CELEX: 62020CJ0348
Kasační opravný prostředek
Energetika
Vnitřní trh se zemním plynem
Směrnice 2009/73/ES
Směrnice (EU) 2019/692
Rozšíření použitelnosti směrnice 2009/73 na přepravní plynovody mezi členskými státy a třetími zeměmi
Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU
Žaloba na neplatnost
Podmínka, podle níž musí být žalobkyně bezprostředně dotčena opatřením, proti němuž podala žalobu
Neexistence posuzovací pravomoci, co se týče povinností uložených žalobkyni
Podmínka, podle níž musí být žalobkyně osobně dotčena opatřením, proti němuž podala žalobu
Úprava výjimek, podle níž je žalobkyně jakožto jediný subjekt vyloučena z použití těchto výjimek
Žádost o vynětí dokumentů ze spisu
Pravidla pro předkládání důkazů před soudem Evropské unie
Dokumenty pro vnitřní potřebu unijních orgánů

Svým kasačním opravným prostředkem se společnost Nord Stream 2 AG domáhá zrušení usnesení Tribunálu Evropské unie ze dne 20. května 2020, Nord Stream 2 v. Parlament a Rada (T‑526/19, dále jen „napadené usnesení“,
EU:T:2020:210
), v rozsahu, v němž Tribunál jednak odmítl jako nepřípustnou její žalobu znějící na zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/692 ze dne 17. dubna 2019, kterou se mění směrnice 2009/73/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem (
Úř. věst. 2019, L 117, s. 1
, dále jen „sporná směrnice“), a jednak nařídil zejména vynětí určitých dokumentů předložených navrhovatelkou ze spisu.
Právní rámec
Sporná směrnice a směrnice 2009/73
Sporná směrnice nahradila směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES (
Úř. věst. 2009, L 211, s. 94
). Body 1 až 4 a 9 odůvodnění sporné směrnice znějí následovně:
„(1)
Účelem vnitřního trhu se zemním plynem, který se v [Evropské u]nii postupně vytváří od roku 1999, je nabídnout všem konečným zákazníkům v Unii, ať už se jedná o občany nebo podniky, skutečnou možnost výběru, poskytnout nové obchodní příležitosti, spravedlivé podmínky hospodářské soutěže, konkurenceschopné ceny, efektivní investiční pobídky a vyšší standard služeb a přispět k bezpečnosti a udržitelnosti dodávek.
(2)
K vytvoření vnitřního trhu se zemním plynem významně přispěly směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/55/ES [ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30/ES (
Úř. věst. 2003, L 176, s. 57
; Zvl. vyd. 12/02, s. 230)] a [2009/73].
(3)
Cílem této směrnice je vyřešit překážky dokončení vnitřního trhu se zemním plynem, které plynou z neuplatňování tržních pravidel Unie na dálkové přepravní plynovody vedoucí do třetích zemí a z nich. Změny zaváděné touto směrnicí usilují o to, aby pravidla, která jsou použitelná na dálkové přepravní plynovody mezi dvěma či několika členskými státy, platila v rámci Unie i pro dálkové přepravní plynovody vedoucí do třetích zemí a z nich. […]
(4)
Vzhledem k absenci zvláštních pravidel Unie pro dálkové přepravní plynovody vedoucí do třetích zemí a z nich před datem vstupu této směrnice v platnost by měly mít členské státy možnost udělovat výjimky z některých ustanovení směrnice [2009/73] dálkovým přepravním plynovodům, které jsou přede dnem vstupu směrnice v platnost dokončeny. […]
[…]
(9)
Použitelnost směrnice [2009/73] na dálkové přepravní plynovody vedoucí do třetích zemí a z nich zůstává omezena na území členských států. V případě podmořských dálkových přepravních plynovodů by směrnice [2009/73] měla být použitelná v teritoriálním moři členského státu, v němž se nachází první propojovací bod se sítí členských států.
[…]“
V souladu se svým čl. 1 odst. 1 směrnice 2009/73, ve znění sporné směrnice (dále jen „směrnice 2009/73“), stanoví společná pravidla pro přepravu, distribuci, dodávku a skladování zemního plynu a stanoví pravidla týkající se organizace a fungování odvětví zemního plynu, přístupu na trh, kritérií a postupů pro udělování povolení pro přepravu, distribuci, dodávky a skladování zemního plynu, jakož i pravidla pro provozování soustav.
Bod 13 odůvodnění směrnice 2009/73 uvádí, že „[z]řízení provozovatele soustavy nebo provozovatele přepravní soustavy, kteří by byli nezávislí na zájmech v oblasti dodávek a výroby, by mělo umožnit, aby vertikálně integrované podniky nadále vlastnily majetek tvořící síť, a současně zajistit oddělení zájmů, a to za předpokladu, že by nezávislý provozovatel soustavy nebo nezávislý provozovatel přepravní soustavy plnil všechny funkce provozovatele soustavy a že by byla zavedena podrobná regulace spolu s rozsáhlým mechanismem regulační kontroly.“
Od vstupu sporné směrnice v platnost čl. 2 bod 17 směrnice 2009/73 stanoví, že pojem „propojovací vedení“ zahrnuje nejen pouze „dálkový přepravní plynovod, který překračuje nebo přesahuje hranice mezi členskými státy za účelem propojení vnitrostátní přepravní soustavy těchto členských států“, ale rovněž napříště i „dálkový přepravní plynovod mezi členským státem a třetí zemí až po území členských států nebo teritoriální moře tohoto členského státu“.
Článek 9 směrnice 2009/73, nadepsaný „Oddělení přepravních soustav a provozovatelů přepravních soustav“, stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby ode dne 3. března 2012:
a)
každý podnik, který vlastní přepravní soustavu, působil jako provozovatel přepravní soustavy;
b)
tatáž osoba nebo tytéž osoby nebyly oprávněny:
i)
přímo nebo nepřímo vykonávat kontrolu nad podnikem vykonávajícím funkci výroby nebo dodávek ani přímo nebo nepřímo vykonávat kontrolu nad provozovatelem přepravní soustavy nebo nad přepravní soustavou nebo uplatňovat ve vztahu k nim jakékoli právo, nebo
ii)
přímo nebo nepřímo vykonávat kontrolu nad provozovatelem přepravní soustavy nebo nad přepravní soustavou ani přímo nebo nepřímo vykonávat kontrolu nad podnikem vykonávajícím funkci výroby nebo dodávek nebo uplatňovat ve vztahu k němu jakékoli právo;
c)
tatáž osoba nebo tytéž osoby nebyly oprávněny jmenovat členy dozorčí rady provozovatele přepravní soustavy nebo přepravní soustavy, jejich správní rady nebo orgánů, které podnik právně zastupují, ani přímo nebo nepřímo vykonávat kontrolu nad podnikem vykonávajícím funkci výroby nebo dodávek nebo uplatňovat ve vztahu k němu jakékoli právo; a
d)
tatáž osoba nebyla oprávněna být členem dozorčí rady, správní rady nebo orgánů, které podnik právně zastupují, a to jak podniku vykonávajícího funkci výroby či dodávek, tak provozovatele přepravní soustavy či přepravní soustavy.
[…]
8.   Pokud ke dni 3. září 2009 patřila příslušná přepravní soustava vertikálně integrovanému podniku, může se členský stát rozhodnout nepoužít odstavec 1. V případě části přepravní soustavy propojující členský stát se třetí zemí mezi hranicemi tohoto členského státu a prvním připojovacím bodem k síti tohoto členského státu, pokud příslušná přepravní soustava patří ke dni 23. května 2019 vertikálně integrovanému podniku, může se členský stát rozhodnout nepoužít odstavec 1.
V takovém případě tyto členské státy buď:
a)
určí nezávislého provozovatele soustavy v souladu s článkem 14, nebo
b)
splní ustanovení kapitoly IV.
9.   Pokud ke dni 3. září 2009 patřila příslušná přepravní soustava vertikálně integrovanému podniku a jsou zavedena opatření, která zaručují účinnější nezávislost provozovatele přepravní soustavy než ustanovení kapitoly IV, může se členský stát rozhodnout nepoužít odstavec 1 tohoto článku.
V případě části přepravní soustavy propojující členský stát se třetí zemí mezi hranicemi tohoto členského státu a prvním připojovacím bodem k síti tohoto členského státu, pokud příslušná přepravní soustava patří ke dni 23. května 2019 vertikálně integrovanému podniku a jsou zavedena opatření, která zaručují účinnější nezávislost provozovatele přepravní soustavy než ustanovení kapitoly IV, může se členský stát rozhodnout nepoužít odstavec 1 tohoto článku.“
Článek 32 uvedené směrnice, nadepsaný „Přístup třetích osob“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy zabezpečí zavedení systému pro přístup třetích osob k přepravní a distribuční soustavě a zařízení [zkapalněného zemního plynu (LNG)] na základě zveřejněných sazeb použitelných na všechny oprávněné zákazníky, včetně dodavatelských podniků, a používaných objektivně a bez diskriminace mezi uživateli soustavy. Členské státy zajistí, aby tyto sazby nebo metody pro jejich výpočet schválil před vstupem v platnost podle článku 41 regulační orgán uvedený v čl. 39 odst. 1 a aby tyto sazby, a případně metodiky, jsou-li schváleny jen metodiky, byly před vstupem v platnost zveřejněny.“
Článek 36 téže směrnice, nadepsaný „Nová infrastruktura“, v odstavci 1 stanoví, že větším novým plynárenským infrastrukturám, například propojovacímu vedení, zařízením LNG a skladovacím zařízením mohou být na základě žádosti uděleny na vymezenou dobu výjimky zejména z článků 9 a 32 za podmínek, které jsou v nich uvedeny, k nimž patří zejména podmínka uvedená v bodě b), podle níž úroveň rizika spojeného s investicí musí být taková, že k investici by bez udělení výjimky nedošlo. Od vstupu sporné směrnice v platnost mimoto čl. 36 odst. 1 písm. e) směrnice 2009/73 stanoví, že výjimka udělená na základě tohoto ustanovení týkající se nové infrastruktury nesmí být na újmu zejména „bezpečnosti dodávek zemního plynu v Unii“.
Článek 41 odst. 6, 8 a 10 směrnice 2009/73, nadepsaný „Povinnosti a pravomoci regulačních orgánů“, stanoví:
„6.   Regulační orgány jsou odpovědné za stanovování nebo schvalování alespoň metod používaných pro výpočet nebo stanovení podmínek s dostatečným předstihem předtím, než vstoupí v platnost, pro
a)
připojení a přístup k vnitrostátním sítím, včetně sazeb za přepravu a distribuci a podmínek přístupu k zařízením LNG a sazeb za tento přístup. Tyto sazby nebo metody musí umožňovat provádění nezbytných investic do sítí a zařízení LNG tak, aby díky těmto investicím bylo možné zabezpečit rentabilitu sítí a zařízení LNG;
[…]
c)
přístup k přeshraničním infrastrukturám, včetně postupů pro přidělování kapacity a řízení přetížení.
[…]
8.   Při stanovování nebo schvalování sazeb nebo metodik a vyrovnávacích služeb musí regulační orgány zajistit, aby byly provozovatelům přepravních a distribučních soustav poskytnuty přiměřené pobídky, jak krátkodobě, tak dlouhodobě, pro zvyšování účinnosti, podporu integrace trhu a bezpečnosti dodávek a souvisejících výzkumných činností.
[…]
10.   Regulační orgány mají právo požadovat, v případě potřeby, od provozovatelů přepravní a distribuční soustavy, provozovatelů zařízení LNG a skladovacího zařízení, aby změnili podmínky, včetně sazeb nebo metodik uvedených v tomto článku, tak aby byly přiměřené a používaly se nediskriminačním způsobem. […]“
Článek 49a této směrnice, nadepsaný „Výjimky týkající se dálkových přepravních plynovodů vedoucích do třetích zemí a z nich“, byl doplněn spornou směrnicí a stanoví:
„1.   V případě dálkových přepravních plynovodů mezi členským státem a třetí zemí dokončených před dnem 23. května 2019 může členský stát, v němž se nachází první bod, kde se tento dálkový přepravní plynovod připojuje k síti členského státu, na základě objektivních důvodů, jako je umožnění navrácení vynaložených investic, nebo z důvodu zajištění bezpečnosti dodávek rozhodnout o udělení výjimek z článků 9, 10, 11 a 32 a z čl. 41 odst. 6, 8 a 10 pro úseky tohoto dálkového přepravního plynovodu nacházející se na jeho území a v jeho teritoriálním moři, nebude-li tato výjimka na újmu hospodářské soutěži nebo efektivnímu fungování vnitřního trhu se zemním plynem či bezpečnosti dodávek v Unii.
Výjimka je časově omezená na nejvýše 20 let na základě objektivního odůvodnění, přičemž ji lze v odůvodněných případech prodloužit, a může být vázána na podmínky přispívající ke splnění výše uvedených podmínek.
[…]
3.   Rozhodnutí podle odstavců 1 a 2 musí být přijata do 24. května 2020. Členské státy oznámí taková rozhodnutí [Evropské k]omisi a zveřejní je.“
V souladu s čl. 2 odst. 1 sporné směrnice byly členské státy povinny uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do 24. února 2020, aniž byly dotčeny možné výjimky podle článku 49a směrnice 2009/73.
Nařízení (ES) č. 1049/2001
Článek 4 odst. 1 a 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (
Úř. věst. 2001, L 145, s. 43
; Zvl. vyd. 01/03, s. 331) stanoví:
„1.   Orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany:
a)
veřejného zájmu, pokud jde o
[…]
–
mezinárodní vztahy,
[…]
2.   Neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, odepřou orgány přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany
[…]
–
soudního řízení a právního poradenství,
[…]“
Skutečnosti předcházející sporu
Skutečnosti předcházející sporu jsou uvedeny v bodech 1 až 11 napadeného usnesení a pro potřeby tohoto řízení je lze shrnout následovně.
Navrhovatelka, Nord Stream 2, je společností založenou podle švýcarského práva, jejímž jediným akcionářem je ruská veřejná akciová společnost Gazprom. Odpovídá za plánování, výstavbu a provozování podmořského plynovodu Nord Stream 2, jehož financování ve výši 9,5 miliardy eur zajišťují z 50 % společnosti ENGIE SA, OMV AG, Royal Dutch Shell plc, Uniper SE a Wintershall Dea GmbH.
V lednu 2017 byly zahájeny práce na budování betonového pláště pro potrubí určená pro tento podmořský plynovod, k jehož konečnému dodání došlo v září 2018.
Uvedený podmořský plynovod, který se skládá ze dvou vedení na přepravu plynu, bude zajišťovat přepravu plynu mezi Vyborgem (Rusko) a obcí Lubmin (Německo). Jakmile plyn dorazí na německé území, plyn dopravený týmž podmořským plynovodem se přepraví pozemním plynovodem ENEL a pozemním plynovodem EUGAL.
Na návrh Komise ze dne 8. listopadu 2017 [návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2009/73 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem, COM(2017) 660 final] Evropský parlament a Rada Evropské unie dne 17. dubna 2019 přijaly spornou směrnici, která vstoupila v platnost dvacátým dnem po svém vyhlášení, tj. 23. května 2019. K tomuto datu byly podle informací navrhovatelky práce na betonovém plášti pro potrubí plynovodu Nord Stream 2 dokončeny z 95 %, zatímco 610 km a 432 km obou vedení tohoto plynovodu bylo umístěno na dně pobřežního moře nebo výlučné ekonomické zóny Ruska, Finska, Švédska a Německa.
Řízení před Tribunálem
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 26. července 2019 podala navrhovatelka k Tribunálu žalobu znějící na zrušení sporné směrnice v plném rozsahu, přičemž za tímto účelem vznesla šest důvodů.
Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 10. října 2019 Parlament uplatnil námitku nepřípustnosti této žaloby znějící na zrušení sporné směrnice a samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 14. října 2019 Rada uplatnila námitku nepřípustnosti této žaloby znějící na zrušení sporné směrnice.
Kromě toho samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 11. října 2019 Rada navrhla, aby Tribunál nařídil, že některé dokumenty nebudou založeny do spisu, nebo pokud jde o dokumenty předložené navrhovatelkou, že budou z tohoto spisu vyňaty. V rámci tohoto incidenčního návrhu Rada uvedla, že obdržela několik žádostí podle nařízení č. 1049/2001, které se vztahovaly k dokumentům týkajícím se jednání za účelem uzavření dohody mezi Unií a Ruskou federací, jakož i k legislativnímu postupu přijetí sporné směrnice, že ke dni podání uvedeného incidenčního návrhu nezpřístupnila žádný z uvedených dokumentů a že ke dni podání žaloby navrhovatelkou nebylo Tribunálu předloženo žádné zpochybnění týkající se zamítnutí těchto žádostí o přístup k dokumentům.
Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 29. listopadu 2019 navrhovatelka navrhla, aby Tribunál přijal organizační procesní opatření spočívající v tom, že bude nařízeno předložení určitých dokumentů v držení Rady.
Dne 17. ledna 2020 předložily Parlament a Rada svá vyjádření k tomuto návrhu na organizační procesní opatření, přičemž Rada mimoto při této příležitosti požádala, aby některé dokumenty, které navrhovatelka připojila ke svému návrhu uvedenému v předchozím bodě, byly ze spisu vyňaty.
Napadené usnesení
Návrhy na vynětí dokumentů a na organizační procesní opatření
Napadeným usnesením Tribunál, pokud jde na jedné straně o incidenční návrh na vynětí dokumentů ze spisu podaný Radou dne 11. října 2019, nařídil, aby dokumenty předložené navrhovatelkou v příloze A 14 (doporučení přijaté Komisí dne 9. června 2017 určené Radě za účelem přijetí rozhodnutí o zmocnění k zahájení jednání o mezinárodní dohodě mezi Unií a Ruskou federací o provozování plynovodu Nord Stream 2, dále jen „doporučení Komise“) a O 20 (stanovisko právní služby Rady ze dne 27. září 2017 týkající se tohoto doporučení určené stálým zástupcům členských států Unie u tohoto orgánu, dále jen „stanovisko právní služby Rady“) byly vyňaty ze spisu, přičemž se nebude přihlížet k částem žaloby a příloh této žaloby, ve kterých jsou uvedeny výňatky z těchto dokumentů. Pokud jde na druhé straně o žádost o vynětí dokumentů ze spisu podanou Radou dne 17. ledna 2020 v jejím vyjádření k návrhu na organizační procesní opatření podanému navrhovatelkou, Tribunál nařídil, aby oba dokumenty předložené navrhovatelkou jakožto přílohy M 26 a M 30 (dokumenty obsahující vyjádření Spolkové republiky Německo v rámci legislativního postupu vedoucího k přijetí sporné směrnice, dále jen „vyjádření Spolkové republiky Německo“) byly ze spisu vyňaty.
V tomto ohledu měl Tribunál nejprve v bodech 38 až 45 napadeného usnesení v podstatě za to, přičemž vycházel zejména z usnesení ze dne 14. května 2019, Maďarsko v. Parlament (
C‑650/18
, nezveřejněné,
EU:C:2019:438
), a z rozsudku ze dne 31. ledna 2020, Slovinsko v. Chorvatsko (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
), že i když se ustanovení nařízení č. 1049/2001 v řízení, které u něj probíhá, nepoužijí, tato ustanovení mají nicméně určitou orientační hodnotu s ohledem na vážení zájmů, které je nezbytné provést k učinění rozhodnutí o incidenčním návrhu, jenž zní na vynětí dokumentů uvedených v bodě 23 tohoto rozsudku.
Dále Tribunál v bodech 47 až 56 napadeného usnesení přezkoumal stanovisko právní služby Rady a rozhodl, že se tento orgán správně dovolával s ohledem na toto stanovisko ochrany právního poradenství, jak je stanovena v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.
Kromě toho Tribunál v bodech 57 až 64 napadeného usnesení přezkoumal doporučení Komise a dospěl k závěru, že Rada měla právem za to, že by zpřístupnění tohoto doporučení vedlo ke konkrétnímu a skutečnému porušení ochrany veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy, ve smyslu čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, což samo o sobě odůvodňuje vynětí uvedeného doporučení ze spisu.
Konečně v bodech 125 až 135 napadeného usnesení Tribunál přezkoumal vyjádření Spolkové republiky Německo. Vzhledem k tomu, že navrhovatelka neprokázala, že neproškrtané verze obou dokumentů obsahujících tato vyjádření byly získány řádně, a že by zpřístupnění obou těchto dokumentů mohlo vést ke konkrétnímu a skutečnému porušení ochrany veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy Unie, ve smyslu čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, zejména oslabením postavení Unie v rozhodčím řízení zahájeném proti ní navrhovatelkou, Tribunál rozhodl, že je třeba vyhovět návrhovému žádání Rady, aby dokumenty byly ze spisu vyňaty, přičemž upřesnil, že oba uvedené dokumenty nejsou každopádně takové povahy, že by se na jejich základě prokázalo, že je navrhovatelka spornou směrnicí bezprostředně dotčena ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce druhé části věty SFEU, takže není namístě, aby Tribunál požadoval po Radě, aby je předložila.
Přípustnost žaloby
Při rozhodování o námitkách nepřípustnosti vznesených Parlamentem a Radou Tribunál nejprve v bodě 78 napadeného usnesení připomněl, že okolnost, že žaloba byla podána proti směrnici, sama o sobě nepostačuje k tomu, aby byla tato žaloba prohlášena za nepřípustnou, a dále v bodech 79 až 85 tohoto usnesení připomněl, že sporná směrnice představuje legislativní akt, který je určen členským státům a použije se obecně na dotyčné hospodářské subjekty, takže přípustnost uvedené žaloby podléhá podle čl. 263 čtvrtého pododstavce druhé části věty SFEU podmínce, že navrhovatelka je touto směrnicí dotčena bezprostředně a osobně.
Na základě úvah uvedených v bodech 102 až 124 napadeného usnesení Tribunál prohlásil tutéž žalobu za nepřípustnou z důvodu, že navrhovatelka není spornou směrnicí dotčena bezprostředně.
V tomto ohledu měl Tribunál nejprve v bodech 106 a 107 napadeného usnesení v podstatě za to, že směrnice nemůže sama o sobě ukládat povinnosti jednotlivci, a vnitrostátní orgány se jí tedy jako takové nemohou vůči němu dovolávat v případě, že dosud nebyla přijata opatření k provedení této směrnice. Ustanovení sporné směrnice tak nemohou být před přijetím prováděcích opatření přímým nebo bezprostředním zdrojem povinností navrhovatelky, a z tohoto důvodu se nemohou bezprostředně dotýkat jejího právního postavení.
Tribunál v bodech 108 a 109 napadeného usnesení uvedl s odkazem na rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), že skutečnost, že napříště se činnosti navrhovatelky částečně řídí směrnicí 2009/73, je v každém případě pouze důsledkem její volby rozvíjet a udržovat svou činnost na území Unie. Vyhovět argumentaci uplatněné navrhovatelkou by znamenalo, že kdykoli by unijní normotvůrce uložil v určité oblasti hospodářským subjektům povinnosti, kterým dříve nepodléhaly, unijní právní předpisy by se nutně a bezprostředně dotýkaly těchto hospodářských subjektů ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce druhé části věty SFEU.
V bodech 110 a 111 napadeného usnesení Tribunál konstatoval, že v projednávané věci tedy takové hospodářské subjekty, jako je navrhovatelka, budou podléhat povinnostem stanoveným směrnicí 2009/73 pouze prostřednictvím vnitrostátních opatření, kterými se sporná směrnice provádí, a že ke dni podání žaloby navrhovatelky k Tribunálu Spolková republika Německo taková prováděcí opatření nepřijala.
Dále pak Tribunál v tomto bodě 111, jakož i v bodech 112 až 115 napadeného usnesení v podstatě uvedl, že v každém případě mají členské státy při provádění ustanovení směrnice 2009/73 širokou posuzovací pravomoc. Tribunál v tomto ohledu uvedl, že od vstupu sporné směrnice v platnost mohou členské státy na základě čl. 9 odst. 8 prvního pododstavce a odst. 9 této směrnice rozhodnout, že se na propojovací vedení nepoužije povinnost oddělit přepravní soustavy a provozovatele přepravních soustav, jak je stanoveno v čl. 9 odst. 1 uvedené směrnice. Dále pak na základě změn provedených spornou směrnicí, a zvláště těch, které se týkají článku 36 a článku 49a směrnice 2009/73, se vnitrostátní orgány mohou napříště rozhodnout v případě větších nových plynárenských infrastruktur a dálkových přepravních plynovodů mezi členskými státy a třetími zeměmi dokončených před dnem 23. května 2019, že udělí výjimky z některých článků směrnice 2009/73.
Konečně měl Tribunál v bodě 117 napadeného usnesení za to, že se navrhovatelka nemůže dovolávat řešení přijatého Soudním dvorem v rozsudku ze dne 13. března 2008, Komise v. Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
), za účelem podpoření své argumentace směřující k prokázání, že je spornou směrnicí bezprostředně dotčena. Právní a skutkový stav věci, ve které by vydán uvedený rozsudek, totiž není nijak srovnatelný se stavem v projednávané věci, která se týká pouze směrnice, která navíc není „atypická“ s ohledem na čl. 288 třetí pododstavec SFEU.
Návrhová žádání účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem
Navrhovatelka v kasačním opravném prostředku navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zrušil napadené usnesení;
–
zamítl námitku nepřípustnosti, prohlásil žalobu za přípustnou a vrátil věc Tribunálu, aby rozhodl z meritorního hlediska;
–
podpůrně prohlásil, že je spornou směrnicí bezprostředně dotčena, a vrátil věc Tribunálu, aby rozhodl o otázce, zda je touto směrnicí osobně dotčena, nebo aby posouzení této otázky spojil s meritem věci, a
–
uložil Parlamentu a Radě náhradu nákladů řízení.
Parlament a Rada navrhují, aby Soudní dvůr:
–
zamítl kasační opravný prostředek a
–
uložil navrhovatelce náhradu nákladů řízení.
Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 22. října, 12. a 19. listopadu 2020 bylo povoleno vedlejší účastenství Estonské republiky, Lotyšské republiky a Polské republiky na podporu návrhových žádání Parlamentu a Rady.
Dne 16. července 2021 navrhovatelka v souladu s organizačním procesním opatřením přijatým soudcem zpravodajem a generálním advokátem na základě čl. 62 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora předložila Soudnímu dvoru dokumenty, které předtím předložila Tribunálu jakožto přílohy A 14, O 20, M 26 a M 30.
Dopisem ze dne 17. března 2022 zástupci navrhovatelky informovali Soudní dvůr o tom, že od 1. března 2022 ji již nezastupují, přičemž uvedli, že jeden z těchto zástupců může být i nadále kontaktním místem mezi Soudním dvorem a navrhovatelkou až do doby, než navrhovatelka určí nového zástupce.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
Na podporu svého kasačního opravného prostředku navrhovatelka uplatňuje dva důvody. První důvod kasačního opravného prostředku, který je rozdělen na dvě části, vychází z nesprávného právního posouzení Tribunálu, podle kterého nebyla spornou směrnicí bezprostředně dotčena ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
Druhý důvod kasačního opravného prostředku vychází z několika nesprávných právních posouzení, jimiž je stiženo to, jak Tribunál přezkoumal žádosti podané Radou o vynětí dokumentů ze spisu.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
Úvodní poznámky
Pro účely přezkumu kasačního opravného prostředku je třeba uvést, že přípustnost žaloby podané navrhovatelkou znějící na zrušení sporné směrnice musí být přezkoumána s ohledem na podmínky stanovené v čl. 263 čtvrtém pododstavci druhé části věty SFEU, podle nichž je taková žaloba přípustná pouze tehdy, pokud je žalobce napadeným aktem dotčen bezprostředně a osobně. Vzhledem k tomu, že navrhovatelka není podle Tribunálu spornou směrnicí dotčena bezprostředně a tyto podmínky jsou kumulativní, Tribunál žalobu odmítl jako nepřípustnou, aniž se vyjádřil k otázce, zda byla navrhovatelka touto směrnicí dotčena osobně.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora připomenuté Tribunálem v bodě 102 napadeného usnesení podmínka, že fyzická nebo právnická osoba musí být bezprostředně dotčena opatřením, které je předmětem žaloby, vyžaduje splnění dvou kumulativních podmínek, a sice toto opatření musí jednak vyvolávat bezprostřední účinky na právní postavení této osoby a jednak adresátům pověřeným jeho provedením nesmí ponechávat žádnou posuzovací pravomoc, neboť toto provedení je čistě automatické povahy a vyplývá výlučně z unijní úpravy, aniž je třeba použít další zprostředkující předpisy (rozsudek ze dne 28. února 2019, Rada v. Growth Energy a Renewable Fuels Association,
C‑465/16 P
,
EU:C:2019:155
, bod
, jakož i citovaná judikatura).
Totéž platí, jak Tribunál rovněž uvedl v bodě 103 napadeného usnesení, pokud je možnost, aby adresáti nevyhověli unijnímu aktu, čistě teoretická, jelikož o jejich vůli vyvodit důsledky v souladu s tímto aktem není pochyb (rozsudky ze dne 23. listopadu 1971, Bock v. Komise,
62/70
,
EU:C:1971:108
, body
až
, a ze dne 4. prosince 2019, PGNiG Supply & Trading v. Komise,
C‑117/18 P
, nezveřejněný,
EU:C:2019:1042
, bod
a citovaná judikatura).
Oběma částmi prvního důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelka zpochybňuje to, jak Tribunál použil první a druhou z podmínek uvedených v bodě 43 tohoto rozsudku.
K první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku
–
Argumentace účastníků řízení
V první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku, která se týká bodů 106 až 111 napadeného usnesení, navrhovatelka tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když dospěl k závěru, že sporná směrnice nevyvolává bezprostřední účinky na její právní postavení z důvodu, že se jedná o směrnici.
V tomto ohledu navrhovatelka zaprvé tvrdí, že důvod Tribunálu v napadeném usnesení, podle kterého se směrnice nemůže sama o sobě před přijetím prováděcích opatření dotyčným členským státem nebo uplynutím lhůty stanovené za tímto účelem bezprostředně dotýkat právního postavení hospodářského subjektu, je principiálně nesprávný. To by totiž znamenalo, že by nebylo možné podat žádnou žalobu na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU proti směrnici, neboť v praxi lhůta pro podání žaloby systematicky uplyne před přijetím nezbytných prováděcích opatření. Na základě tohoto důvodu Tribunál nerespektoval judikaturu, která přesto byla citována v bodě 78 napadeného usnesení, podle níž skutečnost, že akt byl přijat ve formě směrnice, sama o sobě nepostačuje k tomu, aby byla vyloučena možnost, že se její ustanovení mohou dotýkat jednotlivce bezprostředně a osobně.
Zadruhé navrhovatelka tvrdí, že okolnost zdůrazněná Tribunálem v bodě 111 napadeného usnesení, že k datu podání své žaloby Spolková republika Německo ještě spornou směrnici neprovedla, postrádá relevanci. Podle navrhovatelky totiž skutečnost, že právní postavení určité osoby je směrnicí bezprostředně dotčeno, závisí na obsahu této směrnice, a nikoli na případném přijetí opatření k provedení této směrnice. V tomto ohledu navrhovatelka dodává, že podmínka přípustnosti, podle které musí být žalobce napadeným aktem bezprostředně dotčen ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, je totožná bez ohledu na to, zda se jedná o druhou nebo třetí část věty tohoto ustanovení, což nutně znamená, že podmínka, podle níž napadený akt „nevyžaduje přijetí prováděcích opatření“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU třetí části věty, je další podmínkou odlišnou od této podmínky přípustnosti.
Zatřetí navrhovatelka tvrdí, že k datu podání její žaloby na neplatnost bylo účinkem sporné směrnice to, že se na ni vztahovala pravidla směrnice 2009/73, ačkoli se na ni před jejím přijetím nevztahovala. Taková změna právního postavení má pro ni hluboké a závažné právní účinky. Pokud dotyčné členské státy nemají žádný prostor pro uvážení při provádění unijního opatření, jako je tomu v projednávaném případě, lhůta pro provedení tohoto opatření se podobá pouze časovému odložení plné použitelnosti tohoto opatření.
Konečně se začtvrté navrhovatelka domnívá, že žádná skutečnost neumožňuje, aby Tribunál uvedl, jak podle všeho zmínil v bodě 109 napadeného usnesení, že by uznání toho, že je bezprostředně dotčena spornou směrnicí, znamenalo oprávnění jakéhokoliv subjektu zpochybnit každé legislativní opatření, které mu ukládá nové povinnosti, když hlavním omezením, které brání „širokému otevření dveří“ pro legislativní opatření, je podmínka přípustnosti, podle níž musí být žalobce osobně dotčen opatřením, proti kterému podal žalobu.
Parlament a Rada naproti tomu s úvahami Tribunálu souhlasí.
Podle Parlamentu byl Tribunál oprávněn rozhodnout, že se směrnice, včetně sporné směrnice, nemůže sama o sobě před přijetím prováděcích opatření nebo uplynutím lhůty stanovené za tímto účelem bezprostředně dotknout právního postavení hospodářského subjektu ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
Kromě toho má Parlament za to, že argumentace navrhovatelky, podle které se lhůta pro provedení podobá „pouze časovému odložení plné použitelnosti“ dotčeného opatření, je rovněž nesprávná. Tato argumentace vychází z předpokladu, že toto opatření může obecně vyvolávat bezprostřední účinky na právní postavení žalobkyně, čemuž tak není.
Parlament kromě toho sdílí analýzu Tribunálu, podle které by vyhovění argumentaci navrhovatelky mělo za následek, že by podmínka, podle které musí být žalobce bezprostředně dotčen opatřením, proti kterému podává žalobu, byla zbavena veškerého užitečného účinku. Všechny nové právní předpisy by se pak totiž bezprostředně dotýkaly všech fyzických nebo právnických osob, které působí v oblasti, kterou upravují.
Rada tvrdí, že argumentace navrhovatelky spočívá na nesprávném výkladu napadeného usnesení, jelikož Tribunál nerozhodl, že forma dotčeného opatření jako směrnice je sama o sobě dostatečná k vyloučení možnosti, že by její právní postavení bylo spornou směrnicí bezprostředně dotčeno. Tribunál naopak dospěl právem k závěru, že se sporná směrnice bezprostředně nedotýká právního postavení navrhovatelky, neboť německý regulační orgán, Bundesnetzagentur (Spolková agentura pro regulaci sítí, Německo), nemůže po navrhovatelce požadovat, aby splnila povinnosti stanovené ve sporné směrnici, vzhledem k tomu, že Spolková republika Německo nepřijala opatření k provedení této směrnice.
Kromě toho sporná směrnice jako směrnice ve smyslu čl. 288 třetího pododstavce SFEU nemůže být sama o sobě namítána vůči jednotlivcům, což navrhovatelka ostatně nezpochybňuje.
Rada dodává, že výklad uplatněný navrhovatelkou, podle kterého podmínka, že právní postavení žalobce musí být bezprostředně dotčeno opatřením, proti kterému podal žalobu, musí být zkoumána z hlediska podstaty dotčeného opatření, nemá žádnou oporu v judikatuře. Dále se podmínka týkající se aktů, které „nevyžadují přijetí prováděcích opatření“, vztahuje pouze na nařizovací akty ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce třetí části věty SFEU. Posledně uvedená podmínka tedy nemůže změnit podmínku, podle níž musí být žalobce bezprostředně dotčen opatřením, proti kterému podal žalobu, ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce druhé části věty SFEU.
Estonská, lotyšská a polská vláda v podstatě podporují argumentaci uplatněnou Parlamentem a Radou.
Polská vláda dodává, že směrnice 2009/73 byla použitelná na plynovod Nord Stream 2 již před přijetím sporné směrnice, jejímž cílem bylo pouze stanovit praktické podmínky provedení a uplatňování směrnice 2009/73 ve vztahu k takovým plynovodům, jako je plynovod Nord Stream 2.
Kromě toho podle této vlády musí být podmínka, podle které musí být žalobce bezprostředně dotčen opatřením, proti kterému podal žalobu, splněna k datu podání žaloby, což v projednávaném případě nutně nebylo splněno. Je totiž nesporné, že plynovod Nord Stream 2 nebyl dokončen ke dni vstupu sporné směrnice v platnost ani k datu podání žaloby podané navrhovatelkou.
–
Závěry Soudního dvora
První část prvního důvodu kasačního opravného prostředku se týká otázky, zda se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že sporná směrnice nevyvolává bezprostřední účinky na právní postavení navrhovatelky, a nesplňuje tudíž první ze dvou podmínek uvedených v judikatuře připomenuté v bodě 43 tohoto rozsudku.
Zaprvé je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že žalobu na neplatnost podle článku 263 SFEU lze podat vůči veškerým ustanovením přijatým orgány v jakékoliv formě, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky (rozsudek ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, bod
a citovaná judikatura).
Za účelem určení, zda má akt takové účinky, a zda tedy může být předmětem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU, je třeba vycházet z podstaty tohoto aktu a posoudit uvedené účinky podle takových objektivních kritérií, jako je obsah tohoto aktu, případně s přihlédnutím k souvislostem přijetí tohoto aktu, jakož i pravomocem orgánu, jenž je jeho autorem (rozsudek ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, bod
).
Způsobilost aktu vyvolávat bezprostřední účinky na právní postavení fyzické nebo právnické osoby tak nemůže být posuzována pouze s ohledem na skutečnost, že tento akt má formu směrnice.
I když Tribunál v bodě 78 napadeného usnesení zdůraznil, že okolnost, že žaloba byla podána proti směrnici, sama o sobě nepostačuje k tomu, aby byla tato žaloba prohlášena za nepřípustnou, jeví se, že v pokračujících úvahách, zejména v bodech 106 a 107 tohoto usnesení, Tribunál za účelem učinění závěru, že sporná směrnice nevyvolává bezprostřední účinky na právní postavení navrhovatelky, vycházel hlavně ze skutečnosti, že směrnice nemůže sama o sobě zakládat povinnosti k tíži jednotlivce nebo být přímým nebo bezprostředním zdrojem takových povinností, pokud nebyla přijata prováděcí opatření.
Jak v tomto ohledu navrhovatelka správně uvádí, jelikož se všechny směrnice vyznačují tím, že samy o sobě nejsou způsobilé ukládat povinnosti jednotlivcům nebo vůči nim nemohou být uplatňovány (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. srpna 2018, Smith,
C‑122/17
,
EU:C:2018:631
, bod
a citovaná judikatura), z úvah přijatých Tribunálem vyplývá, že je kategoricky vyloučeno, že směrnice mohou vyvolávat bezprostřední účinky na právní postavení jednotlivců, a na základě toho být předmětem žaloby na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
Takový přístup v konečném důsledku vede v rozporu s tím, co je uvedeno v bodech 63 a 64 tohoto rozsudku, k tomu, že pro účely přezkumu podmínky, podle níž opatření, které je předmětem žaloby, musí mít bezprostřední účinky na právní postavení žalobce, upřednostňuje formu dotčeného opatření, a sice formu směrnice, před samotnou podstatou tohoto opatření.
Zadruhé totéž platí pro odůvodnění Tribunálu obsažené v bodech 110 a 111 napadeného usnesení, podle kterého je právní postavení jednotlivců dotčeno v zásadě nikoliv směrnicí, ale pouze opatřeními provádějícími tuto směrnici, zatímco k datu podání žaloby na neplatnost dotyčný členský stát, v projednávané věci Spolková republika Německo, žádné z těchto opatření nepřijal.
Je zajisté pravda, že podle ustálené judikatury mají všechny členské státy, jimž je směrnice určena, povinnost ve svém vnitrostátním právním řádu přijmout veškerá opatření nezbytná k zajištění plné účinnosti směrnice v souladu s cílem, jejž sleduje (rozsudek ze dne 8. května 2008, Danske Svineproducenter,
C‑491/06
,
EU:C:2008:263
, bod
).
Potvrzení přístupu Tribunálu uvedeného v bodě 68 tohoto rozsudku by však rovněž vedlo k závěru, že směrnice nemohou nikdy vyvolávat bezprostřední účinky na právní postavení jednotlivců, jelikož tyto účinky jsou vždy spojeny s opatřeními přijatými za účelem jejich provedení, a nikoli se samotnými směrnicemi.
Tytéž body napadeného usnesení kromě toho opomíjí rozlišování, které je třeba činit mezi podmínkou, podle které se akt, který je předmětem žaloby, musí žalobce dotýkat bezprostředně, a podmínkou, že takový akt nesmí vyžadovat přijetí prováděcích opatření, která je uvedena ve třetí části věty čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
Tato třetí část věty, která se týká práva podat žalobu proti nařizovacím aktům, tak stanoví podmínku, podle níž musí být žalobce bezprostředně dotčen aktem, proti němuž podal žalobu, a zároveň podmínku, která k tomu, aby žaloba byla přípustná, ukládá, že takové akty nevyžadují přijetí prováděcích opatření, přičemž posledně uvedená podmínka se tak připojuje k první podmínce, a s touto podmínkou ji tedy nelze zaměnit.
Podmínka, podle které musí být žalobce napadeným aktem bezprostředně dotčen, která je v totožném znění uvedena jak ve druhé části věty čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, tak ve třetí části věty tohoto ustanovení, musí mít stejný význam v každé z těchto částí věty. Posouzení této podmínky objektivní povahy se totiž nemůže měnit v závislosti na jednotlivých částech věty tohoto ustanovení.
Každý akt, ať už má povahu nařizovacího aktu nebo jinou povahu, se tedy může v zásadě bezprostředně dotýkat jednotlivce, a tedy vyvolávat bezprostřední účinky na jeho právní postavení, nezávisle na skutečnosti, zda vyžaduje přijetí prováděcích opatření, a pokud jde o směrnici, včetně opatření k jejímu provedení do vnitrostátního práva. V případě, že předmětná směrnice takové účinky vyvolává, tak okolnost, že opatření provádějící tuto směrnici byla přijata nebo ještě musí být přijata, není jako taková relevantní, jelikož tato opatření nezpochybňují přímou povahu vztahu mezi touto směrnicí a těmito účinky za podmínky, že uvedená směrnice neponechává členským státům žádnou posuzovací pravomoc, pokud jde o uložení uvedených účinků tomuto jednotlivci. Posledně uvedená podmínka je předmětem přezkumu druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku.
Zatřetí, pokud jde o přezkum způsobilosti sporné směrnice vyvolávat bezprostřední účinky na právní postavení navrhovatelky v souladu s kritérii uvedenými v bodě 63 tohoto rozsudku, je třeba konstatovat, že sporná směrnice tím, že rozšiřuje působnost směrnice 2009/73 na taková propojovací vedení mezi členskými státy a třetími zeměmi, jako je propojovací vedení, které navrhovatelka zamýšlí provozovat, má za následek, že provozování tohoto propojovacího vedení podléhá pravidlům stanoveným v posledně uvedené směrnici, přičemž se tak na navrhovatelku budou vztahovat specifické povinnosti, které v tomto ohledu stanoví, mezi něž patří zejména povinnosti v oblasti oddělení přepravních soustav a provozovatelů přepravních soustav na základě článku 9 směrnice 2009/73, a povinnosti týkající se systému přístupu třetích osob k soustavě na základě zveřejněných sazeb, které schválil dotčený regulační orgán nebo které byly vypočteny na základě metodiky schválené posledně uvedeným orgánem, které jsou stanoveny v článku 32 směrnice 2009/73.
Jak bylo v tomto ohledu uvedeno v bodě 74 tohoto rozsudku, je jako taková irelevantní skutečnost, že stanovení těchto povinností vyžaduje, aby dotyčný členský stát, v projednávané věci Spolková republika Německo, přijal prováděcí opatření, nemá-li tento členský stát prostor pro uvážení s ohledem na tato prováděcí opatření, který by mohl zabránit tomu, aby byly uvedené povinnosti navrhovatelce uloženy. V případě neexistence takového prostoru pro uvážení totiž uvedená prováděcí opatření nezpochybňují přímou povahu vztahu mezi spornou směrnicí a uložením týchž povinností.
S ohledem na výše uvedené je třeba konstatovat, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že sporná směrnice nevyvolává bezprostřední účinky na právní postavení navrhovatelky.
Je třeba odmítnout rovněž argumenty polské vlády, jejichž cílem je prokázat, že navrhovatelka nebyla spornou směrnicí bezprostředně dotčena z důvodů odlišných od důvodů, které Tribunál uvedl v napadeném usnesení.
Pokud jde o argument, podle kterého se směrnice 2009/73 použila již před vstupem sporné směrnice v platnost na taková propojovací vedení, jako je propojovací vedení navrhovatelky, je tento argument každopádně jasně v rozporu s cílem posledně uvedené směrnice, jak je uveden v bodech 3 a 4 odůvodnění této směrnice, a zároveň se změnou definice pojmu „propojovací vedení“ uvedené v čl. 2 bodu 17 směrnice 2009/73.
Dále na rozdíl od toho, co tvrdí polská vláda, skutečnost, že sporná směrnice vyvolává bezprostřední účinky na právní postavení navrhovatelky, nemůže být vyloučena ani z důvodu, že ke dni vstupu této směrnice v platnost ani ke dni podání žaloby proti uvedené směrnici propojovací vedení navrhovatelky ještě nebylo dokončeno. Navrhovatelka totiž v okamžiku přijetí a vstupu uvedené směrnice v platnost již uskutečnila významné investice za účelem výstavby tohoto propojovacího vedení, která se nacházela v pokročilém stadiu. Dále směrnice 2009/73, zejména její článek 36, který za určitých podmínek umožňuje udělení výjimky pro projekty plynárenských infrastruktur, zohledňuje právě případ výstavby nových plynovodů, a v důsledku toho má upravovat rovněž případ plánovaných a dosud neuskutečněných plynovodů.
Za těchto podmínek musí být první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku vyhověno.
Ke druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku
–
Argumentace účastníků řízení
Ve druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku, která se týká bodů 111 až 115 napadeného usnesení, navrhovatelka tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že sporná směrnice ponechává členským státům určitý prostor pro uvážení.
Navrhovatelka zaprvé tvrdí, že přístup Tribunálu v tomto ohledu je nesprávný, jelikož vychází z obecného hodnocení, aniž byla specificky zkoumána míra, v níž bylo její právní postavení bezprostředně dotčeno spornou směrnicí s ohledem na předmět její žaloby v souladu s judikaturou vycházející z rozsudků ze dne 19. prosince 2013, Telefónica v. Komise (
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, body
a
), jakož i ze dne 27. února 2014, Stichting Woonpunt a další v. Komise (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, body
a
).
Navrhovatelka zadruhé tvrdí, pokud jde o povinnosti v oblasti oddělení, kterým podléhá po vstupu sporné směrnice v platnost, že je sice zajisté pravda, že směrnice 2009/73 poskytuje členským státům možnost zavést jiná řešení než plné oddělení, avšak obě alternativní složky, které mohou být relevantní v projednávaném případě, a sice nezávislý provozovatel soustavy a nezávislý provozovatel přepravních soustav, mají stejně jako plné oddělení značný negativní dopad na její právní postavení. Totéž platí pro pravidla týkající se přístupu třetích osob a regulace sazeb, které se na ni v každém případě použijí. V souladu se zněním rozsudku ze dne 13. března 2008, Komise v. Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
), jsou tak zásahy do právního postavení navrhovatelky důsledkem sporné směrnice, jakož i směrnice 2009/73, kterou mění, a zejména požadavku na dosažení výsledku stanoveného těmito směrnicemi.
Zatřetí navrhovatelka tvrdí, že pokud jde o existenci případného prostoru pro uvážení, který měl dotyčný členský stát v rámci provádění výjimek stanovených v článcích 36 a 49a směrnice 2009/73, měl být takový prostor pro uvážení stanoven s ohledem na její konkrétní situaci a předmět její žaloby, přičemž je třeba upřesnit, že tato žaloba se týká především článku 49a směrnice 2009/73, zavedeného spornou směrnicí. Pokud jde přitom o výjimku stanovenou posledně uvedeným ustanovením, unijní normotvůrce chtěl tím, že omezil tuto výjimku na dálkové přepravní plynovody „dokončené před dnem 23. května 2019“, Spolkové republice Německo neponechat žádný prostor pro uvážení, jelikož datum tohoto omezení bylo zvoleno právě za účelem vyloučení toho, aby navrhovatelka mohla využít této výjimky. Stejně tak je podle ní nesporné, že se na její plynovod nevztahuje výjimka stanovená v článku 36 směrnice 2009/73, přičemž německé orgány nemají v tomto ohledu prostor pro uvážení.
Parlament a Rada naproti tomu s úvahami Tribunálu souhlasí.
Parlament zaprvé uvádí, že judikatura vycházející z rozsudku ze dne 27. února 2014, Stichting Woonpunt a další v. Komise (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
), citovaná navrhovatelkou, se týká nařizovacích aktů, a nikoli legislativních aktů, přičemž tato judikatura nemůže zpochybnit restriktivní přístup, který panuje, pokud jde o žaloby jednotlivců proti posledně uvedeným aktům.
Zadruhé podle názoru Parlamentu znění sporné směrnice ponechává členským státům významný prostor pro uvážení, zejména v čl. 9 odst. 8 a 9 směrnice 2009/73 a v článku 49a této směrnice. V tomto kontextu je třeba přezkoumat všechna ustanovení sporné směrnice, a nikoli pouze možnost získat výjimku na základě článku 49a směrnice 2009/73.
Zatřetí rozsudek ze dne 13. března 2008, Komise v. Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
), zmíněný navrhovatelkou, se týká věci, ve které napadený akt na rozdíl od projednávané věci neponechává vnitrostátním orgánům žádný prostor pro uvážení.
Rada zaprvé uvádí, že žaloba navrhovatelky směřovala proti celé sporné směrnici, takže prostor pro uvážení ponechaný členským státům měl být analyzován ve světle této směrnice jako celku.
Zadruhé Rada tvrdí, že argumentace, podle které neexistovala žádná pochybnost o způsobu, jakým Spolková republika Německo provede spornou směrnici, je od základu chybná. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 4. prosince 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo v. Komise (
C‑342/18 P
, nezveřejněný,
EU:C:2019:1043
), rozhodl, že článek 36 směrnice 2009/73 přiznává vnitrostátním regulačním orgánům posuzovací pravomoc za účelem udělení výjimek z pravidel zavedených touto směrnicí. Stejná logika se použije, pokud jde o výjimku stanovenou v článku 49a uvedené směrnice.
Zatřetí podle Rady Tribunál rovněž právem dospěl k závěru, že právní a skutková situace navrhovatelky není srovnatelná se situací ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 13. března 2008, Komise v. Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). Na rozdíl od aktu napadeného v uvedené věci je totiž sporná směrnice svojí formou a obsahem „typickou“ směrnicí ve smyslu čl. 288 třetího pododstavce SFEU, to znamená, že „je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo“, přičemž „volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům“. V důsledku toho neexistuje příčinná souvislost mezi spornou směrnicí a účinky vyvolanými na právní postavení navrhovatelky.
Estonská, lotyšská a polská vláda v podstatě podporují argumentaci uplatněnou Parlamentem a Radou.
–
Závěry Soudního dvora
Druhá část prvního důvodu kasačního opravného prostředku se týká otázky, zda se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že sporná směrnice ponechává členským státům při jejím provádění určitý prostor pro uvážení v souladu s druhou ze dvou podmínek uvedených v judikatuře připomenuté v bodě 43 tohoto rozsudku.
Na prvním místě z konstatování učiněného v bodě 63 tohoto rozsudku vyplývá, že otázka, zda akt ponechává adresátům pověřeným jeho provedením posuzovací pravomoc, musí být přezkoumána s ohledem na samotnou podstatu takového aktu.
Dále pouhá okolnost, že napadený akt musí být předmětem prováděcích opatření, a pokud jde o směrnici, i opatření za účelem jejího provedení do vnitrostátního práva, nutně neznamená existenci prostoru pro uvážení pro adresáty takového aktu, jak je uvedeno v bodě 74 tohoto rozsudku.
Na druhém místě, pokud jako v projednávané věci může daný akt vyvolávat vícero právních účinků v závislosti na různých situacích, na které se má uvedený akt použít, musí být existence prostoru pro uvážení nutně posuzována s ohledem na konkrétní právní účinky, kterých se týká žaloba a které mohou skutečně nastat, pokud jde o právní postavení dotyčné osoby.
Pro účely posouzení, zda akt ponechává těm, kterým je určen, prostor pro uvážení za účelem jeho provedení, je třeba zkoumat právní účinky vyvolané ustanoveními tohoto aktu, kterých se žaloba týká, pokud jde o postavení osoby uplatňující právo podat žalobu na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce druhé části věty SFEU (obdobně viz rozsudky ze dne 27. února 2014, Stichting Woonpunt a další v. Komise,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, body
a
, a ze dne 13. března 2018, European Union Copper Task Force v. Komise,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, body
a
).
Na rozdíl od toho, co uvádí Parlament a Rada, je tomu tak i v případě, kdy se žaloba formálně týká dotyčného aktu v plném rozsahu, pokud důvody vznesené na podporu této žaloby umožňují prokázat, že předmět žaloby se ve skutečnosti týká specifických aspektů tohoto aktu.
Na třetím místě je třeba konstatovat, že na podporu svého tvrzení směřujícího k prokázání neexistence prostoru pro uvážení, který by sporná směrnice ponechávala členským státům, co se týče účinků vyvolaných touto směrnicí, pokud jde o její právní postavení, navrhovatelka v rámci své žaloby v podstatě uvedla, že sporná směrnice má v návaznosti na provedenou změnu pojmu „propojovací vedení“ podle čl. 2 bodu 17 směrnice 2009/73 za následek, že se na ni vztahují specifické povinnosti uvedené v této směrnici týkající se oddělení přepravních soustav a provozovatelů přepravních soustav, uvedené v článku 9 zmíněné směrnice, jakož i povinnosti týkající se přístupu třetích osob a regulace sazeb, uvedené v článku 32 téže směrnice, aniž má možnost využít výjimky z těchto pravidel na základě článku 36 směrnice 2009/73 nebo článku 49a uvedené směrnice, jak byl doplněn spornou směrnicí.
S ohledem na tato ustanovení a konkrétní situaci navrhovatelky je tudíž třeba určit, zda v návaznosti na přijetí a vstup sporné směrnice v platnost ponechává směrnice 2009/73 Spolkové republice Německo určitý prostor pro uvážení za účelem provedení těchto ustanovení, a zejména jejich použití na navrhovatelku.
Pokud jde v tomto ohledu zaprvé o výjimky stanovené v článcích 36 a 49a směrnice 2009/73, Tribunál v bodech 114 a 115 napadeného usnesení připomněl existenci těchto možností výjimky, přičemž upřesnil, že vnitrostátní regulační orgány mají pro účely uplatnění výjimky stanovené v tomto článku 49a širokou posuzovací pravomoc, pokud jde o udělení takové výjimky.
Tribunál tím však opomněl přezkoumat s přihlédnutím k situaci navrhovatelky a s ohledem na podstatu těchto výjimek, zda se tyto výjimky mohou na situaci navrhovatelky vztahovat a zda sporná směrnice ponechává dotčenému členskému státu v rámci jejího provádění určitý prostor pro uvážení, pokud jde o navrhovatelku.
Pokud jde o existenci takového prostoru pro uvážení na základě výjimek stanovených v článcích 36 a 49a směrnice 2009/73, je třeba konstatovat, jak v podstatě uvedl generální advokát rovněž v bodech 74 a 75 svého stanoviska, že žádná z těchto výjimek se nemůže vztahovat na situaci navrhovatelky, jelikož jednak o investicích pro plynovod Nord Stream 2 bylo rozhodnuto již ke dni přijetí sporné směrnice, což vylučuje, aby se na tento plynovod vztahovala výjimka na základě článku 36 směrnice 2009/73, který se použije na větší nové plynárenské infrastruktury a na významná zvýšení kapacity stávající infrastruktur, a jednak k tomuto datu bylo zřejmé, že uvedený plynovod nemůže být dokončen před 23. květnem 2019, což bránilo udělení výjimky na základě článku 49a této směrnice.
Za těchto okolností je zajisté pravda, že i když členské státy mají určitý prostor pro uvážení, pokud jde o udělení takových výjimek plynárenským podnikům, které splňují podmínky stanovené v článcích 36 a 49a směrnice 2009/73, naproti tomu nemají žádný prostor pro uvážení, pokud jde o možnost udělit tyto výjimky navrhovatelce, která tyto podmínky nesplňuje. Existuje tedy přímá souvislost mezi vstupem sporné směrnice v platnost a tím, že tato směrnice ukládá navrhovatelce povinnosti stanovené směrnicí 2009/73, uvedené v bodě 75 tohoto rozsudku.
Zadruhé je za těchto podmínek třeba přezkoumat, zda dotyčný členský stát má ve vztahu k navrhovatelce posuzovací pravomoc pro účely určení výsledku, jehož má být dosaženo, což by mohlo mít za následek, že se navrhovatelka nicméně těmto povinnostem vyhne.
Pokud jde v tomto ohledu o povinnost oddělení stanovenou v článku 9 směrnice 2009/73, Tribunál konstatoval v bodě 112 napadeného usnesení, že členské státy mají za určitých podmínek možnost na základě čl. 9 odst. 8 druhého pododstavce písm. a) a b) a odst. 9 této směrnice tuto povinnost nepoužít, zejména na taková propojovací vedení, jako je plynovod Nord Stream 2. V takovém případě musejí tyto členské státy namísto oddělení vlastnických struktur od dodavatelských a výrobních struktur určit buď nezávislého provozovatele soustav na základě článku 14 uvedené směrnice, nebo nezávislého provozovatele přepravní soustavy. Uvedené členské státy tedy podle Tribunálu mají v tomto ohledu posuzovací pravomoc.
Takové konstatování však nemůže stačit k prokázání existence posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů, pokud jde o povinnost oddělení stanovenou v článku 9 směrnice 2009/73.
Z bodu 13 odůvodnění směrnice 2009/73 totiž vyplývá, že i kdyby obě složky navrhované alternativy, pokud jde o povinnost oddělení stanovenou v čl. 9 odst. 1 této směrnice, měly „umožnit, aby vertikálně integrované podniky nadále vlastnily majetek tvořící síť“, a „současně zajistit oddělení zájmů“, nezávislý provozovatel soustavy nebo nezávislý provozovatel přepravní soustavy musí „plni[t] všechny funkce provozovatele soustavy“ a podléhat „podrobn[é] regulac[i] spolu s rozsáhlým mechanismem regulační kontroly“.
Z toho vyplývá, jak generální advokát v podstatě uvedl rovněž v bodech 80 a 81 svého stanoviska, že bez ohledu na možnost, která bude nakonec upřednostněna mezi možnostmi uvedenými v bodě 107 tohoto rozsudku, bude právní postavení navrhovatelky nevyhnutelně změněno, jelikož článek 9 směrnice 2009/73 nabízí členským státům pouze volbu prostředků, kterými musí být dosaženo přesně vymezeného výsledku, a sice skutečného oddělení dopravních struktur od výrobních a dodavatelských struktur. Členské státy sice nejsou zbaveny veškerého rozhodovacího prostoru k provedení tohoto článku 9, nemají však žádnou posuzovací pravomoc, pokud jde o povinnost oddělení stanovenou tímto ustanovením, takže se jí navrhovatelka nemůže vyhnout bez ohledu na volbu učiněnou mezi jednou ze tří metod stanovených uvedeným ustanovením.
Totéž platí pro povinnosti vyplývající z článku 32 směrnice 2009/73, vykládaného ve spojení s jejím čl. 41 odst. 6, 8 a 10. Uvedené povinnosti ukládají zejména provozovatelům přepravních soustav podléhajícím této směrnici poskytnout přístup k jejich soustavě třetím osobám na základě systému používaného objektivně a bez diskriminace na základě zveřejněných sazeb, přiměřených a schválených příslušným regulačním orgánem. Tento orgán musí v rámci schvalování těchto sazeb zejména zajistit, aby byly provozovatelům poskytnuty přiměřené pobídky pro zvyšování účinnosti.
I když totiž tyto povinnosti vyžadují, aby zejména vnitrostátní regulační orgány přijaly opatření technické povahy za účelem jejich konkretizace, nic to nemění na tom, že taková opatření nemohou změnit výsledek, který uvedené povinnosti způsobují, a sice že provozovatelé přepravních soustav zaručují třetím osobám nediskriminační přístup k této soustavě za podmínek stanovených směrnicí 2009/73, a to s cílem zajistit všem účastníkům trhu účinný přístup na tento trh.
V tomto ohledu měl Tribunál v bodě 117 napadeného usnesení rovněž neprávem za to, že se navrhovatelka nemůže dovolávat rozsudku ze dne 13. března 2008, Komise v. Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). I když se totiž věc, ve které byl vydán uvedený rozsudek, liší od projednávané věci v rozsahu, v němž se týkala právních účinků vyvolaných rozhodnutím přijatým Komisí na základě směrnice, nic to nemění na tom, že závaznost tohoto rozhodnutí byla v konečném důsledku založena na této směrnici a uvedené rozhodnutí každopádně určovalo, podobně jako výše uvedená ustanovení sporné směrnice zmíněná v bodech 110 a 111 tohoto rozsudku, výsledek, jehož má být dosaženo, ve vztahu k němuž členské státy neměly žádnou posuzovací pravomoc.
V důsledku toho se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že sporná směrnice ponechává členským státům určitý prostor pro uvážení, aniž zohlednil situaci navrhovatelky a skutečnost, že přímým důsledkem vstupu sporné směrnice v platnost bylo to, že se na navrhovatelku vztahovaly povinnosti, jejichž výsledek nemohl být změněn. Za těchto okolností musí být druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku rovněž vyhověno.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba dospět k závěru, že první důvod kasačního opravného prostředku je opodstatněný, jelikož Tribunál neprávem rozhodl, že navrhovatelka není spornou směrnicí bezprostředně dotčena. Z toho vyplývá, že bod 4 výroku napadeného usnesení musí být zrušen v rozsahu, v němž v něm byla žaloba podaná navrhovatelkou z tohoto důvodu odmítnuta jako nepřípustná.
Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku
–
Argumentace účastníků řízení
Ve druhém důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelka uvádí, že se Tribunál dopustil několika nesprávných právních posouzení při přezkumu žádosti Rady o vynětí dokumentů ze spisu, které jej vedly k tomu, že neprávem nařídil, aby stanovisko právní služby Rady, doporučení Komise a vyjádření Spolkové republiky Německo byla vyňata ze spisu, a že se nebude přihlížet k částem žaloby a příloh této žaloby, ve kterých jsou uvedeny výňatky z těchto dokumentů.
V tomto ohledu navrhovatelka zaprvé uvádí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že své posouzení založil v plném rozsahu na rámci stanoveném nařízením č. 1049/2001, které upravuje přístup veřejnosti k dokumentům, aniž zjišťoval, zda jsou dotčené dokumenty užitečné pro vyřešení sporu, jak vyžaduje judikatura vycházející z rozsudku ze dne 12. května 2015Dalli v. Komise (
T‑562/12
,
EU:T:2015:270
).
Zadruhé navrhovatelka uvádí, že se Tribunál rovněž dopustil nesprávného právního posouzení, když na dotčené dokumenty použil restriktivní právní rámec vymezený Soudním dvorem za závažných a specifických okolností věcí, ve kterých bylo vydáno usnesení ze dne 14. května 2019, Maďarsko v. Parlament (
C‑650/18
, nezveřejněné,
EU:C:2019:438
) a rozsudek ze dne 31. ledna 2020, Slovinsko v. Chorvatsko (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
). Navrhovatelka má zejména za to, že všechny tyto dokumenty jsou součástí přípravných prací ke sporné směrnici, takže spadají do oblasti působnosti zásady zvýšené transparentnosti zakotvené v rozsudku ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada (
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Tribunál kromě toho opomněl odpovědět na argumentaci, podle níž byly některé části stanoviska právní služby Rady ve velmi široké míře zmíněny samotnými unijními orgány v návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2009/73 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem.
Zatřetí navrhovatelka uvádí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když přiznal značný význam rozhodčímu řízení, které zahájila na základě Smlouvy o energetické chartě podepsané v Lisabonu dne 17. prosince 1994 (
Úř. věst. 1994, L 380, s. 24
), schválené jménem Evropských společenství rozhodnutím 98/181/ES, ESUO, Euratom Rady a Komise ze dne 23. září 1997 (
Úř. věst. 1998, L 69, s. 1
; Zvl. vyd. 12/02, s. 24). Tribunál odůvodnil použitý přístup nezbytností chránit veřejný zájem, pokud jde o mezinárodní vztahy, ve smyslu čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, avšak nevysvětlil, jak by jej mohlo předložení dotčených dokumentů případně poškodit. Rozhodčí řízení totiž nespadá pod „mezinárodní vztahy“ ve smyslu tohoto ustanovení.
Rada namítá nepřípustnost druhého důvodu kasačního opravného prostředku vzhledem k tomu, že podle jejího názoru tento důvod směřuje k tomu, aby Soudní dvůr znovu přezkoumal posouzení skutkového stavu provedené Tribunálem.
Parlament a Rada mají kromě toho za to, že druhý důvod kasačního opravného prostředku musí být v každém případě zamítnut jako neopodstatněný.
Parlament zaprvé zdůrazňuje, že celá argumentace navrhovatelky spočívá na nesprávném předpokladu, podle kterého Tribunál opomněl přezkoumat, zda jsou dotčené dokumenty „zjevně relevantní pro vyřešení sporu“, přičemž Rada v této souvislosti dodala, že Tribunál ustanovení nařízení č. 1049/2001 nepoužil výlučně, ani přímo. Podle Rady Tribunál ve skutečnosti poměřil dotčené zájmy v souladu s judikaturou vycházející z rozsudku Tribunálu ze dne 12. května 2015, Dalli v. Komise (
T‑562/12
,
EU:T:2015:270
).
Zadruhé Rada v tomto ohledu upřesnila, že Tribunál nerozhodl, že dokumenty mohou být zpravidla použity v řízení pouze tehdy, pokud jejich předložení povolil autor nebo žalovaný orgán. Tribunál naopak podrobně analyzoval všechny okolnosti věci, která mu byla předložena, a dospěl k závěru, že vynětí dotčených dokumentů ze spisu je nezbytné z důvodů veřejného zájmu.
Zatřetí Parlament uvádí, že Tribunál v souladu s judikaturou vycházející z usnesení ze dne 14. května 2019, Maďarsko v. Parlament (
C‑650/18
, nezveřejněné,
EU:C:2019:438
), a z rozsudku ze dne 31. ledna 2020, Slovinsko v. Chorvatsko (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
), správně konstatoval, že navrhovatelka, která v projednávané věci vycházela ze stanoviska právní služby Rady, ve skutečnosti usilovala o to, aby Rada byla konfrontována se stanoviskem, které obdržela od své právní služby, a donutila ji tak k tomu, aby se veřejně vyjádřila k tomuto stanovisku, což by mělo negativní účinky na zájem tohoto orgánu, aby mohl využívat právního poradenství.
Parlament a Rada v této souvislosti uvádějí, že žádný z dotčených dokumentů, zejména právní stanovisko Rady, se netýká legislativního postupu, neboť všechny tyto dokumenty předcházely návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2009/73 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem.
Začtvrté Rada uvádí, že Tribunál nařídil vynětí vyjádření Spolkové republiky Německo ze spisu zejména z důvodu, že by zpřístupnění jejich obsahu vedlo k porušení ochrany veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy, ve smyslu čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, čímž obnovil
status quo ante
, podle kterého je unijní soud jediným orgánem, který má pravomoc nařídit účastníkům řízení, aby předložili dokumenty nebo posoudili jejich relevanci.
–
Závěry Soudního dvora
Důvod nepřípustnosti uplatněný Radou ve vztahu k druhému důvodu kasačního opravného prostředku, podle kterého byl Soudní dvůr tímto důvodem vyzván, aby se vyjádřil ke skutkovým zjištěním Tribunálu, musí být zamítnut. I když má totiž jedině Tribunál v zásadě pravomoc zjišťovat a posuzovat skutkový stav, uvedený důvod nevyzývá Soudní dvůr k tomu, aby znovu přezkoumal skutkové okolnosti, o které se Tribunál v projednávané věci opíral, ale týká se právní otázky týkající se právního rámce, který Tribunál použil pro účely posouzení tohoto skutkového stavu.
Pro účely přezkumu opodstatněnosti druhého důvodu kasačního opravného prostředku je třeba na prvním místě připomenout, že zásada rovnosti zbraní, která je logickým následkem samotného pojmu „spravedlivý proces“, který je zaručen zejména článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, znamená povinnost nabídnout každému účastníku řízení přiměřenou možnost prezentovat svoji věc včetně důkazů za podmínek, které ho nestaví do jasně nevýhodnější situace oproti jeho protivníkovi (rozsudek ze dne 16. května 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, bod
).
Dále podle ustálené judikatury platí, že zásadou použitelnou v unijním právu je zásada volného hodnocení důkazů, ze které plyne, že přípustnost včas předloženého důkazu může být u unijních soudů zpochybněna pouze na základě toho, že důkaz nebyl obdržen řádně (rozsudek ze dne 30. září 2021, Účetní dvůr v. Pinxten,
C‑130/19
,
EU:C:2021:782
, bod
).
Pokud některý účastník řízení uplatní důkazy, které nebyly předloženy řádně, jako jsou dokumenty pro vnitřní potřebu uvedené v nařízení č. 1049/2001, jejichž předložení nebylo dotyčným orgánem povoleno ani nařízeno unijním soudem, musí být váženy zájmy příslušných účastníků řízení související s jejich právem na spravedlivý proces s přihlédnutím k zájmům chráněným pravidly, která byla při získávání takových důkazů porušena nebo obcházena.
Z toho vyplývá, jak v podstatě uvedl generální advokát rovněž v bodech 119 a 138 svého stanoviska, že unijní soud, kterému byla předložena žádost o vynětí odpovídajících důkazů ze spisu, musí poměřit zájmy žalobce, který tyto důkazy předložil, zejména s ohledem na jejich užitečnost pro účely posouzení důvodnosti žaloby, která u něj byla podána, se zájmy protistrany, které by mohly být konkrétně a skutečně poškozeny ponecháním uvedených důkazů ve spise.
Na druhém místě pro účely přezkumu žádosti o vynětí dokumentů pro vnitřní potřebu uvedených v nařízení č. 1049/2001 ze spisu má tak toto nařízení, i když není použitelné v případě takové žaloby, jako je žaloba podaná navrhovatelkou k Tribunálu, určitou orientační hodnotu pro účely vážení zájmů vyžadovaného pro rozhodnutí o takové žádosti (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 14. května 2019, Maďarsko v. Parlament,
C‑650/18
, nezveřejněné,
EU:C:2019:438
, body
a
).
Nelze však mít za to, že nařízení č. 1049/2001 upravuje vyčerpávajícím způsobem vážení zájmů vyžadované pro účely přezkumu žádosti o vynětí dokumentů ze spisu v určité věci.
Zatímco cílem tohoto nařízení je zlepšit transparentnost rozhodovacího procesu na úrovni Unie tím, že se zavede právo na přístup k dokumentům stanovené v čl. 15 odst. 3 prvním pododstavci SFEU a zakotvené v článku 42 Listiny základních práv (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. února 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd a další,
C‑160/20
,
EU:C:2022:101
, body
a
), přípustnost důkazů závisí v konečném důsledku na vážení dotčených zájmů, s ohledem na cíl zaručit právo účastníků řízení na spravedlivý proces, jak generální advokát rovněž v podstatě uvedl v bodech 129 a 130 svého stanoviska.
Na třetím místě, pokud jde o přezkum dotčených dokumentů s ohledem na výše uvedené zásady, je třeba mít zaprvé za to, že se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení, když nařídil, aby stanovisko právní služby Rady bylo vyňato ze spisu, a že se nebude přihlížet k částem žaloby a příloh této žaloby, ve kterých jsou uvedeny výňatky z tohoto stanoviska.
V tomto ohledu z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že by bylo v rozporu s veřejným zájmem, který vyžaduje, aby orgány mohly využívat stanovisek své právní služby, vydaných zcela nezávisle, pakliže by se mělo připustit, aby takovéto dokumenty pro vnitřní potřeby mohly být předloženy v rámci sporu projednávaného před Soudním dvorem, aniž s jeho předložením daný orgán vyslovil souhlas nebo to Soudní dvůr nařídil (rozsudek ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, bod
, jakož i citovaná judikatura).
Nepovoleným předložením takového právního stanoviska totiž žalobce konfrontuje dotčený orgán v rámci řízení o platnosti napadeného aktu se stanoviskem vydaným jeho vlastní právní službou při vypracování tohoto aktu. Připustit, aby tento žalobce mohl vložit do spisu právní stanovisko orgánu, jehož zpřístupnění nebylo tímto orgánem povoleno, by přitom v zásadě porušovalo požadavky na spravedlivý proces (rozsudek ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, bod
, jakož i citovaná judikatura).
Soudní dvůr však uvedl, že výjimečně může zásada transparentnosti odůvodnit zpřístupnění dokumentu orgánu, který nebyl zpřístupněn veřejnosti a který obsahuje právní stanovisko, v soudním řízení, pokud se toto právní stanovisko týká legislativního procesu, na který se vztahuje zvýšená transparentnost (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, body
až
).
Tato transparentnost však nebrání tomu, aby mohlo být z důvodu ochrany právního poradenství odepřeno zpřístupnění konkrétního právního stanoviska, které bylo vydáno v rámci určitého legislativního procesu, ale je zvlášť citlivé povahy nebo zvlášť širokého rozsahu, jež překračuje rámec tohoto legislativního procesu, v kterémžto případě musí dotyčný orgán odepření podrobně odůvodnit (rozsudek ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, bod
).
Jak v projednávaném případě Tribunál konstatoval v bodech 50 a 54 napadeného usnesení, stanovisko právní služby Rady, jehož předložení Rada nepovolila, se na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatelka, netýká legislativního procesu, ale jeho předmětem je doporučení Komise Radě, jehož cílem je zahájení jednání mezi Unií a třetím státem za účelem uzavření mezinárodní dohody. Kromě toho tento cíl nemůže být dotčen pouhou okolností, že toto stanovisko bylo zmíněno samotnými orgány Unie v kontextu přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2009/73 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem.
Za takových okolností je dostatečně prokázány jednak skutečnost, že ponechání uvedeného stanoviska ve spisu by porušilo právo Rady na spravedlivý proces a její zájem obdržet nezávislá, objektivní a úplná stanoviska, a jednak skutečnost, že neexistuje převažující veřejný zájem, který by mohl odůvodnit předložení dotčeného právního stanoviska navrhovatelkou. Dále vzhledem k tomu, že jediný zájem navrhovatelky, ať je jakkoli legitimní, podložit její argumentaci pomocí tohoto stanoviska nestačí k odůvodnění takového poškození práv a zájmů Rady (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 14. května 2019, Maďarsko v. Parlament,
C‑650/18
, nezveřejněné,
EU:C:2019:438
, body
až
, jakož i ze dne 31. ledna 2020, Slovinsko v. Chorvatsko,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, body
a
), a to tím spíše že opodstatněnost této argumentace, a tedy možnost dosáhnout ve věci úspěch, nikterak nezávisí na předložení takového stanoviska, je nutno dospět k závěru, že vážení zájmů připomenuté v bodě 131 tohoto rozsudku vyznívá ve prospěch ochrany těchto práv a zájmů Rady.
Pokud jde zadruhé naproti tomu o doporučení Komise a vyjádření Spolkové republiky Německo, jeví se, že i když sám Tribunál v bodě 39 napadeného usnesení připomněl pouze orientační hodnotu nařízení č. 1049/2001 pro účely přezkumu žádosti o vynětí dokumentů ze spisu, Tribunál ve skutečnosti vycházel navzdory tomuto předpokladu a tomu, co bylo uvedeno v bodech 131 a 133 tohoto rozsudku, výhradně z ustanovení tohoto nařízení, a zejména z čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky tohoto nařízení, která se týká ochrany mezinárodních vztahů, aby odůvodnil vynětí těchto dokumentů ze spisu.
V tomto ohledu, i když připustíme, že zájem týkající se ochrany mezinárodních vztahů, který je zakotven v tomto ustanovení, má v tomto kontextu orientační hodnotu, nic to nemění na tom, že pro účely vážení zájmů uvedeného v bodě 131 tohoto rozsudku musí být prokázáno, že hrozí, že ponechání těchto dokumentů ve spisu konkrétně a skutečně poruší zájem dovolávaný za účelem odůvodnění vynětí uvedených dokumentů ze spisu.
Soudní dvůr tak rozhodl, pokud jde o článek 4 nařízení č. 1049/2001, že pouhá okolnost, že se určitý dokument týká zájmu chráněného výjimkou z práva na přístup stanovenou v tomto ustanovení, nemůže stačit k odůvodnění použití posledně uvedeného ustanovení, přičemž dotyčný orgán musí vysvětlit, jak by přístup k tomuto dokumentu mohl konkrétně a skutečně porušit takový zájem, a to nezávisle na skutečnosti, že takový orgán má široký prostor pro uvážení v rámci použití čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. července 2014, Rada v. in’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, body
,
,
a
).
Z napadeného usnesení však nikterak nevyplývá, že Tribunál přezkoumal vysvětlení poskytnutá Radou s ohledem na tyto požadavky. Tribunál se naopak omezil na to, pokud jde o doporučení Komise, že v bodech 57 a 60 až 63 napadeného usnesení riziko konkrétního a skutečného porušení dotčeného zájmu dovodil pouze ze skutečnosti, že se tento dokument týká přijetí rozhodnutí týkajícího se mezinárodních jednání se třetím státem.
Pokud jde o vyjádření Spolkové republiky Německo, Tribunál se pro účely odůvodnění jejich vynětí ze spisu spokojil s konstatováním, že zpřístupnění těchto vyjádření by konkrétně a skutečně porušilo ochranu veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy, ve smyslu čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, „zejména oslabením postavení Unie v rámci rozhodčího řízení, které proti ní zahájila navrhovatelka“, aniž vysvětlil, v čem se takové rozhodčí řízení, které má velmi pravděpodobně soukromou povahu, týká mezinárodních vztahů Unie, jak generální advokát rovněž uvedl v bodě 157 svého stanoviska, a aniž se mimoto snažil prokázat skutečnou existenci rizika porušení ochrany tohoto veřejného zájmu, vyvolaného ponecháním uvedených vyjádření ve spisu.
Dále, i kdyby bylo prokázáno, že uvedený veřejný zájem je ohrožen ponecháním doporučení Komise a vyjádření Spolkové republiky Německo ve spise, nic to nemění na tom, že Tribunál měl provést vážení dotčených zájmů, jak bylo uvedeno v bodě 131 tohoto rozsudku, což opomněl učinit.
Za těchto podmínek je třeba dospět k závěru, že se Tribunál tím, že nařídil, aby doporučení Komise a vyjádření Spolkové republiky Německo byla vyňata ze spisu, a že se nebude přihlížet k částem žaloby a příloh této žaloby, ve kterých jsou uvedeny výňatky z těchto dokumentů, dopustil nesprávných právních posouzení, jelikož jednak použil výlučně ustanovení nařízení č. 1049/2001 za účelem přezkumu žádosti o vynětí uvedených dokumentů ze spisu, aniž provedl vážení dotčených zájmů, a jednak s ohledem na vysvětlení poskytnutá v tomto ohledu Radou neposoudil otázku, zda ponechání týchž dokumentů ve spisu může konkrétně a skutečně porušit ochranu veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy, ve smyslu čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001.
S ohledem na výše uvedené úvahy musí být druhému důvodu kasačního opravného prostředku rovněž vyhověno v rozsahu, v němž se týká doporučení Komise a vyjádření Spolkové republiky Německo. Z toho vyplývá, že musí být zrušen rovněž bod 1 výroku napadeného usnesení v rozsahu, v němž se tento bod týká doporučení Komise (příloha A 14), i bod 3 tohoto výroku.
Ve zbývající části musí být kasační opravný prostředek zamítnut.
K žalobě podané k Tribunálu
V souladu s čl. 61 prvním pododstavcem druhou větou statutu Soudního dvora Evropské unie může Soudní dvůr v případě, že zruší rozhodnutí Tribunálu, vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje.
Soudní dvůr v projednávané věci sice není v této fázi řízení schopen rozhodnout o meritu žaloby podané k Tribunálu, má naproti tomu k dispozici skutečnosti nezbytné k tomu, aby s konečnou platností rozhodl o námitce nepřípustnosti vznesené Parlamentem a Radou v průběhu řízení v prvním stupni.
Zaprvé, pokud jde o otázku, zda je navrhovatelka spornou směrnicí dotčena osobně, navrhovatelka v podstatě tvrdí, že podmořský plynovod Nord Stream 2 je jediným novým rozestaveným plynovodem dotčeným touto směrnicí, pro který bylo přijato konečné investiční rozhodnutí, byla vynaložena velmi významná investice dávno před přijetím uvedené směrnice a jehož vlastník nemůže využít výjimky podle článku 49a směrnice 2009/73.
Parlament a Rada v podstatě uvádějí, že navrhovatelka spornou směrnicí není osobně dotčena. Podle těchto orgánů skutečnost, že je možné v určitém okamžiku určit počet, případně totožnost osob spadajících do oblasti její působnosti, nemění nic na tom, že se tato směrnice týká stejným způsobem všech pozemních nebo podmořských plynovodů, existujících nebo dokončených, nových či budoucích, mezi Unií a třetími zeměmi. Jedná se tedy o otevřenou skupinu hospodářských subjektů. Navrhovatelka každopádně neupřesnila, v čem se plynovod Nord Stream 2 liší od jakéhokoli jiného přeshraničního propojovacího vedení se třetí zemí.
Rada dodává, že navrhovatelka zpochybňuje spornou směrnici v plném rozsahu, takže její žaloba není omezena na platnost podmínek pro výjimky uvedených v článku 49a směrnice 2009/73, který byl doplněn spornou směrnicí. Kromě toho podle Rady nejsou rozsudky ze dne 13. března 2008, Komise v. Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
), a ze dne 27. února 2014, Stichting Woonpunt a další v. Komise (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
), které navrhovatelka zmínila, v projednávané věci relevantní, jelikož se tyto rozsudky týkají subjektů, které mají dříve nabyté právo, které je individualizuje ve vztahu ke všem ostatním subjektům.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že jiné subjekty než adresáti rozhodnutí mohou tvrdit, že jím jsou osobně dotčeny, ve smyslu článku 263 čtvrtého pododstavce SFEU, pouze tehdy, zasahuje-li je toto rozhodnutí z důvodu určitých vlastností, které jsou pro ně zvláštní, nebo faktické situace, která je vymezuje vzhledem ke všem ostatním osobám, a tím je individualizuje způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát takového rozhodnut (rozsudky ze dne 15. července 1963, Plaumann v. Komise,
25/62
,
EU:C:1963:17
, s. 223, a ze dne 13. března 2018, European Union Copper Task Force v. Komise,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, bod
).
V tomto rámci z ustálené judikatury vyplývá, že možnost určit více či méně přesně počet, nebo dokonce totožnost právních subjektů, na něž se opatření použije, neznamená, že tyto subjekty musí být považovány za osobně dotčené tímto opatřením, pokud se toto použití provádí na základě objektivní právní nebo skutkové situace definované dotčeným aktem (rozsudek ze dne 13. března 2018, European Union Copper Task Force v. Komise,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, bod
a citovaná judikatura).
Z ustálené judikatury nicméně rovněž vyplývá, že pokud se akt dotýká skupiny osob, jež byly nebo mohly být známy v okamžiku přijetí tohoto aktu, a na základě kritérií, která jsou členům této skupiny vlastní, mohou být tyto osoby tímto aktem osobně dotčeny v rozsahu, v němž patří do omezené skupiny hospodářských subjektů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. února 2014, Stichting Woonpunt a další v. Komise,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, bod
).
V projednávané věci je pravda, že sporná směrnice je formulována obecně a použije se bez rozdílu na všechny subjekty provozující dálkový přepravní plynovod mezi členským státem a třetí zemí, přičemž takto uvedené subjekty podléhají povinnostem stanoveným směrnicí 2009/73. Okolnost, že je počet těchto subjektů omezený, nemůže v tomto rámci prokázat, že jsou spornou směrnicí dotčeny osobně, jelikož lze tuto okolnost vysvětlit nikoli povahou právních účinků vyvolaných posledně uvedenou směrnicí, ale vlastnostmi dotyčného trhu.
Jak však bylo uvedeno v bodě 104 tohoto rozsudku, navrhovatelka nemůže využít výjimky na základě článku 36 směrnice 2009/73 ani na základě článku 49a této směrnice.
V tomto kontextu je třeba konstatovat, že jak mezi existujícími propojovacími vedeními, tak mezi propojovacími vedeními, která mají být vybudována, je plynovod Nord Stream 2 jediným, který se v takové situaci nachází a může se nacházet, jelikož provozovatelé všech ostatních propojovacích vedení, na která se vztahuje směrnice 2009/73, měli nebo budou mít možnost získat výjimku na základě některého z ustanovení této směrnice uvedených v předchozím bodě, jak tvrdí navrhovatelka, aniž je jí odporováno.
Z toho vyplývá, že po vstupu sporné směrnice v platnost měl vztah mezi rozšířením oblasti působnosti směrnice 2009/73 na propojovací vedení mezi členskými státy a třetími zeměmi, stanoveným v čl. 2 bodu 17 této směrnice, a úpravou podmínek pro výjimky stanovených v článcích 36 a 49a uvedené směrnice účinky na právní postavení navrhovatelky takové povahy, že navrhovatelka mohla být individualizována způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát rozhodnutí.
Za těchto okolností je třeba mít za to, že navrhovatelka je osobně dotčena podmínkami pro výjimky vyplývajícími z článků 36 a 49a směrnice 2009/73, jak byly změněny a doplněny spornou směrnicí.
Zadruhé z úvah uvedených v bodech 61 až 81 a 94 až 115 tohoto rozsudku vyplývá, že navrhovatelka je těmito ustanoveními dotčena rovněž bezprostředně.
Zatřetí je třeba uvést, že uvedená ustanovení jsou oddělitelná od ostatních ustanovení směrnice 2009/73, ve znění sporné směrnice.
Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že žaloba na neplatnost podaná navrhovatelkou u Tribunálu musí být prohlášena za přípustnou v mezích uvedených v bodě 163 tohoto rozsudku.
Věc se vrací Tribunálu, aby o této žalobě na neplatnost rozhodl z meritorního hlediska.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že se věc vrací Tribunálu, je třeba rozhodnout, že o nákladech řízení souvisejících s tímto řízením bude rozhodnuto později.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

1)
Zrušují se bod 1 výroku usnesení Tribunálu Evropské unie ze dne 20. května 2020, Nord Stream 2 v. Parlament a Rada (
T‑526/19
,
EU:T:2020:210
), v rozsahu, v němž se tento bod týká doporučení přijatého Evropskou komisí dne 9. června 2017 určeného Radě Evropské unie za účelem přijetí rozhodnutí o zmocnění k zahájení jednání o mezinárodní dohodě mezi Evropskou unií a Ruskou federací o provozování plynovodu Nord Stream 2 (příloha A 14), jakož i body 3 a 4 výroku tohoto usnesení.

2)
Kasační opravný prostředek se ve zbývající části zamítá.

3)
Žaloba na neplatnost podaná společností Nord Stream 2 AG proti směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/692 ze dne 17. dubna 2019, kterou se mění směrnice 2009/73/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem, je přípustná v rozsahu, v němž směřuje proti ustanovením článků 36 a 49a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES, jak byly změněny a doplněny směrnicí 2019/692.

4)
Věc se vrací Tribunálu Evropské unie, aby rozhodl o žalobě na neplatnost uvedené v bodě 3 tohoto výroku z meritorního hlediska.

5)
O nákladech řízení bude rozhodnuto později.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.