CELEX: 62013TJ0422
Dumping
Przywóz niektórych politereftalanów etylenu (PET) pochodzących z Indii, Tajwanu i Tajlandii
Przegląd wygaśnięcia środków
Wniosek Komisji o odnowienie rzeczonych środków
Decyzja Rady o zakończeniu postępowania bez nałożenia tych środków
Skarga o stwierdzenie nieważności
Artykuł 11 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1225/2009
Prawdopodobieństwo ponownego wystąpienia istotnej szkody
Artykuł 21 ust. 1 rozporządzenia nr 1225/2009
Interes Unii
Oczywiste błędy w ocenie
Obowiązek uzasadnienia
Skarga o odszkodowanie

Ramy prawne
Decyzja będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie została wydana na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1225/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (
Dz.U. 2009, L 343, s. 51
; sprostowanie
Dz.U. 2010, L 7, s. 22
, zwanego dalej „rozporządzeniem podstawowym”), przed zmianą przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 37/2014 z dnia 15 stycznia 2014 r. zmieniające niektóre rozporządzenia dotyczące wspólnej polityki handlowej w odniesieniu do procedur przyjmowania niektórych środków (
Dz.U. 2014, L 18, s. 1
) i przed uchyleniem przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1036 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Unii Europejskiej (
Dz.U. 2016, L 176, s. 21
).
Artykuł 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego miał następujące brzmienie:
„Ostateczny środek antydumpingowy wygasa pięć lat po jego wprowadzeniu lub pięć lat od daty zakończenia ostatniego przeglądu przeprowadzonego po wprowadzeniu środków w odniesieniu do dumpingu i szkody, chyba że podczas przeglądu stwierdzono, że wygaśnięcie doprowadzi do kontynuacji lub ponownego wystąpienia dumpingu i szkody. Taki przegląd wygaśnięcia środków antydumpingowych wszczyna się z inicjatywy Komisji [Europejskiej] lub na wniosek złożony w imieniu producentów wspólnotowych, a środek pozostaje w mocy do czasu zakończenia tego przeglądu.
Przegląd wygaśnięcia środków antydumpingowych wszczyna się w przypadku, gdy wniosek o jego wszczęcie zawiera wystarczające dowody na to, że wygaśnięcie środków prawdopodobnie doprowadziłoby do kontynuacji lub ponownego wystąpienia dumpingu i szkody. Prawdopodobieństwo takie można wykazać, np. dowodząc kontynuacji dumpingu i szkody lub dowodząc, że wyeliminowanie szkody w całości lub części wynika z istnienia środków, lub dowodząc, że sytuacja eksporterów lub warunki rynkowe mogą wskazywać na prawdopodobieństwo dalszego występowania szkodliwego dumpingu.
Podczas postępowania prowadzonego na podstawie niniejszego ustępu eksporterom, importerom oraz przedstawicielom kraju wywozu i producentom [z Unii] zapewnia się możliwość odparcia zarzutów oraz rozszerzenia i skomentowania kwestii wyszczególnionych we wniosku o wszczęcie tego przeglądu, zaś wnioski formułuje się z uwzględnieniem wszystkich istotnych i należycie udokumentowanych dowodów na to, czy wyeliminowanie środków doprowadzi do kontynuacji bądź ponownego wystąpienia dumpingu i szkody.
Zawiadomienie w sprawie zbliżającego się wygaśnięcia środków publikuje się w odpowiednim terminie w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
, w ostatnim roku stosowania środków określonych w niniejszym ustępie. Po zamieszczeniu tej publikacji producenci [z Unii] mają prawo wystąpić z wnioskiem o wszczęcie przeglądu zgodnie z akapitem drugim, nie później niż 3 miesiące przed końcem pięcioletniego okresu. Zawiadomienie o faktycznym wygaśnięciu środków na mocy niniejszego akapitu również jest publikowane”.
Zgodnie z art. 11 ust. 5 rozporządzenia podstawowego „[o]dpowiednie przepisy niniejszego rozporządzenia dotyczące procedur i przebiegu postępowania, z wyjątkiem przepisów określających terminy, stosuje się do wszystkich przeglądów prowadzonych na podstawie ust. 2, 3 i 4”.
Artykuł 9 ust. 4 rozporządzenia podstawowego przewidywał, co następuje:
„Jeżeli ostatecznie ustalone fakty wykazują istnienie dumpingu i spowodowanej nim szkody oraz interes [Unii] wymaga interwencji zgodnie z art. 21, Rada, na wniosek Komisji i po zasięgnięciu opinii Komitetu Doradczego, nakłada ostateczne cło antydumpingowe. Rada przyjmuje wniosek, chyba że w terminie miesiąca od jego złożenia zostanie on odrzucony zwykłą większością głosów przez Komisję […]”.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia podstawowego „[w]szelkie konsultacje przewidziane w niniejszym rozporządzeniu prowadzi się w ramach Komitetu Doradczego, w którego skład wchodzą przedstawiciele wszystkich państw członkowskich oraz przedstawiciel Komisji jako przewodniczący”.
Artykuł 20 ust. 4 rozporządzenia podstawowego miał następujące brzmienie:
„Ustalenia ostateczne mają formę pisemną. Sporządza się je z zastrzeżeniem informacji poufnych, tak szybko jak to możliwe, zwykle nie później niż jeden miesiąc przed ostateczną decyzją lub przedstawieniem przez Komisję propozycji działań ostatecznych na podstawie art. 9. W przypadku gdy Komisja nie jest w stanie dokonać ustaleń w tym terminie, robi to bezzwłocznie po jego upływie. Ustalenia ostateczne nie przesądzają o żadnej dalszej decyzji, która może zostać podjęta przez Komisję bądź Radę, ale w przypadku gdy decyzja taka będzie oparta na innych faktach i ustaleniach, są one niezwłocznie ujawniane”.
Zgodnie z art. 20 ust. 5 rozporządzenia podstawowego „[o]świadczenia złożone po przekazaniu ustaleń ostatecznych uwzględnia się wyłącznie w przypadku, gdy zostaną one przekazane w terminie określonym przez Komisję dla każdego przypadku, co najmniej dziesięciodniowym, przy należytym uwzględnieniu pilności sprawy”.
Artykuł 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego przewidywał, co następuje:
„Ustalenie, czy interes [Unii] wymaga interwencji, opiera się na ocenie różnych interesów rozpatrywanych łącznie, w tym interesu przemysłu krajowego, użytkowników i konsumentów; ustalenia na podstawie niniejszego artykułu dokonuje się wyłącznie w przypadku, gdy wszystkim stronom umożliwiono wyrażenie poglądów na podstawie ust. 2. Dokonując takiej oceny, szczególną uwagę zwraca się na potrzebę eliminacji skutków szkodliwego dumpingu zakłócającego handel oraz na przywrócenie efektywnej konkurencji. Środków ustalonych na skutek stwierdzonego dumpingu i szkody można nie stosować w przypadku, gdy organy [Unii] mogą jednoznacznie uznać w oparciu o przedstawione informacje, że zastosowanie takich środków nie leży w interesie [Unii]”.
Okoliczności sporu
Niniejsza sprawa dotyczy postępowania w sprawie przeglądu wszczętego na podstawie art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego z powodu wygaśnięcia ceł antydumpingowych, które zostały nałożone przez Radę Unii Europejskiej w 2000 r. na przywóz niektórych politereftalanów etylenu pochodzących z Indii, Tajwanu i Tajlandii (zwanych dalej „spornymi cłami antydumpingowymi”).
Rada nałożyła również w 2000 r. cła antydumpingowe na przywóz niektórych PET pochodzących z Indonezji i Malezji oraz cła wyrównawcze na przywóz niektórych PET pochodzących między innymi z Indii (zwane dalej „spornymi cłami wyrównawczymi”).
W dniu 25 listopada 2011 r., w następstwie opublikowania w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
dwóch zawiadomień o zbliżającym się wygaśnięciu wszystkich ceł antydumpingowych wspomnianych w pkt 9 i 10 powyżej (
Dz.U. 2011, C 122, s. 10
) i spornych ceł wyrównawczych (
Dz.U. 2011, C 122, s. 10
), przemysł Unii Europejskiej produkujący PET złożył do Komisji Europejskiej dwa wnioski o wszczęcie przeglądu wygaśnięcia ceł antydumpingowych i wyrównawczych na podstawie, odpowiednio, art. 11 ust. 1 rozporządzenia podstawowego i art. 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 597/2009 z dnia 11 czerwca 2009 r. w sprawie ochrony przed przywozem towarów subsydiowanych z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (
Dz.U. 2009, L 188, s. 93
).
W dniu 24 lutego 2012 r., stwierdziwszy po konsultacji z komitetem doradczym przewidzianym w art. 15 rozporządzenia podstawowego, że występowały wystarczające dowody, aby wszcząć przeglądy wygaśnięcia środków, Komisja zawiadomiła o wszczęciu tych przeglądów (
Dz.U. 2012, C 55, s. 4
;
Dz.U. 2012, C 55, s. 14
).
W następstwie swych dochodzeń Komisja zaproponowała, aby cła antydumpingowe dotyczące przywozu PET z Indonezji i Malezji nie były odnawiane. Komisja zaproponowała natomiast odnowienie, na okres pięciu lat, spornych ceł antydumpingowych i wyrównawczych. Co się tyczy w szczególności spornych ceł antydumpingowych, Komisja uznała, że w wypadku ich wygaśnięcia istniała możliwość kontynuacji dumpingu i ponownego wystąpienia szkody dla przemysłu Unii i że przedłużenie tych ceł nie było sprzeczne z interesem Unii.
W dniu 3 kwietnia 2013 r. Komisja złożyła te wnioski do komitetu doradczego. W owym dniu 13 przedstawicieli państw członkowskich w ramach komitetu doradczego sprzeciwiło się wnioskowi o przedłużenie spornych ceł antydumpingowych. Wniosek ten poparła więc zwykła większość przedstawicieli państw członkowskich.
Na tej podstawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. Komisja przedłożyła Radzie projekt rozporządzenia antydumpingowego (zwany dalej „wnioskiem Komisji”) oraz projekt rozporządzeń przedłużających sporne cła antydumpingowe i wyrównawcze na okres dodatkowych pięciu lat.
W dniu 21 maja 2013 r., w następstwie wniosku Komisji, Rada odnowiła sporne cła wyrównawcze rozporządzeniem wykonawczym (UE) nr 461/2013 z dnia 21 maja 2013 r. nakładającym ostateczne cło wyrównawcze na przywóz niektórych politereftalanów etylenu (PET) pochodzących z Indii w następstwie przeglądu wygaśnięcia zgodnie z art. 18 rozporządzenia (WE) nr 597/2009 (
Dz.U. 2013, L 137, s. 1
). Rada stwierdziła bowiem, że mimo wyraźnych pozytywnych tendencji i szerokich działań restrukturyzacyjnych stan przemysłu unijnego jest „nadal niestabilny” (motyw 186). Rada zaznaczyła również, że z uwagi na prawdopodobny znaczny wzrost subsydiowanego przywozu z Indii, który może podciąć ceny sprzedaży przemysłu unijnego, z dużym prawdopodobieństwem może on doprowadzić do pogorszenia się sytuacji i ponownego wystąpienia istotnej szkody w wypadku wygaśnięcia środków (motyw 211). Wreszcie, Rada stwierdziła, że środki wyrównawcze nie mają nieproporcjonalnego wpływu na użytkowników PET w Unii (motyw 264). Na tej podstawie Rada uznała, że „nie można wyraźnie stwierdzić, że utrzymanie obecnych środków wyrównawczych nie leży w interesie Unii” (motyw 265).
Natomiast w tym samym dniu Rada wydała decyzję w sprawie odrzucenia wniosku dotyczącego rozporządzenia wykonawczego Rady nakładającego ostateczne cło antydumpingowe na przywóz niektórych PET pochodzących z Indii, Tajwanu i Tajlandii w następstwie przeglądu wygaśnięcia zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1225/2009 oraz kończącego przegląd wygaśnięcia dotyczącego przywozu niektórych PET pochodzących z Indonezji i Malezji, w zakresie, w jakim wniosek ten nałożyłby ostateczne cło antydumpingowe na przywóz niektórych PET pochodzących z Indii, Tajwanu i Tajlandii (
Dz.U. 2013, L 136, s. 12
, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
W zaskarżonej decyzji Rada postanowiła nie odnawiać spornych ceł antydumpingowych – wbrew wnioskowi Komisji (art. 1). Rada oceniła bowiem, że „nie dowiedziono” prawdopodobieństwa ponownego wystąpienia szkody w wypadku wygaśnięcia spornych środków antydumpingowych (motyw 5), lub wręcz że ponowne jej wystąpienie było „mało prawdopodobne” (motyw 17). Rada uznała również, że przedłużenie środków wyraźnie nie leży w interesie Unii, ponieważ koszty ponoszone przez importerów, użytkowników i konsumentów są nieproporcjonalne do korzyści dla przemysłu unijnego (motywy 18–23). Na tej podstawie Rada zakończyła postępowanie w sprawie przeglądu spornych ceł antydumpingowych bez ich przedłużania (art. 2).
Jeżeli chodzi o cła antydumpingowe w odniesieniu do przywozu PET pochodzących z Indonezji i Malezji (zob. pkt 10 powyżej), Rada uwzględniła w zaskarżonej decyzji wniosek Komisji o nieodnawianie tychże ceł. W tym względzie Rada oceniła, podobnie jak Komisja, że w przypadku uchylenia środków nie występuje prawdopodobieństwo wznowienia przez indonezyjskich lub malezyjskich producentów eksportujących wywozu na unijny rynek ilości szkodliwych po cenach dumpingowych w perspektywie krótko- i średnioterminowej (motyw 4). Na tej podstawie Rada zakończyła również postępowanie w sprawie ceł antydumpingowych mających zastosowanie do przywozu pochodzącego z tego państwa (art. 2).
Postępowanie i żądania stron
Committee of Polyethylene Terephthalate (PET) Manufacturers in Europe (CPME) jest stowarzyszeniem producentów PET w Unii. Cepsa Química, SA, Equipolymers Srl, Indorama Ventures Poland sp. z o.o., Lotte Chemical UK Ltd, M & G Polimeri Italia SpA, Novapet, SA, Ottana Polimeri Srl, UAB Indorama Polymers Europe, UAB Neo Group i UAB Orion Global pet są producentami PET z Unii.
W piśmie, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 14 sierpnia 2013 r., skarżące, czyli wszystkie podmioty wymienione w pkt 20 powyżej, zażądały zasadniczo, na podstawie art. 263 TFUE, częściowego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz, na podstawie art. 268 TFUE, naprawienia szkody, jaką poniosły w wyniku jej bezprawnego wydania.
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 17 października 2013 r., Komisja zażądała dopuszczenia do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania skarżących zmierzające do częściowego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2013 r. prezes pierwszej izby Sądu dopuścił tę interwencję.
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 20 grudnia 2013 r., niektórzy użytkownicy PET z Unii, a mianowicie Caiba, SA, CocaCola Enterprises Belgium (CCEB), Danone, Nestlé Waters Management & Technology, Pepsico International Ltd i Refresco Gerber BV, oraz stowarzyszenie reprezentujące ten przemysł, a mianowicie European Federation of Bottled Waters (EFBW) (zwani dalej łącznie „interwenientami prywatnymi”), wnieśli o dopuszczenie do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
W dniu 20 lutego 2014 r. skarżące podniosły sprzeciw wobec tego wniosku o dopuszczenie do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze interwenientów. Ponadto zgodnie z art. 116 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r. skarżące zażądały, aby w wypadku dopuszczenia interwencji interwenientów prywatnych stronom tym nie przekazywano żadnych argumentów i załączników zawartych w pismach dotyczących żądania o odszkodowanie ze względu na ich poufny charakter. Dla celów tego przekazania skarżące przedstawiły niepoufną wersję tychże pism i załączników.
Postanowieniem z dnia 8 lipca 2014 r. pierwsza izba Sądu uwzględniła wniosek o interwencję interwenientów prywatnych jedynie w zakresie, w jakim popierali oni żądania Rady mające na celu oddalenie skargi skarżących o stwierdzenie nieważności, a nie w odniesieniu do żądań zmierzających do oddalenia ich skargi o odszkodowanie. Przekazanie interwenientom prywatnym akt postępowania zostało ograniczone do niepoufnej wersji przedstawionej przez skarżące. Interwenienci prywatni nie sprzeciwili się wnioskowi o poufne traktowanie.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (pierwsza izba) postanowił otworzyć pisemny etap postępowania i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania przed Sądem zadał stronom pytania na piśmie. Strony odpowiedziały w wyznaczonych terminach. W szczególności Sąd wezwał strony, aby zajęły stanowisko co do tego, czy zaskarżona decyzja czyniła zadość obowiązkom spoczywającym na Radzie na mocy art. 296 TFUE.
Na rozprawie, która odbyła się w dniu 28 czerwca 2016 r., wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
Na rozprawie skarżące oświadczyły, że pragną zaktualizować swoją skargę dotyczącą odszkodowania wniesioną na podstawie art. 268 TFUE. W następstwie tego wniosku Sąd wezwał strony do złożenia tej aktualizacji. Rada przedstawiła uwagi w odniesieniu do tej aktualizacji w wyznaczonym terminie.
Ustny etap postępowania został zamknięty w dniu 18 listopada 2016 r.
Skarżące wnoszą do Sądu o:
—
uznanie skargi za dopuszczalną i zasadną;
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim nie odnowiono w niej spornych ceł antydumpingowych;
—
zasądzenie od Rady odszkodowania za szkody poniesione przez skarżące;
—
obciążenie Rady kosztami postępowania;
—
obciążenie interwenientów prywatnych kosztami poniesionymi w związku z ich interwencją.
Rada wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności jako bezzasadnej;
—
oddalenie skargi o odszkodowanie jako bezzasadnej;
—
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie dopuszczalności i zasadności skargi o stwierdzenie nieważności;
—
obciążenie Rady kosztami postępowania.
Interwenienci prywatni wnoszą do Sądu o:
—
oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności;
—
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
. 1
W przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności
Na poparcie swojej skargi o stwierdzenie nieważności skarżące podnoszą trzy zarzuty. Zarzuty pierwszy i trzeci dotyczą okoliczności, że Rada nie przedstawiła skarżącym okoliczności i względów, które doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji, ani nie przyznała terminu na przedstawienie uwag w tym względzie. Zaniechanie to stanowiło zdaniem skarżących naruszenie art. 20 ust. 4 i 5 rozporządzenia podstawowego i prawa do obrony skarżących (zarzut pierwszy) oraz zasad staranności i dobrej administracji (zarzut trzeci). W ramach zarzutu drugiego skarżące podnoszą oczywisty błąd w ocenie oraz naruszenie art. 11 ust. 2 i art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego.
Sąd zbada najpierw drugi z podniesionych przez skarżące zarzutów.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie i naruszenia art. 11 ust. 2 i art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego
Skarżące, wspierane przez Komisję, podnoszą, że wnioski Rady zawarte w motywach 17 i 23 zaskarżonej decyzji, wedle których, po pierwsze, ponowne wystąpienie szkody w wypadku wygaśnięcia spornych środków antydumpingowych było mało prawdopodobne, i po drugie, przedłużenie środków wyraźnie nie leżało w interesie Unii, stanowią oczywisty błąd w ocenie i naruszają, odpowiednio, art. 11 ust. 2 i art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego.
Wnioski te opierają się bowiem na względach, które odzwierciedlają częściowy i zniekształcony dobór okoliczności faktycznych ustalonych przez Komisję podczas dochodzenia oraz na innych bezzasadnych, a wręcz oczywiście błędnych twierdzeniach. Niektóre twierdzenia są zresztą bezpodstawne i niespójne. Zaskarżona decyzja doprowadziła do wniosków przeciwnych niż wnioski Komisji oraz wnioski samej Rady w rozporządzeniu wykonawczym nr 461/2013.
Rada, wspierana przez interwentów prywatnych, nie zgadza się z argumentami skarżących i Komisji, wskazując, że w oparciu o swe szerokie uprawnienia dyskrecjonalne mogła dać pierwszeństwo określonej okoliczności przed inną lub nawet uznać, że okoliczność była nieistotna. Jako że analiza prospektywna w ramach przeglądu ma złożony charakter, zarówno Komisja, jak i Rada mogły w pełni zasadnie dojść do odmiennych wniosków, nie popełniwszy oczywistego błędu w ocenie. Co się tyczy zarzucanej sprzeczności pomiędzy zaskarżoną decyzją i rozporządzeniem wykonawczym nr 461/2013, Rada zauważa, że chodziło o różne postępowania, które mogły doprowadzić do odmiennej oceny okoliczności faktycznych. Wreszcie, jej wnioski w motywach 17 i 23 zaskarżonej decyzji nie zawierają oczywistego błędu.
Przed przejściem do bardziej szczegółowego badania argumentów stron w przedmiocie naruszenia art. 11 ust. 2 i art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego należy ustalić, w odpowiedzi na pewne argumenty stron, charakter badania, jakie Rada miała przeprowadzić na podstawie art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, i zakres kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd.
W przedmiocie analizy przeprowadzanej przez Radę na podstawie art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego i zakresu kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd
Interwenienci prywatni wskazują, że zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego środki wygasają zasadniczo z upływem ustalonego terminu, „chyba że […] stwierdzono”, iż wygaśnięcie doprowadzi do kontynuacji lub ponownego wystąpienia dumpingu i szkody. Tym samym według interwenientów prywatnych do wygaśnięcia środków nie jest konieczne pozytywne dowiedzenie, że kontynuacja lub ponowne wystąpienie szkodliwego dumpingu jest mało prawdopodobne lub nieprawdopodobne, lecz wystarcza stwierdzenie, że nie dowiedziono sytuacji przeciwnej, co jest łatwiejsze.
Interwenienci prywatni przyznają, że w zaskarżonej decyzji Rada prezentuje niekiedy swe wnioski „w sposób lepiej uzasadniony”, gdy twierdzi, że było „mało prawdopodobne”, aby wygaśnięcie środków prowadziło do ponownego wystąpienia znacznej szkody. Niemniej jednak ich zdaniem twierdzenia te nie zmieniają charakteru badania, jakie należy przeprowadzić. W tych okolicznościach interwenienci prywatni żądają, aby Sąd uwzględnił charakter tego badania przy badaniu zarzutów skarżących dotyczących stosowania przez Radę art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego.
Interwenienci prywatni zwracają również uwagę, że w zaskarżonej decyzji Rada dokonała właściwego badania, gdy stwierdziła, że po pierwsze, „nie dowiedziono, że uchylenie środków antydumpingowych nałożonych na Indie, Tajwan i Tajlandię prawdopodobnie doprowadziłoby do kontynuacji lub ponownego stosowania szkodliwego dumpingu” (motyw 5), po drugie, że „nie wykazano, że prawdopodobne jest, by szkodliwy dumping związany z przywozem z [Indii, Tajwanu i Tajlandii] wystąpił ponownie po wygaśnięciu środków” (motyw 12), i po trzecie, że „nie przedstawiono przekonujących dowodów w zakresie pewnych czynników, które wydają się być istotne do jakiejkolwiek oceny tego, czy zniesienie ceł doprowadziłoby do wznowienia szkodliwego dumpingu” (motyw 15).
W odpowiedzi na zadane na piśmie pytanie Sądu Rada wyjaśniła, że wydając decyzję na podstawie art. 9 ust. 4 rozporządzenia podstawowego w następstwie przeglądu zgodnie z art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia, musiała zbadać, „czy wykazano”, że na podstawie okoliczności faktycznych ustalonych w przeszłości prawdopodobne były kontynuacja lub ponowne wystąpienie szkodliwego dumpingu w przyszłości. Tymczasem w niniejszej sprawie Rada wskazuje, iż uznała, że okoliczności takie jak ustalone przez Komisję nie wykazują prawdopodobieństwa kontynuacji lub ponownego wystąpienia szkodliwego dumpingu.
Na rozprawie Rada dodała, że musiała jedynie odrzucić lub uwzględnić wniosek Komisji i uzasadnić swą decyzję. Rada przyznała również, że w zaskarżonej decyzji wyszła poza analizę wymaganą przez art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, stwierdzając niekiedy w sposób pozytywny nieprawdopodobieństwo ponownego wystąpienia szkody. Rada zauważyła jednak, że ustalone przez nią w zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne na poparcie tego wniosku niewątpliwie świadczyły, że prawdopodobieństwo szkody nie zostało wykazane przez Komisję.
W odpowiedzi na zadane na piśmie pytanie Sądu Komisja wyjaśniła, że zasadniczo instytucje Unii kończą postępowanie w sprawie przeglądu wygaśnięcia środków bez utrzymywania istniejących środków, jeśli uznają, że brak jest wystarczających dowodów, aby stwierdzić prawdopodobieństwo kontynuacji lub ponownego wystąpienia dumpingu i szkody. Niemniej jednak Komisja zaznaczyła, że art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego nie uniemożliwia instytucjom Unii stosowania, jak ma to miejsce w niniejszym wypadku, bardziej wymagającej metody poprzez oparcie się na wyraźnym ustaleniu, że z materialnego punktu widzenia zniesienie istniejących środków nie mogło spowodować ponownego wystąpienia dumpingu lub szkody. Według Komisji, gdyby tak było, sądy Unii miałyby prawo kontrolować, czy okoliczności faktyczne potwierdzają ten wniosek. Komisja odwołała się w tym względzie do wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r., ArcelorMittal Tubular Products Ostrava i in./Hubei Xinyegang Steel (
C‑186/14 P i C‑193/14 P
,
EU:C:2016:209
, pkt
,
).
Skarżące, wezwane na rozprawie do wypowiedzenia się w tej kwestii, zgodziły się z argumentami Komisji.
W tym względzie należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji Rada nie tylko częściowo odrzuciła wniosek Komisji (art. 1), lecz również zakończyła wszczęte przez tę instytucję postępowanie w sprawie przeglądu (art. 2). W tych okolicznościach Rada miała obowiązek przestrzegać warunków ustanowionych w rozporządzeniu podstawowym dla celów takiego zakończenia.
Zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego ostateczny środek antydumpingowy wygasa pięć lat po jego wprowadzeniu lub pięć lat od daty zakończenia ostatniego przeglądu przeprowadzonego po wprowadzeniu środków w odniesieniu do dumpingu i szkody, „chyba że podczas przeglądu stwierdzono, że wygaśnięcie doprowadzi do kontynuacji lub ponownego wystąpienia dumpingu i szkody”.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że sama tylko możliwość kontynuacji lub ponownego wystąpienia dumpingu nie wystarcza dla uzasadnienia utrzymania środka, ponieważ jest ono uzależnione od tego, czy prawdopodobieństwo kontynuacji lub ponownego wystąpienia dumpingu zostało wykazane (wyrok z dnia 20 czerwca 2001 r., Euroalliages/Komisja,
T‑188/99
,
EU:T:2001:166
, pkt
). Ponadto konieczne jest, aby prawdopodobieństwo kontynuacji lub ponownego pojawienia się dumpingu zostało stwierdzone na podstawie dochodzenia przeprowadzonego przez właściwe organy (wyrok z dnia 20 czerwca 2001 r., Euroalliages/Komisja,
T‑188/99
,
EU:T:2001:166
, pkt
).
Wynika z tego, że wskutek art. 11 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego środki wygasają, chyba że wykazano, iż wygaśnięcie doprowadzi do kontynuacji lub ponownego wystąpienia dumpingu i szkody. Zgodnie z tym przepisem, aby nie utrzymywać ostatecznego środka antydumpingowego, instytucje Unii nie mają obowiązku wykazywać, że kontynuacja lub ponowne wystąpienie dumpingu i szkody są nieprawdopodobne, lecz wystarczy, że poprzestaną na stwierdzeniu, iż takie prawdopodobieństwo nie zostało wykazane.
Brzmienie art. 11 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego różni się od brzmienia przytoczonego przez Komisję art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia, zbadanego w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r., ArcelorMittal Tubular Products Ostrava i in./Hubei Xinyegang Steel (
C‑186/14 P i C‑193/14 P
,
EU:C:2016:209
). W owej sprawie Rada skorzystała bowiem z nadzwyczajnej możliwości przewidzianej w art. 6 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, polegającej na wzięciu pod uwagę nie tylko danych za okres objęty dochodzeniem, lecz również, w pewnych okolicznościach, danych dotyczących okresu następującego po okresie objętym dochodzeniem. W tych okolicznościach Trybunał orzekł, że wykorzystywanie tych drugich danych nie może nie być objęte kontrolą sądu Unii. Tymczasem art. 11 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego przewiduje tylko jeden rodzaj badania w celu ustalenia konieczności utrzymania środków, które to badanie ma na celu ustalenie, czy prawdopodobieństwo kontynuacji lub ponownego wystąpienia dumpingu lub szkody zostało wykazane.
W niniejszej sprawie Rada stwierdziła w zaskarżonej decyzji, zarówno że „nie wykazano”, iż wygaśnięcie spornych środków antydumpingowych spowodowałoby ponowne wystąpienie znacznej szkody (motyw 5), jak też że ponowne jej wystąpienie „było mało prawdopodobne” (motyw 17). Rada oparła te dwa wnioski na tych samych względach uzasadniających, przedstawionych w motywach 8–17 zaskarżonej decyzji.
Jak podkreśla Rada, zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego należy zbadać, czy względy, na których oparła się ona w zaskarżonej decyzji, pozwalają stwierdzić, bez popełniania oczywistego błędu w ocenie, że w niniejszej sprawie nie wykazano, iż wygaśnięcie spornych ceł antydumpingowych doprowadzi do ponownego wystąpienia szkody.
W tym względzie należy przypomnieć, że w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, a w szczególności w dziedzinie środków ochrony handlowej, instytucje unijne dysponują szerokim zakresem swobodnego uznania ze względu na złożoność sytuacji gospodarczych, politycznych i prawnych, których oceny muszą dokonać (wyroki: z dnia 27 września 2007 r., Ikea Wholesale,
C‑351/04
,
EU:C:2007:547
, pkt
; z dnia 11 lutego 2010 r., Hoesch Metals and Alloys,
C‑373/08
,
EU:C:2010:68
, pkt
).
W tym kontekście należy zauważyć, że badanie prawdopodobieństwa kontynuacji lub ponownego wystąpienia dumpingu i szkody związane jest z analizą złożonych kwestii ekonomicznych, a sądowa kontrola tej oceny powinna ograniczyć się do weryfikacji zasad proceduralnych, prawidłowości ustalenia okoliczności faktycznych będących podstawą zaskarżonych decyzji, braku oczywistych błędów w ocenie tych okoliczności faktycznych oraz braku nadużycia władzy (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 czerwca 2001 r., Euroalliages/Komisja,
T‑188/99
,
EU:T:2001:166
, pkt
,
; z dnia 8 maja 2012 r., Dow Chemical/Rada,
T‑158/10
,
EU:T:2012:218
, pkt
).
Trybunał orzekł również, że dokonywana przez Sąd kontrola dowodów, na których instytucje Unii oparły swe twierdzenia, nie stanowi nowej oceny faktów zastępującej ocenę dokonaną przez te instytucje. Kontrola ta nie zastępuje szerokiego zakresu uznania instytucji w dziedzinie polityki handlowej, lecz ogranicza się do wykazania, czy dowody te są w stanie potwierdzić wnioski wyciągnięte przez instytucje (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lutego 2012 r., Rada i Komisja/Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP,
C‑191/09 P i C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
, pkt
).
Wreszcie, Trybunał wyjaśnił, że do sądu Unii należy nie tylko zbadanie rzeczowej prawdziwości przywołanych dowodów, ich wiarygodności i spójności, ale także kontrola tego, czy dowody te łącznie stanowią ogół mających znaczenie dla sprawy danych, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie złożonej sytuacji, oraz czy można było na nich oprzeć wnioski instytucji (zob. podobnie wyrok z dnia 7 kwietnia 2016 r., ArcelorMittal Tubular Products Ostrava i in./Hubei Xinyegang Steel,
C‑186/14 P i C‑193/14 P
,
EU:C:2016:209
, pkt
).
W świetle tych zasad w niniejszej sprawie należy zbadać analizę przeprowadzoną przez Radę w zaskarżonej decyzji, dotyczącą stosowania art. 11 ust. 2 i art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego.
W przedmiocie badania prawdopodobieństwa ponownego wystąpienia szkody w rozumieniu art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego
Utrzymanie środka w ramach postępowania w sprawie przeglądu ze względu na jego wygaśnięcie zależy od wyniku oceny skutków jego wygaśnięcia, a tym samym od prognozy opartej na hipotezach co do przyszłego rozwoju sytuacji na danym rynku (wyrok z dnia 20 czerwca 2001 r., Euroalliages/Komisja,
T‑188/99
,
EU:T:2001:166
, pkt
).
W niniejszej sprawie Rada stwierdziła przede wszystkim w motywie 7 zaskarżonej decyzji, że „przemysł UE nie ponosi obecnie istotnej szkody”.
Jeżeli chodzi o ponowne wystąpienie istotnej szkody w wypadku wygaśnięcia środków antydumpingowych, Rada uznała w motywach 5 i 17 zaskarżonej decyzji, że nie zostało ono wykazane, a nawet że było mało prawdopodobne.
Rada zasadniczo oparła ów wniosek na siedmiu następujących ustaleniach.
Po pierwsze, Rada zaznaczyła istnienie pozytywnych wskaźników gospodarczych (motywy 8 i 9), między innymi wzrostu cen (motyw 8) – a w szczególności cen importowych (motywy 9 in fine, 10 i 12). Zdaniem Rady „[z] tych tendencji wynika, że zmian na rynku nie można uznać za tymczasowe” (motyw 8 in fine).
Po drugie, Rada podkreśliła, że przywóz z zainteresowanych krajów nie był znaczny w ostatnich latach (motyw 10) oraz że zarówno Tajwan, jak i Tajlandia miały „bliski zeru” udział w rynku, w wyniku czego „wiarygodność wniosków dotyczących dumpingu będzie prawdopodobnie obarczona dużym marginesem błędu” (motyw 11).
Po trzecie, Rada zauważyła, że zgodnie z „przedstawionymi danymi” środki, jeżeli chodzi o udziały w rynku, były bardziej korzystne dla producentów z państw trzecich niż dla przemysłu unijnego (motyw 10 in fine).
Po czwarte, Rada zaznaczyła brak podcięć cenowych w przypadku przywozu pochodzącego z Indii, Tajwanu i Tajlandii w badanym okresie (motyw 12).
Po piąte, Rada zauważyła, że mimo możliwości wzrostu przywozu po wygaśnięciu środków „wzrost ten nie byłby znaczny” (motyw 14 in fine). Rada bowiem „nie [była] przekonana” o tym, że „pewne nadwyżki” w Indiach, Tajwanie i Tajlandii zostałyby skierowane do Unii (motyw 13). Według Rady na większości dużych rynków światowych popyt rósł (motywy 6 i 13). Ceny stosowane w Unii dostosowałyby się (w dół) do cen stosowanych w innych państwach (motyw 14). Pewne informacje lub dowody, które wydają się istotne dla tej analizy, nie zostały przedstawione (motywy 14 i 15).
Po szóste, Rada uznała, że utrzymanie spornych ceł wyrównawczych i środków antydumpingowych względem Chin i innych państw „będzie nadal zapewniać pewną ochronę dla przemysłu unijnego” (motyw 16).
Po siódme, zdaniem Rady „struktura handlu w przeszłości na tym rynku sugeruje również, że wszelki wzrost wywozu z Indii, Tajlandii i Tajwanu może częściowo lub w całości raczej wyprzeć przywóz do państw trzecich niż produkcję w UE” (motyw 16 in fine).
Jak wskazano w pkt 53 powyżej, należy zbadać na podstawie argumentów stron, czy ustalenia te pozwalały Radzie stwierdzić bez popełniania oczywistego błędu w ocenie, że w niniejszej sprawie nie wykazano, iż wygaśnięcie spornych ceł antydumpingowych doprowadzi do ponownego wystąpienia szkody.
Jako że brak uzasadnienia lub jego niewystarczający charakter stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych w rozumieniu art. 263 TFUE i może, a wręcz musi być przez sąd Unii brany pod uwagę z urzędu, po wysłuchaniu stron (zob. podobnie wyrok z dnia 2 grudnia 2009 r., Komisja/Irlandia i in.,
C‑89/08 P
,
EU:C:2009:742
, pkt
,
), należy zbadać również, czy Rada zadośćuczyniła obowiązkom spoczywającym na niej na mocy art. 296 TFUE. W tym względzie należy zauważyć, że strony zajęły stanowisko w przedmiocie zadośćuczynienia przez Radę spoczywającemu na niej obowiązkowi uzasadnienia zaskarżonej decyzji na żądanie Sądu w ramach środków organizacji postępowania, które zostały zarządzone (zob. pkt 26 powyżej).
– W przedmiocie istnienia pozytywnych wskaźników gospodarczych, między innymi wzrostu ceny PET
Z motywu 8 zaskarżonej decyzji wynika, że „Rada zbadała […], czy prawdopodobne jest ponowne wystąpienie istotnej szkody w przypadku zezwolenia na wygaśnięcie środków”, i doszła do wniosku, że „takie prawdopodobieństwo nie występuje”. Zdaniem Rady „[w] okresie, którego dotyczył przegląd wygaśnięcia, wydajność produkcji wzrosła”. Ponadto „[p]rzemysł UE niezmiennie kontrol[ował] ponad 70% unijnego rynku i cen, a rentowność, zwrot z inwestycji i wartość przepływów pieniężnych wyraźnie ros[ły]. Z tych tendencji wynika[ło], że zmian na rynku nie można [było] uznać za tymczasowe”.
Jeżeli chodzi w szczególności o ceny importowe, Rada dodała, że „znacznie wzrosły [one] w ciągu ostatnich kilku lat, a zatem presja cenowa mal[ała]” (motyw 9). Rada wyjaśniła że ceny przywozu pochodzącego z Indii, Tajwanu i Tajlandii „[były] zgodne z cenami sprzedaży w UE i pozostałymi cenami importowymi” (motyw 10). Ponadto Rada wskazała, że „[t]am, gdzie jest mowa o przywozie, ceny importowe mocno wzrastały” i że „[w] badanym okresie ceny indyjskie wzrosły o 29%, ceny tajwańskie – o 27%, a ceny tajlandzkie – o 32%” (motyw 12).
Skarżące, wspierane przez Komisję, twierdzą, że Rada wybiórczo odsyłała do pozytywnych zmian pewnych wskaźników gospodarczych przemysłu Unii, lecz zignorowała negatywne zmiany i ograniczony czas pozytywnych zmian, które sama stwierdziła w rozporządzeniu wykonawczym nr 461/2013. Sprzeczność ta świadczy zdaniem Komisji o istnieniu oczywistego błędu Rady, która nie przedstawiła jasnego i jednoznacznego uzasadnienia w odniesieniu do tej zasadniczej kwestii.
Jeżeli chodzi o twierdzenia w motywach 9, 10 i 12 zaskarżonej decyzji, dotyczące wzrostu cen importowych w okresie objętym dochodzeniem w sprawie przeglądu, to według skarżących odzwierciedlają one jedynie zmianę na rynku światowym, która nastąpiła niespodziewanie i miała charakter czasowy, z powodu gwałtownego wzrostu cen bawełny, jak przyznała to Rada w rozporządzeniu wykonawczym nr 461/2013. W każdym razie istotną kwestię stanowi prawdopodobna zmiana cen w wypadku wygaśnięcia środków. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie zajęto się tą kwestią oraz nie uwzględniono oceny Komisji dotyczącej tej tematyki.
Rada, wspierania przez interwenientów prywatnych, podnosi, że dopuściła okoliczności faktyczne przedstawione jej przez Komisję, a następnie dokonała oceny ich wszystkich. Zdaniem Rady dokonanie oceny okoliczności faktycznych nie jest równoznaczne z ich ustaleniem. Instytucja ta przypomina również, że ocena jest nieuchronnie uznaniowa i że uzasadnione jest to szerokim zakresem oceny przysługującym instytucjom.
Po pierwsze, jeżeli chodzi o pozytywne zmiany na rynku, wspomniane w motywie 8 zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że Komisja rzeczywiście ustaliła w motywie 186 wniosku, że większość wskaźników istotnych makroekonomicznych dawała znaki polepszenia”. Tak oto „rentowność, zwrot z inwestycji i wartość przepływów pieniężnych wyraźnie rosły, w szczególności w okresie dochodzenia w sprawie przeglądu”, a mianowicie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r.
Niemniej jednak Komisja stwierdziła, również w motywie 186 swego wniosku, że inwestycje „załamały się w 2009 r. i od tamtego czasu nie zostały wznowione”. Ponadto, zgodnie z motywem 185 wniosku Komisji, „analiza danych makroekonomicznych wykazała, że wielkość produkcji i sprzedaży przemysłu Unii spadła w badanym okresie, a mianowicie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2011 r.”. Co więcej, „[p]rzemysł Unii nie odzyskał jeszcze wszystkich swych udziałów rynkowych do czasu pierwszego spadku odnotowanego w 2009 r. i wykazał ogólne zmniejszenie o 3 punkty procentowe w badanym okresie (osiągając 77% w okresie dochodzenia w sprawie przeglądu)”. Wreszcie, „[s]padek zatrudnienia i zdolności wynikał z toczącej się restrukturyzacji i należało rozważać go w kontekście wzrostu wydajności i wykorzystania zdolności”.
Radzie rzeczywiście przysługiwały szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w odniesieniu do danych gospodarczych przedstawionych przez Komisję. W ramach tych uprawnień instytucja ta mogła przykładowo zakwestionować znaczenie pewnych czynników uwzględnionych przez Komisję lub dokonać odmiennego od dokonanego przez Komisję w jej wniosku wyważenia pozytywnych i negatywnych interesów. Niemniej jednak w zaskarżonej decyzji Rada nie wspomniała o negatywnych wskaźnikach gospodarczych zidentyfikowanych przez Komisję ani też tym bardziej nie zakwestionowała ich znaczenia. Tymczasem wielkość inwestycji, produkcji i sprzedaży przemysłu Unii oraz tendencja do utraty udziałów w rynku stanowiły okoliczności mające znaczenie dla oceny zmian rynkowych w ramach prospektywnej analizy, jakiej powinna była dokonać Rada. Ponadto Rada uwzględniła te okoliczności w ramach rozporządzenia wykonawczego nr 461/2013, nakładając ostateczne cło wyrównawcze na przywóz niektórych PET pochodzących z Indii.
W tych okolicznościach skarżące słusznie twierdzą, że Rada nie uwzględniła w swej analizie w zaskarżonej decyzji ogółu mających znaczenie danych i że czyniąc to popełniła, oczywisty błąd w ocenie.
Co się tyczy, po drugie, nietymczasowego charakteru pozytywnych zmian rynkowych, należy przypomnieć, że w motywie 187 swego wniosku Komisja stwierdziła, iż „[p]olepszenia były stosunkowo niedawne i opierały się w pewnym stopniu na zmianach rynkowych, które wystąpiły niespodziewanie i tymczasowo na koniec 2010 r. i na początku 2011 r. [z powodu gwałtownego wzrostu cen bawełny]”. Zdaniem tej instytucji „[w]ydaje się, że potwierdzają to dostępne informacje dotyczące zmian wysokości marży unijnego przemysłu w 2012 r. […], która spadła w porównaniu do okresu objętego dochodzeniem przeglądowym”.
W tym względzie Rada poprzestała na stwierdzeniu w końcowej części motywu 8 zaskarżonej decyzji, że „z tych tendencji wynikało, że zmian na rynku nie można było uznać za tymczasowe”.
Tymczasem stwierdzenie to nie jest wystarczająco uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę Rada zauważa, że jedynym podnoszonym przez skarżące pozytywnym wskaźnikiem tymczasowym była cena. Interwenienci prywatni dodają, że kluczowe wskaźniki (rentowność sprzedaży, zmiany zwrotu z inwestycji) świadczyły o pozytywnych zmianach przed gwałtownym wzrostem cen bawełny.
Niemniej jednak stwierdzeń tych brak jest w zaskarżonej decyzji. Tymczasem ani Rada, ani interwenienci prywatni nie mogą sanować braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przedstawiając wyjaśnienia przed Sądem (zob. podobnie wyrok z dnia 15 czerwca 2005 r., Corsica Ferries France/Komisja,
T‑349/03
,
EU:T:2005:221
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jeżeli chodzi, po trzecie, o wzrost cen, Komisja wskazała w swym wniosku, co następuje:
„(155) W ramach wstępu do analizy należy wyjaśnić, że niektóre światowe wydarzenia gospodarcze pod koniec 2010 r. i na początku 2011 r. miały wpływ na sytuację na unijnym rynku, a w szczególności na ceny i wielkość sprzedaży produktu podobnego. W tym okresie spadła podaż bawełny, co doprowadziło do wzrostu popytu na włókno poliestrowe na azjatyckim rynku. PET i włókno poliestrowe są w znacznym stopniu zależne od tego samego surowca, tj. oczyszczonego kwasu tereftalowego (PTA). Zwiększenie popytu na włókno poliestrowe doprowadziło do niedostatecznej podaży PTA, co z kolei pociągnęło za sobą wzrost cen PET. Ponieważ producenci PET na Bliskim Wschodzie również są uzależnieni od dostaw PTA z Azji, doprowadziło to do nagłego spadku przywozu PET do Unii. Jednocześnie główni dostawcy PTA do Unii powołali się na siłę wyższą, co spowodowało dodatkowe ograniczenie wewnętrznej produkcji PET.
[…]
(181) W tym kontekście należy zauważyć, że unijny przemysł mógł odnieść korzyści ze wzrostu cen PET pod koniec 2011 r. i na początku 2012 r., gdyż ustalił cenę PTA przed opisanymi wydarzeniami na rynku. Według źródeł statystycznych dotyczących rozwoju sytuacji po okresie objętym dochodzeniem przeglądowym, przedłożonych przez strony, marże zysku producentów PET znacznie się obniżyły w 2012 r. Potwierdza to, że na rentowność w 2011 r. w okresie objętym dochodzeniem przeglądowym rzeczywiście miały znaczny wpływ nieoczekiwane i krótkotrwałe zdarzenia w światowej gospodarce (motyw 153), które raczej się nie powtórzą i których nie można uznać za trwałe i charakterystyczne cechy sytuacji unijnego przemysłu”.
W motywach 8, 9, 10 i 12 zaskarżonej decyzji Rada odnosi się do wzrostu cen PET zarówno producentów z Unii, jak też importerów tego produktu z Indii, Tajwanu i Tajlandii, bez wspominania o gwałtownym wzroście cen bawełny, ani też tym bardziej bez kwestionowania znaczenia tego czynnika. Tymczasem Rada wspomniała i uwzględniła ten czynnik w swoim rozporządzeniu nr 461/2013, co potwierdza, iż ma on znaczenie. Tak oto Rada ponownie nie zbadała w zaskarżonej decyzji ogółu mających znaczenie danych w ramach swojej analizy prospektywnej. W ten sposób popełniła oczywisty błąd w ocenie.
W swej odpowiedzi na skargę Rada wyjaśnia, że z dochodzenia Komisji wynikało, iż wzrost cen PET niekoniecznie był tymczasowy. Według danych przedstawionych przez Komisję wzrost ten miał bowiem początek przed gwałtownym wzrostem cen bawełny, który rozpoczął się dopiero pod koniec 2010 r. Rada dodaje w swej duplice, że ustalenie Komisji zawarte w jej wniosku, wedle którego poziom rentowności dla przemysłu Unii obniżył się po okresie dochodzenia przeglądowego, nie dostarczało żadnych wskazówek co do wielkości spadku ani nie pozwalało określić, czy spadek ten przeciwważył wzrost cen, który Rada zaobserwowała przed gwałtownym wzrostem cen bawełny.
Należy stwierdzić, że wyjaśnienia te nie znajdują się w zaskarżonej decyzji i tym samym nie można uwzględnić ich w ramach analizy jej zasadności.
Z powyższego wynika, że Rada popełniła oczywiste błędy w ocenie i nie uzasadniła w wymagany prawem sposób zaskarżonej decyzji, opierając się na niektórych pozytywnych wskaźnikach gospodarczych, w szczególności na wzroście cen, i nie wspominając o pewnych negatywnych czynnikach mających znaczenie dla analizy.
– W przedmiocie nieznacznej wielkości przywozu z Indii, Tajwanu i Tajlandii w okresie dochodzenia przeglądowego
Rada stwierdziła w motywie 10 zaskarżonej decyzji, że „przywóz z zainteresowanych krajów nie [był] znaczny, jeżeli chodzi o jego udział w rynku unijnym (wciąż poniżej 4% w [okresie dochodzenia przeglądowego]), a także w odniesieniu do przywozu z innych krajów oraz sprzedaży osiąganej przez producentów z UE”. W motywie 11 zaskarżonej decyzji Rada dodała, że „zarówno Tajwan, jak i Tajlandia m[iały] bliski zeru udział w rynku” oraz że „w związku z tym, że ilości [były] tak małe, wiarygodność wniosków dotyczących dumpingu będzie prawdopodobnie obarczona dużym marginesem błędu”.
Jeżeli chodzi o motyw 10 zaskarżonej decyzji, skarżące twierdzą, że Rada nie uwzględniła w swej analizie znacznego wzrostu przywozu z Indii, Tajwanu i Tajlandii, co świadczy o wybiórczym podejściu tej instytucji do okoliczności faktycznych, powodującym zniekształcenie obrazu i w ten sposób prowadzącym do nieuzasadnionych wniosków.
W odpowiedzi na skargę Rada odpiera, że miała prawo dokonać wyważenia i oceny okoliczności faktycznych w ramach uwzględniania wielkości przywozu w motywie 10 zaskarżonej decyzji.
W tym względzie należy stwierdzić, że Komisja zbadała w swym wniosku nie tylko wielkość przywozu w rozpatrywanym okresie, lecz również tendencję (zwyżkową lub zniżkową) tego przywozu w tym okresie (wniosek Komisji, motywy 50, 92 i 114), stanowiącą istotny wskaźnik w ramach analizy prospektywnej, która powinna zostać przeprowadzona w niniejszej sprawie. W tych okolicznościach Rada powinna była zbadać również ten czynnik, w sytuacji gdy w motywie 10 zaskarżonej decyzji wspomniała ona o wielkości przywozu.
Jeżeli chodzi o motyw 11 zaskarżonej decyzji, skarżące podnoszą, że Rada w swych twierdzeniach usiłuje bez żadnego ustalenia okoliczności faktycznych lub argumentów na ich poparcie podważyć analizę Komisji, wedle której w wypadku Tajlandii i Tajwanu istniało prawdopodobieństwo szkodliwego dumpingu. Ponadto znajdujące się w tym motywie stwierdzenie pozbawione jest znaczenia, albowiem nie uwzględnia ono prawdopodobnych zmian cen po okresie dochodzenia przeglądowego w wypadku uchylenia środków, co stanowiło istotną kwestię.
Rada wyjaśnia w swej odpowiedzi na skargę, że najpierw stwierdziła w ramach swej analizy, iż wielkość przywozu z Tajlandii i Tajwanu uległa zmniejszeniu, co nie pozwalało uwydatnić jasnych tendencji. Następnie stwierdziła ona, że obliczanie dumpingu nie opierało się na badaniu sprawdzonej wartości normalnej oraz cen wywozowych producentów z tych państw, lecz na twierdzeniach przemysłu Unii w ramach skargi. Połączenie tych dwóch czynników doprowadziło ją do wątpliwości co do twierdzeń dotyczących ryzyka szkodliwego dumpingu w przyszłości. Wreszcie, twierdzenia Komisji w motywach 106 i 191 jej wniosku, wedle których brak było wskazówek, iż dumping ulegnie zmniejszeniu lub zniknie w przyszłości, stanowiły ocenę, a nie ustaloną okoliczność faktyczną.
Interwenienci prywatni dodają, że zawarte w motywie 11 zaskarżonej decyzji twierdzenie, iż „wiarygodność wniosków dotyczących dumpingu będzie prawdopodobnie obarczona dużym marginesem błędu”, również opiera się na dwóch ustaleniach znajdujących się we wniosku Komisji, a mianowicie, po pierwsze, na wzroście cen przywozu z Indii, Tajwanu i Tajlandii, i po drugie, na braku podcięcia przez te ceny cen stosowanych w Unii.
W tym względzie należy zauważyć, że zarówno Rada, jak i interwenienci prywatni dostarczają przed Sądem wyjaśnień, których brak jest w zaskarżonej decyzji. W motywie 11 tej decyzji Rada bowiem stwierdziła jedynie, że wielkość przywozu z Tajlandii i Tajwanu była na tyle mała, że „wiarygodność wniosków dotyczących dumpingu będzie prawdopodobnie obarczona dużym marginesem błędu”.
Tymczasem w ramach postępowania w sprawie przeglądu wygaśnięcia środków nie chodzi o złożenie „wniosku dotyczącego dumpingu”, lecz o sprawdzenie, czy wygaśnięcie środków może doprowadzić do kontynuacji lub ponownego wystąpienia dumpingu. Ustalenie Rady nie miało więc znaczenia dla analizy.
Gdyby należało rozumieć, że motyw 11 zaskarżonej decyzji ma na celu podważenie ustaleń Komisji zawartych w jej wniosku, wedle których w wypadku wygaśnięcia spornych środków antydumpingowych doszłoby do kontynuacji dumpingu w Tajlandii i na Tajwanie, należy zaznaczyć, że stwierdzenie Rady nie jest rozstrzygające ani poparte dowodami. Instytucja ta nie podważyła bowiem w zaskarżonej decyzji obliczenia marginesu dumpingu dokonanego przez Komisję ani ustalenia, wedle którego było prawdopodobne, że w wypadku wygaśnięcia środków doszłoby do kontynuacji dumpingu.
Z powyższego wynika, że wnioski wyciągnięte przez Radę z okoliczności, że przywóz z Indii, Tajwanu i Tajlandii w okresie dochodzenia przeglądowego miał nieznaczną wielkość, są obarczone oczywistymi błędami w ocenie.
– W przedmiocie rzeczywistych beneficjentów środków pod względem udziałów w rynku
Rada twierdzi w motywie 10 in fine zaskarżonej decyzji, że „zgodnie z przedstawionymi danymi, jeżeli chodzi o udziały w rynku, przedmiotowe środki były bardziej korzystne dla producentów z państw trzecich niż dla przemysłu unijnego”.
Wobec braku wskazania przez Radę jakichkolwiek danych, do których ta się odnosi, Sąd nie jest w stanie skontrolować zasadności tego twierdzenia, a zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia w tym zakresie (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2006 r., Portugalia/Komisja,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
– W przedmiocie braku podcięć cenowych w badanym okresie
Rada stwierdziła w motywie 12 zaskarżonej decyzji, że w badanym okresie „nie stwierdzono podcięć cenowych”, jeżeli chodzi o przywóz z Indii, Tajwanu i Tajlandii.
W tym względzie Komisja słusznie zauważa, że w przeszłości stwierdzono brak podcięć cenowych, przy czym w zaskarżonej decyzji nie ma żadnych informacji co do zmian sytuacji w przyszłości po zniesieniu środków antydumpingowych. Argument Rady w odpowiedzi na uwagi interwenienta złożone przez Komisję, wedle którego to argumentu indyjscy importerzy podwyższyli swoje ceny w Unii, nie podważa tego stwierdzenia.
Poczynione przez Radę w motywie 12 zaskarżonej decyzji stwierdzenie dotyczące braku podcięć cenowych nie stanowi więc rozstrzygającej okoliczności pozwalającej samodzielnie ustalić, że prawdopodobieństwo ponownego wystąpienia szkody nie zostało wykazane.
– W przedmiocie nieznacznej wielkości przywozu z Indii, Tajwanu i Tajlandii w wypadku zniesienia środków
Motywy 13–15 zaskarżonej decyzji mają następujące brzmienie:
„(13) Mimo że w [Indiach, na Tajwanie i w Tajlandii] występują pewne nadwyżki, Rada nie jest przekonana o tym, że te niewykorzystane ilości zostałyby skierowane do UE. Na większości dużych rynków popyt rośnie.
(14) Poziom cen w UE w porównaniu z innymi krajami jest wyższy niż na innych dużych rynkach z powodu obowiązywania odnośnych długoterminowych środków. Bez tych środków ceny podlegałyby tendencji do stabilizacji w porównaniu z innymi krajami. Jest mało prawdopodobne, by środki ochrony handlu w państwach trzecich spowodowały przekierowanie handlu w stronę UE, ponieważ kraje te nie są głównymi konsumentami PET na świecie. Nie przekazano żadnych informacji w sprawie istnienia jakichkolwiek środków ochrony handlu na innych dużych rynkach PET, takich jak USA i Japonia. Rada uważa zatem, że mimo możliwości wzrostu przywozu po wygaśnięciu przedmiotowych środków wzrost ten nie byłby znaczny.
(15) Według oceny Rady nie przedstawiono przekonujących dowodów w zakresie pewnych czynników, które wydają się być istotne do jakiejkolwiek oceny tego, czy zniesienie ceł doprowadziłoby do wznowienia szkodliwego dumpingu. Czynniki te obejmują:
a)
tendencje popytowe w państwach trzecich: na przykład w przypadku Tajwanu wywóz do państw trzecich obejmuje około 60% zdolności produkcyjnej. Na tej podstawie można uważać, że przyszłe tendencje popytowe w tych krajach mają znaczenie dla oceny;
b)
koszty transportu i inne czynniki wpływające na rentowność: jeżeli rynki eksportowe państw trzecich są bliższe eksporterowi niż rynek UE – Azja Wschodnia jest znacznym rynkiem – wpłynie to na koszty transportu i tym samym na rentowność sprzedaży eksportowej, a co za tym idzie, na względną atrakcyjność rynku unijnego”.
Skarżące, wspierane przez Komisję, uważają, że Rada arbitralnie pominęła dokładną analizę Komisji stwierdzającą istnienie prawdopodobieństwa znacznego wzrostu przywozu w wypadku zniesienia środków. Nawet jeśli nie powołano się formalnie na art. 296 TFUE, to niektórym twierdzeniom Rady w zaskarżonej decyzji zarzuca się nieuzasadniony i niekiedy sprzeczny charakter.
Rada, wspierana przez interwenientów prywatnych, odrzuca te argumenty.
Należy stwierdzić, że Rada uznała w istocie w zaskarżonej decyzji, że „mimo możliwości wzrostu przywozu po wygaśnięciu przedmiotowych środków wzrost ten nie byłby znaczny” (motyw 14 in fine), ponieważ „nie [była ona] przekonana o tym, że te niewykorzystane [w Indiach, na Tajwanie i w Tajlandii] ilości zostałyby skierowane do UE” (motyw 13).
Ów wniosek Rady opiera się na pięciu ustaleniach Rady przedstawionych w pkt 112, 121, 122, 127 i 130 poniżej.
Po pierwsze, według Rady w Indiach, na Tajwanie i w Tajlandii występowały „pewne” nadwyżki (motyw 13 zaskarżonego rozporządzenia).
Skarżące i Komisja podkreślają, że twierdzenie to przeczy analizie Komisji dokonanej w jej wniosku i ustaleniom samej Rady w rozporządzeniu wykonawczym nr 461/2013, według których przewidywane nadwyżki w tych trzech państwach, a zwłaszcza w Indiach, były znaczne.
W odpowiedzi na skargę Rada twierdzi, że analiza Komisji opierała się na informacjach zawartych w skardze i że Komisja nie skontrolowała ich na miejscu na Tajwanie i w Tajlandii. Tymczasem Rada uwzględniła tę okoliczność faktyczną, ustalając znaczenie, jakie należy przyznać temu wskaźnikowi szkody w ramach analizy. Rada twierdzi, że mogła odmiennie ocenić przyszłe zdolności i podaż na Tajwanie i w Tajlandii w świetle argumentów, które zostały przedstawione podczas dochodzenia przez pozostałe zainteresowane strony, w tym użytkowników PET w Unii, nie powodując obarczenia tej analizy oczywistym błędem w ocenie.
W odpowiedzi na te argumenty Rady skarżące i Komisja kwestionują podważenie przez Radę niektórych okoliczności faktycznych ustalonych przez Komisję w toku dochodzenia, ponieważ wynikały one ze skargi i nie zostały sprawdzone na miejscu na Tajwanie i w Tajlandii.
W tym względzie należy zauważyć, że okoliczności przedstawiane przez Radę przed Trybunałem nie znajdują się w zaskarżonej decyzji. Zawartemu w motywie 13 tej decyzji twierdzeniu Komisji, iż występują „pewne” nadwyżki, nie towarzyszą bowiem żadne wyjaśnienia.
Od instytucji nie można oczywiście wymagać, by uzasadnienie wymieniało wszystkie różne okoliczności faktyczne i prawne. Kwestię, czy uzasadnienie decyzji spełnia te wymogi, należy bowiem oceniać w odniesieniu nie tylko do jej treści, lecz także jej kontekstu oraz wszystkich reguł prawnych regulujących daną dziedzinę (wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r., Petrotub i Republica/Rada,
C‑76/00 P
,
EU:C:2003:4
, pkt
).
Niemniej jednak w niniejszej sprawie, jak podkreślają skarżące i Komisja, twierdzenie Rady, że w Indiach, na Tajwanie i w Tajlandii występowały „pewne” nadwyżki, przeczy analizie Komisji zawartej w jej wniosku, a w wypadku Indii – w ustaleniach samej Rady w rozporządzeniu wykonawczym nr 461/2013, zgodnie z którymi nadwyżkę tę „trzeba uznać za istotną” (motyw 193). W tych okolicznościach do Rady należało przedstawienie w zaskarżonej decyzji wyjaśnień w celu umożliwienia stronom zrozumienia rozumowania leżącego u podstaw twierdzenia Rady, a Sądowi – przeprowadzenie kontroli.
Zaskarżonej decyzji brakuje więc uzasadnienia, przy czym wyjaśnienia złożone przez Radę przed Sądem nie mogą sanować tego braku (zob. podobnie wyrok z dnia 15 czerwca 2005 r., Corsica Ferries France/Komisja,
T‑349/03
,
EU:T:2005:221
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W każdym razie, nawet w wypadku gdyby należało uwzględnić te wyjaśnienia Rady, należy zaznaczyć, że wobec faktu, iż tajwańscy i tajlandzcy producenci eksportujący odmówili współpracy, Komisja mogła oprzeć się na dostępnych okolicznościach faktycznych, zgodnie z art. 18 rozporządzenia podstawowego.
Po drugie, Rada stwierdziła, że na większości dużych rynków popyt rósł (motyw 13 zaskarżonej decyzji), co było zgodne z jej twierdzeniami zawartymi w motywie 6 zaskarżonej decyzji, wedle których „główne rynki eksportu PET rozrastały się”, a „globalny popyt na produkty w opakowaniach z PET będzie prawdopodobnie dalej rósł w miarę ożywiania się światowej gospodarki”. Skarżące i Komisja nie kwestionują tych twierdzeń Rady.
Po trzecie, Rada uznała w istocie, że w następstwie zniesienia spornych środków antydumpingowych atrakcyjność rynku Unii pod względem ceny byłaby mniejsza, gdyż ceny dostosowałyby się w dół do cen w innych państwach (motyw 14 zaskarżonej decyzji). Teza Rady opierała się na stwierdzeniu, że poziom cen w Unii był wyższy od poziomu na innych dużych rynkach z powodu spornych środków antydumpingowych i że bez nich ceny w Unii dostosowałyby się w dół do cen w innych państwach.
W tym względzie należy stwierdzić, w ślad za skarżącymi i Komisją, że teza Rady oznaczała, iż przywóz z Indii, Tajwanu i Tajlandii mógł mieć, z powodu jego wielkości, wpływ na poziom cen stosowanych w Unii. Tymczasem Rada stwierdziła równocześnie w motywie 14 zaskarżonej decyzji, że „mimo możliwości wzrostu przywozu po wygaśnięciu przedmiotowych środków wzrost ten nie byłby znaczny”. Zaskarżona decyzja zawiera więc sprzeczne uzasadnienie. Ponadto, jak podkreśliły skarżące na rozprawie, twierdzenie Rady w zaskarżonej decyzji, wedle którego „poziom cen w UE w porównaniu z innymi krajami jest wyższy niż na innych dużych rynkach z powodu obowiązywania odnośnych długoterminowych środków”, nie jest w żaden sposób uzasadnione.
W odpowiedzi na pozew Rada podnosi, że wspomniany w motywie 14 zaskarżonej decyzji spadek cen w wypadku zniesienia spornych środków antydumpingowych niekoniecznie oznaczał, że doszłoby do ponownego wystąpienia szkodliwego dumpingu. Według Rady presja na ceny w Unii nie pochodziła głównie z Indii, Tajwanu i Tajlandii. Ocenę tę potwierdzał fakt, że przywóz ów stanowił poniżej 4% udziałów w rynku Unii, podczas gdy przywóz pochodzący z państw trzecich nieobjętych tymi środkami i stosujących niższe ceny stanowił 15,9% tychże udziałów w rynku. W odpowiedzi na uwagi interwenienta złożone przez Komisję Rada wyjaśnia, że w zaskarżonej decyzji nie stwierdziła ona, iż wzrost cen w Unii wynikał po prostu ze stosowania środków antydumpingowych. Co do tej kwestii, Rada zaznacza, że indyjscy eksporterzy podnieśli swoje ceny o 29%.
W tym względzie należy zaznaczyć, że wyjaśnienia te przeczą stwierdzeniu poczynionemu w pkt 14 zaskarżonej decyzji, wedle którego ceny w Unii były wyższe „z powodu obowiązywania odnośnych długoterminowych środków”. Jak wskazano w pkt 123 powyżej, ustalenie to niewątpliwie opiera się na tezie, że przywóz z Indii, Tajwanu i Tajlandii mógł mieć wpływ na poziom cen stosowanych w Unii.
Argumenty Rady nie podważają więc ustalenia poczynionego w pkt 123 powyżej, zgodnie z którym zaskarżona decyzja zawiera sprzeczne uzasadnienie w odniesieniu do analizy dotyczącej atrakcyjności rynku Unii.
Po czwarte, w pkt 14 zaskarżonej decyzji Rada podkreśla, że „jest mało prawdopodobne, by środki ochrony handlu w państwach trzecich spowodowały przekierowanie handlu w stronę UE, ponieważ kraje te nie są głównymi konsumentami PET na świecie”. Rada odnosi się pośrednio do stwierdzonego przez Komisję w jej wniosku istnienia pewnych środków ochrony handlu w Turcji, Południowej Afryce i w Malezji w stosunku do przywozu z Indii, Tajwanu i Tajlandii.
W odniesieniu do tej kwestii należy stwierdzić w ślad za skarżącymi, że gdy Komisja ustaliła w dochodzeniu, iż niektóre państwa wprowadziły w stosunku do przywozu PET z Indii, Tajwanu i Tajlandii środki ochrony handlowej, nie utrzymywała ona, że istnienie tych środków powodowało istotne przekierowanie handlu w stronę Unii. W ustaleniu tym Komisja stwierdziła jedynie, że stosowanie tych środków potencjalnie zmniejszało liczbę rynków, do których dostęp mógł mieć wywóz z Indii, Tajwanu i Tajlandii. Tymczasem Rada nie kwestionuje tego twierdzenia w zaskarżonej decyzji.
Sam brak istotnego przekierowania handlu w stronę Unii, stwierdzony przez Radę w motywie 14 zaskarżonej decyzji, nie pozwala więc ustalić, że prawdopodobieństwo ponownego wystąpienia szkodliwego dumpingu nie zostało wykazane.
Po piąte wreszcie, Rada zauważa w motywie 14 zaskarżonej decyzji, że „[n]ie przekazano żadnych informacji w sprawie istnienia jakichkolwiek środków ochrony handlu na innych dużych rynkach PET, takich jak USA i Japonia”. W motywie 15 zaskarżonej decyzji Rada dodaje, że „nie przedstawiono przekonujących dowodów w zakresie pewnych czynników, które wydają się być istotne do jakiejkolwiek oceny tego, czy zniesienie ceł doprowadziłoby do wznowienia szkodliwego dumpingu”. Według Rady „[c]zynniki te obejmują: a) tendencje popytowe w państwach trzecich […]; b) koszty transportu i inne czynniki wpływające na rentowność [wywozu]”.
W tym względzie skarżące słusznie zauważają, że możliwość wchłonięcia przez państwa trzecie, w tym Stany Zjednoczone i Japonię, indyjskich, tajwańskich i tajlandzkich nadwyżek została zbadana przez Komisję, wbrew twierdzeniom Rady zawartym w motywie 14 i motywie 15 lit. a) zaskarżonej decyzji. Komisja dokonała w swym wniosku analizy zarzutów niektórych z zainteresowanych stron opartych na okoliczności, że „głównymi rynkami wywozu tajwańskiej produkcji PET [były] region[y] Azji-Pacyfiku oraz Ameryki” (pkt 101), i na konieczności „uwzględnienia rosnącego popytu na innych rynkach trzecich” (pkt 104). Niemniej jednak Komisja odrzuciła te zarzuty, przypominając, że nie twierdziła, iż „wszystkie nadwyżki dostępne do wywozu będą kierowane do Unii”, lecz jedynie że „ilości, które mogą być skierowane na rynek Unii, powinny być wyższe od poziomów mogących spowodować szkodę” (pkt 104).
Co się tyczy wspomnianego w motywie 15 lit. b) zaskarżonej decyzji braku uwzględnienia kosztów transportu i innych czynników mających wpływ na rentowność wywozu, skarżące zauważają, że Komisja w dochodzeniu zbadała cenę CIF (koszt, ubezpieczenie i fracht) przywozu do Unii, która obejmuje koszt transportu, oraz porównywalne ceny przywozu w państwach trzecich.
W tym względzie należy zaznaczyć wzorem interwenientów prywatnych, że gdy Komisja badała atrakcyjność rynku Unii, porównywała ona ceny wywozu z Indii, Tajwanu i Tajlandii do państw trzecich z cenami wywozu z tych trzech państw do Unii, bez badania pływu kosztów transportu na rentowność wywozu.
Niemniej jednak, jak podkreśla Komisja, atrakcyjność Unii i rentowność wywozu zostały określone również w jej wniosku ze względu między innymi na rozmiar rynku Unii (trzeci rynek na świecie) i stosowanych na nim cen, które są znacznie wyższe od indyjskich, tajwańskich i tajlandzkich cen wywozu do państw trzecich.
W tych okolicznościach stwierdzenie poczynione przez Radę w motywie 15 lit. b) zaskarżonej decyzji, wedle którego Komisja nie przedstawiła żadnego przekonującego dowodu co do „innych czynników wpływających na rentowność” wywozu do Unii, jest błędne.
– W przedmiocie wystarczającej ochrony przemysłu Unii przez inne środki ochrony handlowej
Rada zaznaczyła w motywie 16 zaskarżonej decyzji, że „[i]nne czynniki wskazują na prawdopodobieństwo, że zniesienie środków nie doprowadzi do wznowienia dumpingu, który powodowałby istotną szkodę dla przemysłu unijnego”. Instytucja ta wyjaśniła, że „dalej stosowane środki antysubsydyjne przeciwko Indiom oraz środki antydumpingowe przeciwko Chinom i innym krajom będą nadal zapewniać pewną ochronę dla przemysłu unijnego”.
W tym względzie należy stwierdzić, że Rada przyznała przed Sądem, iż błąd wystąpił, gdy w motywie 16 zaskarżonej decyzji wspomniała ona o istnieniu środków antydumpingowych przeciwko państwom innym niż Chiny, albowiem środki te nie istniały.
Ponadto Rada nie wyjaśniła powodów, dla których istnienie pewnych środków ochrony handlowej pozwalało stwierdzić, że prawdopodobieństwo ponownego wystąpienia szkody nie zostało wykazane.
Twierdzeniu Rady w motywie 16 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym przemysł unijny był wystarczająco chroniony, brak jest uzasadnienia.
– W przedmiocie wpływu na inne podmioty gospodarcze w wypadku zniesienia środków
Pod koniec motywu 16 zaskarżonej decyzji Rada stwierdziła, że „[s]truktura handlu w przeszłości na tym rynku sugeruje również, że wszelki wzrost wywozu z Indii, Tajlandii i Tajwanu może częściowo lub w całości raczej wyprzeć przywóz do [z] państw trzecich niż produkcję w UE”.
Jak podkreśliły skarżące na rozprawie, owo twierdzenie Rady nie jest wystarczająco uzasadnione, albowiem samo odniesienie do „struktury handlu w przeszłości na tym rynku” nie pozwala Sądowi skontrolować zasadności jej twierdzenia, nawet w świetle kontekstu, który doprowadził do wydania zaskarżonej decyzji (zob. pkt 117 powyżej). Należy więc stwierdzić brak uzasadnienia w tym zakresie.
– Wniosek w przedmiocie badania prawdopodobieństwa ponownego wystąpienia szkody
Z powyższego wynika, że analizę Rady w motywach 8–17 zaskarżonej decyzji cechują oczywiste błędy w ocenie oraz, co do pewnych kwestii, brak uzasadnienia, a nawet sprzeczne uzasadnienie.
Niemniej jednak do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie dojdzie, jeżeli wniosek Rady w motywie 23 zaskarżonej decyzji, wedle którego „przedłużenie środków wyraźnie nie leży w interesie Unii”, nie jest obarczony oczywistym błędem w ocenie ani nie brak mu uzasadnienia. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, nawet jeśli istnienie prawdopodobieństwa szkodliwego dumpingu zostaje ustalone, wygaśnięcie spornych środków jest możliwe, gdy instytucje „mogą jednoznacznie uznać w oparciu o przedstawione informacje, że zastosowanie takich środków nie leży w interesie Unii”.
W przedmiocie badania interesu Unii w rozumieniu art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego
Badanie interesu Unii zgodnie z art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego wymaga oceny prawdopodobnych konsekwencji zarówno stosowania, jak i niestosowania środków przewidywanych w odniesieniu do interesu przemysłu Unii i innych wchodzących w grę interesów, w szczególności interesów stron wymienionych w art. 21 rozporządzenia podstawowego. Ocena ta wymaga przeprowadzenia prognozy opartej na hipotezach dotyczących przyszłych wydarzeń, obejmującej ocenę złożonych sytuacji gospodarczych (wyrok z dnia 8 lipca 2003 r., Euroalliages i in./Komisja,
T‑132/01
,
EU:T:2003:189
, pkt
).
W zaskarżonej decyzji Rada dokonała analizy interesu Unii w następujący sposób:
„(18) Artykuł 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego przewiduje, że ustalenie, czy interes Unii wymaga interwencji, ma być oparte na ocenie różnych interesów rozpatrywanych łącznie.
(19) Ceny PET podlegają różnym czynnikom, ale jasne jest, że środki antydumpingowe spowodowały podniesienie kosztów dla branży użytkowników. Wielu użytkowników to rozlewnie i MŚP stosujące bardzo niskie marże i w ostatnich latach zostali oni poważnie dotknięci wysokimi cenami PET, ponieważ PET ma decydujący udział w ich kosztach produkcji. Wpływ wysokich kosztów największy był dla mniejszych firm rozlewczych, które nie były w stanie przenieść wyższych cen na hurtowników i konsumentów końcowych z powodu niskich zdolności negocjacyjnych. Wiele z nich generuje wysokie straty i straciło znaczną liczbę pracowników. We wniosku uznano pogarszającą się sytuację użytkowników oraz fakt, że ceny PET w UE są wyższe niż na innych dużych rynkach. Zdaniem Rady jednak nie wykazano, że przedmiotowe środki nie są czynnikiem przyczyniającym się do względnie wysokich unijnych cen PET.
(20) Sektor PET w UE jest obecnie wysoce skoncentrowany i w coraz większym stopniu zintegrowany pionowo. Przynosi zyski i powinien być w stanie sprostać konkurencji międzynarodowej.
(21) Akumulacja środków w połączeniu z rosnącą integracją producentów PET i przedsiębiorstw produkujących opakowania z PET w UE tworzy sytuację, w której nie ma równych warunków działania dla niezależnych przedsiębiorstw produkujących opakowania z PET, które są zdane na PET po najwyższych cenach na świecie (w związku z horyzontalnymi skutkami dla cen PET), podczas gdy ich główni konkurenci w państwach trzecich mają dostęp do PET po niższych cenach.
(22) Użytkownicy PET mają bardzo ograniczone źródła zaopatrzenia poza UE, ponieważ obowiązują także środki przeciwko przywozowi pochodzącemu z innych państw trzecich.
(23) Rada stwierdza, że przedłużenie środków wyraźnie nie leży w interesie Unii, ponieważ koszty ponoszone przez importerów, użytkowników i konsumentów są nieproporcjonalne do korzyści dla przemysłu unijnego”.
Skarżące, wspierane przez Komisję, przypominają, że art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na potrzebę eliminacji skutków szkodliwego dumpingu zakłócającego handel oraz na przywrócenie efektywnej konkurencji. Tymczasem zaskarżona decyzja, w przeciwieństwie do rozporządzenia wykonawczego nr 461/2013, nie wymienia nawet tej możliwości i zajmuje się jedynie interesami użytkowników PET w Unii, pomijając interesy niezależnych importerów, dostawców surowców i podmiotów recyklujących PET, zbadane przez Komisję w jej wniosku o nałożenie ceł antydumpingowych. W replice skarżące przypominają, że wniosek Rady, zgodnie z którym szkodliwy dumping nie wystąpi ponownie w wypadku nieodnowienia środków, jest oczywiście błędny.
Jeżeli chodzi w szczególności o interes użytkowników PET w Unii, skarżące zauważają, że w opierających się na analizie Komisji motywach 234, 249 i 252–260 rozporządzenia wykonawczego nr 461/2013 Rada zaprzecza trzem okolicznościom uznanym przez nią samą w motywach 19–22 zaskarżonej decyzji. Komisja zauważa ponadto, że do Rady należało udowodnienie w sposób pozytywny, że stosowanie spornych środków antydumpingowych nie leżało w interesie Unii.
Rada, wspierana przez interwenientów prywatnych, odpiera, iż szczegółowo zbadała w zaskarżonej decyzji kwestię dumpingu szkodliwego dla przemysłu Unii, w szczególności w motywie 4 w wypadku przywozu pochodzącego z Indonezji i Malezji oraz w motywach 5, 12, 15 i 16 w wypadku Indii, Tajlandii i Tajwanu. Rada wypełniła więc swój obowiązek oceny różnych interesów rozpatrywanych łącznie i nie naruszyła art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego. Jeżeli chodzi o zarzucany oczywisty błąd w ocenie, Rada i interwenienci prywatni przypominają, iż za mało prawdopodobne uznano, że przemysł Unii poniesie szkodę, jeśli sporne środki antydumpingowe zostaną zniesione, i że Rada wzięła pod uwagę ten wniosek w ramach swej oceny interesu Unii zgodnie z art. 21 rozporządzenia podstawowego.
Jeżeli chodzi w szczególności o interesy użytkowników PET w Unii, Rada zwraca uwagę, że skarżące nie kwestionują wysokiego poziomu cen PET w Unii ani bardzo ograniczonego charakteru źródeł zaopatrzenia tych użytkowników. Skarżące podważają natomiast sposób, w jaki instytucja ta dokonała oceny okoliczności faktycznych i wysnute z nich wnioski. Tymczasem ocena ta nie zawierała oczywistego błędu w ocenie ani nie była nielogiczna. Okoliczności faktyczne, na których opiera się ta ocena, również nie są oczywiście błędne. Interwenienci prywatni dodają, że ustalenia Rady w odniesieniu do przemysłu Unii niewątpliwie dotyczą producentów surowców. Podkreślają oni również, że Rada skoncentrowała się na sytuacji użytkowników, gdyż stanowią oni główny przedmiot zainteresowania Unii (obok producentów PET), który uwidocznił się w toku dochodzenia. Importerzy i przemysł recyklingu PET nie uczestniczyli w dochodzeniu i nie przedstawili uwag. Interwenienci prywatni zaznaczają ponadto szczególny problem utraty pracowników przez rozlewnie oraz swoiste problemy MŚP.
Wreszcie, co się tyczy oceny dokonanej w rozporządzeniu wykonawczym nr 461/2013, Rada twierdzi, że wchodziła ona w zakres innego postępowania i dotyczyła innych okoliczności faktycznych. Co więcej, rozporządzenie to nie zostało poddane kontroli sądowej Sądu.
W tym względzie należy zauważyć, że Rada i interwenienci prywatni sami uznają, że znajdujący się w motywie 23 zaskarżonej decyzji wniosek, iż przedłużenie środków wyraźnie nie leży w interesie Unii, opiera się na wnioskach Rady, zgodnie z którymi było mało prawdopodobne, że wygaśnięcie środków spowoduje ponowne wystąpienie istotnej szkody dla Unii (motyw 17) lub przynajmniej że prawdopodobieństwa tego nie dowiedziono (motyw 5).
W istocie bowiem Rada odesłała do motywów 8–17 zaskarżonej decyzji, przypominając w motywie 20 tej decyzji, że unijny przemysł PET „przynosił zyski i powinien być w stanie sprostać konkurencji międzynarodowej”. Znajdujące się w motywie 19 zaskarżonej decyzji twierdzenie Rady, zgodnie z którym jasne jest, że „środki antydumpingowe spowodowały podniesienie kosztów dla branży użytkowników”, niewątpliwie opierało się na poczynionym w motywie 14 stwierdzeniu, iż „poziom cen w UE […] jest wyższy niż na innych dużych rynkach z powodu obowiązywania odnośnych długoterminowych środków”.
Tymczasem, jak wskazano w pkt 142 powyżej, analizę Rady dotyczącą prawdopodobieństwa ryzyka szkody cechują oczywiste błędy w ocenie oraz, co do pewnych kwestii, brak uzasadnienia, a nawet sprzeczne uzasadnienie. Wady te mają wpływ również na wniosek Rady dotyczący interesu Unii w utrzymaniu spornych środków antydumpingowych.
Wnioski w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności
W świetle powyższego, i bez potrzeby badania pierwszego i trzeciego z podniesionych przez skarżące zarzutów, należy uwzględnić zarzut drugi i stwierdzić częściową nieważność zaskarżonej decyzji ze względu na zawarte w niej oczywiste błędy w ocenie i wady uzasadnienia mające wpływ na analizę zarówno prawdopodobieństwa ponownego wystąpienia szkody w wypadku nieodnowienia spornych ceł antydumpingowych, jak i interesu Unii w utrzymaniu tych ceł.
. 2
W przedmiocie żądań odszkodowawczych
Właściwość Sądu w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej przewidziana jest w art. 268 i art. 340 akapity drugi i trzeci TFUE. Z tego drugiego postanowienia wynika, że Unia powinna naprawić, zgodnie z zasadami ogólnymi, wspólnymi dla praw państw członkowskich, szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii, w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, z powodu niezgodnego z prawem zachowania jej organów jest uzależnione od łącznego spełnienia określonych przesłanek, a mianowicie bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom lub organom Unii, rzeczywistego charakteru szkody oraz istnienia związku przyczynowego między zarzucanym instytucjom zachowaniem a poniesioną szkodą (wyroki: z dnia 29 września 1982 r., Oleifici Mediterranei/EWG,
26/81
,
EU:C:1982:318
, pkt
; z dnia 14 grudnia 2005 r., Beamglow/Parlament i in.,
T‑383/00
,
EU:T:2005:453
, pkt
).
W niniejszej sprawie skarżące podnoszą, że powyższe trzy przesłanki zostały spełnione, co Rada kwestionuje.
Przed zbadaniem, czy przesłanki odpowiedzialności Unii przypomniane w pkt 156 powyżej zostały w niniejszej sprawie spełnione, należy wyjaśnić zakres żądań skarżących.
W przedmiocie zakresu żądań skarżących
Zgodnie z orzecznictwem art. 268 TFUE nie stoi na przeszkodzie wniesieniu skargi o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej ze względu na wystąpienie szkody nieuchronnej i dającej się przewidzieć z dostateczną pewnością, nawet jeśli nie można jej jeszcze oszacować (zob. podobnie wyrok z dnia 8 czerwca 2000 r., Camar i Tico/Komisja i Rada,
T‑79/96, T‑260/97 i T‑117/98
,
EU:T:2000:147
, pkt
,
).
W niniejszej sprawie skarżące wniosły swoje skargi odszkodowawcze w dniu 14 sierpnia 2013 r., czyli około dwa i pół miesiąca po dniu wejścia w życie zaskarżonej decyzji, powołując się na to, iż po tym dniu poniosły szkodę, która wynikała z poważnego naruszenia nadrzędnych norm prawnych chroniących przemysł Unii.
Według skarżących zarzucana szkoda miała podwójny charakter.
Pierwszy rodzaj szkody wynikał z okoliczności, że po tym, jak wydano zaskarżoną decyzję, skarżące były zmuszone utrzymywać swoje ceny sprzedaży w Unii na nierentownych poziomach, aby rywalizować z przywozem z Indii, Tajwanu i Tajlandii po cenach dumpingowych. W dalszym ciągu traciły one udziały w rynku na rzecz indyjskich, tajwańskich i tajlandzkich producentów. Szkoda ta wynikała z różnicy pomiędzy ich zyskiem przed potrąceniem odsetek, podatków oraz amortyzacji (zwanym dalej „EBITA”) szacowanym dla okresu (częściowo przyszłego w chwili wniesienia skargi) od czerwca 2013 r. do maja 2014 r. i EBITA już osiągniętym w (zakończonym) okresie od kwietnia 2012 r. do marca 2013 r. Skarżące dostarczyły w załączniku do skargi szacunkowe wyliczenie szkody i zwróciły się do Sądu o umożliwienie im aktualizacji ich informacji i obliczeń na późniejszym etapie postępowania. Według skarżących Sąd dopuścił już tę możliwość (zob. podobnie wyrok z dnia 30 września 1998 r., Coldiretti i in./Rada i Komisja,
T‑149/96
,
EU:T:1998:228
, pkt
,
).
Drugi rodzaj szkody, zwięźle podniesiony w skardze, wynikał z okoliczności, że skarżące były zmuszone dokonać zwolnień pracowników lub zamknąć zakłady produkcyjne w Unii w następstwie zaskarżonej decyzji. W załączniku do skargi skarżące wspominają nieuchronne zamknięcie fabryki UAB Indorama Polymers Europe UK w Zjednoczonym Królestwie i fabryki [
poufne
] (
). W replice Lotte Chemical UK zażądała również zwrotu kosztów zamknięcia fabryki PTA, które wiązało się z zamknięciem fabryki UAB Indorama Polymers Europe UK w Zjednoczonym Królestwie.
Ogółem, według przedstawionych w skardze i w replice początkowych obliczeń skarżących, poniesiona przez nie szkoda wynosiła [
poufne
] w wypadku Cepsa Química, [
poufne
] w wypadku Equipolymers, [
poufne
] w wypadku Indorama Group (która obejmuje cztery skarżące, a mianowicie: Indorama Ventures Poland, UAB Indorama Polymers Europe, UAB Orion Global pet i Ottana Polimeri), [
poufne
] i [
poufne
] w wypadku Lotte Chemical UK, [
poufne
] w wypadku M & G Polimeri Italia, [
poufne
] w wypadku Novapet i [
poufne
] w wypadku UAB Neo Group.
W ramach aktualizacji skarg odszkodowawczych (zob. pkt 28 powyżej) siedem skarżących – a mianowicie Cepsa Química, Indorama Ventures Poland, Lotte Chemical UK, Ottana Polimeri, UAB Neo Group, UAB Indorama Polymers Europe i UAB Orion Global pet – zrezygnowało z żądania odszkodowania z tytułu poniesionych szkód (pierwszy rodzaj zarzucanej szkody). Żądanie to podtrzymały jedynie trzy skarżące – a mianowicie Equipolymers, M & G Polimeri Italia i Novapet – i to jedynie w odniesieniu do okresu od czerwca 2013 r. do lutego 2014 r. Skarżące wyjaśniły, że powodem tego ograniczenia było wejście w życie decyzji wykonawczej Komisji 2014/109/UE z dnia 4 lutego 2014 r. uchylającej decyzję 2000/745/WE przyjmującą zobowiązania złożone w związku z postępowaniami antydumpingowym i antysubsydyjnym dotyczącymi przywozu politereftalanu etylenu (PET) pochodzącego między innymi z Indii (
Dz.U. 2014, L 59, s. 35
). Według skarżących cofnięcie przez tę decyzję zobowiązań w dziedzinie cen minimalnych przyznanych różnym indyjskim producentom eksportującym od dnia 1 marca 2014 r. spowodowało znaczny spadek przywozu PET z Indii do Unii.
Jeśli chodzi o drugi rodzaj zarzucanej szkody – a mianowicie koszty zamknięcia niektórych zakładów – żądanie podtrzymały jedynie UAB Indorama Polymers Europe i Lotte Chemical UK, i to jedynie w odniesieniu do szkód związanych z zamknięciami zarejestrowanymi w 2013 r.
Ponadto w wypadku obydwu rodzajów zarzucanych szkód skarżące przyznały, że część mogła wynikać ze strat spowodowanych przywozem z Indonezji i Malezji, a nie z podnoszonej bezprawności zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach skarżące żądają naprawy jedynie 77% szkód i zarzucanych kosztów zamknięcia.
Wreszcie, jeżeli chodzi o CPME, skarżące wyjaśniły, że jako stowarzyszenie nie poniosło ono szkody.
Z powyższego wynika, że żądania odszkodowawcze częściowo podtrzymały jedynie następujące skarżące: Equipolymers, M & G Polimeri Italia, Novapet, UAB Indorama Polymers Europe i Lotte Chemical UK.
Należy zatem zbadać, czy żądania te spełniają trzy przesłanki wystąpienia odpowiedzialności pozaumownej Unii przypomniane w pkt 156 powyżej.
Zgodnie z orzecznictwem, jeśli jedna z przesłanek nie jest spełniona, żądania odszkodowawcze należy oddalić bez konieczności badania, czy spełnione są pozostałe przesłanki (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 września 1994 r., KYDEP/Rada i Komisja,
C‑146/91
,
EU:C:1994:329
, pkt
; z dnia 20 lutego 2002 r., Förde-Reederei/Rada i Komisja,
T‑170/00
,
EU:T:2002:34
, pkt
). Ponadto sąd Unii nie ma obowiązku badać tych przesłanek w określonym porządku (wyrok z dnia 9 września 1999 r., Lucaccioni/Komisja,
C‑257/98 P
,
EU:C:1999:402
, pkt
).
Sąd uznaje za celowe zbadać najpierw przesłankę dotyczącą bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym zachowaniem i podnoszoną szkodą.
W przedmiocie bezpośredniego związku przyczynowego
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, co się tyczy istnienia związku przyczynowego między zarzucanym zachowaniem a poniesioną szkodą, owa szkoda musi wynikać w sposób dostatecznie bezpośredni z zarzucanego zachowania, ponieważ zachowanie to musi stanowić decydującą przyczynę szkody (wyrok z dnia 4 października 1979 r., Dumortier i in./Rada,
64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 i 45/79
,
EU:C:1979:223
, pkt
; zob. także wyrok z dnia 10 maja 2006 r., Galileo International Technology i in./Komisja,
T‑279/03
,
EU:T:2006:121
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Do strony skarżącej należy dostarczenie dowodu istnienia związku przyczynowego między zarzucanym instytucji zachowaniem i podnoszoną szkodą (zob. wyrok z dnia 30 września 1998 r., Coldiretti i in./Rada i Komisja,
T‑149/96
,
EU:T:1998:228
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy zbadać, czy skarżące wykazały w wymagany prawem sposób, że dwa rodzaje podnoszonej szkody (zob. pkt 162 i 163 powyżej) wynikają w wystarczająco bezpośredni sposób z zarzucanego zachowania.
W przedmiocie strat poniesionych przez Equipolymers, M & G Polimeri Italia i Novapet
W ramach aktualizacji żądania odszkodowawczego w oparciu o rzeczywiste dane skarżące porównały dane odpowiadające okresowi dziewięciu miesięcy po wejściu w życie zaskarżonej decyzji (od czerwca 2013 r. do lutego 2014 r.) z danymi za okres dziewięciu miesięcy bezpośrednio poprzedzający to wejście w życie (od września 2012 r. do maja 2013 r.).
Skarżące zauważyły, że przywóz z Indii, Tajwanu i Tajlandii wynoszący około 2119425 ton metrycznych (TM) w badanych okresach, wyrażony jako procent zużycia w Unii, wzrósł z około 3,8% w okresie od września 2012 r. do maja 2013 r. do 5,6% w okresie od czerwca 2013 r. do lutego 2014 r. Ceny przywozu z tych trzech państw spadły o 88 EUR/TM pomiędzy tymi dwoma okresami, a mianowicie z 1202 EUR/TM w okresie od września 2012 r. do maja 2013 r. do 1114 EUR/TM w okresie od czerwca 2013 r. do lutego 2014 r. Według skarżących oczywiste jest więc, że bezprawne pobranie ceł antydumpingowych spowodowało natychmiastowy i znaczny wzrost przywozu z Indii, Tajwanu i Tajlandii oraz znaczny spadek cen, co miało negatywy wpływ na wyniki skarżących.
Skarżące oszacowały, że szkoda związana ze stratami w następstwie zaskarżonej decyzji wynosi 77% różnicy pomiędzy EBITA osiągniętym w okresie od września 2012 r. do maja 2013 r. a EBITA osiągniętym w okresie od czerwca 2013 r. do lutego 2014 r. Według skarżących EBITA stanowi najwłaściwszy wskaźnik w celu ustalenia szkody wynikającej z zaskarżonej decyzji. Wskaźnik ten opiera się bowiem głównie na zyskach i kosztach eksploatacji i nie uwzględnia innych potencjalnych źródeł strat (lub zysków), takich jak wydatki kapitałowe lub koszty zamknięcia fabryk. Co więcej, EBITA może zostać łatwo skontrolowana według miesięcy w systemach zarządzania skarżących.
Skarżące wyjaśniają również, że cena głównych surowców mogąca mieć wpływ na EBITA, uległa niewielkiemu zmniejszeniu w dwóch rozważanych okresach z uwagi na co nie miała negatywnych następstw dla wyników EBITA przemysłu Unii.
Na podstawie tych ustaleń Equipolymers żąda zapłaty kwoty [
poufne
] tytułem odszkodowania (zamiast pierwotnej kwoty [
poufne
]), M & G Polimeri Italia zapłaty kwoty [
poufne
] (zamiast pierwotnej kwoty [
poufne
]), zaś Novapet kwoty [
poufne
] (zamiast pierwotnej kwoty [
poufne
]).
Po pierwsze, Rada zauważa, że skarżące, aktualizując żądanie odszkodowawcze, zmieniły jego pierwotny zakres. W skardze powołały się one bowiem na utracony zysk w następstwie zaskarżonej decyzji, który obejmował straty poniesione w celu utrzymania udziałów w rynku wobec przywozu, podczas gdy w aktualizacji odnoszą się one wyłącznie do utraconej działalności. Niemniej jednak skarżące zachowały tę samą metodologię ustalania wysokości tych dwóch rodzajów strat – a mianowicie porównanie EBITA w dwóch okresach – co świadczy o tym, iż jest ona nieodpowiednia. Ponadto zdaniem Rady orzecznictwa umożliwiającego pewną elastyczność, jeżeli chodzi o przyszłą szkodę lub brak możliwości ustalenia wysokości szkody, nie można rozszerzyć na metodę (lub zmiany wcześniejszej metody), którą należy się posłużyć w celu dokonania tego ustalenia wysokości.
Po drugie, Rada podnosi, że na EBITA mogą mieć wpływ czynniki inne niż zaskarżona decyzja oraz że EBITA nie mierzy strat działalności, lecz rentowność spółek. Ponadto skarżące porównują EBITA zaobserwowane w różnych okresach roku (od września 2012 r. do maja 2013 r. i od czerwca 2013 r. do lutego 2014 r.), co wykracza poza zwykłą aktualizację i zniekształca analizę, gdyż popyt na PET jest większy w niektórych miesiącach niż w innych.
Po trzecie, Rada ocenia, że wycofanie żądań odszkodowawczych przez większość skarżących dowodzi, że nie były one w stanie wykazać istnienia szkody i że straty poniesione przez trzy skarżące, które podtrzymały swe żądania, nie były wynikiem zaskarżonej decyzji, lecz innych czynników. Dane Europejskiego Urzędu Statystycznego (Eurostatu) pokazują, że przywóz z Indii, Tajwanu i Tajlandii spadł w latach 2014 i 2015, co tłumaczy ograniczenie przez skarżące ich żądania odszkodowawczego do okresu od czerwca 2013 r. do lutego 2014 r.
Wreszcie, Rada ocenia, że spadek cen głównych surowców, jeśli towarzyszył mu spadek cen PET, może mieć wpływ na wyniki EBITA, które nie zostały ocenione przez skarżące.
Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że początkowe ustalenie szkody rzekomo poniesionej przez skarżące z powodu strat powstałych w następstwie zaskarżonej decyzji (pierwsza zarzucana szkoda) opierało się częściowo na ocenie dotyczącej okresu od czerwca 2013 r. do maja 2014 r. (zob. pkt 162 powyżej). Obliczenie to obejmowało ocenę strat mogących wynikać ze szkodliwego dumpingu przewidywanego w następstwie bezprawnego wydania zaskarżonej decyzji. Szacunki te opierały się na analizie wykonanej przez Komisję w 2000 r., kiedy to po raz pierwszy nałożono cła antydumpingowe. W rozporządzeniu (WE) nr 1742/2000 z dnia 4 sierpnia 2000 r. nakładającym tymczasowe cło antydumpingowe na przywóz niektórych PET pochodzących z Indii, Indonezji, Malezji, Republiki Korei, Tajwanu i Tajlandii (
Dz.U. 2000, L 199, s. 48
) Komisja stwierdziła bowiem, że przemysł Unii musiał mocno dostosować w dół swe ceny do cen przywozu po cenach dumpingowych w celu odzyskania utraconego udziału w rynku, co spowodowało stratę w wysokości 15% obrotów netto. Inna zmienna wykorzystywana przez skarżące w obliczeniach opierała się na szacunkach wzrostu przywozu z danych państw dokonanych przez Komisję w jej wniosku rozporządzenia. W konsekwencji istnienie szkody, której wystąpienie może wynikać z bezprawnego wydania zaskarżonej decyzji, nie zostało wykazane przez skarżące na podstawie rzeczywistych danych.
Szacunki te zostały zastąpione określeniem wysokości szkody dokonanym przez skarżące w ich aktualizacji na podstawie EBITA faktycznie zaobserwowanego w okresie od czerwca 2013 r. do lutego 2014 r.
Należy zatem zbadać żądania przedstawione w ramach tej aktualizacji.
W tym względzie należy zauważyć, że okoliczności przedstawione przez skarżące w ramach aktualizacji nie pozwalają wykazać w wymagany prawem sposób istnienia związku przyczynowego pomiędzy bezprawnym przyjęciem zaskarżonej decyzji i podnoszonymi stratami.
Jak bowiem podkreśla Rada, skarżące nie rozróżniły, w ramach zmniejszenia ich EBITA, części, której przyczyną był wzrost przywozu po niskich cenach w następstwie bezprawnego wydania zaskarżonej decyzji, i części wynikającej z innych czynników mogących spowodować lub wywołać zmniejszenie tego jednolitego wskaźnika gospodarczego. Na EBITA mogły mieć wpływ czynniki inne niż zaskarżona decyzja, w szczególności zmiana praktyk sprzedaży, konkurencja pomiędzy producentami z Unii i konkurencja między ich produktami i przywozem z państw innych niż Indie, Tajwan, Tajlandia, Malezja i Indonezja. W tym względzie należy zauważyć w ślad za Radą, że przywóz z Indii, Tajwanu i Tajlandii stanowił w okresie od czerwca 2013 r. do lutego 2014 r. jedynie 5,6% zużycia w Unii, zaś przywóz z Malezji i Indonezji 1,72%.
Z powyższego wynika, że skarżące nie wykazały istnienia bezpośredniego i wystarczającego do wystąpienia odpowiedzialności Unii związku przyczynowego.
W przedmiocie kosztów zamknięcia niektórych zakładów, poniesionych przez UAB Indorama Polymers Europe i Lotte Chemical UK
Jak przypomniano w pkt 163 powyżej, skarżące zwięźle wspomniały w skardze o konieczności zwolnienia pracowników lub zamknięcia zakładów produkcyjnych w Unii w następstwie zaskarżonej decyzji.
W aktualizacji skargi skarżące ograniczyły swój wniosek o odszkodowanie za szkody z tego tytułu do kosztów poniesionych przez UAB Indorama Polymers Europe z powodu zamknięcia jej fabryki w Zjednoczonym Królestwie oraz do kosztów poniesionych przez Lotte Chemical UK z powodu zamknięcia jej fabryki PTA. Ponadto, jak przypomniano w pkt 167 powyżej, skarżące żądają jedynie 77% swych kosztów, albowiem ich zdaniem część z nich można przypisać przywozowi z Malezji i Indonezji. Na tej podstawie UAB Indorama Polymers Europe domaga się kwoty [
poufne
] (zamiast [
poufne
]), a Lotte Chemical UK kwoty [
poufne
] (zamiast [
poufne
]).
Rada kwestionuje istnienie związku przyczynowego. Ponadto w swych uwagach w przedmiocie aktualizacji żądań odszkodowawczych skarżących instytucja ta podnosi, że podtrzymane żądania były niedopuszczalne w świetle art. 84 regulaminu postępowania, albowiem wniesiono je zbyt późno, a mianowicie w replice w wypadku Lotte Chemical UK lub w aktualizacji w wypadku UAB Indorama Polymers Europe.
W tym względzie, jeżeli chodzi o zasadność żądań, należy stwierdzić wzorem Rady, że aby wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy podnoszonymi szkodami i zarzucanym zachowaniem, skarżące poprzestały w skardze i w replice na przedstawieniu komunikatów prasowych lub korespondencji stwierdzających, że zamknięcie fabryk stanowiło skutek zaskarżonej decyzji. Jednakże te przedstawione przez same skarżące dokumenty nie dowodzą, że zamknięcie tych zakładów może być wynikiem zaskarżonej decyzji, gdyż na poparcie tej tezy nie przedstawiono żadnych poszlak ani danych. Co więcej, jeśli chodzi o położoną w Zjednoczonym Królestwie fabrykę UAB Indorama Polymers Europe, brzmienie samego komunikatu dotyczącego jej zamknięcia nie przypisuje go zaskarżonej decyzji, lecz zmniejszeniu marży i wzrostowi konkurencji, w szczególności z Azji. Tymczasem, jak podkreśla Rada, przywóz z Korei Południowej, czyli państwa również leżącego w Azji, wzrósł w rozpatrywanym okresie i mógł właśnie być źródłem zamknięcia fabryki. Ponadto, jeżeli chodzi o fabrykę PTA de Lotte Chemical UK, skarżące nie twierdzą, że jej zamknięcie może być bezpośrednim wynikiem bezprawnego wydania zaskarżonej decyzji, lecz poprzestają na stwierdzeniu, że „jednym z głównych powodów” jej zamknięcia jest zamknięcie położonej w Zjednoczonym Królestwie fabryki PET należącej do Indorama Polymers Europe.
W aktualizacji żądań odszkodowawczych skarżące nie przedstawiły żadnego dodatkowego dowodu pozwalającego stwierdzić istnienie tego związku przyczynowego. Skarżące przedstawiły jedynie skonsolidowane sprawozdania finansowe UAB Indorama Polymers Europe i Lotte Chemical UK, po to, aby wykazać koszty związane ze zwolnieniami będącymi źródłem ich żądań, bez przedstawiania żadnych informacji pozwalających dowieść istnienia związku przyczynowego pomiędzy podnoszonymi szkodami i zarzucaną bezprawnością.
W tych okolicznościach należy oddalić żądania skarżących dotyczące kosztów zamknięcia poniesionych przez UAB Indorama Polymers Europe i Lotte Chemical UK, bez potrzeby badania, czy – jak twierdzi Rada – żądania te zostały wniesione na zbyt późnym etapie postępowania z naruszeniem art. 84 regulaminu postępowania.
Z powyższego wynika, że skarżące nie wykazały istnienia bezpośredniego i wystarczającego związku przyczynowego mogącego spowodować wystąpienie odpowiedzialności Unii.
Wnioski w przedmiocie żądań odszkodowawczych
Jako że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 171 powyżej brak spełnienia jednej z przesłanek dla wystąpienia odpowiedzialności Unii wystarcza do oddalenia żądania odszkodowawczego, żądania odszkodowawcze skarżących należy oddalić w całości, bez potrzeby badania przesłanek dotyczących istnienia wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom i istnienia szkody.
Co do kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Zgodnie z art. 134 § 3 regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Jednakże jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Sąd może orzec, że jedna ze stron pokrywa, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną. Ponadto, zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania, państwa członkowskie i instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty.
Ponieważ w niniejszym wypadku Rada przegrała sprawę w zakresie żądania skarżących dotyczącego stwierdzenia nieważności, zaś skarżące przegrały sprawę w zakresie ich żądań odszkodowawczych, skarżące i Radę należy obciążyć ich własnymi kosztami, z wyjątkiem kosztów wskazanych w pkt 200 poniżej.
Interwenienci prywatni pokrywają własne koszty oraz koszty poniesione przez skarżące z powodu ich interwencji, zgodnie z żądaniami skarżących.
Komisja pokrywa własne koszty postępowania.

Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji wykonawczej Rady 2013/226/UE z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie odrzucenia wniosku dotyczącego rozporządzenia wykonawczego Rady nakładającego ostateczne cło antydumpingowe na przywóz niektórych politereftalanów etylenu pochodzących z Indii, Tajwanu i Tajlandii w następstwie przeglądu wygaśnięcia zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1225/2009 oraz kończącego przegląd wygaśnięcia dotyczącego przywozu niektórych politereftalanów etylenu pochodzących z Indonezji i Malezji, w zakresie, w jakim wniosek ten nałożyłby ostateczne cło antydumpingowe na przywóz niektórych politereftalanów etylenu pochodzących z Indii, Tajwanu i Tajlandii, w zakresie, w jakim odrzucono w niej wniosek dotyczący nałożenia ostatecznego cła antydumpingowego na przywóz pochodzący z Indii, Tajwanu i Tajlandii oraz zakończono postępowanie w sprawie przeglądu dotyczącego przywozu politereftalanów etylenu (PET) z tych trzech państw.

2)
Oddala się żądania odszkodowawcze.

3)
Committee of Polyethylene Terephthalate (PET) Manufacturers in Europe (CPME), Cepsa Química, SA, Equipolymers Srl, Indorama Ventures Poland sp. z o.o., Lotte Chemical UK Ltd, M & G Polimeri Italia SpA, Novapet, SA, Ottana Polimeri Srl, UAB Indorama Polymers Europe, UAB Neo Group i UAB Orion Global pet pokrywają własne koszty, z wyjątkiem kosztów wskazanych w pkt 5 poniżej.

4)
Rada Unii Europejskiej pokrywa własne koszty.

5)
European Federation of Bottled Waters (EFBW), Caiba, SA, Coca-Cola Enterprises Belgium (CCEB), Danone, Nestlé Waters Management & Technology, Pepsico International Ltd i Refresco Gerber BV oprócz własnych kosztów pokrywają koszty poniesione przez skarżące z powodu ich interwencji.

6)
Komisja pokrywa własne koszty.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu.
Podpisy
Spis treści

Ramy prawne

Okoliczności sporu

Postępowanie i żądania stron

Co do prawa

1. W przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności

W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie i naruszenia art. 11 ust. 2 i art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego

W przedmiocie analizy przeprowadzanej przez Radę na podstawie art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego i zakresu kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd

W przedmiocie badania prawdopodobieństwa ponownego wystąpienia szkody w rozumieniu art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego

– W przedmiocie istnienia pozytywnych wskaźników gospodarczych, między innymi wzrostu ceny PET

– W przedmiocie nieznacznej wielkości przywozu z Indii, Tajwanu i Tajlandii w okresie dochodzenia przeglądowego

– W przedmiocie rzeczywistych beneficjentów środków pod względem udziałów w rynku

– W przedmiocie braku podcięć cenowych w badanym okresie

– W przedmiocie nieznacznej wielkości przywozu z Indii, Tajwanu i Tajlandii w wypadku zniesienia środków

– W przedmiocie wystarczającej ochrony przemysłu Unii przez inne środki ochrony handlowej

– W przedmiocie wpływu na inne podmioty gospodarcze w wypadku zniesienia środków

– Wniosek w przedmiocie badania prawdopodobieństwa ponownego wystąpienia szkody

W przedmiocie badania interesu Unii w rozumieniu art. 21 ust. 1 rozporządzenia podstawowego

Wnioski w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności

2. W przedmiocie żądań odszkodowawczych

W przedmiocie zakresu żądań skarżących

W przedmiocie bezpośredniego związku przyczynowego

W przedmiocie strat poniesionych przez Equipolymers, M & G Polimeri Italia i Novapet

W przedmiocie kosztów zamknięcia niektórych zakładów, poniesionych przez UAB Indorama Polymers Europe i Lotte Chemical UK

Wnioski w przedmiocie żądań odszkodowawczych

Co do kosztów
(
*1
)	Język postępowania: angielski.
(
)	Lista pozostałych skarżących została załączona jedynie do wersji doręczonej stronom.
(
)	Ukryte dane poufne.