CELEX: 62020CJ0368
Trimitere preliminară
Spațiul de libertate, securitate și justiție
Libera circulație a persoanelor
Regulamentul (UE) 2016/399
Codul frontierelor Schengen
Articolul 25 alineatul (4)
Reintroducere temporară a controlului la frontierele interne în limita unei durate totale maxime de șase luni
Reglementare națională care prevede mai multe perioade succesive de controale care conduc la o depășire a acestei durate
Lipsa conformității unei asemenea reglementări cu articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen în cazul în care perioadele succesive se întemeiază pe aceeași amenințare sau aceleași amenințări
Reglementare națională care impune, făcând‑o în caz contrar pasibilă de o sancțiune, prezentarea unui pașaport sau a unei cărți de identitate cu ocazia controlului la frontiera internă
Lipsa conformității unei asemenea obligații cu articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen atunci când controlul este el însuși contrar acestei dispoziții

Cererile de decizie preliminară privesc interpretarea articolelor 22, 25 și 29 din Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen) (
JO 2016, L 77, p. 1
), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2016/1624 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 septembrie 2016 (
JO 2016, L 251, p. 1
) (denumit în continuare „Codul frontierelor Schengen”), precum și a articolului 21 alineatul (1) TFUE și a articolului 45 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).
Aceste cereri au fost formulate în cadrul unor litigii între NW, pe de o parte, și Landespolizeidirektion Steiermark (Direcția Generală a Poliției din Styria, Austria) (C‑368/20) și Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (Autoritatea administrativă a districtului Leibnitz, Austria) (C‑369/20), pe de altă parte, în legătură cu verificări la frontiere în cadrul cărora persoana interesată a fost invitată să prezinte, într‑un caz, un pașaport sau o carte de identitate, iar în celălalt, un pașaport.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Directiva 2004/38/CE
Articolul 5 din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE (
JO 2004, L 158, p. 77
, rectificare în
JO 2004, L 229, p. 35
, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56), intitulat „Dreptul de intrare”, prevede la alineatul (1):
„Fără a aduce atingere dispozițiilor privind documentele de călătorie aplicabile controalelor la frontierele naționale, statele membre permit intrarea pe teritoriul lor a cetățenilor Uniunii [Europene] care dețin cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile, precum și a membrilor familiilor acestora care nu au cetățenia unui stat membru și care dețin pașapoarte valabile.
[…]”
Regulamentul (CE) nr. 562/2006
Articolul 21 din Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen) (
JO 2006, L 105, p. 1
, Ediție specială, 19/vol. 8, p. 5), intitulat „Verificări în interiorul teritoriului”, prevedea:
„Eliminarea controlului la frontierele interne nu aduce atingere:
(a)
exercitării competențelor polițienești de către autoritățile competente ale statelor membre în temeiul legislației interne, în măsura în care exercitarea respectivelor competențe nu are un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere; acest lucru se aplică, de asemenea, și în zonele de frontieră. […]
[…]”
Regulamentul (UE) nr. 1051/2013
Potrivit considerentelor (1) și (2) ale Regulamentului (UE) nr. 1051/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 octombrie 2013 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 562/2006 pentru instituirea de norme comune privind reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne în circumstanțe excepționale (
JO 2013, L 295, p. 1
):
„(1)
Crearea unui spațiu în care este asigurată libertatea de circulație a persoanelor în interiorul frontierelor interne reprezintă una dintre principalele realizări ale Uniunii. Într‑un spațiu fără controale la frontierele interne, este necesar să existe un răspuns comun la situațiile care afectează grav ordinea publică sau securitatea internă a spațiului respectiv, a unor părți ale acestuia, sau a unuia sau mai multor state membre, permițându‑se reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne în circumstanțe excepționale, dar fără a pune în pericol principiul libertății de circulație a persoanelor. Având în vedere impactul pe care astfel de măsuri de ultimă instanță îl pot avea asupra tuturor persoanelor care au dreptul de a circula în interiorul spațiului fără controale la frontierele interne, ar trebui stabilite condițiile și procedurile aferente reintroducerii unor astfel de măsuri, în vederea garantării faptului că acestea sunt excepționale și a respectării principiului proporționalității. Domeniul de aplicare și durata oricărei reintroduceri temporare a unor astfel de măsuri ar trebui limitate la minimul necesar pentru a răspunde unei amenințări grave la adresa ordinii publice sau a securității interne.
(2)
Libertatea de circulație a persoanelor în interiorul spațiului fără controale la frontierele interne este o realizare esențială a Uniunii. Întrucât libertatea de circulație a persoanelor este afectată de reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne, orice decizie de a reintroduce acest control ar trebui să fie luată în conformitate cu criteriile stabilite de comun acord și să fie comunicată în mod corespunzător Comisiei [Europene] sau să fie recomandată de o instituție a Uniunii. În orice caz, reintroducerea controlului la frontierele interne ar trebui să rămână excepțională și ar trebui să fie efectuată numai ca măsură de ultimă instanță, cu un domeniu de aplicare și pentru o perioadă strict limitate, pe baza unor criterii obiective specifice și a unei evaluări a necesității sale, care ar trebui monitorizată la nivelul Uniunii. În cazurile în care amenințarea gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne necesită o acțiune imediată, un stat membru ar trebui să aibă posibilitatea de a reintroduce controlul la frontierele sale interne pentru o perioadă de maximum zece zile. Orice prelungire a perioadei menționate trebuie să fie monitorizată la nivelul Uniunii.”
Codul frontierelor Schengen
Regulamentul nr. 562/2006 și modificările sale succesive au fost codificate și înlocuite prin Codul frontierelor Schengen.
Potrivit considerentului (21) al acestui cod:
„Într‑un spațiu de liberă circulație a persoanelor, reintroducerea controlului la frontierele interne ar trebui să rămână excepțională. Controlul la frontiere nu ar trebui efectuat și nici nu ar trebui să se impună formalități doar pentru că se trece o astfel de frontieră.”
Considerentele (22) și (23) ale codului menționat reproduc în esență considerentele (1) și (2) ale Regulamentului nr. 1051/2013.
Potrivit considerentelor (27) și (34) ale Codului frontierelor Schengen:
„(27)
În conformitate cu jurisprudența Curții […], o derogare de la principiul fundamental al libertății de circulație a persoanelor trebuie interpretată în mod strict, iar conceptul de ordine publică presupune existența unei amenințări reale, prezente și suficient de grave, care afectează unul dintre interesele fundamentale ale societății.
[…]
(34)
Deoarece obiectivul Regulamentului [nr. 562/2006] și al modificărilor ulterioare aduse acestuia, și anume stabilirea unor norme aplicabile trecerii frontierelor de către persoane, nu a putut fi realizat în mod satisfăcător de către statele membre, dar ar putea fi realizat mai bine la nivelul Uniunii, aceasta a fost în măsură să adopte măsuri în conformitate cu principiul subsidiarității, astfel cum este definit la articolul 5 [TUE]. […]”
Articolul 1 din codul menționat, intitulat „Obiect și principii”, prevede:
„Prezentul regulament prevede absența controlului asupra persoanelor la trecerea frontierelor interne dintre statele membre ale Uniunii.
[…]”
Articolul 22 din Codul frontierelor Schengen, intitulat „Trecerea frontierelor interne”, are următorul cuprins:
„Frontierele interne pot fi trecute prin orice punct fără a fi realizată o verificare la frontiere asupra persoanelor, indiferent de cetățenie.”
Potrivit articolului 23 din acest cod, intitulat „Verificări în interiorul teritoriului”:
„Absența controlului la frontierele interne nu aduce atingere:
[…]
(c)
posibilității ca un stat membru să prevadă prin lege obligația de a deține și de a purta permise și alte documente;
[…]”
Articolul 25 din codul menționat, intitulat „Cadru general pentru reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne”, prevede:
„(1)   Atunci când în spațiul fără controale la frontierele interne există o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne într‑un stat membru, statul membru respectiv poate reintroduce în mod excepțional controlul la toate frontierele interne sau în anumite părți ale frontierelor sale interne, pentru o perioadă limitată de maximum 30 de zile sau pe durata previzibilă a amenințării grave, dacă aceasta depășește 30 de zile. Domeniul de aplicare și durata reintroducerii temporare a controlului la frontierele interne nu depășesc ceea ce este strict necesar pentru a răspunde amenințării grave.
(2)   Controlul la frontierele interne se reintroduce numai ca măsură de ultimă instanță și în conformitate cu articolele 27, 28 și 29. Criteriile enumerate la articolul 26 și, respectiv, articolul 30 se iau în considerare în fiecare caz în care se are în vedere adoptarea unei decizii de reintroducere a controlului la frontierele interne în temeiul articolelor 27, 28 și 29.
(3)   În cazul în care amenințarea gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne în statul membru respectiv persistă după expirarea perioadei prevăzute la alineatul (1) din prezentul articol, statul membru respectiv poate prelungi controlul la frontierele sale interne, ținând seama de criteriile enumerate la articolul 26 și în conformitate cu articolul 27, din același motive ca cele menționate la alineatul (1) din prezentul articol și, luând în considerare orice elemente noi, pentru perioade de maximum 30 de zile, care pot fi reînnoite.
(4)   Perioada totală pe durata căreia controlul la frontierele interne este reintrodus, inclusiv a prelungirilor prevăzute la alineatul (3) din prezentul articol, nu depășește șase luni. În cazul unor circumstanțe excepționale, astfel cum sunt menționate la articolul 29, această perioadă totală poate fi prelungită până la maximum doi ani în conformitate cu alineatul (1) din articolul respectiv.”
Articolul 26 din același cod, intitulat „Criterii pentru reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne”, prevede:
„Atunci când un stat membru decide, ca măsură de ultimă instanță, să reintroducă temporar controlul la una sau mai multe frontiere interne sau în anumite părți ale acestora sau decide să prelungească o astfel de reintroducere, în conformitate cu articolul 25 sau cu articolul 28 alineatul (1), statul membru respectiv evaluează probabilitatea ca o astfel de măsură să remedieze în mod corespunzător amenințarea la adresa ordinii publice sau a securității interne și evaluează proporționalitatea măsurii cu amenințarea respectivă. În efectuarea unei astfel de evaluări, statul membru ia în considerare în special următoarele aspecte:
(a)
impactul probabil al oricăror amenințări la adresa ordinii publice sau a securității sale interne, inclusiv în urma unor incidente sau amenințări teroriste, precum și al amenințării reprezentate de criminalitatea organizată;
(b)
impactul probabil al unei astfel de măsuri asupra libertății de circulație în spațiul fără controale la frontierele interne.”
Articolul 27 din Codul frontierelor Schengen, intitulat „Procedura pentru reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne în temeiul articolului 25”, are următorul cuprins:
„(1)   Atunci când un stat membru intenționează să reintroducă controlul la frontierele interne în temeiul articolului 25, acesta notifică celelalte state membre și Comisia cel târziu cu patru săptămâni înainte de reintroducerea preconizată sau într‑un termen mai scurt, dacă circumstanțele care determină necesitatea de a reintroduce controlul la frontierele interne devin cunoscute cu mai puțin de patru săptămâni înainte de reintroducerea preconizată. În acest scop, statul membru furnizează următoarele informații:
(a)
motivele reintroducerii propuse, inclusiv toate datele relevante detaliind evenimentele care constituie o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității sale interne;
(b)
domeniul de aplicare al reintroducerii preconizate, precizând în ce parte (părți) a (ale) frontierelor interne urmează să fie reintrodus controlul;
(c)
denumirea punctelor de trecere autorizate;
(d)
data și durata reintroducerii preconizate;
(e)
după caz, măsurile care trebuie să fie luate de celelalte state membre.
[…]
(4)   În urma notificării din partea unui stat membru în temeiul alineatului (1) și în vederea consultării prevăzute la alineatul (5), Comisia sau oricare dintre celelalte state membre poate emite un aviz, fără a aduce atingere articolului 72 [TFUE].
În cazul în care, pe baza informațiilor conținute în notificare sau a oricăror informații suplimentare primite, Comisia are îndoieli în ceea ce privește necesitatea sau proporționalitatea reintroducerii preconizate a controlului la frontierele interne sau în cazul în care consideră că ar fi adecvată o consultare asupra unor aspecte ale notificării, emite un aviz în acest sens.
(5)   Informațiile menționate la alineatul (1), precum și orice aviz al Comisiei sau al unui stat membru în temeiul alineatului (4) fac obiectul unor consultări, inclusiv, atunci când este cazul, al unor reuniuni comune, între statul membru care preconizează reintroducerea controlului la frontierele interne, celelalte state membre, în special cele afectate în mod direct de aceste măsuri, și Comisie, în vederea organizării, atunci când este cazul, a unei cooperări reciproce între statele membre și a examinării proporționalității măsurilor în raport cu evenimentele aflate la originea reintroducerii controlului la frontiere, precum și cu amenințările la adresa ordinii publice sau a securității interne.
[…]”
Potrivit articolului 28 din acest cod, intitulat „Procedura specifică pentru cazurile care necesită o acțiune imediată”:
„(1)   Atunci când, într‑un stat membru, o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne necesită o acțiune imediată, statul membru în cauză poate, în mod excepțional, să reintroducă imediat controlul la frontierele interne, pentru o perioadă limitată de maximum zece zile.
[…]
(3)   În cazul în care amenințarea gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne persistă după expirarea perioadei prevăzute la alineatul (1) din prezentul articol, statul membru poate decide să prelungească controlul la frontierele interne pentru perioade de maximum 20 de zile, care pot fi reînnoite. În acest caz, statul membru respectiv ia în considerare criteriile menționate la articolul 26, care includ o evaluare actualizată a necesității și a proporționalității măsurii, și ține seama de orice eventuale elemente noi.
[…]
(4)   Fără a aduce atingere articolului 25 alineatul (4), perioada totală pe durata căreia este reintrodus controlul la frontierele interne, pe baza perioadei inițiale prevăzute la alineatul (1) din prezentul articol și a oricărei prelungiri prevăzute la alineatul (3) din prezentul articol, nu depășește două luni.
[…]”
Articolul 29 din codul menționat, intitulat „Procedura specifică pentru circumstanțe excepționale care periclitează funcționarea generală a spațiului fără controale la frontierele interne”, prevede:
„(1)   În circumstanțe excepționale în care funcționarea generală a spațiului fără controale la frontierele interne este periclitată ca urmare a unor deficiențe grave persistente legate de controlul la frontierele externe, astfel cum se menționează la articolul 21 din prezentul regulament sau ca rezultat al nerespectării de către un stat membru a Deciziei Consiliului [Uniunii Europene] menționate la articolul 19 alineatul (1) din [Regulamentul 2016/1624] și în măsura în care aceste circumstanțe constituie o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne în cadrul spațiului fără controale la frontierele interne sau în cadrul unor părți ale acestuia, controlul la frontierele interne poate fi reintrodus în conformitate cu alineatul (2) din prezentul articol pentru o perioadă de maximum șase luni. Respectiva perioadă poate fi prelungită maximum de trei ori, pentru o perioadă suplimentară de maximum șase luni, în cazul în care circumstanțele excepționale persistă.
(2)   Atunci când nicio altă măsură, în special cele menționate la articolul 21 alineatul (1) [din prezentul regulament], nu poate să atenueze în mod eficient amenințarea gravă identificată, Consiliul poate, în ultimă instanță și în scopul protejării intereselor comune din spațiul fără controale la frontierele interne, să recomande ca unul sau mai multe state membre să decidă reintroducerea controlului la toate frontierele interne ale acestora sau în anumite părți ale frontierelor lor interne. Recomandarea Consiliului are la bază o propunere a Comisiei. Statele membre pot solicita Comisiei să înainteze Consiliului o astfel de propunere de recomandare.
În recomandarea sa, Consiliul indică cel puțin informațiile menționate la articolul 27 alineatul (1) literele (a)-(e).
Consiliul poate recomanda o prelungire în conformitate cu condițiile și procedurile stabilite în prezentul articol.
Înainte de a reintroduce controlul la frontiere sau în anumite părți ale frontierelor sale interne în temeiul prezentului alineat, un stat membru notifică acest lucru celorlalte state membre, Parlamentului European și Comisiei în mod corespunzător.
[…]
(4)   Din motive de urgență justificate în mod corespunzător, legate de situațiile în care circumstanțele care determină necesitatea de a prelungi controlul la frontierele interne în conformitate cu alineatul (2) nu sunt cunoscute decât cu mai puțin de 10 zile înainte de sfârșitul perioadei precedente de reintroducere a controalelor, Comisia poate adopta orice recomandări necesare prin intermediul actelor de punere în aplicare imediat aplicabile în conformitate cu procedura menționată la articolul 38 alineatul (3). În termen de 14 zile de la adoptarea unei astfel de recomandări, Comisia prezintă Consiliului o propunere de recomandare, în conformitate cu alineatul (2) din prezentul articol.
(5)   Prezentul articol nu aduce atingere măsurilor care pot fi adoptate de statele membre în cazul unei amenințări grave la adresa ordinii publice sau a securității interne în temeiul articolelor 25, 27 și 28.”
Astfel cum rezultă din titlul său, articolul 30 din același cod prevede criteriile aplicabile reintroducerii temporare a controlului la frontierele interne în circumstanțele excepționale vizate la articolul 29 care periclitează funcționarea generală a spațiului fără controale la frontierele interne.
Dreptul austriac
Legea privind pașapoartele
Bundesgesetz betreffend das Passwesen für österreichische Staatsbürger (Passgesetz 1992) [Legea federală privind eliberarea de pașapoarte resortisanților austrieci (Legea din 1992 privind pașapoartele)] (BGBl. 839/1992), în versiunea aplicabilă litigiilor principale (denumită în continuare „Legea privind pașapoartele”), prevede la articolul 2 alineatul (1):
„În lipsa unor dispoziții contrare ale unei convenții internaționale sau a unei cutume internaționale contrare, resortisanții austrieci […] trebuie să dețină un document de călătorie valabil (pașaport sau document echivalent) pentru a intra pe teritoriul Republicii Austria și pentru a ieși de pe acest teritoriu. […]”
Articolul 24 alineatul (1) din această lege prevede:
„Orice persoană care
1. intră ilegal pe teritoriul național sau iese ilegal de pe acesta (articolul 2),
[…]
săvârșește o contravenție pasibilă de amendă de până la 2180 de euro sau de o pedeapsă privativă de libertate de până la șase săptămâni, cu excepția cazului în care fapta constituie infracțiune. În caz de recidivă, amenda și pedeapsa privativă de libertate sunt aplicate cumulativ dacă există circumstanțe agravante.”
Legea privind controlul la frontiere
Bundesgesetz über die Durchführung von Personenkontrollen aus Anlaß des Grenzübertritts (Grenzkontrollgesetz – GrekoG) [Legea federală privind efectuarea controalelor asupra persoanelor cu ocazia trecerii frontierei (Legea privind controlul la frontiere)] (BGBl. 435/1996), în versiunea aplicabilă litigiilor principale (denumită în continuare „Legea privind controlul la frontiere”), prevede la articolul 10, intitulat „Trecerea frontierei”:
„(1)   În lipsa unor dispoziții contrare ale unei convenții internaționale sau a unei cutume internaționale contrare, frontiera externă poate fi trecută numai pe la punctele de trecere a frontierei.
(2)   Frontiera internă poate fi trecută prin orice loc. În cazul în care rezultă că menținerea liniștii, a ordinii și a siguranței publice o impune, ministrul federal al afacerilor interne este totuși abilitat, în limitele convențiilor internaționale, să adopte un ordin care să prevadă că, pentru o anumită perioadă, anumite părți ale frontierei interne nu vor putea fi trecute decât pe la punctele de trecere a frontierei.
[…]”
Articolul 11 din această lege, intitulat „Obligația de a se supune controlului la frontiere”, prevede:
„(1)   Trecerea frontierei pe la punctele de trecere a frontierei […] implică obligația persoanei interesate de a se supune controlului (obligația de a se supune controlului la frontiere).
(2)   Trecerea frontierei interne nu implică, cu excepția cazurilor prevăzute la articolul 10 alineatele (2) și (3), obligația de a se supune controlului la frontiere.
[…]”
Articolul 12 din legea menționată, intitulat „Punerea în aplicare a controlului la frontiere”, prevede la alineatul (1):
„Controlul la frontiere revine autorității administrative. Atunci când punerea sa în aplicare implică exercitarea de către această autoritate a unei competențe directe de a adresa ordine și de constrângere, ea este rezervată organelor forțelor de ordine și direcției generale a poliției (articolul 12b). […]”
Articolul 12a din aceeași lege, intitulat „Competențele organelor forțelor de ordine”, prevede la alineatul (1):
„Organele forțelor de ordine sunt abilitate să efectueze controlul la frontiere al unei persoane în cazul în care există motive să se creadă că această persoană trebuie să se supună unui asemenea control […]”
Ordinul nr. 114/2019 privind controlul la frontiere
Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (Ordinul ministrului federal al afacerilor interne privind reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne) din 9 mai 2019 (BGBl. II, 114/2019) (denumit în continuare „Ordinul nr. 114/2019 privind controlul la frontiere”) are următorul cuprins:
„În temeiul articolului 10 alineatul (2) [din Legea privind controlul la frontiere], se dispune:
Articolul 1 Pentru a menține liniștea, ordinea și siguranța publică, frontierele interne cu Republica Slovenia și cu Ungaria nu pot fi trecute pe cale terestră între 13 mai 2019, ora 0, și 13 noiembrie 2019, ora 24, decât prin punctele de trecere a frontierei.
Articolul 2 Prezentul ordin va înceta să mai fie în vigoare la 13 noiembrie 2019, la miezul nopții.”
Litigiile principale, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
Astfel cum reiese din elementele de care dispune Curtea, Republica Austria a reintrodus un control la frontierele sale cu Ungaria și cu Republica Slovenia de la 16 septembrie 2015. În primele două luni, acest control se întemeia pe articolul 25 din Regulamentul nr. 562/2006 (devenit articolul 28 din Codul frontierelor Schengen). Începând cu 16 noiembrie 2015, Republica Austria s‑a întemeiat pe articolele 23 și 24 din Regulamentul nr. 562/2006 (devenite articolele 25 și 27 din Codul frontierelor Schengen). Începând cu 16 mai 2016, acest stat membru s‑a întemeiat pe patru recomandări succesive ale Consiliului adoptate pe baza articolului 29 din Codul frontierelor Schengen pentru a efectua controlul menționat timp de optsprezece luni suplimentare. A patra dintre aceste recomandări a expirat la 10 noiembrie 2017.
La 12 octombrie 2017, Republica Austria a notificat celorlalte state membre, precum și mai multor instituții ale Uniunii, printre care și Comisia, o reintroducere a controlului la frontierele sale cu Ungaria și cu Republica Slovenia pentru șase luni, în perioada cuprinsă între 11 noiembrie 2017 și 11 mai 2018. În continuare, acest control a fost din nou reintrodus pentru mai multe perioade succesive de șase luni, în perioada cuprinsă între 11 mai și 11 noiembrie 2018, apoi în perioadele cuprinse între 12 noiembrie 2018 și 12 mai 2019 și între 13 mai și 13 noiembrie 2019. Acest stat membru a efectuat notificări ulterioare pentru a reintroduce controlul menționat până în luna noiembrie a anului 2021.
Cauza C‑368/20
La 16 noiembrie 2019, reclamantul din litigiul principal, NW, a făcut obiectul unei verificări la frontiere în temeiul articolului 12a alineatul (1) din Legea privind controlul la frontiere, în timp ce se pregătea să intre cu mașina, venind din Slovenia, pe teritoriul austriac pe la punctul de trecere a frontierei din Spielfeld (Austria).
Agentul de control la frontiere l‑a invitat pe NW să se identifice prin intermediul unui pașaport sau al unei cărți de identitate. NW l‑a întrebat pe acest agent de control dacă operațiunea respectivă consta într‑o verificare la frontiere sau într‑un control de identitate. După ce a fost informat că era vorba despre o verificare la frontiere, NW a cerut să cunoască numărul matricol de serviciu al agentului de control menționat. NW a fost invitat atunci să își deplaseze vehiculul pe marginea drumului și un alt agent de control la frontiere s‑a alăturat operațiunii menționate. Organele de control la frontiere au pus capăt aceleiași operațiuni și i‑au comunicat lui NW numerele lor matricole de serviciu.
La 19 decembrie 2019, NW a introdus o acțiune la instanța de trimitere, Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunalul Administrativ Regional din Styria, Austria), pentru a contesta exercitarea unei competențe directe de a adresa ordine și de constrângere de către autoritățile de control austriece. Acesta susține că faptul de a efectua o verificare la frontiere în temeiul articolului 12a alineatul (1) din Legea privind controlul la frontiere constituie un act adoptat în exercitarea unei asemenea competențe.
Instanța de trimitere ridică problema dacă Ordinul nr. 114/2019 privind controlul la frontiere, precum și articolul 24 alineatul (1) din Legea privind pașapoartele, care este pusă în aplicare prin acest ordin, sunt compatibile cu dreptul Uniunii și în special cu dispozițiile Codului frontierelor Schengen, având în vedere, printre altele, dreptul de liberă circulație al cetățenilor Uniunii, înscris la articolul 21 alineatul (1) TFUE, precum și la articolul 45 alineatul (1) din cartă și precizat prin dispozițiile Directivei 2004/38.
În special, această instanță arată că verificarea la frontiere în discuție în litigiul principal constituie, în principiu, o verificare interzisă în temeiul articolului 22 din Codul frontierelor Schengen. Acesta din urmă ar prevedea totuși două excepții de la acest principiu. Pe de o parte, potrivit articolului 25 alineatul (1) din acest cod, ar fi posibilă reintroducerea controlului la frontierele interne, dar numai în caz de amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne. Pe de altă parte, controlul la frontierele interne ar putea fi de asemenea reintrodus în temeiul articolului 29 alineatul (1) din codul menționat, dar cu condiția să existe deficiențe grave persistente legate de controlul la frontierele externe, care să pericliteze funcționarea generală a spațiului fără controale la frontierele interne și ordinea publică sau securitatea internă.
Instanța de trimitere arată că modul de a proceda ales de Republica Austria, care constă în adoptarea succesivă a diferitelor ordine ministeriale care prevăd reintroducerea controlului la frontierele interne, a făcut ca această reintroducere să continue după expirarea duratei maxime de șase luni prevăzute la articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen. Prin urmare, această instanță ridică problema dacă acest mod de a proceda este conform cu dreptul Uniunii și în special cu articolele 25 și 29 din codul respectiv.
În special, instanța de trimitere consideră că, deși, într‑o primă etapă, Republica Austria s‑a întemeiat, pentru a justifica reintroducerea controlului la frontierele interne, pe articolul 29 din Codul frontierelor Schengen, în măsura în care, după 11 noiembrie 2017, Comisia nu prezentase Consiliului noi propuneri de a prelungi controlul la frontierele interne în temeiul acestui articol, acest stat membru nu se putea întemeia, într‑o a doua etapă, începând de la această dată, decât pe articolul 25 alineatul (1) din codul respectiv pentru a justifica prelungirea acestei reintroduceri.
În consecință, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă, în măsura în care însuși modul de redactare a articolului 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen exclude o depășire a duratei maxime autorizate de reintroducere a controlului la frontierele interne, statul membru rămâne liber să adopte succesiv și fără întrerupere ordine ministeriale care prevăd reintroducerea controlului la frontierele interne al căror efect cumulat depășește această durată maximă.
Instanța de trimitere arată că notificările prin care ministrul federal al afacerilor interne a informat Comisia cu privire la reintroducerea controlului la frontierele interne nu s‑au întemeiat pe articolul 72 TFUE, acesta din urmă nefiind menționat în niciuna dintre notificările vizate. În orice caz, aceasta se îndoiește de posibilitatea invocării articolului 72 TFUE, din moment ce dispozițiile derogatorii din codul menționat constituie ele însele excepții în materie de control la frontierele interne care vizează ordinea publică și securitatea internă și ar trebui, în consecință, să fie calificate drept lege specială în raport cu articolul 72 TFUE. Limitarea în timp a reintroducerii controlului la frontierele interne impusă de același cod ar fi privată de efect util dacă, după expirarea unui termen stabilit în mod explicit de dreptul derivat, un stat membru s‑ar putea întemeia în mod repetat pe articolul 72 TFUE.
În aceste împrejurări, Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunalul Administrativ Regional din Styria) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Dreptul Uniunii se opune unei legislații naționale în temeiul căreia, printr‑o juxtapunere a unor ordine interne, este realizat un cumul al perioadelor de prelungire și, astfel, are loc o reintroducere a controalelor la frontiere în afara limitelor temporale ale termenului de doi ani prevăzut la articolul 25 și la articolul 29 din [Codul frontierelor Schengen] și fără o decizie de punere în aplicare corespunzătoare a Consiliului în temeiul articolului 29 din acest [cod]?
În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare:
2)
În special în lumina principiului absenței verificării asupra persoanelor la frontierele interne prevăzut la articolul 22 din [codul menționat], dreptul la liberă circulație al cetățenilor Uniunii, consacrat la articolul 21 alineatul (1) TFUE și la articolul 45 alineatul (1) din [cartă], trebuie interpretat în sensul că acest drept include dreptul de a nu fi supus verificării asupra persoanelor la frontierele interne, sub rezerva condițiilor și a excepțiilor prevăzute de tratate și, în special, de [același cod]?”
Cauza C‑369/20
La 29 august 2019, NW dorise deja să intre pe teritoriul austriac pe la punctul de trecere a frontierei din Spielfeld.
În cadrul unor controale efectuate aleatoriu de către agentul de control vizat, NW a fost invitat să își prezinte pașaportul. NW a întrebat atunci dacă este vorba despre o verificare la frontiere sau despre un control de identitate. Întrucât acest agent de control a răspuns că este vorba despre o verificare la frontiere, NW a refuzat să își prezinte pașaportul și s‑a identificat prin intermediul permisului său de conducere, considerând că controlul la frontiere era, la acea dată, contrar dreptului Uniunii. Deși agentul de control menționat l‑a invitat în mai multe rânduri pe NW să îi prezinte pașaportul și a informat persoana interesată că, prin refuzul său, contravenea Legii privind pașapoartele, acesta nu a prezentat pașaportul. În consecință, același agent de control a pus capăt operațiunii vizate și l‑a informat pe NW că va fi depusă o plângere împotriva sa.
Faptele reproșate lui NW au fost aduse la cunoștința autorităților austriece de către agenți de poliție ai Direcției Generale a Poliției din Styria, la 6 septembrie 2019.
Printr‑un aviz din 9 septembrie 2019, NW a fost declarat vinovat de o contravenție prevăzută la articolul 2 alineatul (1) din Legea privind pașapoartele. În reclamația pe care a formulat‑o la 23 septembrie 2019 împotriva acestui aviz, NW a arătat, pe de o parte, că verificarea la frontiere astfel efectuată este nelegală întrucât titlul III din Codul frontierelor Schengen nu oferă niciun temei juridic pentru operațiunea vizată și, pe de altă parte, că această verificare și avizul din 9 septembrie 2019 aduc atingere dreptului de liberă circulație pe care i‑l recunosc dispozițiile coroborate ale articolului 21 alineatul (1) TFUE și ale articolului 22 din codul respectiv.
Prin decizia administrativă cu caracter penal din 7 noiembrie 2019, NW a fost declarat vinovat de trecerea frontierei austriece la intrarea sa pe teritoriul austriac fără a deține un document de călătorie valabil. Pentru acest motiv, s‑a considerat că NW a încălcat articolul 2 alineatul (1) din Legea privind pașapoartele și a fost condamnat la plata unei amenzi în cuantum de 36 de euro în temeiul articolului 24 alineatul (1) din această lege.
NW a formulat o acțiune împotriva acestei decizii în fața instanței de trimitere, care ridică problema compatibilității cu dreptul Uniunii a verificării la care a fost supus NW, precum și a sancțiunii care i‑a fost impusă în consecință.
În special, pe lângă considerațiile prezentate la punctele 31-35 din prezenta hotărâre, pe de o parte, instanța de trimitere ridică problema dacă, având în vedere articolul 21 alineatul (1) TFUE și articolul 45 alineatul (1) din cartă, cetățenii Uniunii au dreptul de a nu face obiectul unei verificări la frontierele interne în cazul în care o asemenea verificare nu îndeplinește condițiile și/sau nu intră sub incidența excepțiilor prevăzute de tratate și, printre altele, de Codul frontierelor Schengen.
Pe de altă parte, instanța de trimitere arată că, în conformitate cu jurisprudența Curții rezultată din Hotărârea din 21 septembrie 1999, Wijsenbeek (
C‑378/97
,
EU:C:1999:439
, punctele
și
), statele membre păstrează dreptul de a impune unei persoane obligația de a prezenta cu ocazia unui control de identitate o carte de identitate sau un pașaport valabil și de a sancționa încălcarea acestei obligații. Dispozițiile dreptului național, precum articolul 24 din Legea privind pașapoartele, trebuie însă interpretate într‑un mod conform cu dreptul Uniunii. În special, în temeiul jurisprudenței Curții rezultate din Hotărârea din 10 aprilie 2003, Steffensen (
C‑276/01
,
EU:C:2003:228
, punctele
-
), ar trebui să se asigure compatibilitatea aplicării concrete a unei dispoziții naționale cu drepturile fundamentale.
Astfel, în Hotărârea din 13 decembrie 2018, Touring Tours und Travel și Sociedad de Transportes (
C‑412/17 și C‑474/17
,
EU:C:2018:1005
), Curtea ar fi statuat că, în cazul în care o sancțiune urmărește să asigure respectarea unei obligații de a se supune unui control care ea însăși nu este conformă cu dreptul Uniunii, această sancțiune este de asemenea contrară dreptului respectiv.
Instanța de trimitere arată că, în speță, obligația generală de a deține un document de călătorie valabil este prevăzută la articolul 2 alineatul (1) din Legea privind pașapoartele. Obligația specială prevăzută la articolul 24 alineatul (1) din această lege ar însemna că persoana interesată trebuie nu numai să dețină un pașaport, ci și să îl prezinte în cadrul unei verificări la frontiere contrare dreptului Uniunii. Or, instanța de trimitere are îndoieli cu privire la compatibilitatea unei asemenea obligații cu articolul 21 alineatul (1) TFUE și cu articolul 45 alineatul (1) din cartă.
În aceste împrejurări, Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunalul Administrativ Regional din Styria) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Dreptul Uniunii se opune unei legislații naționale în temeiul căreia, printr‑o juxtapunere a unor ordine interne, este realizat un cumul al perioadelor de prelungire și, astfel, are loc o reintroducere a controalelor la frontiere în afara limitelor temporale ale termenului de doi ani prevăzut la articolul 25 și la articolul 29 din [Codul frontierelor Schengen] și fără o decizie de punere în aplicare corespunzătoare a Consiliului în temeiul articolului 29 din acest [cod]?
2)
În special în lumina principiului absenței verificării asupra persoanelor la frontierele interne prevăzut la articolul 22 din [codul menționat], dreptul la liberă circulație al cetățenilor Uniunii, consacrat la articolul 21 alineatul (1) TFUE și la articolul 45 alineatul (1) din [cartă] trebuie interpretat în sensul că acest drept include dreptul de a nu fi supus verificării asupra persoanelor la frontierele interne, sub rezerva condițiilor și a excepțiilor prevăzute de tratate și, în special, de [același cod]?
3)
În cazul unui răspuns afirmativ la a doua întrebare:
În lumina efectului util al dreptului la liberă circulație, articolul 21 alineatul (1) TFUE și articolul 45 alineatul (1) [din cartă] trebuie interpretate în sensul că se opun aplicării unei reglementări naționale care impune unei persoane, sub sancțiunea aplicării unei amenzi, să prezinte un pașaport sau o carte de identitate la intrarea pe teritoriul național pe la o frontieră internă, chiar și atunci când verificarea specifică la frontierele interne este contrară dispozițiilor dreptului Uniunii?”
Procedura în fața Curții
Prin Decizia președintelui Curții din 10 septembrie 2020, cauzele C‑368/20 și C‑369/20 au fost conexate pentru buna desfășurare a fazelor scrisă și orală ale procedurii, precum și în vederea pronunțării hotărârii.
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima întrebare adresată în cauza C‑368/20 și la prima întrebare adresată în cauza C‑369/20
Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, în cadrul procedurii de cooperare între instanțele naționale și Curte instituite la articolul 267 TFUE, este de competența acesteia din urmă să ofere instanței naționale un răspuns util, care să îi permită să soluționeze litigiul cu care este sesizată. Din această perspectivă, Curtea trebuie, dacă este cazul, să reformuleze întrebările care îi sunt adresate (Hotărârea din 26 octombrie 2021, PL Holdings,
C‑109/20
,
EU:C:2021:875
, punctul
și jurisprudența citată).
Potrivit elementelor de care dispune Curtea, astfel cum sunt prezentate la punctele 26 și 27 din prezenta hotărâre, Republica Austria a reintrodus în anul 2015 un control la frontierele sale cu Ungaria și cu Republica Slovenia. Acest control a fost reintrodus în mai multe rânduri. Ultima reintroducere menționată de instanța de trimitere este cea care a durat până în luna noiembrie a anului 2021. Astfel cum rezultă din aceste elemente, pentru a justifica reintroducerea controlului menționat, Republica Austria s‑a întemeiat, în funcție de data vizată, pe diferite dispoziții care figurează la articolele 25-29 din Codul frontierelor Schengen. Este cert că ultima dintre cele patru recomandări ale Consiliului adoptate în temeiul articolului 29 alineatul (2) din acest cod, pe care s‑a întemeiat acest stat membru pentru a justifica reintroducerea aceluiași control, a expirat la 10 noiembrie 2017. După această dată, reintroducerea controlului a fost efectuată aparent în temeiul articolelor 25 și 27 din codul menționat până în luna noiembrie a anului 2021.
Astfel, cele două măsuri de control la care a fost supus NW și a căror legalitate este contestată în cadrul litigiilor principale, efectuate la 29 august și la 16 noiembrie 2019, nu se întemeiau pe recomandările Consiliului adoptate pe baza articolului 29 din Codul frontierelor Schengen, ci pe articolele 25 și 27 din acest cod. Or, la datele la care au intervenit aceste măsuri de control, reintroducerea de către Republica Austria a controlului la frontiera sa cu Republica Slovenia pe baza respectivelor articole 25 și 27 depășise deja durata totală maximă de șase luni prevăzută la articolul 25 alineatul (4) din acest cod pentru reintroducerea controlului întemeiată pe articolele 25 și 27 menționate.
În aceste condiții, trebuie să se considere că, prin intermediul primei întrebări adresate în cauza C‑368/20 și al primei întrebări adresate în cauza C‑369/20, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen trebuie interpretat în sensul că se opune unei reintroduceri temporare a controlului la frontierele interne întemeiate pe articolele 25 și 27 din acest cod, atunci când reintroducerea respectivă, rezultată din aplicarea succesivă a perioadelor prevăzute la articolul 25 din codul menționat, depășește durata totală maximă de șase luni stabilită la acest articol 25 alineatul (4).
Cu titlu introductiv, este necesar să se arate că articolul 25 din Codul frontierelor Schengen, care figurează, împreună cu articolele 26-35 din acesta, în capitolul II din titlul III din codul respectiv, referitor la reintroducerea temporară a controalelor la frontierele interne ale Uniunii, prevede cadrul general care reglementează o asemenea reintroducere în cazul unei amenințări grave la adresa ordinii publice sau a securității interne a unui stat membru și stabilește, printre altele, perioade maxime în cadrul cărora un asemenea control poate fi reintrodus. În special, în conformitate cu articolul 25 alineatul (1) din acest cod, un stat membru poate reintroduce în mod excepțional controlul respectiv pentru o perioadă limitată de maximum 30 de zile sau pentru perioada previzibilă a acestei amenințări dacă depășește 30 de zile. În toate cazurile, durata reintroducerii temporare a controlului menționat nu trebuie să depășească ceea ce este strict necesar pentru a răspunde amenințării respective. Potrivit articolului 25 alineatul (3) din codul menționat, în cazul în care aceeași amenințare persistă, statul membru poate prelungi același control pentru perioade de maximum 30 de zile, care pot fi reînnoite. În sfârșit, deși, în temeiul articolului 25 alineatul (4) din același cod, perioada totală în care un asemenea control este reintrodus – inclusiv a prelungirilor prevăzute la acest articol 25 alineatul (3) – nu poate depăși șase luni, această din urmă dispoziție precizează că această perioadă totală poate fi prelungită până la doi ani în circumstanțele excepționale prevăzute la articolul 29 din Codul frontierelor Schengen.
NW și Comisia susțin că reintroducerea controalelor la frontierele interne în temeiul articolelor 25 și 27 din acest cod pentru o perioadă care depășește durata maximă de șase luni prevăzută la articolul 25 alineatul (4) din codul menționat determină în mod necesar incompatibilitatea acestor controale cu dreptul Uniunii. Potrivit acestor părți, numai o amenințare gravă, nouă prin natura sa, ar putea justifica o nouă aplicare a respectivului articol 25 cu, în consecință, o nouă aplicare a perioadelor prevăzute de această dispoziție pentru controalele la frontierele interne. Dacă guvernele francez și suedez susțin că o nouă amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne poate determina o nouă aplicare a acestor perioade, guvernul francez consideră de asemenea, la fel ca guvernele austriac și danez, că și o nouă evaluare a amenințării anterioare ar trebui să permită o nouă aplicare a dispozițiilor relevante. În sfârșit, guvernul german arată că statele membre ar trebui să poată deroga de la perioadele menționate recurgând direct la articolul 72 TFUE.
În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, în vederea interpretării unei dispoziții a dreptului Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul ei și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție [Hotărârea din 12 mai 2021, Bundesrepublik Deutschland (Notificare roșie a Interpol),
C‑505/19
,
EU:C:2021:376
, punctul
și jurisprudența citată].
În ceea ce privește, mai întâi, modul de redactare a articolului 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen, este necesar să se observe că termenii „nu depășește șase luni” tind să excludă orice posibilitate de depășire a acestei durate.
În ceea ce privește, în continuare, contextul în care se înscrie articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen și referitor, în primul rând, la celelalte dispoziții ale acestui articol, trebuie să se observe, pe de o parte, că articolul 25 din codul respectiv stabilește cu claritate și precizie duratele maxime atât pentru reintroducerea inițială a controlului la frontierele interne, cât și pentru orice prelungire a acestui control, inclusiv durata totală maximă aplicabilă unui asemenea control.
Astfel, din considerentul (1) al Regulamentului nr. 1051/2013, care a introdus în Regulamentul nr. 562/2006 norma privind durata maximă de șase luni reluată ulterior la articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen, rezultă că legiuitorul Uniunii a intenționat să stabilească condițiile și procedurile pentru reintroducerea temporară a controalelor la frontierele interne pentru a garanta caracterul excepțional al acestor măsuri și respectarea principiului proporționalității. Acest considerent (1) este reluat în considerentul (22) al Codului frontierelor Schengen.
Pe de altă parte, este necesar să se observe că, în conformitate cu articolul 25 alineatul (3) din Codul frontierelor Schengen, în cazul în care amenințarea gravă inițială persistă după expirarea perioadei de 30 de zile prevăzute la alineatul (1) al acestui articol, statul membru vizat poate prelungi acest control din aceleași motive ca cele care au justificat reintroducerea inițială, luând în considerare orice elemente noi, pentru perioade de maximum 30 de zile, care pot fi reînnoite.
În consecință, ca urmare a referirii exprese făcute la alineatul (3) al articolului 25 din Codul frontierelor Schengen de către alineatul (4) al acestui articol, prelungirile succesive ale controalelor decise în temeiul respectivului alineat (3) nu pot depăși o durată totală de șase luni. De asemenea, durata maximă inițială a controalelor la frontierele interne, atunci când este determinată în raport cu durata previzibilă a amenințării grave în temeiul alineatului (1) al articolului menționat, poate desigur să depășească 30 de zile, fără a putea însă, nici ea, să depășească șase luni, în caz contrar utilizarea adjectivului „totală” la alineatul (4) al aceluiași articol, precum și referirea la alineatul (3) cuprinsă în acesta fiind lipsite de sens.
Trebuie precizat în această privință că, deși „orice elemente noi” prevăzute la articolul 25 alineatul (3) din Codul frontierelor Schengen pot fi invocate de un stat membru pentru a justifica prelungirea controalelor la frontierele interne pentru perioade de maximum 30 de zile, care pot fi reînnoite, aceste elemente trebuie totuși să fie legate direct de amenințarea care a justificat inițial reintroducerea controalelor, prelungirea controalelor trebuind astfel să fie efectuată potrivit însuși textului dispoziției respective, „din aceleași motive ca cele menționate la alineatul (1)” al articolului 25 din Codul frontierelor Schengen.
În al doilea rând, este necesar să se constate că articolul 25 din Codul frontierelor Schengen, în măsura în care prevede posibilitatea de a reintroduce un control la frontierele interne ale Uniunii, constituie, din perspectiva economiei generale a acestui cod, o excepție de la principiul prevăzut la articolul 22 din codul menționat, în temeiul căruia frontierele interne pot fi trecute prin orice punct fără a fi realizată o verificare asupra persoanelor, indiferent de cetățenie. Astfel, potrivit articolului 1 din același cod, obiectul însuși al acestuia este de a prevedea absența controlului asupra persoanelor la trecerea frontierelor interne dintre statele membre ale Uniunii.
Or, astfel cum a statuat Curtea și cum se amintește în considerentul (27) al Codului frontierelor Schengen, excepțiile și derogările de la libera circulație a persoanelor sunt de strictă interpretare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 iunie 1986, Kempf,
139/85
,
EU:C:1986:223
, punctul
, și Hotărârea din 10 iulie 2008, Jipa,
C‑33/07
,
EU:C:2008:396
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
Din această perspectivă, considerentele (21)-(23) ale Codului frontierelor Schengen enunță că, într‑un spațiu de liberă circulație a persoanelor, fără frontiere interne, care constituie una dintre principalele realizări ale Uniunii în temeiul articolului 3 alineatul (2) TUE, reintroducerea controlului la frontierele interne ar trebui să rămână excepțională și ar trebui să fie efectuată numai ca măsură de ultimă instanță.
Faptul că dispozițiile articolului 25 din Codul frontierelor Schengen trebuie astfel să facă obiectul unei interpretări stricte militează în defavoarea unei interpretări a articolului 25 alineatul (4) din acest cod potrivit căreia persistența amenințării identificate inițial, chiar apreciată în raport cu elemente noi, sau o reevaluare a necesității și a proporționalității controlului instituit pentru a răspunde acesteia, în raport cu articolul 25 alineatul (1)
in fine
din Codul frontierelor Schengen, ar fi suficientă pentru a justifica reintroducerea controlului respectiv după expirarea perioadei cu o durată maximă de șase luni prevăzute la această dispoziție. Astfel, o asemenea interpretare ar echivala cu a permite, în practică, reintroducerea controlului la frontierele interne ca urmare a aceleiași amenințări pentru o durată nelimitată, aducând astfel atingere însuși principiului absenței controlului la frontierele interne, astfel cum este consacrat la articolul 3 alineatul (2) TUE și amintit la articolul 67 alineatul (2) TFUE.
În al treilea rând, în ceea ce privește celelalte dispoziții care figurează în capitolul II din titlul III din Codul frontierelor Schengen, pe de o parte, trebuie să se observe că tipul de evaluare care trebuie efectuată și procedura care trebuie urmată, în vederea reintroducerii temporare a controlului la frontierele interne în temeiul articolului 25 din codul respectiv, sunt încadrate în mod detaliat la articolele 26-28 din acesta.
Din articolele 26 și 27 din Codul frontierelor Schengen reiese în special că atât reintroducerea controlului la frontierele interne în temeiul articolului 25 din acest cod, cât și orice prelungire a controlului respectiv trebuie, pe de o parte, să fie necesare și proporționale în raport cu amenințarea constatată și, pe de altă parte, să respecte criteriile și normele de procedură detaliate, prevăzute expres de codul menționat, ceea ce tinde să sugereze că, dacă o simplă reevaluare în raport cu aceste criterii de necesitate și de proporționalitate ar fi fost suficientă pentru a justifica reintroducerea controlului la frontierele interne, în temeiul acestui articol 25, după expirarea unei perioade de șase luni, legiuitorul Uniunii ar fi prevăzut în mod expres acest lucru.
Această interpretare a Codului frontierelor Schengen este susținută și de considerentul (23) al acestui cod, care enunță, ca urmare a faptului că libera circulație a persoanelor este afectată de reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne, că orice decizie de a reintroduce un asemenea control ar trebui să fie luată în conformitate cu criterii obiective specifice stabilite de comun acord. Astfel, prelungirea controlului la frontierele interne reintrodus în temeiul articolului 25 din codul menționat după expirarea duratei maxime prevăzute în mod expres la articolul 25 alineatul (4) din acesta este dificil de conciliat cu stabilirea de comun acord a unor criterii clare și obiective care încadrează o asemenea reintroducere.
Pe de altă parte, interpretarea articolului 25 din Codul frontierelor Schengen în sensul că, în cazul unei amenințări în sensul alineatului (1) al acestui articol, un stat membru ar putea depăși durata totală de șase luni prevăzută la alineatul (4) al articolului menționat pentru controlul la frontierele interne ar lipsi de sens distincția efectuată de legiuitorul Uniunii între controalele la frontierele interne reintroduse în temeiul aceluiași articol și cele reintroduse în circumstanțele excepționale care pun în pericol funcționarea globală a spațiului fără controale la frontierele interne prevăzute la articolul 29 din acest cod, o durată maximă mai lungă, de doi ani, fiind prevăzută în mod expres pentru aceste din urmă controale. Astfel, potrivit unei asemenea interpretări, un control la frontierele interne reintrodus în temeiul articolului 25 din codul menționat ar putea fi prelungit pentru o perioadă nelimitată care poate, prin urmare, să depășească doi ani, chiar dacă circumstanțele și criteriile specifice prevăzute la articolele 29 și 30 din același cod nu ar fi caracterizate sau, respectiv, îndeplinite. Pe de altă parte, articolul 25 alineatul (4) ultima teză din Codul frontierelor Schengen se opune unei asemenea interpretări în măsura în care prevede că durata maximă a reintroducerii unui control la frontierele interne poate fi extinsă la doi ani în temeiul articolului 29 din acest cod, iar nu în temeiul articolului 25 din codul menționat.
Cu toate acestea, reintroducerea controalelor la frontierele interne în temeiul articolului 29 din Codul frontierelor Schengen pentru o durată maximă de doi ani nu împiedică statul membru vizat să reintroducă, în cazul apariției unei noi amenințări grave la adresa ordinii publice sau a securității interne, imediat după sfârșitul acestor doi ani, controale în temeiul articolului 25 din acest cod pentru o durată maximă de șase luni, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute la această din urmă dispoziție. Astfel, după cum reiese din articolul 29 alineatul (5) din Codul frontierelor Schengen, articolul 29 din acest cod nu aduce atingere măsurilor care pot fi adoptate de statele membre în cazul unei amenințări grave la adresa ordinii publice sau a securității interne în temeiul articolelor 25, 27 și 28.
În sfârșit, în ceea ce privește obiectivele urmărite de articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen, precum și de acest cod însuși, trebuie amintit că respectivul cod se înscrie în cadrul mai general al unui spațiu de libertate, securitate și justiție în interiorul căruia este asigurată, în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) TUE și cu articolul 67 alineatul (2) TFUE, libera circulație a persoanelor, în corelare cu măsuri adecvate privind, printre altele, controlul la frontierele externe [a se vedea prin analogie Hotărârea din 5 februarie 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Înrolare a marinarilor în portul din Rotterdam),
C‑341/18
,
EU:C:2020:76
, punctul
și jurisprudența citată]. Un asemenea cadru urmărește să respecte un just echilibru între, pe de o parte, libera circulație a persoanelor și, pe de altă parte, necesitatea de a asigura ordinea publică și securitatea internă a teritoriului pe care circulă acestea.
Astfel, mai întâi, articolul 26 din Codul frontierelor Schengen obligă statul membru care dorește să reintroducă un control la frontierele interne în temeiul articolului 25 din acest cod să ia în considerare, în cadrul evaluării pe care o efectuează cu privire la proporționalitatea acestui control cu amenințarea constatată, în special, pe de o parte, impactul probabil al oricăror amenințări la adresa ordinii publice sau a securității sale interne și, pe de altă parte, impactul probabil al unui asemenea control asupra libertății de circulație a persoanelor în spațiul fără controale la frontierele interne.
În continuare, considerentul (22) al Codului frontierelor Schengen subliniază că crearea unui spațiu în care este asigurată libertatea de circulație a persoanelor fără controale la frontierele interne reprezintă una dintre principalele realizări ale Uniunii și că, în acest spațiu, este necesar să existe un răspuns comun la situațiile care afectează grav ordinea publică sau securitatea internă, permițându‑se reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne în circumstanțe excepționale, dar fără a pune în pericol principiul libertății de circulație a persoanelor. Acest considerent (22) mai precizează că stabilirea condițiilor și a procedurilor aferente reintroducerii controlului la frontierele interne urmărește asigurarea faptului că acesta este excepțional și că principiul proporționalității este respectat, asigurându‑se astfel că durata oricărei reintroduceri temporare a unui asemenea control este limitată la minimul necesar pentru a răspunde unei amenințări grave la adresa ordinii publice sau a securității interne.
În sfârșit, din considerentul (2) al Regulamentului nr. 1051/2013 rezultă că reintroducerea controlului la frontierele interne ar trebui, printre altele, să fie efectuată pentru o perioadă strict limitată, pe baza unor criterii obiective specifice. Aceleași considerații figurează în prezent în considerentul (23) al Codului frontierelor Schengen.
Obiectivul urmărit de norma referitoare la durata maximă de șase luni prevăzută la articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen se înscrie astfel în prelungirea acestui obiectiv general, care constă în concilierea principiului liberei circulații cu interesul statelor membre de a asigura siguranța teritoriilor lor.
În consecință, deși este adevărat că o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne a unui stat membru în spațiul fără controale la frontierele interne nu este în mod necesar limitată în timp, reiese că legiuitorul Uniunii a apreciat că o perioadă de șase luni era suficientă pentru ca statul membru vizat să adopte, eventual în cooperare cu alte state membre, măsuri care să permită să se facă față unei asemenea amenințări, menținând în același timp, după această perioadă de șase luni, principiul liberei circulații.
Având în vedere considerațiile expuse la punctele 57-77 din prezenta hotărâre, este necesar să se considere că durata totală maximă de șase luni prevăzută la articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen pentru reintroducerea controlului la frontierele interne este imperativă, astfel încât depășirea sa determină în mod necesar incompatibilitatea cu acest cod a oricărui control la frontierele interne reintrodus în temeiul articolelor 25 și 27 din acesta după scurgerea acestei perioade.
Reiese de asemenea din aceste considerații că o asemenea perioadă poate fi aplicată din nou numai în cazul în care statul membru vizat este în măsură să demonstreze existența unei noi amenințări grave care îi afectează ordinea publică sau securitatea internă. În acest caz, se poate considera că încep să curgă noi perioade cu o durată specifică prevăzute la articolul 25 din Codul frontierelor Schengen, sub rezerva respectării de către acest stat membru a tuturor criteriilor și normelor de procedură prevăzute la articolele 26-28 din acest cod.
În ceea ce privește condițiile în care este posibil să se considere că o amenințare dată este nouă în raport cu o amenințare care a justificat anterior reintroducerea controlului la frontierele interne, în temeiul articolului 25 din Codul frontierelor Schengen, trebuie să se observe că, atunci când statul membru în cauză notifică celorlalte state membre și Comisiei intenția sa de a reintroduce controlul la frontierele interne ale Uniunii, articolul 27 alineatul (1) din acest cod face referire în special la „circumstanțele care determină necesitatea de a reintroduce controlul la frontierele interne” și la „evenimentele care constituie o amenințare gravă” la adresa ordinii publice sau a securității interne a statului membru vizat. De asemenea, articolul 27 alineatul (5) din codul menționat face referire la „evenimentele aflate la originea reintroducerii controlului la frontiere”.
Prin urmare, tot în raport cu aceste circumstanțe și evenimente trebuie apreciată problema dacă, la finalul perioadei maxime de șase luni prevăzute la articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen, amenințarea cu care se confruntă statul membru rămâne aceeași sau dacă este vorba despre o nouă amenințare care permite acestui stat membru să continue, imediat după sfârșitul respectivei perioade de șase luni, controalele la frontierele interne, pentru a face astfel față acestei noi amenințări. În aceste condiții, trebuie să se constate că, astfel cum susține în esență Comisia, apariția unei noi amenințări, care este distinctă de cea identificată inițial, poate justifica, sub rezerva respectării celorlalte condiții aplicabile, o nouă aplicare a perioadelor prevăzute la articolul 25 din acest cod pentru reintroducerea controlului la frontierele interne.
În speță și așa cum susține Comisia, se pare, aspect a cărui verificare va reveni însă instanței de trimitere, că, de la 10 noiembrie 2017, data expirării ultimei dintre cele patru recomandări ale Consiliului adoptate în temeiul articolului 29 din Codul frontierelor Schengen, Republica Austria nu a demonstrat existența unei noi amenințări, în temeiul articolului 25 din acest cod, care să fi justificat scurgerea din nou a perioadelor prevăzute la acest articol 25 și care să fi permis astfel să se considere că cele două măsuri de control la care a fost supus NW la 29 august 2019 și, respectiv, la 16 noiembrie 2019 au fost efectuate în limita duratei totale maxime de șase luni prevăzute la articolul 25 alineatul (4) din codul menționat.
Aceste considerații nu sunt repuse în discuție de argumentația invocată de guvernul german potrivit căreia, atunci când circumstanțe excepționale justifică acest lucru, statele membre se pot prevala de articolul 72 TFUE pentru a deroga de la dispozițiile Codului frontierelor Schengen care stabilesc durate totale maxime pentru reintroducerea controlului temporar la frontierele interne.
Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, deși definirea intereselor esențiale de securitate și adoptarea măsurilor apte să asigure siguranța lor internă și externă este de competența statelor membre, inclusiv deciziile referitoare la organizarea forțelor lor armate, simplul fapt că o măsură națională a fost adoptată în vederea protecției securității naționale nu poate determina inaplicabilitatea dreptului Uniunii și nu poate exonera statele membre de respectarea necesară a acestui drept (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 iulie 2021, Ministrstvo za obrambo,
C‑742/19
,
EU:C:2021:597
, punctul
și jurisprudența citată). Situația trebuie să fie aceeași în ceea ce privește măsurile naționale adoptate în vederea menținerii ordinii publice a unui stat membru.
În ceea ce privește mai precis articolul 72 TFUE, este adevărat că această dispoziție prevede că titlul V din Tratatul FUE nu aduce atingere exercitării responsabilităților ce revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne.
Cu toate acestea, după cum a statuat Curtea, Tratatul FUE nu prevede derogări exprese aplicabile în situații susceptibile să afecteze ordinea publică și siguranța publică decât la articolele sale 36, 45, 52, 65, 72, 346 și 347, care privesc ipoteze excepționale bine delimitate. Derogarea prevăzută la articolul 72 TFUE trebuie, astfel cum rezultă dintr‑o jurisprudență constantă, să facă obiectul unei interpretări stricte. Rezultă că acest articol 72 nu poate fi interpretat astfel încât să confere statelor membre competența de a deroga de la dispozițiile dreptului Uniunii prin simpla invocare a responsabilităților care le revin pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne [a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 decembrie 2020, Comisia/Ungaria (Primirea solicitanților de protecție internațională),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, punctele
și
, precum și jurisprudența citată).
În ceea ce privește Codul frontierelor Schengen, din considerațiile prezentate la punctele 72-77 din prezenta hotărâre reiese că alegerea de a reține durata totală maximă de șase luni care figurează la articolul 25 alineatul (4) din acest cod, care poate fi extinsă la o durată maximă de doi ani în circumstanțele excepționale prevăzute la articolul 29 din codul menționat, face parte din încadrarea completă, instituită de legiuitorul Uniunii, în exercitarea competențelor care îi sunt atribuite prin dispozițiile coroborate ale articolului 3 alineatele (2) și (6) TUE și ale articolului 5 alineatele (1) și (2), precum și ale articolului 4 alineatul (2) litera (j) și ale articolului 77 alineatul (2) literele (b) și (e) TFUE, a modalităților de exercitare de către statele membre a responsabilităților care le revin în vederea menținerii ordinii publice și a apărării securității interne.
Or, această încadrare urmărește astfel tocmai să asigure un just echilibru, preconizat la articolul 3 alineatul (2) TUE, între, pe de o parte, obiectivul Uniunii care constă în crearea unui spațiu fără frontiere interne, în interiorul căruia este asigurată libera circulație a persoanelor, și, pe de altă parte, măsuri adecvate privind controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum și prevenirea criminalității și combaterea acestui fenomen.
În consecință, având în vedere importanța fundamentală pe care o are libera circulație a persoanelor printre obiectivele Uniunii prevăzute la articolul 3 TUE și considerațiile expuse la punctele 58-77 din prezenta hotărâre referitoare la modul detaliat în care legiuitorul Uniunii a încadrat posibilitatea statelor membre de a interfera cu această libertate prin reintroducerea temporară a controalelor la frontierele interne, care demonstrează voința de a pune în balanță diferitele interese în cauză, trebuie să se considere că, prin prevederea regulii referitoare la durata totală maximă de șase luni, care figurează la articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen, legiuitorul Uniunii a ținut seama în mod corespunzător de exercitarea responsabilităților ce revin statelor membre în materie de ordine publică și de securitate internă.
Rezultă că articolul 72 TFUE nu permite unui stat membru să reintroducă, pentru a face față unei amenințări grave la adresa ordinii sale publice sau a securității sale interne, controale temporare la frontierele interne întemeiate pe articolele 25 și 27 din Codul frontierelor Schengen pentru o perioadă care depășește durata totală maximă de șase luni, prevăzută în mod expres la articolul 25 alineatul (4) din acesta.
Pe de altă parte, trebuie să se observe că, în conformitate cu articolul 27 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen, în cazul în care, pe baza informațiilor conținute în notificarea primită de la un stat membru care dorește să reintroducă un control la frontierele interne, Comisia are îndoieli în ceea ce privește necesitatea sau proporționalitatea reintroducerii preconizate, ea emite un aviz în acest sens. Or, în prezentele cauze, astfel cum Comisia însăși a admis în mod expres în ședință, această instituție nu a emis un asemenea aviz în urma notificărilor pe care le‑a primit din partea Republicii Austria cu privire la controalele la frontierele interne reintroduse de respectivul stat membru începând cu 10 noiembrie 2017, chiar dacă instituția menționată consideră că, de la acea dată, controalele respective erau incompatibile cu dispozițiile Codului frontierelor Schengen și, în consecință, cu dreptul Uniunii.
În această privință, este necesar să se arate că, pentru a asigura buna funcționare a normelor instituite prin Codul frontierelor Schengen, este esențial ca, atunci când un stat membru dorește să reintroducă controlul la frontierele interne, atât Comisia, cât și statele membre să exercite competențele care le sunt atribuite de acest cod, în special în ceea ce privește schimburile de informații și de avize, consultările și, dacă este cazul, cooperarea reciprocă prevăzute în mod specific la articolul 27 din codul menționat.
Cu toate acestea, faptul că, într‑un caz specific, în urma unei notificări efectuate de un stat membru în temeiul articolului 27 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen, Comisia nu emite un aviz care să indice că apreciază controlul notificat ca fiind incompatibil cu acest cod, nu are, în sine, incidență asupra interpretării de către Curte a dispozițiilor codului menționat.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare adresată în cauza C‑368/20 și la prima întrebare adresată în cauza C‑369/20 că articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen trebuie interpretat în sensul că se opune reintroducerii temporare de către un stat membru a controlului la frontierele interne întemeiate pe articolele 25 și 27 din codul respectiv atunci când durata sa depășește durata totală maximă de șase luni, stabilită la acest articol 25 alineatul (4), și nu există o nouă amenințare care să justifice o nouă aplicare a perioadelor prevăzute la articolul 25 menționat.
Cu privire la a doua întrebare adresată în cauza C‑368/20 și la a doua întrebare adresată în cauza C‑369/20
Având în vedere răspunsul dat la primele întrebări adresate în prezentele cauze, nu este necesar să se răspundă la a doua întrebare adresată în cauza C‑368/20 și nici la a doua întrebare adresată în cauza C‑369/20.
Cu privire la a treia întrebare adresată în cauza C‑369/20
Prin intermediul celei de a treia întrebări adresate în cauza C‑369/20, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen se opune unei reglementări naționale prin care un stat membru obligă, făcând‑o în caz contrar pasibilă de o sancțiune, o persoană să prezinte un pașaport sau o carte de identitate la intrarea sa pe teritoriul acestui stat membru pe la o frontieră internă, atunci când reintroducerea controlului la frontierele interne în cadrul căruia este impusă această obligație este contrară dispoziției menționate.
În această privință, este suficient să se amintească faptul că, astfel cum a statuat Curtea, un dispozitiv de sancționare nu este compatibil cu dispozițiile Codului frontierelor Schengen atunci când este impus pentru a asigura respectarea unei obligații de a se supune controlului care ea însăși nu este conformă cu aceste dispoziții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 decembrie 2018, Touring Tours und Travel și Sociedad de Transportes,
C‑412/17 și C‑474/17
,
EU:C:2018:1005
, punctul
).
În consecință, este necesar să se răspundă la a treia întrebare adresată în cauza C‑369/20 că articolul 25 alineatul (4) din Codul frontierelor Schengen trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale prin care un stat membru obligă, făcând‑o în caz contrar pasibilă de o sancțiune, o persoană să prezinte un pașaport sau o carte de identitate la intrarea sa pe teritoriul acestui stat membru pe la o frontieră internă, atunci când reintroducerea controlului la frontierele interne în cadrul căruia este impusă această obligație este contrară acestei dispoziții.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiile principale, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară:

1)
Articolul 25 alineatul (4) din Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2016/1624 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 septembrie 2016, trebuie interpretat în sensul că se opune reintroducerii temporare de către un stat membru a controlului la frontierele interne întemeiate pe articolele 25 și 27 din codul respectiv atunci când durata sa depășește durata totală maximă de șase luni, stabilită la acest articol 25 alineatul (4), și nu există o nouă amenințare care să justifice o nouă aplicare a perioadelor prevăzute la articolul 25 menționat.

2)
Articolul 25 alineatul (4) din Regulamentul 2016/399, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2016/1624, trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale prin care un stat membru obligă, făcând‑o în caz contrar pasibilă de o sancțiune, o persoană să prezinte un pașaport sau o carte de identitate la intrarea sa pe teritoriul acestui stat membru pe la o frontieră internă, atunci când reintroducerea controlului la frontierele interne în cadrul căruia este impusă această obligație este contrară acestei dispoziții.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.