CELEX: 62020CJ0161
Skarga o stwierdzenie nieważności
Decyzja Rady zawarta w akcie Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreperu) z dnia 5 lutego 2020 r., zatwierdzająca skierowane do Międzynarodowej Organizacji Morskiej (IMO) zgłoszenie w zakresie wprowadzenia wytycznych dotyczących cyklu życia w celu oszacowania emisji gazów cieplarnianych „od źródła pozyskania do zbiornika paliwa” ze zrównoważonych paliw alternatywnych
Artykuł 17 ust. 1 TUE
Reprezentacja Unii Europejskiej na zewnątrz
Przekazanie tego zgłoszenia IMO przez państwo członkowskie sprawujące prezydencję Rady w imieniu państw członkowskich i Komisji

W swojej skardze Komisja Europejska wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Rady Unii Europejskiej zawartej w akcie Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreperu) z dnia 5 lutego 2020 r., zatwierdzającej skierowane do Międzynarodowej Organizacji Morskiej (IMO) zgłoszenie w zakresie wprowadzenia wytycznych dotyczących cyklu życia w celu oszacowania emisji gazów cieplarnianych „od źródła pozyskania do zbiornika paliwa” ze zrównoważonych paliw alternatywnych, a to w celu jego przekazania IMO przez prezydencję Rady w imieniu państw członkowskich i Komisji (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Ramy prawne
Rezolucja nr 65/276
Rezolucja nr 65/276 Zgromadzenia Ogólnego Organizacji Narodów Zjednoczonych z dnia 3 maja 2011 r. (zwana dalej „rezolucją nr 65/276”) stanowi:
„Zgromadzenie Ogólne,
[…]
Uznając
, że do każdej organizacji regionalnej należy określenie sposobów jej reprezentowania na zewnątrz,
Przypominając
swoją rezolucję 3208 (XXIX) z dnia 11 października 1974 r., w której przyznało Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej status obserwatora,
Przypominając również
, że zgodnie z odpowiednimi przepisami prawnymi Unia Europejska wstąpiła w prawa Wspólnoty Europejskiej, że jest ona stroną licznych instrumentów zawartych pod auspicjami Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz że uczestniczy w pracach szeregu wyspecjalizowanych agencji i organów Organizacji Narodów Zjednoczonych jako obserwator lub uczestnik,
[…]
1. […]
2.
Postanawia
przyjąć warunki określone w załączniku do niniejszej rezolucji dotyczące uczestnictwa przedstawicieli Unii Europejskiej, jako obserwatora, w jego sesjach i pracach oraz w pracach jego komitetów i grup roboczych, w spotkaniach i konferencjach międzynarodowych organizowanych pod jego auspicjami, jak również w konferencjach Organizacji Narodów Zjednoczonych;
[…]” [tłumaczenie nieoficjalne].
Instrumenty IMO
IMO, ustanowiona Konwencją o Międzynarodowej Organizacji Morskiej, podpisaną w Genewie w dniu 6 marca 1948 r. (
Recueil des Traités des Nations unies
, vol. 289, s. 3), w wersji mającej znaczenie dla niniejszego sporu (zwaną dalej „konwencją IMO”), jest wyspecjalizowaną agencją Organizacji Narodów Zjednoczonych odpowiedzialną, między innymi, za zapobieganie zanieczyszczaniu środowiska morskiego i atmosfery ze statków.
Artykuł 4 konwencji IMO przewiduje:
„Wszystkie państwa mogą stać się członkami organizacji, z zachowaniem postanowień części III”.
Wszystkie państwa członkowskie są stronami konwencji IMO.
Unia natomiast nie jest stroną tej konwencji.
Artykuł 25 lit. a) tej konwencji stanowi:
„Rada [IMO] może zawierać umowy lub porozumienia dotyczące stosunków [IMO] z innymi organizacjami […]”.
Zgodnie z art. 66 wspomnianej konwencji:
„[IMO] może w sprawach należących do jej kompetencji współpracować z innymi organizacjami międzyrządowymi, niebędącymi agencjami wyspecjalizowanymi Narodów Zjednoczonych, jeżeli zainteresowania i działalność tych organizacji wiążą się z celami [IMO]”.
W dniu 28 czerwca 1974 r. Komisja, w drodze wymiany pism między jej przewodniczącym a sekretarzem generalnym IMO, zawarła z IMO porozumienie o współpracy na podstawie art. 229 traktatu EWG (zwane dalej „porozumieniem o współpracy z 1974 r.”). Porozumienie to, nadal obowiązujące, przewiduje zasadniczo, że Sekretariat IMO i Komisja współpracują i konsultują się w dziedzinach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania na zasadach, które zostaną określone w każdym przypadku z osobna, wymieniają informacje i informują się wzajemnie o wszystkich planowanych działaniach i programach prac, które mogą mieć znaczenie dla którejkolwiek ze stron. Ponadto na mocy tego porozumienia sekretariat IMO kieruje do Komisji zaproszenie do wysyłania obserwatorów na konferencje organizowane przez IMO i na spotkania organów IMO, które mogą mieć wpływ na kwestie będące przedmiotem zainteresowania Unii.
Oprócz swoich głównych organów – Zgromadzenia, Rady i Sekretariatu – IMO posiada pięć komitetów, w tym Komitet Ochrony Środowiska Morskiego (Marine Environment Protection Committee, zwany dalej „MEPC”) i Komitet Bezpieczeństwa na Morzu, które mają uprawnienia decyzyjne w zakresie wykonania konwencji przyjętych pod auspicjami tej organizacji lub za które jest ona w inny sposób odpowiedzialna.
Zaktualizowany dokument dotyczący organizacji prac i metod pracy Komitetu Bezpieczeństwa na Morzu i MEPC oraz ich organów pomocniczych (MSC‑MEPC.1/Circ.5/Rev.1 z dnia 13 czerwca 2018 r., zwany dalej „regulaminem wewnętrznym MSC‑MEPC”) stanowi w pkt 1.5, zatytułowanym „Cele”:
„Przepisy niniejszego dokumentu służą osiągnięciu następujących celów:
[…]
zapewnieniu jak najszerszego uczestnictwa wszystkich państw członkowskich i organizacji mających status obserwatora w pracach komitetów i ich organów pomocniczych;
[…]”.
Zgodnie z art. 5 ust. 3 regulaminu postępowania MEPC inne organizacje międzyrządowe, z którymi zawarto umowę lub szczególne porozumienie, oraz międzynarodowe organizacje pozarządowe, z którymi IMO nawiązała stosunki, na zaproszenie sekretarza generalnego MEPC mogą być reprezentowane przez obserwatorów na każdej sesji wspomnianego komitetu, na której omawiane są kwestie bezpośrednio ich dotyczące.
Okoliczności powstania sporu
Wśród konwencji zawartych pod auspicjami IMO znajduje się Międzynarodowa konwencja o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki, podpisana w Londynie w dniu 2 listopada 1973 r., uzupełniona dwoma protokołami, przyjętymi w 1978 i 1997 r. (zwana dalej „konwencją Marpol”). Stronami tej konwencji są wszystkie państwa członkowskie, natomiast nie jest jej stroną sama Unia.
Na podstawie konwencji Marpol IMO przyjęła szereg wiążących środków mających na celu redukcję emisji gazów cieplarnianych z żeglugi międzynarodowej. Obecnie rozważane są inne środki.
MEPC jest organem decyzyjnym odpowiedzialnym za wykonanie konwencji Marpol.
Rada IMO zatwierdziła decyzję MEPC w sprawie utworzenia międzysesyjnej grupy roboczej do spraw redukcji emisji gazów cieplarnianych pochodzących ze statków (
Intersessional Working Group on Retriction of GHG Emisse from Ships
, zwanej dalej „ISWG‑GHG”), której powierzono składanie sprawozdań MEPC podczas jego sesji.
MEPC upoważniło ISWG‑GHG do opracowania konkretnych propozycji mających na celu zachęcanie do wprowadzania alternatywnych paliw niskoemisyjnych i zeroemisyjnych, a w szczególności do opracowania wytycznych w przedmiocie intensywności emisji gazów cieplarnianych/dwutlenku węgla w cyklu życia dla wszystkich odpowiednich rodzajów paliw, jak również do opracowania systemów zachęt do stosowania wspomnianych paliw alternatywnych.
W ramach tego upoważnienia ISWG‑GHG na posiedzeniu w dniach 11–15 listopada 2019 r. zaprosiła „zainteresowane państwa członkowskie i organizacje międzynarodowe do współpracy i przedstawienia propozycji dotyczących projektu wytycznych w przedmiocie intensywności emisji gazów cieplarnianych/dwutlenku węgla w cyklu życia dla wszystkich odpowiednich rodzajów paliw”.
W dniu 20 grudnia 2019 r. Komisja przekazała Radzie dokument roboczy służb Komisji zatytułowany „Union submission to the seventh meeting of the [ISWG‑GHG] of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well‑to[‑]tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivize the uptake of sustainable alternative fuels at global level” („Zgłoszenie Unii na siódme posiedzenie [ISWG‑GHG] IMO, które odbędzie się w Londynie w dniach 23–27 marca 2020 r., w sprawie wprowadzenia wytycznych dotyczących cyklu życia w celu oszacowania emisji gazów cieplarnianych od źródła pozyskania do zbiornika paliwa ze zrównoważonych paliw alternatywnych mających zachęcać do wprowadzania zrównoważonych paliw alternatywnych na skalę globalną”) [SWD(2019) 456 final].
W tym dokumencie roboczym Komisja wskazała, że zgłoszenie, które zawiera on w załączniku, należy do wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii i że zostało ono przedstawione Radzie w celu ustalenia stanowiska Unii z myślą o przekazaniu go IMO. Ponadto w przypisie nr 1 do wspomnianego dokumentu roboczego wyjaśniono, co następuje: „Przedkładanie IMO propozycji lub dokumentów informacyjnych w kwestiach należących do wyłącznej kompetencji zewnętrznej [Unii] stanowi działanie w zakresie reprezentacji na zewnątrz. Zgłoszenia te powinny być dokonywane przez podmiot Unii, który może reprezentować Unię na zewnątrz na mocy traktatu, a mianowicie w odniesieniu do kwestii nieobjętych [wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa (WPZiB)] Komisję lub delegaturę [Unii], zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE i art. 221 TFUE”.
Wreszcie w podtytule samego zgłoszenia wskazano, że zostało one „przedstawione przez Komisję Europejską w imieniu Unii Europejskiej”.
W dniu 31 stycznia 2020 r. Grupa Robocza Rady ds. Żeglugi postanowiła, po pierwsze, zaproponować Coreperowi skierowanie zgłoszenia do IMO nie w imieniu Unii, lecz w imieniu 27 państw członkowskich i Komisji. Po drugie, po zmianie między innymi podtytułu projektu zgłoszenia Komisji, zwróciła się ona do Coreperu o zatwierdzenie zgłoszenia w wersji z naniesionymi zmianami w celu przekazania go IMO przez prezydencję Rady.
W dniu 5 lutego 2020 r. w drodze zaskarżonej decyzji Coreper zatwierdził zgłoszenie w wersji z naniesionymi zmianami (zwane dalej „spornym zgłoszeniem”) w celu przekazania go IMO przez prezydencję Rady w imieniu państw członkowskich i Komisji.
W dniu 7 lutego 2020 r. Republika Chorwacji, która wówczas sprawowała prezydencję Rady, przekazała pocztą elektroniczną sporne zgłoszenie IMO w imieniu 27 państw członkowskich i Komisji.
Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy jej skutków oraz o obciążenie Rady kosztami postępowania.
Rada wnosi o oddalenie skargi i obciążenie Komisji kosztami postępowania. Tytułem subsydiarnym, na wypadek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, instytucja ta wnosi do Trybunału o utrzymanie w mocy skutków tej decyzji.
Decyzjami prezesa Trybunału z dnia 15 września, 24 września, 25 września, 1 października, 6 października, 8 października i 13 października 2020 r. Królestwo Belgii, Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji zostały dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie właściwości Trybunału
Republika Grecka utrzymuje zasadniczo, że skarga Komisji opiera się na kwestionowanym przez Radę założeniu, że Unia posiada w IMO status obserwatora. Tym samym, aby orzec w przedmiocie tej skargi, Trybunał powinien na wstępie dokonać wykładni konwencji IMO w celu ustalenia, czy Unia posiada ten status. Tymczasem Trybunał nie jest właściwy w tym zakresie, ponieważ rzeczona konwencja nie stanowi części prawa Unii.
W tym względzie wystarczy stwierdzić, po pierwsze, że – jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 44–46 opinii – Republika Grecka nie kwestionuje zaskarżalności, w rozumieniu art. 263 TFUE, zaskarżonej decyzji. Ponadto Trybunał uznał już dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Coreperu w sprawie przedłożenia dokumentu do dyskusji komisji ustanowionej umową międzynarodową w zakresie, w jakim taka decyzja zmierza do wywarcia skutków prawnych [zob. podobnie wyrok z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka),
C‑626/15 i C‑659/16
,
EU:C:2018:925
, pkt
–
].
Po drugie, Republika Grecka nie zaprzecza, że zarzuty podniesione przez Komisję na poparcie wniesionej przez nią skargi dotyczą naruszenia traktatów, które to naruszenie to stanowi jedną z podstaw skargi o stwierdzenie nieważności wymienionych w art. 263 akapit drugi TFUE, w przedmiocie której Trybunał jest właściwy do orzekania.
Prawdą jest, że Trybunał nie jest co do zasady właściwy do kontrolowania zgodności z prawem aktów prawa Unii w świetle postanowień umowy międzynarodowej, której Unia nie jest stroną (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem gdy Unia postanawia skorzystać ze swych kompetencji, powinna to uczynić z poszanowaniem właściwego prawa międzynarodowego [wyroki: z dnia 24 listopada 1992 r., Poulsen i Diva Navigation,
C‑286/90
,
EU:C:1992:453
, pkt
; a także z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka),
C‑626/15 i C‑659/16
,
EU:C:2018:925
, pkt
].
Wynika stąd, że Trybunał powinien uwzględnić, w ramach swoich kompetencji w szczególności na podstawie art. 263 TFUE, właściwe normy prawa międzynarodowego w zakresie, w jakim uwzględnienie to okazuje się konieczne do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu.
Otóż w niniejszej sprawie dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu konieczne jest, aby Trybunał uwzględnił konwencję IMO w celu ustalenia, czy Unia posiada status w ramach tej organizacji.
W tych okolicznościach Trybunał jest właściwy do orzekania w przedmiocie skargi wniesionej przez Komisji.
Co do istoty
Na poparcie skargi Komisja podnosi dwa zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 3 ust. 2 TFUE, a zatem wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii, którą zgodnie z tym postanowieniem Unia dysponuje w zakresie, w jakim akt, który ma zostać przyjęty przez organ utworzony na podstawie umowy międzynarodowej, „może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”. Zarzut drugi dotyczy natomiast naruszenia art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE, a zatem prerogatyw instytucjonalnych Komisji.
W pierwszej kolejności należy zbadać zarzut drugi.
W przedmiocie zarzutu drugiego
–
Argumenty stron
Na poparcie zarzutu drugiego Komisja podnosi, że ponieważ zaskarżona decyzja nie dotyczy WPZiB, w niniejszej sprawie przysługuje jej, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE, prawo do reprezentowania Unii na zewnątrz. To właśnie z tego powodu, i biorąc pod uwagę wyłączną kompetencję Unii w dziedzinie, której dotyczy sporne zgłoszenie, zaproponowała ona, aby zgłoszenie to zostało przedstawione „przez Komisję Europejską w imieniu Unii Europejskiej”.
Komisja dodaje, że ani zasady mające zastosowanie do współpracy z IMO, w tym porozumienie o współpracy z 1974 r., interpretowane w świetle rezolucji nr 65/276, ani regulamin wewnętrzny MSC‑MEPC, w szczególności jego pkt 1.5.6, nie stały na przeszkodzie temu, aby wspomniane zgłoszenie zostało dokonane w imieniu Unii.
Przeciwnie, jeśli chodzi, po pierwsze, o rezolucję nr 65/276, uznaje ona nowe ramy instytucjonalne Unii w następstwie wejścia w życie traktatu z Lizbony. Rezolucja ta podkreśla w szczególności, że „do każdej organizacji regionalnej należy określenie sposobów jej reprezentowania na zewnątrz”. Zważywszy, że uznanie to ma charakter ogólny, fakt, iż wspomniana rezolucja nie ma zastosowania do wyspecjalizowanych agencji Organizacji Narodów Zjednoczonych, nie ma żadnego wpływu na jej znaczenie dla określenia stanowiska Unii i jej instytucji wobec tych wyspecjalizowanych agencji. Ponadto we wspólnej nocie werbalnej z dnia 27 listopada 2009 r. Rada i Komisja poinformowały IMO o konsekwencjach prawnych wynikających z wejścia w życie traktatu z Lizbony, a mianowicie że począwszy od dnia 1 grudnia 2009 r.„Unia Europejska będzie wykonywała wszystkie prawa i przejmie wszystkie zobowiązania Wspólnoty Europejskiej, w tym jej status w tej organizacji” oraz że „wynikające stąd zmiany sposobu reprezentacji zostaną podane do wiadomości w odpowiednim czasie”.
Po drugie, pkt 1.5.6 regulaminu wewnętrznego MSC‑MEPC wyraźnie zezwala na udział organizacji mających status obserwatora w pracach MEPC.
Tymczasem Komisja podnosi, że po przyjęciu zaskarżonej decyzji sporne zgłoszenie zostało wysłane IMO przez prezydencję Rady w imieniu „państw członkowskich i Komisji”, a nie w imieniu Unii.
Ponadto Rada błędnie uznała, że kompetencja Unii miała charakter wyłączny jedynie w odniesieniu do części spornego zgłoszenia i że należało je uznać za mające charakter hybrydowy. Co więcej, gdyby odniesienie do „Komisji” należało rozumieć jako pośrednie odniesienie do Unii, zaskarżona decyzja uniemożliwiłaby Komisji zapewnienie reprezentacji Unii na zewnątrz w odniesieniu do tej części wspomnianego zgłoszenia.
W każdym wypadku przyznane Komisji w traktatach prawo do reprezentowania Unii oznacza, iż prezydencja Rady nie może nigdy zgodnie z prawem reprezentować Unii ani wykonywać jej kompetencji zewnętrznych. Ponieważ wysłanie spornego zgłoszenia IMO za pośrednictwem poczty elektronicznej stanowi działanie w zakresie reprezentacji na zewnątrz, zostało ono dokonane z naruszeniem art. 17 ust. 1 TUE.
Ponadto sama okoliczność, że Unia nie jest członkiem organizacji międzynarodowej, w żaden sposób nie upoważnia państwa członkowskiego działającego indywidualnie w ramach swojego członkostwa w tej organizacji międzynarodowej do podejmowania zobowiązań, które mogą naruszyć zasady Unii przyjęte w celu realizacji celów traktatu.
Ponadto zmiany wprowadzone traktatem z Lizbony, które dotyczą między innymi art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 47 TUE oraz art. 220 TFUE, mają wpływ na sposób, w jaki Wspólnota uczestniczyła, a obecnie w jej miejsce uczestniczy Unia w pracach wyspecjalizowanych agencji Organizacji Narodów Zjednoczonych. W szczególności od momentu wejścia w życie traktatu z Lizbony Unia wykonuje wszystkie prawa i wypełnia wszystkie zobowiązania Wspólnoty, w tym zobowiązania związane ze statusem Wspólnoty w organizacjach międzynarodowych, z którymi Komisja utrzymywała stosunki zgodnie z art. 229 traktatu EWG (następnie art. 302 WE). Co więcej, te zmiany prawne zostały już powszechnie uznane na szczeblu międzynarodowym. Najbardziej znaczącym przejawem tego uznania jest właśnie rezolucja nr 65/276.
Zdaniem Rady, popieranej przez wszystkie interweniujące państwa członkowskie, zarzut drugi jest bezzasadny.
–
Ocena Trybunału
W ramach zarzutu drugiego Komisja podnosi, że w niniejszej sprawie art. 17 ust. 1 TUE przyznaje Komisji wyłączną kompetencję do zapewnienia reprezentacji Unii na zewnątrz, wobec czego przekazanie spornego zgłoszenia IMO należało do tej instytucji. Ponadto, zdaniem Komisji, ponieważ zgłoszenie to plasowało się w dziedzinie objętej wyłączną kompetencją Unii, powinno ono było zostać dokonane w imieniu Unii, a nie w imieniu państw członkowskich i Komisji.
W tym względzie należy na wstępie wyjaśnić, że w zakresie, w jakim argumentację Komisji można rozumieć jako zarzucającą zaskarżonej decyzji upoważnienie prezydencji Rady do przekazania IMO spornego zgłoszenia nie tylko w imieniu państw członkowskich, lecz również w imieniu Komisji, podczas gdy Komisja się temu sprzeciwiła, taka argumentacja jest w sposób oczywisty spóźniona, ponieważ została przedstawiona po raz pierwszy dopiero w replice. W związku z tym należy ją uznać za niedopuszczalną.
Co się tyczy niniejszego zarzutu co do istoty, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z samym brzmieniem art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE Komisja, z wyjątkiem WPZiB oraz innych przypadków przewidzianych w traktatach, które nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz.
Otóż postanowienie to nie wprowadza żadnego rozróżnienia między wykonywaniem przez Unię swojej wyłącznej kompetencji zewnętrznej zgodnie z art. 3 ust. 2 TFUE, a wykonywaniem przez nią kompetencji zewnętrznej dzielonej z państwami członkowskimi, niezależnie od tego, czy czyni to wspólnie z państwami członkowskimi, czy też Rada powołuje się na możliwość uzyskania w swym gronie większości wymaganej do tego, aby Unia mogła wykonać tę kompetencję zewnętrzną samodzielnie [zob. podobnie wyrok z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka),
C‑626/15 i C‑659/16
,
EU:C:2018:925
, pkt
].
Wynika z tego, że kompetencja Komisji do reprezentowania Unii w wykonywaniu przez nią jej kompetencji zewnętrznej nie może zależeć od wyłącznego lub dzielonego charakteru tej kompetencji zewnętrznej, która to kompetencja wynika wyłącznie z wewnętrznych przepisów Unii, które nie wiążą państw trzecich lub innych organizacji międzynarodowych.
W drugiej kolejności – o ile prawdą jest, jak zasadniczo utrzymuje Komisja, że traktaty ograniczają jej kompetencję do zapewnienia reprezentacji Unii na zewnątrz jedynie na podstawie odstępstw wyraźnie wskazanych w art. 17 ust. 1 TUE, o tyle jednak, jak przypomniano już w pkt 32 niniejszego wyroku, jeżeli Unia jako podmiot prawa międzynarodowego postanawia skorzystać ze swych kompetencji, powinna to uczynić z poszanowaniem właściwego prawa międzynarodowego.
Tymczasem, po pierwsze, z art. 4 konwencji IMO wynika, że mogą do niej przystąpić jedynie państwa. Tak więc choć wszystkie państwa członkowskie Unii są członkami IMO, to sama Unia nim nie jest.
Po drugie, prawdą jest, że zgodnie z art. 25 lit. a) tej konwencji Rada IMO może zawierać umowy lub porozumienia dotyczące stosunków z innymi organizacjami i że zgodnie z art. 66 tej konwencji IMO może w sprawach należących do jej kompetencji współpracować z tymi innymi organizacjami międzyrządowymi, niebędącymi wyspecjalizowanymi agencjami Organizacji Narodów Zjednoczonych, których zainteresowania i działalność wiążą się z celami IMO.
To zresztą w tym kontekście Komisja, działając na podstawie art. 229 traktatu EWG, zawarła z IMO porozumienie o współpracy z 1974 r., które przewidywało między innymi możliwość udziału Komisji w pracach IMO w charakterze obserwatora, a tym samym umożliwiało jej przekazanie tej organizacji zgłoszenia we własnym imieniu.
Jednakże bezsporne jest, że ani Wspólnota, ani Unia, która wstąpiła w jej prawa, nie zawarły umowy z IMO, w związku z czym Unia nie posiada żadnego statusu w ramach tej organizacji.
Tymczasem z akt sprawy i z dyskusji na rozprawie wynika, że organy IMO uważają, na podstawie przepisów mających zastosowanie do tej organizacji, że tylko organizacje międzyrządowe, z którymi IMO zawarła umowy, mogą uczestniczyć w jej pracach, w szczególności poprzez przedkładanie zgłoszeń mających na celu przyjęcie aktów prawnych. To zresztą na tej podstawie w dniu 14 lutego 2005 r. sekretarz generalny IMO odrzucił zgłoszenie przedstawione przez Królestwo Niderlandów w imieniu Wspólnoty w odpowiedzi na wezwanie skierowane przez IMO do organizacji międzyrządowych, uzasadniając to tym, że Wspólnota nie jest członkiem IMO ani nie posiada statusu obserwatora w tej organizacji.
W tym kontekście prawdą jest, po pierwsze, że pkt 1.5.6 regulaminu wewnętrznego MSC‑MEPC przewiduje aktywny udział organizacji mających status obserwatora w pracach MEPC, po drugie, że zgodnie z art. 5 ust. 3 regulaminu postępowania MEPC organizacje międzyrządowe inne niż IMO, z którymi zawarto umowę lub szczególne porozumienie, oraz międzynarodowe organizacje pozarządowe, z którymi IMO nawiązała stosunki, mogą być reprezentowane w tym komitecie przez obserwatorów, a po trzecie, że sporne zgłoszenie zostało przekazane IMO w odpowiedzi na zaproszenie ISWG‑GHG, o którym mowa w pkt 18 niniejszego wyroku, które było skierowane do „zainteresowanych państw członkowskich i organizacji międzynarodowych”. Jednakże okoliczności te nie oznaczają, że Unia, która nie jest organizacją międzynarodową posiadającą status obserwatora w IMO i z którą IMO nie zawarła żadnej umowy ani żadnego szczególnego porozumienia, jak przypomniano w pkt 57 niniejszego wyroku, była uprawniona do przedłożenia spornego zgłoszenia we własnym imieniu.
Wynika z tego, że w przeciwieństwie do Komisji, która zawarła z IMO porozumienie o współpracy z 1974 r., Unia nie posiada żadnego tytułu pozwalającego jej na uczestniczenie w pracach organów i komitetów tej organizacji.
Ponadto Komisja przyznała w swoim zaleceniu dla Rady mającym na celu upoważnienie Komisji do rozpoczęcia i prowadzenia negocjacji z IMO w sprawie warunków i zasad przystąpienia Wspólnoty Europejskiej [SEC(2002) 381 wersja ostateczna], że Wspólnota nie posiada prawa uczestnictwa w pracach IMO i że w związku z tym w jej interesie leży przystąpienie do konwencji IMO.
Komisja podnosi jednak, że w wyniku wejścia w życie traktatu z Lizbony, a w szczególności wprowadzenia art. 1 akapit trzeci i art. 47 TUE oraz art. 220 TFUE Unia ma prawo działać we własnym imieniu w ramach IMO.
W tym względzie, jeśli chodzi, po pierwsze, o art. 1 akapit trzeci i art. 47 TUE, postanowienia te przewidują, odpowiednio, że Unia zastępuje Wspólnotę i jest jej następcą prawnym oraz że ma osobowość prawną. O tej konsekwencji prawnej traktatu z Lizbony Rada i Komisja poinformowały IMO we wspólnej nocie werbalnej z dnia 27 listopada 2009 r.; została ona uwzględniona w rezolucji nr 65/276 Zgromadzenia Ogólnego Organizacji Narodów Zjednoczonych.
Jednakże poza faktem, że – jak potwierdził Sekretarz Generalny Organizacji Narodów Zjednoczonych w nocie z dnia 1 czerwca 2011 r. – rezolucja ta nie ma zastosowania do wyspecjalizowanych agencji Organizacji Narodów Zjednoczonych, ani wspomniana rezolucja, ani – między innymi ze względu na jej jednostronny charakter – nota werbalna z dnia 27 listopada 2009 r. nie mogły w żadnym wypadku przyznać Unii statusu w IMO, którego nie posiadała Wspólnota.
Po drugie, co się tyczy art. 220 TFUE, prawdą jest, że przyznaje on Unii kompetencję do ustanowienia „wszelkie[j] właściwe[j] formy współpracy z organami Organizacji Narodów Zjednoczonych i ich organizacjami wyspecjalizowanymi”, podczas gdy art. 229 traktatu EWG powierzał Komisji zadanie „utrzymani[a] wszelkich właściwych stosunków z organami Organizacji Narodów Zjednoczonych i jej organizacjami wyspecjalizowanymi”.
Jednakże przyjęcie rzeczonego art. 220 TFUE nie spowodowało, że Unia zastąpiła Komisję jako strona porozumień o współpracy zawartych przez nią na podstawie art. 229 traktatu EWG, takiego jak porozumienie o współpracy z 1974 r. O ile bowiem zgodnie z art. 1 akapit trzeci TUE Unia, w chwili wejścia w życie traktatu z Lizbony, zastąpiła Wspólnotę i stała się jej następcą prawnym, o tyle ani to ostatnie postanowienie, ani żadne inne postanowienie traktatów nie przewidziały, że Unia może zastąpić Komisję.
W trzeciej kolejności – okoliczność, że Unia nie jest członkiem IMO i nie zawarła z IMO szczególnych porozumień umożliwiających jej udział w pracach tej organizacji, nie stoi na przeszkodzie temu, żeby kompetencja zewnętrzna Unii w tej dziedzinie była skutecznie wykonywana.
W tym celu, po pierwsze, należy zapewnić, aby Unia mogła wykonywać swoją kompetencję na płaszczyźnie wewnętrznej i aby wykonując ją, określała swoje własne stanowisko zgodnie z procedurą mającą zastosowanie w danej dziedzinie.
Po drugie, jeżeli Unia nie jest członkiem danej organizacji międzynarodowej i w związku z tym właściwe prawo międzynarodowe uniemożliwia jej wykonywanie kompetencji na płaszczyźnie zewnętrznej w ramach takiej organizacji, kompetencja ta może być wykonywana w szczególności przez państwa członkowskie, działające wspólnie, na mocy obowiązku lojalnej współpracy, o którym mowa w art. 4 ust. 3 TUE, w interesie Unii. W tym kontekście nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie przekazywały tej organizacji zgłoszenia, niezależnie od tego, czy dotyczą one dziedzin należących do kompetencji wyłącznej Unii, czy też kompetencji, którą Unia dzieli z państwami członkowskimi [zob. podobnie opinia 2/91 (Konwencja MOP nr 170) z dnia 19 marca 1993 r.,
EU:C:1993:106
, pkt
; wyrok z dnia 12 lutego 2009 r., Komisja/Grecja,
C‑45/07
,
EU:C:2009:81
, pkt
; opinia 1/13 (Przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r.,
EU:C:2014:2303
, pkt
].
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Rada, działając na wniosek Komisji, zatwierdziła zgłoszenie Unii, które miało zostać przedłożone IMO, a Komisja – jak potwierdziła na rozprawie – nie kwestionuje ani sposobu zatwierdzenia, ani treści tego zgłoszenia.
W tej sytuacji wspomnianego zgłoszenia, z powodów przedstawionych w pkt 53–66 niniejszego wyroku i niezależnie od okoliczności, czy jest ono objęte kompetencją wyłączną, czy kompetencją dzieloną Unii, nie można było w żadnym wypadku skierować do IMO w imieniu Unii bez naruszenia zasad regulujących prace tej organizacji. Rada słusznie zatem uznała, że spornego zgłoszenia powinny dokonać państwa członkowskie we własnym imieniu, działając wspólnie w interesie Unii.
Co się tyczy, w czwartej i ostatniej kolejności, argumentu Komisji, zgodnie z którym Republika Chorwacji nie mogła przekazać spornego zgłoszenia bez naruszenia zewnętrznej kompetencji Unii i prawa Komisji do reprezentacji na zewnątrz, prawdą jest, że sama okoliczność, iż Unia nie jest członkiem organizacji międzynarodowej, nie upoważnia państwa członkowskiego działającego indywidualnie w ramach swojego członkostwa w organizacji międzynarodowej do podejmowania zobowiązań, które mogłyby naruszyć zasady Unii przyjęte w celu realizacji celów traktatu (wyrok z dnia 12 lutego 2009 r., Komisja/Grecja,
C‑45/07
,
EU:C:2009:81
, pkt
).
Jednakże w niniejszej sprawie z wiadomości elektronicznej wysłanej przez Republikę Chorwacji do IMO w dniu 7 lutego 2020 r. wynika, że Republika Chorwacji, działając w imieniu państw członkowskich i Komisji, ograniczyła się do przekazania tej organizacji spornego zgłoszenia państw członkowskich i Komisji.
Niewątpliwie, biorąc pod uwagę stosunki nawiązane przez Komisję z IMO na mocy porozumienia o współpracy z 1974 r. i ponieważ właściwe prawo międzynarodowe nie wydaje się temu sprzeciwiać, państwa członkowskie mogły powierzyć Komisji zadanie reprezentowania ich w ramach wspólnego wykonywania, w interesie Unii, kompetencji zewnętrznej, której Unia nie mogła wykonywać na podstawie obowiązujących przepisów konwencji IMO.
Jednakże żadne postanowienie traktatów nie zobowiązuje państw członkowskich do powierzenia Komisji zadania reprezentowania ich, nawet jeśli nie sprzeciwia się temu właściwe prawo międzynarodowe.
Jak bowiem wskazał zasadniczo rzecznik generalny w pkt 84 opinii, art. 17 ust. 1 TUE, poza wyraźnie wymienionymi w nim odstępstwami, przyznaje Komisji wyłączną kompetencję do reprezentowania jedynie Unii, a nie państw członkowskich, również wówczas, gdy działają one wspólnie w interesie Unii.
Należy zatem stwierdzić, że państwa członkowskie zachowują swobodę decydowania w każdym przypadku z osobna o sposobach zapewniania swojej reprezentacji na zewnątrz, również wówczas, gdy działają wspólnie w interesie Unii. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby państwa te wyznaczyły spośród siebie do tych celów państwo członkowskie sprawujące prezydencję Rady, pod warunkiem że to państwo członkowskie nie działa ani indywidualnie, ani w imieniu Unii.
Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe rozważania, zarzut drugi należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
Komisja przedstawia zarzut pierwszy wyłącznie w celu wykazania, że Unia posiadała w niniejszym przypadku kompetencję wyłączną i że w związku z tym sporne zgłoszenie powinno było zostać dokonane w imieniu Unii.
Tymczasem z powodów wskazanych w pkt 51, 52 i 54 niniejszego wyroku, niezależnie od charakteru, wyłącznego lub dzielonego, kompetencji zewnętrznej Unii, którą jest objęte sporne zgłoszenie, Unia nie mogła w żadnym wypadku sama przedstawić tego zgłoszenia IMO zgodnie z właściwym prawem międzynarodowym.
W konsekwencji, jak zauważył również w istocie rzecznik generalny w pkt 97 opinii, zarzut pierwszy jest bezskuteczny i należy go oddalić.
Ponieważ żaden z dwóch zarzutów skargi nie został uwzględniony, skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu Trybunału kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. W niniejszej sprawie, ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, kosztami poniesionymi przez Radę, zgodnie z żądaniem tej instytucji.
Ponadto zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie oraz instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty. W konsekwencji Królestwo Belgii, Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji winny pokryć własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Komisja Europejska pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Radę Unii Europejskiej.

3)
Królestwo Belgii, Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji pokrywają własne koszty.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.