CELEX: 62014CJ0336
Libera prestazione dei servizi
Articolo 56 TFUE
Giochi d’azzardo
Monopolio pubblico in materia di scommesse sulle competizioni sportive
Previa autorizzazione amministrativa
Esclusione degli operatori privati
Raccolta di scommesse per conto di un operatore stabilito in un altro Stato membro
Sanzioni penali
Disposizione nazionale contraria al diritto dell’Unione
Disapplicazione
Transizione verso un regime che prevede il rilascio di un numero limitato di concessioni ad operatori privati
Principi di trasparenza e di imparzialità
Direttiva 98/34/CE
Articolo 8
Regole tecniche
Regole relative ai servizi
Obbligo di notifica

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 56 TFUE e dell’articolo 8 della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione (
GU L 204, pag. 37
), come modificata dalla direttiva 98/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 luglio 1998 (
GU L 217, pag. 18
; in prosieguo: la «direttiva 98/34»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di due procedimenti penali riuniti instaurati nei confronti della sig.ra Ince, alla quale si contesta di aver effettuato, senza un’autorizzazione rilasciata dall’autorità competente, attività di intermediazione di scommesse sportive nel territorio del Land della Baviera.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
I considerando da 5 a 7 della direttiva 98/34 sono così formulati:
«(5)
considerando che è indispensabile che la Commissione disponga, prima dell’adozione delle disposizioni tecniche, delle necessarie informazioni; che gli Stati membri, che in forza dell’articolo 5 del trattato debbono agevolare lo svolgimento dei suoi compiti, devono pertanto notificarle i loro progetti nel settore delle regolamentazioni tecniche;
(6)
considerando che tutti gli Stati membri debbono essere altresì informati delle regolamentazioni tecniche progettate da uno di essi;
(7)
considerando che il mercato interno ha lo scopo di assicurare un contesto favorevole alla competitività delle imprese; che un migliore sfruttamento da parte delle imprese dei vantaggi inerenti a detto mercato esige, in particolare, una maggiore informazione; che, di conseguenza, occorre prevedere la possibilità per gli operatori economici di far conoscere la loro valutazione sull’incidenza delle regolamentazioni tecniche nazionali progettate dagli altri Stati membri mediante la regolare pubblicazione dei titoli dei progetti notificati e mediante le disposizioni relative alla riservatezza di detti progetti».
L’articolo 1 di detta direttiva stabilisce quanto segue:
«Ai sensi della presente direttiva si intende per:
1)
“prodotto”: i prodotti di fabbricazione industriale e i prodotti agricoli, compresi i prodotti della pesca;
2)
“servizio”: qualsiasi servizio della società dell’informazione, vale a dire qualsiasi servizio prestato normalmente dietro retribuzione, a distanza, per via elettronica e a richiesta individuale di un destinatario di servizi.
(…)
3)
“specificazione tecnica”: una specificazione che figura in un documento che definisce le caratteristiche richieste di un prodotto, quali i livelli di qualità o di proprietà di utilizzazione, la sicurezza, le dimensioni, comprese le prescrizioni applicabili al prodotto per quanto riguarda la denominazione di vendita, la terminologia, i simboli, le prove ed i metodi di prova, l’imballaggio, la marcatura e l’etichettatura, nonché le procedure di valutazione della conformità.
(…)
4)
“altro requisito”: un requisito diverso da una specificazione tecnica, prescritto per un prodotto per motivi di tutela, in particolare dei consumatori o dell’ambiente, e concernente il suo ciclo di vita dopo la commercializzazione, quali le sue condizioni di utilizzazione, di riciclaggio, di reimpiego o di eliminazione qualora tali condizioni possano influenzare in modo significativo la composizione o la natura del prodotto o la sua commercializzazione;
5)
“regola relativa ai servizi”: un requisito di natura generale relativo all’accesso alle attività di serviz[i] di cui al punto 2 e al loro esercizio, in particolare le disposizioni relative al prestatore di servizi, ai servizi e al destinatario di servizi, ad esclusione delle regole che non riguardino specificamente i servizi ivi definiti.
(…)
11)
“regola tecnica”: una specificazione tecnica o altro requisito o una regola relativa ai servizi, comprese le disposizioni amministrative che ad esse si applicano, la cui osservanza è obbligatoria, de jure o de facto, per la commercializzazione, la prestazione di servizi, lo stabilimento di un fornitore di servizi o l’utilizzo degli stessi in uno Stato membro o in una parte importante di esso, nonché, fatte salve quelle di cui all’articolo 10, le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che vietano la fabbricazione, l’importazione, la commercializzazione o l’utilizzo di un prodotto oppure la prestazione o l’utilizzo di un servizio o lo stabilimento come fornitore di servizi.
(…)».
L’articolo 8, paragrafo 1, della citata direttiva dispone quanto segue:
«Fatto salvo l’articolo 10, gli Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione ogni progetto di regola tecnica, salvo che si tratti del semplice recepimento integrale di una norma internazionale [o] europea, nel qual caso è sufficiente una semplice informazione sulla norma stessa. Essi le comunicano brevemente anche i motivi che rendono necessario adottare tale regola tecnica a meno che non risultino già dal progetto.
All’occorrenza, e a meno che non sia già stato trasmesso in relazione con una comunicazione precedente, gli Stati membri comunicano contemporaneamente il testo delle disposizioni legislative e regolamentari fondamentali, essenzialmente e direttamente in questione, qualora la conoscenza di detto testo sia necessaria per valutare la portata del progetto di regola tecnica.
Gli Stati membri procedono ad una nuova comunicazione secondo le modalità summenzionate qualora essi apportino al progetto di regola tecnica modifiche importanti che ne alterino il campo di applicazione, ne abbrevino il calendario di applicazione inizialmente previsto, aggiungano o rendano più rigorosi le specificazioni o i requisiti.
(…)».
Diritto tedesco
Diritto federale
L’articolo 284 del codice penale (Strafgesetzbuch) enuncia quanto segue:
«(1)   Chiunque, senza autorizzazione amministrativa, organizza o tiene pubblicamente un gioco d’azzardo o mette a disposizione le strutture necessarie a tale scopo è punito con la reclusione fino a due anni o con una multa.
(…)
(3)   Chiunque agisca nelle ipotesi di cui al paragrafo 1
1.
in forma professionalmente organizzata o
2.
quale membro di una banda organizzata per commettere tali atti in modo continuativo,
è punito con la reclusione da tre mesi a cinque anni.
(…)».
Il Trattato sui giochi d’azzardo
Mediante il Trattato tra i Länder relativo alle lotterie in Germania (Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland; in prosieguo: il «Trattato sulle lotterie»), entrato in vigore il 1
o
luglio 2004, i Länder hanno istituito un quadro normativo uniforme per l’organizzazione, l’esercizio e l’intermediazione, in forma commerciale, dei giochi d’azzardo, ad eccezione dei casinò.
In una sentenza del 28 marzo 2006, il Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale) ha statuito, in merito alla normativa intesa ad assicurare la trasposizione del Trattato sulle lotterie nel Land della Baviera, che il monopolio pubblico in materia di scommesse sulle competizioni sportive esistente in tale Land violava l’articolo 12, paragrafo 1, della Legge fondamentale (Grundgesetz), il quale garantisce la libertà di esercizio delle attività economiche. Detto giudice ha in particolare affermato che il monopolio in questione arrecava un pregiudizio sproporzionato a tale libertà riconosciuta, in quanto esso escludeva l’attività di organizzazione di scommesse private senza però essere accompagnato da un quadro normativo idoneo a garantire, sotto il profilo strutturale e sostanziale, in fatto e in diritto, che gli obiettivi della riduzione della passione per il gioco e della lotta contro la dipendenza da quest’ultimo fossero effettivamente perseguiti.
Il Trattato tra i Länder sui giochi d’azzardo (Staatsvertrag zum Glücksspielwesen; in prosieguo: il «Trattato sui giochi d’azzardo»), entrato in vigore il 1
o
gennaio 2008, ha istituito un nuovo quadro normativo uniforme per l’organizzazione, l’esercizio e l’intermediazione dei giochi d’azzardo, inteso a soddisfare le condizioni enunciate dal Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale) nella citata sentenza del 28 marzo 2006. Il Trattato sui giochi d’azzardo era stato notificato alla Commissione allo stato di progetto ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34.
A mente dell’articolo 1 del Trattato sui giochi d’azzardo, gli obiettivi di quest’ultimo erano i seguenti:
«1.
prevenire la dipendenza dai giochi d’azzardo e dalle scommesse e creare le condizioni per lottare efficacemente contro di essa,
2.
limitare l’offerta di giochi d’azzardo e canalizzare in maniera organizzata e controllata il desiderio di gioco della popolazione, prevenendo segnatamente una deriva verso giochi d’azzardo non autorizzati,
3.
garantire la tutela dei minori e dei giocatori,
4.
assicurare il corretto svolgimento dei giochi d’azzardo e la tutela dei giocatori contro le operazioni fraudolente e contrastare la criminalità che accompagna o consegue ai giochi d’azzardo».
L’articolo 4 di detto Trattato così disponeva:
«(1)   L’organizzazione o l’intermediazione dei giochi d’azzardo pubblici è consentita soltanto previa autorizzazione dell’autorità competente del Land interessato. In assenza di tale autorizzazione, l’organizzazione e l’intermediazione di giochi siffatti sono vietate (gioco d’azzardo illecito).
(2)   L’autorizzazione deve essere negata ove l’organizzazione o l’intermediazione del gioco d’azzardo in questione sia contraria agli obiettivi di cui all’articolo 1. Non può essere rilasciata alcuna autorizzazione per l’intermediazione di giochi d’azzardo aventi carattere illecito ai sensi del presente Trattato tra Länder. Non sussiste alcun diritto soggettivo al rilascio dell’autorizzazione di cui sopra.
(…)
(4)   L’organizzazione e l’intermediazione di giochi d’azzardo pubblici su Internet sono vietate».
L’articolo 5, paragrafo 3, del suddetto Trattato così recitava:
«È vietata la pubblicità di giochi d’azzardo pubblici effettuata in televisione (…), su Internet e per il tramite di strumenti di telecomunicazione».
L’articolo 10 del medesimo Trattato era così formulato:
«(1)   Per il raggiungimento degli obiettivi enunciati all’articolo 1, i Länder hanno l’obbligo, in via di tutela dell’ordine collettivo, di garantire un’offerta sufficiente di giochi d’azzardo. Essi sono a tal fine coadiuvati da un comitato tecnico composto di esperti specializzati nella lotta contro la dipendenza dai giochi d’azzardo.
(2)   Sul fondamento di norme di legge, i Länder possono adempiere all’obbligo suddetto in prima persona, oppure tramite persone giuridiche di diritto pubblico, od anche attraverso società di diritto privato in cui persone giuridiche di diritto pubblico detengano direttamente o indirettamente una partecipazione determinante.
(…)
(5)   Ai soggetti diversi da quelli indicati al paragrafo 2 può essere consentita soltanto l’organizzazione di lotterie e giochi in conformità delle disposizioni della Sezione Terza del presente trattato».
L’articolo 21, paragrafo 2, del Trattato sui giochi d’azzardo vietava, in particolare, che l’organizzazione e l’intermediazione di scommesse sportive o la pubblicità di tali scommesse fossero associate alla trasmissione di eventi sportivi ad opera di servizi di radiodiffusione e di media televisivi.
L’articolo 25, paragrafo 6, di detto Trattato enunciava le condizioni alle quali i Länder erano autorizzati, in deroga all’articolo 4, paragrafo 4, del medesimo trattato, a consentire l’organizzazione e l’intermediazione di lotterie su Internet.
L’articolo 28, paragrafo 1, di questo medesimo Trattato prevedeva la possibilità per i Länder di prorogare quest’ultimo alla sua scadenza, fissata per il 31 dicembre 2011. I Länder non si sono avvalsi di tale facoltà. Tuttavia, essi hanno tutti adottato, fatta eccezione per il Land dello Schleswig‑Holstein, disposizioni che prevedevano che, alla scadenza del Trattato sui giochi d’azzardo, le norme di quest’ultimo avrebbero continuato ad applicarsi come normativa del Land fino all’entrata in vigore di un nuovo Trattato tra i Länder. In Baviera, la disposizione a ciò intesa era contenuta nell’articolo 10, paragrafo 2, della legge bavarese di esecuzione del Trattato sui giochi d’azzardo (Bayerisches Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland), del 20 dicembre 2007 (GVBl pag. 922, BayRS 2187‑3‑I; in prosieguo: la «legge di esecuzione del Trattato sui giochi d’azzardo»). Né tale legge né le corrispondenti disposizioni adottate dagli altri Länder sono state notificate alla Commissione allo stato di progetto ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34.
Il Trattato modificativo sui giochi d’azzardo
Il Trattato modificativo sui giochi d’azzardo (Glücksspieländerungsstaatsvertrag; in prosieguo: il «Trattato modificativo»), concluso tra i Länder, è entrato in vigore in Baviera il 1
o
luglio 2012.
Gli articoli 1 e 4 del Trattato modificativo sono, in sostanza, identici agli articoli 1 e 4 del Trattato sui giochi d’azzardo.
L’articolo 10 Trattato modificativo dispone quanto segue:
«(1)   Per il raggiungimento degli obiettivi enunciati all’articolo 1, i Länder hanno l’obbligo, in via di tutela dell’ordine collettivo, di garantire un’offerta sufficiente di giochi d’azzardo. Essi sono a tal fine coadiuvati da un comitato tecnico. Questo è composto da persone che, in riferimento agli obiettivi stabiliti dall’articolo 1, dispongono di particolari esperienze scientifiche o pratiche.
(2)   Sul fondamento di norme di legge, i Länder possono adempiere all’obbligo suddetto in prima persona, oppure tramite un ente pubblico gestito congiuntamente dall’insieme dei Länder parti contraenti del Trattato [modificativo], oppure tramite persone giuridiche di diritto pubblico, od anche attraverso società di diritto privato in cui persone giuridiche di diritto pubblico detengano direttamente o indirettamente una partecipazione determinante.
(…)
(6)   Ai soggetti diversi da quelli indicati ai paragrafi 2 e 3 può essere consentita soltanto l’organizzazione di lotterie e giochi in conformità delle disposizioni della Sezione Terza del presente trattato».
L’articolo 10a del Trattato modificativo, intitolato «Clausola di sperimentazione per le scommesse sportive», dispone quanto segue:
«(1)   Per meglio sperimentare le possibilità di raggiungimento degli obiettivi enunciati all’articolo 1, in particolare anche nella lotta contro il mercato nero constatata in sede di valutazione, l’articolo 10, paragrafo 6, non si applicherà all’organizzazione di scommesse sportive per un periodo di sette anni dall’entrata in vigore del Primo Trattato modificativo sui giochi d’azzardo.
(2)   Durante questo periodo le scommesse sportive possono essere organizzate soltanto ove sia stata rilasciata una concessione (articoli da 4a a 4e).
(3)   Il numero massimo di concessioni è fissato a 20.
(4)   La concessione conferisce al concessionario, in conformità delle prescrizioni sostanziali e accessorie stabilite ai sensi dell’articolo 4c, paragrafo 2, il diritto di svolgere attività di organizzazione e di intermediazione di scommesse sportive su Internet, in deroga al divieto sancito all’articolo 4, paragrafo 4. L’articolo 4, paragrafi 5 e 6, trova corrispondente applicazione. L’ambito di applicazione della concessione è limitato al territorio della Repubblica federale di Germania e a quello degli Stati che riconoscono la validità del titolo autorizzativo tedesco in riferimento al loro territorio nazionale.
(5)   I Länder limitano il numero di centri di intermediazione di scommesse al fine di raggiungere gli obiettivi stabiliti all’articolo 1. L’intermediazione di scommesse sportive in tali centri necessita dell’autorizzazione contemplata dall’articolo 4, paragrafo 1, prima frase. L’articolo 29, paragrafo 2, seconda frase, trova corrispondente applicazione».
L’articolo 29 del Trattato modificativo permette agli operatori pubblici titolari di un’autorizzazione per l’organizzazione di scommesse sportive, nonché ai loro intermediari, di continuare a proporre scommesse di questo tipo per un periodo di un anno a partire dal rilascio della prima concessione, senza disporre essi stessi di una concessione.
Gli articoli da 4a a 4e del Trattato modificativo disciplinano il regime delle concessioni. In particolare, l’articolo 4a, paragrafo 4, di detto Trattato enuncia le condizioni alle quali il rilascio di una concessione è subordinato ed esige in particolare che sia dimostrata l’origine lecita dei mezzi necessari per l’organizzazione di giochi d’azzardo. L’articolo 4b del medesimo Trattato stabilisce le modalità della procedura di rilascio delle concessioni. Tale articolo elenca, in particolare, al paragrafo 5, i criteri che consentono di operare una scelta tra vari candidati idonei ad ottenere una concessione.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Il giudice del rinvio è chiamato a statuire sulle censure sollevate dalla Procura dello Stato di Kempten (Staatsanwaltschaft Kempten, Land della Baviera) nell’ambito di due procedimenti penali riuniti instaurati, ai sensi dell’articolo 284 del codice penale, a carico della sig.ra Ince, cittadina turca residente in Germania.
La Procura dello Stato di Kempten addebita alla sig.ra Ince di aver esercitato attività di intermediazione di scommesse sportive, senza disporre di un’autorizzazione rilasciata dall’autorità competente del Land di cui trattasi, mediante una macchina da scommesse installata in un bar sportivo situato in Baviera. La sig.ra Ince avrebbe raccolto tali scommesse per conto di una società con sede in Austria, titolare di una licenza in tale Stato membro che l’autorizza ad organizzare scommesse sportive. Tuttavia, detta società non era titolare di una licenza per organizzare simili scommesse in Germania.
Le imputazioni a carico della sig.ra Ince si riferiscono, per quanto riguarda il primo procedimento penale, al periodo dall’11 al 12 gennaio 2012, e, per quanto riguarda il secondo procedimento penale, al periodo che si estende dal 13 aprile al 7 novembre 2012. Tali procedimenti si distinguono, in sostanza, unicamente sotto il profilo della disciplina giuridica tedesca in vigore all’epoca dei fatti contestati.
I fatti all’origine della prima imputazione, nonché quelli all’origine della seconda imputazione per il periodo dal 13 aprile al 30 giugno 2012, ricadevano sotto la legge di esecuzione del Trattato sui giochi d’azzardo, la quale prevedeva che, a seguito della scadenza di tale trattato, le norme del medesimo avrebbero continuato ad applicarsi in Baviera quale diritto del Land. Detto Trattato istituiva un monopolio pubblico relativo all’organizzazione e all’intermediazione delle scommesse sportive, da un lato, vietando, all’articolo 4, paragrafo 1, l’organizzazione e l’intermediazione di scommesse sportive senza autorizzazione rilasciata dall’autorità competente del Land della Baviera e, dall’altro, escludendo, all’articolo 10, paragrafo 5, il rilascio di tali autorizzazioni ad operatori privati.
Mediante le sentenze Stoß e a. (
C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07
,
EU:C:2010:504
) nonché Carmen Media Group (
C‑46/08
,
EU:C:2010:505
), la Corte ha statuito che i giudici tedeschi potevano essere legittimamente indotti a considerare che il monopolio pubblico risultante dal Trattato sulle lotterie e dal Trattato sui giochi d’azzardo non era idoneo a garantire in modo coerente e sistematico la realizzazione degli obiettivi di interesse generale invocati dal legislatore tedesco, segnatamente a motivo del fatto che i titolari del suddetto monopolio pubblico effettuavano intense campagne pubblicitarie e che le autorità competenti conducevano politiche intese ad incoraggiare la partecipazione ad alcuni giochi di azzardo non ricompresi in detto monopolio e comportanti un rischio di assuefazione particolarmente elevato.
Secondo il giudice del rinvio, tutti i giudici tedeschi chiamati a stabilire, a seguito delle suddette sentenze della Corte, se il monopolio pubblico sulle scommesse sportive fosse conforme al diritto dell’Unione sono arrivati ad una conclusione negativa. Tuttavia, tali giudici sono in disaccordo quanto alle conseguenze che occorre trarre dall’illegittimità del suddetto monopolio.
Da un lato, taluni giudici tedeschi, tra cui alcuni giudici amministrativi di grado superiore, come pure alcune autorità amministrative, ritengono che soltanto l’articolo 10, paragrafo 5, del Trattato sui giochi d’azzardo, il quale prevede l’esclusione degli operatori privati, sia incompatibile con il diritto dell’Unione, mentre l’obbligo di autorizzazione enunciato all’articolo 4, paragrafo 1, del medesimo trattato sarebbe in linea di principio conforme a tale diritto. Di conseguenza, questi giudici hanno disapplicato la norma che prevedeva l’esclusione degli operatori privati sulla base del principio del primato del diritto dell’Unione. Essi hanno quindi affermato che a tali operatori dovevano essere applicate le condizioni sostanziali previste dal Trattato sui giochi d’azzardo e dalle leggi di attuazione dei Länder in materia di rilascio di autorizzazioni agli operatori pubblici. Pertanto, secondo detti giudici, occorre esaminare caso per caso se un operatore privato possa ottenere, in base ad una procedura di autorizzazione fittizia, un’autorizzazione alle condizioni previste per i titolari del monopolio pubblico e i loro intermediari (in prosieguo: la «procedura di autorizzazione fittizia»).
Il Bundesverwaltungsgericht (Corte suprema amministrativa federale) ha convalidato e ulteriormente integrato la giurisprudenza formatasi a seguito delle sentenze Stoß e a. (
C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07
,
EU:C:2010:504
) nonché Carmen Media Group (
C‑46/08
,
EU:C:2010:505
), mediante varie sentenze pronunciate il 16 maggio 2013, permettendo il divieto preventivo dell’organizzazione e dell’intermediazione di scommesse sportive da parte di un operatore privato sprovvisto di un’autorizzazione tedesca fino alla verifica, ad opera delle autorità competenti, dell’idoneità di detto operatore a beneficiare di questa autorizzazione, a meno che non fossero manifestamente soddisfatte le condizioni sostanziali di rilascio di un’autorizzazione previste per gli operatori pubblici, ad eccezione delle disposizioni potenzialmente illecite relative al regime di monopolio.
Il giudice del rinvio sottolinea che nessun operatore privato ha mai ottenuto un’autorizzazione per l’organizzazione o l’intermediazione di scommesse sportive nel territorio tedesco al termine della procedura di autorizzazione fittizia.
Dall’altro lato, altri giudici tedeschi ritengono che, poiché una violazione del diritto dell’Unione risulta dall’effetto combinato dell’obbligo di autorizzazione e dell’esclusione degli operatori privati, previsti dal Trattato sui giochi d’azzardo e dalle leggi di attuazione dei Länder, il fatto di disapplicare l’esclusione suddetta e di sostituire quest’ultima con la procedura di autorizzazione fittizia non sia sufficiente per rimediare all’illegittimità constatata. A sostegno di un approccio siffatto, il giudice del rinvio rileva che la procedura e i criteri di autorizzazione previsti dal Trattato sui giochi d’azzardo e dalle leggi di attuazione di quest’ultimo sono stati concepiti esclusivamente per gli operatori pubblici che organizzano scommesse sportive nonché per i loro intermediari.
I fatti all’origine della seconda imputazione relativamente al periodo dal 1
o
luglio al 7 novembre 2012 erano disciplinati dal Trattato modificativo. La clausola di sperimentazione per le scommesse sportive, dettata all’articolo 10a di tale Trattato, ha rimosso fino al 30 giugno 2019, relativamente alle scommesse sportive, il divieto di rilasciare ad operatori privati un’autorizzazione per l’organizzazione di giochi d’azzardo, previsto dall’articolo 10, paragrafo 6, del medesimo trattato. Gli operatori privati possono così, in teoria, ottenere una siffatta autorizzazione attraverso il previo rilascio di una concessione per l’organizzazione di scommesse sportive.
In virtù di questa nuova disciplina, spetta all’organizzatore di scommesse sportive ottenere tale concessione. Una volta accordata la concessione a questo organizzatore, i suoi intermediari possono ottenere un’autorizzazione per la raccolta di scommesse per conto dell’organizzatore medesimo. Il citato articolo 10a prevede il rilascio di un numero massimo di 20 concessioni ad operatori pubblici e/o privati, al termine di una procedura organizzata in modo centralizzato per l’intero territorio tedesco. Tuttavia, in virtù dell’articolo 29 del Trattato modificativo, l’obbligo di detenere una concessione è destinato ad applicarsi agli organizzatori pubblici già in attività e agli intermediari soltanto dopo il decorso di un anno dal rilascio della prima concessione.
L’8 agosto 2012, l’autorità concedente ha pubblicato un avviso di gara nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
, mettendo a concorso 20 concessioni per l’esercizio di attività di organizzazione di scommesse sportive.
In un primo tempo, è stata organizzata una fase di preselezione al fine di eliminare i candidati non in possesso dei requisiti minimi per ottenere una concessione. A ciò ha fatto seguito, in un secondo momento, una fase di negoziazione nel corso della quale i candidati prescelti al termine della prima fase erano invitati a presentare i loro progetti all’autorità concedente. All’esito di questa seconda fase, è stata condotta una selezione comparativa sulla base di una serie di criteri.
Alcuni operatori privati hanno formulato dei dubbi quanto al carattere trasparente e imparziale di tale procedura.
Il giudice del rinvio ha rilevato che, alla data di deposito della domanda di pronuncia pregiudiziale, nessuna concessione era stata ancora rilasciata a norma dell’articolo 10a del Trattato modificativo. Nelle sue osservazioni scritte, il governo tedesco ha chiarito che, sebbene 20 candidati fossero stati prescelti al termine della procedura di selezione, il rilascio delle concessioni era stato sospeso in virtù delle ordinanze emesse nell’ambito di procedimenti cautelari instaurati da alcuni candidati esclusi. All’udienza del 10 giugno 2015, detto governo ha precisato che a questa data le concessioni ancora non erano state attribuite, a motivo di altri eventi sopravvenuti nell’ambito di procedimenti giudiziari nazionali.
Il giudice del rinvio ritiene che gli elementi oggettivi dell’illecito addebitato alla sig.ra Ince ai sensi dell’articolo 284 del codice penale siano sussistenti, dal momento che costei ha esercitato attività di intermediazione di scommesse sportive senza detenere alcuna autorizzazione a tal fine. Tuttavia, detto giudice nutre dubbi quanto al carattere punibile di tali attività alla luce del diritto dell’Unione.
Sulla scorta di tali premesse, l’Amtsgericht Sonthofen (Pretura circondariale di Sonthofen) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«I. Quanto alla prima imputazione (gennaio 2012), nonché alla seconda imputazione per il periodo fino a fine giugno 2012:
1)
a)
Se l’articolo 56 TFUE debba essere interpretato nel senso che è vietato alle autorità giudiziarie sanzionare penalmente l’attività di intermediazione di scommesse su competizioni sportive effettuata, senza autorizzazione tedesca, per organizzatori di scommesse titolari di una licenza in un altro Stato membro dell’Unione europea, quando l’esercizio di tale attività di intermediazione presupponga che detto organizzatore sia in possesso anche di un’autorizzazione tedesca, ma alle autorità nazionali non sia consentito concedere autorizzazioni ad operatori non statali, stante una situazione normativa in contrasto con il diritto dell’Unione (“monopolio in materia di scommesse sulle competizioni sportive”).
b)
Se la risposta alla lettera a) della prima questione sia diversa qualora, in uno dei quindici Länder tedeschi che insieme hanno istituito e insieme attuano il monopolio pubblico in materia di scommesse sulle competizioni sportive, le autorità statali sostengano, nell’ambito di procedimenti interdittivi o penali, che il divieto legislativo di concedere autorizzazioni ad operatori privati non si applica nell’ipotesi di una domanda di autorizzazione per l’esercizio di un’attività di organizzazione o intermediazione in quello stesso Land.
c)
Se i principi del diritto dell’Unione, in particolare la libera prestazione dei servizi, e la sentenza della Corte Stanleybet International e a. (
C‑186/11 e C‑209/11
,
EU:C:2013:33
) debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una durevole proibizione o repressione con sanzioni, definita come “preventiva”, dell’attività di intermediazione transfrontaliera di scommesse su competizioni sportive, qualora ciò venga motivato con il fatto che per l’autorità competente, al momento della sua decisione, non “risultava evidente, ossia riconoscibile senza ulteriore esame”, che l’attività di intermediazione soddisfacesse tutti i requisiti sostanziali per l’autorizzazione, ad eccezione delle norme concernenti il monopolio a favore dello Stato.
2)
Se la direttiva 98/34 debba essere interpretata nel senso che essa osta all’applicazione di sanzioni per l’attività d’intermediazione di scommesse su competizioni sportive, effettuata senza autorizzazione tedesca, mediante una macchina automatica, a vantaggio di un organizzatore di scommesse titolare di una licenza in un altro Stato membro, qualora gli interventi statali si fondino sulla legge di un singolo Land non notificata alla Commissione europea e corrispondente, nel contenuto, al [Trattato sui giochi d’azzardo] non più in vigore.
II. Quanto alla seconda imputazione per il periodo a partire dal luglio 2012:
3)
Se l’articolo 56 TFUE, nonché il principio di trasparenza, il principio di uguaglianza e il divieto di favoritismo sancito dal diritto dell’Unione, debbano essere interpretati nel senso che essi ostano all’applicazione di sanzioni per l’attività di intermediazione di scommesse su competizioni sportive effettuata, senza autorizzazione tedesca, a vantaggio di un organizzatore di scommesse titolare di una licenza in un altro Stato membro dell’Unione, in una situazione che, in virtù del [Trattato modificativo], stipulato per una durata di nove anni, è caratterizzata da una “clausola di sperimentazione per le scommesse sportive”, la quale prevede per un periodo di sette anni la possibilità teorica di assegnare un numero massimo di 20 concessioni anche a operatori non statali, con effetto di legalizzazione per tutti i Länder tedeschi, quale condizione necessaria per il rilascio delle autorizzazioni per l’attività di intermediazione, allorché:
a)
la procedura per il rilascio delle concessioni e le controversie che insorgono in tale ambito sono gestite dall’autorità concedente congiuntamente allo studio legale che ha regolarmente fornito consulenza alla maggior parte dei Länder e alle loro imprese di gestione delle lotterie in relazione al monopolio delle scommesse su competizioni sportive contrario al diritto dell’Unione e li ha rappresentati dinanzi ai giudici nazionali contro operatori privati offerenti servizi di scommesse, e al quale era affidata la rappresentanza degli organi statali nei procedimenti di pronuncia pregiudiziale sfociati nelle sentenze Stoß e a. (
C‑316/07, da C‑358/07 a C‑359/07, C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07
,
EU:C:2010:504
), Carmen Media Group (
C‑46/08
,
EU:C:2010:505
) e Winner Wetten (
C‑409/06
,
EU:C:2010:503
);
b)
il bando di gara relativo all’assegnazione delle concessioni pubblicato in data 8 agosto 2012 nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
non conteneva dettagli in merito ai requisiti minimi dei progetti da presentare, al contenuto delle altre dichiarazioni ed attestazioni richieste, nonché alla selezione dei concessionari nel numero massimo di 20; dei dettagli sono stati comunicati invece solo dopo la scadenza del termine per la presentazione delle candidature, con un cosiddetto “memorandum informativo” e con numerosi altri documenti, soltanto ai candidati che si erano qualificati per la “seconda fase” della procedura di assegnazione delle concessioni;
c)
otto mesi dopo l’inizio della procedura, contrariamente a quanto indicato nel bando di gara, l’autorità concedente ha invitato unicamente quattordici candidati a presentare personalmente i loro progetti di misure per la tutela degli aspetti sociali e di sicurezza, in quanto tali candidati avrebbero soddisfatto appieno i requisiti minimi per ottenere la concessione; tuttavia, quindici mesi dopo l’inizio della procedura, la stessa autorità ha comunicato che neanche un candidato aveva dimostrato, in “maniera verificabile”, di soddisfare i suddetti requisiti minimi;
d)
il candidato concessionario controllato da organismi statali (…), costituito da un’unione delle società statali di gestione delle lotterie, figurava tra i quattordici candidati invitati a presentare i loro progetti all’autorità competente per il rilascio delle concessioni, ma probabilmente non possiede i requisiti per ottenere una concessione a motivo dei legami organizzativi che intrattiene con taluni gestori di eventi sportivi, in quanto la normativa vigente (…) richiede una rigorosa separazione della pratica dello sport attivo e delle associazioni che ne curano l’organizzazione rispetto alle attività di organizzazione e di intermediazione di scommesse sulle competizioni sportive;
e)
per ottenere una concessione è indispensabile, tra l’altro, dimostrare “la provenienza legittima delle risorse necessarie per l’organizzazione delle scommesse sulle competizioni sportive che si intendono offrire”;
f)
l’autorità concedente e il Comitato di valutazione per i giochi d’azzardo [Glücksspielkollegium], composto da rappresentanti dei Länder e che decide sull’assegnazione delle concessioni, non si avvalgono della possibilità di attribuire concessioni a organizzatori di scommesse privati, mentre invece è consentito alle imprese pubbliche di gestione delle lotterie, per un periodo massimo di un anno dopo l’eventuale aggiudicazione delle concessioni, organizzare scommesse su competizioni sportive, lotterie e altri giochi d’azzardo senza disporre di concessione, nonché commercializzare e pubblicizzare tali attività attraverso la propria estesa rete di punti di raccolta di scommesse».
Giudizio della Corte
Sulla competenza della Corte
Il governo belga contesta, in sostanza, la competenza della Corte a rispondere ai quesiti pregiudiziali a motivo del fatto che la situazione in esame nel procedimento principale non rientra nell’ambito di applicazione della libera prestazione dei servizi, della quale possono beneficiare, alla luce del tenore letterale dell’articolo 56 TFUE, soltanto i cittadini degli Stati membri, ad esclusione dei cittadini di Stati terzi, come la sig.ra Ince.
A questo proposito, occorre constatare che, nella misura in cui la sig.ra Ince raccoglieva scommesse sportive per conto di una società stabilita in Austria, la situazione in esame nel procedimento principale afferisce all’esercizio, da parte di tale società, della libera prestazione dei servizi garantita dall’articolo 56 TFUE.
Infatti, qualora una società stabilita in uno Stato membro effettui un’attività di raccolta di scommesse con l’intermediazione di un operatore economico stabilito in un altro Stato membro, le restrizioni imposte alle attività di tale operatore rientrano nell’ambito di applicazione della libera prestazione dei servizi (v., per analogia, sentenza Gambelli e a.,
C‑243/01
,
EU:C:2003:597
, punto
).
La Corte è pertanto competente a rispondere alle questioni pregiudiziali.
Sulla prima questione
Sulla ricevibilità
Il governo tedesco eccepisce l’irricevibilità della prima questione, lettera a), a motivo del carattere ipotetico della stessa, in quanto, alla luce della prassi di alcune autorità amministrative e giudiziarie bavaresi, consistente nell’applicare agli operatori privati in maniera «fittizia» le condizioni di autorizzazione previste ai fini della selezione dei titolari di diritti esclusivi a titolo del monopolio pubblico che è stato giudicato contrario al diritto dell’Unione, tale monopolio avrebbe in realtà cessato di esistere.
Questo argomento deve essere respinto nella misura in cui la compatibilità di tale prassi con l’articolo 56 TFUE costituisce per l’appunto l’oggetto della seconda e della terza parte della prima questione. Infatti, la risposta della Corte alla prima parte di tale questione rimarrebbe necessaria per la soluzione della controversia nel procedimento principale nell’ipotesi in cui la Corte considerasse, in risposta alla seconda e alla terza parte della suddetta questione, che una prassi siffatta non consente di assicurare la messa in conformità con l’articolo 56 TFUE di un regime di monopolio pubblico, quale quello risultante dalle disposizioni del Trattato sui giochi d’azzardo e dalle leggi regionali di attuazione del medesimo giudicate contrarie al diritto dell’Unione ai termini delle constatazioni effettuate dai giudici nazionali.
Inoltre, il governo greco contesta la ricevibilità della prima questione, lettere b) e c), a motivo del carattere ipotetico della stessa, in quanto le autorità tedesche non hanno avuto l’occasione di esaminare l’idoneità della sig.ra Ince ad ottenere un’autorizzazione per l’organizzazione o l’intermediazione di scommesse sportive.
A questo proposito occorre ricordare che, in base alla giurisprudenza, uno Stato membro non può applicare una sanzione penale per il mancato espletamento di una formalità amministrativa qualora l’adempimento di tale formalità venga rifiutato o sia reso impossibile dallo Stato membro di cui trattasi in violazione del diritto dell’Unione. Dato che la prima questione pregiudiziale, lettere b) e c), mira a stabilire se le condizioni cui era subordinata l’attribuzione di una concessione a norma della legislazione nazionale fossero contrarie al diritto dell’Unione, la pertinenza di tale questione ai fini della soluzione della controversia pendente dinanzi al giudice del rinvio non può essere messa in discussione (v., in tal senso, sentenza Costa e Cifone,
C‑72/10 e C‑77/10
,
EU:C:2012:80
, punto
).
Risulta dalle suesposte considerazioni che la prima questione è ricevibile.
Nel merito
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 56 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso osta a che le autorità sanzionatorie di uno Stato membro puniscano l’intermediazione, senza autorizzazione, di scommesse sportive effettuata da un operatore privato per conto di un altro operatore privato, il quale sia sprovvisto di un’autorizzazione per l’organizzazione di scommesse sportive in questo Stato membro ma sia titolare di una licenza in un altro Stato membro, qualora l’obbligo di detenere un’autorizzazione per l’organizzazione o l’intermediazione di scommesse sportive si inscriva nell’ambito di un regime di monopolio pubblico che i giudici nazionali hanno giudicato contrario al diritto dell’Unione. Inoltre, detto giudice chiede se l’articolo 56 TFUE osti ad una siffatta applicazione di sanzioni anche nel caso in cui un operatore privato possa, in teoria, ottenere un’autorizzazione per l’organizzazione o l’intermediazione di scommesse sportive, nella misura in cui la conoscenza della procedura di rilascio di tale autorizzazione non sia garantita e il regime di monopolio pubblico sulle scommesse sportive, che i giudici nazionali hanno giudicato contrario al diritto dell’Unione, abbia continuato ad esistere malgrado l’adozione di detta procedura.
Dunque, il giudice del rinvio interroga la Corte essenzialmente in merito alle conseguenze che le autorità amministrative e giudiziarie di uno Stato membro devono trarre dalla constatazione di incompatibilità con il diritto dell’Unione delle norme di diritto nazionale che istituiscono un monopolio pubblico sulle scommesse sportive, quali quelle controverse nel procedimento principale, in attesa che una riforma legislativa o regolamentare ponga rimedio a tale violazione del diritto dell’Unione.
In proposito va ricordato, anzitutto, che, in virtù del principio del primato del diritto dell’Unione, le disposizioni dei Trattati e gli atti delle istituzioni direttamente applicabili hanno l’effetto, nei loro rapporti con il diritto interno degli Stati membri, di rendere ipso iure inapplicabile, per il fatto stesso della loro entrata in vigore, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale (v. sentenze Simmenthal,
106/77
,
EU:C:1978:49
, punto
; Factortame e a.,
C‑213/89
,
EU:C:1990:257
, punto
, nonché Winner Wetten,
C‑409/06
,
EU:C:2010:503
, punto
).
La Corte ha precisato che, per effetto del primato del diritto dell’Unione direttamente applicabile, una normativa nazionale riguardante un monopolio pubblico sulle scommesse sulle competizioni sportive, la quale, secondo quanto accertato da un giudice nazionale, comporti restrizioni incompatibili con la libera prestazione dei servizi, stante l’incapacità di tali restrizioni di contribuire a limitare le attività di scommessa in modo coerente e sistematico, non può continuare ad applicarsi per un periodo transitorio (v. sentenze Winner Wetten,
C‑409/06
,
EU:C:2010:503
, punto
, nonché Stanleybet International e a.,
C‑186/11 e C‑209/11
,
EU:C:2013:33
, punto
).
Tuttavia, il rifiuto di concedere un periodo transitorio in caso di incompatibilità della normativa nazionale con l’articolo 56 TFUE non comporta necessariamente l’obbligo dello Stato membro interessato di liberalizzare il mercato dei giochi d’azzardo, ove questo Stato dovesse ritenere che una liberalizzazione siffatta non sia compatibile con il livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale che esso intende assicurare. Infatti, allo stato attuale del diritto dell’Unione, gli Stati membri conservano la facoltà di riformare il monopolio esistente al fine di renderlo compatibile con le disposizioni del Trattato FUE, assoggettandolo, in particolare, ad un effettivo e stretto controllo da parte delle autorità pubbliche (v. sentenza Stanleybet International e a.,
C‑186/11 e C‑209/11
,
EU:C:2013:33
, punto
).
In ogni caso, ove lo Stato membro interessato dovesse ritenere che una riforma del monopolio esistente, per renderlo compatibile con le disposizioni del Trattato, non sia ipotizzabile e che la liberalizzazione del mercato dei giochi d’azzardo meglio si addica al livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale che esso intende assicurare, sarà tenuto a rispettare le norme fondamentali dei Trattati, e in particolare l’articolo 56 TFUE, i principi di parità di trattamento e di non discriminazione a motivo della cittadinanza, nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva. In un caso siffatto, l’istituzione in tale Stato membro di un regime di previa autorizzazione amministrativa per quanto riguarda l’offerta di alcuni tipi di giochi d’azzardo deve essere fondata su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo, in modo da circoscrivere l’esercizio del potere discrezionale delle autorità nazionali entro limiti idonei ad evitarne un utilizzo arbitrario (v. sentenze Carmen Media Group,
C‑46/08
,
EU:C:2010:505
, punto
, nonché Stanleybet International e a.,
C‑186/11 e C‑209/11
,
EU:C:2013:33
, punto
).
Occorre verificare, alla luce di tali principi, se una prassi quale la procedura di autorizzazione fittizia dell’organizzazione e dell’intermediazione di scommesse sportive di cui si controverte nel procedimento principale obbedisca a criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo.
A questo proposito, occorre rilevare che una prassi siffatta non è, per definizione, codificata. Inoltre, malgrado la circostanza, fatta valere dal governo tedesco, secondo cui l’autorità competente a rilasciare in forma centralizzata le autorizzazioni per l’organizzazione di scommesse sportive nel Land della Baviera si è vista sottoporre poco meno di 70 richieste di autorizzazione provenienti da operatori privati, non risulta né dalla decisione di rinvio né dalle osservazioni presentate dagli interessati che la prassi suddetta abbia costituito l’oggetto di misure di pubblicità al fine di essere portata a conoscenza degli operatori privati che potrebbero esercitare attività di organizzazione o di raccolta di scommesse sportive. Pertanto, salvo verifica ad opera del giudice del rinvio, non può ritenersi che la conoscenza della prassi di cui sopra da parte di detti operatori fosse garantita.
Inoltre, risulta dalla decisione di rinvio che le autorità competenti dei Länder non applicano la suddetta procedura di autorizzazione fittizia in modo unanime e uniforme, dato che soltanto alcune di esse vi fanno ricorso. Allo stesso modo, come si è esposto ai punti da 29 a 32 della presente sentenza, i giudici tedeschi sono divisi sulla legittimità di una procedura siffatta.
Date tali circostanze, non può escludersi che alcuni operatori privati non siano in grado di conoscere né la procedura da seguire per richiedere un’autorizzazione all’organizzazione e all’intermediazione di scommesse sportive, né le condizioni alle quali un’autorizzazione verrà loro concessa o rifiutata. Una tale indeterminatezza non consente agli operatori interessati di conoscere l’estensione dei loro diritti e dei loro obblighi risultanti dall’articolo 56 TFUE, cosicché il suddetto regime deve essere considerato contrario al principio della certezza del diritto (v., per analogia, sentenze Église de scientologie,
C‑54/99
,
EU:C:2000:124
, punto
; Commissione/Francia,
C‑483/99
,
EU:C:2002:327
, punto
, e Festersen,
C‑370/05
,
EU:C:2007:59
, punto
).
Ad ogni modo, occorre sottolineare che, come risulta dalla decisione di rinvio, nessuna autorizzazione all’organizzazione o all’intermediazione di scommesse sportive è stata rilasciata ad un operatore privato al termine della procedura di autorizzazione fittizia in questione nel procedimento principale.
In proposito, il giudice del rinvio ha osservato che, poiché le condizioni di rilascio di un’autorizzazione all’organizzazione di scommesse sportive applicabili agli operatori pubblici in virtù del Trattato sui giochi d’azzardo e delle leggi di attuazione dei Länder mirano per l’appunto a giustificare l’esclusione degli operatori privati, questi ultimi non possono in pratica mai soddisfare tali condizioni. Lo stesso dovrebbe dunque valere a maggior ragione a seguito delle sentenze del Bundesverwaltungsgericht (Corte suprema amministrativa federale) del 16 maggio 2013, le quali consentono il divieto preventivo dell’organizzazione e dell’intermediazione di scommesse sportive da parte di operatori privati in assenza di manifesta idoneità di questi ultimi ad ottenere un’autorizzazione di tal sorta.
Da una constatazione siffatta deriva che, come fatto valere dal giudice del rinvio, dalla sig.ra Ince e dalla Commissione, non può ritenersi che una prassi come la procedura di autorizzazione fittizia in discussione nel procedimento principale abbia posto rimedio all’incompatibilità con il diritto dell’Unione, constatata dai giudici nazionali, di norme di diritto interno che istituiscono un regime di monopolio pubblico sull’organizzazione e sull’intermediazione delle scommesse sportive.
Per quanto riguarda le conseguenze di tale incompatibilità, occorre ricordare che uno Stato membro non può applicare una sanzione penale per il mancato espletamento di una formalità amministrativa qualora l’adempimento di tale formalità venga rifiutato o sia reso impossibile dallo Stato membro interessato in violazione del diritto dell’Unione (v. sentenze Placanica e a.,
C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04
,
EU:C:2007:133
, punto
; Stoß e a.,
C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, punto
, nonché Costa e Cifone,
C‑72/10 e C‑77/10
,
EU:C:2012:80
, punto
).
Tale divieto, che deriva dal principio del primato del diritto dell’Unione e dal principio di leale cooperazione previsto dall’articolo 4, paragrafo 3, UE, si impone, nell’ambito delle loro competenze, nei confronti di tutti gli organi dello Stato membro in questione, ivi comprese le autorità sanzionatorie (v., in tal senso, sentenza Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Alla luce di quanto sopra esposto, occorre rispondere alla prima questione, lettere a), b) e c), dichiarando che l’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta a che le autorità sanzionatorie di uno Stato membro puniscano l’intermediazione, senza autorizzazione, di scommesse sportive effettuata da un operatore privato per conto di un altro operatore privato, il quale sia sprovvisto di un’autorizzazione per l’organizzazione di scommesse sportive in questo Stato membro ma sia titolare di una licenza in un altro Stato membro, qualora l’obbligo di detenere un’autorizzazione per l’organizzazione o l’intermediazione di scommesse sportive si inscriva nell’ambito di un regime di monopolio pubblico che i giudici nazionali hanno giudicato contrario al diritto dell’Unione. L’articolo 56 TFUE osta ad una siffatta applicazione di sanzioni anche nel caso in cui un operatore privato possa, in teoria, ottenere un’autorizzazione per l’organizzazione o l’intermediazione di scommesse sportive, nella misura in cui la conoscenza della procedura di rilascio di tale autorizzazione non sia garantita e il regime di monopolio pubblico sulle scommesse sportive, che i giudici nazionali hanno giudicato contrario al diritto dell’Unione, abbia continuato ad esistere malgrado l’adozione di detta procedura.
Sulla seconda questione
Mediante la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34 debba essere interpretato nel senso che il progetto di una legislazione regionale, che mantenga in vigore, a livello della regione di cui trattasi, le disposizioni di una normativa comune alle differenti regioni di uno Stato membro giunta a scadenza, si trova assoggettato all’obbligo di notifica previsto dal citato articolo 8, paragrafo 1, qualora detto progetto contenga regole tecniche ai sensi dell’articolo 1 della medesima direttiva, di modo che la violazione di questo obbligo comporta l’inopponibilità delle citate regole tecniche nei confronti di un singolo nell’ambito di un procedimento penale, e ciò anche nel caso in cui la suddetta normativa comune fosse stata in precedenza notificata alla Commissione allo stato di progetto in conformità dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34 e prevedesse espressamente la possibilità di una proroga, della quale però non è stato fatto uso.
In via preliminare, occorre ricordare che la violazione dell’obbligo di notifica previsto dall’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34 costituisce un vizio procedurale nell’adozione delle regole tecniche in questione e determina l’inapplicabilità di queste ultime, cosicché esse non possono essere opposte ai singoli (v., in particolare, sentenza Ivansson e a.,
C‑307/13
,
EU:C:2014:2058
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
A questo proposito occorre sottolineare che, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 60 delle sue conclusioni, sebbene l’articolo 8, paragrafo 1, di detta direttiva esiga la comunicazione alla Commissione della totalità di un progetto di legge contenente regole tecniche (v., in tal senso, sentenza Commissione/Italia,
C‑279/94
,
EU:C:1997:396
, punti
e
), l’inapplicabilità derivante dalla violazione dell’obbligo suddetto si estende non già all’insieme delle disposizioni della legge in questione, bensì soltanto alle regole tecniche ivi contenute.
Di conseguenza, al fine di fornire una risposta utile al giudice del rinvio, occorre, in primo luogo, verificare se le disposizioni del Trattato sui giochi d’azzardo asseritamente violate dalla sig.ra Ince, che rimanevano applicabili, alla scadenza di tale trattato, quale diritto del Land della Baviera in virtù della legge di esecuzione del Trattato sui giochi d’azzardo, costituiscano «regole tecniche» ai sensi dell’articolo 1, punto 11, della direttiva 98/34.
Ai sensi di tale disposizione, la nozione di «regola tecnica» ricomprende quattro categorie di misure, e precisamente: in primo luogo, la «specificazione tecnica» ai sensi dell’articolo 1, punto 3, della direttiva 98/34; in secondo luogo, l’«altro requisito» come definito all’articolo 1, punto 4, di detta direttiva; in terzo luogo, la «regola relativa ai servizi» contemplata dall’articolo 1, punto 5, della medesima direttiva; e infine, in quarto luogo, le «disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che vietano la fabbricazione, l’importazione, la commercializzazione o l’utilizzo di un prodotto oppure la prestazione o l’utilizzo di un servizio o lo stabilimento come fornitore di servizi».
Consta, anzitutto, che il Trattato sui giochi d’azzardo non contiene alcuna disposizione rientrante nella prima categoria di regole tecniche, vale a dire nella nozione di «specificazione tecnica» ai sensi dell’articolo 1, punto 3, della direttiva 98/34. Infatti, tale nozione riguarda esclusivamente le misure nazionali che si riferiscono al prodotto o al suo imballaggio in quanto tali e che definiscono dunque una delle caratteristiche richieste di un prodotto (v. sentenze Fortuna e a.,
C‑213/11, C‑214/11 e C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, punto
, nonché Ivansson e a.,
C‑307/13
,
EU:C:2014:2058
, punto
). Orbene, il Trattato sui giochi d’azzardo disciplina l’organizzazione e l’intermediazione di scommesse sportive senza fare riferimento ai prodotti eventualmente implicati in tali attività.
Per questa stessa ragione, il Trattato sui giochi d’azzardo non può neppure contenere disposizioni ricadenti nella seconda categoria di regole tecniche, ossia sotto la nozione di «altro requisito» ai sensi dell’articolo 1, punto 4, della citata direttiva, dato che tale nozione riguarda il ciclo di vita di un prodotto dopo la sua immissione sul mercato.
Infine, occorre verificare se il Trattato sui giochi d’azzardo contenga norme ricadenti sotto la terza e/o la quarta categoria di «regole tecniche» elencate all’articolo 1, punto 11, della direttiva 98/34, vale a dire le «regole relative ai servizi» oppure quelle «che vietano (…) la prestazione o l’utilizzo di un servizio o lo stabilimento come fornitore di servizi».
Ai sensi dell’articolo 1, punto 5, della summenzionata direttiva, costituisce una «regola relativa ai servizi» qualsiasi requisito di natura generale relativo all’accesso alle attività di servizi di cui all’articolo 1, punto 2, della medesima direttiva, le quali designano «qualsiasi servizio della società dell’informazione, vale a dire qualsiasi servizio prestato normalmente dietro retribuzione, a distanza, per via elettronica e a richiesta individuale di un destinatario di servizi».
In proposito occorre constatare che, come fatto valere dalla Commissione all’udienza, alcune delle disposizioni del Trattato sui giochi d’azzardo possono essere qualificate come «regole relative ai servizi», nella misura in cui esse concernono un «servizio della società dell’informazione» ai sensi dell’articolo 1, punto 2, della direttiva 98/34. Tale disposizioni includono il divieto di proporre giochi d’azzardo su Internet previsto all’articolo 4, paragrafo 4, del Trattato sui giochi d’azzardo, le eccezioni a tale divieto elencate all’articolo 25, paragrafo 6, del medesimo trattato, le limitazioni apportate alla facoltà di proporre scommesse sportive mediante strumenti di telecomunicazione ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 2, del trattato di cui sopra, nonché il divieto di diffondere pubblicità per i giochi d’azzardo su Internet o mediante strumenti di telecomunicazione a norma dell’articolo 5, paragrafo 3, del trattato in parola.
Per quanto riguarda, invece, le disposizioni del Trattato sui giochi d’azzardo diverse da quelle relative ad un «servizio della società dell’informazione» ai sensi dell’articolo 1, punto 2, della direttiva 98/34, come le disposizioni che introducono l’obbligo di ottenere un’autorizzazione per l’organizzazione o la raccolta di scommesse sportive o che stabiliscono l’impossibilità di rilasciare un’autorizzazione siffatta ad operatori privati, esse non costituiscono «regole tecniche» ai sensi dell’articolo 1, punto 11, di detta direttiva. Infatti, le disposizioni nazionali che si limitino a fissare le condizioni per lo stabilimento o la prestazione di servizi da parte di imprese, come ad esempio le disposizioni che assoggettino l’esercizio di un’attività professionale ad un previo atto autorizzativo, non costituiscono regole tecniche ai sensi di tale norma (v., in tal senso, sentenza Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, punto
).
Spetterà al giudice del rinvio verificare se alla sig.ra Ince viene contestato, nell’ambito dei procedimenti penali riuniti dinanzi a detto giudice, di aver violato alcune delle disposizioni elencate al punto 75 della presente sentenza, le quali devono essere considerate come disposizioni che istituiscono regole relative ai servizi ai sensi dell’articolo 1, punto 5, della direttiva 98/34.
In secondo luogo, occorre verificare se la legge di esecuzione del Trattato sui giochi d’azzardo, avendo reso le disposizioni di tale trattato, alla scadenza di quest’ultimo, applicabili quale diritto del Land della Baviera, fosse assoggettata all’obbligo di notifica alla Commissione ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34, sicché, nel caso in cui venisse contestato alla sig.ra Ince di aver violato una o più regole tecniche stabilite dal Trattato sui giochi d’azzardo, queste ultime non potrebbero esserle opposte in mancanza di tale notifica.
A questo proposito, occorre osservare anzitutto che, come sottolineato dalla Commissione, le disposizioni della legge di esecuzione del Trattato sui giochi d’azzardo non possono costituire l’oggetto dell’obbligo, che l’articolo 8, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva 98/34 impone agli Stati membri, di procedere ad una «nuova comunicazione» delle modifiche importanti apportate ad un progetto di regola tecnica. Infatti, tale obbligo riguarda unicamente l’ipotesi – non sussistente nella specie – in cui delle modifiche importanti vengano apportate, nel corso dell’iter legislativo nazionale, ad un progetto di regola tecnica successivamente alla notifica di quest’ultimo alla Commissione.
Per contro, occorre esaminare se la legge di esecuzione del Trattato sui giochi d’azzardo avrebbe dovuto, prima della sua adozione, costituire l’oggetto di una notifica alla Commissione ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 98/34, in aggiunta e indipendentemente dalla notifica del Trattato sui giochi d’azzardo allo stato di progetto.
A questo proposito, occorre rilevare che, sebbene le norme disciplinanti l’organizzazione e l’intermediazione delle scommesse sportive in virtù della legge di esecuzione del Trattato sui giochi d’azzardo presentino un contenuto identico a quelle delle norme del Trattato sui giochi d’azzardo che erano state precedentemente notificate alla Commissione, esse se ne distinguono per quanto riguarda il loro ambito di applicazione temporale e territoriale.
Pertanto, la realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla direttiva 98/34 esige che il progetto di un atto legislativo come la legge di esecuzione del Trattato sui giochi d’azzardo venga notificato alla Commissione ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, primo comma, di tale direttiva. Come risulta in particolare dai suoi considerando 5 e 6, questa direttiva mira, in primo luogo, a garantire un controllo preventivo delle regole tecniche che uno Stato membro progetta di adottare, permettendo alla Commissione e agli altri Stati membri di prenderne conoscenza prima della loro adozione. In secondo luogo, come viene indicato al considerando 7 della direttiva citata, quest’ultima cerca di permettere un miglior sfruttamento da parte degli operatori economici dei vantaggi inerenti al mercato interno, assicurando la pubblicazione regolare delle regolamentazioni tecniche progettate dagli Stati membri e mettendo così detti operatori in condizione di far conoscere le loro valutazioni in merito all’impatto di queste regolamentazioni.
Alla luce, in particolare, di questo secondo obiettivo, occorre che gli operatori economici di uno Stato membro siano informati dei progetti di regole tecniche adottati da un altro Stato membro, nonché dell’ambito di applicazione temporale e territoriale di tali regole, affinché essi siano in grado di conoscere l’estensione degli obblighi che possono essere loro imposti e di anticipare l’adozione di tali testi normativi adattando tempestivamente, se del caso, i propri prodotti o i propri servizi.
Di conseguenza, occorre rispondere alla seconda questione dichiarando che l’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34 deve essere interpretato nel senso che il progetto di una legislazione regionale, che mantenga in vigore, a livello della regione di cui trattasi, le disposizioni di una normativa comune alle differenti regioni di uno Stato membro giunta a scadenza, si trova assoggettato all’obbligo di notifica previsto dal citato articolo 8, paragrafo 1, qualora detto progetto contenga regole tecniche ai sensi dell’articolo 1 della medesima direttiva, di modo che la violazione di questo obbligo comporta l’inopponibilità delle summenzionate regole tecniche nei confronti di un singolo nell’ambito di un procedimento penale. Tale obbligo non viene meno per il fatto che la suddetta normativa comune fosse stata in precedenza notificata alla Commissione allo stato di progetto in conformità dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva in parola e prevedesse espressamente la possibilità di una proroga, della quale però non è stato fatto uso.
Sulla terza questione
Con la sua terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 56 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso osta a che uno Stato membro punisca l’intermediazione senza autorizzazione di scommesse sportive nel suo territorio effettuata per conto di un operatore economico titolare di una licenza per l’organizzazione di scommesse sportive in un altro Stato membro:
—
qualora il rilascio di un’autorizzazione all’organizzazione di scommesse sportive sia subordinato all’ottenimento, da parte di detto operatore, di una concessione sulla base di una procedura di assegnazione di concessioni, come quella in discussione nel procedimento principale, se e in quanto il giudice del rinvio constati che tale procedura non rispetta i principi di parità di trattamento e di non discriminazione in ragione della nazionalità nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva, e
—
quando, nonostante l’entrata in vigore di una norma nazionale che consente il rilascio di concessioni ad operatori privati, le disposizioni istituenti un regime di monopolio pubblico sull’organizzazione e sull’intermediazione delle scommesse sportive, che i giudici nazionali hanno giudicato contrarie al diritto dell’Unione, abbiano di fatto continuato a trovare applicazione.
Occorre ricordare, in via preliminare, che le autorità pubbliche che concludono contratti di concessione di servizi sono tenute a rispettare le norme fondamentali del Trattato in generale, segnatamente l’articolo 56 TFUE, e, in particolare, i principi di parità di trattamento e di non discriminazione in ragione della nazionalità nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva (v., in tal senso, sentenza Sporting Exchange,
C‑203/08
,
EU:C:2010:307
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Questo obbligo di trasparenza, che costituisce un corollario del principio di uguaglianza, ha in tale contesto essenzialmente lo scopo di garantire che qualsiasi operatore interessato possa decidere di partecipare a pubbliche gare sulla base dell’insieme delle informazioni pertinenti, nonché quello di garantire l’esclusione di qualsiasi rischio di favoritismo e arbitrarietà da parte dell’autorità aggiudicatrice. Esso implica che tutte le condizioni e le modalità della procedura di aggiudicazione siano formulate in maniera chiara, precisa e univoca, in modo tale per cui, da un lato, sia consentito a tutti gli offerenti ragionevolmente informati e normalmente diligenti di comprenderne l’esatta portata e di interpretarle nella stessa maniera e, dall’altro, siano fissati dei limiti al potere discrezionale dell’autorità concedente e quest’ultima sia messa in grado di verificare effettivamente se le offerte dei candidati rispondono ai criteri disciplinanti la procedura in questione (sentenza Costa e Cifone,
C‑72/10 e C‑77/10
,
EU:C:2012:80
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Spetta, in ultima istanza, al giudice del rinvio, che è il solo competente a valutare i fatti e ad interpretare la normativa nazionale, esaminare, alla luce dei suddetti principi, se gli elementi da esso indicati, isolatamente presi o in virtù del loro effetto combinato, siano idonei a mettere in discussione la conformità di una procedura di rilascio di concessioni per l’organizzazione di scommesse sportive, quale quella in esame nel procedimento principale, ai principi di parità di trattamento e di non discriminazione in ragione della nazionalità nonché all’obbligo di trasparenza che ne deriva.
Occorre rilevare come, nel caso di specie, il giudice del rinvio abbia indicato, nell’ambito della terza questione, lettera f), che l’autorità concedente non ha fatto uso della possibilità di attribuire concessioni ad operatori privati a norma dell’articolo 10a del Trattato modificativo. Come menzionato al punto 38 della presente sentenza, risulta dalle osservazioni del governo tedesco che l’attribuzione delle concessioni ai candidati prescelti al termine della procedura di selezione è stata sospesa in virtù di varie ordinanze cautelari emesse da giudici tedeschi. Pertanto, all’epoca dei fatti contestati alla sig.ra Ince, nessun operatore privato era autorizzato ad organizzare o a raccogliere scommesse sportive in Germania, continuando ad applicarsi agli operatori privati la giurisprudenza del Bundesverwaltungsgericht (Corte suprema amministrativa federale) menzionata ai punti 29 e 30 della presente sentenza.
Per contro, come parimenti constatato dall’Amtsgericht Sonthofen (Pretura circondariale di Sonthofen) nell’ambito della terza questione, lettera f), gli operatori pubblici titolari di un’autorizzazione per l’organizzazione o l’intermediazione di scommesse sportive ottenuta in applicazione del Trattato sui giochi d’azzardo o delle leggi regionali di attuazione di quest’ultimo potevano, in forza della disposizione transitoria contenuta nell’articolo 29 del Trattato modificativo, continuare ad esercitare tali attività per un periodo di un anno a partire dal rilascio della prima concessione, senza disporre essi stessi di una concessione.
Date tali circostanze, detto giudice ritiene che il regime di monopolio pubblico sull’organizzazione e sull’intermediazione delle scommesse sportive previsto dal Trattato sui giochi d’azzardo e dalle leggi regionali di attuazione di quest’ultimo, che i giudici tedeschi hanno giudicato contrario al diritto dell’Unione, sia di fatto proseguito.
A questo proposito, occorre sottolineare che, come ricordato ai punti da 53 a 55 della presente sentenza, la Corte ha statuito, nella sentenza Stanleybet International e a. (
C‑186/11 e C‑209/11
,
EU:C:2013:33
, punti
,
e
), che una normativa nazionale riguardante un monopolio pubblico sulle scommesse sportive, la quale, secondo quanto accertato da un giudice nazionale, comporti restrizioni incompatibili con la libera prestazione dei servizi, non può continuare ad applicarsi per un periodo transitorio. Il rifiuto di concedere un periodo transitorio non comporta però l’obbligo dello Stato membro interessato di liberalizzare il mercato dei giochi d’azzardo, dato che tale Stato può anche riformare il monopolio esistente al fine di renderlo compatibile con il diritto dell’Unione ovvero sostituirlo con un sistema di previa autorizzazione amministrativa fondato su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo.
Alla luce di quanto precede, e senza che sia necessario stabilire, inoltre, se ciascuno degli elementi indicati nell’ambito della terza questione, lettere da a) ad e), isolatamente preso o in combinazione con altri, sia idoneo a mettere in discussione la conformità della procedura di rilascio di concessioni di cui al procedimento principale rispetto all’articolo 56 TFUE, occorre dichiarare che una riforma legislativa, quale quella risultante dall’introduzione della clausola di sperimentazione per le scommesse sportive prevista dall’articolo 10a del Trattato modificativo, non può essere considerata un rimedio all’incompatibilità con il citato articolo 56 TFUE di un regime di monopolio pubblico sull’organizzazione e sull’intermediazione delle scommesse sportive, come quello che risulta dalle disposizioni del Trattato sui giochi d’azzardo e delle leggi di attuazione di quest’ultimo, dal momento che, tenuto conto delle circostanze descritte nell’ambito della terza questione, lettera f), un regime siffatto ha continuato a trovare applicazione nella pratica nonostante l’entrata in vigore della riforma suddetta.
Orbene, come ricordato al punto 63 della presente sentenza, uno Stato membro non può applicare una sanzione penale per il mancato espletamento di una formalità amministrativa qualora l’adempimento di tale formalità venga rifiutato o sia reso impossibile dallo Stato membro in questione in violazione del diritto dell’Unione.
Pertanto, occorre rispondere alla terza questione dichiarando che l’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta a che uno Stato membro punisca l’intermediazione senza autorizzazione di scommesse sportive nel suo territorio effettuata per conto di un operatore titolare di una licenza per l’organizzazione di scommesse sportive in un altro Stato membro:
—
qualora il rilascio di un’autorizzazione all’organizzazione di scommesse sportive sia subordinato all’ottenimento, da parte di detto operatore, di una concessione sulla base di una procedura di assegnazione di concessioni, come quella in discussione nel procedimento principale, se e in quanto il giudice del rinvio constati che tale procedura non rispetta i principi di parità di trattamento e di non discriminazione in ragione della nazionalità nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva, e
—
quando, nonostante l’entrata in vigore di una norma nazionale che consente il rilascio di concessioni ad operatori privati, le disposizioni istituenti un regime di monopolio pubblico sull’organizzazione e sull’intermediazione delle scommesse sportive, che i giudici nazionali hanno giudicato contrarie al diritto dell’Unione, abbiano di fatto continuato a trovare applicazione.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta a che le autorità sanzionatorie di uno Stato membro puniscano l’intermediazione, senza autorizzazione, di scommesse sportive effettuata da un operatore privato per conto di un altro operatore privato, il quale sia sprovvisto di un’autorizzazione per l’organizzazione di scommesse sportive in questo Stato membro ma sia titolare di una licenza in un altro Stato membro, qualora l’obbligo di detenere un’autorizzazione per l’organizzazione o l’intermediazione di scommesse sportive si inscriva nell’ambito di un regime di monopolio pubblico che i giudici nazionali hanno giudicato contrario al diritto dell’Unione. L’articolo 56 TFUE osta ad una siffatta applicazione di sanzioni anche nel caso in cui un operatore privato possa, in teoria, ottenere un’autorizzazione per l’organizzazione o l’intermediazione di scommesse sportive, nella misura in cui la conoscenza della procedura di rilascio di tale autorizzazione non sia garantita e il regime di monopolio pubblico sulle scommesse sportive, che i giudici nazionali hanno giudicato contrario al diritto dell’Unione, abbia continuato ad esistere malgrado l’adozione di detta procedura.

2)
L’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione, come modificata dalla direttiva 98/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 luglio 1998, deve essere interpretato nel senso che il progetto di una legislazione regionale, che mantenga in vigore, a livello della regione di cui trattasi, le disposizioni di una normativa comune alle differenti regioni di uno Stato membro giunta a scadenza, si trova assoggettato all’obbligo di notifica previsto dal citato articolo 8, paragrafo 1, qualora detto progetto contenga regole tecniche ai sensi dell’articolo 1 della medesima direttiva, di modo che la violazione di questo obbligo comporta l’inopponibilità delle summenzionate regole tecniche nei confronti di un singolo nell’ambito di un procedimento penale. Tale obbligo non viene meno per il fatto che la suddetta normativa comune fosse stata in precedenza notificata alla Commissione allo stato di progetto in conformità dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva in parola e prevedesse espressamente la possibilità di una proroga, della quale però non è stato fatto uso.

3)
L’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta a che uno Stato membro punisca l’intermediazione senza autorizzazione di scommesse sportive nel suo territorio effettuata per conto di un operatore titolare di una licenza per l’organizzazione di scommesse sportive in un altro Stato membro:
—
qualora il rilascio di un’autorizzazione all’organizzazione di scommesse sportive sia subordinato all’ottenimento, da parte di detto operatore, di una concessione sulla base di una procedura di assegnazione di concessioni, come quella in discussione nel procedimento principale, se e in quanto il giudice del rinvio constati che tale procedura non rispetta i principi di parità di trattamento e di non discriminazione in ragione della nazionalità nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva, e
—
quando, nonostante l’entrata in vigore di una norma nazionale che consente il rilascio di concessioni ad operatori privati, le disposizioni istituenti un regime di monopolio pubblico sull’organizzazione e sull’intermediazione delle scommesse sportive, che i giudici nazionali hanno giudicato contrarie al diritto dell’Unione, abbiano di fatto continuato a trovare applicazione.

Firme
(
*1
)   Lingua processuale: il tedesco.