CELEX: 62019TJ0024
Staatssteun
Italiaanse snelwegen
Verlenging van concessies voor uitvoering van werken
Diensten van algemeen economisch belang
Tolplafond
Besluit om geen bezwaar te maken
Artikel 106, lid 2, VWEU
Beroepen ingesteld door concurrenten van begunstigde
Afzien van voorgenomen staatssteun door de lidstaat
Voornemen niet uitvoerbaar zoals goedgekeurd
Nietigverklaring die verzoeksters geen voordeel verleent
Verdwijning van procesbelang
Afdoening zonder beslissing

Voorgeschiedenis van het geding
Met twee brieven van 13 oktober 2017 hebben de Italiaanse autoriteiten bij de Europese Commissie een reeks maatregelen aangemeld die betrekking hadden op een investeringsplan voor de Italiaanse snelwegen.
Momenteel wordt ongeveer 5800 km Italiaanse snelweg geëxploiteerd door private ondernemingen in het kader van concessies. Op grond van de desbetreffende overeenkomsten moeten de concessiehouders werken uitvoeren of diensten verrichten met betrekking tot de exploitatie van de snelwegen. De concessiehouders dragen de risico’s van de aanleg en de exploitatie van de snelwegen en moeten zich houden aan een aantal verplichtingen die gerelateerd zijn aan het belang van dit type infrastructuur voor het publiek. Bovendien voorziet het toepasselijke wettelijk kader in meerdere tariefsystemen, die tot doel hebben het financiële evenwicht te waarborgen tussen de inkomsten uit de concessies en de investeringskosten van de concessiehouders.
In deze context heeft de Italiaanse Republiek een plan opgesteld, dat in wezen bestaat uit de verlenging van de looptijd van bepaalde concessies met het oog op de financiering van aanvullende investeringen. In de later herziene versie betreft het plan in kwestie, zoals dat is aangemeld, snelwegen die door Autostrade per l’Italia SpA en door Società Iniziative Autostradali e Servizi SpA direct of indirect – middels deelneming aan consortia – worden geëxploiteerd.
Bestreden besluit
Bij besluit C(2018) 2435 final van de Commissie van 27 april 2018 inzake staatssteun die is toegekend in het kader van het investeringsplan voor de Italiaanse snelwegen [zaken SA.49335 (2017/N) en SA.49336 (2017/N)] (hierna: „bestreden besluit”) heeft de Commissie vastgesteld dat bepaalde maatregelen in het kader van dit plan staatssteun vormden in de zin van artikel 107 VWEU en dat deze op grond van artikel 106, lid 2, VWEU verenigbaar waren met de interne markt. De Commissie heeft dus zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden besloten om geen bezwaar te maken tegen deze maatregelen (hoofdstuk 5 van het bestreden besluit).
Het plan dat de Italiaanse autoriteiten bij de Commissie hebben aangemeld, betreft met name 16 snelwegen die worden geëxploiteerd door Autostrade per l’Italia en twee snelwegen die worden geëxploiteerd door Società Iniziative Autostradali e Servizi. Dit plan berust in wezen op twee pijlers. De eerste betreft aanvullende investeringen door de concessiehouders. De tweede betreft de verlenging van bepaalde concessies, hetgeen vergezeld gaat van maatregelen om de toltarieven tot een aanvaardbaar niveau te beperken en om het risico op overcompensatie van de concessiehouders te vermijden (punten 12, 13‑16, 18‑21 en 34 van het bestreden besluit).
Door Autostrade per l’Italia geëxploiteerde snelwegen
De concessie voor 16 snelwegen van in totaal 2857,50 km die Autostrade per l’Italia exploiteert, vindt haar oorsprong in de concessies die in 1968 zijn toegekend aan de vennootschap Autostrade-Concessioni e Costruzioni Autostrade SpA. Deze laatste entiteit is in 1999 geprivatiseerd en heeft in 2003 haar snelwegconcessieactiviteiten overgedaan aan Autostrade per l’Italia. De litigieuze concessie is met name in 1997 gewijzigd. De laatste versie is in de vorm van een „gecoördineerde overeenkomst” (Convenzione Unica) ondertekend in 2007 en zelf in 2013 gewijzigd op grond van een „aanhangsel” (Atto Aggiuntivo). Overeenkomstig het addendum dat in 1997 is ondertekend, is de litigieuze concessie gesloten voor 40 jaar en loopt deze af op 31 december 2038 (punten 34, 35 en 136 van het bestreden besluit).
De Italiaanse Republiek heeft echter uiteengezet dat Autostrade per l’Italia nog investeringen moest doen in het door haar geëxploiteerde wegennet. Na de beslissingen van de bevoegde autoriteiten betreffende de kenmerken van de betreffende investeringen, bedraagt de geschatte hoogte daarvan ongeveer 8 miljard EUR. Van dit bedrag is 4,908 miljard EUR bestemd voor werken die beschouwd worden als „reeds gepland” in de concessieovereenkomst zoals deze gold voorafgaand aan de litigieuze wijziging. Hieronder valt ook „la Gronda di Genova” (ringweg van Genua) voor 4,32 miljard EUR. De overige 3,03 miljard EUR zijn bestemd voor „aanvullende werken”, dat wil zeggen werken die niet waren gepland in de concessieovereenkomst die gold vóór de litigieuze wijziging. Volgens de van kracht zijnde concessieovereenkomst zouden de investeringen in kwestie echter vereisen dat de tolkosten tot een voor gebruikers buitensporig niveau worden verhoogd. In deze omstandigheden heeft de Italiaanse Republiek voorgesteld om ten eerste de looptijd van de concessie te verlengen, ten tweede de stijging van de tolkosten te plafonneren en ten derde een „overdrachtsvergoeding” (takeover value) vast te stellen, die de concessiehouder bij afloop van de concessie moet ontvangen van de eventuele nieuwe concessiehouder. Volgens dit plan zou de looptijd van de concessie aldus met vier jaar worden verlengd, tot en met 31 december 2042, en zou de concessiehouder een overdrachtsvergoeding van 1,3 tot 1,5 keer het bruto-exploitatieoverschot ontvangen van een concessiehouder die hem na die datum opvolgt (punten 36‑43 van het bestreden besluit).
Door Società Iniziative Autostradali e Servizi geëxploiteerde snelwegen
De twee door Società Iniziative Autostradali e Servizi geëxploiteerde snelwegen waarop het bestreden besluit betrekking heeft, zijn de SATAP A4 Turijn – Milaan en de A33 Asti – Cuneo. De concessie betreffende de aanleg en de exploitatie van de snelweg SATAP A4 Turijn – Milaan dateert uit 1989. Nadat de juridische instrumenten die haar beheersen in 2007 en 2013 zijn gewijzigd, loopt zij af op 31 december 2026. De concessieovereenkomst betreffende de aanleg en de exploitatie van de snelweg A33 Asti – Cuneo is na een gunningsprocedure ondertekend op 1 augustus 2007. Deze overeenkomst bepaalt dat de concessie een looptijd van 27,5 jaar heeft, waarvan vier jaar bestemd zijn voor de uitvoering van werken en de overige 23,5 jaar, gerekend vanaf de oplevering daarvan, voor exploitatie van de concessie. Gelet op dit laatste beding gaat de Commissie ervan uit dat deze concessie in 2043 afloopt (punten 19 en 20 van het bestreden besluit).
De werken voor de snelweg A33 Asti – Cuneo zouden echter niet op tijd zijn afgerond, en de bijbehorende kosten zouden aanzienlijk zijn gestegen. Volgens de Italiaanse Republiek waren de redenen daarvoor niet aan Società Iniziative Autostradali e Servizi, de concessiehouder voor deze snelweg, te wijten. Daarnaast vielen de tolinkomsten laag uit, doordat slechts 55 km snelweg, in plaats van de aanvankelijk geplande 90 km werd aangelegd. De aanleg van de ontbrekende stukken snelweg zou de toltarieven dus naar een nauwelijks te betalen niveau hebben getild. In deze omstandigheden heeft de Italiaanse Republiek voorgesteld dat de concessiehouder de nodige investeringen doet voor een functionele verbinding tussen de verschillende delen van de snelweg A33 Asti – Cuneo die reeds klaar waren. Deze investeringen bestaan uit de aanleg van ongeveer 13 km snelweg voor 350 miljoen EUR, in plaats van de aanvankelijk geplande 35 km, die 589 miljoen EUR zou hebben gekost. De werken in kwestie worden beschouwd als reeds gepland in de aanvankelijke concessieovereenkomst. Daarnaast zouden aan de snelweg SATAP A4 Turijn – Milaan nog investeringen van in totaal 153 miljoen EUR moeten worden gedaan. Van dit laatste bedrag wordt 109 miljoen EUR beschouwd als middelen voor reeds in de aanvankelijke concessieovereenkomst geplande werken, en 44 miljoen EUR als middelen voor aanvullende werken. Al deze werken zouden voor eind 2022 moeten zijn afgerond (punten 21‑23 van het bestreden besluit).
Wat betreft de dekking van de kosten voor de werken in kwestie, heeft de Italiaanse Republiek een kruisfinanciering voorgesteld, waarbij de werken aan de snelweg A33 Asti – Cuneo worden gefinancierd uit de inkomsten van de snelweg SATAP A4 Turijn – Milaan, en de toltarieven op de twee betreffende snelwegen geplafonneerd. Volgens de Italiaanse Republiek brengt deze plafonnering inkomensverlies met zich voor de concessiehouders. Net zoals in haar voorstel voor de snelwegen die Autostrade per l’Italia exploiteert (zie punt 7 hierboven), heeft de Italiaanse Republiek het voornemen uitgesproken om ten eerste de looptijd van de twee concessies te wijzigen en ten tweede een overdrachtsvergoeding vast te stellen, die door de eventuele nieuwe concessiehouder aan de uitgaande concessiehouder moet worden betaald indien de concessies na afloop van de termijn niet worden verlengd. Met name zou de looptijd van de concessie voor de snelweg SATAP A4 Turijn – Milaan worden verlengd met vier jaar, tot en met 31 december 2030, terwijl die voor de snelweg A33 Asti – Cuneo zou worden verkort en dus eveneens zou aflopen op 31 december 2030 in plaats van in 2043 (zie punt 8 hierboven). Dankzij deze regeling zou de concessie voor de twee snelwegen voor de periode vanaf 1 januari 2031 gezamenlijk opnieuw kunnen worden aanbesteed. De overdrachtsvergoeding zou overigens worden geplafonneerd op 1,4 keer het bruto-exploitatieoverschot en aan de huidige concessiehouder worden betaald door de eventuele concessiehouder die hem vanaf 1 januari 2031 opvolgt (punten 25‑31 van het bestreden besluit).
Het geheel aan maatregelen betreffende de snelwegen waarop het bestreden besluit betrekking heeft, gaat vergezeld van verbintenissen betreffende de voorgenomen aanvang van een aantal van de werken voor 1 januari 2020. Er is eveneens voorzien in andere verbintenissen, die betrekking hebben op de bekendmaking van de concessieovereenkomsten, het in beginsel stabiele karakter van de begrote kosten van de werken, de naleving van de Unieregels op het gebied van wijziging van de concessieovereenkomsten indien er aanvullende werken moeten worden uitgevoerd, de toepassing van sancties voor inbreuken op de verplichtingen van de concessiehouder, de proportionele vermindering van de verlenging indien de werken niet worden uitgevoerd, de jaarlijkse en vijfjaarlijkse verslaglegging betreffende de uitvoering van de werken en de bewaking van de in aanmerking genomen parameters, en tot slot de herziening van de overdrachtsvergoeding indien er meer verkeer is dan voorzien of indien er werken niet worden uitgevoerd (punten 23, 44 en 47‑53 van het bestreden besluit).
Beoordeling door de Commissie
Volgens de Commissie kan de toekenning van rechten om publieke goederen te exploiteren met zich brengen dat de staat afziet van bepaalde middelen en de begunstigden van deze rechten een voordeel verschaft. In casu zou verlenging van de looptijd van de concessies met vier jaar ertoe leiden dat de concessiehouders de tolopbrengsten over deze periode zouden incasseren, zodat de lidstaat deze middelen niet zelf zou ontvangen. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat wordt afgezien van overheidsmiddelen ten gunste van bepaalde private ondernemers (punten 61‑63 van het bestreden besluit).
Wat betreft het bestaan van een voordeel heeft de Commissie rekening gehouden met de verplichtingen tot investering en exploitatie die op de concessiehouders rusten, en heeft zij geconcludeerd dat de aangemelde maatregelen moesten worden geanalyseerd in het licht van de vier cumulatieve criteria die het Hof van Justitie heeft vastgesteld in zijn arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
), te weten het bestaan van openbaredienstverplichtingen, de voorafgaande, objectieve en doorzichtige vaststelling van de parameters voor compensatie, een compensatie die de uitvoeringskosten van de openbaredienstverplichtingen en een redelijke winst dekt en tot slot de analyse van de betreffende kosten en winst. Wat dit laatste punt betreft heeft de Commissie opgemerkt dat de Italiaanse autoriteiten geen analyse hebben overgelegd van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen na te komen. Hieruit volgt dat, mede gelet op de afwezigheid van een aan de litigieuze concessies voorafgaande gunningsprocedure, niet aan het vierde Altmark-criterium is voldaan. Bovendien, gelet op het internationale karakter van de markt voor de aanleg en exploitatie van snelwegen en de exclusiviteit die de concessieovereenkomsten verlenen, kunnen de toegekende voordelen de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. De litigieuze maatregel vormt dus steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (punten 64‑73 van het bestreden besluit).
De Commissie heeft niettemin gemeend dat de verenigbaarheid van de steun met de interne markt moest worden beoordeeld in het licht van artikel 106, lid 2, VWEU, en, in samenhang daarmee, in het licht van de mededeling van de Commissie, „EU-kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (2011)” (
PB 2012, C 8, blz. 15
; hierna: „mededeling inzake compensatie voor de openbare dienst”) (punten 75‑77 van het bestreden besluit).
In dit kader heeft de Commissie het volgende overwogen:
–
ten eerste: de aanleg en de terbeschikkingstelling van snelwegen tegen voor gebruikers redelijke kosten is daadwerkelijk een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU, zodat is voldaan aan de voorwaarden van hoofdstuk 2.2 van de mededeling inzake compensatie voor de openbare dienst;
–
ten tweede: de betreffende diensten van algemeen economisch belang aan de betrokken concessiehouders waren toevertrouwd op grond van handelingen waarin de looptijd en het voorwerp van de openbaredienstverplichtingen, de aangegane verbintenissen, de aard van de exclusieve rechten, de beschrijving van de compensatiemechanismen en de relevante parameters waren vermeld, evenals de maatregelen om eventuele overcompensatie te vermijden en ongedaan te maken; derhalve is aan de voorwaarden van hoofdstuk 2.3 van de mededeling inzake compensatie voor de openbare dienst voldaan (punten 85‑ 90 van het bestreden besluit);
–
ten derde, de verlengingsduur bracht het voorgestelde plan financieel in evenwicht, daarbij terdege rekening houdend met de plafonnering van de tolkosten, de kosten van de uit te voeren werkzaamheden, de vergoeding voor de concessiehouders en de overdrachtsvergoeding; derhalve is voldaan aan de voorwaarden van hoofdstuk 2.4 van de mededeling inzake compensatie voor de openbare dienst (punten 92‑95 van het bestreden besluit);
–
ten vierde: de aangemelde maatregelen waren niet in strijd met richtlijn 2006/111/EG van de Commissie van 16 november 2006 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen (
PB 2006, L 318, blz. 17
), zodat aan de voorwaarden van hoofdstuk 2.5 van de mededeling inzake compensatie voor de openbare dienst is voldaan (punten 96‑99 van het bestreden besluit);
–
ten vijfde, de aangemelde maatregelen waren in overeenstemming met richtlijn 2014/23/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten (
PB 2014, L 94, blz. 1
), meer in het bijzonder met artikel 43 ervan, betreffende de wijziging van concessieovereenkomsten gedurende de looptijd ervan;
–
ten zesde: de beginselen, doelstellingen, parameters en rekenmethoden van de aan de concessiehouders uitgekeerde compensatie vormden geen inbreuk op het non-discriminatiebeginsel, zodat ook was voldaan aan de voorwaarden van hoofdstuk 2.7 van de mededeling inzake compensatie voor de openbare dienst (punten 142 en 143 van het bestreden besluit);
–
ten zevende: de compensatie die voortvloeide uit de wijziging van de concessieovereenkomsten ging niet verder dan nodig was voor dekking van de nettokosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met een redelijke winst, in overeenstemming met hoofdstuk 2.8 van de mededeling inzake compensatie voor de openbare dienst;
–
ten achtste: alle zorgen in verband met eventuele resterende verstoringen van de mededinging waren weggenomen, in overeenstemming met hoofdstuk 2.9 van de mededeling inzake compensatie voor de openbare dienst (punten 167‑171 van het bestreden besluit).
In die context, en na onderzoek van de door de Italiaanse Republiek aangegane verbintenissen op het gebied van transparantie overeenkomstig hoofdstuk 2.10 van de mededeling inzake compensatie voor de openbare dienst, en van de argumenten die derde partijen naar voren hebben gebracht, heeft de Commissie besloten om geen bezwaar te maken en de steun verenigbaar met de interne markt te verklaren krachtens artikel 106, lid 2, VWEU (punten 178‑186 en hoofdstuk 5 van het bestreden besluit).
Procedure en conclusies van partijen
Bij op 11 januari 2019 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben verzoeksters, INC SpA en Consorzio Stabile Sis SCpA, het onderhavige beroep ingesteld. Op 29 april 2019 heeft de Commissie haar verweerschrift neergelegd. De repliek en de dupliek zijn neergelegd op respectievelijk 18 juli en 18 oktober 2019.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Negende kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen op grond van artikel 27, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
Op voorstel van de Negende kamer heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 28 van zijn Reglement voor de procesvoering besloten om de zaak naar een uitgebreide kamer te verwijzen.
Verzoeksters verzoeken het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
In haar verweerschrift verzoekt de Commissie het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoeksters te verwijzen in de kosten.
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft het, bij wege van maatregelen tot organisatie van de procesgang zoals bepaald in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering, partijen verzocht bepaalde documenten over te leggen en hun schriftelijke vragen gesteld met het verzoek daarop ter terechtzitting te antwoorden.
De partijen hebben het Gerecht bij brieven van 3 november 2020 geantwoord.
Ter terechtzitting heeft de Commissie het Gerecht meegedeeld dat de Italiaanse autoriteiten hadden besloten om de maatregelen waarop het bestreden besluit betrekking had niet meer uit te voeren, ten minste wat Società Iniziative Autostradali e Servizi betrof.
In die context heeft het Gerecht de Commissie verzocht om het schriftelijk te informeren over de eventuele beslissingen van de Italiaanse autoriteiten betreffende de uitvoering van de litigieuze maatregelen, zowel met betrekking tot Società Iniziative Autostradali e Servizi als met betrekking tot Autostrade per l’Italia. Hiervan is akte genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.
Bij brief van 14 december 2020 heeft de Commissie het Gerecht een op 10 december 2020 gedateerde brief doen toekomen, die het Italiaanse ministerie van Infrastructuur en Transport haar had toegezonden. De Commissie heeft over de inhoud van deze brief opgemerkt dat de Italiaanse autoriteiten de maatregelen waartegen zij in het bestreden besluit geen bezwaar had gemaakt, niet konden en niet zouden uitvoeren, zodat verzoeksters geen procesbelang meer hadden.
Bij brief van 27 januari 2021 hebben verzoeksters hun opmerkingen ingediend en betoogd dat zij nog steeds belang hadden bij nietigverklaring van het bestreden besluit.
Bij maatregelen tot organisatie van de procesgang, vastgesteld op 8 februari en 11 maart 2021, heeft het Gerecht de Commissie om aanvullende informatie verzocht. De Commissie heeft deze verstrekt bij brieven van 26 februari en 29 maart 2021. Op basis van deze informatie van de Italiaanse autoriteiten heeft de Commissie haar conclusie herhaald dat verzoeksters geen belang meer hadden om het bestreden besluit nietig te laten verklaren.
Bij brief van 28 april 2021 hebben verzoeksters hun opmerkingen over deze laatste brieven ingediend. Zij hebben herhaald dat zij om de in hun brief van 27 januari 2021 uiteengezette redenen nog steeds belang hadden bij de nietigverklaring van het bestreden besluit, (zie punt 27 hierboven).
Op 29 april 2021 is de mondelinge behandeling gesloten en is de zaak in beraad genomen.
Na het overlijden van rechter Berke op 1 augustus 2021 hebben de drie rechters die het onderhavige arrest hebben ondertekend de beraadslaging voortgezet overeenkomstig artikel 22 en artikel 24, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering.
In rechte
Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters, rechtstreekse concurrenten van Autostrade per l’Italia en Società Iniziative Autostradali e Servizi in de sectoren van de aanleg en concessie van snelwegen, twee middelen aan.
Het eerste middel betreft de maatregelen in verband met de snelwegen die door Autostrade per l’Italia worden geëxploiteerd. Wat dit betreft zetten verzoeksters uiteen dat de beoordeling van de Commissie, volgens welke de maatregelen betreffende de door Autostrade per l’Italia geëxploiteerde snelwegen voldoen aan de criteria van de mededeling inzake compensatie voor de openbare dienst en dus verenigbaar zijn met de interne markt, op drie onjuiste premissen berust. De eerste is de kwalificatie van de aanleg van „la Gronda di Genova” als reeds gepland werk dat deel uitmaakt van een project dat al in 2002 aan Autostrade per l’Italia in concessie is gegeven, terwijl het in werkelijkheid gaat om een geheel nieuw project ten opzichte van de lopende concessies, waarvoor een nieuwe gunningsprocedure nodig is. De tweede is dat Autostrade per l’Italia houder is van één concessie, terwijl deze vennootschap in werkelijkheid profiteert van een bundel afzonderlijke concessies. De derde is dat Autostrade per l’Italia en de Italiaanse autoriteiten de kosten voor uitvoering van de werken die de litigieuze verlenging rechtvaardigen correct hebben berekend, terwijl dit niet het geval is. Bovendien, los van de analyse betreffende de premissen in kwestie, voeren verzoeksters aan dat de analyse van de Commissie inzake de verenigbaarheid van de litigieuze maatregelen met de hoofdstukken 2.2 tot en met 2.10 van de mededeling inzake compensatie voor de openbare dienst (zie punt 15 hierboven) onjuist is.
Het tweede middel betreft de maatregelen in verband met de snelwegen die Società Iniziative Autostradali e Servizi exploiteert. Wat dit betreft zetten verzoeksters uiteen dat de beoordeling van de Commissie, volgens welke de maatregelen betreffende de snelwegen A33 Asti – Cuneo en SATAP A4 Turijn – Milaan, die Società Iniziative Autostradali e Servizi exploiteert, voldoen aan de criteria van de mededeling inzake compensatie voor de openbare dienst en dus verenigbaar zijn met de interne markt, op vier onjuiste premissen berust. De eerste is dat de vertraging van elf jaar bij de uitvoering van werken aan de snelweg A33 Asti – Cuneo en de daaruit resulterende kostenstijging niet de schuld zijn van Società Iniziative Autostradali e Servizi, die deze snelweg in concessie heeft. De tweede is dat Società Iniziative Autostradali e Servizi en de Italiaanse autoriteiten de kosten in kwestie correct hebben berekend, terwijl dat niet het geval is. De derde is dat de wijzigingen die het project voor de aanleg van deze snelweg heeft ondergaan geen nieuwe gunningsprocedure vergen. De vierde is dat de beperking van de duur van de hernieuwde concessies voor twee andere snelwegen, te weten de SATAP A21 Turijn – Brescia en de snelweg Turijn – Ivrea – Valle d’Aosta, tot 2030, met het oog op een gezamenlijke aanbestedingsprocedure voor de vier snelwegen, te weten de A33 Asti – Cuneo, de SATAP A4 Turijn – Milaan, de SATAP A21 en de snelweg Turijn – Ivrea – Valle d’Aosta, een verbintenis vormt die de mededingingsverstorende effecten van de litigieuze steun beperkt. Bovendien, los van de analyse betreffende de premissen in kwestie, voeren verzoeksters aan dat de analyse van de Commissie inzake de verenigbaarheid van de litigieuze maatregelen met de hoofdstukken 2.2 tot en met 2.10 van de mededeling inzake compensatie voor de openbare dienst (zie punt 15 hierboven) onjuist is.
Met deze middelen betogen verzoeksters dat de Commissie ernstige twijfels had moeten hebben inzake de verenigbaarheid van de onderzochte maatregelen met de interne markt, en dus de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden overeenkomstig artikel 4, lid 4, en artikel 6 van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (
PB 2015, L 248, blz. 9
). De Commissie heeft volgens hen met deze handelwijze de procedurele rechten geschonden die zij ontlenen aan artikel 108, lid 2, VWEU, en artikel 6, lid 1, van verordening 2015/1589.
Volgens vaste rechtspraak is een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk indien deze persoon belang heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling. Een dergelijk belang, een eerste en noodzakelijke voorwaarde voor ieder beroep in rechte, veronderstelt dat de nietigverklaring van de bestreden handeling op zichzelf rechtsgevolgen kan hebben en dat de uitslag van het beroep de verzoeker dus een voordeel kan opleveren (zie in die zin arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het procesbelang van een verzoekende partij moet een verkregen en daadwerkelijk belang zijn. Het mag geen toekomstige en hypothetische situatie betreffen (arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punt
). Een verzoekende partij moet namelijk, wanneer het door hem aangevoerde belang betrekking heeft op een toekomstige rechtssituatie, aantonen dat de aantasting van die situatie nu al zeker is (arrest van 14 april 2005, Sniace/Commissie,
T‑141/03
,
EU:T:2005:129
, punt
, en beschikking van 26 maart 2012, Cañas/Commissie,
T‑508/09
, niet-gepubliceerd,
EU:T:2012:152
, punt
).
Dit belang moet, in het bijzonder wanneer het gaat om staatssteunregels, gezien het voorwerp van het beroep, op straffe van niet-ontvankelijkheid bestaan in het stadium van de instelling van het beroep, en dient op straffe van afdoening zonder beslissing te blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing (arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punt
). De rechterlijke instanties van de Unie kunnen de kwestie van afdoening zonder beslissing wegens het ontbreken van een voortbestaan van het procesbelang ambtshalve opwerpen (arrest van 6 september 2018, Bank Mellat/Raad,
C‑430/16 P
,
EU:C:2018:668
, punt
).
In deze context hebben de concurrenten van de begunstigde van de steun een belang bij een verzoek om nietigverklaring van een besluit op grond waarvan de Commissie, zonder een formele onderzoeksprocedure in te leiden, de steun verenigbaar met de interne markt verklaart overeenkomstig artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589.
Een dergelijk belang bestaat namelijk voor zover de nietigverklaring in kwestie de Commissie ertoe zou verplichten de formele onderzoeksprocedure in te leiden overeenkomstig artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589, en de concurrenten van de begunstigde van de maatregel als „belanghebbenden” in de zin van artikel 1, onder h), van deze verordening uit te nodigen hun opmerkingen mee te delen krachtens artikel 6, lid 1, ervan (zie in die zin arrest van 10 februari 2009, Deutsche Post en DHL International/Commissie (
T‑388/03
,
EU:T:2009:30
, punt
).
Niettemin moet worden opgemerkt dat, om aan te kunnen nemen dat dit belang tot aan de rechterlijke beslissing is blijven bestaan, er op het moment van een eventuele nietigverklaring van het besluit om geen bezwaar te maken nog steeds sprake moet zijn van een voornemen tot toekenning van staatssteun dat de aanmeldende lidstaat ten uitvoer kan leggen en dat dus het voorwerp kan uitmaken van een formele onderzoeksprocedure.
Uit de gezamenlijke lezing van artikel 108, lid 3, VWEU, en de artikelen 2, 4 en 9 van verordening 2015/1589 volgt namelijk dat de formele onderzoeksprocedure betrekking heeft op een voornemen tot steunverlening.
Het is juist dat het bestaan van een dergelijk voornemen kan worden verondersteld op de enkele grond van de aanmelding ervan door de lidstaat met het oog op de goedkeuring ervan door de Commissie, overeenkomstig de procedure van verordening 2015/1589, temeer daar, volgens artikel 10 van deze verordening, de lidstaat de aanmelding kan intrekken zolang er nog geen besluit is genomen waarmee het eerste onderzoek overeenkomstig artikel 4 ervan wordt afgerond.
Het feit dat de lidstaat de aanmelding niet heeft ingetrokken, sluit echter niet uit dat deze het voornemen definitief kan opgeven nadat de Commissie een besluit heeft genomen om geen bezwaar te maken. Enerzijds kan blijkens artikel 10, lid 1, van verordening 2015/1589 de aanmelding namelijk slechts formeel worden ingetrokken zolang de Commissie geen besluit heeft genomen uit hoofde van artikel 4 van deze verordening. Anderzijds legt artikel 108, lid 3, VWEU de lidstaten weliswaar op om hun voornemens tot toekenning van staatssteun bij de Commissie aan te melden voordat deze tot uitvoering worden gebracht, maar die bepaling verplicht hen niet om steun te verlenen, ook al is deze bij besluit van die instelling goedgekeurd. Het enige doel en gevolg van een dergelijk besluit is dat een voorgenomen steunregeling wordt goedgekeurd en verenigbaar met de interne markt wordt verklaard, maar de tenuitvoerlegging van deze steunregeling wordt niet aan de betrokken lidstaat opgelegd (zie beschikking van 6 mei 2020, Blumar e.a.,
C‑415/19–C‑417/19
,
EU:C:2020:360
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het feit dat de lidstaat definitief afziet van het voornemen ten aanzien waarvan de Commissie heeft besloten geen bezwaar te maken, kan echter gevolgen hebben voor het voortbestaan van een procesbelang zoals beschreven in punt 40 hierboven.
In het bijzonder kan in een dergelijk geval de nietigverklaring van het besluit van de Commissie om geen bezwaar te maken de verzoekende partij in beginsel niet meer het procedureel voordeel verschaffen dat deze wenst te verkrijgen, te weten de inleiding van de formele onderzoeksprocedure en de mogelijkheid om in het kader van die procedure opmerkingen in te dienen. Hierdoor verdwijnt haar procesbelang en volgt naargelang het geval niet-ontvankelijkheid van het beroep of een afdoening zonder beslissing (zie punt 38 hierboven).
Wat dit betreft blijkt om te beginnen uit de gezamenlijke lezing van artikel 108, lid 3, VWEU en de artikelen 2, 4 en 9 van verordening 2015/1589 dat de formele onderzoeksprocedure betrekking heeft op een voornemen tot steunverlening. Hieruit volgt dat, wanneer de aanmeldende lidstaat het voornemen opgeeft nadat de Commissie een besluit om geen bezwaar te maken heeft vastgesteld, het nuttig effect van dat besluit wordt geneutraliseerd en vooral dat de formele onderzoeksprocedure, die de Commissie naar aanleiding van de nietigverklaring van het genoemde besluit had moeten inleiden, meteen al van zijn voorwerp wordt beroofd.
In samenhang daarmee bestaat er vervolgens, bij afwezigheid van een voornemen tot steunverlening, geen „begunstigde” meer en ook geen „concurrent” van die begunstigde, en daarmee evenmin een „belanghebbende” in de zin van artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589, die zou worden uitgenodigd om opmerkingen in te dienen tijdens een eventuele formele onderzoeksprocedure overeenkomstig artikel 6, lid 1, van die verordening. Hieruit volgt dat nietigverklaring van het besluit om geen bezwaar te maken in die omstandigheden de verzoekende partij in beginsel niet het voordeel kan verschaffen dat bestaat uit de mogelijkheid om opmerkingen in te dienen in het kader van de formele onderzoeksprocedure.
Deze conclusie dringt zich tot slot des te meer op indien uit de omstandigheden van de zaak blijkt dat de aanmeldende lidstaat geen steun meer kan vinden in het besluit van de Commissie om geen bezwaar te maken, in het geval dat deze lidstaat, na zijn besluit om het litigieuze steunvoornemen op te geven, daarop terugkomt en het steunvoornemen in kwestie uiteindelijk wel uitvoert. In een dergelijk geval kan de nietigverklaring van dat besluit namelijk de verzoekende partij, een concurrent van de begunstigde, niet het onderscheiden voordeel verschaffen dat erin bestaat, de genoemde lidstaat deze mogelijkheid te ontnemen.
In casu blijkt uit de punten 61 tot en met 63 van het bestreden besluit dat de Commissie de inzet van staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU enkel heeft onderbouwd met een verwijzing naar de verlenging van de litigieuze concessies (zie punt 12 hierboven). Bovendien blijkt uit de punten 64 tot en met 73 van het bestreden besluit dat de analyse van de Commissie met betrekking tot het bestaan van een voordeel in de zin van die bepaling berust op de premisse dat de verlenging in kwestie inkomsten zou opleveren die, gezien de gegevens die de Italiaanse autoriteiten hadden aangeleverd, niet vergeleken konden worden met de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die voldoende is toegerust om de vereisten van de openbare dienst te voldoen, zou maken om de openbaredienstverplichtingen in kwestie uit te voeren (zie punt 13 hierboven).
Bij brief van 10 december 2020, gericht aan de Commissie en door deze laatste overgelegd op 14 december 2020 (zie de punten 25 en 26 hierboven), heeft het Italiaanse ministerie van Infrastructuur en Transport met name het volgende uiteengezet:
„[…] er wordt bevestigd dat de in het besluit van de Commissie beschouwde scenario’s betreffende de wijzigingen van de concessieverhoudingen […], thans volledig achterhaald zijn, en zijn vervangen door andere oplossingen die niet voorzien in een langere looptijd van de concessies.
In het bijzonder wat betreft [de snelwegen Asti – Cuneo en SATAP A4 Turijn – Milaan] is een nieuw scenario opgesteld voor de herziening van de financiële plannen. Deze is goedgekeurd na beraadslaging van het [Comitato interministeriale per la programmazione economica (interministerieel comité voor economische programmavoering)] van 14 mei 2020 […].
De vennootschap Autostrade per l’Italia heeft een nieuw wijzigingsvoorstel voor de concessie opgesteld, waarbij niet is voorzien in een verlenging van de looptijd. Dit voorstel wordt nu bestudeerd.”
In het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang, vastgesteld op 8 februari 2021, heeft het Gerecht de Commissie verzocht om te preciseren, indien nodig na consultatie van de Italiaanse autoriteiten, of de bewoordingen van de brief van 10 december 2020 aldus begrepen moeten worden dat de verlenging van de concessie van Autostrade per l’Italia definitief is opgegeven, ondanks het feit dat het nieuwe voorstel van deze concessiehouder nog werd bestudeerd.
Bij brief van 26 februari 2021 heeft de Commissie het Gerecht met name in kennis gesteld van een e-mail van 10 februari 2021 van het Italiaanse ministerie van Infrastructuur en Transport (zie punt 28 hierboven). De e-mail in kwestie vermeldt het volgende:
„Ik bevestig uitdrukkelijk dat de hypothese waarin de concessie aan [Autostrade per l’Italia] wordt verlengd, achterhaald is. Voor deze concessie wordt momenteel een nieuw voorstel beoordeeld, waarin wordt vastgehouden aan de aanvankelijk bepaalde afloop in 2038.”
Overigens bevestigt de e-mail dat er een nieuwe concessieovereenkomst is ondertekend betreffende de snelwegen A33 Asti – Cuneo en de SATAP A4 Turijn – Milaan.
Na een nieuwe maatregel tot organisatie van de procesgang heeft de Commissie ten slotte bij brief van 29 maart 2021 een brief van het ministerie van Infrastructuur en Duurzame mobiliteit, gedateerd op 26 maart 2021, aan het Gerecht doen toekomen (zie punt 28 hierboven). In deze brief zet het betrokken ministerie met name uiteen dat de aanhangsels betreffende de concessies voor de snelwegen SATAP A4 Turijn – Milaan en Asti – Cuneo zijn afgerond en dat de bepalingen daarvan de omstandigheden waarop het bestreden besluit betrekking heeft, achterhaald maken. Volgens diezelfde brief voorzien deze aanhangsels niet in enige verlenging van de concessies voor de twee snelwegen in kwestie, maar „bevestigen” ze dat de eerste op 31 december 2026 zal aflopen en dat het einde van de tweede concessie „opnieuw is vastgesteld” op 31 december 2031.
Wat betreft de snelwegen die Autostrade per l’Italia exploiteert, vermeldt de brief in kwestie dat de overheidsdiensten op onderling afgestemde wijze het voorstel betreffende het financiële plan onder de loep nemen waarin wordt bevestigd dat de concessie afloopt op 31 december 2038 en dat dit voorstel een verlenging van de concessieovereenkomst na die datum uitsluit, zodat het bestreden besluit wat dat betreft achterhaald is.
Uit de in de punten 51 tot en met 56 uiteengezette feiten volgt dat de Italiaanse Republiek definitief heeft afgezien van het voornemen tot verlenging van de litigieuze concessies. Juist naar aanleiding van deze verlenging heeft de Commissie de maatregelen waarop het bestreden besluit betrekking heeft, aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (zie de punten 12 en 13 hierboven).
Volgens de informatie die de Italiaanse Republiek heeft verstrekt is er met betrekking tot de snelwegen die Società Iniziative Autostradali e Servizi exploiteert namelijk reeds een aanhangsel ondertekend en in werking getreden, dat niet voorziet in een verlenging. Volgens dit aanhangsel loopt de concessie van de snelweg SATAP A4 Turijn – Milaan af op 31 december 2026, de aanvankelijk vastgestelde datum. Volgens dit aanhangsel loopt de concessie van de snelweg Asti – Cuneo af op 31 december 2031, en dus veel eerder dan de aanvankelijke termijn (zie punt 8 hierboven).
Aangaande de snelwegen die Autostrade per l’Italia exploiteert, heeft de Italiaanse Republiek uiteengezet dat de indiening van een herzieningsvoorstel waarin de afloop van de concessie op 31 december 2038 is vastgesteld, iedere verlenging van de concessie na die – oorspronkelijk vastgestelde – datum uitsluit (zie punt 6 hierboven).
Nu de Italiaanse regering de voorgenomen litigieuze steun definitief heeft opgegeven, zou een eventuele nietigverklaring van het bestreden besluit door het Gerecht de Commissie bijgevolg slechts verplichten tot het openen van een formele onderzoeksprocedure die meteen al een voorwerp ontbeert, zodat ook het indienen door verzoeksters van opmerkingen over een project dat niet meer ten uitvoer kan worden gebracht geen voorwerp meer heeft (zie de punten 47 en 48 hierboven).
Zoals de Commissie opmerkt in haar brief van 14 december 2020 blijkt bovendien uit de punten 23, 44 en 50 van het bestreden besluit dat de vaststelling dat de litigieuze maatregelen verenigbaar zijn met de interne markt, afhangt van de voorwaarde dat bepaalde voorgenomen werken uiterlijk op 1 januari 2020 beginnen. Volgens voetnoot 30, waarnaar verwezen wordt in punt 50 van het bestreden besluit, bepaalden de voorgenomen overeenkomsten namelijk dat, indien de werken aan de snelweg A33 Asti – Cuneo niet op 1 januari 2020 waren begonnen, het plan voor de door Società Iniziative Autostradali e Servizi geëxploiteerde snelwegen in zijn geheel zou worden opgegeven. Volgens dezelfde voetnoot zou op vergelijkbare wijze volledig worden afgezien van de verlenging van de concessie aan Autostrade per l’Italia indien de werken voor de aanleg van „la Gronda di Genova” en de verbindingen tussen de snelwegen A7/A10/A12 niet voor 1 januari 2020 waren begonnen.
De verklaring voor deze bedingen is dat, zoals met name blijkt uit de punten 44, 147, 151 en 152 van het bestreden besluit, het financiële evenwicht van het litigieuze voornemen met name afhangt van de berekening van bepaalde investeringsrendementen en van de inaanmerkingneming van de actuele macro-economische omstandigheden. Deze factoren berusten op hun beurt op gegevens die in de loop der tijd kunnen variëren. Zo vormt volgens punt 160 van het bestreden besluit het automatisch afzien van de verlenging van de litigieuze concessies in de omstandigheden bedoeld in punt 50 ervan (zie punt 61 hierboven) een noodzakelijke maatregel om overcompensatie van de concessiehouders te voorkomen.
De Commissie, die volgens punt 51, onder a), tweede streepje, van het bestreden besluit over de voortgang van de werken moest worden geïnformeerd, stelt in haar brief van 14 december 2020 dat de werken die uiterlijk op 1 januari 2020 moesten aanvangen, evenwel niet zijn gestart, hetgeen door verzoeksters niet wordt betwist.
Uit deze constateringen blijkt dat de Italiaanse Republiek zich niet zou mogen baseren op de conclusies van de Commissie betreffende met name het redelijke karakter van het voordeel uit de litigieuze maatregelen en de afwezigheid van overcompensatie, zoals uiteengezet in de punten 151 tot en met 165 van het bestreden besluit (zie punt 15, zevende streepje, hierboven), indien zij in de toekomst zou beslissen om het litigieuze voornemen toch uit te voeren, ook al beweert zij het te hebben opgegeven. Aangezien niet aan de voorwaarde betreffende de aanvang voor 1 januari 2020 van de in punt 61 hierboven genoemde werken is voldaan, gaat het bij een dergelijk voornemen namelijk niet om het voornemen ten aanzien waarvan de Commissie in het bestreden besluit geen bezwaren heeft opgeworpen.
Indien de maatregel die de Italiaanse Republiek op een later moment zou willen nemen de toekenning van staatssteun inhoudt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, is bijgevolg een nieuwe aanmelding bij de Commissie noodzakelijk overeenkomstig artikel 2 van verordening 2015/1589. Met betrekking tot die aanmelding zou de Commissie dan haar bevoegdheden op grond van artikel 4 van die verordening moeten uitoefenen.
De Commissie betoogt in haar brief van 14 december 2020 dus terecht dat de Italiaanse regering het litigieuze voornemen niet kan of zal uitvoeren in de vorm waarin het is goedgekeurd.
Verzoeksters brengen in wezen vier argumenten naar voren ter ondersteuning van hun conclusie dat zij nog steeds een belang hebben bij nietigverklaring van het bestreden besluit.
In het bijzonder brengen verzoeksters ten eerste naar voren dat het nieuwe voorstel van Autostrade per l’Italia nog niet door de Italiaanse autoriteiten is goedgekeurd.
Wat dit betreft moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat, gezien de in de punten 51 tot en met 56 hierboven beschreven feiten, de Italiaanse Republiek stelt dat een verlenging van de concessie aan Autostrade per l’Italia tot na 31 december 2038 is uitgesloten vanwege het feit dat deze laatste een nieuw voorstel heeft ingediend met die einddatum. In de tweede plaats vloeit de onmogelijkheid van deze verlenging hoe dan ook voort uit het feit dat de werken aan „la Gronda di Genova” en aan de snelweg A33 Asti – Cuneo niet op 1 januari 2020 zijn begonnen (zie de punten 61‑63 hierboven), hetgeen verzoeksters niet bestrijden.
Ten tweede voeren verzoeksters aan dat de Italiaanse autoriteiten geen gedetailleerde uitleg hebben gegeven betreffende de nieuwe financiële plannen, die de op grond van het bestreden besluit goedgekeurde maatregelen moeten vervangen. De Italiaanse autoriteiten zouden met name simpelweg hebben verwezen naar het feit dat de nieuwe plannen niet voorzien in een verlenging van de litigieuze concessies, zonder uitleg te geven betreffende de financiering van de snelweg A33 Asti – Cuneo uit de inkomsten van de snelweg SATAP A4 Turijn – Milaan of betreffende de eventuele overdrachtsvergoeding die de concessiehouders bij afloop van de concessies zouden ontvangen van de eventuele nieuwe concessiehouder, en zonder te garanderen dat zij in de toekomst de verlenging van de litigieuze concessies geen nieuw leven in zouden blazen. In deze omstandigheden zou nietigverklaring van het bestreden besluit de Commissie verhinderen om de fouten waarop in het litigieuze beroep is gewezen, te herhalen indien de nieuwe financiële plannen maatregelen bevatten waarvan de verenigbaarheid met de interne markt afhangt van beoordelingen die vergelijkbaar zijn met die waarop het bestreden besluit is gebaseerd.
In dit opzicht moet eraan worden herinnerd dat de Commissie de kwalificatie van de maatregelen in kwestie als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU heeft gebaseerd op de verlenging van de litigieuze concessies. De Commissie heeft met name de inkomsten die tijdens die verlenging zouden worden verkregen beschouwd als staatsmiddelen die de huidige concessiehouders een voordeel verschaften (zie de punten 12, 13 en 50 hierboven). Bovendien zouden de werken aan de snelweg A33 Asti – Cuneo met name worden gefinancierd met de inkomsten uit de verlenging van de concessie voor de snelweg SATAP A4 Turijn – Milaan, en zou de overdrachtsvergoeding aan de hand van deze inkomsten worden berekend (zie de punten 10, 11 en 15, derde streepje, hierboven).
Hieruit volgt dat het opgeven van de verlenging van de litigieuze concessies de analyse van de Commissie in het bestreden besluit automatisch achterhaald maakt, voor wat betreft zowel de vraag of de maatregelen in kwestie staatssteun uitmaken als de vraag of zij krachtens artikel 106, lid 2, VWEU verenigbaar zijn met de interne markt.
In deze context kan de vraag of de nieuwe financiële plannen maatregelen zijn waarmee op enigerlei wijze staatssteun wordt toegekend, slechts worden onderzocht in het kader van een nieuwe procedure die de Commissie in voorkomend geval zou moeten inleiden na een nieuwe aanmelding door de Italiaanse Republiek overeenkomstig artikel 108 VWEU en artikel 4 van verordening 2015/1589. In het kader van een dergelijke procedure zou de Commissie de verenigbaarheid van de betrokken maatregelen met de interne markt onderzoeken, daarbij rekening houdend met alle relevante kenmerken ervan, en beoordelen of het nodig was een formele onderzoeksprocedure in te leiden overeenkomstig artikel 4, lid 4, en artikel 6 van verordening 2015/1589.
Het argument ontleend aan de mogelijkheid dat de Italiaanse Republiek voordeel haalt uit het bestreden besluit door de verlenging van de litigieuze concessies nieuw leven in te blazen na sluiting van de onderhavige zaak, moet worden afgewezen op de in de punten 61 tot en met 65 hierboven uiteengezette gronden.
Ten derde betogen verzoeksters dat nietigverklaring van het bestreden besluit de Commissie zou verplichten tot het inleiden van een formele onderzoeksprocedure en daarmee tot het eerbiedigen van hun procedurele rechten. Dit argument moet echter worden afgewezen om de in de punten 47 tot en met 60 hierboven uiteengezette redenen.
Ten vierde betogen verzoeksters dat het bestreden besluit van kracht blijft en bindend is voor ieder geschil inzake de „huidige steunmaatregelen” of inzake toekomstige maatregelen, omdat uitsluitend de factor betreffende verlenging van de litigieuze concessies zou zijn gewijzigd.
Wat dat betreft moet erop worden gewezen dat, om de in de punten 71 en 72 hierboven uiteengezette redenen, verlenging van de litigieuze concessies niet slechts een factor is van de maatregelen die in het bestreden besluit zijn onderzocht, maar de factor die volgens de Commissie grond oplevert om deze maatregelen aan te merken als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Afzien van de verlenging in kwestie brengt dus met zich mee dat de „huidige steunmaatregelen”, zoals door de Commissie onderzocht, verdwijnen. Overigens sluit de aard van het bestreden besluit, waarmee de onderzochte maatregelen verenigbaar met de interne markt worden verklaard, uit dat dit besluit enig dwingend gevolg heeft voor andere steunmaatregelen, waarvoor een nieuw onderzoek nodig is (zie punt 73 hierboven).
Hieruit volgt dat de onderhavige zaak moet worden onderscheiden van de zaken die verzoeksters hebben aangevoerd, in het kader waarvan het Gerecht in substantieel verschillende omstandigheden heeft geoordeeld dat het procesbelang was blijven voortbestaan.
In de eerste plaats gaat het om de gevallen waarin de formele onderzoeksprocedure die de Commissie moet inleiden bij nietigverklaring van een besluit dat na een eerste onderzoek is vastgesteld, in tegenstelling tot de onderhavige zaak, nog steeds een voorwerp had vanwege het feit dat de litigieuze maatregel niet was opgegeven (zie in die zin arresten van 19 juni 2019, Ja zum Nürburgring/Commissie,
T‑373/15
,
EU:T:2019:432
, punten
,
en 90‑92, en 19 juni 2019, NeXovation/Commissie,
T‑353/15
,
EU:T:2019:434
, punten
,
en 72‑74). In deze omstandigheden kan nietigverklaring van de bestreden handeling er namelijk toe leiden dat de Commissie verplicht wordt om de belanghebbenden uit te nodigen tot het indienen van opmerkingen in het kader van de formele onderzoeksprocedure, die – in tegenstelling tot wat in de huidige zaak het geval is – nog steeds een voorwerp heeft.
In de tweede plaats moet de onderhavige zaak worden onderscheiden van de gevallen waarin het beroep tot nietigverklaring van een vervallen besluit de wettigheid of uitlegging aan de orde stelt van regels op grond waarvan de bestreden handeling is vastgesteld en die later van toepassing kunnen zijn in procedures waarvoor het waarschijnlijk is dat de verzoekende partij eraan deel zal nemen. In een dergelijke hypothese kan de verzoekende partij een belang behouden bij de nietigverklaring van een handeling, teneinde te voorkomen dat de onwettigheid die aan die handeling zou kleven, zich in de toekomst weer voordoet (zie in die zin arresten van 6 maart 1979, Simmenthal/Commissie,
92/78
,
EU:C:1979:53
, punt
, en 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, punten
‑
).
Dit procesbelang kan echter alleen bestaan indien de gestelde onwettigheid, zoals de rechtspraak preciseert, zich in de toekomst kan herhalen, „onafhankelijk van de omstandigheden van de zaak die aanleiding hebben gegeven tot het door [de verzoekende partij] ingestelde beroep” (arrest van 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, punt
) of „onafhankelijk van de bijzondere omstandigheden van de betrokken zaak” (arrest van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, punt
).
Gezien het verkregen en daadwerkelijke karakter dat het procesbelang moet hebben (zie punt 37 hierboven), kan dit belang als vastgesteld worden beschouwd wanneer het beroep de geldigheid of uitlegging aan de orde stelt van de regels die zijn toegepast om de bestreden handeling vast te stellen (zie in die zin arresten van 6 maart 1979, Simmenthal/Commissie,
92/78
,
EU:C:1979:53
, punt
, 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, punten
‑
, en 4 september 2018, ClientEarth/Commissie,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, punten
‑
).
In casu betogen verzoeksters evenwel dat zij nog steeds een belang hebben bij hun verzoek om nietigverklaring van het bestreden besluit, om te voorkomen dat de Commissie opnieuw de vermeende beoordelingsfouten begaat die haar ertoe hebben gebracht de litigieuze maatregelen verenigbaar met de interne markt te verklaren zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden. Gezien de strekking van de middelen die ter ondersteuning van het beroep zijn opgeworpen (zie de punten 32‑35 hierboven), hebben de vermeende fouten in kwestie betrekking op de beoordelingen van de Commissie op grond waarvan zij de litigieuze maatregelen verenigbaar met de interne markt heeft verklaard. Deze beoordelingen hebben echter juist betrekking op de bijzondere omstandigheden van de zaak. Daaruit volgt dat de aangevoerde beoordelingsfouten kennelijk niet betrekking hebben op onwettigheden die zich „onafhankelijk van de bijzondere omstandigheden van de betrokken zaak” opnieuw kunnen voordoen, in de zin van de punten 81 en 82 hierboven.
Zou dat argument worden geacht te volstaan als grondslag voor het voortbestaan van het procesbelang in omstandigheden zoals die van de onderhavige zaak, dan zou de eis dat dit belang verkregen en daadwerkelijk moet zijn (zie punt 37 hierboven) bovendien betekenisloos worden. In dat geval zou namelijk het belang dat erin bestaat te voorkomen dat enige vermeende onwettigheid zich opnieuw voordoet, opgeworpen in het kader van een beroep, in alle omstandigheden kunnen worden aangevoerd, ook wanneer de verzoekende partij, zoals in de onderhavige zaak, geen enkel voordeel zou behalen uit de nietigverklaring van de bestreden handeling (zie punt 87 hieronder).
De onderhavige zaak moet, in de derde en laatste plaats, worden onderscheiden van de gevallen waarin de bestreden handeling niet vervallen is maar bindende gevolgen heeft gesorteerd waaraan de verzoekende partij, adressaat van de handeling, zich heeft geconformeerd. Die gevolgen zou de verwerende instelling moeten wegnemen naargelang van de motieven voor nietigverklaring van de betreffende handeling (zie in die zin arresten van 25 maart 1999, Gencor/Commissie,
T‑102/96
,
EU:T:1999:65
, punten
‑
; 15 december 1999, Kesko/Commissie,
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
, punten
‑
, en 28 september 2004, MCI/Commissie,
T‑310/00
,
EU:T:2004:275
, punten
‑
).
In de onderhavige zaak sluit het feit dat is afgezien van de litigieuze maatregelen voordat zij tot uitvoering werden gebracht, echter uit dat zij gevolgen hebben gehad voor de concurrentiepositie van verzoeksters (zie in die zin en naar analogie arresten van 27 april 1995, ASPEC e.a./Commissie,
T‑435/93
,
EU:T:1995:79
, punten
en
, en 27 april 1995, Casillo Grani/Commissie,
T‑443/93
,
EU:T:1995:81
, punten
en
). Bovendien, zoals uiteengezet in de punten 39 en 40 hierboven, bestaat het procesbelang van verzoeksters niet uit het wegnemen van dwingende gevolgen van het bestreden besluit, die zij stellen te hebben ondervonden, maar uit het behoud van procedurele rechten die zij zouden kunnen uitoefenen na de nietigverklaring ervan. Om de in de punten 50 tot en met 66 hierboven uiteengezette redenen kan nietigverklaring van het bestreden besluit verzoeksters echter niet het gezochte voordeel verschaffen, namelijk de mogelijkheid om hun opmerkingen in te dienen in het kader van een formele onderzoeksprocedure.
Uit het voorgaande volgt dat de nietigverklaring van het bestreden besluit voor verzoeksters niet kan resulteren in enig voordeel.
Op het beroep behoeft dus niet meer te worden beslist (zie de punten 36‑38 hierboven).
Kosten
Artikel 137 van het Reglement voor de procesvoering bepaalt dat het Gerecht in geval van afdoening zonder beslissing vrijelijk over de kosten beslist. Aangezien de Commissie de voornaamste informatie betreffende het afzien van het litigieuze voornemen voor het eerst ter terechtzitting heeft overgelegd, terwijl zij deze in een eerder stadium al in haar bezit had, moet worden beslist dat deze instelling, behalve haar eigen kosten, de helft van de kosten van verzoeksters zal dragen en dat deze laatsten de helft van hun eigen kosten zullen dragen.

HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:

1)
Op het door INC SpA en Consorzio Stabile Sis SCpA ingestelde beroep hoeft niet meer te worden beslist.

2)
De Europese Commissie zal, behalve haar eigen kosten, de helft van de kosten van INC en Consorzio Stabile Sis dragen.

3)
INC en Consorzio Stabile Sis zullen de helft van hun eigen kosten dragen.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 15 september 2021.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.