CELEX: 62017TJ0119(01)
Openbare dienst
Ambtenaren
Tijdelijke functionarissen
Arbeidscontractanten
Bezoldiging
In een derde land tewerkgesteld personeel van EDEO
Artikel 10 van bijlage X bij het Statuut
Jaarlijkse evaluatie van de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden
Besluit om de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden voor het in Ethiopië tewerkgestelde personeel te verlagen van 30 naar 25 %
Regionale coherentie
Kennelijke beoordelingsfouten

Toepasselijke bepalingen
Statuut
Het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie, in de versie die van toepassing is op het geding (hierna: „Statuut”), bepaalt in artikel 1 ter, onder a), dat, tenzij in dit Statuut anders is aangegeven, de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) voor de toepassing van dit Statuut is gelijkgesteld met de instellingen van de Europese Unie.
Artikel 101 bis van het Statuut vormt het enige artikel van titel VIII ter. Volgens dit artikel „bevat bijlage X, onverminderd de overige bepalingen van het Statuut, de bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren die zijn tewerkgesteld in een derde land”.
Artikel 110, lid 1, van het Statuut, bepaalt dat „[d]e algemene bepalingen ter uitvoering van [het] Statuut worden [vastgesteld] door het tot aanstelling bevoegde gezag van elke instelling [...] na raadpleging van het personeelscomité en het comité voor het Statuut”.
Artikel 8 van bijlage X bij het Statuut, met als opschrift „Bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren die zijn tewerkgesteld in een derde land”, bepaalt dat „[h]et tot aanstelling bevoegde gezag [...] aan de ambtenaar bij wijze van uitzondering, bij een bijzonder, met redenen omkleed besluit, wegens bijzondere zware levensomstandigheden in zijn standplaats een ontspanningsverlof [kan] verlenen. Het tot aanstelling bevoegde gezag bepaalt voor elk van deze standplaatsen, in welke stad of steden dit verlof kan worden doorgebracht”.
Artikel 10 van bijlage X bij het Statuut luidt:
„1.   Volgens de plaats waar de ambtenaar is tewerkgesteld, wordt een toelage wegens bijzondere levensomstandigheden vastgesteld die wordt uitgedrukt in een percentage van een referentiebedrag. Dit referentiebedrag bestaat uit het totale bedrag van het basissalaris alsmede de ontheemdingstoelage, de kostwinnerstoelage en de kindertoelage, onder aftrek van de in dit Statuut of in de ter toepassing daarvan vastgestelde verordeningen bedoelde verplichte inhoudingen.
Wanneer de ambtenaar is tewerkgesteld in een land waarin de levensomstandigheden kunnen worden beschouwd als gelijkwaardig aan die welke gewoonlijk in de Europese Unie heersen, wordt een dergelijke toelage niet uitbetaald.
Voor de andere standplaatsen worden voor de vaststelling van de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden onder meer de volgende parameters in aanmerking genomen:
–
de situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging,
–
de veiligheid,
–
het klimaat,
–
de mate van isolement,
–
andere plaatselijke levensomstandigheden.
De voor elke standplaats vastgestelde toelage [wegens bijzondere levensomstandigheden] wordt jaarlijks geëvalueerd en, eventueel, herzien door het tot aanstelling bevoegde gezag, na advies van het personeelscomité.
Het tot aanstelling bevoegde gezag mag besluiten een aanvullende premie te verstrekken naast de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden in gevallen waarin een ambtenaar meer dan één tewerkstelling heeft gehad in een standplaats die wordt aangemerkt als moeilijk of zeer moeilijk [...].
2.   Indien de levensomstandigheden in de standplaats de lichamelijke veiligheid van de ambtenaar in gevaar brengen, wordt hem tijdelijk bij een bijzonder, met redenen omkleed besluit van het tot aanstelling bevoegde gezag een aanvullende toelage uitbetaald [...].
3.   Het tot aanstelling bevoegde gezag stelt nadere bepalingen vast met betrekking tot de toepassing van dit artikel.”
RAP
De Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie, in de versie die van toepassing is op het geding (hierna: „RAP”), bepaalt in artikel 10, lid 5, dat titel VIII ter van het Statuut van overeenkomstige toepassing is op de tijdelijke personeelsleden die in een derde land werkzaam zijn.
Artikel 118 RAP bepaalt dat bijlage X bij het Statuut, in bepaalde omstandigheden met uitzondering van artikel 21 van die bijlage, van overeenkomstige toepassing is op arbeidscontractanten die in een derde land werkzaam zijn. Deze bepaling ziet op de tenlasteneming door de instelling van bepaalde kosten voor de huisvesting van de ambtenaren in de standplaatsen.
Besluiten van EDEO
Besluit HR DEC(2013) 013 van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid van 17 december 2013 betreffende de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden en de aanvullende vergoeding als bedoeld in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut (hierna: „besluit van 17 december 2013”), heeft betrekking op het Statuut en de RAP, en met name op dit artikel 10, en geeft aan dat het is vastgesteld na raadpleging van het personeelscomité. Volgens de enige overweging ervan wordt ermee beoogd interne richtsnoeren vast te stellen met betrekking tot met name de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden (hierna: „TBL”).
Artikel 1 van het besluit van 17 december 2013 bepaalt dat „[d]e in artikel 10, lid 1, van bijlage X bij het Statuut bedoelde parameters worden geëvalueerd door het [tot aanstelling bevoegd gezag], dat zich onder meer kan baseren op informatie verstrekt door betrouwbare publieke of particuliere internationale bronnen, door de lidstaten alsmede door de delegaties van de Unie en de diensten van de [i]nstellingen en organen van de Unie.”
Artikel 2, eerste en tweede alinea, van het besluit van 17 december 2013 luidt als volgt:
„Na advies van de personeelscomités van EDEO en de Commissie bepaalt het [tot aanstelling bevoegd gezag] de percentages van de [TBL] voor de verschillende standplaatsen. Deze percentages zijn onderverdeeld in acht categorieën (0, 10, 15, 20, 25, 30, 35 en 40 %), afhankelijk van de parameters [...].
In geval van tewerkstelling in een land waarin de levensomstandigheden kunnen worden beschouwd als gelijkwaardig aan die welke gewoonlijk in de Europese Unie heersen, wordt een dergelijke toelage niet uitbetaald.”
In artikel 7, tweede alinea, van het besluit van 17 december 2013 worden bij wijze van voorbeeld de parameters opgesomd die onder andere in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de TBL en overeenkomen met de in artikel 10, lid 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut vermelde parameters. In de derde tot en met de vijfde alinea van dit artikel is bepaald:
„Voor elke parameter geeft het [tot aanstelling bevoegd gezag] een aantal punten voor de mate van gecompliceerdheid. Die gegevens worden op basis van een eindwaardering opgenomen in een vergelijkingstabel, waaruit blijkt welk percentage voor de [TBL] is toegekend.
De gevolgde methode is opgenomen in richtsnoeren vastgesteld door EDEO in overleg met de verantwoordelijke diensten van de Commissie, na overleg van de technische groep [TBL].
De technische groep [TBL] is een ad-hoc-adviesgroep bestaande uit leden van de administratie en vertegenwoordigers van het personeel van EDEO enerzijds en van de Commissie anderzijds. De vertegenwoordigers van het personeel worden benoemd door het personeelscomité van hun instelling. De technische groep [TBL] doet aanbevelingen op verzoek van het [tot aanstelling bevoegd gezag]. De groep wordt met name geraadpleegd over de besluiten bedoeld in artikel 2, leden 1 en 3.”
Volgens artikel 12, eerste alinea, van het besluit van 17 december 2013 zijn de bepalingen van dit besluit van analoge toepassing op tijdelijke functionarissen en op arbeidscontractanten.
Op grond van het besluit van 17 december 2013, in het bijzonder de artikelen 2 en 7, en bijlage X bij het Statuut, in het bijzonder de artikelen 8 en 10, en na raadpleging van de personeelscomités van EDEO en de Europese Commissie, is besluit EEAS DEC(2014) 049 van 3 december 2014 van de directeur-generaal Administratie ad interim van EDEO inzake richtsnoeren voor de vaststelling van de methode om met name de TBL te bepalen (hierna: „richtsnoeren”) ingevoerd.
In artikel 1, lid 1, van de richtsnoeren worden de parameters opgesomd die in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de TBL, welke overeenkomen met de in artikel 10, lid 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut vermelde parameters. Artikel 1, leden 2 en 3, van de richtsnoeren bepaalt:
„2.   Elk van die parameters moet worden gewaardeerd en ontvangt de volgende score:
–
1 wanneer de levensomstandigheden gelijkwaardig zijn aan die in de Europese Unie,
–
2 wanneer de levensomstandigheden nogal moeilijk zijn in vergelijking met die in de Europese Unie,
–
3 wanneer de levensomstandigheden moeilijk zijn in vergelijking met die in de Europese Unie,
–
4 wanneer de levensomstandigheden zeer moeilijk zijn in vergelijking met die in de Europese Unie,
–
5 wanneer de levensomstandigheden extreem moeilijk zijn in vergelijking met die in de Europese Unie.
3.   De totaalscore van deze beoordeling kan worden aangepast op basis van de overwegingen in artikel 3, [fase] 3. De aan een land toegekende maximale totaalscore bedraagt 25 punten. De [TBL] wordt vastgesteld overeenkomstig de volgende schaal:
–
[...]
–
25 % voor een score van 12 of 13 [punten]
–
30 % voor een score van 14 of 15 [punten]
–
[...]”.
Artikel 2, leden 1 en 5, van de richtsnoeren luidt als volgt:
„1.   Situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging
De score voor [de parameter] ‚Situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging’ wordt vastgesteld op basis van het vergelijkende ‚volksgezondheidsoverzicht’ vastgesteld door ‚International SOS’ en, eventueel, [op basis van] andere informatie uit betrouwbare publieke of particuliere internationale bronnen.
Het ‚volksgezondheidsoverzicht’ van ‚International SOS’ rangschikt landen op basis van een evaluatie van een aantal medische factoren, waaronder de standaard voor de beschikbare medische en tandheelkundige zorg, de toegang tot geneesmiddelen op voorschrift, de aanwezigheid van ernstige infectieziekten en het bestaan van culturele, taalkundige of bestuurlijke belemmeringen, volgens een schaal van vijf niveaus, gaande van „een laag risico” tot „een zeer hoog risico”.
[...]
5.   Andere plaatselijke [levens]omstandigheden
De score voor [de parameter] ‚Andere plaatselijke levensomstandigheden’ wordt vastgesteld op basis van de door de delegaties verstrekte gegevens op een vragenlijst en, eventueel, [op basis van] andere informatie uit betrouwbare publieke of particuliere internationale bronnen.
De delegaties dienen gegevens te verstrekken over:
–
[d]e toeleveringsvoorwaarden,
–
[d]e publieke diensten,
–
[d]e schoolinfrastructuur voor kinderen van het personeel,
–
[d]e werkgelegenheidskansen voor de echtgenoten,
–
[d]e sportieve en culturele activiteiten.”
Artikel 3 van de richtsnoeren, met als opschrift „Het systeem in 3 fasen”, bepaalt:
„De evaluatie van de landen zal in drie fasen geschieden:
1.   Eerste evaluatie per land op administratief niveau [...].
2.   Tussenevaluatie: [t]oetsing van de eerste evaluatie teneinde de regionale coherentie te controleren en de vergelijking te maken met soortgelijke landen [(...) met de diensten van EDEO en de geografische diensten van de Commissie].
3.   Eindevaluatie en vergelijking met de gegevens van de lidstaten met raadpleging van het directiecomité voor de ‚EUDEL’-delegaties.
Fase 1: Eerste evaluatie
De administratieve diensten bereiden voor elke parameter een eerste evaluatie voor door volgens het in artikel 2 omschreven systeem een score van 1 tot en met 5 toe te kennen. De resultaten worden opgenomen in een vergelijkende tabel en er wordt een schatting gemaakt van de budgettaire impact.
Fase 2: Verificatie van de evaluatie in het licht van de regionale coherentie en de vergelijking met soortgelijke landen
De regionale evaluatie houdt rekening met de regionale overeenkomsten of verschillen, de specifieke mate van isolement of de in de regio vergelijkbare plaatselijke omstandigheden. De geografische diensten beoordelen of de resultaten van fase 1 vanuit regionaal oogpunt juist lijken. Ook worden in deze fase van de procedure de resultaten van de vergelijkbare landen (vergelijkbaar op het niveau van grootte, van ontwikkeling, van opkomst van het land, van OESO-landen, van kleine gebieden of eilanden) geverifieerd.
Er wordt een afsluitend rapport van de tweede fase opgesteld, met daarin een samenvatting van de ontvangen adviezen en een schatting van de budgettaire impact.
Fase 3: Eindevaluatie
In het kader van de eindevaluatie beschikt de stuurgroep voor ‚EUDEL’-delegaties over de voorlopige resultaten na fase 1 en fase 2. In deze fase van de procedure gaat de stuurgroep voor ‚EUDEL’-delegaties over tot een vergelijkende analyse en stelt deze groep de eindevaluatie vast op basis van:
–
de mate van coherentie tussen de scores die zijn verkregen aan de hand van schema’s van vergelijkbare moeilijkheden die door elke lidstaat worden opgesteld of aan de hand van publieke of particuliere schema’s van vergelijkbare moeilijkheden,
–
een grondig onderzoek of bij de tussenresultaten van de eerste en de tweede fase voldoende rekening is gehouden met de algemene beleidsdoelstellingen, aanwervingsproblemen en andere elementen die niet in de klassieke parameters zijn begrepen, zoals atypische crisissituaties (epidemie, crisis, enzovoort).
Op grond van de eindevaluatie kunnen de scores worden aangepast. Er zal een eindrapport worden opgesteld met een omschrijving van de procedures en de conclusies, daaronder begrepen een verantwoording voor de aangepaste scores en een raming van de budgettaire impact.”
Artikel 4 van de richtsnoeren bepaalt:
„Overeenkomstig artikel 7 van het [besluit van 17 december 2013] moet de technische groep [TBL] worden geraadpleegd.
Het [tot aanstelling bevoegd gezag] stelt de [TBL] voor de verschillende standplaatsen vast.”
Artikel 5 van de richtsnoeren luidt als volgt:
„Overeenkomstig artikel 8 van bijlage X bij het Statuut kan het tot aanstelling bevoegde gezag ontspanningsverlof verlenen wegens bijzondere zware levensomstandigheden in de standplaats. Ontspanningsverlof wordt verleend overeenkomstig de score [die is bepaald ter vaststelling van] de [TBL] en de volgende schaal:
–
1 [dag] ontspanningsverlof voor een score van meer dan 13 [punten], doch niet meer dan 17 [punten],
[...]”
Aan het geding ten grondslag liggende feiten
Verzoekers, Ruben Alba Aguilera en de andere personen van wie de namen zijn opgenomen in de bijlage, zijn ambtenaar, tijdelijk functionaris of arbeidscontractant van de Unie en waren tewerkgesteld in Ethiopië toen het hieronder in punt 20 genoemde besluit werd vastgesteld.
Op 19 april 2016 heeft de directeur-generaal Begroting en Administratie van EDEO besluit ADMIN(2016) 7 betreffende de vaststelling van de TBL als bedoeld in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut – Boekjaar 2016 [ADMIN(2016) 7] (hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld, waarbij het percentage van de TBL dat wordt uitgekeerd aan in derde landen tewerkgestelde functionarissen, met ingang van 1 januari 2016 werd herzien. Bij dit besluit werd het percentage van de TBL voor personeel van de Unie in Ethiopië verlaagd van 30 naar 25 % van het referentiebedrag.
Diezelfde dag heeft de directeur-generaal Begroting en Administratie van EDEO een besluit vastgesteld dat betrekking heeft op de toekenning van ontspanningsverlof aan ambtenaren, tijdelijke functionarissen en arbeidscontractanten die in derde landen zijn tewerkgesteld. Ten gevolge van de verlaging van het percentage van de TBL voor het personeel van de Unie in Ethiopië hebben verzoekers hun recht op ontspanningsverlof verloren overeenkomstig artikel 5 van de richtsnoeren.
Verzoekers hebben elk tussen 13 en 18 juli 2016 krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut tegen het bestreden besluit een klacht ingediend bij het tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: „TABG”) of het tot het aangaan van aanstellingsovereenkomsten bevoegd gezag (hierna: „TAOBG”), waarbij zij opkwamen tegen de verlaging, met ingang van 1 januari 2016, van het percentage van de TBL voor het in Ethiopië tewerkgestelde personeel van de Unie.
Bij besluit van 9 november 2016 heeft het TABG de klachten van verzoekers afgewezen (hierna: „besluit tot afwijzing van de klachten”).
Procedure bij het Gerecht en het Hof
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 20 februari 2017, hebben verzoekers een beroep ingesteld tot nietigverklaring van het bestreden besluit voor zover daarbij het percentage van de TBL dat wordt uitgekeerd aan in Ethiopië tewerkgesteld personeel van de Unie, met ingang van 1 januari 2016 werd verlaagd van 30 naar 25 % van het referentiebedrag, EDEO te veroordelen tot betaling van een door het Gerecht ex aequo et bono te bepalen forfaitair bedrag ter vergoeding van de geleden immateriële schade en EDEO te verwijzen in de kosten.
Tot staving van hun vordering tot nietigverklaring bij het Gerecht hebben verzoekers drie middelen aangevoerd. Het eerste middel was ontleend aan niet-nakoming van de verplichting om algemene uitvoeringsbepalingen (hierna: „AUB’s”) voor artikel 10 van bijlage X bij het Statuut vast te stellen. Het tweede middel was ontleend aan schending van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut voor zover bij de door EDEO in de richtsnoeren gebruikte methode om de TBL in een standplaats vast te stellen rekening was gehouden met het beginsel van regionale coherentie. Het derde en laatste middel was ontleend aan een kennelijk onjuiste beoordeling van de criteria van artikel 10, lid 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut bij de vaststelling van de aan de orde zijnde TBL.
Bij arrest van 13 april 2018, Alba Aguilera e.a./EDEO (
T‑119/17
,
EU:T:2018:183
; hierna: „oorspronkelijke arrest”), heeft het Gerecht het eerste bij hem aangevoerde middel aanvaard en het bestreden besluit nietig verklaard voor zover gevorderd, zonder dat het tweede en het derde middel hoefden te worden onderzocht. Tevens heeft het Gerecht de bij hem ingediende vordering tot schadevergoeding afgewezen en EDEO verwezen in de kosten.
Op 26 juni 2018 heeft EDEO tegen het oorspronkelijke arrest een hogere voorziening ingesteld bij het Hof. EDEO verwees in zijn hogere voorziening naar het oorspronkelijke arrest voor zover daarbij het bestreden besluit nietig was verklaard en hij bijgevolg was verwezen in de kosten. EDEO heeft zich in zijn hogere voorziening niet gericht tegen de overwegingen van dat arrest waarmee het Gerecht de bij hem ingestelde vordering tot schadevergoeding had afgewezen. Aangezien verzoekers geen incidentele hogere voorziening hebben ingesteld, zijn de overwegingen betreffende de vordering tot schadevergoeding in het oorspronkelijke arrest derhalve in kracht van gewijsde gegaan.
Ter ondersteuning van deze hogere voorziening heeft EDEO twee middelen aangevoerd. Het eerste middel heeft betrekking op een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut, voor zover de daarin vervatte verplichting om overeenkomstig artikel 110 van het Statuut AUB’s vast te stellen betekent dat voor deze hele bijlage AUB’s moeten worden vastgesteld. Het tweede middel is ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 10 van die bijlage, voor zover dit een bepaling zou zijn die dermate onduidelijk en onnauwkeurig is dat zij niet zonder willekeur kan worden toegepast, waardoor het dus noodzakelijk is AUB’s vast te stellen.
Bij arrest van 26 februari 2020, EDEO/Alba Aguilera e.a. (
C‑427/18 P
,
EU:C:2020:109
; hierna: „arrest in hogere voorziening”), heeft het Hof ten eerste het eerste middel van EDEO aanvaard en derhalve geoordeeld dat het Gerecht blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut een bepaling vormt die een uitdrukkelijke verplichting oplegt om voor deze hele bijlage AUB’s vast te stellen, en daaruit af te leiden dat EDEO gehouden was om AUB’s voor artikel 10 van deze bijlage vast te stellen voordat het bestreden besluit rechtmatig kon worden vastgesteld (arrest in hogere voorziening, punt 83).
Ten tweede heeft het Hof geoordeeld dat het tweede middel in hogere voorziening berustte op een onjuiste lezing van het oorspronkelijke arrest en bijgevolg ongegrond moest worden verklaard. In dit verband was het Hof van oordeel dat de overwegingen van het Gerecht in het oorspronkelijke arrest geen betrekking hadden op de aard van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut (arrest in hogere voorziening, punten 93 en 94).
Aangezien het eerste middel in hogere voorziening gegrond was, heeft het Hof om te beginnen het oorspronkelijke arrest gedeeltelijk vernietigd. Vervolgens heeft het Hof, voor zover het Gerecht het eerste middel van verzoekers in het oorspronkelijke arrest had aanvaard zonder het tweede en het derde middel te onderzoeken, geoordeeld dat de zaak niet in staat van wijzen was en deze terugverwezen naar het Gerecht. Tot slot heeft het Hof de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
Procedure en conclusies van partijen in de onderhavige zaak na terugverwijzing
Bij brief van 2 maart 2020 heeft de griffie van het Gerecht verzoekers overeenkomstig artikel 217, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht meegedeeld dat zij beschikten over een termijn van twee maanden, verlengd met de forfaitaire termijn van tien dagen wegens afstand, te rekenen vanaf de betekening van het arrest in hogere voorziening, om hun schriftelijke opmerkingen in te dienen over de conclusies die uit het arrest in hogere voorziening moeten worden getrokken voor de beslechting van het geding.
EDEO en rekwiranten hebben op 6 mei 2020 schriftelijke opmerkingen over de uit het arrest in hogere voorziening te trekken conclusies neergelegd ter griffie van het Gerecht.
Op 30 september 2020 heeft het Gerecht in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89, lid 3, onder a) en d), van het Reglement voor de procesvoering partijen verzocht om een aantal vragen te beantwoorden en EDEO gevraagd om bepaalde documenten over te leggen. Partijen hebben binnen de gestelde termijn die vragen beantwoord en de gevraagde documenten overgelegd.
Partijen zijn ter terechtzitting van 11 november 2020 gehoord in hun pleidooien en antwoorden op de vragen van het Gerecht.
Verzoekers verzoeken het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover de TBL voor het in Ethiopië tewerkgestelde personeel van de Unie hierbij met ingang van 1 januari 2016 werd verminderd;
–
EDEO te verwijzen in de kosten.
EDEO verzoekt het Gerecht:
–
het beroep ongegrond te verklaren;
–
verzoekers te verwijzen in de kosten van de procedure in eerste aanleg, de hogere voorziening en de procedure na terugverwijzing.
In rechte
Ter onderbouwing van hun beroep voeren verzoekers drie middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan niet-nakoming van de verplichting om AUB’s voor artikel 10 van bijlage X bij het Statuut vast te stellen. Het tweede middel is ontleend aan schending van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut voor zover bij de door EDEO in de richtsnoeren gebruikte methode om de TBL in een standplaats vast te stellen rekening wordt gehouden met het beginsel van regionale coherentie. Het derde en laatste middel is ontleend aan een kennelijk onjuiste beoordeling van de in artikel 10, lid 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut genoemde parameters bij de vaststelling van de aan de orde zijnde TBL.
Eerste middel: niet-nakoming van de verplichting om AUB’s voor artikel 10 van bijlage X bij het Statuut vast te stellen
Vooraf zij eraan herinnerd dat de Unierechter het recht heeft om te beoordelen of het in de omstandigheden van het individuele geval in het belang van een goede rechtsbedeling is om een middel inhoudelijk af te wijzen zonder zich eerst uit te spreken over de ontvankelijkheid ervan (zie in die zin arresten van 26 februari 2002, Raad/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, punten
en
, en 5 april 2017, Frankrijk/Commissie,
T‑344/15
,
EU:T:2017:250
, punt
).
Het Gerecht is van oordeel dat, gelet op de omstandigheden van dit geval en om proceseconomische redenen, de gegrondheid van het onderhavige middel moet worden onderzocht zonder eerst uitspraak te doen over de ontvankelijkheid ervan – die door EDEO ter discussie is gesteld op grond dat de argumenten ter ondersteuning daarvan pas na het arrest in hogere voorziening zijn aangevoerd –, aangezien dit middel hoe dan ook en om de hieronder uiteengezette redenen ongegrond moet worden verklaard.
Verzoekers betogen dat artikel 10 van bijlage X bij het Statuut willekeurig kan worden toegepast omdat het onduidelijk en onnauwkeurig is, zodat AUB’s dienen te worden vastgesteld.
In de eerste plaats zijn zij in wezen van mening dat in het licht van de wetsontwikkeling van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, het illustratieve karakter van de lijst van parameters in lid 1, derde alinea, van dit artikel en het feit dat het TABG of het TAOBG beschikt over een ruime beoordelingsbevoegdheid om de TBL vast te stellen, omstandigheden zijn die de vaststelling van AUB’s vergen. Meer in het bijzonder omvat deze ruime beoordelingsbevoegdheid volgens verzoekers de vaststelling van de gebruikte methode, de in aanmerking te nemen parameters en de waarden ervan, alsmede de op de TBL toepasselijke coëfficiënten en percentages.
In de tweede plaats stellen verzoekers in wezen dat het feit dat artikel 10, lid 3, van bijlage X bij het Statuut bepaalt dat het TABG „nadere bepalingen” met betrekking tot de toepassing van dit artikel vaststelt, niet eraan in de weg staat dat die bepalingen voor de vaststelling van de TBL de vorm van AUB’s aannemen.
Dienaangaande zijn zij in wezen van mening dat niet voor het gehele artikel 10 van bijlage X bij het Statuut AUB’s hoeven te worden vastgesteld, aangezien deze bepaling in verschillende soorten toelagen of premies voorziet die bij verschillende soorten besluiten worden toegekend. Volgens verzoekers kan deze omstandigheid verklaren waarom de wetgever het TABG of het TAOBG de verplichting oplegt om „nadere bepalingen” vast te stellen. Verzoekers wijzen er in het bijzonder op dat artikel 10 van bijlage X bij het Statuut in lid 1, vijfde alinea, voorziet in een aanvullende premie in gevallen waarin een ambtenaar meer dan één tewerkstelling heeft gehad in een standplaats die wordt aangemerkt als moeilijk of zeer moeilijk, en in lid 2 in een aanvullende toelage indien de levensomstandigheden in de standplaats de lichamelijke veiligheid van de ambtenaar in gevaar brengen. Volgens verzoekers worden deze aanvullende premies en toelagen, anders dan de besluiten inzake de TBL, toegekend bij individuele besluiten, waarvoor geen AUB’s hoeven te worden vastgesteld.
In de derde plaats belet het feit dat voor de jaarlijkse evaluatie van de TBL het personeelscomité moet worden geraadpleegd, volgens verzoekers niet dat het TABG of het TAOBG daaraan voorafgaand AUB’s betreffende deze bepaling vaststelt na advies van het personeelscomité en het comité voor het Statuut. Voorts achten zij het advies van het comité voor het Statuut noodzakelijk om te waarborgen dat de criteria aan de hand waarvan de belangrijkste levensomstandigheden in derde landen worden bepaald, abstract worden vastgesteld en los van elke procedure die het bedrag van de TBL beoogt te herzien, teneinde te vermijden dat de keuze van die criteria wordt beïnvloed door een eventueel door de administratie gewenst resultaat.
In de vierde en laatste plaats stellen verzoekers dat de vaststelling van besluit ADMIN(2018) 35 van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid van 20 december 2018 tot vaststelling van de algemene uitvoeringsbepalingenbetreffende de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden en de aanvullende toelage van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut (hierna: „AUB’s van 2018”) hun analyse lijkt te bevestigen. Zij zijn in wezen namelijk van mening dat EDEO zich weliswaar niet gehouden achtte om krachtens artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut AUB’s vast te stellen, maar door uiteindelijk de AUB’s van 2018 vast te stellen impliciet maar noodzakelijkerwijs heeft erkend dat hij AUB’s diende vast te stellen, aangezien artikel 10 van die bijlage willekeurig kan worden toegepast.
EDEO betwist de argumenten van verzoekers.
Uit de rechtspraak volgt dat bij gebreke van een uitdrukkelijk voorschrift, de verplichting om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen waarvoor de formele voorwaarden van artikel 110 van het Statuut gelden slechts bij wijze van uitzondering kan worden erkend, namelijk ingeval de bepalingen van het Statuut dermate onduidelijk en onnauwkeurig zijn dat zij niet zonder willekeur kunnen worden toegepast (zie arrest van 17 maart 2016, Vanhalewyn/EDEO,
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Benadrukt moet worden dat de verplichting om onder de formele voorwaarden van artikel 110 van het Statuut uitvoeringsmaatregelen vast te stellen uitzonderlijk is. In dit verband moet worden opgemerkt dat in de rechtspraak is erkend dat het Statuut lacunes vertoont die de instellingen een zekere vrijheid hebben gelaten, maar dat deze in feite beperkt is door de verplichting om de verdediging van de belanghebbende onder billijke voorwaarden te verzekeren (arrest van 8 juli 1965, Willame/Commissie,
110/63
,
EU:C:1965:71
, blz. 914).
In casu moet derhalve worden onderzocht of artikel 10 van bijlage X bij het Statuut dermate onduidelijk en onnauwkeurig is dat het niet zonder willekeur kan worden toegepast.
Dienaangaande is het Gerecht van oordeel dat de argumenten van verzoekers aldus moeten worden begrepen dat zij enkel tegen artikel 10 van bijlage X bij het Statuut gericht zijn voor zover het de TBL regelt, en niet met betrekking tot de aanvullende premie en de aanvullende toelage als bedoeld in lid 1, vijfde alinea, respectievelijk lid 2 van deze bepaling.
In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat de in artikel 10, lid 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut vastgestelde parameters weliswaar niet exhaustief zijn, maar wel duidelijk en nauwkeurig zijn. De situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging, de veiligheid, het klimaat en de mate van isolement zijn concrete en voldoende objectieve factoren, die derhalve niet willekeurig kunnen worden toegepast.
Het is ongetwijfeld juist dat de parameter met betrekking tot de „andere plaatselijke levensomstandigheden” niet nauwkeurig is bepaald in artikel 10, lid 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut, maar dat neemt niet weg dat de inhoud ervan kan worden bepaald, omdat deze parameter moet worden gebruikt om de levensomstandigheden op de standplaatsen te vergelijken met die welke gewoonlijk in de Unie heersen.
Hetzelfde geldt voor het illustratieve karakter van de lijst van parameters. Het wezenlijke doel van deze parameters, dat erin bestaat levensomstandigheden met elkaar te vergelijken, houdt immers in dat zij van dien aard moeten zijn dat die vergelijking kan worden gemaakt. Deze omstandigheid beperkt de mogelijke keuzes en helpt een willekeurige toepassing van die paramaters te voorkomen.
In de tweede plaats moet artikel 10, lid 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut, zoals is aangegeven in de conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak EDEO/Alba Aguilera e.a. (
C‑427/18 P
,
EU:C:2019:866
, punt
), worden gelezen in samenhang met artikel 10, lid 3, van bijlage X bij het Statuut, dat bepaalt dat het TABG „nadere bepalingen vast[stelt] met betrekking tot de toepassing van dit artikel”. De nadere bepalingen met betrekking tot de toepassing van dit artikel, in het bijzonder van lid 1, derde en vierde alinea, die door het TABG worden vastgesteld, kunnen immers worden beschouwd als abstracte regels die onafhankelijk zijn van enige procedure om in een specifiek geval te bepalen of de levensomstandigheden in een land gelijkwaardig zijn aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen.
In de derde en laatste plaats moet in herinnering worden gebracht dat de vaststelling van de TBL jaarlijks wordt geëvalueerd en eventueel wordt herzien na advies van het personeelscomité. De regelmaat waarmee de evaluaties worden uitgevoerd en de betrokkenheid van de vertegenwoordigers van het personeel waaraan de TBL wordt uitgekeerd, dat daarom zou kunnen worden geraakt door een herziening van de TBL, vormen eveneens waarborgen ter voorkoming van het risico van willekeur bij de uitvoering van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut.
Gelet op het voorgaande is het Gerecht van oordeel dat artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, voor zover het de TBL regelt, gelet op de bewoordingen en de doelstellingen ervan en de daarin vervatte procedurele waarborgen voor de herziening van de TBL op jaarbasis en na advies van het personeelscomité, niet vereist dat bij wijze van uitzondering AUB’s worden vastgesteld in de zin van de in punt 48 hierboven aangehaalde rechtspraak.
Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan door de andere argumenten van verzoekers.
In dit verband moet worden opgemerkt dat volgens het arrest in hogere voorziening uit de laatste wetsontwikkeling van artikel 10 van bijlage X en artikel 110 van het Statuut duidelijk blijkt dat de Uniewetgever het uitdrukkelijk zou hebben aangegeven indien hij bij de vereenvoudiging van de inhoud van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut had willen bepalen dat er AUB’s en geen nadere bepalingen met betrekking tot de toepassing van dit artikel hadden moeten worden vastgesteld (arrest in hogere voorziening, punt 81).
Voorts staat het feit dat artikel 10, lid 3, van bijlage X bij het Statuut voorschrijft dat „nadere bepalingen” met betrekking tot de toepassing van deze bepaling worden vastgesteld, weliswaar niet eraan in de weg dat zij de vorm aannemen van AUB’s in de zin van artikel 110 van het Statuut, zoals verzoekers terecht benadrukken, maar deze vorm kan enkel worden opgelegd ingeval zou worden vastgesteld dat een van de bepalingen van die bijlage dermate onduidelijk en onnauwkeurig is dat zij niet zonder willekeur kan worden toegepast. Zoals is vastgesteld in punt 57 hierboven, is dit echter niet het geval bij artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, voor zover het de TBL regelt.
Voorts moet verzoekers’ argument worden afgewezen dat uit de vaststelling van de AUB’s van 2018 blijkt dat artikel 10 van bijlage X bij het Statuut willekeurig kan worden toegepast en het dus noodzakelijk is dat AUB’s worden vastgesteld. Dienaangaande blijkt uit de antwoorden van EDEO op de door het Gerecht ter terechtzitting gestelde vragen dat hij de AUB’s van 2018 heeft vastgesteld om te voldoen aan de destijds geldende vaste rechtspraak van het Gerecht, die na de vaststelling van die AUB’s echter is ontkracht door het arrest in hogere voorziening. Volgens deze rechtspraak werden de bepalingen van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut geacht een algemene strekking te hebben en betroffen de AUB’s die volgens dat artikel worden vastgesteld, de gehele bijlage X bij het Statuut (arrest van 17 maart 2016, Vanhalewyn/EDEO,
T‑792/14 P
,
EU:C:2016:156
, punt
). Bovendien moet worden opgemerkt dat er in geen enkele overweging van de AUB’s van 2018 melding wordt gemaakt van een gebrek aan duidelijkheid of nauwkeurigheid van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut dat door de AUB’s zou moeten worden verholpen. Integendeel, de verwijzing in overweging 4 van de AUB’s van 2018 naar de „nadere bepalingen” voor dat artikel 10 duidt erop dat EDEO, bij afwezigheid van enige verplichting daartoe, had kunnen besluiten dat dergelijke „nadere bepalingen” hoe dan ook de vorm zouden aannemen van AUB’s die moesten voldoen aan de procedurele vereisten van artikel 110 van het Statuut (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak EDEO/Alba Aguilera e.a.,
C‑427/18 P
,
EU:C:2019:866
, punt
).
Ten slotte moet ook verzoekers’ argument dat het advies van het comité voor het Statuut noodzakelijk is, worden afgewezen. Uit het voorgaande volgt immers dat voor de vaststelling van abstracte regels die onafhankelijk zijn van de procedure die het bedrag van de TBL beoogt te herzien, anders dan verzoekers betogen, niet noodzakelijkerwijs het advies van het comité voor het Statuut vereist is. Voorts moet worden vastgesteld dat de AUB’s van 2018, waarvoor het comité voor het Statuut is geraadpleegd, grotendeels dezelfde inhoud als het besluit van 17 december 2013 en de richtsnoeren hebben.
Gelet op een en ander moet het eerste middel worden afgewezen, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid ervan.
Tweede middel: schending van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut voor zover bij de door EDEO in de richtsnoeren gebruikte methode voor de vaststelling van de TBL in een standplaats rekening wordt gehouden met het beginsel van regionale coherentie
Verzoekers stellen dat het percentage van de TBL volgens artikel 10 van bijlage X bij het Statuut de meer of minder moeilijke situatie moet weerspiegelen waaraan ambtenaren en andere personeelsleden zijn blootgesteld die tewerkgesteld zijn in een derde land waar de levensomstandigheden niet gelijkwaardig zijn aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen.
Zij zijn van mening dat EDEO in de tweede fase als bedoeld in artikel 3 van de richtsnoeren, waarin wordt nagegaan of de door elke delegatie verkregen scores vanuit regionaal oogpunt coherent zijn, de levensomstandigheden niet meer uitsluitend op basis van de standplaats beoordeelt, maar op basis van de regio waar de delegatie van de Unie zich bevindt. Daardoor relativeert EDEO de beoordeling van de in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut bedoelde parameters en werkt hij een vergelijkende, willekeurige en subjectieve analyse van verschillende standplaatsen binnen dezelfde regio in de hand. Voorts zijn zij van mening dat het feit dat de toepassing van het beginsel van regionale coherentie plaatsvindt na de nauwkeurige evaluatie van de levensomstandigheden in een standplaats, de beoordeling van de parameters van artikel 10, lid 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut kan vertekenen.
EDEO betwist de argumenten van verzoekers.
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat verzoekers in het verzoekschrift formeel geen exceptie van onwettigheid in de zin van artikel 277 VWEU aanvoeren ten aanzien van artikel 3 van de richtsnoeren. Dat neemt echter niet weg dat hun middel inhoudelijk strekt tot nietigverklaring van het bestreden besluit op grond dat het berust op dat artikel, dat volgens verzoekers, voor zover het rekening houdt met het beginsel van regionale coherentie, in strijd is met artikel 10 van bijlage X bij het Statuut.
In deze omstandigheden moet in de eerste plaats worden onderzocht of de door verzoekers opgeworpen exceptie van onwettigheid ontvankelijk is en, ingeval zij ontvankelijk is, moet in de tweede plaats worden nagegaan of zij gegrond is.
In herinnering moet worden geroepen dat artikel 277 VWEU volgens vaste rechtspraak uitdrukking geeft aan een algemeen beginsel dat iedere procespartij met het oog op de nietigverklaring van een besluit dat haar rechtstreeks en individueel raakt, het recht garandeert de rechtsgeldigheid van eerdere handelingen van de instellingen aan te vechten die, hoewel zij geen verordening in formele zin zijn, de rechtsgrondslag van het bestreden besluit vormen, wanneer deze partij geen rechtstreeks beroep krachtens artikel 263 VWEU kon instellen en, zonder nietigverklaring te kunnen vorderen, de gevolgen dus moet dragen (zie arresten van 25 april 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commissie,
T‑526/10
,
EU:T:2013:215
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 28 februari 2018, Paulini/ECB,
T‑764/16
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:101
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts volgt uit vaste rechtspraak dat, aangezien artikel 277 VWEU niet tot doel heeft het een partij mogelijk te maken bij de behandeling van elk door haar ingestelde beroep de toepasselijkheid van eender welke handeling van algemene strekking te betwisten, de handeling van algemene strekking waarvan de onwettigheid wordt opgeworpen rechtstreeks of onrechtstreeks van toepassing moet zijn op de in het beroep aan de orde gestelde casuspositie, en er rechtens een rechtstreeks verband moet bestaan tussen het bestreden individuele besluit en de betrokken handeling van algemene strekking (zie arresten van 19 juni 2015, Italië/Commissie,
T‑358/11
,
EU:T:2015:394
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 28 februari 2018, Paulini/ECB,
T‑764/16
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:101
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Meer in het bijzonder moet de exceptie van onwettigheid gericht zijn tegen de bepalingen van de handeling van algemene strekking die relevant zijn voor de beslechting van het geding en rechtens een rechtstreekse band met het geding vertonen (arrest van 19 juni 2015, Italië/Commissie,
T‑358/11
,
EU:T:2015:394
, punt
; zie in die zin ook beschikking van 29 augustus 2013, Iran Liquefied Natural Gas/Raad,
T‑5/13 R
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:395
, punt
).
Het is eveneens vaste rechtspraak dat het bestaan van een dergelijk verband kan worden afgeleid uit de vaststelling dat het bestreden individuele besluit hoofdzakelijk berust op een bepaling van de handeling waarvan de wettigheid wordt betwist, ook al vormde deze bepaling formeel niet de rechtsgrondslag ervan (zie arrest van 28 februari 2018, Paulini/ECB,
T‑764/16
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:101
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts heeft het Gerecht geoordeeld dat richtsnoeren, hoewel zij niet de rechtsgrondslag van de bestreden handeling vormen, met een exceptie van onwettigheid kunnen worden aangevochten indien zij aan de vaststelling van die handeling ten grondslag lagen (zie arrest van 28 februari 2018, Paulini/ECB,
T‑764/16
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:101
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten slotte volgt uit de rechtspraak dat een handeling van algemene strekking in de zin van artikel 277 VWEU een handeling is die op objectief bepaalde situaties van toepassing is en rechtsgevolgen heeft voor algemeen en abstract omschreven categorieën van personen (zie arrest van 28 februari 2018, Paulini/ECB,
T‑764/16
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:101
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het onderhavige geval zijn de richtsnoeren een handeling van algemene strekking, aangezien zij van toepassing zijn op een abstract omschreven categorie van personen, te weten ambtenaren en andere personeelsleden van de Unie, wanneer deze zich in een objectief bepaalde situatie bevinden, te weten wanneer zij in derde landen zijn tewerkgesteld.
Gelet op de in de punten 70 en 71 hierboven aangehaalde rechtspraak moet worden onderzocht of er een verband bestaat tussen enerzijds de bepaling van de betrokken handeling van algemene strekking, in casu artikel 3 van de richtsnoeren, voor zover het rekening houdt met het beginsel van regionale coherentie, en anderzijds het bestreden besluit.
In dit verband moet worden opgemerkt dat het TABG in een nota van 7 april 2016 aan de hoofden van de delegaties van de Unie in Ethiopië (hierna: „nota van 7 april 2016”) het volgende heeft verklaard:
„[Op] basis van [de richtsnoeren] moet bij een extra controle van de algehele beoordeling rekening worden gehouden met [het beginsel van] regionale coherentie, de resultaten van vergelijkbare landen en andere relevante elementen. Bijgevolg is in de eindaanbevelingen rekening gehouden met deze overwegingen, met inbegrip van het advies van de geografische diensten [...] van EDEO en de Commissie.”
Voorts verklaart het TABG in het besluit tot afwijzing van de klachten dat „de iets lagere score voor [de parameter van de andere plaatselijke levensomstandigheden] ook verband houdt met de kwaliteit van de publieke diensten in Ethiopië, die volgens de door de [d]elegatie van de [Unie] verstrekte informatie en gelet op [het beginsel van] de regionale coherentie lijkt te zijn [onderschat]”.
Uit het voorgaande volgt dus dat er een verband bestaat tussen enerzijds de bepaling van de betrokken handeling van algemene strekking, in casu artikel 3 van de richtsnoeren, voor zover het rekening houdt met het beginsel van regionale coherentie, en anderzijds de bestreden beschikking. Deze omstandigheid wordt door EDEO overigens niet betwist.
Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de door verzoekers opgeworpen exceptie van onwettigheid ontvankelijk is en inhoudelijk moet worden onderzocht.
Om te beginnen moet worden benadrukt dat de instellingen volgens vaste rechtspraak beschikken over een ruime beoordelingsmarge met betrekking tot de factoren en elementen die bij de aanpassing van de bezoldigingen van de ambtenaren in aanmerking moeten worden genomen (zie arrest van 25 september 2002, Ajour e.a./Commissie,
T‑201/00 en T‑384/00
,
EU:T:2002:224
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu moet worden geoordeeld dat de TBL deel uitmaakt van de bezoldiging van ambtenaren en andere personeelsleden die in derde landen zijn tewerkgesteld. Volgens artikel 62 van het Statuut omvat de bezoldiging van ambtenaren namelijk een basissalaris, toelagen en vergoedingen van andere aard. Artikel 1 ter, onder a), van het Statuut bepaalt dat, tenzij in dit Statuut anders is aangegeven, EDEO voor de toepassing van dit Statuut is gelijkgesteld met de instellingen van de Unie. Aangezien bijlage X bij het Statuut geen andersluidende bepaling bevat inzake de in het begrip „bezoldiging” vervatte elementen, moet de TBL worden geacht deel uit te maken van de bezoldiging van de ambtenaren en andere personeelsleden die in derde landen zijn tewerkgesteld.
Vervolgens moet worden vastgesteld dat artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, in de versie die van toepassing is op het geding, voortvloeit uit de wijzigingen die zijn aangebracht bij verordening (EU, Euratom) nr. 1023/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 tot wijziging van het Statuut en de RAP (
PB 2013, L 287, blz. 15
). Wat de gronden voor die wijzigingen betreft, staat in overweging 27 van verordening nr. 1023/2013 dat „[h]et passend [is] om de arbeidsvoorwaarden voor personeel in derde landen te moderniseren en kosteneffectiever te maken, opdat kostenbesparingen worden gegenereerd” en dat „voorzieningen moeten worden getroffen voor de mogelijkheid om bij de berekening van de [TBL] rekening te houden met een breed spectrum aan parameters, zonder dat dit [aan] de globale doelstelling van de totstandbrenging van kostenbesparingen in de weg staat”.
Daartoe is artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, in de versie die voortvloeit uit verordening (Euratom, EGKS, EEG) nr. 3019/87 van de Raad van 5 oktober 1987 tot vaststelling van bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen die zijn tewerkgesteld in een derde land (
PB 1987, L 286, blz. 3
), vereenvoudigd. In essentie is de lijst met parameters waarmee bij de vaststelling van de TBL rekening moet worden gehouden een lijst met voorbeelden geworden, zijn de specificatie van de coëfficiënten, de waarden van deze parameters en de percentages van de referentiebedragen geschrapt en is lid 3 toegevoegd, waarin is bepaald dat het TABG nadere bepalingen vaststelt met betrekking tot de toepassing van dit artikel (arrest in hogere voorziening, punt 79).
Hieruit volgt dat het de bedoeling van de Uniewetgever was om het TABG een bepaalde beoordelingsmarge te laten, zodat het rekening kan houden met factoren en elementen die verband houden met meer algemene doeleinden – zoals, maar niet uitsluitend, de verwezenlijking van het algemene doel van kostenbesparingen –, mits het doel van de TBL in acht wordt genomen, te weten de levensomstandigheden in de standplaats van de ambtenaar, die moeilijker zijn dan die welke gewoonlijk in de Unie heersen, te compenseren met een toelage.
Dienaangaande zij opgemerkt dat artikel 3 van de richtsnoeren bepaalt dat het TABG, naast het beginsel van regionale coherentie, rekening houdt met andere factoren en elementen die strikt genomen niet in aanmerking worden genomen om de levensomstandigheden in standplaatsen in derde landen te vergelijken met die welke gewoonlijk in de Unie heersen, te weten de budgettaire impact, de mate van coherentie met schema’s van vergelijkbare moeilijkheden die door elke lidstaat worden opgesteld, andere publieke of particuliere schema’s van vergelijkbare moeilijkheden, de algemene beleidsdoelstellingen en ten slotte aanwervingsproblemen, alsmede met andere elementen die niet zijn vervat in de klassieke parameters, zoals atypische crisissituaties (epidemieën, crises, enz). Verzoekers komen niet op tegen de toepassing van deze factoren en elementen.
Voorts moet worden opgemerkt dat het beginsel van regionale coherentie overeenkomstig het doel van de TBL ertoe strekt de objectiviteit van de vergelijking van de levensomstandigheden in de standplaatsen met die in de Unie te waarborgen. De toepassing van dit beginsel beoogt namelijk te waarborgen dat vergelijkbare omstandigheden in twee landen uit dezelfde regio op vergelijkbare wijze worden beoordeeld.
Gezien het bovenstaande en gelet op de ruime beoordelingsmarge van het TABG ten aanzien van de factoren en elementen die bij de aanpassing van de bezoldigingen van ambtenaren in aanmerking moeten worden genomen, is het Gerecht van oordeel dat artikel 3 van de richtsnoeren, voor zover het rekening houdt met het beginsel van regionale coherentie, niet in strijd is met artikel 10 van bijlage X bij het Statuut en dus niet als onwettig kan worden beschouwd.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de andere argumenten van verzoekers.
In dit verband moet met EDEO worden opgemerkt dat de toepassing van het beginsel van regionale coherentie niet eraan in de weg staat dat de levensomstandigheden in de standplaatsen worden onderzocht door deze te vergelijken met die welke gewoonlijk in de Unie heersen en niet onverenigbaar is met een dergelijk onderzoek. De geografische diensten van EDEO gaan in het kader van de toepassing van dit beginsel immers enkel na of de resultaten van dat onderzoek, gelet op de vergelijkbare omstandigheden in standplaatsen in dezelfde regio, juist lijken.
De toepassing van het beginsel van regionale coherentie is dus bedoeld om het onderzoek van de levensomstandigheden in de standplaatsen te controleren en in voorkomend geval de resultaten ervan niet alleen naar beneden, maar ook naar boven bij te stellen, maar niet om de resultaten van dat onderzoek te verdraaien. In die zin kan de toepassing van het voornoemde beginsel in principe niet leiden tot een ingrijpende wijziging van de resultaten van het onderzoek van de levensomstandigheden in de standplaatsen. In dit verband moet worden vastgesteld dat Ethiopië als gevolg van de toepassing van het beginsel van regionale coherentie in casu slechts één niveau is achteruitgegaan op een schaal van acht niveaus naargelang van de gecompliceerdheid van de levensomstandigheden.
Voorts moet het argument van verzoekers dat het feit dat de toepassing van het beginsel van regionale coherentie plaatsvindt na het onderzoek van de levensomstandigheden in een standplaats, de beoordeling van de in artikel 10, lid 1, van bijlage X bij het Statuut bedoelde parameters kan vertekenen, worden afgewezen. Aangezien het doel erin bestaat de aan de standplaatsen toegekende scores te vergelijken en deze in de derde fase als bedoeld in artikel 3 van de richtsnoeren eventueel aan te passen, moet de toepassing van dat beginsel immers noodzakelijkerwijs plaatsvinden na een eerste onderzoek van de levensomstandigheden.
Ten slotte moet verzoekers’ argument dat de toepassing van het beginsel van regionale coherentie leidt tot een willekeurige en subjectieve analyse of oplossing, worden afgewezen. Zoals blijkt uit het onderzoek van het eerste middel, heeft de wetgever namelijk voorzien in meerdere maatregelen die het risico van willekeur bij de uitvoering van artikel 10, lid 1, derde en vierde alinea, van bijlage X bij het Statuut kunnen afdekken (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak EDEO/Alba Aguilera e.a.,
C‑427/18 P
,
EU:C:2019:866
, punt
).
Het tweede middel moet derhalve worden afgewezen.
Derde middel: kennelijke beoordelingsfouten
Verzoekers voeren aan dat het bestreden besluit blijk geeft van verschillende kennelijke beoordelingsfouten, in het bijzonder met betrekking tot de beoordeling van de in artikel 10, lid 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut bedoelde parameters van de „situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging” en de „andere plaatselijke levensomstandigheden”. Verzoekers betogen dat deze kennelijke beoordelingsfouten ook het gevolg zijn van het feit dat alleen EDEO van mening was dat de levensomstandigheden in Ethiopië tussen 2014 en 2016 waren verbeterd, terwijl verschillende lidstaten van mening waren dat zij onveranderd waren gebleven en één lidstaat zelfs had vastgesteld dat zij waren verslechterd.
Wat in de eerste plaats de parameter betreffende de „situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging” betreft, merken verzoekers op dat een score van 4 op 5 is toegekend aan Ethiopië, dat volgens het door International SOS opgestelde vergelijkende volksgezondheidsoverzicht is ingedeeld als een „land met een hoog medisch risico”. Landen zoals Madagaskar, Uganda, Zambia, Zimbabwe of de Comoren, die door die organisatie ook als „landen met een hoog medisch risico” zijn ingedeeld, hebben echter een score van 5 op 5 gekregen. Verzoekers verwijten EDEO dat hij geen enkele reden heeft gegeven die dit verschil in behandeling kan rechtvaardigen, dat derhalve zuiver willekeurig lijkt.
Wat in de tweede plaats de parameter met betrekking tot de „andere plaatselijke levensomstandigheden” betreft, voeren verzoekers aan dat EDEO onvoldoende rekening heeft gehouden met hun antwoorden op de vragenlijsten die zij in 2014 en 2015 hebben ingevuld. EDEO heeft zich beperkt tot de vaststelling dat de andere plaatselijke levensomstandigheden in andere standplaatsen moeilijker zijn dan in Ethiopië, zonder die vaststelling te staven met enig bewijs aan de hand waarvan verzoekers of het Gerecht zouden kunnen controleren of zij gegrond is.
Verzoekers stellen dat de „andere plaatselijke levensomstandigheden” in Ethiopië in 2015 niet zijn verbeterd en niet alleen maar „nogal moeilijk” zijn ten opzichte van die welke in de Unie heersen.
In dit verband wijzen verzoekers er ten eerste met betrekking tot de toeleveringsvoorwaarden op dat de situatie kritiek blijft, gelet op de strikte regels voor de invoer van producten, met name levensmiddelen, in een land waar de economie volledig door de staat wordt gecontroleerd. Wat ten tweede de kwaliteit van de publieke diensten betreft, geven verzoekers aan dat de situatie ook kritiek blijft. Verzoekers onderstrepen in dit verband dat de internettoegang onzeker, vaak onderbroken en zeer duur is, dat er dagelijks stroomonderbrekingen zijn, dat de toegang tot drinkwater ingewikkeld is, dat er regelmatig ziekten zoals cholera uitbreken, dat er geen beveiligde openbaarvervoerdienst is en dat het afval zeer onregelmatig wordt opgehaald. Ten derde stellen zij vast dat er helemaal geen werkgelegenheidskansen voor de echtgenoten zijn, aangezien zij volgens een Ethiopische regeling niet mogen worden aangeworven. Ten vierde voeren verzoekers aan dat de kwaliteit van sportieve en culturele activiteiten er op achteruit is gegaan wegens de veiligheidsgerelateerde risico’s sinds 2014. Ten vijfde stellen zij dat de kwaliteit van de scholen sinds 2014 ongewijzigd is gebleven. Ten zesde en ten laatste betogen verzoekers dat het feit dat Ethiopië het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 24 april 1963 niet heeft geratificeerd, in aanmerking moet worden genomen bij de vaststelling van de gecompliceerdheid van de levensomstandigheden waaraan de in Ethiopië tewerkgestelde ambtenaren en andere personeelsleden van de Unie zijn blootgesteld.
Met betrekking tot, in de derde plaats, de door de lidstaten meegedeelde gegevens die door EDEO in aanmerking moeten worden genomen in de derde fase als bedoeld in artikel 3 van de richtsnoeren, voeren verzoekers aan dat alleen EDEO van mening was dat de levensomstandigheden in Ethiopië tussen 2014 en 2016 waren verbeterd. Zij stellen dat deze beoordeling kennelijk wordt weersproken door die gegevens, aangezien het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, de Republiek Polen, de Republiek Finland, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Verenigde Staten van Amerika van mening waren dat de levensomstandigheden in Ethiopië onveranderd waren gebleven. De Republiek Oostenrijk heeft vastgesteld dat de levensomstandigheden waren verslechterd.
EDEO betwist de argumenten van verzoekers.
Overwegingen vooraf
Om te beginnen is volgens vaste rechtspraak de door de Unierechter uitgeoefende wettigheidstoetsing op gebieden waarop de wetgever van de Unie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, beperkt tot de controle of de procedure een regelmatig verloop heeft gekend, de feiten materieel juist zijn en er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling of van misbruik van bevoegdheid (arresten van 15 mei 1997, N/Commissie,
T‑273/94
,
EU:T:1997:71
, punt
; 16 juli 1998, Y/Parlement,
T‑144/96
,
EU:T:1998:173
, punt
, en 14 mei 2002, Antas de Campos/Parlement,
T‑194/00
,
EU:T:2002:119
, punt
).
In gevallen waarin een instelling over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, is het toezicht op de inachtneming van de door de rechtsorde van de Unie in bestuursrechtelijke procedures verleende waarborgen van fundamenteel belang. Tot die waarborgen behoren met name de verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het concrete geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en de verplichting om haar besluit toereikend te motiveren (arresten van 21 november 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, punt
; 7 mei 1992, Pesquerías De Bermeo en Naviera Laida/Commissie,
C‑258/90 en C‑259/90
,
EU:C:1992:199
, punt
, en 8 september 2009, ETF/Landgren,
T‑404/06 P
,
EU:T:2009:313
, punt
).
Bovendien blijkt uit de rechtspraak dat, om te kunnen vaststellen dat een instelling bij de beoordeling van complexe feiten een kennelijke fout heeft gemaakt die de nietigverklaring van een handeling rechtvaardigt, de door de verzoekende partij aangevoerde bewijzen afdoende moeten zijn om de plausibiliteit van de in die handeling weergegeven beoordeling van de feiten te weerleggen. Afgezien van deze plausibiliteitstoetsing kan het Gerecht zijn beoordeling van complexe feiten niet in de plaats stellen van die van degene die de handeling heeft vastgesteld (zie in die zin arrest van 11 februari 2015, Spanje/Commissie,
T‑204/11
,
EU:T:2015:91
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts is het vaste rechtspraak dat voor een bestuurshandeling een vermoeden van wettigheid geldt (zie in die zin arrest van 13 juli 2000, Griesel/Raad,
T‑157/99
,
EU:T:2000:192
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), en dat de bewijslast in beginsel rust op degene die iets stelt, zodat het aan verzoekers is om ten minste voldoende nauwkeurige, objectieve en onderling overeenstemmende aanwijzingen te geven ter onderbouwing van de echtheid of de waarschijnlijkheid van de feiten die zij voor hun aanspraak aanvoeren (zie in die zin arrest van 6 maart 2001, Connolly/Commissie,
C‑274/99 P
,
EU:C:2001:127
, punt
).
Op basis van deze rechtspraakbeginselen moeten de argumenten worden onderzocht die door verzoekers zijn aangevoerd ter onderbouwing van het derde middel, dat aan kennelijke beoordelingsfouten is ontleend.
In casu blijkt uit het dossier dat de evaluatie van Ethiopië voor 2015 een totaalscore van 15 punten had opgeleverd. Aangezien deze score hoger was dan de in artikel 1, lid 3, van de richtsnoeren vastgelegde drempel van 14 punten voor de vaststelling van het percentage van de TBL op 30 % van het referentiebedrag, kon dit percentage van de TBL worden uitbetaald aan het personeel van de Unie in Ethiopië.
Na de jaarlijkse evaluatie om het met ingang van 1 januari 2016 toepasselijke percentage van de TBL vast te stellen overeenkomstig het in artikel 3 van de richtsnoeren bedoelde systeem in drie fasen, is de score voor Ethiopië vastgelegd op 13 punten, die onder de drempel van 14 punten ligt en waarvoor volgens artikel 1, lid 3, van die richtsnoeren een percentage van de TBL ten belope van 25 % van het referentiebedrag geldt.
De verlaging van de aan Ethiopië voor 2016 toegekende score met twee punten komt met name overeen met de verlaging van de toegekende scores voor de parameters „situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging” en „andere plaatselijke levensomstandigheden”, die elk met één punt werden verlaagd ten opzichte van 2015 (waarbij de score voor de eerste parameter was gedaald van 5 naar 4 punten en de score voor de tweede parameter was gedaald van 3 naar 2 punten). Overeenkomstig artikel 1, lid 2, van de richtsnoeren houdt deze verlaging in dat de „situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging”, die aanvankelijk werd aangemerkt als „extreem moeilijk” in vergelijking met die welke gewoonlijk in de Unie heerst, thans als „zeer moeilijk” wordt aangemerkt. De „andere plaatselijke levensomstandigheden”, die aanvankelijk als „moeilijk” werden aangemerkt, worden thans als „nogal moeilijk” aangemerkt.
Parameter „situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging”
In herinnering moet worden geroepen dat de score voor de parameter „situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging” volgens artikel 2, lid 1, van de richtsnoeren moet worden toegekend op basis van het door International SOS vastgestelde vergelijkende volksgezondheidsoverzicht en, eventueel, op basis van andere informatie uit betrouwbare publieke of particuliere internationale bronnen.
Uit het dossier blijkt dat Ethiopië in het in december 2015 door International SOS opgestelde vergelijkende volksgezondheidsoverzicht is ingedeeld als een „land met een hoog medisch risico”. Voorts is deze indeling volgens EDEO bevestigd door Falck Global Assistance, een bedrijf dat door EDEO is belast met medische evacuaties. EDEO heeft ter terechtzitting verklaard dat aan standplaatsen in „landen met een hoog medisch risico” een score van 4 of 5 punten werd toegekend.
Verder wijst het TABG er in de nota van 7 april 2016 op dat „de score van 5 [punten] [(op) een schaal van 1 tot 5 (punten)] voor de parameter van [de ‚situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging’] alleen wordt gegeven voor zeer gevaarlijke landen zoals Zuid-Sudan, de Centraal-Afrikaanse Republiek of Somalië, waar de potentiële blootstelling aan risico’s voor de gezondheid groter wordt geacht”.
Het TABG vermeldt in het besluit tot afwijzing van de klachten daarenboven het volgende:
„[E]rkend moet worden dat er in dezelfde regio landen zijn waar de potentiële blootstelling aan risico’s voor de gezondheid nog veel groter is. Deze landen hebben voor 2016 de hoogste score voor de parameter van [de ‚situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging’] gekregen: Madagaskar, Uganda, Zambia, Zimbabwe, de Comoren, Eritrea, Somalië, Sudan en Zuid-Sudan [...]”.
Volgens het Gerecht kan het feit dat Ethiopië het enige „land met een hoog medisch risico” op het door International SOS in december 2015 vastgestelde vergelijkende volksgezondheidsoverzicht is waaraan een score van 4 punten, en niet van 5 punten, is toegekend, weliswaar bepaalde twijfels doen rijzen over de door het TABG verrichte beoordeling, maar deze twijfels kunnen niet tot de conclusie leiden dat EDEO de grenzen heeft overschreden van de beoordelingsmarge die de wetgever hem bij de vaststelling van de TBL heeft willen laten.
Artikel 2, lid 1, van de richtsnoeren bepaalt immers dat de score voor de parameter „situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging” wordt vastgesteld op basis van het door International SOS vastgestelde vergelijkende volksgezondheidsoverzicht, maar dit artikel verlangt niet dat de categorieën van de in dit overzicht gebruikte schaal overeenstemmen met de score die voor deze parameter moet worden toegekend. Het besluit van EDEO tot toekenning van een score van 4 punten aan Ethiopië is derhalve niet in strijd met deze bepaling.
Voorts heeft EDEO gebruikgemaakt van de door Falck Global Assistance verstrekte informatie om de evaluatie van de parameter „situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging” in Ethiopië, die moest worden afgeleid uit het door International SOS opgestelde vergelijkende volksgezondheidsoverzicht, te bevestigen.
Het onderzoek van de mate van gecompliceerdheid van de situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging in een bepaalde standplaats blijkt een complexe aangelegenheid te zijn, die een beoordeling vergt van een breed spectrum van factoren, zoals met name de standaard voor de beschikbare medische en tandheelkundige zorg, de toegang tot geneesmiddelen op voorschrift, het vóórkomen van ernstige infectieziekten en het bestaan van culturele, taalkundige of bestuurlijke belemmeringen.
Tot slot moet worden opgemerkt, zoals de EDEO terecht benadrukt, dat noch de technische groep TBL, noch het EUDEL-comité een negatief advies heeft uitgebracht over de verlaging van de TBL voor Ethiopië met ingang van 1 januari 2016.
Voorts hebben verzoekers ter terechtzitting aangevoerd dat de door Global Falck Assistance verstrekte informatie niet betrouwbaar was, gelet op het feit dat uit de website van dit bedrijf bleek dat het niet actief was in Ethiopië. Opgemerkt zij dat verzoekers dit argument weliswaar hebben aangevoerd in hun klachten die zij als bijlage bij het verzoekschrift hebben overgelegd, maar niet in het verzoekschrift zelf.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de bijlagen bij de geschriften van partijen slechts in aanmerking kunnen worden genomen voor zover zij middelen of argumenten staven of aanvullen die de verzoekende partijen in hun geschriften uitdrukkelijk hebben aangevoerd. Het is namelijk niet de taak van het Gerecht om in de bijlagen de middelen en argumenten te zoeken en te vinden die het als grondslag voor het beroep zou kunnen beschouwen, aangezien de bijlagen louter als bewijs- en hulpmiddel dienen (zie in die zin arrest van 10 juni 2020, Sammut/Parlement,
T‑608/18
,
EU:T:2020:249
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts bepaalt artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dat nieuwe middelen of argumenten niet in de loop van het geding mogen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken (zie in die zin arrest van 15 juli 2015, Dennekamp/Parlement,
T‑115/13
,
EU:T:2015:497
, punt
) of een nadere uitwerking vormen van een middel dat eerder rechtstreeks of stilzwijgend is aangevoerd in het inleidend verzoekschrift en daarmee nauw verband houdt (zie in die zin arrest van 29 november 2012, Thesing en Bloomberg Finance/ECB,
T‑590/10
, niet gepubliceerd,
EU:T:2012:635
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het onderhavige geval gaat het om een nieuw argument dat ter terechtzitting en niet in het stadium van het verzoekschrift is aangevoerd, terwijl het berust op feitelijke gegevens waarvan verzoekers reeds op de hoogte waren bij de indiening van dat stuk (zie in die zin arrest van 22 november 2017, von Blumenthal e.a./EIB,
T‑558/16
, niet gepubliceerd,
EU:T:2017:827
, punt
). Dit argument vormt evenmin een nadere uitwerking van een middel dat eerder rechtstreeks of stilzwijgend is aangevoerd in het inleidend verzoekschrift en daarmee nauw verband houdt. Bijgevolg moet het niet-ontvankelijk worden verklaard.
De door Falck Global Assistance verstrekte informatie kan hoe dan ook niet als onbetrouwbaar worden beschouwd op de enkele grond dat dit bedrijf niet actief is in Ethiopië.
In die omstandigheden moet, gelet op het voorgaande, worden vastgesteld dat uit het dossier niet blijkt dat EDEO bij de evaluatie van de parameter „situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging” een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt. Meer in het bijzonder ziet het Gerecht op basis van de stukken geen reden om aan te nemen dat de evaluatie van EDEO, dat de situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging in Ethiopië „zeer moeilijk” is en die in Madagaskar, Uganda, Zambia, Zimbabwe en de Comoren „extreem moeilijk” is, niet plausibel is.
Parameter „andere plaatselijke levensomstandigheden”
In herinnering moet worden gebracht dat, zoals in punt 109 hierboven is opgemerkt, de aan Ethiopië toegekende score voor de parameter „andere plaatselijke levensomstandigheden” met één punt werd verlaagd van 3 punten voor 2015 naar 2 punten voor 2016. Dit betekent dat de „andere plaatselijke levensomstandigheden”, die aanvankelijk als „moeilijk” werden aangemerkt, thans als „nogal moeilijk” worden aangemerkt.
Tevens zij eraan herinnerd dat artikel 2, lid 5, van de richtsnoeren bepaalt dat de score voor de parameter „andere plaatselijke levensomstandigheden” wordt vastgesteld op basis van gegevens die de delegaties op een vragenformulier verstrekken en, eventueel, op basis van andere informatie uit betrouwbare publieke of particuliere internationale bronnen. De door de delegaties te verstrekken gegevens hebben met name betrekking op vijf criteria, te weten „de toeleveringsvoorwaarden”, de „publieke diensten”, de „schoolinfrastructuur voor kinderen van het personeel”, „de werkgelegenheidskansen voor de echtgenoten” en de „sportieve en culturele activiteiten”.
Wat het systeem betreft dat is opgezet om scores toe te kennen aan de in de parameter „andere plaatselijke levensomstandigheden” vervatte vijf criteria en dus ook aan die parameter, blijkt uit het beoordelingsformulier dat door EDEO is opgesteld aan de hand van de door de delegaties van de Unie in Ethiopië verstrekte gegevens, dat aan alle vijf criteria samen maximaal 54 punten kunnen worden toegekend. Een legenda op dat beoordelingsformulier vermeldt de correlatie tussen enerzijds de in vijf tranches verdeelde scores, gaande van 0 tot 54 punten, die aan alle vijf criteria kunnen worden toegekend, en anderzijds de met elke tranche overeenstemmende score, gaande van 1 tot 5 punten, die aan de parameter „andere plaatselijke levensomstandigheden” moet worden toegekend. Blijkens die legenda komt een score tussen 11 en 21 punten voor alle vijf criteria samen overeen met een score van 2 punten voor de parameter „andere plaatselijke levensomstandigheden”, terwijl een score tussen 22 en 29 punten voor alle vijf criteria samen overeenkomt met een score van 3 punten voor die parameter.
Op de voor alle vijf criteria maximaal toekenbare totaalscore van 54 punten bedroeg in casu de score voor 201524 punten, terwijl de score voor 201620 punten bedroeg. Dit verschil van vier punten komt overeen met de lagere scores voor de criteria „publieke diensten” en„werkgelegenheidskansen voor de echtgenoten”, waarbij de score voor het eerste criterium is gedaald van 5 naar 2 punten en die voor het tweede criterium is gedaald van 3 naar 2 punten. De scores voor de drie andere criteria zijn onveranderd gebleven.
EDEO stelt echter, zonder op dit punt door verzoekers te worden weersproken, dat het criterium dat werkelijk heeft geleid tot een wijziging van de aan de parameter „andere plaatselijke levensomstandigheden” toegekende score, het criterium betreffende de „publieke diensten” is. Uit het door EDEO overgelegde beoordelingsformulier blijkt immers dat de aan het criterium „werkgelegenheidskansen voor de echtgenoten” toegekende score ongewijzigd was gebleven, maar dat de aan de parameter „andere plaatselijke levensomstandigheden” toegekende score met één punt was gedaald wegens de lagere score voor het criterium „publieke diensten”. Uit het dossier blijkt dat EDEO heeft verklaard dat hij de door de delegaties van de Unie in Ethiopië ingevulde vragenlijst over de „andere plaatselijke levensomstandigheden” in aanmerking heeft genomen om overeenkomstig artikel 2, lid 5, van de richtsnoeren een score aan die parameter toe te kennen. In dit verband heeft het TABG in de nota van 7 april 2016 het volgende vermeld:
„[D]e informatie over de ‚andere plaatselijke levensomstandigheden’ is in de eerste plaats in aanmerking genomen tijdens de oorspronkelijke evaluatie op basis van de e-TBL-bijdrage van de delegatie. De in de vragenlijst beschreven gegevens betreffende de andere plaatselijke levensomstandigheden kregen een score [...] Overeenkomstig deze evaluatie heeft de parameter van de ‚andere plaatselijke levensomstandigheden’ voor Ethiopië een score van 2 (op een schaal van 1 tot 5) gekregen.”
Uit het dossier blijkt ook dat de door de delegaties van de Unie in Ethiopië verstrekte antwoorden op de vragenlijst over het criterium „publieke diensten”, met inbegrip van de parameter „andere plaatselijke levensomstandigheden” voor 2014, ter vaststelling van de in 2015 toepasselijke TBL identiek zijn aan de voor 2015 gegeven antwoorden ter vaststelling van de in 2016 toepasselijke TBL.
Met betrekking tot het criterium „publieke diensten” blijkt uit de antwoorden van de delegaties van de Unie in Ethiopië op de vragenlijst in wezen dat in dit land geen gebruik kan worden gemaakt van openbaar vervoer of een taxidienst. Voorts is de bijstand van de lokale politie niet gewaarborgd, zodat de ambtenaren en andere personeelsleden van de delegaties van de Unie in Ethiopië in dringende gevallen aangewezen zijn op de veiligheidsdienst van die delegaties. Ten slotte bestaat er geen afvalbeheersysteem, aangezien de afvalophaling plaatselijk wordt georganiseerd in bepaalde wijken van Addis Abeba (Ethiopië).
Opgemerkt zij dat het onderzoek van de kwaliteit van de publieke diensten in een bepaalde standplaats een complexe aangelegenheid blijkt te zijn, die een beoordeling vergt van een breed spectrum van factoren, waaronder de betrouwbaarheid van het openbaar en particulier vervoer, de brandweer, de ambulancediensten, de politiediensten en het afvalbeheer.
Volgens de in punt 104 hierboven genoemde rechtspraak mag het Gerecht bij de beoordeling van ingewikkelde feiten die de nietigverklaring van een handeling kunnen rechtvaardigen, enkel toetsen of verzoekers de plausibiliteit van de in die handeling weergegeven beoordeling van de feiten hebben kunnen weerleggen.
Verzoekers voeren in wezen aan dat de kwaliteit van de publieke diensten in 2015 niet is verbeterd en dat zij kritiek blijft. Zo is de internettoegang onzeker, vaak onderbroken en zeer duur, zijn er dagelijks stroomonderbrekingen, is de toegang tot drinkwater ingewikkeld en breken er dikwijls ziekten zoals cholera uit, bestaat er geen beveiligde openbaarvervoerdienst en wordt het afval zeer onregelmatig opgehaald.
Voorts hebben verzoekers er ter terechtzitting op gewezen dat de door de delegaties van de Unie in Ethiopië verstrekte antwoorden op de vragenlijsten over de criteria „publieke diensten” van 2014 ter vaststelling van de in 2015 toepasselijke TBL niet verschilden van de voor 2015 gegeven antwoorden ter vaststelling van de in 2016 toepasselijke TBL. EDEO heeft de aan dit criterium toegekende lagere score echter niet toegelicht.
Ten eerste moet worden opgemerkt dat EDEO geen gegevens heeft aangevoerd op basis waarvan de argumenten van verzoekers ter discussie kunnen worden gesteld.
Ten tweede heeft EDEO niet op plausibele wijze uiteengezet waarom hij van oordeel was dat de kwaliteit van de publieke diensten tussen 2014 en 2015 was verbeterd, zodat de aan dit criterium toegekende score moest worden verlaagd van 5 naar 2 punten. Die redenen blijken immers niet uit het dossier en EDEO heeft, toen hij ter terechtzitting daarover werd ondervraagd, verklaard dat hij geen andere gegevens kon aanvoeren dan die welke in het dossier waren opgenomen en dat hij in wezen niet kon antwoorden op de vraag van het Gerecht op dit punt.
Het is juist dat het TABG in het besluit tot afwijzing van de klachten verklaart dat „de iets lagere score voor [de parameter van de andere plaatselijke levensomstandigheden] ook verband houdt met de kwaliteit van de publieke diensten in Ethiopië, die volgens de door de delegatie van de [Unie] verstrekte informatie en gelet op [het beginsel van] de regionale coherentie lijkt te zijn [onderschat]”.
Niettemin moet worden vastgesteld dat Ethiopië niet behoort tot de Afrikaanse landen waarvan de scores krachtens het beginsel van regionale coherentie zijn aangepast in het rapport dat is opgesteld na de tweede fase als bedoeld in artikel 3 van de richtsnoeren, waarin EDEO de evaluatie van de in de eerste fase toegekende scores toetst in het licht van de regionale coherentie. Voorts heeft EDEO, toen hij ter terechtzitting daarover werd ondervraagd, weliswaar niet betwist dat het beginsel van regionale coherentie kon worden toegepast op het onderhavige geval, maar heeft hij in wezen bevestigd dat hij niet concreet kon uiteenzetten in hoeverre de toepassing van dit beginsel van invloed was geweest op het bestreden besluit.
Gelet op verzoekers’ argumenten dat de kwaliteit van de publieke diensten in Ethiopië in 2014 en 2015 niet was verbeterd en het ontbreken van enige toelichting van EDEO die de aan het criterium „publieke diensten” toegekende lagere score zou kunnen rechtvaardigen, moet worden geoordeeld dat EDEO bij de evaluatie van dat criterium een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt.
Wat de gevolgen van een dergelijke kennelijke beoordelingsfout voor het bestreden besluit betreft, moet in herinnering worden gebracht (zie punt 128 hierboven) dat het criterium dat heeft geleid tot een verlaging van de aan de parameter „andere plaatselijke levensomstandigheden” toegekende score met één punt, het criterium betreffende de „publieke diensten” is, zodat de aan Ethiopië voor 2016 toegekende totaalscore 13 punten bedroeg. De bij het bestreden besluit doorgevoerde verlaging van het percentage van de TBL vloeit voort uit het feit dat de aan Ethiopië toegekende score onder de drempel van 14 punten is komen te liggen. In die omstandigheden kan de kennelijke fout bij de beoordeling van het criterium „publieke diensten” de nietigverklaring van het bestreden besluit rechtvaardigen.
Gelet op een en ander moet het bestreden besluit nietig worden verklaard, zonder dat de in het kader van het derde middel aangevoerde andere argumenten hoeven te worden onderzocht.
Kosten
Overeenkomstig artikel 219 van het Reglement voor de procesvoering beslist het Gerecht, in het kader van de terugverwijzing van een zaak na vernietiging, over de proceskosten van de bij die instantie ingeleide procedures en van de procedure in hogere voorziening bij het Hof. Voorts bepaalt artikel 134, lid 1, van dit Reglement dat de in het ongelijk gestelde partij wordt verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
Met zijn hogere voorziening verzocht de EDEO om vernietiging van het oorspronkelijke arrest, met name voor zover hij daarbij was verwezen in de kosten. Nadat het Hof in zijn arrest in hogere voorziening de zaak had terugverwezen, heeft het de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
Bijgevolg moet het Gerecht in dit arrest beslissen over de kosten die zijn gemaakt in de procedure bij het Gerecht die heeft geleid tot het oorspronkelijke arrest, in de procedure in hogere voorziening in zaak C‑427/18 P en in de onderhavige procedure na terugverwijzing.
Aangezien EDEO in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig de vordering van verzoekers te worden verwezen in de kosten van de onderhavige zaak en in die van de zaken T‑119/17 en C‑427/18 P.

HET GERECHT (Vierde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Besluit ADMIN(2016) 7 van de directeur-generaal Begroting en Administratie van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) van 19 april 2016 betreffende de vaststelling van de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden als bedoeld in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut – Boekjaar 2016 wordt nietig verklaard voor zover daarbij de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden voor het in Ethiopië tewerkgestelde personeel van de Europese Unie met ingang van 1 januari 2016 is verlaagd.

2)
EDEO wordt verwezen in de kosten van de zaken T‑119/17, C‑427/18 P en T‑119/17 RENV.

Gervasoni
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 mei 2021.
ondertekeningen
Inhoud

Toepasselijke bepalingen

Statuut

RAP

Besluiten van EDEO

Aan het geding ten grondslag liggende feiten

Procedure bij het Gerecht en het Hof

Procedure en conclusies van partijen in de onderhavige zaak na terugverwijzing

In rechte

Eerste middel: niet-nakoming van de verplichting om AUB’s voor artikel 10 van bijlage X bij het Statuut vast te stellen

Tweede middel: schending van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut voor zover bij de door EDEO in de richtsnoeren gebruikte methode voor de vaststelling van de TBL in een standplaats rekening wordt gehouden met het beginsel van regionale coherentie

Derde middel: kennelijke beoordelingsfouten

Overwegingen vooraf

Parameter „situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging”

Parameter „andere plaatselijke levensomstandigheden”

Kosten
(
*1
)	Procestaal: Frans.
(
)	De lijst van de andere verzoekers is alleen bij de aan partijen betekende versie gevoegd.