CELEX: 62019TJ0736
Función pública
Funcionarios
Reembolso de gastos médicos
Límite máximo de reembolso de los aparatos para apnea del sueño
Recurso de anulación
Inexistencia de acto meramente confirmatorio
Interés en ejercitar la acción
Admisibilidad
Reglamentación común relativa a la cobertura de los riesgos de enfermedad de los funcionarios
Disposiciones generales de aplicación

Marco jurídico
El artículo 72 del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea, en su versión aplicable al litigio (en lo sucesivo, «Estatuto»), dispone lo siguiente:
«1.   Hasta el límite del 80 % de los gastos realizados, y de acuerdo con la regulación que, de común acuerdo, establezcan las autoridades facultadas para proceder a los nombramientos de las instituciones de la Unión previo informe del Comité del Estatuto, el funcionario, su cónyuge, cuando este no pueda disfrutar de prestaciones de la misma naturaleza y del mismo nivel en aplicación de cualesquiera otras disposiciones legales o reglamentarias, sus hijos y las otras personas que estén a su cargo con arreglo al artículo 2 del Anexo VII, estarán cubiertos contra los riesgos de enfermedad. […]
2.   El funcionario que hubiere permanecido al servicio de la Unión hasta la edad de jubilación o que fuere beneficiario de una asignación por invalidez tendrá derecho a los beneficios establecidos en el apartado anterior después del cese en sus funciones. […]»
A tenor del artículo 20 de la Reglamentación común relativa a la cobertura de los riesgos de enfermedad de los funcionarios de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «Reglamentación común»), titulado «Reglas generales de reembolso»:
«1.   Con el fin de salvaguardar el equilibrio financiero del régimen común de seguro de enfermedad y de garantizar el respeto del principio de cobertura social en el que se funda el artículo 72 del Estatuto, en las disposiciones generales de aplicación podrán fijarse límites máximos para el reembolso de determinadas prestaciones.
[…]
2.   Para aquellas prestaciones para las cuales no se haya fijado un importe máximo reembolsable, no se reembolsará la parte de los gastos considerados excesivos en relación con los costes normales en el país donde se realizaron los gastos. Corresponderá al despacho de liquidaciones, previo dictamen del médico asesor, determinar, caso por caso, la parte de los gastos que se considera excesiva.
[…]»
El artículo 35, apartado 2, de la Reglamentación común establece:
«Antes de adoptar una decisión sobre una reclamación presentada con arreglo al apartado 2 del artículo 90 del Estatuto, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos o, en su caso, el Consejo de administración deberá solicitar el dictamen del Comité de gestión.
[…]».
Con arreglo al artículo 52 de la Reglamentación común, que lleva por epígrafe «Fijación y actualización de las normas por las que se rige el reembolso de los gastos»:
«1.   En virtud del tercer párrafo del apartado 1 del artículo 72 del Estatuto, las instituciones confieren a la Comisión [Europea] competencias para fijar, mediante normas generales de aplicación, las normas por las que se regirá el reembolso de los gastos a fin de salvaguardar el equilibrio financiero del régimen y de garantizar el respeto del principio de cobertura social en que se funda el primer párrafo del apartado 1 del artículo 72 del Estatuto.
2.   Las disposiciones generales de aplicación se establecerán previo dictamen del Comité de gestión y consulta del Comité del Estatuto.»
En la parte que lleva por título «Definiciones generales» de la Decisión de la Comisión Europea de 2 de julio de 2007 por la que se fijan las disposiciones generales de ejecución relativas al reembolso de los gastos médicos (en lo sucesivo, «DGA»), se indica lo siguiente:
«[…]
Para su reembolso, determinadas prestaciones que se indican en las presentes DGA están sujetas a una autorización previa, es decir, a un procedimiento necesario para proceder a dicho reembolso. La solicitud de autorización previa debe ser presentada por el afiliado a la oficina de liquidaciones antes del comienzo de los cuidados o prestaciones, excepto casos urgentes, en el formulario previsto a tal efecto, junto con una receta médica detallada o incluso, en función de las prestaciones, de un informe médico completo. La decisión sobre la solicitud se tomará después de que el médico asesor que deba dar su opinión en cuanto a la coherencia médica de la prestación haya emitido su dictamen.
[…]
En aplicación del artículo 20 de la Reglamentación común, cuando no se haya fijado ningún límite máximo de reembolso, la parte de los gastos que sea sensiblemente superior a los precios normales practicados en el país en el que se hayan efectuado las prestaciones podrá excluirse del reembolso, incluso en caso de enfermedad grave.
La parte del gasto que se considere excesiva será determinada en cada caso concreto por la oficina de liquidaciones, previo dictamen del médico asesor. El médico asesor emitirá su dictamen sobre la naturaleza exacta de la prestación médica para que la oficina de liquidaciones pueda establecer una comparación entre las tarifas practicadas.
[…]».
El título II de las DGA, titulado «Normas de reembolso», contiene un capítulo 11, titulado «Prótesis, aparatos ortopédicos y otro material terapéutico», que comprende a su vez un punto 3, titulado «Aparatos ortopédicos, vendas y material médico diverso». En dicho punto 3, se establece lo siguiente:
«3.1. Se reembolsará el 85 %, o el 100 % en caso de enfermedad grave, de los gastos de adquisición, alquiler o reparación de los artículos o del material que se recogen en el cuadro del anexo II, dentro de los límites de las condiciones fijadas para cada uno ellos que se mencionan en dicho cuadro.
[…]
3.4. Se requerirá una autorización previa para el alquiler de aparatos o de material ortopédico cuya duración de utilización sea igual o superior a tres meses consecutivos.
[…]».
El anexo II de las DGA se titula «Reembolso del 85 %, o del 100 % en caso de enfermedad grave reconocida, de aparatos ortopédicos, vendas y otro material médico». Consiste en un cuadro que se reproduce a continuación:
Productos
RM: receta médica
AP: autorización previa (se requiere informe médico detallado y presupuestos)
Duración/plazo
Tipo normal de reembolso
Importe máximo de reembolso del 85 % (EUR)
Importe máximo de reembolso del 100 % (EUR)
Observaciones
Material vinculado a una situación de dependencia
apósitos – vendas elásticas […]
RM
NO

85 %





par de medias para varices
RM
NO

85 %


3 pares al año

compra o modificación de plantillas ortopédicas (por plantilla)
RM
NO

85 %
4 unidades al año


reparación de plantilla
No reembolsable

0 %




muletas y bastones









compra
RM
NO

85 %





alquiler
RM
NO

85 %





reparación
No reembolsable





prótesis mamarias externas
RM
NO

85 %


2 unidades por lado al año


sujetadores o camisetas adaptados a las prótesis
No reembolsable

0 %




sillas de ruedas simples de propulsión manual







*

compra
RM
AP
5 años
85 %




alquiler < 3 meses
RM
NO

85 %





alquiler > = 3 meses
RM
AP
5 años
85 %




reparación
AP

85 %





mantenimiento (neumáticos, etc.)
No reembolsable

0 %




andador con asiento y dos ruedas







*

compra
RM
AP

85 %
Una autorización no renovable


alquiler < 3 meses
RM
NO

85 %





alquiler > = 3 meses
RM
AP

85 %





reparaciones
No reembolsable

0 %




silla inodoro con asiento perforado, silla de ducha (a domicilio)







*

compra
RM
AP

85 %
Una autorización no renovable


alquiler < 3 meses
RM
NO

85 %





alquiler > = 3 meses
RM
AP

85 %





reparaciones
No reembolsable

0 %




cama de tipo hospitalario (a domicilio)







*

compra
RM
AP

85 %
1 000
1 000
Una autorización no renovable


alquiler < 3 meses
RM
NO

85 %





alquiler > = 3 meses
RM
AP

85 %





reparación o uso en institución medicalizada
No reembolsable

0 %




colchones antiescaras, compresor incluido







*

compra
RM
AP
3 años
85 %



alquiler < 3 meses
RM
NO

85 %





alquiler > = 3 meses
RM
AP

85 %




aparato para apneas del sueño (CPAP), humidificador incluido









compra
RM
AP
5 años
85 %
1 700
1 700



alquiler < 3 meses
RM
NO

85 %





alquiler > = 3 meses
RM
AP

85 %





accesorios y mantenimiento CPAP excepto el año de compra
RM
AP
1 año
85 %



tensiómetro
RM
AP
5 años
85 %



reparación
No reembolsable

0 %




aparato de aerosoles









compra
RM
AP
5 años
85 %



alquiler
RM
NO

85 %





alquiler > = 3 meses
RM
AP

85 %





reparación
No reembolsable

0 %




material para vigilancia y tratamiento de la diabetes insulinodependiente









glucómetro
RM
AP
3 años
100 %




tiras reactivas, jeringuillas para insulina, lancetas
RM
AP

100 %


RM solo para la primera compra

material para vigilancia y tratamiento de la diabetes […]









glucómetro
RM
AP
3 años
85 %




tiras reactivas
RM
AP

85 %

Importe máximo reembolsable anual

material para incontinencia
RM
AP
1 año
85 %

*
material para estomía
RM
NO

85 %




prótesis capilar — peluca
RM
AP
1 año
85 %


zapatos ortopédicos correctivos a medida









compra en caso de patología del pie fuera del marco del 100 %
RM
AP

85 %
NA
2 pares al año


compra en caso de patología del pie [dentro] del marco del 100 %
RM
AP

100 %
NA
1 440
2 pares al año


compra en caso de enfermedad grave del pie
RM
AP

100 %
NA

2 pares al año


reparación previa presentación de factura
NO
NO

85 %




miembros, segmentos de miembros, ortesis articuladas









compra
RM
AP
Se definirán en cada caso individual, se requiere presupuesto


reparación previa presentación de factura
RM
AP
Se definirán en cada caso individual

otros aparatos cuyo coste estimado sea superior a 2 000 euros,
RM
AP
Se definirán en cada caso individual, se requiere presupuesto


o material específico, eléctrico, electrónico o a medida en caso de enfermedad grave (compra)
RM
AP
Se definirán en cada caso individual, se requiere presupuesto
*
irrigadores y termómetros
No reembolsable

0 %




aparatos de vacío para el tratamiento de la impotencia
RM
AP




medidor del tiempo de coagulación
RM
AP




criterios: en caso de anticoagulantes de por vida

jeringuillas
RM
AP




criterios: en caso de diabetes (cf.: 13) […]

los gastos de adaptación permanente del domicilio o de un vehículo, accesorios domóticos, […]
No reembolsable

0 %



*
Antecedentes del litigio
La demandante, antigua funcionaria de la Comisión, está afiliada al régimen común del seguro de enfermedad (RCSE) de las instituciones de las Comunidades Europeas.
Desde 2012, utiliza un aparato de asistencia respiratoria de presión positiva continua destinado a paliar las apneas del sueño (en lo sucesivo, «aparato CPAP»).
La demandante obtuvo de la oficina de liquidaciones de Ispra (Italia) autorizaciones previas para alquilar un aparato CPAP durante el período comprendido entre el 1 de marzo de 2012 y el 28 de febrero de 2014.
El 10 de febrero de 2014, la demandante presentó una nueva solicitud de autorización previa para alquilar un aparato CPAP.
En respuesta a dicha solicitud, la oficina de liquidaciones expidió, el 24 de febrero de 2014, una autorización previa para la compra de un aparato CPAP para el período comprendido entre el 1 de marzo de 2014 y el 28 de febrero de 2019. En dicha autorización se precisaba lo siguiente:
«Habida cuenta del tratamiento de larga duración y de la eficacia de este, ya no está justificado desde el punto de vista médico el alquiler de un [aparato] CPAP y solo está justificada su compra. Material renovable cada 5 años, según lo previsto en las DGA con mantenimiento a partir del segundo año.»
El 8 de noviembre de 2014, la demandante presentó una solicitud de reembolso relativa a los gastos que había soportado por el alquiler de su aparato CPAP desde el 1 de marzo de 2014.
Mediante decisión de 22 de diciembre de 2014, la oficina de liquidaciones concedió a la demandante una autorización para el alquiler de un aparato CPAP en relación con el período comprendido entre el 1 de marzo de 2014 y el 28 de febrero de 2019 (en lo sucesivo, «decisión de 22 de diciembre de 2014»). En dicha decisión, se fijó un importe máximo reembolsable de 1700 euros, correspondiente al indicado en las DGA para la compra de un aparato CPAP (véase la línea 10 del cuadro que figura en el apartado 7 anterior).
Mediante escrito de 22 de febrero de 2015, la demandante presentó una reclamación contra la decisión de 22 de diciembre de 2014.
Mediante decisión de 25 de junio de 2015, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN») decidió que el importe máximo de 1700 euros debía incrementarse en 1400 euros, elevando así a 3100 euros el importe total reembolsable. Dicho incremento correspondía al reembolso durante un período de cuatro años de los gastos de mantenimiento y compra de accesorios soportados a partir del año inmediatamente posterior a la compra del aparato CPAP (véase la línea 10 del cuadro que figura en el apartado 7 anterior).
Mediante decisión de 5 de octubre de 2015, la oficina de liquidaciones concedió a la demandante una autorización para el alquiler de un aparato CPAP para el período comprendido entre el 1 de marzo de 2014 y el 28 de febrero de 2019 (en lo sucesivo, «decisión de 5 de octubre de 2015»). En dicha decisión se fijó un importe máximo reembolsable de 3100 euros.
Mediante escrito de 20 de diciembre de 2018, la demandante solicitó una prórroga de la autorización previa para el alquiler de un aparato CPAP.
En respuesta a esta solicitud, la oficina de liquidaciones, mediante decisión de 17 de enero de 2019, autorizó el alquiler de un aparato CPAP para el período comprendido entre el 1 de marzo de 2019 y el 29 de febrero de 2024, fijando un importe máximo reembolsable de 3100 euros (en lo sucesivo, «decisión de 17 de enero de 2019»).
La demandante impugnó la decisión de 17 de enero de 2019 mediante escrito de 1 de febrero de 2019 remitido a la oficina de liquidaciones.
El 12 de abril de 2019, la oficina de liquidaciones confirmó la decisión de 17 de enero de 2019.
Mediante escrito de 14 de abril de 2019, la demandante presentó una reclamación contra la decisión de 17 de enero de 2019. En su reclamación, invocó, en particular, que esta última decisión se había adoptado infringiendo la normativa aplicable. Además, invocó el interés de optar en Francia, país en el que residía, por el alquiler de un aparato CPAP y no por la compra de este.
El comité de gestión indicó, mediante dictamen de 12 de julio de 2019, que procedía confirmar la decisión de 17 de enero de 2019.
La AFPN desestimó la reclamación de la demandante mediante decisión de 13 de agosto de 2019 (en lo sucesivo, «decisión de 13 de agosto de 2019»). Se basó, en particular, en el hecho de que, en su opinión, los elementos relativos al sistema francés de seguro de enfermedad no afectaban a la legalidad de la decisión de 17 de enero de 2019.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 4 de noviembre de 2019, la demandante interpuso el presente recurso.
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Cuarta), en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, instó a las partes a que respondieran a determinadas preguntas escritas. Las partes respondieron a las diligencias de ordenación del procedimiento en el plazo señalado.
Al no haber solicitado las partes la celebración de una vista oral, el Tribunal, estimándose suficientemente informado por los documentos que obran en autos, decidió resolver el recurso sin fase oral.
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule la decisión de 13 de agosto de 2019.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos jurídicos
Con carácter preliminar, procede precisar el objeto del presente litigio.
Sobre el objeto del litigio
La Comisión señala que el presente recurso se dirige contra la decisión de 13 de agosto de 2019 por la que se desestima la reclamación presentada contra la decisión de 17 de enero de 2019, y no contra esta última. Sin embargo, en su opinión, el recurso tiene por objeto obtener la anulación de la decisión de 17 de enero de 2019, extremo que confirmó la demandante en su escrito de réplica.
Según reiterada jurisprudencia, la reclamación administrativa a que se refiere el artículo 90, apartado 2, del Estatuto y su desestimación, expresa o presunta, forman parte de un procedimiento complejo y solo constituyen un requisito previo necesario para poder acudir a la vía judicial. En tales circunstancias, un recurso, aunque dirigido formalmente contra la desestimación de la reclamación, da lugar a que se someta al juez el acto lesivo contra el cual se presentó la reclamación (sentencias de 17 de enero de 1989, Vainker/Parlamento,
293/87
,
EU:C:1989:8
, apartado
, y de 13 de diciembre de 2018, CH/Parlamento,
T‑83/18
,
EU:T:2018:935
, apartado
), salvo en el supuesto de que la desestimación de la reclamación tenga un alcance diferente al del acto contra el que se formuló la reclamación (sentencias de 25 de octubre de 2006, Staboli/Comisión,
T‑281/04
,
EU:T:2006:334
, apartado
, y de 28 de mayo de 2020, Cerafogli/BCE,
T‑483/16 RENV
, no publicada,
EU:T:2020:225
, apartado
).
En el presente asunto, si bien es cierto que la decisión de 13 de agosto de 2019 por la que se desestima la reclamación de la demandante contiene una motivación de hecho y de Derecho más detallada que las indicaciones que figuran en el escrito que contiene la decisión de 17 de enero de 2019, no por ello deja de tener el mismo alcance que esta última (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de octubre de 2006, Staboli/Comisión,
T‑281/04
,
EU:T:2006:334
, apartado
).
Por consiguiente, debe considerarse que el presente recurso se dirige contra la decisión lesiva inicial, a saber, la decisión de 17 de enero de 2019.
Además, dado que, de acuerdo con la sistemática del Estatuto, el interesado debe presentar una reclamación contra la decisión que impugne y recurrir contra la decisión desestimatoria de dicha reclamación, el Tribunal de Justicia ha declarado la admisibilidad del recurso, tanto si se dirige solamente contra la decisión objeto de la reclamación como si lo hace contra la decisión por la que se rechaza la reclamación o contra ambas conjuntamente, siempre que la reclamación y el recurso se hayan interpuesto en los plazos previstos por las disposiciones aplicables (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de enero de 1989, Koutchoumoff/Comisión,
224/87
,
EU:C:1989:38
, apartado
). Sin embargo, con arreglo al principio de economía procesal, el juez puede decidir que no procede pronunciarse específicamente sobre las pretensiones dirigidas contra la decisión desestimatoria de la reclamación cuando aprecie que estas carecen de contenido autónomo y se confunden, en realidad, con las dirigidas contra la decisión contra la cual se presentó la reclamación (véase la sentencia de 21 de febrero de 2018, LL/Parlamento,
C‑326/16 P
,
EU:C:2018:83
, apartado
y jurisprudencia citada; sentencia de 28 de mayo de 2020, Cerafogli/BCE,
T‑483/16 RENV
, no publicada,
EU:T:2020:225
, apartado
).
En el presente asunto, no procede pronunciarse específicamente sobre la legalidad de la decisión de 13 de agosto de 2019 desestimatoria de la reclamación, dado que las pretensiones dirigidas contra ella carecen de contenido autónomo y se confunden, en realidad, con las dirigidas contra la decisión contra la cual se presentó la reclamación (véase el apartado 33 anterior).
Sobre la admisibilidad del recurso
La Comisión propone, en su escrito de contestación, una primera causa de inadmisión, basada en el carácter confirmatorio de la decisión de 17 de enero de 2019. Por otro lado, en su escrito de dúplica, formula una segunda causa de inadmisión, basada en la falta de interés de la demandante en ejercitar la acción. Aunque una causa de inadmisión es de orden público y puede ser examinada por el juez de la Unión en cualquier fase del procedimiento, procede señalar, a este respecto, que la Comisión no indicó los motivos por los que había esperado a la dúplica para proponer esta segunda causa de inadmisión, cuando disponía de elementos suficientes para hacerlo en su escrito de contestación.
Sobre la primera causa de inadmisión, basada en el carácter confirmatorio de la decisión de 17 de enero de 2019.
La Comisión sostiene que la decisión de 17 de enero de 2019 es meramente confirmatoria de la decisión de 5 de octubre de 2015, la cual, al no haber sido objeto de impugnación alguna por parte de la demandante dentro de los plazos señalados, adquirió firmeza.
La Comisión añade que solo la existencia de hechos nuevos y sustanciales puede justificar la reconsideración de una decisión anterior que haya adquirido firmeza. Precisa que un hecho es sustancial cuando modifica las condiciones en que se adoptó el acto anterior. Ahora bien, en el presente asunto, la demandante no puede invocar ningún hecho sustancial, por cuanto las dos decisiones mencionadas en el apartado 38 anterior tienen el mismo objeto, aplican las mismas reglas, afectan a la misma persona y fijan el mismo límite máximo de reembolso. La única diferencia entre estas dos decisiones radica en el período de aplicación de la autorización que conceden. Sin embargo, esta diferencia no afecta en modo alguno al carácter confirmatorio de la decisión de 17 de enero de 2019.
La Comisión indica, por otro lado, que la demandante se limitó a solicitar una prórroga de la autorización previa anteriormente concedida.
La demandante sostiene que su recurso es admisible y que la afirmación de la Comisión según la cual la decisión de 17 de enero de 2019 es meramente confirmatoria de la decisión de 5 de octubre de 2015 es errónea. En particular, según la demandante, dado que la decisión de 5 de octubre de 2015 solo era válida hasta el 28 de febrero de 2019, su caducidad hizo necesaria la adopción de una nueva decisión para el período siguiente.
La demandante añade que la decisión de 17 de enero de 2019 no es una mera prórroga de una autorización previamente concedida, sino que constituye una verdadera decisión, puesto que la concesión de una autorización previa no viene determinada por las decisiones de autorización anteriores.
A este respecto, de reiterada jurisprudencia resulta que un acto se considera meramente confirmatorio de un acto anterior cuando el acto en cuestión no contiene ningún elemento nuevo con respecto al acto anterior y no viene precedido de una reconsideración de la situación del destinatario de este último acto (sentencia de 13 de noviembre de 2014, España/Comisión,
T‑481/11
,
EU:T:2014:945
, apartado
; véase, asimismo, la sentencia de 15 de septiembre de 2016, Italia/Comisión,
T‑353/14 y T‑17/15
,
EU:T:2016:495
, apartado
y jurisprudencia citada).
Es obvio que la cuestión de la existencia de un acto confirmatorio ni siquiera se plantea en los casos en los que el contenido del acto posterior es diferente del contenido del acto anterior (sentencia de 13 de noviembre de 2014, España/Comisión,
T‑481/11
,
EU:T:2014:945
, apartado
).
Así sucede en el presente asunto. En efecto, la decisión de 17 de enero de 2019 no tiene el mismo objeto que la de 5 de octubre de 2015: mientras que esta última autorizaba a la demandante a alquilar un aparato CPAP para el período comprendido entre el 1 de marzo de 2014 y el 28 de febrero de 2019 (véase el apartado 17 anterior), la decisión de 17 de enero de 2019 la autorizaba a alquilar tal aparato para el período comprendido entre el 1 de marzo de 2019 y el 29 de febrero de 2024 (véase el apartado 19 anterior).
Dado que los efectos de la decisión de 5 de octubre de 2015 estaban limitados en el tiempo, la demandante, de no haberse adoptado una nueva decisión, no habría podido obtener el reembolso de los gastos de alquiler del aparato CPAP a partir del 1 de marzo de 2019. La decisión de 17 de enero de 2019, al autorizar a la demandante a efectuar tal alquiler, tuvo precisamente por efecto brindar a esta la posibilidad de obtener el reembolso de esos gastos.
La decisión de 17 de enero de 2019 es, por tanto, una nueva decisión que, en consecuencia, no puede considerarse meramente confirmatoria de la decisión de 5 de octubre de 2015.
Procede añadir que el hecho de que la decisión de 17 de enero de 2019 aplique el mismo límite máximo reembolsable que la decisión de 5 de octubre de 2015 no puede tener como consecuencia que la primera sea meramente confirmatoria de la segunda. En efecto, el alcance temporal de la decisión de 5 de octubre de 2015, que era limitado por lo que respecta a la autorización que concedía (véase el apartado 46 anterior), lo era necesariamente también en cuanto atañe al límite máximo reembolsable que fijaba, ya que este tiene carácter accesorio respecto de la autorización de alquiler a la que se aplica.
Por otro lado, es indiferente, por una parte, que el formulario de autorización previa distinga las solicitudes de «autorización» de las solicitudes de «prórroga de la autorización» y, por otra parte, que la demandante haya considerado que su solicitud forma parte de esta última categoría, ya que es la sustancia del acto impugnado lo que permite determinar si se trata de un acto lesivo y no la denominación que le da la administración (véase, en este sentido, el auto de 15 de enero de 2009, Braun-Neumann/Parlamento,
T‑306/08 P
,
EU:T:2009:6
, apartado
) o su destinatario.
Por consiguiente, procede desestimar la primera causa de inadmisión propuesta por la Comisión.
Sobre la segunda causa de inadmisión, basada en la supuesta falta de interés de la demandante en ejercitar la acción.
La Comisión indica que la demandante no menciona dato numérico alguno sobre el coste del alquiler del aparato CPAP cuyo reembolso reclama. En consecuencia, no alcanza a apreciar el interés de la demandante en ejercitar la acción.
Según reiterada jurisprudencia, un recurso solo es admisible en la medida en que la parte demandante tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado. Un interés de este tipo presupone que la anulación de ese acto pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas y que el recurso pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto (sentencias de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, apartado
, y de 24 de septiembre de 2019, VF/BCE,
T‑39/18
, no publicada,
EU:T:2019:683
, apartado
).
Además, cuando una decisión no satisface totalmente al solicitante, debe reconocérsele un derecho a ejercitar una acción para que el juez de la Unión examine la legalidad de dicha decisión (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de marzo de 2009, TF1/Comisión,
T‑354/05
,
EU:T:2009:66
, apartados
y
).
En el presente asunto, mediante la decisión de 17 de enero de 2019, adoptada en respuesta a la solicitud de autorización previa de 20 de diciembre de 2018 (véase el apartado 18 anterior), la oficina de liquidaciones señaló a la demandante un límite máximo para el reembolso de los gastos que soportaba por el alquiler del aparato CPAP.
Es evidente que la supresión de ese límite máximo, que podría resultar de la eventual anulación de la decisión de 17 de enero de 2019 y de la de 13 de agosto de 2019, redundaría en beneficio de la demandante.
Además, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, no corresponde a la demandante aportar datos numéricos que permitan evaluar ese beneficio, puesto que tal evaluación pertenece, en su caso, al examen del fondo, y no de la admisibilidad del recurso (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de marzo de 2009, TF1/Comisión,
T‑354/05
,
EU:T:2009:66
, apartado
).
Por consiguiente, procede desestimar también la segunda causa de inadmisión formulada por la Comisión.
Sobre el fondo
En apoyo de sus pretensiones de anulación, la demandante invoca un motivo único, basado en que ninguna de las disposiciones aplicables fija un límite máximo de reembolso para el alquiler de un aparato CPAP. Por tanto, opina que, al aplicar ese límite máximo, la decisión de 17 de enero de 2019 infringe dichas disposiciones y, en consecuencia, es ilegal.
Por otro lado, la demandante indica que la Comisión no ha aportado ningún elemento objetivo que permita probar que el precio aplicado a los alquileres de aparatos CPAP en Francia sea excesivo.
La demandante señala asimismo que la Comisión no demuestra que sea necesario comprar un aparato CPAP cuando su uso sea de larga duración.
La demandante indica, además, las ventajas que presenta el alquiler de un aparato CPAP respecto a su compra.
Por último, la demandante niega la existencia de una discriminación entre los afiliados que alquilan un aparato CPAP y los que lo compran.
La Comisión rechaza la argumentación de la demandante.
Con carácter preliminar, es preciso recordar que, en el presente asunto, la oficina de liquidaciones, al adoptar la decisión de 17 de enero de 2019, aplicó un límite máximo de reembolso (véase el apartado 19 anterior). De hecho, la Comisión confirmó este extremo en su respuesta a la diligencia de ordenación del procedimiento acordada por el Tribunal (véase el apartado 26 anterior) al precisar que la limitación en 3100 euros del reembolso solicitado por la demandante no se basaba en el artículo 20, apartado 2, de la Reglamentación común, que, según dicha institución, no es aplicable en el presente asunto.
A continuación, procede señalar que el artículo 20 de la Reglamentación común, que se refiere al objetivo de salvaguardia del equilibrio financiero del RCSE, establece, en su apartado 1, que las DGA fijarán límites máximos para el reembolso de determinadas prestaciones. También contempla, en su apartado 2, la posibilidad de que, cuando no se haya fijado un límite máximo, la oficina de liquidaciones no reembolse la parte de los gastos considerados excesivos en relación con los costes normales en el país donde realizaron los gastos (véase el apartado 2 anterior).
Por tanto, la Reglamentación común contempla expresamente la posibilidad de que las DGA no fijen límites máximos de reembolso. Incluso se prevé un procedimiento específico para salvaguardar el equilibrio financiero del RCSE en tal supuesto.
Las DGA precisan el procedimiento aplicable cuando no se haya establecido un límite máximo de reembolso. En este sentido, en la parte titulada «Definiciones generales» de las DGA, se indica que la parte del gasto que se considere excesiva será determinada en cada caso concreto por la oficina de liquidaciones, previo dictamen del médico asesor, que emitirá su dictamen sobre la naturaleza exacta de la prestación médica para que la oficina de liquidaciones pueda establecer una comparación entre las tarifas practicadas (véase el apartado 5 anterior).
Así pues, de la sistemática de las disposiciones pertinentes de la Reglamentación común y de las DGA, tal como se desprende de los apartados 65 a 67 anteriores, resulta que corresponde a la Comisión, autoridad competente para adoptar las DGA, cuando pretenda establecer un límite máximo para el reembolso de una prestación, indicar ese límite de manera explícita en las disposiciones de estas.
Por consiguiente, en el supuesto de que no se indique expresamente en las DGA ningún límite máximo para una prestación, esas disposiciones no pueden interpretarse, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, en el sentido de que establecen tal límite de forma implícita. Es entonces el procedimiento específico mencionado en el apartado 66 anterior el que tiene por objeto garantizar el equilibrio financiero del RCSE.
Pues bien, procede observar, como se desprende del cuadro reproducido en el apartado 7 anterior, que las DGA no establecen un límite máximo de reembolso para el alquiler de un aparato CPAP.
En efecto, en dicho cuadro, hay una columna en la que se establece específicamente el importe máximo al que se aplica el porcentaje de reembolso y no figura ninguna cifra en las líneas relativas al alquiler de aparatos CPAP, ya sea por una duración inferior o superior a tres meses.
Así pues, el examen del tenor literal de las disposiciones aplicables, que carece de toda ambigüedad, permite concluir que no existe un límite máximo de reembolso para el alquiler de un aparato CPAP.
El comité de gestión señala, por otro lado, en su dictamen de 12 de julio de 2018 (véase el apartado 23 anterior), que las DGA solo establecen tal límite máximo para la compra de aparatos CPAP.
Además, en el cuadro reproducido en el apartado 7 anterior figura un límite máximo para el reembolso de los gastos generados por el alquiler de sillas de ruedas, límite que se aplica a una duración de alquiler determinada también indicada en dicho cuadro. La circunstancia de que, en un mismo cuadro, figure un límite máximo de reembolso para el alquiler de un material médico mientras que ese límite no se indica en relación con otro equipo confirma que no se ha fijado límite máximo alguno, ni siquiera implícito, para el alquiler de este último.
Las demás alegaciones de la Comisión no desvirtúan la conclusión que figura en el apartado 72 anterior.
En primer lugar, según la Comisión, las DGA parten de la premisa de que, en el supuesto de que deba utilizarse un aparato CPAP durante un período de tiempo prolongado, se impone la compra de este, tanto por razones médicas como presupuestarias. Ello explica que no se haya considerado pertinente fijar en las DGA un límite máximo para el reembolso de un alquiler que se prolongue durante varios años, ya que este supuesto no debe presentarse.
Sin embargo, la interpretación de las DGA que propone la Comisión no resulta de su tenor literal. En efecto, sus disposiciones se limitan a distinguir el alquiler de duración inferior a tres meses de aparatos CPAP, para el que no se requiere autorización previa, del alquiler de duración superior, para el que tal autorización es obligatoria, sin indicar límite temporal alguno en relación con este último.
Además, en la columna titulada «Observaciones», dedicada a las precisiones necesarias para la interpretación del cuadro reproducido en el apartado 7 anterior, no se indica que, en el supuesto de que vaya a hacerse un uso prolongado del aparato CPAP, se imponga la compra de este. Por otro lado, podría no haberse mencionado en dicho cuadro la posibilidad de alquilar un aparato CPAP durante un período superior a tres meses.
Finalmente, el hecho, suponiéndolo acreditado, de que, en el supuesto de que vaya a hacerse un uso prolongado del aparato CPAP, puede imponerse por razones médicas la compra del aparato CPAP y no su alquiler no justifica, sin embargo, la falta de toda indicación a este respecto en las DGA, las cuales están destinadas a ser leídas y comprendidas por los afiliados. Por lo demás, la Comisión no ha indicado las razones médicas por las que debe concederse preferencia a la compra de un aparato CPAP sobre su alquiler.
En segundo lugar, el hecho de que el alquiler de un aparato CPAP durante un período superior a tres meses esté sujeto, al igual que la compra de tal aparato, a una autorización previa no implica, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, que el límite máximo reembolsable fijado por las DGA para la compra del aparato se aplique también al alquiler de este durante un período de tiempo prolongado.
En efecto, la existencia de una autorización previa no implica necesariamente la aplicación de un límite máximo de reembolso, como se desprende de las líneas del cuadro reproducido en el apartado 7 anterior relativas al alquiler durante un período superior a tres meses de los andadores, las sillas inodoro, las camas de tipo hospital, los colchones antiescaras y los aparatos de aerosoles.
Además, la Comisión no cita ninguna disposición que vincule la obligación de obtener una autorización previa y la existencia de un límite máximo de reembolso.
En tercer lugar, por lo que se refiere a la alegación de la Comisión según la cual las DGA deben interpretarse, para que sean conformes con el principio de igualdad de trato entre los afiliados, en el sentido de que establecen un límite máximo para el alquiler de larga duración de aparatos CPAP, procede señalar que una diferencia de trato injustificada entre los afiliados que compran un aparato CPAP y aquellos que alquilan ese mismo aparato por un período de tiempo prolongado, suponiendo que esté acreditada, no puede conducir, al efecto de respetar el principio de igualdad de trato, a una interpretación de las DGA contraria a su propio tenor y al sistema de las disposiciones pertinentes de la Reglamentación común y de las DGA (véase, en este sentido, el auto de 17 de julio de 2015, EEB/Comisión,
T‑685/14
, no publicado,
EU:T:2015:560
, apartado
y jurisprudencia citada). Lo mismo sucede respecto a la existencia del riesgo de que se eluda el límite máximo fijado para la compra de aparatos CPAP o del riesgo de que se produzca un menoscabo del equilibrio financiero del RCSE. Por lo demás, la Reglamentación común establece, como se desprende, en particular, de su artículo 20, apartado 2, mecanismos que permiten evitar que el RCSE asuma determinados gastos excesivos.
En cualquier caso, la existencia de una diferencia entre los importes de los gastos generados por el alquiler de aparatos CPAP y los generados por la compra de estos, suficientemente sistemática y sustancial para constituir una discriminación, no está respaldada por ningún elemento de prueba. Del mismo modo, tampoco se ha probado la existencia de una práctica elusiva del límite máximo aplicable a la compra de un aparato CPAP. Por último, no se ha demostrado que la falta de un límite máximo de reembolso para el alquiler de aparatos CPAP genere el riesgo de que el equilibrio financiero del RCSE sufra un menoscabo.
Así pues, aun suponiendo que una interpretación constructiva de las DGA fuese posible a pesar de que, como indica acertadamente la Comisión, según reiterada jurisprudencia, las disposiciones del Derecho de la Unión que dan derecho a prestaciones económicas deben interpretarse en sentido estricto (véase la sentencia de 18 de septiembre de 2003, Lebedef y otros/Comisión,
T‑221/02
,
EU:T:2003:239
, apartado
y jurisprudencia citada), ninguno de los motivos que invoca puede justificar tal interpretación (véase el apartado 84 anterior).
En cuarto lugar, la Comisión rebate diversas alegaciones invocadas, según ella, por la demandante. En este sentido, indica que no se niega a hacerse cargo del alquiler de un aparato CPAP. Sostiene que la imputación basada en la falta de motivación invocada por la demandante es inadmisible. Recuerda que el RCSE constituye un sistema autónomo y que la oficina de liquidaciones está obligada a aplicar la Reglamentación común y las DGA. Señala que la demandante no indica dato numérico alguno relativo al coste del alquiler del aparato CPAP. Niega la existencia de una discriminación entre los afiliados en función de su lugar de residencia. Indica que la oficina de liquidaciones, que había instado a la demandante a remitir un certificado médico que acreditara la imposibilidad de comprar un aparato CPAP, se mostró dispuesta a recibir información complementaria que la demandante no comunicó. Por último, pone de relieve que la demandante no ha formulado en su demanda alegación alguna relativa al hecho de que el sistema de cobertura de los aparatos CPAP en Francia favorece su alquiler y añade que, en cualquier caso, tal alegación no ha sido demostrada.
Basta con señalar que las alegaciones de la demandante que critica de este modo la Comisión carecen de relación con la cuestión de la existencia de un límite máximo de reembolso en las DGA. Por consiguiente, aun suponiendo que fueran fundadas, estas alegaciones no alteran la conclusión que figura en el apartado 72 anterior.
Habida cuenta de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 64 a 87, procede concluir que la oficina de liquidaciones, al fijar un límite máximo de reembolso en su respuesta a la solicitud de autorización previa presentada por la demandante, infringió las DGA.
Pues bien, al estar al servicio de una Unión de Derecho, las instituciones, cualesquiera que sean, no pueden sustraerse a las normas que les son aplicables (sentencia de 10 de abril de 2019, Gamaa Islamya Egipto/Consejo,
T‑643/16
,
EU:T:2019:238
, apartado
).
De todo lo anterior resulta que procede estimar el motivo invocado por la demandante y anular, por consiguiente, la decisión de 17 de enero de 2019 y la decisión de 13 de agosto de 2019.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la Comisión, procede condenar a esta al pago de las costas, conforme a lo solicitado por la demandante.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
decide:

1)
Anular la decisión de la Comisión Europea de 17 de enero de 2019 por la que se fija un límite máximo de reembolso de 3100 euros para el alquiler de un aparato médico durante el período comprendido entre el 1 de marzo de 2019 y el 29 de febrero de 2024 y la decisión de la Comisión de 13 de agosto de 2019 por la que se desestima la reclamación presentada contra dicha decisión.

2)
Condenar en costas a la Comisión.

Gervasoni
Madise
Nihoul
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de diciembre de 2020.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.