CELEX: 62021TJ0095
Κρατικές ενισχύσεις
Ελεύθερη ζώνη Μαδέρας
Καθεστώς ενισχύσεων που έθεσε σε εφαρμογή η Πορτογαλία
Απόφαση με την οποία διαπιστώνεται ότι το καθεστώς δεν συμβιβάζεται με τις αποφάσεις C(2007) 3037 final και C(2013) 4043 final, κηρύσσεται ασύμβατο με την εσωτερική αγορά και διατάσσεται η ανάκτηση των ενισχύσεων που καταβλήθηκαν κατ’ εφαρμογήν του
Έννοια της κρατικής ενίσχυσης
Υφιστάμενη ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημεία i και ii, του κανονισμού (ΕΕ) 2015/1589
Ανάκτηση
Δικαιολογημένη εμπιστοσύνη
Ασφάλεια δικαίου
Αρχή της χρηστής διοικήσεως
Απόλυτη αδυναμία εκτέλεσης
Παραγραφή
Άρθρο 17 του κανονισμού 2015/1589

Με την προσφυγή της δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, η Πορτογαλική Δημοκρατία ζητεί την ακύρωση του άρθρου 1 και των άρθρων 4 έως 6 της απόφασης C(2020)8550 final της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της 4ης Δεκεμβρίου 2020, σχετικά με το καθεστώς ενισχύσεων SA.21259 (2018/C) (πρώην 2018/NN) που εφάρμοσε η Πορτογαλία για τη Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
I.

Ιστορικό της διαφοράς
Το καθεστώς της ZFM συνίσταται σε διάφορες φορολογικές ελαφρύνσεις οι οποίες χορηγήθηκαν στο πλαίσιο του Centro Internacional de Negócios da Madeira (Διεθνούς Επιχειρηματικού Κέντρου Μαδέρας, Πορτογαλία), του Registo Internacional de Navios da Madeira (Διεθνούς Νηολογίου Μαδέρας) και της Zona Franca Industrial (Βιομηχανικής Ζώνης Ελεύθερων Συναλλαγών, στο εξής: ZFI).
Το εν λόγω καθεστώς εγκρίθηκε για πρώτη φορά το 1987 (στο εξής: καθεστώς I/Regime I) με την απόφαση της Επιτροπής της 27ης Μαΐου 1987 στην υπόθεση N 204/86 [SG(87) D/6736] ως συμβατή ενίσχυση περιφερειακού χαρακτήρα. H παράτασή του εγκρίθηκε, εν συνεχεία, με την απόφαση της Επιτροπής της 27ης Ιανουαρίου 1992 στην υπόθεση E 13/91 [SG(92) D/1118], καθώς και με την απόφαση της Επιτροπής της 3ης Φεβρουαρίου 1995 στην υπόθεση E 19/94 [SG(95) D/1287].
Το διάδοχο καθεστώς (στο εξής: καθεστώς II/Regime II) εγκρίθηκε με την απόφαση της Επιτροπής της 11ης Δεκεμβρίου 2002 στην απόφαση N 222A/01.
Βάσει των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα 2007-2013 (
ΕΕ 2006, C 54, σ. 13
, στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές του 2007), το τρίτο καθεστώς (στο εξής: καθεστώς III/Regime III) εγκρίθηκε με την απόφαση της Επιτροπής της 27ης Ιουνίου 2007 στην υπόθεση N421/2006 (στο εξής: απόφαση του 2007), για το διάστημα από την 1η Ιανουαρίου 2007 έως την 31η Δεκεμβρίου 2013. Η Επιτροπή ενέκρινε το εν λόγω καθεστώς ως συμβατή ενίσχυση λειτουργίας με σκοπό την προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης και της διαφοροποίησης της οικονομικής διάρθρωσης της Μαδέρας (Πορτογαλία), ως εξόχως απόκεντρης περιοχής κατά την έννοια του άρθρου 299, παράγραφος 2, ΣΕΚ (νυν άρθρου 349 ΣΛΕΕ).
Το καθεστώς III συνίσταται σε μείωση του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων (στο εξής: φόρος εισοδήματος νομικών προσώπων) επί των κερδών που προκύπτουν από δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα (3 % από το 2007 έως το 2009, 4 % από το 2010 έως το 2012 και 5 % από το 2013 έως το 2020), απαλλαγή από τον δημοτικό και τοπικό φόρο, καθώς και απαλλαγή από τον φόρο μεταβίβασης ακινήτων για τη σύσταση επιχείρησης στη ZFM, έως τα μέγιστα ποσά ενίσχυσης βάσει των ανώτατων ορίων φορολογητέας βάσης επί της ετήσιας φορολογητέας βάσης των δικαιούχων. Τα ανώτατα όρια καθορίζονται με βάση τον αριθμό των θέσεων εργασίας που διατηρεί ο δικαιούχος σε κάθε οικονομικό έτος. Υπό ορισμένες προϋποθέσεις, οι εταιρίες που είναι καταχωρισμένες στη ZFI της ZFM μπορούν να επωφεληθούν περαιτέρω μείωσης κατά 50 % του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων.
Η πρόσβαση στο καθεστώς III περιορίστηκε στις δραστηριότητες οι οποίες απαριθμούνταν σε κατάλογο που περιλήφθηκε στην απόφαση του 2007. Επιπλέον, όλες οι δραστηριότητες που αφορούν ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς και ασφαλιστικές εταιρίες, όπως και δραστηριότητες συναφείς με χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς και ασφαλιστικές εταιρίες, καθώς και όλες οι δραστηριότητες τύπου «ενδοομιλικών υπηρεσιών» (κέντρα συντονισμού, διαχείρισης διαθεσίμων ή διανομής), ως «υπηρεσίες που παρέχονται κυρίως προς επιχειρήσεις», εξαιρέθηκαν από το πεδίο εφαρμογής του καθεστώτος III.
Μια τροποποίηση του καθεστώτος III εγκρίθηκε με την απόφαση της Επιτροπής της 2ας Ιουλίου 2013 στην υπόθεση SA.34160 (2011/N) (στο εξής: απόφαση του 2013), για το διάστημα από την 1η Ιανουαρίου έως την 31η Δεκεμβρίου 2013. Η εν λόγω απόφαση διατηρεί τις ίδιες προϋποθέσεις με τις προβλεπόμενες από το καθεστώς III, με την επιφύλαξη αύξησης κατά 36,7 % των ανώτατων ορίων της φορολογητέας βάσης επί της οποίας εφαρμόζεται η μείωση του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων.
Εν συνεχεία, με την απόφαση της Επιτροπής της 26ης Νοεμβρίου 2013 στην υπόθεση SA.37668 (2013/N) εγκρίθηκε η παράταση του τροποποιηθέντος καθεστώτος ΙΙΙ έως τις 30 Ιουνίου 2014. Η παράταση του εν λόγω καθεστώτος έτος το τέλος του έτους 2014 εγκρίθηκε με την απόφαση της Επιτροπής της 8ης Μαΐου 2014 στην υπόθεση SA.38586 (2014/N).
Στις 12 Μαρτίου 2015, δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και του άρθρου 17, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 108 ΣΛΕΕ (
ΕΕ 1999, L 83, σ. 1
), η Επιτροπή κίνησε διαδικασία παρακολούθησης του καθεστώτος III για τα έτη 2012 και 2013.
Με έγγραφο της 6ης Ιουλίου 2018, η Επιτροπή ενημέρωσε την Πορτογαλική Δημοκρατία σχετικά με την απόφασή της να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ σχετικά με το καθεστώς III (
ΕΕ 2019, C 101, σ. 7
, στο εξής: απόφαση κίνησης της επίσημης διαδικασίας έρευνας).
Η ως άνω διαδικασία κινήθηκε λόγω των αμφιβολιών που η Επιτροπή διατηρούσε όσον αφορά, αφενός, την εφαρμογή των φορολογικών απαλλαγών επί των εισοδημάτων που προκύπτουν από δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στην Αυτόνομη Περιφέρεια Μαδέρας (στο εξής: ΑΠΜ) και, αφετέρου, τη σχέση μεταξύ του ύψους της ενίσχυσης και της δημιουργίας ή της διατήρησης πραγματικών θέσεων εργασίας στη Μαδέρα.
Μετά το πέρας της ως άνω διαδικασίας, η Επιτροπή εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση, το διατακτικό της οποίας έχει ως εξής:
«Άρθρο 1
Στο μέτρο που εφαρμόστηκε από την Πορτογαλία κατά παράβαση της απόφασης της Επιτροπής [του 2007] και της απόφασης της Επιτροπής [του 2013], το καθεστώς ενίσχυσης “Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III” τέθηκε σε εφαρμογή παρανόμως, κατά παράβαση του άρθρου 108 παράγραφος 3 της [ΣΛΕΕ], και είναι ασυμβίβαστο με την εσωτερική αγορά.
Άρθρο 2
Οι μεμονωμένες ενισχύσεις που χορηγήθηκαν δυνάμει του καθεστώτος που αναφέρεται στο άρθρο 1 δεν συνιστούν κρατική ενίσχυση εφόσον, κατά τον χρόνο χορήγησής τους, πληρούσαν τις προϋποθέσεις που καθορίζει κανονισμός που θεσπίστηκε σύμφωνα με το άρθρο 2 του κανονισμού […] 2015/1588, ο οποίος ισχύει κατά τον χρόνο χορήγησης της ενίσχυσης.
Άρθρο 3
Οι μεμονωμένες ενισχύσεις που χορηγήθηκαν δυνάμει του καθεστώτος που αναφέρεται στο άρθρο 1 οι οποίες, κατά τον χρόνο χορήγησής τους, πληρούσαν τις προϋποθέσεις που καθορίζονται στις αποφάσεις που αναφέρονται στο άρθρο 1 ή καθορίζονται με κανονισμό που θεσπίστηκε σύμφωνα με το άρθρο 1 του κανονισμού […] 2015/1588 είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά έως το ανώτατο όριο των εντάσεων ενίσχυσης που ισχύουν για το συγκεκριμένο είδος ενισχύσεων.
Άρθρο 4
1.   Η Πορτογαλία ανακτά από τους δικαιούχους τις ασυμβίβαστες ενισχύσεις που χορηγήθηκαν βάσει του καθεστώτος που αναφέρεται στο άρθρο 1.
[…]
4.   Η Πορτογαλία καταργεί το ασυμβίβαστο καθεστώς ενίσχυσης στο μέτρο που αναφέρεται στο άρθρο 1 και ακυρώνει κάθε εκκρεμή πληρωμή της ενίσχυσης από την ημερομηνία κοινοποίησης της παρούσας απόφασης.
Άρθρο 5
1.   Η ανάκτηση των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν βάσει του καθεστώτος που αναφέρεται στο άρθρο 1 είναι άμεση και πραγματική.
2.   Η Πορτογαλία διασφαλίζει την εκτέλεση της παρούσας απόφασης εντός οκτώ μηνών από την ημερομηνία κοινοποίησής της.
[…]»
II.

Αιτήματα των διαδίκων
Η Πορτογαλική Δημοκρατία ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
–
να ακυρώσει το άρθρο 1 καθώς και τα άρθρα 4 έως 6 της προσβαλλομένης απόφασης·
–
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
–
να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη·
–
να καταδικάσει την Πορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
III.

Σκεπτικό
Προς στήριξη της προσφυγής της, η Πορτογαλική Δημοκρατία προβάλλει επτά λόγους ακυρώσεως.
Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ενέχει παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, καθόσον το καθεστώς III δεν είναι επιλεκτικό.
Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ενέχει παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, καθόσον η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι το καθεστώς III επηρέαζε τον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.
Με τον τρίτο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος προβάλλεται επικουρικώς, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ενέχει παράβαση του άρθρου 108 ΣΛΕΕ και των άρθρων 21 έως 23 του κανονισμού (ΕΕ) 2015/1589 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2015, περί λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή του άρθρου 108 [ΣΛΕΕ] (
ΕΕ 2015, L 248, σ. 9
), στο μέτρο που το καθεστώς III πρέπει να χαρακτηριστεί «υφιστάμενη ενίσχυση».
Με τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος προβάλλεται επίσης επικουρικώς, η Πορτογαλική Δημοκρατία προβάλλει πλάνη περί το δίκαιο, στο μέτρο που το καθεστώς III εφαρμόστηκε σύμφωνα με τις αποφάσεις του 2007 και του 2013 και τα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ.
Με τον πέμπτο λόγο ακυρώσεως, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη περί τα πράγματα ή παρέβη την υποχρέωση αιτιολόγησης που υπέχει στο μέτρο που οι απαιτήσεις του φορολογικού συστήματος και η επιτήρησή του από τις εθνικές αρχές είναι κατάλληλες για τον έλεγχο του καθεστώτος III.
Με τον έκτο λόγο ακυρώσεως, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη περί τα πράγματα ή παρέβη την υποχρέωση αιτιολόγησης που υπέχει στο μέτρο που διενήργησε ελέγχους σχετικά με την προϋπόθεση που αφορά τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας.
Τέλος, με τον έβδομο λόγο ακυρώσεως, η Πορτογαλική Δημοκρατία προβάλλει παραβίαση γενικών αρχών του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ειδικότερα εκείνων που αφορούν τα δικαιώματα άμυνας, την ασφάλεια δικαίου, τη χρηστή διοίκηση, την προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και την αναλογικότητα, καθώς και παράβαση της υποχρέωσης αιτιολόγησης που υπέχει η Επιτροπή, αδυναμία της ιδίας να συμμορφωθεί προς την υποχρέωση ανάκτησης που περιέχεται στην προσβαλλόμενη απόφαση και παράβαση του άρθρου 17 του κανονισμού 2015/1589.
Α.

Επί της διάρθρωσης και των λόγων της προσφυγής
Υπό το πρίσμα των λόγων ακυρώσεως που προέβαλε η Πορτογαλική Δημοκρατία και οι οποίοι υπομνήσθηκαν στις σκέψεις 16 έως 23 ανωτέρω, καθώς και τις παρατηρήσεις που υπέβαλε επί της εκθέσεως ακροατηρίου και οι οποίες καταχωρίστηκαν στα πρακτικά της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως, πρέπει να θεωρηθεί ότι η υπό κρίση προσφυγή περιλαμβάνει, κατ’ ουσίαν, ένδεκα λόγους ακυρώσεως.
Ο πρώτος και ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως αφορούν παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, καθόσον το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, χαρακτηρίστηκε ως «κρατική ενίσχυση» κατά την έννοια της εν λόγω διάταξης.
Ο τρίτος λόγος ακυρώσεως αφορά παράβαση του άρθρου 108 ΣΛΕΕ και των άρθρων 21 έως 23 του κανονισμού 2015/1589, καθόσον το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, χαρακτηρίστηκε ως «νέα ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του εν λόγω κανονισμού και όχι ως «υφιστάμενη ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημείο i, του ίδιου κανονισμού.
Ο τέταρτος, ο πέμπτος και ο έκτος λόγος ακυρώσεως αφορούν περιπτώσεις πλάνης περί το δίκαιο και πλάνης περί τα πράγματα καθώς και πλημμελή αιτιολογία, στο μέτρο που το καθεστώς III τέθηκε σε εφαρμογή από την Πορτογαλική Δημοκρατία σύμφωνα με τις αποφάσεις του 2007 και του 2013, καθώς και με τα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ.
Ο έβδομος λόγος ακυρώσεως αφορά προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας, παραβίαση των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της χρηστής διοικήσεως, καθώς και πλημμελή αιτιολογία, καθόσον η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη το έγγραφο που της είχε απευθύνει η Πορτογαλική Δημοκρατία στις 6 Απριλίου 2018.
Ο όγδοος λόγος ακυρώσεως αφορά παραβίαση των αρχών της ασφάλειας δικαίου, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της χρηστής διοικήσεως, καθόσον με την προσβαλλόμενη απόφαση η Πορτογαλική Δημοκρατία διατάσσεται να ανακτήσει τις ενισχύσεις που κηρύχθηκαν παράνομες και μη συμβατές.
Ο ένατος λόγος ακυρώσεως αφορά αδυναμία της Πορτογαλικής Δημοκρατίας να ανακτήσει τις ενισχύσεις που κηρύχθηκαν παράνομες και μη συμβατές.
Ο δέκατος λόγος ακυρώσεως αφορά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, λόγω της εφαρμογής, από την Επιτροπή, περιοριστικής προσέγγισης όσον αφορά τις προϋποθέσεις «δημιουργίας-διατήρησης θέσεων εργασίας στην περιοχή» και «πραγματικής και ουσιαστικής άσκησης δραστηριότητας στην [ΑΠΜ]».
Ο ενδέκατος λόγος ακυρώσεως αφορά παράβαση του άρθρου 17 του κανονισμού 2015/1589 λόγω παραγραφής ορισμένων ενισχύσεων που καταβλήθηκαν κατ’ εφαρμογήν του καθεστώτος III.
Β.

Επί του πρώτου και του δεύτερου λόγου ακυρώσεως, που αφορούν παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, καθόσον το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, χαρακτηρίστηκε «κρατική ενίσχυση»
Με τον πρώτο και τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, οι οποίοι πρέπει να εξεταστούν από κοινού, η Πορτογαλική Δημοκρατία προσάπτει στην Επιτροπή ότι παρέβη το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, καθόσον χαρακτήρισε ως «κρατική ενίσχυση», κατά την έννοια της συγκεκριμένης διάταξης, το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή. Συναφώς, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι το εν λόγω καθεστώς δεν πληροί τρεις από τις προϋποθέσεις που απαιτούνται για τον συγκεκριμένο χαρακτηρισμό.
Αφενός, και αντίθετα προς τη διαπίστωση που περιέχεται στις αιτιολογικές σκέψεις 135 και 136 της προσβαλλόμενης απόφασης, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, το καθεστώς III δεν έχει επιλεκτικό χαρακτήρα, καθόσον συνιστά μέτρο γενικής ισχύος το οποίο εντάσσεται στη γενική οικονομία του πορτογαλικού φορολογικού συστήματος και αποσκοπεί στη ρύθμιση περιπτώσεων που αντικειμενικά χρήζουν ιδιαίτερης μεταχείρισης.
Συναφώς, κατ’ αρχάς, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει, παραπέμποντας στην απόφαση της 9ης Δεκεμβρίου 1997, Tiercé Ladbroke κατά Επιτροπής (
C‑353/95 P
,
EU:C:1997:596
), ότι η φύση και η οικονομία του συστήματος μπορεί να δικαιολογούν διαφορετική μεταχείριση σε σχέση με τη νομοθεσία γενικής εφαρμογής, εάν ληφθούν υπόψη όχι μόνον τυπικά στοιχεία, όπως ο βαθμός αυτονομίας της σχετικής εδαφικής οντότητας, αλλά και η ύπαρξη διαφορετικής ουσιαστικής κατάστασης η οποία δικαιολογεί παρέκκλιση από τους γενικούς κανόνες.
Η ιδιαιτερότητα του εδάφους της ΑΠΜ, η οποία αναγνωρίζεται τόσο από το πορτογαλικό νομικό και συνταγματικό πλαίσιο όσο και από την Επιτροπή στην αιτιολογική σκέψη 193 της προσβαλλόμενης απόφασης, δικαιολογεί, όμως, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, φορολογική μεταχείριση διαφορετική από εκείνη των λοιπών πορτογαλικών εδαφών, προκειμένου να αντιμετωπιστούν και να μετριαστούν τα μόνιμα διαρθρωτικά προβλήματα των επιχειρήσεων που ασκούν την οικονομική δραστηριότητά τους στη συγκεκριμένη περιοχή.
Εν συνεχεία, η Πορτογαλική Δημοκρατία θεωρεί ότι το γεγονός ότι το μέτρο περιορίζεται γεωγραφικά στη ZFM δεν συνεπάγεται ότι έχει επιλεκτικό χαρακτήρα. Άλλως, η ΑΠΜ και η ZFM θα περιέρχονταν σε μειονεκτική θέση, από φορολογικής απόψεως, σε σχέση με άλλες περιφέρειες της Ένωσης, γεγονός το οποίο θα αντέβαινε στον γενικό στόχο των Συνθηκών και των πολιτικών της Ένωσης, οι οποίες τείνουν να ευνοούν τις εξόχως απόκεντρες περιοχές. Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο θα πρέπει να αποφύγει την εφαρμογή ενός κριτηρίου που δεν θα καθιστά δυνατή την επίτευξη του συγκεκριμένου στόχου.
Τέλος, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, σύμφωνα με τις αποφάσεις της 11ης Σεπτεμβρίου 2008, UGT-Rioja κ.λπ. (
C‑428/06 έως C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, σκέψη
), και της 18ης Δεκεμβρίου 2008, Government of Gibraltar και Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής (
T‑211/04 και T‑215/04
,
EU:T:2008:595
, σκέψη
), το πλαίσιο αναφοράς για την εκτίμηση του επιλεκτικού χαρακτήρα του καθεστώτος III πρέπει να είναι το έδαφος της ΑΠΜ και όχι το σύνολο του πορτογαλικού εδάφους.
Τούτο προκύπτει από το γεγονός ότι η ΑΠΜ διαθέτει, σε συνταγματικό επίπεδο, επαρκή θεσμική, διαδικαστική και οικονομική αυτονομία έναντι των πορτογαλικών κεντρικών αρχών. Η εν λόγω αυτονομία, η οποία της επιτρέπει να προσαρμόζει το εθνικό φορολογικό σύστημα στις περιφερειακές ιδιαιτερότητές της, χωρίς η τυχόν απόφασή της για μείωση του φορολογικού συντελεστή να αντισταθμίζεται με μεταφορές πόρων ή επιδοτήσεις από άλλες περιφέρειες ή από την κεντρική κυβέρνηση, δικαιολογεί να θεωρείται το καθεστώς III γενικής εφαρμογής εντός του εν λόγω τοπικού ή περιφερειακού φορέα.
Παραλείποντας, όμως, να εξακριβώσει, με την προσβαλλόμενη απόφαση, αν η ΑΠΜ ή η ZFM διέθεταν επαρκή θεσμική, διαδικαστική και οικονομική αυτονομία, η Επιτροπή παρέβη, κατά τη Δημοκρατία της Πορτογαλίας, όχι μόνον το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, αλλά και την υποχρέωση αιτιολόγησης που υπέχει.
Αφετέρου, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών και νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό.
Συναφώς, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή, αντιθέτως προς όσα ανέφερε στην αιτιολογική σκέψη 215 της προσβαλλόμενης απόφασης, όφειλε, κατά τη νομολογία, να διενεργήσει in concreto ποσοτική και επικαιροποιημένη ανάλυση των επιπτώσεων του καθεστώτος III. Επιπλέον, η Επιτροπή όφειλε να αποδείξει την ύπαρξη αισθητών επιπτώσεων στον ανταγωνισμό και στις συναλλαγές, λαμβανομένων υπόψη του εξόχως απόκεντρου χαρακτήρα και της μικρής κλίμακας της οικονομίας της ΑΠΜ, της οποίας οι ιδιαιτερότητες αναγνωρίζονται στο άρθρο 349 ΣΛΕΕ.
Εξάλλου, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωση αιτιολόγησης που υπέχει περιοριζόμενη να επισημάνει ότι οι εταιρίες που είναι καταχωρισμένες στην ZFM ασκούν δραστηριότητες ανοικτές στον διεθνή ανταγωνισμό, μολονότι οι ενδιαφερόμενοι υποστήριξαν το αντίθετο κατά τη διάρκεια της διοικητικής διαδικασίας, ότι η εν λόγω διαδικασία δεν ανέδειξε κανέναν ενδιαφερόμενο ο οποίος να κατήγγειλε την εφαρμογή του καθεστώτος III και ότι η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (ΕΟΚΕ) εκτιμά ότι η περιορισμένη ελκυστικότητα των εξόχως απόκεντρων περιοχών αποκλείει τον επηρεασμό των συναλλαγών μεταξύ κρατών μελών.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο πρώτος και ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.
Επομένως, πρέπει να εξεταστεί αν ορθώς η Επιτροπή χαρακτήρισε, στην αιτιολογική σκέψη 148 της προσβαλλόμενης απόφασης, ως «κρατική ενίσχυση», κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή.
Συναφώς, κατά πάγια νομολογία, για τον χαρακτηρισμό εθνικού μέτρου ως «κρατικής ενίσχυσης» απαιτείται να πληρούνται όλες οι ακόλουθες προϋποθέσεις. Πρώτον, πρέπει να πρόκειται για κρατική παρέμβαση ή παρέμβαση μέσω κρατικών πόρων. Δεύτερον, η παρέμβαση αυτή πρέπει να μπορεί να επηρεάσει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών. Τρίτον, η παρέμβαση πρέπει να παρέχει επιλεκτικό πλεονέκτημα υπέρ του δικαιούχου. Τέταρτον, η παρέμβαση πρέπει να νοθεύει ή να απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό (βλ. απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2021, World Duty Free Group και Ισπανία κατά Επιτροπής,
C‑51/19 P και C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, η Πορτογαλική Δημοκρατία περιορίζεται να αμφισβητήσει, αφενός, τον επιλεκτικό χαρακτήρα του πλεονεκτήματος που παρέχεται στους δικαιούχους του καθεστώτος III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, και, αφετέρου, το γεγονός ότι το εν λόγω καθεστώς είναι ικανό να επηρεάσει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών και να νοθεύσει ή να απειλήσει να νοθεύσει τον ανταγωνισμό.
Κατά πρώτον, όσον αφορά την προϋπόθεση περί επιλεκτικού χαρακτήρα του πλεονεκτήματος, κατά πάγια νομολογία, εθνικά μέτρα με τα οποία παρέχεται φορολογικό πλεονέκτημα και τα οποία, μολονότι δεν συνεπάγονται μεταβίβαση κρατικών πόρων, περιάγουν τους δικαιούχους σε ευνοϊκότερη οικονομική κατάσταση σε σχέση με τους λοιπούς φορολογουμένους δύνανται να προσπορίζουν επιλεκτικό πλεονέκτημα στους δικαιούχους (βλ. απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2021, World Duty Free Group και Ισπανία κατά Επιτροπής,
C‑51/19 P και C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Η προϋπόθεση αυτή επιβάλλει να εξετάζεται αν, στο πλαίσιο δεδομένου νομικού καθεστώτος, το επίμαχο εθνικό μέτρο είναι ικανό να ευνοήσει «ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένους κλάδους παραγωγής» έναντι άλλων που τελούν, από πλευράς του επιδιωκόμενου με το εν λόγω καθεστώς σκοπού, σε συγκρίσιμη πραγματική και νομική κατάσταση και υφίστανται, κατ’ αποτέλεσμα, διαφορετική μεταχείριση που μπορεί κατ’ ουσίαν να χαρακτηριστεί ως εισάγουσα δυσμενείς διακρίσεις (βλ. απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2021, World Duty Free Group και Ισπανία κατά Επιτροπής,
C‑51/19 P και C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Προς τούτο, η Επιτροπή πρέπει, αρχικώς, να προσδιορίσει το καθεστώς αναφοράς, ήτοι το «κανονικό» φορολογικό καθεστώς που έχει εφαρμογή στο οικείο κράτος μέλος, και, στη συνέχεια, να αποδείξει ότι το επίμαχο φορολογικό μέτρο παρεκκλίνει από το εν λόγω καθεστώς αναφοράς, καθόσον εισάγει διαφορετική μεταχείριση μεταξύ επιχειρηματιών οι οποίοι βρίσκονται, υπό το πρίσμα του σκοπού που επιδιώκεται με το εν λόγω καθεστώς, σε συγκρίσιμη πραγματική και νομική κατάσταση (βλ. απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2018, A-Brauerei,
C‑374/17
,
EU:C:2018:1024
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Συναφώς, το πλαίσιο αναφοράς δεν καθορίζεται αναγκαστικά από τα εδαφικά όρια του οικείου κράτους μέλους και, επομένως, ένα μέτρο που παρέχει πλεονέκτημα εντός ενός μόνον τμήματος της επικράτειας δεν είναι, εξ αυτού του λόγου και μόνον, επιλεκτικό. Επομένως, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο μια περιφερειακή αρχή να τελεί υπό νομικό και πραγματικό καθεστώς που της παρέχει επαρκή αυτονομία έναντι της κεντρικής κυβέρνησης κράτους μέλους, ώστε, με τα μέτρα που θεσπίζει, να είναι αυτή η αρχή, και όχι η κεντρική κυβέρνηση, εκείνη που διαδραματίζει ουσιώδη ρόλο κατά τον καθορισμό του πολιτικού και οικονομικού περιβάλλοντος εντός του οποίου λειτουργούν οι επιχειρήσεις, με αποτέλεσμα το πλαίσιο αναφοράς να μπορεί να περιορίζεται στη συγκεκριμένη γεωγραφική ζώνη (πρβλ. αποφάσεις της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, Πορτογαλία κατά Επιτροπής,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, σκέψεις
έως
, και της 11ης Σεπτεμβρίου 2008, UGT-Rioja κ.λπ.,
C‑428/06 έως C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, σκέψεις
έως
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Τέλος, μέτρο το οποίο είναι a priori επιλεκτικής εφαρμογής δεν μπορεί να χαρακτηριστεί «κρατική ενίσχυση» όταν το οικείο κράτος μέλος επιτυγχάνει να αποδείξει ότι η διαφοροποίηση μεταξύ των δικαιούχων επιχειρήσεων, οι οποίες βρίσκονται, υπό το πρίσμα του σκοπού που επιδιώκεται με το επίμαχο νομικό καθεστώς, σε συγκρίσιμη νομική και πραγματική κατάσταση, δικαιολογείται, υπό την έννοια ότι προκύπτει από τη φύση ή την οικονομία του συστήματος στο οποίο εντάσσονται τα εν λόγω μέτρα (πρβλ. απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2021, World Duty Free Group και Ισπανία κατά Επιτροπής,
C‑51/19 P και C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, από τις αιτιολογικές σκέψεις 130 έως 136 της προσβαλλόμενης απόφασης, καθώς και από τα υπομνήματα της Πορτογαλικής Δημοκρατίας προκύπτει ότι τη νομική βάση του καθεστώτος III αποτελεί, κυρίως, το Estatuto dos Benefícios Fiscais (καθεστώς φορολογικών κινήτρων), που θεσπίστηκε με το Decreto-lei n
o
215/89 (νομοθετικό διάταγμα 215/89) της 1ης Ιουλίου 1989 (Diário da República I, σειρά I, αριθ. 149, της 1ης Ιουλίου 1989), και το Decreto-Lei n
o
500/80 que autoriza a criação de uma zona franca na Região Autónoma da Madeira (νομοθετικό διάταγμα 500/80 περί εγκρίσεως της δημιουργίας ελεύθερης ζώνης στην αυτόνομη περιφέρεια Μαδέρας) της 20ής Οκτωβρίου 1980 (Diário da República I, σειρά I, αριθ. 243/1980, της 20ής Οκτωβρίου 1980).
Επιπλέον, στις αιτιολογικές σκέψεις 10 έως 17 της προσβαλλόμενης απόφασης, τις οποίες δεν αμφισβήτησε η Πορτογαλική Δημοκρατία, διευκρινίζεται ότι το καθεστώς III προβλέπει πλεονέκτημα συνιστάμενο σε μείωση του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων, προς όφελος των καταχωρισμένων στη ZFM εταιριών, οι οποίες πρέπει να ασκούν ορισμένες οικονομικές δραστηριότητες που απαριθμούνται περιοριστικά σε κατάλογο που προσαρτάται στην απόφαση του 2007, από τις οποίες εξαιρούνται, μεταξύ άλλων, όλες οι δραστηριότητες που αφορούν ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς και ασφαλιστικές εταιρίες, όπως και δραστηριότητες συναφείς με χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς και ασφαλιστικές εταιρίες, καθώς και όλες οι δραστηριότητες τύπου «ενδοομιλικών υπηρεσιών» (κέντρα συντονισμού, διαχείρισης διαθεσίμων ή διανομής).
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι στη ZFM δεν μπορούν να καταχωριστούν όλες οι εταιρίες, αλλά μόνον ορισμένες εξ αυτών, και ότι μόνον οι συγκεκριμένες εταιρίες που είναι καταχωρισμένες στη ZFM, και όχι εκείνες που είναι εγκατεστημένες σε άλλα τμήματα της ΑΠΜ ή του πορτογαλικού εδάφους, μπορούν να τύχουν των μειώσεων φόρου που προβλέπονται από το καθεστώς III.
Επομένως, ορθώς η Επιτροπή εκτίμησε, στις αιτιολογικές σκέψεις 134 και 135 της προσβαλλόμενης απόφασης, ότι τα φορολογικά πλεονεκτήματα που προβλέπονται από το καθεστώς III έχουν επιλεκτικό χαρακτήρα, δεδομένου ότι, κατά τη νομολογία που υπομνήσθηκε στη σκέψη 49 ανωτέρω, το εν λόγω καθεστώς είναι ικανό να ευνοήσει «ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένους κλάδους παραγωγής» έναντι άλλων που τελούν, από πλευράς του επιδιωκόμενου με το εν λόγω καθεστώς σκοπού, σε συγκρίσιμη πραγματική και νομική κατάσταση και υφίστανται, κατ’ αποτέλεσμα, διαφορετική μεταχείριση η οποία μπορεί κατ’ ουσίαν να χαρακτηριστεί ως εισάγουσα δυσμενείς διακρίσεις.
Συναφώς, το επιχείρημα της Πορτογαλικής Δημοκρατίας ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη κατά τον καθορισμό του πλαισίου αναφοράς που προέκρινε για την εκτίμηση του επιλεκτικού χαρακτήρα του καθεστώτος III δεν μπορεί να μεταβάλει το προεκτεθέν συμπέρασμα.
Συγκεκριμένα, ακόμη και αν υποτεθεί ότι το πλαίσιο αναφοράς για την εξέταση του επιλεκτικού χαρακτήρα του επίμαχου καθεστώτος μπορεί να είναι το έδαφος της ΑΠΜ, το γεγονός, το οποίο επισήμανε η Επιτροπή, ότι οι επιχειρήσεις που είναι καταχωρισμένες στο έδαφος της ΑΠΜ αλλά εκτός της ZFM δεν μπορούν να επωφεληθούν του εν λόγω καθεστώτος, αρκεί για να καταδείξει τον επιλεκτικό χαρακτήρα του και να καταστήσει αβάσιμο το επιχείρημα της Πορτογαλικής Δημοκρατίας που αφορά την έλλειψη αιτιολογίας της προσβαλλόμενης απόφασης ως προς το συγκεκριμένο ζήτημα.
Ομοίως, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν μπορεί να επικαλεστεί λυσιτελώς το γεγονός ότι το καθεστώς III δικαιολογείται από τη φύση ή την οικονομία του πορτογαλικού φορολογικού συστήματος, καθόσον σκοπεί στην άμβλυνση των μονίμων προβλημάτων που αντιμετωπίζουν οι επιχειρήσεις που ασκούν τη δραστηριότητά τους στην ΑΠΜ.
Συναφώς, κατά πάγια νομολογία, ο σκοπός που επιδιώκουν οι κρατικές παρεμβάσεις δεν αρκεί για να αποκλεισθεί εκ προοιμίου ο χαρακτηρισμός τους ως «κρατικών ενισχύσεων» κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, καθόσον η διάταξη αυτή δεν διακρίνει αναλόγως των αιτιών ή των σκοπών των κρατικών παρεμβάσεων, αλλά τις ορίζει σε συνάρτηση με τα αποτελέσματά τους (αποφάσεις της 2ας Ιουλίου 1974, Ιταλία και Επιτροπής,
173/73
,
EU:C:1974:71
, σκέψη
· βλ., επίσης απόφαση της 25ης Ιανουαρίου 2022, Επιτροπή κατά European Food κ.λπ.,
C‑638/19 P
,
EU:C:2022:50
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επιπλέον, το γεγονός και μόνον ότι ένα περιφερειακό φορολογικό σύστημα είναι διαμορφωμένο κατά τρόπον ώστε να εξασφαλίζει την εξάλειψη των μειονεκτημάτων που συνδέονται με τον νησιωτικό χαρακτήρα δεν καθιστά δυνατό να θεωρηθεί ότι οποιοδήποτε φορολογικό πλεονέκτημα το οποίο χορηγείται στο πλαίσιο αυτό δικαιολογείται από τη φύση και την οικονομία του εθνικού φορολογικού συστήματος. Συγκεκριμένα, το γεγονός ότι δρα βάσει μιας πολιτικής για την περιφερειακή ανάπτυξη ή την κοινωνική συνοχή δεν αρκεί ώστε το μέτρο που θεσπίζεται στο πλαίσιο μιας τέτοιας πολιτικής να θεωρηθεί ως δικαιολογημένο εξ αυτού του λόγου και μόνο (πρβλ. απόφαση της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, Πορτογαλία κατά Επιτροπής,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, σκέψη
).
Πάντως, τόσο στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας που κατέληξε στην έκδοση της προσβαλλόμενης απόφασης όσο και στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, η Πορτογαλική Δημοκρατία περιορίστηκε να προβάλει γενικά επιχειρήματα σχετικά με τα προβλήματα που αντιμετωπίζει η ΑΠΜ και την αναγκαιότητα να ληφθεί υπόψη το καθεστώς της ως εξόχως απόκεντρης περιοχής το οποίο αναγνωρίζεται στο άρθρο 349 ΣΛΕΕ.
Επομένως, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν απέδειξε τους λόγους για τους οποίους το καθεστώς III, ιδίως στο μέτρο που δεν ωφελεί τις εγκατεστημένες μεν στην ΑΠΜ πλην όμως μη καταχωρισμένες στη ZFM εταιρίες, δικαιολογείται από τη φύση ή την οικονομία του πορτογαλικού φορολογικού συστήματος.
Εξάλλου, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι, με την επιχειρηματολογία της, η Πορτογαλική Δημοκρατία ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο να μη λάβει υπόψη, για λόγους επιείκειας και μόνον, τις προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, αρκεί να επισημανθεί ότι, στο πλαίσιο του ελέγχου που προβλέπεται στο άρθρο 263 ΣΛΕΕ, το Γενικό Δικαστήριο, όπως και η Επιτροπή, δεν μπορεί να αποκλίνει από τους κανόνες της Συνθήκης (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 2000, Γερμανία κατά Επιτροπής,
C‑288/96
,
EU:C:2000:537
, σκέψη
).
Ως εκ τούτου, ορθώς η Επιτροπή διαπίστωσε, στην αιτιολογική σκέψη 136 της προσβαλλόμενης απόφασης, ότι το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, παρείχε επιλεκτικό πλεονέκτημα στους δικαιούχους του.
Κατά δεύτερον, όσον αφορά τις προϋποθέσεις περί επιπτώσεων στις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών και στον ανταγωνισμό, υπενθυμίζεται ότι δεν απαιτείται να αποδειχθεί ότι η επίμαχη ενίσχυση επηρέασε πράγματι το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών και ότι νοθεύθηκε όντως ο ανταγωνισμός, όπως υποστηρίζει η Πορτογαλική Δημοκρατία, αλλά πρέπει απλώς να εξετασθεί αν η ενίσχυση αυτή δύναται να επηρεάσει το εμπόριο ή να νοθεύσει τον ανταγωνισμό (απόφαση της 27ης Ιουνίου 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, σκέψη
), στοιχείο το οποίο η Επιτροπή πρέπει τουλάχιστον να μνημονεύει στην αιτιολογία της απόφασής της (πρβλ. απόφαση της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, Πορτογαλία κατά Επιτροπής,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, σκέψη
).
Συναφώς, όταν η ενίσχυση που χορηγείται από κράτος μέλος ενισχύει τη θέση ορισμένων επιχειρήσεων έναντι άλλων επιχειρήσεων που ασκούν ανταγωνιστική δραστηριότητα στο μεταξύ των κρατών μελών εμπόριο, πρέπει να γίνει δεκτό ότι το εμπόριο αυτό επηρεάζεται από την ενίσχυση (απόφαση της 27ης Ιουνίου 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, σκέψη
).
Όσον αφορά την προϋπόθεση της στρέβλωσης του ανταγωνισμού, υπογραμμίζεται ότι οι ενισχύσεις που αποσκοπούν στην απαλλαγή μιας επιχείρησης από έξοδα που θα έπρεπε κανονικά να επωμιστεί η ίδια, στο πλαίσιο της τρέχουσας διαχείρισής της ή των συνήθων δραστηριοτήτων της, στις οποίες καταλέγονται οι ενισχύσεις λειτουργίας όπως οι καταβληθείσες κατ’ εφαρμογήν του καθεστώτος III, νοθεύουν κατά κανόνα τις συνθήκες του ανταγωνισμού (πρβλ. αποφάσεις της 9ης Ιουνίου 2011, Comitato Venezia vuole vivere κ.λπ. κατά Επιτροπής,
C‑71/09 P, C‑73/09 P και C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, σκέψη
, και της 27ης Ιουνίου 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, σκέψη
).
Πάντως, η Επιτροπή, υπενθυμίζοντας κατ’ ουσίαν την προμνησθείσα νομολογία και διαπιστώνοντας, στην αιτιολογική σκέψη 139 της προσβαλλόμενης απόφασης, ότι οι καταχωρισμένες στη ZFM εταιρίες ασκούσαν δραστηριότητες ανοικτές στον διεθνή ανταγωνισμό, συμμορφώθηκε με την υποχρέωση αιτιολόγησης που υπέχει. Επιπλέον, από την αιτιολογία της προσβαλλόμενης απόφασης προκύπτει ότι η Επιτροπή απέδειξε επαρκώς κατά νόμον ότι, εν προκειμένω, το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, ήταν ικανό να επηρεάσει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών και να νοθεύσει τον ανταγωνισμό.
Τα στοιχεία που αναφέρει η Πορτογαλική Δημοκρατία και τα οποία υπομνήσθηκαν στη σκέψη 43 ανωτέρω δεν μπορούν να θέσουν υπό αμφισβήτηση το ανωτέρω συμπέρασμα ούτε να επιβάλουν στην Επιτροπή αυξημένη υποχρέωση αιτιολόγησης.
Συγκεκριμένα, το συμπέρασμα στο οποίο κατέληξε η Επιτροπή πρέπει να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα, μεταξύ άλλων, του σημείου 15 της απόφασης κίνησης της επίσημης διαδικασίας έρευνας, των διευκρινίσεων που παρέσχε η ίδια η Πορτογαλική Δημοκρατία με τα υπομνήματά της καθώς και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, κατά τις οποίες το καθεστώς III καταρτίστηκε με σκοπό την προσέλκυση των αλλοδαπών επενδύσεων και την ανάπτυξη διεθνών υπηρεσιών, ή ακόμη του γεγονότος ότι το καθεστώς III περιλαμβάνει το Διεθνές Επιχειρηματικό Κέντρο Μαδέρας και το διεθνές νηολόγιο Μαδέρας.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, ο πρώτος και ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.
Γ.

Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παράβαση του άρθρου 108 ΣΛΕΕ και των άρθρων 21 έως 23 του κανονισμού 2015/1589, καθόσον το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, χαρακτηρίστηκε ως «νέα ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του εν λόγω κανονισμού και όχι ως «υφιστάμενη ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημείο i, του ίδιου κανονισμού
Με τον τρίτο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος προβάλλεται επικουρικώς, η Πορτογαλική Δημοκρατία προσάπτει στην Επιτροπή ότι παρέβη το άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και τα άρθρα 21 έως 23 του κανονισμού 2015/1589, καθόσον χαρακτήρισε το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, ως «νέα ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του εν λόγω κανονισμού και κίνησε, ως εκ τούτου, την επίσημη διαδικασία έρευνας που προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
Κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, η Επιτροπή όφειλε, αντιθέτως, να χαρακτηρίσει το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, ως «υφιστάμενη ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημείο i, του κανονισμού 2015/1589, ήτοι ενίσχυση που τέθηκε σε εφαρμογή πριν από την προσχώρηση της Πορτογαλίας στην Ένωση και εξακολουθεί να εφαρμόζεται έκτοτε. Επομένως, η Επιτροπή έπρεπε, ενδεχομένως, να κινήσει τη διαδικασία διαρκούς εξέτασης των καθεστώτων υφιστάμενων ενισχύσεων, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
Συναφώς, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η ZFM δημιουργήθηκε πριν από την προσχώρησή της, την 1η Ιανουαρίου 1986, στην Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα (ΕΟΚ), ότι το καθεστώς της ZFM δεν τροποποιήθηκε ουσιωδώς έκτοτε και ότι οι τροποποιήσεις που επήλθαν είχαν ως αποτέλεσμα τον περιορισμό της πεδίου εφαρμογής του καθεστώτος και είναι σύμφωνες με τα διαδοχικά κείμενα των κατευθυντήριων γραμμών της Επιτροπής σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα. Όσον αφορά ειδικότερα την απαίτηση δημιουργίας ή διατήρησης θέσεων εργασίας, η Πορτογαλική Δημοκρατία επισημαίνει ότι η συγκεκριμένη απαίτηση περιλήφθηκε υπό την πίεση της Επιτροπής και αντίθετα προς τις πεποιθήσεις των πορτογαλικών αρχών.
Η Πορτογαλική Δημοκρατία επισημαίνει επίσης ότι οι διαπραγματεύσεις σχετικά με την προσχώρησή της είχαν ως αποτέλεσμα την έκδοση σύστασης προς τα θεσμικά όργανα της Ένωσης να επιδείξουν ιδιαίτερη προσοχή στην πολιτική οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης της ΑΠΜ. Επιπλέον, η πράξη για τους όρους προσχώρησης του Βασιλείου της Ισπανίας και της Πορτογαλικής Δημοκρατίας και για τις προσαρμογές των [Σ]υνθηκών (
ΕΕ 1985, L 302, σ. 23
) περιλάμβανε ρητή επιφύλαξη όσον αφορά τη ZFM και δεν προέβλεπε συγκεκριμένη τροποποίηση του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 500/80.
Η Επιτροπή φρονεί ότι ο τρίτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Προκαταρκτικώς, υπενθυμίζεται ότι, στο πλαίσιο του θεσπιζόμενου από τα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ συστήματος ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, η διαδικασία διαφοροποιείται ανάλογα με το αν πρόκειται για υφιστάμενες ή νέες ενισχύσεις. Ενώ οι «υφιστάμενες ενισχύσεις» μπορούν, κατά το άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, να εφαρμόζονται κανονικά, εφόσον η Επιτροπή δεν έχει διαπιστώσει ότι δεν συμβιβάζονται με την εσωτερική αγορά, και υπόκεινται στη διαδικασία διαρκούς εξέτασης που προβλέπεται στην ίδια διάταξη, το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ ορίζει ότι τα σχέδια που αποβλέπουν στη θέσπιση «νέας ενίσχυσης» ή στην τροποποίηση «υφισταμένης ενίσχυσης» πρέπει να κοινοποιούνται εγκαίρως στην Επιτροπή και δεν μπορούν να τίθενται σε εφαρμογή πριν από την περάτωση της διαδικασίας με την έκδοση θετικής τελικής απόφασης η οποία εκδίδεται κατά την επίσημη διαδικασία έρευνας που προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ (πρβλ. απόφαση της 27ης Ιουνίου 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Από το άρθρο 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2015/1589 προκύπτει ότι ως «νέα ενίσχυση» πρέπει να νοείται «κάθε ενίσχυση, δηλαδή τα καθεστώτα ενισχύσεων και οι μεμονωμένες ενισχύσεις, οι οποίες δεν αποτελούν υφιστάμενη ενίσχυση, καθώς και οι μεταβολές υφιστάμενων ενισχύσεων».
Το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 794/2004 της Επιτροπής, της 21ης Απριλίου 2004, σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΕ) 2015/1589 του Συμβουλίου περί λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή του άρθρου 108 της [ΣΛΕΕ] (
ΕΕ 2004, L 140, σ. 1
), χαρακτηρίζει ως μεταβολή υφιστάμενης ενίσχυσης, για τους σκοπούς του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2015/1589, κάθε αλλαγή, πλην των τροποποιήσεων καθαρά τυπικού ή διοικητικού χαρακτήρα, οι οποίες δεν είναι ικανές να επηρεάσουν την εκτίμηση περί του συμβατού χαρακτήρα του εκάστοτε μέτρου ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά.
Για να εκτιμηθεί ο ουσιώδης χαρακτήρας των τροποποιήσεων υφιστάμενης ενίσχυσης, πρέπει να εξεταστεί αν οι εν λόγω τροποποιήσεις θίγουν τα συστατικά στοιχεία του καθεστώτος, όπως τον κύκλο των δικαιούχων, τον σκοπό της οικονομικής ενίσχυσης ή ακόμη τη γενεσιουργό αιτία της εν λόγω ενίσχυσης και το ύψος της (πρβλ. αποφάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Rittinger κ.λπ.,
C‑492/17
,
EU:C:2018:1019
, σκέψεις
έως
, και της 14ης Απριλίου 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe και CarePool Hannover κατά Επιτροπής,
T‑69/18
,
EU:T:2021:189
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, η Επιτροπή επισήμανε, στην αιτιολογική σκέψη 144 της προσβαλλόμενης απόφασης, ότι στο αρχικό καθεστώς της ZFM επήλθαν τροποποιήσεις οι οποίες αφορούσαν, στο πλαίσιο του καθεστώτος II, την απαίτηση της δημιουργίας ή της διατήρησης θέσεων εργασίας, την εξαίρεση ορισμένων δραστηριοτήτων από το πεδίο εφαρμογής του εν λόγω καθεστώτος, τη σταδιακή μείωση της ενίσχυσης, καθώς και τη θέσπιση πρόσθετης ελάφρυνσης για τις εγκατεστημένες στη ZFI επιχειρήσεις. Η Επιτροπή επισήμανε επίσης ότι το καθεστώς III προέβλεπε αύξηση των ανώτατων ορίων της φορολογητέας βάσης επί των οποίων εφαρμοζόταν η μείωση του φόρου.
Εν αντιθέσει προς όσα υποστηρίζει η Πορτογαλική Δημοκρατία, τέτοιες τροποποιήσεις έχουν ουσιώδη χαρακτήρα, καθόσον αφορούν τα συστατικά στοιχεία του αρχικού καθεστώτος της ZFM και, ειδικότερα, τον κύκλο των δικαιούχων του και τα σχετικά ποσά (πρβλ. απόφαση της 26ης Νοεμβρίου 2015, Comunidad Autónoma del País Vasco και Itelazpi κατά Επιτροπής,
T‑462/13
,
EU:T:2015:902
, σκέψεις
και
).
Το ανωτέρω συμπέρασμα δεν αναιρείται από το επιχείρημα της Πορτογαλικής Δημοκρατίας ότι οι εν λόγω τροποποιήσεις περιόρισαν μόνον το πεδίο εφαρμογής του αρχικού καθεστώτος της ZFM (πρβλ. απόφαση της 14ης Νοεμβρίου 2019, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑585/17
,
EU:C:2019:969
, σκέψη
). Πέραν του ότι το επιχείρημα αυτό αντικρούεται από τις διαδοχικές τροποποιήσεις του αρχικού καθεστώτος της ZFM, οι οποίες είχαν, μεταξύ άλλων, ως αποτέλεσμα τη θέσπιση πρόσθετων μειώσεων φόρων και την αύξηση των ανώτατων ορίων της φορολογητέας βάσης, η εκτίμηση του ουσιώδους χαρακτήρα της τροποποίησης είναι ανεξάρτητη από το αν η τροποποίηση συνεπάγεται την επέκταση ή τον περιορισμό του πεδίου εφαρμογής της επίμαχης ενίσχυσης. Για τους σκοπούς της εκτίμησης αυτής, σημασία έχει μόνον το αν η τροποποίηση είναι ικανή να επηρεάσει την ίδια την ουσία του αρχικού καθεστώτος (πρβλ. απόφαση της 14ης Απριλίου 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe και CarePool Hannover κατά Επιτροπής,
T‑69/18
,
EU:T:2021:189
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Τούτο συμβαίνει, πάντως, στην περίπτωση των διαφόρων τροποποιήσεων που επέφεραν τα καθεστώτα II και III στο αρχικό καθεστώς της ZFM.
Ομοίως, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν μπορεί να επικαλεστεί λυσιτελώς το γεγονός ότι οι εν λόγω τροποποιήσεις είναι σύμφωνες με τα διαδοχικά κείμενα των κατευθυντήριων γραμμών της Επιτροπής σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα ή ακόμη ότι πρέπει να εκτιμηθούν λαμβάνοντας δεόντως υπόψη σύσταση που διατυπώθηκε προς τα θεσμικά όργανα της Ένωσης να επιδείξουν ιδιαίτερη προσοχή στην πολιτική οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης της ΑΠΜ. Συγκεκριμένα, τέτοια στοιχεία δεν σχετίζονται με τον νομικό χαρακτηρισμό των επίμαχων ενισχύσεων ως «νέας ενίσχυσης» ή ως «υφιστάμενης ενίσχυσης».
Δεν ασκεί επίσης επιρροή ο ισχυρισμός της Πορτογαλικής Δημοκρατίας ότι η προσθήκη της απαίτησης περί δημιουργίας ή διατήρησης θέσεων εργασίας πραγματοποιήθηκε υπό την πίεση της Επιτροπής. Συναφώς, από την απόφαση της Επιτροπής της 11ης Δεκεμβρίου 2002 στην υπόθεση N222a/2002 (στο εξής: απόφαση του 2002) προκύπτει ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία προσέθεσε η ίδια την εν λόγω απαίτηση στο σχέδιο του καθεστώτος II που κοινοποίησε στην Επιτροπή στις 12 Μαρτίου 2002.
Επομένως, και χωρίς να είναι απαραίτητο να εξακριβωθεί αν το καθεστώς της ZFM είχε πράγματι τεθεί σε εφαρμογή πριν από την προσχώρηση της Πορτογαλικής Δημοκρατίας στην ΕΟΚ ή αποτέλεσε αντικείμενο ρητής επιφύλαξης στην Πράξη για τους όρους προσχώρησης του Βασιλείου της Ισπανίας και της Πορτογαλικής Δημοκρατίας και για τις προσαρμογές των [Σ]υνθηκών, επισημαίνεται ότι, εν πάση περιπτώσει, οι τροποποιήσεις που επέφεραν στο εν λόγω καθεστώς, μετά την 1η Ιανουαρίου 1986, τα καθεστώτα II και III αποκλείουν τον χαρακτηρισμό του ως «υφιστάμενης ενίσχυσης» κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημείο i, του κανονισμού 2015/1589, όπως έκρινε η Επιτροπή στην αιτιολογική σκέψη 145 της προσβαλλόμενης απόφασης.
Ως εκ τούτου, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν μπορεί να προσάψει στην Επιτροπή ότι παρέβη το άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και τα άρθρα 21 έως 23 του κανονισμού 2015/1589, χαρακτηρίζοντας το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, «νέα ενίσχυση», και όχι «υφιστάμενη ενίσχυση», και παραλείποντας να κινήσει, ενδεχομένως, τη διαδικασία διαρκούς εξέτασης των καθεστώτων υφιστάμενων ενισχύσεων.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, ο τρίτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Δ.

Επί του τέταρτου, του πέμπτου και του έκτου λόγου ακυρώσεως, που αφορούν περιπτώσεις πλάνης περί το δίκαιο και πλάνης περί τα πράγματα καθώς και πλημμελή αιτιολογία, καθόσον το καθεστώς III τέθηκε σε εφαρμογή από την Πορτογαλική Δημοκρατία σύμφωνα με τις αποφάσεις του 2007 και του 2013 καθώς και με τα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ
1.

Επί του αντικειμένου του τέταρτου, του πέμπτου και του έκτου λόγου ακυρώσεως
Με τον τέταρτο, τον πέμπτο και τον έκτο λόγο ακυρώσεως, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο και πλάνη περί τα πράγματα και παρέβη την υποχρέωση αιτιολόγησης που υπέχει, στο μέτρο που το καθεστώς III τέθηκε σε εφαρμογή από την Πορτογαλική Δημοκρατία σύμφωνα με τις αποφάσεις του 2007 και του 2013 καθώς και με τα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ.
Κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, το συμπέρασμα αυτό της Επιτροπής είναι εσφαλμένο για τρεις λόγους.
Πρώτον, η Πορτογαλική Δημοκρατία προσάπτει στην Επιτροπή ότι υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, καθόσον ερμήνευσε τις αποφάσεις του 2007 και του 2013 υπό την έννοια ότι επέτρεπαν την καταβολή των ενισχύσεων που προβλέπονται στο καθεστώς III μόνον όσον αφορά τα κέρδη των εταιριών που είναι καταχωρισμένες στη ZFM τα οποία προκύπτουν από «δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα», και όχι για το σύνολο των δραστηριοτήτων τους που ασκούνται ακόμη και εκτός της εν λόγω περιοχής (τέταρτος λόγος ακυρώσεως).
Δεύτερον, η Πορτογαλική Δημοκρατία προσάπτει στην Επιτροπή ότι υπέπεσε σε πλάνη περί τα πράγματα και παρέβη την υποχρέωση αιτιολόγησης που υπέχει, καθόσον θεώρησε ότι οι πορτογαλικές αρχές δεν θέσπισαν κατάλληλους και αποτελεσματικούς φορολογικούς ελέγχους προκειμένου να εξακριβώσουν ότι οι δικαιούχοι πληρούσαν τις προϋποθέσεις για την καταβολή των ενισχύσεων που προβλέπονται από το καθεστώς III (πέμπτος λόγος ακυρώσεως).
Τρίτον, η Πορτογαλική Δημοκρατία προσάπτει στην Επιτροπή ότι υπέπεσε σε πλάνη περί τα πράγματα και παρέβη την υποχρέωση αιτιολόγησης που υπέχει, καθόσον θεώρησε ότι, κατά την εφαρμογή του καθεστώτος III, οι πορτογαλικές αρχές υπέπεσαν σε πλάνη κατά την ερμηνεία της προϋπόθεσης περί «διατήρησης ή δημιουργίας θέσεων εργασίας» και δεν διενήργησαν επαρκείς ελέγχους συναφώς (έκτος λόγος ακυρώσεως).
Όσον αφορά τον ισχυρισμό περί παράβασης του άρθρου 107 ΣΛΕΕ, η Πορτογαλική Δημοκρατία, απαντώντας σε ερώτηση του Γενικού Δικαστηρίου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση με την οποία το Γενικό Δικαστήριο ζήτησε από την Πορτογαλική Δημοκρατία να προσδιορίσει τα σημεία των υπομνημάτων της στα οποία τεκμηριώνεται ο εν λόγω ισχυρισμός, επισήμανε ότι η συγκεκριμένη διάταξη μνημονεύεται στο σημείο 121 του δικογράφου της προσφυγής, στο οποίο παρατίθεται το άρθρο 1 του διατακτικού της προσβαλλόμενης απόφασης, χωρίς εντούτοις να περιέχει τέτοια μνεία, καθώς και στον τίτλο του τέταρτου λόγου ακυρώσεως, χωρίς να προσδιορίσει άλλα χωρία των υπομνημάτων της προς στήριξη του επίμαχου ισχυρισμού.
Επισημαίνεται, εξάλλου, ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν προσκομίζει κανένα στοιχείο προκειμένου να αντικρούσει τη διαπίστωση περί μη συμβατότητας του καθεστώτος III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, στην οποία κατέληξε η Επιτροπή βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, με την αιτιολογική σκέψη 206 της προσβαλλόμενης απόφασης.
Ως εκ τούτου, το επιχείρημα της Πορτογαλικής Δημοκρατίας περί παράβασης του άρθρου 107 ΣΛΕΕ, εάν υποτεθεί ότι αφορά παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, δεν πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 76, στοιχείο δʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου και πρέπει, επομένως, να απορριφθεί ως απαράδεκτο.
Κατά συνέπεια, πρέπει να θεωρηθεί ότι ο τέταρτος, ο πέμπτος και ο έκτος λόγος αναιρέσεως βάλλουν, κατ’ ουσίαν, κατά της διαπίστωσης της Επιτροπής, που περιέχεται στην αιτιολογική σκέψη 180 της προσβαλλόμενης απόφασης, ότι «το καθεστώς ZFM, όπως το εφάρμοσε η Πορτογαλία, συνιστά παράβαση των αποφάσεων της Επιτροπής του 2007 και του 2013, με τις οποίες εγκρίθηκε το Regime III, και είναι, επομένως, παράνομο», κατά την έννοια του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι το άρθρο 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2015/1589 προβλέπει ότι ως «νέα ενίσχυση» νοείται «κάθε ενίσχυση, δηλαδή τα καθεστώτα ενισχύσεων και οι μεμονωμένες ενισχύσεις που δεν αποτελούν υφιστάμενη ενίσχυση, καθώς και οι μεταβολές υφιστάμενων ενισχύσεων».
Ως εκ τούτου, όταν ο προσφεύγων θεωρεί ότι η Επιτροπή εσφαλμένως θεώρησε ότι οι όροι για την καταβολή μεμονωμένων ενισχύσεων δυνάμει προηγουμένως εγκριθέντος καθεστώτος ενισχύσεων δεν είναι σύμφωνοι με την εν λόγω προηγούμενη έγκριση, η επιχειρηματολογία του προσφεύγοντος πρέπει να θεωρηθεί ότι βάλλει κατά της άρνησης της Επιτροπής να αναγνωρίσει στις εν λόγω ενισχύσεις τον νομικό χαρακτηρισμό «υφιστάμενης ενίσχυσης», κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημείο ii, του κανονισμού 2015/1589, ήτοι τον νομικό χαρακτηρισμό τους ως καθεστώτων ενισχύσεων ή μεμονωμένων ενισχύσεων που έχουν εγκριθεί από την Επιτροπή ή το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Επομένως, λαμβανομένων δεόντως υπόψη των παρατηρήσεων της Πορτογαλικής Δημοκρατίας επί της εκθέσεως ακροατηρίου, πρέπει να θεωρηθεί ότι η επιχειρηματολογία που αυτή προέβαλε στο πλαίσιο του τέταρτου, του πέμπτου και του έκτου λόγου ακυρώσεως βάλλει κατά του γεγονότος ότι, στις αιτιολογικές σκέψεις 150 έως 180 και 228 της προσβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή δεν εξομοίωσε το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, με «υφιστάμενη ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημείο ii, του κανονισμού 2015/1589, του οποίου η συμβατότητα θα έπρεπε να εκτιμηθεί στο πλαίσιο της διαρκούς εξέτασης των καθεστώτων υφιστάμενων ενισχύσεων, που προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, αλλά το χαρακτήρισε, στην αιτιολογική σκέψη 180 της προσβαλλόμενης απόφασης, ως «παράνομη ενίσχυση» και, συνεπώς, ως «νέα ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2015/1589, η οποία καταβλήθηκε κατά παράβαση του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
2.

Επί του βασίμου του τέταρτου, του πέμπτου και του έκτου λόγου ακυρώσεως
Όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 91 ανωτέρω, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι το συμπέρασμα της Επιτροπής, κατά το οποίο η Πορτογαλική Δημοκρατία έθεσε σε εφαρμογή το καθεστώς III βάσει όρων διαφορετικών από εκείνους που κοινοποίησε και οι οποίοι εγκρίθηκαν με τις αποφάσεις του 2007 και του 2013, ενέχει πλάνη για τρεις λόγους.
α)

Επιχειρήματα των διαδίκων
Πρώτον, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία της προϋπόθεσης, που προβλέπεται στις αποφάσεις του 2007 και του 2013, κατά την οποία οι μειώσεις του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων που προβλέπονται από το καθεστώς III μπορούν να αφορούν μόνον τα κέρδη τα οποία προκύπτουν από δραστηριότητες «που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα».
Συναφώς, η Πορτογαλική Δημοκρατία αμφισβητεί την ορθότητα της εκτίμησης της Επιτροπής ότι οι δραστηριότητες που ασκούνται εκτός της συγκεκριμένης περιοχής από εταιρίες καταχωρισμένες στη ZFM δεν μπορούν να τύχουν της μείωσης του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων.
Κατ’ αρχάς, η Πορτογαλική Δημοκρατία, μολονότι αναγνωρίζει ότι τα φορολογικά πλεονεκτήματα που προβλέπονται από το καθεστώς III αφορούν, βάσει των αποφάσεων του 2007 και του 2013, «τις δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα» και ότι, κατά τη διαπραγμάτευση του εν λόγω καθεστώτος, δεσμεύθηκε όντως να εφαρμόζει τις μειώσεις του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων μόνον στις συγκεκριμένες δραστηριότητες, υποστηρίζει ότι δεν απέκρυψε ποτέ από την Επιτροπή ότι οι υποκείμενοι στον φόρο με έδρα ή τόπο πραγματικής διοίκησης στην ΑΠΜ φορολογούνται εκεί για το σύνολο των κερδών τους. Η Πορτογαλική Δημοκρατία επισημαίνει επίσης ότι, για τις πορτογαλικές αρχές, το καθεστώς της ZFM είχε πάντοτε ως στόχο να «προσελκύσει» αλλοδαπές επενδύσεις και να συμβάλει στην ανάπτυξη των διεθνών υπηρεσιών και όχι να αντισταθμίσει άμεσα το πρόσθετο κόστος που συνδέεται με την κατάσταση της ΑΠΜ ή ακόμη να δημιουργήσει θέσεις εργασίας. Ωστόσο, δεν είναι δυνατόν να διαχωριστεί η ερμηνεία των αποφάσεων του 2007 και του 2013 από τις θέσεις τις οποίες διατύπωσαν οι πορτογαλικές αρχές κατά τις διοικητικές διαδικασίες που κατέληξαν στην έκδοση των εν λόγω αποφάσεων, στις οποίες πρότειναν την επέκταση του καθεστώτος της ZFM πέραν της σχέσης αυστηρής αναλογικότητας προς το πρόσθετο κόστος με το οποίο επιβαρύνονται οι επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην ΑΠΜ.
Επομένως, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, οι αποφάσεις του 2007 και του 2013 θα πρέπει να ερμηνεύονται με γνώμονα τον οικονομικό σκοπό του καθεστώτος της ZFM, ο οποίος συνίσταται κατ’ ουσίαν στη συμβολή του εν λόγω καθεστώτος στο ακαθάριστο εγχώριο προϊόν (ΑΕΠ) της ΑΠΜ και, σε μικρότερο βαθμό, στη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας ή την είσπραξη φορολογικών εσόδων, στοιχείο το οποίο η Επιτροπή είχε πάντοτε υπόψη της. Η Πορτογαλική Δημοκρατία επισημαίνει, επιπλέον, ότι τα φορολογικά πλεονεκτήματα της ZFM είναι σαφώς κατώτερα του πρόσθετου κόστους που προκύπτει από την εξόχως απόκεντρη θέση της.
Συνεπώς, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, η απαίτηση κατά την οποία οι δραστηριότητες που επωφελούνται του καθεστώτος III πρέπει να «ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα» δεν σημαίνει ότι οι εν λόγω θέσεις εργασίας πρέπει να δημιουργηθούν ή να διατηρηθούν και η επίμαχη οικονομική δραστηριότητα να ασκείται κατ’ ανάγκην εντός των ορίων της συγκεκριμένης περιοχής.
Εν συνεχεία, η Πορτογαλική Δημοκρατία φρονεί ότι η ερμηνεία της έννοιας των δραστηριοτήτων που «ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα» πρέπει να συνάδει με τους «κανόνες» του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) και, ειδικότερα, με το σχέδιο δράσης του για την καταπολέμηση της διάβρωσης της φορολογικής βάσης και τη μετατόπιση των κερδών. Κατά τους εν λόγω κανόνες, καμία διάταξη δεν απαιτεί την ύπαρξη οριστικού νομικού ή πραγματικού δεσμού μεταξύ της πραγματικής οικονομικής δραστηριότητας που ασκείται στη σχετική ειδική οικονομική ζώνη και των κερδών για τα οποία χορηγείται φορολογικό πλεονέκτημα.
Ως εκ τούτου, η Πορτογαλική Δημοκρατία μπορεί να θεωρήσει ότι μια δραστηριότητα «ασκείται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα» εάν ασκείται πράγματι εκεί ή εάν η επιχείρηση που την ασκεί διαθέτει στη Μαδέρα είτε έδρα, στελέχη και ίδιους και επαρκείς πόρους είτε ουσιαστικό και πραγματικό κέντρο λήψης αποφάσεων, χωρίς να μπορεί να απαιτηθεί το σύνολο των υπαλλήλων να ασκεί εκεί τα καθήκοντά του με μόνιμο τρόπο ή η δραστηριότητα να περιορίζεται στο έδαφός της.
Τέλος, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η απαίτηση κατά την οποία οι καταχωρισμένες στη ZFM εταιρίες μπορούν να επωφεληθούν τύχουν των φορολογικών ελαφρύνσεων μόνο για τη δραστηριότητα που ασκούν στην ΑΠΜ σημαίνει επιβολή εκ μέρους της Επιτροπής πρόσθετων όρων, χωρίς επαρκή βάση, ιδίως στις κατευθυντήριες γραμμές της σχετικά με τις ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα και στις ανακοινώσεις της σχετικά με τις εξόχως απόκεντρες περιοχές. Η εν λόγω απαίτηση επιτείνει επίσης, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, τις αρνητικές επιπτώσεις που απορρέουν από τα καθεστώτα II και III και θα μπορούσε να οδηγήσει ακόμη και στην καταστροφή της ZFM, ενώ η εφαρμογή του άρθρου 349 ΣΛΕΕ θα πρέπει να ενισχύει τη στήριξη που παρέχεται στη συγκεκριμένη περιοχή.
Επιπλέον, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, η προμνησθείσα απαίτηση αντιβαίνει στη νομολογία, καθώς και στην προγενέστερη πρακτική λήψης αποφάσεων της Επιτροπής κατά τις οποίες μπορεί να ληφθούν υπόψη οι δευτερογενείς συνέπειες των ενισχύσεων, ήτοι το γεγονός ότι ενισχύσεις οι οποίες αφορούν δραστηριότητες που ασκούνται εκτός συγκεκριμένης περιοχής μπορούν να ωφελούν σημαντικά την εν λόγω περιοχή. Στο πνεύμα αυτό, άλλωστε, με την απόφαση του 2007, η Επιτροπή επισήμανε ότι το καθεστώς III εφαρμόζεται αδιακρίτως στις εγκατεστημένες και στις μη εγκατεστημένες στην Πορτογαλία επιχειρήσεις. Κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, η εν λόγω απαίτηση παραβιάζει επίσης τις αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας, περιορίζοντας τη δυνατότητα εργαζομένου που προσελήφθη από αδειοδοτημένη στη ZFM εταιρία να ασκήσει την επαγγελματική δραστηριότητά του σε άλλο κράτος μέλος ή σε τρίτο κράτος, καθώς και τη δυνατότητα της οικείας εταιρίας να παράσχει υπηρεσίες εκτός της ΑΠΜ.
Δεύτερον, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ενέχει πλάνη περί τα πράγματα και ότι η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωση αιτιολόγησης που υπέχει, καθόσον θεώρησε ότι οι πορτογαλικές αρχές δεν θέσπισαν κατάλληλους και αποτελεσματικούς φορολογικούς ελέγχους προκειμένου να εξακριβώσουν αν οι δικαιούχοι πληρούσαν τις προϋποθέσεις για την καταβολή των ενισχύσεων που προβλέπονται από το καθεστώς III.
Συναφώς, η Πορτογαλική Δημοκρατία προσάπτει στην Επιτροπή ότι, στην αιτιολογική σκέψη 178 της προσβαλλόμενης απόφασης, θεώρησε ότι οι έλεγχοι που διενήργησαν οι πορτογαλικές αρχές ήταν αναποτελεσματικοί όσον αφορά, αφενός, «τον ακριβή υπολογισμό του αριθμού των θέσεων εργασίας που διατήρησε κάθε δικαιούχος του καθεστώτος [III] και[, αφετέρου,] την αξιολόγηση της σχέσης μεταξύ των θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν και των δραστηριοτήτων που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα».
Προς στήριξη του ανωτέρω επιχειρήματος, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι το πορτογαλικό φορολογικό καθεστώς προβλέπει ότι το όφελος του καθεστώτος III συνοδεύεται από την υποχρέωση λογιστικού διαχωρισμού για τα έσοδα που προκύπτουν στη ZFM, παρεπόμενες φορολογικές υποχρεώσεις και αποτελεσματικούς μηχανισμούς εποπτείας και ελέγχου των προϋποθέσεων που τίθενται με τις αποφάσεις του 2007 και του 2013.
Η Πορτογαλική Δημοκρατία επισημαίνει επίσης ότι, όσον αφορά τις καταχωρισμένες στη ZFM επιχειρήσεις, η φορολογική αρχή της ΑΠΜ διενεργεί πλείονες αυστηρούς και συστηματικούς ελέγχους, μεταξύ άλλων διασταυρώνοντας τις πληροφορίες που αποκτά με βάση τις παρεπόμενες φορολογικές υποχρεώσεις και προβαίνοντας σε διορθώσεις για σημαντικά ποσά.
Τρίτον, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ενέχει πλάνη περί τα πράγματα και ότι η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωση αιτιολόγησης που υπέχει, καθόσον θεώρησε ότι, κατά την εφαρμογή του καθεστώτος III, οι πορτογαλικές αρχές είχαν προβεί σε εσφαλμένη ερμηνεία της προϋπόθεσης περί «διατήρησης ή δημιουργίας θέσεων εργασίας» και δεν είχαν διενεργήσει επαρκείς ελέγχους συναφώς.
Η Πορτογαλική Δημοκρατία προσάπτει στην Επιτροπή ότι, στην αιτιολογική σκέψη 178 της προσβαλλόμενης απόφασης, θεώρησε κατ’ ουσίαν ότι, για τον ακριβή υπολογισμό του αριθμού των θέσεων εργασίας που δημιουργούνται ή διατηρούνται για κάθε δικαιούχο του καθεστώτος III, οι πορτογαλικές αρχές έπρεπε να χρησιμοποιήσουν τη μεθοδολογία του ορισμού των θέσεων εργασίας σε «ισοδύναμα πλήρους απασχόλησης» (ΙΠΑ) και σε «ετήσιες μονάδες εργασίας» (ΕΜΕ).
Συναφώς, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, ελλείψει ενιαίας έννοιας στο επίπεδο της Ένωσης, απόκειται σε κάθε κράτος μέλος να καθορίζει, βάσει της νομοθεσίας του, το περιεχόμενο που πρέπει να δοθεί στην έννοια της «θέσης εργασίας». Επομένως, οι πορτογαλικές αρχές μπορούσαν να λάβουν υπόψη τις συμβάσεις αορίστου χρόνου, τη διαλείπουσα εργασία, την προσωρινή εργασία, την τηλεργασία και τη μερική απασχόληση. Ως προς το σημείο αυτό, η Πορτογαλική Δημοκρατία επισημαίνει επίσης ότι διενεργήθηκαν πλείονες κατάλληλοι και αυστηροί έλεγχοι, οι οποίοι κατέληξαν σε σημαντικές φορολογικές διορθώσεις, προκειμένου να εξακριβωθεί η συμμόρφωση των δηλώσεων των δικαιούχων του καθεστώτος III προς την έννοια της «θέσης εργασίας» κατά την πορτογαλική νομοθεσία.
Τέλος, η Πορτογαλική Δημοκρατία υπογραμμίζει ότι, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι πρέπει να εφαρμοστεί η προσέγγιση της Επιτροπής, οι πορτογαλικές αρχές διενήργησαν, εν πάση περιπτώσει, ελέγχους στο πλαίσιο των οποίων ο αριθμός των εργαζομένων υπολογίστηκε βάσει της μεθόδου των «ΕΜΕ»
Η Επιτροπή εκτιμά ότι ο τέταρτος, ο πέμπτος και ο έκτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.
β)

Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Υπενθυμίζεται ότι, βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, οι «υφιστάμενες ενισχύσεις» μπορούν να εφαρμόζονται κανονικά, ενόσω η Επιτροπή δεν έχει διαπιστώσει ότι δεν συμβιβάζονται με την εσωτερική αγορά, και ότι υπόκεινται στη διαδικασία διαρκούς εξέτασης που προβλέπεται στην ίδια διάταξη. Αντιθέτως, το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ προβλέπει ότι τα σχέδια που αποβλέπουν στη θέσπιση «νέας ενίσχυσης» ή στην τροποποίηση «υφισταμένης ενίσχυσης» πρέπει να κοινοποιούνται εγκαίρως στην Επιτροπή και δεν μπορούν να τίθενται σε εφαρμογή πριν από την περάτωση της διαδικασίας με την έκδοση τελικής απόφασης η οποία εκδίδεται κατά τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ (πρβλ. απόφαση της 27ης Ιουνίου 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Από τη νομολογία αυτή, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 794/2004, προκύπτει ότι ένα εγκεκριμένο, και επομένως υφιστάμενο, καθεστώς ενισχύσεων δεν καλύπτεται πλέον από την απόφαση με την οποία εγκρίθηκε και, συνεπώς, συνιστά «νέα ενίσχυση», όταν το οικείο κράτος μέλος θέτει σε εφαρμογή το εν λόγω καθεστώς ενισχύσεων το οποίο εγκρίθηκε μεν από την Επιτροπή πλην όμως υπό όρους ουσιωδώς διαφορετικούς από εκείνους οι οποίοι προβλέπονται στο σχέδιο του καθεστώτος ενισχύσεων που κοινοποίησε το εν λόγω κράτος μέλος και, ως εκ τούτου, ουσιωδώς διαφορετικούς από εκείνους που η Επιτροπή έλαβε υπόψη προκειμένου να διαπιστώσει τη συμβατότητα του εν λόγω καθεστώτος.
Επομένως, καθεστώς υφιστάμενης ενίσχυσης κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημείο ii, του κανονισμού 2015/1589, όπως αυτό που εγκρίθηκε με τις αποφάσεις του 2007 και του 2013, το οποίο τροποποιήθηκε ουσιωδώς και τέθηκε σε εφαρμογή κατά παράβαση των όρων καταβολής που είχε εγκρίνει προηγουμένως η Επιτροπή δεν μπορεί πλέον να θεωρείται εγκεκριμένο και στερείται εκ του λόγου τούτου, στο σύνολό του, την ιδιότητα της υφιστάμενης ενίσχυσης (βλ., κατ’ αναλογίαν, όσον αφορά την παράβαση όρου ρητώς προβλεπόμενου σε απόφαση της Επιτροπής προκειμένου να διασφαλίζεται η συμβατότητα της οικείας ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά, απόφαση της 25ης Οκτωβρίου 2017, Επιτροπή κατά Ιταλίας,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:799
, σκέψεις
και
).
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, πρέπει να εξακριβωθεί αν η Επιτροπή, με τις αιτιολογικές σκέψεις 180, 211 και 228 και το άρθρο 1 της προσβαλλόμενης απόφασης, ορθώς κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία είχε θέσει σε εφαρμογή το καθεστώς III κατά παράβαση των αποφάσεων του 2007 και του 2013 και, συνακόλουθα, αν ορθώς έκρινε ότι το εν λόγω καθεστώς, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, ήταν ουσιωδώς διαφορετικό από εκείνο που εγκρίθηκε με τις ανωτέρω αποφάσεις και, συνεπώς, συνιστούσε νέα ενίσχυση την οποία το εν λόγω κράτος μέλος έθεσε σε εφαρμογή κατά παράβαση του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
Προς τούτο, πρέπει να εξακριβωθεί διαδοχικώς αν η Επιτροπή βασίμως θεώρησε, πρώτον, ότι μόνον οι δραστηριότητες που «ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα» γεννούν δικαίωμα στις ενισχύσεις που εγκρίθηκαν με τις αποφάσεις του 2007 και του 2013 (αιτιολογικές σκέψεις 151 έως 167 της προσβαλλόμενης απόφασης), δεύτερον, ότι η μέθοδος υπολογισμού που προέκριναν οι πορτογαλικές αρχές για τον καθορισμό των θέσεων εργασίας που δημιούργησε ή διατήρησε κάθε δικαιούχος του καθεστώτος III δεν καθιστούσε δυνατό τον αποτελεσματικό έλεγχο της ορθής εφαρμογής του συγκεκριμένου καθεστώτος (αιτιολογικές σκέψεις 168 έως 178 της προσβαλλόμενης απόφασης) και, τρίτον, ότι οι φορολογικοί έλεγχοι που διενήργησαν οι πορτογαλικές αρχές δεν καθιστούσαν δυνατό τον αποτελεσματικό έλεγχο της ορθής εφαρμογής του εν λόγω καθεστώτος (αιτιολογικές σκέψεις 165, 176 και 178 της προσβαλλόμενης απόφασης).
1)

Επί της προϋποθέσεως που αφορά την προέλευση των κερδών επί των οποίων εφαρμόζεται η μείωση του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων
Επισημαίνεται εξαρχής ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία αναγνώρισε ρητώς με τα υπομνήματά της ότι «οι αποφάσεις του 2007 και του 2013 προβλέπουν ότι τα φορολογικά πλεονεκτήματα που συνίστανται σε μείωση του [φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων] εφαρμόζοντα[ν] “στα οφέλη που προκύπτουν από δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα”».
Επομένως, η Πορτογαλική Δημοκρατία επικαλείται μόνον το γεγονός ότι, παρά το γράμμα του καθεστώτος III και των αποφάσεων του 2007 και του 2013, μπορούσε, χωρίς να παραβεί τις εν λόγω αποφάσεις, να εφαρμόσει το καθεστώς III σε εταιρίες οι οποίες ήταν μεν καταχωρισμένες στη ZFM, αλλά ασκούσαν τη δραστηριότητά τους εκτός της ΑΠΜ.
Συναφώς, κατά πάγια νομολογία, ο προσδιορισμός της σημασίας και του περιεχομένου φράσεων για τις οποίες το δίκαιο της Ένωσης δεν παρέχει κανέναν ορισμό πρέπει να πραγματοποιείται σύμφωνα με το σύνηθες νόημα των εν λόγω φράσεων, λαμβανομένου υπόψη του πλαισίου εντός του οποίου αυτές χρησιμοποιούνται και των σκοπών που επιδιώκει η ρύθμιση της οποίας αποτελούν μέρος (βλ. απόφαση της 27ης Ιανουαρίου 2022, Zinātnes parks,
C‑347/20
,
EU:C:2022:59
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Ωστόσο, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η Πορτογαλική Δημοκρατία, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η φράση «δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα», κατά το σύνηθες νόημά της, αφορά δραστηριότητες που ασκούνται εκτός της ΑΠΜ, έστω από εταιρίες καταχωρισμένες στη ZFM.
Το ως άνω συμπέρασμα επιρρωννύεται από το πλαίσιο εντός του οποίου εκδόθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση και από τους σκοπούς που επιδιώκονται με τη νομοθεσία της Ένωσης για τις κρατικές ενισχύσεις και, ειδικότερα, τη νομοθεσία που εφαρμόζεται στις ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα.
Κατ’ αρχάς, από τις αποφάσεις με τις οποίες εγκρίθηκαν τα καθεστώτα II και III προκύπτει ότι, κατά τις διοικητικές διαδικασίες που κατέληξαν στην έκδοσή τους, η Επιτροπή και οι πορτογαλικές αρχές συμφωνούσαν πάντοτε ως προς την ερμηνεία που έπρεπε να δοθεί στη φράση «δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα».
Συγκεκριμένα, από την απόφαση του 2002 προκύπτει ότι, κατά τη διοικητική διαδικασία που κατέληξε στην έκδοσή της, οι πορτογαλικές αρχές επισήμαναν ότι «τα φορολογικά πλεονεκτήματα θα περιορίζονται στις δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα, γεγονός το οποίο αποκλείει τις δραστηριότητες που ασκούνται εκτός Μαδέρας».
Ομοίως, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 226 της προσβαλλόμενης απόφασης, την οποία η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν αμφισβήτησε, η Επιτροπή «είχε ζητήσει τη συμπερίληψη στο σχέδιο νόμου που η Πορτογαλία κοινοποίησε στις 28 Ιουνίου 2006 ρητής διάταξης που να προβλέπει ότι οι μειώσεις φόρου θα περιορίζονται σε κέρδη που προκύπτουν από δραστηριότητες που ασκούνται στη Μαδέρα [πλην όμως η] Πορτογαλία αρνήθηκε να πράξει κάτι τέτοιο καθώς θεώρησε ότι τέτοια διάταξη δεν ήταν αναγκαία, δεδομένου ότι αυτό απέρρεε από τη νομική βάση της ZFM».
Εν συνεχεία, ακόμη και αν μπορούν να θεωρηθούν ασαφείς, οι όροι των αποφάσεων του 2007 και του 2013 πρέπει να ερμηνεύονται σύμφωνα με τις νομικές βάσεις τους, ήτοι το άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, ΣΕΚ (νυν άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ) και το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, αντιστοίχως, καθώς και με τις κατευθυντήριες γραμμές του 2007.
Πάντως, όλες οι παρεκκλίσεις από τη γενική αρχή του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, κατά την οποία οι κρατικές ενισχύσεις δεν είναι συμβατές με την κοινή αγορά, πρέπει να ερμηνεύονται στενά (βλ. απόφαση της 29ης Απριλίου 2004, Γερμανία κατά Επιτροπής,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επιπλέον, όπως ορθώς επισήμανε η Επιτροπή στην αιτιολογική σκέψη 153 της προσβαλλόμενης απόφασης, στις κατευθυντήριες γραμμές του 2007, και ειδικότερα στα σημεία 6 και 76 αυτών, προβλέπεται ότι ενισχύσεις λειτουργίας είναι δυνατό να χορηγούνται κατ’ εξαίρεση σε περιφέρειες που είναι επιλέξιμες κατά την παρέκκλιση κατά το άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, ΣΕΚ, όπως η ΑΠΜ, της οποίας την ιδιότητα ως εξόχως απόκεντρης περιοχής αναγνωρίζει η Επιτροπή, υπό τον όρο ότι δικαιολογούνται από τη συμβολή τους στην περιφερειακή ανάπτυξη και από τον χαρακτήρα τους και ότι το ύψος τους είναι ανάλογο προς τα προβλήματα που καλούνται να αντιμετωπίσουν.
Τούτο συνεπάγεται ότι μόνον οι δραστηριότητες που επηρεάζονται από τα προβλήματα και, επομένως, το πρόσθετο κόστος με το οποίο επιβαρύνονται οι συγκεκριμένες περιοχές πρέπει να μπορούν να επωφεληθούν τέτοιων ενισχύσεων λειτουργίας.
Επομένως, οι δραστηριότητες που ασκούνται εκτός των εξόχως απόκεντρων περιοχών, οι οποίες, ως εκ τούτου, δεν επηρεάζονται από το πρόσθετο κόστος, μπορούν να εξαιρεθούν από τις εν λόγω ενισχύσεις, τούτο δε ακόμη και αν οι δραστηριότητες ασκούνται από εταιρίες εγκατεστημένες στις εν λόγω περιοχές.
Τέλος, όπως ορθώς επισήμανε η Επιτροπή στην αιτιολογική σκέψη 157 της προσβαλλόμενης απόφασης, η εκτίμηση της συμβατότητας του καθεστώτος III, το πλαίσιο της απόφασης του 2007, πραγματοποιήθηκε βάσει του πρόσθετου κόστους με το οποίο επιβαρύνονται οι επιχειρήσεις που ασκούν τη δραστηριότητά τους εντός της ΑΠΜ και όχι εκτός αυτής.
Συγκεκριμένα, από τα σημεία 44 έως 53 της απόφασης του 2007 προκύπτει ότι η Επιτροπή στηρίχθηκε σε μελέτη, την οποία υπέβαλαν οι πορτογαλικές αρχές, σχετικά με τον ποσοτικό προσδιορισμό «του πρόσθετου κόστους με το οποίο επιβαρύνεται ο ιδιωτικός τομέας στην [ΑΠΜ]». Επιπλέον, το πρόσθετο κόστος που ελήφθη υπόψη, ήτοι μεταξύ άλλων τα έξοδα μεταφοράς, αποθεμάτων, ανθρώπινων πόρων, χρηματοδότησης ή εμπορίας, είναι αυτό με το οποίο επιβαρύνονται οι δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στην ΑΠΜ και όχι οι δραστηριότητες που ασκούνται εκτός αυτής από εταιρίες καταχωρισμένες στη συγκεκριμένη περιοχή. Τέλος, η διαπίστωση αυτή επιρρωννύεται από το γεγονός ότι, στο σημείο 48 της απόφασης του 2007, η Επιτροπή διατύπωσε το επίμαχο πρόσθετο κόστος ως ποσοστό μόνον της ακαθάριστης πρόσθετης αξίας του ιδιωτικού τομέα ή μόνον του ΑΕΠ της ΑΠΜ.
Κατά συνέπεια, επιπλέον της έλλειψης ερείσματος στο γράμμα και στο πλαίσιο ένταξης των αποφάσεων του 2007 και του 2013, η διασταλτική ερμηνεία της φράσης «δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα», την οποία υποστηρίζει η Πορτογαλική Δημοκρατία, προσκρούει όχι μόνον στους σκοπούς που επιδιώκονται με το άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, ΣΕΚ και το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, που αποτέλεσαν τη νομική βάση των αποφάσεων του 2007 και του 2013, αντιστοίχως, αλλά και στις κατευθυντήριες γραμμές του 2007.
Συναφώς, το γεγονός ότι η ερμηνεία που προέκρινε η Επιτροπή ενδέχεται, όπως υποστηρίζει η Πορτογαλική Δημοκρατία, να αντιβαίνει σε σχόλιο της επιτροπής φορολογικών υποθέσεων του ΟΟΣΑ, σε έκθεση της ομάδας Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) του εν λόγω οργανισμού και σε κατευθυντήριες γραμμές ενός φόρουμ του ίδιου οργανισμού, καθώς και στην προγενέστερη πρακτική λήψης αποφάσεων της Επιτροπής, δεν μεταβάλλει το ανωτέρω συμπέρασμα.
Συγκεκριμένα, αν και μπορεί να λαμβάνει υπόψη κείμενα που έχουν υιοθετηθεί στο πλαίσιο του ΟΟΣΑ, η Επιτροπή ουδόλως δεσμεύεται από αυτά, ιδίως κατά την εφαρμογή των κανόνων της Συνθήκης ΛΕΕ και ειδικότερα εκείνων που αφορούν τις κρατικές ενισχύσεις [πρβλ. απόφαση της 12ης Μαΐου 2021, Λουξεμβούργο και Amazon κατά Επιτροπής,
T‑816/17 και T‑318/18
, κατά της οποίας έχει ασκηθεί αναίρεση,
EU:T:2021:252
, σκέψη
, και προτάσεις της γενικής εισαγγελέα J. Kokott στην υπόθεση État luxembourgeois (Πληροφορίες για μια ομάδα φορολογουμένων),
C‑437/19
,
EU:C:2021:450
, σημείο
].
Ομοίως, η νομιμότητα απόφασης της Επιτροπής πρέπει να εκτιμάται αποκλειστικώς στο πλαίσιο του άρθρου 107 ΣΛΕΕ και όχι σε σχέση με προβαλλόμενη προγενέστερη πρακτική της Επιτροπής ως προς τη λήψη αποφάσεων (πρβλ. διάταξη της 10ης Οκτωβρίου 2017, Greenpeace Energy κατά Επιτροπής,
C‑640/16 P
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2017:752
, σκέψη
, και απόφαση της 26ης Μαρτίου 2020, Λάρκο κατά Επιτροπής,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, σκέψη
).
Δεν ασκεί, ομοίως, επιρροή το γεγονός ότι οι πορτογαλικές αρχές ουδέποτε απέκρυψαν από την Επιτροπή ότι οι εταιρίες με έδρα ή τόπο πραγματικής διοίκησης στη ZFM φορολογούνταν εκεί για το σύνολο των κερδών τους.
Συγκεκριμένα, το γεγονός ότι οι εν λόγω εταιρίες φορολογούνται για το σύνολο του εισοδήματός τους από τις φορολογικές αρχές της ΑΠΜ ουδόλως συνεπάγεται ότι οι ενισχύσεις λειτουργίας που η συγκεκριμένη περιφέρεια χορηγεί στις εν λόγω εταιρίες πρέπει κατ’ ανάγκην να ωφελούν το σύνολο των δραστηριοτήτων τους και δεν μπορούν να αφορούν μόνον ένα προσδιοριζόμενο μέρος των εν λόγω δραστηριοτήτων.
Επιπλέον, στο πλαίσιο του ελέγχου της συμβατότητας των κρατικών ενισχύσεων που προβλέπεται στο άρθρο 108 ΣΛΕΕ και σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, το κράτος που κοινοποιεί και η Επιτροπή πρέπει να συνεργαστούν καλόπιστα προκειμένου να παρασχεθεί στην Επιτροπή η δυνατότητα να υπερβεί τις δυσκολίες που ενδέχεται να αντιμετωπίσει κατά την εξέταση κοινοποιηθέντος σχεδίου ενισχύσεων στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ (βλ. απόφαση της 15ης Μαρτίου 2001, Prayon-Rupel κατά Επιτροπής,
T‑73/98
,
EU:T:2001:94
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Τούτο συνεπάγεται, ειδικότερα, ότι το οικείο κράτος οφείλει να παρέχει στην Επιτροπή όλες τις αναγκαίες πληροφορίες για την εκτέλεση της αποστολής της και, ειδικότερα, για την εκτίμηση της συμβατότητας των ενισχύσεων με την εσωτερική αγορά, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 6 και 16 του κανονισμού 659/1999 (νυν αιτιολογικές σκέψεις 6 και 16 του κανονισμού 2015/1589).
Η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν αποδεικνύει όμως ότι, κατά τη διοικητική διαδικασία που κατέληξε στην έκδοση των αποφάσεων του 2002, του 2007 ή του 2013, ενημέρωσε ρητώς και σαφώς την Επιτροπή για το γεγονός ότι, παρά το γράμμα των όρων του καθεστώτος II ή του καθεστώτος III, τα εν λόγω καθεστώτα προορίζονταν να εφαρμοστούν στο σύνολο των καταχωρισμένων στη ZFM εταιριών και για το σύνολο των δραστηριοτήτων τους, περιλαμβανομένων εκείνων που ασκούνται εκτός της ΑΠΜ.
Αντιθέτως, από τις σκέψεις 132 και 133 ανωτέρω προκύπτει ότι οι πορτογαλικές αρχές επισήμαναν επανειλημμένως στην Επιτροπή ότι οι μειώσεις του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων περιορίζονταν στις «δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα», με αποτέλεσμα να εξαιρούνται οι δραστηριότητες που ασκούνται εκτός της συγκεκριμένης περιοχής.
Επομένως, η Επιτροπή, χωρίς να υποπέσει σε πλάνη περί το δίκαιο και χωρίς να θέσει πρόσθετους όρους στις αποφάσεις της του 2007 και του 2013, κατέληξε στο συμπέρασμα, με την αιτιολογική σκέψη 167 της προσβαλλόμενης απόφασης, ότι το καθεστώς ΙΙΙ, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, όσον αφορά την προϋπόθεση σχετικά με την προέλευση των κερδών στα οποία εφαρμόζεται η μείωση του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων, συνιστούσε παράβαση των εν λόγω αποφάσεων.
Το ανωτέρω συμπέρασμα δεν αναιρείται από το επιχείρημα της Πορτογαλικής Δημοκρατίας ότι η Επιτροπή, ερμηνεύοντας τη φράση «δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα» ως μη καλύπτουσα τις δραστηριότητες που ασκούν εκτός της συγκεκριμένης περιοχής εταιρίες καταχωρισμένες στη ZFM, δεν έλαβε επαρκώς υπόψη τις αρνητικές επιπτώσεις των καθεστώτων II και III στην ΑΠΜ καθώς και τις δευτερογενείς συνέπειες του καθεστώτος III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, ή ακόμη παραβίασε τις αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας.
Πρώτον, όσον αφορά το επιχείρημα που αντλείται από ανεπαρκή συνεκτίμηση των αρνητικών επιπτώσεων των καθεστώτων II και III στην ΑΠΜ καθώς και των δευτερογενών συνεπειών του καθεστώτος III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, επισημαίνεται ότι, με αυτό, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την εκτίμηση της Επιτροπής όσον αφορά τη μη συμβατότητα του καθεστώτος III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, προς τις αποφάσεις του 2007 και του 2013 και, επομένως, τον νομικό χαρακτηρισμό του εν λόγω καθεστώτος ως «νέας ενίσχυσης» κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2015/1589, η οποία χορηγήθηκε κατά παράβαση του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
Αντιθέτως, η Πορτογαλική Δημοκρατία αμφισβητεί την εκτίμηση της συμβατότητας του καθεστώτος III στο πλαίσιο των αποφάσεων του 2007 και του 2013, οι οποίες έχουν καταστεί απρόσβλητες και, επομένως, δεν μπορούν να αμφισβητηθούν στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής.
Επιπλέον, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί, επ’ ευκαιρία διαδικασίας κινηθείσας σε σχέση με νέες ενισχύσεις καταβληθείσες κατά παράβαση προγενέστερης απόφασης με την οποία εγκρίθηκε ένα καθεστώς ενισχύσεων να προβάλει τον παράνομο χαρακτήρα της απόφασης με την οποία το εν λόγω καθεστώς κηρύχθηκε συμβατό με την εσωτερική αγορά. Συγκεκριμένα, η διαδικασία διαρκούς εξέτασης των υφιστάμενων ενισχύσεων η οποία προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ έχει ακριβώς ως αντικείμενο να παράσχει στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να συζητήσουν τη σκοπιμότητα της εκ νέου εκτίμησης της συμβατότητας των υφιστάμενων ενισχύσεων. Εξάλλου, τα κράτη μέλη έχουν πάντοτε τη δυνατότητα να κοινοποιήσουν ένα νέο σχέδιο ενίσχυσης στην Επιτροπή, βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, ακόμη και για λόγους ασφάλειας δικαίου, κάτι το οποίο η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν έπραξε.
Δεύτερον, το επιχείρημα που αφορά παραβίαση των αρχών της ελευθερίας εγκατάστασης, της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών και της ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων σκοπεί επίσης στην αμφισβήτηση της νομιμότητας των αποφάσεων του 2007 και του 2013 και, επιπλέον, στηρίζεται μόνον στον ισχυρισμό ότι η προσβαλλόμενη απόφαση απαγόρευε ή περιόριζε τη δυνατότητα εργαζόμενου προσληφθέντος από εταιρία καταχωρισμένη στη ZFM να ασκήσει την επαγγελματική δραστηριότητά του σε άλλο κράτος μέλος ή σε τρίτο κράτος και τη δυνατότητα των οικείων εταιριών να παρέχουν υπηρεσίες εκτός της ΑΠΜ.
Το ως άνω επιχείρημα, το οποίο απλώς παραφράζει τις διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ και δεν τεκμηριώνεται με οποιονδήποτε πρόσθετο ισχυρισμό πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτο, δυνάμει του άρθρου 76, στοιχείο δʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία της προϋπόθεσης, που προβλέπεται στις αποφάσεις του 2007 και του 2013, κατά την οποία οι μειώσεις του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων που προβλέπονται από το καθεστώς III μπορούσαν να αφορούν μόνον τα κέρδη που προκύπτουν από δραστηριότητες «που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα».
2)

Επί της προϋποθέσεως που αφορά τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας στην ΑΠΜ
Στην αιτιολογική σκέψη 178 της προσβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή θεώρησε ότι η εφαρμογή του καθεστώτος III από την Πορτογαλική Δημοκρατία συνιστούσε, όσον αφορά την προϋπόθεση της δημιουργίας ή της διατήρησης θέσεων εργασίας στην ΑΠΜ, παράβαση των αποφάσεων του 2007 και του 2013.
Προς στήριξη του ως άνω συμπεράσματος, η Επιτροπή επισήμανε, κατ’ ουσίαν, στις αιτιολογικές σκέψεις 168 έως 174 της προσβαλλόμενης απόφασης, ότι η εν λόγω προϋπόθεση αποτελούσε προϋπόθεση για την πρόσβαση στο καθεστώς III και ότι, ως παράμετρος του υπολογισμού του ύψους της ενίσχυσης, έπρεπε να βασίζεται σε αντικειμενικές και επαληθεύσιμες μεθόδους, όπως οι ΕΜΕ και τα ΙΠΑ, που χρησιμοποιούνται στις κατευθυντήριες γραμμές του 2007 και στους διαδοχικούς κανονισμούς απαλλαγής κατά κατηγορία.
Εν συνεχεία, στις αιτιολογικές σκέψεις 175 και 176 της προσβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή επισήμανε ότι, για τις πορτογαλικές αρχές, «θέση εργασίας» συνιστά, για τον σκοπό της εφαρμογής του καθεστώτος III, κάθε απασχόληση οποιασδήποτε νομικής φύσης, ανεξαρτήτως του αριθμού ωρών, ημερών και μηνών πραγματικής εργασίας ετησίως, την οποία οι δικαιούχοι δήλωναν, χωρίς οι εν λόγω αρχές να μπορούν να ελέγξουν τον πραγματικό χρόνο εργασίας του εργαζομένου και χωρίς να μετατρέψουν την εν λόγω απασχόληση σε ΙΠΑ.
Με την ως άνω αιτιολογία, η Επιτροπή εξέθεσε με σαφήνεια και χωρίς αμφισημία τη συλλογιστική της, κατά τρόπον ώστε να παρέχεται η δυνατότητα στους μεν ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους δικαιολογητικούς λόγους του συμπεράσματος στο οποίο αυτή κατέληξε, στο δε Γενικό Δικαστήριο να ασκήσει τον έλεγχό του.
Όσον αφορά το βάσιμο του συμπεράσματος αυτού, η Πορτογαλική Δημοκρατία προσάπτει κατ’ ουσίαν στην Επιτροπή ότι κακώς της επέβαλε να χρησιμοποιήσει τις μεθόδους των ΕΜΕ και των ΙΠΑ, αποκλείοντας την έννοια της «θέσης εργασίας κατά το πορτογαλικό δίκαιο, προκειμένου να εξακριβώσει αν πληρούται η προϋπόθεση που αφορά τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας στην ΑΠΜ.
Εντούτοις, το επιχείρημα αυτό στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία της προσβαλλομένης απόφασης.
Μολονότι, ασφαλώς, στην αιτιολογική σκέψη 173 της προσβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή επισήμανε ότι οι μέθοδοι των ΙΠΑ και ΕΜΕ ήταν κατάλληλες για τον υπολογισμό του αριθμού των θέσεων εργασίας, εντούτοις ουδόλως επέβαλε στις πορτογαλικές αρχές να χρησιμοποιήσουν τέτοιες μεθόδους, όπως επιβεβαίωσε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, αλλά περιορίστηκε να επικρίνει τις εν λόγω αρχές, στην αιτιολογική σκέψη 176 της ίδιας απόφασης, ότι δεν προέκριναν μια μέθοδο που θα καθιστούσε δυνατό τον έλεγχο του πραγματικού και του διαρκούς χαρακτήρα των θέσεων εργασίας που δήλωσαν οι δικαιούχοι του καθεστώτος III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή.
Η επίκριση αυτή τεκμηριώνεται επαρκώς κατά νόμον, με τις αιτιολογικές σκέψεις 28 και 175 της προσβαλλόμενης απόφασης, κατά τις οποίες, κατ’ εφαρμογήν της μεθόδου που προέκριναν οι πορτογαλικές αρχές, θέση εργασίας, για τους σκοπούς της εφαρμογής του καθεστώτος III, συνιστά κάθε απασχόληση οποιασδήποτε νομικής φύσης, ανεξαρτήτως του αριθμού ωρών, ημερών και μηνών πραγματικής εργασίας ετησίως, την οποία οι δικαιούχοι δήλωναν, περιλαμβανομένων των θέσεων με καθεστώς μερικής απασχόλησης ή των θέσεων μελών διοικητικού συμβουλίου που απασχολούνται σε περισσότερες εταιρίες δικαιούχους του καθεστώτος III.
Επομένως, λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, η Επιτροπή δεν παρέβη το άρθρο 296, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ και δεν υπέπεσε σε πλάνη εκτιμήσεως καθόσον θεώρησε, στην αιτιολογική σκέψη 179 της προσβαλλόμενης απόφασης, ότι το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, συνιστούσε παράβαση της προϋπόθεσης της δημιουργίας και της διατήρησης θέσεων εργασίας στην ΑΠΜ.
3)

Επί της αποτελεσματικότητας των φορολογικών ελέγχων που διενεργήθηκαν με σκοπό την εξακρίβωση της ορθής εφαρμογής των προϋποθέσεων σχετικά με την προέλευση των κερδών επί των οποίων εφαρμόζεται η μείωση του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων και σχετικά με τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας στην ΑΠΜ
Στην αιτιολογική σκέψη 178 της προσβαλλόμενης απόφασης η Επιτροπή θεώρησε ότι οι φορολογικοί έλεγχοι που διενήργησαν οι πορτογαλικές αρχές στους δικαιούχους του καθεστώτος III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, καθώς και τα στοιχεία που συλλέχθηκαν στο πλαίσιο των εν λόγω ελέγχων δεν καθιστούν δυνατό τον αποτελεσματικό έλεγχο των προϋποθέσεων του εν λόγω καθεστώτος που αφορούν την προέλευση των κερδών επί των οποίων εφαρμόζεται η μείωση του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων και τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας στην ΑΠΜ.
Προς στήριξη του ανωτέρω συμπεράσματος, η Επιτροπή επισήμανε, κατ’ ουσίαν, στην αιτιολογική σκέψη 165 της προσβαλλόμενης απόφασης, ότι οι φορολογικοί έλεγχοι των πορτογαλικών αρχών διενεργήθηκαν σύμφωνα με τη διασταλτική ερμηνεία της προϋπόθεσης σχετικά με την προέλευση των κερδών επί των οποίων εφαρμόζεται η μείωση του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων που προέκριναν οι εν λόγω αρχές, η οποία απέκλινε από την προτεινόμενη με τις κατευθυντήριες γραμμές του 2007 και τις αποφάσεις του 2007 και του 2013.
Στην αιτιολογική σκέψη 176 της προσβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή επισήμανε επίσης ότι οι πορτογαλικές αρχές δεν ήταν σε θέση να ελέγξουν, βάσει των δηλώσεων των δικαιούχων του καθεστώτος III, τον πραγματικό ή τον διαρκή χαρακτήρα των θέσεων εργασίας που δηλώθηκαν, λόγω της έλλειψης κοινής αντικειμενικής μεθοδολογίας υπολογισμού εφαρμοστέας σε όλες τις σχέσεις εργασίας.
Με την ως άνω αιτιολογία, η Επιτροπή εξέθεσε με σαφήνεια και χωρίς αμφισημία τη συλλογιστική της, κατά τρόπον ώστε να παρέχεται η δυνατότητα στους μεν ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους δικαιολογητικούς λόγους του συμπεράσματος στο οποίο κατέληξε, στο δε Γενικό Δικαστήριο να ασκήσει τον έλεγχό του.
Όσον αφορά το βάσιμο του συμπεράσματος αυτού, επισημαίνεται ότι, όπως υπομνήσθηκε στις σκέψεις 168 έως 170 ανωτέρω, η Επιτροπή θεώρησε ότι οι έλεγχοι που διενεργούν οι φορολογικές αρχές είναι ακατάλληλοι για την εξακρίβωση της ορθής εφαρμογής των προϋποθέσεων σχετικά με την προέλευση των κερδών επί των οποίων εφαρμόζεται η μείωση του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων και τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας στην ΑΠΜ, οι οποίες προβλέπονται από το καθεστώς III. Η ακαταλληλότητα προκύπτει κατ’ ουσίαν από το γεγονός ότι οι πορτογαλικές αρχές ερμηνεύουν ή εφαρμόζουν τις εν λόγω προϋποθέσεις κατά παράβαση των αποφάσεων του 2007 και του 2013.
Δεδομένου, όμως, ότι το Γενικό Δικαστήριο κρίνει, στις σκέψεις 151 και 167 ανωτέρω, ότι οι επικρίσεις της Επιτροπής σχετικά με την ερμηνεία και την εφαρμογή των δύο αυτών προϋποθέσεων ήταν βάσιμες, το γεγονός και μόνον, το οποίο άλλωστε η Επιτροπή δεν αμφισβήτησε, ότι οι πορτογαλικές φορολογικές αρχές απαιτούν λογιστικό διαχωρισμό όσον αφορά τα εισοδήματα που αποκτώνται στη ZFM, διαθέτουν μέσα ελέγχου των υποκειμένων στον φόρο, και ειδικότερα των δικαιούχων του καθεστώτος III, τόσο εκ των προτέρων όσο και εκ των υστέρων, ή διενεργούν πολυάριθμους και συστηματικούς ελέγχους, ορισμένοι εκ των οποίων κατέληξαν σε διορθώσεις σημαντικού ύψους, δεν αρκεί για να αποδειχθεί ότι οι εν λόγω φορολογικοί έλεγχοι καθιστούν, τελικώς, δυνατό στις φορολογικές αρχές να διασφαλίσουν αποτελεσματικά την ορθή εφαρμογή του εν λόγω καθεστώτος, δεδομένου ότι οι φορολογικές αυτές αρχές ερμηνεύουν ή εφαρμόζουν το εν λόγω καθεστώς κατά παράβαση των αποφάσεων του 2007 και του 2013.
Τούτο ισχύει, ειδικότερα, όσον αφορά την υποχρέωση των εταιριών που είναι εγκατεστημένες στη ZFM να τηρούν χωριστή λογιστική για τα εισοδήματα που αποκτώνται στη ZFM, δεδομένου ότι, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 151 ανωτέρω, τα εισοδήματα που αποκτήθηκαν στη ZFM δεν υπολογίστηκαν σύμφωνα με τις αποφάσεις του 2007 και του 2013.
Ομοίως, το γεγονός ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία επικαλείται το παράδειγμα φορολογικού ελέγχου που διενεργήθηκε σε εταιρία καταχωρισμένη στη ZFM, ο οποίος είχε ως αποτέλεσμα την εφαρμογή της μεθόδου των ΕΜΕ, δεν αρκεί για να τεθεί υπό αμφισβήτηση το συμπέρασμα στο οποίο κατέληξε η Επιτροπή, ελλείψει εντοπισμού σταθερών και παγιωμένων πρακτικών και μεθόδων των πορτογαλικών αρχών με τις οποίες μπορούν να ελέγχουν, γενικά, ότι το καθεστώς III εφαρμόζεται σύμφωνα με τις αποφάσεις του 2007 και του 2013.
Επομένως, η Επιτροπή δεν παρέβη το άρθρο 296, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ και δεν υπέπεσε σε πλάνη εκτιμήσεως διαπιστώνοντας, στην αιτιολογική σκέψη 178 της προσβαλλόμενης απόφασης, ότι οι φορολογικοί έλεγχοι που διενήργησαν οι πορτογαλικές αρχές στους δικαιούχους του καθεστώτος III και τα στοιχεία που συλλέχθηκαν στο πλαίσιο των εν λόγω ελέγχων δεν καθιστούν δυνατό τον αποτελεσματικό έλεγχο της τήρησης των προϋποθέσεων του καθεστώτος III σχετικά με την προέλευση των κερδών επί των οποίων εφαρμόζεται η μείωση του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων και τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας στην ΑΠΜ.
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, ορθώς η Επιτροπή διαπίστωσε ότι το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, δεν πληρούσε πλείονες προϋποθέσεις οι οποίες απαιτούνται από τις αποφάσεις του 2007 και του 2013.
Δεδομένου ότι το επίμαχο καθεστώς τέθηκε σε εφαρμογή κατά παράβαση των αποφάσεων του 2007 και του 2013, οπότε τροποποιήθηκε ουσιωδώς σε σχέση με το καθεστώς που εγκρίθηκε με τις εν λόγω αποφάσεις, ορθώς επίσης η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα, στην αιτιολογική σκέψη 180 της προσβαλλόμενης απόφασης, ότι υφίσταται παράνομη νέα ενίσχυση (πρβλ. απόφαση της 25ης Οκτωβρίου 2017, Επιτροπή κατά Ιταλίας,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:799
, σκέψη
).
Κατά συνέπεια, ο τέταρτος, ο πέμπτος και ο έκτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.
Ε.

Επί του έβδομου λόγου ακυρώσεως, που αφορά προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας, παραβίαση των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της χρηστής διοικήσεως, καθώς και πλημμελή αιτιολογία, καθόσον η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη το έγγραφο που της είχε απευθύνει η Πορτογαλική Δημοκρατία στις 6 Απριλίου 2018
Με τον έβδομο λόγο ακυρώσεως, η Πορτογαλική Δημοκρατία προβάλλει προσβολή των δικαιωμάτων της άμυνας, παραβίαση των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της χρηστής διοικήσεως και πλημμελή αιτιολογία. Συγκεκριμένα, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, η Επιτροπή δεν έλαβε, τυπικώς και ουσιαστικώς, υπόψη πλείονα επιχειρήματα που προορίζονταν να αμφισβητήσουν την αναγκαιότητα κίνησης της επίσημης διαδικασίας έρευνας και τα οποία η Πορτογαλική Δημοκρατία είχε προβάλει με έγγραφο της 6ης Απριλίου 2018 που απηύθυνε στην Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας εξέτασης, έγγραφο το οποίο, εξάλλου, δεν μνημονεύεται στην προσβαλλόμενη απόφαση. Ωστόσο, αν δεν υφίστατο η συγκεκριμένη παρατυπία στην απόφαση κίνησης της επίσημης διαδικασίας έρευνας, η οποία στέρησε από την Πορτογαλική Δημοκρατία τη δυνατότητα κατ’ αντιπαράσταση συζήτησης στο πλαίσιο της εν λόγω διαδικασίας, η προσβαλλόμενη απόφαση θα μπορούσε να έχει διαφορετικό περιεχόμενο.
Η Επιτροπή φρονεί ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία έχει απολέσει το δικαίωμα επίκλησης της προσβολής των δικαιωμάτων της άμυνας και ότι, εν πάση περιπτώσει, ο έβδομος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Όσον αφορά το παραδεκτό του ισχυρισμού περί μη συνεκτίμησης του εγγράφου της 6ης Απριλίου 2018, τον οποίο η Επιτροπή αντικρούει για τον λόγο ότι δεν προβλήθηκε από την Πορτογαλική Δημοκρατία στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας, επισημαίνεται ότι καμία διάταξη του δικαίου της Ένωσης δεν επιβάλλει σε κράτος μέλος αποδέκτη απόφασης κίνησης της επίσημης διαδικασίας έρευνας να αμφισβητήσει τα διάφορα πραγματικά ή νομικά στοιχεία της κατά τη διάρκεια της διοικητικής διαδικασίας προκειμένου να μην απολέσει πλέον το δικαίωμα να το πράξει στη συνέχεια κατά την ένδικη διαδικασία (πρβλ., και κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 1ης Ιουλίου 2010, Knauf Gips κατά Επιτροπής,
C‑407/08 P
,
EU:C:2010:389
, σκέψεις
έως
).
Ωστόσο, πρέπει να σημειωθεί ότι το έγγραφο της 6ης Απριλίου 2018 απεστάλη στην Επιτροπή από την Πορτογαλική Δημοκρατία. Επομένως, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν μπορεί να επικαλεστεί λυσιτελώς ότι η απουσία μνείας του εγγράφου στην απόφαση κίνησης της επίσημης διαδικασίας έρευνας προσέβαλε τα δικαιώματά της άμυνας και παραβίασε τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της χρηστής διοικήσεως.
Συγκεκριμένα, όπως προκύπτει από το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 2015/1589, με απόφαση κίνησης της επίσημης διαδικασίας έρευνας, η Επιτροπή κινεί διαδικασία με σκοπό να παράσχει στο οικείο κράτος μέλος και στα άλλα ενδιαφερόμενα μέρη τη δυνατότητα να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους εντός ορισμένης προθεσμίας.
Η Πορτογαλική Δημοκρατία, όμως, η οποία είναι ο συντάκτης του επίμαχου εγγράφου, δεν μπορεί να ισχυριστεί ότι δεν γνώριζε το περιεχόμενό του και ότι, λόγω και μόνον της μη μνείας του εγγράφου στην απόφαση κίνησης της επίσημης διαδικασίας έρευνας, εμποδίστηκε να προβάλει λυσιτελώς τα επιχειρήματά της κατά την επίσημη διαδικασία έρευνας.
Επιπλέον, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν μπορεί να προσάψει στην Επιτροπή πλημμελή αιτιολογία της προσβαλλόμενης απόφασης ως εκ του λόγου τούτου. Συγκεκριμένα, τα νομικά και πραγματικά στοιχεία τα οποία, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, πραγματευόταν το εν λόγω έγγραφο εξετάστηκαν, στις αιτιολογικές σκέψεις 64, 71 έως 73, 81 έως 88 και 220 της προσβαλλόμενης απόφασης, ως επιχειρήματα τα οποία προέβαλε η Πορτογαλική Δημοκρατία στο πλαίσιο της επίσημης διαδικασίας έρευνας.
Κατά συνέπεια, ο έβδομος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
ΣΤ.

Επί του όγδοου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παραβίαση των αρχών της ασφάλειας δικαίου, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της χρηστής διοικήσεως, καθόσον με την προσβαλλόμενη απόφαση η Πορτογαλική Δημοκρατία διατάσσεται να ανακτήσει τις ενισχύσεις που κηρύχθηκαν παράνομες και μη συμβατές με την προσβαλλόμενη απόφαση
Με τον όγδοο λόγο ακυρώσεως, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, διατάσσοντας την ανάκτηση των ενισχύσεων που καταβλήθηκαν κατά παράβαση των αποφάσεων του 2007 και του 2013, η Επιτροπή παραβίασε τις αρχές της ασφάλειας δικαίου, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της χρηστής διοικήσεως.
Οι εν λόγω παραβιάσεις απορρέουν, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, από το γεγονός ότι το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, δεν συνιστά κρατική ενίσχυση ή, επικουρικώς, συνιστά υφιστάμενη κρατική ενίσχυση· ότι το καθεστώς της ZFM εξετάστηκε και εγκρίθηκε ρητώς και επανειλημμένως από την Επιτροπή από το 1987· ότι οι όροι του καθεστώτος III απορρέουν από το καθεστώς II· ότι οι εν λόγω όροι, πέραν του ότι δεν είναι σαφείς, ερμηνεύονται από την Επιτροπή κατά τρόπο που προσκρούει στο κείμενο των αποφάσεων του 2007 και του 2013, καθώς και στην προγενέστερη πρακτική της όσον αφορά τη λήψη αποφάσεων· ότι η Επιτροπή διατύπωσε καθυστερημένα αντιρρήσεις στην εφαρμογή του καθεστώτος III· ότι η Επιτροπή αποδέχθηκε την ερμηνεία των όρων των καθεστώτων II και III όταν, το 2006, δεν αμφισβήτησε την έλλειψη σκοπιμότητας της εισαγωγής, στην πορτογαλική νομοθεσία, διευκρίνισης σχετικά με την προϋπόθεση της προέλευσης των κερδών. Ομοίως, η 29μηνη διάρκεια της επίσημης διαδικασίας έρευνας εμποδίζει επίσης, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, την ανάκτηση των σχετικών ενισχύσεων.
Η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει επίσης ότι η νομολογία, σύμφωνα με την οποία ο δικαιούχος «μεμονωμένης ενίσχυσης», κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 2015/1589, δεν μπορεί να επικαλείται δικαιολογημένη εμπιστοσύνη όσον αφορά τη νομιμότητα της χορήγησης της εν λόγω ενίσχυσης σε περίπτωση μη τήρησης της διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, δεν έχει εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση, η οποία αφορά «καθεστώς ενισχύσεων», κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο δʹ, του ίδιου κανονισμού, το οποίο τίθεται υπό αμφισβήτηση δεκαετίες μετά τη θέσπισή του.
Η Πορτογαλική Δημοκρατία επισημαίνει επίσης ότι η παραβίαση των αρχών της ασφάλειας δικαίου, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της χρηστής διοικήσεως είναι πρόδηλη κατά μείζονα λόγο διότι η ίδια και τα 102 ενδιαφερόμενα μέρη που συμμετείχαν στην επίσημη διαδικασία έρευνας τάχθηκαν υπέρ της θέσης της υπόθεσης στο αρχείο, η Επιτροπή γνώριζε την οικονομική, φορολογική και κοινωνική σημασία της ZFM ως εξόχως απόκεντρης περιοχής η οποία έπρεπε να τύχει ευνοϊκότερης μεταχείρισης και οι πορτογαλικές αρχές όχι μόνον ενίσχυσαν τους ελέγχους που αφορούσαν τη ZFM, αλλά πρότειναν επίσης τροποποιήσεις του καθεστώτος III με σκοπό τη θέση της υπόθεσης στο αρχείο.
Τέλος, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η ανάκτηση των ενισχύσεων αντιβαίνει στην έννοια του κράτους δικαίου.
Η Επιτροπή φρονεί ότι ο όγδοος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Όσον αφορά την υποχρέωση που απορρέει από την προσβαλλόμενη απόφαση για την Πορτογαλική Δημοκρατία να ανακτήσει τις ενισχύσεις που καταβλήθηκαν δυνάμει του καθεστώτος III κατά παράβαση των αποφάσεων του 2007 και του 2013, υπενθυμίζεται ότι η κατάργηση παράνομης και μη συμβατής ενίσχυσης, μέσω ανάκτησης, αποτελεί τη λογική συνέπεια της διαπίστωσης του μη συμβατού χαρακτήρα της εν λόγω ενίσχυσης. Συγκεκριμένα, η υποχρέωση του οικείου κράτους μέλους να καταργήσει ενίσχυση την οποία η Επιτροπή θεωρεί μη συμβατή με την εσωτερική αγορά έχει ως σκοπό την επαναφορά των πραγμάτων στην προτέρα κατάσταση, με την αφαίρεση από τον αποδέκτη της ενισχύσεως του πλεονεκτήματος του οποίου αυτός πράγματι έτυχε έναντι των ανταγωνιστών του [πρβλ. απόφαση της 29ης Απριλίου 2021, Επιτροπή κατά Ισπανίας (TNT στην Καστίλλη-Λα Μάντσα),
C‑704/19
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2021:342
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
Επιπλέον, βάσει του άρθρου 16, παράγραφος 1, του κανονισμού 2015/1589, η Επιτροπή οφείλει πάντοτε να διατάσσει την ανάκτηση ενίσχυσης την οποία κηρύσσει μη συμβατή με την εσωτερική αγορά, εκτός εάν τέτοια ανάκτηση παραβιάζει γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης (απόφαση της 28ης Ιουλίου 2011, Mediaset κατά Επιτροπής,
C‑403/10 P
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2011:533
, σκέψη
).
Όσον αφορά την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, ένα κράτος μέλος του οποίου οι αρχές χορήγησαν, όπως εν προκειμένω, ενίσχυση κατά παράβαση των διαδικαστικών κανόνων του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, δεν μπορεί, κατ’ αρχήν, να επικαλεστεί τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των αποδεκτών της ενίσχυσης για να αποφύγει την υποχρέωση να λάβει τα αναγκαία μέτρα για την εκτέλεση απόφασης της Επιτροπής που το διατάσσει να ανακτήσει την ενίσχυση. Η αποδοχή μιας τέτοιας δυνατότητας θα στερούσε στην πραγματικότητα από τις διατάξεις των άρθρων 107 και 108 της ΣΛΕΕ κάθε πρακτική ισχύ, εφόσον οι εθνικές αρχές θα μπορούσαν με τον τρόπο αυτό να στηρίζονται στη δική τους παράνομη συμπεριφορά για να καθιστούν ανεφάρμοστες τις αποφάσεις που εκδίδει η Επιτροπή βάσει των συγκεκριμένων διατάξεων (βλ. απόφαση της 9ης Ιουνίου 2011, Diputación Foral de Vizcaya κ.λπ. κατά Επιτροπής,
C‑465/09 P έως C‑470/09 P
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2011:372
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επιπλέον, όταν η ενίσχυση καταβλήθηκε χωρίς προηγούμενη κοινοποίηση στην Επιτροπή, οπότε είναι παράνομη δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, ο δικαιούχος της ενίσχυσης δεν μπορεί, κατά τον χρόνο αυτό, να έχει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη στη νομιμότητα της χορήγησης της ενίσχυσης, διαπίστωση η οποία ισχύει, εν αντιθέσει προς όσα υποστηρίζει η Πορτογαλική Δημοκρατία, ειδικότερα, για τις ενισχύσεις που καταβάλλονται κατ’ εφαρμογήν καθεστώτος ενισχύσεων (πρβλ. απόφαση της 15ης Δεκεμβρίου 2005, Unicredito Italiano,
C‑148/04
,
EU:C:2005:774
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, όμως, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν απέδειξε ότι, όσον αφορά τις ενισχύσεις που καταβλήθηκαν κατά παράβαση των αποφάσεων του 2007 και του 2013, και οι οποίες, ως εκ του λόγου τούτου, καταβλήθηκαν κατά παράβαση του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, η Επιτροπή παρέσχε στην ίδια, ή ακόμη στους δικαιούχους των εν λόγω ενισχύσεων, συγκεκριμένες, ανεπιφύλακτες και συγκλίνουσες διαβεβαιώσεις, σύμφωνες επίσης προς τους ισχύοντες κανόνες, ικανές να τους δημιουργήσουν βάσιμες προσδοκίες, όπως απαιτεί η νομολογία (πρβλ. απόφαση της 5ης Μαρτίου 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Το ανωτέρω συμπέρασμα δεν αναιρείται από το γεγονός ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία είχε την πεποίθηση ότι το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, δεν συνιστούσε «κρατική ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ή, επικουρικώς, ότι έπρεπε να χαρακτηριστεί ως «υφιστάμενη ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2015/1589.
Συγκεκριμένα, μια τέτοια πεποίθηση, ακόμη και αν θεωρηθεί αποδειχθείσα, δεν ισοδυναμεί με συγκεκριμένες, ανεπιφύλακτες και συγκλίνουσες διαβεβαιώσεις παρασχεθείσες από την Επιτροπή.
Επιπλέον, ο μη χαρακτηρισμός του επίμαχου καθεστώτος ως «κρατικής ενίσχυσης» ήταν μάλλον απίθανος λαμβανομένων υπόψη των αποφάσεων της Επιτροπής σχετικά με τα προγενέστερα καθεστώτα της ZFM. Το ίδιο ισχύει όσον αφορά τον χαρακτηρισμό του καθεστώτος ως «υφιστάμενης ενίσχυσης», κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, σημεία i ή ii, του κανονισμού 2015/1589, λαμβανομένων υπόψη των ουσιαστικών διαφορών μεταξύ του καθεστώτος I και του καθεστώτος III, καθώς και της ερμηνείας που προέκρινε η Επιτροπή όσον αφορά την προϋπόθεση σχετικά με την προέλευση των κερδών επί των οποίων εφαρμόζεται η μείωση του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων, ερμηνεία η οποία προέκυπτε σαφώς από τις ανταλλαγές απόψεων μεταξύ της Επιτροπής και των πορτογαλικών αρχών κατά τη διάρκεια της διαδικασίας που κατέληξε στην έκδοση των αποφάσεων του 2002 και του 2007, όπως ήδη επισημάνθηκε στις σκέψεις 132 και 133 ανωτέρω.
Δεν ισοδυναμεί επίσης με συγκεκριμένες, ανεπιφύλακτες και συγκλίνουσες διαβεβαιώσεις παρασχεθείσες από την Επιτροπή το γεγονός, αφενός, ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία και το πλήθος των ενδιαφερόμενων μερών που συμμετείχαν στην επίσημη διαδικασία έρευνας δεν προέβαλαν, επ’ ευκαιρία της εν λόγω διαδικασίας, την ίδια ερμηνεία με εκείνη την οποία προέκρινε τελικώς η Επιτροπή με την προσβαλλόμενη απόφαση ή, αφετέρου, ότι το εν λόγω θεσμικό όργανο δεν έδωσε συνέχεια στις προτάσεις των πορτογαλικών αρχών περί τροποποίησης του καθεστώτος III προκειμένου η επίσημη διαδικασία έρευνας να τεθεί στο αρχείο.
Επομένως, δεν μπορεί να διαπιστωθεί παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, ακόμη και εάν γίνει δεκτό ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία μπορεί να επικαλεστεί την εν λόγω αρχή.
Όσον αφορά την αρχή της ασφάλειας δικαίου, επισημαίνεται ότι στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων τα επιχειρήματα που προβάλλονται κατά της υποχρέωσης ανάκτησης λόγω παραβίασης της αρχής της ασφάλειας δικαίου γίνονται δεκτά μόνον σε όλως εξαιρετικές περιπτώσεις.
Συναφώς, από τη νομολογία προκύπτει ότι πρέπει να εξεταστούν πλείονα στοιχεία προκειμένου να διαπιστωθεί η ύπαρξη παραβίασης της αρχής της ασφάλειας δικαίου, μεταξύ άλλων η έλλειψη σαφήνειας του εφαρμοστέου νομικού καθεστώτος (πρβλ. απόφαση της 14ης Οκτωβρίου 2010, Nuova Agricast και Cofra κατά Επιτροπής,
C‑67/09 P
,
EU:C:2010:607
, σκέψη
) ή η αδικαιολόγητη αδράνεια της Επιτροπής για παρατεταμένο χρονικό διάστημα (πρβλ. αποφάσεις της 24ης Νοεμβρίου 1987, RSV κατά Επιτροπής,
223/85
,
EU:C:1987:502
, σκέψεις
και
, και της 22ας Απριλίου 2008, Επιτροπή κατά Salzgitter,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
, σκέψεις
και
).
Όσον αφορά το τελευταίο ως άνω στοιχείο, υπενθυμίζεται ότι η Επιτροπή υποχρεούται να ενεργήσει εντός εύλογης προθεσμίας στο πλαίσιο διαδικασίας εξέτασης κρατικών ενισχύσεων και ότι δεν μπορεί να παραμένει αδρανής κατά το προκαταρκτικό στάδιο έρευνας. Επιπλέον, επισημαίνεται ότι ο εύλογος χαρακτήρας της διάρκειας της διαδικασίας εκτιμάται με γνώμονα τις περιστάσεις που προσιδιάζουν σε κάθε υπόθεση, όπως είναι η περιπλοκότητα της διαφοράς και η συμπεριφορά των διαδίκων (απόφαση της 13ης Ιουνίου 2013, HGA κ.λπ. κατά Επιτροπής,
C‑630/11 P έως C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, σκέψεις
και
).
Εν προκειμένω, όμως, ο χρόνος που παρήλθε μεταξύ, αφενός, των αποφάσεων του 2007 και του 2013 και, αφετέρου, της κίνησης, στις 12 Μαρτίου 2015, της διαδικασίας εξέτασης του καθεστώτος III, ή ακόμη της απόφασης κίνησης της επίσημης διαδικασίας έρευνας, στις 6 Ιουλίου 2018, δεν μπορεί να θεωρηθεί μη εύλογος.
Συγκεκριμένα, κατ’ αρχάς, σύμφωνα με το άρθρο 15, παράγραφος 2, του κανονισμού 2015/1589, η Επιτροπή δεν δεσμευόταν από συγκεκριμένες προθεσμίες, όπως οι προβλεπόμενες στο κεφάλαιο II του εν λόγω κανονισμού, για τη διαδικασία σχετικά με τις κοινοποιούμενες ενισχύσεις (πρβλ. διάταξη της 20ής Ιανουαρίου 2021, KC κατά Επιτροπής,
T‑580/20
, μη δημοσιευθείσα,
EU:T:2021:14
, σκέψη
).
Εν συνεχεία, όσον αφορά διαδικασίες ελέγχου που αφορούν εγκεκριμένες ενισχύσεις ή εγκεκριμένα καθεστώτα ενισχύσεων, όπως εν προκειμένω, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η Επιτροπή όφειλε να επιδείξει ιδιαίτερη επιμέλεια, στο μέτρο που η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, επιβάλλει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν κάθε μέτρο ικανό να διασφαλίσει το περιεχόμενο και την αποτελεσματικότητα του δικαίου της Ένωσης.
Στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, τούτο συνεπάγεται, ειδικότερα, ότι τα εν λόγω κράτη πρέπει να μεριμνούν να μη θέτουν σε εφαρμογή ενισχύσεις ή καθεστώτα ενισχύσεων κατά παράβαση αποφάσεων περί προηγούμενης έγκρισης, ιδίως όταν η Επιτροπή και το οικείο κράτος μέλος έχουν αρχικώς συμφωνήσει επί των όρων εφαρμογής των εν λόγω ενισχύσεων ή καθεστώτων ενισχύσεων, όπως διαπιστώθηκε στις σκέψεις 132 και 133 ανωτέρω.
Τέλος, λαμβανομένης υπόψη της περιγραφής της διαδικασίας που οδήγησε στην απόφαση κίνησης της επίσημης διαδικασίας έρευνας, στις αιτιολογικές σκέψεις 1 και 2 της προσβαλλόμενης απόφασης, ουδεμία αδικαιολόγητη αδράνεια της Επιτροπής για παρατεταμένο διάστημα παρατηρείται εν προκειμένω.
Εξάλλου, η 29μηνη διάρκεια της επίσημης διαδικασίας έρευνας δεν μπορεί, ομοίως, να θεωρηθεί μη εύλογη, λαμβανομένης υπόψη, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 3 έως 9 και 96 της προσβαλλόμενης απόφασης, της ανάγκης η Επιτροπή να εξετάσει την αίτηση των πορτογαλικών αρχών σχετικά με τον εμπιστευτικό χαρακτήρα της απόφασης κίνησης της εν λόγω διαδικασίας, να ζητήσει επανειλημμένως από τις εν λόγω αρχές την κοινοποίηση ελλειπουσών πληροφοριών, καθώς και να εξετάσει τις παρατηρήσεις του πλήθους των ενδιαφερόμενων μερών που συμμετείχαν στη διαδικασία.
Υπ’ αυτή την έννοια, η διαδικασία που κατέληξε στην έκδοση της προσβαλλόμενης απόφασης διαφέρει σαφώς από εκείνη στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 1987, RSV κατά Επιτροπής (
223/85
,
EU:C:1987:502
), την οποία η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν μπορεί, επομένως, να επικαλεστεί λυσιτελώς.
Ως εκ τούτου, ουδεμία παραβίαση της αρχής της προστασίας της ασφάλειας δικαίου διαπιστώνεται.
Οι διαπιστώσεις που περιέχονται στη σκέψη 212 αποκλείουν επίσης οποιαδήποτε παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως.
Εξάλλου, καθόσον η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η υποχρέωση ανάκτησης των σχετικών ενισχύσεων η οποία της επιβλήθηκε με την προσβαλλόμενη απόφαση παραβιάζει την αρχή του κράτους δικαίου, αρκεί η επισήμανση ότι ο σχετικός ισχυρισμός είναι απαράδεκτος κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 76, στοιχείο δʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας, καθόσον δεν στηρίζεται σε κανένα άλλο επιχείρημα.
Κατόπιν των ανωτέρω, ο όγδοος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως εν μέρει απαράδεκτος και εν μέρει αβάσιμος.
Ζ.

Επί του ένατου λόγου ακυρώσεως, που αφορά αδυναμία της Πορτογαλικής Δημοκρατίας να ανακτήσει τις ενισχύσεις που κηρύχθηκαν με την προσβαλλόμενη απόφαση παράνομες και μη συμβατές
Με τον ένατο λόγο ακυρώσεως, η Πορτογαλική Δημοκρατία προβάλλει την αδυναμία να συμμορφωθεί προς την απόφαση με την οποία διατάσσεται η ανάκτηση των σχετικών ενισχύσεων, για τον λόγο, κατ’ ουσίαν, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν καθιστά δυνατό τον προσδιορισμό των προς ανάκτηση ποσών «χωρίς υπέρμετρη δυσχέρεια».
Οι πορτογαλικές αρχές υποστηρίζουν ότι δεν είναι σε θέση να εξακριβώσουν, σε σχέση με την τελευταία δεκαετία, αν οι εταιρίες που επωφελήθηκαν του καθεστώτος III συμμορφώθηκαν πράγματι προς τις δύο επίδικες προϋποθέσεις που προβλέπονται στις αποφάσεις του 2007 και του 2013. Η δυσχέρεια αυτή επιτείνεται, κατά τις πορτογαλικές αρχές, από την ανάγκη να εξακριβωθεί αν οι εν λόγω εταιρίες πληρούσαν τις προϋποθέσεις για την υπαγωγή σε κανονισμό για τις ενισχύσεις ήσσονος σημασίας (άρθρο 2 της προσβαλλόμενης απόφασης) ή σε κανονισμό απαλλαγής κατά κατηγορία (άρθρο 3 της προσβαλλόμενης απόφασης). Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή όφειλε να έχει υπολογίσει τις συνέπειες του φόρου στο ύψος των προς ανάκτηση ενισχύσεων ή τουλάχιστον να έχει προσδιορίσει το ακαθάριστο ποσό της ζητούμενης ανάκτησης. Τέλος, η Πορτογαλική Δημοκρατία προσθέτει ότι πολλές από τις αποφάσεις ανάκτησης θα μπορούσαν να έχουν ως αποτέλεσμα καταστάσεις αφερεγγυότητας.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο ένατος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Όσον αφορά την αδυναμία συμμόρφωσης της Πορτογαλικής Δημοκρατίας προς την προσβαλλόμενη απόφαση, επισημαίνεται ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να εκδώσει, επί ποινή ανισχύρου αυτής, διαταγή περί ανακτήσεως της οποίας η εκτέλεση είναι, από της εκδόσεώς της, αντικειμενικώς και απολύτως, αδύνατον να πραγματοποιηθεί (βλ. απόφαση της 6ης Νοεμβρίου 2018, Scuola Elementare Maria Montessori κατά Επιτροπής, Επιτροπή κατά Scuola Elementare Maria Montessori και Επιτροπή κατά Ferracci,
C‑622/16 P έως C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εξ αυτού προκύπτει ότι, στο πλαίσιο προσφυγής με αίτημα την ακύρωση απόφασης της Επιτροπής με την οποία διατάσσεται η ανάκτηση παράνομης και μη συμβατής κρατικής ενίσχυσης, το οικείο κράτος μέλος μπορεί να προβάλει την αρχή κατά την οποία «ουδείς υποχρεούται στα αδύνατα» που περιλαμβάνεται μεταξύ των γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης (βλ. απόφαση της 6ης Νοεμβρίου 2018, Scuola Elementare Maria Montessori κατά Επιτροπής, Επιτροπή κατά Scuola Elementare Maria Montessori και Επιτροπή κατά Ferracci,
C‑622/16 P έως C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εντούτοις, στο πλαίσιο αυτό, η προϋπόθεση περί απόλυτης αδυναμίας δεν πληρούται οσάκις το καθού κράτος μέλος απλώς επικαλείται την ύπαρξη νομικών, πολιτικών ή πρακτικών δυσχερειών οι οποίες θα πρέπει να αποδοθούν σε πράξεις ή παραλείψεις των εθνικών αρχών και τις οποίες ενδέχεται να αντιμετωπίσει κατά την εκτέλεση της σχετικής απόφασης, χωρίς να προτείνει στην Επιτροπή εναλλακτικούς τρόπους εφαρμογής της απόφασης αυτής οι οποίοι θα καθιστούσαν δυνατή την υπέρβαση των εν λόγω δυσχερειών, μεταξύ άλλων μέσω μερικής ανάκτησης των εν λόγω ενισχύσεων (πρβλ. απόφαση της 6ης Νοεμβρίου 2018, Scuola Elementare Maria Montessori κατά Επιτροπής, Επιτροπή κατά Scuola Elementare Maria Montessori και Επιτροπή κατά Ferracci,
C‑622/16 P έως C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, σκέψεις
και
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επιπλέον, τα προβαλλόμενα εσωτερικά προβλήματα τα οποία μπορεί να αντιμετωπίσει το κράτος μέλος κατά την εκτέλεση της απόφασης της Επιτροπής δεν μπορούν να δικαιολογήσουν τη μη τήρηση από το κράτος μέλος των υποχρεώσεων που υπέχει δυνάμει του δικαίου της Ένωσης. Συγκεκριμένα, οι διοικητικής και πρακτικής φύσεως δυσχέρειες που συνεπάγεται ο μεγάλος αριθμός των δικαιούχων των ενισχύσεων δεν δικαιολογούν την κρίση ότι η ανάκτηση είναι τεχνικώς αδύνατη [απόφαση της 12ης Μαΐου 2021, Επιτροπή κατά Ελλάδας (Ενισχύσεις προς τους παραγωγούς γεωργικών προϊόντων),
C‑11/20
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2021:380
, σκέψη
].
Εν προκειμένω, όμως, η Πορτογαλική Δημοκρατία επικαλείται απλώς τον περίπλοκο χαρακτήρα της διαδικασίας ανάκτησης των σχετικών ενισχύσεων και δυσχέρειες πολιτικής, νομικής και πρακτικής φύσεως, χωρίς να αποδεικνύει επαρκώς κατά νόμον την αντικειμενική και απόλυτη αδυναμία ανάκτησής τους ήδη από την έκδοση της προσβαλλόμενης απόφασης.
Ειδικότερα, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν αποδεικνύει ούτε το υποστατό των δυσχερειών που επικαλείται ούτε την απουσία εναλλακτικών τρόπων ανάκτησης (πρβλ. απόφαση της 6ης Νοεμβρίου 2018, Scuola Elementare Maria Montessori κατά Επιτροπής, Επιτροπή κατά Scuola Elementare Maria Montessori και Επιτροπή κατά Ferracci,
C‑622/16 P έως C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, σκέψη
).
Επιπλέον, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν παρέχει κανένα στοιχείο ικανό να αποδείξει ότι οι πορτογαλικές αρχές επιχείρησαν να συνεργαστούν καλόπιστα με την Επιτροπή για την υπέρβαση των προβλέψιμων αυτών δυσχερειών με πλήρη σεβασμό των διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ [πρβλ. απόφαση της 29ης Απριλίου 2021, Επιτροπή κατά Ισπανίας (TNT στην Καστίλλη-Λα Μάντσα),
C‑704/19
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2021:342
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
Συναφώς, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν μπορεί να επικαλεστεί βασίμως ότι η Επιτροπή δεν της παρέσχε τη δυνατότητα να προσδιορίσει «χωρίς υπέρμετρες δυσχέρειες» τα προς ανάκτηση ποσά, για παράδειγμα υπολογίζοντας τις συνέπειες του φόρου στο ύψος των προς ανάκτηση ενισχύσεων ή τουλάχιστον προσδιορίζοντας το ακαθάριστο ύψος της ζητούμενης ανάκτησης.
Συγκεκριμένα, καμία διάταξη του δικαίου της Ένωσης δεν απαιτεί από την Επιτροπή, όταν διατάσσει την ανάκτηση παράνομης ενίσχυσης κηρυχθείσας μη συμβατής με την εσωτερική αγορά, να καθορίζει το ακριβές ύψος της ενίσχυσης που πρέπει να ανακτηθεί (βλ. αποφάσεις της 18ης Οκτωβρίου 2007, Επιτροπή κατά Γαλλίας,
C‑441/06
,
EU:C:2007:616
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 20ής Μαρτίου 2013, Rousse Industry κατά Επιτροπής,
T‑489/11
, μη δημοσιευθείσα,
EU:T:2013:144
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Επιπλέον, η υποχρέωση ενός κράτους μέλους να υπολογίσει το ακριβές ύψος των προς ανάκτηση ενισχύσεων εντάσσεται στο ευρύτερο πλαίσιο της υποχρέωσης καλόπιστης συνεργασίας που συνδέει αμοιβαίως την Επιτροπή και τα κράτη μέλη κατά την εφαρμογή των κανόνων της Συνθήκης για τις κρατικές ενισχύσεις (βλ. απόφαση της 20ής Μαρτίου 2013, Rousse Industry κατά Επιτροπής,
T‑489/11
, μη δημοσιευθείσα,
EU:T:2013:144
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επομένως, αρκεί η απόφαση της Επιτροπής να περιέχει στοιχεία βάσει των οποίων ο αποδέκτης της μπορεί να καθορίσει ο ίδιος, χωρίς υπέρμετρες δυσχέρειες, το ύψος αυτό (βλ. απόφαση της 18ης Οκτωβρίου 2007, Επιτροπή κατά Γαλλίας,
C‑441/06
,
EU:C:2007:616
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, ωστόσο, εν αντιθέσει προς όσα υποστηρίζει η Πορτογαλική Δημοκρατία, διαπιστώνεται ότι, στην αιτιολογική σκέψη 213 και στα άρθρα 1 έως 4 της προσβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή παρέσχε τα αναγκαία, αλλά και επαρκή, στοιχεία, τα οποία καθιστούσαν δυνατό στις πορτογαλικές αρχές να καθορίσουν, χωρίς υπέρμετρες δυσχέρειες, τα προς ανάκτηση ποσά.
Εξάλλου, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν μπορεί να προσάψει στην Επιτροπή ότι δεν την κάλεσε, με την απόφαση κίνησης της επίσημης διαδικασίας έρευνας, να εκθέσει τις βάσιμες προσδοκίες που μπορούσαν να εμποδίσουν την ανάκτηση των σχετικών ενισχύσεων. Συγκεκριμένα, ακόμη και ελλείψει τέτοιας πρόσκλησης, η υποχρέωση καλόπιστης συνεργασίας που υπέχουν οι πορτογαλικές αρχές επέβαλλε σε αυτές να γνωστοποιήσουν, ιδία πρωτοβουλία, τις εν λόγω δυσχέρειες στην Επιτροπή, όπερ δεν απέδειξαν ότι έπραξαν.
Κατά συνέπεια, ο ένατος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Η.

Επί του δέκατου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, λόγω της εφαρμογής από την Επιτροπή περιοριστικής προσέγγισης όσον αφορά τις προϋποθέσεις «δημιουργίας [ή] διατήρησης θέσεων εργασίας στην περιοχή» και «πραγματικής και ουσιαστικής άσκησης δραστηριότητας στην [ΑΠΜ]»
Με τον δέκατο λόγο ακυρώσεως, η Πορτογαλική Δημοκρατία θεωρεί ότι η Επιτροπή παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας υιοθετώντας περιοριστική και αναδρομική προσέγγιση των εννοιών «δραστηριότητα που ασκείται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα» και «δημιουργία ή διατήρηση θέσεων εργασίας», λαμβανομένων υπόψη των καταστροφικών συνεπειών της εν λόγω προσέγγισης για την ΑΠΜ και της ανυπαρξίας σχετικής προγενέστερης πρακτικής λήψης αποφάσεων. Επιπλέον, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωση καλόπιστης συνεργασίας που υπέχει βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ και παραβίασε την αρχή της χρηστής διοικήσεως.
Η Επιτροπή εκτιμά ότι ο δέκατος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Όσον αφορά την προβαλλόμενη παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας λόγω της φερόμενης συσταλτικής ερμηνείας από την Επιτροπή των δύο προϋποθέσεων σχετικά με τη «δραστηριότητα που ασκείται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα» και τη «δημιουργία ή διατήρηση θέσεων εργασίας», η εν λόγω επιχειρηματολογία είναι κατ’ ουσίαν πανομοιότυπη με εκείνη που περιέχεται στον τέταρτο, τον πέμπτο και τον έκτο λόγο ακυρώσεως, η οποία απορρίφθηκε στη σκέψη 179 ανωτέρω και πρέπει, επομένως, να απορριφθεί για τους ίδιους λόγους.
Εάν υποτεθεί ότι, με τον υπό κρίση λόγο ακυρώσεως, η Πορτογαλική Δημοκρατία προσάπτει στην Επιτροπή ότι με την προσβαλλόμενη απόφαση παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας επιβάλλοντας την ανάκτηση των ενισχύσεων που καταβλήθηκαν κατ’ εφαρμογήν του καθεστώτος III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, αρκεί να υπομνησθεί ότι η κατάργηση παράνομης και μη συμβατής ενίσχυσης μέσω της ανάκτησης αποτελεί τη λογική συνέπεια της διαπίστωσης του παράνομου χαρακτήρα της, οπότε η ανάκτηση της ενίσχυσης, με σκοπό την αποκατάσταση της προτέρας κατάστασης, δεν μπορεί, κατ’ αρχήν, να θεωρηθεί μέτρο δυσανάλογο προς τους σκοπούς των διατάξεων της ΣΛΕΕ στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων (βλ. απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2016, Επιτροπή κατά Aer Lingus και Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P και C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Πάντως, κανένα στοιχείο το οποίο επικαλείται η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν καθιστά δυνατό να διαπιστωθεί ότι, εν προκειμένω, συντρέχει λόγος απόκλισης από την εν λόγω αρχή της ανάκτησης των παράνομων ενισχύσεων που κηρύχθηκαν μη συμβατές.
Αντιθέτως, όπως ορθώς επισήμανε η Επιτροπή, η υποχρέωση ανάκτησης αφορά όχι το σύνολο των μεμονωμένων ενισχύσεων που καταβλήθηκαν κατ’ εφαρμογήν του καθεστώτος III, αλλά μόνον εκείνες που καταβλήθηκαν κατά παράβαση των αποφάσεων του 2007 και του 2013, και τούτο εφόσον οι δικαιούχοι τους δεν πληρούν τις προϋποθέσεις που καθορίζονται σε κανονισμό για τις ενισχύσεις ήσσονος σημασίας ή κανονισμό απαλλαγής κατά κατηγορία, όπως προκύπτει από τα άρθρα 1 έως 3 της προσβαλλόμενης απόφασης.
Επιπλέον, κατά πάγια νομολογία, το γεγονός ότι η ανάκτηση παράνομων και μη συμβατών ενισχύσεων μπορεί να επιφέρει την πτώχευση των εταιριών που επωφελήθηκαν παρανόμως αυτών δεν επηρεάζει τον υποχρεωτικό χαρακτήρα της εν λόγω ανάκτησης (πρβλ. απόφαση της 12ης Φεβρουαρίου 2015, Επιτροπή κατά Γαλλίας,
C‑37/14
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2015:90
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εξάλλου, καθόσον η Πορτογαλική Δημοκρατία προβάλλει, με τα ίδια επιχειρήματα, παράβαση εκ μέρους της Επιτροπής της υποχρέωσης καλόπιστης συνεργασίας που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ καθώς και παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως, τα επιχειρήματα αυτά πρέπει να απορριφθούν για τους ίδιους λόγους.
Κατά συνέπεια, ο δέκατος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Θ.

Επί του ενδέκατου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παράβαση του άρθρου 17 του κανονισμού 2015/1589 λόγω παραγραφής ορισμένων ενισχύσεων που καταβλήθηκαν κατ’ εφαρμογήν του καθεστώτος III
Με τον ενδέκατο λόγο ακυρώσεως, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, λαμβανομένης υπόψη της ημερομηνίας της απόφασης κίνησης της επίσημης διαδικασίας έρευνας, η οποία της κοινοποιήθηκε στις 9 Ιουλίου 2018, οι ενισχύσεις που καταβλήθηκαν έως τις 9 Ιουλίου 2008 έχουν παραγραφεί, δυνάμει του άρθρου 17 του κανονισμού 2015/1589.
Η Επιτροπή εκτιμά ότι ο ενδέκατος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Όσον αφορά την παραγραφή ορισμένων ενισχύσεων που καταβλήθηκαν κατ’ εφαρμογήν του καθεστώτος III, υπενθυμίζεται ότι, δυνάμει του άρθρου 17, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 2015/1589, στο πλαίσιο καθεστώτος ενισχύσεων, η δεκαετής προθεσμία παραγραφής αρχίζει από την ημέρα κατά την οποία η παράνομη ενίσχυση χορηγείται πραγματικά στον δικαιούχο της και όχι από την ημέρα θέσπισης του καθεστώτος ενισχύσεων (βλ. διάταξη της 7ης Δεκεμβρίου 2017, Ιρλανδία κατά Επιτροπής,
C‑369/16 P
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2017:955
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Κατά την ίδια διάταξη, κάθε ενέργεια της Επιτροπής σε σχέση με παράνομη ενίσχυση, διακόπτει την περίοδο παραγραφής. Τέτοια ενέργεια είναι, ειδικότερα, η αποστολή από την Επιτροπή στα κράτη μέλη των εγγράφων με τα οποία τα ενημερώνει ότι ένα μέτρο μπορεί να χαρακτηριστεί ως κρατική ενίσχυση (πρβλ. απόφαση της 26ης Απριλίου 2018, ANGED,
C‑233/16
,
EU:C:2018:280
, σκέψεις
και
) ή η αίτηση κοινοποίησης μέτρου (πρβλ. διάταξη της 7ης Δεκεμβρίου 2017, Ιρλανδία κατά Επιτροπής,
C‑369/16 P
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2017:955
, σκέψη
) ή ακόμη η αίτηση παροχής πληροφοριών (πρβλ. απόφαση της 10ης Απριλίου 2003, Département du Loiret κατά Επιτροπής,
T‑369/00
,
EU:T:2003:114
, σκέψεις
και
).
Εν προκειμένω, από τις αιτιολογικές σκέψεις 1 και 3 της προσβαλλόμενης απόφασης προκύπτει ότι η Επιτροπή, στις 12 Μαρτίου 2015, απηύθυνε στην Πορτογαλική Δημοκρατία αίτηση παροχής πληροφοριών προκειμένου να εξακριβώσει αν το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, ήταν σύμφωνο με τις αποφάσεις του 2007 και του 2013 και, εν συνεχεία, στις 6 Ιουλίου 2018, την ενημέρωσε για την απόφασή της να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας.
Επομένως, δεδομένου ότι οι μεμονωμένες ενισχύσεις των οποίων την ανάκτηση η Επιτροπή επέβαλε στην Πορτογαλική Δημοκρατία είναι εκείνες που καταβλήθηκαν κατ’ εφαρμογήν του καθεστώτος III, το οποίο κοινοποιήθηκε αρχικώς στις 28 Ιουνίου 2006 και εγκρίθηκε εν συνεχεία στις 27 Ιουνίου 2007 προτού τεθεί σε εφαρμογή από το εν λόγω κράτος μέλος, η δεκαετής προθεσμία παραγραφής που προβλέπεται στο άρθρο 17, παράγραφος 2, του κανονισμού 2015/1589 δεν ήταν δυνατό να αρχίσει να τρέχει πριν από τις ανωτέρω ημερομηνίες και διακόπηκε στις 12 Μαρτίου 2015, ήτοι λιγότερο από δέκα έτη μετά τις εν λόγω ημερομηνίες.
Κατά συνέπεια, η Πορτογαλική Δημοκρατία εσφαλμένως υποστηρίζει ότι οι επίμαχες ενισχύσεις, οι οποίες καταβλήθηκαν έως τις 9 Ιουλίου 2008, έχουν παραγραφεί.
Εν πάση περιπτώσει, το γεγονός και μόνον ότι ορισμένες μεμονωμένες ενισχύσεις οι οποίες καταβλήθηκαν κατ’ εφαρμογήν καθεστώτος ενισχύσεων του οποίου ο παράνομος και μη συμβατός χαρακτήρας διαπιστώνεται με απόφαση της Επιτροπής έχουν παραγραφεί, δεν μπορεί να επιφέρει την ακύρωση της εν λόγω απόφασης. Συγκεκριμένα, όσον αφορά τα καθεστώτα ενισχύσεων, απόκειται στις εθνικές αρχές οι οποίες υπέχουν την υποχρέωση άμεσης και πραγματικής ανάκτησης των εν λόγω ενισχύσεων να εξακριβώσουν, υπό το πρίσμα των ιδιαίτερων περιστάσεων κάθε ωφελούμενου από καθεστώς ενισχύσεων, αν έκαστος από τους λήπτες πρέπει όντως να επιστρέψει την εν λόγω ενίσχυση (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 13ης Φεβρουαρίου 2014, Mediaset,
C‑69/13
,
EU:C:2014:71
, σκέψη
).
Ως εκ τούτου, ο ενδέκατος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Κατά συνέπεια, η υπό κρίση προσφυγή πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της, παρέλκει δε η εξέταση των περαιτέρω αιτημάτων λήψης μέτρων οργανώσεως της διαδικασίας που υπέβαλε η Πορτογαλική Δημοκρατία.
IV.

Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 134, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
Δεδομένου ότι Πορτογαλική Δημοκρατία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα, περιλαμβανομένων και των σχετικών με τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της Επιτροπής.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (όγδοο τμήμα)
αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει την προσφυγή.

2)
Η Πορτογαλική Δημοκρατία φέρει τα δικαστικά έξοδά της, περιλαμβανομένων των εξόδων της διαδικασίας ασφαλιστικών μέτρων.

Svenningsen
Mac Eochaidh
Pynnä
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο, στις 21 Σεπτεμβρίου 2022.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η πορτογαλική.