CELEX: 62015TJ0145
ЕФГЗ и ЕЗФРСР
Мерки, свързани с площта
Разходи, изключени от финансиране
Фиксирани финансови корекции
Член 52 от Регламент (ЕС) № 1306/2013
Задължение за мотивиране
Пропорционалност

Обстоятелства по спора
Член 14 от Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 г. за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (EО) № 1290/2005, (EО) № 247/2006, (EО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003 (
ОВ L 30, 2009 г., стр. 16
) задължава държавите членки да въведат интегрирана система за администриране и контрол (наричана по-нататък „ИСАК“). ИСАК е основният инструмент за управление и контрол на схемите за помощи, свързани с площи. Съгласно член 15 от Регламент № 73/2009 ИСАК с състои по-специално от компютризирана база данни за земеделските стопанства и за заявленията за подпомагане, както и система за идентификация на земеделските парцели, основан на компютризирана географска информационна система (наричана по-нататък „СИЗП-ГИС“), в съответствие с член 17 от посочения регламент.
В рамките на споделеното управление общата система за управление и контрол на селскостопанските разходи, предвидена от правната уредба на Съюза за гарантиране на ефикасността на управлението на риска от грешки по отношение на законосъобразността и правомерността на помощите, включва по същество четири равнища:
—
първото равнище представлява задължителна административна структура на равнище държави членки, съсредоточена върху създаването на акредитирани разплащателни агенции и на акредитиращ орган,
—
второто равнище се изразява в подробни системи за контрол и възпиращи санкции, които ще бъдат прилагани от тези разплащателни агенции,
—
третото равнище се изразява в последващ контрол от страна на независими органи по сертифициране, определени от държавите членки съгласно член 7 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (
ОВ L 209, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193) и член 5 от Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (
ОВ L 171, 2006 г., стр. 90
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 37), приложими ratione temporis към момента на извършване на проверките от страна на румънския помирителен орган за референтните 2009 г. и 2010 г.,
—
четвъртото равнище се състои от уравняване на сметки, извършено от Европейската комисия, и включва годишното уравняване на сметките, както и многогодишното уравняване по съответствие.
С Решение за изпълнение (ЕС) 2015/103 на Комисия от 16 януари 2015 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
ОВ L 16, 2015 г., стр. 33
, наричано по-нататък „обжалваното решение“), Комисията включва към разходите, изключени от финансиране Съюза, определени разходи, извършени от Румъния за референтните 2009 г. и 2010 г.
С това решение обща сума от 128368775 EUR, включваща сумата от 92471526 EUR за бюджетен ред 6701 и сумата от 35897249 EUR за бюджетен ред 6711, е изключена от финансиране от Съюза, чрез прилагане на фиксирани коригиращи ставки от 10 % за разходите за референтната 2009 г. и 5 % за разходите за референтната 2010 г., поради „[с]лабости при кръстосаните административни проверки и проверките на място“.
По този начин обжалваното решение приключва процедура за уравняване по съответствие съгласно член 52 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (
ОВ L 347, 2013 г., стр. 549
), приложим ratione temporis към момента на приемане на това решение, на 16 януари 2015 г.
В рамките на споделеното между държавите членки и Съюза управление на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) помощите за площ, които са изключени от финансиране от Съюза с обжалваното решение, са изплатени на земеделските стопани от Agenția de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA, Разплащателна агенция в областта на земеделието, Румъния), румънската разплащателна агенция, на която са възложени управлението и контролът на схемите за помощи. Всички нередности, установени при контрола, се отнасят до определянето на допустимите площи, с изключение на една, нередност Й (вж. т. 20 по-долу), която се отнася до авансовите плащания и изчисляването на санкциите.
Обжалваното решение се основава на нередности, свързани с извършвания от APIA контрол за изпълнение на условията за допустимост на помощите, установени от Комисията при две разследвания относно помощи за площ, извършени в Румъния от 2 до 6 ноември 2009 г., по отношение на референтната 2009 г. (разследване AA/2009/20), и от 27 септември до 1 октомври 2010, за референтната 2010 г. (разследване AA/2010/16), на основание член 37 от Регламент № 1290/2005. Целта на тези разследвания е да се установи дали управлението на схемите за помощи за площ и контрола върху тях са съобразени със законодателството на Съюза по отношение на референтната година, като „по-конкретната цел на одита е надзор върху изпълнението на коригиращите мерки във връзка със слабостите на интегрираната система за администриране и контрол (в съответствие с плана за действие)“. Според предоставената от Румъния информация, неоспорена от Комисията, този тригодишен план за действие има за главна цел да актуализира румънската СИЗП-ГИС с ортофотографски изображения от 2008 г., 2009 г. и 2010 г. и е изпълняван със съгласието на Комисията считано от месец юни 2009 г. до приключването му в края на 2011 г.
С писма от 7 април 2010 г. и 18 март 2011 г. Комисията съобщава на Румъния констатациите си от посочените разследвания и отправя до нея искания за допълнителна информация в съответствие с член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006. Румънските власти отговарят с писма от 7 юни 2010 г. и 19 май 2011 г.
Комисията свиква двустранна среща, която се провежда на 1 юни 2012 г. Протоколът от тази среща е изпратен на румънските власти с писмо от 17 януари 2013 г. В точка 3 от този протокол, озаглавена „Заключение и финансови последици“, Комисията посочва, че „поддържа позицията си, че във въведената от Румъния система са налице съществени слабости главно по отношение на СИЗП-ГИС, както и при извършването на проверките на място и на административните проверки“. Комисията уточнява, че „[с]ъгласно документ VI/5330/97, [озаглавен „Указания за изчисляване на финансовите последици при изготвянето на решението за приключване на сметките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“], тези слабости съответстват на слаби страни на основните проверки (а именно кръстосаните административни проверки и проверките на място) и на вторичните проверки (а именно плащанията и изчислението на санкциите) и създават опасност от загуби в големи размери за фонда във връзка с разходите по първия и втория стълб [от общата селскостопанска политика]“. Комисията добавя, че „[п]о отношение на финансовите последици от тези констатации, все пак припомня на румънските власти, че могат да представят ясни доказателства, които да показват, че рискът за фонда е по-малък от обичайно прилаганата фиксирана корекция, в съответствие с горепосочения работен документ“.
Румънските власти отговарят с писмо от 18 март 2013 г.
С писмо от 21 август 2013 г. Комисията съобщава на Румъния, в съответствие с член 11, параграф 2, трета алинея от Регламент № 885/2006, предложението си да изключи от финансиране от Съюза сумите от 90174906 EUR за референтната 2009 г. и 50362738 EUR, за референтната 2010 г. Причините за това изключване и мерките, спрямо които Комисията възнамерява да приложи корекция от 10 % за референтната 2009 г. и 5 % за референтната 2010 г., са посочени в приложения 1 и 2 към това писмо.
С писмо от 4 октомври 2013 г. Румъния сезира помирителния орган с това предложение за финансова корекция, съгласно член 16, параграф 1 от Регламент № 885/2006. Докладът на помирителния орган, изготвен на 21 март 2014 г., е съобщен на румънските власти на 26 март 2014 г.
В доклада си помирителният орган приема, че е било възможно да се постигне частично съгласие между страните, като се основава на следните съображения:
„6.1.
Помирителният орган отбелязва, че страните са съгласни да изменят основата за корекцията по отношение на възможно прехвърляне на някои суми от финансовата 2009 г. към финансовата 2010 г. и на значителните възстановявания, при условие че националните власти представят съответните доказателства.
6.2.
Що се отнася до равнището на корекция, фиксираната ставка от 10 %, предложена за 2009 г., е по-висока от прилаганата за 2008 г. (7,4 %.) и от предложената за 2010 г. Помирителният орган иска да установи дали равнището на корекция за 2009 г. може да се определи по-точно чрез подход, като приетия за 2008 г. Това обаче предполага изчисленията да обхванат всички слабости и да отчетат рискът за фонда. Помирителният орган не е в състояние де прецени дали това е възможно.
6.3.
Помирителният орган отбелязва високия процент на възстановени средства, деклариран от националните власти и иска [от последните] да представят на службите [на Комисията] точно описани на сумите, преведени по сметка на фонда, както и да докажат, че възстановяваният се дължат на [посочените от Комисията нередности в румънската интегрирана система за администриране и контрол, при административните проверки и проверките на място, както и при изчисляването на плащанията и на санкциите.
Ако изчислените и предложени от националните власти корекции са правилни, финансовата основа на корекциите логично трябва да се намали, ако са възстановени повече от половината неоснователно получени помощи“.
С оглед на този доклад Румъния изпраща допълнителна информация на Комисията с писмо от 11 април 2014 г.
С писмо от 19 юни 2014 г. Комисията съобщава на Румъния окончателното си становище.
С писмо от 19 януари 2015 г. Комисията съобщава на Румъния обжалваното решение заедно с обобщен доклад. На първо място, в този доклад Комисията изброява отделните констатирани нередности и отхвърля индивидуалната оценка на румънските власти за финансовото отражение на всяка от тези нередности върху бюджета на Съюза, като обозначава тези нередности с главни букви „А“, „Д“, „Е“, „Ж“ и „И“. На второ място, Комисията приема в същия доклад, че доколкото румънските власти не са представили допълнителна информация, не е възможно са се изчисли рискът от причиняване на финансова вреда на Съюза, което обосновавало прилагането на фиксирана ставка. Комисията се основава в това отношение на докладите на органа по сертифициране, което се отнасят съответно до референтните 2009 г. и 2010 г. По същество Комисията отбелязва, че този орган изразява становище без резерви по отношение на популацията, обхваната от ИСАК, но изтъква възможността за значителна грешка при статистиките относно тази популация, с горна граница на грешка от 2,7 % по отношение на референтната 2009 г. и 4,24 % по отношение на референтната 2010 г. По отношение на последната година Комисията освен това изтъква липса на надеждност на процента на грешки, изчислен от румънския орган по сертифициране, като се основава на одитния доклад на Сметната палата на Европейския съюз относно утвърждаването от страна на този орган по сертифициране на статистиките за контрола на разходите на ЕФГЗ, обхванати от ИСАК (процедура за засилена гаранция) по отношение на финансовата 2011 г., която съответства на референтната 2010 г. На второ място, за да определи ставката на приложимата фиксирана корекция, Комисията приема, че слабостите при функционирането на СИЗП-ГИС и кръстосаните административни проверки обосновават прилагането на ставка на корекция от 10 % за референтната 2009 г. По отношение на референтната 2010 г. Комисията счита, че посочените нередности обосновават прилагането на ставка от 5 %, по-специално с оглед на актуализацията на изображенията в СИЗП-ГИС и на подобряването на кръстосаните административни проверки.
По-конкретно, по отношение най-напред на референтната 2009 г., Комисията посочва в обобщения доклад, че три поредици нерушения водят до риска от финансови вреди. Тези нередности са установени след одити (вж. т. 7 по-горе) и са посочени от Комисията под букви А—Й, като са разделени в три групи.
Първата група нередности включва неправилно функциониране на СИЗП-ГИС (нередности А и Б, вж. т. 23 по-долу) и пропуски при кръстосаните административни проверки (нередности В, Г и Д). Пропуските при тези ключови проверки обосновавали прилагането на финансова корекция от 10 %, в съответствие с указанията на Комисията за изчисляване на финансовите последици, закрепени в документ, озаглавен „Указания за изчисляване на финансовите последици при изготвянето на решението за приключване на сметките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“ (наричан по-нататък „документ VI/5330/97“), който предвижда прилагането на такава ставка при липса или при неефикасност на една или няколко ключови проверки.
Втората група установени нередности е свързана с проверките и с посещенията на място (нередности Е и Ж), както и с проверките на място след дистанционни проверки (нередности З и И). Според Комисията комбинацията от тези пропуски при извършването на ключови проверки обосновава прилагането на ставка на корекция от 5 %, в съответствие с документ VI/5330/97, който предвижда полагане на тази ставка, когато всички ключови проверки са извършени, но не са спазени изискванията на приложимата правна уредба относно техния брой, честота или задълбоченост.
Третата група нередности се отнася до изчисляването на плащанията и на санкциите (нередност Й). Според Комисията тези нередности, които са свързани с вторични проверки, обосновават прилагането на ставка на корекция от 2 %, предвидена от документ VI/5330/97. Докато първите две групи нередности, посочени в точки 18 и 19 по-горе, се отнасят както до ЕФГЗ, така и до ЕЗФРСР, третата група засяга само ЕЗФРСР.
Ставките на корекция от 5 % и 2 %, обосновани според Комисията съответно от втората и третата група нередности (вж. т. 19 и 20 по-горе), са покрити от ставката от 10 %, приложена поради първата група нередности (вж. т. 18 по-горе), в съответствие с документ VI/5330/97, който предвижда, че когато една система разкрива няколко нередности, фиксираните ставки не се кумулират, като най-сериозната нередност е показателна за рисковете, които представлява системата на контрол в нейната цялост.
На следващо място, по отношение на референтната 2010 г., от обобщения доклад следва, че според Комисията две групи нередности водят до риск от финансови вреди за фонда.
Първата група включва неправилно функциониране на СИЗП-ГИС, вече установено за референтната 2009 г. (вж. т. 18 по-горе), а именно:
—
нередност А, свързана с неточности в румънската СИЗП-ГИС, тъй като определени земи все още не са изключени от максимално допустимата площ на референтните парцели,
—
нередност Б, свързана с неточности, съдържащи се в информацията, съобщена от румънските власти на земеделските стопани през 2009 г. и 2010 г., въпреки подобренията, в рамките на задължението на Румъния да предостави предварително изготвени формуляри. Тази нередност довела до голям брой грешки, потвърдени от значителния брой земеделски стопани декларирали завишени площи.
Отново в обобщения доклад Комисията отбелязва, че посочените нередности А и Б, които се отнасят до ключовите проверки, обосновават финансова корекция от 5 %, с оглед на подобренията на румънската СИЗП-ГИС, направени през 2010 г. чрез актуализацията на ортофотографските изображения.
Втората група нередности, посочена от Комисията в обобщения доклад по отношение на референтната 2010 г., е същата като третата група, посочена по отношение на референтната 2009 г. (вж. т. 20 по-горе), и се състои в нередност Й. Според Комисията тя обосновава прилагането на ставка от 2 %, покрита от ставката от 5 %, която е приложена в резултата от първата група нередности, в съответствие с документ VI/5330/97 (вж. т. 21 и 24 по-горе).
Производството и исканията на страните
Румъния подава жалбата по настоящото дело в секретариата на Общия съд на 29 март 2015 г. Писмената фаза на производството приключва след представянето на дупликата, на 16 октомври 2015 г.
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 13 ноември 2015 г., Румъния иска да бъде проведено съдебно заседание, като посочва мотивите, поради които желае да бъде изслушана. По доклад на съдията докладчик Общият съд (седми състав) уважава това искане.
Тъй като един от членовете на състава е възпрепятстван да заседава, на основание на член 17, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд председателят на седми състав определя друг съдия за попълване на състава.
В рамките на процесуално-организационните действия Общият съд поставя на страните писмени въпроси, на които те отговарят в определения срок.
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 14 юли 2016 г.
Румъния иска от Общия съд:
—
да отмени обжалваното решение в частта, която се отнася до нея,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията иска от Общия съд:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди Румъния да заплати съдебните разноски.
От правна страна
В подкрепа на жалбата си Румъния излага три основания. Първото основание е нарушение на член 52 от Регламент № 1306/2013, както и на документ VI/5330/97. Другите две основания са съответно нарушение на задължението за мотивиране и на принципа на пропорционалност.
Най-напред Комисията отбелязва, че освен недостатък З, свързан със закъснения при посещенията на място (вж. т. 19 по-горе), Румъния не оспорва недостатъците на контрола, за които е упреквана.
Румъния обаче оспорва приетите в обжалваното решение финансови последици от установените нередности. Без да отрича някои нередности в румънската ИСАК, тя изтъква по-специално усилията, които е положила за повишаване на качеството на СИЗП-ГИС (вж. т. 1 и 7 по-горе). Актуализацията на тази система била извършена чрез ортофотографски изображения от 2008 г., 2009 г. и 2010 г. и приключила на 1 февруари 2010 г. Впрочем, Комисията била признала тези подобрения.
В това отношение Румъния припомня, че 2007 г. е първата година на прилагане на ИСАК в тази страна. APIA, която отговаря за въвеждането и за управлението на схемите за помощи за подпомагане на селското стопанство (вж. т. 6 по-горе), срещнала определени трудности през 2007 г. и 2008 г. поради особеностите на селскостопанските структури в Румъния, включващи милиони малки семейни стопанства. Поради това, след като установила нередности при функционирането на СИЗП-ГИС и при извършването на проверките на място след кръстосаните административни проверки, Комисията приложила финансова корекция от 10 % за референтната 2007 г. и корекция от 7,4 % за референтната 2008 г., изчислена по метода на екстраполация въз основа на процента на грешки, следващ от предложените от румънските власти заверени статистически данни от проверките.
В настоящия случай Румъния упреква Комисията, че е приложила, въпреки направените подобрения (вж. т. 35 по-горе), фиксирана финансова корекция от 10 % за референтната 2009 г. и 5 % за референтната 2010 г., вместо да изчисли действителния риск от финансови загуби за Съюза, както за референтната 2008 г. (вж. т. 36 по-горе). Съгласно метода на изчисление чрез екстраполиране процентът на корекция не трябвало да надвишава 5,5 % за референтната 2009 г. и 3,989 % за референтната 2010 г.
В контекста на настоящия спор следва да се разгледа най-напред второто основание, изведено от твърдение за нарушение на задължението за мотивиране.
Румъния упреква Комисията, че в нито един момент не е изложила причините, поради което не е приела доводите и доказателствата, представени ѝ от румънските власти, по отношение на възможността за изчисляване на риска от финансови загуби за фонда на Съюза. В това отношение Румъния твърди, както в писменото си становище, така и по време на съдебното заседание, че в хода на административното производство е предложила два алтернативни метода за изчисляване. По отношение на първия от тези методи, основан на индивидуална оценка на финансовите последици от всяка една от установените нередности, Комисията не била изложила причините, поради което е отхвърлила индивидуалните оценки, извършени от румънските власти, които показват, че рискът от загуби, следващ от повечето от тези нередности, е малък или несъществуващ. Комисията не мотивирала и отказа си да приложи втория предложен метод, основан на екстраполация на резултатите от статистически данни от проверките.
При условията на евентуалност Румъния поддържа, че ако се допусне, че прилагането на фиксирана ставка е надлежно мотивирано и обосновано, в съответствие с член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, от невъзможността да се определи с по-голяма точност и без непропорционални усилия рискът от финансови вреди, което Румъния оспорва, обжалваното решение не отговаряло на изискванията на задължението за мотивиране, що се отнася до избора на ставка от 10 % за референтната 2009 г. (вж. т. 18 по-горе) и от 5 % за референтната 2010 г. (вж. т. 24 и 25 по-горе).
Поради това следва да се разгледат последователно горепосочените твърдения за недостатъчност на мотивите по отношение, първо, на отказа на Комисията да извърши индивидуална оценка на риска от загуби за фонда на Съюза, предизвикан от всяка една от констатираните нередности, второ, на отказа на Комисията да приложи в настоящия случай метода на изчисление чрез екстраполиране и трето, на прилагането на ставка от 10 % за първата група нередности за референтната 2009 г. и на ставка от 5 % за група нередности, установена за референтната 2010 г. Най-напред следва де се отбележат няколко обстоятелства, релевантни за преценката на трите твърдения.
Предварителни бележки
На първо място, трябва да се припомни, че предвиденото в член 296 ДФЕС задължение за мотивиране представлява съществено процесуално изискване, което трябва да се разграничава от въпроса за обосноваността на мотивите, тъй като той се отнася до законосъобразността по същество на спорния акт. От тази гледна точка мотивите трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол (решение от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, т.
и
).
По-конкретно, задължението за мотивиране на увреждащ акт, което е следствие от принципа на зачитане на правото на защита, има за цел, от една страна, да предостави на заинтересованото лице достатъчно данни, за да установи дали актът е обоснован или евентуално страда от порок, който позволява да се оспори валидността му пред съда на Съюза, и от друга страна, да позволи на последния да упражни контрол за законосъобразността на този акт (решение от 19 юни 2014 г., FLS Plast/Комисия,
C‑243/12 P
,
EU:C:2014:2006
, т.
). Следователно задължението за мотивиране не се свежда до зачитане на правото на защита, а допринася за постигането на една по-обща цел, а именно да се гарантира на съда на Съюза възможност да осъществи контрола си за законосъобразност на обжалвания пред него акт (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Mengozzi по дело Bensada Benallal,
C‑161/15
,
EU:C:2016:3
, т.
).
Не може обаче да се изисква в мотивите да се уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства. Всъщност въпросът дали мотивите на дадено решение съответстват на припомнените в точка 42 по-горе изискванията, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. решение от 3 декември 2015 г., Полша/Комисия,
T‑367/13
, непубликувано, обжалвано,
EU:T:2015:933
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение, първо, следва да се отбележи, че решенията на Комисията относно уравняване по съответствие са взети въз основа на обобщения доклад и на кореспонденцията между нея и съответната държава членка. В този особен контекста на изготвяне на решения за съответствие мотивите на отделното решение трябва да се считат за достатъчни, ако държавата — адресат на решението, е участвала непосредствено в процеса на изготвяне на това решение и е била запозната с причините, поради които Комисията е приела, че не е длъжна да остави спорната сума в тежест на съответния фонд (решение от 3 декември 2015 г., Полша/Комисия,
T‑367/13
, непубликувано, обжалвано,
EU:T:2015:933
, т.
).
От това следва, че задължението на Комисията да мотивира отказа си да приеме оценката на съответната държава членка за финансовите последици от установените нередности, трябва да се преценява с оглед на развитието и на изменението на доводите на страните в рамките на състезателното производство преди окончателното решение на Комисията, което цели да постигне споразумение относно ставката за финансова корекция, въз основа на предоставената от съответната държава членка информация, или, при липса на съгласие, да сближи съответните позиции на страните в съответствие с член 52, параграф 3 от Регламент № 1306/2013.
Освен това Комисията е длъжна да мотивира само отхвърлянето на достатъчно точни елементи на оценка, представени от компетентните национални органи в хода на административното производство. Всъщност, макар Комисията да носи тежестта на доказване на наличието на нарушение на правилата на общата организация на селскостопанските пазари, след като това нарушение е установено, държавата членка трябва да докаже, ако е необходимо, че Комисията е допуснала грешка относно финансовите последици, които следва да бъдат извлечени от това. Ето защо върху държавата членка тежи задължението да представи най-подробни и изчерпателни доказателства за верността на представените данни, и при необходимост — за неточността на изчисленията на Комисията (решение от 7 октомври 2004 г., Испания/Комисия,
C‑153/01
,
EU:C:2004:589
, т.
).
Това разпределение на тежестта на доказване във връзка с финансовите последици от установените нередности се обяснява с обстоятелството, че управлението на финансирането от ЕФГЗ и ЕЗФРСР е предимно задача на националните администрации, които трябва да следят за строгото спазване на правилата на Съюза, както и на доверието между националните органи и органите на Съюза. Държавата членка единствена може да установи и да определи с точност данните, които са необходими за изготвянето на сметките на ЕФГЗ и ЕЗФРСР, доколкото Комисията няма необходимата близост до икономическите субекти, за да получи от тях нужните ѝ сведения (вж. в този смисъл решение от 4 септември 2009 г., Австрия/Комисия,
T‑368/05
, непубликувано,
EU:T:2009:305
, т.
и цитираната съдебна практика).
Второ, съгласно постоянната съдебна практика решение, което следва постоянна практика по вземане на решения, може да бъде мотивирано кратко, а именно чрез позоваване на тази практика. От друга страна обаче, органът на Съюза е длъжен да изложи изрично съображенията си, когато решението отива значително по-далеч от предходните решения (вж. решение от 14 януари 2016 г., Франция/Комисия,
T‑549/13
,
EU:T:2016:6
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Следва също така да се отбележи, че органът на Съюза, в настоящия случай Комисията, трябва да отговори изрично на точните и подробни данни, изложени по време на административното производство от държавата членка, която цели да се освободи от възложената ѝ тежест на доказване на финансовите последици от установените нередности, като за тази цел води диалог с Комисията за намиране на решение, което съответства в най-голяма степен на изискванията на приложимата правна уредба.
На второ място, трябва да се отбележи, че след приключване на процедурата по уравняване по съответствие, основана на член 52 от Регламент № 1306/2013, решението относно съответствието, с което определени разходи се изключват от финансиране от Съюза, определя ставка на финансова корекция въз основа на съвкупност от ясни и изрични правила, следващи от приложимата правна уредба и от насоките на Комисията за нейното прилагане. Тези насоки се отнасят не само до предоставянето на необходимите данни от страна на държавите членки, по-специално за целите на определянето на сумите, които следва да се изключат, но и до преценката на надеждността на тези данни и до критериите за евентуално определяне на ставка на фиксирана корекция, когато Комисията прецени, че предоставената информация не е достатъчно надеждна, за да се определи с по-голяма точност сумата, която трябва да се изключи от финансиране.
Доколкото националните органи по принцип познават напълно всички правила и критерии, следващи от релевантната правна уредба и от насоките на Комисията в съответствие с последната, мотивите на решение за налагане на финансова корекция на държава членка по правило могат да бъдат ограничени до посочване на обичайната практика и на фактическите обстоятелства, на които се основава в това решение, в съответствие с цитираната в точка 49 по-горе съдебна практика. Положението обаче не е такова, когато Комисията се отклони от обичайната си практика и приеме нови насоки, по-специално по отношение на изискванията за заверяване на предоставената от държавите членки информация за целите на доказването на надеждността ѝ.
В настоящия случай обаче насоките, на които Комисията заявява, че се е основала в обжалваното решение, са насоки от 19 януари 2010 г. за дейността на сертифициращите органи по укрепване на достоверността относно законосъобразността и редовността на операциите на ниво крайни бенефициенти (наричани по-нататък „Насоките от 19 януари 2010 г.“). Тези насоки (т. 2) всъщност въвеждат засилване на системата за заверка на статистически данни от проверките, на които се основава метода на изчисление чрез екстраполиране на размера на финансова корекция, чието прилагане Комисията отхвърля в обжалваното решение, за да „предостави по-солидна основа за заключението за надеждност на [тези] статистики“. Държавите членки, които са решили да приложат тази система за укрепване на достоверността задължават органите по сертифициране да извършат нова пълна проверка за всяка популация разходи, върху представителна извадка на транзакции, които са били предмет на проверка на място от страна на разплащателна агенция. Тези извадки включват между 110 и 180 транзакции за всяка популация. Проверката за достоверност не се ограничава да проверка на качеството на проверките на място, а обхваща цялостната обработка на преписката, от постъпването на заявлението за подпомагане до изчисляването и извършването на окончателното плащане, включително евентуалното прилагане на санкции.
В този контекст, от една страна, следва да се отбележи, че при първото прилагане във всяка една държава членка на тази система за укрепване на достоверността, която поставя съществени нови изисквания за утвърждаване от страна на орган по сертифициране на процента на грешки в статистически данни от проверките, Комисията трябва да изложи ясно и изчерпателно конкретните причини за евентуално отхвърляне на изчислението на риска от загуби, предложено от националните органи, тъй като същото се основава на статистически данни от проверките, които не са утвърдени съгласно новите насоки.
От друга страна, Насоките от 19 януари 2010 г. не могат да лишат държавите членки от възможността да предложат индивидуална оценка на финансовите последици от всяка една установена нередност (вж. т. 61 по-долу). Всъщност изборът на метода на изчисление чрез екстраполиране, въз основа на данни, които са предмет на укрепване на достоверността съгласно Насоките от 19 януари 2010 г., е факултативен за държавите членки, както впрочем ясно личи от тези насоки.
Поради това, когато това не предполага несъразмерни усилия, Комисията по принцип извършва, в съответствие с член 52 от Регламент № 1306/2013, проверка на индивидуалната оценка на финансовите последици от отделните установени нередности, ако такава е предложена от държава членка, и мотивира надлежно евентуалното си решение да отхвърли този метод на изчисление на размера на финансовата корекция. Съгласно цитираната в точки 42—45 и 47—49 по-горе съдебна практика дори кратко изложение на мотивите за такова отхвърляне по принцип е достатъчно за изпълнението на задължението за мотивиране.
На трето място, независимо от предложения метод на изчисление, необходимостта от достатъчно ясни мотиви важи особено по отношение на държавите членки, които трябва да действат съвместно с Комисията, за да гарантират, от една страна, че извършените разходи в рамките на схемите за подпомагане на земеделските стопани са съобразени с правилата на Съюза, и от друга страна, че в случай на нередности мащабът на риска за фондовете на Съюза може да се определи възможно най-точно. Впрочем това задължение за мотивиране съответства на насоките, определени в документ VI/5330/97, който по същество посочва, че Комисията взема предвид направените от държавите членки подобрения на системите им за контрол и подчертава в това отношение, че „уравняването цели по-скоро превенция и корекция и не е установено като начин за санкциониране, като трябва да е скрепено с подходящи процесуални гаранции, когато корекциите се окажат неизбежни“.
С оглед на тези принципи следва да се преценят трите твърдения на Румъния, посочени в точка 41 по-горе, за липса на мотиви, що се отнася, най-напред, до отхвърлянето от страна на Комисията на направената от националните органи индивидуална оценка на финансовите последици от всяка една нередност, на следващо място, до отказа на Комисията да приложи метода на изчисление чрез екстраполиране, и на последно място, до избора на последната да приложи ставка на фиксирана корекция от 10 % за референтната 2009 г. и 5 % за референтната 2010 г.
По мотивите за отказа да се извърши индивидуална оценка на финансовите последици от различните нередности
В писменото си становище Румъния изтъква липсата на мотиви за отхвърлянето от страна на Комисията на извършената от първата индивидуална оценка на отделните нередности. В отговор на въпрос на Общия съд Румъния потвърждава по време на съдебното заседание, че най-напред е предложила, в хода на административното производство, да извърши индивидуална оценка на рисковете от загуби за бюджета на Съюза, генерирани от всяка една от установените нередности. Едва когато Комисията не вземе предвид предоставените от румънските власти изчисления за целите на оценката на финансовите последици от повечето от нередностите, румънските органи предлагат, в рамките на помирителната процедура, да приложат метода на изчисление чрез екстраполиране въз основа на статистическите данни от проверките. Обратно на твърденията на Комисията по време на съдебното заседание, липсата на отговор на румънските власти на искането за допълнителна информация по точно определени въпроси, по-конкретно по отношение на нередност Ж, свързана с третирането на разликите в площта, по-малки или равни на 3 % (вж. т. 19 по-горе), представено от Комисията в писмото ѝ от 17 януари 2013 г., съдържащо заключенията от двустранната среща от 1 юни 2012 г., не означавала, че Румъния се е отказала от предложената индивидуална оценка.
По време на съдебното заседание Комисията признава теоретичната възможност да се използва индивидуална оценка на финансовите последици от отделните установени нередности, като уточнява, без това да се оспорва от Румъния, че по време на двустранната среща е отхвърлила предложената от румънските власти индивидуална оценка на финансовите последици от всяка една нередност. Предвид факта, че румънските органи не отговорили на някои от нейните въпроси и не поддържали по време на помирителната процедура доводите си относно метода на изчисление въз основа на индивидуална оценка, Комисията приела, че те са се отказали от прилагането на този метод. Поради това доводите относно такава индивидуална оценка, които Румъния изтъква пред Общия съд, били неотносими.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 Комисията основава изключването от финансиране от Съюза на установените неправомерно изразходвани суми и че когато това установяване би изисквало непропорционално усилие, могат да се прилагат екстраполирани или фиксирани корекции. От това следва, че изчисляването на корекцията въз основа на индивидуална оценка на финансовите последици от отделните нередности с оглед на предоставената от съответната държава членка информация е допустимо по принцип, когато тази индивидуална оценка непредполага непропорционално усилие.
На второ място, следва да се провери дали румънските власти са се отказали от индивидуалната оценка, както твърди Комисията.
В това отношение следва да се констатира, на първо място, че липсата на отговор от страна на румънските власти на определени искания на Комисията за предоставяне на допълнителна информация само по себе си не може да се тълкува в смисъл, че същите са се отказали от предложението за изчисляване на процента на корекция въз основа на индивидуална оценка на финансовите последици от отделните нередности.
На второ място, анализът на доказателствата по преписката не показва изричен отказ на Румъния от прилагането на метода за индивидуално изчисляване за всяка нередност.
На трето място, по отношение на въпроса дали румънските власти са се отказали имплицитно от индивидуалната оценка на финансовите последици от отделните нередности, от една страна, трябва да се отбележи, че след като по време на двустранната среща Комисията отхвърля индивидуалната оценка на финансовите последици от отделните нередности, извършена от румънските власти, последните не са представили по-точна индивидуална оценка на финансовите последици от тези нередности нито в отговора си от 18 март 2013 г. на изводите от двустранната среща, в отговор на исканията на Комисията 17 януари 2013 г. за предоставяне на допълнителна информация, нито по-късно в хода на производството.
Освен това в писмото си от 4 октомври 2013 г. (вж. т. 12 по-горе), с което искат да се проведе помирителна процедура, румънските власти не са посочили, под заглавието „Финансови последици“, метод за изчисление по отношение на всяка отделна нередност. Предложеният в тази част от писмото от 4 октомври 2013 г. метод за изчисляване на риска от загуби за фонда се отнася до изчисление по отношение на всички нередности и се основава на метод, включващ екстраполация на процента на грешки съгласно статистически данни от проверките. Румънските власти отбелязват, че рискът вследствие на определени нередности е под прага на същественост и посочват извършените възстановявания. Въз основа на тези данни румънските власти предлагат изрично, като заключение, прилагането на метода на изчисление чрез екстраполиране, който вече се прилага по отношение на референтната 2008 г. и води до ставка на корекция, която не надхвърля 5,5 % за референтната 2009 г., и от 3,99 % за референтната 2010 г.
При тези обстоятелства помирителна процедура е съсредоточена върху метода на изчисление чрез екстраполиране. Така от изготвения на 21 март 2014 г. доклад на помирителния орган (вж. т. 12 и 13 по-горе) личи, че дадените от този орган препоръки имат за предмет само опит за сближаване на различните позиции, защитавани от страните по време на изслушването, относно възможността за прилагане на горепосочения метод на изчисление чрез екстраполиране за референтните 2009 г. и 2010 г.
Трябва обаче да се отбележи, от друга страна, че в първата част от искането си от 4 октомври 2013 г. за провеждане на помирителна процедура (вж. т. 12 по-горе), свързана с индивидуалната проверка на отделните установени нередности, румънските власти повтарят исканията си, свързани по същество с ограничените финансови последици от всяка една от нередностите. Що се отнася по-конкретно до изчисляването на финансовите последици от нередност А, свързана със слабостите на СИЗП-ГИС (вж. т. 18 и 23 по-горе), румънските органи изтъкват нов метод на изчисление чрез сравнение с данните от СИЗП-ГИС за следващата година по отношение на елементите, представени в отговора им от 18 май 2012 г. на поканата за двустранна среща, както и в отговора им от 18 март 2013 г. на заключенията от тази среща.
На четвърто място, в обобщения доклад Комисията посочва за всяка една от нередностите А, Д, Е, Ж и И индивидуална оценка на риска от загуби за фонда, извършена от румънските власти (вж. т. 17—19 по-горе), което показва, че при приемането на обжалваното решение Комисията не е считала, че румънските органи са се отказали от прилагането на такъв метод на изчисление.
С оглед на тези обстоятелства не може да се приеме, че Румъния се е отказала от метода за индивидуално изчисляване на рисковете за фонда при всяка отделна нередност.
При тези условия Комисията е трябвало да изрази позицията си в обжалваното решение или в обобщения доклад към него по отношение на всички данни от индивидуалната оценка, посочени от румънските власти по време на административното производство, и да мотивира отхвърлянето им.
За тази цел е било достатъчно Комисията да посочи накратко основните причини за отказа си да използва метода на индивидуална оценка на рисковете от загуби вследствие на отделните нередности, предложен от румънските власти като алтернатива на метода на изчисление чрез екстраполиране, преди те да съсредоточат доводите си върху последния метод по време на помирителна процедура.
В настоящия случай трябва да се констатира, че за разглежданите две референтни години, 2009 г. и 2010 г., обобщеният доклад не съдържа дори кратки мотиви в този смисъл. Всъщност за определен брой нередности Комисията само е посочила изчисленията на румънските власти, без да мотивира отхвърлянето им.
Най-напред, по отношение на нередност А, свързана с ключовите проверки, Комисията не е мотивирала отхвърлянето на метода, който се изразява в сравнение на данните от година N с тези от година N + 1 (вж. т. 68 по-горе). Според румънските власти сравнението на данните от СИЗП-ГИС за референтната 2009 г. с тези за 2010 г. показва, че площите на земеделските земи са намалели след актуализацията на СИЗП-ГИС само с 2,3 %. Що се отнася до сравнението на данните от референтната 2010 г. с тези от 2011 г., те показват, че намаляването на площта на земеделските земи след актуализацията на СИЗП-ГИС е с 1,88 %, което било под прага на същественост от 2 %.
Действително от включената в обобщения доклад таблица относно подобренията на ортофотографски изображения на СИЗП-ГИС личи, по отношение на данните за референтната 2010 г., с които румънските власти сравняват данните за референтната 2009 г., че голяма част от изображенията все още представляват слабости, като подобрението засяга едва около 33 % от тях. Комисията обаче не е изложила ясно в обобщения доклад или в кореспонденцията си с румънските власти по време на административното производство причините, поради които приема, въпреки леките подобрения на СИЗП-ГИС и кръстосаните административни проверки, че не е възможно да се направи индивидуална оценка по предложения метод на сравнение на финансовите последици от нередност А за референтната 2009 г. Освен това по отношение на референтната 2010 г. Комисията не е посочила доказателства във връзка с качеството на ортофотографски изображения на СИЗП-ГИС, съответстващо на референтната 2011 г., с която румънските власти са сравнили данните от 2010 г.
На следващо място по отношение на референтната 2009 г. обжалваното решение не е мотивирано в достатъчна степен, по-специално доколкото в него не е взета предвид, за целите на изчисляването на сумите, които трябва да се изключат от финансиране от Съюза, предложената от румънските власти индивидуална оценка на нередности Д, Е и Ж, установени само по отношение на тази референтна година (вж. т. 18, 19 и 69 по-горе).
Всъщност, що се отнася до нередност Д, свързана с неправилна обработка на резултатите от дистанционното наблюдение, и до нередност Ж, свързана с третирането на разликите в площта, по-малки или равни на 3 %, Комисията се ограничава в обобщения доклад само до това да посочи резултатите от изчисленията на румънските власти относно съответните им финансови последици, без да излага ясно причините, поради които поставя под въпрос резултатите от тези изчисления. Румънските власти са изчислили финансовите последици от нередност Д на 856159,59 EUR, а тези на нередност Ж на 5478,03 EUR.
За нередност Е, свързана с включване на недопустими земи, Комисията изрично приема, че тази нередност има само ограничени финансови последици, както личи от направената от румънските власти оценка. Последните са преценили, че тези последици не са значителни, тъй като общата допусната площ в резултат на включването на недопустими земи е в размер на 646,41 хектара Комисията обаче не прави от това извод относно изчислението на размера на финансова корекция, като по същество само твърди, че поддържа позицията си относно наличието на нередност Е, която е довела през 2009 г. до неправомерно допускане на свръхдеклариране.
За сметка на това отхвърлянето на оценката на финансовия риск, следващ от нередност И, свързана с приемане на недопустими площи, е надлежно мотивирано. Комисията посочва в обобщения доклад, че румънските власти са представили изчисление на финансовия риск вследствие на тази нередност, който възлиза на 88465,14 EUR. Комисията обаче отбелязва в това отношение, че финансовият риск, следващ от извадката, която е проверена от инспекторите ѝ в рамките на одита, не може да се екстраполира пряко за цялата популация, както са направили румънските власти.
Поради всички тези съображения следва да се констатира, че при обстоятелства като тези по настоящия случай твърдението за недостатъчност на мотивите за отхвърляне на метода на индивидуална оценка на отделните нередности е обосновано по отношение, от една страна, на нередност А за референтните 2009 г. и 2010 г. и от друга страна, на нередности Д, Е и Ж за референтната 2009 г.
По мотивите за отказа да се приложи методът на изчисление чрез екстраполиране въз основа на процента на грешки на статистически данни от проверките
Румъния припомня, че когато е предложила в рамките на помирителна процедура да се приложи методът на изчисление чрез екстраполиране, който вече бил приложен по отношение на нея през референтната 2008 г., Комисията е обявила, както личи от доклада на помирителния орган (точки 4 и 5 от доклада), че този метод е допустим по принцип, но не може да се използва за референтните 2009 г. и 2010 г.
Поради това Румъния упреква Комисията, че не е мотивирала нито по време на административното производство, нито в обжалваното решение отказа си да приложи посочения метод на изчисление в съответствие с по-ранната си практика, както за референтната 2009 г., така и за референтната 2010 г.
По отношение на референтната 2009 г.
Що се отнася до референтната 2009 г., от доклада на помирителния орган личи, че Комисията е отхвърлила изчисляването на риска от загуби за фонда въз основа на метода на екстраполация, предложен от румънските власти, като е изтъкнала по-специално, че този метод не обхваща всички нередности и не отчита неприложените санкции. Освен това Комисията се основава на факта, че органът по сертифициране е посочил горна граница на грешки над 2,7 % за 2009 г.
В официално съобщение от 21 август 2013 г., непосредствено преди искането за помирителна процедура (вж. т. 11 по-горе), Комисията вече обявява, че органът по сертифициране „е изложил в доклада си становище без резерви по отношение на популацията ЕФГЗ, обхваната от ИСАК“, но че „все пак е посочил наличието на възможна фактическа грешка в статистиката за популацията ЕФГЗ, обхваната от ИСАК, с оглед на установените отклонения[, а именно] много вероятен процент на грешки от 0,9 % (под прага на същественост от 2 %), но с горна граница на грешки от 2,7 %“. В обобщения доклад (точка 12.12.2) Комисията възпроизвежда по същество този довод, като съдържанието на текста е същото като това на посочената част от съобщението от 21 август 2013 г.
В жалбата си пред Общия съд Румъния поддържа, че по силата на задължението си за мотивиране Комисията е трябвало, от една страна, да поясни кои нередности не са обхванати от предложеното изчисление чрез екстраполация. От друга страна, Комисията била длъжна да обясни причината, поради която не е извършила алтернативно изчисление въз основа на този метод на изчисление чрез екстраполиране, който тя приема, като отчита нередностите, които не били обхванати от изчислението, извършено от румънските власти. Освен това по време на съдебното заседание Румъния твърди, че изтъкнатото от Комисията изискване за сертифициране било приложимо едва считано от референтната 2010 г.
Ето защо Комисията била нарушила задължението си за мотивиране, като не взела предвид доводите на румънските власти относно изчислението чрез екстраполация на размера на финансовата корекция. Освен това посочената липса на мотиви както в хода на административното производство, така и в обжалваното решение лишила румънската държава от гаранциите, предоставени на държавите членки, за да представят своята гледна точка (решение от 7 юни 2013 г., Португалия/Комисия,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, т.
).
Страните не спорят, че за референтната 2008 г. Комисията е допуснала прилагане на метода на изчисление чрез екстраполиране, предложен от Румъния и за разглежданите в настоящия случай референтни 2009 г. и 2010 г.
Страните обаче не са на едно мнение по въпроса дали в настоящия случай Комисията е изменила спрямо референтната 2008 г. и конкретно за референтната 2009 г. изискванията относно системата за сертифициране на предоставената от националните органи информация. Нито обжалваното решение обаче, нито писмените становища на страните или представените от тях документи съдържат данни за системата за сертификация, прилагана според Комисията през референтната 2009 г., и по-специално за това дали тази система е идентична на прилаганата през референтната 2008 г.
В писменото си становище Комисията само посочва, че за референтната 2009 г. „процентът на грешки не е заверен от органа по сертифициране“, без да дава обяснения. Едва при отговорите на поставените от Общия съд въпроси Комисията твърди, най-напред писмено, а след това устно, че системата за укрепване на достоверността се прилага, считано от референтната 2008 г.
Всъщност в писмения си отговор на въпросите на Общия съд и по време на съдебното заседание Комисията поддържа, че предвидената в Насоките от 19 януари 2010 г. система за сертифициране не е изменена между референтните 2008 г. и 2010 г.. Тя твърди, че за референтната 2008 г. „процентът на грешки е заверен съгласно нейните указания“. Комисията обяснява в това отношение, че помирителната процедура е поискана от румънските власти едва през 2010 г. и че рискът за бюджета на Съюза е изчислен в рамките на тази помирителна процедура. Следователно Румъния е била запозната със съдържанието на Насоките от 19 януари 2010 г., което вече е било обсъдено с държавите членки през 2009 г., и е можела да приложи системата за укрепване на достоверността, считано от референтната 2008 г.
При тези условия Комисията е приела по отношение на референтната 2009 г., че предвидената в Насоките от 19 януари 2010 г. система за укрепване на достоверността е можела да бъде приложена, за да се гарантира надеждността на статистическите данни от проверките за целите на изчисляването чрез екстраполация на финансова корекция, както по отношение на референтната 2008 г. Комисията добавя, че цифровите данни за референтната 2009 г. не са били достъпни преди 15 юли 2010 г., в съответствие с член 76, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в регламенти (ЕО) № 1782/2003 и (ЕО) № 73/2009 на Съвета, както и за прилагане на кръстосаното спазване, предвидено в Регламент (ЕО) № 479/2008 на Съвета (
ОВ L 141, 2004 г., стр. 18
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 56, стр. 210). От това Комисията прави извод, че системата за укрепване на достоверността е можела да се приложи за цифровите данни, които се отнасят до референтната 2009 г.
Освен това Комисията припомня, че системата за укрепване на достоверността е факултативна (вж. т. 53 и 60 по-горе). Комисията обаче посочва, че според нея, ако държавата членка не е избрала да прилага тази система, то тя не може да се позовава на статистическите данни от проверките, установени от разплащателна агенция, на които се основавал методът на изчисление чрез екстраполиране.
По време на съдебното заседание Румъния от своя страна оспорва твърдението, че предвидената в Насоките от 19 януари 2010 г. система за укрепване на достоверността е приложена за референтната 2008 г. Тя настоява, че не е избрала да прилага тази система нито за референтната 2008 г., нито за референтната 2009 г.
Освен това Румъния твърди, че при липса на ясни и предвидими правила само по себе си обстоятелството, че Насоките от 19 януари 2010 г. вече са били обсъдени между държавите членки и Комисията през 2009 г. и че установените от APIA статистически данни от проверките за референтната 2009 г. не са били достъпни преди 15 юли 2010 г., не означава, че системата за укрепване на достоверността вече е била приложима през 2010 г. при заверката на статистическите данни от проверките.
Противно на твърденията на Комисията по време на съдебното заседание, следва да се констатира, че обобщеният доклад за финансовите корекции за референтната 2008 г., представен от тази институция като приложение към писмения ѝ отговор на въпросите на Общия съд, не съдържа данни относно вида на приложеното в Румъния сертифициране по отношение на тази референтна година, прието от Комисията. В този доклад (точка 12.4.5), за разлика от обобщените доклади за референтните 2009 г. и 2010 г. (вж. т. 84 по-горе и т. 107 по-долу), Комисията не посочва какъв е максималният процент на грешки на статистическите данни от проверките, установен от органа по сертифициране. Комисията отбелязва само, че след като е сезиран от Румъния след помирителната процедура, за да провери надеждността на статистическите данни от проверките с оглед да се покаже, че рискът от загуби за фонда е по-малък от предложената от Комисията корекция от 10 %, този орган потвърждава, че „различните проценти на грешки, които следват от тези статистически данни от проверките по отношение на различните схеми за помощи за площ, не са много погрешни“. От това може да се направи единствено извод, че разликата между процента на грешки, установен от разплащателната агенция, и този, който е установен от органа по сертифициране, не надхвърля допустимото отклонение, прието от Комисията.
Освен това не може да се приеме доводът, изтъкнат от Комисията по време на съдебното заседание, че Насоките от 19 януари 2010 г. (вж. т. 53 по-горе) установявали изрично прилагането на предвидената в тях система за укрепване на достоверността, считано от референтната 2008 г. Всъщност в тези насоки Комисията най-напред припомня, че считано от финансовата 2008 г., която съответства на референтната 2007 г., органите по сертифициране са длъжни да проверяват и да заверяват статистическите данни от проверките на разходите по ЕФГЗ, обхванати от ИСАК, и на разходите по ЕЗФРСР, за да предоставят на Комисията гаранции относно достоверността на тези статистики. На практика това означава, че органите по сертифициране отчитат в резултатите от проверките, които съобщават на Комисията, подробната информация на разположение на разплащателни агенции и дават становище относно качеството на проверките на място, като извършват отново поне десет от тези проверки за всяка категория разходи. На следващо място, отново в тези насоки, Комисията подчертава в отговор на критиките от страна на Сметната палата за недостатъчност на проверките, възложени на органите по сертифициране, че насоките съдържат предложение за засилване на системата за сертифициране.
Ето защо с оглед на неточностите в обобщения доклад за референтната 2008 г. (вж. т. 95 по-горе), Общият съд не може да провери дали Румъния е избрала системата за укрепване на достоверността по отношение на тази референтна година.
По отношение на разглежданата в настоящия случай референтна 2009 г. следва да се отбележи, че обобщеният доклад за двете референтни 2009 г. и 2010 г. посочва укрепване на достоверността от страна на румънските власти само по отношение на референтната 2010 г., но не и за референтната 2009 г. Поради това следва да се констатира, че независимо от отговора на въпроса дали установените в Насоките от 19 януари 2010 г. указания вече са били приложими, във всички случаи Румъния не е избрала да прилага системата за укрепване на достоверността, предвидена в тези насоки, по отношение на референтната 2009 г.
В този контекст, що се отнася до референтната 2009 г., обстоятелството, че Комисията посочва в хода на административното производство и в обобщения доклад (вж. т. 84 по-горе) много вероятен процента на грешки от 0,9 % (под прага на същественост от 2 %), с горна граница на грешки от 2,7 %, само по себе си не позволява да се определят изискванията относно сертифицирането, нито евентуалните указания, които ги уточняват, в контекста на текущо изменение на практиката на Комисията посредством указанията в Насоките от 19 януари 2010 г.(вж. т.53 по-горе), на които изисквания Комисията се е основала в обжалваното решение, за да подложи под съмнение достоверността на данните, предоставени от румънските власти. Освен това отражението на максималния процент на грешки от 2,7 % върху достоверността на статистическите данни от проверките не личи ясно от обжалваното решение, доколкото в доклада си органът по сертифициране е дал „становище без резерви по отношение на популацията ЕФГЗ, обхваната от ИСАК“, и е приел, че „най-вероятният процент на грешки е 0,9 %“.
В своя доклад помирителният орган обаче вече е изразил неразбиране относно причините, поради които равнището на корекция за референтната 2009 г. не може да се определи по-точно, чрез прилагане на метод на изчисление, сходен на приетия от Комисията за референтната 2008 г. (вж. т. 13 по-горе).
Ето защо трябва да се констатира, че понастоящем мотивите на обжалваното решение не позволяват да се разбере коя система за сертифициране трябва да се наложи от съответните държави членки на органите по сертифициране за референтната 2009 г., според Комисията, за да се приеме, че процентът на грешки в статистически данни от проверките, установен от разплащателните им агенции, е достатъчно надежден и може да послужи за валидна основа на изчислението на финансовата корекция.
Следва да се добави, че приложените от Комисията критерии относно системата за сертифициране с цел гарантиране на достоверността на статистически данни от проверките за референтната 2009 г. изглеждат още по-неразбираеми, доколкото новата система за сертифициране, предвидена в Насоките от 19 януари 2010 г., предполага, както подчертава Комисията в тези насоки, значително разширяване на ролята и на задачите на органите по сертифициране. Всъщност значимостта на измененията, изисквани от тази нова система, предполага още по-голяма необходимост от ясно и изчерпателно изложение на мотивите на Комисията за отказа ѝ да приложи метода на изчисление чрез екстраполиране, предложен от румънските власти за референтната 2009 г.(вж. т. 48 по-горе).
При тези условия мотивите на обжалваното решение, така както следват от обобщения доклад и от кореспонденцията между Комисията и румънските власти по време на административното производство и както са установени от доказателствата по преписката, не позволяват да се разбере дали Комисията е засилила изискванията в областта на сертифицирането още от референтната 2009 г. в сравнение с по-ранната си практика и по-специално, дали се е отклонила от практиката, която е следвала по отношение на референтната 2008 г.
Поради това тези мотиви не позволяват на Румъния да се запознае с основанията за отказа на Комисията да приложи предложения метод на изчисление чрез екстраполиране и да прецени дали този отказ страда от порок, който позволява да се оспори законосъобразността му пред съда на Съюза, нито дават възможност на Общият съд да упражни своя контрол в съответствие с цитираната в точки 42 и 43 по-горе съдебна практика.
От това следва, че твърдението за недостатъчност на мотивите трябва да се приеме, доколкото Комисията е отхвърлила в обжалваното решение прилагането на метода на изчисление чрез екстраполиране, предложен за референтната 2009 г.
По референтната 2010 г.
По отношение на референтната 2010 г. официалното съобщение от 21 август 2013 г. и обобщеният доклад изрично показват, че Комисията се е основала на системата за укрепване на достоверността. Всъщност, тези документи показват, че румънските власти са посочили гаранции за укрепване на достоверността, предоставени от органа по сертифициране.
При тези условия следва да се констатира, че Комисията е мотивирала надлежно отказа си да приложи системата за изчисление чрез екстраполация, предложена от румънските власти, като е посочила следните две причини в обобщения доклад. От една страна, Комисията отбелязва, че органът по сертифициране е посочил вероятното наличие на процент на грешки от 1,9975 %, но с горна граница от 4,24 %. От друга страна, тя изтъква факта, че в одитния си доклад за заверката от страна на румънския орган по сертифициране на статистическите данни от проверките за ЕФГЗ, обхванати от ИСАК (процедура по укрепване на достоверността), по отношение на финансовата 2011 г., която съответства на референтната 2010 г., Сметната палата е приела, че извършеният от този орган контрол не е надежден, тъй като не е съобразен с указанията на Комисията и не е установил някои нередности.
Поради това трябва да се отхвърли твърдението за недостатъчност на мотивите на обжалваното решение по отношение на отказа да се приложи методът на изчисление чрез екстраполиране за референтната 2010 г.
По мотивите за налагане на фиксирана ставка от 10 % за референтната 2009 г. и фиксирана ставка от 5 % за референтната 2010 г.
Независимо от въпроса за обосноваността на използването на фиксирана корекция за разглежданите две референтни години следва да се провери дали изборът на фиксирана ставка от 10 % за референтната 2009 г. и от 5 % за референтната 2010 г. е достатъчно мотивиран.
По мотивите за избор на фиксирана ставка от 10 % за референтната 2009 г.
На първо място, мотивите за избор на ставка на фиксирана корекция от 10 %, за референтната 2009 г. не личат ясно от обобщения доклад, в който е посочено само, че поради слабости при функционирането на СИЗП-ГИС и на кръстосаните административни проверки, които представляват неизпълнение на ключова проверка и показват неефикасността на системата за контрол, като водят до риск от загуби в големи размири за фонда, налагането на ставка на корекция 10 % е обосновано по отношение на ЕФГЗ и ЕЗФРСР.
В това отношение следва да се припомни, че документ VI/5330/97 предвижда прилагане на ставка от 10 %, когато една или няколко ключови проверки са извършени толкова лошо или толкова рядко, че не са ефикасни за определянето на допустимостта на заявление за подпомагане. За сметка на това този документ предвижда прилагане на ставка от 5 %, когато са извършени всички ключови проверки, но не са спазени изискванията на правната уредба за техния брой, честота или задълбоченост.
Нито в обобщения доклад, нито в кореспонденцията и с румънските власти Комисията не е изложила причините, поради които счита, че неправилно функциониране на СИЗП-ГИС (нередности А и Б) и слабостите на кръстосаните административни проверки (нередности В, Г и Д) могат да се приравнят на неефикасността на една или няколко ключови проверки. Необходимостта от изчерпателни мотиви в това отношение е още по-отчетлива, доколкото след установяването на румънската СИЗП-ГИС след присъединяването на Румъния започва изпълнението на план за действие (вж. т. 7 по-горе).
На второ място, доводите на Комисията относно мотивите за прилагане на ставка от 10 % са непоследователни. Всъщност в писмената си защита Комисията поддържа, че всяка една от нередностите А—Д може сама по себе си да обоснове такава ставка, тъй като става въпрос за неизпълнение на ключова проверка.
В дупликата си обаче Комисията мотивира прилагането на ставка от 10 % с „наслагване на пропуски при функционирането на СИЗП-ГИС и слабости при кръстосаните административни проверки“, тоест с наслагване на нередностите А—Д. Като подчертава значението на СИЗП-ГИС, Комисията всъщност уточнява, че неправилното функциониране на СИЗП-ГИС не представлява единственото основание за налагане на ставка от 10 %. Тя припомня в това отношение, че съгласно съдебната практика „идентификацията на селскостопанските парцели е ключов елемент за правилното прилагане на свързаните с площите схеми“, че „липсата на надеждна система за идентификацията на селскостопанските парцели сама по себе си представлява повишен риск от вреди за бюджета на Съюза“ и че „сама по себе си липсата на завършена СИЗП-ГИС обосновава прилагането на фиксирана корекция от 5 %“ (решение от 16 юни 2015, Португалия/Комисия,
T‑3/11
, непубликувано,
EU:T:2015:388
, т.
). Комисията уточнява, че сама по себе си нередност А не обосновава прилагането на фиксирана ставка от 10 %. Поради това, за да приложи ставка от 10 %, Комисията се основала на кумулирането на нередности А—Д, което водело до неефикасност на системата за контрол, обосноваваща налагане на такава ставка, в съответствие с документ VI/5330/97 (вж. т. 111 по-горе).
Така представеното в дупликата и потвърдено от Комисията по време на съдебното заседание в отговор на въпрос на Общия съд обяснение обаче не следва ясно от обобщения доклад и противоречи на доводите на Комисията в писмената ѝ защита (вж. т. 113 по-горе).
Поради всички тези съображения следва да се констатира, че обжалваното решение не е достатъчно мотивирано относно определянето на ставка на корекция от 10 % за референтната 2009 г.
По мотивите за избор на фиксирана ставка от 5 % за референтната 2010 г.
В обобщения доклад Комисията мотивира прилагането на фиксирана ставка от 5 % за референтната 2010 г. със „слабости при функционирането на СИЗП-ГИС и на кръстосаните административни проверки, които слабости представляват неизпълнение на ключова проверка и разкриват неефикасността на системата за контрол, което води до повишен риск от загуби за бюджета на фонда“. Комисията уточнява, че „с оглед на извършените от румънските власти подобрения през 2010 г., които се изразяват по-специално в актуализация на изображенията и подобряване на кръстосаните административни проверки (нова компютърна програма за избягване на двойни или неправилни плащания), корекция от 5 % е обоснована“.
В рамките на анализа на отделните установени нередности обаче обобщеният доклад посочва по отношение на референтната 2010 г. само нередности А и Б, свързани със слабостите на СИЗП-ГИС, а не нередности В, Г и Д, свързани с кръстосаните административни проверки. Същото важи и за писмената защита.
По време на съдебното заседание Комисията уточнява в отговор на въпрос на Общия съд, че се е основала на нередности А и Б, свързани съответно с неточности на СИЗП-ГИС, и на представената на земеделските стопани информация, за да наложи ставка от 5 %. Тя добавя, че сама по себе си нередност А обосновава налагането на ставка от 5 %.
Несъответствието в обобщения доклад, който макар да посочва само слабостите на СИЗП-ГИС (нередности А и Б) като нередности, установени референтната 2010 г. (вж. т. 118 по-горе), изтъква и пропуски при кръстосаните административни проверки (нередности В, Г и Д), за да обоснове налагането на ставка от 5 % (вж. т. 117 по-горе), води до сериозни съмнения по въпроса дали изборът на тази ставка е мотивиран от кумулирането на двата вида посочени по-горе нередности, или се основава само на слабостите на СИЗП-ГИС.
Освен това с оглед на неточностите и неяснотите в обобщения доклад той не позволява да се разбере дали Комисията е счела, че сама по себе си нередност А, свързана с неточност на СИЗП-ГИС, е достатъчна за обосноваването на избора на ставка от 5 %, както твърди тази институция по време на съдебното заседание (вж. т. 119 по-горе).
Ето защо следва да се констатира, че обжалваното решение не е мотивирано в достатъчна степен в частта, която определя ставка на корекция 5 % за референтната 2010 г.
Заключение по анализа на второто основание
От всички гореизложени съображения следва, че второто основание трябва да се приеме по същество по отношение на референтните 2009 г. и 2010 г., доколкото в обжалваното решение се отхвърля индивидуалната оценка на финансовите последици от нередностите, предложена от румънските власти (вж. т.80 по-горе).
Във всички случаи това основание трябва да се приеме по същество и по отношение на цялата референтна 2009 г., що се отнася до отказа на Комисията да приложи метода на изчисление чрез екстраполиране (вж. т. 105 по-горе).
Второто основание трябва да се приеме и по отношение на избора на фиксирана ставка от 10 % за референтната 2009 г. (вж. т. 116 по-горе) и от 5 % за референтната 2010 г. (вж. т. 122 по-горе).
Ето защо обжалваното решение трябва да се отхвърли изцяло по отношение на референтната 2009 г. в частта, която се отнася до Румъния, поради недостатъчност на мотивите, без да е необходимо да се разглежда първото и третото основание във връзка с тази референтна година.
Обжалваното решение трябва да се отмени поради недостатъчност на мотивите и по отношение на референтната 2010 г., доколкото налага ставка на фиксирана корекция, без да мотивира надлежно отхвърлянето на метода на изчисление, основан на индивидуална оценка на установените нередности, предложен от румънските власти (вж. т. 123 по-горе).
Съгласно член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, който потвърждава по същество насоките, дадени в документ VI/5330/97, Комисията има право да приложи фиксирана корекция само „когато поради естеството на случая или поради това, че държавата членка не е предоставила необходимата информация на Комисията, би се изисквало непропорционално усилие, за да се установи по-точно финансовата вреда, причинена на Съюза“.
Поради това в настоящия случай, предвид факта, че Румъния е имала право да предложи индивидуална оценка на финансовите последици от установените нередности, Комисията не е имала основание да приложи фиксирана корекция, без да мотивира и обоснове надлежно отхвърлянето на предложената оценка, ако това не предполага несъразмерни усилия, което Комисията не твърди (вж. т. 55 и 56 по-горе).
Ето защо обжалваното решение трябва да се отмени изцяло по отношение на Румъния поради недостатъчност на мотивите за прилагане на ставки на фиксирана корекция за референтните 2009 г. и 2010 г., без да е необходимо да се разглеждат другите основания.
По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
Тъй като Комисията е загубила делото като цяло по предявените искания и изложените основания, а Румъния е направила искане за съдебните разноски, Комисията следва да бъде осъдена да понесе всички направени съдебни разноски.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (седми състав)
реши:

1)
Отменя Решение за изпълнение (ЕС) 2015/103 на Комисията от 16 януари 2015 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), в частта, която се отнася до Румъния.

2)
Европейската комисия понася направените от нея съдебни разноски, както и тези, направени от Румъния.

Van der Woude
Кънчева
Ulloa Rubio
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 16 февруари 2017 година.
Подписи
Съдържание

Обстоятелства по спора

Производството и исканията на страните

От правна страна

Предварителни бележки

По мотивите за отказа да се извърши индивидуална оценка на финансовите последици от различните нередности

По мотивите за отказа да се приложи методът на изчисление чрез екстраполиране въз основа на процента на грешки на статистически данни от проверките

По отношение на референтната 2009 г.

По референтната 2010 г.

По мотивите за налагане на фиксирана ставка от 10 % за референтната 2009 г. и фиксирана ставка от 5 % за референтната 2010 г.

По мотивите за избор на фиксирана ставка от 10 % за референтната 2009 г.

По мотивите за избор на фиксирана ставка от 5 % за референтната 2010 г.

Заключение по анализа на второто основание

По съдебните разноски
(
)	Език на производството: румънски.