CELEX: 62013TJ0680
Odpowiedzialność pozaumowna
Polityka gospodarcza i pieniężna
Program wsparcia na rzecz stabilności Cypru
Decyzja Rady Prezesów EBC w sprawie awaryjnego wsparcia płynności w następstwie wniosku Banku Centralnego Cypru
Deklaracje Eurogrupy z dnia 25 marca, 12 kwietnia, 13 maja i 13 września 2013 r. w sprawie Cypru
Decyzja 2013/236/UE
Protokół ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie szczególnych warunków polityki gospodarczej zawarty między Cyprem a europejskim mechanizmem stabilności
Właściwość Sądu
Dopuszczalność
Wymogi formalne
Wyczerpanie wewnętrznych środków odwoławczych
Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawienia jednostkom
Prawo własności
Uzasadnione oczekiwania
Równość traktowania

I.

Okoliczności powstania sporu
A.

Traktat EMS
W dniu 2 lutego 2012 r. zawarto w Brukseli (Belgia) porozumienie ustanawiające europejski mechanizm stabilności między Królestwem Belgii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką oraz Republiką Finlandii (zwane dalej „porozumieniem EMS”). Traktat ten wszedł w życie w dniu 27 września 2012 r.
Motyw 1 traktatu EMS ma następujące brzmienie:
„Rada Europejska uzgodniła w dniu 17 grudnia 2010 r., że niezbędne jest utworzenie przez państwa członkowskie, których walutą jest euro, stałego mechanizmu stabilności. Europejski mechanizm stabilności [EMS] będzie pełnił zadania wykonywane obecnie przez europejski instrument stabilności finansowej (»EISF«) oraz europejski mechanizm stabilizacji finansowej (»EMSF«), udzielając w razie potrzeby pomocy finansowej państwom członkowskim strefy euro”.
Zgodnie z art. 1 i art. 2, a także art. 32 ust. 2 traktatu EMS, umawiające się strony, czyli państwa członkowskie, których walutą jest euro (zwane dalej „PCWE”), ustanawiają między sobą międzynarodową instytucję finansową pod nazwą Europejski Mechanizm Stabilności (EMS), która ma osobowość prawną.
Artykuł 3 traktatu EMS opisuje cel EMS w następujący sposób:
„Celem EMS jest mobilizacja zasobów finansowych oraz zapewnianie, pod rygorystycznymi warunkami dostosowanymi do wybranego systemu pomocy finansowej, wsparcia na rzecz stabilności jego członkom, którzy mają poważne problemy w zakresie finansowania lub są nimi zagrożeni, jeżeli jest to niezbędne dla zachowania stabilności finansowej strefy euro w całości oraz jej państw członkowskich. W tym celu dozwolone jest zbieranie środków poprzez emisję instrumentów finansowych lub zawieranie porozumień lub uzgodnień finansowych albo innych porozumień lub uzgodnień z jego członkami, instytucjami finansowymi lub podmiotami trzecimi”.
Artykuł 4 ust. 1 i 3 oraz art. 4 ust. 4 akapit pierwszy traktatu EMS stanowi:
„1.   Organami EMS są rada gubernatorów, rada dyrektorów i dyrektor generalny. Dysponuje on również personelem, jaki zostanie uznany za właściwy.
[…]
3.   Podjęcie decyzji za wspólną zgodą wymaga jednomyślności biorących udział w głosowaniu. Wstrzymanie się od głosu nie stoi na przeszkodzie podjęciu decyzji za wspólną zgodą.
4.   Jeżeli Komisja oraz [Europejski Bank Centralny (EBC)] wspólnie uznają, iż brak pilnej decyzji w sprawie przyznania lub wdrożenia pomocy finansowej określonej w art. 13–18 stwarza zagrożenie dla gospodarczej i finansowej równowagi strefy euro, w drodze odstępstwa od ust. 3 stosuje się nadzwyczajną procedurę głosowania […]”.
Artykuł 5 ust. 3 traktatu EMS przewiduje, że „członek Komisji […] właściwy do spraw gospodarczych i pieniężnych oraz prezes EBC, a także przewodniczący Eurogrupy (jeżeli nie jest przewodniczącym ani gubernatorem), mogą uczestniczyć w posiedzeniach rady gubernatorów [EMS] jako obserwatorzy”.
Artykuł 6 ust. 2 traktatu EMS przewiduje, że „[c]złonek Komisji […] właściwy do spraw gospodarczych i pieniężnych oraz prezes EBC mogą wyznaczyć obserwatorów [do rady dyrektorów EMS]”.
Artykuł 12 traktatu EMS określa zasady, którym podlega wsparcie na rzecz stabilności. Jego ust. 1 stanowi:
„EMS może, jeżeli jest to niezbędne dla zachowania stabilności finansowej strefy euro w całości lub jej państw członkowskich, udzielić członkowi EMS wsparcia na rzecz stabilności, uzależnionego od rygorystycznych warunków dostosowanych do wybranego systemu pomocy finansowej. Warunki te mogą mieć formę zwłaszcza programu dostosowania makroekonomicznego lub obowiązku dalszego spełniania wcześniej ustanowionych warunków kwalifikowalności”.
Artykuł 13 traktatu EMS opisuje procedurę przyznania członkowi EMS wsparcia na rzecz stabilności w następujący sposób:
„1.   Członek EMS może zwrócić się do przewodniczącego rady gubernatorów z wnioskiem o udzielenie wsparcia na rzecz stabilności. Wniosek wskazuje instrument lub instrumenty pomocy finansowej, jakie można zastosować. Z chwilą otrzymania wniosku przewodniczący rady gubernatorów zleca Komisji […] we współpracy z EBC następujące zadania:
a)
ocenę zagrożenia dla stabilności finansowej strefy euro w całości i jej państw członkowskich, chyba że EBC przedstawił już analizę zgodnie z art. 18 ust. 2;
b)
ocenę równowagi zadłużenia publicznego. Oczekuje się, że ocena ta zostanie przeprowadzona we współpracy z [Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW)], jeżeli jest to użyteczne i możliwe;
c)
ocenę rzeczywistych i potencjalnych potrzeb członka EMS w zakresie finansowania.
2.   Na podstawie wniosku członka EMS oraz oceny, o której mowa w ust. 1, rada gubernatorów może podjąć decyzję o przyznaniu co do zasady temu członkowi EMS wsparcia na rzecz stabilności w postaci programu pomocy finansowej.
3.   W razie podjęcia decyzji na podstawie ust. 2 rada gubernatorów zleca Komisji […] – we współpracy z EBC oraz, jeżeli jest to możliwe, wspólnie z MFW – uzgodnienie z zainteresowanym członkiem EMS protokołu ustaleń określającego szczegółowo warunki korzystania z programu pomocy finansowej. Protokół ustaleń uwzględnia powagę stwierdzonych trudności oraz charakter wybranego instrumentu pomocy finansowej. Jednocześnie dyrektor generalny EMS sporządza projekt umowy w sprawie programu pomocy finansowej określającej zasady finansowe pomocy oraz wybrane instrumenty; projekt podlega akceptacji rady gubernatorów.
Protokół ustaleń musi być w pełni zgodny ze środkami koordynacji polityki gospodarczej przewidzianymi w [traktacie FUE], w szczególności z wszelkimi aktami prawa Unii Europejskiej, w tym z opiniami, ostrzeżeniami, zaleceniami i decyzjami skierowanymi do zainteresowanego członka EMS.
4.   Komisja […] podpisuje protokół ustaleń w imieniu EMS, jeżeli jest on zgodny z warunkami, o których mowa w ust. 3, i po zatwierdzeniu przez radę gubernatorów.
5.   Rada dyrektorów zatwierdza umowę w sprawie programu pomocy finansowej, która określa zasady udzielonego wsparcia [aspekty finansowe wsparcia, które ma zostać udzielone] na rzecz stabilności oraz ewentualnie sposób wypłaty pierwszej transzy pomocy.
[…]
7.   Komisja […] – we współpracy z EBC oraz, jeżeli jest to możliwe, wspólnie z MFW – zapewnia przestrzeganie warunków korzystania z programu pomocy finansowej”.
B.

Trudności finansowe Republiki Cypryjskiej i wniosek o udzielenie pomocy finansowej
W pierwszych miesiącach 2012 r. Republika Grecka i jej prywatni wierzyciele obligacyjni uzgodnili, a następnie przeprowadzili wymianę greckich instrumentów dłużnych ze znaczną redukcją wartości nominalnej długu greckiego posiadanego przez inwestorów prywatnych [Private Sector Involvement (zwane dalej „PSI”)].
W wyniku ich ekspozycji na papiery wartościowe objęte PSI szereg banków z siedzibą na Cyprze, w tym Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (zwany dalej „Laïki”) i Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia LTD (zwany dalej „BoC”), poniosło znaczne straty. W sumie straty te wyniosły ponad 4 mld EUR, co stanowi około 25% produktu krajowego brutto (PKB) Republiki Cypryjskiej.
Laïki, BoC i inne banki mające siedzibę na Cyprze borykały się następnie z problemami niedokapitalizowania. Ponieważ bank Laïki nie był już dłużej w stanie zapewnić dostatecznych gwarancji w celu uzyskania finansowania z Europejskiego Banku Centralnego (EBC), zwrócił się do Kentriki Trapeza tis Kyprou (Centralnego Banku Cypru, zwanego dalej „CBC”) o awaryjne wsparcie płynności [Emergency Liquidity Assistance (zwane dalej „AWP”)] i otrzymał je. Łączna kwota AWP udzielonego Laïki wyniosła 3,8 mld EUR w maju 2012 r. i blisko 9,6 mld EUR w dniu 3 lipca 2012 r.
W tej sytuacji Republika Cypryjska uznała za konieczne podjęcie interwencji w celu wsparcia cypryjskiego sektora bankowego, w szczególności poprzez dokapitalizowanie Laïki w czerwcu 2012 r. kwotą 1,8 mld EUR. W tym samym miesiącu BoC ogłosił, że również zwrócił się do władz Cypru o wsparcie kapitałowe, ale go nie uzyskał.
Już wówczas Republika Cypryjska sama borykała się z poważnymi trudnościami finansowymi i budżetowymi. Ponieważ w pierwszym kwartale 2011 r. agencje ratingowe Fitch, Moody’s i Standard & Poor’s obniżyły jej rating o jeden lub dwa stopnie, głównie ze względu na ekspozycję sektora bankowego na grecką gospodarkę, od maja 2011 r. Republika Cypryjska nie była w stanie refinansować się na rynkach przy stopach oprocentowania pozwalających na długoterminową stabilność budżetową. W tej sytuacji Republika Cypryjska pokryła zapotrzebowanie na środki finansowe m.in. poprzez emisję bardzo krótkoterminowych bonów skarbowych i zawarcie w październiku 2011 r. państwowej umowy pożyczki w wysokości 2,5 mld EUR z Federacją Rosyjską.
W dniu 25 czerwca 2012 r., ponieważ agencja ratingowa Fitch obniżyła rating Republiki Cypryjskiej do poziomu spekulacyjnego w ślad za agencjami Moody’s i Standard & Poor’s, dłużne papiery wartościowe tego państwa przestały spełniać warunki niezbędne do dopuszczenia ich jako gwarancji do transakcji pieniężnych Eurosystemu, który składa się z banków centralnych PCWE i z EBC, które prowadzą politykę pieniężną Unii Europejskiej. Tego samego dnia Republika Cypryjska złożyła wniosek do przewodniczącego Eurogrupy o udzielenie pomocy finansowej w ramach EMS lub europejskiego funduszu stabilności finansowej (EFSF). Zgodnie z deklaracjami rządu cypryjskiego wnioskowana pomoc miała na celu „ograniczenie ryzyka dla gospodarki cypryjskiej, zwłaszcza ryzyka związanego z ewentualnym negatywnym efektem ubocznym w jej sektorze finansowym, bardzo narażonym na problemy greckiej gospodarki”.
W deklaracji z dnia 27 czerwca 2012 r. Eurogrupa wskazała, że wnioskowana pomoc finansowa zostanie udzielona Republice Cypryjskiej albo przez EISF, albo przez EMS, w ramach programu dostosowań makroekonomicznych, na podstawie protokołu ustaleń, który będzie negocjowany z jednej strony przez Komisję Europejską, we współpracy z EBC i Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW), a z drugiej strony przez władze Cypru.
W dniu 29 listopada 2012 r. przedstawiciele Komisji, EBC, MFW i Republiki Cypryjskiej sporządzili projekt protokołu ustaleń.
W deklaracji z dnia 21 stycznia 2013 r. Eurogrupa wskazała, po pierwsze, że ostateczne porozumienie w sprawie programu dostosowań makroekonomicznych może zostać osiągnięte w marcu 2013 r., a po drugie, zachęciła zainteresowane strony do poczynienia postępów w finalizacji elementów projektu protokołu ustaleń.
W marcu 2013 r. Republika Cypryjska i pozostałe PCWE osiągnęły porozumienie polityczne w sprawie projektu protokołu ustaleń.
W deklaracji z dnia 16 marca 2013 r. Eurogrupa z zadowoleniem przyjęła porozumienie i zobowiązanie władz cypryjskich do podjęcia dodatkowych środków zmierzających do uruchomienia zasobów wewnętrznych, w celu ograniczenia wielkości pomocy finansowej związanej z programem dostosowań makroekonomicznych, o którym mowa w pkt 18 powyżej. Środki te obejmowały, między innymi, nałożenie podatku od depozytów bankowych na Cyprze, restrukturyzację i dokapitalizowanie banków oraz wewnętrzne finansowanie (bail-in) z posiadaczy obligacji o niższym ratingu. Eurogrupa podkreśliła również, że cypryjski sektor finansowy zostanie odpowiednio zredukowany w celu rozwiązania problemu jego niestabilności i bardzo dużego rozmiaru w stosunku do PKB Republiki Cypryjskiej. W tym kontekście Eurogrupa wskazała, że jej zdaniem przyznanie pomocy finansowej mogącej zapewnić stabilność finansową Republiki Cypryjskiej i strefy euro jest co do zasady uzasadnione, i zwróciła się do zainteresowanych stron o przyspieszenie trwających negocjacji.
W dniu 18 marca 2013 r. Republika Cypryjska nakazała zamknięcie banków w dniach roboczych 19 i 20 marca 2013 r. Następnie władze cypryjskie podjęły decyzję o przedłużeniu zamknięcia banków do dnia 28 marca 2013 r. w celu uniknięcia masowego wycofywania depozytów.
W dniu 19 marca 2013 r. cypryjski parlament odrzucił projekt ustawy rządu cypryjskiego w sprawie wprowadzenia podatku od wszystkich depozytów bankowych na Cyprze. Wówczas rząd cypryjski opracował nowy projekt ustawy przewidujący jedynie restrukturyzację dwóch banków cypryjskich – BoC i Laïki (zwanych dalej „odnośnymi bankami”).
W dniu 21 marca 2013 r., gdy zadłużenie Laïki i BoC w ramach AWP wynosiło odpowiednio 9,5 mld EUR i 1,9 mld EUR, EBC wydał komunikat prasowy, w którym stwierdził, co następuje:
„Rada Prezesów EBC podjęła decyzję o utrzymaniu obecnego poziomu AWP do dnia […] 25 marca 2013 r.
Przedłużenie terminu spłaty może być brane pod uwagę jedynie w przypadku wprowadzenia programu [Unii lub MFW], który gwarantowałby wypłacalność zainteresowanych banków” [tłumaczenie nieoficjalne].
W dniu 22 marca 2013 r. parlament cypryjski przyjął O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos (No. 17(I)/2013) [ustawę w sprawie naprawy instytucji kredytowych i innych podmiotów, EE, załącznik I(I), nr 4379 z dnia 22 marca 2013 r. s. 117] (zwaną dalej „ustawą z dnia 22 marca 2013 r.”). Na mocy pkt 3 ust. 1 i pkt 5 ust. 1 tej ustawy CBC miał wraz z cypryjskim ministrem finansów przeprowadzić przewidziane w rzeczonej ustawie postępowanie naprawcze. W tym celu, po pierwsze, pkt 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2013 r. przewiduje, że CBC może w drodze dekretu dokonać restrukturyzacji zadłużenia i zobowiązań banku poddanego restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, również poprzez obniżenie, zmianę harmonogramu spłaty lub odnowienie kapitału nominalnego lub salda zaległych wierzytelności istniejących lub przyszłych tego banku lub w drodze zamiany dłużnych papierów wartościowych w kapitał własny. Po drugie, punkt ten wyłącza z zakresu tych środków depozyty gwarantowane w rozumieniu pkt 2, akapit piąty, ustawy z dnia 22 marca 2013 r., tj. depozyty o wartości mniejszej lub równej 100000 EUR. Punkt 3 ust. 2 lit. a) i b) tej ustawy stanowi, że akcjonariusze instytucji objętej restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją jako pierwsi ponoszą wszelkie straty wynikające z wdrożenia środków restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, natomiast wierzyciele takiej instytucji ponoszą takie straty dopiero po ich poniesieniu przez akcjonariuszy. Wreszcie z pkt 3 ust. 2 lit. d) tej ustawy wynika, że środki przyjęte na jej podstawie nie mogą postawić wierzycieli tych banków w mniej korzystnej sytuacji finansowej niż sytuacja, w której znaleźliby się w przypadku likwidacji tych banków. Punkt 12 ust. 14 rozpatrywanej ustawy określa, że w przypadku wprowadzenia środka przewidzianego w pkt 12 ust. 1 tejże ustawy zainteresowani otrzymują tytułem zaspokojenia swoich żądań co najmniej kwotę, którą otrzymaliby na mocy prawa cypryjskiego w przypadku likwidacji tych banków.
W deklaracji z dnia 25 marca 2013 r. Eurogrupa stwierdziła, że udało się dojść do porozumienia z władzami cypryjskimi co do zasadniczych aspektów przyszłego programu makroekonomicznego w zakresie dostosowań przy poparciu wszystkich PCWE, a także Komisji, EBC i MFW.
W deklaracji tej wskazano w szczególności, co następuje:
„Eurogrupa z zadowoleniem przyjmuje plany restrukturyzacji sektora finansowego wspomniane w załączniku. Środki te posłużą za podstawę przywrócenia wydolności sektora finansowego. W szczególności gwarantują one wszelkie depozyty poniżej 100000 EUR zgodnie z zasadami przyjętymi w Unii.
Program będzie charakteryzowało zdecydowane podejście zmierzające do zasadzenia nierównowadze w sektorze finansowym. W sektorze finansowym nastąpi odpowiednia redukcja […]
Eurogrupa wzywa do natychmiastowego wdrożenia porozumienia między [Republiką Cypryjską] a [Republiką Grecką] w sprawie greckich oddziałów cypryjskich banków, które chroni stabilność systemów bankowych, zarówno greckiego, jak i cypryjskiego”.
Załącznik do tej deklaracji brzmi następująco:
„Po przedstawieniu projektów politycznych władz [Republiki Cypryjskiej], które to projekty zostały w dużej mierze przyjęte z zadowoleniem przez Eurogrupę, uzgodniono, co następuje:
„1.
Laïki podlega natychmiastowej likwidacji – przy pełnym udziale nieubezpieczonych akcjonariuszy, posiadaczy obligacji i deponentów – zgodnie z zarządzeniem [CBC] z wykorzystaniem nowo przyjętych ram rozwiązywania banków.
2.
Laïki podlega podziałowi na „bad bank” [strukturę powołaną w celu likwidacji] i na bank poddany reorganizacji. „Bad bank” zostanie stopniowo likwidowany.
3.
Bank poddany reorganizacji podlega włączeniu do [BoC] z wykorzystaniem ram przymusowej restrukturyzacji banków i po konsultacji z radami dyrektorów BoC i Laïki. Wniesie on [AWP] w wysokości 9 mld EUR. Jedynie depozyty nie[gwarantowane] BoC pozostaną zamrożone do momentu dokonania dokapitalizowania, a następnie będą mogły zostać poddane stosownym warunkom.
4.
Rada prezesów EBC zapewni płynność BoC z poszanowaniem mających zastosowanie przepisów.
5.
BoC zostanie poddany rekapitalizacji poprzez przekształcenie nie[gwarantowanych] depozytów w środki własne przy pełnym udziale akcjonariuszy i posiadaczy obligacji.
6.
Przekształcenie zostanie przeprowadzone w sposób zapewniający współczynnik kapitału wynoszący 9% na koniec programu.
7.
Wszyscy posiadacze [gwarantowanych] depozytów we wszystkich bankach będą korzystać z pełnej ochrony zgodnie ze stosownymi przepisami [Unii].
8.
Pakiet środków programu (do wysokości 10 mld EUR) nie będzie służył do dokapitalizowania Laïki lub [BoC]”.
Jak stwierdzono w odpowiedzi na środki organizacji postępowania zarządzone przez Sąd, szacowano, że na 10 mld EUR znajdujących się w pakiecie środków programu 3,4 mld EUR zostanie przeznaczone na potrzeby budżetowe Republiki Cypryjskiej, 4,1 mld EUR na wykupienie przez tę ostatnią dłużnych papierów wartościowych, a 2,5 mld EUR na dokapitalizowanie i restrukturyzację banków cypryjskich innych niż odnośne banki.
C.

Środki restrukturyzacji bankowej przyjęte przez Republikę Cypryjską
W dniu 25 marca 2013 r. gubernator CBC wszczął postępowanie naprawcze wobec odnośnych banków.
Następnie opublikowano na podstawie ustawy z dnia 22 marca 2013 r. cztery dekrety:
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 96/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (dekret 96/2013 w sprawie sprzedaży niektórych operacji BoC w Grecji, administracyjny akt regulacyjny nr 96), z dnia 26 marca 2013 r. [EE, załącznik III (I), nr 4640, 26.3.2013, s. 745] (zwany dalej „dekretem nr 96”);
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 97/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013 (dekret 97/2013 w sprawie sprzedaży niektórych operacji Laïki w Grecji, administracyjny akt regulacyjny nr 97), z dnia 26 marca 2013 r. [EE. załącznik III (I), nr 4640, 26.3.2013, s. 749] (zwany dalej „dekretem nr 97”);
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 103/2013, peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (dekret 103/2013 w sprawie reorganizacji przy pomocy funduszy własnych BoC, administracyjny akt regulacyjny nr 103), z dnia 29 marca 2013 r. [EE, załącznik III (I), nr 4645, 29.3.2013, s. 769] (zwany dalej „dekretem nr 103”);
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 104/2013, peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013 (dekret 104/2013 w sprawie sprzedaży niektórych operacji Laïki, administracyjny akt regulacyjny nr 104), z dnia 29 marca 2013 r. [EE, załącznik III (I), nr 4645, 29.3.2013, s. 781] (zwany dalej „dekretem nr 104”).
Dekrety nr 96 i 97 przewidują, odpowiednio, sprzedaż oddziałów BoC i Laïki w Grecji (zwanych dalej łącznie „greckimi oddziałami”).
Artykuły 5 i 6 dekretu nr 103 przewidują dokapitalizowanie BoC, kosztem, w szczególności, posiadaczy niegwarantowanych depozytów w tym banku i akcjonariuszy banku, w celu umożliwienia mu dalszego świadczenia usług bankowych. Depozyty w BoC, które nie są gwarantowane, zostały zatem zamienione na akcje BoC (37,5% każdego niegwarantowanego depozytu), na papiery wartościowe podlegające zamianie przez BoC na akcje lub depozyty (22,5% każdego niegwarantowanego depozytu) oraz na papiery wartościowe podlegające zamianie na depozyty przez CBC (40% każdego niegwarantowanego depozytu). 25% spośród papierów wartościowych zamiennych na depozyty CBC (10% każdego niegwarantowanego depozytu) zostało wypuszczone. Pozostałe 75% (30% każdego niegwarantowanego depozytu) pozostało niedostępne dla deponentów. Artykuł 6 ust. 5 dekretu nr 103 stanowi, że jeżeli wkłady niegwarantowanych deponentów przekraczają kwotę konieczną do przywrócenia kapitału własnego BoC, organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji określi kwotę odpowiadającą nadmiernej kapitalizacji i postąpi z nią tak, jakby zamiana nigdy nie miała miejsca. Zgodnie z art. 10 dekretu nr 103 wszedł on w życie dnia 29 marca 2013 r. o godz. 6.00.
W wyniku zmian w dekrecie nr 103 z dnia 30 lipca 2013 r., po pierwsze, 10% niegwarantowanych depozytów, które zostały uprzednio zamienione na papiery wartościowe zamienne na akcje lub depozyty, zostało zamienione na akcje BoC. Spośród pozostałych papierów wartościowych zamiennych przez CBC na akcje albo depozyty (12,5% każdego niegwarantowanego depozytu) oraz papierów wartościowych zamiennych na depozyty CBC, które nie zostały jeszcze wypuszczone (30% każdego niegwarantowanego depozytu), 12% zostało ulokowanych na nowym rachunku bieżącym, a 88% na lokatach półrocznych, dziewięciomiesięcznych i dwunastomiesięcznych w równych częściach.
Po drugie, wartość nominalna jednego euro każdej akcji zwykłej BoC została obniżona do jednego eurocenta. Następnie około stu akcji zwykłych o wartości nominalnej jednego eurocenta zostało połączonych w jedną akcję zwykłą o wartości nominalnej jednego euro. Akcje zwykłe o wartości nominalnej jednego eurocenta, których liczba była mniejsza niż 100 i które w związku z tym nie mogły zostać połączone w nową akcję zwykłą o wartości nominalnej jednego euro, zostały umorzone.
W odniesieniu do dekretu nr 104, art. 2 w związku z art. 5 owego dekretu wprowadza w dniu 29 marca 2013 r., o godz. 6.10, przeniesienie niektórych aktywów i pasywów Laïki do BoC, w tym depozytów niższych niż 100000 EUR i zadłużenia związanego z AWP. Depozyty o wysokości przekraczającej 100000 EUR pozostały w Laïki w oczekiwaniu na jego likwidację.
W wyniku zmian wprowadzonych do dekretu nr 104 w dniu 30 lipca 2013 r. około 18% nowego kapitału własnego BoC zostało przyznane Laïki w 2013 r.
Po przyjęciu dekretów nr 96, 97, 103 i 104 (zwanych dalej łącznie „powodującymi szkodę dekretami”) Komisja, EBC i MFW rozpoczęły dalsze rozmowy z władzami cypryjskimi w celu sfinalizowania protokołu ustaleń.
D.

Przyznanie pomocy finansowej Republice Cypryjskiej
W deklaracji z dnia 12 kwietnia 2013 r., po pierwsze, Eurogrupa z zadowoleniem przyjęła porozumienie między władzami Cypru z jednej strony oraz MFW, Komisją i EBC z drugiej strony. Zaznaczyła, że w wyniku tego porozumienia zostały spełnione niezbędne warunki do uruchomienia krajowych procedur wymaganych do formalnego zatwierdzenia porozumienia w sprawie pomocy finansowej, o którą zwróciła się Republika Cypryjska. Eurogrupa wskazała również, że oczekuje, iż rada gubernatorów EMS będzie w stanie zatwierdzić to porozumienie do dnia 24 kwietnia 2013 r., z zastrzeżeniem zakończenia procedur krajowych. Po drugie, Eurogrupa stwierdziła, że władze Cypru wdrożyły zdecydowane środki w zakresie uporządkowanej likwidacji, restrukturyzacji i dokapitalizowania, mające na celu naprawienie wyjątkowej niestabilnej sytuacji cypryjskiego sektora finansowego.
Na posiedzeniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. rada gubernatorów EMS potwierdziła, po pierwsze, że Komisji i EBC zlecono dokonanie ocen przewidzianych w art. 13 ust. 1 traktatu EMS, i po drugie, że Komisji zlecono wynegocjowanie, we współpracy z EBC i MFW, protokołu ustaleń z Republiką Cypryjską; Po drugie, postanowiła przyznać wsparcie na rzecz stabilności Republice Cypryjskiej w postaci instrumentu pomocy finansowej (zwanego dalej „IPF”), zgodnie z propozycją dyrektora generalnego EMS. Po trzecie, rada ta zatwierdziła nowy projekt protokołu ustaleń wynegocjowany przez Komisję we współpracy z EBC i MFW z jednej strony oraz przez Republikę Cypryjską z drugiej strony. Po czwarte, rada zobowiązała Komisję do podpisania tego protokołu w imieniu EMS.
W dniu 25 kwietnia 2013 r., działając na podstawie art. 136 ust. 1 TFUE, Rada Unii Europejskiej przyjęła decyzję 2013/236/UE skierowaną do Cypru w sprawie określonych środków służących przywróceniu stabilności finansowej i trwałego wzrostu gospodarczego (
Dz.U. 2013, L 141, s. 32
). Decyzja ta przewiduje szereg „środków i skutków” mających na celu korektę deficytu budżetowego Republiki Cypryjskiej i przywrócenie stabilności jej systemu finansowego.
W dniu 26 kwietnia 2013 r. nowy protokół ustaleń (zwany dalej „protokołem ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r.”) został podpisany przez wiceprzewodniczącego Komisji w imieniu EMS, przez ministra finansów Republiki Cypryjskiej oraz przez gubernatora CBC.
Pod tytułem „Restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja [odnośnych banków]”, pkt 1.23–1.28 tego protokołu ustaleń mają następujące brzmienie:
„1.23 Wskazane badanie wartości finansowej i księgowej ujawniło, że dwa największe cypryjskie banki były niewypłacalne. W celu uregulowania tej sytuacji rząd wprowadził plan restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na dużą skalę. W celu uniknięcia przyszłych zakłóceń równowagi i przywrócenia wydolności sektora, przy jednoczesnym poszanowaniu konkurencji, przyjęta została strategia składająca się z czterech części, która nie wiąże się z wykorzystaniem pieniędzy podatników.
1.24 Po pierwsze, wszystkie aktywa (w tym pożyczki w dziedzinie transportu morskiego) oraz pasywa odnoszące się do Grecji, szacowane, odpowiednio, na 16,4 i 15 mld EUR, zgodnie z pesymistycznym scenariuszem, zostały przekazane. Greckie aktywa i pasywa nabył Piraeus Bank, którego restrukturyzacja zostanie dokonana przez władze greckie. Przekazanie zostało dokonane na podstawie porozumienia zawartego w dniu 26 marca 2013 r. Ponieważ wartość księgowa aktywów wynosiła 19,2 mld EUR, przekazanie to pozwoliło na istotne obniżenie wzajemnej ekspozycji pomiędzy Grecją a Cyprem.
1.25 W odniesieniu do oddziału [Laïki] w Zjednoczonym Królestwie wszystkie depozyty zostały przeniesione do brytyjskiej filii [BoC]. Powiązane aktywa zostały włączone do [BoC].
1.26 Po drugie, [BoC] przejmuje – w drodze zakupu i absorpcji – cypryjskie aktywa [Laïki], na poziomie ich godziwej wartości, a także jego gwarantowane depozyty i ekspozycję na [AWP] po ich wartości nominalnej. Depozyty [Laïki], które nie są gwarantowane, pozostają w obrębie dawnej jednostki organizacyjnej. Celem tego jest, aby wartość przeniesionych aktywów przewyższała wartość przeniesionych pasywów, tak aby różnica odpowiadała rekapitalizacji [BoC] przez [Laïki] w wysokości 9% przeniesionych aktywów ważonych ryzykiem. [BoC] jest przedmiotem rekapitalizacji w celu osiągnięcia po zakończeniu programu współczynnika kapitału podstawowego (core tier one ratio) w wysokości 9%, zgodnie z pesymistycznym scenariuszem testu warunków skrajnych, co powinno przyczynić się do przywrócenia zaufania i normalizacji warunków finansowania. Zamiana 37,5% niegwarantowanych depozytów otwartych w [BoC] na akcje zwykłe, wraz z pełnym prawem głosu i prawem do dywidendy, zapewnia największą część zapotrzebowania na kapitał, wraz z dodatkowym wkładem własnego kapitału ze strony dawnej jednostki organizacyjnej [Laïki]. Pozostała część niegwarantowanych depozytów [BoC] zostanie tymczasowo zamrożona.
1.27 Po trzecie, w celu zapewnienia realizacji celów kapitalizacji, niezależna, pogłębiona i aktualna ocena aktywów [odnośnych banków] zostanie przeprowadzona zgodnie z wymogami ram restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków do końca czerwca 2013 r. W tym celu najpóźniej do połowy kwietnia 2013 r. w porozumieniu z [Komisją], [EBC] i [MFW] zostaną przyjęte założenia niezależnej oceny. Po dokonaniu tej oceny zostanie przeprowadzona w razie potrzeby dodatkowa zamiana niegwarantowanych depozytów na akcje zwykłe, tak aby na zakończenie programu możliwe było osiągnięcie celu w postaci minimalnego współczynnika kapitału podstawowego w wysokości 9% w warunkach skrajnych. Jeżeli [BoC] miałby ulec nadmiernej kapitalizacji w związku z tym celem, zostanie dokonany wykup akcji w celu wypłacenia posiadaczom depozytów kwoty odpowiadającej nadmiernej kapitalizacji.
1.28 Wreszcie, biorąc pod uwagę znaczenie systemowe [BoC], ważne jest szybkie zintegrowanie operacji [Laïki], usprawnienie wydajności operacyjnej, optymalizacja ściągalności kredytów zagrożonych, poprzez windykację należności przez podmiot o dobrej kondycji, a także stopniowa normalizacja warunków finansowania. W celu osiągnięcia tych celów i zapewnienia, żeby [BoC] mógł działać z maksymalnymi gwarancjami utrzymania stabilności i trwałej dobrej kondycji w okresie przejściowym, CBC, po konsultacji z ministerstwem finansów, powoła nowy zarząd i nowego tymczasowego dyrektora generalnego do czasu zorganizowania walnych zgromadzeń nowych akcjonariuszy [BoC]. CBC będzie wymagać od zarządu przygotowania do końca września 2013 r. planu restrukturyzacji określającego cele biznesowe i politykę kredytową banku. W celu zapewnienia, żeby nie miało to wpływu na normalną działalność biznesową, do końca czerwca 2013 r. zostaną opracowane rozwiązania instytucjonalne zgodnie z prawem cypryjskim w celu ochrony [BoC] przed ryzykiem utraty reputacji i ryzykiem związanym z zarządzaniem”.
W dniu 30 kwietnia 2013 r. parlament cypryjski zatwierdził protokół ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r.
W dniu 8 maja 2013 r. EMS, Republika Cypryjska i CBC zawarły porozumienie w sprawie instrumentu pomocy finansowej (IPF). Tego samego dnia rada dyrektorów EMS zatwierdziła powyższe porozumienie oraz propozycję warunków wypłaty Republice Cypryjskiej pierwszej transzy pomocy w wysokości 3 mld EUR. Transza ta została podzielona na dwie wypłaty. Pierwsza, rzędu 2 mld EUR, została zrealizowana dnia 13 maja 2013 r. Druga, rzędu 1 mld EUR, została zrealizowana w dniu 26 czerwca 2013 r.
W deklaracji z dnia 13 maja 2013 r. Eurogrupa z zadowoleniem przyjęła decyzję rady gubernatorów EMS o zatwierdzeniu pierwszej transzy pomocy i potwierdziła, że Republika Cypryjska wdrożyła środki uzgodnione w protokole ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r.
W deklaracji z dnia 13 września 2013 r. Eurogrupa z zadowoleniem przyjęła, po pierwsze, zakończenie pierwszej kontroli przeprowadzonej przez Komisję, EBC i MFW, a po drugie fakt, że w dniu 30 lipca 2013 r. BoC zakończył procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Ponadto Eurogrupa wyraziła poparcie dla wypłaty drugiej transzy pomocy. Pomoc ta – rzędu 1,5 mld EUR – została wypłacona w dniu 27 września 2013 r.
II.

Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 20 grudnia 2013 r. skarżący, D
r
. K. Chrysostomides & Co. LLC i pozostałe strony wskazane w załączniku wnieśli niniejszą skargę.
W swojej skardze skarżący wnoszą do Sądu o:
–
tytułem żądania głównego, zasądzenie od pozwanych zapłaty kwot wskazanych w załączniku do skargi, powiększonych o odsetki narosłe od dnia 16 marca 2013 r. do dnia wydania wyroku przez Sąd;
–
tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej Unii lub pozwanych i wskazanie procedury w celu ustalenia wysokości rzeczywiście poniesionych przez skarżących strat podlegających naprawieniu;
–
obciążenie strony pozwanej kosztami postępowania.
W skardze skarżący zwrócili się również o priorytetowe rozpoznanie niniejszej sprawy, na podstawie art. 55 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r.
Odrębnymi pismami złożonymi w sekretariacie Sądu, odpowiednio, w dniach 14 lipca 2014 r., 16 lipca 2014 r. i 18 sierpnia 2014 r. Rada, EBC i Komisja podniosły zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 114 regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r.
W zarzucie niedopuszczalności Rada wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
W swoim zarzucie niedopuszczalności EBC wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub oddalenie jej jako prawnie oczywiście bezzasadnej w rozumieniu art. 111 regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r.;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
W swoim zarzucie niedopuszczalności Komisja wnosi do Sądu o:
–
tytułem żądania głównego, odrzucenie skargi jako oczywiście niedopuszczalnej;
–
tytułem żądania ewentualnego, oddalenie skargi jako prawnie oczywiście bezzasadnej w rozumieniu art. 111 regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r.;
–
w każdym wypadku – obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Skarżący przedstawili uwagi w przedmiocie tych zarzutów w dniu 2 października 2014 r. W tych uwagach skarżący wnoszą do Sądu o:
–
oddalenie zarzutu niedopuszczalności;
–
tytułem żądania ewentualnego, rozpatrzenie zarzutów niedopuszczalności wraz z rozpatrzeniem sprawy co do istoty;
–
uwzględnienie żądań skargi.
Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2015 r. Sąd (pierwsza izba) postanowił połączyć rozpatrzenie sprawy co do istoty z rozpatrzeniem zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez pozwanych, zgodnie z art. 114 § 4 regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r.
W dniach 28 lipca 2015 r., 30 lipca 2015 r. i 31 lipca 2015 r., odpowiednio, Rada, EBC i Komisja złożyły odpowiedzi na skargi.
Rada wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
–
tytułem żądania ewentualnego, oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
EBC wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
–
tytułem żądania ewentualnego, oddalenie skargi jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub oddalenie jej jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
W dniu 23 września 2015 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 83 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, że druga wymiana pism procesowych nie jest konieczna.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 14 października 2015 r. skarżący wnieśli o zezwolenie na złożenie repliki na podstawie art. 83 § 2 regulaminu postępowania.
Postanowieniem z dnia 28 października 2015 r. Sąd uwzględnił ten wniosek.
W dniu 9 grudnia 2015 r. skarżący złożyli repliki. W dniach 29 stycznia 2016 r., 11 lutego 2016 r. i 12 lutego 2016 r. Rada, Komisja i EBC, odpowiednio, złożyły dupliki.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 2 marca 2016 r. skarżący wnieśli, po pierwsze, o przeprowadzenie rozprawy, a po drugie, o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą T‑786/14 Bourdouvali i in./Rada i in. do celów ustnego etapu postępowania. Pozwani poinformowali Sąd, że nie zgłaszają sprzeciwu co do wnioskowanego połączenia.
W dniu 18 kwietnia 2016 r., zgodnie z art. 69 lit. d) regulaminu postępowania, prezes pierwszej izby Sądu zawiesił niniejsze postępowanie do czasu wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawach C‑8/15 P, Ledra Advertising/Komisja i EBC; C‑9/15 P, Eleftheriou i in./Komisja i EBC; C‑10/15 P, Theophilou i Theophilou/Komisja i EBC; C‑105/15 P, Mallis i Malli/Komisja i EBC; C‑106/15 P, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou/Komisja i EBC; C‑107/15 P, Chatzithoma/Komisja i EBC; C‑108/15 P, Chatziioannou/Komisja i EBC; oraz C‑109/15 P, Nikolaou/Komisja i EBC.
W następstwie wyroków: z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising/Komisja i EBC (od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
) oraz Mallis i in./Komisja i EBC (od
C‑105/15 P do C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
), w drodze których Trybunał zakończył postępowanie w sprawach, o których mowa w pkt 65 powyżej, niniejsze postępowanie zostało wznowione.
W dniu 27 października 2016 r., w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania, Sąd wezwał strony do przedstawienia uwag w odniesieniu do wniosków, które wywodzą z tych dwóch wyroków, dla niniejszego sporu. Strony spełniły to żądanie w wyznaczonym terminie.
Ze względu na zmianę składu izb Sądu, na podstawie art. 27 § 5 regulaminu postępowania sędzia sprawozdawca został przydzielony do czwartej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa.
W dniu 27 kwietnia 2017 r. prezes czwartej izby Sądu zarządził połączenie niniejszej sprawy ze sprawą T‑786/13, Bourdouvali i in./Rada i in., do celów ustnego etapu postępowania.
W dniu 17 maja 2017 r. na wniosek czwartej izby Sąd postanowił, na podstawie art. 28 regulaminu postępowania, o przekazaniu sprawy powiększonemu składowi orzekającemu.
Dnia 18 maja 2017 r. na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd postanowił otworzyć ustny etap postępowania bez rozpatrywania przedstawionego przez skarżących wniosku o priorytetowe rozpoznanie sprawy. Tego samego dnia prezes czwartej izby Sądu w składzie powiększonym wyznaczył rozprawę na dzień 12 lipca 2017 r.
W dniu 14 czerwca 2017 r., w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania, Sąd zwrócił się do stron z pytaniami na piśmie. Strony udzieliły odpowiedzi w wyznaczonym terminie.
Pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. skarżący zwrócili się o odroczenie rozprawy, wyznaczonej na dzień 12 lipca 2017 r. (zob. pkt 71 powyżej). W dniu 26 czerwca 2017 r. prezes czwartej izby w składzie powiększonym przychylił się do tego wniosku i odroczył rozprawę do dnia 11 września 2017 r.
Na rozprawie w dniu 11 września 2017 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
III.

Co do prawa
W chwili wejścia w życie powodujących szkodę dekretów (zob. pkt 30–36 powyżej) skarżący byli albo właścicielami depozytów w odnośnych bankach, albo akcjonariuszami tych banków.
Zastosowanie środków przewidzianych w powodujących szkodę dekretach, zmienionych w dniu 30 lipca 2013 r. (zwanych dalej łącznie „powodującymi szkodę środkami”), spowodowało znaczne obniżenie wartości depozytów, akcji i obligacji skarżących, którego wysokość została określona liczbowo przez skarżących w załączniku do skargi.
Skarżący podnoszą przede wszystkim, że przyjęcie powodujących szkodę środków należy przypisać pozwanym. Przyjęli oni pewne akty (zwane dalej „spornymi aktami”), za pomocą których, po pierwsze, zmusili Republikę Cypryjską do przyjęcia powodujących szkodę środków jako warunku otrzymania pomocy, która była dla niej niezbędna, po drugie, zatwierdzili przyjęcie tych środków, i po trzecie, wspierali lub utrwalili ich stosowanie. Były to w szczególności następujące akty:
–
deklaracja Eurogrupy z dnia 25 marca 2013 r.;
–
„porozumienie Eurogrupy z dnia 25 marca 2013 r.”;
–
„decyzja Rady Prezesów EBC z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie zwrotu AWP do dnia 26 marca [2013 r.], o ile nie zostanie osiągnięte porozumienie w sprawie pakietu ratunkowego”;
–
„decyzje EBC o kontynuowaniu AWP”;
–
negocjowanie i zawarcie przez Komisję protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r.;
–
inne akty, w drodze których pozwani zatwierdzili i przyjęli powodujące szkodę środki, mianowicie deklaracje Eurogrupy z dnia 12 kwietnia, 13 maja i 13 września 2013 r., „uwagi Komisji, zgodnie z którymi środki przyjęte przez władze cypryjskie były zgodne z ustalonymi warunkami”, decyzja 2013/236 i zatwierdzenie przez Komisję i EBC wypłaty poszczególnych transz IPF Republice Cypryjskiej.
Następnie skarżący podnoszą, że sporne akty zostały przyjęte bez uwzględnienia interesów zamkniętej grupy deponentów lub akcjonariuszy odnośnych banków, co stanowi poważne i istotne naruszenie prawa Unii.
Wreszcie skarżący, po pierwsze, wskazują, że istnieje bezpośredni związek między powodującymi szkodę środkami a poniesionymi przez nich stratami. Po drugie, domagają się odszkodowania za te straty.
A.

W przedmiocie właściwości Sądu
Pozwani kwestionują właściwość Sądu do rozpoznania niniejszej skargi.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 268 oraz art. 340 akapity drugi i trzeci TFUE Sąd jest właściwy do orzekania w zakresie odpowiedzialności pozaumownej jedynie w sporach dotyczących naprawienia szkody wyrządzonej przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii lub przez ich pracowników w ramach wykonywania obowiązków służbowych (zob. podobnie postanowienie z dnia 1 kwietnia 2008 r., Ayyanarsamy/Komisja i Niemcy,
T‑412/07
, niepublikowane,
EU:T:2008:84
, pkt
).
Zgodnie z orzecznictwem terminu „instytucja” użytego w art. 340 akapit drugi TFUE nie należy rozumieć jako odnoszącego się wyłącznie do instytucji Unii wymienionych w art. 13 ust. 1 TUE (zob. podobnie wyrok z dnia 2 grudnia 1992 r., SGEEM i Etroy/EBI,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, pkt
). Termin ten obejmuje również, w świetle systemu odpowiedzialności pozaumownej ustanowionego przez traktat FUE, wszystkie pozostałe organy i jednostki organizacyjne Unii ustanowione w Traktatach, służące realizacji celów Unii. W związku z tym czynności podejmowane przez te organy i jednostki organizacyjne w ramach wykonywania uprawnień powierzonych im na mocy prawa Unii są przypisywane Unii, zgodnie z ogólnymi zasadami wspólnymi dla państw członkowskich, o których mowa w art. 340 akapit drugi TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2002 r., Lamberts/Rzecznik Praw Obywatelskich,
T‑209/00
,
EU:T:2002:94
, pkt
).
Wynika z tego, że Sąd nie może rozpoznać wniosku o odszkodowanie skierowanego przeciwko Unii, opartego na niezgodności z prawem aktu lub czynności, których autorem nie jest ani instytucja, ani organ, ani jednostka organizacyjna Unii, ani też żaden z ich pracowników w ramach pełnienia obowiązków służbowych. W związku z tym szkody wyrządzone przez władze krajowe w ramach wykonywania ich własnych uprawnień są objęte jedynie odpowiedzialnością tych ostatnich i wyłącznie sądy krajowe pozostają właściwe do zapewnienia ich naprawienia (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 lipca 1987 r., L’Étoile commerciale i CNTA/Komisja,
89/86 i 91/86
,
EU:C:1987:337
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 4 lutego 1998 r., Laga/Komisja,
T‑93/95
,
EU:T:1998:22
, pkt
).
Natomiast nie jest wykluczone, że Sąd może rozpoznać skargę o naprawienie szkody spowodowanej aktem lub czynnością, w drodze których organ krajowy zapewnia wykonanie aktu prawa Unii. W takim przypadku w celu uzasadnienia właściwości Sądu należy sprawdzić, czy źródłem zarzucanej w skardze niezgodności z prawem rzeczywiście jest instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii lub jeden z jej pracowników działający w ramach wykonywania obowiązków służbowych, i nie można uważać za dającą się w rzeczywistości przypisać danemu organowi krajowemu (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 26 lutego 1986 r., Krohn Import-Export/Komisja,
175/84
,
EU:C:1986:85
, pkt
). Tak jest w przypadku, gdy organy krajowe nie dysponują żadnym zakresem uznania przy wdrażaniu przepisów unijnych dotkniętych taką niezgodnością z prawem (zob. podobnie wyrok z dnia 11 stycznia 2002 r., Biret International/Rada,
T‑174/00
,
EU:T:2002:2
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto Sąd jest właściwy do rozpoznania skargi o naprawienie szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem akty lub czynności Komisji lub EBC dotyczące zadań, które zostały im powierzone w traktacie EMS (zob. podobnie wyrok z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising Ltd i in./Komisja i EBC, od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
–
).
W niniejszej sprawie, bez uszczerbku dla ustalenia decydującej przyczyny zarzucanej szkody, należy zauważyć, że bezpośrednie źródło straty majątkowej, którą rzekomo ponieśli skarżący jako akcjonariusze lub deponenci odnośnych banków, może znajdować się w zastosowaniu powodujących szkodę środków. Jak zgodnie podnoszą skarżący, środki te zostały wprowadzone za pomocą powodujących szkodę dekretów. Zaś powodujące szkodę dekrety, opublikowane w dniu 29 marca 2013 r. (zob. pkt 30 powyżej), zmienione w przypadku niektórych z nich w dniu 30 lipca 2013 r., zostały przyjęte przez organ cypryjski, gubernatora CBC, na mocy cypryjskiej ustawy, a mianowicie ustawy z dnia 22 marca 2013 r. Przyjęcie tej ustawy i tych dekretów nastąpiło wcześniej, niż podpisanie protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., i nie było formalnie wymagane aktem Unii, w przeciwieństwie, na przykład, do krajowego aktu transponującego dyrektywę. Zatem powodujących szkodę dekretów nie można formalnie przypisać Unii.
W tym względzie, po pierwsze, pozwani twierdzą, że wydania powodujących szkodę dekretów również nie można w rzeczywistości przypisać Unii, a zatem Unia nie ponosi za nie odpowiedzialności. Odpowiedzialność za te dekrety ponoszą wyłącznie władze cypryjskie, które przyjęły je jednostronnie w ramach sprawowania suwerennej władzy. Komisja i EBC wyjaśniają, że protokół ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. zawiera wzmiankę o powodujących szkodę środkach w celu historycznym i opisowym, a przyznanie IPF było uzależnione jedynie od przyjęcia przyszłych środków. Jeżeli chodzi o doradztwo techniczne udzielane w toku procedury krajowej, Komisja i EBC przypominają, że nie prowadzi ono do powstania odpowiedzialności Unii.
Po drugie, Rada i Komisja podkreślają, że Eurogrupa jest nieformalnym zgromadzeniem międzyrządowym, którego deklaracje, niemające skutków prawnych, można przypisać poszczególnym reprezentowanym państwom członkowskim i w związku z tym nie mogą prowadzić do powstania odpowiedzialności Unii.
Po trzecie, EBC przypomina, że AWP podlega właściwości krajowych banków centralnych Eurosystemu. EBC ogranicza się do sprawdzenia, czy nie koliduje ono z zadaniami i celami Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC). W tym celu, nie mając zdolności do oceny wypłacalności banków cypryjskich, EBC mógł jedynie poprzeć oceny przeprowadzone przez CBC, które były w dużym stopniu oparte na perspektywie rychłego przyjęcia programu wsparcia. Z tego względu EBC nieuchronnie musiał uznać, że będzie musiał zmienić podejście w przypadku nieprzyjęcia żadnego programu tego typu.
W każdym razie, w dniu 21 marca 2013 r. EBC nie wydał decyzji na podstawie art. 14.4 protokołu nr 4 z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie statutu [ESBC] i EBC (
Dz.U. 2010, C 83, s. 230
, zwanego dalej „statutem EBC”), a jedynie zwykłą deklarację zamiaru, niewywołującą skutków prawnych, która mogła być dowolnie zmieniana, nawet gdyby taka deklaracja mogła zwiększyć presję wywieraną na władze cypryjskie ze względu na opłakany stan finansów publicznych i banków cypryjskich.
Po czwarte, Komisja zauważa, że ani traktat EMS, ani orzecznictwo nie wymagają zapewnienia, że wszystko, co należy do zakresu rzeczonego traktatu, jest zgodne z prawem Unii. Natomiast ze względu na to, że w ramach EMS Komisja zachowuje rolę strażniczki traktatów, która wynika z art. 17 TUE, Komisja była zobowiązana do zapewnienia zgodności protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. z prawem Unii. Z orzecznictwa wynika jednak, że art. 17 TUE nie przyznaje jednostkom żadnych uprawnień, a jego naruszenie nie może powodować powstania odpowiedzialności Unii.
Skarżący twierdzą natomiast, że Sąd jest właściwy do rozpoznania niniejszej skargi.
Po pierwsze, podnoszą, że chociaż powodujące szkodę dekrety są formalnie suwerennymi i jednostronnymi aktami Republiki Cypryjskiej, powodujące szkodę środki należy w rzeczywistości przypisać pozwanym. W deklaracji z dnia 25 marca 2013 r. Eurogrupa postanowiła bowiem uzależnić IPF od przyjęcia tych środków, a biorąc pod uwagę „wniosek EBC o zwrot AWP do dnia 26 marca 2013 r.”, IPF był niezbędny w celu uniknięcia upadłości Republiki Cypryjskiej, więc nie istniało żadne pole manewru. Ponieważ Eurogrupa postawiła w ten sposób wymóg przyjęcia powodujących szkodę środków, fakt, że zostały one przyjęte przed podpisaniem protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. nie wpływa na możliwość przypisania ich Unii. Przeciwnie, fakt, że powodujące szkodę środki zostały spisane w protokole ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. oraz że ich wdrożenie było monitorowane przez Komisję zgodnie z art. 1 ust. 2 decyzji 2013/236, a także treść art. 2 ust. 6 tej decyzji wskazują, że były to warunki, od których uzależnione było przyznanie IPF.
Po drugie, skarżący zwracają uwagę, że działania Eurogrupy mogą skutkować powstaniem odpowiedzialności Unii, ponieważ jest ona organem przewidzianym w prawie pierwotnym, a jej zadania są wykonywane w ramach unii walutowej, która wchodzi w zakres wyłącznych kompetencji Unii. Ponadto, ponieważ posiedzenia Eurogrupy odbywały się zazwyczaj wieczorem w dniu posiedzenia Rady ECOFIN, a udział w nich brały państwa członkowskie posiadające 215 z 255 głosów potrzebnych do osiągnięcia większości kwalifikowanej w okresie właściwym dla okoliczności faktycznych sprawy, Rada zawsze postępowała zgodnie z jej decyzjami.
Skarżący dodają, że niewiążący akt, taki jak publikacja, może powodować powstanie odpowiedzialności Unii. W każdym razie deklaracja Eurogrupy z dnia 25 marca 2013 r. była wiążąca. Eurogrupa postanowiła uzależnić przyznanie IPF od spełnienia określonych warunków, które władze cypryjskie, EMS i zainteresowane instytucje UE postrzegały jako wiążące. W szczególności, ponieważ rada gubernatorów EMS ma taki sam skład, jak Eurogrupa, zdaniem skarżących rada ta mogła jedynie zatwierdzić tę decyzję, a nawet była nią związana. Wynika to zresztą z samej deklaracji z dnia 25 marca 2013 r., jak również z rezolucji Parlamentu z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie sprawozdania z dochodzenia w sprawie roli i działań trojki (EBC, Komisja i MFW) w odniesieniu do objętych programem państw strefy euro. Skarżący twierdzą w tym względzie, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w drodze analogii orzecznictwo, zgodnie z którym w sytuacji, gdy akt Unii zezwala państwu członkowskiemu na podjęcie działań, wpływa on bezpośrednio na sytuację prawną zainteresowanych jednostek, jeżeli skorzystanie przez państwo członkowskie z przysługującego mu uznania nie budzi żadnych wątpliwości.
Ponadto skarżący podnoszą, że przyznanie IPF nie wychodzi poza ramy UE. Po pierwsze, jego przyznanie zostało bowiem postanowione przez Eurogrupę, organ Unii, w celu realizacji celów Unii. Po drugie, IPF został formalnie przyznany przez EMS, czyli mechanizm, którego konieczność została stwierdzona przez Radę Europejską, którego cele są ściśle związane z celami Unii i który podlega kontroli i nadzorowi Komisji i EBC. Wreszcie IPF towarzyszyła decyzja 2013/236, wydana w przeddzień podpisania protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r.
Po trzecie, skarżący podnoszą, że zgodnie z art. 14.4 statutu EBC, EBC musi być informowany o każdej transakcji w ramach AWP i ma prawo zawetować taką transakcję. Fakt, że EBC nie jest właściwy do weryfikacji wypłacalności banków, nie oznacza, że jego decyzja może być arbitralna.
Po czwarte, skarżący podnoszą, że Unia ponosi odpowiedzialność, jeżeli jej instytucje, działając w ramach EMS, naruszają prawo Unii, współpracują przy wydaniu aktu przyjętego z naruszeniem tego prawa lub nie zapewniają zgodności tego aktu z rzeczonym prawem. Unia może również ponosić odpowiedzialność z powodu zatwierdzenia powodujących szkodę środków przez pozwanych.
Dyskusja pomiędzy stronami wskazuje zasadniczo na dwie kwestie, które Sąd będzie kolejno rozpatrywał. Po pierwsze, Sąd musi ustalić, czy powodujące szkodę środki, które formalnie można przypisać Republice Cypryjskiej, można w całości lub w części przypisać pozwanym (zob. pkt 101–193 poniżej).
Po drugie, Sąd musi ustalić, czy niektóre akty i czynności pozwanych mogły, niezależnie od kwestii przypisania powodujących szkodę środków, powodować powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii (zob. pkt 194–207 poniżej).
1.

W sprawie możliwości przypisania powodujących szkodę środków pozwanym
Na wstępie należy przypomnieć, że weryfikacja możliwości przypisania spornego aktu lub spornej czynności Unii może mieć znaczenie, po pierwsze, w ramach oceny właściwości Sądu, ponieważ nie jest on właściwy do orzekania w sprawie naprawienia szkody, którą można przypisać nie tyle instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii lub ich pracownikom działającym w ramach wykonywania obowiązków służbowych, co państwu członkowskiemu lub innemu podmiotowi spoza Unii, a po drugie, w ramach badania skargi co do istoty, ponieważ jest jednym z elementów pozwalających ustalić, czy spełniona jest jedna z trzech przesłanek powstania odpowiedzialności Unii, a mianowicie istnienie związku przyczynowego pomiędzy czynem zarzucanym tym instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii lub ich pracownikom działającym w ramach wykonywania obowiązków służbowych, a zarzucaną szkodą (zob. podobnie wyrok z dnia 3 maja 2017 r.Sotiropoulou i in./Rada,
T‑531/14
, niepublikowany,
EU:T:2017:297
, pkt
). W niniejszym przypadku, mając na względzie w szczególności argumenty stron (zob. pkt 87–98 powyżej), Sąd uważa, że należy zbadać kwestię możliwości przypisania w ramach badania właściwości Sądu.
Skarżący podnoszą w istocie, że w rzeczywistości za pomocą spornych aktów (zob. pkt 77 powyżej) pozwani zmusili Republikę Cypryjską do przyjęcia powodujących szkodę środków. Stąd wniosek, iż straty, które skarżący, jako akcjonariusze lub deponenci odnośnych banków, ponieśli w wyniku zastosowania tych środków, można uznać za spowodowane przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii lub przez ich pracowników działających w ramach wykonywania obowiązków służbowych, co pozwani kwestionują.
Należy zatem zbadać, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 81–85 powyżej, czy Rada, Komisja i EBC, a także Eurogrupa, w zakresie w jakim można ją uznać za instytucję Unii w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, wymogły poprzez sporne akty (zob. pkt 77 powyżej) przyjęcie powodujących szkodę środków (zob. pkt 104–182 poniżej), a jeżeli tak, to czy Republika Cypryjska miała wystarczający zakres uznania, by odrzucić taki wymóg (zob. pkt 183–191 poniżej). W tym względzie Sąd wyjaśnia na wstępie, że ocena wiążącego lub niewiążącego charakteru spornych aktów i presji gospodarczej i finansowej, wywieranej na Republikę Cypryjską, wiąże się z ustaleniem jej zakresu uznania i w związku z tym zostanie w razie potrzeby zbadana w części wyroku poświęconej tej kwestii.
a)

W przedmiocie kwestii tego, czy pozwani za pomocą spornych aktów wymogli przyjęcie powodujących szkodę środków
W celu ustalenia, czy można uznać, że za pomocą jednego ze spornych aktów lub ich większej liczby Rada, Komisja i EBC, a także Eurogrupa, w zakresie, w jakim można ją uznać za instytucję Unii w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, narzuciły Republice Cypryjskiej przyjęcie powodujących szkodę środków, należy zbadać każdy ze spornych aktów (zob. pkt 77 powyżej).
1)

Deklaracja Eurogrupy z dnia 25 marca 2013 r.
Skarżący podnoszą co do istoty, że za pomocą deklaracji z dnia 25 marca 2013 r. Eurogrupa uzależniła przyznanie IPF od przyjęcia powodujących szkodę środków.
Przed zbadaniem treści tej deklaracji należy ustalić, czy Eurogrupę można uznać za instytucję Unii w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE. Zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 82 powyżej tylko wówczas bowiem akt Eurogrupy, taki jak rzeczona deklaracja, może skutkować powstaniem odpowiedzialności Unii. W tym względzie należy przypomnieć, że – jak wskazano w pkt 82 powyżej – termin „instytucja” użyty w art. 340 akapit drugi TFUE obejmuje nie tylko instytucje Unii wymienione w art. 13 ust. 1 TUE, ale również wszystkie inne organy i jednostki organizacyjne Unii ustanowione na mocy traktatów i służące realizacji celów Unii.
Rada i Komisja zasadniczo uważają, że Eurogrupa nie jest instytucją Unii w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE. Na poparcie tego argumentu Rada powołuje się w szczególności na pkt 61 wyroku z dnia 20 września 2016 r., Mallis i in./Komisja i EBC (od
C‑105/15 P do C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
), z którego wynika, że Eurogrupy nie można ani przyrównać do składu Rady, ani uznać za organ lub jednostkę organizacyjną Unii. Skoro zaś Eurogrupa nie jest ani składem Rady, ani organem czy jednostką organizacyjną Unii, nie może ona spowodować powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii.
W tym względzie należy stwierdzić, że w pkt 61 wyroku z dnia 20 września 2016 r., Mallis i in./Komisja i EBC (od
C‑105/15 P do C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
) Trybunał uściślił, że Eurogrupa nie może zostać uznana za organ ani za jednostkę organizacyjną Unii „w rozumieniu art. 263 TFUE”.
Jednakże właściwość sądu Unii w zakresie sporów dotyczących zgodności z prawem na podstawie art. 263 TFUE różni się od właściwości, którą sąd Unii posiada w zakresie sporów dotyczących odpowiedzialności pozaumownej na podstawie art. 268 i 340 TFUE, zarówno pod względem przedmiotu, jak i zarzutów, które mogą zostać podniesione (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 14 lipca 1961 r., Vloeberghs/Wysoka Władza,
9/60 i 12/60
,
EU:C:1961:18
, s. 425). W istocie bowiem, jak podkreślają skarżący, skarga o odszkodowanie związana z odpowiedzialnością pozaumowną Unii za działania lub zaniechania jej instytucji została wprowadzona jako autonomiczny środek zaskarżenia względem innych rodzajów skarg sądowych, odgrywający szczególną rolę w systemie środków zaskarżenia i podlegający wymogom ustanowionym ze względu na jego szczególny cel (wyroki z dnia 28 kwietnia 1971 r., Lütticke/Komisja,
4/69
,
EU:C:1971:40
, pkt
; z dnia 12 kwietnia 1984 r., Unifrex/Komisja i Rada,
281/82
,
EU:C:1984:165
, pkt
; a także z dnia 7 czerwca 2017 r., Guardian Europe/Unia Europejska,
T‑673/15
, odwołanie w toku,
EU:T:2017:377
, pkt
). O ile przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE jest usunięcie określonego środka, o tyle skarga o odszkodowanie na podstawie art. 340 TFUE ma na celu naprawienie szkody wyrządzonej przez instytucję (zob. podobnie wyroki: z dnia 2 grudnia 1971 r.,
5/71
Zuckerfabrik Schöppenstedt/Rada,
EU:C:1971:116
, pkt
; a także dnia 18 września 2014 r., Georgias i in./Rada i Komisja,
T‑168/12
,
EU:T:2014:781
, pkt
).
Zatem niezależnie od tego, czy akt instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii lub czynność jednego z jej pracowników działającego w ramach wykonywania obowiązków służbowych jest aktem podlegającym skardze o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, podlega on co do zasady skardze o odszkodowanie na podstawie art. 268 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 18 grudnia 2009 r., Arizmendi i in./Rada i Komisja,
T‑440/03, T‑121/04, T‑171/04, T‑208/04, T‑365/04 i T‑484/04
,
EU:T:2009:530
, pkt
). Podobnie, czynność pozbawiona charakteru decyzyjnego mogąca spowodować powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii może być podstawą skargi o odszkodowanie, mimo że nie może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności (zob. podobnie wyrok z dnia 15 stycznia 2003 r., Philip Morris International/Komisja,
T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 i T‑272/01
,
EU:T:2003:6
, pkt
).
Stąd wniosek, że w systemie środków zaskarżenia ustanowionym w traktacie FUE skarga na podstawie odpowiedzialności pozaumownej realizuje cel odszkodowawczy, służący w szczególności zapewnieniu skutecznej ochrony prawnej jednostek również przed aktami i czynnościami instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii lub jednego z jej pracowników działających w ramach wykonywania obowiązków służbowych, które nie mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE. W związku z tym, biorąc pod uwagę odmienne i komplementarne cele tych dwóch środków zaskarżenia, nie można uznać, że treść pojęcia „instytucji” w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE musi ograniczać się do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, o których mowa w art. 263 akapit pierwszy TFUE.
Przeciwnie, podmioty Unii, które mogą zostać zakwalifikowane jako „instytucje” w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, powinny zostać określone według kryteriów właściwych dla tego postanowienia, innych niż kryteria określające organy i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 263 akapit pierwszy TFUE. Do celów art. 263 TFUE właściwe kryterium dotyczy zdolności pozwanego podmiotu do wydawania aktów mających na celu wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich (zob. podobnie wyrok z dnia 23 kwietnia 1986 r., Les Verts/Parlament,
294/83
,
EU:C:1986:166
, pkt
–
). Natomiast do celów art. 340 akapit drugi TFUE ważne jest ustalenie, czy podmiot Unii, któremu można przypisać zarzucane akt lub czynność, został ustanowiony na mocy traktatów i służy realizacji celów Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2002 r., Lamberts/Rzecznik Praw Obywatelskich,
T‑209/00
,
EU:T:2002:94
, pkt
).
Tymczasem art. 137 TFUE oraz załączony do TFUE protokół nr 14 z dnia 26 października 2012 r. w sprawie Eurogrupy (
Dz.U. 2012, C 326, s. 283
) regulują w szczególności istnienie, skład, organizację posiedzeń i funkcje Eurogrupy. W tym względzie art. 1 tego protokołu stanowi, że Eurogrupa zbiera się „w celu omówienia spraw związanych ze szczególnymi obowiązkami, jakie na [ministrach wchodzących w jej skład] ciążą w związku z jedną walutą”. Zgodnie z art. 119 ust. 2 TFUE kwestie te wchodzą w zakres działań Unii w celach wskazanych w art. 3 TUE, pośród których znajduje się ustanowienie unii gospodarczej i walutowej, której walutą jest euro. Wynika z tego, że Eurogrupa jest podmiotem Unii formalnie ustanowionym na mocy traktatów do realizacji celów Unii. Unia jest zatem odpowiedzialna za akty i czynności Eurogrupy w ramach wykonywania uprawnień przyznanych jej na mocy prawa Unii.
Jakiekolwiek przeciwne rozwiązanie byłoby sprzeczne z zasadą praworządności Unii, ponieważ umożliwiałoby ustanowienie w ramach porządku prawnego Unii podmiotów, których akty i czyny nie mogłyby skutkować powstaniem odpowiedzialności Unii.
W tych okolicznościach konieczne jest sprawdzenie, czy Eurogrupa w swojej deklaracji z dnia 25 marca 2013 r. zobowiązała Republikę Cypryjską do przyjęcia powodujących szkodę środków. W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że w deklaracji z dnia 25 marca 2013 r. Eurogrupa bardzo ogólnie przedstawiła pewne środki uzgodnione na szczeblu politycznym z Republiką Cypryjską w celu ustabilizowania jej sytuacji finansowej oraz zapowiedziała pewne działania w przyszłości lub zachęcała do ich podjęcia.
Z drugiej strony Eurogrupa nie wyraziła ostatecznego stanowiska ani w sprawie przyznania IPF, ani w sprawie warunków, które Republika Cypryjska powinna spełnić, aby z niego skorzystać. W szczególności Eurogrupa nie wskazała, że IPF zostanie przyznany Republice Cypryjskiej jedynie w przypadku przyjęcia lub wdrożenia przez nią powodujących szkodę środków, ani że plany restrukturyzacji sektora finansowego określone w załączniku do rozpatrywanej deklaracji są uważane za część programu dostosowań makroekonomicznych, który Republika Cypryjska będzie musiała przestrzegać na mocy art. 12 ust. 1 traktatu EMS.
Po drugie, z rzeczonej deklaracji wynika, że Eurogrupa uznała, iż uprawnienie do udzielenia lub odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy nie wchodzi w zakres jej kompetencji, ale w zakres kompetencji rady gubernatorów EMS. Należy zatem uznać, że wbrew twierdzeniom skarżących i pomimo istnienia w załączniku sformułowań, które mogą wydawać się kategoryczne, w tym tych, zgodnie z którymi, po pierwsze, Laïki zostanie natychmiast zlikwidowany przy pełnym udziale akcjonariuszy, obligatariuszy i niegwarantowanych deponentów, a po drugie BoC zostanie dokapitalizowany poprzez przekształcenie depozytów niegwarantowanych na fundusze własne z pełnym udziałem akcjonariuszy i obligatariuszy (zob. pkt 27 powyżej), deklaracja Eurogrupy z dnia 25 marca 2013 r. miała charakter czysto informacyjny. Eurogrupa ograniczyła się do poinformowania społeczeństwa o istnieniu pewnych porozumień przyjętych na szczeblu politycznym i do wyrażenia opinii na temat prawdopodobieństwa przyznania IPF przez EMS (zob. podobnie postanowienie z dnia 16 października 2014 r., Mallis i Malli/Komisja i EBC,
T‑327/13
,
EU:T:2014:909
, pkt
–
).
Nie można zatem uznać, że deklaracja Eurogrupy z dnia 25 marca 2013 r. wymogła na Republice Cypryjskiej przyjęcie powodujących szkodę środków.
2)

„Porozumienie Eurogrupy z dnia 25 marca 2013 r.”
Jak potwierdzili skarżący w swojej odpowiedzi na środki organizacji postępowania przed Sądem, uważają oni również, że deklaracja Eurogrupy z dnia 25 marca 2013 r. informuje o istnieniu porozumienia z tego samego dnia, zgodnie z którym członkowie Eurogrupy uzgodnili wcześniej, że IPF zostanie przyznany Republice Cypryjskiej jedynie w przypadku przyjęcia przez nią powodujących szkodę środków, bez żadnych możliwości negocjowania.
Istnienie takiego porozumienia nie wynika jasno i jednoznacznie z treści deklaracji Eurogrupy z dnia 25 marca 2013 r. Niemniej jednak skarżący wywodzą istnienie tego porozumienia z pewnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym pisma wystosowanego przez ministra gospodarki Niemiec do niemieckiego parlamentu w dniu 13 kwietnia 2013 r. w celu uzyskania zatwierdzenia decyzji EMS o przyznaniu IPF Republice Cypryjskiej. Pismo to zawiera fragment sformułowany w następujący sposób:
„Eurogrupa stwierdziła, że w związku z odrzuceniem wstępnego porozumienia przez parlament cypryjski i niepewnością co do rozwoju sytuacji w międzyczasie, zwłaszcza w cypryjskim sektorze bankowym, potencjalny program można rozważyć dopiero po wdrożeniu następujących środków:
–
oddzieleniu greckich oddziałów od cypryjskiego sektora bankowego: oddziały greckie największych banków cypryjskich zostają przejęte przez grecki sektor bankowy;
–
likwidacji [Laïki] i restrukturyzacji [BoC] bez wykorzystania funduszy z potencjalnego programu pomocy […]
Właściciele i inni wierzyciele banków zostaną zatem zaangażowani w powyższe działania restrukturyzacyjne w następujący sposób:
–
właściciele i posiadacze wierzytelności podporządkowanych oraz obligatariusze pokryją straty proporcjonalnie do swoich udziałów w całości;
–
depozyty [złożone] w [Laïki] powyżej 100000 EUR, które nie podlegają ochronie depozytów bankowych, zostaną wykorzystane do pokrycia potrzeb finansowych wynikających z czynności likwidacyjnych. Depozyty o wartości poniżej 100000 EUR, które podlegają ochronie depozytów bankowych, zostaną przeniesione do [BoC];
–
wartościowe aktywa [Laïki] zostaną przeniesione do [BoC]. Przeniesione aktywa powinny mieć wyższą wartość od przeniesionych zobowiązań, tak aby [Laïki] przyczynił się w ten sposób do podwyższenia kapitału do [BoC];
–
37,5% depozytów w [BoC], które nie podlegają ochronie depozytów bankowych, zostanie przekształconych w akcje banku. [Dodatkowa część 22,5% tych depozytów] mogłaby również w razie konieczności zostać przekształcona na akcje. Celem jest osiągnięcie wskaźnika kapitału podstawowego w [BoC] na poziomie 9%”.
Z tego fragmentu wynika, że niemiecki minister gospodarki poinformował niemiecki parlament o istnieniu porozumienia między członkami Eurogrupy w sprawie uzależnienia przyznania IPF od przyjęcia powodujących szkodę środków lub przynajmniej środków bardzo do nich podobnych. Istnienie takiego porozumienia potwierdzają liczne oświadczenia władz cypryjskich oraz zeznania złożone przed komisją śledczą parlamentu cypryjskiego.
Należy zatem stwierdzić, po pierwsze, że istniało porozumienie (zwane dalej „porozumieniem warunkującym”) między przedstawicielami PCWE, zgodnie z którym IPF zostanie przyznany Republice Cypryjskiej jedynie wówczas, gdy przyjmie ona powodujące szkodę środki (lub przynajmniej środki bardzo podobne do tych środków), po drugie, że porozumienie to miało charakter nieformalny, ponieważ nie zostało ono zawarte w trybie określonej procedury ani na określonej podstawie prawnej, po trzecie, że porozumienie to zostało zawarte albo podczas spotkania Eurogrupy w dniu 25 marca 2013 r. lub w czasie zbliżonym do tej daty, oraz po czwarte, że minister gospodarki Niemiec uznał, że rozpatrywane porozumienie zostało zawarte przez Eurogrupę.
Tymczasem należy zauważyć, po pierwsze, że zgodnie z art. 137 TFUE w związku z art. 1 protokołu nr 14 w sprawie Eurogrupy Eurogrupa jest nieformalnym gremium ministrów PCWE, którego celem jest ułatwienie omówienia spraw związanych ze szczególnymi obowiązkami, jakie na nich ciążą w związku z jedną walutą (zob. podobnie postanowienie z dnia 16 października 2014 r., Mallis i Malli/Komisja i EBC,
T‑327/13
,
EU:T:2014:909
, pkt
). Protokół ten stanowi, że posiedzenia Eurogrupy przygotowują przedstawiciele ministrów do spraw finansów PCWE oraz Komisji. W świetle tych postanowień uzasadnione jest stwierdzenie, że w skład Eurogrupy zasadniczo wchodzą ministrowie do spraw finansów PCWE. Jak Rada potwierdziła podczas rozprawy, tak właśnie było w niniejszym przypadku, gdyż ministrami PCWE obecnymi na posiedzeniu Eurogrupy w dniu 25 marca 2013 r. byli ministrowie odpowiedzialni za sprawy finansowe.
Po drugie, zgodnie z art. 5 ust. 1 traktatu EMS, w skład rady gubernatorów EMS wchodzą ministrowie do spraw finansów PCWE.
W związku z tym, jak słusznie zauważyli skarżący, członkowie rady gubernatorów EMS i ministrowie zebrani w Eurogrupie są, co do zasady, a w każdym razie w tym przypadku, tymi samymi osobami fizycznymi. W związku z tym w praktyce nie jest możliwe ustalenie a priori, czy „nieformalne” porozumienie, takie jak porozumienie warunkujące, zostało zawarte przez te osoby jako przedstawicieli PCWE w Eurogrupie, czy jako członków rady gubernatorów EMS.
Należy jednak przypomnieć, że IPF został przyznany przez EMS zgodnie z zasadami i procedurami przewidzianymi w traktacie EMS, a nie przez Eurogrupę.
Należy zatem uznać, że porozumienie warunkujące zostało zawarte przez ministrów do spraw finansów PCWE, którzy zebrali się w dniu 25 marca 2013 r. jako członkowie rady gubernatorów EMS, a nie jako członkowie Eurogrupy. Odniesienie do Eurogrupy w piśmie niemieckiego ministra gospodarki, o którym mowa w pkt 120 powyżej, można wyjaśnić faktem, że przedstawiciele PCWE w Eurogrupie zebrani w tym dniu byli w praktyce tymi samymi osobami fizycznymi, co członkowie rady gubernatorów EMS.
W tym względzie należy dodać, że tworząc EMS PCWE zdecydowały się powierzyć tej organizacji międzynarodowej, posiadającej osobowość prawną, konkretne i wyłączne uprawnienia do przyznawania pomocy finansowej PCWE znajdującym się w trudnej sytuacji. Wykonywanie tych uprawnień podlega przepisom międzynarodowego prawa publicznego właściwym dla organizacji współpracy międzyrządowej, a prawo Unii ma zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim traktat EMS wyraźnie to przewiduje. W związku z tym PCWE umiejscowiły przyznawanie IPF zarówno poza sferą działalności Unii, jak i poza jej systemem prawnym.
PCWE co prawda skorzystały z pomocy instytucji Unii, a mianowicie Komisji i EBC, do wykonania pewnych zadań na rzecz EMS. Jednakże zadania powierzone tym instytucjom na mocy traktatu EMS nie obejmują żadnych własnych uprawnień decyzyjnych, a za działania prowadzone przez te instytucje na mocy tego traktatu wyłączną odpowiedzialność ponosi EMS (wyroki: z dnia 27 listopada 2012 r., Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, pkt
; a także z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising Ltd i in./Komisja i EBC,
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
).
Jeśli chodzi o Eurogrupę, w przeciwieństwie do Komisji i EBC, nie jest ona nawet wskazana w traktacie EMS jako organ, który może wykonywać zadania na rachunek EMS.
W związku z tym nie należy przypisywać ministrom do spraw finansów PCWE, zebranym w Eurogrupie w charakterze jej członków, uprawnienia do zapowiadania ani określania warunków decyzji przyjętych przez radę gubernatorów EMS, ponieważ uprawnienie to można im przypisać jedynie jako członkom tej rady, nawet jeżeli porozumienia w sprawie warunków przyznawania IPF zostałyby określone na posiedzeniu Eurogrupy.
W związku z tym należy uznać, że porozumienie warunkujące zostało zawarte przez przedstawicieli PCWE jako członków rady gubernatorów EMS.
W świetle powyższego nie można uznać, że w drodze porozumienia warunkującego Eurogrupa wymogła przyjęcie powodujących szkodę środków.
3)

„Decyzja Rady Prezesów EBC z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie zwrotu AWP do dnia 26 marca [2013 r.], o ile nie zostanie osiągnięte porozumienie w sprawie pakietu ratunkowego”
Skarżący odsyłają również do komunikatu prasowego EBC z dnia 21 marca 2013 r. (zob. pkt 23 powyżej). Skarżący uważają, jak wskazali na rozprawie, że w owym komunikacie prasowym ogłoszono decyzję Rady Prezesów EBC o zwrocie AWP do dnia 26 marca 2013 r., o ile nie zostanie osiągnięte porozumienie w sprawie pakietu ratunkowego.
Dla przypomnienia, komunikat ten ma następujące brzmienie:
„Rada Prezesów EBC podjęła decyzję o utrzymaniu obecnego poziomu AWP do dnia […] 25 marca 2013 r.
Przedłużenie terminu spłaty może być brane pod uwagę jedynie w przypadku wprowadzenia programu [Unii lub MFW], który gwarantowałby wypłacalność zainteresowanych banków”.
W pierwszej kolejności należy określić zakres rzeczonego komunikatu. W tym celu należy przypomnieć główne zasady regulujące AWP.
W porozumieniu z dnia 7 lutego 2013 r. w sprawie AWP zdefiniowano AWP jako dostarczenie „pieniądza banku centralnego” lub innej pomocy, która może skutkować zwiększeniem „pieniądza banku centralnego” [tłumaczenie nieoficjalne, tak jak inne cytaty z tego dokumentu] do instytucji finansowej lub grupy instytucji finansowych borykających się z problemami z płynnością, przy czym operacje te nie są objęte wspólną polityką pieniężną.
Zgodnie z tym porozumieniem odpowiedzialność za AWP spoczywa na danym krajowym banku centralnym, który ponosi jej koszty i ryzyko. AWP opiera się zatem zasadniczo na krajowej podstawie prawnej. W niniejszej sprawie, jak wynika z zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez EBC i jego odpowiedzi na środki organizacji postępowania przed Sądem, AWP zostało udzielone odnośnym bankom przez CBC na podstawie pkt 6 ust. 2 lit. e) oraz pkt 46 ust. 3 O peri tis Kentrikis Trapezas tis Kyprou nomos tou 2002 (nr 138(I)/2002) [ustawy o Cypryjskim Banku Centralnym z 2002 r., EE, załącznik I(I), nr 3624, 19.7.2002] (zwanej dalej „ustawą z dnia 19 lipca 2002 r.”). Na mocy pierwszego z tych przepisów jednym z zadań CBC jest zapewnienie stabilności systemu finansowego. Drugi z tych przepisów upoważnia CBC do „udzielania bankom zabezpieczonych zaliczek lub przyznawania zabezpieczonych pożyczek na czas określony, ze wskazanych przez [CBC] przyczyn”.
Jak wynika z pisma CBC z dnia 25 lipca 2017 r. załączonego do odpowiedzi EBC na środki organizacji postępowania przed Sądem, rada gubernatorów CBC w dokumencie z dnia 31 stycznia 2011 r. określiła zasady i procedury dotyczące świadczenia AWP. Dokument ten wskazuje między innymi, że CBC może zastosować pkt 46 ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2002 r. w celu udzielania tymczasowej pomocy instytucji kredytowej nadzorowanej i wypłacalnej, lecz nieposiadającej płynności. Dokument ten wyjaśnia, że taka pomoc ma na celu ochronę stabilności finansowej, może być rozpatrywana tylko w przypadku potencjalnego ryzyka systemowego i jest zazwyczaj udzielana jedynie w wyjątkowych okolicznościach.
Z dokumentu wynika również, że – jak zgodnie twierdzą skarżący – AWP nie należy do wspólnej polityki pieniężnej i w związku z tym wchodzi w zakres art. 14.4 statutu EBC. Przepis ten brzmi następująco:
„Krajowe banki centralne mogą wykonywać inne funkcje niż określone [statutem EBC], chyba że Rada Prezesów, stanowiąc większością dwóch trzecich oddanych głosów, uzna, że są one sprzeczne z celami i zadaniami ESBC. Funkcje te krajowe banki centralne wykonują na własną odpowiedzialność i nie uważa się ich za część funkcji ESBC”.
W dokumencie zatytułowanym „Procedury dotyczące [AWP]”, podniesionym w uzasadnieniu zarzutu niedopuszczalności EBC, instytucja ta wskazuje, że na mocy art. 14.4 statutu EBC na Radę Prezesów EBC został nałożony obowiązek ograniczenia operacji AWP, jeżeli uzna, że są one sprzeczne z celami i zadaniami ESBC. W ty, celu decyzja Rady Prezesów EBC z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie szeregu kwestii proceduralnych związanych z AWP oraz porozumienie z dnia 7 lutego 2013 r. w sprawie AWP (zob. pkt 137 powyżej) przewidują funkcjonowanie systemu informacji i współpracy pomiędzy krajowymi bankami centralnymi a EBC.
Informacje, które dany krajowy bank centralny musi w związku z tym przekazywać EBC na temat każdej transakcji AWP, obejmują „ocenę przez organ sprawujący nadzór ostrożnościowy, w perspektywie krótko- i średnioterminowej płynności i wypłacalności instytucji kredytowej przyjmującej AWP, w tym zastosowane kryteria uzasadniające osiągnięcie pozytywnego wniosku w dziedzinie wypłacalności”. Wymóg ten należy interpretować w świetle zakazu monetyzacji długu państwowego ustanowionego w art. 123 TFUE, którego treść została powielona zasadniczo art. 21.1 statutu EBC. W związku z tym EBC wskazuje w zarzucie niedopuszczalności, że zawsze uważał, iż finansowanie wypłacalnych instytucji finansowych za pośrednictwem AWP jest zgodne z tym zakazem, podczas gdy finansowanie niewypłacalnych instytucji finansowych jest niezgodne. Dokument CBC z dnia 31 stycznia 2011 r., cytowany w pkt 139 powyżej, potwierdza powyższe twierdzenie, wskazując, że przyznanie AWP w przypadku istnienia u podłoża problemów z wypłacalnością stanowiłoby wyraźne naruszenie art. 123 TFUE i art. 21.1 statutu EBC.
Tymczasem w czasie wystąpienia okoliczności faktycznych EBC nie posiadał żadnych kompetencji w zakresie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi Unii, które podlegały wyłącznie nadzorowi ostrożnościowemu organów krajowych. W tych okolicznościach, w celu zapewnienia przestrzegania zakazu monetyzacji długu, EBC polegał na przekazywanych mu przez te organy informacjach dotyczących wypłacalności banków korzystających z AWP.
W drugiej kolejności należy zbadać, czy komunikat prasowy z dnia 21 marca 2013 r. świadczy o istnieniu decyzji przyjętej zgodnie z art. 14.4 statutu EBC, jak twierdzą w istocie skarżący (zob. pkt 134 powyżej), czy zwykłej deklaracji zamiaru, jak twierdzi EBC (zob. pkt 90 powyżej).
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 14.4 statutu EBC Rada Prezesów EBC jest organem właściwym do zakazania krajowemu bankowi centralnemu udzielenia AWP, jeżeli jest to sprzeczne z celami i zadaniami ESBC. Tymczasem z komunikatu prasowego z dnia 21 marca 2013 r. wynika, że Rada Prezesów EBC „podjęła decyzję” o utrzymaniu pewnego poziomu AWP do dnia 25 marca 2013 r. Wynika z tego z konieczności, w sposób dorozumiany, że od dnia 26 marca 2013 r. utrzymanie tego poziomu AWP nie będzie już dozwolone i że – jak wskazano w tym komunikacie - „przedłużenie terminu spłaty mogłoby nastąpić jedynie w przypadku wprowadzenia programu [Unii lub MFW], które zagwarantuje wypłacalność zainteresowanych banków”.
Należy zatem uznać, podobnie jak skarżący, że komunikat prasowy z dnia 21 marca 2013 r. świadczy o istnieniu decyzji Rady Prezesów EBC o sprzeciwie wobec utrzymania obecnego poziomu AWP od dnia 26 marca 2013 r. oraz o uzależnieniu przedłużenia terminu jego spłaty od wprowadzenia programu pomocy finansowej gwarantującego wypłacalność odnośnych banków (zwanej dalej „decyzją Rady Prezesów EBC z dnia 21 marca 2013 r.”).
W trzeciej kolejności należy zbadać, czy z treści komunikatu prasowego z dnia 21 marca 2013 r. można wywnioskować, że EBC wymóg przyjęcie powodujących szkodę środków przez Republikę Cypryjską.
W tym względzie należy zauważyć, że komunikat prasowy z dnia 21 marca 2013 r. wyraża jedynie zobowiązanie do osiągnięcia rezultatu. W tym komunikacie EBC nie wspomina bowiem ani bezpośrednio, ani pośrednio o środkach powodujących szkodę, lecz jedynie uzależnia ewentualne przedłużenie terminu spłaty AWP od wdrożenia programu Unii i MFW gwarantującego wypłacalność zainteresowanych banków. Komunikat ten nie określa w żaden sposób cech takiego programu ani nie wspomina o deklaracjach Eurogrupy, aktach EMS ani toczących się negocjacjach w sprawie przyjęcia powodujących szkodę środków.
Wbrew twierdzeniom skarżących, artykuł prasowy z dnia 17 października 2014 r., zatytułowany „Before a bailout, E.C.B. minutes showed doubts over keeping a Cyprus bank afloat” (Protokoły EBC wskazują na istnienie wątpliwości przed przyznaniem finansowania co do utrzymania cypryjskiego banku na powierzchni), w żaden sposób nie podważa tej oceny. W istocie bowiem artykuł ten ogranicza się do stwierdzenia, że „uważna lektura protokołów [posiedzeń Rady Prezesów EBC] wykazuje, że przedstawiciele EBC wielokrotnie stwierdzali, iż zakończą program [AWP udzielony Laïki], jeżeli [Republika] Cypr[yjska] nie poczyni niezbędnych postępów w celu zapewnienia programu ratowania gospodarki”, nie stwierdzając w żadnym momencie, że przedstawiciele ci wymagali, aby taki program przybrał konkretną formę lub miał szczególne cechy.
Nawet gdyby zostały dowiedzione, wypowiedzi członka zarządu EBC wygłoszone na posiedzeniach Eurogrupy w dniach 15 i 16 marca 2013 r. również nie potwierdzają tezy skarżących. Jak wynika z artykułu prasowego z dnia 19 lutego 2015 r. zatytułowanego „Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?” (Czy trojka wyłudziła miliardy kosztem tysięcy deponentów na Cyprze?), do którego odwołują się skarżący, ów członek zarządu EBC zagroził pozbawieniem cypryjskich banków dostępu do AWP. Jednak ze stwierdzeń zawartych w tym artykule nie wynika w żaden sposób, by rzeczony członek zarządu EBC zamierzał przez to uzależnić przedłużenie braku sprzeciwu EBC wobec utrzymania AWP od przyjęcia powodujących szkodę środków. Można co najwyżej stwierdzić, w świetle zeznań złożonych przed komisją śledczą cypryjskiego parlamentu przez ówczesnego ministra finansów Republiki Cypryjskiej, że wypowiedzi te dotyczyły wprowadzenia podatku od wszystkich depozytów bankowych na Cyprze. Jednakże podatek ten, którego wprowadzenie zostało jednak odrzucone przez cypryjski parlament w dniu 19 marca 2013 r. (zob. pkt 22 powyżej), nie jest jednym ze powodujących szkodę środków.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, jak wskazuje w istocie EBC, że z komunikatu prasowego z dnia 21 marca 2013 r. wynika, iż Republika Cypryjska miała swobodę podjęcia środków innych niż powodujące szkodę środki w celu zapewnienia wypłacalności odnośnych banków (zob. podobnie i analogicznie postanowienie z dnia 14 lipca 2016 r., Alcimos Consulting/EBC,
T‑368/15
, niepublikowane,
EU:T:2016:438
, pkt
). Nie można zatem uznać, że w rzeczonym komunikacie prasowym lub w decyzji, o której mowa w tym komunikacie, EBC zażądał od Republiki Cypryjskiej przyjęcia tych środków.
4)

„[Decyzje] o kontynuowaniu AWP” rzekomo podjęte przez EBC
Skarżący dokonują rozróżnienia między decyzją Rady Prezesów EBC z dnia 21 marca 2013 r. (zob. pkt 134–151 powyżej) oraz decyzjami, które określają jako decyzje EBC „o kontynuowaniu AWP”. Podczas rozprawy skarżący wskazali, że decyzje te zostały podjęte przed wydaniem komunikatu prasowego z dnia 21 marca 2013 r.
Jednak w tamtym czasie AWP podlegało wyłącznie krajowym organom nadzoru ostrożnościowego (zob. pkt 137–143 powyżej), a Rada Prezesów EBC nie była w tym zakresie organem uprawnionym do ograniczenia operacji AWP, które według niej kolidowały z celami i zadaniami ESBC. Należy zatem uznać, że akty EBC, do których odwołują się skarżący, to akty, w których EBC podjął przed dniem 21 marca 2013 r. decyzję o niewyrażaniu sprzeciwu wobec AWP.
Należy jednak zauważyć, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, iż EBC wymógł w drodze takich decyzji przyjęcia powodujących szkodę środków przez Republikę Cypryjską. Przeciwnie, skarżący sami przyznali na rozprawie, że powołali się na te decyzje wyłącznie w celu podkreślenia zarzucanej arbitralności decyzji Rady Prezesów EBC z dnia 21 marca 2013 r.
Nie można zatem uznać, że w „[decyzjach] o kontynuowaniu AWP” podjętych przed wydaniem komunikatu prasowego z dnia 21 marca 2013 r. EBC wymógł na Republice Cypryjskiej przyjęcie powodujących szkodę środków.
5)

Późniejsze akty
Pośród spornych aktów (zob. pkt 77 tiret piąte i szóste powyżej) znajdują się również cztery następujące grupy:
–
negocjacje i zawarcie przez Komisję protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r.;
–
„uwagi Komisji, zgodnie z którymi środki przyjęte przez władze cypryjskie były zgodne z ustalonymi warunkami” i zatwierdzenie przez Komisję i EBC wypłaty Republice Cypryjskiej poszczególnych transz IPF;
–
deklaracje Eurogrupy z dni 12 kwietnia, 13 maja i 13 września 2013 r.;
–
decyzja 2013/236.
Akty te zostały wydane po dniu 29 marca 2013 r., a co za tym idzie, po przyjęciu powodujących szkodę dekretów. W związku z tym nie można uznać, że pozwani w drodze tych aktów wymogli przyjęcie powodujących szkodę środków zawartych w tych dekretach. Mogli one co najwyżej zażądać przyjęcia powodujących szkodę środków wprowadzonych zmianami do powodujących szkodę dekretów w dniu 30 lipca 2013 r., o których mowa w pkt 33 i 34 powyżej. Skarżący utrzymują jednak, że wszystkie sporne akty wpisują się w „kontinuum”, zaczynające się od czynów pozwanych, które doprowadziły do porozumienia warunkującego, po których następują ich różne działania mające miejsce przed i po podpisaniu protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. Podczas rozprawy skarżący wyjaśnili, że każdy z tych aktów i czynów był „niezbędnym ogniwem w łańcuchu warunków”. W tych okolicznościach odmowa przyjęcia jednego z tych aktów przez pozwanych oznaczałaby niepowodzenie powodujących szkodę środków, które nie mogłyby zostać wdrożone ani kontynuowane.
Argumentacja skarżących sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że przyjęcie przez pozwanych każdego z aktów, o których mowa w pkt 156 powyżej, było warunkiem koniecznym do utrzymania lub nieustannego wdrażania powodujących szkodę środków przez Republikę Cypryjską. Należy jednak zauważyć, że takie rozumowanie ma charakter spekulacyjny. W istocie z akt sprawy nie wynika, że Republika Cypryjska byłaby zmuszona do uchylenia lub zaprzestania wdrażania powodujących szkodę środków, gdyby nie został przyjęty jeden z późniejszych aktów, o których mowa w pkt 156 powyżej.
Można jednak interpretować pisma procesowe skarżących przed Sądem, a w szczególności ich argument, zgodnie z którym Republika Cypryjska nie mogła, nie naruszając niektórych z tych późniejszych aktów, uchylić ustawy z dnia 22 marca 2013 r. i powodujących szkodę dekretów ani zaprzestać wdrażania powodujących szkodę środków wprowadzonych w dniu 29 marca 2013 r., w tym sensie, że pozwani zmusili Republikę Cypryjską do utrzymania lub dalszego wdrażania tych środków. Zarzucana szkoda wynikałaby wówczas nie tylko z przyjęcia powodujących szkodę środków, lecz również z utrzymania i dalszego wdrażania tych środków.
Należy zatem zbadać, czy przyjmując akty, o których mowa w pkt 156 powyżej, pozwani zobowiązali Republikę Cypryjską do utrzymania lub dalszego wdrażania powodujących szkodę środków wprowadzonych w dniu 29 marca 2013 r. Zbadane zostanie również, czy pozwani wymogli w drodze tych aktów przyjęcie powodujących szkodę środków wprowadzonych zmianami do powodujących szkodę dekretów, dokonanymi w dniu 30 lipca 2013 r., o których mowa w pkt 33 i 34 powyżej.
W pierwszej kolejności, jeżeli chodzi o zawarcie przez Komisję protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., należy zauważyć, że środki w nim określone są podzielone na trzy grupy, z których każda odnosi się innego celu, a mianowicie, po pierwsze, przywrócenia dobrej kondycji cypryjskiego systemu finansowego i zaufania deponentów oraz rynku, po drugie, kontynuacji procesu konsolidacji podatkowej, i po trzecie, wdrożenia reform strukturalnych.
Powodujące szkodę środki są wskazane w pierwszej z tych trzech grup. Zostały one najpierw krótko opisane pod nagłówkiem „Dotychczasowe postępy”, a następnie bardziej szczegółowo w pkt 1.23–1.28 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. (zob. pkt 42 powyżej).
Na wstępie należy zbadać argument EBC i Komisji, zgodnie z którym powodujące szkodę środki są wymienione w protokole ustaleń do celów czysto opisowych i historycznych (zob. pkt 87 powyżej).
W tym względzie, po pierwsze, w motywach D i F protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. stwierdza się, że IPF jest przyznawany Republice Cypryjskiej pod warunkiem, że będzie ona przestrzega określonych w nim środków oraz że rada gubernatorów EMS musi podjąć decyzję, na podstawie sprawozdań Komisji i przed każdą wypłatą, czy środki te były przestrzegane. Tymczasem, wbrew temu, co podnosi Komisja, żadne z postanowień protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. nie wskazuje, że Republika Cypryjska może ograniczyć się do przyjęcia niektórych nowych środków. Z ogólnej analizy protokołu wynika raczej, że uznano za niezbędne wdrożenie wszystkich zapisanych w nim środków, a zatem również utrzymanie środków, które już zostały przyjęte przed jego podpisaniem.
Po drugie, w pkt 1.23–1.28 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. wymieniono środki, które zostały już przyjęte, w połączeniu ze środkami, które mają zostać przyjęte. Te ostatnie nie miałyby żadnej racji bytu bez środków, które zostały już przyjęte. W pkt 1.26 protokołu z dnia 26 kwietnia 2013 r. stwierdza się, że dokapitalizowanie BoC zostało przeprowadzone, m.in., poprzez zamianę niegwarantowanych depozytów na akcje (środek już przyjęty), a w pkt 1.27 tego protokołu, że jeżeli po przeprowadzeniu oceny potrzeb kapitałowych BoC, która ma zostać przeprowadzona później, zostanie stwierdzone, że BOC jest niedokapitalizowany, większa część niegwarantowanych depozytów będzie musiała zostać zamieniona na akcje, natomiast w przypadku stwierdzenia, że BOC ma zbyt duży kapitał, posiadacze niegwarantowanych depozytów będą uprawnieni do otrzymania zwrotu (środek do przyjęcia w przyszłości).
Należy zatem odrzucić argument Komisji i EBC, zgodnie z którym powodujące szkodę środki wymienione są w protokole ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. do celów czysto opisowych i historycznych, a co za tym idzie trzeba uznać, że pkt 1.26 protokołu ustaleń wymaga utrzymania powodujących szkodę środków wprowadzonych w dniu 29 marca 2013 r. jako warunku przyznania IPF. Jeśli chodzi o pkt 1.27 tego protokołu, dotyczy on dodatkowych zamian depozytów BoC na akcje, takich jak dokonane w dniu 30 lipca 2013 r. poprzez zmiany dekretu nr 103, o których mowa w pkt 33 powyżej.
Należy jednak zauważyć, że Komisja podpisała protokół ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. w imieniu EMS zgodnie z art. 13 ust. 4 traktatu EMS. Tymczasem, jak przypomniano w pkt 129 powyżej, zadania powierzone Komisji i EBC w ramach traktatu EMS nie obejmują żadnych własnych uprawnień decyzyjnych, a za działania prowadzone przez te dwie instytucje na mocy tego samego traktatu wyłączną odpowiedzialność ponosi EMS (wyroki: z dnia 27 listopada 2012 r., Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, pkt
; a także z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising Ltd i in./Komisja i EBC,
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
). W związku z tym za wymóg utrzymywania i dalszego wdrażania powodujących szkodę środków oraz za ewentualny wymóg dodatkowej zamiany na akcje BoC, zapisane w protokole ustaleń, wyłączną odpowiedzialność ponosi EMS, a nie Komisja.
Z powyższego wynika, że zawierając protokół ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. Komisja nie wymogła ani utrzymania, ani dalszego wdrażania powodujących szkodę środków wprowadzonych w dniu 29 marca 2013 r. przez Republikę Cypryjską, lecz jedynie udzieliła pomocy operacyjnej dla EMS w celu zawarcia porozumienia, za które odpowiedzialność ponoszą jedynie EMS i Republika Cypryjska. Taki sam wniosek trzeba wysnuć w odniesieniu do powodujących szkodę środków wprowadzonych w dniu 30 lipca 2013 r. zmianami do powodujących szkodę dekretów, o których mowa w pkt 33 i 34 powyżej.
W drugiej kolejności, nawet gdyby można było uznać, że środki te wymagały utrzymywania lub kontynuowania wdrażania powodujących szkodę środków lub przyjęcia powodujących szkodę środków wprowadzonych w dniu 30 lipca 2013 r. zmianami do powodujących szkodę dekretów, o których mowa w pkt 33 i 34 powyżej, stwierdzenie przez Komisję, że „środki przyjęte przez władze cypryjskie były zgodne z ustalonymi warunkami”, i zatwierdzenie przez Komisję i EBC wypłaty Republice Cypryjskiej poszczególnych transz IPF (zob. pkt 156 tiret drugie powyżej) można przypisać wyłącznie EMS z przyczyn podobnych do tych określonych w pkt 167 i 168 powyżej. W istocie bowiem, podczas gdy na mocy art. 13 ust. 7 traktatu EMS Komisja – w porozumieniu z EBC – zapewnia przestrzeganie warunków korzystania z IPF, wykonuje ona jedynie zadanie operacyjne na rachunek EMS, który jako jedyny posiada uprawnienia decyzyjne.
W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o deklaracje Eurogrupy z dni 12 kwietnia, 13 maja i 13 września 2013 r. (zob. pkt 156 tiret trzecie powyżej), należy zauważyć, że w dokumentach tych Eurogrupa nie wspomina o konieczności utrzymania ani dalszego wdrażania powodujących szkodę środków, aby Republika Cypryjska mogła otrzymać różne transze IPF przyznane przez EMS. Nie odnosi się również do konieczności przyjęcia powodujących szkodę środków wprowadzonych w dniu 30 lipca 2013 r. zmianami do powodujących szkodę dekretów, o których mowa w pkt 33 i 34 powyżej. W deklaracjach tych Eurogrupa ogranicza się zasadniczo do bardzo zwięzłego opisu i wyrażenia zadowolenia z przyjęcia niektórych środków przez władze cypryjskie, a także wyraża opinię, że środki te mogą przyczynić się do złagodzenia trudności finansowych, z którymi boryka się Republika Cypryjska. W deklaracjach tych Eurogrupa opisuje również przeszłe i przyszłe etapy procedury pomocy finansowej, a w szczególności wyraża poparcie dla wypłaty kolejnej transzy pomocy.
W związku z tym nie można uznać, że w deklaracjach z dni 12 kwietnia, 13 maja i 13 września 2013 r. Eurogrupa wymogła utrzymywanie lub dalsze wdrażanie powodujących szkodę środków lub przyjęcie powodujących szkodę środków wprowadzonych w dniu 30 lipca 2013 r. zmianami do powodujących szkodę dekretów, o których mowa w pkt 33 i 34 powyżej.
W czwartej kolejności, w odniesieniu do decyzji 2013/236 (zob. pkt 156 tiret czwarte powyżej), w drodze której Rada „zatwierdziła i włączyła do korpusu prawa Unii” rzekomo niezgodne z prawem warunki przyznania IPF, należy stwierdzić, że wbrew temu, co podnoszą w istocie skarżący, całość powodujących szkodę środków nie została wyraźnie wskazana w tej decyzji. Jedynie bowiem motywy 5 i 9 oraz art. 2 ust. 6 tej decyzji, które nie dotyczą bezpośrednio większości powodujących szkodę środków, dotyczą kwestii z nimi związanych.
Motyw 5 decyzji 2013/236 ma następujące brzmienie:
„W dniu 25 marca 2013 r. Eurogrupa osiągnęła z władzami Cypru porozumienie polityczne co do głównych elementów programu dostosowań makroekonomicznych. Sektor bankowy miał być poddany restrukturyzacji i ulec zmniejszeniu Dodatkowo, dwa największe banki miały zostać dokapitalizowane wyłącznie z wewnętrznych źródeł finansowania tych banków (tzn. przez akcjonariuszy, właścicieli obligacji i deponentów)”.
Motyw 9 decyzji 2013/236 ma następującą treść:
„Zwiększenie długoterminowej odporności cypryjskiego sektora bankowego ma zasadnicze znaczenie dla przywrócenia stabilności finansowej na Cyprze oraz w konsekwencji – ze względu na silne powiązania – utrzymania stabilności finansowej w całej strefie euro. Rozpoczęło się już znaczące zmniejszanie i restrukturyzacja cypryjskiego sektora bankowego. Parlament Cypru przyjął przepisy ustanawiające kompleksowe ramy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych. Na ich podstawie cypryjski sektor bankowy został istotnie zmniejszony ze skutkiem natychmiastowym. Aby utrzymać płynność tego sektora, wprowadzono środki administracyjne o charakterze przejściowym, w tym środki kontroli kapitału”.
W tych dwóch motywach Rada opisuje w sposób ogólny wysiłki na rzecz restrukturyzacji sektora finansowego już wdrożone przez władze cypryjskie, lecz nie wyszczególnia treści powodujących szkodę środków wprowadzonych w dniu 29 marca 2013 r., z wyjątkiem ogólnego odniesienia do roli akcjonariuszy i deponentów odnośnych banków w ich dokapitalizowaniu, ani nie wskazuje, że takie środki powinny zostać utrzymane lub że władze cypryjskie powinny dalej je wdrażać. Rada nie odnosi się również w sposób bardziej szczegółowy do powodujących szkodę środków wprowadzonych w dniu 30 lipca 2013 r. zmianami do powodujących szkodę dekretów, o których mowa w pkt 33 i 34 powyżej.
Z kolei art. 2 ust. 6 decyzji 2013/236 stanowi:
„W celu przywrócenia solidności sektora finansowego [Republika Cypryjska] kontynuuje gruntowne reformy i restrukturyzację sektora bankowego i wzmacnia zdolne do utrzymania się na rynku banki poprzez zwiększenie ich kapitału, poprawę ich płynności i zaostrzenie nadzoru nad nimi. W programie przewiduje się następujące środki i skutki podejmowanych działań:
a)
ścisłe monitorowanie płynności sektora bankowego. Niedawno wprowadzone przejściowe ograniczenia swobodnego przepływu kapitału […] będą ściśle monitorowane. Celem jest zapewnienie, aby ograniczenia te obowiązywały jedynie tak długo, jak jest to absolutnie niezbędne […] Średnioterminowe plany finansowania i plany kapitałowe banków krajowych uzależnionych od finansowania przez bank centralny lub otrzymujących pomoc państwa powinny w sposób realistyczny odzwierciedlać przewidywane zmniejszenie udziału finansowania dłużnego w sektorze bankowym oraz służyć ograniczeniu zależności od kredytowania przez bank centralny, przy jednoczesnym unikaniu gwałtownej wyprzedaży […] aktywów i zapaści kredytowej. Wymogi w zakresie minimalnej płynności zostaną zaktualizowane, tak aby w przyszłości zapobiec nadmiernej koncentracji emitentów;
b)
dokonanie niezależnej wyceny aktywów [odnośnych banków] oraz szybkie przejęcie działalności [Laïki] przez [BoC]. Wycena zostanie dokonana szybko, tak aby umożliwić wymianę depozytów na akcje [BoC];
c)
przyjęcie niezbędnych wymogów regulacyjnych dotyczących podniesienia minimalnego współczynnika kapitału podstawowego Tier I do 9% do końca 2013 r.;
d)
podjęcie kroków służących zminimalizowaniu kosztów restrukturyzacji banków ponoszonych przez podatników. Niedokapitalizowane komercyjne i spółdzielcze instytucje kredytowe pozyskają w jak największym stopniu kapitał ze źródeł prywatnych, zanim przyznana zostanie pomoc państwa. Plany restrukturyzacji podlegają formalnemu zatwierdzeniu na podstawie przepisów dotyczących pomocy państwa, zanim pomoc ta zostanie przyznana […];
e)
ustanowienie rejestru kredytów […];
f)
wzmocnienie zarządzania bankami, w tym poprzez wprowadzenie zakazu udzielania kredytów niezależnym członkom organów zarządzających bądź powiązanym z nimi podmiotom;
g)
maksymalizacja ściągalności kredytów zagrożonych, przy jednoczesnym ograniczeniu do minimum bodźców do celowego ogłaszania przez kredytobiorców niewypłacalności […];
h)
pełna harmonizacja regulacji spółdzielczych instytucji kredytowych i nadzoru nad nimi z regulacjami banków komercyjnych i nadzorem nad nimi;
i)
weryfikacja długofalowej rentowności spółdzielczych instytucji kredytowych oraz opracowanie, w porozumieniu z Komisją EBC i MFW, strategii dotyczącej struktury, funkcjonowania i rentowności w przyszłości sektora spółdzielczych instytucji kredytowych […] do połowy 2015 r.;
j)
zwiększenie monitorowania zadłużenia przedsiębiorstw i gospodarstw domowych oraz ustanowienie ram dotyczących ukierunkowanej restrukturyzacji długu sektora prywatnego […];
k)
[…] wzmocnienie ram dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz zapewnienie pełnej przejrzystości podmiotów […];
l)
wprowadzenie obowiązkowego nadzoru opartego na poziomach kapitalizacji;
m)
włączenie stosowania testu warunków skrajnych do stałego nadzoru […] banku […]; oraz
n)
wprowadzenie jednolitego systemu przekazywania danych w odniesieniu do banków i instytucji kredytowych”.
Spośród tych „środków i skutków”, za związane ze środkami powodującymi szkodę można uznać tylko te, o których mowa w art. 2 ust. 6 lit. b) decyzji 2013/236, dotyczące przejęcia działalności Laïki przez BoC i wymiany depozytów na akcje w ramach BoC, a także w art. 2 ust. 6 lit. d) tej samej decyzji, dotyczące obniżenia kosztów restrukturyzacji banków ponoszonych przez podatników.
W odniesieniu, po pierwsze, do przejęcia działalności Laïki przez BoC, należy podkreślić, że art. 2 ust. 6 lit. b) decyzji 2013/236 ogranicza się do ogólnego określenia środka, który Republika Cypryjska była zobowiązana przyjąć. Nie wynika z tego przepisu, że przejęcie działalności Laïki przez BoC powinno nastąpić w określony sposób. Władze Cypru miały więc przynajmniej szeroki zakres uznania przy określaniu tych warunków. Tymczasem wcielenie Laïki do BoC jako takie nie mogło być obarczone którymś z naruszeń prawa zarzucanych przez skarżących. Co najwyżej sposób, w jaki środek ten został wdrożony, mógł wiązać się z naruszeniem prawa. W związku z tym, zakładając, że zostałaby ona wykazana, szkoda, jaką skarżący swoim zdaniem ponieśli ze względu na przejęcie działalności Laïki przez BoC, nie wynika z art. 2 ust. 6 lit. b) decyzji 2013/236, lecz ze środków wykonawczych przyjętych przez Republikę Cypryjską w celu wdrożenia tego przejęcia.
Następnie, jeśli chodzi o zmniejszenie kosztów restrukturyzacji banków ponoszonych przez podatników, należy zauważyć, że art. 2 ust. 6 lit. d) decyzji 2013/236 zawiera jedynie, po pierwsze, ogólny nakaz przyjęcia środków w tym celu oraz, po drugie, wymóg, aby niedokapitalizowane komercyjne i spółdzielcze instytucje kredytowe pozyskały w jak największym stopniu kapitał ze źródeł prywatnych, zanim przyznana zostanie pomoc państwa. Artykuł 2 ust. 6, lit. d) decyzji 2013/236 nie wskazuje żadnego konkretnego środka, który należy wdrożyć w tym celu, pozostawiając Republice Cypryjskiej szeroki zakres uznania w tym względzie. Taką wykładnię potwierdza fakt, że przepis ten obejmuje instytucje kredytowe zarówno komercyjne, jak i spółdzielcze, podczas gdy tylko te pierwsze były przedmiotem powodujących szkodę środków. W związku z tym przepis ten nie może być interpretowany w ten sposób, że wymaga utrzymania lub dalszego wdrażania powodujących szkodę środków przez Republikę Cypryjską.
Wreszcie, w odniesieniu do zamiany na akcje depozytów powierzonych BoC, należy zauważyć, że art. 2 ust. 6 lit. b) decyzji 2013/236 wymaga dokonania niezależnej wyceny aktywów odnośnych banków w terminie umożliwiającym dokonanie takiej zamiany. Wynika z tego z konieczności, w sposób dorozumiany, że bez uszczerbku dla praktycznej wykonalności takiego działania, art. 2 ust. 6 lit. b) decyzji 2013/236 nie pozwalał władzom cypryjskim na cofnięcie zamiany depozytów BoC na akcje. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy, a w szczególności w świetle sytuacji finansowej odnośnych banków, wymóg utrzymania lub dalszego wdrażania tej zamiany, niezależnie od jej szczegółowych warunków, mógł być obarczony niezgodnością z prawem pod jednym lub szeregiem względów, na które powołują się skarżący.
W związku z tym należy stwierdzić, że w art. 2 ust. 6 lit. b) decyzji 2013/236 Rada zobowiązała Republikę Cypryjską do utrzymania lub dalszego wdrażania powodujące szkodę środka polegającego na zamianie niegwarantowanych depozytów BoC na akcje. Natomiast wydając decyzję 2013/236 Rada nie wymogła utrzymania ani dalszego wdrażania przez Republikę Cypryjską innych powodujących szkodę środków wprowadzonych w dniu 29 marca 2013 r. ani też przyjęcia środków wprowadzonych po tej dacie w drodze zmian do powodujących szkodę dekretów, o których mowa w pkt 33 i 34 powyżej.
Należy zatem zbadać, zgodnie z uwagami przedstawionymi w pkt 103 powyżej, czy Republice Cypryjskiej przysługiwało uznanie, aby uniknąć wymogu utrzymywania lub dalszego wdrażania powodujące szkodę środka, o którym mowa, przynajmniej w sposób dorozumiany, w art. 2 ust. 6 lit. b) decyzji 2013/236, w postaci zamiany depozytów BoC na akcje.
b)

W przedmiocie kwestii, czy Republice Cypryjskiej przysługiwało uznanie pozwalające uniknąć wymogu utrzymywania lub dalszego wdrażania środka w postaci zamiany depozytów BoC na akcje
Decyzja 2013/236 została przyjęta przez Radę na wniosek Komisji, a jej podstawę stanowił „Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 136 ust. 1 w związku z art. 126 ust. 6”. Decyzja ta została opublikowana w serii L
Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej
, w której publikowane są akty prawnie wiążące.
W tym względzie należy przypomnieć, że art. 136 ust. 1 TFUE stanowi, że:
„W celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej oraz zgodnie z odpowiednimi postanowieniami Traktatów, Rada, zgodnie z odpowiednią procedurą spośród tych, o których mowa w artykułach 121 i 126, z wyjątkiem procedury przewidzianej w artykule 126 ustęp 14, przyjmuje środki w odniesieniu do [PCWE] w celu:
a)
wzmocnienia koordynacji i nadzoru ich dyscypliny budżetowej;
b)
określenia kierunków, w zakresie w jakim ich to dotyczy, polityki gospodarczej, czuwając nad zgodnością tych kierunków z kierunkami przyjętymi dla całej Unii oraz zapewniając nadzór nad nimi”.
Artykuł 126 ust. 6 TFUE, który dotyczy postępowania, na podstawie którego została przyjęta decyzja 2013/236, przewiduje, że Rada, na wniosek Komisji i po uwzględnieniu ewentualnych uwag danego państwa członkowskiego, „decyduje”, po dokonaniu ogólnej oceny, czy w danym państwie członkowskim istnieje nadmierny deficyt.
Decyzja 2013/236 stanowi zatem decyzję w rozumieniu art. 288 akapit czwarty TFUE. W związku z tym decyzja ta w czasie jej obowiązywania była wiążąca dla Republiki Cypryjskiej w całości, w tym jej art. 2 ust. 6 lit. b).
Wiążący charakter decyzji 2013/236 potwierdza zarówno jej brzmienie i treść, jak i kontekst, w który się wpisuje, oraz intencja jej autora. W pierwszej bowiem kolejności, choć motywy 7, 10, 11, 13 i 14 tej decyzji są zredagowane w trybie warunkowym, wszystkie jej przepisy są sformułowane w sposób bezwzględnie wiążący, o czym świadczy systematyczne użycie trybu oznajmującego czasu teraźniejszego w artykułach 1 i 2 (zob. podobnie wyrok z dnia 5 września 2012 r., Rahman i in.,
C‑83/11
,
EU:C:2012:519
, pkt
). I tak, art. 1 ust. 1 decyzji 2013/236 stanowi, że Republika Cypryjska „rygorystycznie wdraża program dostosowań makroekonomicznych […], którego główne elementy są przedstawione w art. 2 niniejszej decyzji”. W szczególności, jak wskazano już w pkt 176 powyżej, art. 2 ust. 6 tej decyzji stanowi, że „[Republika Cypryjska] kontynuuje gruntowne reformy i restrukturyzację sektora bankowego i wzmacnia najlepiej rokujące banki poprzez zwiększenie ich kapitału, poprawę ich płynności i zaostrzenie nadzoru nad nimi”. W tym celu w programie dostosowań makroekonomicznych „przewiduje się”, jak zostało wskazane w pkt 176 i 177 powyżej, „środki i skutki", w tym środek polegający na szybkim dokonaniu niezależnej wyceny aktywów odnośnych banków w celu umożliwienia zamiany depozytów na akcje BoC.
W drugiej kolejności, z pism Rady przedstawionych Sądowi wynika, że decyzja 2013/236 miała na celu wywołanie wiążących skutków prawnych i że Rada zamierzała nadać jej takie skutki. W tym względzie, po pierwsze, Rada wyraźnie przyznaje, że przyjmując ową decyzję uznała za konieczne „uczynienie [Republiki] Cypryjskiej adresatem aktu mającego skutki prawnie wiążące”.
Po drugie, należy przypomnieć, że decyzja 2013/236 została wydana w dniu 25 kwietnia 2013 r., czyli, po pierwsze, dzień po posiedzeniu w dniu 24 kwietnia 2013 r., w trakcie którego rada gubernatorów EMS podjęła decyzję, między innymi, o przyznaniu Republice Cypryjskiej wsparcia na rzecz stabilności w postaci IPF i zatwierdziła nowy projekt protokołu ustaleń, oraz, po drugie, w przeddzień podpisania protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. (zobacz pkt 39–41 powyżej).
W tym kontekście, zgodnie z odpowiedzią Rady na środki organizacji postępowania Sądu, decyzja 2013/236 była częścią „powszechnej praktyki ustanowionej od początku kryzysu w strefie euro, zgodnie z którą warunki związane z pomocą uzgodnione na szczeblu międzyrządowym między państwem członkowskim będącym beneficjentem a EMS są powiązane z decyzjami przyjętymi przez Radę na podstawie art. 136 TFUE” w celu „zapewnienia zgodności i spójności między obszarem działań międzyrządowych a obszarem działań Unii”.
Z powyższego wynika, że na mocy art. 2 ust. 6 lit. b) decyzji 2013/236 Republika Cypryjska nie miała żadnego zakresu swobodnego uznania pozwalającego jej na cofnięcie zamiany depozytów BoC na akcje.
c)

Wniosek dotyczący możliwości przypisania pozwanym odpowiedzialności za przyjęcie, utrzymanie lub dalsze wdrażanie powodujących szkodę środków
W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że utrzymywanie lub dalsze wdrażanie przez Republikę Cypryjską powodujące szkodę środka polegającego na zamianie niegwarantowanych depozytów BoC na akcje można przynajmniej częściowo przypisać Unii. W konsekwencji Sąd jest właściwy do rozpoznania niniejszej skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona tego środka w postaci wynikającej z art. 2 ust. 6 lit. b) decyzji 2013/236.
Natomiast bez potrzeby badania, czy Republika Cypryjska miała pole manewru w tym zakresie, należy uznać, że przyjęcie, utrzymanie i dalsze wdrażanie pozostałych powodujących szkodę środków nie może być przypisane pozwanym. Sąd nie jest zatem właściwy do rozstrzygnięcia tej kwestii w ramach niniejszej skargi.
2.

W przedmiocie powstania odpowiedzialności Unii ze względu na niektóre akty i czyny pozwanych
Argumenty skarżących można interpretować w ten sposób, że niezależnie od tego, czy wprowadzenie powodujących szkodę środków lub ich utrzymania lub dalsze wdrażanie można przypisać pozwanym, niektóre akty i czyny pozwanych w związku z przyznaniem IPF spowodowały powstanie odpowiedzialności Unii. Chodzi tu, po pierwsze, o akty i czyny, poprzez które, zdaniem skarżących, powodujące szkodę dekrety zostały „zatwierdzone przez Komisję, EBC, Eurogrupę i Radę”, po drugie, czyny Komisji i EBC dotyczące protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., po trzecie, przekazanie przez pozwanych, w tym przez Eurogrupę, dokładnych zapewnień co do nieprzyjęcia środków powodujących szkodę i, po czwarte, różne decyzje przyjęte przez EBC w odniesieniu do AWP, z którego skorzystał Laïki.
Należy ustalić, w odniesieniu do każdego z tych aktów i czynów, czy może on powodować powstanie odpowiedzialności Unii.
Po pierwsze, jeśli chodzi o zarzucane zatwierdzenie przez pozwanych powodujących szkodę dekretów (zob. pkt 194 powyżej), należy stwierdzić, że skarżący nie opisują dokładnie aktów ani czynów, na które się powołują, ale jedynie odsyłają do „warunków, które pozwane instytucje zatwierdziły wyrażając zgodę na przyznanie pomocy finansowej”. Niemniej jednak możliwe jest wyprowadzenie ze struktury ich argumentacji wniosku, że dotyczy ona, po pierwsze, monitorowania przez Komisję i EBC wdrażania powodujących szkodę środków zgodnie z art. 13 ust. 7 traktatu EMS, po drugie, monitorowania programu dostosowań makroekonomicznych zgodnie z art. 1 ust. 2 decyzji 2013/236, a po trzecie deklaracji Eurogrupy z dni 12 kwietnia i 13 maja 2013 r. Na poparcie tej argumentacji skarżący opierają się na wyroku z dnia 14 lipca 1967 r., Kampffmeyer i in./Komisja (
5/66, 7/66, 13/66 do 16/66 i od 18/66 do 24/66
, niepublikowany,
EU:C:1967:31
, s. 317), z którego wynika, że odpowiedzialność Unii może powstać w wyniku zatwierdzenia przez instytucje Unii, aktów, które wyrządziły szkodę stronie skarżącej.
W tym względzie, po pierwsze, Sąd zauważa, że monitorowanie przez Komisję i EBC wdrażania powodujących szkodę środków zgodnie z art. 13 ust. 7 traktatu EMS będzie rozpatrywane z innymi działaniami tych instytucji dotyczącymi protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. (zob. pkt 201–204 poniżej).
Po drugie, należy zauważyć, że monitorowanie przez Komisję i EBC wdrażania programu dostosowań makroekonomicznych na podstawie art. 1 ust. 2 decyzji 2013/236 należy do kompetencji własnych, które zostały powierzone instytucjom unijnym na mocy prawa Unii, i w związku z tym może pociągać za sobą odpowiedzialność Unii.
Wreszcie w odniesieniu do deklaracji Eurogrupy z dni 12 kwietnia i 13 maja 2013 r. należy przypomnieć, że – jak podkreślono w pkt 113 powyżej – art. 1 protokołu nr 14 z dnia 26 października 2012 r. w sprawie Eurogrupy stanowi, że Eurogrupa zbiera się „w celu omówienia spraw związanych ze szczególnymi obowiązkami, jakie na [ministrach wchodzących w jej skład] ciążą w związku z jedną walutą”. Zgodnie z art. 119 ust. 2 TFUE kwestie te wchodzą w zakres działań Unii w celach wskazanych w art. 3 TUE, pośród których znajduje się ustanowienie unii gospodarczej i walutowej, której walutą jest euro.
W deklaracjach z dni 12 kwietnia i 13 maja 2013 r. Eurogrupa ograniczyła się zasadniczo do bardzo zwięzłego opisu i wyrażenia zadowolenia z przyjęcia niektórych środków przez władze cypryjskie, oraz do wyrażenia opinii, że środki te mogły, w szczególności, przyczynić się do złagodzenia trudności finansowych, z którymi borykała się Republika Cypryjska (zob. pkt 170 powyżej). W świetle rozważań przedstawionych w pkt 199 powyżej nie można zaś uznać, że wyrażenie takiej opinii przez Eurogrupę jest niezgodne z uprawnieniami przyznanymi jej przez prawo Unii. W związku z tym opinia ta może powodować powstanie odpowiedzialności Unii.
Po drugie, skarżący powołują się na szereg czynów Komisji i EBC w związku z protokołem ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., a mianowicie negocjowanie i podpisanie protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. przez Komisję oraz monitorowanie stosowania powodujących szkodę środków przez EBC i Komisję na podstawie art. 13 ust. 7 traktatu EMS. W tym względzie należy stwierdzić, że zadania powierzone Komisji i EBC w traktacie EMS nie są sprzeczne z uprawnieniami przyznanymi tym instytucjom w TUE i TFUE. Co się tyczy w szczególności Komisji, postanowienia art. 13 ust. 3 i 4 traktatu EMS nakładają na nią obowiązek zapewnienia zgodności protokołów ustaleń zawieranych przez EMS z prawem Unii, przez co zachowuje ona w ramach traktatu EMS rolę strażniczki traktatów, która wynika z art. 17 ust. 1 TUE, zgodnie z którym Komisja „wspiera ogólny interes Unii” i „nadzoruje stosowanie prawa Unii”. Jest ona zatem zobowiązana do niepodpisywania protokołu ustaleń, w sytuacji gdy ma wątpliwości co do jego zgodności z prawem Unii (zobacz, podobnie, wyrok z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising Ltd i in./Komisja i EBC,
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
–
).
W związku z tym, strona skarżąca ma prawo zarzucić Komisji niezgodne z prawem czyny związane z przyjęciem protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. w imieniu EMS w ramach skargi o odszkodowanie (zobacz podobnie wyrok z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
).
Wbrew twierdzeniom EBC z wyroku z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
) nie można wywieść, że bezprawne działania Komisji związane z przyjęciem protokołu ustaleń są jedynymi bezprawnymi działaniami instytucji Unii w ramach traktatu EMS, mogącymi prowadzić do powstania jej odpowiedzialności pozaumownej. Po pierwsze bowiem, Trybunał orzekł w tym wyroku, że charakter prawny aktów EMS, które wiążą wyłącznie EMS i nie są objęte porządkiem prawnym Unii, nie uniemożliwia zarzucenia Komisji i EBC niektórych bezprawnych czynów związanych, w odpowiednim przypadku, z przyjęciem protokołu ustaleń w imieniu EMS, w ramach skargi o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej (zobacz, podobnie, wyrok z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising Ltd i in./Komisja i EBC,
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
–
). Następnie, o ile prawdą jest, że art. 17 ust. 1 TUE i art. 13 ust. 3 i 4 traktatu EMS nakładają na Komisję obowiązki, które nie spoczywają na EBC (zob. pkt 201 powyżej), nie zmienia to faktu, że wykonując zadania w ramach traktatu EMS EBC wspiera ogólną politykę gospodarczą Unii zgodnie z art. 282 ust. 2 TFUE (wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, pkt
). Wreszcie należy podkreślić, że, podobnie jak Komisja, EBC jest zobowiązany do przestrzegania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), w sytuacji, gdy działa poza ramami prawnymi Unii (zobacz podobnie wyrok z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
). Wynika z tego, że niezgodne z prawem czyny związane z monitorowaniem stosowania powodujących szkodę środków przez EBC i Komisję mogą być im zarzucone w ramach skargi o odszkodowanie.
Negocjacje i podpisanie protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. przez Komisję oraz monitorowanie stosowania powodujących szkodę środków przez EBC i Komisję na mocy art. 13 ust. 7 traktatu EMS mogą zatem skutkować powstaniem odpowiedzialności Unii.
Po trzecie, jeśli chodzi o przekazywanie przez pozwanych, a w szczególności przez Eurogrupę, dokładnych zapewnień co do nieprzyjęcia powodujących szkodę środków, należy przypomnieć, że zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań jest ogólną zasadą prawa Unii najwyższego rzędu, mającą na celu ochronę jednostek (zob. podobnie wyrok z dnia 19 maja 1992 r., Mülder i in./Rada i Komisja,
C‑104/89 i C‑37/90
,
EU:C:1992:217
, pkt
), której naruszenie przez instytucję Unii może powodować powstanie odpowiedzialności Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 26 czerwca 1990 r., Sofrimport/Komisja,
C‑152/88
,
EU:C:1990:259
, pkt
).
W związku z tym przekazywanie przez pozwanych, a w szczególności przez Eurogrupę, dokładnych zapewnień co do nieprzyjęcia powodujących szkodę środków może skutkować powstaniem odpowiedzialności Unii.
Po czwarte, decyzje przyjęte przez EBC w zakresie AWP są aktami przyjętymi przez instytucje Unii w ramach wykonywania jej własnych kompetencji, które zostały jej przyznane przez prawo Unii i, co za tym idzie, mogą powodować powstanie odpowiedzialności Unii.
3.

Wniosek w przedmiocie właściwości Sądu
Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, należy stwierdzić, że Sąd jest właściwy do rozpoznania niniejszej skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona, po pierwsze, zarzucanego zatwierdzenia powodujących szkodę dekretów przez pozwanych, po drugie, obowiązku utrzymania lub kontynuowania zamiany niegwarantowanych depozytów na akcje BoC na podstawie art. 2 ust. 6 lit. b) decyzji 2013/236, po trzecie, negocjacji i podpisania przez Komisję protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., po czwarte, monitorowania przez Komisję i EBC stosowania powodujących szkodę środków zgodnie z art. 13 ust. 7 traktatu EMS, po piąte, zarzucanego przekazywania dokładnych zapewnień przez pozwanych, w tym Eurogrupę, że powodujące szkodę środki nie zostaną przyjęte, a także, po szóste, decyzji przyjętych przez EBC w odniesieniu do AWP.
B.

W przedmiocie dopuszczalności
Rada, Komisja i EBC twierdzą, że niniejsza skarga jest niedopuszczalna w całości lub w części. Ich argumentacja dotyczy, po pierwsze, przestrzegania mających zastosowanie wymogów formalnych (zob. pkt 210–234 poniżej), a po drugie, braku wyczerpania wewnętrznych środków odwoławczych (zob. pkt 235–242 poniżej).
1.

W przedmiocie przestrzegania wymogów formalnych
Rada i EBC podnoszą, że skarga nie spełnia mających zastosowanie wymogów formalnych. Po pierwsze, EBC twierdzi, że skarga nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 44 § 1 regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r. Przede wszystkim skarżący nie wykazali istnienia jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym pozwanym bezprawnym czynem a podnoszoną szkodą. W szczególności skarżący nie wyjaśnili, w jaki sposób EBC może ponosić odpowiedzialność za podnoszoną szkodę, biorąc pod uwagę jego czysto doradczą rolę w przyjmowaniu powodujących szkodę środków. Następnie skarżący nie opisali w sposób wystarczający szkody, którą, jak twierdzą, ponieśli, ponieważ nie wykazali, że utraciliby mniejszą część swoich depozytów, gdyby odnośne banki zostały postawione w stan likwidacji, zamiast podlegać powodującym szkodę środkom. Wreszcie argumenty prawne skarżących są na tyle słabe, że zarzucana bezprawność środków przyjętych przez EBC jest niewystarczająco uzasadniona.
Po drugie, Rada utrzymuje, że skarga nie spełnia wymogów art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz z art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r. w zakresie, w jakim dotyczy ona decyzji 2013/236. Skarga nie pozwala bowiem określić z wymaganą dokładnością ani naruszenia prawa występującego, według skarżących, w decyzji, ani powodów, dla których uważają oni, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa a szkodą, jaką rzekomo ponieśli, ani dokładnego zakresu udziału Rady w powstaniu tej szkody. Rada wyciąga stąd wniosek, że skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczy tej decyzji.
Skarżący wnoszą o oddalenie tych zarzutów niedopuszczalności.
Po pierwsze, skarżący podnoszą, że skarga wykazuje bezpośredni związek przyczynowy między bezprawnym czynem pozwanych instytucji a poniesioną przez nich szkodą. Co się tyczy, w szczególności, argumentu EBC dotyczącego opisu szkody, skarżący uważają, że dotyczy on istoty sprawy, a nie dopuszczalności skargi.
Po drugie, skarżący podnoszą, że przedstawili powody, dla których decyzja 2013/236, która włączyła warunki IPF do prawa Unii, jest niezgodna z prawem i spowodowała podnoszoną szkodę.
W trym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r. skarga powinna zawierać przedmiot sporu oraz zwięzłe przedstawienie przywołanych zarzutów. Wskazanie to powinno być wystarczająco jasne i dokładne, by umożliwić stronie pozwanej przygotowanie jej obrony, a Sądowi wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi, w razie potrzeby bez dodatkowych informacji. Celem zapewnienia przestrzegania zasady pewności prawa oraz zasady właściwego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, dla dopuszczalności skargi konieczne jest, by istotne elementy stanu faktycznego i prawnego, na których się ona opiera, przedstawione były chociażby zwięźle, lecz w sposób spójny i zrozumiały, w samym tekście skargi (postanowienie z dnia 28 kwietnia 1993 r., De Hoe/Komisja,
T‑85/92
,
EU:T:1993:39
, pkt
; wyrok z dnia 15 czerwca 1999 r., Ismeri Europa/Trybunał Obrachunkowy,
T‑277/97
,
EU:T:1999:124
, pkt
).
Aby spełnić te wymogi, skarga mająca na celu naprawienie szkód rzekomo spowodowanych przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii lub jednego z jej pracowników działającego w ramach wykonywania obowiązków służbowych powinna zawierać argumenty pozwalające na określenie czynu, który skarżący zarzuca pozwanej, podawać powody, dla których twierdzi on, iż między czynem a szkodą, na której poniesienie się powołuje, istnieje związek przyczynowy, jak również określać charakter i rozmiar szkody (wyroki: z dnia 18 września 1996 r., Asia Motor France i in./Komisja,
T‑387/94
,
EU:T:1996:120
, pkt
; z dnia 29 stycznia 1998 r., Dubois i Fils/Rada i Komisja,
T‑113/96
,
EU:T:1998:11
, pkt
).
Przed zbadaniem argumentów stron, o których mowa w pkt 210–214 powyżej, w świetle tego orzecznictwa, nawet przy założeniu, że zarzuty skarżących dotyczące wewnętrznego finansowania (bail-in) ze środków akcjonariuszy Laïki odnoszą się do aktów lub czynów znajdujących się w zakresie właściwości Sądu, należy zauważyć, że zarzuty te są zbyt nieprecyzyjne, aby Sąd mógł dokonać ich oceny. Skarżący ograniczają się bowiem w istocie do twierdzenia, że akcje Laïki w konsekwencji powodujących szkodę środków zostały „umorzone” bez wynagrodzenia finansowego lub że ich wartość ekonomiczna została „całkowicie wygaszona”.
Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z elementów przedstawionych w pkt 30–36 powyżej, powodujące szkodę dekrety nie przewidują, aby akcje Laïki były przedmiotem jakiegokolwiek finansowania wewnętrznego (bail-in). W tych okolicznościach argumentacja skarżących nie pozwala zrozumieć, w jaki sposób pozwani, popierając powodujące szkodę środki zawarte w powodujących szkodę dekretach, mogli przyczynić się do wystąpienia szkody poniesionej przez akcjonariuszy Laïki. Wynika z tego, że zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 215 i 216 powyżej niniejsza skarga jest oczywiście niedopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczy naprawienia szkody, jaką skarżący mieli ponieść z powodu zarzucanego umorzenia akcji Laïki.
Skoro zostało to wyjaśnione, należy zbadać, czy niniejsza skarga spełnia wymogi formalne określone w pkt 215 i 216 powyżej, w zakresie, w jakim dotyczy aktów i czynów, w odniesieniu do których Sąd jest właściwy, mianowicie, po pierwsze, zarzucanego zatwierdzenia powodujących szkodę dekretów przez pozwanych, po drugie, obowiązku zachowania lub kontynuowania zamiany niegwarantowanych depozytów na akcje BoC na podstawie art. 2 ust. 6 lit. b) decyzji 2013/236, po trzecie, negocjacji i podpisania przez Komisję protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., po czwarte, monitorowania przez Komisję i EBC stosowania powodujących szkodę środków zgodnie z art. 13 ust. 7 traktatu EMS, po piąte, zarzucanego przekazywania dokładnych zapewnień przez pozwanych, w tym Eurogrupę, że powodujące szkodę środki nie zostaną przyjęte, a także, po szóste, decyzji przyjętych przez EBC w odniesieniu do AWP.
Po pierwsze, jeśli chodzi o zarzucane zatwierdzenie powodujących szkodę dekretów przez pozwanych, należy zauważyć, że do celów ustalenia związku przyczynowego między monitorowaniem programu dostosowań makroekonomicznych na podstawie art. 1 ust. 2 decyzji 2013/236 i deklaracji Eurogrupy z dni 12 kwietnia i 13 maja 2013 r. z jednej strony, a zarzucaną szkodą z drugiej strony, skarżący powołują się jedynie na wyrok z dnia 14 lipca 1967 r., Kampffmeyer i in./Komisja (
5/66, 7/66, od 13/66 do 16/66 i od 18/66 do 24/66
, niepublikowany,
EU:C:1967:31
, s. 317), z którego wynika, że Unia może zostać pociągnięta do odpowiedzialności na tej podstawie, że instytucje Unii zatwierdziły akty, które wyrządziły szkodę stronie skarżącej.
W tym względzie należy stwierdzić, że w swoich deklaracjach z dni 12 kwietnia i 13 maja 2013 r. Eurogrupa, która nie jest właściwa do przyjmowania wiążących decyzji, ograniczyła się zasadniczo do bardzo zwięzłego opisu i wyrażenia zadowolenia z przyjęcia niektórych środków przez władze cypryjskie, oraz do wyrażenia opinii, że środki te mogły, w szczególności, przyczynić się do złagodzenia trudności finansowych, z którymi borykała się Republika Cypryjska (zob. pkt 170 powyżej). W deklaracjach tych Eurogrupa wyraziła zatem wobec Republiki Cypryjskiej opinię pozbawioną wiążącego charakteru, która nie była wiążąca dla właściwych organów krajowych.
W odniesieniu do monitorowania przez Komisję i EBC wdrażania programu dostosowań makroekonomicznych, należy przypomnieć, że art. 1 ust. 2 decyzji 2013/236 stanowi w szczególności, iż Komisja, w porozumieniu z EBC oraz, w stosownych przypadkach, z MFW, monitoruje postępy poczynione przez Republikę Cypryjską w realizacji programu. Artykuł 1 ust. 3 tej decyzji stanowi, że, po pierwsze, w porozumieniu z EBC oraz, w stosownych przypadkach, z MFW Komisja bada wspólnie z władzami Cypru konieczność wprowadzenia zmian do programu i jego aktualizacji, po drugie, na bieżąco zapewnia porady i wskazówki dotyczące reform budżetowych, strukturalnych i dotyczących rynku finansowego, a po trzecie regularnie ocenia wpływ programu na gospodarkę i zaleca niezbędne korekty w celu zwiększenia tempa wzrostu gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy, przy jednoczesnym zapewnieniu niezbędnej konsolidacji budżetowej i ograniczeniu do minimum powodujących szkodę skutków społecznych. Żaden z tych obowiązków Komisji, jako taki, nie wiąże się z uprawnieniami decyzyjnymi ani wiążącym charakterem. Każda zgoda udzielona przez Komisję w ramach realizacji obowiązków na podstawie art. 1 ust. 2 decyzji 2013/236 byłaby zatem pozbawiona wiążącego charakteru, i w związku z tym niewiążąca dla władz cypryjskich.
Wynika z tego, że Republika Cypryjska, która nie została zmuszona do przyjęcia powodujących szkodę środków (zob. pkt 105–155 powyżej), nie była również zobowiązana do zwrócenia się do Komisji, EBC ani Eurogrupy o zezwolenie na ich przyjęcie. Jak wynika z pkt 221 i 222 powyżej, Komisja, EBC i Eurogrupa w żadnym przypadku nie udzieliły władzom cypryjskim żadnego tego rodzaju zezwolenia w drodze aktów lub czynów, o których mowa w tych punktach.
Natomiast w wyroku z dnia 14 lipca 1967 r., Kampffmeyer i in./Komisja (
5/66, 7/66, od 13/66 do 16/66 i od 18/66 do 24/66
, niepublikowany,
EU:C:1967:31
, s. 317) Trybunał orzekł, że Wspólnota Europejska ponosi odpowiedzialność za to, że Komisja niesłusznie zatwierdziła przyjęcie przez Republikę Federalną Niemiec niektórych środków ochronnych w dziedzinie rolnictwa. W tej sprawie zezwolenie Komisji było warunkiem koniecznym do przyjęcia tych środków. Zdarzeniem powodującym powstanie odpowiedzialności Wspólnoty nie było zatem samo zatwierdzenie przez jedną z jej instytucji środków podjętych przez państwo członkowskie, ale zezwolenie na te środki, bez którego nie mogłyby one zostać wprowadzone w życie.
W konsekwencji samo odesłanie do wyroku z dnia 14 lipca 1967 r., Kampffmeyer i in./Komisja (
5/66, 7/66, od 13/66 do 16/66 i od 18/66 do 24/66
, niepublikowany,
EU:C:1967:31
, s. 317), nie pozwala zrozumieć, w jaki sposób fakt zatwierdzenia przyjęcia powodujących szkodę środków mógł spowodować stratę majątkową podnoszoną przez skarżących.
Z tego wynika, że niniejsza skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczy zarzucanego zatwierdzenia przez pozwanych przyjęcia powodujących szkodę dekretów.
Po drugie, w odniesieniu do obowiązku utrzymywania lub dalszego wdrażania zamiany niegwarantowanych depozytów na akcje BoC, o którym mowa w art. 2 ust. 6 lit. b) decyzji 2013/236, należy zauważyć, że skarżący określają z wystarczającą dokładnością, po pierwsze, czyn zarzucany przez nich Radzie, a mianowicie, że w decyzji tej „zatwierdziła i włączyła do korpusu prawa Unii” warunki przyznania IPF niezgodne z prawem, jak zarzucają, a po drugie charakter i zakres podnoszonej szkody, które zostały szczegółowo opisane w treści skargi wszczynającej postępowanie oraz w załączniku do niej. Jak wynika z pkt 159 powyżej, skarżący wyjaśnili również wystarczająco dokładnie związek przyczynowy, który według nich istnieje pomiędzy czynem Rady, którego niezgodność z prawem zarzucają, a podnoszoną szkodą.
Po trzecie, jeśli chodzi o podpisanie protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., można interpretować argumenty skarżących w ten sposób, że uważają oni, iż gdyby Komisja nie zgodziła się podpisać protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., EMS i Republika Cypryjska nie mogłyby uzgodnić, że utrzymywanie lub dalsze wdrażanie powodujących szkodę środków wprowadzonych w dniu 29 marca 2013 r. oraz przyjęcie powodujących szkodę środków wprowadzonych w dniu 30 lipca 2013 r. zmianami do powodujących szkodę dekretów, o których mowa w pkt 33 i 34 powyżej, były niezbędnym warunkiem przyznania IPF.
Decyzja o podpisaniu protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. jest zatem, przynajmniej częściowo, przyczyną podnoszonej szkody. W tym względzie skarżący wskazali powody, dla których uważają, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy czynem polegającym na podpisaniu protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. a podnoszoną szkodą.
Natomiast zarzuty skarżących dotyczące negocjowania protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. nie są przedmiotem konkretnych i szczegółowych wyjaśnień w częściach pism skarżących poświęconych argumentom prawnym. W szczególności żadne z tych pism nie pozwala na wskazanie powodów, dla których skarżący twierdzą, że czyn Komisji lub EBC w trakcie negocjacji w sprawie protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. przyczynił się do spowodowania podnoszonej szkody.
Po czwarte, jeżeli chodzi o monitorowanie przez Komisję i EBC stosowania powodujących szkodę środków na mocy art. 13 ust. 7 traktatu EMS, względy przedstawione w pkt 228 i 229 powyżej stosują się mutatis mutandis.
Po piąte, przekazywanie przez pozwanych, a w szczególności przez Eurogrupę, dokładnych zapewnień o nieprzyjęciu powodujących szkodę środków doprowadziło, zdaniem skarżących, do powstania uzasadnionych oczekiwań, które zostały naruszone w momencie przyjęcia tych środków. W ten sposób skarżący wystarczająco dokładnie określili naruszenia prawa zarzucane pozwanym oraz powody, dla których uważają, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy tymi czynami a podnoszoną szkodą.
Po szóste, skarżący wskazują, że decyzje podjęte przez EBC w odniesieniu do AWP przyczyniły się do naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i prawa własności, a także do pogłębienia problemów ekonomicznych Laïki i, co za tym idzie, poniesionej przez nich szkody. Tak więc z wystarczającą dokładnością określili naruszenie prawa zarzucane tym decyzjom oraz powody, dla których uważają, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy tym czynem a podnoszoną szkodą.
Stąd wniosek, że niniejsza skarga spełnia wymogi formalne w zakresie, w jakim dotyczy ona, po pierwsze, obowiązku utrzymywania lub wdrażania zamiany niegwarantowanych depozytów na akcje BoC, w postaci wynikającej z art. 2 ust. 6 lit. b) decyzji 2013/236, po drugie, podpisania przez Komisję protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., po trzecie, monitorowania przez Komisję i EBC stosowania powodujących szkodę środków zgodnie z art. 13 ust. 7 traktatu EMS, po czwarte, zarzucanego przekazywania dokładnych zapewnień przez pozwanych, w tym Eurogrupę, że powodujące szkodę środki nie zostaną przyjęte, a po piąte, decyzji przyjętych przez EBC w odniesieniu do AWP.
2.

W przedmiocie zarzucanego braku wyczerpania wewnętrznych środków odwoławczych
W ramach argumentacji dotyczącej podnoszonej szkody Komisja utrzymuje zasadniczo, że skoro bezpośrednią przyczyną tej szkody są środki krajowe, w ramach których nie można przypisać szkody dodatkowej wyłącznie Unii, a zarzucane naruszenia prawa są jedynie pośrednio związane z podnoszonymi działaniami Unii, skarżący powinni byli wyczerpać krajowe środki odwoławcze, zanim sąd Unii będzie mógł orzekać w przedmiocie wniosku odszkodowawczego.
Skarżący twierdzą natomiast, że zgodnie z orzecznictwem nie byli zobowiązani do wszczęcia postępowania przed sądami krajowymi przed skierowaniem skargi do Sądu, ponieważ, po pierwsze, powodujące szkodę środki można przypisać Unii, a po drugie, sądy te nie mogą zagwarantować skarżącym skutecznej ochrony sądowej.
Argumentację Komisji, na ile można ją interpretować jako dotyczącą dopuszczalności niniejszej skargi, a nie wyłącznie podnoszonej szkody, należy oddalić.
Zgodnie z orzecznictwem skargę o odszkodowanie na podstawie art. 268 TFUE i art. 340 akapity drugi i trzeci TFUE należy rozpatrzyć w kontekście całości systemu ochrony sądowej jednostki, a zatem jej dopuszczalność może być uzależniona w pewnych przypadkach od wyczerpania krajowych środków odwoławczych, które są dostępne w celu uchylenia decyzji władz krajowych, pod warunkiem, że rzeczone krajowe środki odwoławcze gwarantują w sposób skuteczny ochronę zainteresowanych jednostek, umożliwiając uzyskanie naprawienia podnoszonej szkody (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 maja 1989 r., Roquette frères/Komisja,
20/88
,
EU:C:1989:221
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 13 grudnia 2006 r., É.R. i in./Rada i Komisja,
T‑138/03
,
EU:T:2006:390
, pkt
).
W wyroku z dnia 18 września 2014 r., Holcim (Romania)/Komisja (
T‑317/12
,
EU:T:2014:782
, pkt
–
), Sąd stwierdził, że przypadki niedopuszczalności wynikającej z niewyczerpania krajowych środków odwoławczych ograniczają się do sytuacji, w której niewyczerpanie tych środków odwoławczych uniemożliwia sądowi Unii ustalenie charakteru i zakresu podnoszonej przed nim szkody, wobec czego nie są spełnione wymogi przewidziane w art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r., zgodnie z ich wykładnią w orzecznictwie przytoczonym w pkt 215 i 216 powyżej.
Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd jest w stanie ustalić charakter i zakres podnoszonej szkody, którą skarżący opisali z wystarczającą dokładnością w pismach i załącznikach do nich. Wobec powyższego, bez potrzeby ustalania, czy akty i czyny, o których mowa w pkt 234 powyżej, mogą być przedmiotem skargi do sądów krajowych, nie można uznać, że niniejsza skarga jest niedopuszczalna tylko z tego względu, że skarżący nie wyczerpali krajowych środków odwoławczych.
W tych okolicznościach można co najwyżej uznać, że wniesienie przez jednego lub kilku spośród skarżących do sądu krajowego powództwa o uzyskanie odszkodowania za tę samą szkodę, co w niniejszej skardze, może mieć wpływ na badanie zasadności skargi. Zgodnie z orzecznictwem w sytuacji, gdy, w pierwszej kolejności, dana osoba wystąpiła z dwoma roszczeniami odszkodowawczymi, których przedmiotem jest ta sama szkoda, przy czym jedno z nich jest skierowane przeciwko władzom krajowym i podniesione przed sądem krajowym, zaś drugie z nich jest skierowane przeciwko instytucji Unii i dochodzone przed sądem Unii, a w drugiej kolejności istnieje ryzyko, że skarżący otrzyma niedostateczne lub zbyt duże odszkodowanie z powodu różnicy w ocenie tej szkody dokonanej przez dwa różne sądy, sąd Unii powinien – przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie tej szkody – wstrzymać się z wydaniem orzeczenia do czasu, aż sąd krajowy wyda orzeczenie kończące postępowanie w zawisłej przed nim sprawie (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 lipca 1967 r., Kampffmeyer i in./Komisja (
5/66, 7/66, od 13/66 do 16/66 i od 18/66 do 24/66
, niepublikowany,
EU:C:1967:31
, s. 344; a także z dnia 13 grudnia 2006 r., É.R. i in./Rada i Komisja,
T‑138/03
,
EU:T:2006:390
, pkt
). W takiej sytuacji sąd Unii jest zobowiązany wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia i zakresu szkody do czasu wydania orzeczenia przez sąd krajowy. Może on natomiast, nawet przed wydaniem orzeczenia przez sąd krajowy, ustalić, czy zarzucany pozwanej instytucji czyn może być źródłem odpowiedzialności pozaumownej Unii [zob. podobnie wyrok z dnia 18 września 2014 r., Holcim (Romania)/Komisja,
T‑317/12
,
EU:T:2014:782
, pkt
].
W związku z tym, nawet gdyby jeden lub kilku ze skarżących w niniejszej sprawie wniosło do sądów cypryjskich skargę o naprawienie tej samej szkody co niniejsza skarga, nic nie stoi na przeszkodzie, aby Sąd wydał orzeczenie w przedmiocie zarzucanych naruszeń prawa przed wydaniem rozstrzygnięcia przez te sądy.
C.

Wniosek w przedmiocie właściwości Sądu i dopuszczalności skargi
Mając na uwadze całość powyższych rozważań należy stwierdzić, że Sąd jest właściwy do rozpoznania niniejszej skargi i że skarga jest dopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczy ona, po pierwsze, obowiązku utrzymywania lub dalszego wdrażania zamiany niegwarantowanych depozytów na akcje BoC, w postaci wynikającej z art. 2 ust. 6 lit. b) decyzji 2013/236, po drugie, podpisania przez Komisję protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., po trzecie, monitorowania przez Komisję i EBC stosowania powodujących szkodę środków zgodnie z art. 13 ust. 7 traktatu EMS, po czwarte, zarzucanego przekazywania dokładnych zapewnień przez pozwanych, w tym Eurogrupę, że powodujące szkodę środki nie zostaną przyjęte, a po piąte, decyzji przyjętych przez EBC w odniesieniu do AWP.
Natomiast jeśli chodzi o inne akty i czyny, które skarżący zarzucają pozwanym, należy dojść do wniosku, że częściowo skarga jest niedopuszczalna, a częściowo Sąd nie jest niewłaściwy do jej rozpoznania. Dlatego też jedynie zarzuty i argumenty stron dotyczące aktów i czynów, o których mowa w pkt 243 powyżej, będą rozpatrywane co do istoty.
D.

Co do istoty
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, mającym zastosowanie mutatis mutandis do odpowiedzialności pozaumownej EBC przewidzianej w art. 340 akapit trzeci TFUE, powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE uzależnione jest od spełnienia pewnych przesłanek, a mianowicie niezgodności z prawem czynu zarzucanego instytucji Unii, rzeczywistego powstania szkody i istnienia związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym czynem a podniesioną szkodą (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
). Ponieważ te trzy przesłanki muszą być spełnione łącznie, niespełnienie jednej z nich wystarcza do oddalenia skargi o odszkodowanie (wyrok z dnia 9 września 1999 r., Lucaccioni/Komisja,
C‑257/98 P
,
EU:C:1999:402
, pkt
).
W niniejszej sprawie należy zacząć od zbadania, czy pierwsza z tych przesłanek, dotycząca niezgodności z prawem czynu zarzucanego pozwanym, jest spełniona.
W tym względzie Trybunał wyjaśniał już wielokrotnie, że powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii wymaga wykazania wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom (zobacz wyrok z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W skardze skarżący podnoszą, że pozwani działali nie uwzględniając interesów zamkniętej grupy składającej się z deponentów lub akcjonariuszy odnośnych banków, co stanowi poważne i istotne naruszenie trzech zasad prawa Unii mających na celu ochronę jednostek, a mianowicie prawa własności, zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i zasady równego traktowania.
Rada i EBC twierdzą zasadniczo, że ani akty i czyny, o których mowa w pkt 243 powyżej, ani powodujące szkodę środki nie stanowią naruszenia prawa Unii.
Komisja, która uważa, że podnoszoną szkodę można przypisać wyłącznie Republice Cypryjskiej, powstrzymuje się od konsekwentnej obrony zgodności z prawem środków przyjętych jednostronnie przez to państwo i ogranicza się w istocie do przedstawienia uwag skupiających się na niezgodnych z prawem działaniach podnoszonych przez skarżących.
Sąd zbada kolejno podnoszone zarzuty naruszenia, po pierwsze, prawa własności, (zob. pkt 252–402 poniżej), po drugie, zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. pkt 404–439 poniżej) i po trzecie, zasady równego traktowania (zob. pkt 440–508 poniżej).
1.

W przedmiocie ewentualnego naruszenia prawa własności
Skarżący twierdzą, że zostali pozbawieni prawa własności depozytów w odnośnych bankach lub posiadanych przez nich akcji tych banków z naruszeniem art. 17 ust. 1 karty praw podstawowych i orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”).
Pozwani kwestionują argumentację skarżących.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że prawo własności zagwarantowane w art. 17 ust. 1 karty praw podstawowych nie jest prawem bezwzględnym. Jak wynika z art. 52 ust. 1 karty, korzystanie z prawa własności może zostać poddane ograniczeniom, o ile te ograniczenia odpowiadają celom realizowanym przez Unię Europejską w ogólnym interesie i nie stanowią w świetle zamierzonego celu nieproporcjonalnej i niedopuszczalnej ingerencji, która narusza istotę zagwarantowanych w ten sposób praw (zobacz podobnie wyrok z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie, jak wynika z art. 12 traktatu EMS, przyjęcie protokołu ustaleń takiego jak ten z dnia 26 kwietnia 2013 r. jest zgodne z celem interesu ogólnego realizowanym przez Unię, a mianowicie zapewnieniem stabilności systemu bankowego w całej strefie euro. Usługi finansowe odgrywają bowiem centralną rolę w gospodarce Unii. Ponieważ zaś banki, które są głównym źródłem finansowania dla przedsiębiorstw, często są wzajemnie powiązane, upadłość jednego lub kilku banków grozi szybkim rozprzestrzenieniem się jej na inne banki, bądź to w danym państwie członkowskim, bądź to w innych państwach członkowskich i w następstwie wywołaniem negatywnych skutków w innych sektorach gospodarki (zob. podobnie wyrok z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok ETPC z dnia 10 lipca 2012 r., Grainger i in. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, CE:ECHR:2012:0710DEC003494010, pkt 39, 42; a także wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Mamat i in. przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, pkt 103).
W wyroku z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
–
) Trybunał orzekł, że w świetle celu interesu ogólnego, o którym mowa w pkt 255 powyżej, oraz w obliczu nadciągającej groźby powstania strat finansowych, na które zostaliby narażeni deponenci odnośnych banków w wypadku ich upadłości, trzy powodujące szkodę środki opisane w pkt 31–35 powyżej nie stanowią, zgodnie z opisem w pkt 1.23–1.27 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., nieproporcjonalnej i nieakceptowalnej interwencji naruszającej samą istotę prawa własności tych deponentów, zatem nie można ich uznać za nieuzasadnione ograniczenia tego prawa. Środki te obejmują, po pierwsze, przejęcie przez BoC gwarantowanych depozytów Laïki oraz utrzymanie niegwarantowanych depozytów Laïki do czasu likwidacji, po drugie, zamianę 37,5% niegwarantowanych depozytów na akcje BoC z pełnym prawem głosu i prawem do dywidendy, a po trzecie, tymczasowe zamrożenie części niegwarantowanych depozytów, z tym zastrzeżeniem, że gdyby BoC osiągnął nadmierną kapitalizację względem celu w postaci minimalnej wysokości kapitału podstawowego na poziomie 9% w warunkach skrajnych, zostałby dokonany wykup akcji w celu zwrotu posiadaczom niegwarantowanych depozytów kwoty odpowiadającej nadmiernej kapitalizacji (środki zwane są dalej łącznie „pierwszą serią powodujących szkodę środków”).
Natomiast w wyroku z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
) Trybunał nie zbadał zgodności dwóch pozostałych powodujących szkodę środków z prawem własności. Chodzi tu co do istoty, po pierwsze, o środek dotyczący sprzedaży greckich oddziałów, wynikający z pkt 1.24 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. i przewidziany w dekretach nr 96 i 97 (zob. pkt 31 powyżej), a po drugie, środek dotyczący zredukowania wartości nominalnej każdej akcji zwykłej BoC z jednego euro do jednego eurocenta, który przewidziano w dekrecie nr 103 i zmianach wprowadzonych do niego w dniu 30 lipca 2013 r. i który jest elementem rekapitalizacji BoC, o której mowa w pkt 1.26 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. (zob. pkt 34 powyżej) (środki zwane dalej łącznie „drugą serią powodujących szkodę środków”).
Sąd zbada w pierwszej kolejności zgodność pierwszej serii powodujących szkodę środków z prawem własności skarżących (zob. pkt 259–324 poniżej), a następnie, w drugiej kolejności, zgodność drugiej serii powodujących szkodę środków (zob. pkt 326–360 poniżej). W trzeciej kolejności Sąd zbada argumenty podnoszone przez skarżących na poparcie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa własności, wywodzone z naruszenia art. 14.4 statutu EBC, prawa do dobrej administracji oraz wymogów sprawiedliwości i spójności (zob. pkt 362–402 poniżej).
a)

W przedmiocie pierwszej serii powodujących szkodę środków
W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionują, że – jak stwierdził Trybunał w wyroku z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
) (zob. pkt 255 i 256 powyżej) - cel realizowany przez pierwszą serię powodujących szkodę środków zmierza do realizacji interesu ogólnego. Skarżący kwestionują jednak możliwość zastosowania w niniejszej sprawie wniosku, do którego doszedł Trybunał w owym wyroku, zgodnie z którym pierwsza seria powodujących szkodę środków nie stanowiła nieproporcjonalnej i nieakceptowalnej interwencji naruszającej istotę prawa własności deponentów odnośnych banków, i w związku z tym nie może być uznana za jego nieuzasadnione ograniczenie. Skarżący podnoszą w tym względzie trzy argumenty, z których pierwszy dotyczy charakteru badania przeprowadzonego przez Trybunał w tym wyroku (zob. pkt 260–262 poniżej), drugi – dowodów przedstawionych przez skarżących w sprawie zakończonej tym wyrokiem (zob. pkt 263–266 poniżej), a trzeci – zgodności z wymogami, zgodnie z którymi wszelkie ograniczenia prawa własności muszą być przewidziane ustawą i proporcjonalne do zamierzonego celu (zob. pkt 267–324 poniżej).
1)

W przedmiocie charakteru badania przeprowadzonego przez Trybunał w wyroku z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od C‑8/15 P do C‑10/15 P)
Skarżący podnoszą, że w wyroku z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), Trybunał zbadał jedynie istnienie ewentualnego naruszenia prawa własności deponentów z powodu uwzględnienia w protokole ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. punktów 1.23–1.27, które dotyczyły, w szczególności, pierwszej serii powodujących szkodę środków. Trybunał nie zbadał zatem zachowania pozwanych, którego niezgodność z prawem została podniesiona w niniejszej sprawie. Zachowanie to jest elementem kontinuum, które rozpoczęły interwencje pozwanych przed podpisaniem protokołu ustaleń, a dalszym ciągiem były interwencje po jego podpisaniu. Tymczasem punkty 1.23–1.27 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. opisują środki, które zostały przyjęte przed jego podpisaniem i które można przypisać pozwanym.
Argument ten opiera się na błędnym zrozumieniu wyroku z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
). Trybunał stwierdził wprawdzie w pkt 75 tego wyroku, że nie można uznać, iż, zezwalając na przyjęcie pkt 1.23–1.27 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., Komisja przyczyniła się do naruszenia prawa własności skarżących, w tym celu Trybunał zbadał jednak w pkt 73 i 74 tego samego wyroku, czy pierwsza seria powodujących szkodę środków, w postaci wynikającej z pkt 1.23–1.27 rzeczonego protokołu, sama w sobie naruszyła prawo własności skarżących. Rozumowanie przedstawione w tych punktach dotyczy zatem wewnętrznej zgodności z prawem tych środków. Jeśli chodzi o zarzut skarżących, zgodnie z którym zarzucane działanie jest elementem pewnego kontinuum, został on już odrzucony w pkt 158 powyżej.
Należy zatem oddalić pierwszy argument skarżących.
2)

W przedmiocie dowodów przedstawionych przez strony skarżące w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od C‑8/15 P do C‑10/15 P)
Skarżący podnoszą, że wniosek, do którego Trybunał doszedł w wyroku z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), dotyczący istnienia naruszenia prawa własności, należy interpretować w świetle posiadających wąski zakres roszczeń skarżących w tej sprawie. Jest bowiem oczywiste, że w sprawie, która doprowadziła do wydania tego wyroku, ani Sąd, ani Trybunał nie zbadały żadnego dowodu zmierzającego do wykazania naruszenia prawa własności. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący przedstawili liczne dowody dotyczące okoliczności, które doprowadziły do przyjęcia „deklaracji Eurogrupy” i wyjaśniające czyny pozwanych poprzedzające deklarację i następujące po niej. Dowody te, których Trybunał nie zbadał w wyroku z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), powinny zostać dokładnie zbadane w niniejszej sprawie w celu określenia, czy powodujące szkodę środki stanowią nieproporcjonalną interwencję w prawo własności skarżących, oraz w celu zagwarantowania im prawa do skutecznej ochrony sądowej.
W tym względzie należy zauważyć, że dowody, na które powołują się skarżący, dotyczą, po pierwsze, możliwości przypisania powodujących szkodę środków pozwanym oraz rzeczywistego charakteru podnoszonej szkody. Dowody te, jako takie, nie mogą wykazać, że wnioski, do których doszedł Trybunał w wyroku z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
) co do istnienia takiego naruszenia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.
W związku z tym należy oddalić drugi argument skarżących w zakresie, w jakim odnosi się on do dowodów dotyczących możliwości przypisania powodujących szkodę środków pozwanym i rzeczywistego charakteru podnoszonej szkody.
Jednakże w zakresie, w jakim niektóre z dowodów, na które powołują się skarżący, mogą zostać uznane za zmierzające do wykazania, że pierwsza seria powodujących szkodę środków narusza prawo własności, zostaną one w miarę potrzeby zbadane w ramach oceny argumentów skarżących dotyczących wymogów, zgodnie z którymi wszelkie ograniczenia prawa własności muszą być przewidziane ustawą i proporcjonalne do zamierzonego celu.
3)

W przedmiocie przestrzegania wymogów, wedle których wszelkie ograniczenia prawa własności muszą być przewidziane ustawą i proporcjonalne do zamierzonego celu
Skarżący podnoszą co do istoty, że pierwsza seria powodujących szkodę środków stanowi oczywiste naruszenie prawa własności, ponieważ środki te nie były przewidziane przez ustawę oraz zostały przyjęte bez przyznania im możliwości obrony swoich praw, a także pomimo istnienia mniej restrykcyjnych środków, takich jak stopniowe zmniejszenie depozytów w zależności od ich wysokości. W tym względzie skarżący wskazali już w skardze, że z art. 17 ust. 1 karty praw podstawowych wynika, iż wszelkie ograniczenia prawa własności muszą być przewidziane ustawą i proporcjonalne do zamierzonego celu.
Sąd zbada kolejno zgodność pierwszej serii powodujących szkodę środków z wymogami, zgodnie z którymi wszelkie ograniczenia prawa własności muszą, po pierwsze, być przewidziane ustawą i, po drugie, proporcjonalne do zamierzonego celu. Sąd weźmie w tym badaniu pod uwagę fakt, że zgodnie z pkt 1.27 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. niegwarantowane depozyty BoC, które zostały zamrożone, mogły zostać zamienione na akcje, co miało miejsce w niniejszym przypadku (zobacz wyżej pkt 32 i 33).
i)

W przedmiocie wymogu, zgodnie z którym wszelkie ograniczenia prawa własności muszą być przewidziane ustawą
Na poparcie swego twierdzenia, zgodnie z którym powodujące szkodę środki nie były przewidziane ustawą, skarżący powołują się na orzecznictwo ETPC dotyczące art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), zgodnie z którym każde ograniczenie prawa własności opiera się na jasnych, przewidywalnych i dostępnych ramach prawnych.
Tymczasem, zdaniem skarżących, żaden przepis prawa Unii nie pozwalał pozwanym na przyjęcie w czasie właściwym dla okoliczności faktycznych powodujących szkodę środków, które ponadto nie były zgodne z „wymogami pewności prawnej, prawidłowego przebiegu postępowania i przewidywalności”. Powodujące szkodę środki zostały zatem przyjęte przez gubernatora CBC na podstawie uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych na mocy niejasnej ustawy, która nie przewiduje ani postępowania odszkodowawczego, ani prawa do skutecznej ochrony sądowej, a na szczeblu cypryjskim ani unijnym nie przewidziano żadnego mechanizmu konsultowania się z zainteresowanymi stronami lub umożliwienia akcjonariuszom i deponentom odnośnych banków wyrażenia opinii.
Rada i EBC kwestionują argumentację skarżących.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. W celu ustalenia zakresu tego prawa należy, w świetle art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych, uwzględnić art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do EKPC (zobacz podobnie wyrok z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja,
C‑402/05 P i C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, pkt
). Tymczasem zgodnie z orzecznictwem ETPC słowa „przewidziane w ustawie” wymagają nie tylko, aby kwestionowany środek miał podstawę w prawie wewnętrznym, ale odnoszą się także do jakości rozpatrywanego prawa, wymagając, aby było ono dostępne dla zainteresowanych oraz przewidywalne co do jego skutków (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 13 lipca 2010 r., Kurić i in./Słowenia, CE:ECHR:2010:0713JUD 002682806, pkt 363).
Należy zatem zbadać, czy pierwsza seria powodujących szkodę środków została przyjęta przy braku jasnych, dostępnych i przewidywalnych ram prawnych, obejmujących system odszkodowań i wystarczającą ochronę prawną.
W tym względzie w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że powodujące szkodę środki zostały podjęte przez gubernatora CBC na mocy ustawy z dnia 22 marca 2013 r., która została przyjęta przez cypryjski parlament.
Prawdą jest, że, jak podnoszą w istocie skarżący, ustawa z dnia 22 marca 2013 r. nadaje CBC szerokie uprawnienia. Może on, w szczególności, dokonać restrukturyzacji długów i zobowiązań instytucji objętej procedurą restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (pkt 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2013 r., zob. pkt 24 powyżej), zażądać, niezależnie od innych przepisów ustawowych i statutowych, podwyższenia kapitału takiej instytucji (pkt 8 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2013 r.) oraz nakazać sprzedaż niektórych rodzajów jej działalności bez konieczności uzyskania zgody zarządu lub akcjonariuszy (pkt 9 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2013 r.). Jednak sam fakt, że środki, które można przyjąć na mocy ustawy z dnia 22 marca 2013 r., są liczne lub mają szeroki zakres, nie oznacza, że ustawa ta nie jest jasna, precyzyjna ani przewidywalna.
W drugiej kolejności należy stwierdzić, że ustawa z dnia 22 marca 2013 r. przewiduje szereg gwarancji dla wierzycieli i akcjonariuszy zainteresowanych banków. Po pierwsze, punkt 3 ust. 2 lit. a) i b) tej ustawy stanowi, że akcjonariusze instytucji objętej restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją jako pierwsi ponoszą wszelkie straty wynikające z wdrożenia środków restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, natomiast wierzyciele takiej instytucji ponoszą takie straty dopiero po ich poniesieniu przez akcjonariuszy. Co się tyczy pkt 3 ust. 2 lit. d) omawianej ustawy, przewiduje on, że środki przyjęte na podstawie tej ustawy nie mogą postawić owych wierzycieli w mniej korzystnej sytuacji finansowej, niż ta, w której znaleźliby się w przypadku likwidacji danej instytucji. W pkt 12 ust. 14 ustawa określa, że w przypadku restrukturyzacji długów i zobowiązań instytucji objętej restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją zgodnie z pkt 12 ust. 1 tejże ustawy, objęte nią podmioty otrzymają w ramach spłaty swoich roszczeń co najmniej kwotę, którą uzyskałyby na mocy prawa cypryjskiego w przypadku likwidacji tej instytucji (zob. pkt 24 powyżej).
Po drugie, nawet przy założeniu, że wymóg, zgodnie z którym jakiekolwiek ograniczenie prawa własności musi być przewidziane ustawą, wymaga, by procedura odszkodowawcza dotycząca strat wynikających z takiego ograniczenia była w stosownych przypadkach również przewidziana przez ustawę, z pkt 26 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2013 r. wynika, że strona, która uważa się za niesłusznie poszkodowaną w zakresie swojego prawa własności przez przyjęcie środków restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ma prawo zwrócić się do właściwego sądu krajowego z wnioskiem o odszkodowanie. Punkt 26 ust. 2 i 3 tej ustawy stanowi, że jeżeli strona poszkodowana uważa, że jej sytuacja finansowa znacznie się pogorszyła w porównaniu z tą, w której znalazłaby się, gdyby nie został przyjęty żaden środek restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a dany bank został bezpośrednio postawiony w stan likwidacji, może żądać odszkodowania wyłącznie za poniesione straty bez uszczerbku dla zawartej transakcji ani jakiegokolwiek aktu lub środka przyjętego na podstawie tej ustawy.
W tym względzie skarżący podnoszą, po pierwsze, że zgodnie z pkt 26 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 2013 r., skargi nie mogą być skierowane przeciwko organowi ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, z wyjątkiem przypadków przewidzianych w pkt 29 tej ustawy, ani przeciwko osobie, która korzysta z przeniesienia działalności, majątku lub aktywów wynikającego z przyjęcia środka restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Skarżący uważają, że w związku z tym nie wiadomo, przeciwko komu powództwo może być wytoczone.
W tym względzie należy wskazać, że kwestia tego, przeciwko komu można wytoczyć powództwo o odszkodowanie za szkody wyrządzone niezgodnie z prawem poprzez przyjęcie środka restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na mocy ustawy z dnia 22 marca 2013 r., podlega prawu cypryjskiemu. Akta sprawy nie pozwalają na udzielenie odpowiedzi na to pytanie, którego rozstrzygnięcie nie należy w żadnym razie do Sądu w ramach niniejszej sprawy. Należy jednak stwierdzić, że ani treść pkt 26 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 2013 r., ani akta sprawy nie pozwalają uznać, że podniesienie roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej niezgodnie z prawem poprzez przyjęcie środka restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na mocy tej ustawy jest w praktyce niemożliwe. Ponadto, jak przyznają sami skarżący, pkt 29 ustawy z dnia 22 marca 2013 r. przewiduje, że organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji może zostać pociągnięty do odpowiedzialności w przypadku oszustwa, działania w złej wierze lub rażącego niedbalstwa.
Po drugie skarżący podnoszą, że pkt 22 ustawy z dnia 22 marca 2013 r. przewiduje najpierw, że organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji musi przeprowadzić wycenę w celu wdrożenia środków restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a następnie przyznaje temu organowi bardzo szeroki zakres uznania. Skarżący podnoszą, że zgodnie z pkt 22 ust. 7 tejże ustawy ocena ta nie podlega odrębnej kontroli sądu, ale musi być rozpatrywana łącznie z decyzją wydaną na mocy „niniejszego działu”. Zdaniem skarżących wynika z tego, że strony, które twierdzą, że ich sytuacja finansowa pogorszyła się w wyniku podjęcia środka restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, muszą zakwestionować wycenę przeprowadzoną wyłącznie według uznania organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Tymczasem trudno byłoby zrozumieć, w jaki sposób wycena ta mogłaby zostać skutecznie zakwestionowana, o ile sama nie wskazuje na niedoszacowanie.
W tym względzie wystarczy stwierdzić, że żaden przepis w pkt 22 ustawy z dnia 22 marca 2013 r. nie wskazuje na to, aby taka ocena mogła być wiążąca dla sądu krajowego rozpatrującego roszczenie odszkodowawcze. W związku z tym należy uznać, że skarżącym nie udało się wykazać, że przepis ten czynił w praktyce podniesienie takiego roszczenia niemożliwym lub nieskutecznym.
W trzeciej kolejności nie można uznać, że powodujące szkodę środki nie zawierały żadnej gwarancji umożliwiającej skarżącym przedstawienia ich stanowiska. W tej kwestii należy przypomnieć, że obowiązujące procedury powinny umożliwiać zainteresowanej osobie odpowiednie przedstawienie jej sprawy właściwym organom. Aby upewnić się, czy wymóg ten – stanowiący nieodłączny wymóg art. 1 protokołu nr 1 do EKPC – jest spełniony, należy rozważyć obowiązujące procedury w aspekcie ogólnym (zob. podobnie wyrok z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja,
C‑402/05 P i C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo, a także wyrok ETPC z dnia 20 lipca 2004 r., Bäck przeciwko Finlandii, CE:ECHR:2004:0720JUD 003759897, pkt 56). Wymogu tego nie można zatem interpretować w ten sposób, że osoba zainteresowana musi w każdych okolicznościach mieć możliwość przedstawienia właściwym organom swojego punktu widzenia przed przyjęciem środków stanowiących naruszenie jej prawa własności (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 19 września 2006 r., Maupas i in. przeciwko Francji, CE:ECHR:2006:0919JUD 001384402, pkt 20, 21). Tak jest w szczególności w przypadku, gdy, jak w niniejszej sprawie, sporne środki nie stanowią sankcji i są podejmowane w sytuacji charakteryzującej się szczególną pilnością. W tym ostatnim względzie należy bowiem zaznaczyć, że jak przypomniał EBC podczas rozprawy, chodziło o zapobieżenie bezpośredniemu ryzyku upadku odnośnych banków w celu zachowania stabilności cypryjskiego systemu finansowego i w ten sposób uniknięcia efektu domina w innych państwach członkowskich należących do strefy euro. Tymczasem wdrożenie procedury uprzedniej konsultacji, w ramach której tysiące deponentów i akcjonariuszy odnośnych banków mogłoby skutecznie przedstawić CBC swój punkt widzenia przed przyjęciem powodujących szkodę dekretów, nieuchronnie opóźniłoby zastosowanie środków mających na celu zapobieżenie takiemu upadkowi. Osiągnięcie celu, jakim było utrzymanie stabilności cypryjskiego systemu finansowego, i w ten sposób uniknięcie efektu domina w innych państwach członkowskich należących do strefy euro byłoby wtedy narażone na poważne ryzyko (zob. podobnie i analogicznie wyrok ETPC z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i in. przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, pkt 139).
W tych okolicznościach jednak zainteresowana osoba musi mieć możliwość skorzystania z postępowania sądowego oferującego niezbędne gwarancje procesowe, umożliwiającego sądom krajowym skuteczne i sprawiedliwe orzekanie w sporach dotyczących zarzucanego naruszenia prawa własności. Jak wynika z pkt 277 i 279–281 powyżej, tak właśnie jest w niniejszej sprawie.
W czwartej kolejności, jak słusznie podnosi Komisja, ówczesny brak unijnych środków harmonizacyjnych w dziedzinie finansowania wewnętrznego (bail-in) banków nie oznacza w żaden sposób, że państwa członkowskie nie mogły przyjąć własnych środków ratunkowych. Z braku takich środków nie wynika również, aby instytucjom Unii zakazano wspierania wdrażania przez władze Cypru takich środków lub żądania ich utrzymywania lub dalszego wdrażania.
Z powyższego wynika, że skarżący nie wykazali, że pierwsza seria powodujących szkodę środków nie była przewidziana przez ustawę.
ii)

W przedmiocie wymogu, zgodnie z którym wszelkie ograniczenia prawa własności muszą być proporcjonalne do zamierzonego celu
Skarżący podnoszą, że pierwsza seria powodujących szkodę środków nie jest proporcjonalna do zamierzonego celu, ponieważ nałożono na nich nadmierne obciążenie. Po pierwsze, musieli zapłacić za błędy, które można przypisać rządowi Republiki Cypryjskiej, wynikające także z braku wcześniejszej interwencji instytucji Unii oraz nieostrożności EBC, którego „liberalna polityka” w dziedzinie AWP istotnie przyczyniła się do akumulacji zadłużenia Laïki. Po drugie, pozwani nie uwzględnili alternatywnych środków, które w mniejszym stopniu ograniczały prawo własności skarżących.
Rada i EBC kwestionują argumentację skarżących.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w wyroku z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
–
) Trybunał wyraźnie wypowiedział się już na temat proporcjonalności do zamierzonego celu pierwszej serii powodujących szkodę środków, dochodząc do wniosku, że nie stanowią one nieproporcjonalnej i nieakceptowanej interwencji naruszającej samą istotę prawa własności deponentów odnośnych banków. Tymczasem skarżący nie wyjaśnili, dlaczego wniosek ten nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku. W związku z tym należy uznać, że ma on zastosowanie, mutatis mutandis, do niniejszego zastrzeżenia.
W drugiej kolejności i w każdym razie, argumenty podniesione przez skarżących na poparcie zastrzeżenia dotyczącego braku proporcjonalności pierwszej serii powodujących szkodę środków nie prowadzą w niniejszej sprawie do innego wniosku niż ten, do którego w tym względzie doszedł Trybunał w wyroku z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
–
).
W tym względzie należy przypomnieć, że ograniczenie prawa własności nie może być nadmierne. Po pierwsze, ograniczenie powinno odpowiadać celowi realizowanemu w interesie ogólnym, a także być niezbędne i proporcjonalne do jego realizacji. Z drugiej strony, nie może zostać naruszona „istota”, czyli treść prawa własności (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja,
C‑402/05 P i C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, pkt
,
; z dnia 13 czerwca 2017 r., Florescu i in.,
C‑258/14
,
EU:C:2017:448
, pkt
,
; a także z dnia 27 lutego 2014 r., Ezz i in./Rada,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, pkt
).
W przypadku jednak gdy, tak jak w niniejszej sprawie, instytucje Unii mają w złożonym i zmieniającym się kontekście podejmować decyzje o charakterze technicznym oraz opracowywać złożone prognozy i oceny, należy przyznać tym instytucjom szeroki zakres swobodnej oceny co do charakteru i zakresu środków, którym udzielają swojego wsparcia lub których utrzymywania czy dalszego wdrażania żądają. W związku z tym przesłanka niezgodności z prawem zaskarżonego czynu wymaga wykazania istnienia oczywistego i poważnego naruszenia przez daną instytucję granic jej uprawnień dyskrecjonalnych (zob. podobnie wyroki: z dnia z dnia 10 lipca 2014 r., Nikolaou/Trybunał Obrachunkowy,
C‑220/13 P
,
EU:C:2014:2057
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
).
To właśnie w świetle tych zasad należy zbadać argumentację skarżących. Konkretnie, Sąd określi wpierw, czy pierwsza seria powodujących szkodę środków mogła przyczynić się do osiągnięcia zamierzonego celu (zob. pkt 293–299 poniżej), a następnie zbada jej proporcjonalność i niezbędność do osiągnięcia tego celu (zob. pkt 300–313 poniżej), i wreszcie, czy wynikające z niej niedogodności nie są niewspółmierne w stosunku do tego celu (zob. pkt 317–323 poniżej).
–
W przedmiocie możliwości przyczynienia się przez pierwszą serię powodujących szkodę środków do osiągnięcia zamierzonego celu
Zgodnie z orzecznictwem należy zbadać, czy rozpatrywane ograniczenie prawa własności mogło przyczynić się do realizacji zamierzonego celu leżącego w interesie ogólnym (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Ezz i in./Rada,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, pkt
).
W niniejszym przypadku, po pierwsze, należy przypomnieć, że przyjęcie powodujących szkodę środków było odpowiedzią na sytuację, w której w przypadku braku dokapitalizowania odnośne banki byłyby narażone na ryzyko masowego wycofywania depozytów po upływie okresu zamknięcia banków zarządzonego w dniu 18 marca 2013 r., tak że istniało ryzyko, że zostaną zmuszone do zaprzestania działalności i groziła im niekontrolowana upadłość. Jak podkreślił EBC w odpowiedzi na środki organizacji postępowania Sądu, skutki takiego osłabienia mogły mieć charakter systemowy i groziłyby Republice Cypryjskiej niewypłacalnością państwową, a także mogłyby szybko rozprzestrzenić się na inne banki, w szczególności cypryjskie. Zaufanie deponentów tych banków i wypłacalność Republiki Cypryjskiej, gwaranta niektórych długów Laïki, zostałyby naruszone, a stabilność całego cypryjskiego systemu finansowego byłaby zagrożona. Jak zauważyła Komisja i EBC, nie można byłoby wówczas wykluczyć ryzyka efektu domina w innych państwach członkowskich, a nawet w całym systemie bankowym strefy euro.
W świetle okoliczności faktycznych sprawy nie można stwierdzić, że taka ocena sytuacji gospodarczej i finansowej na Cyprze i w UE w chwili przyjęcia powodujących szkodę środków była dotknięta oczywistym błędem w ocenie. W tym względzie należy stwierdzić, że niejasne zarzuty skarżących, zgodnie z którymi z uwagi na niewielki rozmiar gospodarki cypryjskiej jej upadłość miałaby jedynie ograniczony wpływ na strefę euro, nie są w żaden sposób uzasadnione. Argumenty te pomijają ponadto rozmiar cypryjskiego sektora finansowego, który w tym czasie był ośmiokrotnie większy od PKB Cypru, oraz ryzyko efektu domina w innych państwach członkowskich.
Tymczasem zgodnie z pkt 1.26 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. zamiana 37,5% niegwarantowanych depozytów BoC miała na celu umożliwienie jej osiągnięcia „po zakończeniu programu współczynnika kapitału podstawowego […] w wysokości 9%, zgodnie z pesymistycznym scenariuszem testu warunków skrajnych”. Zgodnie z pkt 1.27 tego protokołu ustaleń dodatkowe zamiany depozytów, takie jak te, o których mowa w pkt 33 powyżej, miały na celu zapewnienie, że cel ten zostanie osiągnięty do końca okresu objętego programem. Dlatego też w okolicznościach opisanych w pkt 294 powyżej uznanie, że środki te mogły ustabilizować system finansowy, umożliwiając w szczególności, jak wynika również z pkt 1.26 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., „przywrócenie zaufania i normalizację warunków finansowania”, nie było oczywiście nieracjonalne.
Jeżeli chodzi o powodujący szkodę środek, za pomocą którego BoC miał przejąć gwarantowane depozyty od Laïki, podczas gdy niegwarantowane depozyty miały zostać w dotychczasowym banku do czasu jego likwidacji, jego celem było, jak wynika z komunikatu prasowego CBC z dnia 26 marca 2013 r., umożliwienie podziału Laïki na bank likwidujący „złe” aktywa oraz bank zachowujący „dobre” aktywa. W związku z tym, w okolicznościach opisanych w pkt 294 powyżej, nie było oczywiście nieracjonalne uznanie, że środek ten mógł ustabilizować system finansowy poprzez uniknięcie niekontrolowanej upadłości Laïki.
Z drugiej strony należy podkreślić, że jedną z głównych przyczyn kryzysu bankowego był zbyt duży rozmiar cypryjskiego sektora finansowego. Jak wynika z wprowadzenia do raportu MFW z maja 2013 r., jeszcze przed kryzysem finansowym słaby i nieproporcjonalnie duży sektor finansowy pogłębił poważną nierównowagę wewnętrzną i zewnętrzną, która dotknęła gospodarkę cypryjską. Sektor ten, o dużej ekspozycji na Grecję, stanowił, jak już wspomniano (zob. pkt 295 powyżej), ponad 800% PKB Cypru.
Tymczasem pierwsza seria powodujących szkodę środków obejmuje w szczególności zastosowanie redukcji wartości nieubezpieczonych depozytów BoC, a tym samym miała pozwolić na zmniejszenie rozmiaru cypryjskiego sektora finansowego. W związku z tym w okolicznościach opisanych w pkt 298 powyżej nie było oczywiście nieracjonalne uznanie, że taka redukcja wartości przyczyni się do zapewnienia stabilności systemu bankowego strefy euro.
–
W przedmiocie proporcjonalności i niezbędnego charakteru pierwszej serii powodujących szkodę środków
Zgodnie z orzecznictwem należy zbadać, czy rozpatrywane ograniczenie prawa własności przekracza granice tego, co jest właściwe i niezbędne do realizacji celów rozpatrywanych przepisów. W szczególności, w przypadku gdy istnieje wybór między kilkoma odpowiednimi środkami, należy zastosować środek najmniej uciążliwy (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Ezz i in./Rada,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie skarżący podnoszą zasadniczo, po pierwsze, że nie zostały uwzględnione alternatywne rozwiązania, mniej uciążliwe dla ich prawa własności niż pierwsza seria powodujących szkodę środków. Zdaniem skarżących, istniała możliwość uratowania gospodarki Republiki Cypryjskiej przy nałożeniu na nich obciążeń mniej uciążliwych niż te, które zostały wobec nich zastosowane. Po drugie, skarżący twierdzą, że zostali wywłaszczeni i nie otrzymali z tego tytułu odszkodowania, które można by uznać za słuszne w rozumieniu art. 17 ust. 1 karty praw podstawowych.
Po pierwsze, jeśli chodzi o rozważenie mniej uciążliwych rozwiązań alternatywnych, z aktach sprawy wynika, że – jak słusznie zauważyła Rada – każde podejście inne niż to, które zostało ostatecznie przyjęte, było albo niewykonalne, albo nie przyniosłoby oczekiwanych rezultatów. Na wstępie należy przypomnieć, że władze cypryjskie przyjęły powodujące szkodę środki dopiero po odrzuceniu przez parlament cypryjski środka mniej uciążliwego dla interesów skarżących niż pierwsza seria powodujących szkodę środków, tj. wprowadzenia podatku od wszystkich depozytów bankowych na Cyprze (zob. pkt 22 powyżej).
Następnie, zgodnie z raportem MFW z maja 2013 r., przejęcie przez skarb państwa Republiki Cypryjskiej kosztów dokapitalizowania odnośnych banków doprowadziłoby do wzrostu cypryjskiego długu publicznego do poziomu niemożliwego do spłacenia. Jak bowiem wynika z pkt 11 tego raportu, w przypadku wniesienia kapitału publicznego do banków, dług ten osiągnąłby próg około 150% PKB i istniało ryzyko jego dalszego wzrostu. Zdaniem MFW, cypryjscy podatnicy byliby tym przytłoczeni, podczas gdy rozmiar sektora bankowego, który był jedną z głównych przyczyn kryzysu (zob. pkt 298 powyżej), byłby nadal zbyt duży i w dalszym ciągu stanowiłby zagrożenie dla Republiki Cypryjskiej.
Wreszcie, jak wynika z pkt 11 raportu, o którym mowa w pkt 303 powyżej, rozwiązania niegenerujące zadłużenia, takie jak bezpośrednie dokapitalizowanie odnośnych banków przez EMS lub ich zwyczajna sprzedaż, nie były dostępne. Odnośnie do wyjścia ze strefy euro, tylko częściowo zaradziłoby ono trudnościom Republiki Cypryjskiej i przyniosłoby znaczne straty zarówno dla podatników, jak i dla posiadaczy depozytów gwarantowanych.
Skarżący uważają jednak, że po pierwsze należało rozważyć jeszcze inne środki, a po drugie, że pozwani uchybili ciążącemu na nich obowiązkowi uwzględnienia sytuacji porównywalnych do sytuacji Republiki Cypryjskiej, tj. czterech pozostałych PCWE, które wcześniej otrzymywały pomoc finansową, tj. Królestwa Hiszpanii, Irlandii, Republiki Greckiej i Republiki Portugalskiej.
Z jednej strony, jeśli chodzi o istnienie mniej uciążliwych alternatywnych środków, skarżący twierdzą, że byłoby w pełni wykonalne, nawet w terminach, w których środki ratunkowe powinny zostać uzgodnione, ustanowienie alternatywnego systemu redukcji wartości, który uwzględniałby wysokość depozytów złożonych w odnośnych bankach. Według skarżących możliwe byłoby, w szczególności, zapewnienie redukcji obliczonej na podstawie wartości procentowej kwoty depozytów przekraczających 100000 EUR, albo systemu progresywnego, w którym procentowa redukcja wartości rosłaby powyżej pewnych progów.
Należy jednak stwierdzić, że skarżący nie przedstawili żadnego konkretnego dowodu na poparcie swych twierdzeń, które nie są zresztą w żaden sposób ujęte liczbowo. Skarżący nie wskazują nigdzie, na jakim poziomie procentowym lub powyżej jakiego progu miałaby być stosowana redukcja wartości, ani nie wykazują, że zalecane przez nich podejście umożliwiłoby BoC osiągnięcie minimalnego współczynnika kapitału podstawowego, o którym mowa w pkt 1.26 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r.
Niemniej jednak możliwe jest wyprowadzenie z twierdzeń skarżących, że takie podejście pozwoliłoby na przeznaczenie na rekapitalizację BoC niższych kwot niż kwoty uzyskane z pierwszej serii powodujących szkodę środków. Biorąc pod uwagę konieczność ochrony gwarantowanych depozytów, redukcja wartości przewidziana przez skarżących, podobnie jak pierwsza seria powodujących szkodę środków, mogła by objąć jedynie depozyty przekraczające 100000 euro. Jednakże w przeciwieństwie do rozpatrywanych środków, ta redukcja wartości zostałaby zastosowana jedynie w odniesieniu do pewnego odsetka rzeczonych depozytów.
Tymczasem albo odsetek ten nie byłby wystarczająco wysoki, aby umożliwić BoC osiągnięcie poziomu kapitału własnego, o którym mowa w pkt 1.26 i 1.27 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., w którym to przypadku proponowane przez skarżących podejście nie pozwoliłoby osiągnąć zamierzonego celu, albo odsetek ten byłby wystarczająco wysoki, aby to uczynić, w którym to przypadku skarżący ponieśliby straty, co do których nie wykazano, że byłyby znacznie niższe niż straty, które ponieśli w wyniku zastosowania pierwszej serii powodujących szkodę środków. Byłoby tak nawet w przypadku, gdyby faktycznie zastosowana redukcja wartości była wyższa od zdecydowanie koniecznej, aby BoC osiągnął wyższy poziom kapitału własnego niż określono w pkt 1.26 i 1.27 protokół ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. Zgodnie bowiem z pkt 1.27 tego protokołu, który powiela treść pkt 6 ust. 5 dekretu nr 103, przewiduje się, że gdyby BoC osiągnął nadmierną kapitalizację względem celu w postaci minimalnej wysokości kapitału podstawowego na poziomie 9% w warunkach skrajnych, zostałby dokonany wykup akcji w celu zwrotu posiadaczom niegwarantowanych depozytów kwoty odpowiadającej nadmiernej kapitalizacji.
W każdym razie należy wziąć pod uwagę potrzebę szybkiego działania władz cypryjskich przy przyjmowaniu powodujących szkodę środków. Tempo, w jakim przyjęto powodujące szkodę środki nie wskazuje, co sugerują zasadniczo skarżący, na naruszenie ich prawa do dobrej administracji, lecz na pilny charakter sytuacji, w jakiej znalazła się Republika Cypryjska w czasie właściwym dla okoliczności faktycznych. Jak zostało bowiem wskazane w pkt 282 powyżej, chodziło o zapobieżenie bezpośredniemu ryzyku upadłości odnośnych banków w celu zachowania stabilności cypryjskiego systemu finansowego i, co za tym idzie, uniknięcie efektu domina w innych państwach członkowskich należących do strefy euro. W takiej sytuacji opracowanie zróżnicowanego systemu redukcji wartości, takiego jak system zalecany przez skarżących, wymagałoby od władz cypryjskich podjęcia szczególnie delikatnych i niepewnych kroków w celu zapewnienia, że wybrane wartości procentowe i progi umożliwią BoC osiągnięcie minimalnego poziomu kapitału własnego, wskazanego w pkt 1.26 i 1.27 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., co naraziłoby dokapitalizowanie BoC na znaczne ryzyko (zob. podobnie i analogicznie wyrok ETPC z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i in. przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, pkt 139).
Z drugiej strony, co się tyczy istnienia porównywalnych sytuacji, należy stwierdzić, że środki, od których może być uzależnione udzielenie pomocy finansowej przez EMS (lub przez inne organizacje międzynarodowe, organy i instytucje Unii lub państw członkowskich) w celu rozwiązania trudności finansowych napotkanych przez państwo stojące w obliczu potrzeby dokapitalizowania swojego systemu bankowego, mogą się zasadniczo różnić w poszczególnych przypadkach w świetle zdobytego doświadczenia i szeregu okoliczności szczególnych. Wśród nich mogą znajdować się, w szczególności, sytuacja gospodarcza państwa będącego beneficjentem, wysokość pomocy w odniesieniu do całej gospodarki, perspektywy przywrócenia rentowności banków i przyczyny, które doprowadziły do trudności napotkanych przez te instytucje, w tym, w stosownych przypadkach, nadmierny rozmiar sektora bankowego w państwie będącym beneficjentem w stosunku do jego gospodarki krajowej, zmiany w międzynarodowej sytuacji gospodarczej lub wysokie prawdopodobieństwo przyszłych interwencji ze strony EMS (lub innych organizacji międzynarodowych, instytucji i organów Unii lub państw członkowskich) w celu wsparcia innych państw w trudnej sytuacji, które może wymagać profilaktycznego ograniczenia kwot przeznaczonych na poszczególne interwencje.
Tymczasem w niniejszym przypadku skarżący poprzestają na porównaniu wysokości (bezwzględnej i względnej) pomocy finansowej, którą otrzymały Republika Cypryjska oraz Królestwo Hiszpanii, Irlandia, Republika Grecka i Republika Portugalska. Tym samym skarżący nie wykazują ani nawet nie twierdzą, że odpowiednie sektory finansowe pozostałych PCWE, które otrzymały pomoc finansową, w tym sektor Republiki Greckiej, były, tak jak sektor Republiki Cypryjskiej (zob. pkt 298 powyżej), zbyt duże w stosunku do wielkości gospodarki krajowej poszczególnych PCWE. Przeciwnie, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że sektory finansowe poszczególnych państw członkowskich wykazywały mniejsze zaburzenia równowagi niż Republika Cypryjska. Przykładowo, w artykule prasowym z dnia 20 marca 2013 r. przytoczono słowa wypowiedziane przez członka zarządu EBC, zgodnie z którymi cypryjski sektor bankowy cechowały „niepowtarzalne okoliczności”, ponieważ żaden inny kraj w Europie nie miał choćby w przybliżeniu tak niezrównoważonego sektora bankowego.
Skarżący nie wykazali również, że nabyte doświadczenie i różnice w zakresie sytuacji gospodarczych zainteresowanych PCWE lub perspektyw przywrócenia rentowności zainteresowanych banków, rozwój międzynarodowej sytuacji gospodarczej czy też prawdopodobieństwo przyszłych interwencji EMS w celu wsparcia innych państw w trudnej sytuacji, które mogłyby wymagać tymczasowego ograniczenia kwot przeznaczonych na poszczególne interwencje, nie mogą uzasadniać różnicy w traktowaniu Republiki Cypryjskiej, z jednej strony, oraz Królestwa Hiszpanii, Irlandii, Republiki Greckiej i Republiki Portugalskiej, z drugiej strony.
Po drugie, w odniesieniu do przyznania skarżącym słusznego odszkodowania i przy założeniu, że pierwszą serię powodujących szkodę środków można uznać za pozbawiającą skarżących prawa własności, należy przypomnieć, że bez wypłaty kwoty słusznie odpowiadającej wartości danego majątku pozbawienie własności narusza w sposób nieproporcjonalny prawo własności (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 21 lutego 1986 r., James i in. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, CE:ECHR:1986:0221JUD 000879379, pkt 54). W przypadku papieru wartościowego kwota należnego odszkodowania ustalana jest w odniesieniu do rzeczywistej wartości rynkowej papieru wartościowego w momencie przyjęcia spornych przepisów, a nie w odniesieniu do jego wartości nominalnej lub kwoty, którą posiadacz w momencie jego nabycia ma nadzieję otrzymać (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i in. przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, pkt 112). W niniejszym przypadku nie jest zadaniem Sądu abstrakcyjne oszacowanie kwoty hipotetycznego odszkodowania, które skarżący powinni byli otrzymać w okolicznościach niniejszej sprawy. Należy jednak przypomnieć, że w przypadku braku dokapitalizowania odnośnym bankom groziło zaprzestanie działalności i niekontrolowana upadłość (zob. pkt 294 powyżej). Skarżący nie wykazali zaś, że w tych okolicznościach rzeczywista wartość rynkowa ich aktywów była tak wysoka, że należało im przyznać odszkodowanie.
Z drugiej strony należy w każdym razie przypomnieć, że, jak wynika z pkt 277, 279 i 281 powyżej, pkt 26 ustawy z dnia 22 marca 2013 r. stanowi, że strona, która uważa się za niesłusznie poszkodowaną w zakresie swojego prawa własności przez przyjęcie środków restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ma prawo zwrócić się do właściwego sądu krajowego z wnioskiem o odszkodowanie. Należy zatem stwierdzić, że skarżący nie wykazali, że zostali bezprawnie pozbawieni odpowiedniego odszkodowania.
Nie można zatem uznać, że pierwsza seria powodujących szkodę środków przekracza granice tego, co jest właściwe i niezbędne do realizacji zamierzonych celów.
–
W przedmiocie niedogodności spowodowanych przez pierwszą serię powodujących szkodę środków
Zgodnie z orzecznictwem należy zbadać, czy niedogodności spowodowane przez rozpatrywane ograniczenie prawa własności nie są niewspółmierne do zamierzonych celów (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Ezz i in./Rada,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, pkt
,
).
W tym względzie, po pierwsze, należy wskazać, że złożenie w banku depozytów nie jest wolne od ryzyka. W istocie bowiem, czasie wystąpienia okoliczności faktycznych sprawy art. 7 ust. 1a dyrektywy 94/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 w sprawie systemów gwarancji depozytów (
Dz.U. 1994, L 135, s. 5
), zmienionej dyrektywą 2005/1/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 marca 2005 r. zmieniającą dyrektywy Rady 73/239/EWG, 85/611/EWG, 91/675/EWG, 92/49/EWG i 93/6/EWG oraz dyrektywy 94/19/WE, 98/78/WE, 2000/12/WE, 2001/34/WE, 2002/83/WE i 2002/87/WE w celu ustanowienia struktury organizacyjnej nowego komitetu usług finansowych (
Dz.U. 2005, L 79, s. 9
) oraz dyrektywą 2009/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2009 r. (
Dz.U. 2009, L 68, s. 3
), zobowiązał państwa członkowskie do zapewnienia, by poziom gwarancji w odniesieniu do sumy depozytów należących do tego samego deponenta ustalony był na 100000 EUR w przypadku niedostępności depozytów. W związku z tym deponenci powinni być świadomi ryzyka straty, w przypadku niedostępności depozytów, całości lub części kwot powyżej 100000 EUR, które wpłacili do odnośnych banków.
Po drugie, należy wskazać, że punkt 3 ust. 2 lit. a) i b) ustawy z dnia 22 marca 2013 r. stanowi, że akcjonariusze instytucji objętej restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją jako pierwsi ponoszą wszelkie straty wynikające z wdrożenia środków restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, natomiast wierzyciele takiej instytucji ponoszą takie straty dopiero po ich poniesieniu przez akcjonariuszy. Z powyższego wynika, że deponenci musieli ponieść straty wynikające z wdrożenia powodujących szkodę środków dopiero po ich poniesieniu przez akcjonariuszy odnośnych banków.
Po trzecie, należy przypomnieć, że ustawa z dnia 22 marca 2013 r. gwarantuje deponentom odnośnych banków poziom ochrony co najmniej równy poziomowi, który by im przysługiwał w przypadku likwidacji tych banków. Jak bowiem wynika z pkt 3 ust. 2 lit. d) owej ustawy, środki przyjęte na podstawie tej ustawy nie mogą postawić wierzycieli odnośnych instytucji kredytowych w mniej korzystnej sytuacji finansowej niż sytuacja, w której znaleźliby się w przypadku likwidacji tych instytucji. W pkt 12 ust. 14 ustawa określa, że w przypadku restrukturyzacji długów i zobowiązań instytucji objętej restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją zgodnie z pkt 12 ust. 1 tejże ustawy objęte nią podmioty otrzymają w ramach spłaty swoich roszczeń co najmniej kwotę, którą uzyskałyby na mocy prawa cypryjskiego w przypadku likwidacji rzeczonych banków (zob. pkt 24 powyżej).
W niniejszej sprawie strony są zgodne co do tego, że w przypadku braku interwencji publicznej odnośne banki zostałyby prawdopodobnie zlikwidowane. W tych okolicznościach przepisy pkt 3 ust. 2 lit. d) i pkt 12 ust. 14 ustawy z dnia 22 marca 2013 r. pozwoliły zatem na zagwarantowanie, że poszkodowane podmioty nie znajdą się w wyniku zastosowania pierwszej serii powodujących szkodę środków w bardziej niekorzystnej sytuacji niż sytuacja, w jakiej znalazłyby się, gdyby władze cypryjskie nie interweniowały (zob. podobnie i analogicznie opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Kotnik i in.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:102
, pkt
).
Po czwarte, należy przypomnieć, że zgodnie z pkt 1.27 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. pkt 6 ust. 5 dekretu nr 103 stanowi, że jeżeli wkłady nieubezpieczonych deponentów BoC przekraczają kwotę konieczną do zwiększenia kapitału własnego BoC, organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji określa kwotę odpowiadającą nadmiernej kapitalizacji i traktuje ją tak, jakby zamiana nigdy nie miała miejsca.
Należy zatem uznać, że – biorąc również pod uwagę wagę realizowanych celów (zob. pkt 254 i 255 powyżej) - niedogodności wynikające z zastosowania do skarżących pierwszej serii powodujących szkodę środków nie są w oczywisty sposób nieproporcjonalne.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że pierwszej serii powodujących szkodę środków nie można uznać za nieproporcjonalną i nieakceptowalną interwencję, która narusza samą istotę prawa własności skarżących. Nie można zatem uznać, że Rada, przyjmując decyzję 2013/236, wymogła utrzymanie lub dalsze wdrażanie środka stanowiącego naruszenie praw własności skarżących, ani że Komisja i EBC, wspierając pierwszą serię powodujących szkodę środków, przyczyniły się do takiego naruszenia.
Następnie należy zbadać, czy poprzez wspieranie drugiej serii powodujących szkodę środków Komisja i EBC przyczyniły się do naruszenia prawa własności skarżących.
b)

W przedmiocie drugiej serii powodujących szkodę środków
Sąd zbada w pierwszej kolejności zgodność z prawem własności skarżących obniżenia wartości nominalnej wszystkich akcji zwykłych z jednego euro do wartości nominalnej jednego eurocenta (zob. pkt 327–331 poniżej), a w drugiej kolejności sprzedaży greckich oddziałów (zob. pkt 332–359 poniżej).
1)

W przedmiocie obniżenia wartości nominalnej akcji zwykłych BoC
Skarżący nie kwestionują, że podobnie jak zamiana niegwarantowanych depozytów powierzonych BoC, obniżenie wartości nominalnej każdej akcji BoC z jednego euro do jednego eurocenta, zgodnie z dekretem nr 103, które jest częścią rekapitalizacji BoC, o której mowa w pkt 1.26 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., miało na celu zwiększenie kapitału własnego BoC i tym samym zapewnienie stabilności cypryjskiego systemu finansowego i całej strefy euro, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 255 powyżej.
Skarżący podnoszą jednak, że z powodów opisanych w pkt 267, 269, 270, 301, 305 i 306 powyżej środek polegający na zmniejszeniu wartości nominalnej akcji BoC nie został przyjęty na warunkach przewidzianych przez ustawę i nie jest proporcjonalny do zamierzonego celu.
W tym względzie należy wskazać, że z przyczyn analogicznych do przedstawionych w pkt 272–284 powyżej środek ten, który został wyraźnie przewidziany w dekrecie nr 103 ze zmianami, został przyjęty na warunkach przewidzianych przez ustawę.
Rzeczony środek jest również proporcjonalny do zamierzonego celu, a uzasadnienie przedstawione w pkt 289–325 powyżej ma do niego zastosowanie mutatis mutandis. W szczególności, po pierwsze, trzeba wskazać, że obniżenie wartości nominalnej akcji BoC służyło dokapitalizowaniu BoC, zgodnie z pkt 1.26 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. Środek ten sam w sobie, w świetle rozważań przedstawionych w pkt 294–296 powyżej, mógł przyczynić się do realizacji celu, jakim było zapewnienie stabilności cypryjskiego systemu finansowego i całej strefy euro. Następnie należy stwierdzić, że środek ten nie wykracza poza to, co właściwe i koniecznego do realizacji tego celu. W istocie bowiem, z przyczyn przedstawionych w pkt 302–313 powyżej, mniej uciążliwe rozwiązania alternatywne, na które powołują się skarżący, albo nie były wykonalne, albo nie przyniosłyby oczekiwanych rezultatów. Wreszcie należy stwierdzić, że również ze względu na wagę realizowanego celu sporny środek nie powoduje powstania nieproporcjonalnych niedogodności. Po pierwsze bowiem, o ile składanie depozytów w instytucjach kredytowych, takich jak odnośne banki, nie jest wolne od ryzyka, tak jest tym bardziej w przypadku nabycia akcji takich instytucji. W przeciwieństwie do deponentów, których depozyty są, przynajmniej w części, chronione w przypadku niedostępności depozytów, akcjonariusze banków, co do zasady, ponoszą pełne ryzyko związane ze swoimi inwestycjami. Należy ponadto podkreślić, że pkt 3 ust. 2 lit. a) i b) ustawy z dnia 22 marca 2013 r. stanowi, że akcjonariusze instytucji objętej restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją jako pierwsi ponoszą wszelkie straty wynikające z wdrożenia środków restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, natomiast wierzyciele takiej instytucji ponoszą takie straty dopiero po ich poniesieniu przez akcjonariuszy. W związku z tym akcjonariusze BoC powinni być świadomi ryzyka utraty inwestycji. Z drugiej strony należy przypomnieć, że podobnie jak w przypadku deponentów BoC, jego akcjonariusze korzystali z gwarancji, o których mowa w pkt 12 ust. 14 ustawy z dnia 22 marca 2013 r.
W związku z tym nie można uznać, że obniżenie wartości nominalnej akcji BoC stanowi nieproporcjonalną i nieakceptowalną interwencję, która narusza samą istotę prawa własności.
2)

W przedmiocie sprzedaży oddziałów greckich
Skarżący podnoszą, że sprzedaży greckich oddziałów nie można uznać za obiektywnie uzasadnioną ani za przewidzianą przez ustawę, ani też za zgodną z zasadą proporcjonalności.
Należy jednak stwierdzić, że sprzedaż greckich oddziałów, o której mowa w pkt 1.24 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., przewidziana w dekretach nr 96 i 97, była – podobnie jak wcześniej badane powodujące szkodę środki – uzasadniona celem interesu publicznego, polegającym na zapewnieniu stabilności systemu finansowego cypryjskiego i całej strefy euro, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 255 powyżej.
Jak bowiem wynika z akt sprawy, ze względu na wzajemną ekspozycję Grecji i Cypru sprzedaż ta miała na celu uniknięcie ogólnej destabilizacji systemów finansowych tych dwóch państw członkowskich.
W tym względzie, po pierwsze, jak wynika z motywu 302 decyzji Komisji (UE) 2015/455 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie pomocy państwa SA.34826 (2012/C) i SA.36005 (2013/NN) wdrożonej przez Grecję na rzecz Piraeus Bank Group w celu dokapitalizowania i restrukturyzacji Piraeus Bank S.A. (
Dz.U. 2015, L 80, s. 49
), sprzedaż greckich ośrodków działalności trzech banków cypryjskich, a w szczególności greckich oddziałów odnośnych banków, miała chronić stabilność greckiego systemu bankowego oraz zapewnić bankom cypryjskim możliwość sprzedaży tych ośrodków działalności przed ewentualną utratą ich wartości.
Jest prawdą, że powody, dla których Komisja uznała, że sprzedaż tych oddziałów była niezbędna dla zapewnienia stabilności greckiego systemu bankowego, nie wynikają jasno z decyzji 2015/455. Jednakże, jak skarżący przyznali co do istoty w odpowiedzi na środki organizacji postępowania Sądu, powody te zostały przedstawione w wewnętrznym sprawozdaniu EBC z dnia 27 stycznia 2013 r. Wynika z niego zasadniczo, że celem ewentualnej sprzedaży greckich oddziałów było uniknięcie efektu domina, który mógłby się przenieść z cypryjskiego systemu bankowego na grecki system finansowy i, co za tym idzie, utrzymanie stabilności tego ostatniego. Chodziło o zapobieżenie masowemu wycofywaniu depozytów w Grecji w przypadku upadłości Laïki lub redukcji wartości depozytów powierzonych BoC. Jak bowiem EBC stwierdził w odpowiedzi na środki organizacji postępowania Sądu, należało się obawiać, że w świetle ogólnej sytuacji w Republice Cypryjskiej i w związku z tym, że ich depozyty podlegały cypryjskiemu systemowi gwarancji depozytów (zob. pkt 456 poniżej), posiadacze depozytów w greckich oddziałach pospieszą do okienek bankowych.
Miałoby to negatywny wpływ na rentowność greckich oddziałów, a nawet odnośnych banków, do których one należały, co doprowadziłoby do spadku wartości ich aktywów. Taki rozwój sytuacji mógłby zagrozić odzyskanemu zaufaniu publicznemu do greckiego sektora bankowego, którego depozyty zaczęły ponownie rosnąć po dwóch latach gwałtownego spadku. Istniało wysokie ryzyko masowego wycofywania depozytów w Grecji, co z kolei mogło pogorszyć niską zdolność finansowania greckich banków i wymagałoby zwiększenia udzielonego im AWP do poziomu potencjalnie przekraczającego faktyczną zdolność banków centralnych Eurosystemu.
Z drugiej strony, jak wynika z odpowiedzi skarżących, Komisji i EBC na środki organizacji postępowania Sądu, sprzedaż greckich oddziałów miała również na celu ochronę cypryjskiego systemu bankowego przed efektem domina wynikającym, w szczególności, z możliwego pogorszenia się sytuacji gospodarczej w Grecji. Jak bowiem wskazano w sprawozdaniu Komisji z maja 2013 r., do którego Komisja odsyła w odpowiedzi na środki organizacji postępowania Sądu, cypryjski system bankowy, a w szczególności Laïki, był szczególnie narażony na trudności odczuwane przez grecką gospodarkę.
Biorąc pod uwagę powyższe, należy zbadać, po pierwsze, czy sprzedaż greckich oddziałów była przewidziana przez ustawę, a po drugie, czy, w świetle celu interesu ogólnego, o którym mowa w pkt 333 i 334 powyżej, stanowi nieproporcjonalną i nieakceptowalną interwencję, która narusza samą istotę prawa własności.
W tym względzie, po pierwsze, należy stwierdzić, że, ze względów analogicznych do przedstawionych w pkt 272–284 powyżej, sprzedaż greckich oddziałów została przewidziana w ustawie.
Z drugiej strony, co się tyczy proporcjonalności sprzedaży greckich oddziałów, po pierwsze, należy uznać, że była ona w stanie osiągnąć zamierzony cel poprzez obniżenie wzajemnej ekspozycji pomiędzy systemami bankowymi greckim i cypryjskim.
Po drugie, z akt sprawy nie wynika, że zamierzone cele mogły zostać osiągnięte za pomocą środków mniej uciążliwych niż sprzedaż greckich oddziałów. W ramach zastrzeżenia dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji skarżący podnoszą wprawdzie, że na osiągnięcie tych celów pozwoliłby „podział kosztów finansowania wewnętrznego (bail-in) między podatników cypryjskich”.
Należy jednak zaznaczyć, że – jak w istocie potwierdzili skarżący na rozprawie - środek taki stanowiłby zwykłe przejęcie przez budżet Republiki Cypryjskiej kosztów dokapitalizowania i restrukturyzacji odnośnych banków. Tymczasem, po pierwsze, takie podejście nie było wykonalne. Jak Komisja słusznie wskazała w odpowiedzi na środki organizacji postępowania Sądu, Republika Cypryjska nie dysponowała w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych niezbędnymi środkami finansowymi do tego celu. Została również pozbawiona dostępu do międzynarodowych rynków kapitałowych. W tych okolicznościach trudno jest wyobrazić sobie, w jaki sposób Republika Cypryjska mogłaby dokapitalizować odnośne banki bez zewnętrznej pomocy finansowej, z czym skarżący zgadzają się w odpowiedzi na środki organizacji postępowania Sądu
Należy przypomnieć, że kwota IPF, ograniczona do 10 mld EUR, została obliczona na podstawie potrzeb finansowych Republiki Cypryjskiej, przy braku zastrzyku publicznego kapitału na rzecz banków. W zakresie, w jakim zgodnie z raportem Pacific Investment Management Company (PIMCO) z marca 2013 r. (zwanym dalej „raportem PIMCO”) dokapitalizowanie odnośnych banków wymagałoby na koniec 2012 r. łącznej kwoty prawie 7,8 mld EUR, rozwiązanie zalecane przez skarżących wymagałoby albo zwiększenia kwoty IPF, albo wykorzystania znacznej jej części na dokapitalizowanie odnośnych banków.
Pierwsza z tych dwóch opcji napotkałaby na dwie poważne trudności, przy czym skarżący w żadnym momencie nie wyjaśniają, w jaki sposób Republika Cypryjska mogłaby je przezwyciężyć. Po pierwsze, EMS nie miał żadnego obowiązku przyznania Republice Cypryjskiej IPF w wysokości ponad 10 mld EUR. Przeciwnie, EMS mógł zgodnie z prawem uznać, że należy ograniczyć wielkość tego pakietu, w szczególności w celu zachowania zdolności interwencyjnej w przyszłości. Po drugie, wzrost wysokości IPF w celu dokapitalizowania odnośnych banków przyczyniłby się do wzrostu cypryjskiego długu publicznego do nieakceptowalnego poziomu (zob. pkt 303 powyżej).
Druga z tych dwóch opcji, biorąc pod uwagę akta sprawy, nie byłaby bardziej racjonalna. Po pierwsze, przeznaczenie znacznej części kwoty 10 mld EUR IPF na dokapitalizowanie odnośnych banków byłoby niezgodne z warunkami przyznania IPF, które przewidywały, że pomoc ta nie zostanie wykorzystana do tego celu. Po drugie, niezależnie od tych warunków, należy stwierdzić, że podejście takie wymagałoby bezwzględnie znacznego przesunięcia kwot przyznanych Republice Cypryjskiej w ramach IPF. W związku z tym całość lub część kwoty 7,8 mld EUR, która zostałaby przeznaczona na dokapitalizowanie odnośnych banków, nie mogłaby już być przeznaczona na potrzeby budżetowe Republiki Cypryjskiej, na wykup przez nią dłużnych papierów wartościowych lub dokapitalizowanie banków cypryjskich innych niż odnośne banki. Tymczasem skarżący sami przyznają, że w przypadku braku pomocy finansowej Republika Cypryjska prawdopodobnie nie byłaby w stanie wywiązać się ze swoich zobowiązań finansowych, w wyniku czego jej wypłacalność byłaby zagrożona. W świetle zagrożeń, które wyniknęłyby stąd dla stabilności finansowej strefy euro jako całości, IPF prawdopodobnie nie pozwoliłaby na osiągnięcie zamierzonego celu leżącego w interesie ogólnym.
Po drugie, w przeciwieństwie do sprzedaży greckich oddziałów, samo przejęcie przez budżet Republiki Cypryjskiej kosztów dokapitalizowania i restrukturyzacji odnośnych banków nie byłoby w stanie zmniejszyć wzajemnej ekspozycji pomiędzy Republiką Grecką a Republiką Cypryjską. Taki środek nie zmieniłby bowiem powiązań między odnośnymi bankami a greckim systemem bankowym.
Wreszcie, co się tyczy niedogodności spowodowanych sprzedażą greckich oddziałów, z motywu 294 decyzji 2015/455 wynika co prawda, że Piraeus Bank nabył portfele kredytowe greckiej działalności trzech banków cypryjskich, w tym odnośnych banków, po cenie niższej od ich wartości nominalnej. Z motywu tego wynika również, że cena sprzedaży tych oddziałów została obniżona w celu odzwierciedlenia przyszłych strat oszacowanych przez PIMCO w ramach testu warunków skrajnych. Zgodnie z odpowiedzią EBC na środki organizacji postępowania Sądu test ten miał na celu określenie potrzeb kapitałowych uczestniczących banków i był elementem audytu cypryjskiego systemu bankowego, który został zlecony PIMCO przez CBC i który ta spółka przeprowadziła pod nadzorem komitetu składającego się z przedstawicieli CBC, Komisji, EBC, EMS, Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego i MFW w charakterze obserwatora. Z testu tego wynikało, że ryzyko, iż straty kredytowe przewyższą te, które zostały już odzwierciedlone w niższej cenie zakupu, było ograniczone.
Komisja wskazała również w motywie 298 decyzji 2015/455, że kwota, którą Piraeus Bank ostatecznie zapłacił z tytułu nabycia przeniesionych działań trzech zainteresowanych banków cypryjskich w Grecji, w tym oddziałów greckich, była dużo niższa od wartości księgowej przejętego portfela, a nawet niższa od wartości kredytów po jej skorygowaniu w dół w celu odzwierciedlenia przyszłych strat kredytowych szacowanych w ramach testu warunków skrajnych. Komisja doszła na tej podstawie do wniosku, że cenę nabycia można uznać za ujemną, co potwierdza fakt, że Piraeus Bank zaksięgował dużą ujemną wartość firmy po tej transakcji nabycia, a jego kapitał zwiększył się.
Nie można zatem wykluczyć, że odnośne banki poniosły znaczną stratę majątkową w wyniku sprzedaży greckich oddziałów. Jak wynika z motywu 74 decyzji 2015/455:
„Wartość przekazanych [bankowi Piraeus Bank] aktywów wyniosła około 18,9 mld EUR, natomiast wartość pasywów około 15 mld EUR. Strony transakcji zgodziły się jednak uwzględnić kwotę strat prognozowaną w raporcie PIMCO dotyczącym banków na Cyprze w kontekście scenariusza pesymistycznego. Według raportu PIMCO wartość aktywów przeznaczonych do przekazania [bankowi Piraeus Bank] wynosiła w przybliżeniu 16,5 mld EUR. Wartość przekazanych pasywów wynosiła około 14,5 mld EUR”.
Jednak, jak wynika z motywów 75 i 303 decyzji 2015/455, sprzedaż ta została przeprowadzona w ramach otwartej, przejrzystej i niedyskryminacyjnej procedury, w trakcie której oferty złożyło trzech oferentów, z czego tylko oferta Piraeus Bank okazała się ważna.
Skarżący nie przedstawiają żadnego argumentu, który mógłby wykazać, że procedura sprzedaży była wadliwa. Ograniczają się jedynie do wskazania, że cena greckich oddziałów została obliczona na podstawie wyceny przeprowadzonej przez PIMCO w ramach raportu, której zadanie polegało głównie na wyolbrzymieniu potrzeb kapitałowych odnośnych banków, bez udziału ich kierownictwa, akcjonariuszy i deponentów, pomimo braku zgody ich zarządów, w sposób nieprzejrzysty i z naruszeniem międzynarodowych standardów sprawozdawczości finansowej (MSSF).
W tym względzie, po pierwsze, należy stwierdzić, że rozumowanie skarżących opiera się na założeniu, że cena sprzedaży greckich oddziałów została „obliczona”. Tymczasem założenie to jest błędne, ponieważ cena ta wynikała z najlepszej oferty złożonej w ramach otwartej procedury przetargowej (zob. pkt 351 powyżej).
Po drugie, nawet przy założeniu, że wynik raportu PIMCO, którego celem nie była konkretnie wycena greckich oddziałów w celu sprzedaży, lecz, bardziej ogólnie, wycena wartości cypryjskich banków w oparciu o scenariusz podstawowy oraz scenariusz niekorzystny, był błędny, sprzedaż tych oddziałów sama w sobie nie byłaby wadliwa. Nie ma bowiem dowodów na to, że oferenci uczestniczący w procedurze sprzedaży greckich oddziałów nie mogli oferować ceny innej niż cena wynikająca z raportu PIMCO.
Po trzecie, w odpowiedzi na środki organizacji postępowania Sądu skarżący powołują się na ogłoszenie CBC z dnia 7 czerwca 2013 r., z którego wynika, że cena i warunki sprzedaży greckich oddziałów zostały ustalone „na szczeblu politycznym” przez Republikę Grecką i Republikę Cypryjską na dwóch posiedzeniach Eurogrupy w marcu 2013 r. Na rozprawie skarżący wyjaśnili, że powołali się na to ogłoszenie w celu wykazania, że sprzedaż greckich oddziałów została przeprowadzona w sposób nieprzejrzysty, za cenę, która nie była ceną rynkową.
Wnioski wyciągnięte przez skarżących z ogłoszenia CBC z dnia 7 czerwca 2013 r. nie mogą jednak zostać przyjęte. W rzeczywistości bowiem, bez konieczności wypowiadania się w przedmiocie mocy dowodowej rozpatrywanego ogłoszenia, wystarczy stwierdzić, że nic w aktach sprawy nie wskazuje na to, iż cena i warunki, które władze greckie i cypryjskie uzgodniły „na szczeblu politycznym”, były wiążące dla oferentów uczestniczących w procedurze sprzedaży greckich oddziałów.
Wnioski wyciągnięte przez skarżących z artykułu prasowego z dnia 19 lutego 2015 r., zatytułowanego „Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?” (Czy trojka wyłudziła miliardy kosztem tysięcy deponentów na Cyprze?), również nie potwierdzają ich tezy. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżących, z tego artykułu wcale nie wynika, że Eurogrupa „zaakceptowała” przeprowadzenie sprzedaży greckich oddziałów po cenie znacznie niższej od ich wartości. Z artykułu nie wynika również, że EBC „zaplanował i określił warunki” tej sprzedaży, ani tym bardziej, że ustalił jej cenę. Wprawdzie artykuł ten stwierdza, że „urzędnicy EBC i Komisji wyszli z odważnym planem”, zgodnie z którym banki cypryjskie byłyby zmuszone do sprzedaży „całości ich działań greckich w celu ochrony Greków przed załamaniem na Cyprze”. Jednakże w tym względzie rozpatrywany artykuł opiera się na raporcie wewnętrznym EBC z dnia 27 stycznia 2013 r., o którym mowa w pkt 336 powyżej, i który bada różne scenariusze wyodrębnienia greckich oddziałów z odnośnych banków w świetle ryzyka wystąpienia efektu domina przenoszącego się na grecki system finansowy. Jak jednak słusznie zauważa EBC, fakt, że jego służby badały takie scenariusze w dokumencie wewnętrznym, nie oznacza, że bank ów „zaplanował i określił warunki” sprzedaży greckich oddziałów, ani też, że odegrał rolę w określeniu ceny sprzedaży. Przeciwnie, jak wynika z pkt 351–356 powyżej, cena ta jest wynikiem otwartej, przejrzystej i niedyskryminacyjnej procedury.
W związku z tym, biorąc też pod uwagę wagę zamierzonych celów, nie można uznać, że niedogodności wynikające ze sprzedaży greckich oddziałów są nieproporcjonalne.
Skarżący nie wykazali zatem, że sprzedaż greckich oddziałów, przewidziana w dekretach nr 96 i 97 oraz wskazana w pkt 1.24 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., stanowiła nieproporcjonalną i nieakceptowalną interwencję naruszającą samą istotę prawa własności.
W świetle powyższego nie można uznać, że druga seria powodujących szkodę środków stanowiła naruszenie prawa własności. Wynika z tego, że wspierając dwie serie powodujących szkodę środków, o których mowa w pkt 256 i 257 powyżej, Komisja i EBC nie przyczyniły się do naruszenia prawa własności skarżących. Również Rada, przyjmując decyzję 2013/236, nie zażądała utrzymania ani dalszego wdrażania środka stanowiącego tego rodzaju naruszenie prawa.
Argumenty skarżących oparte na naruszeniu art. 14.4 statutu EBC i prawa do dobrej administracji, a także na braku sprawiedliwości i spójności, nie mogą podważyć tego wniosku.
c)

W przedmiocie zarzucanego naruszenia art. 14.4 statutu EBC, prawa do dobrej administracji oraz wymogów spójności i sprawiedliwości
W celu wykazania istnienia naruszenia ich prawa własności skarżący powołują się na naruszenie art. 14.4 statutu EBC, wymogów spójności i sprawiedliwości oraz zasady dobrej administracji, nierozerwalnie związanych z zasadą proporcjonalności, która sama w sobie jest jednym z warunków, które muszą być przestrzegane w przypadku ograniczenia prawa własności. Na poparcie tej tezy skarżący podnoszą w istocie trzy serie argumentów.
W pierwszej kolejności skarżący twierdzą, że Eurogrupa naruszyła zasadę dobrej administracji podejmując decyzje w sprawie powodujących szkodę środków z naruszeniem „podstawowych zasad demokracji”. Skarżący uważają, że z powyższych zasad wynika, iż ze względu na ich bezpośrednią znajomość społeczeństwa i jego potrzeb organy krajowe są w zasadzie najbardziej kompetentne do oceny tego, co leży w interesie publicznym. Tymczasem, zdaniem skarżących, decyzja o przyjęciu powodujących szkodę środków nie została tak naprawdę podjęta przez władze Cypru, lecz w rzeczywistości została narzucona przez Eurogrupę, która nie ponosi odpowiedzialności przed żadnym wyborcą, nie dotyczą jej interesy narodowe Republiki Cypryjskiej, ani nie ma bezpośredniej wiedzy o społeczeństwie i jego potrzebach. Przeciwnie, Eurogrupa podjęła decyzję na podstawie obaw i wymogów kredytodawców.
EBC nie zgadza się z argumentacją skarżących.
W tym względzie wystarczy przypomnieć, że, jak wynika z pkt 105–133 powyżej, nie można uznać, że Eurogrupa wymogła na Republice Cypryjskiej przyjęcie powodujących szkodę środków. Rozpatrywany argument należy zatem oddalić, bez konieczności ustalenia, czy zarzucane naruszenie „podstawowych zasad demokracji” ma jakiekolwiek znaczenie dla oceny istnienia naruszenia prawa własności skarżących.
W drugiej kolejności skarżący utrzymują, że EBC naruszył wymogi sprawiedliwości i spójności w zakresie, w jakim podjął decyzję o wsparciu wewnętrznego finansowania (bail-in) odnośnych banków, mimo że w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r., skierowanym do poszczególnych dyrektorów wykonawczych rzeczonych banków, dyrektor biura gubernatora CBC zapewnił ich, w imieniu Eurosystemu, że prawa ich deponentów nie zostaną ograniczone.
Pozwani nie zajęli stanowiska wobec tego argumentu.
W tym względzie, bez rozstrzygania kwestii, czy zarzucany brak sprawiedliwości i spójności ma jakiekolwiek znaczenie dla oceny istnienia naruszenia prawa własności skarżących, wystarczy stwierdzić, że argument ten pokrywa się z jednym z tych, które skarżący podnoszą na poparcie zastrzeżenia dotyczącego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, z którym zostanie on w rezultacie zbadany (zob. pkt 407–423 poniżej).
W trzeciej kolejności skarżący krytykują czyny EBC w dziedzinie AWP. Według skarżących czyny to cechuje niesprawiedliwość, niespójność i naruszenie art. 14.4 statutu EBC, jak również zasady dobrej administracji, co EBC kwestionuje.
Na poparcie swojej argumentacji, po pierwsze, skarżący podnoszą w istocie, że przepisy regulujące interwencję EBC w dziedzinie AWP są sprzeczne z zasadami dobrej administracji i wymogiem spójności, które stanowią integralną część zasady proporcjonalności, i naruszają wymóg, zgodnie z którym wszelkie ograniczenia prawa własności muszą być przewidziane ustawą. W tym względzie skarżący podnoszą, że AWP jest uzależnione od spełnienia warunku wypłacalności beneficjenta. Tymczasem, zdaniem skarżących, pojęcie wypłacalności do celów AWP nie zostało prawnie zdefiniowane. EBC nie jest zatem zobowiązany do określenia, czy potencjalny beneficjent spełnia rygorystyczny warunek wypłacalności przewidziany przepisami prawa, lecz przeciwnie, może uznać, że bank jest wypłacalny, i w związku z tym nadal zezwalać na AWP w oparciu o perspektywę przyznania pomocy finansowej.
Jednocześnie EBC może, z uwagi na swój udział w Eurogrupie, tak jak uczynił w tym przypadku, wpłynąć w sposób decydujący na decyzję o przyznaniu pomocy i na warunki, od których jest uzależniona. W związku z przynależnością do trojki EBC uczestniczy również w nadzorowaniu przestrzegania przez Republikę Cypryjską ustalonych warunków. Powoduje to oczywistą „pokusę nadużycia”, ponieważ EBC może hojnie wydawać zgodę na AWP, w przekonaniu, że będzie mógł zażądać jego zwrotu jako warunku przyznania jakiejkolwiek pomocy finansowej.
Po drugie, skarżący utrzymują, że działanie EBC charakteryzowało się niespójnością i niesprawiedliwością przez to, że nie sprzeciwił się on AWP na rzecz odnośnych banków do dnia 21 marca 2013 r., jednocześnie deklarując, że wsparcie to było zastrzeżone dla banków wypłacalnych. Zdaniem skarżących EBC dowiedział się bowiem o niewypłacalności Laïki jeszcze przed dniem21 marca 2013 r. Na poparcie swojej argumentacji skarżący powołują się, po pierwsze, na raport PIMCO, z którego wynikało, że odnośne banki są „niewypłacalne ekonomicznie”, a po drugie na artykuł prasowy z dnia 17 października 2014 r., o którym mowa w pkt 149 powyżej, z którego wynika w szczególności, że prezes Bundesbanku już na posiedzeniu Rady Prezesów w grudniu 2012 r. zwrócił uwagę na niewypłacalność Laïki.
Po trzecie, skarżący podważają w istocie niespójny, nieproporcjonalny i niesprawiedliwy charakter czynów EBC, ponieważ początkowo w okresie od października 2011 r. do marca 2013 r. EBC wykazał się szczodrą postawą, pospiesznie przyznając Laïki praktycznie nieograniczony dostęp do AWP, a następnie, w dniu 21 marca 2013 r., nagle go zakończył.
Po czwarte, skarżący dodają w replice, że nie są w stanie zakwestionować analizy, która doprowadziła Radę Prezesów EBC do przyjęcia decyzji z dnia 21 marca 2013 r. Zdaniem skarżących bowiem decyzja ta była pozbawiona uzasadnienia i może nie być wynikiem rzetelnej analizy. W tym względzie, jak skarżący wyjaśnili podczas rozprawy, rzeczona decyzja wskazuje na niedostosowanie ram prawnych w dziedzinie AWP.
Po piąte, skarżący podnoszą, że czyny EBC w odniesieniu do AWP są oczywistym i poważnym naruszeniem uprawnień dyskrecjonalnych EBC przyznanych mu na mocy art. 14.4 statutu EBC.
Pozwani kwestionują argumentację skarżących.
W tym względzie należy zauważyć, że bezpośrednie źródło straty majątkowej, którą rzekomo ponieśli skarżący, może znajdować się w zastosowaniu powodujących szkodę środków (zob. pkt 86 powyżej). Tymczasem, jak wynika z pkt 134–155 powyżej, EBC nie wymagał przyjęcia powodujących szkodę środków ani w komunikacie prasowym z dnia 21 marca 2013 r., ani w decyzji, o której mowa w tym komunikacie, ani we wcześniejszych decyzjach o „kontynuowaniu AWP”. W tych okolicznościach nie można uznać, że ewentualne niezgodności z prawem tych aktów mogą stanowić dowód braku proporcjonalności powodujących szkodę środków lub ich niezgodności z wymogiem, zgodnie z którym wszelkie ograniczenia prawa własności muszą być przewidziane ustawą. Wniosek ten nasuwa się w sposób szczególnie oczywisty w odniesieniu do argumentów skarżących dotyczących rzekomego nieprzystosowania ram prawnych w dziedzinie AWP (zob. pkt 370, 371 i 374 powyżej). W rzeczywistości, ponieważ to nie w tych ramach prawnych przyjęto powodujące szkodę środki (zob. pkt 272–284, 329 i 340 powyżej), ich zarzucane nieprzystosowanie nie może w żaden sposób wskazywać, że środki te nie zostały przyjęte w warunkach przewidzianych ustawą.
W każdym razie należy stwierdzić, że argumenty skarżących nie wskazują, iż czyny EBC w odniesieniu do AWP były niezgodne z prawem.
Po pierwsze, krytyka skarżących oparta na rzekomym braku precyzyjności pojęcia wypłacalności nie może zostać uwzględniona. W istocie bowiem okoliczność, że EBC może w ramach wykonywania swych kompetencji na podstawie art. 14.4 statutu EBC i w zakresie swojego zakresu uznania interpretować lub stosować pojęcie finansowe w ramach złożonej oceny ekonomicznej, nie może sama w sobie stanowić niezgodności z prawem.
Argument skarżących, zgodnie z którym mnogość funkcji EBC jest sprzeczna z zasadą proporcjonalności z powodu braku spójności lub naruszenia prawa do dobrej administracji, też nie może zostać uwzględniony. W tym względzie należy przypomnieć o zakresie wymogu spójności przy ocenie konieczności i proporcjonalności środka. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem środek jest właściwy do zapewnienia realizacji wskazanego celu tylko jeśli prawdziwie odzwierciedla dążenie do jego osiągnięcia w sposób spójny i konsekwentny (wyrok z dnia 12 stycznia 2010 r., Petersen,
C‑341/08
,
EU:C:2010:4
, pkt
). Tymczasem skarżący w żaden sposób nie wyjaśniają, w jaki sposób zarzucana mnogość funkcji EBC i wynikająca z tego „pokusa nadużycia” mogą stanowić przeszkodę w osiągnięciu w sposób spójny i konsekwentny celu polegającego na zapewnieniu stabilności systemu finansowego strefy euro, do której zmierzają powodujące szkodę środki. Skarżący nie wykazują również, w jaki sposób okoliczność ta mogła naruszyć ich prawo do dobrej administracji.
Co więcej, należy stwierdzić, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie potwierdzają argumentu skarżących dotyczącego mnogości funkcji EBC. W odniesieniu do udziału EBC w Eurogrupie należy przypomnieć, że deklaracje z dnia 25 marca (zob. pkt 105–118 powyżej), 12 kwietnia, 13 maja i 13 września 2013 r. (zob. pkt 170 i 171 powyżej) są jedynymi spornymi aktami, których autorem jest Eurogrupa. Z pkt 116 i 117 powyżej wynika zaś, że deklaracja z dnia 25 marca 2013 r. ma charakter czysto informacyjny i nie zawiera ostatecznego stanowiska ani w przedmiocie przyznania IPF, ani co do warunków, jakie Republika Cypryjska powinna spełnić, żeby z niego skorzystać. Co się tyczy deklaracji z dni 12 kwietnia, 13 maja oraz 13 września 2013 r., ograniczają się one, tak jak to zostało stwierdzone w pkt 170 powyżej, do opisania w sposób bardzo zwięzły i wyrażenia zadowolenia z przyjęcia niektórych środków przez władze cypryjskie oraz do wyrażenia opinii, że środki te mogą, w szczególności, przyczynić się do złagodzenia trudności finansowych, z którymi boryka się Republika Cypryjska. W tych okolicznościach nie można uznać, że udział EBC w posiedzeniach Eurogrupy umożliwił EBC wywarcie decydującego wpływu na przyznanie IPF ani na warunki, których Republika Cypryjska musiała przestrzegać, aby z pomocy tej skorzystać.
W odniesieniu do członkostwa EBC w trojce, wystarczy zauważyć, że monitorowanie przestrzegania ustalonych warunków wymaga tego, by zostały one określone z góry. W przeciwieństwie do tego, co twierdzą w istocie skarżący, EBC nie może zatem, na podstawie uprawnień nadzorczych przyznanych na mocy art. 13 ust. 7 traktatu EMS, żądać spłaty jako warunku udzielenia pomocy finansowej.
Po drugie, nie można uznać, że nie sprzeciwiając się AWP do dnia 21 marca 2013 r. EBC działał w sposób niespójny, arbitralny lub niesprawiedliwy, mimo że rzekomo już wcześniej wiedział o niewypłacalności Laïki.
W tym względzie należy przypomnieć, że na podstawie art. 14.4 statutu EBC rola Rady Prezesów EBC sprowadzała się w niniejszym przypadku do sprawdzenia, czy AWP nie koliduje z celami i zadaniami ESBC. W szczególności, w celu zapewnienia przestrzegania zakazu monetyzacji długu, ustanowionego w art. 123 TFUE i art. 21.1 statutu EBC, do obowiązków Rady Prezesów należało sprawdzenie, czy AWP nie zostało przyznane bankowi niewypłacalnemu (zob. pkt 142 powyżej). Jak wskazano w pkt 143 powyżej, w czasie wystąpienia okoliczności faktycznych EBC nie posiadał żadnych kompetencji w zakresie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi Unii, które podlegały wyłącznie nadzorowi ostrożnościowemu organów krajowych. W tych okolicznościach EBC polegał na przekazywanych mu przez te organy informacjach do wypłacalności banków korzystających z AWP. Tymczasem zgodnie z pismami EBC, których skarżący nie zakwestionowali w tym zakresie, począwszy od września 2011 r. CBC przekazywał Radzie Prezesów EBC swoją ocenę, zgodnie z którą odnośne banki nadal były wypłacalne. W miarę stopniowego pogarszania się kondycji finansowej tych banków, jak utrzymuje EBC przy braku sprzeciwu skarżących, ocena CBC dotycząca wypłacalności Laïki opierała się w coraz większym stopniu na perspektywie przyznania pomocy finansowej Republice Cypryjskiej. Kiedy perspektywa ta oddaliła się z powodu odrzucenia w dniu 19 marca 2013 r. przez parlament cypryjski wprowadzenia podatku od wszystkich depozytów bankowych, Rada Prezesów EBC sprzeciwiła się utrzymaniu ówczesnego poziomu AWP dla zainteresowanych banków. Jak bowiem wynika z uwag prezesa EBC wyrażonych w trakcie konferencji prasowej z dnia 4 kwietnia 2013 r., Rada Prezesów uznała w momencie podejmowania decyzji z dnia 21 marca 2013 r., że „w przypadku braku programu banki te nie byłyby wypłacalne i rentowne”, a „w tym czasie […] nie było żadnego programu”.
Sama okoliczność, że prywatna spółka taka jak PIMCO lub członek Rady Prezesów EBC już wcześniej wyrazili zdanie odmienne od zdania CBC w odniesieniu do wypłacalności Laïki nie może wystarczać do wykazania, że Rada powinna już wtedy postąpić wbrew opinii CBC – a zatem wcześniej sprzeciwić się utrzymaniu dotychczasowego poziomu AWP.
Po trzecie, nie można również uznać, że EBC działał w sposób niespójny, nieproporcjonalny i niesprawiedliwy sprzeciwiając się w dniu 21 marca 2013 r. utrzymaniu dotychczasowego poziomu AWP, podczas gdy zezwalał na AWP od października 2011 r. Decyzja Rady Prezesów EBC z dnia 21 marca 2013 r. nie stanowi nagłej i nieuzasadnionej zmiany zdania, a po prostu odzwierciedla ona zmianę okoliczności, która została opisana w pkt 384 powyżej.
Po czwarte, należy zbadać argument skarżących dotyczący braku lub niewystarczającego uzasadnienia decyzji Rady Prezesów EBC z dnia 21 marca 2013 r.
EBC wnosi o odrzucenie lub oddalenie tego argumentu. Po pierwsze podnosi, że argument ten, podniesiony dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, jest nowy, a zatem niedopuszczalny.
Po drugie EBC przypomina, że decyzja Rady Prezesów EBC z dnia 21 marca 2013 r. nie jest publiczna. Zdaniem EBC, braku uzasadnienia tej decyzji nie można wywnioskować z jej niepublicznego charakteru. W związku z tym, że decyzja ta skierowana była do CBC, wystarczające było przedstawienie jej uzasadnienia przedstawicielowi BBC podczas posiedzenia Rady Prezesów EBC.
Na wstępie należy oddalić zarzut niedopuszczalności podniesiony przez EBC, gdyż brak lub niewystarczający charakter uzasadnienia zalicza się do naruszenia istotnych wymogów proceduralnych w rozumieniu art. 263 TFUE i stanowi bezwzględną przeszkodę procesową, którą Sąd może w każdym czasie podnieść z urzędu (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 lutego 1997 r., Komisja/Daffix,
C‑166/95 P
,
EU:C:1997:73
, pkt
; z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, pkt
; a także z dnia 2 grudnia 2009 r., Komisja/Irlandia i in.,
C‑89/08 P
,
EU:C:2009:742
, pkt
).
Należy zatem zbadać zasadność tego argumentu.
Należy przypomnieć, że w przypadku, gdy instytucja unijna, taka jak EBC w niniejszym przypadku, dysponuje szerokim zakresem uznania, kontrola przestrzegania niektórych gwarancji proceduralnych ma zasadnicze znaczenie. Gwarancje te obejmują spoczywający na EBC obowiązek przedstawienia wystarczającego uzasadnienia swoich decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. W tym względzie, przede wszystkim, wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu i charakteru powołanych argumentów (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Chronopost i La Poste/UFEX i in.,
C‑341/06 P i C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, pkt
). Nie jest wymagane, aby uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ kwestia, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, powinna być oceniana w świetle nie tylko jego treści, ale również jego kontekstu i całości przepisów prawnych regulujących daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 6 września 2006 r., Portugalia/Komisja,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Następnie należy stwierdzić, że uzasadnienie może być dorozumiane, pod warunkiem że umożliwia ono zainteresowanym poznanie powodów, dla których podjęte zostały dane środki, a właściwemu sądowi dostarcza elementów wystarczających dla dokonania kontroli (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 stycznia 2004 r., Aalborg Portland i in./Komisja,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, pkt
; z dnia 8 lutego 2007 r., Groupe Danone/Komisja,
C‑3/06 P
,
EU:C:2007:88
, pkt
).
Wreszcie badanie przestrzegania obowiązku uzasadnienia może odbywać się jedynie na podstawie oficjalnie przyjętej decyzji. Jednakże inne dokumenty, takie jak komunikat prasowy, mogą zawierać istotne elementy rozpatrywanej decyzji i umożliwiać zainteresowanym poznanie przyczyn, dla których została ona wydana, a właściwemu sądowi dokonanie kontroli (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
).
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że skarżący zarzucają EBC wyłącznie na podstawie komunikatu prasowego z dnia 21 marca 2013 r., iż nie uzasadnił on w żaden sposób swojej decyzji z tego samego dnia o sprzeciwie wobec utrzymania ówczesnego poziomu AWP od dnia 26 marca 2013 r. Tymczasem komunikatu i decyzji nie należy ze sobą mylić. Jak wynika z pkt 145 i 146 powyżej, komunikat ów stwierdza jedynie istnienie rzeczonej decyzji. Z pism EBC wynika, że decyzja ta nie została opublikowana, a jej uzasadnienie zostało przekazane przedstawicielowi CBC, która to instytucja była jej jedynym adresatem. W tych okolicznościach należy określić, czy komunikat prasowy z dnia 21 marca 2013 r. umożliwia zainteresowanym zapoznanie się z uzasadnieniem decyzji, o której wspomina, a Sądowi przeprowadzenie kontroli.
W tym względzie, po pierwsze, jak wynika z komunikatu prasowego z dnia 21 marca 2013 r., „Rada Prezesów EBC podjęła decyzję o utrzymaniu obecnego poziomu AWP do dnia […] 25 marca 2013 r.”, a „przedłużenie terminu spłaty mogłoby nastąpić jedynie w przypadku wprowadzenia programu [Unii lub MFW], który zagwarantuje wypłacalność zainteresowanych banków”. Wynika z tego w sposób dorozumiany, lecz nieunikniony, że w przypadku braku takiego programu wypłacalność odnośnych banków nie byłaby zagwarantowana. Uwagi prezesa EBC wypowiedziane na konferencji prasowej w dniu 4 kwietnia 2013 r. (zob. pkt 384 powyżej) w przedmiocie decyzji Rady Prezesów EBC z dnia 21 marca 2013 r. potwierdzają taką wykładnię:
„[AWP] może być przyznane wyłącznie bankom wypłacalnym i rentownym. Tymczasem w przypadku braku programu banki te nie byłyby wypłacalne ani rentowne. W tym momencie Rada Prezesów uznała, że nie istnieje żaden program, i dlatego musiała zrobić to, co zrobiła”.
Następnie należy podkreślić, że w momencie publikacji komunikatu prasowego z dnia 21 marca 2013 r. wiadomo było o istnieniu i charakterze trudności, z jakimi borykała się Republika Cypryjska i odnośne banki. Było także wiadomo, że Republika Cypryjska złożyła wniosek o pomoc finansową do przewodniczącego Eurogrupy, że taka pomoc zostanie udzielona w ramach programu dostosowań makroekonomicznych, który miał zostać określony w protokole ustaleń, oraz że cypryjski parlament odrzucił wprowadzenie środka, który władze cypryjskie zobowiązały się podjąć w celu uruchomienia zasobów wewnętrznych z myślą o ograniczeniu wielkości pomocy finansowej związanej z tym programem (zob. w szczególności pkt 13–15, 18 oraz 20–22 powyżej).
Wreszcie należy przypomnieć, że, jak wynika z pkt 142 powyżej, zasady udzielania AWP zakazują przyznawania go niewypłacalnym instytucjom kredytowym.
W związku z tym, w okolicznościach niniejszej sprawy, brzmienie komunikatu prasowego z dnia 21 marca 2013 r., niezależnie od jego lakonicznego charakteru, umożliwiło skarżącym zrozumienie, w szczególności po uwzględnieniu kontekstu, obowiązujących przepisów prawa i uwag prezesa EBC przedstawionych na konferencji prasowej w dniu 4 kwietnia 2013 r., że niewypłacalność odnośnych banków w braku odpowiedniego programu dostosowań stanowi przeszkodę w utrzymaniu istniejącego poziomu AWP. Komunikat ten umożliwia sądowi Unii przeprowadzenie kontroli. W związku z tym należy oddalić argument skarżących dotyczący uzasadnienia decyzji Rady Prezesów EBC z dnia 21 marca 2013 r.
Po piąte, jeśli chodzi o zarzucane naruszenie art. 14.4 statutu EBC, wystarczy stwierdzić, że skarżący podnoszą taką tezę, lecz nijak nie wyjaśniają, w jaki sposób działanie EBC w odniesieniu do AWP narusza ten przepis.
W konsekwencji skarżący nie wykazali, że czyny EBC w odniesieniu do AWP naruszają zasadę dobrej administracji, art. 14.4 statutu EBC oraz wymogi sprawiedliwości i spójności. Trzecią serię argumentów skarżących należy zatem oddalić.
W związku z tym, że trzy serie argumentów skarżących zostały oddalone, należy oddalić zastrzeżenie dotyczące naruszenia art. 14.4 statutu EBC, wymogów sprawiedliwości i spójności oraz zasady dobrej administracji.
2.

W przedmiocie ewentualnego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań
Należy na wstępie przypomnieć, że zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań należy do podstawowych zasad Unii (wyrok z dnia 24 marca 2011 r., ISD Polska i in./Komisja,
C‑369/09 P
,
EU:C:2011:175
, pkt
). Uprawnienie do powołania się na tę zasadę wymaga udzielenia zainteresowanemu przez właściwe organy Unii dokładnych, bezwarunkowych i zgodnych zapewnień, pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. W istocie bowiem, prawo to przysługuje każdej jednostce, u której instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii, udzielając konkretnych zapewnień, wzbudziła uzasadnione nadzieje (zob. podobnie wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie skarżący utrzymują, że pozwani dopuścili się istotnego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Twierdzą oni, że pozwani udzielili im spójnych i precyzyjnych zapewnień, że powodujące szkodę środki nie zostaną nałożone na Republikę Cypryjską. Zapewnienia te wynikają, po pierwsze, z pisma z dnia 11 lutego 2013 r., skierowanego do dyrektorów wykonawczych odnośnych banków przez dyrektora biura gubernatora CBC w imieniu Eurosystemu, po drugie, z zobowiązania Eurogrupy z dnia 21 stycznia 2013 r. w kwestii możliwości udzielenia IPF w oparciu o porozumienie polityczne uzgodnione w listopadzie 2012 r., po trzecie, z traktowania PCWE korzystających ze wsparcia finansowego przed Republiką Cypryjską i, po czwarte, z decyzji EBC o udzieleniu AWP na znaczny okres.
Skarżący dodają, że te akty i czyny mogą wzbudzić u nich uzasadnione oczekiwania, nie tylko rozpatrywane osobno, lecz również łącznie. Zdaniem skarżących te akty i czyny mają bowiem skutek kumulacyjny, który wzmocnił przekonanie, że nie żaden środek finansowania wewnętrznego (bail-in) zostanie przyjęty.
a)

W przedmiocie istnienia uzasadnionych oczekiwań na podstawie pisma z dnia 11 lutego 2013 r.
Skarżący podnoszą, że w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r., skierowanym do dyrektorów wykonawczych odnośnych banków, dyrektor biura gubernatora CBC, działając w imieniu Eurosystemu, udzielił im jasnych, precyzyjnych, bezwarunkowych i zgodnych z prawem zapewnień, że prawa ich deponentów nie zostaną ograniczone (zob. również pkt 366–368 powyżej). W tym względzie skarżący zwracają uwagę, po pierwsze, że zgodnie z art. 282 ust. 1 TFUE Eurosystem obejmuje EBC oraz krajowe banki centralne PCWE i prowadzi politykę pieniężną Unii, a po drugie, że deklaracja misji Eurosystemu wskazuje, że mówi on jednym głosem. Każdy rozsądny obserwator założyłby zatem, że omawiane pismo było wiążące dla Eurosystemu, w tym dla EBC, który naruszył uzasadnione oczekiwania skarżących, żądając później, aby Republika Cypryjska spełniła warunki porozumienia warunkującego. Gdyby jednak EBC uznał, że pismo to nie przedstawia jego stanowiska w sposób prawidłowy, powinien był wydać publiczne oświadczenie w celu skorygowania zawartych w nim błędów. Tymczasem EBC nie złożył żadnego takiego oświadczenia, co prowadzi do powstania jego odpowiedzialności.
Pozwani kwestionują argumentację skarżących.
W tym względzie należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nic w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r. nie pozwala rozważnemu i świadomemu czytelnikowi dojść do wniosku, że jego treść można przypisać Eurosystemowi lub EBC.
Po pierwsze bowiem, pismo to skierowane jest do dyrektorów wykonawczych odnośnych banków przez osobę składającą podpis w charakterze dyrektora ds. komunikacji i gabinetu gubernatora CBC. W żadnym momencie osoba ta nie stwierdza, że wypowiada się w imieniu Eurosystemu. Przeciwnie, jak wynika z samego brzmienia wspomnianego pisma, osoba ta wyraża jedynie opinię CBC i nie odnosi się ani do organów, ani do zasad działania Eurosystemu:
„Po opublikowaniu w
Financial Times
z dnia 10 lutego 2013 r. artykułu zatytułowanego »Radykalny ratunek zaproponowany Cyprowi«, [CBC] pragnie podkreślić, że jakiekolwiek działania zmierzające do zmniejszenia lub ograniczenia prawa własności deponentów lub pozbawienia ich tego prawa są sprzeczne z przepisami konstytucji Republiki Cypryjskiej i z art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do [EKPC], które to postanowienia zapewniają ochronę prawa własności i mają zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania gospodarki rynkowej.
W związku z tym wszelkie przeciwne temu sugestie są nie tylko bezpodstawne z prawnego punktu widzenia, lecz również nie mogą być traktowane poważnie”.
Prawdą jest, że – jak podkreślają skarżący – w nagłówku tego pisma znajduje się logo CBC, a pod nim wielkimi literami słowa „Central Bank of Cyprus” i „Eurosystem”.
Jednakże sama obecność tego nagłówka nie sprawia, że rozważny i świadomy czytelnik uzna, iż pismo to można przypisać Eurosystemowi. Przeciwnie, wrażenie wynikające z nagłówka jest takie, że po pierwsze, pismo to zostało sporządzone w imieniu CBC, a nie Eurosystemu, a po drugie, że słowo „Eurosystem” ma charakter czysto informacyjny i wskazuje jedynie na przynależność CBC, jako banku centralnego PCWE, do Eurosystemu. Po pierwsze bowiem, znaki składające się na słowo „Eurosystem” w nagłówku pisma z dnia 11 lutego 2013 r. znajdują się poniżej znaków składających się na wzmiankę „Central Bank of Cyprus” i są znacznie mniejsze.
Po drugie, jak skarżący sami przyznali w odpowiedzi na środki organizacji postępowania Sądu, słowo „Eurosystem” stanowi najwyraźniej integralną część logo CBC i z tego tytułu pojawia się na wszystkich lub przynajmniej na większości pism i dokumentów pochodzących z tej instytucji. Z samej tylko obecności tego słowa w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r. nie można zatem wyciągnąć żadnych wniosków, chyba że uznać, iż wszystkie lub co najmniej większość pism CBC można przypisać Eurosystemowi tylko dlatego, że wskazują one na fakt, iż CBC należy do Eurosystemu.
Po trzecie, stopka pisma z dnia 11 lutego 2013 r., która zawiera adres i stronę internetową CBC, nie zawiera odniesienia do Eurosystemu.
W drugiej kolejności należy podkreślić, że krajowe banki centralne pełnią dwa rodzaje funkcji, a mianowicie, po pierwsze, funkcje przewidziane w statucie EBC, a po drugie, funkcje w nim nieprzewidziane. Nie można przypisać tych ostatnich ani ESBC, ani Eurosystemowi. Jak słusznie bowiem wskazuje EBC, art. 14.4 statutu EBC stanowi, że krajowe banki centralne mogą wykonywać inne zadania niż te określone w statucie EBC, chyba że Rada Prezesów EBC postanowi, większością dwóch trzecich oddanych głosów, że są one sprzeczne z celami i zadaniami ESBC. Natomiast funkcje wykonywane przez krajowe banki centralne na własną odpowiedzialność i ryzyko nie są uważane za część funkcji ESBC (zobacz wyżej pkt 138–140).
Tymczasem w okresie, w którym miały miejsce okoliczności faktyczne, statut EBC nie wymieniał wśród zadań EBC lub ESBC określenia warunków dokapitalizowania lub restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji finansowych. Są to zatem funkcje, które krajowe banki centralne wykonują na własną odpowiedzialność i na własne ryzyko. W tych okolicznościach rozważny i świadomy czytelnik nie mógł racjonalnie uznać, że oświadczenie CBC na temat określenia warunków dokapitalizowania lub restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji finansowych można przypisać Eurosystemowi i jest ono dla niego wiążące. Wręcz przeciwnie, taki czytelnik musiał uznać, że CBC wyraził stanowisko w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r. w imieniu własnym, jako krajowy bank centralny.
Wbrew temu, co w istocie twierdzą skarżący, ani art. 282 ust. 1 TFUE, ani deklaracja misji Eurosystemu nie podważają tego wniosku.
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do art. 282 ust. 1 TFUE, należy wskazać, że dotyczy on wyłącznie roli Eurosystemu w dziedzinie polityki pieniężnej. Postanowienie to ma bowiem następujące brzmienie:
„[EBC] i krajowe banki centralne stanowią [ESBC]. [EBC] i krajowe banki centralne [PCWE], tworzące Eurosystem, prowadzą politykę pieniężną Unii”.
Skarżący nie mogli zatem zasadnie wywieść z art. 282 ust. 1 TFUE, że Eurosystem zagwarantuje utrzymanie wartości depozytów powierzonych odnośnym bankom w przypadku ich dokapitalizowania lub restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
Co się tyczy, w drugiej kolejności, deklaracji misji EBC i Eurosystemu, należy zauważyć, po pierwsze, że jest to tylko zwykła deklaracja zamiaru pozbawiona jakiejkolwiek wartości prawnej (zob. analogicznie wyrok z dnia 23 września 2015 r., ClientEarth i International Chemical Secretariat/ECHA,
T‑245/11
,
EU:T:2015:675
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), która w związku z tym nie została opublikowana w serii L
Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej
, w którym publikowane są prawnie wiążące akty, ani w serii C tego dziennika, w którym publikowane są informacje, zalecenia i opinie dotyczące Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r., Expedia,
C‑226/11
,
EU:C:2012:795
, pkt
). Jak bowiem słusznie zauważył EBC w odpowiedzi na środki organizacji postępowania Sądu, deklaracja ta ma z natury charakter czysto aspiracyjny i nie ma na celu nałożenia obowiązków na jej autorów, ani wyczerpującego wyliczenia wszystkich zadań i uprawnień członków Eurosystemu.
Po drugie, treść tej deklaracji nie pozwala uznać, że Eurosystem ma jakiekolwiek kompetencje w zakresie ochrony depozytów bankowych w przypadku dokapitalizowania lub uporządkowanej likwidacji banku. Przeciwnie, z deklaracji wynika, że nadrzędnym celem Eurosystemu jest utrzymanie stabilności cen. Wprawdzie rozpatrywana deklaracja wskazuje również, że Eurosystem, działając jako główny organ finansowy, ma na celu ochronę stabilności finansowej i wspieranie integracji finansowej Unii. Niemniej jednak rozważny i świadomy czytelnik nie mógł zasadnie wyciągnąć z tak ogólnikowego stwierdzenia wniosku, że Eurosystem był uprawniony do ustalenia warunków, którym może podlegać ewentualne dokapitalizowanie lub restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja odnośnych banków.
Ponadto wyrażenia „zgodnie ze statusem prawnym jego członków Eurosystem i jego służby działają w sposób wyraźny na zasadzie spójności i jedności” i „[w] tym duchu, działając jako zespół, Eurosystem mówi jednym głosem i znajduje się blisko obywateli Europy” nie mogą być interpretowane w ten sposób, że jakakolwiek komunikacja ze strony krajowego banku centralnego ma miejsce w charakterze reprezentacji Eurosystemu. Jest to raczej ogólna i nieprecyzyjna deklaracja zamiaru, która ma zastosowanie co najwyżej do dziedzin wchodzących w zakres kompetencji Eurosystemu.
Należy zatem stwierdzić, że skarżący nie wykazali, iż z pisma z dnia 11 lutego 2013 r. można wywieść uzasadnione oczekiwanie, że powodujące szkodę środki nie zostaną przyjęte. Tym bardziej nie można zatem uznać, że EBC zawiódł to oczekiwanie w drodze aktów i czynów następujących po tym piśmie.
b)

W przedmiocie istnienia uzasadnionych oczekiwań wynikających ze „zobowiązania Eurogrupy z dnia 21 stycznia 2013 r. w kwestii możliwości przyznania IPF w oparciu o porozumienie polityczne uzgodnione w listopadzie 2012 r.”
Skarżący podnoszą, że Eurogrupa wzbudziła ich uzasadnione oczekiwanie, że powodujące szkodę środki nie zostaną przyjęte, zobowiązując się w dniu 21 stycznia 2013 r. do przyznania IPF Republice Cypryjskiej w oparciu o porozumienie polityczne uzgodnione w listopadzie 2012 r., które nie przewidywało przyjęcia tych środków. W odpowiedzi na środki organizacji postępowania Sądu skarżący potwierdzili, że „zobowiązaniem”, do którego się odnosili, była deklaracja Eurogrupy z dnia 21 stycznia 2013 r., opisana w pkt 18 powyżej.
Pozwani kwestionują argumentację skarżących.
W tym względzie należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nic w deklaracji Eurogrupy z dnia 21 stycznia 2013 r. nie może jawić się jako wyraźne zapewnienie, że IPF będzie uzależniona jedynie od spełnienia warunków określonych w protokole ustaleń, który w tym czasie był przedmiotem negocjacji między Republiką Cypryjską z jednej strony, a Komisją, EBC i MFW z drugiej strony. W deklaracji tej Eurogrupa nie zobowiązała się w żaden sposób do przyznania Republice Cypryjskiej IPF, o który ta wystąpiła, lecz ograniczyła się do opisania tych negocjacji w sposób niejasny i ogólny oraz zachęcenia zainteresowanych stron do poczynienia postępów w celu sfinalizowania elementów projektu protokołu ustaleń.
W drugiej kolejności, jak wynika z pkt 123–129 powyżej, przyznanie IPF należy do kompetencji EMS, a nie Eurogrupy, która nawet nie była stroną w negocjacjach podjętych z Republiką Cypryjską w celu sfinalizowania projektu protokołu, o którym mowa w deklaracji z dnia 21 stycznia 2013 r. W związku z tym, nawet gdyby ta deklaracja zawierała zapewnienia co do przyznania IPF Republice Cypryjskiej, zapewnienia te nie pochodziłyby od właściwego organu w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 404 powyżej (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 kwietnia 2009 r., Nintendo i Nintendo of Europe/Komisja,
T‑13/03
,
EU:T:2009:131
, pkt
; a także z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
).
W trzeciej kolejności, projekt protokołu ustaleń, o którym mowa w deklaracji Eurogrupy z dnia 21 stycznia 2013 r., sporządzony w dniu 29 listopada 2012 r., nigdy nie został podpisany. Jak wynika z deklaracji Eurogrupy z dnia 16 marca 2013 r., władze cypryjskie zobowiązały się, w celu przyjęcia tego projektu protokołu, do podjęcia środków, które miały zostać zatwierdzone przez parlament Cypru, w tym wprowadzenia podatku od wszystkich depozytów bankowych (zobacz wyżej pkt 19 i 20). Tymczasem wprowadzenie tego podatku zostało odrzucone przez parlament cypryjski (zob. pkt 22 powyżej). W tych okolicznościach skarżący nie mogli w uzasadniony sposób oczekiwać, że mimo wszystko IPF zostanie przyznany Republice Cypryjskiej na podstawie wspomnianego projektu protokołu ustaleń.
Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali, iż z deklaracji Eurogrupy z dnia 21 stycznia 2013 r. mogli wywieść uzasadnione oczekiwania.
c)

W przedmiocie istnienia uzasadnionych oczekiwań wywodzonych ze sposobu traktowania PCWE korzystających ze wsparcia finansowego przed Republiką Cypryjską
Skarżący podnoszą, że wywiedli uzasadnione oczekiwania, iż powodujące szkodę środki nie zostaną przyjęte, z faktu, że przyznanie pomocy finansowej innym PCWE, tj. Irlandii, Królestwu Hiszpanii, Republice Greckiej i Republice Portugalskiej, nie było uzależnione od przyjęcia środków finansowania wewnętrznego (bail-in).
Pozwani nie ustosunkowali się wyraźnie do tego argumentu.
W tym względzie należy w pierwszej kolejności podkreślić, że sama okoliczność, iż na poprzednich etapach międzynarodowego kryzysu finansowego przyznanie pomocy finansowej nie było uzależnione od przyjęcia środków porównywalnych do powodujących szkodę środków, nie może być, jako taka, uznana za dokładne, bezwarunkowe i zgodne zapewnienie, które mogłoby wzbudzić po stronie akcjonariuszy i deponentów odnośnych banków uzasadnione oczekiwania, że przyznanie pomocy finansowej Republice Cypryjskiej nie będzie od tego uzależnione (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, pkt
,
).
W drugiej kolejności należy przypomnieć, że środki, od których może być uzależnione udzielenie pomocy finansowej przez EMS (lub przez inne organizacje międzynarodowe, organy i instytucje Unii lub państw członkowskich) w celu rozwiązania trudności finansowych napotkanych przez państwo potrzebujące dokapitalizować swój system bankowy, mogą się zasadniczo różnić w poszczególnych przypadkach w świetle zdobytego doświadczenia i szeregu okoliczności szczególnych (zob. pkt 311 powyżej). W tych okolicznościach, w braku wyraźnego i jednoznacznego zobowiązania właściwych organów, nie można uznać, że skarżący mogli zasadnie oczekiwać, iż przyznanie IPF będzie uzależnione od spełnienia warunków identycznych lub podobnych do tych, którym podlegało przyznanie pomocy finansowej dla Irlandii, Królestwa Hiszpanii, Republiki Greckiej i Republiki Portugalskiej.
Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali, że mogli wywieść uzasadnione oczekiwania z okoliczności, iż przyznanie IPF innym PCWE nie było uzależnione od przyjęcia środków porównywalnych do powodujących szkodę środków.
d)

W przedmiocie istnienia uzasadnionych oczekiwań wywodzonych z decyzji EBC o zezwoleniu na AWP przez dłuższy okres
Skarżący uważają, że mogą wywieść uzasadnione oczekiwania z okoliczności, iż EBC przez dłuższy okres zezwalał CBC na przyznawanie AWP na rzecz Laïki.
Pozwani kwestionują argumentację skarżących.
W tym względzie wystarczy stwierdzić, że skarżący w żaden sposób nie wyjaśniają, w jaki sposób fakt, że EBC przez dłuższy okres zezwalał CBC na przyznawanie AWP Laïki, mógł spowodować po ich stronie uzasadnione oczekiwania, iż powodujące szkodę środki nie zostaną przyjęte. Skarżący nie wykazali zatem, że z tej okoliczności mogą wywodzić uzasadnione oczekiwania.
W świetle powyższego należy uznać, że skarżący nie mogli wywieść uzasadnionych oczekiwań z żadnego z aktów i czynów, o których mowa w pkt 405 powyżej, rozpatrywanych indywidualnie. Dlatego te akty i czyny nie mogą też, rozpatrywane łącznie, poprzez skumulowany skutek, prowadzić do powstania u nich uzasadnionych oczekiwań.
Z powyższego wynika, że zastrzeżenie skarżących oparte na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań należy oddalić.
3.

W przedmiocie ewentualnego naruszenia zasady równego traktowania
Zasada równego traktowania stanowi ogólną zasadę prawa Unii usankcjonowaną w art. 20 i 21 karty praw podstawowych (wyrok z dnia 14 września 2010 r., Akzo Nobel Chemicals i Akcros Chemicals/Komisja i in.,
C‑550/07 P
,
EU:C:2010:512
, pkt
). Instytucje Unii są zobowiązane do przestrzegania tej zasady jako nadrzędnej zasady prawa Unii chroniącej jednostki (wyroki: z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
; z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
).
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że zasada równego traktowania wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. wyrok z dnia 14 września 2010 r., Akzo Nobel Chemicals i Akcros Chemicals/Komisja i in.,
C‑550/07 P
,
EU:C:2010:512
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Elementy charakteryzujące różne sytuacje, a tym samym podobny charakter tych sytuacji, winny być w szczególności ustalane i oceniane w świetle przedmiotu i celu rozpatrywanych aktów; należy przy tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należą sporne akty (zob. podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponieważ skarżący powołali się na naruszenie zasady równego traktowania, to do nich należy dokładne wskazanie porównywalnych sytuacji, które uważają za traktowane w sposób odmienny, lub różnych sytuacji, które uważają za traktowane w sposób identyczny [zob. podobnie wyrok z dnia 12 kwietnia 2013 r., Du Pont de Nemours (Francja) i in./Komisja,
T‑31/07
, niepublikowany,
EU:T:2013:167
, pkt
].
W niniejszym przypadku skarżący podnoszą, że pozwani naruszyli tę zasadę w pięciu aspektach, co pozwani kwestionują.
a)

W przedmiocie ewentualnej dyskryminacji w stosunku do wierzycieli Laïki, których roszczenia wynikają z AWP
Skarżący podnoszą, że posiadacze niegwarantowanych depozytów w Laïki byli dyskryminowani w stosunku do tych wierzycieli Laïki, których roszczenia wynikają z AWP. W zakresie, w jakim zadłużenie Laïki z tytułu AWP zostało przeniesione do BoC, wierzyciele ci mogli bowiem zwrócić się do BoC, natomiast dług Laïki wobec posiadaczy niegwarantowanych depozytów został umorzony.
Skarżący dodają, że przeniesienie zadłużenia Laïki z tytułu AWP do BoC spowodowało znaczne obciążenie tego banku. W rezultacie dyskryminowane były również inne kategorie skarżących. Rozpatrywane przeniesienie bowiem, po pierwsze, doprowadziło do nałożenia drastycznych limitów na roszczenia deponentów BoC i, po drugie, do obniżenia wartości akcji odnośnych banków. EBC, który był źródłem AWP, oraz pozostali pozwani wspierali w ten sposób własne interesy ze szkodą dla interesów skarżących.
Pozwani kwestionują argumentację skarżących.
W tym względzie w pierwszej kolejności należy podkreślić, że przeniesienie zadłużenia z tytułu AWP do BoC było jednym z warunków przyznania IPF. Punkt 1.26 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. stanowi bowiem:
„[BoC] przejmuje – w drodze zakupu i absorpcji – cypryjskie aktywa [Laïki], na poziomie ich godziwej wartości, a także jego gwarantowane depozyty i ekspozycję na nadzwyczajne wsparcie płynności po ich wartości nominalnej. Depozyty [Laïki], które nie są gwarantowane, pozostają w obrębie dawnej jednostki organizacyjnej […]”.
W drugiej kolejności należy przypomnieć, że, jak przyznali skarżący w odpowiedzi na środki organizacji postępowania Sądu, przyznanie AWP leży w zakresie kompetencji krajowych banków centralnych, przy czym EBC jest uprawniony jedynie do zakazania im przyznawania AWP, w przypadku gdy jest ono sprzeczne z celami i zadaniami ESBC (zobacz pkt 137–143 powyżej). Zgodnie z tym podziałem kompetencji tylko CBC przyznał AWP na rzecz Laïki i w związku z tym posiadał wierzytelność względem tego banku. W tych okolicznościach EBC słusznie podnosi, że jedynie CBC miał, na podstawie umowy pożyczki zawartej z Laïki, prawo do otrzymania zwrotu należności z tytułu zadłużenia wynikającego z przyznania AWP. W związku z tym kategoriami podmiotów, które mogłyby, w świetle argumentacji skarżących (zob. pkt 444 i 445 powyżej), stanowić przedmiot odmiennego traktowania ze względu na przeniesienie do BoC zadłużenia Laïki z tytułu AWP są z jednej strony CBC, a z drugiej strony posiadacze niegwarantowanych depozytów i akcjonariusze odnośnych banków.
W trzeciej kolejności należy zauważyć, że w odmiennej sytuacji w rozumieniu orzecznictwa, o którym mowa w pkt 441 powyżej, znajdują się, z jednej strony, prywatny podmiot, taki jak właściciele niegwarantowanych depozytów odnośnych banków oraz akcjonariusze BoC, którzy działali wyłącznie we własnym prywatnym interesie majątkowym, a z drugiej strony bank centralny Eurosystemu, którego decyzje były podejmowane wyłącznie z myślą o celach leżących w interesie publicznym. Sam fakt, że deponenci i bank centralny Eurosystemu, którego decyzje podejmowane są z myślą o takich celach, posiadają ten sam instrument dłużny w stosunku do tego samego banku, nie pozwala na podważenie tego wniosku, gdyż zasada równego traktowania nie może wymagać, by te dwie grupy osób były traktowane w jednakowy sposób (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
; a także z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
,
).
Tymczasem w niniejszym przypadku CBC nabył wierzytelności z tytułu AWP w celu przyczynienia się do osiągnięcia celu leżącego w interesie ogólnym, polegającego na ustabilizowaniu jednego z dwóch największych banków cypryjskich, a tym samym systemu finansowego w kraju. Jak bowiem wynika z pkt 138 i 139 powyżej, CBC przyznał AWP Laïki, wykonując prerogatywy władzy publicznej powierzone mu na mocy prawa cypryjskiego. W szczególności, jak wynika z odpowiedzi EBC na środki organizacji postępowania Sądu oraz z załączonego do niej pisma CBC, AWP jest instrumentem mającym na celu umożliwienie CBC wykonywania zadania polegającego na zapewnieniu stabilności systemu finansowego, powierzonego mu na mocy pkt 6 ust. 2 lit. e) w związku z pkt 46 ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2002 r.
Ponadto należy zauważyć, że – jak słusznie podkreślają Komisja i EBC – wierzytelność z tytułu AWP została zabezpieczona aktywami Laïki. Jako posiadacz tej wierzytelności CBC był zatem, w przeciwieństwie do niegwarantowanych deponentów odnośnych banków, wierzycielem uprzywilejowanym. W zakresie, w jakim bezsporne jest między stronami, że w przypadku likwidacji banku wierzytelności deponentów banku są zaspokajane w pierwszej kolejności przed wkładem akcjonariuszy, akcjonariusze BoC tym bardziej nie mogą twierdzić, że są w sytuacji porównywalnej do sytuacji CBC.
W świetle powyższych rozważań należy uznać, iż odpowiednie sytuacje, z jednej strony, CBC, a z drugiej strony posiadaczy niegwarantowanych depozytów odnośnych banków i akcjonariuszy BoC nie były porównywalne. Skarżący nie wykazali zatem, że pozwani dyskryminowali osoby należące do tych kategorii w stosunku do CBC.
b)

W przedmiocie ewentualnej dyskryminacji w stosunku do posiadaczy depozytów w oddziałach greckich
Skarżący uważają, że byli dyskryminowani ze względu na przynależność państwową w stosunku do posiadaczy depozytów w oddziałach greckich. W tym względzie skarżący podkreślają, że o ile przyznanie IPF zostało uzależnione od przyjęcia przez władze Cypru środka finansowania wewnętrznego (bail-in) z depozytów w odnośnych bankach na Cyprze, o tyle nie było ono uzależnione od spełnienia podobnego warunku w odniesieniu do depozytów, które zostały ustanowione w tych samych bankach w Grecji. Miały one zostać przeniesione do greckiego banku, w związku z nabyciem przez ten bank greckich oddziałów, a zatem mogły zasadniczo pozostać nienaruszone. Tymczasem bez jakiegokolwiek obiektywnego uzasadnienia takie odmienne traktowanie narusza podstawowe wolności zagwarantowane w traktacie lub jest zakazane przez art. 18 TFUE.
Pozwani kwestionują argumentację skarżących.
Strony są zgodne co do tego, że greckie oddziały były oddziałami w rozumieniu art. 4 ust. 3 dyrektywy 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (
Dz.U. 2006, L 177, s. 1
). Takie oddziały, po pierwsze, były nieposiadającymi osobowości prawnej jednostkami odnośnych banków, i prowadziły bezpośrednio, w całości lub w części, transakcje nierozłącznie związane z działalnością instytucji kredytowych.
Po drugie, zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy 94/19, zmienionej dyrektywą 2005/1 i dyrektywą 2009/14, deponenci tych oddziałów byli objęci cypryjskim systemem gwarancji depozytów.
Po trzecie, jak wynika z motywu 21 oraz art. 40–43 dyrektywy 2006/48, odpowiedzialność za nadzór nad prawidłowością finansową greckich oddziałów, a w szczególności ich wypłacalnością, spoczywał na władzach cypryjskich, a władze greckie były odpowiedzialne jedynie za nadzór nad płynnością tych oddziałów i za politykę pieniężną.
Wynika stąd, że skarżący posiadający depozyty w odnośnych bankach na Cyprze i posiadacze depozytów w greckich oddziałach ustanowili depozyty w tych samych bankach, objętych tym samym systemem gwarantowania depozytów i podlegających tym samym zasadom. W tym kontekście, w przeciwieństwie do tego, co utrzymuje Rada, nie ma żadnego powodu, aby uznać, że różnica dotycząca wyłącznie miejsca utworzenia depozytów jest w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczająca, aby stwierdzić, że rozpatrywane sytuacje są inne. W szczególności, potrzeba uniknięcia efektu domina, na którą powołuje się Rada, nie dotyczy obiektywnej różnicy sytuacji, lecz uzasadnienia odmiennego traktowania w dwóch porównywalnych sytuacjach. Wynika z tego, że sytuacja skarżących posiadających depozyty utworzone w odnośnych bankach na Cyprze i posiadaczy depozytów w oddziałach greckich była porównywalna.
Tymczasem w przeciwieństwie do depozytów w oddziałach greckich depozyty złożone w odnośnych bankach na Cyprze były źródłem finansowania wewnętrznego (bail-in). Należy zatem uznać, że skarżący posiadający depozyty w odnośnych bankach na Cyprze zostali potraktowani mniej korzystnie w stosunku do posiadaczy depozytów utworzonych w oddziałach greckich.
Argumenty EBC nie mogą podważyć tego wniosku. Po pierwsze, EBC utrzymuje, że wszelka dyskryminacja skarżących powinna zostać uznana za „dyskryminację odwrotną”, której prawo Unii nie zakazuje.
Prawdą jest, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo Unii nie sprzeciwia się temu, aby w sytuacjach, które nie mają żadnego łącznika z którąkolwiek z sytuacji regulowanych przez prawo Unii i których wszystkie elementy o zasadniczym znaczeniu mieszczą się w obrębie jednego państwa członkowskiego, obywatele tego państwa członkowskiego byli przez to państwo mniej korzystne traktowani niż obywatele innego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 czerwca 1994 r., Steen,
C‑132/93
,
EU:C:1994:254
, pkt
; a także z dnia 1 kwietnia 2008 r., Gouvernement de la Communauté française i gouvernement wallon,
C‑212/06
,
EU:C:2008:178
, pkt
).
Jednakże orzecznictwo to nie znajduje zastosowania do działań lub zaniechań, poprzez które co najmniej jedna instytucja Unii przyczynia się do takiego traktowania lub wymaga jego utrzymania lub dalszego stosowania. Tymczasem w niniejszej sprawie chodzi właśnie o ustalenie, czy pozwane instytucje mogły udzielić wsparcia na rzecz przyjęcia i wdrożenia protokołu ustaleń, uzależniającego przyznanie IPF od nierównego traktowania, lub wymagać jego utrzymania lub dalszego wdrażania.
W związku z tym zakładając nawet, że zarzuty dotyczące dyskryminacji między deponentami banków cypryjskich a deponentami greckich oddziałów tych samych banków można traktować jako dotyczące sytuacji, których wszystkie elementy o zasadniczym znaczeniu mieszczą się w obrębie jednego państwa członkowskiego, można jedynie oddalić argument EBC, zgodnie z którym wszelka dyskryminacja skarżących powinna zostać uznana za „dyskryminację odwrotną”, której prawo Unii nie zakazuje.
Po drugie, EBC stwierdza, że sprzedaż oddziałów greckich odbywała się po cenie rynkowej, a zatem zasilała kapitał własny odnośnych banków. W konsekwencji sprzedaż ta nie spowodowała dodatkowego pogorszenia sytuacji skarżących.
W tym względzie należy przypomnieć, że aby można było zarzucać instytucji Unii, iż naruszyła zasadę równego traktowania, rozpatrywane traktowanie musi stawiać niektóre podmioty w sytuacji mniej korzystnej w stosunku do innych podmiotów. Jednakże istnieniu tego rodzaju niekorzystnej sytuacji nie może zaprzeczyć wyłącznie ze względu na to, że sporna różnica w traktowaniu nie spowodowała niekorzystnych skutków gospodarczych, ponieważ niekorzystna sytuacja, którą należy wziąć pod uwagę pod kątem zasady równego traktowania, może również wpływać na sytuację prawną podmiotu, którego dotyczy odmienne traktowanie (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, pkt
,
). Tymczasem argumentacja EBC odnosi się wyłącznie do faktu, że w wyniku sprzedaży greckich oddziałów skarżący nie ponieśli żadnej dodatkowej straty majątkowej. W związku z tym, nawet gdyby ta okoliczność została udowodniona, nie może sama w sobie wystarczyć do wykazania braku dyskryminacji zakazanej przez prawo Unii. Okoliczność ta mogłaby co najwyżej, jak zdaje się zresztą uważać EBC, być istotna do celów oceny proporcjonalności ewentualnego odmiennego traktowania w odniesieniu do zamierzonego celu. Niemniej jednak w pierwszej kolejności istotną kwestią pozostaje to, czy skarżący posiadający depozyty w odnośnych bankach na Cyprze byli w sytuacji podobnej do osób posiadających depozyty w oddziałach greckich, co ma miejsce w niniejszej sprawie (zob. pkt 458 powyżej).
Zgodnie z orzecznictwem, o którym mowa w pkt 441 powyżej, należy zatem zbadać, czy w niniejszej sprawie istnieje obiektywne uzasadnienie różnicy w traktowaniu skarżących posiadających depozyty w odnośnych bankach na Cyprze w stosunku do posiadaczy depozytów utworzonych w oddziałach greckich.
Jak wskazano w pkt 335–337 powyżej, rzeczone odmienne traktowanie było w szczególności odpowiedzią na potrzebę zapobieżenia ewentualnemu efektowi domina przenoszącemu się z cypryjskiego systemu bankowego na grecki system finansowy. Jak bowiem przyznali skarżący w odpowiedzi na środki organizacji postępowania przed Sądem, z wewnętrznego raportu EBC załączonego do repliki wynika, że istniało wysokie ryzyko, że obniżenie wartości depozytów w oddziałach greckich spowoduje masowe wycofywanie depozytów w Grecji, co z kolei mogło pogorszyć niską zdolność finansowania greckich banków i wymagałoby zwiększenia udzielonego im AWP do poziomu potencjalnie przekraczającego faktyczną zdolność banków centralnych Eurosystemu.
Skarżący twierdzą natomiast, że taka argumentacja nie może usprawiedliwiać dyskryminacji pośredniej ze względu na przynależność państwową, takiej jak ta, której zostali poddani.
W tym względzie należy przypomnieć, że odmienne traktowanie jest uzasadniona, o ile jest ono oparte na racjonalnym i obiektywnym kryterium, tzn. jeżeli pozostaje ono w związku dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez sporne przepisy oraz gdy jest proporcjonalne do celu realizowanego za pomocą danego traktowania (wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, pkt
).
Co się tyczy w pierwszej kolejności pytania, czy odmienne traktowanie skarżących posiadających depozyty w odnośnych bankach na Cyprze i posiadaczy depozytów w oddziałach greckich opierało się na obiektywnym i racjonalnym kryterium, należy zauważyć, że z powodów przedstawionych w pkt 255 i 256 powyżej oraz w świetle orzecznictwa ETPC (wyrok ETPC z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i in. przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, pkt 103, 138), cel, jakim jest zapobieżenie ogólnej destabilizacji greckiego systemu finansowego w wyniku efektu domina wywołanego przez cypryjski system bankowy, należy uznać za obiektywny i rozsądny.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o proporcjonalność odmiennego traktowania skarżących posiadających depozyty w odnośnych bankach na Cyprze i posiadaczy depozytów w oddziałach greckich, należy przypomnieć, że odmienne traktowanie jest proporcjonalne, jeśli jest odpowiednie do realizacji zgodnego z prawem celu i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 13 marca 2012 r., Melli Bank/Rada,
C‑380/09 P
,
EU:C:2012:137
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem, z analogicznych powodów do przedstawionych w pkt 341–358 powyżej, należy uznać, że takie odmienne traktowanie jest odpowiednie do osiągnięcia zamierzonych celów i nie wykracza poza to, co jest w tym celu konieczne.
W związku z tym fakt, że IPF, po pierwsze, został uzależniony od przyjęcia przez władze Cypru środka nakazującego obniżenie wartości depozytów w odnośnych bankach ustanowionych na Cyprze, a po drugie, nie został uzależniony od podobnego warunku w odniesieniu do depozytów ustanowionych w Grecji, był obiektywnie uzasadniony i w związku z tym nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania.
Wniosku tego nie może podważyć argument skarżących, zgodnie z którym Eurogrupa wspierała wcześniej PSI, pomimo efektu domina, jaki mogło ono wywrzeć na banki cypryjskie.
Argument ten sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że stabilność cypryjskiego systemu finansowego nie została uwzględniona podczas przyjmowania niektórych środków mających na celu rozwiązanie trudności finansowych Republiki Greckiej i na zasadzie wzajemności stabilność greckiego systemu finansowego nie powinna była zostać wzięta pod uwagę podczas przyjmowania późniejszych środków mających na celu rozwiązanie trudności finansowych Republiki Cypryjskiej, gdyż inaczej doszłoby do „bardzo dużej niespójności” niezgodnej z zasadą proporcjonalności.
Należy jednak zaznaczyć, że powody, dla których Eurogrupa lub instytucje Unii mogły wspierać PSI, nie mogą zostać poddane ocenie bez uwzględnienia szczególnych okoliczności, w których postanowiono o zastosowaniu PSI. Jak bowiem podkreślono w pkt 311 i 433 powyżej, środki, od których może być uzależnione udzielenie pomocy finansowej przez EMS (lub przez inne organizacje międzynarodowe, organy i instytucje Unii lub państw członkowskich) w celu rozwiązania trudności finansowych napotkanych przez państwo potrzebujące dokapitalizować swój system bankowy, mogą się zasadniczo różnić w poszczególnych przypadkach w świetle zdobytego doświadczenia i szeregu okoliczności szczególnych
Tymczasem skarżący nigdy nie wykazali, że w świetle istotnych okoliczności i zdobytego doświadczenia fakt, iż Eurogrupa wspierała wcześniej PSI, pomimo efektu domina, jaki mógł on wywrzeć na banki cypryjskie, uzasadniał postulat nieuwzględnienia w tym przypadku ryzyka wystąpienia efektu domina w greckim systemie bankowym.
W konsekwencji należy uznać, że skarżący nie wykazali istnienia naruszenia zasady równego traktowania z powodu odmiennego traktowania ich depozytów i depozytów ustanowionych w oddziałach greckich.
c)

W przedmiocie ewentualnego naruszenia zasady równego traktowania ze względu na dyskryminację względem deponentów odnośnych banków, których depozyty nie przekraczały 100000 EUR
Skarżący podnoszą, że ci z nich, których depozyty w odnośnych bankach przekraczały 100000 EUR, byli dyskryminowani w stosunku do deponentów tych banków, których depozyty nie przekraczały tej wysokości. Depozyty o wartości mniejszej lub równej 100000 EUR były bowiem w pełni objęte cypryjskim systemem gwarancji depozytów, podczas gdy depozyty w kwocie wyższej zostały nim objęte jedynie do wysokości 100000 EUR. Okoliczność, że dyrektywa 94/19, zmieniona dyrektywą 2005/1 i dyrektywą 2009/14, zobowiązywała państwa członkowskie do ustanowienia systemu umożliwiającego pokrycie wszystkich depozytów tego samego deponenta do wysokości 100000 EUR nie uzasadniała uniemożliwienia posiadaczom niegwarantowanych depozytów uzyskania odszkodowania w przypadku likwidacji, ani nie wyjaśniała, dlaczego deponenci posiadający depozyty o wartości do 100000 EUR nie zostali dotknięci żadnym obniżeniem wartości, podczas gdy do deponentów posiadających depozyty o wartości 1000000 EUR zastosowano obniżenie wartości o 90%.
Rada i EBC kwestionują argumentację skarżących.
W tym względzie należy stwierdzić, że zarzucana przez skarżących dyskryminacja dotyczy w rzeczywistości dwóch odrębnych części powodujących szkodę środków.
Po pierwsze, chodzi o środek, o którym mowa w pkt 5 dekretu nr 104, który przewiduje, zgodnie z pkt 1.26 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r., że zostaną przeniesione do BoC długi Laïki wobec każdego z deponentów do wysokości 100000 EUR, a kwoty powyżej 100000 EUR pozostaną w Laïki w oczekiwaniu na jego likwidację (zob. pkt 35 powyżej). Należy zauważyć, że środek ten stosuje się jednakowo do wszystkich deponentów Laïki. Wbrew temu, co w istocie twierdzą skarżący, środek ten nie wprowadza żadnej różnicy w traktowaniu deponentów w zależności od kwoty depozytów powierzonych temu bankowi.
Sama okoliczność, że przeniesienie do BoC depozytów powierzonych Laïki podlegało jednolitemu pułapowi 100000 EUR na deponenta, co w rezultacie mogło mieć różne konsekwencje dla tych deponentów zależnie od kwoty ich depozytów, nie może tego wniosku podważyć. Tego rodzaju różnica wynika bowiem z zastosowania pułapu gwarancji w wysokości 100000 EUR przewidzianego w art. 7 ust. 1a dyrektywy 94/19, zmienionej dyrektywą 2005/1 i dyrektywą 2009/14, na którego niezgodność z prawem skarżący się nie powołali. Tymczasem jest to kryterium zarówno obiektywne, jak i dostosowane do potrzeb funkcjonowania systemu bankowego Unii (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 19 września 2013 r., Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou,
C‑373/11
,
EU:C:2013:567
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 30 września 2009 r., Arkema/Komisja,
T‑168/05
, niepublikowany,
EU:T:2009:367
, pkt
). Motyw 16 dyrektywy 94/19, zmienionej dyrektywą 2005/1 i dyrektywą 2009/14, stanowi bowiem, że powyższy poziom gwarancji ma na celu, po pierwsze, to, by zbyt duża część depozytów nie pozostała bez ochrony, w interesie zarówno ochrony konsumentów, jak i stabilności systemu finansowego, a po drugie uwzględnienie kosztów finansowania systemów gwarancji i nienakładanie w całej Unii poziomu ochrony, który w pewnych przypadkach mógłby wspierać niesolidne zarządzanie instytucjami kredytowymi.
Po drugie, chodzi o środki polegające na zamianie akcji BoC, przewidziane w dekrecie nr 103, ze zmianami, których treść została co do istoty powielona w pkt 1.26 i 1.27 protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2013 r. Środek ten przewiduje, że obniżenie wartości niegwarantowanych depozytów BoC stosuje się jedynie wobec deponentów tego banku, których depozyty przekraczają 100000 EUR. Wynika z tego, jak słusznie podkreślają skarżący, odmienne traktowanie deponentów BoC w zależności od tego, czy kwota depozytów powierzonych przez nich temu bankowi przekracza 100000 EUR, czy też nie.
Niemniej jednak, w przeciwieństwie do tego, co twierdzą skarżący, owa różnica w traktowaniu nie stanowi w żadnym razie nierównego traktowania zakazanego przez prawo Unii. Jak słusznie zauważają Rada i EBC, deponenci, których depozyty w odnośnych bankach przekraczają 100000 EUR, znajdują się w innej sytuacji z prawnego punktu widzenia niż deponenci, których depozyty w tych bankach nie przekraczają tej kwoty. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1a dyrektywy 94/19 zmienionej dyrektywą 2005/1 i dyrektywą 2009/14, w przypadku niedostępności depozytów depozyty tych drugich były w całości objęte cypryjskim systemem gwarancji depozytów, podczas gdy ci pierwsi podlegali mu jedynie do wysokości 100000 EUR.
W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie można stwierdzić żadnej niezgodnej z prawem dyskryminacji wobec skarżących, których depozyty w odnośnych bankach przekraczały 100000 EUR.
d)

W przedmiocie ewentualnego naruszenia zasady równego traktowania ze względu na dyskryminację w stosunku do deponentów i akcjonariuszy banków innych PCWE, które otrzymały pomoc finansową przed Republiką Cypryjską
Skarżący twierdzą, że byli dyskryminowani w stosunku do deponentów i akcjonariuszy banków mających siedzibę w PCWE, które otrzymały pomoc finansową podobną do IPF przed Republiką Cypryjską. Po pierwsze, skarżący podnoszą, że kwota tej pomocy była w każdym przypadku wyższa od kwoty IPF przyznanej Republice Cypryjskiej, ale depozyty i akcje banków tych państw członkowskich pozostały nienaruszone. Po drugie, skarżący podnoszą, że banki greckie otrzymały wsparcie w wysokości 50 mld EUR w celu skompensowania skutków PSI, mimo, że odnośne banki dotknął on poważniej niż banki greckie.
Skarżący wnioskują na tej podstawie, że byli pośrednio dyskryminowani ze względu na przynależność państwową, co stanowi naruszenie art. 18 TFUE i art. 21 karty praw podstawowych. Co się tyczy Republiki Cypryjskiej, państwo to było dyskryminowane w porównaniu z innymi PCWE, które skorzystały z pomocy podobnej do IPF.
Rada i EBC kwestionują argumentację skarżących.
W tym kontekście należy pamiętać, że środki, które mogą być powiązane z pomocą finansową świadczoną przez EMS w celu rozwiązania trudności finansowych napotkanych przez państwo stojące w obliczu potrzeby dokapitalizowania swojego systemu bankowego, mogą się zasadniczo różnić w poszczególnych przypadkach, w zależności od różnych czynników innych niż wysokość pomocy względem wielkości gospodarki tego państwa. Do tych czynników mogą zaliczać się, w szczególności – jak zostało wskazane w pkt 311 powyżej – sytuacja gospodarcza państwa będącego beneficjentem, perspektywy przywrócenia rentowności banków i przyczyny, które doprowadziły do trudności napotkanych przez te instytucje, w tym, w stosownych przypadkach, nadmierny rozmiar sektora bankowego w państwie będącym beneficjentem w stosunku do jego gospodarki krajowej, rozwój międzynarodowej sytuacji gospodarczej lub wysokie prawdopodobieństwo przyszłych interwencji ze strony EMS (lub innych organizacji międzynarodowych, instytucji i organów Unii lub państw członkowskich) w celu wsparcia innych państw w trudnej sytuacji, które może wymagać profilaktycznego ograniczenia kwot przeznaczonych na poszczególne interwencje.
Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący, na których spoczywa obowiązek, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 442 powyżej, dokładnego wskazania porównywalnych sytuacji, które były przedmiotem odmiennego traktowania, poza kilkoma odniesieniami do (bezwzględnych i względnych) rozmiarów pomocy finansowej przyznanej czterem PCWE, w żaden sposób nie wyjaśnili, w czym ich sytuacja była w okresie zaistnienia okoliczności faktycznych porównywalna z sytuacją Republiki Cypryjskiej (zob. pkt 311 i 312 powyżej).
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż skarżący nie zdołali wykazać, że znajdowali się w sytuacji porównywalnej z sytuacją deponentów i akcjonariuszy banków mających siedzibę w PCWE, które otrzymały pomoc podobną do IPF przed Republiką Cypryjską.
Nie można zatem uznać, że okoliczność, iż przyznanie IPF zostało uzależnione od przyjęcia środków mających na celu zmniejszenie wielkości cypryjskiego sektora finansowego, podczas gdy przyznanie pomocy finansowej innym PCWE nie było uzależnione od przyjęcia podobnych środków, stanowi naruszenie zasady równego traktowania w stosunku do skarżących lub, zakładając, że mogliby powoływać się na naruszenie tej zasady w odniesieniu do osób trzecich, Republiki Cypryjskiej.
e)

W przedmiocie ewentualnej dyskryminacji w stosunku do udziałowców cypryjskiego sektora bankowości spółdzielczej
Między stronami jest bezsporne, że, po pierwsze, Republika Cypryjska dokapitalizowała kwotą rzędu 1,5 mld EUR cypryjski organ centralny Co-operative Central Bank (zwany dalej „CCB”) i należące do niego spółdzielcze instytucje kredytowe (zwane dalej razem z CCB „sektorem bankowości spółdzielczej”), a po drugie, że przyznanie IPF nie zostało uzależnione od niewykorzystania jej w tym celu. Co do tego ostatniego zagadnienia strony zgadzają się, że kwota 1,5 mld EUR przeznaczona na dokapitalizowanie cypryjskiego sektora bankowości spółdzielczej pochodziła z IPF.
Strony są też zgodne co do tego, że przyznanie IPF było natomiast uzależnione od spełnienia warunku, że pomoc ta nie zostanie wykorzystana na dokapitalizowanie odnośnych banków. Skarżący uważają zatem, że byli przedmiotem bezprawnej dyskryminacji w porównaniu z udziałowcami sektora bankowości spółdzielczej.
Pozwani nie kwestionują, że udziałowcy sektora bankowości spółdzielczej, którzy nie byli źródłem finansowania wewnętrznego (bail-in), byli traktowani korzystniej niż skarżący. Pozwani twierdzą jednak, że takie odmienne traktowanie w żaden sposób nie stanowiło bezprawnej dyskryminacji.
W związku z tym, zgodnie z orzecznictwem, o którym mowa w pkt 441 powyżej, należy zbadać, czy te dwie kategorie osób znajdowały się w porównywalnej sytuacji, a jeśli tak, to czy odmienne traktowanie, któremu były poddawane, było obiektywnie uzasadnione.
W odpowiedzi na środki organizacji postępowania Sądu, po pierwsze, skarżący wskazali, że sektor bankowości spółdzielczej i odnośne banki były w porównywalnej sytuacji. Ich zdaniem bowiem, sektor bankowości spółdzielczej i odnośne banki działały na tym samym rynku i pozostawały ze sobą w stosunku konkurencji. Po drugie, skarżący podnoszą, że sytuacja udziałowców sektora bankowości spółdzielczej była pod każdym względem porównywalna z sytuacją deponentów odnośnych banków. Zdaniem skarżących, żaden z nich nie ponosił bowiem odpowiedzialności za okoliczności, które doprowadziły Republikę Cypryjską do wystąpienia z wnioskiem o pomoc finansową.
Natomiast Rada i EBC uważają, że udziałowcy sektora bankowości spółdzielczej znajdowali się w sytuacji odmiennej od sytuacji skarżących. Istnieją zasadniczo dwie różnice, na które powołują się EBC i Rada. Dotyczą one, po pierwsze, wielkości odnośnych banków i sektora bankowości spółdzielczej z punktu widzenia stabilności finansowej, a po drugie, wagi i charakteru trudności, z którymi borykały się te dwie kategorie instytucji kredytowych.
W pierwszej kolejności, co się tyczy znaczenia odnośnych banków i banków sektora bankowości spółdzielczej z punktu widzenia stabilności finansowej, EBC podkreśla, że sektor bankowości spółdzielczej odgrywał znaczną rolę na rynku cypryjskim depozytów i kredytów oraz że finansowanie wewnętrzne (bail-in) tego sektora miałoby poważniejsze negatywne konsekwencje dla krajowej działalności gospodarczej, a w konsekwencji dla sytuacji budżetowej Republiki Cypryjskiej, niż takie samo finansowanie odnośnych banków.
W tym względzie należy przypomnieć, że co do zasady to osoba, która powołuje się na okoliczności faktyczne na poparcie wniosku, jest zobowiązana do udowodnienia ich prawdziwości [postanowienie z dnia 25 stycznia 2008 r., Provincia di Ascoli Piceno i Comune di Monte Urano/Apache Footwear i in.,
C‑464/07 P(I)
, niepublikowany,
EU:C:2008:49
, pkt
; zob. także, podobnie, wyrok z dnia 6 marca 2001 r., Connolly/Komisja,
C‑274/99 P
,
EU:C:2001:127
, pkt
]. Tymczasem w niniejszym przypadku EBC nie wskazuje żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń dotyczących roli gospodarczej sektora bankowości spółdzielczej, ani nie dowodzi tego, że finansowanie wewnętrzne (bail-in) w jego przypadku miałoby bardziej niekorzystny wpływ na sytuację budżetową Republiki Cypryjskiej niż takie finansowanie odnośnych banków. Zapytany o to podczas rozprawy, EBC nie przedstawił dalszych wyjaśnień.
Należy zatem oddalić argument EBC dotyczący znaczenia, odpowiednio, odnośnych banków i sektora bankowości spółdzielczej z punktu widzenia stabilności finansowej.
W drugiej kolejności, w odniesieniu do trudności napotykanych przez wspomniane instytucje kredytowe, Rada i EBC podnoszą, że odnośne banki były w gorszej sytuacji gospodarczej niż sektor bankowości spółdzielczej. W szczególności, jak wynika z pism EBC do Sądu, skarżący nie kwestionują w tym względzie, że sektor bankowości spółdzielczej nie był niewypłacalny w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych, w przeciwieństwie do odnośnych banków. Strony są bowiem zgodne co do tego, że odnośne banki były, w momencie przyjęcia powodujących szkodę środków, niewypłacalne. Natomiast – jak wynika z sekcji 3.1 informacji przedstawionych przez CCB w maju 2013 r. w ramach trzeciego filaru regulacji Bazylea i odpowiedzi EBC na rozprawie – w dniu 31 grudnia 2012 r. skonsolidowane wskaźniki wypłacalności tego organu centralnego oraz 92 spółdzielczych instytucji kredytowych z nim powiązanych spełniały właściwe wymogi regulacyjne. Punkt 20 sprawozdania MFW z maja 2013 r. potwierdza ten wniosek, ponieważ wskazuje, że cypryjski sektor spółdzielczy został uznany za ogólnie wypłacalny.
Z całości powyższych rozważań wynika, że główna różnica pomiędzy skarżącymi i a udziałowcami sektora banków spółdzielczych, którą można zweryfikować, polega na wypłacalności rozpatrywanych banków lub jej braku. W obu przypadkach chodzi bowiem o deponentów lub inwestorów banku cypryjskiego, który musi zostać dokapitalizowany w celu kontynuowania działalności, i który w tym celu potrzebuje albo środków publicznych, albo finansowania wewnętrznego (bail-in).
Skarżący nie kwestionują w istocie tego, że wypłacalność może stanowić istotne kryterium, pozwalające uzasadnić różnicę w traktowaniu między bankami. Na rozprawie podnosili jednak, że różnice, na które powołują się w tym zakresie pozwani, w tym różnica dotycząca wypłacalności rozpatrywanych banków, była „późniejszą racjonalizacją niesprawiedliwości”. Pozwani powołali się bowiem na te różnice dopiero „wiele lat później” jako na wyjaśnienie finansowania ze środków deponentów i akcjonariuszy odnośnych banków.
Należy jednak stwierdzić, że dokumenty w aktach sprawy nie potwierdzają argumentacji skarżących. Jak bowiem wynika z pkt 11 raportu MFW z maja 2013 r., konieczność innego postępowania w odniesieniu do banków niewypłacalnych, a innego do banków wypłacalnych była jednym z powodów, dla których wybrano finansowanie wewnętrzne (bail-in) odnośnych banków zamiast specjalnego obciążenia depozytów gwarantowanych i niegwarantowanych znajdujących się we wszystkich cypryjskich bankach. Należy zatem uznać, że w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych odmienne traktowanie cypryjskich banków, w zależności od tego czy były wypłacalne czy nie, zostało uznane za właściwe.
W konsekwencji sytuacja udziałowców sektora bankowości spółdzielczej nie jest porównywalna do sytuacji skarżących, a więc w niniejszej sprawie nie można stwierdzić żadnej bezprawnej dyskryminacji skarżących.
Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, należy dojść do wniosku, że skarżącym nie udało się wykazać istnienia naruszenia wobec nich zasady równego traktowania. Nie można zatem uznać, że Rada, przyjmując decyzję 2013/236, zażądała utrzymania lub dalszego wdrażania środka stanowiącego naruszenie zasady równego traktowania, ani też że Komisja i EBC, wspierając powodujące szkodę środki, przyczyniły się do naruszenia tej zasady.
Wynika stąd, że pierwsza z przesłanek umożliwiających podważenie odpowiedzialności pozaumownej Unii nie została w tym wypadku spełniona, wobec czego żądania odszkodowawcze podniesione przez wnoszących odwołania należy oddalić.
IV.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ skarżący przegrali sprawę, należy obciążyć ich kosztami postępowania, zgodnie z żądaniami Komisji, Rady i EBC.

Z POWYŻSZYCH WZGLĘDÓW
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI (czwarta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
D
r
. K. Chrysostomides & Co. LLC oraz pozostałe strony skarżące, wymienione w załączniku, pokrywają, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Radę Unii Europejskiej, Komisję Europejską i Europejski Bank Centralny (EBC).

Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Reine
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 13 lipca 2018 r.
Podpisy
Spis treści

I. Okoliczności powstania sporu

A. Traktat EMS

B. Trudności finansowe Republiki Cypryjskiej i wniosek o udzielenie pomocy finansowej

C. Środki restrukturyzacji bankowej przyjęte przez Republikę Cypryjską

D. Przyznanie pomocy finansowej Republice Cypryjskiej

II. Przebieg postępowania i żądania stron

III. Co do prawa

A. W przedmiocie właściwości Sądu

1. W sprawie możliwości przypisania powodujących szkodę środków pozwanym

a) W przedmiocie kwestii tego, czy pozwani za pomocą spornych aktów wymogli przyjęcie powodujących szkodę środków

1) Deklaracja Eurogrupy z dnia 25 marca 2013 r.

2) „Porozumienie Eurogrupy z dnia 25 marca 2013 r.”

3) „Decyzja Rady Prezesów EBC z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie zwrotu AWP do dnia 26 marca [2013 r.], o ile nie zostanie osiągnięte porozumienie w sprawie pakietu ratunkowego”

4) „[Decyzje] o kontynuowaniu AWP” rzekomo podjęte przez EBC

5) Późniejsze akty

b) W przedmiocie kwestii, czy Republice Cypryjskiej przysługiwało uznanie pozwalające uniknąć wymogu utrzymywania lub dalszego wdrażania środka w postaci zamiany depozytów BoC na akcje

c) Wniosek dotyczący możliwości przypisania pozwanym odpowiedzialności za przyjęcie, utrzymanie lub dalsze wdrażanie powodujących szkodę środków

2. W przedmiocie powstania odpowiedzialności Unii ze względu na niektóre akty i czyny pozwanych

3. Wniosek w przedmiocie właściwości Sądu

B. W przedmiocie dopuszczalności

1. W przedmiocie przestrzegania wymogów formalnych

2. W przedmiocie zarzucanego braku wyczerpania wewnętrznych środków odwoławczych

C. Wniosek w przedmiocie właściwości Sądu i dopuszczalności skargi

D. Co do istoty

1. W przedmiocie ewentualnego naruszenia prawa własności

a) W przedmiocie pierwszej serii powodujących szkodę środków

1) W przedmiocie charakteru badania przeprowadzonego przez Trybunał w wyroku z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od C‑8/15 P do C‑10/15 P)

2) W przedmiocie dowodów przedstawionych przez strony skarżące w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od C‑8/15 P do C‑10/15 P)

3) W przedmiocie przestrzegania wymogów, wedle których wszelkie ograniczenia prawa własności muszą być przewidziane ustawą i proporcjonalne do zamierzonego celu

i) W przedmiocie wymogu, zgodnie z którym wszelkie ograniczenia prawa własności muszą być przewidziane ustawą

ii) W przedmiocie wymogu, zgodnie z którym wszelkie ograniczenia prawa własności muszą być proporcjonalne do zamierzonego celu

– W przedmiocie możliwości przyczynienia się przez pierwszą serię powodujących szkodę środków do osiągnięcia zamierzonego celu

– W przedmiocie proporcjonalności i niezbędnego charakteru pierwszej serii powodujących szkodę środków

– W przedmiocie niedogodności spowodowanych przez pierwszą serię powodujących szkodę środków

b) W przedmiocie drugiej serii powodujących szkodę środków

1) W przedmiocie obniżenia wartości nominalnej akcji zwykłych BoC

2) W przedmiocie sprzedaży oddziałów greckich

c) W przedmiocie zarzucanego naruszenia art. 14.4 statutu EBC, prawa do dobrej administracji oraz wymogów spójności i sprawiedliwości

2. W przedmiocie ewentualnego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań

a) W przedmiocie istnienia uzasadnionych oczekiwań na podstawie pisma z dnia 11 lutego 2013 r.

b) W przedmiocie istnienia uzasadnionych oczekiwań wynikających ze „zobowiązania Eurogrupy z dnia 21 stycznia 2013 r. w kwestii możliwości przyznania IPF w oparciu o porozumienie polityczne uzgodnione w listopadzie 2012 r.”

c) W przedmiocie istnienia uzasadnionych oczekiwań wywodzonych ze sposobu traktowania PCWE korzystających ze wsparcia finansowego przed Republiką Cypryjską

d) W przedmiocie istnienia uzasadnionych oczekiwań wywodzonych z decyzji EBC o zezwoleniu na AWP przez dłuższy okres

3. W przedmiocie ewentualnego naruszenia zasady równego traktowania

a) W przedmiocie ewentualnej dyskryminacji w stosunku do wierzycieli Laïki, których roszczenia wynikają z AWP

b) W przedmiocie ewentualnej dyskryminacji w stosunku do posiadaczy depozytów w oddziałach greckich

c) W przedmiocie ewentualnego naruszenia zasady równego traktowania ze względu na dyskryminację względem deponentów odnośnych banków, których depozyty nie przekraczały 100000 EUR

d) W przedmiocie ewentualnego naruszenia zasady równego traktowania ze względu na dyskryminację w stosunku do deponentów i akcjonariuszy banków innych PCWE, które otrzymały pomoc finansową przed Republiką Cypryjską

e) W przedmiocie ewentualnej dyskryminacji w stosunku do udziałowców cypryjskiego sektora bankowości spółdzielczej

IV. W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: angielski.
(
)	Wykaz pozostałych stron skarżących jest dołączony wyłącznie do wersji doręczonej stronom.