CELEX: 62021CJ0022
Prejudiciële verwijzing
Richtlijn 2004/38/EG
Recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden
Artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a)
Begrip ‚andere familieleden die inwonen bij de burger van de Unie die het verblijfsrecht in eerste instantie geniet’
Beoordelingscriteria

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn  2004/38/EG  van het Europees Parlement en de Raad van  29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen  64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen SRS en AA enerzijds en de Minister for Justice and Equality (minister van Justitie en Gelijke Kansen, Ierland) anderzijds over de rechtmatigheid van een besluit tot weigering van een verblijfsvergunning.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht
Overweging 6 van richtlijn 2004/38  luidt als volgt:
„Teneinde de eenheid van het gezin in een verruimde betekenis te handhaven en onverminderd het verbod van discriminatie om reden van nationaliteit, dient het gastland de positie te onderzoeken van personen die niet onder de in deze richtlijn gehanteerde definitie van ‚familieleden’ vallen en die derhalve niet automatisch een recht van inreis en verblijf in het gastland genieten op grond van hun nationale wetgeving, om na te gaan of inreis en verblijf desondanks niet aan deze personen kan worden toegekend, rekening houdend met hun relatie met de burger van de Unie of andere omstandigheden, zoals het feit dat zij van deze financieel of lichamelijk afhankelijk zijn.”
Artikel 2 van deze richtlijn heeft als opschrift „Definities” en bepaalt in punt 2:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
2.      ‚familielid’:
a)      de echtgenoot;
b)      de partner, met wie de burger van de Unie overeenkomstig de wetgeving van een lidstaat een geregistreerd partnerschap heeft gesloten, voor  zover de wetgeving van het gastland geregistreerd partnerschap gelijkstelt met huwelijk en aan de voorwaarden van de wetgeving van het gastland is voldaan;
c)      de rechtstreekse bloedverwanten in neergaande lijn alsmede die van de echtgenoot of partner als bedoeld onder b), beneden de leeftijd van 21 jaar of die te hunnen laste zijn;
d)      de rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn, alsmede die van de echtgenoot of partner als bedoeld onder b), die te hunnen laste zijn”.
Artikel 3  van deze richtlijn heeft als opschrift „Begunstigden” en bepaalt:
„1.      Deze richtlijn is van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2, die hem begeleiden of zich bij hem voegen.
2.      Onverminderd een persoonlijk recht van vrij verkeer of verblijf van de betrokkenen vergemakkelijkt het gastland overeenkomstig zijn nationaal recht, binnenkomst en verblijf van de volgende personen:
a)      andere, niet onder de definitie van artikel 2, punt 2, vallende familieleden, ongeacht hun nationaliteit, die in het land van herkomst ten laste zijn van of inwonen bij de burger van de Unie die het verblijfsrecht in eerste instantie geniet, of die vanwege ernstige gezondheidsredenen een persoonlijke verzorging door de burger van de Unie strikt behoeven;
b)      de partner met wie de burger van de Unie een deugdelijk bewezen duurzame relatie heeft.
Het gastland onderzoekt de persoonlijke situatie nauwkeurig en motiveert een eventuele weigering van toegang of verblijf.”

Iers recht
Richtlijn 2004/38 is in de Ierse rechtsorde omgezet bij de European Communities (Free Movement of Persons) (No. 2) Regulations 2006 [regeling betreffende het vrij verkeer van personen in de Europese Gemeenschappen (nr. 2) van 2006; hierna: „regeling van 2006”].
Artikel 2, lid 1, van deze regeling, waarbij artikel 3, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2004/38  in die rechtsorde is omgezet, luidt als volgt:
„[...]
‚toegelaten familielid’:  ten aanzien van een burger van de Unie, ieder familielid, ongeacht zijn of haar nationaliteit, dat geen in aanmerking komend familielid van de burger van de Unie is en dat in zijn land van herkomst, normale verblijfplaats of eerdere verblijfplaats:
a)      ten laste komt van de burger van de Unie,
b)      lid van de huishouding van de burger van de Unie is,
c)      vanwege ernstige gezondheidsredenen persoonlijke verzorging door de burger van de Unie nodig heeft, of
d)      de partner is met wie de burger van de Unie een deugdelijk bewezen duurzame relatie heeft.”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen
SRS en AA, geboren in Pakistan in 1978 respectievelijk 1986, zijn volle neven van elkaar. SRS is in 1997 met zijn familie naar het Verenigd Koninkrijk verhuisd en heeft in 2013 de Britse nationaliteit verkregen. AA is in 2010 naar het Verenigd Koninkrijk gegaan om er zijn universitaire studies voort te zetten, die hij in Pakistan was begonnen. Hij heeft daarvoor een studievisum van vier jaar verkregen, waarmee hij niet mocht werken, en is ingetrokken in de woning waar SRS verbleef.
SRS en AA hebben dus samengeleefd, samen met onder meer de ouders van SRS, totdat deze laatste in januari 2015 naar Ierland is vertrokken. Het studievisum van AA  is  verstreken op 28 december 2014, en op 5 maart 2015 heeft hij zich zonder visum bij SRS in Ierland  gevoegd. Sindsdien delen beiden dezelfde woning.
Op  24 juni 2015 heeft AA bij de minister van Justitie en Gelijke Kansen een verblijfsvergunning aangevraagd op grond dat hij, ten eerste, financieel afhankelijk was van SRS en, ten tweede,  de status had van familielid dat lid is van de huishouding van SRS. Dit verzoek is bij besluit van 21 december 2015 afgewezen, onder meer op grond dat enkel rekening kon worden gehouden met de periode ná de naturalisatie van SRS in februari 2013 en derhalve moest worden aangenomen dat SRS en AA minder dan twee jaar hadden samengewoond.
Na aanvullende documentatie te hebben verstrekt die moest aantonen dat hij tussen juli 2010 en januari 2015 ten laste was van SRS, heeft AA in januari 2016 verzocht om herziening van dat besluit. Op  15 augustus 2016 heeft de minister van Justitie en Gelijke Kansen zijn besluit bevestigd en geoordeeld dat SRS en AA weliswaar op hetzelfde adres hadden gewoond maar dat niet was aangetoond dat SRS „in het Verenigd Koninkrijk feitelijk het hoofd van de huishouding was”.
Daarop hebben SRS en AA bij de High Court (nationale rechter in eerste aanleg, Ierland) beroep tot nietigverklaring van het besluit van 15 augustus 2016 ingesteld, waarbij  zij hebben aangevoerd dat het criterium „hoofd van de huishouding” onduidelijk was en dat zij geen enkele aanwijzing hadden hoe zij daaraan konden voldoen. Bij vonnis van  25 juli 2018 heeft die rechter dat beroep verworpen omdat hij van oordeel was dat, om te kunnen worden beschouwd als „ander familielid dat inwoont bij een burger van de Unie” in de zin van artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2004/38, moest worden aangetoond dat die burger  in zijn land van herkomst het „hoofd van de huishouding” was.
SRS en AA hebben tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de Court of Appeal (rechter in tweede aanleg, Ierland), waarbij zij  met name hebben aangevoerd dat de High Court het begrip „ander familielid dat inwoont bij de burger van de Unie” restrictief had uitgelegd en geen rekening had gehouden met de andere taalversies van richtlijn 2004/38. Bij beslissing van 19 december 2019 heeft de Court of Appeal dit hoger beroep verworpen op grond dat personen die onder hetzelfde dak leven, niet noodzakelijkerwijs deel uitmaken van dezelfde huishouding en dat die personen, om te kunnen worden beschouwd als familieleden die lid zijn van de huishouding van een burger van de Unie, integraal deel moeten uitmaken van het kerngezin van die burger en daar in de afzienbare toekomst ook deel van moeten blijven uitmaken, door in het gastland  niet louter gemakshalve maar ook wegens een emotionele band onder hetzelfde dak te leven.
SRS en AA hebben toestemming verkregen om cassatieberoep in te stellen bij de Supreme Court (hoogste rechterlijke instantie, Ierland), de verwijzende rechter. Op  20 juli 2020 heeft die rechterlijke instantie  het cassatieberoep herleid tot de uitlegging van het begrip „ander  familielid dat inwoont bij een burger van de Unie” in de zin van  artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2004/38.
De verwijzende rechter wijst op bepaalde verschillen tussen de taalversies van richtlijn 2004/38 en merkt op dat de uitdrukking „hoofd van de huishouding”, hoewel verouderd, nuttig kan zijn voor een begrip van dat concept. Hij stelt ook een reeks criteria voor om tot een uniforme uitlegging ervan te komen, waaronder de duur en de bedoeling van het samenleven. Volgens hem moet, gezien het doel van die richtlijn – namelijk het verkeer van Unieburgers vergemakkelijken – ook worden uitgemaakt of de Unieburger zou worden ontmoedigd zich naar een andere lidstaat te verplaatsen indien het andere familielid in kwestie in de zin van artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), van deze richtlijn hem niet zou kunnen vergezellen.
In die omstandigheden heeft de Supreme Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Kunnen de bewoordingen ‚member of the household of an EU citizen’ [lid van de huishouding van een burger van de Unie; in de Nederlandse taalversie: ‚familieleden [...] die inwonen bij de burger van de Unie’], zoals gebruikt in artikel 3[, lid 2, eerste alinea, onder a),] van richtlijn [2004/38], zodanig worden gedefinieerd dat dit begrip binnen de gehele Unie uniform kan worden toegepast, en zo ja, hoe luidt die definitie?
2)      Indien dit begrip niet aldus kan worden gedefinieerd, op grond van welke criteria moeten rechters dan de bewijzen beoordelen zodat de nationale rechterlijke instanties aan de hand van een vaste lijst factoren kunnen beslissen wie – wat de vrijheid van verkeer betreft – wél en wie niet deel uitmaakt van de huishouding van een burger van de Unie?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, verzoekt de verwijzende rechter het Hof in essentie om een uitlegging van het begrip „andere familieleden die inwonen bij de burger van de Unie die het verblijfsrecht in eerste instantie geniet” in  artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2004/38  en met name om een verduidelijking van de criteria die daarbij in aanmerking moeten worden genomen.
Om te beginnen zij erop gewezen dat in artikel 3, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2004/38  weliswaar naar het nationale recht wordt verwezen, maar dat deze verwijzing, zoals de Europese Commissie in haar schriftelijke opmerkingen aangeeft, niet geldt voor de definitie van de in deze bepaling bedoelde personen maar voor de voorwaarden waaronder het gastland de binnenkomst en het verblijf van die personen  dient te vergemakkelijken.
Aangezien deze bepaling nergens uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst voor een definitie van het begrip „andere familieleden die inwonen bij de burger van de Unie”, vereisen de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel dat die bepaling normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform wordt uitgelegd, waarbij niet alleen rekening moet worden gehouden met de gebruikelijke betekenis van de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt [zie in die zin arresten van  21 december 2011, Ziolkowski en Szeja, C‑424/10 en  C‑425/10, EU:C:2011:866, punt 32;  26 maart 2019, SM (Onder Algerijnse kafala geplaatst kind), C‑129/18, EU:C:2019:248, punt 50, en 24 februari 2022, A e.a. (Fractieverzekeringsovereenkomsten), C‑143/20 en  C‑213/20, EU:C:2022:118, punt 68].
Bij de letterlijke uitlegging van artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2004/38 zij er eerst en vooral aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling kan dienen of voorrang kan hebben boven de andere taalversies. De noodzaak om elke bepaling van Unierecht op eenvormige wijze uit te leggen en toe te passen sluit uit dat slechts één taalversie in de beschouwing wordt betrokken, maar vereist veeleer dat bij de uitlegging ervan wordt gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie in die zin arresten van  27 oktober 1977, Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, punt 14, en  25 februari 2021, Bartosch Airport Supply Services, C‑772/19, EU:C:2021:141, punt 26).
In casu kunnen de bewoordingen van bepaalde taalversies van artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2004/38, zoals de Spaanse („viva con”),  de Italiaanse („convive”)  en de Nederlandse („inwonen”), worden uitgelegd alsof wordt gedoeld op het eenvoudigweg samenleven onder hetzelfde dak. In andere taalversies van deze bepaling wordt evenwel naar het huishouden verwezen en naar het geheel van activiteiten en aangelegenheden dat samengaat met het samenleven als familie binnen hetzelfde gezin, wat verder  gaat dan het simpelweg delen van een woning of het tijdelijk samenwonen om louter praktische redenen. Dit is onder meer het geval bij de Tsjechische taalversie van die bepaling („domácnost”), de Duitse („häusliche Gemeinschaft”), de Estse („leibkond”), de Engelse  („household”), de Franse („ménage”), de Hongaarse („háztartás”), de Portugese („comunhão de habitação”), de Slowaakse („domácnosť”) en de Finse („samassa taloudessa”).
Voorts moet worden opgemerkt dat nergens uit de bewoordingen van artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2004/38 kan worden afgeleid dat bij de uitlegging van deze bepaling het begrip „hoofd van de huishouding” moet worden gehanteerd. Zoals de advocaat-generaal in punt 34 van zijn conclusie heeft verduidelijkt, zou dat er in de praktijk immers op neerkomen dat een criterium wordt toegevoegd waarin de tekst van die bepaling niet voorziet.
De letterlijke uitlegging van  artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2004/38 volgens welke het „andere familielid” in de zin van deze bepaling een band met de betrokken Unieburger moet hebben die verder  gaat dan simpelweg samenwonen om louter praktische redenen, wordt bevestigd door de context van deze bepaling. De twee andere hypothesen in deze bepaling, gelezen in het licht van overweging 6 van de richtlijn, doelen immers op situaties waarin het „andere familielid” afhankelijk is van de Unieburger. In de eerste hypothese, namelijk die waarin het andere familielid ten laste is van de Unieburger, gaat het om financiële afhankelijkheid. De tweede hypothese, te weten die waarin het „andere familielid” om ernstige gezondheidsredenen persoonlijke verzorging door de Unieburger behoeft, betreft uitdrukkelijk een situatie van lichamelijke afhankelijkheid. In deze context moet de in het hoofdgeding aan de orde zijnde hypothese, namelijk die waarin het andere familielid inwoont bij de Unieburger, in die zin worden begrepen dat ook daarmee wordt gedoeld op een situatie van afhankelijkheid, die in dat geval  gebaseerd is op de hechte en duurzame band tussen beiden.
Deze uitlegging vindt tevens steun in de doelstelling van artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2004/38, gelezen in het licht van overweging 6, waarin wordt gepreciseerd dat deze richtlijn tot doel heeft „de eenheid van het gezin in een verruimde betekenis te handhaven”, door de binnenkomst en het verblijf te vergemakkelijken van personen die weliswaar niet onder een van de in artikel 2, punt 2, van deze richtlijn genoemde categorieën van „familielid” van een Unieburger vallen, maar niettemin nauwe en duurzame familiebanden met die burger hebben wegens bijzondere feitelijke omstandigheden [zie in die zin arresten van  5 september 2012, Rahman e.a., C‑83/11, EU:C:2012:519, punt 32, en  26 maart 2019, SM (Onder Algerijnse kafala geplaatst kind), C‑129/18, EU:C:2019:248, punt 60].
Anders dan de familieleden van de Unieburger die in artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38  worden gedefinieerd, hebben de „andere familieleden”  van deze burger in de zin van artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), ervan geen récht op binnenkomst en verblijf  in het gastland  van die burger maar de mógelijkheid  om een dergelijk recht te verwerven, zoals in overweging 6 ervan staat aangegeven, „rekening houdend met hun relatie met de burger van de Unie of andere omstandigheden, zoals het feit dat zij van deze financieel of lichamelijk afhankelijk zijn”. Daartoe genieten deze „andere familieleden” krachtens artikel 3, lid 2, tweede alinea, van dezelfde richtlijn garanties van procedurele aard, namelijk de mogelijkheid om een beslissing aangaande hun aanvraag tot binnenkomst en tot verblijf te verkrijgen die op een nauwkeurig onderzoek van hun persoonlijke situatie moet zijn gebaseerd, die rekening moet houden met alle bijzondere omstandigheden daarvan en die, in geval van weigering, moet worden gemotiveerd [zie in die zin arresten van  5 september 2012, Rahman e.a., C‑83/11, EU:C:2012:519, punten 19‑22, en  26 maart 2019, SM (Onder Algerijnse kafala geplaatst kind), C‑129/18, EU:C:2019:248, punt 62].
Bijgevolg moet een „ander familielid”, om te kunnen worden beschouwd als inwonend in de zin van artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2004/38 bij een Unieburger die in het gastland een verblijfsrecht geniet, het bewijs leveren dat hij met die burger een nauwe en duurzame persoonlijke band heeft waaruit blijkt dat er een reële situatie van afhankelijkheid tussen beiden bestaat en dat zij een huishouden delen dat niet  is voorgewend met het oog op de binnenkomst en het verblijf in die lidstaat (zie in die zin arrest van 5 september 2012, Rahman e.a., C‑83/11, EU:C:2012:519, punt 38).
Bij de vraag of er sprake is van een dergelijke band is de graad van verwantschap tussen de Unieburger en het andere familielid in kwestie duidelijk een element waar rekening mee moet worden gehouden. Zoals de advocaat-generaal in de punten 40 en 41 van zijn conclusie in wezen heeft aangegeven, moet naargelang de omstandigheden van de zaak niettemin ook worden gekeken naar de hechtheid van de betrokken familierelatie en naar de reciprociteit en de intensiteit van de band. Die band moet van dien aard zijn dat indien het andere familielid in het gastland niet zou kunnen inwonen bij de Unieburger, minstens één van beiden daaronder zou lijden.
Het kan evenwel niet worden vereist dat die band zodanig is dat de Unieburger zijn vrijheid van verkeer niet zou uitoefenen indien het andere familielid hem in het gastland  niet zou kunnen vergezellen of zich bij hem zou kunnen voegen. Een dergelijk vereiste zou er immers op neerkomen dat het „andere familielid” in de zin van  artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2004/38 zou worden gelijkgesteld met de familieleden die uitdrukkelijk worden genoemd in artikel 2, punt 2, van deze richtlijn.
Ook belangrijk bij de vraag of er sprake is van een duurzame persoonlijke band is de duur van het samenleven  van de Unieburger en het andere familielid. Die duur moet kunnen worden bepaald los van de datum waarop het statuut van Unieburger is verkregen. Uit artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2004/38, uitgelegd in het licht van overweging 6 ervan, blijkt namelijk dat bij de beoordeling van de duurzaamheid van de persoonlijke band tussen beiden niet alleen rekening moet worden gehouden met de periode ná de verwerving van dat statuut maar ook met de periode daarvóór.
Bijgevolg dient op de gestelde vragen te worden geantwoord dat artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2004/38  aldus moet worden uitgelegd dat het begrip  „andere familieleden die inwonen bij de burger van de Unie die het verblijfsrecht in eerste instantie geniet” in deze bepaling slaat op personen die met deze burger een relatie van afhankelijkheid hebben die gebaseerd is op een nauwe, duurzame persoonlijke band  die is ontstaan in hetzelfde huishouden en in het kader van een gemeenschappelijk huiselijk leven dat verder gaat dan eenvoudigweg tijdelijk samenwonen om louter praktische redenen.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 3, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG,
moet aldus worden uitgelegd dat:
het begrip „andere familieleden die inwonen bij de burger van de Unie die het verblijfsrecht in eerste instantie geniet” in deze bepaling slaat op personen die met deze burger een relatie van afhankelijkheid hebben die gebaseerd is op een nauwe, duurzame persoonlijke band die is ontstaan in hetzelfde huishouden en in het kader van een gemeenschappelijk huiselijk leven dat verder gaat dan eenvoudigweg tijdelijk samenwonen om louter praktische redenen.
ondertekeningen
*
Procestaal: Engels.