CELEX: 62014CJ0600
Recurso de anulación
Acción exterior de la Unión Europea
Artículo 216 TFUE, apartado 1
Artículo 218 TFUE, apartado 9
Establecimiento de la posición que se ha de adoptar en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo internacional
Comité de Revisión de la Organización Intergubernamental para los Transportes Internacionales por Ferrocarril (OTIF)
Modificación del Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril (COTIF) y de sus apéndices
Competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros
Competencia externa de la Unión en una materia en la que ésta no ha adoptado hasta el momento normas comunes
Validez de la Decisión 2014/699/UE
Obligación de motivación
Principio de cooperación leal

Mediante su recurso, la República Federal de Alemania solicita la anulación parcial de la Decisión 2014/699/UE del Consejo, de 24 de junio de 2014, por la que se establece la posición que se ha de adoptar en nombre de la Unión Europea en la 25.
a
sesión del Comité de Revisión de la OTIF en lo que se refiere a determinadas modificaciones del Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril (COTIF) y de sus apéndices (
DO 2014, L 293, p. 26
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Marco jurídico
Derecho internacional
Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril
El Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril de 9 de mayo de 1980, modificado por el Protocolo de Vilnius de 3 de junio de 1999 (en lo sucesivo, «COTIF»), entró en vigor el 1 de julio de 2006. Los 49 Estados que son parte en el COTIF, entre los cuales figuran todos los Estados miembros de la Unión Europea salvo la República de Chipre y la República de Malta, constituyen la Organización Intergubernamental para los Transportes Internacionales por Ferrocarril (OTIF).
En virtud del artículo 2, apartado 1, del COTIF, la OTIF tiene como objetivo favorecer, mejorar y facilitar, desde todos los puntos de vista, el tráfico internacional ferroviario, en particular estableciendo regímenes de Derecho uniforme aplicable en diferentes ámbitos jurídicos relativos al tráfico internacional por ferrocarril.
A tenor del artículo 6 del COTIF, titulado «Reglas uniformes»:
«1.   El tráfico internacional por ferrocarril y la admisión de material ferroviario para su utilización en tráfico internacional estarán regidos, siempre que no se hayan hecho o emitido declaraciones o reservas de conformidad con el [artículo] 42, [apartado] 1, primera frase, por:
[…]
b)
las “Reglas uniformes relativas al contrato de transporte internacional de mercancías por ferrocarril (CIM)” que constituyen el Apéndice B del [COTIF];
[…]
d)
las “Reglas uniformes relativas a los contratos de utilización de vehículos en tráfico internacional por ferrocarril (CUV)”, que constituyen el Apéndice D del [COTIF];
e)
las “Reglas uniformes relativas al contrato de utilización de la infraestructura en tráfico internacional por ferrocarril (CUI)” que constituyen el Apéndice E del [COTIF];
[…]
2.   Las Reglas uniformes, el Reglamento y los regímenes enumerados en el [apartado] 1, incluyendo sus Anexos, forman parte integrante del [COTIF]».
El artículo 12, apartado 5, del COTIF dispone lo siguiente:
«Los vehículos ferroviarios sólo podrán ser embargados, en un territorio distinto del Estado miembro en que el poseedor tenga su sede social, en virtud de una sentencia dictada por la autoridad judicial de dicho Estado. El término “poseedor” designará [a] aquel que explote económicamente, de modo duradero, un vehículo ferroviario como medio de transporte, ya sea su propietario o posea el derecho a disponer del mismo».
El Comité de Revisión de la OTIF, está compuesto, en principio, por todas las Partes en el COTIF.
De conformidad con el artículo 17, apartado 1, letras a) y b), del COTIF, el Comité de Revisión de la OTIF decidirá, dentro de los límites de sus competencias, sobre las propuestas de modificación de este Convenio y examinará, además, las propuestas que deban ser sometidas a la decisión de la Asamblea General de la OTIF. Las respectivas competencias de estos dos órganos de la OTIF en materia de modificación del COTIF se establecen en el artículo 33 de este Convenio.
Acuerdo de adhesión
El Acuerdo entre la Unión Europea y la Organización Intergubernamental para los Transportes Internacionales por Ferrocarril de adhesión de la Unión Europea al Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril (COTIF) de 9 de mayo de 1980, modificado por el Protocolo de Vilnius de 3 de junio de 1999 (
DO 2013, L 51, p. 8
) (en lo sucesivo, «Acuerdo de adhesión»), firmado el 23 de junio de 2011 en Berna (Suiza), entró en vigor el 1 de julio de 2011, de conformidad con su artículo 9.
El artículo 2 del Acuerdo de adhesión dispone cuanto sigue:
«Sin perjuicio del objeto y el propósito del [COTIF], de favorecer, mejorar y facilitar el tráfico internacional ferroviario, ni de su plena aplicación respecto de las otras Partes del [COTIF], en sus relaciones mutuas, las Partes del [COTIF] que sean Estados miembros de la Unión Europea aplicarán normas de la Unión y no aplicarán por tanto las normas derivadas de [el COTIF] salvo en la medida en la que no haya normas de la Unión que regulen la materia concreta en cuestión».
A tenor del artículo 6 del mismo Acuerdo:
«1.   En lo que se refiere a las decisiones sobre cuestiones de competencia exclusiva de la Unión, ésta ejercerá los derechos de voto de sus Estados miembros con arreglo al [COTIF].
2.   En lo que se refiere a las decisiones relativas a cuestiones que sean de competencia compartida entre la Unión y sus Estados miembros, corresponderá participar en la votación bien a la Unión, bien a sus Estados miembros.
3.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 26, apartado 7, del [COTIF], la Unión dispondrá de un número de votos igual al de sus Estados miembros que sean asimismo Partes en el [COTIF]. Cuando la Unión participe en la votación, sus Estados miembros no podrán votar.
4.   La Unión informará a las demás Partes en el [COTIF] sobre cada uno de los casos en los que, con respecto a los diversos puntos inscritos en el orden del día de la Asamblea General y de otros órganos de deliberación, ejercerá los derechos de voto establecidos en los apartados 1 a 3. Dicha obligación se aplicará asimismo a las decisiones que se adopten por correspondencia. Dicha información debe proporcionarse al Secretario General de la OTIF con el tiempo suficiente para que pueda divulgarse junto con los documentos de la reunión o para que se pueda adoptar una decisión por correspondencia».
El artículo 7 del Acuerdo de adhesión dispone lo siguiente:
«El ámbito de competencia de la Unión se describirá en términos generales en una declaración escrita redactada por la Unión con motivo de la celebración del presente Acuerdo. Dicha declaración podrá modificarse en la medida en que sea necesario mediante notificación por parte de la Unión a la OTIF. No reemplazará ni limitará de modo alguno las cuestiones que puedan ser objeto de notificaciones de competencia de la Unión previas a la toma de decisiones, en el seno de la OTIF, por medio de votación formal u otro procedimiento».
Derecho de la Unión
El Acuerdo de adhesión se aprobó en nombre de la Unión mediante la Decisión 2013/103/UE del Consejo, de 16 de junio de 2011, relativa a la firma y a la celebración del Acuerdo entre la Unión Europea y la Organización Intergubernamental para los Transportes Internacionales por Ferrocarril de adhesión de la Unión Europea al Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril (COTIF) de 9 de mayo de 1980, modificado por el Protocolo de Vilnius de 3 de junio de 1999 (
DO 2013, L 51, p. 1
).
En el anexo I de la citada Decisión figura una declaración de la Unión realizada con ocasión de la firma del Acuerdo de adhesión relativa al ejercicio de las competencias.
Esta declaración está redactada en los siguientes términos:
«En el sector ferroviario, la Unión Europea […] comparte la competencia con los Estados miembros de la Unión […] en virtud de los artículos 90 y 91, en relación con el artículo 100, apartado 1, y los artículos 171 y 172 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
[…]
Con arreglo a [los artículos 91 TFUE y 171 TFUE], la Unión ha adoptado un número sustancial de instrumentos jurídicos aplicables al transporte ferroviario.
Conforme a la legislación de la Unión, la Unión ha adquirido la competencia exclusiva en materia de transporte ferroviario en los ámbitos en los que el [COTIF] o los instrumentos jurídicos adoptados en aplicación del mismo puedan afectar a estas normas de la Unión existentes o alterar el alcance de las mismas.
En las materias reguladas por el [COTIF] sobre las que la Unión tiene competencia exclusiva, los Estados miembros no tienen competencia.
En los casos en los que existen normas de la Unión pero éstas no resultan afectadas por el [COTIF] o por los instrumentos jurídicos adoptados con arreglo a éste, la Unión comparte con los Estados miembros la competencia en materias relacionadas con el [COTIF].
El apéndice del presente anexo contiene una lista de los instrumentos de la Unión en vigor en el momento en el que se celebró el Acuerdo. El ámbito de competencia de la Unión que se deriva de tales textos debe valorarse con respecto a las disposiciones concretas de cada uno de los textos, en particular en la medida en que dichas disposiciones establezcan normas comunes. La competencia de la Unión está sujeta a un desarrollo continuo. En el marco del Tratado de la Unión Europea y del TFUE, las instituciones competentes de la Unión pueden adoptar decisiones que determinen el alcance de las competencias de la Unión. Por ello, la Unión se reserva el derecho de modificar la presente declaración cuando sea necesario, sin que ello suponga una condición previa para el ejercicio de sus competencias en las materias cubiertas por el [COTIF]».
En el apéndice del anexo I de la Decisión 2013/103 se enumeran los instrumentos de la Unión que se refieren a las cuestiones abordadas por el COTIF.
Antecedentes del litigio y Decisión impugnada
En abril de 2014, el Secretario General de la OTIF notificó a los Estados miembros de esta organización internacional unas propuestas de modificación del COTIF que serían sometidas a la consideración del Comité de Revisión de esta organización internacional en su 25.
a
sesión en Berna del 25 al 27 de junio de 2014. Dichas propuestas de modificación afectaban en particular el apéndice B del COTIF sobre las Reglas uniformes relativas al contrato de transporte internacional de mercancías por ferrocarril (CIM) [en lo sucesivo, «apéndice B (CIM)»], al apéndice D del COTIF sobre las Reglas uniformes relativas a los contratos de utilización de vehículos en tráfico internacional por ferrocarril (CUV) [en lo sucesivo, «apéndice D (CUV)»], conjuntamente con el artículo 12 del COTIF, y al apéndice E del COTIF sobre las Reglas uniformes relativas al contrato de utilización de la infraestructura en el tráfico internacional por ferrocarril (CUI) [en lo sucesivo, «apéndice E (CUI)»]. Los días 25 de abril y 27 de mayo de 2014 respectivamente, la República Francesa y la República Federal de Alemania presentaron sendas propuestas de modificación relativas al apéndice D (CUV), que también fueron sometidas al Comité de Revisión de la OTIF para su consideración en dicha sesión.
El 26 de mayo de 2014, la Comisión Europea presentó, al objeto de preparar la citada 25.
a
sesión, un documento de trabajo al Grupo de Trabajo «Transportes Terrestres» del Consejo de la Unión Europea, en relación con determinadas modificaciones del COTIF. El 5 de junio de 2014, la Comisión trasladó al Consejo una propuesta de Decisión del Consejo por la que se establecía la posición que debía adoptar la Unión en la 25.
a
sesión del Comité de Revisión de la OTIF [COM(2014) 338 final; en lo sucesivo, «propuesta de Decisión»]. Una vez concluidas las sesiones de trabajo desarrolladas en los órganos preparatorios, el Consejo, en su reunión de 24 de junio de 2014, adoptó la Decisión impugnada, por la que se establecían las posiciones que se habían de adoptar en nombre de la Unión, en particular sobre las propuestas de modificación del artículo 12 del COTIF y de sus apéndices B (CIM), D (CUV) y E (CUI) (en lo sucesivo, conjuntamente, «modificaciones controvertidas»).
La República Federal de Alemania votó en contra de la adopción de dicha propuesta, realizando, al adoptarse ésta, la siguiente declaración:
«La República Federal de Alemania considera que la [Unión Europea] carece de competencia sobre las modificaciones del Apéndice B ([…] CIM), del Apéndice D ([…] CUV) y del Apéndice E ([…] CUI) del [COTIF], por lo que estima que no procede coordinar la posición que ha de adoptar la [Unión] en la 25.
a
sesión del Comité de Revisión de la OTIF, que se celebrará del 25 al 27 de junio de 2014. Hasta la fecha, la [Unión] no ha ejercido su competencia legislativa en los ámbitos del Derecho privado de los contratos de transporte regidos por los apéndices antes citados. Por tanto, los Estados miembros pueden seguir ejerciendo su competencia con arreglo al artículo 2 [TFUE], apartado 2, segunda frase. Además, en los casos en que la competencia es compartida, el artículo 6, apartado 2, del Acuerdo entre la OTIF y la [Unión] de adhesión de la [Unión] al [COTIF] dispone expresamente que los Estados miembros podrán seguir ejerciendo de manera independiente su derecho de voto en estos ámbitos. [La República Federal de Alemania] declara por la presente, como precaución, que se niega a que la Comisión Europea ejerza en modo alguno su derecho de voto».
A tenor de los considerandos 3 a 6, 9 y 11 de la Decisión impugnada:
«El Consejo de la Unión Europea,
Visto el [Tratado FUE] y, en particular, su artículo 91, en relación con su artículo 218, apartado 9,
[…]
Considerando lo siguiente:
[…]
(3)
En su 25.
a
sesión que tendrá lugar los días 25 a 27 de junio de 2014, el Comité de Revisión creado en virtud del artículo 13, apartado 1, letra c), del [COTIF] tiene previsto decidir sobre determinadas modificaciones del [COTIF], así como de algunos de sus apéndices, a saber, los apéndices B ([…] CIM), D ([…] CUV), E ([…] CUI) […].
(4)
Las modificaciones del [COTIF] tienen por objeto actualizar las tareas del Comité de Expertos Técnicos y la definición del término “poseedor” conforme a la normativa de la Unión y modificar determinadas reglas relativas a la financiación de la [OTIF], su auditoría de cuentas y presentación de informes, así como cambios administrativos de importancia menor.
(5)
Las modificaciones del apéndice B (CIM) tienen por objeto dar preferencia a la forma electrónica de la carta de porte y los documentos que la acompañen y aclarar determinadas disposiciones del contrato de transporte.
(6)
Las modificaciones del apéndice D (CUV) presentadas por el Secretario General de la OTIF tienen por objeto aclarar las funciones del poseedor y de la entidad a cargo del mantenimiento en los contratos de utilización de vehículos en el tráfico ferroviario internacional. [La República Francesa] ha presentado una propuesta separada relativa a la responsabilidad civil por los daños causados por un vehículo. [La República Federal de Alemania] también ha presentado una propuesta separada sobre el alcance de las normas uniformes CUV.
[…]
(9)
Las modificaciones del apéndice E (CUI) sugeridas por el Comité Internacional de Transportes Ferroviarios (CIT) persiguen la ampliación del ámbito de las reglas uniformes de contratación del uso de infraestructuras para el transporte ferroviario nacional, la creación de la base jurídica para las condiciones generales de utilización de las infraestructuras ferroviarias y la ampliación de la responsabilidad civil del administrador de infraestructuras por los daños o pérdidas ocasionadas por la infraestructura.
[…]
(11)
La mayoría de las modificaciones propuestas son acordes con el Derecho y los objetivos estratégicos de la Unión y, por consiguiente, deben ser refrendadas por la Unión. Determinadas modificaciones no afectan al Derecho de la Unión y no exigen por tanto la adopción de una posición acordada a nivel de la Unión. Por último, determinadas modificaciones necesitan de ulteriores conversaciones en la Unión y deben ser rechazadas en esta reunión del Comité de Revisión; en el caso de que estas modificaciones fuesen aprobadas sin modificación aceptable para la Unión, ésta ha de formular una objeción con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 35, apartado 4, del [COTIF]».
El artículo 1, apartado 1, de la Decisión impugnada dispone que «la posición que se ha de adoptar en nombre de la Unión en la 25.
a
sesión del Comité de Revisión en el marco del [COTIF] se ajustará a lo dispuesto en el anexo de [esta] Decisión».
El apartado 3 del anexo de la Decisión impugnada enuncia, en relación con los distintos puntos del orden del día de la 25.
a
sesión del Comité de Revisión de la OTIF, el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, el ejercicio de los derechos de voto y la posición coordinada recomendada. El punto 4, en parte, y los puntos 5, 7 y 12 de dicho orden del día se refieren a las modificaciones controvertidas.
En lo que atañe al punto 4 del orden del día de la 25.
a
sesión del Comité de Revisión de la OTIF, que tiene por objeto la revisión parcial del COTIF, el apartado 3 del anexo de la Decisión impugnada establece lo siguiente:
«[…]
Competencia: compartida.
Ejercitantes del derecho de voto: Estados miembros.
Posición coordinada recomendada:
[…]
Deberán apoyarse las modificaciones del artículo 12 (Ejecución de sentencias — [Embargos]) ya que enmiendan la definición de «poseedor» para ajustarla al Derecho de la Unión.
[…]»
En cuanto al punto 5 del orden del día de la 25.
a
sesión del Comité de Revisión de la OTIF, que tiene por objeto la revisión parcial del apéndice B (CIM), el apartado 3 del anexo de la Decisión impugnada establece:
«[…]
Competencia: compartida.
Ejercitantes del derecho de voto: la Unión para los artículos 6 y 6a; los Estados miembros para los demás artículos.
Posición coordinada recomendada:
Las modificaciones de los artículos 6 y 6a afectan al Derecho de la Unión a causa de la utilización de la carta de porte y de los documentos que la acompañan para los procedimientos aduaneros y sanitarios y fitosanitarios. La Unión está de acuerdo con la intención de la OTIF de dar prioridad a la forma electrónica de las cartas de porte. No obstante, la adopción de estas modificaciones en este momento podría tener consecuencias imprevistas. El procedimiento simplificado actual de tránsito aduanero ferroviario sólo es posible con documentos de papel. Por consiguiente, si los ferrocarriles optan por la carta de porte electrónica, tendrán que utilizar el régimen de tránsito ordinario y el nuevo sistema de tránsito informatizado (NCTS).
La Comisión ha iniciado los preparativos para que un grupo de trabajo estudie el uso de documentos de transporte electrónicos para el tránsito en el marco del Reglamento (UE) n.
o
952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo[, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el código aduanero de la Unión (
DO 2013, L 269, p. 1
)]. Ese grupo de trabajo celebrará su primera reunión los días 4 y 5 de junio de 2014. La Unión está de acuerdo asimismo con la intención de presentar los documentos de acompañamiento en formato electrónico. No obstante, en el Derecho de la Unión vigente no existe una base jurídica para presentar en formato electrónico los documentos (por ejemplo, el documento veterinario común de entrada y el documento común de entrada) que tienen que acompañar a los productos sanitarios y fitosanitarios y, por consiguiente, tienen que presentarse en papel. La Comisión ha elaborado un proyecto de reglamento con vistas a la certificación electrónica que está siendo debatido actualmente en el Parlamento Europeo y en el Consejo. Está previsto que el mencionado reglamento (Reglamento de Controles Oficiales) sea adoptado a finales de 2015 o principios de 2016, si bien habrá un período transitorio para su aplicación.
Por consiguiente, la Unión sugiere que no se tome ninguna decisión sobre estos puntos en la presente convocatoria del [Comité de Revisión] y que la OTIF prosiga la cooperación con la Unión sobre el asunto a fin de disponer de una solución bien preparada para la próxima revisión del CIM que, preferiblemente, debería sincronizarse con el Reglamento (UE) n.
o
952/2013 y sus disposiciones de aplicación, cuya fecha de entrada en vigor prevista es el 1 de mayo de 2016. De conformidad con el artículo 278 del Reglamento (UE) n.
o
952/2013, determinados procedimientos electrónicos podrán introducirse gradualmente entre 2016 y 2020.
[…]»
En lo que atañe al punto 7 del orden del día de la 25.
a
sesión del Comité de Revisión de la OTIF, que tiene por objeto la revisión parcial del apéndice D (CUV), el apartado 3 del anexo de la Decisión impugnada establece:
«[…]
Competencia: compartida.
Ejercitante del derecho de voto: Unión.
Posición de la Unión recomendada: deberán apoyarse las modificaciones de los artículos 2 y 9 ya que aclaran las funciones del poseedor y de la entidad encargada del mantenimiento en consonancia con el Derecho de la Unión (Directiva 2008/110/CE del Parlamento Europeo y del Consejo[, de 16 de diciembre de 2008, por la que se modifica la Directiva 2004/49/CE sobre la seguridad de los ferrocarriles comunitarios (Directiva de seguridad ferroviaria) (
DO 2008, L 345, p. 62
]). No obstante, la modificación propuesta del artículo 7 presentada por [la República Francesa], que se refiere a la responsabilidad civil de la persona que haya proporcionado el vehículo para su uso como medio de transporte en caso de daños resultantes de un defecto del vehículo, requiere un análisis en mayor profundidad en el marco de la Unión antes de tomar una decisión en la OTIF. Por consiguiente, la Unión no está en situación de apoyar esta propuesta de modificación en este [Comité de Revisión] y propone aplazar la decisión hasta la próxima Asamblea General para valorar mejor esta cuestión. La Unión adopta la misma posición, es decir, aplazar la decisión hasta la próxima Asamblea General para valorar mejor la cuestión, sobre la propuesta de [la República Federal de Alemania] de un nuevo artículo 1
bis
presentado a la OTIF durante la coordinación de la Unión.
Posición adicional de la Unión recomendada: En el documento CR 25/7 ADD 1, página 6, al final del apartado 8a, añadir: “The amendment to Article 9, paragraph 3, first indent, does not affect the existing allocation of liabilities between ECM and the keeper of the vehicles”».
En cuanto al punto 12 del orden del día de la 25.
a
sesión del Comité de Revisión de la OTIF, que tiene por objeto la revisión parcial del apéndice E (CUI), el apartado 3 del anexo de la Decisión impugnada establece:
«[…]
Competencia: compartida.
Ejercitantes del derecho de voto: Unión.
Posición coordinada recomendada: deberán rechazarse las modificaciones. Estas modificaciones sugeridas por el [Comité Internacional de Transportes Ferroviarios] incluyen la ampliación del ámbito del [apéndice E (CUI)] a las operaciones nacionales, la introducción de condiciones generales contractualmente vinculantes y la ampliación de la responsabilidad civil por daños del administrador de infraestructuras. Las mencionadas modificaciones pueden merecer ulterior consideración, pero como no han sido debatidas en ningún foro interno de la OTIF antes del [Comité de Revisión], su efecto no pudo evaluarse con suficiente detalle. Parece prematuro modificar [el apéndice E (CUI)] (que actualmente es conforme al Derecho de la Unión) en este [Comité de Revisión] sin la preparación adecuada».
Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
La República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule el artículo 1 de la Decisión impugnada, en relación con el apartado 3 del anexo de ésta, en la medida en que este último se refiere, por un lado, al punto 4 del orden del día de la 25.
a
sesión del Comité de Revisión de la OTIF, en tanto en cuanto este punto 4 tiene por objeto la modificación del artículo 12 del COTIF, y, por otro lado, a los puntos 5, 7 y 12 de dicho orden del día, relativos a las modificaciones de los apéndices B(CIM), D (CUV) y E (CUI).
–
Condene en costas al Consejo.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Desestime el recurso.
–
Con carácter subsidiario, en caso de anulación de la Decisión impugnada, mantenga los efectos de ésta.
–
Condene en costas a la República Federal de Alemania.
Mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 29 de mayo de 2015, se admitió la intervención de la República Francesa y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en apoyo de las pretensiones de la República Federal de Alemania, así como la intervención de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Consejo.
Sobre el recurso
La República Federal de Alemania invoca tres motivos en apoyo de su recurso.
El primer motivo se basa en la falta de competencia de la Unión y en la violación del principio de atribución establecido en el artículo 5 TUE, apartado 2, primera frase. El segundo motivo se basa en el incumplimiento de la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE. El tercer motivo se basa en la violación del principio de cooperación leal, en relación con el principio de tutela judicial efectiva.
Sobre el primer motivo, basado en la falta de competencia de la Unión y en la violación del principio de atribución establecido en el artículo 5 TUE, apartado 2, primera frase.
Alegaciones de las partes
Mediante su primer motivo, la República Federal de Alemania, apoyada por la República Francesa, alega que la Unión carecía de competencia, con arreglo a los artículos 91 TFUE y 218 TFUE, apartado 9, para adoptar la Decisión impugnada, en la medida en que ésta tiene por objeto las modificaciones controvertidas, y que, por tanto, el Consejo adoptó esta Decisión vulnerando el principio de atribución establecido en el artículo 5 TUE, apartado 2, primera frase.
La República Federal de Alemania subraya que, en el ámbito de los transportes, al que pertenecen el COTIF, en general, y las modificaciones controvertidas, en particular, la Unión y los Estados miembros disponen tanto en la esfera interna como, en principio, en la esfera externa, de una competencia compartida, con arreglo al artículo 4 TFUE, apartado 2, letra g).
La República Federal de Alemania considera que, para cerciorarse de que el Consejo dispone de competencia para adoptar, de conformidad con el artículo 218 TFUE, apartado 9, una posición que se haya de adoptar en nombre de la Unión en un organismo internacional cuando el acto adoptado por éste tenga por objeto la modificación de un acuerdo mixto, como ocurre en el presente caso, es preciso comprobar si las modificaciones propuestas afectan a disposiciones del acuerdo sobre las que la Unión tiene competencia. Si así no fuera, no podría adoptarse una decisión por la que se establezca la posición de la Unión.
A efectos de tal comprobación, es importante determinar si la decisión del organismo internacional en cuestión tiene una incidencia directa en el acervo de la Unión, como se precisa en el apartado 64 de la sentencia de 7 de octubre de 2014, Alemania/Consejo (
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
), en el sentido de que existe la posibilidad de que la decisión en cuestión vulnere normas comunes de la Unión o altere el alcance de éstas, en el sentido de la jurisprudencia desarrollada a partir de la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo (
22/70
,
EU:C:1971:32
). Por tanto, la República Federal de Alemania considera que la existencia de tal riesgo implica que las modificaciones de las disposiciones de un acuerdo internacional pertenezcan a un ámbito en el que la Unión ya haya adoptado normas comunes.
La República Federal de Alemania subraya que el Consejo, a quien corresponde demostrar, en el presente caso, que las modificaciones controvertidas pertenecen a una materia comprendida en el ámbito de aplicación de disposiciones existentes del Derecho de la Unión, no realizó tal demostración en la Decisión impugnada. En cualquier caso, prosigue dicho Estado miembro, en el ámbito al que pertenecen las disposiciones controvertidas, a saber, el del Derecho privado de los contratos de transporte ferroviario transfronterizo de mercancías y personas, la Unión no ha ejercido hasta el momento su competencia interna mediante la adopción de normas comunes. La República Francesa añade que en los ámbitos a los que se refieren las modificaciones controvertidas no está prevista la presentación de iniciativa alguna de la Unión.
La República Federal de Alemania admite que, en un ámbito en el que los Estados miembros tengan competencia, se pueden coordinar las posiciones que han de adoptarse en el marco de un organismo internacional, de conformidad con el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3. Sin embargo, no puede adoptarse en tal marco una decisión del Consejo en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 9.
Además, la República Federal de Alemania estima que en el ámbito del Derecho privado de los contratos de transporte, en el que la Unión tiene una competencia compartida, ésta no puede ejercer una competencia en la esfera externa hasta que no haya utilizado su competencia en la esfera interna, dado que de lo contrario se corre el riesgo de eludir el procedimiento legislativo ordinario y vulnerar las facultades del Parlamento Europeo. En efecto, habida cuenta también de la «cláusula de desconexión» contemplada en el artículo 2 del Acuerdo de adhesión, los actos del Comité de Revisión de la OTIF surten en el Derecho de la Unión idénticos efectos que los reglamentos y las directivas.
La República Federal de Alemania, apoyada por la República Francesa, alega también que, en el ámbito de los transportes, en el que la Unión y los Estados miembros disponen de una competencia compartida, los supuestos contemplados en el artículo 3 TFUE, apartado 2, a saber, aquellos en los que la Unión dispone de competencia externa exclusiva, constituyen las únicas situaciones en las que la Unión puede celebrar un acuerdo internacional. Pues bien, en el presente caso, ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 3 TFUE, apartado 2, confiere una competencia externa exclusiva. Aquel Estado miembro añade que la Unión no dispone de competencia externa al margen de dichos supuestos.
En lo que atañe, más concretamente, a la sentencia de 30 de mayo de 2006, Comisión/Irlanda (
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
), invocada por el Consejo, la República Federal de Alemania afirma que el Tribunal de Justicia limitó su alcance en la sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie (
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
). La República Francesa estima que, en el presente asunto, no puede extraerse ninguna conclusión de la primera de las sentencias citadas, puesto que en tal sentencia el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta la especificidad del ámbito del medio ambiente, en el cual los Tratados atribuyen a la Unión una competencia externa explícita. Pues bien, concluye dicho Estado miembro, la política de transportes, a diferencia del ámbito del medio ambiente, no incluye entre sus objetivos el desarrollo de una política internacional.
El Consejo sostiene, con carácter principal, que la Unión dispone de competencia exclusiva, de conformidad con el artículo 3 TFUE, apartado 2,
in fine
, y con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia dimanante de la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo (
22/70
,
EU:C:1971:32
), para establecer una posición en lo que se refiere a las modificaciones controvertidas, que fueron presentadas en la 25.
a
sesión del Comité de Revisión del COTIF.
Con carácter subsidiario, el Consejo, apoyado por la Comisión, hace referencia al dictamen 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología), de 6 de diciembre de 2001 (
EU:C:2001:664
), apartados
a
, y a las sentencias de 7 de octubre de 2004, Comisión/Francia (
C‑239/03
,
EU:C:2004:598
), apartado
, y de 30 de mayo de 2006, Comisión/Irlanda (
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
), apartado
, y considera que la Unión es competente para adoptar tal posición, de conformidad con el artículo 218 TFUE, apartado 9, en virtud de una competencia que comparte con los Estados miembros, incluso a falta de normas de la Unión en materia de Derecho privado de los contratos de transporte. Según dichas instituciones, la acción de la Unión en la esfera externa no está limitada, contrariamente a lo que sostiene la República Federal de Alemania, a las materias en las que ya existen normas comunes de la Unión, sino que alcanza también a aquellas materias que todavía no han sido objeto de regulación a escala de la Unión o lo han sido de manera muy parcial, motivo éste por el que la Unión no puede resultar afectada. El Consejo y la Comisión consideran que también en este último supuesto la Unión es competente para adoptar una decisión, en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 9, al actuar en ejercicio de una competencia externa compartida, limitándose esta competencia a los elementos específicos regidos por la decisión de la Unión en cuestión, de conformidad con el Protocolo (n.
o
25) sobre el ejercicio de las competencias compartidas anexo a los Tratados UE y TFUE.
La Comisión añade que la existencia de una competencia externa compartida no depende del ejercicio de ésta en la esfera interna, sino que dimana directamente de los Tratados, más concretamente del artículo 2 TFUE, apartado 2, primera frase, y del artículo 4 TFUE, apartado 2, letra g). En efecto, añade la Comisión, ninguna disposición de los Tratados relativa a las competencias compartidas dispone que esta competencia sólo pueda llevar a la adopción de actos de la Unión que no se refieran a las relaciones exteriores cuando tal competencia se ejerza por primera vez.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Mediante su primer motivo, la República Federal de Alemania sostiene, fundamentalmente, que el punto 4 del orden del día de la 25.
a
sesión del Comité de Revisión de la OTIF, en cuanto se refiere a la modificación del artículo 12 del COTIF, y los puntos 5, 7 y 12 de dicho orden del día, relativos a las modificaciones de los apéndices B (CIM), D (CUV) y E (CUI) del COTIF, sobre los cuales la Decisión impugnada estableció las posiciones que habían de adoptarse en nombre de la Unión, no están comprendidos en la competencia externa de la Unión al no haber ésta adoptado anteriormente normas comunes que puedan resultar afectadas por las referidas modificaciones, por lo que no corresponde al Consejo establecer, en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 9, tales posiciones. Al actuar de tal manera, el Consejo vulneró el principio de atribución establecido en el artículo 5 TUE, apartado 2, primera frase.
Con carácter preliminar, es preciso recordar que, a tenor del artículo 5 TUE, apartado 1, primera frase, «la delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución». El artículo 5 TUE, apartado 2, dispone, por un lado, que «en virtud [de dicho principio], la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan» y, por otro lado, que «toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros». De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que este principio debe ser respetado tanto en la acción interior como en la acción internacional de la Unión [dictamen 2/94 (Adhesión de la Comunidad al CEDH), de 28 de marzo de 1996,
EU:C:1996:140
, apartado
].
Como el Tribunal de Justicia recordó, en particular, en el dictamen 1/03 (Nuevo Convenio de Lugano), de 7 de febrero de 2006 (
EU:C:2006:81
), apartado
, la competencia de la Unión para celebrar acuerdos internacionales no sólo puede resultar de una atribución expresa de los Tratados, sino que también puede derivarse de manera implícita de otras disposiciones de los Tratados y de actos adoptados, en el marco de dichas disposiciones, por las instituciones de la Unión. En particular, cada vez que el Derecho de la Unión atribuye a tales instituciones competencias en la esfera interna para alcanzar un objetivo determinado, la Unión queda investida de competencia para contraer las obligaciones internacionales necesarias para alcanzarlo, incluso si no existe una disposición expresa a este respecto. El artículo 216 TFUE, apartado 1, contempla en la actualidad este último supuesto [dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de la Haya), de 14 de octubre de 2014,
EU:C:2014:2303
, apartado
y jurisprudencia citada].
Además, de una jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia se desprende que debe distinguirse entre la existencia de una competencia externa de la Unión y la naturaleza exclusiva o compartida de esta eventual competencia [dictamen 1/76 (Acuerdo relativo a la creación de un Fondo Europeo de Inmovilización de la Navegación Exterior), de 26 de abril de 1977,
EU:C:1977:63
, apartados
y
; dictamen 2/91 (Convenio n.
o
170 de la OIT), de 19 de marzo de 1993,
EU:C:1993:106
, apartados
a
; dictamen 1/03 (Nuevo Convenio de Lugano), de 7 de febrero de 2006,
EU:C:2006:81
, apartados
y
, y sentencia de 30 de mayo de 2006, Comisión/Irlanda,
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
, apartados
y
; véase también, en este sentido, dictamen 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología), de 6 de diciembre de 2001,
EU:C:2001:664
, apartados
a
].
Tal distinción entre la existencia de una competencia externa de la Unión y la naturaleza exclusiva o no de esa competencia se recoge en el Tratado FUE.
A tenor del artículo 216 TFUE, apartado 1, «la Unión podrá celebrar un acuerdo con uno o varios terceros países u organizaciones internacionales cuando así lo prevean los Tratados o cuando la celebración de un acuerdo bien sea necesaria para alcanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, alguno de los objetivos establecidos en los Tratados, bien esté prevista en un acto jurídicamente vinculante de la Unión, o bien pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas».
Del propio texto de esta disposición, en el que no se realiza ninguna distinción según la naturaleza exclusiva o compartida de la competencia externa de la Unión, se desprende que ésta tiene tal competencia en cuatro casos. Contrariamente a las alegaciones formuladas por la República Federal de Alemania, el supuesto en el que la celebración de un acuerdo pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas, supuesto en el que la competencia de la Unión es, en virtud del artículo 3 TFUE, apartado 2, exclusiva, constituye tan sólo uno de los cuatro casos mencionados.
Además, de la comparación entre el texto del artículo 216 TFUE, apartado 1, y el texto del artículo 3 TFUE, apartado 2, se desprende que los casos en los que la Unión dispone de competencia externa, de conformidad con la primera de estas disposiciones, no se limitan a los diferentes supuestos previstos en la segunda de estas disposiciones, en las que la Unión dispone de competencia externa exclusiva.
De ello se deduce que, contrariamente a las alegaciones de la República Federal de Alemania, puede existir una competencia externa de la Unión al margen de los supuestos contemplados en el artículo 3 TFUE, apartado 2.
En este contexto, la competencia externa de la Unión en el segundo de los casos contemplados en el artículo 216 TFUE, apartado 1, que corresponde al supuesto en el que la celebración de un acuerdo es «necesaria para alcanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, alguno de los objetivos establecidos en los Tratados», refleja la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en el apartado 45 de la presente sentencia. La competencia externa de la Unión en este segundo caso no está supeditada, a diferencia del cuarto caso de los previstos en esa disposición, al requisito de que previamente se hayan adoptado normas de la Unión que puedan resultar afectadas.
De este modo, es importante comprobar, en el presente asunto, si contraer obligaciones internacionales por lo que se refiere a las modificaciones controvertidas es para la Unión «necesari[o] para alcanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, alguno de los objetivos establecidos en los Tratados», en el sentido del artículo 216 TFUE, apartado 1. En caso afirmativo, la Unión dispondría de la competencia externa necesaria para establecer posiciones sobre las modificaciones controvertidas, haya o no adoptado previamente normas comunes en las materias en cuestión que puedan resultar afectadas por dichas modificaciones.
A este respecto, procede señalar que la Decisión impugnada tiene como objetivo establecer la posición que ha de adoptarse en nombre de la Unión en la 25.
a
sesión del Comité de Revisión de la OTIF en cuanto se refiere a determinadas modificaciones del COTIF. Como resulta del artículo 2 del COTIF, la OTIF «tiene como objetivo favorecer, mejorar y facilitar, desde todos los puntos de vista, el tráfico internacional ferroviario», entre otras vías, mediante el establecimiento de regímenes de Derecho uniforme aplicables en diferentes ámbitos relativos a dicho tráfico.
Las modificaciones controvertidas se refieren, por un lado, a las reglas uniformes relativas al contrato de transporte internacional de mercancías por ferrocarril, a los contratos de utilización de vehículos en el tráfico ferroviario internacional y al contrato de utilización de la infraestructura en el tráfico internacional por ferrocarril y, por otro lado, a la disposición del COTIF relativa a la ejecución de sentencias dictadas en virtud de las disposiciones de este convenio y al embargo de vehículos ferroviarios.
También se refieren al Derecho privado de los contratos de transporte internacional por ferrocarril, materia que está comprendida, como han acordado todas las Partes, en una política de la Unión, a saber, la política común de transportes, contemplada en el título VI («Transportes») de la tercera parte («Políticas y acciones internas de la Unión») del Tratado FUE, que por lo tanto debe considerarse que corresponde a uno de los objetivos del Tratado FUE.
En el título VI de la tercera parte del Tratado FUE está recogido su artículo 91, apartado 1, que dispone que para la aplicación de la política común de transportes, y teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de los transportes, el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, establecerán: «a) normas comunes aplicables a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros» y «d) cualesquiera otras disposiciones oportunas». En este título VI también está recogido el artículo 100 TFUE, cuyo apartado 1 establece que las disposiciones de dicho título se aplicarán, entre otros, a los transportes por ferrocarril.
De este modo, es preciso señalar, al igual que hiciera el Abogado General en el punto 103 de sus conclusiones, que las modificaciones controvertidas se enmarcan en la consecución de los objetivos del Tratado FUE relativos a la política común de transportes.
En particular, las normas comunes contempladas en el artículo 91 TFUE, apartado 1, letra a), son aplicables «a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros». En la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo,
22/70
(
EU:C:1971:32
), apartados
y
, en ese preciso ámbito, el Tribunal de Justicia declaró que dicha disposición, que se refiere también a los transportes procedentes de Estados terceros o con destino a éstos en lo que respecta a la parte del trayecto que se efectúa en el territorio de la Unión, supone, por tanto, que la competencia de la Unión se extiende a relaciones que entran en el ámbito del Derecho internacional e implica, por consiguiente, en el ámbito de que se trata, la necesidad de acuerdos con los Estados terceros interesados.
Puesto que las disposiciones del COTIF y de sus apéndices a las que se refieren las modificaciones controvertidas tienen por objeto establecer normas armonizadas a escala internacional, incluido en el ámbito de los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros, debe considerarse que el hecho de que la Unión, respecto de las partes del trayecto efectuadas fuera del territorio de la Unión y, en principio, también respecto de las partes de dicho trayecto efectuadas en el territorio de la Unión, adopte una posición sobre dichas modificaciones contribuye a alcanzar los objetivos de la política común de transportes, en el marco de la competencia atribuida a la Unión por el artículo 91 TFUE, apartado 1, que conlleva asimismo un aspecto externo, como se ha recordado en el apartado 59 de la presente sentencia. Por consiguiente, tal toma de posición es necesaria para alcanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, uno de los objetivos perseguidos por los Tratados, en el sentido del artículo 216 TFUE, apartado 1.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede desestimar, en primer lugar, la alegación de la República Federal de Alemania y de la República Francesa según la cual no puede existir competencia externa de la Unión al margen de los supuestos contemplados en el artículo 3 TFUE, apartado 2, en un ámbito en el que la Unión y los Estados miembros tienen competencia compartida.
En segundo lugar, suponiendo que la alegación de la República Federal de Alemania y de la República Francesa, dirigida a cuestionar que exista una competencia externa de la Unión en el presente caso, deba comprenderse en el sentido de que en el ámbito de los transportes —que es, en virtud del artículo 4 TFUE, apartado 2, letra g), de competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros— la Unión no puede actuar en la esfera externa hasta que lo haya hecho en la esfera interna mediante la adopción de normas comunes, en las materias en las que se han contraído obligaciones internacionales, tal alegación no puede prosperar.
En efecto, en la sentencia de 30 de mayo de 2006, Comisión/Irlanda (
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
), apartado
y jurisprudencia citada, en relación con la cuestión de si la Unión tenía competencia sobre una disposición de un acuerdo mixto en el ámbito de la protección del medio ambiente, en el que la Unión y los Estados miembros disponen de competencia compartida, el Tribunal de Justicia declaró que la Unión puede celebrar acuerdos en ese ámbito incluso si las materias específicas reguladas por tales acuerdos aún no son objeto de una normativa en el plano interno o lo son de forma muy parcial, normativa que, por ello, no puede resultar afectada.
Contrariamente a lo que sostiene la República Federal de Alemania, el Tribunal de Justicia no limitó el alcance de esta jurisprudencia en la sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie (
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
). En efecto, la cuestión planteada en el asunto que dio lugar a dicha sentencia no se refería, como se desprende de los apartados 34 y 35 de la misma, a la existencia de una competencia externa de la Unión en el ámbito del medio ambiente, sino al extremo de determinar si, en la materia específica regulada por una disposición de un acuerdo mixto, la Unión había ejercido sus competencias y adoptado disposiciones para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de tal acuerdo.
Es cierto que la jurisprudencia citada en los apartados 63 y 64 de la presente sentencia se refiere al ámbito del medio ambiente, en el que se atribuye a la Unión, a diferencia del ámbito de los transportes, una competencia externa explícita en virtud del artículo 191 TFUE, apartado 1, cuarto guion.
Sin embargo, es preciso señalar que el actual artículo 2 TFUE, apartado 2, relativo a las competencias compartidas, dispone en su primera frase que «cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia compartida con los Estados miembros en un ámbito determinado, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito». Esta disposición no supedita el que la Unión disponga de una competencia externa compartida con los Estados miembros a que exista en los Tratados una disposición que confiera expresamente tal competencia externa a la Unión.
El que la existencia de una competencia externa de la Unión no dependa en ningún caso de que la Unión haya ejercido previamente su competencia normativa interna en el ámbito en cuestión se desprende también del apartado 243 del dictamen
2/15
(Acuerdo de Libre Comercio con Singapur), de 16 de mayo de 2017 (
EU:C:2017:376
), del que resulta que las disposiciones pertinentes del Acuerdo en cuestión, relativas a las inversiones extranjeras distintas de las directas, son de competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros, a pesar de que era pacífico entre las partes, como se desprende de los apartados 229 y 230 de dicho dictamen, que la Unión no había actuado en modo alguno en la esfera interna, mediante la adopción de normas de Derecho derivado, en esta materia.
Ciertamente, el Tribunal de Justicia hizo constar en el apartado 244 del citado dictamen que las disposiciones pertinentes del Acuerdo a que se refería, relativas a las inversiones extranjeras distintas de las directas, que eran de competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros, no podían ser aprobadas exclusivamente por la Unión. Sin embargo, mediante tal constatación, el Tribunal de Justicia se limitó a tomar nota de la imposibilidad, señalada por el Consejo durante el procedimiento relativo a dicho dictamen, de reunir en el seno de éste la mayoría exigida para que la Unión pudiera ejercer por sí sola la competencia externa que en esa materia comparte con los Estados miembros.
Por otra parte, la República Federal de Alemania no puede basarse en la sentencia de 7 de octubre de 2014, Alemania/Consejo (
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
). Como se desprende de los apartados 51 y 52 de esa sentencia, el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta la circunstancia de que el ámbito de la política agrícola común, en particular la organización común de los mercados vitivinícolas, era un ámbito que el legislador de la Unión había regulado muy ampliamente de conformidad con la competencia basada en el artículo 43 TFUE para determinar si la Unión podría aplicar el artículo 218 TFUE, apartado 9, a pesar de que ésta no era parte en el acuerdo internacional en cuestión en el asunto que dio lugar a dicha sentencia. Ahora bien, esta cuestión no se plantea en el presente asunto, dado que la Unión se adhirió al COTIF con efectos a partir del 1 de julio de 2011.
En tercer lugar, tampoco puede prosperar la alegación de la República Federal de Alemania basada en el hecho de que se había soslayado el procedimiento legislativo ordinario y vulnerado las facultades del Parlamento Europeo como consecuencia de que el Consejo aplicara el artículo 218 TFUE, apartado 9, en materias en las que, hasta ese momento, la Unión no había adoptado normas internas de conformidad con ese procedimiento.
Además de las consideraciones recogidas en los apartados 63 a 69 de la presente sentencia, debe asimismo llevar a desestimar tal alegación el tenor literal del artículo 218 TFUE, apartado 9, que faculta al Consejo para adoptar, a propuesta de la Comisión o del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, una decisión «por la que se establezcan las posiciones que deban adoptarse en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo, cuando dicho organismo deba adoptar actos que surtan efectos jurídicos». Ello es así porque el artículo 218 TFUE, apartado 9, no limita la acción de la Unión a los supuestos en que ésta haya adoptado previamente normas internas de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede declarar que los puntos incluidos en el orden del día de la 25.
a
sesión del Comité de Revisión de la OTIF, relativos a las modificaciones controvertidas, respecto de los cuales el Consejo estableció, mediante la Decisión impugnada, las posiciones que habían de adoptarse en nombre de la Unión, corresponden a la competencia externa de la Unión. Por tanto, el Consejo no vulneró el principio de atribución establecido en el artículo 5 TUE, apartado 2, primera frase, al adoptar dicha Decisión.
De ello se deduce que debe desestimarse el primer motivo invocado por la República Federal de Alemania.
Sobre el segundo motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE.
Alegaciones de las partes
En el marco de su segundo motivo, la República Federal de Alemania alega que la Decisión impugnada adolece de falta de motivación, ya que en ella el Consejo no indicó en modo alguno que los puntos que eran objeto de la posición de la Unión pertenecieran a un ámbito que ya había sido ampliamente regulado en el Derecho de la Unión. Añade que una delimitación clara de las competencias se impone más específicamente en el caso de los acuerdos mixtos, por una parte, debido a que las disposiciones de tales acuerdos son aplicables tanto en el Derecho de la Unión como en el Derecho nacional y, por otra parte, para determinar las competencias de los distintos actores en los órganos de las organizaciones internacionales. Pues bien, según dicho Estado miembro, en el presente asunto el Consejo no citó ningún instrumento de Derecho de la Unión en el ámbito en cuestión y sólo hizo referencia a instrumentos relacionados con el Derecho público, mientras que las modificaciones controvertidas pertenecen al Derecho privado de los contratos de transporte.
La República Federal de Alemania añade que el Consejo no indicó, en la Decisión impugnada, ninguna base jurídica material en la que se fundamentara la existencia de una competencia externa material de la Unión, pues el artículo 91 TFUE, al que se hace referencia, sólo atribuye a la Unión una competencia interna.
Por otra parte, en la vista, la República Federal de Alemania reprochó al Consejo que en la propia vista justificara la existencia de una competencia externa de la Unión al referirse al segundo supuesto contemplado en el artículo 216 TFUE, apartado 1, siendo así que en la Decisión impugnada había omitido mencionar dicha disposición.
El Consejo, apoyado por la Comisión, alega que la motivación que justifica la competencia de la Unión se desprende claramente de la Decisión impugnada, en la que se indican tanto las propuestas de modificación del COTIF y de sus apéndices, que se refieren al Derecho de la Unión, como las disposiciones de la Unión que pueden resultar afectadas por las modificaciones controvertidas. Por otro lado, debe tenerse también en cuenta la motivación recogida en los documentos de trabajo de la OTIF. El Consejo añade que el hecho de que, según la República Federal de Alemania, las disposiciones del Derecho de la Unión invocadas no fueran pertinentes no puede poner en entredicho la suficiencia de la motivación de la Decisión impugnada. En cualquier caso, en una materia que, como mínimo, es de competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros, el Consejo afirma que cumplió su obligación de motivación haciendo meramente referencia a la base jurídica adecuada y describiendo su posición.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Del examen realizado en el marco del primer motivo invocado por la República Federal de Alemania se desprende que la Unión tiene competencia sobre los puntos incluidos en el orden del día de la 25.
a
sesión del Comité de Revisión de la OTIF, relativos a las modificaciones controvertidas, sin que a tal fin sea necesario comprobar que existe una normativa interna de la Unión en la materia en cuestión que resulte afectada por dichas modificaciones. Por tanto, debe desestimarse la alegación de la República Federal de Alemania mediante la cual reprocha al Consejo que no hubiera justificado, en la Decisión impugnada, que las modificaciones controvertidas se referían a un ámbito que ya estaba ampliamente regulado por la Unión.
En cuanto a la pretendida necesidad de indicar en la Decisión impugnada, además del artículo 91 TFUE, apartado 1, el segundo supuesto contemplado en el artículo 216 TFUE, apartado 1, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la obligación de motivación consagrada en el artículo 296 TFUE obliga a que todos los actos a los que se refiere contengan una exposición de los motivos que han conducido a la institución a adoptarlos, de tal modo que el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control y que tanto los Estados miembros como los terceros interesados conozcan las circunstancias en las que las instituciones de la Unión han aplicado el Tratado FUE (sentencia de 1 de octubre de 2009, Comisión/Consejo,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
, apartado
y jurisprudencia citada).
La indicación de la base jurídica resulta obligatoria habida cuenta del principio de competencias de atribución consagrado en el artículo 5 TUE, apartado 2, según el cual la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan tanto respecto de la acción interior como de la acción internacional de la Unión. En efecto, la elección de la base jurídica adecuada reviste una importancia de naturaleza constitucional, toda vez que, dado que la Unión sólo dispone de competencias de atribución, debe engarzar los actos que adopta en las disposiciones del Tratado FUE que la habilitan efectivamente a tal fin [sentencia de 25 de octubre de 2017, Comisión/Consejo (CMR‑15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, apartados
y
].
La indicación de la base jurídica reviste igualmente una particular importancia para preservar las prerrogativas de las instituciones de la Unión afectadas por el procedimiento de adopción de un acto [sentencia de 25 de octubre de 2017, Comisión/Consejo (CMR‑15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, apartado
].
Por otra parte, tal indicación de la base jurídica se impone en virtud de la obligación de motivación que se deriva del artículo 296 TFUE. Esta obligación, justificada en particular por el control jurisdiccional que debe poder ejercer el Tribunal de Justicia, resulta aplicable, en principio, a cualquier acto de la Unión que produzca efectos jurídicos [sentencia de 25 de octubre de 2017, Comisión/Consejo (CMR‑15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, apartado
].
El Tribunal de Justicia también ha declarado que el imperativo de seguridad jurídica requiere que todo acto destinado a crear efectos jurídicos reciba su fuerza obligatoria de una disposición del Derecho de la Unión que debe indicarse expresamente como base legal y que prescribe la forma jurídica que ha de revestir el acto [sentencias de 1 de octubre de 2009, Comisión/Consejo,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
, apartado
, y de 25 de octubre de 2017, Comisión/Consejo (CMR‑15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, apartado
].
Por otra parte, de una jurisprudencia también reiterada del Tribunal de Justicia se desprende que la pretendida omisión de la referencia a una disposición concreta del Tratado, como en el presente caso al artículo 216 TFUE, apartado 1, al que se refiere la República Federal de Alemania, no constituye un vicio sustancial cuando la base jurídica del acto en cuestión pueda determinarse apoyándose en otros elementos de éste, siempre que no se deje en la incertidumbre a los interesados y al Tribunal de Justicia en cuanto a la base jurídica concreta [véase la sentencia de 25 de octubre de 2017, Comisión/Consejo (CMR‑15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, apartado
y jurisprudencia citada].
Así ocurre en el presente asunto, dado que la base jurídica material y procedimental de la Decisión impugnada se puede determinar con claridad.
En efecto, procede señalar, en primer lugar, que dado que la Decisión impugnada hace expresamente referencia al artículo 91 TFUE, el Consejo indicó correctamente en ella su base jurídica material. En la medida en que la República Federal de Alemania basa su alegación en que dicho artículo 91 TFUE no puede conferir una competencia externa a la Unión, basta con indicar que esta alegación versa sobre la existencia misma de una competencia, por lo que no puede invocarse válidamente en apoyo de un motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación.
En segundo lugar, es importante hacer constar que el Consejo motivó suficientemente la Decisión impugnada en relación con el criterio de necesidad contemplado en el segundo supuesto recogido en el artículo 216 TFUE, apartado 1, habida cuenta también de que la motivación que requiere este segundo supuesto difiere de la que exige el artículo 3 TFUE, apartado 2.
En efecto, las fases primera y tercera del considerando 11 de la Decisión impugnada, en relación con los motivos —reproducidos en los apartados 22 a 25 de la presente sentencia— que justifican las posiciones establecidas en nombre de la Unión respecto de los puntos 4, 5, 7 y 12 del orden del día de la 25.
a
sesión del Comité de Revisión de la OTIF recogidas en el anexo de dicha Decisión, ponen de manifiesto la necesidad de velar por que se garantice la coherencia entre las normas de Derecho internacional en materia de transporte internacional por ferrocarril y el Derecho de la Unión y, por tanto, la necesidad de una acción externa de la Unión a tal fin.
Por otra parte, si bien es cierto que el artículo 216 TFUE, apartado 1, enumera los distintos supuestos en los que la Unión está facultada para celebrar un acuerdo internacional, tal artículo, a diferencia del artículo 352 TFUE, no prescribe ningún requisito de forma o de procedimiento a tal fin. Por tanto, la forma del acto y el procedimiento que debe seguirse han de ser determinados por referencia a las demás disposiciones de los Tratados.
Procede señalar, en tercer lugar, que el artículo 218 TFUE, apartado 9, mencionado como base jurídica procedimental de la Decisión impugnada, define el procedimiento que debe seguirse para adoptarla.
En tales circunstancias, es preciso, en cuarto lugar, distinguir el presente asunto del que dio lugar a la sentencia de 25 de octubre de 2017, Comisión/Consejo (CMR‑15) (
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
). En efecto, el Consejo había omitido, en el asunto que dio lugar a aquella sentencia, la indicación de la base jurídica material y procedimental del acto impugnado, sin que ningún elemento de éste permitiera determinarla.
Por lo tanto, habida cuenta de las consideraciones anteriores, la falta de mención expresa en la Decisión impugnada al segundo de los supuestos contemplados en el artículo 216 TFUE, apartado 1, no genera ninguna confusión en cuanto a la naturaleza y al alcance jurídico de dicha Decisión, ni tampoco en cuanto al procedimiento que debe seguirse para adoptarla, por lo que tal omisión no puede dar lugar a la anulación parcial de la Decisión impugnada.
Por consiguiente, procede desestimar por infundado el segundo motivo invocado por la República Federal de Alemania.
Sobre el tercer motivo, basado en la violación del principio de cooperación leal, en relación con el principio de tutela judicial efectiva
Alegaciones de las partes
En el marco de su tercer motivo, la República Federal de Alemania recuerda que el principio de cooperación leal, consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, párrafo primero, no sólo obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas adecuadas para garantizar el alcance y la eficacia del Derecho de la Unión, sino que también impone a las instituciones de la Unión deberes recíprocos de cooperación leal con los Estados miembros.
La República Federal de Alemania considera que una cooperación estrecha se impone más específicamente cuando la Unión y los Estados miembros ejercen facultades en calidad de miembros de una organización internacional. En caso de desacuerdo entre la Unión y determinados Estados miembros sobre la delimitación de las competencias, las instituciones de la Unión deben, en efecto, colaborar de buena fe para aclarar la situación y vencer las dificultades con las que se encuentren. De este modo, las instituciones de la Unión deben estructurar el procedimiento conducente a la adopción de un acto jurídico de tal manera que se garantice que el Estado miembro que ponga en tela de juicio que la Unión tenga competencia pueda someter este asunto al Tribunal de Justicia con la suficiente antelación para obtener que se aclare la cuestión de la competencia.
La República Federal de Alemania añade que el principio de tutela judicial efectiva, en el que también los Estados miembros pueden ampararse, exige asimismo que el procedimiento de adopción de un acto jurídico se estructure de tal forma que los Estados miembros dispongan de un plazo suficiente, entre la fecha de adopción del acto y la fecha a partir de la cual éste surte efectos irreversibles, para acudir a los Tribunales de la Unión con la finalidad de solicitar, en su caso, que se suspenda la ejecución del acto en cuestión.
La República Federal de Alemania estima que el artículo 263 TFUE, que confiere a los Estados miembros una legitimación activa privilegiada, queda de esta forma privado de efecto útil cuando el plazo que media entre la fecha de adopción del acto jurídico y la fecha en que éste surte efectos irreversibles es tan breve que hace imposible interponer en tiempo oportuno un recurso ante los Tribunales de la Unión.
En el caso de autos, aunque la República Federal de Alemania hizo constar sus reservas en cuanto a las competencias de la Unión inmediatamente después de que la Comisión presentara, el 5 de junio de 2014, la propuesta de Decisión, el Consejo esperó hasta el 24 de junio de 2014 (víspera de la apertura de la 25.
a
sesión del Comité de Revisión de la OTIF) para adoptar la Decisión impugnada, dejando así menos de 24 horas a la República Federal de Alemania para someter el asunto al Tribunal de Justicia. Este Estado miembro subraya que no le fue posible, en ese lapso temporal, completar los procedimientos internos establecidos para interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso y una demanda de suspensión de la ejecución.
Dada la falta de tutela judicial, la República Federal de Alemania alega que se vio obligada a votar en contra de la posición de la Unión a fin de preservar sus competencias, motivo por el cual la Comisión incoó un procedimiento «EU Pilot» en su contra que, en cualquier momento, podría dar lugar a la interposición de un recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE.
El Consejo, apoyado por la Comisión, alega que no le fue posible iniciar o concluir sus trabajos con anterioridad. En efecto, el Secretario General de la OTIF transmitió el 25 de abril de 2014 la mayoría de los documentos de trabajo que recogían las propuestas de modificación incluidas en el orden del día de la 25.
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sesión del Comité de Revisión de la OTIF. Algunos documentos se recibieron el 6 y el 12 de mayo de 2014 y una propuesta de la República Federal de Alemania relativa al apéndice D (CUV) se recibió el 3 de junio de 2014. La Comisión presentó el 26 de mayo de 2014 al grupo de trabajo competente del Consejo un primer documento de trabajo en el que ya se dejaba constancia de las posibles soluciones para adoptar una posición coordinada de la Unión. Las tareas iniciadas en el seno de este grupo de trabajo continuaron el 5 y el 16 de junio de 2014, sobre la base de la propuesta de Decisión que, entre tanto, había transmitido la Comisión. Tras aprobar el Comité de Representantes Permanentes esta propuesta el 17 de junio de 2014, el Consejo la adoptó el 24 de junio de 2014, es decir, con suficiente antelación, antes de la apertura de la 25.
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sesión del Comité de Revisión de la OTIF el 25 de junio de 2014.
El Consejo subraya que el plazo de un mes empleado para concluir el proceso decisorio constituye un plazo extremadamente breve para la tramitación de cuestiones técnicas y jurídicas complejas. En ese proceso, debatió, con ayuda de la Comisión, con la mayor precisión posible sobre su posición con las delegaciones, en particular para convencer a la República Federal de Alemania de que la Unión disponía de la competencia requerida sobre los puntos del orden del día de la 25.
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sesión del Comité de Revisión de la OTIF respecto de los cuales dicho Estado miembro había expresado sus dudas. El Consejo afirma que, de este modo, hizo todo lo posible para adoptar la posición de la Unión respetando el principio de cooperación leal.
El Consejo considera, además, que resulta excesiva y es poco realista la exigencia planteada por la República Federal de Alemania según la cual la posición de la Unión debería haber sido adoptada con la suficiente antelación para permitirle solicitar al Tribunal de Justicia la suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada. Según aquella institución, el hecho de que dicho Estado miembro haya instado la iniciación del presente procedimiento demuestra precisamente que se ha respetado el principio de tutela judicial efectiva.
Por otra parte, el Consejo señala que no puede constatarse que la Decisión impugnada haya surtido algún efecto irreversible respecto de la República Federal de Alemania, dado que, de conformidad con las normas aplicables, las modificaciones examinadas en la 25.
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sesión del Comité de Revisión de la OTIF o no se adoptaron definitivamente en esa sesión o, si lo fueron, no han entrado todavía en vigor. Además, según esas mismas normas, puede impedirse la entrada en vigor de dichas modificaciones si la cuarta parte de los Estados miembros de la OTIF formulan objeción. En el supuesto de que el Tribunal de Justicia anule la Decisión impugnada, el Consejo estaría obligado, en cualquier caso, en virtud del artículo 266 TFUE, párrafo primero, a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia dictada por aquél. Según el Consejo, tal ejecución sería perfectamente posible puesto que la Unión posee la mayoría de votos en el seno de la OTIF.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Mediante su tercer motivo, la República Federal de Alemania reprocha al Consejo el incumplimiento de su deber de cooperación leal al estructurar el proceso decisorio para la adopción de la Decisión impugnada, ya que no le dejó un plazo suficiente para impugnar dicha Decisión ante el Tribunal de Justicia antes de que ésta surtiera efectos irreversibles. Por lo tanto, según ese Estado miembro, el Consejo vulneró el principio de tutela judicial efectiva.
Es preciso recordar que, en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, que consagra el principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados.
De este modo, es preciso comprobar, teniendo en cuenta el desarrollo del proceso decisorio, tal y como lo ha descrito el Consejo sin que lo haya cuestionado la República Federal de Alemania, si dicha institución incumplió su deber de cooperación leal.
En el presente asunto consta que los debates mantenidos en el seno del grupo de trabajo del Consejo con la finalidad de establecer una posición de la Unión comenzaron el 26 de abril de 2014 —es decir, un día después de que el Secretario General de la OTIF transmitiera la mayoría de los documentos— y continuaron en dos reuniones posteriores, sobre la base de la propuesta de Decisión de la Comisión. Además, del desarrollo del procedimiento, tal y como el Consejo lo ha descrito y según se ha resumido en el apartado 100 de la presente sentencia, se desprende que dicha institución inició los debates previos para la adopción de una posición de la Unión sin esperar a que se le transmitiera el conjunto de los documentos de trabajo elaborados para la 25.
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sesión del Comité de Revisión de la OTIF. Las cuatro reuniones del grupo de trabajo competente del Consejo y del Comité de Representantes Permanentes se dedicaron en concreto a aclarar el reparto de las respectivas competencias de la Unión y de los Estados miembros sobre los puntos incluidos en el orden del día de la 25.
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sesión del Comité de Revisión de la OTIF respecto de los cuales la República Federal de Alemania había expresado sus reservas. Por último, la República Federal de Alemania no ha demostrado que el plazo de una semana transcurrido entre la aprobación de la propuesta de Decisión por el Comité de Representantes Permanentes y la adopción por el Consejo de la Decisión impugnada sea excesivo hasta el punto de poder suscitar dudas en cuanto al cumplimiento por el Consejo de su deber de cooperación leal con los Estados miembros.
En cuanto a la alegación basada en la violación del principio de tutela judicial efectiva, ésta se sustenta en la premisa de que se situó a la República Federal de Alemania en la imposibilidad de interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso contra la Decisión impugnada acompañado de una demanda de suspensión de la ejecución de esta Decisión antes de que surtiera efectos irreversibles en la celebración de la 25.
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sesión del Comité de Revisión de la OTIF. Pues bien, procede señalar que, en cualquier caso, esta alegación se basa en una premisa errónea. En efecto, dicho Estado miembro no ha demostrado que la Decisión impugnada surtiera tales efectos en la celebración de la mencionada sesión, como tampoco ha refutado las alegaciones que a este respecto el Consejo formuló en su defensa, tal y como se resumen en el apartado 103 de la presente sentencia. Por tanto, no puede prosperar la alegación de dicho Estado miembro basada en la violación del principio de tutela judicial efectiva.
Por consiguiente, debe desestimarse por infundado el tercer motivo.
De todas las anteriores consideraciones se desprende que debe desestimarse el recurso de la República Federal de Alemania.
Costas
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado el Consejo la condena en costas de la República Federal de Alemania y al haberse desestimado las pretensiones de ésta, procede condenarla en costas.
De conformidad con el artículo 140, apartado 1, del mismo Reglamento, en virtud del cual los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas, procede resolver que la República Francesa, el Reino Unido y la Comisión cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a la República Federal de Alemania.

3)
La República Francesa, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.