CELEX: 62018CJ0496
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Verejné zákazky
Postupy preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác
Smernica 89/665/EHS
Postupy verejného obstarávania subjektov pôsobiacich vo vodnom, energetickom, dopravnom a telekomunikačnom sektore
Smernica 92/13/EHS
Verejné obstarávanie
Smernice 2014/24/EÚ a 2014/25/EÚ
Kontrola uplatňovania pravidiel verejného obstarávania
Vnútroštátna právna úprava, ktorá umožňuje určitým orgánom začať ex offo konanie v prípade protiprávnej zmeny zmluvy počas jej plnenia
Preklúzia práva začať ex offo konanie
Zásady právnej istoty a proporcionality

Návrhy na začatie prejudiciálneho konania sa v zásade týkajú výkladu článku 1 ods. 1 a 3 smernice Rady z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác (89/665/EHS) (
Ú. v. ES L 395, 1989, s. 33
; Mim. vyd. 06/001, s. 246), zmenenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2007/66/ES z 11. decembra 2007 (
Ú. v. EÚ L 335, 2007, s. 31
) (ďalej len „smernica 89/665“), článku 1 ods. 1 a 3 smernice Rady 92/13/EHS z 25. februára 1992, ktorou sa koordinujú zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia o uplatňovaní právnych predpisov spoločenstva, o postupoch verejného obstarávania subjektov pôsobiacich vo vodnom, energetickom, dopravnom a telekomunikačnom sektore (
Ú. v. ES L 76, 1992, s. 14
; Mim. vyd. 06/001, s. 315), zmenenej smernicou 2007/66 (ďalej len „smernica 92/13“), článku 83 ods. 1 a 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (
Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65
), článku 99 ods. 1 a 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/25/EÚ z 26. februára 2014 o obstarávaní vykonávanom subjektmi pôsobiacimi v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb a o zrušení smernice 2004/17/ES (
Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 243
), článkov 41 a 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), ako aj zásad právnej istoty a proporcionality.
Tieto návrhy boli podané v rámci dvoch sporov, a to jednak sporu medzi spoločnosťami Hungeod Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út‑ és Vasúttervezési Kft. (ďalej len „Hungeod“), Sixense Soldata (ďalej len „Sixense“) a verejným obstarávateľom Budapesti Közlekedési Zrt. (vec C‑496/18) a Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság (rozhodcovská komisia pre verejné obstarávanie Úradu pre verejné obstarávanie, Maďarsko) (ďalej len „rozhodcovská komisia“), a jednak sporu medzi spoločnosťou Budapesti Közlekedési (vec C‑497/18), a rozhodcovskou komisiou, vo veci zmeny zmlúv uzatvorených po ukončení postupu verejného obstarávania počas ich plnenia.
Právny rámec
Právo Únie
Smernica 89/665
Článok 1 smernice 89/665 stanovuje:
„1.   …
Pokiaľ ide o zákazky, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti smernice [Európskeho parlamentu a Rady] 2004/18/ES [z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (
Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 114
; Mim. vyd. 06/007, s. 132)], členské štáty prijmú opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby sa rozhodnutia prijaté verejnými obstarávateľmi mohli účinne a predovšetkým čo najskôr preskúmať v súlade s podmienkami ustanovenými v článkoch 2 až 2f tejto smernice z dôvodu, že tieto rozhodnutia porušili právo Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa toto právo transponuje.
…
3.   Členské štáty zabezpečia, aby si postupy preskúmania mohla na základe podrobných pravidiel, ktoré môžu ustanoviť členské štáty, uplatniť prinajmenšom každá osoba, ktorá má alebo mala záujem o získanie určitej zákazky a ktorá bola poškodená alebo existuje riziko poškodenia údajným porušením.“
Článok 2d smernice 89/665 s názvom „Neplatnosť“ bol do tejto smernice vložený smernicou 2007/66 a znie takto:
„1.   Členské štáty zabezpečia, aby orgán zodpovedný za preskúmanie, ktorý je nezávislý od verejného obstarávateľa, považoval zmluvu za neplatnú alebo aby tento orgán rozhodol o neplatnosti zmluvy v týchto prípadoch:
a)
ak verejný obstarávateľ zadal zákazku bez predchádzajúceho uverejnenia oznámenia o vyhlásení zadávacieho konania v
Úradnom vestníku Európskej únie
bez toho, aby to povoľovala smernica 2004/18/ES;
…
2.   Dôsledky neplatnosti zmluvy sa upravia vo vnútroštátnom práve.“
Smernica 92/13
Článok 1 smernice 92/13 stanovuje:
„1.   …
Pokiaľ ide o zákazky, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti smernice [Európskeho parlamentu a Rady] 2004/17/ES [z 31. marca 2004 o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb (
Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 1
; Mim. vyd. 06/007, s. 19)], členské štáty prijmú opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby sa rozhodnutia prijaté obstarávateľmi mohli účinne a predovšetkým čo najskôr preskúmať v súlade s podmienkami ustanovenými v článkoch 2 až 2f tejto smernice z dôvodu, že tieto rozhodnutia porušili právo Spoločenstva v oblasti obstarávania alebo vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa toto právo transponuje.
…
3.   Členské štáty zabezpečia, aby si postupy preskúmania mohla na základe podrobných pravidiel, ktoré môžu stanoviť členské štáty, uplatniť každá osoba, ktorá má alebo mala záujem o získanie určitej zákazky a ktorá bola poškodená alebo existuje riziko poškodenia údajným porušením.“
Článok 2d smernice 92/13 s názvom „Neplatnosť“ bol do tejto smernice vložený smernicou 2007/66 a stanovuje toto:
„1.   Členské štáty zabezpečia, aby orgán zodpovedný za preskúmanie, ktorý je nezávislý od verejného obstarávateľa, považoval zmluvu za neplatnú alebo aby tento orgán rozhodol o neplatnosti zmluvy v týchto prípadoch:
a)
ak obstarávateľ zadal zákazku bez predchádzajúceho uverejnenia oznámenia v
Úradnom vestníku Európskej únie
bez toho, aby to bolo prípustné podľa smernice 2004/17/ES;
…
2.   Dôsledky neplatnosti zmluvy sa upravia vo vnútroštátnom práve.“
Smernica 2007/66
Odôvodnenia 2, 25, 27 a 36 smernice 2007/66 znejú:
(2)
Smernice [89/665] a [92/13] sa… podľa výkladu Súdneho dvora Európskych spoločenstiev uplatňujú len na zákazky, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti smerníc [2004/18] a [2004/17] bez ohľadu na formu súťažného konania alebo výzvy na súťaž vrátane súťaže návrhov, kvalifikačných systémov a dynamických systémov obstarávania. Členské štáty by v súlade s judikatúrou Súdneho dvora mali zabezpečiť, aby voči rozhodnutiam verejných obstarávateľov a obstarávateľov o tom, či určitá zákazka patrí do osobnej alebo vecnej pôsobnosti smerníc [2004/18] a [2004/17], boli k dispozícii účinné a rýchle opravné prostriedky.
…
(25)
Okrem toho potreba zabezpečiť trvalú právnu istotu rozhodnutí, ktoré prijali verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia, si vyžaduje stanovenie primeranej minimálnej premlčacej lehoty na preskúmanie, ktoré má za cieľ stanoviť, že zmluva je neplatná.
…
(27)
Keďže táto smernica posilňuje vnútroštátne postupy preskúmania najmä v prípadoch nezákonného priameho zadávania zákaziek, mali by sa hospodárske subjekty podporovať, aby tieto nové mechanizmy používali. Z dôvodov právnej istoty sa možnosť presadiť neplatnosť zmluvy obmedzuje na určité obdobie. Účinnosť týchto lehôt by sa mala dodržiavať.
…
(36)
Táto smernica rešpektuje základné práva a dodržiava zásady uznané najmä [Chartou]. Cieľom tejto smernice je najmä zabezpečiť plné dodržiavanie práva na účinný prostriedok nápravy a spravodlivý proces v súlade s prvým a druhým [odsekom] článku 47 Charty.“
Smernica 2014/24
Odôvodnenia 121 a 122 smernice 2014/24 uvádzajú:
„(121)
Z hodnotenia vyplynulo, že stále existuje veľký priestor na zlepšenie uplatňovania pravidiel Únie v oblasti verejného obstarávania. Na účely účinnejšieho a jednotnejšieho uplatňovania pravidiel má zásadný význam získať dobrý prehľad o možných štrukturálnych problémoch a všeobecných modeloch národných politík v oblasti obstarávania v záujme cielenejšieho riešenia možných problémov. …
(122)
V smernici [89/665] sa stanovujú určité postupy preskúmania, ktoré by mohla uplatniť aspoň každá osoba, ktorá má alebo mala záujem na získaní určitej zákazky a ktorá bola alebo je poškodená údajným porušením práva Únie v oblasti verejného obstarávania [bola poškodená alebo existuje riziko, že bude poškodená údajným porušením práva Únie v oblasti verejného obstarávania –
neoficiálny preklad
], alebo vnútroštátnych predpisov, ktorými sa toto právo transponuje. Táto smernica by nemala mať vplyv na uvedené postupy preskúmania. Občania, dotknuté zainteresované strany, bez ohľadu na to, či sú organizované, a iné osoby alebo orgány, ktoré nemajú prístup k postupom preskúmania podľa smernice [89/665], však napriek tomu majú ako daňoví poplatníci oprávnený záujem na riadnych postupoch obstarávania. Mali by mať preto možnosť upozorniť na možné porušenie tejto smernice príslušný orgán alebo štruktúru, a to iným spôsobom, než prostredníctvom systému preskúmania podľa smernice [89/665] a bez toho, aby na tomto základe museli predstúpiť pred vnútroštátne súdne orgány. …“
Podľa článku 83 ods. 1 a 2 smernice 2014/24:
„1.   S cieľom zaistiť správne a efektívne vykonávanie členské štáty zabezpečia, aby aspoň úlohy stanovené v tomto článku plnil jeden alebo viaceré orgány, subjekty alebo štruktúry. Komisii oznámia všetky orgány, subjekty alebo štruktúry príslušné na plnenie týchto úloh.
2.   Členské štáty zabezpečia, aby sa uplatňovanie pravidiel verejného obstarávania monitorovalo.
…“
Smernica 2014/25
Odôvodnenia 127 a 128 smernice 2014/25 sú v podstate zhodné s odôvodneniami 121 a 122 smernice 2014/24.
Článok 99 ods. 1 a 2 smernice 2014/25 stanovuje:
„1.   S cieľom skutočne zaistiť správne a efektívne vykonávanie členské štáty zabezpečia, aby aspoň úlohy stanovené v tomto článku plnil jeden alebo viaceré orgány, subjekty alebo štruktúry. Komisii oznámia všetky orgány alebo štruktúry príslušné na plnenie týchto úloh.
2.   Členské štáty zabezpečia, aby sa uplatňovanie pravidiel verejného obstarávania monitorovalo.
…“
Maďarské právo
Zákon z roku 2003 o verejnom obstarávaní
§ 303 ods. 1 közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (zákon č. CXXIX z roku 2003 o verejnom obstarávaní, ďalej len „zákon z roku 2003 o verejnom obstarávaní“) znie takto:
„Zmluvné strany sú oprávnené pozmeniť časť zmluvy uzatvorenej na základe podmienok stanovených v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania alebo v relevantnej špecifikácii, len ak zmluva v dôsledku udalostí, ktoré nastali po jej uzatvorení, a z dôvodov, ktoré sa v čase uzavretia zmluvy nedali predvídať, porušuje podstatné a legitímne očakávania jednej zo zmluvných strán.“
§ 306/A ods. 2 zákona z roku 2003 o verejnom obstarávaní znie takto:
„Zmluva patriaca do pôsobnosti tohto zákona je neplatná, pokiaľ
a)
v čase uzavretia uvedenej zmluvy nebol v rozpore so zákonom dodržaný postup verejného obstarávania
…“
§ 307 zákona z roku 2003 o verejnom obstarávaní stanovuje:
„1.   Obstarávateľ má povinnosť vyhotoviť v súlade so vzorom stanoveným osobitným právnym predpisom oznámenie o zmene zmluvy, ako aj o plnení zmluvy a uverejniť ju oznámením, ktoré sa má zverejniť v
Közbeszerzési Értesítő
[
(Vestník verejného obstarávania)
]. Toto oznámenie sa musí zverejniť najneskôr v lehote pätnástich pracovných dní od zmeny zmluvy alebo od naplnenia zmluvy oboma zmluvnými stranami. V prípade zmluvy uzavretej na dobu dlhšiu ako jeden rok alebo na dobu neurčitú je potrebné každoročne vypracovať oznámenie o čiastočnom plnení zmluvy, a to odo dňa uzavretia zmluvy. V rámci informačnej povinnosti týkajúcej sa plnenia zmluvy – ak sa plnenie uskutoční v inom termíne alebo v iných termínoch, než boli stanovené, – treba osobitne uviesť dátum naplnenia zmluvy uznaný obstarávateľom, ako aj dátum poskytnutia protihodnoty. V oznámení musí strana, ktorá uzavrela zmluvu ako uchádzač, vyhlásiť, či súhlasí so skutočnosťami, ktoré sú v ňom uvedené.
…
3.   Predseda rady pre verejné obstarávanie podnikne kroky, aby bolo
ex offo
začaté konanie pred [rozhodcovskou komisiou], pokiaľ je možné, že zmluva bola pozmenená v rozpore s § 303, alebo že došlo k plneniu zmluvy v rozpore s § 304 alebo § 305.“
§ 327 zákona z roku 2003 o verejnom obstarávaní stanovuje:
„1.   Nasledujúce orgány alebo osoby sú oprávnené podať
ex offo
návrh na začatie konania pred [rozhodcovskou komisiou], ak sa pri výkone svojich právomocí dozvedia o konaní alebo opomenutí, ktoré je v rozpore s týmto zákonom:
a)
predseda rady pre verejné obstarávanie;
…
2.   Konanie
ex offo
pred [rozhodcovskou komisiou]:
a)
môže byť začaté na základe krokov jedného z orgánov uvedených v odseku 1 písm. a), b) a d) až i) v lehote 30 dní odo dňa, keď sa tento orgán dozvedel o porušení, alebo v prípade nedodržania postupu verejného obstarávania odo dňa uzavretia zmluvy, alebo – ak sa tento dátum nedá určiť – odo dňa, keď sa tento orgán dozvedel o začatí plnenia zmluvy jednou zo zmluvných strán, najneskôr však do uplynutia jedného roka od porušenia alebo do uplynutia troch rokov v prípade nedodržania postupu verejného obstarávania.
…“
§ 328 zákona z roku 2003 o verejnom obstarávaní stanovuje:
„1.   Predseda rady pre verejné obstarávanie podnikne
ex offo
kroky na začatie konania pred [rozhodcovskou komisiou]
…
c)
v prípade uvedenom v § 307 ods. 3.
2.   § 327 ods. 2 až 7 sa uplatňuje na podniknutie krokov uvedených v odseku 1 vyššie.“
Podľa § 379 ods. 2 zákona z roku 2003 o verejnom obstarávaní:
„Rada [pre verejné obstarávanie]
…
l.
pozorne sleduje zmeny a plnenie zmlúv uzavretých v súlade s postupom verejného obstarávania (§ 307 ods. 4);
…“
Zákon z roku 2015 o verejnom obstarávaní
§ 2 ods. 8 közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (zákon č. CXLIII z roku 2015 o verejnom obstarávaní, ďalej len „zákon z roku 2015 o verejnom obstarávaní“) stanovuje:
„Pokiaľ tento zákon nestanovuje inak, na zmluvy uzavreté na základe postupu verejného obstarávania sa uplatňujú ustanovenia [Občianskeho zákonníka].“
§ 148 ods. 1 zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní znie takto:
„Konanie pred [rozhodcovskou komisiou] sa začína na návrh alebo
ex offo
.“
§ 152 ods. 1 a 2 zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní stanovuje:
„1.   Nasledujúce orgány alebo osoby sú oprávnené podať
ex offo
návrh na začatie konania pred [rozhodcovskou komisiou], ak sa pri výkone svojich právomocí dozvedia o konaní alebo opomenutí, ktoré je v rozpore s týmto zákonom:
a)
Közbeszerzési Hatóság Elnöke [(predseda Úradu pre verejné obstarávanie, Maďarsko)],
…
2.   Jeden z orgánov alebo osôb uvedených v odseku 1 môže
ex offo
podniknúť kroky na začatie konania pred [rozhodcovskou komisiou] v lehote 60 dní odo dňa, keď sa uvedený orgán dozvedel o porušení, avšak
a)
najneskôr v lehote troch rokov od porušenia;
b)
výnimkou z ustanovení písmena a) sú prípady, keď sa nákup uskutočnil bez vyhlásenia postupu verejného obstarávania, najviac do uplynutia piatich rokov odo dňa uzavretia zmluvy alebo – ak sa tento dátum nedá určiť – od začiatku plnenia zmluvy jednou zo zmluvným strán, alebo
c)
výnimkou z ustanovení písmen a) a b) sú prípady, keď sa nákup uskutočnil v nadväznosti na pomoc, počas doby uchovávania dokumentov, ktorú osobitne stanovuje zákon o vyplácaní a používaní dotknutej pomoci, najmenej však v lehote piatich rokov od porušenia – keď sa nákup uskutočnil bez vyhlásenia postupu verejného obstarávania, odo dňa uzavretia zmluvy alebo, ak sa tento dátum nedá určiť, od začiatku plnenia zmluvy jednou zo zmluvných strán.“
Podľa § 153 zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní:
„1.   Predseda Úradu pre verejné obstarávanie podnikne
ex offo
kroky na začatie konania pred [rozhodcovskou komisiou]
…
c)
ak je vzhľadom na výsledok správneho dohľadu uskutočneného Úradom pre verejné obstarávanie v súlade s § 187 ods. 2 písm. j) alebo aj bez uskutočnenia správneho dohľadu pravdepodobné, že k zmene alebo naplneniu zmluvy došlo v rozpore s týmto zákonom, najmä ak došlo k takému porušeniu, aké je uvedené v § 142 ods. 2.
…
3.   § 152 ods. 2 až 8 sa uplatňuje na kroky uvedené v odsekoch 1 a 2.“
§ 187 ods. 1 a 2 zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní stanovuje:
„1.   Úlohou Úradu pre verejné obstarávanie je účinne prispieť, so zreteľom na verejný záujem a záujmy obstarávateľov a uchádzačov, k tvorbe politiky v oblasti verejného obstarávania, k vzniku a rozšíreniu správania v súlade s právnymi predpismi v oblasti verejného obstarávania, aby sa podporilo zverejňovanie a transparentnosť verejných výdavkov.
2.   Úrad
…
j)
pozorne sleduje zmeny zmlúv uzavretých v súlade s postupom verejného obstarávania a v súvislosti so správnym preskúmaním… dohliada aj na ich plnenie – v súlade s podrobnými pravidlami, ktoré osobitne stanovuje zákon – a okrem iného prijíma opatrenia uvedené v § 153 ods. 1 písm. c) a § 175;
…“
Podľa § 197 ods. 1 zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní platí, že:
„Ustanovenia tohto zákona sa uplatnia na zmluvy uzatvorené na základe postupov udeľovania… alebo postupov verejného obstarávania, ktoré sa začali po jeho nadobudnutí účinnosti, na výberové konania, ktoré sa začali po tomto dátume, ako aj na s nimi súvisiace postupy preskúmania, ktoré úrad navrhol, začal alebo inicioval
ex offo
, vrátane postupov urovnávania sporov pred podaním žaloby. Ustanovenia § 139, § 141, § 142, § 153 ods. 1 písm. c) a § 175 sa uplatnia na možnosť zmien zmlúv uzatvorených na základe postupov verejného obstarávania, ktoré sa začali pred nadobudnutím účinnosti tohto zákona, bez uskutočnenia nového postupu verejného obstarávania a na dohľad nad zmenami a plnením zmlúv, pričom ustanovenia kapitoly XXI sa navyše uplatnia na postupy preskúmania týkajúce sa týchto zmlúv.“
Nariadenie vlády č. 4/2011
§ 1 ods. 1 2007 – 2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011 (I. 28) Korm. Rendelet [nariadenie vlády č. 4/2011 (I. 28) o využívaní pomoci z Európskeho fondu regionálneho rozvoja, Európskeho sociálneho fondu a Kohézneho fondu v programovom období 2007 – 2013, ďalej len „nariadenie vlády č. 4/2011] stanovuje:
„Pôsobnosť tohto nariadenia sa vzťahuje na prevzatie alebo plnenie záväzkov – za úhradu alebo určených na subvencie – z Európskeho fondu regionálneho rozvoja, Európskeho sociálneho fondu a Kohézneho fondu… v programovom období rokov 2007 – 2013 – s výnimkou pomoci z programov európskej územnej spolupráce – na kontrolu plnenia, na fyzické osoby, právnické osoby a subjekty bez právnej subjektivity, ktoré sa zúčastňujú na ich využití, vyplácaní a kontrole, na žiadateľov, adresátov a príjemcov grantov.“
Podľa § 80 ods. 3 nariadenia vlády č. 4/2011:
„Príjemca a orgány, ktoré sa podieľajú na vyplácaní pomoci, vedú osobitné účty pre každý projekt, osobitne evidujú všetky podklady k projektu a uchovávajú ich najmenej do 31. decembra 2020.“
Občiansky zákonník
§ 200 ods. 2 Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (zákon č. IV z roku 1959, ktorým sa zavádza Občiansky zákonník), stanovuje:
„Zmluva, ktorá porušuje alebo obchádza ustanovenia zákona, je neplatná, pokiaľ tento zákon nestanovuje iný právny následok.“
§ 6:95 Polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (zákon č. V z roku 2013 o Občianskom zákonníku) stanovuje:
„Zmluva, ktorá porušuje alebo obchádza ustanovenia zákona, je neplatná, pokiaľ tento zákon nestanovuje iný právny následok. Bez toho, aby boli dotknuté iné právne sankcie, je zmluva neplatná aj vtedy, ak to ustanovenia zákona výslovne uvádzajú alebo ich cieľom je zakázať právny účinok, ktorý je sledovaný predmetnou zmluvou.“
Spory vo veci samej a prejudiciálne otázky
Vec C‑496/18
Dňa 30. septembra 2005 Budapesti Közlekedési ako verejný obstarávateľ uverejnil v
Úradnom vestníku Európskej únie
výzvu na predkladanie ponúk na účely zadania verejnej zákazky, ktorej predmetom bolo „nadobudnutie monitorovacieho systému na kontrolu pohybu štruktúr a kontrolu hluku a záchvevov počas prvej fázy výstavby linky č. 4 metra v Budapešti [(Maďarsko)]“, ktorej predpokladaná hodnota prekračovala prahovú hodnotu Spoločenstva a ktorej bola poskytnutá finančná pomoc Európskej únie. Zákazka bola zadaná konzorciu podnikov, ktoré tvorili spoločnosti Hungeod a Sixense.
Dňa 1. marca 2006 bola podpísaná zmluva o zákazke.
Dňa 5. októbra 2009 sa strany rozhodli zmeniť zmluvu, pričom sa odvolali na nepredvídateľné okolnosti. Táto zmena bola uvedená v oznámení uverejnenom v
Közbeszerzési Értesítő
(
Vestník verejného obstarávania
) 18. novembra 2009.
Dňa 29. mája 2017 sa predseda Úradu pre verejné obstarávanie obrátil na rozhodcovskú komisiu a požiadal ju, aby jednak konštatovala, že žalobkyne vo veci samej sa dopustili porušenia tým, že zmenili zmluvu v rozpore s § 303 ods. 1 zákona z roku 2003 o verejnom obstarávaní, a jednak aby im uložila pokuty. Uviedol, že sa dozvedel o porušení 30. marca 2017, a na odôvodnenie svojej žiadosti odkázal na § 153 ods. 3, ako aj na § 152 ods. 2 písm. a) zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní.
Rozhodcovská komisia vo svojom rozhodnutí z 3. augusta 2017 najprv konštatovala, že procesné ustanovenia zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní boli v prejednávanej veci uplatniteľné, keďže hoci tento zákon nadobudol účinnosť až 1. novembra 2015 a v zásade sa týka len zmlúv uzavretých po tomto dátume, podľa prechodných ustanovení uvedených v jeho § 197 ods. 1 sa uplatňuje na kontrolu zmien zmlúv, ku ktorým došlo pred nadobudnutím jeho účinnosti. Spresnila, že projektu realizovanému v rámci zmluvy, o ktorú ide vo veci samej, bola poskytnutá finančná pomoc Únie, a preto v súlade s § 80 ods. 3 nariadenia vlády č. 4/2011 lehota na začatie konania
ex offo
mala uplynúť 31. decembra 2020.
Pokiaľ ide o vec samu, rozhodcovská komisia po tom, čo konštatovala porušenie § 303 zákona z roku 2003 o verejnom obstarávaní, uložila spoločnosti Budapesti Közlekedési pokutu 25000000 maďarských forintov (HUF) (približne 81275 eur) a spoločnostiam Hungeod a Sixense spoločne a nerozdielne uložila pokutu vo výške 5000000 HUF (približne 16255 eur).
Žalobkyne vo veci samej podali proti rozhodnutiu rozhodcovskej komisie žalobu na Fővárosi Törvényszék (Súd hlavného mesta Budapešť, Maďarsko).
Vnútroštátny súd sa pýta na požiadavky, ktoré vyplývajú z práva Únie, presnejšie zo zásady právnej istoty, v prípade, že nová právna úprava členského štátu, akou je zákon z roku 2015 o verejnom obstarávaní, povoľuje v prípade verejnej zákazky, ktorá bola uzavretá pred nadobudnutím jeho účinnosti orgánu dohľadu, aby aj bez ohľadu na uplynutie prekluzívnych lehôt stanovených skoršou vnútroštátnou právnou úpravou
ex offo
začal vyšetrovanie porušení v oblasti verejného obstarávania, ku ktorým došlo pred nadobudnutím jej účinnosti, a to na to, aby rozhodcovská komisia mohla rozhodnúť o porušení a uložiť sankciu.
Vnútroštátny súd uvádza, že na rozdiel od vecí, v ktorých Súdny dvor rozhodoval v oblasti lehôt na podanie žaloby v kontexte verejného obstarávania, vec C‑496/18 sa týka práva orgánu dohľadu začať preskúmanie v záujme objektívnej ochrany práv. Pýta sa na uplatnenie zásad práva Únie, ako sú zásada právnej istoty alebo zásada efektivity, v takomto kontexte.
Vnútroštátny súd tiež odkazuje na obsah článku 99 smernice 2014/25 a pýta sa, či existujú obmedzenia právomocí, ktoré sú priznané členským štátom v oblasti výsad orgánov dohľadu, a či v tomto rámci platia aj požiadavky práva Únie v oblasti ochrany osôb, ktoré majú záujem získať konkrétnu zákazku.
Vyjadruje svoje pochybnosti o zlučiteľnosti možnosti stanovenej ako prechodné ustanovenie v § 197 ods. 1 zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní, preskúmavať zmeny zmlúv, ku ktorým došlo pred nadobudnutím účinnosti tohto zákona, s právom Únie.
Vnútroštátny súd sa pýta na možnosť uplatniť pravidlo, podľa ktorého je v prípade projektu financovaného z fondov Únie lehota na preskúmanie viazaná na lehotu uchovávania dokumentov, keďže toto pravidlo bolo zavedené zákonom z roku 2015 o verejnom obstarávaní.
Pýta sa, či je na účely posúdenia týchto právnych otázok relevantné zistiť, aké sú právne, regulačné, technické alebo organizačné medzery alebo iné prekážky, ktoré spôsobili, že porušenie právnej úpravy verejného obstarávania nebolo predmetom vyšetrovania v čase, keď k nemu došlo.
Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že odôvodnenia 25 a 27 smernice 2007/66 trvajú na požiadavke právnej istoty, len pokiaľ ide o preskúmanie týkajúce sa určenia, že zákazka nemá právne účinky, a nie tie, ktorých cieľom je konštatovanie porušenia práva a jeho sankcionovanie.
Za týchto okolností Fővárosi Törvényszék (Súd hlavného mesta Budapešť) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Majú sa článok 41 ods. 1 a článok 47 [Charty], odôvodnenia 2, 25, 27 a 36 smernice [2007/66], článok 1 ods. 1 a 3 smernice [92/13], a v tejto súvislosti zásada právnej istoty ako všeobecná zásada práva Únie a požiadavka účinnosti a rýchlosti dostupných prostriedkov vo veciach verejného obstarávania proti rozhodnutiam verejných obstarávateľov vykladať v tom zmysle, že bránia právnemu predpisu členského štátu, ktorý vo vzťahu k verejným zákazkám, ktoré sa uzatvorili pred nadobudnutím jeho účinnosti, po uplynutí prekluzívnych lehôt na podanie návrhu na preskúmanie stanovených v skoršej právnej úprave členského štátu na účel preskúmania porušení v oblasti verejného obstarávania, ku ktorým došlo pred nadobudnutím účinnosti uvedeného právneho predpisu, vo všeobecnosti oprávňuje príslušný orgán (dohľadu), ktorý je zriadený týmto právnym predpisom, začať v lehote stanovenej v uvedenom právnom predpise konanie na účely preskúmania konkrétneho porušenia v oblasti verejného obstarávania a rozhodnúť vo veci samej, a v dôsledku toho vyhlásiť, že došlo k porušeniu, uložiť sankciu v oblasti verejného obstarávania a uplatniť dôsledky neplatnosti zmluvy?
2.
Možno právne predpisy a zásady uvedené v prvej prejudiciálnej otázke – okrem účinného uplatňovania práva (subjektívneho a osobného) na preskúmanie zo strany dotknutých osôb zúčastnených na verejnom obstarávaní – uplatniť na právo začať a viesť postup preskúmavania zo strany orgánov (dohľadu) vytvorených právnym poriadkom členského štátu, ktoré majú právomoc odhaľovať a preskúmavať
ex offo
porušenie vo veciach verejného obstarávania a ktorých úlohou je ochrana verejného záujmu?
3.
Vyplýva z článku 99 ods. 1 a 2 smernice [2014/25] skutočnosť, že prijatím nového zákona môžu právne predpisy členského štátu – na ochranu finančných záujmov Únie v oblasti verejného obstarávania – vo všeobecnosti povoliť orgánom (dohľadu), ktoré sú podľa právneho poriadku členského štátu oprávnené odhaľovať a preskúmavať
ex offo
porušenia v oblasti verejného obstarávania a ktorých úlohou je ochrana verejného záujmu, preskúmavať porušenia vo veciach verejného obstarávania, ku ktorým došlo pred nadobudnutím účinnosti uvedeného zákona, a začať a viesť postup napriek tomu, že už uplynuli prekluzívne lehoty v súlade so skoršou právnou úpravou?
4.
Je pri posudzovaní zlučiteľnosti preskúmavacej právomoci zverenej orgánom (dohľadu) uvedenej v prvej a v tretej prejudiciálnej otázke s právom Únie – s prihliadnutím na právne predpisy a zásady uvedené v prvej prejudiciálnej otázke – relevantné, aké boli právne, regulačné, technické alebo organizačné medzery alebo iné prekážky, pre ktoré sa nepreskúmalo porušenie v oblasti verejného obstarávania v čase, keď k nemu došlo?
5.
Majú sa článok 41 ods. 1 a článok 47 [Charty], odôvodnenia 2, 25, 27 a 36 smernice [2007/66], článok 1 ods. 1 a 3 smernice [92/13] a v tejto súvislosti zásada právnej istoty ako všeobecná zásada práva Únie, požiadavka účinnosti a rýchlosti opravných prostriedkov proti rozhodnutiam verejných obstarávateľov a zásada proporcionality vykladať v tom zmysle, že – aj keď vzhľadom na tieto zásady možno právomoc uvedenú v prvej až štvrtej prejudiciálnej otázke udeliť orgánom (dohľadu), ktoré sú podľa právneho poriadku členského štátu oprávnené odhaľovať a preskúmavať
ex offo
porušenie vo veciach verejného obstarávania a ktorých úlohou je ochrana verejného záujmu – vnútroštátny súd môže posúdiť primeranosť lehoty, ktorá uplynula medzi spáchaním porušenia, uplynutím prekluzívnej lehoty na podanie návrhu na preskúmanie uvedenej vyššie a začatím konania vo veci preskúmania porušenia, a vyvodiť z toho právne dôsledky neplatnosti sporného rozhodnutia alebo iné dôsledky stanovené právom členského štátu?“
Vec C‑497/18
Dňa 3. januára 2009 Budapesti Közlekedési ako verejný obstarávateľ uverejnil v
Úradnom vestníku Európskej únie
výzvu na predkladanie ponúk na účely zadania verejnej zákazky, ktorej predmetom bolo „poskytovania odborných služieb v súvislosti s riadením projektu DBR počas prvej fázy výstavby linky metra č. 4, siedma časť: Odborník na riadenie rizík“, ktorého predpokladaná hodnota prekračovala hodnoty Spoločenstva a ktorej bola poskytnutá finančná pomoc Únie. Zákazka bola zadaná spoločnosti Matrics Consults Ltd so sídlom v Spojenom kráľovstve.
Dňa 14. mája 2009 bola podpísaná zmluva o zákazke. Spoločnosť Budapesti Közlekedési ju vypovedala 16. novembra 2011 s účinnosťou od 31. decembra 2011.
Predseda Úradu pre verejné obstarávanie sa 30. mája 2017 obrátil na rozhodcovskú komisiu s návrhom, aby jednak určila, že Budapesti Közlekedési a Matrics Consults sa dopustili porušení, a jednak aby im uložil pokuty. Konštatoval, že hoci zmluvné strany dotknutú zmluvu nepozmenili písomne, v dôsledku svojho postupu pri uhrádzaní faktúr a vystavovaní potvrdení o plnení sa do veľkej miery odklonili od platobných podmienok vymedzených v čase predloženia ponuky a začlenených do zmluvy, a to do takej miery, že tieto zmeny sa mali považovať za zmenu zmluvy. Podľa predsedu Úradu pre verejné obstarávanie tak tieto strany porušili § 303 ods. 1 zákona z roku 2003 o verejnom obstarávaní. Uviedol, že sa o porušení dozvedel 31. marca 2017, pričom sa predpokladá, že k nemu došlo 8. februára 2010.
Rozhodcovská komisia vo svojom rozhodnutí z 18. augusta 2017 najprv konštatovala, že procesné ustanovenia zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní boli v prejednávanej veci uplatniteľné, keďže hoci tento zákon nadobudol účinnosť až 1. novembra 2015 a v zásade sa týka len zmlúv uzavretých po tomto dátume, podľa prechodných ustanovení uvedených v jeho § 197 ods. 1 sa uplatňuje na kontrolu zmien zmlúv, ku ktorým došlo pred nadobudnutím jeho účinnosti.
Vo veci samej rozhodcovská komisia po tom, čo konštatovala porušenie § 303 zákona z roku 2003 o verejnom obstarávaní, uložila spoločnosti Budapesti Közlekedési pokutu vo výške 27000000 HUF (približne 88938 eur) a spoločnosti Matrics Consults pokutu vo výške 13000000 HUF (približne 42822 eur).
Budapesti Közlekedési a Matrics Consults podali proti rozhodnutiu rozhodcovskej žalobu na Fővárosi Törvényszék (Súd hlavného mesta Budapešť).
Vnútroštátny súd uvádza podobné úvahy ako tie vo veci C‑496/18, ktoré sú uvedené v bodoch 35 až 41 tohto rozsudku.
Za týchto okolností Fővárosi Törvényszék (Súd hlavného mesta Budapešť) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Majú sa článok 41 ods. 1 a článok 47 [Charty], odôvodnenia 2, 25, 27 a 36 smernice [2007/66], článok 1 ods. 1 a 3 smernice [89/665], a v tejto súvislosti zásada právnej istoty ako všeobecná zásada práva Únie a požiadavka účinnosti a rýchlosti dostupných prostriedkov vo veciach verejného obstarávania proti rozhodnutiam verejných obstarávateľov vykladať v tom zmysle, že bránia právnemu predpisu členského štátu, ktorý vo vzťahu k verejným zákazkám, ktoré sa uzatvorili pred nadobudnutím jeho účinnosti, po uplynutí prekluzívnych lehôt na podanie návrhu na preskúmanie stanovených v skoršej právnej úprave členského štátu na účel preskúmania porušení v oblasti verejného obstarávania, ku ktorým došlo pred nadobudnutím účinnosti uvedeného právneho predpisu, vo všeobecnosti oprávňuje príslušný orgán (dohľadu), ktorý je zriadený týmto právnym predpisom, začať v lehote stanovenej v uvedenom právnom predpise konanie na účel preskúmania konkrétneho porušenia v oblasti verejného obstarávania a rozhodnúť vo veci samej, a v dôsledku toho vyhlásiť, že došlo k porušeniu, uložiť sankciu v oblasti verejného obstarávania a uplatniť dôsledky neplatnosti zmluvy?
2.
Možno právne predpisy a zásady uvedené v prvej prejudiciálnej otázke – okrem účinného uplatňovania práva (subjektívneho a osobného) na preskúmanie zo strany dotknutých osôb zúčastnených na verejnom obstarávaní – uplatniť na právo začať a viesť postup preskúmavania zo strany orgánov (dohľadu) vytvorených právnym poriadkom členského štátu, ktoré majú právomoc odhaľovať a preskúmavať
ex offo
porušenie vo veciach verejného obstarávania a ktorých úlohou je ochrana verejného záujmu?
3.
Vyplýva z článku 83 ods. 1 a 2 smernice [2014/24] skutočnosť, že prijatím nového zákona môžu právne predpisy členského štátu – na ochranu finančných záujmov Únie v oblasti verejného obstarávania – vo všeobecnosti povoliť orgánom (dohľadu), ktoré sú podľa právneho poriadku členského štátu oprávnené odhaľovať a preskúmavať
ex offo
porušenia v oblasti verejného obstarávania a ktorých úlohou je ochrana verejného záujmu, preskúmavať porušenia vo veciach verejného obstarávania, ku ktorým došlo pred nadobudnutím účinnosti uvedeného zákona, a začať a viesť postup napriek tomu, že už uplynuli prekluzívne lehoty v súlade so skoršou právnou úpravou?
4.
Je pri posudzovaní zlučiteľnosti preskúmavacej právomoci zverenej orgánom (dohľadu) uvedenej v prvej a v tretej prejudiciálnej otázke s právom Únie – s prihliadnutím na právne predpisy a zásady uvedené v prvej prejudiciálnej otázke – relevantné, aké boli právne, regulačné, technické alebo organizačné medzery alebo iné prekážky, pre ktoré sa nepreskúmalo porušenie v oblasti verejného obstarávania v čase, keď k nemu došlo?
5.
Majú sa článok 41 ods. 1 a článok 47 [Charty], odôvodnenia 2, 25, 27 a 36 smernice [2007/66], článok 1 ods. 1 a 3 smernice [89/665] a v tejto súvislosti zásada právnej istoty ako všeobecná zásada práva Únie, požiadavka účinnosti a rýchlosti opravných prostriedkov proti rozhodnutiam verejných obstarávateľov a zásada proporcionality vykladať v tom zmysle, že – aj keď vzhľadom na tieto zásady možno právomoc uvedenú v prvej až štvrtej prejudiciálnej otázke udeliť orgánom (dohľadu), ktoré sú podľa právneho poriadku členského štátu oprávnené odhaľovať a preskúmavať
ex offo
porušenie vo veciach verejného obstarávania a ktorých úlohou je ochrana verejného záujmu – vnútroštátny súd môže posúdiť primeranosť lehoty, ktorá uplynula medzi spáchaním porušenia, uplynutím prekluzívnej lehoty na podanie návrhu na preskúmanie uvedenej vyššie a začatím konania vo veci preskúmania porušenia, a vyvodiť z toho právne dôsledky neplatnosti sporného rozhodnutia alebo iné dôsledky stanovené právom členského štátu?“
Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 18. septembra 2018 boli veci C‑496/18 a C‑497/18 spojené na spoločné konanie na účely písomných častí konania, ústnych častí konania a rozsudku.
O prípustnosti návrhov na začatie prejudiciálneho konania
Predseda Úradu pre verejné obstarávanie a maďarská vláda sa domnievajú, že návrhy na začatie prejudiciálneho konania sú neprípustné z dôvodu, že vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej, konkrétnejšie § 303 zákona z roku 2003 o verejnom obstarávaní a § 197 zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní, nepatrí do pôsobnosti práva Únie.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie položených vnútroštátnym súdom v rámci právnej úpravy a skutkových okolností, ktoré tento súd vymedzí na svoju vlastnú zodpovednosť a ktorých správnosť Súdnemu dvoru neprináleží preverovať, platí prezumpcia relevantnosti. Preto pokiaľ sa predložené otázky týkajú výkladu práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. októbra 2019, Comida paralela 12,
C‑579/18
,
EU:C:2019:875
, bod
a citovanú judikatúru).
Prislúcha tak výlučne vnútroštátnym súdom, ktoré veci prejednávajú a ktoré musia prevziať zodpovednosť za rozhodnutie sporu, aby s prihliadnutím na osobitosti konkrétneho prípadu posúdili potrebu prejudiciálneho rozhodnutia na vydanie svojho rozhodnutia, ako aj relevantnosť otázok položených Súdnemu dvoru (rozsudok zo 17. októbra 2019, Comida paralela 12,
C‑579/18
,
EU:C:2019:875
, bod
a citovaná judikatúra).
Ak je však na jednej strane zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými ani právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré mu boli položené, môže zamietnuť návrh na začatie prejudiciálneho konania ako neprípustný (rozsudok zo 17. októbra 2019, Comida paralela 12,
C‑579/18
,
EU:C:2019:875
, bod
a citovaná judikatúra).
V prejednávanej veci sa vnútroštátny súd svojimi prejudiciálnymi otázkami Súdneho dvora pýta, či rôzne ustanovenia práva Únie, či už ide o Chartu, smernice 89/665 a 92/13, týkajúce sa postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania, alebo smernice 2014/24 a 2014/25, týkajúce sa zadávania verejných zákaziek, ako aj určité všeobecné zásady tohto práva, najmä zásady právnej istoty a proporcionality, bránia možnosti, ktorú stanovuje maďarská právna úprava, povoliť vnútroštátnemu orgánu dohľadu, aby v rámci pôsobnosti nového zákona
ex offo
začal postup preskúmania zmien realizovaných v zmluve na verejnú zákazku, aby mohol orgán dohľadu zmluvným stranám tejto zmluvy uložiť sankcie a aby prípadnú neplatnosť týchto zmien mohol konštatovať vnútroštátny súd.
Z návrhov na začatie prejudiciálneho konania pritom vyplýva, že zmluvy, ktoré boli predmetom zmien, o ktoré ide vo veci samej, spadali ku dňu ich uzavretia do pôsobnosti práva Únie, keďže príslušné verejné zákazky prekračovali prahové hodnoty stanovené relevantnou právnou úpravou Únie.
Okrem toho sa na prvý pohľad zdá, že pre vnútroštátny súd je obzvlášť potrebné, aby bolo objasnené, či smernice alebo všeobecné zásady práva Únie, na ktoré sa odvoláva, bránia konaniu
ex offo
, o aké ide vo veci samej.
Napokon žiadna skutočnosť v spise, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, neumožňuje predpokladať, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporov, o ktoré ide vo veci samej, alebo že Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na položené otázky.
Z uvedeného vyplýva, že návrhy na začatie prejudiciálneho konania sú prípustné.
O prejudiciálnych otázkach
Úvodné poznámky
Podľa vnútroštátneho súdu riešenie sporov vo veci samej závisí od toho, či smernice a všeobecné zásady práva Únie uvedené v bode 56 tohto rozsudku bránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej vnútroštátny dozorný orgán môže
ex offo
začať postup preskúmania v súvislosti so zmenami v zmluvách o verejných zákazkách, aj keď k týmto zmenám došlo za účinnosti skoršej právnej úpravy a prekluzívna lehota stanovená touto právnou úpravou ku dňu, kedy sa začalo konanie
ex offo
, už uplynula.
V prvom rade treba konštatovať, že ustanovenia Charty, na ktoré sa vnútroštátny súd odvoláva, nie sú na účely objasnenia otázok v rámci sporov vo veci samej relevantné.
Zo znenia článku 41 Charty totiž jasne vyplýva, že nie je určený členským štátom, ale výlučne inštitúciám, orgánom, úradom a agentúram Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 21. decembra 2011, Cicala,
C‑482/10
,
EU:C:2011:868
, bod
, a z 9. marca 2017, Doux,
C‑141/15
,
EU:C:2017:188
, bod
).
Navyše treba pripomenúť, že členské štáty musia pri definovaní procesných podmienok súdnych opravných prostriedkov určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré právo Únie priznáva záujemcom a uchádzačom, ktorí boli poškodení rozhodnutím obstarávateľov, dbať na to, aby nebola dotknutá ochrana práv, ktoré právo Únie priznáva jednotlivcom, najmä právo na účinný prostriedok nápravy a spravodlivý proces zakotvený v článku 47 Charty (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. septembra 2016, Star Storage a i.,
C‑439/14 a C‑488/14
,
EU:C:2016:688
, body
až
, ako aj uznesenie zo 14. februára 2019, Cooperativa Animazione Valdocco,
C‑54/18
,
EU:C:2019:118
, bod
).
Zo žiadnej informácie v spise, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, však nevyplýva, že by postup preskúmania začatý
ex offo
mal vo vzťahu k porušeniam právnej úpravy v oblasti verejného obstarávania za následok porušenie práva na účinný prostriedok nápravy alebo práva na spravodlivý proces.
V druhom rade, keďže sa rôzne prejudiciálne otázky pretínajú na niekoľkých úrovniach, musia byť preskupené a preformulované, aby sa vnútroštátnemu súdu poskytli čo najpresnejšie odpovede
Treba sa teda domnievať, že vnútroštátny súd sa v podstate po prvé svojimi druhými otázkami pýta, či odôvodnenia 25 a 27 smernice 2007/66, článok 1 ods. 1 a 3 smernice 89/665, článok 1 ods. 1 a 3 smernice 92/13, článok 83 ods. 1 a 2 smernice 2014/24 a článok 99 ods. 1 a 2 smernice 2014/25 ukladajú alebo zakazujú členským štátom prijať právnu úpravu, podľa ktorej môže orgán dohľadu na účel ochrany finančných záujmov Únie
ex offo
začať postup preskúmania s cieľom skontrolovať, či nedošlo k porušeniam právnej úpravy v oblasti verejného obstarávania, po druhé svojimi prvými, tretími a štvrtými otázkami, či všeobecná zásada právnej istoty bráni tomu, aby v rámci postupu preskúmania, ktorý
ex offo
začal orgán dohľadu na účely ochrany finančných záujmov Únie, stanovovala vnútroštátna právna úprava s cieľom kontroly zákonnosti zmien zmlúv o verejných zákazkách, začatie takéhoto konania v prekluzívnej lehote, ktorú sama stanovuje, hoci prekluzívna lehota stanovená skoršou právnou úpravou, ktorá bola uplatniteľná ku dňu týchto zmien, už uplynula, a po tretie svojimi piatymi otázkami, či v prípade, že odpoveď na prvé, tretie a štvrté otázky bude negatívna, zásada proporcionality bráni tomu, aby vnútroštátny súd posúdil rozumnú a primeranú povahu dôb, ktoré ubehli medzi spáchaním porušenia, uplynutím skorších prekluzívnych lehôt a konaním začatým na účely vyšetrenia porušenia, a vyvodil dôsledky o platnosti napadnutého správneho rozhodnutia alebo iné právne dôsledky stanovené právom členského štátu.
O druhých otázkach
Svojimi druhými otázkami sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či odôvodnenia 25 a 27 smernice 2007/66, článok 1 ods. 1 a 3 smernice 89/665, článok 1 ods. 1 a 3 smernice 92/13, článok 83 ods. 1 a 2 smernice 2014/24 a článok 99 ods. 1 a 2 smernice 2014/25 ukladajú alebo zakazujú členským štátom prijať právnu úpravu, podľa ktorej môže orgán dohľadu na účel ochrany finančných záujmov Únie
ex offo
začať postup preskúmania s cieľom skontrolovať, či nedošlo k porušeniam právnej úpravy v oblasti verejného obstarávania.
V prvom rade, hoci maďarská vláda tvrdí, že odôvodnenia aktu Únie nemajú záväznú povahu, treba pripomenúť, že výrok aktu je neoddeliteľne spojený s jeho odôvodnením, takže v prípade potreby sa má vykladať s ohľadom na dôvody, ktoré viedli k jeho prijatiu (rozsudky z 27. júna 2000, Komisia/Portugalsko,
C‑404/97
,
EU:C:2000:345
, bod
, a zo 4. decembra 2019, Consorzio Tutela Aceto Balsamico di Modena,
C‑432/18
,
EU:C:2019:1045
, bod
).
Z toho vyplýva, že smernica 2007/66 sa má vykladať s prihliadnutím na jej odôvodnenia 25 a 27.
Po druhé treba zdôrazniť, že smernice 89/665 a 92/13, najmä ich články 1 ods. 3, určite stanovujú len to, že členské štáty zabezpečia, aby aspoň každá osoba, ktorá má alebo mala záujem o uzavretie určitej zmluvy na základe verejného obstarávania a ktorá bola poškodená alebo existuje riziko, že bude poškodená údajným porušením, mohla uplatniť postupy preskúmavania (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. októbra 2010, Symvoulio Apochetefseon Lefkosias,
C‑570/08
,
EU:C:2010:621
, bod
).
Tieto ustanovenia totiž chránia hospodárske subjekty pred svojvôľou verejného obstarávateľa a ich cieľom je tak uistiť sa o existencii mechanizmov na zabezpečenie účinného uplatnenia pravidiel Únie v oblasti verejného obstarávania vo všetkých členských štátoch, najmä v štádiu, v ktorom možno porušenia ešte napraviť (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. septembra 2016, Star Storage a i.,
C‑439/14 a C‑488/14
,
EU:C:2016:688
, bod
).
Hoci však smernice 89/665 a 92/13 ukladajú, aby existovali opravné prostriedky, ktoré budú k dispozícii podnikom, ktoré majú alebo mali záujem o získanie určitej zákazky a ktoré boli poškodené alebo existuje riziko, že budú poškodené údajným porušením, nemožno sa domnievať, ako to uviedol generálny advokát v bode 63 svojich návrhov, že článok 1 ods. 3 smernice 89/665 a článok 1 ods. 3 smernice 92/13 vykonávajú úplnú harmonizáciu, a teda že upravujú všetky možné opravné prostriedky v oblasti verejného obstarávania.
V dôsledku toho sa tieto ustanovenia majú vykladať v tom zmysle, že členským štátom neukladajú ani nezakazujú zavedenie existencie opravných prostriedkov v prospech vnútroštátnych orgánov dohľadu, aby tieto orgány mohli na účely zabezpečenia ochrany finančných záujmov Únie konštatovať porušenia právnej úpravy v oblasti verejného obstarávania.
Ani odôvodnenia 25 a 27, ani články 1 a 2 smernice 2007/66, ktorými bol do smernice 89/665 a do smernice 92/13 vložený článok 2d, takýto výklad nevyvracajú.
Články 2d smerníc 89/665 a 92/13 tým, že v podstate stanovujú, že členské štáty zabezpečia, že zmluva bude vyhlásená za neplatnú orgánom, ktorý je nezávislý od verejného obstarávateľa, totiž len posilnili účinky opravných prostriedkov, ktorých zavedenie tieto smernice ukladajú členským štátom, teda opravných prostriedkov, ktoré sú k dispozícii podnikom, ktoré majú alebo mali záujem o získanie určitej zákazky a ktoré boli poškodené alebo u nich existuje riziko poškodenia údajným porušením.
Po tretie článok 83 smernice 2014/24 a článok 99 smernice 2014/25, ktoré majú totožné znenie, nemožno vykladať v tom zmysle, že vyžadujú alebo zakazujú, aby členské štáty zaviedli taký mechanizmus preskúmania vo verejnom záujme, aký je predmetom sporu vo veci samej.
V tejto súvislosti treba konštatovať, že článok 83 smernice 2014/24 a článok 99 smernice 2014/25, prvý z nich objasnený odôvodneniami 121 a 122 prvej uvedenej smernice a druhý z nich odôvodneniami 127 a 128 druhej uvedenej smernice, sa nachádzajú v hlave IV s názvom „Správa“ oboch týchto smerníc.
Odôvodnenie 121 smernice 2014/24 a odôvodnenie 127 smernice 2014/25 sa tak obmedzujú na konštatovanie, že uvedené ustanovenia majú za cieľ zabezpečiť „dobrý prehľad o možných štrukturálnych problémoch a všeobecných modeloch národných politík v oblasti obstarávania v záujme cielenejšieho riešenia možných problémov“.
Pokiaľ ide o odôvodnenie 122 smernice 2014/24 a odôvodnenie 128 smernice 2014/25, spresňujú, že postupy preskúmania stanovené smernicami 89/665 a 92/13 by nemali byť dotknuté smernicami 2014/24 a 2014/25. Dodávajú, že občania, dotknuté strany, ako aj iné osoby alebo orgány, ktoré nemajú prístup k týmto postupom preskúmania, majú ako daňoví poplatníci oprávnený záujem na tom, aby existovali riadne postupy verejného obstarávania, a preto musia mať možnosť, inak než prostredníctvom systémov opravných prostriedkov stanovených smernicami 89/665 a 92/13 a bez toho, aby im bola nevyhnutne priznaná aktívna legitimácia v konaním pred súdom, oznámiť príslušnému orgánu alebo štruktúre prípadné porušenia smerníc 2014/24 a 2014/25.
V tomto kontexte článok 83 smernice 2014/24 a článok 99 smernice 2014/25 vo svojich odsekoch 1 stanovujú, že na účinné zabezpečenie správneho uplatňovania a efektívneho vykonávania týchto smerníc členské štáty zabezpečia, aby aspoň úlohy stanovené v týchto článkoch plnil jeden alebo viaceré orgány, subjekty alebo štruktúry, a v odsekoch 2, aby členské štáty zabezpečili monitorovanie uplatňovania pravidiel verejného obstarávania.
Tieto ustanovenia tak obsahujú minimálne požiadavky, ktoré ukladajú členským štátom povinnosť stanoviť mechanizmy umožňujúce kontrolu uplatňovania pravidiel týkajúcich sa postupov verejného obstarávania.
V tomto rámci treba konštatovať, že tieto ustanovenia nezakazujú členským štátom stanoviť existenciu postupov preskúmania
ex offo
v prospech vnútroštátnych orgánov dohľadu, ktoré týmto orgánom umožnia, aby na účely zabezpečenia ochrany finančných záujmov Únie v oblasti verejného obstarávania zistili porušenie právnej úpravy v oblasti verejného obstarávania. Naopak, ako zdôraznil generálny advokát v bodoch 72 a 73 svojich návrhov, postup takejto povahy predstavuje jednu z možných foriem novej úlohy, ktorú vnútroštátnym orgánom dohľadu zveruje článok 83 smernice 2014/24 a článok 99 smernice 2014/25.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že jednotlivé ustanovenia a odôvodnenia preskúmané v bodoch 69 až 83 tohto rozsudku členským štátom neukladajú ani nezakazujú, aby umožnili orgánu dohľadu z dôvodov ochrany finančných záujmov Únie v oblasti verejného obstarávania začať
ex offo
postup preskúmania s cieľom kontrolovať porušenia právnej úpravy v oblasti verejného obstarávania.
Treba však konštatovať, že ak je takýto postup preskúmania
ex offo
stanovený, patrí do pôsobnosti práva Únie, keďže verejné zákazky, ktoré sú predmetom takéhoto preskúmania, patria do vecnej pôsobnosti smerníc o verejnom obstarávaní.
Preto takýto postup preskúmania začatý
ex offo
musí dodržiavať právo Únie, vrátane všeobecných zásad tohto práva, medzi ktoré patrí aj všeobecná zásada právnej istoty.
V dôsledku toho treba na druhé položené otázky odpovedať tak, že odôvodnenia 25 a 27 smernice 2007/66, článok 1 ods. 1 a 3 smernice 89/665, článok 1 ods. 1 a 3 smernice 92/13, článok 83 ods. 1 a 2 smernice 2014/24 a článok 99 ods. 1 a 2 smernice 2014/25 sa majú vykladať v tom zmysle, že neukladajú ani nezakazujú členským štátom prijať právnu úpravu, podľa ktorej môže orgán dohľadu na účely ochrany finančných záujmov Únie
ex offo
začať postup preskúmania s cieľom skontrolovať, či nedošlo k porušeniam právnej úpravy v oblasti verejného obstarávania. Ak je však takýto postup stanovený, patrí do pôsobnosti práva Únie, keďže verejné zákazky, ktoré sú predmetom takéhoto preskúmania, patria do vecnej pôsobnosti smerníc o verejnom obstarávaní, a preto musí dodržiavať právo Únie, vrátane všeobecných zásad tohto práva, medzi ktoré patrí aj všeobecná zásada právnej istoty.
O prvých, tretích a štvrtých otázkach
Svojimi prvými, tretími a štvrtými prejudiciálnymi otázkami sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či všeobecná zásada právnej istoty bráni tomu, aby v rámci postupu preskúmania začatého
ex offo
orgánom dohľadu z dôvodov ochrany finančných záujmov Únie nová vnútroštátna právna úprava stanovovala na účely preskúmania zákonnosti zmien zmlúv o verejnom obstarávaní začatie takéhoto postupu v prekluzívnej lehote, ktorú stanoví, hoci prekluzívna lehota stanovená skoršou právnou úpravou, ktorá bola uplatniteľná ku dňu týchto zmien, už uplynula.
Na úvod treba pripomenúť, že právo Únie zakazuje iba podstatné zmeny verejnej zákazky, čo zodpovedá zmenám, ktoré sa uskutočnili v podmienkach verejného obstarávania počas doby jej platnosti a ktoré predstavujú nové uzavretie zmluvy v zmysle smernice 2014/24 z toho dôvodu, že majú podstatne odlišné vlastnosti ako pôvodná zmluva a v dôsledku toho môžu preukázať vôľu strán nanovo sa dohodnúť na podstatných náležitostiach tejto zmluvy (pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. júna 2008, pressetext Nachrichtenagentur,
C‑454/06
,
EU:C:2008:351
, bod
, a z 29. apríla 2010, Komisia/Nemecko,
C‑160/08
,
EU:C:2010:230
, bod
).
Treba uviesť, že aj keď zásadu právnej istoty sú podľa práva Únie povinné dodržiavať všetky vnútroštátne orgány, platí to len v prípade, keď zodpovedajú za uplatňovanie práva Únie (rozsudky zo 17. júla 2008, ASM Brescia,
C‑347/06
,
EU:C:2008:416
, bod
, a z 21. marca 2019, Unareti,
C‑702/17
,
EU:C:2019:233
, bod
).
Ako však vyplýva z bodu 85 tohto rozsudku, ak vnútroštátny orgán dohľadu začne
ex offo
postup preskúmania zameraný na zmeny zmluvy o verejnej zákazke, na ktorú sa vzťahuje právna úprava Únie v oblasti verejného obstarávania, ku ktorým došlo v priebehu jej plnenia, na takéto preskúmanie sa vzťahuje aj právo Únie.
Je preto potrebné preskúmať, či takéto preskúmanie, ktoré bolo začaté
ex offo
s cieľom uložiť sankciu zmluvným stranám, ktoré protiprávne zmenili zmluvu, ktorá ich viazala, či dokonca konštatovať, že táto zmluva je z tohto dôvodu neúčinná, je v súlade so zásadou právnej istoty, ak nová vnútroštátna právna úprava, ktorá ju upravuje, umožňuje obnoviť prekluzívne lehoty v súvislosti so zmenami, ku ktorým došlo, hoci k nim došlo za účinnosti skoršieho zákona a prekluzívna lehota stanovená týmto skorším zákonom ku dňu, kedy bolo toto konanie
ex offo
začaté, už uplynula.
V tejto súvislosti zásada právnej istoty okrem iného vyžaduje, aby právne predpisy boli jasné, presné a mali predvídateľné účinky najmä v prípade, keď môžu mať na jednotlivcov alebo podniky nepriaznivé účinky (rozsudky zo 17. júla 2008, ASM Brescia,
C‑347/06
,
EU:C:2008:416
, bod
, a zo 17. decembra 2015, X‑Steuerberatungsgesellschaft,
C‑342/14
,
EU:C:2015:827
, bod
).
Treba tiež pripomenúť, že hoci zásada právnej istoty bráni retroaktívnemu uplatneniu nariadenia, teda uplatneniu na situáciu, ktorá nastala pred nadobudnutím jeho účinnosti, a to bez ohľadu na prípadné priaznivé alebo nepriaznivé účinky takéhoto uplatnenia pre dotknutú osobu, táto istá zásada vyžaduje, aby bol každý skutkový stav, ak nie je výslovne stanovené inak, riadne posúdený vzhľadom na účinné právne normy, pričom je novoprijatý zákon účinný len do budúcnosti a uplatní sa, okrem výnimiek, aj na budúce následky situácií, ktoré vznikli počas účinnosti predchádzajúceho zákona (pozri v tomto zmysle rozsudky z 3. septembra 2015, A2A,
C‑89/14
,
EU:C:2015:537
, bod
, ako aj z 26. mája 2016, Județul Neamț a Județul Bacău,
C‑260/14 a C‑261/14
,
EU:C:2016:360
, bod
).
Okrem toho, pokiaľ ide konkrétne o prekluzívne lehoty, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že na to, aby tieto lehoty plnili svoju funkciu zabezpečenia právnej istoty, musia byť stanovené vopred (pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. júla 1970, ACF Chemiefarma/Komisia,
41/69
,
EU:C:1970:71
, bod
, ako aj z 5. mája 2011, Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading,
C‑201/10 a C‑202/10
,
EU:C:2011:282
, bod
), a musia byť dostatočne predvídateľné (pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. mája 2011, Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading,
C‑201/10 a C‑202/10
,
EU:C:2011:282
, bod
, ako aj zo 17. septembra 2014, Cruz & Companhia,
C‑341/13
,
EU:C:2014:2230
, bod
).
V prejednávanej veci zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, vyplýva, že vzhľadom na dátumy, kedy došlo k zmenám zmlúv o verejných zákazkách, o ktoré ide vo veci samej, sa uplatňoval § 327 ods. 2 písm. a) zákona z roku 2003 o verejnom obstarávaní. Lehota, ktorú stanovoval na to, aby predseda rady pre verejné obstarávanie mohol vo veci týchto úprav
ex offo
iniciovať konanie pred rozhodcovskou komisiou, však uplynula niekoľko rokov pred dňom nadobudnutia účinnosti zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní, čo však musí overiť vnútroštátny súd.
§ 197 ods. 1 zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní tým, že umožňuje začať konanie
ex offo
vo veci zmien zmlúv o verejných zákazkách, pri ktorých vzhľadom na relevantné ustanovenia zákona z roku 2003 o verejnom obstarávaní, uplatniteľné na tieto zmeny, uplynula prekluzívna lehota, nemá za cieľ zaoberať sa existujúcimi právnymi situáciami, ale predstavuje ustanovenie retroaktívnej povahy.
Ako totiž zdôraznili Budapesti Közlekedési a Komisia, táto právna úprava oprávňuje orgán, ktorý má právomoc začať takéto konanie obnoviť prekluzívne lehoty, hoci tieto lehoty uplynuli za účinnosti predchádzajúcej právnej úpravy.
Je pravda, že právo Únie výnimočne pripúšťa, že aktu možno priznať retroaktívny účinok, ak si to vyžaduje cieľ, ktorý sa má dosiahnuť, a ak je riadne rešpektovaná legitímna dôvera dotknutých osôb (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. júla 2004, Gerekens a Procola,
C‑459/02
,
EU:C:2004:454
, bod
).
Zásada ochrany legitímnej dôvery však bráni tomu, aby zmeny vnútroštátnej právnej úpravy umožnili vnútroštátnemu orgánu dohľadu začať postup preskúmania napriek tomu, že prekluzívna lehota stanovená skoršou právnou úpravou, ktorá sa uplatňovala v čase týchto zmien, uplynula.
Napokon úvahy uvedené v bodoch 90 až 100 tohto rozsudku nemožno spochybniť skutočnosťou, že cieľom zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní je zabezpečiť ochranu finančných záujmov Únie v oblasti verejného obstarávania a napraviť právne, technické alebo organizačné medzery, ktoré by vyplynuli z uplatnenia skoršej právnej úpravy.
V dôsledku toho treba na prvé, tretie a štvrté otázky odpovedať tak, že všeobecná zásada právnej istoty bráni tomu, aby v rámci postupu preskúmania začatého
ex offo
orgánom dohľadu z dôvodov ochrany finančných záujmov Únie nová vnútroštátna právna úprava stanovovala na účely preskúmania zákonnosti zmien zmlúv o verejnom obstarávaní začatie takéhoto postupu v prekluzívnej lehote, ktorú stanoví, hoci prekluzívna lehota stanovená skoršou právnou úpravou, ktorá bola uplatniteľná ku dňu týchto zmien, už uplynula.
O piatych otázkach
Svojimi piatymi otázkami sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či v prípade, že odpoveď na prvé, tretie a štvrté otázky bude záporná, zásada proporcionality bráni tomu, aby vnútroštátny súd posúdil rozumnú a primeranú povahu dôb, ktoré ubehli medzi spáchaním porušenia, uplynutím skorších prekluzívnych lehôt a konaním začatým na účely preskúmania porušenia, a vyvodil dôsledky o platnosti napadnutého správneho rozhodnutia alebo iné právne dôsledky stanovené právom členského štátu.
Vzhľadom na odpoveď na prvé, tretie a štvrté otázky nie je potrebné odpovedať na piate otázky.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:

1.
Odôvodnenia 25 a 27 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2007/66/ES z 11. decembra 2007, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokiaľ ide o zvýšenie účinnosti postupov preskúmania v oblasti zadávania verejných zákaziek, článok 1 ods. 1 a 3 smernice Rady z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác (89/665/EHS), zmenenej smernicou 2007/66/ES, článok 1 ods. 1 a 3 smernice Rady 92/13/EHS z 25. februára 1992, ktorou sa koordinujú zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia o uplatňovaní právnych predpisov spoločenstva, o postupoch verejného obstarávania subjektov pôsobiacich vo vodnom, energetickom, dopravnom a telekomunikačnom sektore, zmenenej smernicou 2007/66, článok 83 ods. 1 a 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES a článok 99 ods. 1 a 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/25/EÚ z 26. februára 2014 o obstarávaní vykonávanom subjektmi pôsobiacimi v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb a o zrušení smernice 2004/17/ES sa majú vykladať v tom zmysle, že neukladajú ani nezakazujú členským štátom prijať právnu úpravu, podľa ktorej môže orgán dohľadu na účel ochrany finančných záujmov Európskej únie
ex offo
začať postup preskúmania s cieľom skontrolovať, či nedošlo k porušeniam právnej úpravy v oblasti verejného obstarávania. Ak je však takýto postup stanovený, patrí do pôsobnosti práva Únie, keďže verejné zákazky, ktoré sú predmetom takéhoto preskúmania, patria do vecnej pôsobnosti smerníc o verejnom obstarávaní, a preto musí dodržiavať právo Únie, vrátane všeobecných zásad tohto práva, medzi ktoré patrí aj všeobecná zásada právnej istoty.

2.
Všeobecná zásada právnej istoty bráni tomu, aby v rámci postupu preskúmania začatého
ex offo
orgánom dohľadu z dôvodov ochrany finančných záujmov Európskej únie nová vnútroštátna právna úprava stanovovala na účely preskúmania zákonnosti zmien zmlúv o verejnom obstarávaní začatie takéhoto postupu v prekluzívnej lehote, ktorú stanoví, hoci prekluzívna lehota stanovená skoršou právnou úpravou, ktorá bola uplatniteľná ku dňu týchto zmien, už uplynula.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: maďarčina.