CELEX: 62015CJ0273
Vorlage zur Vorabentscheidung
Landwirtschaft
Europäischer Ausrichtungs‑ und Garantiefonds für die Landwirtschaft
Verordnungen (EG) Nrn. 1257/1999 und 817/2004
Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums
Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge
Vergrößerung der angemeldeten Fläche während des fünfjährigen Verpflichtungszeitraums über den vorgesehenen Schwellenwert hinaus
Ersetzung der ursprünglichen Verpflichtung durch eine neue Verpflichtung
Verstoß des Begünstigten gegen die Pflicht zur Einreichung eines jährlichen Zahlungsantrags für die Beihilfe
Nationale Regelung, mit der die Rückzahlung sämtlicher für mehrere Jahre gezahlter Beihilfen verlangt wird
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Art. 17 und 52 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen (
ABl. 1999, L 160, S. 80
) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1783/2003 des Rates vom 29. September 2003 (
ABl. 2003, L 270, S. 70
) (im Folgenden: Verordnung Nr. 1257/1999), der Verordnung (EG) Nr. 817/2004 der Kommission vom 29. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1257/1999 (
ABl. 2004, L 153, S. 30
, berichtigt im
ABl. 2004, L 231, S. 24
), der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (
ABl. 2004, L 141, S. 18
) sowie der Art. 17 und 52 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta).
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen dem landwirtschaftlichen Betrieb ZS „Ezernieki“ (im Folgenden: Ezernieki), und dem Lauku atbalsta dienests (Agrarstützdienst, Lettland) über die wegen Nichterfüllung sämtlicher Beihilfevoraussetzungen geforderte Rückzahlung der gesamten Agrarumweltbeihilfen, die diesem Betrieb während des fünfjährigen Verpflichtungszeitraums von den lettischen Behörden gewährt worden waren.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung Nr. 1257/1999
Die Verordnung Nr. 1257/1999 legt gemäß ihrem Art. 1 den Rahmen für die gemeinschaftliche Förderung einer nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums fest. In Titel II Kapitel VI („Agrarumweltmaßnahmen und Tierschutz“) der Verordnung heißt es in Art. 22:
„Die Beihilfen für landwirtschaftliche Produktionsverfahren, die auf den Schutz der Umwelt und die Erhaltung des ländlichen Lebensraums (Agrarumweltmaßnahmen) oder auf einen verbesserten Tierschutz ausgerichtet sind, tragen zur Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft in Bezug auf die Landwirtschaft, die Umwelt und den Schutz von Nutztieren bei.
…“
Art. 23 der Verordnung Nr. 1257/1999 bestimmt:
„(1)   Die Beihilfen werden Landwirten gewährt, die sich für mindestens fünf Jahre verpflichten, Agrarumwelt- oder Tierschutzmaßnahmen durchzuführen. Sofern erforderlich, wird für bestimmte Arten von Verpflichtungen im Interesse ihrer Wirkungen auf die Umwelt und den Tierschutz ein längerer Zeitraum festgelegt.
(2)   Die Verpflichtungen bezüglich der Agrarumweltmaßnahmen und des Tierschutzes gehen über die Anwendung der guten landwirtschaftlichen Praxis einschließlich der guten Tierhaltungspraxis im üblichen Sinne hinaus.
Sie betreffen Dienstleistungen, die im Rahmen anderer Fördermaßnahmen wie Marktstützungsmaßnahmen oder Ausgleichszulagen nicht vorgesehen sind.“
Art. 24 der Verordnung Nr. 1257/1999 lautet:
„(1)   Die Beihilfen für die Agrarumwelt- oder Tierschutzverpflichtungen werden jährlich gewährt und anhand folgender Kriterien berechnet:
a)
Einkommensverluste,
b)
zusätzliche Kosten infolge der eingegangenen Verpflichtung und
c)
die Notwendigkeit, einen Anreiz zu bieten.
Investitionskosten werden bei der Berechnung der jährlichen Beihilfe nicht berücksichtigt. Kosten für nichtproduktive Investitionen, die zur Einhaltung einer Verpflichtung erforderlich sind, dürfen bei der Berechnung der Höhe der jährlichen Beihilfe berücksichtigt werden.
(2)   Die für eine Gemeinschaftsbeihilfe in Betracht kommenden Höchstbeträge sind im Anhang festgesetzt. Wird die Beihilfe anhand der Fläche berechnet, so richten sich diese Beträge nach der Fläche des Betriebs, für die die Agrarumweltverpflichtungen gelten.“
Art. 37 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1257/1999 sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten können für die Gewährung der Gemeinschaftsbeihilfen für Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zusätzliche oder restriktivere Bedingungen festlegen, sofern diese den Zielsetzungen und Anforderungen dieser Verordnung entsprechen.“
Gemäß Art. 93 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (
ABl. 2005, L 277, S. 1
) wird die Verordnung Nr. 1257/1999 mit Wirkung vom 1. Januar 2007 aufgehoben, sie gilt aber weiterhin für Aktionen, die von der Europäischen Kommission auf der Grundlage dieser Verordnung vor dem 1. Januar 2007 genehmigt werden.
Verordnung Nr. 817/2004
In Kapitel I („Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums“) Abschnitt 11 der Verordnung Nr. 817/2004 heißt es in Art. 37:
„1.   Vergrößert ein Begünstigter während der Laufzeit der als Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfe eingegangenen Verpflichtung seine Betriebsfläche, so kann der Mitgliedstaat vorsehen, dass nach Absatz 2 die zusätzliche Fläche für den restlichen Verpflichtungszeitraum in die Verpflichtung einbezogen oder dass nach Absatz 3 die ursprüngliche Verpflichtung des Begünstigten durch eine neue Verpflichtung ersetzt wird.
Diese Ersetzung ist auch in Fällen möglich, in denen die in eine Verpflichtung einbezogenen Flächen innerhalb des Betriebs vergrößert werden.
2.   Die Einbeziehung gemäß Absatz 1 ist nur unter folgenden Voraussetzungen möglich:
a)
sie bringt unzweifelhafte Vorteile für die betreffende Maßnahme mit sich;
b)
sie ist gerechtfertigt durch die Art der Verpflichtung, die Länge des restlichen Zeitraums und die Größe der zusätzlichen Fläche;
c)
sie beeinträchtigt nicht die wirksame Überprüfung der Einhaltung der Gewährungsvoraussetzungen.
Die in Unterabsatz 1 Buchstabe b genannte zusätzliche Fläche muss deutlich geringer als die ursprüngliche Fläche sein oder darf nicht mehr als 2 ha betragen.
3.   Die neue Verpflichtung nach Absatz 1 wird für die gesamte Fläche eingegangen und umfasst Bedingungen, die mindestens genauso strikt sind wie die der ursprünglichen Verpflichtung.“
In Kapitel II Abschnitt 6 („Anträge, Kontrollen und Sanktionen“) der Verordnung Nr. 817/2004 sieht Art. 66 vor:
„1.   Bei Flächen oder Tiere betreffenden Anträgen auf Beihilfen für die Entwicklung des ländlichen Raums, die getrennt von den Beihilfeanträgen gemäß Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 [der Kommission vom 11. Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (
ABl. 2001, L 327, S. 11
)] eingereicht werden, sind alle Flächen und Tiere des Betriebs anzugeben, die von der Kontrolle der Anwendung der betreffenden Maßnahme betroffen sind, einschließlich der Flächen und Tiere, für die keine Beihilfe beantragt wird.
2.   Flächenbezogene Fördermaßnahmen für die Entwicklung des ländlichen Raums beziehen sich auf einzeln ausgewiesene Parzellen. Während der Laufzeit einer Verpflichtung können Parzellen, für die Beihilfen gewährt werden, nur in den Fällen ausgetauscht werden, die im Programmplanungsdokument ausdrücklich vorgesehen sind.
3.   Für den Fall, dass der Zahlungsantrag Teil eines Beihilfeantrags für Flächen im Rahmen des Integrierten Kontrollsystems ist, trägt der Mitgliedstaat dafür Sorge, dass Parzellen, für die eine Beihilfe im Rahmen der Fördermaßnahmen für die Entwicklung des ländlichen Raums beantragt wird, in dem Beihilfeantrag für Flächen des Integrierten Kontrollsystems gesondert ausgewiesen werden.
4.   Die Identifizierung der Flächen und Tiere erfolgt gemäß Artikel 18 und 20 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003.
5.   Bei Beihilfen, deren Gewährung über mehrere Jahre erfolgt, werden nach der Zahlung im ersten Jahr der Antragstellung die darauf folgenden Zahlungen auf der Grundlage eines jährlichen Zahlungsantrags für die Beihilfe geleistet, es sei denn, der Mitgliedstaat sieht ein anderes Verfahren vor, das eine wirksame jährliche Überprüfung gemäß Artikel 67 Absatz 1 dieser Verordnung ermöglicht.“
Art. 67 der Verordnung Nr. 817/2004 bestimmt:
„1.   Die Kontrollen der Erstanträge auf Inanspruchnahme einer Beihilferegelung und der folgenden Zahlungsanträge werden so durchgeführt, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Beihilfevoraussetzungen erfüllt sind.
Je nach Art der Fördermaßnahme bestimmen die Mitgliedstaaten die für die Kontrollen erforderlichen Methoden und Mittel ebenso wie die zu kontrollierenden Personen.
Die Mitgliedstaaten greifen in allen geeigneten Fällen auf das mit der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 eingeführte Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem zurück.
2.   Es werden Verwaltungskontrollen und Kontrollen vor Ort durchgeführt.“
Art. 71 Abs. 2 der Verordnung Nr. 817/2004 lautet:
„Im Fall von zu Unrecht gezahlten Beträgen ist der betreffende Einzelbegünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums verpflichtet, diese Beträge gemäß den Bestimmungen von Artikel 49 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 zurückzuzahlen.“
Gemäß Art. 64 der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (
ABl. 2006, L 368, S. 15
) wird die Verordnung Nr. 817/2004 mit Wirkung vom 1. Januar 2007 aufgehoben, sie gilt aber weiterhin für Maßnahmen, die vor dem 1. Januar 2007 gemäß der Verordnung Nr. 1257/1999 genehmigt wurden.
Verordnung Nr. 796/2004
Die Verordnung Nr. 796/2004 hob die Verordnung Nr. 2419/2001 auf. Die Verordnung Nr. 796/2004 gilt nach ihrem Wortlaut für Beihilfeanträge, die sich auf ab dem 1. Januar 2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen, und Bezugnahmen auf die Verordnung Nr. 2419/2001 gelten als Bezugnahmen auf die Verordnung Nr. 796/2004.
Da nach der Übereinstimmungstabelle in Anhang III der Verordnung Nr. 796/2004 der Art. 49 der Verordnung Nr. 2419/2001 dem Art. 73 der Verordnung Nr. 796/2004 entspricht, gilt die Bezugnahme in Art. 71 Abs. 2 der Verordnung Nr. 817/2004 nunmehr dem Art. 73 der Verordnung Nr. 796/2004.
In Art. 73 der Verordnung Nr. 796/2004 heißt es:
„1.   Bei zu Unrecht gezahlten Beträgen ist der Betriebsinhaber zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Absatz 3 berechneten Zinsen verpflichtet.
…
3.   Die Zinsen werden für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung bzw. dem Abzug berechnet.
Der anzuwendende Zinssatz wird nach Maßgabe der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften festgesetzt, darf jedoch nicht niedriger sein als der bei der Rückforderung von Beträgen nach einzelstaatlichen Vorschriften geltende Zinssatz.
4.   Die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Absatz 1 gilt nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte.
Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von zwölf Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist.
5.   Die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Absatz 1 gilt nicht, wenn zwischen dem Tag der Zahlung der Beihilfe und dem Tag, an dem der Begünstigte von der zuständigen Behörde erfahren hat, dass die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde, mehr als zehn Jahre vergangen sind.
Der in Unterabsatz 1 genannte Zeitraum wird jedoch auf vier Jahre verkürzt, wenn der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt hat.
…“
Lettisches Recht
Art. 53 des Ministru kabineta noteikumi Nr. 221 „Kārtība, kādā tiek piešķirts valsts un Eiropas Savienibas atbalsts lauksaimniecībai un lauku attīstibai“ (Dekret Nr. 221 des Ministerrats über das Verfahren für die Gewährung von Beihilfen des Staates und der Europäischen Union für die Landwirtschaft und zur Entwicklung des ländlichen Raums) vom 21. März 2006, das bis zum 28. April 2007 in Kraft war (im Folgenden: Dekret Nr. 221), bestimmt, dass bei einer Beantragung der in diesem Dekret genannten Zahlungen einer Agrarumweltbeihilfe die Verpflichtungen an dem Tag in Kraft treten, an dem der Landwirt den Antrag beim Agrarstützdienst einreicht. Art. 24 des Dekrets Nr. 221 bestimmt, dass der Landwirt den Antrag auf Zahlung einer Agrarumweltbeihilfe zusammen mit der vom Agrarstützdienst erstellten Karte der landwirtschaftlich genutzten Flächen, in der die landwirtschaftlich genutzten Flächen verzeichnet sind, bis zum 9. Juni des laufenden Jahres beim Agrarstützdienst einreicht.
Art. 55 des Dekrets Nr. 221 sieht vor, dass neue Verpflichtungen für fünf Jahre begründet werden, wenn sich bei Stellung eines Antrags auf Agrarumweltbeihilfe die Verpflichtungen erweitern. Erweitern sich die Verpflichtungen während ihrer gesamten Dauer um bis zu 20 %, aber um nicht mehr als 2 ha gegenüber den ursprünglichen Verpflichtungen, werden die bereits bestehenden Verpflichtungen erweitert.
Art. 58 des Dekrets Nr. 221 sieht vor, dass sich der Landwirt bei einem Antrag auf Zahlung der Agrarumweltbeihilfe für den gesamten fünfjährigen Verpflichtungszeitraum verpflichtet, jährlich einen Beihilfeantrag für die angemeldeten Maßnahmen beim Agrarstützdienst einzureichen sowie die angemeldete Fläche nicht zu verkleinern und ihre Lage nicht zu verändern.
Am 31. März 2010 trat das Ministru kabineta noteikumi Nr. 295 „Noteikumi par valsts un Eiropas Savienības lauku attīstības atbalsta piešķiršanu, administrēšanu un uzraudzību vides un lauku ainavas uzlabošanai“ (Dekret Nr. 295 des Ministerrats über die Gewährung, Verwaltung und Überwachung von Agrarentwicklungsbeihilfen des Staates und der Europäischen Union zur Verbesserung der Agrar‑ und der natürlichen Landschaft) vom 23. März 2010 (in Kraft bis zum 20. April 2015, im Folgenden: Dekret Nr. 295) in Kraft. Dieses Dekret und das Dekret Nr. 221 sind auf nach der Verordnung Nr. 1257/1999 durchgeführte „Agrarumweltmaßnahmen“ anwendbar. Gemäß Art. 74 des Dekrets Nr. 295 „bestehen die Verpflichtungen in Bezug auf Flächen oder Tiere im Rahmen der in Art. 3 genannten Maßnahmen bis zum Ende des Verpflichtungszeitraums entsprechend dem Dekret Nr. 1002 des Ministerrats vom 30. November 2004 über das Programmdokument ‚Plan für die Entwicklung des ländlichen Raums in Lettland im Hinblick auf die Umsetzung des Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums für die Jahre 2004 bis 2006‘ fort“.
Art. 76 des Dekrets Nr. 295 bestimmt, dass der Antragsteller bei einer Beantragung von Agrarumweltbeihilfe während des fünfjährigen Verpflichtungszeitraums jedes Jahr beim Agrarstützdienst einen Antrag einreicht. Er darf weder die Lage der der Verpflichtung unterliegenden Fläche verändern, noch diese Fläche verkleinern oder die Anzahl der Tiere verringern.
Art. 84 des Dekrets Nr. 295 sieht vor, dass der Beihilfebegünstigte die für die betreffende Fläche empfangene Beihilfe zurückzuzahlen hat, wenn die Verpflichtungen enden, wenn der für die Zahlung der Beihilfe jährlich zu stellende Antrag nicht gestellt wurde, wenn die Lage der der Verpflichtung unterliegenden Fläche geändert wurde oder wenn diese Fläche verkleinert oder nicht zum Zweck der Beihilfe angemeldet wurde. Wenn bei den im Dekret Nr. 295 genannten Untermaßnahmen die der Verpflichtung unterliegende Fläche verkleinert wird, wird der durchschnittliche Beihilfesatz des betreffenden Jahres im Hinblick auf die verkleinerte Fläche angepasst, indem der im Rahmen der betreffenden Untermaßnahme empfangene Beihilfebetrag durch die der Verpflichtung unterliegende Fläche geteilt wird.
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
2005 meldete der Landwirtschaftsbetrieb Ezernieki 10,2 ha landwirtschaftlich genutzte Fläche an, um eine Beihilfe zur Entwicklung der ökologischen Landwirtschaft im Rahmen der von der Verordnung Nr. 1257/1999 vorgesehenen Agrarumweltmaßnahme zu erhalten. 2006 meldete er zum Erhalt derselben Beihilfe eine um 2,3 ha vergrößerte Fläche an, d. h. 12,5 ha. Diese Vergrößerung hatte zur Folge, dass ein neuer fünfjähriger Verpflichtungszeitraum begann. 2010 reichte er einen Antrag auf Zahlung nach Fläche ein. Er stellte jedoch keinen Antrag auf Gewährung der Agrarumweltbeihilfe, da seiner Ansicht nach der fünfjährige Verpflichtungszeitraum abgelaufen war.
Der Agrarstützdienst traf am 9. August 2011 eine Entscheidung, mit der von Ezernieki die Rückzahlung der gesamten gezahlten Agrarumweltbeihilfe in Höhe von 3390,04 lettischer Lats (LVL) (ungefähr 4800 Euro) verlangt wurde. Diese Entscheidung beruhte darauf, dass die ursprüngliche Verpflichtung wegen der im Jahr 2006 erfolgten Anmeldung einer vergrößerten Fläche zur Gewährung von Agrarumweltbeihilfe durch eine neue Verpflichtung mit einer Laufzeit von 2006 bis 2010 ersetzt worden sei. Da Ezernieki 2010 keinen Antrag auf Zahlung der Beihilfe gestellt habe, habe der Betrieb den Verpflichtungszeitraum beendet, so dass er die zuvor erhaltenen Beihilfen zurückzahlen müsse.
Ezernieki erhob Klage auf Nichtigerklärung dieser Entscheidung beim Administratīvā rajona tiesa (regionales Verwaltungsgericht, Lettland), das ihr stattgab.
Die mit der Berufung des Agrarstützdiensts befasste Administratīvā apgabaltiesa (regionales Verwaltungsberufungsgericht, Lettland) wies hingegen die Klage von Ezernieki ab. Das Berufungsgericht war nämlich zum einen der Ansicht, dass Ezernieki durch die im Jahr 2006 vorgenommene Vergrößerung um 2,30 ha der zu Beihilfezwecken angemeldeten Fläche gemäß Art. 55 des Dekrets Nr. 221 neue Verpflichtungen bezüglich der gesamten Fläche für einen Zeitraum von fünf Jahren entstanden waren. Zum anderen entschied es, dass die im Jahr 2010 unterbliebene Einreichung des jährlichen Beihilfeantrags dazu geführt habe, dass die Verpflichtungen geendet hätten, was wiederum zu der Pflicht geführt habe, die für die betreffende Fläche erhaltenen Beihilfen zurückzuzahlen.
Ezernieki legte beim vorlegenden Gericht Kassationsbeschwerde gegen das Urteil der Administratīvā apgabaltiesa (regionales Verwaltungsberufungsgericht) ein.
Das vorlegende Gericht zweifelt an der unionsrechtlichen Zulässigkeit der von der nationalen Regelung vorgesehenen Pflicht zur Rückzahlung der erhaltenen Beihilfen, wie sie im Ausgangsverfahren in Frage steht. Im Wesentlichen ist es der Ansicht, dass die Pflicht des Begünstigten zur Rückzahlung der gesamten erhaltenen Beihilfen unverhältnismäßig sein könne, da er bezüglich des Großteils der Fläche die eingegangenen Verpflichtungen erfüllt habe und bloß wegen einer Unaufmerksamkeit die veränderte Fläche nicht angemeldet habe. Die anhängige Rechtssache weise folgende Besonderheiten auf: Die Fläche sei bereits im zweiten Jahr der ursprünglichen Verpflichtungen vergrößert worden, die Vergrößerung überschreite nur um 0,3 ha den erlaubten Grenzwert von 2 ha, und die Verpflichtungen seien für die ursprünglich angemeldete Fläche von 10,2 ha während des Fünfjahreszeitraums erfüllt worden.
Da der Augstākās tiesas Administratīvo lietu departaments (Oberster Gerichtshof, Senat für Verwaltungsstreitsachen, Lettland) der Ansicht ist, dass die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits von der Auslegung der Verordnungen Nrn. 1257/1999, 817/2004 und 796/2004 sowie der Art. 17 und 52 der Charta abhängt, hat er beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Ist die Anwendung der in Art. 71 Abs. 2 der Verordnung Nr. 817/2004 vorgesehenen Rechtsfolgen in Bezug auf eine Agrarumweltbeihilfe, die für einen anfänglich gemeldeten Teil einer Fläche gewährt wurde, für den während fünf Jahren die Voraussetzungen für die Gewährung erfüllt wurden, mit dem Ziel der Verordnungen Nrn. 1257/1999 und 817/2004 und mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar?
2.
Ist Art. 17 der Charta in Verbindung mit Art. 52 der Charta dahin auszulegen, dass die Anwendung der in Art. 71 Abs. 2 der Verordnung Nr. 817/2004 vorgesehenen Rechtsfolgen in Bezug auf eine Agrarumweltbeihilfe, die für einen Teil einer Fläche gewährt wurde, für den während fünf Jahren die Voraussetzungen für die Gewährung erfüllt wurden, mit diesen Bestimmungen vereinbar ist?
3.
Ist Art. 52 der Charta dahin auszulegen, dass von der Anwendung der Rechtsfolgen abgewichen werden kann, die nach einer Verordnung und nach den von einem Mitgliedstaat im Einklang mit dieser Verordnung erlassenen Vorschriften zwingend sind, wenn in einem bestimmten Fall besondere Umstände vorliegen, unter denen die betreffende Einschränkung unverhältnismäßig wäre?
4.
Ist das mit der Rechtssache befasste Gericht angesichts des Ziels der Verordnungen Nrn. 1257/1999 und 817/2004 und der Grenzen, die diese Verordnungen dem Entscheidungsspielraum der Mitgliedstaaten setzen, berechtigt, Art. 84 des Dekrets Nr. 295, der die Rückzahlung der Beihilfe betrifft, nicht in vollem Umfang anzuwenden, wenn seine Anwendung unter den besonderen Umständen des Falles dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in seiner Auslegung in der Rechtsordnung des betreffenden Mitgliedstaats zuwiderläuft?
Zu den Vorlagefragen
Mit seinen vier Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 71 Abs. 2 der Verordnung Nr. 817/2004 im Hinblick auf das Ziel der Verordnungen Nrn. 1257/1999 und 817/2004, auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und auf die Art. 17 und 52 der Charta dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, wonach der Empfänger einer Beihilfe, die ihm im Gegenzug zu seinen mehrjährigen Agrarumweltverpflichtungen gewährt wird, verpflichtet ist, die gesamte bereits ausgezahlte Beihilfe zurückzuzahlen, weil er für das letzte Jahr des fünfjährigen Zeitraums seiner Verpflichtungen keinen jährlichen Antrag auf Zahlung der Beihilfe gestellt hat, wenn dieser fünfjährige Zeitraum aufgrund der Vergrößerung der Betriebsfläche des Empfängers einen früheren Zeitraum ersetzt und der Empfänger vor der Vergrößerung seine Verpflichtungen in Bezug auf die Bewirtschaftung der angemeldeten Fläche ununterbrochen erfüllt hat.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Art. 22 bis 24 der Verordnung Nr. 1257/1999 die allgemeinen Voraussetzungen für die Gewährung von Beihilfen für landwirtschaftliche Produktionsverfahren festlegen, die insbesondere auf die Erhaltung des ländlichen Lebensraums ausgerichtet sind. Wie sich aus diesen Bestimmungen ergibt, sind Agrarumweltbeihilfen dadurch gekennzeichnet, dass sich die betreffenden Landwirte für fünf Jahre verpflichten, eine umweltfreundliche Landwirtschaft zu betreiben. Im Gegenzug zu den Agrarumweltverpflichtungen wird von den Staaten jährlich nach Maßgabe der erlittenen Einkommensverluste oder der daraus entstehenden zusätzlichen Kosten eine Beihilfe gewährt (Urteile vom 4. Juni 2009, JK Otsa Talu,
C‑241/07
,
EU:C:2009:337
, Rn.
, vom 24. Mai 2012, Hehenberger,
C‑188/11
,
EU:C:2012:312
, Rn.
, und vom 7. Februar 2013, Pusts,
C‑454/11
,
EU:C:2013:64
, Rn.
).
Im Übrigen sieht Art. 66 Abs. 5 der Verordnung Nr. 817/2004 vor, dass bei Beihilfen, deren Gewährung über mehrere Jahre erfolgt, nach der Zahlung im ersten Jahr der Antragstellung die darauffolgenden Zahlungen auf der Grundlage eines jährlichen Zahlungsantrags für die Beihilfe geleistet werden, es sei denn, der Mitgliedstaat sieht ein anderes Verfahren vor, das eine wirksame jährliche Überprüfung gemäß Art. 67 Abs. 1 dieser Verordnung ermöglicht. Diesem Art. 66 Abs. 5 ist zu entnehmen, dass die Landwirte ohne ein solches nationales Verfahren keine Zahlungen erhalten, wenn sie keinen jährlichen Zahlungsantrag stellen. Die jährliche Antragstellung ist also eine Voraussetzung für die Gewährung von Agrarumweltbeihilfen nach den Art. 22 bis 24 der Verordnung Nr. 1257/1999 (Urteil vom 7. Februar 2013, Pusts,
C‑454/11
,
EU:C:2013:64
, Rn.
).
Die Bedeutung, die der Stellung eines jährlichen Zahlungsantrags für Agrarumweltbeihilfen zukommt, wird auch durch Art. 67 Abs. 1 der Verordnung Nr. 817/2004 bestätigt, der für das Kontrollsystem der mehrjährigen Agrarumweltbeihilfe für Produktionsverfahren bestimmt, dass die Kontrollen der Erstanträge auf Inanspruchnahme einer Beihilferegelung und der folgenden Zahlungsanträge so durchgeführt werden, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Beihilfevoraussetzungen erfüllt sind. Eine solche jährliche Antragstellung ermöglicht es also, die Einhaltung der eingegangenen Agrarumweltverpflichtungen zu überprüfen. Indem sich die Zahlstelle auf diesen jährlichen Antrag stützt, ist sie in der Lage, jedes Jahr wirksam zu überprüfen, ob die mehrjährigen Verpflichtungen fortdauernd eingehalten werden, und die Beihilfen gegebenenfalls auszuzahlen (Urteil vom 7. Februar 2013, Pusts,
C‑454/11
,
EU:C:2013:64
, Rn.
).
Des Weiteren sieht Art. 37 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 817/2004 vor, dass in Fällen, in denen der Begünstigte der Agrarumweltbeihilfen während der Laufzeit der als Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfe eingegangenen Verpflichtung seine Betriebsfläche um mehr als 2 ha gegenüber der ursprünglichen Fläche vergrößert, die ursprüngliche Verpflichtung des Begünstigten durch eine neue fünfjährige Verpflichtung ersetzt wird. Art. 37 Abs. 3 der Verordnung bestimmt weiter, dass diese neue Verpflichtung für die gesamte Fläche eingegangen wird und ihre Bedingungen mindestens genauso strikt sind wie die der ursprünglichen Verpflichtung.
Folglich ist die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung, soweit sie zum einen als eine der Voraussetzungen für die Gewährung der Agrarumweltbeihilfen verlangt, dass der Antragsteller während des gesamten fünfjährigen Verpflichtungszeitraums verpflichtet ist, jährlich einen Zahlungsantrag zu stellen, und zum anderen vorsieht, dass im Fall einer erheblichen Vergrößerung der Betriebsfläche, die um 2 ha über die ursprüngliche Verpflichtung hinausgeht, ein neuer fünfjähriger Verpflichtungszeitraum beginnt, mit den oben genannten Bestimmungen des Unionsrechts vereinbar.
Im Ausgangsverfahren hat der Begünstigte unstreitig keinen Beihilfeantrag für das letzte Jahr des fünfjährigen Verpflichtungszeitraums gestellt, der ab der Flächenvergrößerung begann, die um 2 ha über die ursprüngliche Fläche hinausging. Diese Vergrößerung erfüllte hinsichtlich der ursprünglich angemeldeten Fläche von 10,2 ha zweifellos sämtliche Beihilfevoraussetzungen.
Jedoch ist zu beachten, dass bei Agrarumweltbeihilfen, die durch eine mehrjährige Verpflichtung gekennzeichnet sind, die Beihilfevoraussetzungen während des gesamten Verpflichtungszeitraums einzuhalten sind, für den diese Beihilfen gewährt worden sind (Urteile vom 24. Mai 2012, Hehenberger,
C‑188/11
,
EU:C:2012:312
, Rn.
, und vom 7. Februar 2013, Pusts,
C‑454/11
,
EU:C:2013:64
, Rn.
).
Wird daher eine dieser Voraussetzungen für die Gewährung der Agrarumweltbeihilfe – wie die nach der im Ausgangsverfahren fraglichen nationalen Regelung verlangte Stellung eines jährlichen Zahlungsantrags für die Beihilfe – auch nur ein einziges Mal während der gesamten Laufzeit des Agrarumweltprojekts, für die sich der Beihilfeempfänger verpflichtet hat, nicht erfüllt, können die Beihilfen nicht gewährt werden (Urteil vom 7. Februar 2013, Pusts,
C‑454/11
,
EU:C:2013:64
, Rn.
).
Aus Art. 37 Abs. 3 der Verordnung Nr. 817/2004 ergibt sich aber, dass der Begünstigte nach einer erheblichen Vergrößerung der Fläche des betreffenden Betriebs und dem Beginn eines neuen fünfjährigen Verpflichtungszeitraums innerhalb dessen Laufzeit sämtliche sich daraus ergebenden Pflichten für die gesamte vergrößerte Fläche während fünf Jahren zu erfüllen hat.
Des Weiteren trägt allein der Beihilfeantragsteller die Verantwortung dafür, dass die Voraussetzungen für die Gewährung der Agrarumweltbeihilfen erfüllt werden. Entgegen dem Vorbringen des Klägers des Ausgangsverfahrens geht aus den Verordnungen Nrn. 1257/1999 und 817/2004 nicht hervor, dass die zuständigen Behörden eine Informationspflicht hinsichtlich seiner Pflicht zur Einreichung eines Beihilfeantrags für das letzte Jahr seiner Verpflichtungen haben.
Unter diesen Umständen kann die Tatsache, dass der Empfänger einer Beihilfe, die ihm im Gegenzug zu seinen Verpflichtungen gewährt wird, nur teilweise die Voraussetzungen für ihre Gewährung erfüllt hat, die weitere Beihilfezahlung nicht rechtfertigen.
Wie Art. 71 Abs. 2 der Verordnung Nr. 817/2004, der auf Art. 49 der Verordnung Nr. 2419/2001 verweist, welcher wiederum durch Art. 73 der Verordnung Nr. 796/2004 ersetzt worden ist, für den Fall des Ausschlusses von Agrarumweltbeihilfen wegen der Nichterfüllung von Beihilfevoraussetzungen zu entnehmen ist, ist der Beihilfebegünstigte verpflichtet, sämtliche bereits gezahlten Beträge für Beihilfen zurückzuzahlen, von denen er ausgeschlossen worden ist (Urteile vom 24. Mai 2012, Hehenberger,
C‑188/11
,
EU:C:2012:312
, Rn.
, und vom 7. Februar 2013, Pusts,
C‑454/11
,
EU:C:2013:64
, Rn.
).
Das Ziel der Verordnungen Nrn. 1257/1999 und 817/2004, der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und die Art. 17 und 52 der Charta können diese Auslegung von Art. 71 Abs. 2 der Verordnung Nr. 817/2004 nicht in Frage stellen.
Wie aus den Rn. 30 bis 33 des vorliegenden Urteils hervorgeht, ist das Ziel der Verordnungen Nrn. 1257/1999 und 817/2004 nämlich der Umweltschutz. Der allgemeine Aufbau des von ihnen eingeführten Systems beruht darauf, dass die Beachtung der zur Gewährung der Agrarumweltbeihilfen eingegangenen Verpflichtungen wirksam überprüft wird und dass die Agrarumweltschutzmaßnahmen auf der gesamten angemeldeten Fläche dauerhaft umgesetzt werden, und zwar während des ganzen fünfjährigen Verpflichtungszeitraums.
Die Pflicht zur Rückzahlung der Beihilfen, die ein Begünstigter wie der Kläger des Ausgangsverfahrens erhalten hat, der nicht sämtliche Voraussetzungen für die Gewährung dieser Beihilfen erfüllt hat, trägt zur Verwirklichung dieses Ziels bei.
Sodann ist hervorzuheben, dass die jährlichen Beihilfezahlungen nicht als endgültig betrachtet werden können, da die so gezahlten Beihilfen unter Umständen vom Begünstigten zurückzuzahlen sind, nämlich dann, wenn er nicht alle ihre Zahlungsvoraussetzungen während des ganzen fünfjährigen Zeitraums für die gesamte angemeldete Fläche erfüllt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. Mai 2012, Hehenberger,
C‑188/11
,
EU:C:2012:312
, Rn.
, und vom 7. Februar 2013, Pusts,
C‑454/11
,
EU:C:2013:64
, Rn.
und
).
Daher kann nicht eingewandt werden, dass die Pflicht zur Rückzahlung des Gesamtbetrags der gezahlten Beihilfen bei Nichterfüllung sämtlicher Voraussetzungen für die Gewährung der betreffenden Beihilfen außer Verhältnis zum verfolgten Ziel stünde, weil der Begünstigte hinsichtlich der ursprünglich angemeldeten Fläche die eingegangenen Verpflichtungen erfüllt habe. Wie aus Rn. 41 des vorliegenden Urteils hervorgeht, lässt nämlich die Nichterfüllung dieser Voraussetzungen die Rechtfertigung und die Rechtsgrundlage für die Gewährung der Beihilfen und das Recht, sie zu behalten, in Bezug auf ihren Gesamtbetrag entfallen.
Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die Pflicht zur Rückzahlung einer zu Unrecht gezahlten Beihilfe wegen des Verstoßes gegen eine ihrer Gewährungsvoraussetzungen nicht mit einem Eingriff in das in Art. 17 der Charta anerkannte Eigentumsrecht gleichgestellt werden kann.
Aus dem Wortlaut von Art. 71 Abs. 2 der Verordnung Nr. 817/2004, auf dessen Grundlage die streitigen Beihilfen an den Kläger des Ausgangsverfahrens gezahlt wurden, ergibt sich nämlich, dass er im Fall der Nichterfüllung der Zahlungsvoraussetzungen verpflichtet ist, sie zurückzuzahlen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. Mai 2012, Hehenberger,
C‑188/11
,
EU:C:2012:312
, Rn.
, und vom 7. Februar 2013, Pusts,
C‑454/11
,
EU:C:2013:64
, Rn.
und
).
Daher kann sich ein Begünstigter, der als schlichte Folge der Nichterfüllung der Voraussetzungen der betreffenden Zahlung zur Rückzahlung zu Unrecht erhaltener Beihilfen verpflichtet ist, nicht auf den Schutz durch Art. 17 der Charta berufen.
Da es im vorliegenden Fall nicht um eine Beschränkung der Ausübung des von der Charta anerkannten Eigentumsrechts geht, ist es nicht erforderlich, die Pflicht zur Rückzahlung der oben genannten Beihilfen im Hinblick auf Art. 52 der Charta zu prüfen.
In diesem Zusammenhang ist Art. 71 Abs. 2 der Verordnung Nr. 817/2004 in Anbetracht des Ziels der Verordnungen Nrn. 1257/1999 und 817/2004, des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des in der Charta verankerten Eigentumsrechts dahin auszulegen, dass er den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden lettischen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die den Begünstigten des Ausgangsverfahrens dazu verpflichten, den Gesamtbetrag der ihm zu Unrecht gezahlten Agrarumweltbeihilfen zurückzuzahlen.
Das vorlegende Gericht möchte dennoch im Rahmen seiner vierten Frage wissen, ob möglicherweise die im Ausgangsverfahren in Rede stehende und im Einklang mit dem Unionsrecht verabschiedete nationale Regelung außer Anwendung gelassen werden kann, wenn ihre Anwendung gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in der Auslegung seiner eigenen Rechtsordnung verstieße.
Insoweit ist festzustellen, dass es nach dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts nicht zugelassen werden kann, dass Vorschriften des nationalen Rechts, auch wenn sie Verfassungsrang haben, die einheitliche Geltung und die Wirksamkeit des Unionsrechts beeinträchtigen (Urteile vom 17. Dezember 1970, Internationale Handelsgesellschaft,
11/70
,
EU:C:1970:114
, Rn.
, vom 13. Dezember 1979, Hauer,
44/79
,
EU:C:1979:290
, Rn.
, und vom 15. Januar 2013, Križan u. a.,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, Rn.
).
In Anbetracht der in Rn. 46 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Auslegung im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Pflicht des Klägers des Ausgangsverfahrens zur Rückzahlung der gesamten Agrarumweltbeihilfen mit dem Unionsrecht und insbesondere mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz darf das nationale Gericht der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden und im Einklang mit dem Unionsrecht verabschiedeten nationalen Regelung nicht ihre rechtliche Wirksamkeit nehmen.
Eine Ausnahme von der Anwendung der mit dem Unionsrecht vereinbaren Bestimmungen kann auch nicht auf der Grundlage des Begriffs der Billigkeit zugelassen werden, auf den sich das vorlegende Gericht ebenfalls bezieht.
Insoweit ist es ständige Rechtsprechung, dass das Unionsrecht unbeschadet bestimmter vom Unionsgesetzgeber ausdrücklich vorgesehener Fälle keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz kennt, nach dem eine geltende Vorschrift des Unionsrechts von einer innerstaatlichen Behörde nicht angewandt werden kann, wenn diese Vorschrift für den Betroffenen eine Härte darstellt, die der Unionsgesetzgeber erkennbar zu vermeiden gesucht hätte, wenn er bei der Normsetzung an diesen Fall gedacht hätte (Urteil vom 26. Oktober 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun,
C‑248/04
,
EU:C:2006:666
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Daher kann keine Ausnahme von der Anwendung des Unionsrechts aus Billigkeitsgründen gemacht werden, wenn dies nicht in der jeweiligen Unionsrechtsvorschrift vorgesehen ist oder diese selbst für nichtig erklärt wird (Urteil vom 26. Oktober 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun,
C‑248/04
,
EU:C:2006:666
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Nach alledem ist auf die Vorlagefragen zu antworten, dass Art. 71 Abs. 2 der Verordnung Nr. 817/2004 im Hinblick auf das Ziel der Verordnungen Nrn. 1257/1999 und 817/2004, auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und auf die Art. 17 und 52 der Charta dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegensteht, wonach der Empfänger einer Beihilfe, die ihm im Gegenzug zu seinen mehrjährigen Agrarumweltverpflichtungen gewährt wird, verpflichtet ist, die gesamte bereits ausgezahlte Beihilfe zurückzuzahlen, weil er für das letzte Jahr des fünfjährigen Zeitraums seiner Verpflichtungen keinen jährlichen Antrag auf Zahlung der Beihilfe gestellt hat, wenn dieser fünfjährige Zeitraum aufgrund der Vergrößerung der Betriebsfläche des Empfängers einen früheren Zeitraum ersetzt und der Empfänger vor der Vergrößerung seine Verpflichtungen in Bezug auf die Bewirtschaftung der angemeldeten Fläche ununterbrochen erfüllt hat.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Achte Kammer) für Recht erkannt:

Art. 71 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 817/2004 der Kommission vom 29. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) ist im Hinblick auf das Ziel der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1783/2003 des Rates vom 29. September 2003 und der Verordnung Nr. 817/2004, auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und auf die Art. 17 und 52 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegensteht, wonach der Empfänger einer Beihilfe, die ihm im Gegenzug zu seinen mehrjährigen Agrarumweltverpflichtungen gewährt wird, verpflichtet ist, die gesamte bereits ausgezahlte Beihilfe zurückzuzahlen, weil er für das letzte Jahr des fünfjährigen Zeitraums seiner Verpflichtungen keinen jährlichen Antrag auf Zahlung der Beihilfe gestellt hat, wenn dieser fünfjährige Zeitraum aufgrund der Vergrößerung der Betriebsfläche des Empfängers einen früheren Zeitraum ersetzt und der Empfänger vor der Vergrößerung seine Verpflichtungen in Bezug auf die Bewirtschaftung der angemeldeten Fläche ununterbrochen erfüllt hat.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Lettisch.