CELEX: 62020CJ0348
Odwołanie
Energia
Rynek wewnętrzny gazu ziemnego
Dyrektywa 2009/73/WE
Dyrektywa (UE) 2019/692
Rozszerzenie stosowania dyrektywy 2009/73 na linie przesyłowe między państwami członkowskimi a państwami trzecimi
Artykuł 263 akapit czwarty TFUE
Skarga o stwierdzenie nieważności
Warunek, zgodnie z którym środek będący przedmiotem skargi musi dotyczyć skarżącej bezpośrednio
Brak uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do zobowiązań nałożonych na skarżącą
Warunek, zgodnie z którym środek będący przedmiotem skargi musi dotyczyć skarżącej indywidualnie
Ukształtowanie odstępstw w sposób wykluczający skarżącą jako jedynego operatora z możliwości korzystania z nich
Wniosek o wyłączenie dokumentów z akt sprawy
Zasady w zakresie przedstawiania dowodów przed sądem Unii Europejskiej
Dokumenty wewnętrzne instytucji Unii

W odwołaniu Nord Stream 2 AG wnosi o uchylenie postanowienia Sądu Unii Europejskiej z dnia 20 maja 2020 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada (T‑526/19, zwanego dalej „zaskarżonym postanowieniem”,
EU:T:2020:210
), którym Sąd, po pierwsze, odrzucił jako niedopuszczalną skargę tej spółki o stwierdzenie nieważności dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/692 z dnia 17 kwietnia 2019 r. zmieniającej dyrektywę 2009/73/WE dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego (
Dz.U. 2019, L 117, s. 1
, zwanej dalej „sporną dyrektywą”), a po drugie, zarządził między innymi wyłączenie z akt sprawy niektórych dokumentów przedstawionych przez wnoszącą odwołanie.
Ramy prawne
Sporna dyrektywa i dyrektywa 2009/73
Sporną dyrektywą zmieniono dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającą dyrektywę 2003/55/WE (
Dz.U. 2009, L 211, s. 94
). Motywy 1–4 i 9 spornej dyrektywy mają następujące brzmienie:
„(1)
Rynek wewnętrzny gazu ziemnego, który od 1999 r. jest stopniowo wdrażany w całej Unii [Europejskiej], ma na celu zapewnienie prawdziwej możliwości wyboru wszystkim odbiorcom końcowym w Unii, bez względu na to, czy są to obywatele czy przedsiębiorstwa, stworzenie nowych możliwości gospodarczych, uczciwych warunków konkurencji, zapewnienie konkurencyjnych cen, skutecznych zachęt do inwestycji oraz wyższego standardu usług, a także przyczynienie się do bezpieczeństwa dostaw i stabilności.
(2)
Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady [2003/55 z dnia 26 czerwca 2003 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 98/30/WE (
Dz.U. 2003, L 176, s. 57
)] i [2009/73] przyczyniły się znacznie do utworzenia rynku wewnętrznego gazu ziemnego.
(3)
Niniejsza dyrektywa ma na celu usunięcie przeszkód, które utrudniają zakończenie tworzenia rynku wewnętrznego gazu ziemnego, wynikających z tego, że zasady rynku unijnego nie znajdują zastosowania do linii przesyłowych gazu do i z państw trzecich. Zmiany wprowadzone niniejszą dyrektywą mają zapewnić, aby zasady mające zastosowanie do linii przesyłowych gazu łączących dwa państwa członkowskie lub większą ich liczbę miały również zastosowanie, w obrębie Unii, do linii przesyłowych gazu do i z państw trzecich. […]
(4)
Biorąc pod uwagę, że przed dniem wejścia w życie niniejszej dyrektywy brak było szczególnych przepisów unijnych mających zastosowanie do linii przesyłowych gazu do i z państw trzecich, państwa członkowskie powinny mieć możliwość przyznawania odstępstw od niektórych przepisów dyrektywy [2009/73] w odniesieniu do takich linii przesyłowych gazu, które zostały wybudowane przed dniem wejścia w życie niniejszej dyrektywy. […]
[…]
(9)
Stosowanie dyrektywy [2009/73] do linii przesyłowych gazu do i z państw trzecich pozostaje ograniczone do terytorium państw członkowskich. W odniesieniu do morskich linii przesyłowych gazu dyrektywa [2009/73] powinna mieć zastosowanie na morzu terytorialnym tego państwa członkowskiego, w którym znajduje się pierwszy punkt połączenia międzysystemowego z siecią państw członkowskich.
[…]”.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywa 2009/73, zmieniona sporną dyrektywą (zwana dalej „dyrektywą 2009/73”), ustanawia wspólne zasady dotyczące przesyłu, dystrybucji, dostaw i magazynowania gazu ziemnego oraz ustanawia zasady dotyczące organizacji i funkcjonowania sektora gazu ziemnego, dostępu do rynku, kryteriów i procedur mających zastosowanie do udzielania zezwoleń na świadczenie usług przesyłowych, dystrybucyjnych, dostawy i magazynowanie gazu ziemnego oraz na eksploatację systemów.
Zgodnie z motywem 13 dyrektywy 2009/73 „[u]stanowienie operatora systemu lub operatora przesyłu niezależnych od interesów związanych z dostawami i produkcją, powinno umożliwić przedsiębiorstwu zintegrowanemu pionowo utrzymanie własności aktywów sieci przy jednoczesnym zapewnieniu skutecznego oddzielenia interesów, pod warunkiem że ten niezależny operator systemu lub ten niezależny operator przesyłu pełni wszystkie funkcje operatora systemu, oraz że wprowadzone zostaną szczegółowe uregulowania oraz szeroko zakrojone mechanizmy kontroli regulacyjnej”.
Od momentu wejścia w życie spornej dyrektywy art. 2 pkt 17 dyrektywy 2009/73 przewiduje, że pojęcie „połączenia wzajemnego” obejmuje nie tylko „linię przesyłową przebiegającą przez granicę lub łączącą obie strony granicy między państwami członkowskimi, która ma na celu połączenie krajowego systemu przesyłowego tych państw członkowskich”, ale obecnie również „linię przesyłową między państwem członkowskim a państwem trzecim do terytorium państw członkowskich lub morza terytorialnego tego państwa członkowskiego”.
Artykuł 9 dyrektywy 2009/73, zatytułowany „Rozdział systemów przesyłowych i operatorów systemów przesyłowych”, przewiduje:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby od dnia 3 marca 2012 r.:
a)
każde przedsiębiorstwo będące właścicielem systemu przesyłowego działało jako operator systemu przesyłowego;
b)
ta sama osoba lub te same osoby nie były uprawnione:
(i)
do bezpośredniego lub pośredniego sprawowania kontroli nad przedsiębiorstwem prowadzącym jakąkolwiek działalność w zakresie produkcji lub dostaw, ani do bezpośredniego lub pośredniego sprawowania kontroli lub wykonywania jakichkolwiek praw względem operatora systemu przesyłowego lub systemu przesyłowego; ani
(ii)
do bezpośredniego lub pośredniego sprawowania kontroli nad operatorem systemu przesyłowego lub nad systemem przesyłowym, ani do bezpośredniego lub pośredniego sprawowania kontroli lub wykonywania jakichkolwiek praw względem przedsiębiorstwa prowadzącego jakąkolwiek działalność w zakresie produkcji lub dostaw;
c)
ta sama osoba lub te same osoby nie były uprawnione do powoływania członków rady nadzorczej, zarządu ani organów uprawnionych do reprezentacji przedsiębiorstwa, operatora systemu przesyłowego lub systemu przesyłowego, ani do bezpośredniego lub pośredniego sprawowania kontroli lub wykonywania jakichkolwiek praw względem przedsiębiorstwa prowadzącego jakąkolwiek działalność w zakresie produkcji lub dostaw; oraz
d)
ta sama osoba nie była uprawniona do pełnienia funkcji członka rady nadzorczej, zarządu lub organów uprawnionych do reprezentacji przedsiębiorstwa, zarówno przedsiębiorstwa prowadzącego jakąkolwiek działalność w zakresie produkcji lub dostaw, jak i operatora systemu przesyłowego lub systemu przesyłowego.
[…]
8.   W przypadku gdy w dniu 3 września 2009 r. system przesyłowy należał do przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, państwo członkowskie może podjąć decyzję o niestosowaniu ust. 1. W odniesieniu do części systemu przesyłowego łączącego państwo członkowskie z państwem trzecim, przebiegającej między granicą tego państwa członkowskiego a pierwszym punktem połączenia z siecią tego państwa członkowskiego, w przypadku gdy w dniu 23 maja 2019 r. system przesyłowy należy do przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, państwo członkowskie może podjąć decyzję o niestosowaniu ust. 1.
W takim przypadku państwa członkowskie, których to dotyczy:
a)
wyznaczają niezależnego operatora systemu zgodnie z art. 14; lub
b)
stosują się do przepisów rozdziału IV.
9.   W przypadku gdy w dniu 3 września 2009 r. system przesyłowy należał do przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo oraz istnieją rozwiązania gwarantujące skuteczniejszą niezależność operatora systemu przesyłowego niż przepisy rozdziału IV, państwo członkowskie może podjąć decyzję o niestosowaniu ust. 1 niniejszego artykułu.
W odniesieniu do części systemu przesyłowego łączącego państwo członkowskie z państwem trzecim, przebiegającej między granicą tego państwa członkowskiego a pierwszym punktem połączenia z siecią tego państwa członkowskiego, w przypadku gdy w dniu 23 maja 2019 r. system przesyłowy należy do przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo oraz istnieją rozwiązania gwarantujące skuteczniejszą niezależność operatora systemu przesyłowego niż przepisy rozdziału IV, to państwo członkowskie może podjąć decyzję o niestosowaniu ust. 1 niniejszego artykułu”.
Artykuł 32 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Dostęp stron trzecich”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie zapewniają wdrożenie systemu dostępu stron trzecich do systemu przesyłowego i dystrybucyjnego oraz do instalacji [skroplonego gazu ziemnego (LNG)] opartego na opublikowanych taryfach, mającego zastosowanie do wszystkich uprawnionych odbiorców, w tym również do przedsiębiorstw dostarczających gaz, oraz stosowanego w sposób obiektywny i bez dyskryminacji pomiędzy użytkownikami systemu. Państwa członkowskie zapewniają, aby te taryfy, lub metody stosowane do ich kalkulacji, były zatwierdzane przez organ regulacyjny, o którym mowa w art. 39 ust. 1, przed ich wejściem w życie zgodnie z art. 41, a także zapewniają publikację tych taryf oraz metod – w przypadku gdy zatwierdzane są jedynie metody – przed ich wejściem w życie”.
Artykuł 36 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Nowa infrastruktura”, przewiduje w ust. 1, że istotna nowa infrastruktura gazowa, to jest połączenia wzajemne, instalacje LNG i instalacje magazynowe, mogą na wniosek zostać zwolnione na czas określony ze stosowania przepisów zawartych między innymi w jej art. 9 i 32, pod określonymi w niej warunkami, w tym między innymi pod warunkiem zawartym w pkt b), zgodnie z którym poziom ryzyka związanego z inwestycją musi być taki, że inwestycja nie miałaby miejsca bez udzielenia zwolnienia. Ponadto od momentu wejścia w życie spornej dyrektywy art. 36 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2009/73 przewiduje, że zwolnienie przyznane na podstawie tego przepisu nowym infrastrukturom nie może mieć szkodliwego wpływu między innymi na „bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego w Unii”.
Artykuł 41 dyrektywy 2009/73, zatytułowany „Obowiązki i uprawnienia organu regulacyjnego”, stanowi w ust. 6, 8 i 10:
„6.   Organy regulacyjne są odpowiedzialne za ustalanie lub zatwierdzanie, z odpowiednim wyprzedzeniem przed ich wejściem w życie, przynajmniej metod stosowanych do kalkulacji lub ustanawiania warunków:
a)
przyłączania i dostępu do sieci krajowych, w tym również taryf przesyłowych i dystrybucyjnych, a także zasad, warunków i taryf za dostęp do instalacji LNG. Te taryfy lub metody umożliwiają realizację niezbędnych inwestycji w sieci i instalacje LNG w sposób umożliwiający tym inwestycjom zapewnienie wykonalności sieci oraz instalacji LNG [Te taryfy lub metody umożliwiają realizację inwestycji niezbędnych do zapewnienia żywotności sieci i instalacji LNG];
[…]
c)
dostępu do infrastruktury transgranicznej, łącznie z procedurami w zakresie alokacji zdolności przesyłowych i zarządzania ograniczeniami.
[…]
8.   Przy ustalaniu lub zatwierdzaniu taryf lub metod i usług bilansowania systemu, organy regulacyjne zapewniają, aby operatorzy systemów przesyłowych i dystrybucyjnych otrzymali stosowne zachęty – zarówno krótko-, jak i długoterminowe – do zwiększania wydajności, zwiększania integracji rynku i bezpieczeństwa dostaw oraz do wspierania odnośnej działalności badawczej.
[…]
10.   Organy regulacyjne są upoważnione do zobowiązania operatorów systemów przesyłowych, magazynowania, LNG i dystrybucyjnych, w razie konieczności, [do] zmiany warunków, w tym również taryf lub metod, o których mowa w niniejszym artykule, w celu zapewnienia, aby były one proporcjonalne i stosowane w sposób niedyskryminacyjny. […]”.
Artykuł 49a tej dyrektywy, zatytułowany „Odstępstwa w odniesieniu do linii przesyłowych do i z państw trzecich”, został dodany sporną dyrektywą i stanowi, co następuje:
„1.   W odniesieniu do linii przesyłowych gazu między państwem członkowskim a państwem trzecim wybudowanych przed dniem 23 maja 2019 r. państwo członkowskie, w którym znajduje się pierwszy punkt połączenia takiej linii przesyłowej z siecią państwa członkowskiego, może podjąć decyzję o zastosowaniu odstępstwa od art. 9, 10, 11 i 32 oraz art. 41 ust. 6, 8 i 10 w odniesieniu do odcinków takiej linii przesyłowej gazu znajdujących się na jego terytorium lub morzu terytorialnym z powodów obiektywnych, takich jak umożliwienie odzyskania poczynionej inwestycji lub ze względów bezpieczeństwa dostaw, pod warunkiem że odstępstwo to nie będzie miało szkodliwego wpływu na konkurencję na rynku wewnętrznym gazu ziemnego lub na skuteczne funkcjonowanie tego rynku ani na bezpieczeństwo dostaw w Unii.
Odstępstwo to jest ograniczone w czasie do 20 lat na podstawie obiektywnego uzasadnienia, jest odnawialne w uzasadnionym przypadku i może być warunkowane wymaganiami, które przyczyniają się do spełnienia wyżej wymienionych warunków.
[…]
3.   Decyzje na podstawie ust. 1 i 2 przyjmuje się do dnia 24 maja 2020 r. Państwa członkowskie powiadamiają Komisję [Europejską] o wszystkich takich decyzjach i publikują je”.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 spornej dyrektywy państwa członkowskie były zobowiązane do wprowadzenia w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania tej dyrektywy najpóźniej do dnia 24 lutego 2020 r., bez uszczerbku dla jakichkolwiek odstępstw na podstawie art. 49a dyrektywy 2009/73.
Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (
Dz.U. 2001, L 145, s. 43
):
„1.   Instytucja odmówi dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
a)
interesu publicznego w odniesieniu do:
[…]
–
stosunków międzynarodowych,
[…]
2.   Instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
[…]
–
postępowania sądowego lub porady prawnej,
[…]
chyba że za ujawnieniem przemawia [nadrzędny] interes publiczny”.
Okoliczności powstania sporu
Okoliczności powstania sporu, które zostały przedstawione w pkt 1–11 zaskarżonego postanowienia, dla celów niniejszego postępowania można streścić w podany niżej sposób.
Wnosząca odwołanie, Nord Stream 2, jest spółką prawa szwajcarskiego, której jedynym akcjonariuszem jest rosyjska państwowa spółka akcyjna Gazprom. Jest ona odpowiedzialna za planowanie, budowę i eksploatację gazociągu morskiego Nord Stream 2, którego finansowanie w wysokości 9,5 mld EUR jest zapewnione w 50% przez spółki ENGIE SA, OMV AG, Royal Dutch Shell plc, Uniper SE i Wintershall Dea GmbH.
W styczniu 2017 r. rozpoczęto prace polegające na przykryciu betonem rur przeznaczonych dla gazociągu morskiego, którego końcowe przekazanie miało nastąpić we wrześniu 2018 r.
Ów gazociąg morski, który składa się z dwóch linii przesyłowych gazu, zapewnia przesył gazu pomiędzy Wyborgiem (Rosja) a Lubminem (Niemcy). Po tym, jak gaz przesyłany tymże gazociągiem morskim trafi na terytorium Niemiec, będzie on przesyłany gazociągiem lądowym ENEL i gazociągiem lądowym EUGAL.
Na wniosek Komisji z dnia 8 listopada 2017 r. [wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2009/73 dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego COM(2017) 660 final] Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej przyjęły w dniu 17 kwietnia 2019 r. sporną dyrektywę, która weszła w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu, czyli w dniu 23 maja 2019 r. Według stanu na ten dzień, zgodnie z informacjami od wnoszącej odwołanie, roboty mające na celu przykrycie rur gazociągu Nord Stream 2 betonem zostały zakończone w 95%, podczas gdy odpowiednio 610 km i 432 km obu nitek tego gazociągu zostały położone na dnie morza terytorialnego lub wyłącznej strefy ekonomicznej Rosji, Finlandii, Szwecji i Niemiec.
Przebieg postępowania przed Sądem
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 26 lipca 2019 r. wnosząca odwołanie[, będąca wówczas skarżącą] wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności spornej dyrektywy w całości, podnosząc w tym celu sześć zarzutów.
Odrębnymi pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniach 10 i 14 października 2019 r. odpowiednio Parlament i Rada podniosły zarzut niedopuszczalności tej skargi mającej na celu stwierdzenie nieważności spornej dyrektywy.
Ponadto odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 11 października 2019 r. Rada wniosła do Sądu o to, by niektóre dokumenty nie zostały włączone do akt sprawy bądź, jeśli chodzi o dokumenty przedstawione przez skarżącą, by zostały one wyłączone z akt sprawy. W ramach tego wniosku incydentalnego Rada wskazała, że otrzymała wiele wniosków na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, które odnosiły się do dokumentów dotyczących negocjacji w celu zawarcia umowy między Unią a Federacją Rosyjską oraz procedury ustawodawczej służącej przyjęciu spornej dyrektywy, że na dzień złożenia owego wniosku incydentalnego nie udzieliła ona dostępu do żadnego z tych dokumentów oraz że na dzień wniesienia skargi przez skarżącą nie zostało zakwestionowane przed Sądem oddalenie tych wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów.
Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 29 listopada 2019 r. skarżąca wniosła do Sądu o zastosowanie środka organizacji postępowania polegającego na nakazaniu przedstawienia pewnych dokumentów znajdujących się w posiadaniu Rady.
W dniu 17 stycznia 2020 r. Parlament i Rada złożyły swoje uwagi w przedmiocie tego wniosku o zastosowanie środka organizacji postępowania, przy czym Rada wniosła ponadto przy tej okazji o wyłączenie z akt sprawy pewnych dokumentów załączonych przez skarżącą do jej wniosku, o którym mowa w poprzednim punkcie.
Zaskarżone postanowienie
Wnioski o wyłączenie dokumentów i o zastosowanie środka organizacji postępowania
W zaskarżonym postanowieniu Sąd, jeśli chodzi, po pierwsze, o wniosek incydentalny o wyłączenie dokumentów złożony przez Radę w dniu 11 października 2019 r., zarządził wyłączenie z akt sprawy dokumentów przedstawionych przez skarżącą w załączniku A 14 (przyjętego przez Komisję w dniu 9 czerwca 2017 r. zalecenia skierowanego do Rady w związku z przyjęciem decyzji upoważniającej do rozpoczęcia negocjacji w sprawie umowy międzynarodowej między Unią a Federacją Rosyjską w sprawie eksploatacji gazociągu Nord Stream 2, zwanego dalej „zaleceniem Komisji”) i w załączniku O 20 (opinii służby prawnej Rady z dnia 27 września 2017 r. dotyczącej tego zalecenia skierowanej do stałych przedstawicieli państw członkowskich Unii przy tej instytucji, zwanej dalej „opinią służby prawnej Rady”) oraz nieuwzględnienie fragmentów skargi i załączników do tej skargi, w których znajdują się wyciągi z tych dokumentów. Jeśli chodzi, po drugie, o wniosek o wyłączenie dokumentów sformułowany przez Radę w dniu 17 stycznia 2020 r. w jej uwagach w przedmiocie wniosku o zastosowanie środka organizacji postępowania złożonego przez skarżącą, Sąd zarządził wyłączenie z akt sprawy dwóch dokumentów przedstawionych przez skarżącą w załącznikach M 26 i M 30 (dokumentów zawierających uwagi Republiki Federalnej Niemiec w ramach procedury ustawodawczej, która doprowadziła do przyjęcia spornej dyrektywy, zwanych dalej „uwagami Republiki Federalnej Niemiec”).
W tym względzie przede wszystkim Sąd uznał zasadniczo w pkt 38–45 zaskarżonego postanowienia, opierając się w szczególności na postanowieniu z dnia 14 maja 2019 r., Węgry/Parlament (
C‑650/18
, niepublikowanym,
EU:C:2019:438
), i na wyroku z dnia 31 stycznia 2020 r., Słowenia/Chorwacja (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
), że nawet jeśli przepisy rozporządzenia nr 1049/2001 nie mają zastosowania w postępowaniu przed nim, przepisy te mają jednak pewien charakter orientacyjny do celów wymaganego wyważenia interesów, aby rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku incydentalnego zmierzającego do wyłączenia z akt sprawy dokumentów wymienionych w pkt 23 niniejszego wyroku.
Następnie w pkt 47–56 zaskarżonego postanowienia Sąd zbadał opinię służby prawnej Rady i orzekł, że instytucja ta słusznie się powołała w odniesieniu do tej opinii na art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
Ponadto w pkt 57–64 zaskarżonego postanowienia Sąd zbadał zalecenie Komisji i doszedł do wniosku, że Rada słusznie uznała, iż ujawnienie tego zalecenia stanowiłoby rzeczywiste i konkretne zagrożenie dla ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, co uzasadniało samo w sobie wyłączenie owego zalecenia z akt sprawy.
Wreszcie, w pkt 125–135 zaskarżonego postanowienia Sąd przeanalizował uwagi Republiki Federalnej Niemiec. Uznając, po pierwsze, że skarżąca nie udowodniła, iż niepozbawione danych poufnych wersje dwóch dokumentów zawierających te uwagi zostały uzyskane zgodnie z prawem, a po drugie, że ujawnienie tych dwóch dokumentów mogłoby konkretnie i faktycznie naruszyć ochronę interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych Unii w rozumieniu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, w szczególności poprzez osłabienie pozycji Unii w postępowaniu arbitrażowym wszczętym przeciwko niej przez skarżącą, Sąd orzekł, że należy uwzględnić wniosek Rady o wyłączenie tych dokumentów z akt sprawy, wyjaśniając przy tym, że wspomniane dwa dokumenty nie mogły w każdym razie wykazać tego, iż sporna dyrektywa dotyczyła skarżącej bezpośrednio w rozumieniu art. 263 akapit czwarty człon zdania drugi TFUE, w związku z czym jego zdaniem nie należało żądać od Rady przedstawienia tych dokumentów.
Dopuszczalność skargi
Orzekając w przedmiocie zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez Parlament i Radę, Sąd zaczął od przypomnienia, po pierwsze, w pkt 78 zaskarżonego postanowienia, że sama okoliczność, iż skarga została wniesiona na dyrektywę, nie jest wystarczająca, aby uznać tę skargę za niedopuszczalną, a po drugie, w pkt 79–85 tego postanowienia, że sporna dyrektywa stanowi akt ustawodawczy, którego adresatem są państwa członkowskie i który ma zastosowanie do ogółu zainteresowanych podmiotów gospodarczych, w związku z czym dopuszczalność owej skargi zależy na podstawie art. 263 akapit czwarty człon zdania drugi TFUE od warunku, by dyrektywa ta dotyczyła skarżącej bezpośrednio i indywidualnie.
Na podstawie rozważań zawartych w pkt 102–124 zaskarżonego postanowienia Sąd uznał ową skargę za niedopuszczalną z tego względu, że sporna dyrektywa nie dotyczy skarżącej bezpośrednio.
W tym względzie przede wszystkim Sąd uznał zasadniczo w pkt 106 i 107 zaskarżonego postanowienia, że dyrektywa nie może tworzyć samoistnie obowiązków po stronie jednostki, a zatem organy krajowe nie mogą powoływać się na dyrektywę jako taką wobec jednostki w braku wcześniejszego przyjęcia przepisów transponujących daną dyrektywę. Przepisy spornej dyrektywy nie mogą zatem przed przyjęciem przepisów transponujących stanowić bezpośredniego źródła obowiązków ciążących na skarżącej i mogących z tego względu bezpośrednio oddziaływać na jej sytuację prawną.
W pkt 108 i 109 zaskarżonego postanowienia Sąd zauważył, odwołując się do wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), że okoliczność, iż obecnie działalność skarżącej jest częściowo regulowana dyrektywą 2009/73, jest w każdym razie jedynie konsekwencją wyboru skarżącej, by rozwijać i prowadzić swoją działalność na terytorium Unii. Uwzględnienie argumentacji przytoczonej przez skarżącą oznaczałoby uznanie, że za każdym razem gdy prawodawca Unii nakłada w określonej dziedzinie na podmioty gospodarcze obowiązki, którym one wcześniej nie podlegały, prawodawstwo Unii w sposób nieunikniony dotyczyłoby bezpośrednio tych podmiotów w rozumieniu art. 263 akapit czwarty człon zdania drugi TFUE.
W pkt 110 i 111 zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że w niniejszym przypadku podmioty gospodarcze takie jak skarżąca będą podlegać obowiązkom wynikającym z dyrektywy 2009/73 jedynie za pośrednictwem krajowych przepisów transponujących sporną dyrektywę oraz że w dniu wniesienia przez skarżącą skargi do Sądu takie przepisy transponujące nie istniały w przypadku Republiki Federalnej Niemiec.
Następnie we wspomnianym pkt 111 oraz w pkt 112–115 zaskarżonego postanowienia Sąd zajął zasadniczo stanowisko, że w każdym wypadku państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy wprowadzaniu w życie przepisów dyrektywy 2009/73. W tym względzie zauważył, że po pierwsze, od momentu wejścia w życie spornej dyrektywy państwa członkowskie mają – na podstawie art. 9 ust. 8 akapit pierwszy i art. 9 ust. 9 tej dyrektywy – możliwość podjęcia decyzji o niestosowaniu do połączeń wzajemnych obowiązku rozdziału systemów przesyłowych i operatorów systemów przesyłowych, przewidzianego w art. 9 ust. 1 wspomnianej dyrektywy. Po drugie, w efekcie zmian wprowadzonych sporną dyrektywą, w szczególności zmian dotyczących art. 36 i art. 49a dyrektywy 2009/73, organy krajowe mogą obecnie zdecydować o przyznaniu w odniesieniu do nowych istotnych infrastruktur gazowych i linii przesyłowych gazu między państwami członkowskimi a państwami trzecimi wybudowanych przed dniem 23 maja 2019 r. odstępstw od niektórych artykułów dyrektywy 2009/73.
Wreszcie, w pkt 117 zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarżąca nie może – w celu poparcia swojej argumentacji służącej wykazaniu, iż sporna dyrektywa dotyczy jej bezpośrednio – powoływać się na rozwiązanie przyjęte przez Trybunał w wyroku z dnia 13 marca 2008 r., Komisja/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). Sytuacja prawna i faktyczna w sprawie, w której zapadł ów wyrok, nie jest bowiem w żaden sposób porównywalna z sytuacją w niniejszej sprawie, która dotyczy wyłącznie dyrektywy i która ponadto nie jest „nietypowa” w świetle art. 288 akapit trzeci TFUE.
Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
W swoim odwołaniu wnosząca odwołanie wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego postanowienia;
–
oddalenie zarzutu niedopuszczalności, uznanie skargi za dopuszczalną i przekazanie sprawy Sądowi w celu rozpoznania jej co do istoty;
–
posiłkowo, uznanie, że sporna dyrektywa dotyczy jej bezpośrednio, i przekazanie sprawy Sądowi, aby orzekł w przedmiocie indywidualnego oddziaływania tej dyrektywy na wnoszącą odwołanie lub połączył badanie tej kwestii z orzeczeniem co do istoty; oraz
–
obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.
Parlament i Rada wnoszą do Trybunału o:
–
oddalenie odwołania i
–
obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami postępowania.
Postanowieniami prezesa Trybunału z dni 22 października, 12 i 19 listopada 2020 r. odpowiednio Republika Estońska, Republika Łotewska i Rzeczpospolita Polska zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Parlamentu i Rady.
W dniu 16 lipca 2021 r. wnosząca odwołanie, w wykonaniu środka organizacji postępowania zarządzonego przez sędziego sprawozdawcę i rzecznika generalnego na podstawie art. 62 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, dostarczyła Trybunałowi dokumenty, które przedłożyła uprzednio Sądowi w załącznikach A 14, O 20, M 26 i M 30.
Pismem z dnia 17 marca 2022 r. przedstawiciele wnoszącej odwołanie poinformowali Trybunał, że od dnia 1 marca 2022 r. nie reprezentują już wnoszącej odwołanie, wskazując przy tym, że jeden z tych przedstawicieli może pozostać osobą kontaktową między Trybunałem a wnoszącą odwołanie do momentu wyznaczenia przez nią nowego przedstawiciela.
W przedmiocie odwołania
Wnosząca odwołanie podnosi dwa zarzuty na poparcie swojego odwołania. Zarzut pierwszy, który składa się z dwóch części, dotyczy naruszeń prawa przy dokonywaniu przez Sąd oceny, zgodnie z którą sporna dyrektywa nie dotyczyła jej bezpośrednio w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
Zarzut drugi dotyczy kilku naruszeń prawa obarczających badanie przez Sąd złożonych przez Radę wniosków o wyłączenie z akt sprawy dokumentów.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
Uwagi wstępne
Do celów zbadania odwołania należy zauważyć, że dopuszczalność wniesionej przez wnoszącą odwołanie skargi mającej na celu stwierdzenie nieważności spornej dyrektywy należy zbadać w świetle warunków przewidzianych w art. 263 akapit czwarty człon zdania drugi TFUE, na podstawie których to warunków taka skarga jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy zaskarżony akt dotyczy skarżącego bezpośrednio i indywidualnie. Jako że zdaniem Sądu sporna dyrektywa nie dotyczyła bezpośrednio skarżącej (obecnie wnoszącej odwołanie) i z tego względu, że warunki te są kumulatywne, Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną bez orzekania w kwestii, czy dyrektywa ta dotyczyła skarżącej indywidualnie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przypomnianym przez Sąd w pkt 102 zaskarżonego postanowienia, warunek, że będący przedmiotem jej skargi środek musi dotyczyć bezpośrednio osoby fizycznej lub prawnej, wymaga łącznego spełnienia dwóch warunków, a mianowicie, po pierwsze, by ów środek wywierał bezpośredni wpływ na sytuację prawną tej osoby, i po drugie, by nie pozostawiał on żadnego uznania swoim adresatom, których obowiązkiem jest go wykonać, gdyż jego wykonanie ma charakter czysto automatyczny i wynika z samego uregulowania Unii, bez stosowania innych przepisów pośrednich (wyrok z dnia 28 lutego 2019 r., Rada/Growth Energy i Renewable Fuels Association,
C‑465/16 P
,
EU:C:2019:155
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Taka sama sytuacja ma miejsce – jak wskazał również Sąd w pkt 103 zaskarżonego postanowienia – gdy przysługująca adresatom aktu Unii możliwość niezastosowania się do niego jest czysto teoretyczna, ponieważ ich wola dostosowania się do niego nie wzbudza żadnych wątpliwości (wyroki: z dnia 23 listopada 1971 r., Bock/Komisja,
62/70
,
EU:C:1971:108
, pkt
–
; a także z dnia 4 grudnia 2019 r., PGNiG Supply & Trading/Komisja,
C‑117/18 P
, niepublikowany,
EU:C:2019:1042
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W obu częściach zarzutu pierwszego wnosząca odwołanie kwestionuje sposób, w jaki Sąd zastosował odpowiednio pierwszy i drugi z warunków, o których mowa w pkt 43 niniejszego wyroku.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego
–
Argumentacja stron
W części pierwszej zarzutu pierwszego, która odnosi się do pkt 106–111 zaskarżonego postanowienia, wnosząca odwołanie utrzymuje, że Sąd naruszył prawo, gdy doszedł do wniosku, iż sporna dyrektywa nie wywiera bezpośrednio wpływu na jej sytuację prawną z tego powodu, że chodzi o dyrektywę.
W tym względzie, po pierwsze, wnosząca odwołanie twierdzi, że wskazany przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu powód, zgodnie z którym dyrektywa nie może samoistnie – przed wydaniem przez zainteresowane państwo członkowskie przepisów transponujących lub przed upływem terminu przewidzianego w tym celu – oddziaływać bezpośrednio na sytuację prawną podmiotu gospodarczego, jest błędny co do samej zasady. Oznaczałoby to bowiem niemożliwość wniesienia jakiejkolwiek skargi na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE na dyrektywę, ponieważ w praktyce termin do wniesienia skargi upływa systematycznie przed wydaniem koniecznych przepisów transponujących. Opierając się na tym powodzie, Sąd nie przestrzegał przytoczonego jednak w pkt 78 zaskarżonego postanowienia orzecznictwa, zgodnie z którym okoliczność, że akt został wydany w postaci dyrektywy, nie jest wystarczająca sama w sobie, by wykluczyć możliwość, iż przepisy te mogą dotyczyć jednostki bezpośrednio i indywidualnie.
Po drugie, wnosząca odwołanie utrzymuje, że podkreślona przez Sąd w pkt 111 zaskarżonego postanowienia okoliczność, iż w dniu wniesienia jej skargi sporna dyrektywa nie została jeszcze przetransponowana przez Republikę Federalną Niemiec, jest pozbawiona znaczenia. Zdaniem wnoszącej odwołanie okoliczność, że dyrektywa oddziałuje bezpośrednio na sytuację prawną osoby, zależy bowiem od treści tej dyrektywy, a nie od ewentualnego wydania przepisów transponujących daną dyrektywę. W tym względzie dodaje, że warunek dopuszczalności, zgodnie z którym zaskarżony akt musi dotyczyć skarżącego bezpośrednio w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, jest identyczny niezależnie od tego, czy w rachubę wchodzi drugi, czy trzeci człon zdania tego postanowienia, co siłą rzeczy oznacza, iż warunek wymagający, by zaskarżony akt „nie wymagał środków wykonawczych” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, jest dodatkowym warunkiem, odrębnym od tego warunku dopuszczalności.
Po trzecie, wnosząca odwołanie utrzymuje, że w dniu wniesienia jej skargi o stwierdzenie nieważności skutkiem spornej dyrektywy było objęcie jej przepisami dyrektywy 2009/73, podczas gdy przed jej wydaniem nie podlegała ona tym przepisom. Taka zmiana statusu prawnego ma dla niej głębokie i poważne skutki prawne. Gdy zainteresowane państwa członkowskie nie dysponują żadnym zakresem uznania przy wykonywaniu środka Unii, co ma miejsce w niniejszym przypadku, termin na dokonanie transpozycji tego środka jest równoznaczny ze zwykłym odsunięciem w czasie pełnego zastosowania danego środka.
Wreszcie, po czwarte, wnosząca odwołanie uważa, że nic nie pozwalało Sądowi sugerować – jak zdaje się to czynić w pkt 109 zaskarżonego postanowienia – iż uznanie, że sporna dyrektywa dotyczy jej bezpośrednio, oznaczałoby upoważnienie dowolnego podmiotu gospodarczego do zakwestionowania każdego środka legislacyjnego nakładającego na niego nowe obowiązki, gdyż głównym ograniczeniem, jakie sprzeciwia się „otwarciu szeroko otwartych drzwi” dla środków legislacyjnych, jest warunek dopuszczalności, zgodnie z którym środek będący przedmiotem skargi musi dotyczyć skarżącego indywidualnie.
Natomiast Parlament i Rada zgadzają się z rozumowaniem Sądu.
Zdaniem Parlamentu Sąd był uprawniony orzec, że dyrektywa, w tym sporna dyrektywa, nie może samoistnie – przed przyjęciem przepisów transponujących lub przed upływem terminu przewidzianego w tym celu – oddziaływać bezpośrednio na sytuację prawną danego podmiotu w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
Ponadto Parlament uważa, że argumentacja wnoszącej odwołanie, zgodnie z którą termin na dokonanie transpozycji jest równoznaczny ze „zwykłym odsunięciem w czasie pełnego zastosowania” rozpatrywanego środka, jest również błędna. Argumentacja ta opiera się na założeniu, że środek ten może w sposób generalny wywrzeć bezpośrednie skutki na sytuację prawną wnoszącej odwołanie, co tu nie ma miejsca.
Co więcej, Parlament podziela analizę Sądu, zgodnie z którą uwzględnienie argumentacji wnoszącej odwołanie skutkowałoby pozbawieniem wszelkiej skuteczności (effet utile) warunku, zgodnie z którym środek będący przedmiotem skargi musi dotyczyć skarżącego bezpośrednio. Każde nowe uregulowanie dotyczyłoby zatem bowiem każdej osoby fizycznej lub prawnej działającej w dziedzinie, którą ono reguluje.
Rada utrzymuje, że argumentacja wnoszącej odwołanie opiera się na błędnej lekturze zaskarżonego postanowienia, gdyż Sąd nie orzekł, iż postać dyrektywy, jaką miał rozpatrywany środek, była sama w sobie wystarczająca, aby wykluczyć możliwość, że sporna dyrektywa oddziałuje bezpośrednio na jej sytuację prawną. Wręcz przeciwnie, Sąd słusznie doszedł do wniosku, że sporna dyrektywa nie oddziałuje bezpośrednio na sytuację prawną wnoszącej odwołanie, ponieważ niemiecki organ regulacyjny, Bundesnetzagentur (federalna agencja ds. sieci, Niemcy) nie może – w braku przyjęcia przez Republikę Federalną Niemiec przepisów transponujących sporną dyrektywę – wymagać od wnoszącej odwołanie, by przestrzegała obowiązków przewidzianych w tej dyrektywie.
Ponadto na samą sporną dyrektywę – jako dyrektywę w rozumieniu art. 288 akapit trzeci TFUE – nie można powoływać się wobec jednostek, czego zresztą wnosząca odwołanie nie kwestionuje.
Rada dodaje, że po pierwsze, przytoczoną przez wnoszącą odwołanie wykładnię, zgodnie z którą warunek, iż środek będący przedmiotem skargi musi wpływać bezpośrednio na sytuację prawną skarżącego, należy zbadać w świetle istoty rozpatrywanego środka, nie znajduje żadnego oparcia w orzecznictwie. Po drugie, warunek dotyczący aktów, które „nie wymagają środków wykonawczych”, stosuje się tylko do aktów regulacyjnych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty człon zdania trzeci TFUE. Ten ostatni warunek nie może zatem zmienić warunku, zgodnie z którym środek będący przedmiotem skargi musi dotyczyć skarżącego bezpośrednio w rozumieniu art. 263 akapit czwarty człon zdania drugi TFUE.
Rządy estoński, łotewski i polski popierają zasadniczo argumentację wysuniętą przez Parlament i Radę.
Rząd polski dodaje, że po pierwsze, dyrektywa 2009/73 miała już zastosowanie do gazociągu Nord Stream 2 przed przyjęciem spornej dyrektywy, gdyż ta ostatnia miała jedynie na celu określenie sposobu, w jaki w praktyce dyrektywa 2009/73 miała zostać przetransponowana i być stosowana do gazociągów takich jak gazociąg Nord Stream 2.
Po drugie, zdaniem tego rządu warunek, zgodnie z którym środek będący przedmiotem skargi musi dotyczyć skarżącego bezpośrednio, musi być spełniony w dniu wniesienia skargi, co niewątpliwie nie miało miejsca w niniejszym przypadku. Bezsporne jest bowiem, że gazociąg Nord Stream 2 nie był ukończony ani w dniu wejścia w życie spornej dyrektywy, ani w dniu wniesienia skargi złożonej przez wnoszącą odwołanie.
–
Ocena Trybunału
Część pierwsza zarzutu pierwszego dotyczy kwestii, czy Sąd naruszył prawo, gdy orzekł, że sporna dyrektywa nie wywiera bezpośrednio skutków na sytuację prawną skarżącej (obecnie wnoszącej odwołanie) i w związku z tym nie spełnia pierwszego z dwóch warunków określonych w orzecznictwie przypomnianym w pkt 43 niniejszego wyroku.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga o stwierdzenie nieważności przewidziana w art. 263 TFUE przysługuje na wszelkie akty instytucji mające na celu wywołanie wiążących skutków prawnych, niezależnie od ich formy (wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Węgry/Parlament,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W celu ustalenia, czy akt wywołuje takie skutki i w rezultacie czy może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, należy wziąć pod uwagę istotę tego aktu, przy czym rzeczone skutki prawne aktu należy oceniać na podstawie obiektywnych kryteriów, takich jak jego treść, z uwzględnieniem, w razie potrzeby, kontekstu jego wydania oraz uprawnień instytucji, która go wydała (wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Węgry/Parlament,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, pkt
).
A zatem zdolności aktu do wywarcia bezpośrednio wpływu na sytuację prawną danej osoby fizycznej lub prawnej nie można oceniać jedynie w świetle okoliczności, że akt ten ma postać dyrektywy.
Choć Sąd podkreślił w pkt 78 zaskarżonego postanowienia, że sama okoliczność, iż skarga została wniesiona na dyrektywę, nie jest wystarczająca, aby uznać tę skargę za niedopuszczalną, z dalszego toku jego rozumowania, przedstawionego w szczególności w pkt 106 i 107 tego postanowienia, wynika jednak, że w celu stwierdzenia, iż sporna dyrektywa nie wywiera bezpośrednio skutków na sytuację prawną skarżącej (obecnie wnoszącej odwołanie), Sąd oparł się głównie na okoliczności, że w braku przepisów transponujących dyrektywa nie może tworzyć samoistnie obowiązków po stronie jednostki lub stanowić bezpośredniego źródła takich obowiązków.
W tym względzie, jak słusznie utrzymuje wnosząca odwołanie, jako że wszystkie dyrektywy charakteryzują się brakiem zdolności do samoistnego nakładania obowiązków na jednostki oraz tym, że nie można się na nie powoływać wobec jednostek (zob. podobnie wyrok z dnia 7 sierpnia 2018 r., Smith,
C‑122/17
,
EU:C:2018:631
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), rozumowanie przyjęte przez Sąd oznacza, iż wyklucza się kategorycznie możliwość bezpośredniego wywierania przez dyrektywy wpływu na sytuację prawną jednostek oraz tym samym możliwość, by dyrektywy były przedmiotem skargi na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE.
Takie podejście sprowadza się ostatecznie – z naruszeniem tego, co wskazano w pkt 63 i 64 niniejszego wyroku – do przyznania pierwszeństwa, do celów badania warunku, zgodnie z którym środek będący przedmiotem skargi musi wywierać bezpośrednio skutki na sytuację prawną skarżącego, postaci rozpatrywanego środka, czyli dyrektywie, przed samą istotą tego środka.
W drugiej kolejności to samo odnosi się do uzasadnienia Sądu zawartego w pkt 110 i 111 zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym to uzasadnieniem na sytuację prawną jednostek ma co do zasady wpływ nie dyrektywa, lecz mają go wyłącznie przepisy transponujące tę dyrektywę, mimo że w dniu wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności zainteresowane państwo członkowskie, w niniejszym przypadku Republika Federalna Niemiec, nie przyjęło żadnego z takich przepisów.
Co prawda, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem każde państwo członkowskie będące adresatem dyrektywy ma obowiązek przyjąć w swoim krajowym porządku prawnym wszystkie niezbędne przepisy w celu zapewnienia pełnej skuteczności dyrektywy, zgodnie z zamierzonymi przez nią celami (wyrok z dnia 8 maja 2008 r., Danske Svineproducenter,
C‑491/06
,
EU:C:2008:263
, pkt
).
Niemniej potwierdzenie podejścia Sądu przedstawionego w pkt 68 niniejszego wyroku prowadziłoby do uznania, że dyrektywy nigdy nie mogą wywierać bezpośrednio skutków na sytuację prawną jednostek, gdyż skutki te są zawsze powiązane z przepisami wydanymi w celu ich transpozycji, a nie z samymi dyrektywami.
Ponadto te same punkty zaskarżonego postanowienia naruszają rozróżnienie, jakie jest wymagane między warunkiem, zgodnie z którym akt będący przedmiotem skargi musi dotyczyć bezpośrednio skarżącego, a warunkiem, zgodnie z którym taki akt nie wymaga środków wykonawczych, zawartym w art. 263 akapit czwarty człon zdania trzeci TFUE.
A zatem ten trzeci człon zdania, który odnosi się do skarg na akty regulacyjne, ustanawia zarówno warunek, zgodnie z którym akt będący przedmiotem skargi musi dotyczyć bezpośrednio skarżącego, jak i warunek, który wymaga, by takie akty nie wymagały środków wykonawczych, aby skarga była dopuszczalna, co oznacza, że ten ostatni warunek występuje dodatkowo do warunku pierwszego i nie miesza się zatem z tym warunkiem.
Jako że warunek, zgodnie z którym zaskarżony akt musi dotyczyć bezpośrednio skarżącego, jest zawarty w identycznym brzmieniu zarówno w drugim członie zdania art. 263 akapit czwarty TFUE, jak i w trzecim członie zdania tego postanowienia, musi mieć on takie samo znaczenie w każdym z tych członów zdania. Ocena tego warunku o charakterze obiektywnym nie może bowiem różnić się w zależności od różnych członów zdania tego postanowienia.
W konsekwencji każdy akt – bez względu na to, czy ma on charakter regulacyjny bądź inny charakter – może co do zasady dotyczyć bezpośrednio jednostki i tym samym wywierać bezpośrednio wpływ na jej sytuację prawną, niezależnie od tego, czy wymaga on środków wykonawczych, w tym w przypadku dyrektywy – przepisów transponujących. A zatem w przypadku gdy dana dyrektywa wywiera takie skutki, okoliczność, że przepisy transponujące tę dyrektywę zostały wydane lub muszą jeszcze zostać wydane, nie jest jako taka istotna, ponieważ przepisy te nie podważają bezpośredniego charakteru związku istniejącego między tą dyrektywą a tymi skutkami, pod warunkiem że owa dyrektywa nie pozostawia państwom członkowskim żadnego uznania w zakresie poddania tej jednostki owym skutkom. Ten ostatni warunek jest przedmiotem badania części drugiej zarzutu pierwszego.
W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o badanie zdolności spornej dyrektywy do wywarcia bezpośrednio wpływu na sytuację prawną wnoszącej odwołanie zgodnie z kryteriami przedstawionymi w pkt 63 niniejszego wyroku, należy stwierdzić, że sporna dyrektywa, rozszerzając zakres stosowania dyrektywy 2009/73 na połączenia wzajemne położone między państwami członkowskimi a państwami trzecimi, takie jak połączenie wzajemne, które wnosząca odwołanie zamierza eksploatować, skutkuje poddaniem eksploatacji tego połączenia wzajemnego zasadom wyrażonym w tej ostatniej dyrektywie, powodując, że do wnoszącej odwołanie mają zastosowanie szczególne obowiązki, które przewiduje ona w tym zakresie, w tym w szczególności obowiązki w zakresie rozdziału systemów przesyłowych i operatorów systemów przesyłowych na podstawie art. 9 dyrektywy 2009/73, i obowiązki dotyczące systemu dostępu stron trzecich do systemu przesyłowego na podstawie opublikowanych taryf zatwierdzonych przez właściwy organ regulacyjny lub obliczonych na podstawie metod zatwierdzonych przez ten organ, o których mowa w art. 32 dyrektywy 2009/73.
W tym względzie, jak wskazano w pkt 74 niniejszego wyroku, bez znaczenia jest jako taka okoliczność, że wprowadzenie w życie tych obowiązków wymaga przyjęcia przepisów transponujących przez dane państwo członkowskie, w niniejszym przypadku Republikę Federalną Niemiec, pod warunkiem że temu państwu członkowskiemu nie przysługuje w odniesieniu do tych przepisów transponujących zakres uznania, który mógłby uniemożliwić nałożenie wspomnianych obowiązków na wnoszącą odwołanie. W braku takiego zakresu uznania wspomniane przepisy transponujące nie podważają bowiem bezpośredniego charakteru związku istniejącego między sporną dyrektywą a ustanowieniem samych obowiązków.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd naruszył prawo, gdy orzekł, iż sporna dyrektywa nie wywiera bezpośrednio wpływu na sytuację prawną skarżącej (obecnie wnoszącej odwołanie).
Należy również oddalić argumenty rządu polskiego, za pomocą których dąży on do wykazania, że sporna dyrektywa nie dotyczyła wnoszącej odwołanie z innych powodów niż te wskazane przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu.
A zatem, po pierwsze, jeśli chodzi o argument, zgodnie z którym dyrektywa 2009/73 miała już zastosowanie przed wejściem w życie spornej dyrektywy do połączeń wzajemnych takich jak połączenie wzajemne wnoszącej odwołanie, argumentowi temu w każdym wypadku jasno przeczą zarówno cel tej ostatniej dyrektywy, jakim jest cel wskazany w motywach 3 i 4 owej dyrektywy, jak również zmiana definicji pojęcia „połączenia wzajemnego” figurującego w art. 2 pkt 17 dyrektywy 2009/73.
Po drugie, wbrew temu, co twierdzi rząd polski, okoliczności, że sporna dyrektywa wywiera bezpośrednio skutki na sytuację prawną wnoszącej odwołanie, nie można również wykluczyć z tego powodu, że ani w dniu wejścia w życie tej dyrektywy, ani w dniu wniesienia skargi na ową dyrektywę połączenie wzajemne wnoszącej odwołanie nie było jeszcze ukończone. Z jednej strony w chwili wydania i wejścia w życie wspomnianej dyrektywy wnosząca odwołanie zrealizowała już bowiem istotne inwestycje w celu budowy tego połączenia wzajemnego, która znajdowała się na zaawansowanym etapie. Z drugiej strony dyrektywa 2009/73 – w szczególności w art. 36 tej dyrektywy, który pod pewnymi warunkami pozwala na przyznanie zwolnienia w odniesieniu do projektów infrastruktury gazowej – bierze właśnie pod uwagę przypadek budowy nowych gazociągów i w związku z tym ma na celu uregulowanie także przypadku planowanych i jeszcze niezrealizowanych gazociągów.
W tych okolicznościach część pierwszą zarzutu pierwszego należy uwzględnić.
W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego
–
Argumentacja stron
W części drugiej zarzutu pierwszego, która odnosi się do pkt 111–115 zaskarżonego postanowienia, wnosząca odwołanie utrzymuje, że Sąd naruszył prawo, gdy orzekł, że sporna dyrektywa pozostawia państwom członkowskim pewien zakres uznania.
Wnosząca odwołanie twierdzi, po pierwsze, że podejście przyjęte przez Sąd w tym względzie jest błędne, gdyż dokonuje on ogólnej oceny, nie badając konkretnie stopnia, w jakim sporna dyrektywa oddziaływała bezpośrednio na jej sytuację prawną, w świetle przedmiotu jej skargi zgodnie z orzecznictwem wynikającym z wyroków: z dnia 19 grudnia 2013 r., Telefónica/Komisja (
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, pkt
,
), a także z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonpunt i in./Komisja (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, pkt
,
).
Wnosząca odwołanie utrzymuje, po drugie, jeśli chodzi o obowiązki w zakresie rozdziału, którym została poddana wskutek wejścia w życie spornej dyrektywy, że choć dyrektywa 2009/73 faktycznie przyznaje państwom członkowskim możliwość wprowadzenia innych rozwiązań niż całkowity rozdział, jednak dwie części alternatywy, które mogą być istotne w niniejszym przypadku, to jest niezależny operator systemu i niezależny operator przesyłu, mają – tak jak całkowity rozdział – znaczny negatywny wpływ na jej sytuację prawną. To samo odnosi się do zasad dotyczących dostępu stron trzecich i do regulacji taryf, które mają do niej w każdym wypadku zastosowanie. A zatem zgodnie z wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r., Komisja/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
), naruszenia sytuacji prawnej wnoszącej odwołanie są spowodowane sporną dyrektywą oraz dyrektywą 2009/73, którą ona zmienia, a w szczególności koniecznością osiągnięcia rezultatu określonego w tych dyrektywach.
Po trzecie, wnosząca odwołanie twierdzi, że jeśli chodzi o istnienie ewentualnego zakresu uznania, jakim miało dysponować państwo członkowskie w ramach wprowadzania w życie odstępstw przewidzianych w art. 36 i 49a dyrektywy 2009/73, taki zakres uznania powinien był zostać ustalony w odniesieniu do jej szczególnej sytuacji i przedmiotu jej skargi, uściślając przy tym, że skarga ta dotyczy głównie art. 49a dyrektywy 2009/73, wprowadzonego sporną dyrektywą. Otóż jeśli chodzi o odstępstwo przewidziane w tym ostatnim przepisie, prawodawca Unii, ograniczając je do linii przesyłowych gazu „wybudowanych przed dniem 23 maja 2019 r.”, zamierzał nie pozostawić żadnego zakresu uznania Republice Federalnej Niemiec, gdyż data tego ograniczenia została wybrana właśnie po to, by wykluczyć wnoszącą odwołanie z dobrodziejstwa instytucji tego odstępstwa. Podobnie bezsporne jest, że jej gazociąg nie kwalifikuje się do objęcia odstępstwem przewidzianym w art. 36 dyrektywy 2009/73, zaś organy niemieckie nie dysponują zakresem uznania w tym względzie.
Natomiast Parlament i Rada zgadzają się z rozumowaniem Sądu.
Parlament utrzymuje, że po pierwsze, przytoczone przez wnoszącą odwołanie orzecznictwo wynikające z wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonpunt i in./Komisja (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
), dotyczy aktów regulacyjnych, a nie aktów ustawodawczych, wobec czego orzecznictwo to nie może podważyć przeważającego podejścia restrykcyjnego w odniesieniu do skarg jednostek na te ostatnie akty.
Po drugie, zdaniem Parlamentu brzmienie spornej dyrektywy pozostawia państwom członkowskim istotny zakres uznania, w szczególności w art. 9 ust. 8 i 9 dyrektywy 2009/73 i w art. 49a tej ostatniej dyrektywy. W tym kontekście należy zbadać całość przepisów spornej dyrektywy, a nie tylko możliwość uzyskania odstępstwa na podstawie art. 49a dyrektywy 2009/73.
Po trzecie, wymieniony przez wnoszącą odwołanie wyrok z dnia 13 marca 2008 r., Komisja/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
), dotyczy sprawy, w której – w przeciwieństwie do niniejszej sprawy – zaskarżony akt nie pozostawia żadnego zakresu uznania organom krajowym.
Rada twierdzi, że po pierwsze, skarga wnoszącej odwołanie była skierowana przeciwko całej spornej dyrektywie, tak że zakres uznania pozostawiony państwom członkowskim powinien był zostać przeanalizowany w świetle całej tej dyrektywy.
Po drugie, Rada utrzymuje, że argumentacja, zgodnie z którą nie istnieją żadne wątpliwości co do sposobu, w jaki Republika Federalna Niemiec przetransponuje sporną dyrektywę, jest zasadniczo błędna. W wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisja (
C‑342/18 P
, niepublikowanym,
EU:C:2019:1043
), Trybunał orzekł, że art. 36 dyrektywy 2009/73 przyznaje krajowym organom regulacyjnym uznanie w zakresie przyznawania zwolnień od zasad ustanowionych w tej dyrektywie. Ta sama logika znajduje zastosowanie do odstępstwa przewidzianego w art. 49a wspomnianej dyrektywy.
Po trzecie, zdaniem Rady Sąd także słusznie doszedł do wniosku, że sytuacja prawna i faktyczna skarżącej (obecnie wnoszącej odwołanie) nie jest porównywalna z sytuacją, jaka miała miejsce w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r., Komisja/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). W odróżnieniu bowiem od aktu zaskarżonego w owej sprawie sporna dyrektywa jest, z racji swej formy i treści, „typową” dyrektywą w rozumieniu art. 288 akapit trzeci TFUE, co znaczy, że „wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty”, ale pozostawia „organom krajowym swobodę wyboru formy i środków”. Nie istnieje zatem związek przyczynowy między sporną dyrektywą a wpływem wywartym na sytuację prawną wnoszącej odwołanie.
Rządy estoński, łotewski i polski popierają zasadniczo argumentację wysuniętą przez Parlament i Radę.
–
Ocena Trybunału
Część druga zarzutu pierwszego dotyczy kwestii, czy Sąd naruszył prawo, gdy orzekł, że sporna dyrektywa pozostawia państwom członkowskim pewien zakres uznania przy wprowadzaniu w życie tej dyrektywy zgodnie z drugim z dwóch warunków określonych w orzecznictwie przypomnianym w pkt 43 niniejszego wyroku.
Po pierwsze, z jednej strony ze stwierdzenia dokonanego w pkt 63 niniejszego wyroku wynika, że kwestię, czy akt pozostawia uznanie adresatom obowiązanym do jego wykonania, należy zbadać w związku z samą istotą takiego aktu.
Z drugiej strony sama okoliczność, że zaskarżony akt ma być przedmiotem środków wykonawczych, w tym w przypadku dyrektywy – przepisów transponujących, w celu jego wprowadzenia w życia, nie oznacza koniecznie istnienia zakresu uznania po stronie adresatów takiego aktu, jak wskazano w pkt 74 niniejszego wyroku.
Po drugie, w sytuacji gdy – tak jak w niniejszym przypadku – dany akt może wywierać wielość skutków prawnych w zależności od różnych sytuacji, do których ma on zastosowanie, istnienie zakresu uznania należy koniecznie oceniać w świetle konkretnych skutków prawnych, do których odnosi się skarga i które mogą faktycznie mieć wpływ na sytuację prawną zainteresowanego.
A zatem aby dokonać oceny, czy akt pozostawia jego adresatom zakres uznania w celu jego wprowadzenia w życie, należy zbadać skutki prawne wywołane przez przepisy tego aktu, do których odnosi się skarga, względem sytuacji osoby powołującej się na prawo do wniesienia skargi na podstawie art. 263 akapit czwarty człon zdania drugi TFUE (zob. analogicznie wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonpunt i in./Komisja,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, pkt
,
; z dnia 13 marca 2018 r., European Union Copper Task Force/Komisja,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, pkt
,
).
Wbrew temu, co twierdzą Parlament i Rada, taka sytuacja ma również miejsce w przypadku, gdy skarga odnosi się formalnie do całości danego aktu, jeżeli zarzuty podniesione na poparcie tej skargi pozwalają ustalić, że przedmiot tej skargi dotyczy w rzeczywistości konkretnych aspektów tego aktu.
Po trzecie, należy stwierdzić, że aby poprzeć swoją tezę mającą na celu wykazanie braku zakresu uznania pozostawionego państwom członkowskim przez sporną dyrektywę, jeśli chodzi o wpływ wywarty przez tę dyrektywę na jej sytuację prawną, wnosząca odwołanie twierdziła zasadniczo w swej skardze, że skutkiem spornej dyrektywy – wskutek dokonanej przez nią zmiany pojęcia „połączenia wzajemnego” przewidzianego w art. 2 pkt 17 dyrektywy 2009/73 – było poddanie jej szczególnym obowiązkom tej dyrektywy dotyczącym rozdziału systemów przesyłowych i operatorów sytemu przesyłowego, przewidzianym w art. 9 rzeczonej dyrektywy, jak również obowiązkom dotyczącym dostępu stron trzecich i regulacji taryf, przewidzianym w art. 32 tej samej dyrektywy, przy czym nie miała ona możliwości skorzystania z odstępstwa od tych zasad na podstawie art. 36 dyrektywy 2009/73 lub art. 49a tej dyrektywy, dodanego sporną dyrektywą.
W związku z powyższym to właśnie w świetle tych przepisów i konkretnej sytuacji wnoszącej odwołanie należy ustalić, czy wskutek przyjęcia i wejścia w życie spornej dyrektywy dyrektywa 2009/73 pozostawia Republice Federalnej Niemiec zakres uznania w celu wprowadzenia w życie tych przepisów, a w szczególności ich stosowania do wnoszącej odwołanie.
W tym względzie w odniesieniu, po pierwsze, do odstępstw przewidzianych w art. 36 i 49a dyrektywy 2009/73 Sąd przypomniał w pkt 114 i 115 zaskarżonego postanowienia o istnieniu tych możliwości odstępstwa, doprecyzowując jednak, że krajowe organy regulacyjne dysponują w celu wprowadzenia w życie odstępstwa przewidzianego we wspomnianym art. 49a szerokim zakresem uznania co do przyznania takiego odstępstwa.
Czyniąc to, Sąd zaniechał jednak zbadania z uwzględnieniem sytuacji skarżącej (obecnie wnoszącej odwołanie) oraz w związku z istotą tych odstępstw, czy odstępstwa te mogły mieć zastosowanie do jej sytuacji oraz czy sporna dyrektywa pozostawiała zainteresowanemu państwu członkowskiemu zakres uznania w ramach jej wprowadzenia w życie w odniesieniu do wnoszącej odwołanie.
W odniesieniu do istnienia takiego zakresu uznania w związku ze zwolnieniami bądź odstępstwami przewidzianymi w art. 36 i 49a dyrektywy 2009/73 należy stwierdzić – jak zauważył również zasadniczo rzecznik generalny w pkt 74 i 75 opinii – że żadne z tych zwolnień bądź odstępstw nie może znaleźć zastosowania w sytuacji wnoszącej odwołanie, gdyż po pierwsze, o inwestycjach dotyczących gazociągu Nord Stream 2 zdecydowano już na dzień przyjęcia spornej dyrektywy, co wyklucza możliwość skorzystania przez ten gazociąg ze zwolnienia na podstawie art. 36 dyrektywy 2009/73, który stosuje się do nowej istotnej infrastruktury gazowej lub do znacznego wzrostu zdolności istniejącej infrastruktury, a po drugie, w tym dniu było już oczywiste, że ów gazociąg nie może zostać wybudowany przed dniem 23 maja 2019 r., co uniemożliwia przyznanie odstępstwa na podstawie art. 49a tej dyrektywy.
W tych okolicznościach o ile państwom członkowskim przysługuje wprawdzie zakres uznania w odniesieniu do przyznania takich zwolnień lub odstępstw przedsiębiorstwom gazowym, które spełniają warunki ustanowione odpowiednio w art. 36 i 49a dyrektywy 2009/73, o tyle jednak nie dysponują one żadnym zakresem uznania co do możliwości przyznania tych zwolnień lub odstępstw wnoszącej odwołanie, która nie spełnia tych warunków. A zatem istnieje bezpośredni związek między wejściem w życie spornej dyrektywy a nałożeniem przez tę dyrektywę na wnoszącą odwołanie obowiązków przewidzianych przez dyrektywę 2009/73, o których mowa w pkt 75 niniejszego wyroku.
Po drugie, w tych okolicznościach należy zbadać, czy danemu państwu członkowskiemu przysługuje wobec wnoszącej odwołanie uznanie w celu ustalenia rezultatu, który ma być osiągnięty, czego skutkiem może być to, że wnosząca odwołanie nie będzie jednak podlegać tym obowiązkom.
W tym względzie w odniesieniu do obowiązku rozdziału przewidzianego w art. 9 dyrektywy 2009/73 Sąd stwierdził w pkt 112 zaskarżonego postanowienia, że państwa członkowskie mają, pod pewnymi warunkami, możliwość podjęcia na podstawie art. 9 ust. 8 akapit drugi lit. a) i b) oraz art. 9 ust. 9 tej dyrektywy decyzji o niestosowaniu tego obowiązku między innymi do takich połączeń wzajemnych jak gazociąg Nord Stream 2. W takim przypadku te państwa członkowskie muszą, zamiast dokonać rozdziału struktur własności oraz struktur dostaw i produkcji, albo wyznaczyć niezależnego operatora systemu na podstawie art. 14 wspomnianej dyrektywy, albo niezależnego operatora systemu przesyłowego. Owe państwa członkowskie dysponują zatem zdaniem Sądu uznaniem w tym względzie.
Takie stwierdzenie nie może jednak wystarczyć do ustalenia istnienia uznania organów krajowych w odniesieniu do obowiązku rozdziału przewidzianego w art. 9 dyrektywy 2009/73.
Z motywu 13 dyrektywy 2009/73 wynika bowiem, że choć dwie części alternatywy zaproponowanej w odniesieniu do obowiązku rozdziału przewidzianego w art. 9 ust. 1 tej dyrektywy powinny „umożliwić przedsiębiorstwu zintegrowanemu pionowo utrzymanie własności aktywów sieci”, muszą one jednak „zapewni[ć] skuteczn[e] oddzieleni[e] interesów”, gdyż niezależny operator systemu lub operator systemu przesyłowego powinien „pełni[ć] wszystkie funkcje operatora systemu” i podlegać „szczegółow[ym] uregulowani[om] oraz szeroko zakrojon[ym] mechanizm[om] kontroli regulacyjnej”.
Wynika stąd – jak zauważył również zasadniczo rzecznik generalny w pkt 80 i 81 opinii – że niezależnie od możliwości wybranej ostatecznie spośród możliwości, o których mowa w pkt 107 niniejszego wyroku, sytuacja prawna wnoszącej odwołanie nieuchronnie ulegnie zmianie, ponieważ art. 9 dyrektywy 2009/73 pozostawia państwom członkowskim jedynie wybór środków, za pomocą których ma zostać osiągnięty konkretnie określony rezultat, czyli skuteczne oddzielenie struktur przesyłu od struktur produkcji i dostaw. A zatem mimo że państwa członkowskie nie są pozbawione wszelkiego pola manewru w celu wprowadzenia w życie wspomnianego art. 9, nie dysponują one jednak żadnym uznaniem w odniesieniu do obowiązku rozdziału przewidzianego w tym przepisie, w związku z czym wnosząca odwołanie nie może się od niego uchylić, niezależnie od wyboru dokonanego spośród jednej z trzech metod przewidzianych w rzeczonym przepisie.
To samo odnosi się do obowiązków wynikających z art. 32 dyrektywy 2009/73 w związku z art. 41 ust. 6, 8 i 10 tej dyrektywy. Na podstawie wspomnianych obowiązków między innymi operatorzy systemów przesyłowych podlegający tej dyrektywie są zobowiązani do udzielenia dostępu do swojej sieci stronom trzecim na podstawie systemu stosowanego obiektywnie i bez dyskryminacji, opartego na opublikowanych, proporcjonalnych taryfach zatwierdzonych przez właściwy organ regulacyjny. W ramach zatwierdzania tych taryf organ ten powinien między innymi przewidzieć stosowne zachęty do zwiększania przez operatorów ich wydajności.
Choć bowiem obowiązki te wymagają podjęcia w szczególności przez krajowe organy regulacyjne środków natury technicznej w celu ich konkretyzacji, nie zmienia to jednak faktu, że takie środki nie mogą zmienić rezultatu, jaki pociągają za sobą wspomniane obowiązki, to jest zapewnienia przez operatorów systemu przesyłowego stronom trzecim niedyskryminacyjnego dostępu do tego systemu na warunkach przewidzianych w dyrektywie 2009/73, i to w celu zapewnienia wszystkim uczestnikom rynku skutecznego dostępu do tego rynku.
W tym względzie Sąd także błędnie uznał w pkt 117 zaskarżonego postanowienia, że skarżąca (obecnie wnosząca odwołanie) nie może powoływać się na wyrok z dnia 13 marca 2008 r., Komisja/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). Nawet jeśli bowiem sprawa, w której zapadł ów wyrok, różni się od niniejszej sprawy, gdyż dotyczyła skutków prawnych wywartych przez decyzję wydaną przez Komisję na podstawie dyrektywy, nie zmienia to jednak faktu, że moc wiążąca tej decyzji była ostatecznie związana z tą dyrektywą oraz że w każdym wypadku wspomniana decyzja określała – podobnie jak przytoczone wyżej przepisy spornej dyrektywy wymienione w pkt 110 i 111 niniejszego wyroku – rezultat, jaki ma zostać osiągnięty, w odniesieniu do którego państwa członkowskie nie dysponowały żadnym uznaniem.
W konsekwencji Sąd naruszył prawo, gdy uznał, że sporna dyrektywa pozostawia państwom członkowskim zakres uznania, nie biorąc pod uwagę sytuacji wnoszącej odwołanie oraz okoliczności, że bezpośrednim skutkiem wejścia w życie spornej dyrektywy było nałożenie na nią obowiązków, których rezultatu nie można było zmienić. W tych okolicznościach część drugą zarzutu pierwszego należy także uwzględnić.
W świetle powyższych rozważań należy dojść do wniosku, że zarzut pierwszy jest zasadny, gdyż Sąd błędnie orzekł, iż sporna dyrektywa nie dotyczy bezpośrednio wnoszącej odwołanie. Wynika stąd, że należy uchylić pkt 4 sentencji zaskarżonego postanowienia, w którym skarga wniesiona przez wnoszącą odwołanie została odrzucona jako niedopuszczalna z tego powodu.
W przedmiocie zarzutu drugiego
–
Argumentacja stron
W zarzucie drugim wnosząca odwołanie utrzymuje, że Sąd dopuścił się wielu naruszeń prawa przy badaniu wniosku Rady o wyłączenie dokumentów, który to wniosek doprowadził do błędnego zarządzenia, by wyłączyć z akt sprawy opinię służby prawnej Rady, zalecenie Komisji i uwagi Republiki Federalnej Niemiec oraz by nie uwzględniać fragmentów skargi i załączników do tej skargi, w których znajdują się wyciągi z tych dokumentów.
W tym względzie, po pierwsze, wnosząca odwołanie utrzymuje, że Sąd naruszył prawo, gdy oparł całkowicie swoją ocenę na ramach ustanowionych przez rozporządzenie nr 1049/2001, które reguluje publiczny dostęp do dokumentów, nie starając się ustalić, czy sporne dokumenty były użyteczne dla rozstrzygnięcia sporu, jak wymaga tego orzecznictwo wynikające z wyroku z dnia 12 maja 2015 r., Dalli/Komisja (
T‑562/12
,
EU:T:2015:270
).
Po drugie, wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd także naruszył prawo, gdy zastosował do spornych dokumentów restrykcyjne ramy prawne określone przez Trybunał w poważnych i szczególnych okolicznościach spraw, które zostały zakończone postanowieniem z dnia 14 maja 2019 r., Węgry/Parlament (
C‑650/18
, niepublikowanym,
EU:C:2019:438
), i wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r., Słowenia/Chorwacja (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
). Uważa ona w szczególności, że całość tych dokumentów stanowi część prac przygotowawczych w związku ze sporną dyrektywą, tak że wchodzą one w zakres stosowania zasady wzmożonej przejrzystości wyrażonej w wyroku z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada (
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Ponadto zdaniem wnoszącej odwołanie Sąd nie ustosunkował się do argumentacji, zgodnie z którą niektóre fragmenty opinii służby prawnej Rady zostały w szerokim zakresie przytoczone przez same instytucje Unii we wniosku dotyczącym dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2009/73 dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego.
Po trzecie, wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył prawo, gdy przyznał istotne znaczenie postępowaniu arbitrażowemu, które wszczęła ona na podstawie Traktatu w sprawie Karty Energetycznej, podpisanego w Lizbonie w dniu 17 grudnia 1994 r. (
Dz.U. 1994, L 380, s. 24
), zatwierdzonego w imieniu Wspólnot Europejskich decyzją Rady i Komisji 98/181/WE, EWWiS, Euratom z dnia 23 września 1997 r. (
Dz.U. 1998, L 69, s. 1
). Sąd uzasadnił przyjęte przez siebie podejście koniecznością ochrony interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, ale nie wyjaśnił, w jaki sposób przedstawienie spornych dokumentów mogłoby ewentualnie naruszyć ten interes. Postępowanie arbitrażowe nie wchodzi bowiem w zakres „stosunków międzynarodowych” w rozumieniu tego przepisu.
Rada podnosi zarzut niedopuszczalności zarzutu drugiego, uzasadniając to tym, że jej zdaniem zarzut ten ma na celu dokonanie przez Trybunał ponownej oceny okoliczności faktycznych dokonanej przez Sąd.
Ponadto Parlament i Rada uważają, że zarzut drugi należy w każdym wypadku oddalić jako bezzasadny.
Po pierwsze, Parlament podkreśla, że cała argumentacja wnoszącej odwołanie opiera się na błędnym założeniu, zgodnie z którym Sąd nie zbadał, czy sporne dokumenty były „oczywiście istotne dla rozstrzygnięcia sporu”, zaś Rada dodaje w tym kontekście, że Sąd nie zastosował przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 ani wyłącznie, ani bezpośrednio. Zdaniem Rady Sąd dokonał w rzeczywistości wyważenia wchodzących w grę interesów zgodnie z orzecznictwem wynikającym z wyroku Sądu z dnia 12 maja 2015 r., Dalli/Komisja (
T‑562/12
,
EU:T:2015:270
).
Po drugie, Rada wyjaśnia w tym względzie, że Sąd nie orzekł, iż co do zasady dokumenty mogą zostać wykorzystane w postępowaniu tylko wtedy, gdy autor lub pozwana instytucja wyrazili zgodę na ich przedstawienie. Wręcz przeciwnie, Sąd przeanalizował szczegółowo wszystkie okoliczności wniesionej do niego sprawy i doszedł do wniosku, że wyłączenie z akt sprawy spornych dokumentów jest konieczne ze względu na interes publiczny.
Po trzecie, Parlament utrzymuje, że Sąd słusznie – zgodnie z orzecznictwem wynikającym z postanowienia z dnia 14 maja 2019 r., Węgry/Parlament (
C‑650/18
, niepublikowanego,
EU:C:2019:438
), i wyroku z dnia 31 stycznia 2020 r., Słowenia/Chorwacja (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
) – stwierdził, że opierając się w niniejszym przypadku na opinii służby prawnej Rady, wnosząca odwołanie dąży w rzeczywistości do skonfrontowania Rady z opinią, którą otrzymała od swojej służby prawnej, a tym samym do zmuszenia jej do zajęcia publicznie stanowiska w przedmiocie tej opinii, co spowodowałoby negatywne skutki dla interesu tej instytucji polegającego na możliwości korzystania z opinii prawnych.
Parlament i Rada twierdzą w tym kontekście, że żaden ze spornych dokumentów, w szczególności opinia służby prawnej Rady, nie odnosi się do procedury ustawodawczej, gdyż wszystkie te dokumenty są wcześniejsze od wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2009/73 dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego.
Po czwarte, Rada utrzymuje, że Sąd zarządził wyłączenie z akt sprawy uwag Republiki Federalnej Niemiec, uzasadniając to w szczególności tym, że ujawnienie ich treści naruszyłoby ochronę interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, przywracając tym samym statu quo ante, zgodnie z którym sąd Unii jest jedyną instytucją, która jest uprawniona do nakazania stronom przedstawienia dokumentów lub do dokonania oceny ich znaczenia dla sprawy.
–
Ocena Trybunału
Podniesiony przez Radę wobec zarzutu drugiego zarzut niedopuszczalności, zgodnie z którym Trybunał miałby zostać wezwany w drodze tego zarzutu do wypowiedzenia się w przedmiocie ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd, należy oddalić. Choć Sąd jest bowiem co do zasady wyłącznie właściwy do ustalenia i dokonania oceny stanu faktycznego, ów zarzut nie wzywa Trybunału do ponownego zbadania stanu faktycznego, na którym Sąd oparł się w niniejszej sprawie, lecz dotyczy kwestii prawnej dotyczącej ram prawnych zastosowanych przez Sąd w celu dokonania oceny tego stanu faktycznego.
Do celów zbadania zasadności zarzutu drugiego w pierwszej kolejności należy przypomnieć, po pierwsze, że zasada równości broni, która jest konsekwencją samego pojęcia rzetelnego procesu, zagwarantowanego w szczególności w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, wiąże się z obowiązkiem przyznania każdej ze stron rozsądnej możliwości przedstawienia swojej sprawy, w tym również swoich dowodów, w warunkach niestawiających jej w wyraźnie mniej korzystnej sytuacji w stosunku do strony przeciwnej (wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, pkt
).
Po drugie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasadą obowiązującą w prawie Unii jest zasada swobodnej oceny dowodów, z której wynika, że dopuszczalność przedstawionego we właściwym czasie dowodu może być kwestionowana przed sądami Unii wyłącznie w przypadku, gdy został on pozyskany w sposób niezgodny z prawem (wyrok z dnia 30 września 2021 r., Trybunał Obrachunkowy/Pinxten,
C‑130/19
,
EU:C:2021:782
, pkt
).
A zatem w przypadku dowodów przedstawionych w sposób niezgodny z prawem przez jedną ze stron, takich jak dokumenty wewnętrzne, o których mowa w rozporządzeniu nr 1049/2001 i na których przedstawienie nie wyraziła zgody zainteresowana instytucja ani takiego przedstawienia nie zarządził sąd Unii, należy ocenić poszczególne interesy stron w postępowaniu związane z ich prawem do rzetelnego procesu z uwzględnieniem interesów chronionych przez przepisy, do których naruszenia lub obejścia doszło przy uzyskaniu takich dowodów.
Wynika stąd, że – jak zauważył również zasadniczo rzecznik generalny w pkt 119 i 138 opinii – sąd Unii, do którego złożono wniosek o wyłączenie odpowiednich dowodów, powinien wyważyć z jednej strony interesy skarżącego, który przedstawił te dowody, uwzględniając w szczególności ich użyteczność do dokonania oceny argumentów przemawiających za wniesioną do niego skargą, a z drugiej strony interesy strony przeciwnej, które mogłyby zostać konkretnie i faktycznie naruszone wskutek zachowania owych dowodów w aktach sprawy.
W drugiej kolejności należy zauważyć, że do celów rozpatrzenia wniosku o wyłączenie z akt sprawy dokumentów wewnętrznych, do których odnosi się rozporządzenie nr 1049/2001, rozporządzenie to, jakkolwiek nie znajduje ono zastosowania w postępowaniu dotyczącym skargi takiej jak ta wniesiona do Sądu przez wnoszącą odwołanie, ma jednak pewien charakter orientacyjny w celu wymaganego wyważenia interesów, aby rozstrzygnąć w przedmiocie takiego wniosku (zob. podobnie postanowienie z dnia 14 maja 2019 r., Węgry/Parlament,
C‑650/18
, niepublikowane,
EU:C:2019:438
, pkt
,
).
Niemniej nie można uznać, że rozporządzenie nr 1049/2001 reguluje w wyczerpujący sposób wyważenie interesów wymagane do celów rozpatrzenia wniosku o wyłączenie dokumentów z akt sprawy.
Podczas bowiem gdy rozporządzenie to ma na celu zwiększenie przejrzystości procesu podejmowania decyzji na szczeblu Unii poprzez wprowadzenie w życie prawa dostępu do dokumentów, wskazanego w art. 15 ust. 3 akapit pierwszy TFUE i ustanowionego w art. 42 karty praw podstawowych (zob. podobnie wyrok z dnia 22 lutego 2022 r., Stichting Rookpreventie Jeugd i in.,
C‑160/20
,
EU:C:2022:101
, pkt
,
), dopuszczalność dowodów zależy z kolei ostatecznie od wyważenia wchodzących w grę interesów w świetle celu polegającego na zagwarantowaniu stronom prawa do rzetelnego procesu, jak również zasadniczo zauważył rzecznik generalny w pkt 129 i 130 opinii.
W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o zbadanie spornych dokumentów w świetle przedstawionych powyżej zasad, po pierwsze, należy uznać, że Sąd nie popełnił naruszenia prawa, gdy zarządził, by opinia służby prawnej Rady została wyłączona z akt sprawy oraz by fragmenty skargi i załączników do tej skargi, w których znajdują się wyciągi z tej opinii, nie były uwzględniane.
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że sprzeczne z interesem publicznym, który wymaga, aby instytucje mogły korzystać z wydawanych w sposób całkowicie niezależny opinii swoich służb prawnych, byłoby uznanie, że takie wewnętrzne dokumenty mogą być przedstawiane w ramach sporu przed Trybunałem, w sytuacji gdy zainteresowana instytucja nie wyraziła zgody na ich przedstawienie bądź też sąd ten nie zarządził ich przedstawienia (wyrok z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Poprzez nieupoważnione przedłożenie takiej opinii prawnej skarżący konfrontuje bowiem daną instytucję w postępowaniu dotyczącym ważności zaskarżonego aktu z opinią wydaną przez jej własną służbę prawną przy opracowywaniu tego aktu. Otóż, co do zasady, dopuszczenie, by ten skarżący mógł załączyć do akt sprawy opinię prawną instytucji, na której upublicznienie instytucja ta nie wyraziła zgody, narusza wymogi rzetelnego procesu (wyrok z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał orzekł jednak, że w wyjątkowych przypadkach zasada przejrzystości może uzasadniać ujawnienie w ramach postępowania sądowego dokumentu instytucji, który nie został upubliczniony i zawiera opinię prawną, gdy ta opinia prawna dotyczy procesu legislacyjnego, który wymaga zwiększonej przejrzystości (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, pkt
–
).
Przejrzystość ta nie stoi jednak na przeszkodzie temu, by można było odmówić ujawnienia konkretnej opinii prawnej, wydanej w ramach określonego procesu legislacyjnego, lecz dotyczącej szczególnie delikatnych kwestii lub mającej szczególnie szeroki zakres, wykraczający poza ramy danego procesu legislacyjnego, ze względu na ochronę opinii prawnej. W takim przypadku dana instytucja powinna szczegółowo uzasadnić tę odmowę (wyrok z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, pkt
).
W niniejszym przypadku, jak stwierdził Sąd w pkt 50 i 54 zaskarżonego postanowienia, opinia służby prawnej Rady, na której przedstawienie nie wyraziła ona zgody, nie odnosi się – wbrew temu, co utrzymuje wnosząca odwołanie – do procesu legislacyjnego, lecz jej przedmiotem jest zalecenie Komisji skierowane do Rady dotyczące rozpoczęcia negocjacji między Unią a państwem trzecim w celu zawarcia umowy międzynarodowej. Ponadto na ten przedmiot nie ma wpływu sama okoliczność, że opinia ta została wymieniona przez same instytucje Unii w kontekście wydania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2009/73 dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego.
W tych okolicznościach zostały wystarczająco wykazane: po pierwsze, okoliczność, że zachowanie w aktach sprawy wspomnianej opinii naruszałoby prawo Rady do rzetelnego procesu oraz jej interes w uzyskiwaniu szczerych, obiektywnych i wyczerpujących stanowisk, a po drugie, brak nadrzędnego interesu publicznego, który mógłby uzasadniać przedstawienie spornej opinii prawnej przez wnoszącą odwołanie. Ponadto w zakresie, w jakim sam interes wnoszącej odwołanie – bez względu na to, jak bardzo jest on uzasadniony – w poparciu jej argumentacji za pomocą tej opinii nie wystarcza do uzasadnienia takiego naruszenia praw i interesów Rady (zob. podobnie postanowienie z dnia 14 maja 2019 r., Węgry/Parlament,
C‑650/18
, niepublikowane,
EU:C:2019:438
, pkt
–
; a także w wyrok z dnia 31 stycznia 2020 r., Słowenia/Chorwacja,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, pkt
,
), tym bardziej że zasadność tej argumentacji i w konsekwencji możliwość wygrania sprawy nie zależą w ogóle od przedstawienia takiej opinii, należy dojść do wniosku, że przypomniane w pkt 131 niniejszego wyroku wyważenie interesów przechyla się na korzyść ochrony tych praw i interesów Rady.
Natomiast, jeśli chodzi, po drugie, o zalecenie Komisji i uwagi Republiki Federalnej Niemiec, wydaje się, że nawet jeżeli sam Sąd przypomniał w pkt 39 zaskarżonego postanowienia jedynie orientacyjny charakter rozporządzenia nr 1049/2001 do celów rozpatrzenia wniosku o wyłączenie dokumentów z akt sprawy, wniosek ten jest w rzeczywistości oparty – mimo tego założenia i tego, co zostało wskazane w pkt 131 i 133 niniejszego wyroku – wyłącznie na przepisach tego rozporządzenia, a w szczególności na art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie tegoż rozporządzenia dotyczącym ochrony stosunków międzynarodowych, aby uzasadnić wyłączenie tych dokumentów z akt sprawy.
W tym względzie z jednej strony, nawet gdyby przyznać, że interes dotyczący ochrony stosunków międzynarodowych wskazany w tym przepisie ma w tym kontekście charakter orientacyjny, nie zmienia to jednak faktu, że do celów wyważenia interesów, o którym mowa w pkt 131 niniejszego wyroku, należy wykazać, że zachowanie tych dokumentów w aktach sprawy wiąże się z ryzykiem konkretnego i faktycznego naruszenia podniesionego interesu, aby uzasadnić wyłączenie owych dokumentów z akt sprawy.
I tak w odniesieniu do art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 Trybunał orzekł, że sama okoliczność, iż dokument dotyczy interesu chronionego przez wyjątek od prawa dostępu przewidziany w tym przepisie, nie wystarczy, by uzasadnić stosowanie tego wyjątku, gdyż zainteresowana instytucja jest zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie takiego interesu, i to niezależnie od tego, że takiej instytucji przysługuje szeroki zakres uznania w ramach stosowania art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie wyrok z dnia 3 lipca 2014 r., Rada/in’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, pkt
,
,
,
).
Z zaskarżonego postanowienia nie wynika jednak, że Sąd zbadał wyjaśnienia przedstawione przez Radę w świetle tych wymogów. Wręcz przeciwnie, w odniesieniu do zalecenia Komisji Sąd ograniczył się w pkt 57 i 60–63 zaskarżonego postanowienia do wywnioskowania ryzyka konkretnego i faktycznego naruszenia danego interesu z samego faktu, że dokument ten dotyczył przyjęcia decyzji w sprawie międzynarodowych negocjacji z państwem trzecim.
Jeśli chodzi o uwagi Republiki Federalnej Niemiec, aby uzasadnić ich wyłączenie z akt sprawy, Sąd poprzestał na uznaniu, że ujawnienie tych uwag stanowiłoby rzeczywiste i konkretne zagrożenie dla ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, „w szczególności poprzez osłabienie pozycji Unii w postępowaniu arbitrażowym wszczętym przeciwko niej przez skarżącą”, nie wyjaśniając, w jaki sposób takie postępowanie arbitrażowe – według wszelkiego subiektywnego prawdopodobieństwa – miałoby dotyczyć stosunków międzynarodowych Unii, jak zauważył również rzecznik generalny w pkt 157 opinii, ani nie starając się ponadto wykazać rzeczywistości ryzyka naruszenia ochrony tego interesu publicznego spowodowanego zachowaniem rzeczonych uwag w aktach sprawy.
Z drugiej strony nawet przy założeniu, że zostało wykazane, iż ów interes publiczny jest zagrożony wskutek zachowania w aktach sprawy zalecenia Komisji i uwag Republiki Federalnej Niemiec, nie zmienia to faktu, że Sąd powinien był wówczas dokonać wyważenia wchodzących w grę interesów, jak wskazano w pkt 131 niniejszego wyroku, czego jednak Sąd nie uczynił.
W tych okolicznościach należy dojść do wniosku, że Sąd, zarządzając wyłączenie z akt sprawy zalecenia Komisji i uwag Republiki Federalnej Niemiec oraz nieuwzględnienie fragmentów skargi i załączników do tej skargi, w których znajdują się wyciągi z tych dokumentów, dopuścił się naruszeń prawa, gdy po pierwsze, zastosował wyłącznie przepisy rozporządzenia nr 1049/2001 w celu rozpatrzenia wniosku o wyłączenie wspomnianych dokumentów z akt sprawy, nie dokonując wyważenia wchodzących w grę interesów, a po drugie, nie ocenił, z uwzględnieniem wyjaśnień przedstawionych w tym względzie przez Radę, kwestii, czy zachowanie tychże dokumentów w aktach sprawy może konkretnie i faktycznie naruszyć ochronę interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001.
W świetle powyższych rozważań należy także uwzględnić zarzut drugi w zakresie, w jakim dotyczy on zalecenia Komisji i uwag Republiki Federalnej Niemiec. Wynika stąd, że pkt 1 sentencji zaskarżonego postanowienia, w zakresie, w jakim punkt ten dotyczy zalecenia Komisji (załącznik A 14), i pkt 3 tej sentencji należy także uchylić.
W pozostałym zakresie odwołanie należy oddalić.
W przedmiocie skargi przed Sądem
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy zdanie drugie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
Wprawdzie w niniejszym przypadku stan postępowania nie pozwala na rozstrzygnięcie co do istoty w przedmiocie skargi wniesionej do Sądu, jednakże Trybunał posiada niezbędne informacje, by wydać ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Parlament i Radę w toku postępowania w pierwszej instancji.
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o kwestię, czy sporna dyrektywa dotyczy indywidualnie wnoszącej odwołanie, utrzymuje ona zasadniczo, że gazociąg morski Nord Stream 2 jest jedynym nowym gazociągiem na zaawansowanym etapie budowy, którego dotyczy ta dyrektywa, w odniesieniu do którego zapadła ostateczna decyzja w sprawie inwestycji, że bardzo znacząca inwestycja została zatwierdzona na długo przed wydaniem wspomnianej dyrektywy i że właściciel tego gazociągu nie może skorzystać z odstępstwa na podstawie art. 49a dyrektywy 2009/73.
Parlament i Rada twierdzą zasadniczo, że sporna dyrektywa nie dotyczy indywidualnie wnoszącej odwołanie. Zdaniem tych instytucji okoliczność, że w danym momencie można ustalić liczbę, a nawet tożsamość osób objętych jej zakresem stosowania, nie zmienia w niczym faktu, że dyrektywa ta dotyczy w ten sam sposób wszystkich gazociągów lądowych lub morskich, istniejących wcześniej lub wybudowanych, nowych lub przyszłych, łączących Unię z państwami trzecimi. Chodzi zatem o otwarty krąg podmiotów gospodarczych. W każdym wypadku wnosząca odwołanie nie precyzuje, w jaki sposób gazociąg Nord Stream 2 odróżnia się od wszystkich pozostałych transgranicznych połączeń wzajemnych z państwami trzecimi.
Rada dodaje, po pierwsze, że wnosząca odwołanie kwestionuje sporną dyrektywę w całości, w związku z czym jej skarga nie jest ograniczona do ważności warunków odstępstwa zawartych w art. 49a dyrektywy 2009/73, który został dodany sporną dyrektywą. Po drugie, zdaniem Rady wymienione przez wnoszącą odwołanie wyroki z dnia 13 marca 2008 r., Komisja/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
), i z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonpunt i in./Komisja (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
), nie są istotne w niniejszej sprawie, ponieważ wyroki te dotyczą podmiotów gospodarczych posiadających nabyte wcześniej prawo, które indywidualizuje je w stosunku do wszystkich innych podmiotów gospodarczych.
W tym względzie należy przypomnieć, że podmioty inne niż adresaci decyzji mogą utrzymywać, iż decyzja ta dotyczy ich indywidualnie w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, tylko wtedy gdy ma ona wpływ na ich sytuację ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne lub ze względu na sytuację faktyczną, która odróżnia je od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje je w sposób podobny do adresata decyzji (wyroki: z dnia 15 lipca 1963 r., Plaumann/Komisja,
25/62
,
EU:C:1963:17
, s. 223; z dnia 13 marca 2018 r., European Union Copper Task Force/Komisja,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, pkt
).
W tych ramach z utrwalonego orzecznictwa wynika, że istnienie możliwości ustalenia z większą lub mniejszą dokładnością liczby czy też nawet tożsamości podmiotów prawa, do których ma zastosowanie dany środek, w żaden sposób nie oznacza, że należy uznać, iż środek ten dotyczy indywidualnie tych podmiotów, ponieważ jest on stosowany ze względu na zaistnienie określonej w danym akcie obiektywnej sytuacji prawnej lub faktycznej (wyrok z dnia 13 marca 2018 r., European Union Copper Task Force/Komisja,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że gdy akt dotyczy grupy osób, które były lub mogły być zidentyfikowane w chwili wydania tego aktu ze względu na określone kryteria właściwe członkom tej grupy, akt ten może dotyczyć tych osób w sposób indywidualny, ponieważ należą one do ograniczonego kręgu podmiotów gospodarczych (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonpunt i in./Komisja,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, pkt
).
W niniejszym przypadku prawdą jest, że sporna dyrektywa jest sformułowana ogólnie i znajduje zastosowanie bez zróżnicowania do każdego podmiotu eksploatującego linię przesyłową gazu między państwem członkowskim a państwem trzecim, nakładając na wskazane w ten sposób podmioty obowiązki przewidziane w dyrektywie 2009/73. Okoliczność, że liczba tych podmiotów jest ograniczona, nie może w tych ramach dowodzić tego, że sporna dyrektywa dotyczy ich indywidualnie, gdyż okoliczność ta znajduje wytłumaczenie nie w charakterze skutków prawnych wywołanych tą ostatnią dyrektywą, lecz w cechach charakterystycznych danego rynku.
Niemniej, jak wskazano w pkt 104 niniejszego wyroku, wnosząca odwołanie nie mogła skorzystać ani ze zwolnienia na podstawie art. 36 dyrektywy 2009/73, ani z odstępstwa na podstawie art. 49a tej dyrektywy.
W tym kontekście należy stwierdzić, że zarówno wśród istniejących połączeń wzajemnych, jak i wśród połączeń wzajemnych, które zostaną zbudowane, gazociąg Nord Stream 2 jest jedynym gazociągiem, który znajduje się i który może się znajdować w takiej sytuacji, gdyż operatorzy wszystkich innych połączeń wzajemnych podlegających dyrektywie 2009/73 mieli lub będą mieli możliwość uzyskania zwolnienia bądź odstępstwa na podstawie jednego z przepisów tej dyrektywy, o których mowa w poprzednim punkcie, jak twierdzi wnosząca odwołanie, co nie zostało zakwestionowane.
Wynika stąd, że wskutek wejścia w życie spornej dyrektywy związek między z jednej strony rozszerzeniem zakresu stosowania dyrektywy 2009/73 na połączenia wzajemne między państwami członkowskimi a państwami trzecimi, przewidzianym w art. 2 pkt 17 tej dyrektywy, a z drugiej strony ukształtowaniem warunków zwolnienia bądź odstępstwa przewidzianych w art. 36 i 49a owej dyrektywy wywarł wpływ na sytuację prawną wnoszącej odwołanie, mogący ją zindywidualizować w sposób analogiczny do sposobu, w jaki zostałby zindywidualizowany adresat decyzji.
W tych okolicznościach należy uznać, że warunki zwolnienia bądź odstępstwa wynikające z art. 36 i 49a dyrektywy 2009/73 w takiej postaci, w jakiej zostały one odpowiednio zmienione lub dodane sporną dyrektywą, dotyczą indywidualnie wnoszącej odwołanie.
W drugiej kolejności należy zauważyć, że z rozważań zawartych w pkt 61–81 i 94–115 niniejszego wyroku wynika, iż te przepisy dotyczą także bezpośrednio wnoszącej odwołanie.
W trzeciej kolejności należy zauważyć, że wspomniane przepisy mogą zostać oddzielone od pozostałych przepisów dyrektywy 2009/73, zmienionej sporną dyrektywą.
Z całości powyższych rozważań wynika, że skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez wnoszącą odwołanie do Sądu należy uznać za dopuszczalną w granicach wymienionych w pkt 163 niniejszego wyroku.
Sprawa zostaje przekazana do Sądu do ponownego rozpoznania, by orzekł on co do istoty w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności.
W przedmiocie kosztów
Ze względu na to, że sprawa zostaje przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania, rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów niniejszego postępowania odwoławczego nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Punkt 1 sentencji postanowienia Sądu Unii Europejskiej z dnia 20 maja 2020 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada (
T‑526/19
,
EU:T:2020:210
), w części, w jakiej punkt ten dotyczy zalecenia przyjętego przez Komisję Europejską w dniu 9 czerwca 2017 r. skierowanego do Rady Unii Europejskiej w związku z przyjęciem decyzji upoważniającej do rozpoczęcia negocjacji w sprawie umowy międzynarodowej między Unią Europejską a Federacją Rosyjską w sprawie eksploatacji gazociągu Nord Stream 2 (załącznik A 14), oraz pkt 3 i 4 sentencji tego postanowienia zostają uchylone.

2)
W pozostałym zakresie odwołanie zostaje oddalone.

3)
Skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez Nord Stream 2 AG na dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/692 z dnia 17 kwietnia 2019 r. zmieniającą dyrektywę 2009/73/WE dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego jest dopuszczalna w zakresie, w jakim jest ona skierowana przeciwko przepisom art. 36 i 49a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE w takiej postaci, w jakiej zostały one odpowiednio zmienione lub dodane dyrektywą 2019/692.

4)
Sprawa zostaje przekazana do Sądu Unii Europejskiej do ponownego rozpoznania, by orzekł on co do istoty w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności, o której mowa w pkt 3 niniejszej sentencji.

5)
Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.