CELEX: 62019CJ0928
Överklagande
Institutionell rätt
Socialpolitik
Artiklarna 154 och 155 FEUF
Dialog mellan arbetsmarknadens parter på EU-nivå
Information till och samråd med tjänstemän och andra anställda i medlemsstaternas statsförvaltningar
Avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter
Gemensam begäran av de undertecknande parterna till detta avtal om genomförande av avtalet på unionsnivå
Europeiska kommissionens vägran att för Europeiska unionens råd lägga fram ett förslag till beslut
Graden av domstolskontroll
Motiveringsskyldighet vid beslut att vägra

European Federation of Public Service Unions (Epsu) har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 24 oktober 2019, Epsu och Goudriaan/kommissionen (T‑310/18, nedan kallad den överklagade domen,
EU:T:2019:757
), genom vilken tribunalen ogillade talan om ogiltigförklaring av Europeiska kommissionens beslut av den 5 mars 2018 (nedan kallat det omtvistade beslutet) att inte för Europeiska unionens råd lägga fram ett förslag till beslut om genomförande på unionsnivå av avtalet med rubriken ”Allmän ram för information till och samråd med tjänstemän och andra anställda i statsförvaltningarna [i medlemsstaterna]”, undertecknat av Trade Unions’ National and European Administration Delegation (TUNED) och European Public Administration Employers (EUPAE) (nedan kallat det omtvistade avtalet).
Tillämpliga bestämmelser
I artikel 151 FEUF anges följande:
”[Europeiska u]nionens och medlemsstaternas mål ska under beaktande av sådana grundläggande sociala rättigheter som anges i den europeiska sociala stadgan, som undertecknades i Turin den 18 oktober 1961, och i 1989 års gemenskapsstadga om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter, vara att främja sysselsättningen, att förbättra levnads- och arbetsvillkor och därigenom möjliggöra en harmonisering samtidigt som förbättringarna bibehålls, att åstadkomma ett fullgott socialt skydd, en dialog mellan arbetsmarknadens parter och en utveckling av de mänskliga resurserna för att möjliggöra en varaktigt hög sysselsättning samt att bekämpa social utslagning.
I detta syfte ska unionen och medlemsstaterna genomföra åtgärder som tar hänsyn till skillnaderna i nationell praxis, särskilt när det gäller avtalsförhållanden, och till behovet av att bevara unionsekonomins konkurrenskraft.
De anser att en sådan utveckling kommer att följa såväl av den inre marknadens funktion, vilken kommer att främja en harmonisering av de sociala systemen, som av de förfaranden som föreskrivs i fördragen och av tillnärmningen av bestämmelser i lagar och andra författningar.”
I artikel 152 första stycket FEUF föreskrivs följande:
”Unionen ska erkänna och främja arbetsmarknadsparternas betydelse på unionsnivå och därvid ta hänsyn till skillnaderna i de nationella systemen. Den ska underlätta dialogen mellan arbetsmarknadens parter med respekt för deras självständighet.”
I artikel 153.1 e FEUF föreskrivs följande:
”1.   För att uppnå målen i artikel 151 ska unionen understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet inom följande områden:
…
e)
Information till och samråd med arbetstagarna.
…”
Artikel 154 FEUF lyder enligt följande:
”1.   Kommissionen ska ha till uppgift att främja samråd mellan arbetsmarknadens parter på unionsnivå och ska vidta alla åtgärder som behövs för att underlätta dialogen mellan dem genom att säkerställa ett väl avvägt stöd till båda parter.
2.   I detta syfte ska kommissionen innan den lägger fram socialpolitiska förslag samråda med arbetsmarknadens parter om den möjliga inriktningen av en unionsåtgärd.
3.   Om kommissionen efter sådant samråd finner att en unionsåtgärd är önskvärd, ska den samråda med arbetsmarknadens parter om det planerade förslagets innehåll. Arbetsmarknadens parter ska avge ett yttrande eller, i förekommande fall, en rekommendation till kommissionen.
4.   Under det samråd som avses i punkterna 2 och 3 kan arbetsmarknadens parter meddela kommissionen att de önskar inleda det förfarande som anges i artikel 155. Förfarandets längd ska begränsas till nio månader, om inte de berörda parterna och kommissionen gemensamt beslutar om en förlängning.”
I artikel 155 FEUF föreskrivs följande:
”1.   Om arbetsmarknadens parter önskar det kan dialogen mellan dem på unionsnivå leda till avtalsbundna relationer, inklusive ingående av avtal.
2.   Avtal som ingås på unionsnivå ska genomföras antingen i enlighet med de förfaranden och den praxis som arbetsmarknadens parter och medlemsstaterna särskilt tillämpar eller, i frågor som omfattas av artikel 153, på gemensam begäran av de undertecknande parterna genom ett beslut av rådet på förslag av kommissionen. Europaparlamentet ska underrättas.
Rådet ska besluta med enhällighet när avtalet i fråga innehåller en eller flera bestämmelser som hänför sig till något av de områden för vilka enhällighet krävs enligt artikel 153.2.”
Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
Bakgrunden till tvisten har redovisats av tribunalen i punkterna 1–6 i den överklagade domen och kan, för det nu aktuella förfarandet, sammanfattas på nedan angivet sätt.
Genom samrådsdokumentet C(2015) 2303 final av den 10 april 2015, med rubriken ”Första överläggningsfasen för arbetsmarknadens parter enligt artikel [154 FEUF] om konsolidering av unionens direktiv om information till och samråd med arbetstagare” anmodade Europeiska kommissionen, med stöd av artikel 154.2 FEUF, arbetsmarknadens parter att yttra sig över den möjliga inriktningen av en åtgärd från unionens sida avseende konsolidering av rådets direktiv 98/59/EG av den 20 juli 1998 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kollektiva uppsägningar (
EGT L 225, 1998, s. 16
), rådets direktiv 2001/23/EG av den 12 mars 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av företag eller verksamheter (
EGT L 82, 2001, s. 16
) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/14/EG av den 11 mars 2002 om inrättande av en allmän ram för information till och samråd med arbetstagare i Europeiska gemenskapen – Gemensamt uttalande av Europaparlamentet, rådet och kommissionen om arbetstagarrepresentation (
EGT L 80, 2002, s. 29
) (nedan tillsammans kallade direktiven om information till och samråd med arbetstagare). Detta samråd avsåg bland annat en eventuell utvidgning av tillämpningsområdet för direktiven om information till och samråd med arbetstagare till att även omfatta tjänstemän och andra anställda inom medlemsstaternas statsförvaltningar.
Den 2 juni 2015 informerade arbetsmarknadens parter i kommittén för social dialog för statsförvaltningarna (SDC CGA), det vill säga å ena sidan TUNED och å andra sidan EUPAE, med stöd av artikel 154.4 FEUF, kommissionen om att de önskade förhandla om och ingå ett avtal med stöd av artikel 155.1 FEUF.
Den 21 december 2015 undertecknade TUNED och EUPAE det aktuella avtalet.
Genom skrivelse av den 1 februari 2016 begärde TUNED och EUPAE gemensamt att kommissionen till rådet skulle lägga fram ett förslag till beslut för genomförandet av avtalet på unionsnivå med stöd av artikel 155.2 FEUF.
Den 5 mars 2018 antog kommissionen det omtvistade beslutet, genom vilket den vägrade att lägga fram ett sådant förslag till beslut för rådet.
I det angripna beslutet angav kommissionen i huvudsak för det första att medlemsstaternas statsförvaltningar var underställda medlemsstaternas regeringar, att de utövade offentliga maktbefogenheter och att deras struktur, organisation och verksamhet helt och hållet bestämdes av medlemsstaterna. Kommissionen uppgav för det andra att det i ett stort antal medlemsstater redan fanns bestämmelser som garanterade information till och samråd med tjänstemän och andra anställda i nämnda statsförvaltningar i viss utsträckning. För det tredje fann kommissionen att storleken på dessa statsförvaltningar berodde på graden av centralisering eller decentralisering i medlemsstaterna, vilket innebar att omfattningen av skyddet för ifrågavarande tjänstemän och andra anställda skulle komma att variera avsevärt mellan medlemsstaterna, för det fall det aktuella avtalet skulle genomföras genom ett beslut av rådet.
Talan vid tribunalen och den överklagade domen
Epsu, en sammanslutning för europeiska fackföreningar som företräder arbetstagare inom den offentliga sektorn och som tillsammans med European Confederation of Independent Trade Unions (Cesi) har bildat TUNED, och Jan Goudriaan, som är Epsus generalsekreterare (nedan tillsammans kallade sökandena i första instans) yrkade, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 15 maj 2018, att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras.
Sökandena i första instans åberopade två grunder till stöd för sin talan. Genom den första grunden, avseende felaktig rättstillämpning vad gäller omfattningen av kommissionens befogenheter, gjorde de i huvudsak gällande att kommissionen enligt artikel 155.2 FEUF inte fick vägra att lägga fram ett förslag till beslut om genomförande av avtalet på unionsnivå för rådet. Enligt den andra grunden var det omtvistade beslutet otillräckligt och uppenbart felaktigt motiverat.
[I rättad lydelse enligt beslut av den 29 september 2021] Genom den överklagade domen ogillade tribunalen den talan som väckts av sökandena i första instans i dess helhet och förpliktade dessa att bära sina rättegångskostnader.
Framför allt, vad gäller prövningen i sak, fann tribunalen att talan inte kunde bifallas på den första grunden. Tribunalen gjorde därvid bland annat, i punkterna 49–90 i den överklagade domen, en bokstavstolkning, en kontextuell tolkning och en teleologisk tolkning av artikel 155.2 FEUF, som ledde fram till slutsatsen att unionens institutioner inte är skyldiga att efterkomma en gemensam begäran från parter som har undertecknat ett avtal, om att detta avtal ska genomföras på unionsnivå. Därefter prövade tribunalen, i punkterna 91–102 i den överklagade domen, de av unionens regler, principer och mål som åberopats av sökandena i första instans till stöd för deras tolkning av denna bestämmelse. Tribunalen drog i punkt 104 i nämnda dom slutsatsen att kommissionen inte hade gjort sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning vad gäller omfattningen av sina befogenheter, genom att besluta att inte lägga fram något förslag till beslut för rådet om genomförande av avtalet på unionsnivå.
Vad avser den andra grunden för talan prövade tribunalen, i punkterna 106–140 i den överklagade domen, huruvida kommissionen i det omtvistade beslutet hade iakttagit den motiveringsskyldighet som anges i artikel 296 FEUF samt om motiveringen i detta beslut var hållbar. Efter att ha funnit att endast en begränsad kontroll skulle göras av det omtvistade beslutet, gjorde tribunalen bedömningen att beslutet uppfyllde motiveringskravet enligt artikel 296 FEUF och att de tre omtvistade skälen i beslutet var välgrundade.
Parternas yrkanden i målet vid domstolen
Genom sitt överklagande yrkar Epsu att domstolen ska
–
upphäva den överklagade domen,
–
ogiltigförklara det omtvistade beslutet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna, såväl i första instans som i målet om överklagande.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
–
ogilla överklagandet och
–
förplikta Epsu att ersätta rättegångskostnaderna.
Genom handling som inkom till domstolens kansli den 2 mars 2020 informerade Jan Goudriaan domstolen om att han inte önskade delta i överklagandeförfarandet.
Prövning av överklagandet
Epsu har åberopat fyra grunder till stöd för sitt överklagande.
Den andra, den första, den tredje och den fjärde grunden ska prövas i nämnda ordning.
Den andra grunden enligt vilken en felaktig rättstillämpning har skett vid tolkningen av artiklarna 154 och 155 FEUF
Parternas argument
Genom den andra grunden för överklagandet har Epsu gjort gällande att tribunalens bokstavliga, kontextuella och teleologiska tolkning av artiklarna 154 och 155 FEUF utgör en felaktig rättstillämpning, framför allt vad gäller de befogenheter som med tillämpning av artikel 155.2 FEUF har tilldelats kommissionen i förfarandet för genomförande av avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter på unionsnivå. Epsu har i detta avseende i huvudsak gjort gällande att kommissionen, förutom om den konstaterar att de parter som har undertecknat ett avtal inte är tillräckligt representativa eller att bestämmelserna i detta avtal är rättsstridiga, är skyldig att bifalla en gemensam begäran från avtalsparterna om genomförande på unionsnivå av nämnda avtal, och att lägga fram ett förslag till beslut för rådet i detta syfte.
Vad för det första gäller bokstavstolkningen av artikel 155.2 FEUF har Epsu gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkterna 49–63 i den överklagade domen. Klaganden har i detta avseende gjort gällande att uttrycket ”
shall be implemented
”, som används i den engelska språkversionen av denna bestämmelse, uttrycker kommissionens skyldighet att lägga fram ett förslag till beslut för rådet om genomförande på unionsnivå av det avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter. Epsu har även hävdat att den omständigheten att de två metoderna för genomförande av ett avtal mellan arbetsmarknadens parter enligt artikel 155.2 FEUF har samlats i samma mening inte mildrar den tvingande karaktären hos institutionernas skyldigheter enligt det andra av dessa två förfaranden, eftersom valet av metod ska göras av arbetsmarknadens parter och inte av institutionerna.
När det för det andra gäller den kontextuella och teleologiska tolkningen av artikel 155.2 FEUF har Epsu gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkterna 34, 62, 63, 69–82, 87, 89, 93–100 och 109 i den överklagade domen.
Epsu har för det första, i huvudsak, gjort gällande att tribunalen felaktigt, på bekostnad av arbetsmarknadens parter och rådet, utvidgade kommissionens roll inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artiklarna 154 och 155 FEUF.
För det andra har Epsu bestritt tribunalens tolkning i punkterna 74–77, 87 och 96 i den överklagade domen, vad gäller genomförandet av det förfarande som föreskrivs i artiklarna 154 och 155 FEUF.
För det tredje har Epsu gjort gällande att tribunalen, i punkterna 74–76 i den överklagade domen, gjorde en felaktig tolkning av punkt 84 i domen av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), av vilken det enligt Epsu framgår att kommissionens befogenheter inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artiklarna 154 och 155 FEUF är begränsade till att kontrollera representativiteten hos de av arbetsmarknadens parter som har undertecknat det berörda avtalet och att kontrollera lagenligheten av bestämmelserna i detta avtal. Någon kontroll av huruvida det är lämpligt att lägga fram ett förslag till beslut för rådet om genomförande på unionsnivå av nämnda avtal nämns däremot inte i den domen.
För det fjärde har Epsu gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkterna 82 och 94–98 i den överklagade domen när den definierade parlamentets roll inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artiklarna 154 och 155 FEUF i förhållande till den roll som förbehålls arbetsmarknadens parter. Epsu har i detta avseende, med stöd av bland annat punkt 89 i domen av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), hävdat att de befogenheter som parlamentet och arbetsmarknadens parter har skiljer sig åt och kompletterar varandra.
Kommissionen har bestritt Epsus påståenden och anslutit sig till tribunalens tolkning av artiklarna 154 och 155 FEUF samt av domen av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
).
Domstolens bedömning
När det för det första gäller Epsus påståenden om att tribunalen gjorde en felaktig bokstavstolkning av artikel 155.2 FEUF, ska det påpekas att det framgår av lydelsen i denna bestämmelse att genomförandet på unionsnivå av avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter ska ske antingen i enlighet med de förfaranden och den praxis som arbetsmarknadens parter och medlemsstaterna särskilt tillämpar eller, i frågor som omfattas av artikel 153 FEUF, på gemensam begäran av de undertecknande parterna genom ett beslut av rådet på förslag av kommissionen.
Såsom tribunalen med rätta påpekade i punkt 59 i den överklagade domen, kan användningen av de imperativa formuleringarna ”
intervient
” i den franska språkversionen av artikel 155.2 första stycket FEUF eller ”
shall be implemented
” i den engelska språkversionen av denna bestämmelse tjäna till förtydligande av att genomförandet av ett avtal som ingås på unionsnivå mellan arbetsmarknadens parter måste ske med tillämpning av ett av två alternativa förfaranden, det vill säga antingen i enlighet med de förfaranden och den praxis som arbetsmarknadens parter och medlemsstaterna särskilt tillämpar, eller också – i frågor som omfattas av artikel 153 FEUF – i enlighet med ett särskilt förfarande som leder till antagandet av en unionsrättsakt.
Det ska särskilt, vad gäller genomförande av ett sådant avtal på unionsnivå, framhållas att det i artikel 155.2 första stycket FEUF endast föreskrivs att detta genomförande
kan
ske i form av antagandet av ett beslut av rådet som fattas efter gemensam begäran av de parter som undertecknat avtalet och på förslag av kommissionen, och att det där inte anges om kommissionen är skyldig att lägga fram ett sådant förslag för rådet.
Härav följer att tribunalen inte kan kritiseras för att i punkt 60 i den överklagade domen ha slagit fast att de imperativa formuleringarna ”
intervient
” i den franska språkversionen av artikel 155.2 första stycket FEUF eller ”
shall be implemented
” i den engelska språkversionen av denna bestämmelse inte i sig gör det möjligt att dra slutsatsen att kommissionen är skyldig att lägga fram ett förslag till beslut för rådet när den har att ta ställning till en gemensam begäran om detta från de parter som undertecknat ett avtal.
Denna slutsats påverkas inte av Epsus argument, som för övrigt inte är styrkt, att den omständigheten att artikel 155.2 FEUF i en och samma mening nämner båda de förfaranden som föreskrivs för genomförandet av ett avtal mellan arbetsmarknadens parter inte kan mildra den tvingande karaktären hos institutionernas skyldigheter enligt det andra av dessa förfaranden. Det ska särskilt påpekas att Epsu inte har angett skälen till varför det av den omständigheten att det är arbetsmarknadens parter som ska göra det ursprungliga valet mellan de alternativa förfaranden som nämns i denna mening skulle följa att de imperativa formuleringarna specifikt avser det andra förfarandet, med följden att kommissionen skulle vara skyldig att lägga fram ett sådant förslag för rådet.
Tribunalen gjorde vidare en riktig bedömning när den i punkt 62 i den överklagade domen fann att den bokstavstolkning av artikel 155.2 FEUF som sökandena i första instans förordade, inte bara skulle innebära att kommissionen under alla omständigheter var skyldig att till rådet lämna ett förslag till beslut om genomförande av ett sådant avtal på unionsnivå, utan också att rådet var skyldigt att genomföra avtalet och anta det aktuella beslutet.
Det ska påpekas att Epsu har medgett att kommissionen har rätt att under vissa omständigheter avstå från att lägga fram ett sådant förslag för rådet, för det fall de av arbetsmarknadens parter som har undertecknat det aktuella avtalet inte är representativa eller om bestämmelserna i detta avtal är rättsstridiga. Framför allt, vad gäller rådet, skulle ett godtagande av den bokstavstolkning som sökandena i första instans förespråkade innebära att andra stycket i artikel 155.2 FEUF förlorade sin ändamålsenliga verkan. Där föreskrivs att rådet ska besluta med enhällighet när avtalet i fråga innehåller en eller flera bestämmelser som hänför sig till vissa områden, vilket skulle sakna all logik om rådet var skyldigt att anta det beslut som föreslås av kommissionen.
Det ska slutligen påpekas att tribunalen, i punkt 63 i den överklagade domen, fann att den tolkning som förespråkades av sökandena i första instans skulle innebära att arbetsmarknadens parter och medlemsstaterna, när arbetsmarknadens parter inte har framställt någon gemensam begäran om genomförande av ett avtal på unionsnivå, är skyldiga att genomföra detta avtal på sin egen nivå i enlighet med de förfaranden och den praxis som de särskilt tillämpar, vilket skulle strida mot avsikten hos de elva medlemsstater som undertecknade avtalet om socialpolitik mellan Europeiska gemenskapens medlemsstater med undantag av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland (
EGT C 191, 1992, s. 91
). Epsu har i sitt överklagande hävdat att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av vad EUPAE faktiskt hade varit med om att komma överens om. Domstolen konstaterar dock att detta argument inte på något sätt är underbyggt och inte heller påverkar tribunalens konstaterande i samma punkt i den överklagade domen avseende förklaring nr 2 som bilagts detta avtal.
Således har tribunalen inte gjort sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning vid bokstavstolkningen av artikel 155.2 FEUF, som tydliggör att de imperativa formuleringar som används i den franska och den engelska språkversionen endast syftar till att ge uttryck för den exklusiva karaktären hos de två alternativa förfaranden som föreskrivs i denna bestämmelse. Att det förhåller sig så stöds dessutom av flera andra språkversioner av denna bestämmelse, precis som generaladvokaten framhöll i punkt 49 i sitt förslag till avgörande.
För det andra har Epsu, vad gäller tribunalens påstått felaktiga kontextuella och teleologiska tolkning av artikel 155.2 FEUF, anfört att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning, i punkterna 34, 63–81 och 93 i den överklagade domen, när den tolkade artikel 17.1 och 17.2 FEU. Epsu har nämligen hävdat att denna allmänna bestämmelse inte kan ge kommissionen utökade befogenheter som sträcker sig utöver de gränser som uppställts i artiklarna 154 och 155 FEUF, då sistnämnda artiklar utgör
lex specialis
.
Domstolen påpekar att Epsu inte har förklarat varför artiklarna 154 och 155 FEUF ska anses utgöra
lex specialis
i förhållande till artikel 17.1 och 17.2 FEU. Epsu har bara hävdat att artikel 17 FEU inte kan ha företräde framför artiklarna 154 och 155 FEUF.
Det framgår inte heller av dessa punkter i den överklagade domen att tribunalen gjort avsteg från artiklarna 154 och 155 FEUF för att i stället för dessa bestämmelser tillämpa artikel 17 FEU. Tvärtom konstaterade tribunalen med rätta, i punkt 93 i den överklagade domen, att ”kommissionen, genom att göra en bedömning av lämpligheten av att på unionsnivå genomföra ett avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter, endast utövar sina befogenheter enligt artikel 155.2 första stycket FEUF, jämförd med artikel 17.1–17.3 FEU”.
Det ska för övrigt påpekas att befogenheten att föreslå ett genomförande på unionsnivå av ett avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter, i den mening som avses i artikel 155.2 första stycket FEUF, ingår bland de befogenheter som tilldelats kommissionen genom fördragen, bland annat genom artikel 17 FEU.
Kommissionens befogenheter enligt fördragen är bland annat att, med stöd av artikel 17.1 FEU, främja unionens allmänna intresse och att, i förekommande fall, ta lämpliga initiativ för detta ändamål.
På socialpolitikens särskilda område har avdelning X i tredje delen i EUF-fördraget, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 73 i sitt förslag till avgörande, bland annat till syfte att främja den roll som arbetsmarknadens parter innehar och att, med respekt för deras självständighet, underlätta dialogen dem mellan. I artikel 154.1 FEUF föreskrivs att kommissionen bland annat ska ha till uppgift att främja samrådet mellan arbetsmarknadens parter på unionsnivå. När det gäller just genomförandet av avtal mellan arbetsmarknadens parter på unionsnivå har arbetsmarknadens parter enligt artikel 155.2 FEUF för övrigt getts en rättighet som är jämförbar med den rätt som Europaparlamentet och rådet har mer generellt, enligt artiklarna 225 och 241 FEUF, att anmoda kommissionen att lägga fram lämpliga förslag för att genomföra fördragen.
Genom formuleringen ”på förslag av kommissionen” ges emellertid kommissionen i artikel 155.2 FEUF en särskild befogenhet som, även om den endast kan utövas efter gemensam begäran från arbetsmarknadens parter, påminner om – när en sådan begäran väl har framställts – den allmänna initiativrätt som föreskrivs i artikel 17.2 FEU för antagandet av lagstiftningsakter, eftersom det krävs ett förslag från kommissionen för att rådet ska kunna anta ett beslut med stöd av denna bestämmelse. Denna befogenhet ingår i den roll som kommissionen tilldelas genom artikel 17.1 FEU, vilken i förevarande sammanhang består i att med hänsyn till unionens allmänna intresse bedöma huruvida det är lämpligt att lägga fram ett förslag för rådet på grundval av ett avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter i syfte att genomföra det på unionsnivå.
Det ska också erinras om att enligt artikel 13.2 FEU ska varje institution handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, i enlighet med de förfaranden, villkor och mål som anges där. Denna bestämmelse är ett uttryck för principen om den institutionella jämvikten, som är karakteristisk för unionens institutionella uppbyggnad och innebär att varje institution vid utövandet av sina befogenheter respekterar de övrigas befogenheter (dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, punkt
och där angiven rättspraxis). Kommissionens initiativrätt enligt artikel 17.2 FEU är ett av uttrycken för denna princip (dom av den 19 december 2019, Puppinck m.fl./kommissionen
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, punkt
). När det gäller just genomförandet av avtal mellan arbetsmarknadens parter på unionsnivå, så förhåller det sig på samma sätt med den särskilda befogenhet som kommissionen tilldelats genom artikel 155.2 FEUF.
Den tolkning av artikel 155.2 FEUF som Epsu förespråkar skulle således äventyra denna balans och riskera att hindra kommissionen från att fullgöra sin uppgift, som det erinrats om ovan i punkt 45, att främja unionens allmänna intresse, i enlighet med artikel 17.1 FEU. En sådan tolkning skulle nämligen få till följd att de intressen som kan tillskrivas de av arbetsmarknadens parter som har undertecknat ett avtal ges företräde framför kommissionens uppdrag att främja unionens allmänna intresse.
Slutligen erinrar domstolen om att det i artikel 17.3 tredje stycket FEU föreskrivs att kommissionen ”ska fullgöra sina uppgifter med fullständig oavhängighet”, och att dess ledamöter ”varken får begära eller ta emot instruktioner från någon regering, någon institution, något organ eller någon byrå”. Att tolka artikel 155.2 FEU så, att kommissionen vid utövandet av sin initiativrätt är skyldig att för rådet lägga fram ett förslag till beslut om att ett avtal som har ingåtts av arbetsmarknadens parter ska genomföras på unionsnivå, skulle – såsom tribunalen med fog konstaterade i punkt 78 i den överklagade domen – vara oförenligt med den princip som uttrycks i artikel 17.3 tredje stycket FEU enligt vilken kommissionen ska utöva sina befogenheter självständigt.
Denna slutsats påverkas inte av Epsus argument att kommissionens oavhängighet förblir intakt, eftersom denna institution under alla omständigheter kan lägga fram sin ståndpunkt för rådet genom en ”motivering”. Domstolen påpekar nämligen att den motivering som åtföljer ett förslag från kommissionen endast ska innehålla de skäl som rättfärdigar förslaget.
Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att tribunalen inte gjorde någon felaktig rättstillämpning i punkterna 34, 63–81 och 93 i den överklagade domen vid sin tolkning av artikel 17.1–17.3 FEU. Tribunalen har nämligen inte, på bekostnad av arbetsmarknadens parter och rådet, utvidgat kommissionens roll inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artiklarna 154 och 155 FEUF.
För det andra har Epsu anfört att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkterna 74–77 och 87 i den överklagade domen när den slog fast att kommissionen, när arbetsmarknadens parter väl har ingått ett avtal, ”återfår kontrollen över förfarandet” för att bedöma huruvida det är lämpligt att för rådet lägga fram ett förslag till beslut om genomförande av avtalet på unionsnivå. Domstolen framhåller att Epsus argument endast utgör en kritik mot att tribunalen vid sin tolkning endast har tagit hänsyn till lydelsen i artikel 155.2 FEUF, utan att beakta syftet med och kontexten för artiklarna 154 och 155 FEUF.
Det ska i detta hänseende påpekas att tribunalens överväganden i punkt 74 i den överklagade domen just följer av tribunalens bedömning i punkterna 71–73 i den överklagade domen, vad gäller den roll som institutionerna respektive arbetsmarknadens parter har under de olika faser som föreskrivs i artiklarna 154 och 155 FEUF av samråd, förhandling och genomförande på unionsnivå av avtal som ingåtts på det socialpolitiska området.
Tribunalen har således på ett riktigt sätt framhållit att arbetsmarknadens parter under samrådsfasen, som inleds av kommissionen och regleras i artikel 154.2 och 154.3 FEUF, kan informera kommissionen om att de vill inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 155 FEUF. Under den därpå följande förhandlingsfasen kan arbetsmarknadens parter, såsom föreskrivs i artikel 155.1 FEUF, skapa avtalsbundna relationer, inklusive genom att ingå ett avtal. Slutligen inleds fasen för genomförande av avtalet i enlighet med det ena eller det andra av de förfaranden som föreskrivs i artikel 155.2 FEUF. Domstolen konstaterar särskilt att denna bestämmelse, vad gäller förfarandet för genomförande av avtalet på unionsnivå, uttryckligen föreskriver att rådets beslut ska fattas ”på förslag av kommissionen” och, inom ramen för det icke-lagstiftningsförfarande som införs genom den bestämmelsen, konkretiserar den initiativrätt som kommissionen har enligt artikel 17.2 FEU.
Av detta följer att tribunalen i punkterna 71–73 i den överklagade domen inte enbart stödde sig på lydelsen i artikel 155.2 FEUF, för att komma fram till sin slutsats i punkt 74, utan även beaktade det sammanhang som artiklarna 154 och 155 FEUF samt artikel 17.2 FEU utgör tillsammans. Detta sammanhang bekräftade, vilket har konstaterats ovan i punkterna 45–49, att även om det enbart är arbetsmarknadens berörda parter som kan ta initiativ till att inleda förhandlingsfasen och ingå ett avtal, så ankommer det under avtalets genomförandefas, i enlighet med artikel 155.2 FEUF, på kommissionen att pröva huruvida det finns skäl att lägga fram ett förslag till beslut om genomförande av avtalet på unionsnivå för rådet, varigenom kommissionen återfår kontrollen över förfarandet.
Epsus argument att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i den överklagade domen genom konstaterandet att kommissionen, när arbetsmarknadens parter väl har ingått ett avtal och begärt att detta ska genomföras på unionsnivå, ”återfår kontrollen över förfarandet”, kan följaktligen inte godtas.
Epsu har för det tredje gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i den överklagade domen. Epsu anser nämligen att en tolkning som innebär att kommissionen utövar en bestämmanderätt av ”politisk” art vid bedömningen av huruvida det är lämpligt att för rådet lägga fram ett förslag till beslut om genomförande på unionsnivå av avtal som har ingåtts av arbetsmarknadens parter, skulle äventyra dessa parters självständighet och ändra karaktären på det förfarande som föreskrivs i artikel 155 FEUF, i strid med de grundläggande rättigheter som arbetsmarknadens parter har tillerkänts. Epsu anser således att kommissionen ges en ”tredje plats vid förhandlingsbordet” och att rådet berövas möjligheten att utöva sin befogenhet att anta eller inte anta ett avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter och som kan komma att genomföras på unionsnivå i enlighet med artikel 155.2 FEUF.
Detta argument kan inte heller godtas, eftersom Epsu har gjort en felaktig tolkning av den sistnämnda bestämmelsen när det gäller förhållandet mellan fasen för förhandling och fasen för genomförande av de avtal som förhandlas fram och ingås mellan arbetsmarknadens parter på unionsnivå.
Det är visserligen riktigt att det i artikel 151 första stycket FEUF föreskrivs att en ”dialog mellan arbetsmarknadens parter” utgör ett av unionens mål. Såsom har påpekats ovan i punkt 46 är syftet med bestämmelserna i avdelning X i tredje delen av EUF-fördraget avseende ”socialpolitiken” att främja den roll som arbetsmarknadens parter innehar och underlätta dialogen mellan dem, med respekt för deras självständighet.
Denna självständighet, som stadfästs i artikel 152 första stycket FEUF, innebär, såsom tribunalen korrekt påpekade i punkt 86 i den överklagade domen, att arbetsmarknadens parter, under den fas då de förhandlar om ett avtal, vilket är deras ”exklusiva angelägenhet”, kan diskutera och agera fritt, utan att ta emot order eller instruktioner från någon, såsom medlemsstaterna eller unionens institutioner.
Denna självständighet, som kännetecknar förhandlingsfasen för ett eventuellt avtal mellan arbetsmarknadens parter, innebär emellertid inte att kommissionen automatiskt måste lägga fram ett förslag till beslut för rådet om genomförande på unionsnivå av ett sådant avtal på gemensam begäran av dessa parter, eftersom detta skulle innebära att arbetsmarknadens parter tillerkändes en initiativrätt som inte tillkommer dem.
Om detta vore konsekvensen av nämnda självständighet, så skulle nämligen, såsom framgår av punkterna 47–49 ovan, den institutionella jämvikt som följer av artiklarna 154 och 155 FEUF ändras, genom att arbetsmarknadens parter gavs en befogenhet i förhållande till kommissionen som varken parlamentet eller rådet har.
Tribunalen gjorde således en riktig bedömning när den, i punkt 87 i den överklagade domen, fann att kommissionen, när arbetsmarknadens parter väl fritt har förhandlat fram och ingått ett avtal och de undertecknande parterna gemensamt har begärt att avtalet ska genomföras på unionsnivå, ”på nytt [har] rätt att ingripa och återfår kontrollen över förfarandet” i enlighet med artikel 155.2 FEUF.
Att godta Epsus tolkning skulle således innebära en sammanblandning av förhandlingsfasen för det berörda avtalet – under vilken arbetsmarknadens parter åtnjuter fullständig självständighet, som i förevarande fall har respekterats – med fasen för avtalets genomförande på unionsnivå, under vilken dessa parter inte längre ingår bland aktörerna, eftersom, såsom tribunalen erinrade om i punkt 74 i den överklagade domen, det framgår av artikel 155.2 FEUF att ”rådet … vidtar åtgärder på förslag av kommissionen”.
Härav följer att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den, i punkt 90 i den överklagade domen, fann att det mål att främja den roll som arbetsmarknadens parter innehar och dialogen mellan dessa, med respekt för deras självständighet, som föreskrivs i EUF-fördraget, inte innebär att kommissionen är skyldig att efterkomma en gemensam begäran från de undertecknande avtalsparterna om att detta avtal ska genomföras på unionsnivå med stöd av artikel 155.2 FEUF.
Det ska vidare erinras om att rätten att förhandla fram och ingå kollektivavtal, vilken stadfästs i artikel 28 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, är av grundläggande betydelse i unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2010, kommissionen/Tyskland,
C‑271/08
,
EU:C:2010:426
, punkt
). I förevarande fall har denna grundläggande rättighet iakttagits under den fas då arbetsmarknadens parter förhandlade fram det aktuella avtalet. Epsu kan följaktligen inte vinna framgång med sitt påstående att tribunalens tolkning av artikel 155.2 FEUF, som tillerkänner kommissionen en beslutsbefogenhet under fasen för genomförande av det aktuella avtalet i en situation där arbetsmarknadens parter väljer att vända sig till denna institution med en begäran om genomförande på unionsnivå, strider mot de sistnämndas grundläggande rättigheter.
Att det inte kan förhålla sig så framgår dessutom av det faktum att det av artikel 155.2 FEUF följer att genomförandet av de avtal som ingåtts på unionsnivå i vart fall kan ske i enlighet med de förfaranden och den praxis som arbetsmarknadens parter och medlemsstaterna särskilt tillämpar.
Under alla omständigheter konstaterar domstolen att Epsus argument att tribunalen felaktigt gjort avsteg från sin egen rättspraxis såsom den följer av domen av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
) – enligt Epsu framgår det av den domen att kommissionens befogenheter under fasen för genomförande av ett avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter på unionsnivå, på grundval av artikel 155.2 FEUF, är begränsade till att kontrollera representativiteten hos de av arbetsmarknadens parter som har undertecknat det berörda avtalet och att kontrollera lagenligheten av detta avtal, men inte omfattar någon kontroll av huruvida det är lämpligt att lägga fram ett förslag till beslut för rådet om genomförande av avtalet – vilar på en felaktig tolkning av nämnda dom och att det argumentet således ska underkännas.
I punkt 85 i domen av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), konstaterade tribunalen nämligen uttryckligen – efter att i punkt 84 i domen ha konstaterat att kommissionen återfår kontrollen över förfarandet efter en gemensam begäran från arbetsmarknadens parter om genomförande av ett avtal på unionsnivå – att kommissionen, vid den tidpunkt då den återigen har rätt att delta i förfarandet, ”bland annat” ska granska representativiteten hos de som har undertecknat avtalet; tribunalen uteslöt sålunda på intet sätt att kommissionen kunde ha andra befogenheter. Dessutom konstaterar domstolen att eftersom frågan om kommissionens prövning av lämpligheten av att genomföra avtalet på unionsnivå inte aktualiserades i det mål som avgjordes genom nämnda dom, ankom det inte på tribunalen att pröva denna aspekt.
Av detta följer, i motsats till vad Epsu har hävdat, att uttrycket ”om det finns anledning” i punkt 84 i domen av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
) inte kan tolkas så, att kommissionen under fasen för genomförande av ett avtal på unionsnivå inte har några andra befogenheter än att kontrollera representativiteten hos arbetsmarknadens parter och lagenligheten av bestämmelserna i avtalet.
När det, för det fjärde, gäller Epsus argument att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkterna 82 och 94–98 i den överklagade domen, vad gäller definitionen av parlamentets roll inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artiklarna 154 och 155 FEUF i förhållande till den roll som är förbehållen arbetsmarknadens parter, ska det påpekas att Epsu genom detta resonemang i själva verket har ifrågasatt tribunalens överväganden i punkt 82 i den överklagade domen, utan att framföra någon som helst kritik vad gäller de överväganden som gjorts i punkterna 94–98 i den överklagade domen beträffande principen om demokrati i artikel 10.1 och 10.2 FEU och principen om ”horisontell subsidiaritet”.
När det gäller punkt 82 i den överklagade domen finner domstolen, mot bakgrund av att sökandena i första instans gjorde gällande att arbetsmarknadens parter har befogenhet att tvinga kommissionen att lägga fram ett förslag till beslut för rådet om genomförande av deras avtal på unionsnivå, att tribunalen gjorde rätt när den framhöll att ett godtagande av en sådan tolkning skulle innebära att arbetsmarknadens parter gavs större möjligheter än parlamentet – som enligt artikel 155.2 FEUF endast ska informeras innan rättsakterna antas – att påverka innehållet i de rättsakter som antas på det socialpolitiska området med stöd av artiklarna 154 och 155 FEUF.
Tribunalen gjorde vidare en riktig bedömning när den fann att den tolkning som sökandena i första instans gjorde gällande skulle leda till en befogenhet för arbetsmarknadens parter att tvinga kommissionen att agera på det socialpolitiska området, medan parlamentet genom artikel 225 FEUF endast ges rätt att
anmoda
kommissionen att för rådet lägga fram ”lämpliga förslag i frågor som enligt Europaparlamentets uppfattning kräver att en unionsrättsakt utarbetas för att fördragen ska kunna genomföras” och, om kommissionen inte lägger fram något förslag, en rätt att
underrättas
av kommissionen om skälen till detta. På samma sätt har rådet, enligt artikel 241 FEUF, endast rätt att anmoda kommissionen att företa de utredningar som rådet finner nödvändiga för att förverkliga de gemensamma målen samt att förelägga rådet lämpliga förslag. Om kommissionen inte lägger fram något förslag har rådet rätt att underrättas av kommissionen om skälen till detta. Denna slutsats påverkas inte av Epsus argument att arbetsmarknadens parter förhandlar fram, upprättar och godkänner innehållet i det berörda avtalet på ett självständigt sätt och att parlamentet alltid deltar i ett sådant förfarande då kommissionen är skyldig att informera parlamentet.
Av det ovan anförda följer att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid den bokstavliga, kontextuella och teleologiska tolkningen av artikel 155.2 FEUF, och att tribunalen inte heller rubbade den institutionella jämvikt som följer av artiklarna 154 och 155 FEUF, i motsats till vad Epsu har hävdat.
Denna slutsats påverkas inte av Epsus allmänna resonemang om att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte tillämpa de principer som anges i punkt 70 i domen av den 14 april 2015, rådet/kommissionen (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
).
Det ska i detta hänseende erinras om att domstolen, i punkt 70 i domen av den 14 april 2015, rådet/kommissionen (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
), slog fast att den initiativrätt i lagstiftningshänseende som kommissionen har enligt artikel 17.2 FEU och artikel 289 FEUF innebär att det ankommer på denna institution att besluta huruvida den ska lägga fram ett förslag till lagstiftningsakt, förutom när den är skyldig att göra det enligt unionsrätten.
Det framgår visserligen av domen av den 14 april 2015, rådet/kommissionen (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
) att det enligt fördragen finns situationer där kommissionen är skyldig att lägga fram ett lagstiftningsförslag.
Epsu har emellertid inte styrkt sitt påstående att det framgår av den rättspraxis som bygger på den domen att genomförandet på unionsnivå av ett avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter enligt artikel 155.2 FEUF utgör en sådan situation. Det enda Epsu har gjort är nämligen att påstå att kommissionen, enligt denna bestämmelse, är skyldig att lägga fram ett sådant förslag och att det ankommer på rådet att, mot bakgrund av texten i det avtal mellan arbetsmarknadens parter som eventuellt ska genomföras på unionsnivå, besluta huruvida förslaget ska antas. Detta argument kan följaktligen inte godtas.
Av det ovan anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser någon del av den andra grunden.
Den första grunden enligt vilken felaktig rättstillämpning har förekommit vad gäller lagstiftningskaraktären hos de rättsakter som antas med stöd av artikel 155.2 FEUF
Parternas argument
Genom den första grunden för överklagandet har Epsu gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkterna 69, 73, 89, 96 och 100 i den överklagade domen när den fann att de rättsakter som antagits genom beslut av rådet med stöd av artikel 155.2 FEUF inte är av lagstiftningskaraktär.
Epsu har först och främst gjort gällande att ”effekterna” av de direktiv som antagits genom beslut av rådet i enlighet med artikel 155.2 FEUF inte är annorlunda än effekterna av de direktiv som antas i enlighet med artikel 153 FEUF.
Epsu har för det andra hävdat att tribunalen i punkterna 69 och 89 i den överklagade domen fokuserade på frågan om vilken karaktär fasen för genomförandet av det aktuella avtalet, på grundval av artikel 155.2 FEUF, hade, och hur den rättsakt som antagits med stöd av denna bestämmelse skulle kvalificeras, i stället för att koncentrera sig på de ”påtagliga effekterna” av rättsakten. Epsu har vidare hävdat att tribunalens slutsats i punkt 96 i den överklagade domen är oförenlig dels med de åtgärder som vidtagits med stöd av artikel 155.2 FEUF, vilka behåller sin lagstiftningskaraktär, dels med domstolens praxis avseende de direktiv som antagits på socialpolitikens område.
För det tredje har Epsu gjort gällande att fasen för genomförande av ett avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter på unionsnivå med stöd av artikel 155.2 FEUF utgör ett ”särskilt lagstiftningsförfarande” i den mening som avses i artikel 289.2 FEUF. Enligt Epsu är den hänvisning till domen av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet (
C‑643/15 och C‑647/15
,
EU:C:2017:631
), som tribunalen gjorde i punkt 69 i den överklagade domen, inte relevant, och Epsu anser att den inte kan medföra att de åtgärder som antagits med tillämpning av artikel 155.2 FEUF förlorar sin ”grundläggande lagstiftningskaraktär”.
Kommissionen har gjort gällande att den första grunden ska underkännas eftersom den är verkningslös och att den i vilket fall som helst inte kan leda till bifall för överklagandet.
Domstolens bedömning
Det ska inledningsvis erinras om att tribunalen, i punkt 69 i den överklagade domen, inom ramen för sin kontextuella tolkning av artikel 155.2 FEUF, påpekade att eftersom denna bestämmelse inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till ”det ordinarie lagstiftningsförfarandet” eller ”det särskilda lagstiftningsförfarandet” i den mening som avses i artikel 289.1 och 289.2 FEUF, utgör förfarandet för genomförande på unionsnivå av avtal som har ingåtts av arbetsmarknadens parter inte ett ”lagstiftningsförfarande” i den mening som avses i den artikeln och de åtgärder som antas i slutet av denna fas utgör inte några lagstiftningsakter i den mening som avses i artikel 289.3 FEUF.
Det ska i detta hänseende påpekas att frågan om den eventuella lagstiftningskaraktären hos de rättsakter som antas med stöd av artikel 155.2 FEUF är en annan fråga än den om kommissionens befogenhet att besluta om det är lämpligt att lägga fram ett förslag för rådet om genomförande på unionsnivå av avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 72 i sitt förslag till avgörande är räckvidden av denna befogenhet nämligen densamma oavsett om den rättsakt som rådet föreslås anta är av lagstiftningskaraktär eller inte.
Härav följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden.
Den tredje grunden enligt vilken tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid bedömningen av hur långtgående dess prövning ska vara
Parternas argument
Genom den tredje grunden för överklagandet har Epsu gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkterna 31–33, 78, 79, 109–112, 122 och 133 i den överklagade domen genom att begränsa domstolsprövningen av det omtvistade beslutet på grund av beslutets politiska karaktär och risken att äventyra kommissionens självständighet.
Epsu har gjort gällande att tribunalens tolkning att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning av politisk art när den beslutar att lägga fram ett förslag till beslut för rådet om genomförande av avtalet mellan arbetsmarknadens parter på unionsnivå, grundar sig på en felaktig tolkning av bestämmelserna i EUF-fördraget, av bestämmelsernas sammanhang och syfte, samt av domen av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
). Innan kommissionen lägger fram förslaget till beslut om genomförande av ett sådant avtal på unionsnivå för rådet, är kommissionens roll, enligt Epsu, nämligen inte politisk utan ”huvudsakligen juridisk”.
Epsu har vidare gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkt 112 i den överklagade domen genom att ”dra paralleller” till domen av den 23 april 2018, One of Us m.fl./kommissionen (
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
), som meddelades i fråga om europeiska medborgarinitiativ. Enligt Epsu har inte det förfarande som anges i artiklarna 154 och 155 FEUF någon likhet med medborgarinitiativförfarandet, dels eftersom ett sådant varken utgör ett förfarande för förhandlingar om kollektivavtal eller avser utövandet av en grundläggande rättighet som skyddas av artikel 28 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, dels eftersom de som inleder ett sådant förfarande inte deltar i utformningen av lagstiftningsförslagets text.
Kommissionen har bestritt Epsus argument. Kommissionen har särskilt gjort gällande att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fann att dess prövning av det omtvistade beslutet skulle begränsas, med tillämpning av domstolens fasta praxis.
Domstolens bedömning
Genom den tredje grunden för överklagandet har Epsu i huvudsak kritiserat tribunalen för att ha gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning vid bedömningen av hur långtgående dess prövning ska vara. Kritiken gäller punkterna 31–33, 78, 79, 109–112, 122 och 133 i den överklagade domen.
Det framgår ovan av punkterna 62 och 64 att kommissionen inte är skyldig att lägga fram ett förslag till beslut för rådet om genomförande på unionsnivå av det avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter enligt artikel 155.2 FEUF, eftersom kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att besluta om det är lämpligt att lägga fram ett sådant förslag för rådet.
Tribunalen påpekade med rätta i punkterna 110 och 111 i den överklagade domen att det framgår av fast rättspraxis att när en institution måste göra komplicerade bedömningar är domstolsprövningen i princip begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att de uppgifter om faktiska omständigheter som institutionen har beaktat är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk (se dom av den 1 juli 2008, Chronopost och La Poste/UFEX m.fl.,
C‑341/06 P och C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, punkt
och där angiven rättspraxis). En sådan begränsning av domstolskontrollen är nödvändig när unionsinstitutionerna, såsom i det aktuella fallet, varit tvungna att dels ta hänsyn till eventuellt skiljaktiga intressen, såsom bland annat unionens allmänintresse och de intressen som är hänförliga till arbetsmarknadens parter, dels fatta beslut som innebär politiska val (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 oktober 1994, Tyskland/rådet,
C‑280/93
,
EU:C:1994:367
, punkt
, och av den 14 juli 2005, Rica Foods/kommissionen,
C‑40/03 P
,
EU:C:2005:455
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Epsus argument kan inte leda till ett ifrågasättande av tribunalens bedömning av hur långtgående dess prövning av det omtvistade beslutet ska vara.
När det för det första gäller Epsus argument att det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har när den beslutar att lägga fram ett förslag till beslut för rådet om genomförande på unionsnivå av ett avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter inte är av politisk art utan ”huvudsakligen juridiskt”, ska det påpekas att kommissionen visserligen gör en juridisk bedömning när den ska pröva huruvida de parter som har undertecknat avtalet är representativa och huruvida bestämmelserna i avtalet är lagenliga i enlighet med artikel 155.2 FEUF. Tribunalen gjorde emellertid en riktig bedömning när den i punkt 79 i den överklagade domen slog fast att när de berörda arbetsmarknadsparterna har begärt att kommissionen ska genomföra nämnda avtal på unionsnivå, ska kommissionen även bedöma huruvida ett genomförande av avtalet på unionsnivå är lämpligt utifrån bland annat politiska, ekonomiska och sociala överväganden.
Epsus argument att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkt 112 i den överklagade domen genom att ”dra paralleller” till domen av den 23 april 2018, One of Us m.fl./kommissionen (
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
), som meddelades i fråga om europeiska medborgarinitiativ, kan för det andra inte leda till ett upphävande av den överklagade domen eftersom tribunalen, såsom framgår av ovan angivna skäl, inte gjorde sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning när den begränsade sin prövning av det omtvistade beslutets lagenlighet.
Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att tribunalen inte gjorde sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning när den fann att dess prövning av det omtvistade beslutet i förevarande fall skulle vara begränsad.
Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
Den fjärde grunden enligt vilken felaktig rättstillämpning har förekommit vad gäller lagenligheten av skälen i det omtvistade beslutet
Parternas argument
Genom den fjärde grunden har Epsu gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkterna 116–140 i den överklagade domen, genom att slå fast att skälen i det omtvistade beslutet inte var ”felaktiga, grundlösa och otillräckliga”.
För det första har Epsu gjort gällande att tribunalen i punkt 118 i den överklagade domen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den fann att motiveringen i det omtvistade beslutet var tillräcklig enligt artikel 296 FEUF för att de bakomliggande skälen till kommissionens bedömning skulle framgå. Epsu har i detta avseende hävdat att de skäl som anges i det omtvistade beslutet är felaktiga och att dessa motiveringar inte överensstämmer med dem som åberopades under det förfarande som föregick antagandet av detta beslut.
Epsu har för det andra hävdat att tribunalen gjorde sig skyldig till flera fel när den i punkterna 130, 131, 133 och 136 i den överklagade domen bedömde dessa skäl, då dessa skäl ”väsentligen är felaktiga och/eller irrelevanta”. Tribunalen beaktade inte heller, i punkterna 136 och 138 i den överklagade domen, den omständigheten att kommissionen i det omtvistade beslutet inte hade angett skälen till att den inte hade gjort någon ”konsekvensbedömning”, i motsats till vad den hade angett i sin skriftväxling med Epsu, och inte heller skälen till varför den gjorde avsteg från de meddelanden som den hade offentliggjort på området. Epsu har särskilt kritiserat tribunalen för att den, i punkt 138 i den överklagade domen, konstaterade att sökandena i första instans inte hade preciserat enligt vilken bestämmelse kommissionen var skyldig att göra en sådan ”konsekvensbedömning” innan den vägrade att använda sin initiativrätt, trots att dessa meddelanden hade skapat en ”berättigad förväntan” hos sökandena i första instans som gjorde det obligatoriskt att genomföra en ”rättslig kontroll” och en ”konsekvensbedömning”.
För det tredje har Epsu invänt mot hur tribunalen i punkterna 131 och 132 i den överklagade domen tolkade domstolens praxis avseende direktiven om information till och samråd med arbetstagare.
Kommissionen har gjort gällande att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.
Domstolens bedömning
Den fjärde grunden för överklagandet består av två delar. Enligt den första delen gjorde tribunalen sig skyldig till felaktig rättstillämpning när det gäller kommissionens iakttagande av motiveringsskyldigheten i det omtvistade beslutet. Enligt den andra delen gjorde tribunalen sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid bedömningen av huruvida beslutet var välgrundat.
–
Den första delen av den fjärde grunden för överklagandet, avseende felaktig rättstillämpning vad gäller kommissionens iakttagande av motiveringsskyldigheten
Först och främst erinrar domstolen om att den motiveringsskyldighet som föreskrivs i artikel 296 FEUF enligt fast rättspraxis utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är hållbar, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende. Från detta perspektiv konstaterar domstolen att den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och att det ska klart och tydligt framgå av denna hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (se dom av den 14 oktober 2010, Deutsche Telekom/kommissionen,
C‑280/08 P
,
EU:C:2010:603
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det följer vidare av en annan del av domstolens fasta praxis, som tribunalen erinrade om i punkt 115 i den överklagade domen, att frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området (dom av den 1 juli 2008, Chronopost och La Poste/UFEX m.fl.,
C‑341/06 P och C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Epsu har i detta avseende gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkt 118 i den överklagade domen när den fann att de organisationer som det omtvistade beslutet riktade sig till, det vill säga TUNED och EUPAE, hade fått kännedom om skälen till detta beslut.
I förevarande fall erinrade tribunalen, i punkt 116 i den överklagade domen, om de tre skäl som låg till grund för det omtvistade beslutet och som återges ovan i punkt 13. I punkt 117 i den överklagade domen erinrade tribunalen om det sammanhang i vilket beslutet hade antagits. Tribunalen erinrade om att kommissionen hade samrått med arbetsmarknadens parter om lämpligheten av att unionen skulle vidta åtgärder på området för information till och samråd med tjänstemän och andra anställda i statsförvaltningarna och att det var just till följd av ett sådant samråd som arbetsmarknadens parter hade förhandlat fram och undertecknat det aktuella avtalet. Mot bakgrund av skälen i det omtvistade beslutet och det sammanhang i vilket beslutet fattades, gjorde tribunalen sig således inte skyldig till någon felaktig rättstillämpning när den i punkt 118 i den överklagade domen fann att nämnda beslut var tillräckligt motiverat med avseende på artikel 296 FEUF, med följden att de organisationer till vilka det angripna beslutet riktar sig, det vill säga TUNED och EUPAE, hade kunnat få kännedom om de tre skäl som låg till grund för kommissionens bedömning och kunnat bestrida dem, samt att tribunalen haft möjlighet att pröva dessa skäl.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 104 i sitt förslag till avgörande riktar sig det omtvistade beslutet till de av arbetsmarknadens parter som ingått avtalet i fråga, vilka både på grund av sin ställning och på grund av föregående kommunikation och samråd som ordnats av kommissionen redan kände till i vilket sammanhang beslutet att inte lägga fram något förslag hade antagits.
Under dessa omständigheter kan domstolen inte godta argumentet att tribunalen felaktigt ansåg att motiveringen av det omtvistade beslutet var tillräcklig och att de organisationer som detta beslut riktade sig till således kunde få kännedom om skälen för beslutet.
Härav följer att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den i punkt 119 i den överklagade domen slog fast att motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF var uppfylld i det omtvistade beslutet.
Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grundens första del.
–
Den andra delen av den fjärde grunden för överklagandet, avseende felaktig rättstillämpning från tribunalens sida vad gäller frågan huruvida motiveringen av det omtvistade beslutet var hållbar
När det gäller frågan huruvida det omtvistade beslutet vilar på en hållbar motivering anser Epsu att de skäl som åberopats i nämnda beslut väsentligen är oriktiga och/eller irrelevanta.
När det gäller punkterna 130 och 136 i den överklagade domen, vilka avser det första av dessa skäl, har Epsu för det första gjort gällande att tribunalens resonemang är felaktigt i faktiskt och rättsligt hänseende, eftersom ett stort antal direktiv redan är tillämpliga på tjänstemän och anställda i medlemsstaternas statsförvaltningar och att det inte fanns något stöd för kommissionens antydan om att ett antagande från rådets sida av ett beslut om genomförande av det aktuella avtalet på unionsnivå skulle ha kunnat förändra statsförvaltningarnas struktur, organisation och funktion utan genomförande av någon ”konsekvensbedömning”.
Domstolen påpekar inledningsvis att i den mån Epsu avser att ifrågasätta tribunalens fastställande av de faktiska omständigheterna som sådant, utan att göra gällande att tribunalen missuppfattat de faktiska omständigheterna, kan detta ifrågasättande inte prövas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2020, rådet m.fl./K. Chrysostomides & Co. m.fl.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P och C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, punkt
och där angiven rättspraxis).
När det för övrigt gäller argumentet att det inte har gjorts någon ”konsekvensbedömning” av det aktuella avtalet, ska det påpekas att Epsu inte har förklarat på vilket sätt en sådan ”konsekvensbedömning” skulle ha varit nödvändig för att avgöra huruvida genomförandet av det aktuella avtalet på unionsnivå kunde påverka statsförvaltningarnas verksamhet i medlemsstaterna. Epsu har således inte pekat på någon felaktig rättstillämpning från tribunalens sida.
Vad beträffar det andra skälet i det omtvistade beslutet har Epsu gjort gällande att tribunalen inte har beaktat den omständigheten att avtalet i fråga innehöll en klausul om ”icke-försämring” som ger berörda parter vidare rättigheter än de som redan erkänns i vissa medlemsstater och hindrar ett återkallande av dessa rättigheter vid ett eventuellt regeringsskifte.
Epsu har i detta avseende inte förklarat på vilket sätt den omständigheten att det aktuella avtalet innehöll en sådan klausul om ”icke-försämring” skulle innebära att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkt 131 i den överklagade domen. Vidare ska det i vart fall påpekas att Epsu inte hävdat att tribunalens konstaterande i punkt 131 rymmer någon missuppfattning av kommissionens påstående att 22 medlemsstater år 2014 redan hade bestämmelser om information till och samråd med tjänstemän och andra anställda i statsförvaltningarna.
Med avseende på det tredje skälet i det omtvistade beslutet har Epsu hävdat att tribunalen, i punkt 133 i den överklagade domen, beaktade varken det aktuella avtalets sektoriella karaktär eller de berörda arbetsmarknadsparternas representativitet. Enligt Epsu är EUPAE motparten på arbetsmarknaden för medlemsstaternas statsförvaltningar, vilket innebär att det aktuella avtalet rör medlemsstaternas centrala förvaltningar och inte deras lokala förvaltningar. Det aktuella avtalet påverkar dessutom inte strukturen hos medlemsstaternas statsförvaltningar, eftersom det endast handlar om rätten till information och samråd med tjänstemän och andra anställda vid dessa förvaltningar.
Det ska påpekas att det inte är punkt 133 utan punkt 132 i den överklagade domen som specifikt avser prövningen av det tredje skälet i det omtvistade beslutet. I nämnda punkt 132 gjorde tribunalen en bedömning av de faktiska omständigheterna, där den fann att konsekvenserna för medlemsstaterna av ett genomförande av det aktuella avtalet på unionsnivå skulle variera mycket beroende på deras grad av centralisering eller decentralisering. Med stöd av detta konstaterande framhöll tribunalen att det inte fanns något som hindrade kommissionen från att beakta sistnämnda omständighet som stöd för slutsatsen att det inte var önskvärt att genomföra det aktuella avtalet på unionsnivå. Eftersom Epsu inte har gjort gällande att de faktiska omständigheter som beaktats vid denna bedömning har missuppfattats, kan dess argument avseende det tredje skälet i det omtvistade beslutet inte prövas av domstolen.
Av det ovan anförda följer att Epsus argument att de skäl som anförts i det omtvistade beslutet är oriktiga eller irrelevanta inte kan godtas.
För det andra har Epsu anfört att tribunalen i den överklagade domen inte beaktade den omständigheten att kommission, efter att i skriftväxling ha angett att en ”konsekvensbedömning” skulle genomföras, eller till och med pågick, inte i det omtvistade beslutet hade angett skälen till varför den inte hade gjort någon sådan bedömning. I detta avseende ska det framhållas att tribunalen, i punkt 138 i den överklagade domen, fann att sökandena i första instans inte hade preciserat enligt vilken bestämmelse kommissionen skulle ha varit skyldig att göra en sådan ”konsekvensbedömning” innan den kunde avstå från att utöva sin initiativrätt, och därför underkände detta argument. Epsu kan således inte hävda att tribunalen underlät att beakta sådana överväganden i den överklagade domen. Då Epsu inte har åberopat något åsidosättande av berättigade förväntningar i första instans på grund av nämnda övervägande, vilket generaladvokaten har påpekat i punkt 107 i sitt förslag till avgörande, kan Epsu inte åberopa ett sådant argument för första gången inom ramen för förevarande överklagande. Detta argument kan således inte tas upp till sakprövning.
För det tredje har Epsu kritiserat tribunalen för att den, i punkt 138 i den överklagade domen, slog fast att de meddelanden som offentliggjorts av kommissionen på socialpolitikens område inte hade skapat någon ”berättigad förväntning” hos sökandena i första instans, som särskilt gjorde det obligatoriskt att genomföra en ”rättslig prövning” och en ”konsekvensbedömning” och för att inte ha rättfärdigat varför kommissionen gjorde avsteg från dessa meddelanden trots att Epsu, med fog, förväntade sig att kommissionen skulle följa dem. Det ska i detta hänseende påpekas att denna punkt i den överklagade domen inte rör de meddelanden som kommissionen offentliggjorde på det socialpolitiska området, utan den ”konsekvensbedömning” som kommissionen påstås ha tillkännagett i sin skriftväxling.
I den mån Epsu genom detta argument vill göra gällande att tribunalen borde ha fastställt att dess berättigade förväntningar åsidosattes genom att kommissionen gjorde avsteg från nämnda meddelanden, ska det påpekas att Epsu med utgångspunkt i dessa meddelanden har anfört flera specifika argument inom ramen för den första grunden i första instans, avseende ett påstått åsidosättande av artikel 155.2 FEUF och bristande behörighet, utifrån antagandet att kommissionen var skyldig att hålla sig till innehållet i dessa meddelanden. Således har Epsu genom att vid domstolen åberopa dess berättigade förväntningar på att kommissionen skulle fullgöra vad den åtagit sig i de meddelanden den själv utfärdat, utvecklat de argument som redan anförts i första instans.
Det är riktigt att en institution som antar förhållningsregler och i samband med deras offentliggörande tillkännager att den hädanefter kommer att tillämpa dessa regler i de fall som berörs av dem, därigenom begränsar utrymmet för sin egen skönsmässiga bedömning och inte kan frångå dessa regler utan att riskera att, i förekommande fall, bli föremål för sanktionsåtgärder på grund av att den åsidosatt allmänna rättsprinciper såsom likabehandlingsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar.
När det som i förevarande fall rör sig om utövandet av en befogenhet som kommissionen tilldelats genom en primärrättslig bestämmelse, nämligen rätten att avgöra huruvida den för rådet ska lägga fram ett förslag som utgör en förutsättning för den sistnämnda institutionens antagande av ett beslut, finner domstolen emellertid att det med hänsyn till framför allt betydelsen av den institutionella jämvikt som denna befogenhet är ett uttryck för, och som det erinras om ovan i punkt 48, inte utan att det föreligger ett uttryckligt och entydigt åtagande från kommissionens sida, kan anses att kommissionen har begränsat sitt eget utrymme för att utöva denna befogenhet genom att förplikta sig att endast undersöka vissa specifika överväganden innan den lägger fram ett förslag, varigenom denna befogenhet att göra skönsmässiga bedömningar omvandlas till en bunden befogenhet så snart vissa villkor är uppfyllda. Det framgår inte av de argument som Epsu har framfört i förevarande fall att kommissionen, i de meddelanden som åberopats, har gjort ett sådant åtagande vad gäller utövandet av dess befogenhet enligt artikel 155.2 FEUF.
Vad för det fjärde gäller Epsus argument att tribunalen i punkterna 131 och 132 i den överklagade domen gjorde en felaktig tolkning av domstolens praxis avseende direktiven om information till och samråd med arbetstagare med motiveringen att ”det redan finns skillnader mellan lokala förvaltningar och centrala förvaltningar”, finner domstolen att det är uppenbart att argumentet inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det inte specifikt avser den felaktiga rättstillämpning som dessa punkter i den överklagade domen påstås vara behäftade med (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 januari 2019, Deza/Echa,
C‑419/17 P
,
EU:C:2019:52
, punkt
).
Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grundens andra del och därmed inte såvitt avser den fjärde grunden över huvud taget.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska överklagandet ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 184.2 i rättegångsreglerna ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som i enlighet med artikel 184.1 i dessa rättegångsregler ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Kommissionen har yrkat att Epsu ska bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader. Eftersom Epsu har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Överklagandet ogillas.

2)
European Federation of Public Service Unions (Epsu) ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska kommissionen.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.