelse inte enbart syftar till att undvika att olika nationella lagstiftningar tillämpas samtidigt på en viss situation, med de komplikationer som kan följa därav, utan också till att förhindra att de personer som omfattas av tillämpningsområdet för förordningen berövas skydd på området för social trygghet i avsaknad av lagstiftning som är tillämplig på dem (dom av den 14 juni 2016, kommissionen/Förenade kungariket,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
, punkt
, och dom av den 15 juli 2021, A (Offentlig hälso- och sjukvård),
C‑535/19
,
EU:C:2021:595
, punkt
).
Genom förordning nr 883/2004 inrättas emellertid inte ett gemensamt system för social trygghet, utan skilda nationella system får bestå. Förordningen syftar endast till att samordna dessa system så att den fria rörligheten för personer faktiskt kan utnyttjas. Förordningens bestämmelser, däribland dess artikel 11.3 e, är följaktligen inte avsedda att fastställa de materiella villkoren för rätten till sociala trygghetsförmåner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juni 2016, kommissionen/Förenade kungariket,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
, punkterna
och
). Därmed är medlemsstaterna fortfarande behöriga att i nationell rätt fastställa villkoren för beviljande av dylika förmåner, men denna behörighet måste likväl utövas med iakttagande av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 april 2013, Jeltes m.fl.,
C‑443/11
,
EU:C:2013:224
, punkt
).
Genom artikel 4 i förordning nr 883/2004 konkretiseras principen om likabehandling av unionsmedborgare som i en mottagande medlemsstat gör anspråk på sådana sociala trygghetsförmåner som avses i artikel 3.1 i denna förordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2021, A (Offentlig hälso- och sjukvård),
C‑535/19
,
EU:C:2021:595
, punkt
).
Det följer av denna artikel 4 att om inte annat föreskrivs i förordning nr 883/2004, ska de personer på vilka denna förordning ska tillämpas ha samma rättigheter och skyldigheter enligt en medlemsstats lagstiftning som medlemsstatens egna medborgare.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 71 i sitt förslag till avgörande innehåller förordning nr 883/2004 inte någon bestämmelse som gör det möjligt för den mottagande medlemsstaten att – i förhållande till sina egna medborgare – särbehandla en unionsmedborgare som är medborgare i en annan medlemsstat och som vistas lagligen i den mottagande medlemsstaten, vad gäller villkoren för att beviljas ”familjeförmåner” i den mening som avses i artikel 3.1 j i förordningen, jämförd med artikel 1 i samma förordning, av det skälet att vederbörande inte förvärvsarbetar. Artikel 4 i denna förordning utgör således hinder mot en åtgärd som resulterar i en sådan särbehandling.
Domstolen har visserligen slagit fast att det inte finns något som hindrar att icke förvärvsarbetande unionsmedborgare måste uppfylla villkoren för att erhålla laglig uppehållsrätt enligt direktiv 2004/38 i den mottagande medlemsstaten för att kunna beviljas förmåner som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2013, Brey,
C‑140/12
,
EU:C:2013:565
, punkt
, dom av den 11 november 2014, Dano,
C‑333/13
,
EU:C:2014:2358
, punkt
, och dom av den 14 juni 2016, kommissionen/Förenade kungariket,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
, punkt
).
Det ska likväl noteras, att en unionsmedborgare som uppehåller sig i en mottagande medlemsstat med stöd av artikel 6.1 i direktiv 2004/38, jämförd med artikel 14.1 i samma direktiv, vistas där lagligt i den mening som avses i direktivet, såsom framgår av punkterna 31–33 ovan.
Den princip om likabehandling i förhållande till medlemsstatens egna medborgare som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 883/2004 är således tillämplig på en sådan unionsmedborgare, även om vederbörande inte har förvärvsarbetat under de tre första månaderna av vistelsen i den mottagande medlemsstaten enligt de bestämmelser i direktiv 2004/38 som nämns i föregående punkt.
Av det ovan anförda följer att en icke förvärvsarbetande unionsmedborgare som enligt artikel 6.1 i direktiv 2004/38, jämförd med artikel 14.1 i samma direktiv, uppehåller sig i en annan medlemsstat än den där vederbörande är medborgare och är stadigvarande bosatt i denna mottagande medlemsstat, kan åberopa den princip om likabehandling som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 883/2004 i den mottagande medlemsstaten, för att göra anspråk på familjeförmåner i den mening som avses i artikel 3.1 j i samma förordning, jämförd med dess artikel 1 z.
Med hänsyn till att artikel 4 i förordning nr 883/2004 ger uttryck för principen om likabehandling i fråga om tillgång till sådana förmåner, ska det följaktligen prövas huruvida sådan nationell lagstiftning som den som det redogjorts för i punkt 27 ovan medför en särbehandling som strider mot denna bestämmelse.
Huruvida fråga är om en särbehandling som strider mot artikel 4 i förordning nr 883/2004
Det kan konstateras att fråga är om direkt diskriminering när lagstiftningen i den mottagande medlemsstaten innebär att en unionsmedborgare inte har rätt till familjeförmåner i den mening som avses i förordning nr 883/2004, trots att vederbörande i fråga uppehåller sig lagligt i den mottagande medlemsstaten enligt artikel 6.1 i direktiv 2004/38, jämförd med artikel 14.1 i samma direktiv, och är stadigvarande bosatt där, av det skälet att unionsmedborgaren i fråga inte förvärvsarbetar, samtidigt som medlemsstatens egna medborgare beviljas sådana förmåner oavsett om de förvärvsarbetar eller ej sedan de återvänt till denna medlemsstat efter att ha utövat sin unionsrättsliga rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom de andra medlemsstaternas territorier.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 73 i sitt förslag till avgörande, och med beaktande av vad som har påpekats i punkt 61 ovan, kan en sådan diskriminering inte godtas, eftersom det inte föreskrivs något uttryckligt undantag i förordning nr 883/2004.
Artikel 4 i förordning nr 883/2004 ska följaktligen tolkas så, att den utgör hinder mot att den mottagande medlemsstaten inför sådana bestämmelser som de som avses i punkt 67 ovan.
Det ska emellertid understrykas att en unionsmedborgare som inte förvärvsarbetar och som i den mottagande medlemsstaten gör gällande att principen om likabehandling i denna artikel ska tillämpas vad gäller villkoren för beviljande av familjeförmåner, i den mening som avses i förordning nr 883/2004, måste – i enlighet med artikel 2.1 i denna förordning, jämförd med dess artikel 1 j – under de tre första månaderna av sin vistelse i den mottagande medlemsstaten, då vederbörande har rätt att uppehålla sig i den medlemsstaten med stöd av artikel 6.1 i direktiv 2004/38, jämförd med artikel 14.1 i samma direktiv, ha bosatt sig stadigvarande där, och inte bara tillfälligt i den mening som avses i artikel 1 k i nyssnämnda förordning.
Det ska härvidlag noteras att i artikel 11 i förordning nr 987/2009, med rubriken ”Kriterier för fastställande av bosättningsort”, anges i punkt 1 en rad faktorer som ska beaktas vid bedömningen av i vilken medlemsstat den berörda personen ska anses vara bosatt. I punkt 2 i denna artikel preciseras att begreppet ”bosättningsort” i den mening som avses i förordning nr 883/2004 ska förstås som personens ”faktiska” bosättningsort.
Det förhåller sig dessutom så, att enligt domstolens praxis avspeglar begreppet ”stadigvarande bosatt” i huvudsak en sakfråga som den nationella domstolen ska bedöma mot bakgrund av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Det ska härvidlag noteras att villkoret att en sådan unionsmedborgare som avses i punkt 70 ovan ska ha flyttat sin stadigvarande bosättningsort till den mottagande medlemsstaten innebär att vederbörande har gett uttryck för en vilja att faktiskt etablera ett varaktigt centrum för sina intressen i denna medlemsstat, och att unionsmedborgaren har visat att dennes närvaro i denna medlemsstat är tillräckligt stadigvarande, på ett sätt som skiljer denna närvaro från en tillfällig vistelse (se, analogt, dom av den 25 november 2021, IB (En makes hemvist – Äktenskapsskillnad),
C‑289/20
,
EU:C:2021:955
, punkt
).
Mot bakgrund av ovanstående ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande
–
Artikel 4 i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att den utgör hinder mot en medlemsstats lagstiftning som innebär att en unionsmedborgare – som är medborgare i en annan medlemsstat och stadigvarande bosatt i förstnämnda medlemsstat, samt ekonomiskt inaktiv i den meningen att vederbörande inte förvärvsarbetar i den medlemsstaten – inte kan beviljas ”familjeförmåner”, i den mening som avses i artikel 3.1 j i nämnda förordning, jämförd med dess artikel 1 z, under de första tre månaderna av sin vistelse i den förstnämnda medlemsstaten, medan medborgare i denna medlemsstat som inte förvärvsarbetar kan beviljas sådana förmåner, även under de första tre månaderna efter det att de återvänt till denna medlemsstat efter att ha utövat sin unionsrättsliga rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat.
–
Artikel 24.2 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att den inte är tillämplig på sådan lagstiftning.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

Artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen ska tolkas så, att den utgör hinder mot en medlemsstats lagstiftning som innebär att en unionsmedborgare – som är medborgare i en annan medlemsstat och stadigvarande bosatt i förstnämnda medlemsstat, samt ekonomiskt inaktiv i den meningen att vederbörande inte förvärvsarbetar i den medlemsstaten – inte kan beviljas ”familjeförmåner”, i den mening som avses i artikel 3.1 j i nämnda förordning, jämförd med dess artikel 1 z, under de första tre månaderna av sin vistelse i den förstnämnda medlemsstaten, medan medborgare i denna medlemsstat som inte förvärvsarbetar kan beviljas sådana förmåner, även under de första tre månaderna efter det att de återvänt till denna medlemsstat efter att ha utövat sin unionsrättsliga rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat.

Artikel 24.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38 av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG ska tolkas så, att den inte är tillämplig på sådan lagstiftning.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.