CELEX: 62019CJ0928
Recurs
Drept instituțional
Politica socială
Articolele 154 și 155 TFUE
Dialog social între partenerii sociali la nivelul Uniunii Europene
Informare și consultare a funcționarilor și a angajaților din administrația guvernelor centrale ale statelor membre
Acord încheiat între partenerii sociali
Cerere comună a părților semnatare ale acestui acord de a‑l pune în aplicare la nivelul Uniunii
Refuz al Comisiei Europene de a prezenta Consiliului Uniunii Europene o propunere de decizie
Gradul de control jurisdicțional
Obligația de motivare a deciziei de refuz

Prin recursul formulat, European Federation of Public Service Unions (EPSU) solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 24 octombrie 2019, EPSU și Goudriaan/Comisia (T‑310/18, „hotărârea atacată”,
EU:T:2019:757
), prin care s‑a respins acțiunea având ca obiect anularea deciziei Comisiei Europene din 5 martie 2018 (denumită în continuare „decizia în litigiu”) privind refuzul de a prezenta Consiliului Uniunii Europene o propunere de decizie de punere în aplicare la nivelul Uniunii a acordului intitulat „Cadrul general de informare și de consultare a funcționarilor și [a] angajaților din administrația guvernelor centrale [ale statelor membre]”, încheiat între Délégation syndicale de l’administration nationale et européenne [Delegația Sindicatelor din Administrația Națională și Europeană] (DSANE) și Employeurs de l’administration publique européenne [Angajatorii din Administrația Publică Europeană] (EAPE) (denumit în continuare „acordul în discuție”).
Cadrul juridic
Potrivit articolului 151 TFUE:
„Uniunea [Europeană] și statele membre, conștiente de drepturile sociale fundamentale precum cele enunțate în Carta socială europeană semnată la Torino la 18 octombrie 1961 și în Carta comunitară a drepturilor sociale fundamentale ale lucrătorilor adoptată în 1989, au ca obiective promovarea ocupării forței de muncă, îmbunătățirea condițiilor de trai și de muncă, permițând armonizarea acestora în condiții de progres, o protecție socială adecvată, dialogul social, dezvoltarea resurselor umane care să permită un nivel ridicat și durabil al ocupării forței de muncă și combaterea excluziunii.
În acest scop, Uniunea și statele membre pun în aplicare măsuri care țin seama de diversitatea practicilor naționale, în special în domeniul relațiilor convenționale, precum și de necesitatea de a menține competitivitatea economiei Uniunii.
Acestea apreciază că o asemenea evoluție va rezulta atât din funcționarea pieței interne, care va favoriza armonizarea sistemelor sociale, cât și din procedurile prevăzute de tratate și din apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative.”
În conformitate cu articolul 152 primul paragraf TFUE:
„Uniunea recunoaște și promovează rolul partenerilor sociali la nivelul său, ținând seama de diversitatea sistemelor naționale. Aceasta facilitează dialogul dintre aceștia, respectându‑le autonomia.”
Articolul 153 alineatul (1) litera (e) TFUE prevede:
„(1)   În vederea realizării obiectivelor menționate la articolul 151, Uniunea susține și completează acțiunea statelor membre în domeniile următoare:
[…]
(e)
informarea și consultarea lucrătorilor;
[…]”
Articolul 154 TFUE prevede:
„(1)   Comisia are misiunea de a promova consultarea partenerilor sociali la nivelul Uniunii și adoptă orice măsură utilă pentru a facilita dialogul acestora, asigurând o susținere echilibrată a părților.
(2)   În acest scop, înainte de a prezenta propuneri în domeniul politicii sociale, Comisia se consultă cu partenerii sociali privind posibila orientare a unei acțiuni a Uniunii.
(3)   În cazul în care, după această consultare, Comisia apreciază că o acțiune a Uniunii este de dorit, aceasta se consultă cu partenerii sociali privind conținutul propunerii preconizate. Partenerii sociali prezintă Comisiei un aviz sau, după caz, o recomandare.
(4)   Cu ocazia consultărilor menționate la alineatele (2) și (3), partenerii sociali pot informa Comisia despre voința lor de a iniția procedura prevăzută la articolul 155. Durata acestei proceduri nu poate depăși nouă luni, cu excepția unei prelungiri hotărâte de comun acord de partenerii sociali în cauză și de Comisie.”
Articolul 155 TFUE prevede:
„(1)   Dialogul între partenerii sociali la nivelul Uniunii poate conduce, în cazul în care aceștia doresc, la raporturi contractuale, inclusiv acorduri.
(2)   Acordurile încheiate la nivelul Uniunii sunt puse în aplicare în conformitate cu procedurile și practicile proprii partenerilor sociali și statelor membre sau, în domeniile aflate sub incidența articolului 153, la cererea comună a părților semnatare, printr‑o decizie a Consiliului la propunerea Comisiei. Parlamentul European este informat.
Consiliul hotărăște în unanimitate în cazul în care acordul în cauză conține una sau mai multe dispoziții referitoare la unul din domeniile pentru care este necesară unanimitatea în temeiul articolului 153 alineatul (2).”
Istoricul litigiului și decizia în litigiu
Istoricul litigiului este descris la punctele 1-6 din hotărârea atacată și poate fi rezumat, în vederea prezentei proceduri, după cum urmează.
Prin documentul de consultare C(2015) 2303 final din 10 aprilie 2015, intitulat „Prima etapă de consultare a partenerilor sociali în temeiul articolului [154 TFUE] privind o consolidare a directivelor Uniunii referitoare la informarea și consultarea lucrătorilor”, Comisia a invitat partenerii sociali, în temeiul articolului 154 alineatul (2) TFUE, să se pronunțe cu privire la posibila orientare a unei acțiuni a Uniunii privind o consolidare a Directivei 98/59/CE a Consiliului din 20 iulie 1998 privind apropierea legislațiilor statelor membre cu privire la concedierile colective (
JO 1998, L 225, p. 16
, Ediție specială, 05/vol. 5, p. 95), a Directivei 2001/23/CE a Consiliului din 12 martie 2001 privind apropierea legislației statelor membre referitoare la menținerea drepturilor lucrătorilor în cazul transferului de întreprinderi, unități sau părți de întreprinderi sau unități (
JO 2001, L 82, p. 16
, Ediție specială, 05/vol. 6, p. 20) și a Directivei 2002/14/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 martie 2002 de stabilire a unui cadru general de informare și consultare a lucrătorilor din Comunitatea Europeană – Declarația comună a Parlamentului European, a Consiliului și a Comisiei privind reprezentarea lucrătorilor (
JO 2002, L 80, p. 29
, Ediție specială, 05/vol. 6, p. 120) (denumite în continuare, împreună, „directivele privind informarea și consultarea lucrătorilor”). Această consultare privea printre altele eventuala extindere a domeniului de aplicare al directivelor privind informarea și consultarea lucrătorilor la funcționarii și la angajații din administrația guvernelor centrale ale statelor membre.
La 2 iunie 2015, partenerii sociali întruniți în cadrul Comitetului pentru dialog social din administrația guvernelor centrale (SDC CGA), și anume, pe de o parte, DSANE și, pe de altă parte, EAPE, au informat Comisia, în temeiul articolului 154 alineatul (4) TFUE, că intenționează să negocieze și să încheie un acord în temeiul articolului 155 alineatul (1) TFUE.
La 21 decembrie 2015, DSANE și EAPE au încheiat acordul în discuție.
Prin scrisoarea din 1 februarie 2016, DSANE și EAPE au solicitat în comun Comisiei să prezinte Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare a acordului în discuție la nivelul Uniunii, în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE.
La 5 martie 2018, Comisia a adoptat decizia în litigiu, prin care a refuzat să prezinte Consiliului această propunere de decizie.
În decizia în litigiu, în primul rând, Comisia a arătat în esență că administrația guvernelor centrale ale statelor membre se află sub autoritatea guvernelor respective, că aceasta exercită prerogative de putere publică și că structura, organizarea și funcționarea ei sunt în totalitate de competența statelor membre. În al doilea rând, Comisia a arătat că în numeroase state membre există deja dispoziții care asigură un anumit grad de informare și de consultare a funcționarilor și a angajaților din administrația menționată. În al treilea rând, Comisia a considerat că importanța aceleiași administrații depinde de gradul de centralizare sau de descentralizare a statelor membre, astfel încât, în cazul punerii în aplicare a acordului în discuție printr‑o decizie a Consiliului, nivelul de protecție a funcționarilor și a angajaților în cauză ar varia în mod considerabil în funcție de statele membre.
Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 15 mai 2018, EPSU, asociație care regrupează organizații sindicale europene reprezentative ale lucrătorilor din serviciile publice și care a creat DSANE împreună cu Confédération européenne des syndicats indépendants [Confederația Europeană a Sindicatelor Independente] (CESI), și domnul Jan Willem Goudriaan, secretar general al EPSU (denumiți în continuare, împreună, „reclamanții în primă instanță”), au solicitat anularea deciziei în litigiu.
În susținerea acțiunii lor, reclamanții în primă instanță au invocat două motive. Prin intermediul primului motiv, întemeiat pe o eroare de drept în ceea ce privește întinderea competențelor Comisiei, ei au arătat în esență că, în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, Comisia nu putea refuza să prezinte Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare la nivelul Uniunii a acordului în discuție. Al doilea motiv al acestora era întemeiat pe caracterul insuficient și vădit eronat al motivării deciziei în litigiu.
[Astfel cum a fost îndreptat prin Ordonanța din 29 septembrie 2021] Prin hotărârea atacată, Tribunalul a respins în întregime acțiunea reclamanților în primă instanță și a obligat fiecare parte la plata propriilor cheltuieli de judecată.
În special, în ceea ce privește examinarea temeiniciei acțiunii menționate, Tribunalul a respins primul motiv, efectuând în mod particular, la punctele 49-90 din hotărârea atacată, o interpretare literală, contextuală și teleologică a articolului 155 alineatul (2) TFUE, pentru a concluziona că instituțiile Uniunii nu sunt ținute să dea curs unei cereri comune prezentate de părțile semnatare ale unui acord și care are ca obiect punerea în aplicare a acestui acord la nivelul Uniunii. Tribunalul a examinat în continuare, la punctele 91-102 din hotărârea respectivă, normele, principiile și obiectivele Uniunii invocate de reclamanții în primă instanță în susținerea interpretării date de ei acestei dispoziții. Tribunalul a concluzionat, la punctul 104 din hotărârea menționată, că, prin faptul că a refuzat să prezinte Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare la nivelul Uniunii a acordului în discuție, Comisia nu a săvârșit nicio eroare de drept în ceea ce privește întinderea competențelor sale.
Referitor la al doilea motiv, Tribunalul a examinat, la punctele 106-140 din hotărârea atacată, respectarea de către Comisie, în decizia atacată, a obligației de motivare prevăzute la articolul 296 TFUE și temeinicia motivelor prezentate în această decizie. După ce a considerat că decizia în litigiu trebuia să facă obiectul unui control restrâns, Tribunalul a apreciat că această decizie respectă obligația de motivare prevăzută la articolul 296 TFUE și că cele trei motive contestate din decizia menționată sunt întemeiate.
Concluziile părților în fața Curții
Prin recursul formulat, EPSU solicită Curții:
–
anularea hotărârii atacate;
–
anularea deciziei în litigiu, și
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată aferente procedurii în primă instanță și procedurii de recurs.
Comisia solicită Curții:
–
respingerea recursului, și
–
obligarea EPSU la plata cheltuielilor de judecată.
Prin înscrisul depus la grefa Curții la 2 martie 2020, domnul Goudriaan a informat Curtea că nu intenționează să se constituie parte la procedura de recurs.
Cu privire la recurs
În susținerea recursului, EPSU invocă patru motive.
Trebuie analizate pe rând al doilea, primul, al treilea și al patrulea motiv de recurs.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe o eroare de drept în interpretarea articolelor 154 și 155 TFUE
Argumentația părților
Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, EPSU susține că interpretările literală, contextuală și teleologică ale articolelor 154 și 155 TFUE efectuate de Tribunal sunt afectate de erori de drept în ceea ce privește în special competențele acordate Comisiei în cadrul procedurii de punere în aplicare a acordurilor încheiate între parteneri sociali la nivelul Uniunii în conformitate cu articolul 155 alineatul (2) TFUE. În această privință, EPSU susține în esență că, în temeiul acestei din urmă dispoziții, cu excepția constatării insuficientei reprezentativități a părților semnatare ale unui acord sau a nelegalității clauzelor acestui acord, Comisia este obligată să admită o cerere comună a părților semnatare respective prin care se urmărește punerea în aplicare la nivelul Uniunii a acordului menționat și să prezinte Consiliului o propunere de decizie în acest scop.
În ceea ce privește, în primul rând, interpretarea literală a articolului 155 alineatul (2) TFUE, EPSU susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctele 49-63 din hotărârea atacată. În această privință, ea arată că termenii „shall be implemented”, utilizați în versiunea în limba engleză a acestei dispoziții, exprimă obligația Comisiei de a prezenta Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare la nivelul Uniunii a acordului încheiat între partenerii sociali în cauză. EPSU susține de asemenea că faptul că cele două metode de punere în aplicare a unui acord între partenerii sociali în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE au fost regrupate în aceeași teză nu atenuează caracterul obligatoriu al obligațiilor instituțiilor în temeiul celei de a doua proceduri, alegerea metodei care trebuie adoptată aparținând partenerilor sociali, iar nu instituțiilor.
În ceea ce privește, în al doilea rând, interpretările contextuală și teleologică ale articolului 155 alineatul (2) TFUE, EPSU arată că Tribunalul a săvârșit erori de drept la punctele 34, 62, 63, 69-82, 87, 89, 93-100 și 109 din hotărârea atacată.
Primo
, EPSU susține în esență că Tribunalul a extins în mod eronat rolul Comisiei în detrimentul celui al partenerilor sociali și al celui al Consiliului în cadrul procedurii prevăzute la articolele 154 și 155 TFUE.
Secundo
, EPSU contestă interpretarea efectuată de Tribunal, la punctele 74-77, 87 și 96 din hotărârea atacată, privind desfășurarea procedurii prevăzute la articolele 154 și 155 TFUE.
Tertio
, EPSU susține că, la punctele 74-76 din hotărârea atacată, Tribunalul a interpretat în mod eronat punctul 84 din Hotărârea din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), din care ar rezulta că competențele Comisiei în cadrul procedurii prevăzute la articolele 154 și 155 TFUE se limitează la controlul reprezentativității partenerilor sociali semnatari ai acordului în discuție și la controlul legalității clauzelor acestui acord, nefiind, în schimb, menționat în această hotărâre niciun control al oportunității de a prezenta Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare a acordului amintit la nivelul Uniunii.
Quarto
, EPSU arată că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept, la punctele 82 și 94-98 din hotărârea atacată, în definiția pe care a dat‑o rolului Parlamentului în cadrul procedurii prevăzute la articolele 154 și 155 TFUE în raport cu cel rezervat partenerilor sociali. În această privință, EPSU susține, întemeindu‑se în special pe punctul 89 din Hotărârea din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), că puterile Parlamentului și ale partenerilor sociali sunt diferite și complementare.
Comisia respinge susținerile EPSU și este de acord cu interpretarea articolelor 154 și 155 TFUE, precum și a Hotărârii din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), reținută de Tribunal.
Aprecierea Curții
În primul rând, în ceea ce privește afirmațiile EPSU întemeiate pe interpretarea literală eronată a articolului 155 alineatul (2) TFUE efectuată de Tribunal, este necesar să se arate că din modul de redactare a acestei dispoziții reiese că acordurile încheiate între partenerii sociali la nivelul Uniunii sunt puse în aplicare în conformitate cu procedurile și practicile proprii acestora și statelor membre sau, în domeniile aflate sub incidența articolului 153 TFUE, la cererea comună a părților semnatare ale acestor acorduri, printr‑o decizie a Consiliului la propunerea Comisiei.
Astfel, după cum a arătat în mod întemeiat Tribunalul la punctul 59 din hotărârea atacată, utilizarea formulelor imperative „intervient”, în versiunea în limba franceză a articolului 155 alineatul (2) primul paragraf TFUE, sau „shall be implemented”, în versiunea în limba engleză a acestei dispoziții, poate avea funcția de a preciza că un acord încheiat la nivelul Uniunii între partenerii sociali trebuie să fie pus în aplicare în mod obligatoriu prin intermediul uneia dintre cele două proceduri alternative, și anume în conformitate cu procedurile și practicile proprii partenerilor sociali și statelor membre sau, în domeniile aflate sub incidența articolului 153 TFUE, în conformitate cu o procedură specifică ce conduce la adoptarea unui act al Uniunii.
În special, în ceea ce privește punerea în aplicare la nivelul Uniunii a unui asemenea acord, trebuie arătat că articolul 155 alineatul (2) primul paragraf TFUE se limitează să prevadă că această punere în aplicare poate să ia forma adoptării unei decizii a Consiliului luată la cererea comună a părților semnatare ale acordului în discuție și la propunerea Comisiei, fără a preciza dacă aceasta din urmă este obligată să prezinte o astfel de propunere Consiliului.
Rezultă că nu se poate reproșa Tribunalului că a statuat, la punctul 60 din hotărârea atacată, că formulele imperative utilizate în versiunea în limba franceză a articolului 155 alineatul (2) primul paragraf TFUE, „intervient”, și în versiunea în limba engleză a acestei dispoziții, „shall be implemented”, nu permit, singure, să se concluzioneze că Comisia este obligată să prezinte Consiliului o propunere de decizie atunci când este sesizată cu o cerere comună în acest sens de părțile semnatare ale unui acord.
Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de argumentația EPSU, nesusținută de altfel, potrivit căreia faptul că, la articolul 155 alineatul (2) TFUE, sunt menționate în aceeași teză cele două proceduri prevăzute în vederea punerii în aplicare a unui acord între partenerii sociali nu este de natură să atenueze caracterul obligatoriu al obligațiilor instituțiilor Uniunii în temeiul celei de a doua dintre acestea. În această privință, trebuie arătat în special că EPSU nu indică motivele pentru care din faptul că alegerea inițială între procedurile alternative menționate în această teză aparține partenerilor sociali ar rezulta că formulele imperative în discuție vizează în mod specific a doua procedură, astfel încât Comisia ar fi obligată să prezinte Consiliului o asemenea de propunere.
Pe de altă parte, Tribunalul a considerat în mod întemeiat, la punctul 62 din hotărârea atacată, că interpretarea literală a articolului 155 alineatul (2) TFUE preconizată de reclamanții în primă instanță ar presupune, pe lângă obligația Comisiei de a prezenta Consiliului, în orice împrejurare, o propunere de decizie de punere în aplicare la nivelul Uniunii a acordului încheiat între partenerii sociali, obligația Consiliului de a pune în aplicare acest acord și de a adopta decizia în cauză.
Or, trebuie arătat că EPSU recunoaște dreptul Comisiei de a nu prezenta Consiliului o asemenea propunere în anumite împrejurări, în cazul lipsei de reprezentativitate a partenerilor sociali semnatari ai acordului în discuție sau a nelegalității clauzelor acestui acord. În special, în ceea ce privește Consiliul, admiterea interpretării literale preconizate de reclamanții în primă instanță ar lipsi de efect util al doilea paragraf al articolului 155 alineatul (2) TFUE, care prevede că Consiliul hotărăște în unanimitate la propunerea Comisiei în cazul în care acordul în discuție conține dispoziții referitoare la anumite domenii, ceea ce nu ar avea niciun sens dacă Consiliul ar fi obligat să adopte decizia propusă de Comisie.
În sfârșit, trebuie arătat că, la punctul 63 din hotărârea atacată, Tribunalul a apreciat că interpretarea susținută de reclamanții în primă instanță ar presupune că, atunci când partenerii sociali nu prezintă o cerere comună prin care se urmărește punerea în aplicare a unui acord la nivelul Uniunii, partenerii sociali și statele membre sunt obligați să pună în aplicare la nivelul lor acest acord, în conformitate cu procedurile și cu practicile proprii, ceea ce ar fi contrar intenției celor 11 state membre semnatare ale Acordului privind politica socială încheiat între statele membre ale Comunității Europene, cu excepția Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (
JO 1992, C 191, p. 91
). Or, deși EPSU afirmă, în recursul formulat, că Tribunalul a interpretat incorect ceea ce a convenit EAPE în mod efectiv, trebuie să se constate că acest argument nu este susținut în niciun fel și nici nu repune în discuție constatarea Tribunalului, la acel punct din hotărârea atacată, referitoare la declarația nr. 2 anexată la acordul respectiv.
Prin urmare, Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept în cadrul interpretării literale a articolului 155 alineatul (2) TFUE, care evidențiază că formulele imperative utilizate în versiunile în limbile franceză și engleză urmăresc numai să exprime caracterul exclusiv al celor două proceduri alternative prevăzute de această dispoziție, fapt confirmat, pe de altă parte, de multe alte versiuni lingvistice ale dispoziției respective, după cum a arătat domnul avocat general la punctul 49 din concluzii.
În al doilea rând, în ceea ce privește susținerile EPSU referitoare la interpretarea contextuală și teleologică eronată a articolului 155 alineatul (2) TFUE efectuată de Tribunal, EPSU susține,
primo
, că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctele 34, 63-81 și 93 din hotărârea atacată, în interpretarea dată articolului 17 alineatele (1) și (2) TUE, pentru motivul că această dispoziție generală nu poate extinde competențele Comisiei dincolo de limitele stabilite la articolele 154 și 155 TFUE, întrucât aceste articole constituie
lex specialis
.
Or, trebuie arătat că EPSU nu explică motivele pentru care ar trebui să se considere că articolele 154 și 155 TFUE constituie o
lex specialis
în raport cu articolul 17 alineatele (1) și (2) TUE. Ea se limitează să afirme că articolul 17 TUE nu poate prima asupra articolelor 154 și 155 TFUE.
Pe de altă parte, din cuprinsul acestor puncte din hotărârea atacată nu reiese nici că Tribunalul a încălcat articolele 154 și 155 TFUE pentru a aplica articolul 17 TUE în locul acestor dispoziții. Dimpotrivă, Tribunalul a considerat în mod întemeiat, la punctul 93 din hotărârea atacată, că, „prin efectuarea unei aprecieri a oportunității de a pune în aplicare, la nivelul Uniunii, un acord încheiat de partenerii sociali, Comisia se limitează să exercite prerogativele care îi sunt conferite prin articolul 155 alineatul (2) primul paragraf TFUE coroborat cu articolul 17 alineatele (1)-(3) TUE”.
De altfel, trebuie arătat că competența de a propune punerea în aplicare la nivelul Uniunii a unui acord încheiat între partenerii sociali, în sensul articolului 155 alineatul (2) primul paragraf TFUE, se înscrie în cadrul competențelor conferite Comisiei prin tratate, în special prin articolul 17 TUE.
În această privință, competențele conferite Comisiei prin tratate constau printre altele în promovarea, în temeiul articolului 17 alineatul (1) TUE, a interesului general al Uniunii și în luarea, dacă este cazul, a inițiativelor corespunzătoare în acest scop.
În domeniul special al politicii sociale, titlul X din partea a treia din Tratatul FUE are printre altele ca finalitate, așa cum a amintit domnul avocat general la punctul 73 din concluzii, promovarea rolului partenerilor sociali și facilitarea dialogului dintre aceștia, cu respectarea autonomiei lor, iar articolul 154 alineatul (1) TFUE prevede că Comisia are între altele misiunea de a promova consultarea partenerilor sociali la nivelul Uniunii. De altfel, în contextul special al punerii în aplicare a acordurilor încheiate între partenerii sociali la nivelul Uniunii, articolul 155 alineatul (2) TFUE a conferit partenerilor sociali un drept comparabil cu cel de care dispun în mod mai general, în temeiul articolului 225 și, respectiv, 241 TFUE, Parlamentul și Consiliul de a solicita Comisiei să prezinte propuneri corespunzătoare în vederea punerii în aplicare a tratatelor.
Cu toate acestea, prin termenii „la propunerea Comisiei”, articolul 155 alineatul (2) TFUE conferă acestei instituții o competență specifică care, chiar dacă nu poate fi exercitată decât în urma unei cereri comune a partenerilor sociali, se aseamănă, odată ce o asemenea cerere este formulată, cu puterea de inițiativă generală prevăzută la articolul 17 alineatul (2) TUE pentru adoptarea actelor legislative, din moment ce existența unei propuneri a Comisiei este o condiție prealabilă pentru adoptarea unei decizii de către Consiliu în temeiul acestei dispoziții. Această competență se înscrie în cadrul rolului atribuit Comisiei prin articolul 17 alineatul (1) TUE, care constă în prezentul context în aprecierea, având în vedere interesul general al Uniunii, a oportunității de a face o propunere Consiliului pe baza unui acord încheiat între partenerii sociali în vederea punerii sale în aplicare la nivelul Uniunii.
Trebuie amintit de asemenea în această privință că, în temeiul articolului 13 alineatul (2) TUE, fiecare instituție a Uniunii acționează în limitele atribuțiilor care îi sunt conferite prin tratate, în conformitate cu procedurile, condițiile și scopurile prevăzute de acestea. Dispoziția menționată reflectă principiul echilibrului instituțional, caracteristică a structurii instituționale a Uniunii, care presupune ca fiecare dintre instituții să își exercite competențele cu respectarea competențelor celorlalte (Hotărârea din 14 aprilie 2015, Consiliul/Comisia,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, punctul
și jurisprudența citată). Or, puterea de inițiativă a Comisiei prevăzută la articolul 17 alineatul (2) TUE constituie una dintre expresiile acestui principiu (Hotărârea din19 decembrie 2019, Puppinck și alții/Comisia
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, punctul
). Situația este aceeași, în contextul special al punerii în aplicare a acordurilor încheiate între partenerii sociali la nivelul Uniunii, în cazul competenței specifice conferite Comisiei prin articolul 155 alineatul (2) TFUE.
Astfel, interpretarea articolului 155 alineatul (2) TFUE, preconizată de EPSU, ar repune în discuție echilibrul menționat și ar risca să împiedice continuarea de către Comisie a misiunii sale, amintită la punctul 45 din prezenta hotărâre, care constă în promovarea interesului general al Uniunii, în conformitate cu articolul 17 alineatul (1) TUE. Astfel, această interpretare ar avea ca rezultat să se acorde prioritate doar intereselor partenerilor sociali semnatari ai unui acord în detrimentul funcției de promovare a interesului general al Uniunii, cu care este învestită Comisia.
În sfârșit, trebuie amintit că, potrivit articolului 17 alineatul (3) al treilea paragraf TUE, „Comisia își exercită responsabilitățile în deplină independență”, „membrii Comisiei [nesolicitând] și [neacceptând] instrucțiuni din partea niciunui guvern, instituție, organ, oficiu sau agenție”. Or, așa cum a considerat Tribunalul în mod întemeiat la punctul 78 din hotărârea atacată, o interpretare a articolului 155 alineatul (2) TFUE potrivit căreia Comisia ar fi obligată, în exercitarea puterii sale de inițiativă, să prezinte Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare la nivelul Uniunii a acordului încheiat între partenerii sociali ar fi contrară principiului independenței Comisiei în exercitarea responsabilităților sale, astfel cum este consacrat acest principiu la articolul 17 alineatul (3) al treilea paragraf TUE.
Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de argumentația EPSU potrivit căreia independența Comisiei ar fi menținută, din moment ce această instituție ar fi, în orice caz, în măsură să prezinte Consiliului poziția sa prin intermediul unei „expuneri de motive”. Astfel, expunerea de motive care însoțește o propunere a Comisiei nu trebuie să indice decât motivele care justifică această propunere.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie arătat că Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept, la punctele 34, 63-81 și 93 din hotărârea atacată, în interpretarea dată articolului 17 alineatele (1)-(3) TUE. Astfel, Tribunalul nu a extins rolul Comisiei în detrimentul celui al partenerilor sociali și al celui al Consiliului în cadrul procedurii prevăzute la articolele 154 și 155 TFUE.
Secundo
, în ceea ce privește argumentația EPSU potrivit căreia Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctele 74-77 și 87 din hotărârea atacată atunci când a considerat că, odată ce partenerii sociali au încheiat un acord, Comisia „recuperează controlul asupra procedurii” pentru a evalua oportunitatea de a prezenta Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare la nivelul Uniunii a unui asemenea acord, trebuie arătat că EPSU se limitează să reproșeze Tribunalului că a efectuat o astfel de interpretare având în vedere numai modul de redactare a articolului 155 alineatul (2) TFUE, fără a lua în considerare obiectul și contextul articolelor 154 și 155 TFUE.
În această privință, trebuie observat că considerațiile formulate de Tribunal la punctul 74 din hotărârea atacată rezultă tocmai din analiza efectuată de acesta, la punctele 71-73 din hotărârea menționată, în ceea ce privește rolul instituțiilor și al partenerilor sociali în cadrul etapelor distincte, prevăzute la articolele 154 și 155 TFUE, de consultare, de negociere și de punere în aplicare la nivelul Uniunii a acordurilor încheiate în domeniul politicii sociale.
Astfel, Tribunalul a arătat în mod întemeiat că, în etapa de consultare inițiată de Comisie și reglementată la articolul 154 alineatele (2) și (3) TFUE, partenerii sociali o pot informa cu privire la voința lor de a iniția procedura prevăzută la articolul 155 TFUE. În continuare, în etapa de negociere, aceștia pot, astfel cum prevede articolul 155 alineatul (1) TFUE, să stabilească raporturi contractuale, inclusiv prin încheierea unui acord. În sfârșit, se deschide etapa de punere în aplicare a acordului în conformitate cu oricare dintre cele două proceduri prevăzute la articolul 155 alineatul (2) TFUE. În special, în ceea ce privește procedura care permite punerea în aplicare a acordului la nivelul Uniunii, această dispoziție prevede în mod expres că decizia Consiliului se adoptă „la propunerea Comisiei” și concretizează, în cadrul procedurii fără caracter legislativ pe care o instituie, puterea de inițiativă a Comisiei în conformitate cu articolul 17 alineatul (2) TUE.
Rezultă că, pentru a ajunge la concluzia menționată la punctul 74 din hotărârea atacată, Tribunalul nu s‑a întemeiat, la punctele 71-73 din această hotărâre, exclusiv pe modul de redactare a articolului 155 alineatul (2) TFUE, ci a luat în considerare și contextul reprezentat de articolele 154 și 155 TFUE și de articolul 17 alineatul (2) TUE, privite în ansamblul lor, acest context confirmând, după cum s‑a constatat la punctele 45-49 din prezenta hotărâre, că, în timp ce inițiativa etapei de negociere, precum și a încheierii unui acord revine exclusiv partenerilor sociali în cauză, în cadrul etapei de punere în aplicare a acestui acord, în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, Comisiei îi revine competența de a examina dacă este necesar să prezinte Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare a acordului menționat la nivelul Uniunii, Comisia recuperând astfel controlul asupra procedurii.
În consecință, trebuie înlăturată argumentația EPSU potrivit căreia Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în hotărârea atacată atunci când a considerat că, odată ce partenerii sociali au încheiat un acord și au solicitat punerea în aplicare a acestuia la nivelul Uniunii, Comisia „recuperează controlul asupra procedurii”.
Tertio
, EPSU arată că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în hotărârea atacată întrucât o interpretare potrivit căreia Comisia exercită o putere discreționară de natură „politică” privind oportunitatea de a prezenta Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare la nivelul Uniunii a acordurilor încheiate între partenerii sociali ar echivala cu o atingere adusă autonomiei acestora din urmă și cu modificarea naturii procesului prevăzut la articolul 155 TFUE, cu încălcarea drepturilor fundamentale recunoscute partenerilor sociali. Comisia ar ocupa astfel un „al treilea loc la masa negocierilor”, iar Consiliul ar fi privat de posibilitatea de a‑și exercita puterea de a adopta sau nu textul acordului încheiat între partenerii sociali, a cărui punere în aplicare la nivelul Uniunii este preconizată în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE.
Nici o asemenea argumentație nu poate fi admisă, întrucât EPSU face o interpretare eronată a acestei din urmă dispoziții în ceea ce privește legătura dintre etapa de negociere și etapa de punere în aplicare a acordurilor negociate și încheiate de partenerii sociali la nivelul Uniunii.
Desigur, articolul 151 primul paragraf TFUE prevede că „dialogul social” constituie unul dintre obiectivele Uniunii. Pe de altă parte, după cum s‑a arătat la punctul 46 din prezenta hotărâre, dispozițiile titlului X din partea a treia din Tratatul FUE, referitoare la „politica socială”, au scopul de a promova rolul partenerilor sociali și de a facilita dialogul dintre aceștia din urmă, cu respectarea autonomiei lor.
Această autonomie, consacrată la articolul 152 primul paragraf TFUE, implică, după cum a arătat Tribunalul în mod întemeiat la punctul 86 din hotărârea atacată, că, în cursul etapei de negociere a unui acord de către partenerii sociali, care ține de competența exclusivă a acestora, ei pot dialoga și acționa în mod liber, fără a primi ordine sau instrucțiuni din partea nimănui și în special din partea statelor membre sau a instituțiilor Uniunii.
Or, existența acestei autonomii, ce caracterizează etapa de negociere a unui eventual acord între partenerii sociali, nu înseamnă că Comisia trebuie să prezinte în mod automat Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare la nivelul Uniunii a unui asemenea acord la cererea comună a partenerilor respectivi, întrucât aceasta ar însemna să se recunoască partenerilor sociali o putere proprie de inițiativă, care nu le aparține.
În fapt, după cum rezultă din cele statuate la punctele 47-49 din prezenta hotărâre, dacă aceasta ar fi consecința existenței autonomiei menționate, echilibrul instituțional care rezultă din articolele 154 și 155 TFUE ar fi modificat, acordându‑se partenerilor sociali o putere asupra Comisiei, de care nici Parlamentul, nici Consiliul nu dispun.
Astfel, Tribunalul a considerat în mod întemeiat, la punctul 87 din hotărârea atacată, că, odată ce partenerii sociali au negociat în mod liber și au încheiat un acord, iar părțile semnatare ale acordului respectiv au solicitat în comun punerea în aplicare a acestuia la nivelul Uniunii, Comisia „dispune din nou de un drept de a interveni și recuperează controlul asupra procedurii”, în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE.
A admite interpretarea dată de EPSU ar însemna astfel să se confunde etapa de negociere a acordului în discuție, în cadrul căreia partenerii sociali beneficiază de o autonomie totală, care, în speță, a fost respectată, cu etapa punerii în aplicare a acestui acord la nivelul Uniunii, în cadrul căreia aceștia nu mai sunt actori, întrucât, așa cum a amintit Tribunalul la punctul 74 din hotărârea atacată, în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, „Consiliul acționează la propunerea Comisiei”.
Prin urmare, Tribunalul a considerat în mod întemeiat, la punctul 90 din hotărârea atacată, că obiectivul de promovare a rolului partenerilor sociali și a dialogului dintre aceștia din urmă, cu respectarea autonomiei lor, prevăzut de Tratatul FUE nu implică faptul că Comisia este obligată să dea curs unei cereri comune prezentate de părțile semnatare ale unui acord și prin care se urmărește punerea în aplicare a acestui acord la nivelul Uniunii în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE.
Pe de altă parte, trebui amintită importanța primordială, în dreptul Uniunii, a dreptului de a negocia și de a încheia convenții colective, care este consacrat la articolul 28 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 iulie 2010, Comisia/Germania,
C‑271/08
,
EU:C:2010:426
, punctul
). În speță, acest drept fundamental a fost respectat în cadrul etapei de negociere de către partenerii sociali a acordului în discuție. În consecință, EPSU nu poate susține că interpretarea reținută de Tribunal a articolului 155 alineatul (2) TFUE, prin care se recunoaște existența unei competențe decizionale a Comisiei în cursul etapei de punere în aplicare a acordului în discuție, în situația în care partenerii sociali aleg să sesizeze instituția amintită cu o cerere având ca obiect realizarea acestei puneri în aplicare la nivelul Uniunii, încalcă drepturile fundamentale ale acestora din urmă.
Acest lucru trebuie să fie cu atât mai puțin valabil cu cât, în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, punerea în aplicare a acordurilor încheiate la nivelul Uniunii poate interveni în orice caz potrivit procedurilor și practicilor proprii partenerilor sociali și statelor membre.
În orice caz, trebuie să se constate că argumentația prin care EPSU reproșează Tribunalului că s‑a îndepărtat în mod eronat de propria jurisprudență rezultată din Hotărârea din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), pentru motivul că din această hotărâre ar reieși că atribuțiile Comisiei în cadrul etapei de punere în aplicare a unui acord încheiat între parteneri sociali la nivelul Uniunii, în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, sunt limitate la controlul reprezentativității partenerilor sociali semnatari ai acestui acord și la cel al legalității acordului menționat, dar nu se extinde la controlul oportunității de a prezenta Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare a acordului respectiv, se bazează pe o interpretare eronată a hotărârii amintite și, prin urmare, este nefondată.
Astfel, în Hotărârea din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), după ce a arătat, la punctul 84 din aceasta, că Comisia recuperează controlul asupra procedurii, în urma unei cereri comune a partenerilor sociali de punere în aplicare a unui acord la nivelul Uniunii, Tribunalul a statuat în mod explicit, la punctul 85 din hotărârea respectivă, că, în momentul în care dispune din nou de dreptul de a interveni în desfășurarea procedurii, Comisia trebuie „în special” să examineze reprezentativitatea semnatarilor acordului, Tribunalul neexcluzând nicidecum faptul că Comisia dispune de alte atribuții. Pe de altă parte, întrucât problema examinării de către această instituție a oportunității punerii în aplicare a acordului la nivelul Uniunii nu s‑a ridicat în cauza în care s‑a pronunțat hotărârea menționată, Tribunalul nu a trebuit să abordeze acest aspect.
Prin urmare, contrar celor afirmate de EPSU, expresia „dacă este necesar” utilizată la punctul 84 din Hotărârea din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), nu poate fi interpretată în sensul că limitează competențele acordate Comisiei în cadrul etapei de punere în aplicare a unui acord la nivelul Uniunii exclusiv la controlul reprezentativității partenerilor sociali și al legalității clauzelor acordului.
Quarto
, în ceea ce privește argumentația EPSU potrivit căreia Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctele 82 și 94-98 din hotărârea atacată în ceea ce privește definirea rolului Parlamentului în cadrul procedurii prevăzute la articolele 154 și 155 TFUE în raport cu cel rezervat partenerilor sociali, trebuie arătat că, prin această argumentație, EPSU contestă în realitate considerațiile Tribunalului expuse la punctul 82 din hotărârea atacată, fără a formula nici cea mai mică critică în ceea ce le privește pe cele care sunt dezvoltate la punctele 94-98 din această hotărâre, referitoare la principiul democrației, consacrat la articolul 10 alineatele (1) și (2) TUE, și la pretinsul principiul al „subsidiarității orizontale”.
În ceea ce privește punctul 82 din hotărârea atacată, în măsura în care reclamanții în primă instanță susțineau că partenerii sociali au puterea de a constrânge Comisia să prezinte Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare a acordurilor lor la nivelul Uniunii, Tribunalul a arătat în mod întemeiat că, dacă s‑ar reține o astfel de interpretare, partenerii sociali ar exercita o influență mai semnificativă asupra conținutului actelor juridice adoptate în materie de politică socială pe baza articolelor 154 și 155 TFUE decât cea care poate fi exercitată de Parlament, care, în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, trebuie să fi doar informat înainte de adoptarea actelor juridice.
Pe de altă parte, Tribunalul a considerat în mod întemeiat că interpretarea susținută de reclamanții în primă instanță ar avea ca rezultat faptul că partenerii sociali ar avea puterea de a constrânge Comisia să acționeze în domeniul politicii sociale, în timp ce articolul 225 TFUE conferă Parlamentului doar dreptul de a cere Comisiei să prezinte Consiliului „orice propunere corespunzătoare privind chestiunile despre care consideră că necesită elaborarea unui act al Uniunii pentru punerea în aplicare a tratatelor” și, în cazul în care Comisia nu prezintă nicio propunere, dreptul ca aceasta să îi comunice motivele. De asemenea, în temeiul articolului 241 TFUE, Consiliul poate doar să solicite Comisiei să efectueze toate studiile pe care acesta le consideră oportune pentru realizarea obiectivelor comune, precum și să îi prezinte orice propuneri corespunzătoare și are dreptul, în cazul în care Comisia nu prezintă nicio propunere, ca aceasta să îi comunice motivele. Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de argumentația EPSU potrivit căreia partenerii sociali negociază, redactează și aprobă textul acordului în discuție în mod autonom, iar Parlamentul participă întotdeauna la un asemenea proces, din moment ce Comisia este obligată să îl informeze.
Din ansamblul considerațiilor care precedă reiese că Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept în ceea ce privește interpretările literală, contextuală și teleologică ale articolului 155 alineatul (2) TFUE și nici nu a modificat echilibrul instituțional care rezultă din articolele 154 și 155 TFUE, contrar celor susținute de EPSU.
Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de argumentația generală a EPSU potrivit căreia Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că nu a aplicat principiile enunțate la punctul 70 din Hotărârea din 14 aprilie 2015, Consiliul/Comisia (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
).
În această privință, trebuie amintit că, la punctul 70 din Hotărârea din 14 aprilie 2015, Consiliul/Comisia (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
), Curtea a statuat că puterea de inițiativă legislativă recunoscută Comisiei la articolul 17 alineatul (2) TUE și la articolul 289 TFUE implică faptul că revine acestei instituții sarcina de a decide dacă prezintă sau nu o propunere de act legislativ, cu excepția cazului în care ar avea obligația să facă acest lucru, potrivit dreptului Uniunii.
Desigur, din Hotărârea din 14 aprilie 2015, Consiliul/Comisia (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
), rezultă că există situații prevăzute în tratate în care Comisia este obligată să prezinte o propunere legislativă.
Cu toate acestea, EPSU nu își susține argumentația potrivit căreia, în temeiul jurisprudenței rezultate din această hotărâre, punerea în aplicare la nivelul Uniunii a unui acord încheiat între partenerii sociali în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE constituie o asemenea situație. Astfel, aceasta se limitează să afirme că, în temeiul dispoziției menționate, Comisia este obligată să prezinte o asemenea propunere și că Consiliul este cel care decide, în lumina textului acordului încheiat între partenerii sociali a cărui punere în aplicare la nivelul Uniunii este preconizată, dacă trebuie adoptată propunerea respectivă. Prin urmare, această argumentație trebuie să fie înlăturată.
Având în vedere tot ceea ce precedă, al doilea motiv de recurs trebuie să fie înlăturat în întregime.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o eroare de drept în ceea ce privește natura legislativă a actelor juridice adoptate în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE
Argumentația părților
Prin intermediul primului motiv de recurs, EPSU susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctele 69, 73, 89, 96 și 100 din hotărârea atacată prin faptul că a considerat că actele juridice adoptate prin decizie a Consiliului, în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, nu sunt de natură legislativă.
În această privință, în primul rând, EPSU susține că „consecințele” directivelor adoptate prin decizie a Consiliului în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE nu sunt diferite de cele ale directivelor adoptate în temeiul articolului 153 TFUE.
În al doilea rând, EPSU susține că, la punctele 69 și 89 din hotărârea atacată, Tribunalul a pus accentul mai degrabă pe natura etapei de punere în aplicare a acordului în discuție, în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, și pe calificarea actului adoptat în temeiul dispoziției respective decât pe „consecințele substanțiale” ale acestuia din urmă. În plus, ea susține că concluzia Tribunalului, dedusă la punctul 96 din hotărârea atacată, este incompatibilă, pe de o parte, cu măsurile adoptate în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, care își păstrează natura legislativă, și, pe de altă parte, cu jurisprudența Curții referitoare la directivele adoptate în domeniul politicii sociale.
În al treilea rând, EPSU arată că etapa de punere în aplicare a unui acord încheiat între partenerii sociali la nivelul Uniunii în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE constituie o „procedură legislativă specială” în sensul articolului 289 alineatul (2) TFUE. În opinia sa, trimiterea la Hotărârea din 6 septembrie 2017, Slovacia și Ungaria/Consiliul (
C‑643/15 și C‑647/15
,
EU:C:2017:631
), efectuată de Tribunal la punctul 69 din hotărârea atacată, nu este relevantă și nu poate lipsi măsurile adoptate în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE de natura lor „esențial legislativă”.
Comisia susține că primul motiv de recurs trebuie să fie înlăturat ca inoperant și, în orice caz, ca nefondat.
Aprecierea Curții
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, la punctul 69 din hotărârea atacată, Tribunalul a arătat, în cadrul interpretării contextuale date articolului 155 alineatul (2) TFUE, că, din moment ce această dispoziție nu cuprinde nicio trimitere expresă la „procedura legislativă ordinară” sau la „procedura legislativă specială”, în sensul articolului 289 alineatele (1) și (2) TFUE, etapa de punere în aplicare, la nivelul Uniunii, a acordurilor încheiate de partenerii sociali nu constituie o „procedură legislativă”, în sensul acestei din urmă dispoziții, și că măsurile adoptate la capătul acestei etape nu constituie „acte legislative”, în sensul articolului 289 alineatul (3) TFUE.
În această privință, trebuie arătat că problema naturii legislative a actelor juridice adoptate în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE este distinctă de cea a competenței pe care o deține Comisia de a decide cu privire la oportunitatea de a prezenta Consiliului o propunere de punere în aplicare la nivelul Uniunii a acordurilor încheiate între partenerii sociali.
Astfel, după cum a arătat domnul avocat general la punctul 72 din concluzii, întinderea acestei competențe este aceeași indiferent dacă actul a cărui propunere este prezentată Consiliului în vederea adoptării sale este sau nu de natură legislativă.
Rezultă că primul motiv de recurs trebuie să fie respins.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe o eroare de drept săvârșită de Tribunal în aprecierea gradului controlului său jurisdicțional
Argumentația părților
Prin intermediul celui de al treilea motiv de recurs, EPSU susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept, la punctele 31-33, 78, 79, 109-112, 122 și 133 din hotărârea atacată, prin limitarea intensității controlului jurisdicțional exercitat asupra deciziei în litigiu ca urmare, pe de o parte, a naturii politice a acesteia și, pe de altă parte, a riscului de a compromite independența Comisiei.
În această privință, EPSU arată că interpretarea Tribunalului potrivit căreia Comisia dispune de o largă putere de apreciere de natură politică pentru a decide să prezinte Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare a acordului încheiat între parteneri sociali la nivelul Uniunii se întemeiază pe o interpretare eronată a dispozițiilor Tratatului FUE, a contextului și a obiectului acestora din urmă, precum și a Hotărârii din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
). Potrivit EPSU, înainte să prezinte Consiliului propunerea de decizie de punere în aplicare a unui asemenea acord la nivelul Uniunii, rolul Comisiei nu este, în fapt, politic, ci „esențialmente juridic”.
Pe de altă parte, EPSU arată că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept, la punctul 112 din hotărârea atacată, prin faptul că a „făcut o paralelă” cu Hotărârea din 23 aprilie 2018, One of Us și alții/Comisia (
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
), pronunțată în materia inițiativei cetățenești europene. În opinia sa, procedura prevăzută la articolele 154 și 155 TFUE nu se aseamănă cu procedura inițiativei cetățenești europene, dat fiind că, pe de o parte, aceasta din urmă nu constituie nici un proces de negociere colectivă, nici exercitarea unui drept fundamental consacrat la articolul 28 din Carta drepturilor fundamentale și, pe de altă parte, cei care se află la originea unei asemenea proceduri nu participă la elaborarea textului propunerii legislative.
Comisia respinge argumentația EPSU. În special, ea susține că Tribunalul a considerat în mod întemeiat că intensitatea controlului său jurisdicțional asupra deciziei în litigiu era limitată, în temeiul unei jurisprudențe constante a Curții.
Aprecierea Curții
În cadrul celui de al treilea motiv de recurs, EPSU reproșează în esență Tribunalului că a săvârșit o eroare de drept în privința intensității controlului său jurisdicțional asupra deciziei atacate și are în vedere punctele 31-33, 78, 79, 109-112, 122 și 133 din hotărârea atacată.
În această privință, din cuprinsul punctelor 62 și 64 din prezenta hotărâre reiese în esență că Comisia nu este obligată să prezinte Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare la nivelul Uniunii a acordului încheiat între parteneri sociali, în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, dat fiind că această instituție dispune de o marjă de apreciere pentru a decide cu privire la oportunitatea de a prezenta Consiliului o asemenea propunere.
Or, așa cum a arătat Tribunalul în mod întemeiat la punctele 110 și 111 din hotărârea atacată, dintr‑o jurisprudență constantă reiese că, atunci când o instituție trebuie să realizeze aprecieri complexe, controlul jurisdicțional se limitează, în principiu, la verificarea respectării normelor de procedură și de motivare, precum și la controlul exactității materiale a situației de fapt reținute și la controlul lipsei unei erori de drept, a unei erori vădite în aprecierea faptelor sau a unui abuz de putere (a se vedea Hotărârea din 1 iulie 2008, Chronopost și La Poste/UFEX și alții,
C‑341/06 P și C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, punctul
precum și jurisprudența citată). Această limitare a controlului jurisdicțional se impune mai ales atunci când instituțiile Uniunii sunt puse în situația, precum în speță, pe de o parte, să țină seama de interese potențial divergente, în special, interesul general al Uniunii și cel al partenerilor sociali, și, pe de altă parte, să ia decizii care implică alegeri politice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 octombrie 1994, Germania/Consiliul,
C‑280/93
,
EU:C:1994:367
, punctul
, și Hotărârea din 14 iulie 2005, Rica Foods/Comisia,
C‑40/03 P
,
EU:C:2005:455
, punctul
și jurisprudența citată).
Argumentația EPSU nu poate repune în discuție aprecierile Tribunalului privind gradul controlului său jurisdicțional asupra deciziei în litigiu.
În ceea ce privește, în primul rând, argumentația EPSU potrivit căreia puterea de apreciere de care dispune Comisia pentru a decide să prezinte Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare a unui acord încheiat între parteneri sociali la nivelul Uniunii nu este de natură politică, ci „esențialmente juridică”, trebuie arătat că, desigur, Comisia efectuează o apreciere juridică atunci când trebuie să examineze reprezentativitatea părților semnatare ale acordului respectiv și legalitatea clauzelor acestuia, în conformitate cu articolul 155 alineatul (2) TFUE. Cu toate acestea, așa cum a arătat în mod întemeiat Tribunalul la punctul 79 din hotărârea atacată, atunci când Comisia este sesizată de partenerii sociali în cauză cu o cerere de punere în aplicare, la nivelul Uniunii, a acordului menționat, ea trebuie să aprecieze și oportunitatea, în special din perspectiva unor considerații de ordin politic, economic și social, a eventualei puneri în aplicare a acestuia la nivelul Uniunii.
În al doilea rând, argumentația EPSU potrivit căreia Tribunalul a săvârșit o eroare de drept, la punctul 112 din hotărârea atacată, prin faptul că a „făcut o paralelă” cu Hotărârea din 23 aprilie 2018, One of Us și alții/Comisia (
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
), pronunțată în materia inițiativei cetățenești europene, nu poate fi de natură să determine anularea hotărârii atacate, din moment ce, așa cum reiese din motivele care precedă, Tribunalul și‑a restrâns controlul legalității deciziei în litigiu fără a săvârși o eroare de drept.
Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se concluzioneze că Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept atunci când a considerat că intensitatea controlului său jurisdicțional asupra deciziei în litigiu era limitată în speță.
Prin urmare, al treilea motiv de recurs trebuie să fie respins.
Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe o eroare de drept în ceea ce privește legalitatea motivelor deciziei în litigiu
Argumentația părților
Prin intermediul celui de al patrulea motiv de recurs, EPSU susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept, la punctele 116-140 din hotărârea atacată, atunci când a considerat că motivele pe care se bazează decizia în litigiu nu erau „eronate, fără temei și insuficiente”.
În primul rând, EPSU arată că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept, la punctul 118 din hotărârea atacată, atunci când a considerat că motivarea deciziei în litigiu era suficientă, în conformitate cu articolul 296 TFUE, pentru a permite cunoașterea justificărilor care stau la baza aprecierii Comisiei. În această privință, EPSU susține că motivele expuse în decizia în litigiu sunt eronate și că aceste justificări nu corespund celor invocate în cursul procedurii care a precedat adoptarea acestei decizii.
În al doilea rând, EPSU susține că Tribunalul a săvârșit mai multe erori în analiza motivelor de la punctele 130, 131, 133 și 136 din hotărârea atacată, în condițiile în care aceste motive sunt „inexacte din punct de vedere material și/sau nepertinente”. În plus, Tribunalul nu ar fi ținut seama, la punctele 136 și 138 din hotărârea atacată, de faptul că Comisia nu a indicat în decizia în litigiu, pe de o parte, motivele pentru care nu a realizat un „studiu de impact”, contrar celor anunțate de ea în corespondența sa cu EPSU, și, pe de altă parte, motivele care justificau îndepărtarea de comunicările pe care le publicase în materie. În special, EPSU reproșează Tribunalului că a statuat, la punctul 138 din hotărârea atacată, că reclamanții în primă instanță nu precizaseră în temeiul cărei dispoziții ar fi fost obligată Comisia să efectueze un asemenea „studiu de impact” înainte de a refuza să facă uz de puterea sa de inițiativă, deși aceste comunicări ar fi creat o „așteptare legitimă” pentru reclamanții în primă instanță, care face obligatorie realizarea unui „control juridic” și a unui „studiu de impact”.
În al treilea rând, EPSU contestă interpretarea efectuată de Tribunal, la punctele 131 și 132 din hotărârea atacată, privind jurisprudența Curții referitoare la directivele privind informarea și consultarea lucrătorilor.
Comisia susține că al patrulea motiv de recurs trebuie să fie respins.
Aprecierea Curții
Al patrulea motiv de recurs cuprinde în esență două aspecte, întemeiate, primul, pe o eroare de drept săvârșită de Tribunal în ceea ce privește respectarea de către Comisie a obligației de motivare a deciziei în litigiu și, al doilea, pe o eroare de drept săvârșită de Tribunal în ceea ce privește temeinicia acesteia.
–
Cu privire la primul aspect al celui de al patrulea motiv de recurs, întemeiat pe o eroare de drept în ceea ce privește respectarea de către Comisie a obligației de motivare
Mai întâi, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, obligația de motivare prevăzută la articolul 296 TFUE constituie o normă fundamentală de procedură care trebuie diferențiată de problema temeiniciei motivării, aceasta din urmă ținând de legalitatea pe fond a actului litigios. Din această perspectivă, motivarea impusă la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii acestui act și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul menționat, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței competente, să își exercite controlul (a se vedea Hotărârea din 14 octombrie 2010, Deutsche Telekom/Comisia,
C‑280/08 P
,
EU:C:2010:603
, punctul
și jurisprudența citată).
În continuare, potrivit unei jurisprudențe de asemenea constante a Curții, amintită de Tribunal la punctul 115 din hotărârea atacată, cerința motivării trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei, în special de conținutul actului în litigiu, de natura motivelor invocate și de interesul destinatarilor sau al altor persoane vizate în mod direct și individual de actul respectiv de a primi explicații. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, având în vedere că problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse de articolul 296 TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă (Hotărârea din 1 iulie 2008, Chronopost și La Poste/UFEX și alții,
C‑341/06 P și C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, punctul
și jurisprudența citată).
În această privință, EPSU arată că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctul 118 din hotărârea atacată prin faptul că a considerat că destinatarii deciziei în litigiu, și anume DSANE și EAPE, avuseseră posibilitatea să ia cunoștință de temeiurile acestei decizii.
În speță, Tribunalul a amintit, la punctul 116 din hotărârea atacată, cele trei motive pe care se întemeia decizia în litigiu și care sunt redate la punctul 13 din prezenta hotărâre. La punctul 117 din hotărârea atacată, Tribunalul a amintit contextul în care a fost adoptată această decizie. Tribunalul a arătat că Comisia a consultat partenerii sociali în cauză cu privire la oportunitatea unei acțiuni a Uniunii referitoare la informarea, precum și la consultarea funcționarilor și a angajaților din administrația guvernelor centrale și că, tocmai în urma acestei consultări, partenerii sociali respectivi au negociat și au semnat acordul în discuție. Astfel, ținând seama de motivele deciziei în litigiu și de contextul în care a fost adoptată decizia respectivă, Tribunalul a considerat, la punctul 118 din hotărârea atacată, fără a săvârși o eroare de drept, că decizia menționată a fost suficient motivată în raport cu articolul 296 TFUE, în așa fel încât, pe de o parte, destinatarii acesteia, și anume DSANE și EAPE, au avut posibilitatea de a cunoaște cele trei justificări pe care se întemeia aprecierea Comisiei și de a le contesta și, pe de altă parte, Tribunalul a avut posibilitatea de a efectua controlul acestor justificări.
Astfel, după cum a arătat domnul avocat general la punctul 104 din concluzii, decizia în litigiu este destinată partenerilor sociali care au încheiat acordul în discuție, care, atât în virtutea poziției lor, cât și a schimburilor și a consultărilor prealabile efectuate de Comisie, cunoșteau deja contextul în care fusese adoptată această decizie de respingere.
În aceste condiții, argumentația potrivit căreia Tribunalul a considerat în mod eronat că motivarea deciziei în litigiu era suficientă și că destinatarii deciziei respective puteau astfel să cunoască justificările acesteia trebuie să fie înlăturată.
Prin urmare, Tribunalul a statuat în mod întemeiat, la punctul 119 din hotărârea atacată, că decizia în litigiu îndeplinește obligația de motivare prevăzută la articolul 296 TFUE.
Prin urmare, primul aspect al celui de al patrulea motiv de recurs trebuie să fie respins.
–
Cu privire la al doilea aspect al celui de al patrulea motiv de recurs, întemeiat pe o eroare de drept săvârșită de Tribunal în ceea ce privește temeinicia motivării deciziei în litigiu
În ceea ce privește temeinicia motivării deciziei în litigiu, EPSU consideră că motivele invocate în decizia menționată sunt inexacte din punct de vedere material și/sau nepertinente.
În primul rând, în ceea ce privește punctele 130 și 136 din hotărârea atacată, care vizează primul dintre aceste motive, EPSU arată că raționamentul Tribunalului este inexact în fapt și în drept, din moment ce numeroase directive se aplică deja funcționarilor și angajaților din administrația guvernelor centrale ale statelor membre și nimic nu permitea Comisiei să sugereze că adoptarea de către Consiliu a deciziei de punere în aplicare a acordului în discuție la nivelul Uniunii ar fi putut modifica structura, organizarea și funcționarea acestei administrații, fără să fi realizat un „studiu de impact”.
În această privință, trebuie arătat de la bun început că, în măsura în care EPSU urmărește să repună în discuție constatările de fapt ca atare efectuate de Tribunal, fără a invoca o denaturare a faptelor în această privință, acest argument este inadmisibil (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 2020, Consiliul și alții/K. Chrysostomides & Co. și alții,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P și C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, punctul
și jurisprudența citată).
În plus, în ceea ce privește argumentația potrivit căreia nu a fost realizat niciun „studiu de impact” al acordului în discuție, trebuie arătat că EPSU nu explică în ce măsură un asemenea „studiu de impact” ar fi fost necesar pentru a se stabili dacă punerea în aplicare a acordului în discuție la nivelul Uniunii putea avea incidență asupra funcționării administrației guvernelor centrale ale statelor membre și, prin urmare, nu a identificat nicio eroare de drept săvârșită de Tribunal.
În ceea ce privește al doilea motiv al deciziei în litigiu, EPSU arată că Tribunalul nu a luat în considerare faptul că acordul în discuție conținea o clauză așa‑zisă de „menținere a nivelului de protecție”, care conferea persoanelor interesate drepturi mai extinse decât cele deja recunoscute în unele state membre și interzicea revocarea acestor drepturi în cazul schimbării guvernului.
În această privință, pe de o parte, EPSU nu reușește să explice motivul pentru care neluarea în considerare a faptului că acordul în discuție conținea o asemenea clauză de „menținere a nivelului de protecție” înseamnă că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctul 131 din hotărârea atacată. Pe de altă parte și în orice caz, trebuie arătat că EPSU nu invocă vreo denaturare în cazul constatării efectuate de Tribunal la acest punct 131 cu privire la afirmația Comisiei potrivit căreia 22 de state membre dispuneau deja, în anul 2014, de norme referitoare la informarea și la consultarea funcționarilor și a angajaților din administrația guvernelor centrale.
În ceea ce privește al treilea motiv al deciziei în litigiu, EPSU susține că, la punctul 133 din hotărârea atacată, Tribunalul nu a ținut seama de natura sectorială a acordului în discuție și nici de reprezentativitatea partenerilor sociali în cauză. Potrivit EPSU, EAPE ar fi partenerul social al administrației guvernelor centrale ale statelor membre, astfel încât acordul în discuție privea guvernele centrale, iar nu guvernele locale ale acestora. În plus, acordul în discuție nu ar afecta structura administrației guvernelor centrale ale statelor membre, dat fiind că nu vizează decât drepturile la informare și la consultare ale funcționarilor și ale angajaților din această administrație.
Trebuie arătat că nu punctul 133 din hotărârea atacată, ci punctul 132 din această hotărâre se referă în mod specific la examinarea celui de al treilea motiv al deciziei în litigiu. Or, la punctul 132 menționat, Tribunalul a efectuat o apreciere factuală, potrivit căreia punerea în aplicare a acordului în discuție la nivelul Uniunii ar afecta într‑un mod foarte variabil statele membre, în funcție de gradul lor de centralizare sau de descentralizare. Acea constatare a permis Tribunalului să arate că nimic nu interzicea Comisiei să ia în considerare această din urmă împrejurare pentru a reține că punerea în aplicare a acordului în discuție la nivelul Uniunii nu era de dorit. Întrucât EPSU nu a invocat denaturarea faptelor luate în considerare pentru această apreciere factuală, argumentația sa referitoare la al treilea motiv al deciziei în litigiu nu poate fi examinată de Curte.
Din considerațiile care precedă rezultă că argumentația EPSU referitoare la faptul că motivele invocate în decizia în litigiu sunt inexacte sau nepertinente trebuie să fie respinsă.
În ceea ce privește, în al doilea rând, argumentația EPSU potrivit căreia Tribunalul nu a ținut seama în hotărârea atacată de faptul că Comisia, care a anunțat în corespondența sa că un „studiu de impact” urma să fie realizat sau chiar că era în curs, nu a indicat în decizia în litigiu motivele pentru care nu a realizat un asemenea studiu, trebuie arătat că Tribunalul a considerat, la punctul 138 din hotărârea atacată, că reclamanții în primă instanță nu au precizat în temeiul cărei dispoziții ar fi obligată Comisia să efectueze un asemenea „studiu de impact” înainte de a refuza să își exercite puterea de inițiativă și, în consecință, a înlăturat argumentația acestora ca fiind nefondată. Prin urmare, EPSU nu poate pretinde că Tribunalul s‑a abținut să ia în considerare astfel de considerații în hotărârea atacată. De altfel, întrucât EPSU nu a invocat o pretinsă încălcare a încrederii sale legitime, în primă instanță, ca urmare a considerațiilor menționate, așa cum a arătat domnul avocat general la punctul 107 din concluzii, ea nu poate invoca o asemenea argumentație pentru prima dată în cadrul prezentului recurs, aceasta fiind, așadar, inadmisibilă.
În al treilea rând, EPSU reproșează Tribunalului că a statuat, la punctul 138 din hotărârea atacată, că comunicările publicate de Comisie în materie de politică socială nu creaseră o „așteptare legitimă” pentru reclamanții în primă instanță, făcând în special obligatorie realizarea unui „control juridic” și a unui „studiu de impact”, și că nu a justificat faptul că aceasta se îndepărtase de comunicările respective, deși EPSU se aștepta în mod legitim ca Comisia să le urmeze. În această privință, trebuie arătat că acest punct din hotărârea atacată nu privește comunicările publicate de Comisie în domeniul politicii sociale, ci „studiul de impact” pe care această instituție l‑ar fi anunțat în corespondența sa.
Întrucât EPSU urmărește, prin această argumentație, să invoce o pretinsă încălcare a încrederii sale legitime pe care Tribunalul ar fi trebuit să o constate, ca urmare a faptului că Comisia s‑ar fi îndepărtat de la comunicările menționate, trebuie arătat că EPSU a dedus mai multe argumente specifice din acestea în cadrul primului său motiv în primă instanță, referitor la o pretinsă încălcare a articolului 155 alineatul (2) TFUE și la o lipsă de competență, plecând astfel de la premisa potrivit căreia Comisia era obligată să respecte aceste comunicări. Prin urmare, prin invocarea în fața Curții a încălcării încrederii sale legitime în faptul că Comisia își va respecta angajamentele asumate în propriile comunicări, EPSU a dezvoltat argumentația pe care o prezentase deja în primă instanță.
Desigur, adoptând norme de conduită și anunțând, prin publicarea acestora, că le va aplica din acel moment în privința cazurilor la care se referă acestea, o instituție se autolimitează în exercitarea puterii sale de apreciere și nu poate să nu aplice aceste norme fără a fi sancționată, dacă este cazul, pentru încălcarea unor principii generale de drept, precum egalitatea de tratament sau protecția încrederii legitime.
Cu toate acestea, în ceea ce privește, precum în speță, exercitarea unei competențe, conferite Comisiei printr‑o dispoziție de drept primar, de a prezenta sau nu Consiliului o propunere care constituie o condiție prealabilă pentru adoptarea unei decizii de către această din urmă instituție, nu se poate considera, în lipsa unui angajament explicit și univoc din partea sa, având în vedere în special importanța echilibrului instituțional din care face parte această competență, amintită la punctul 48 din prezenta hotărâre, că Comisia s‑ar fi autolimitat în exercitarea acestei competențe prin faptul că s‑a angajat să examineze exclusiv anumite considerații specifice înainte de a‑și prezenta propunerea, transformând astfel această competență discreționară în competență nediscreționară, atunci când sunt întrunite anumite condiții. Or, din argumentele prezentate de EPSU în speță nu reiese că, în comunicările invocate, Comisia și‑a asumat un astfel de angajament în ceea ce privește exercitarea competenței pe care i‑o conferă articolul 155 alineatul (2) TFUE.
În al patrulea rând, în ceea ce privește argumentația EPSU potrivit căreia Tribunalul a efectuat, la punctele 131 și 132 din hotărârea atacată, o interpretare eronată a jurisprudenței Curții referitoare la directivele privind informarea și consultarea lucrătorilor pentru motivul că „există deja o disparitate între guvernul local și guvernul central”, aceasta trebuie respinsă ca fiind vădit inadmisibilă întrucât nu urmărește în mod specific eroarea de drept care ar afecta aceste puncte din hotărârea atacată (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 ianuarie 2019, Deza/ECHA,
C‑419/17 P
,
EU:C:2019:52
, punctul
).
Prin urmare, se impune respingerea celui de al doilea aspect al celui de al patrulea motiv de recurs, precum și a celui de al patrulea motiv de recurs în ansamblul său.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, recursul trebuie să fie respins în întregime.
Cu privire la cheltuielile de judecată
În temeiul articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, atunci când recursul nu este fondat, Curtea se pronunță asupra cheltuielilor de judecată.
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din regulamentul de procedură, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acesta, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
Întrucât EPSU a căzut în pretenții, se impune ca, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, să fie obligată să le suporte și pe cele efectuate de Comisie, conform concluziilor acesteia din urmă.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:

1)
Respinge recursul.

2)
Obligă European Federation of Public Service Unions (EPSU) să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Comisia Europeană.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.