CELEX: 62016TJ0307
Dostęp do dokumentów
Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001
Dokumenty dotyczące decyzji Komisji w sprawie przyznania pożyczki Euratom w celu wsparcia ukraińskiego programu poprawy bezpieczeństwa elektrowni jądrowych
Częściowa odmowa dostępu
Wyjątek dotyczący ochrony interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych
Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych
Nadrzędny interes publiczny
Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006
Zastosowanie do dokumentów dotyczących decyzji podjętych w ramach traktatu EWEA

Okoliczności powstania sporu
Decyzja C(2013) 3496 final
W dniu 24 czerwca 2013 r. Komisja Europejska w drodze decyzji C(2013) 3496 final (zwanej dalej „decyzją o przyznaniu pożyczki”) przyznała pożyczkę Euratom państwowej spółce ukraińskiej zajmującej się produkcją energii (Energoatom) w celu wsparcia ukraińskiego programu poprawy bezpieczeństwa elektrowni jądrowych. Pożyczka ta była zabezpieczona przez rząd ukraiński.
Decyzja o przyznaniu pożyczki została przyjęta na podstawie decyzji Rady 77/270/Euratom z dnia 29 marca 1977 r. upoważniającej Komisję do emisji pożyczek Euratom w celu udziału w finansowaniu elektrowni jądrowych (
Dz.U. 1977, L 88, s. 9
), zmienionej decyzją 94/179/Euratom z dnia 21 marca 1994 r. (
Dz.U. 1994, L 84, s. 41
). Zgodnie z art. 1 tej decyzji Komisja jest upoważniona do rozpisywania pożyczek w imieniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej w ramach kwot ustalonych przez Radę, a dochody uzyskane z tego tytułu będą pożyczane na finansowanie projektów mających na celu zwiększenie bezpieczeństwa i wydajności elektrowni jądrowych krajów trzecich wymienionych w załączniku, w tym na Ukrainie.
Wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów
Skarżący, CEE Bankwatch Network, jest stowarzyszeniem organizacji pozarządowych, ustanowionym zgodnie z prawem czeskim. Zgodnie ze statutem tego stowarzyszenia ma ono za zadanie kontrolowanie działań międzynarodowych instytucji finansowych działających w tym regionie oraz wspieranie rozwiązań alternatywnych wobec ich polityki i projektów, które to rozwiązania w miarę możliwości mają być zrównoważone pod względem środowiskowym, społecznym i gospodarczym. Siedziba tego stowarzyszenia znajduje się w Pradze (Republika Czeska).
W dniach 6 i 7 listopada 2015 r. skarżący, zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (
Dz.U. 2001, L 145, s. 43
), zwrócił się do Komisji o dostęp do różnych dokumentów dotyczących decyzji o przyznaniu pożyczki.
Wniosek o udzielenie dostępu dotyczył pięciu dokumentów lub kategorii dokumentów:
–
umowy pożyczki z dnia 7 sierpnia 2013 r. zawartej między Ukrainą a Europejską Wspólnotą Energii Atomowej, w szczególności postanowień dotyczących wymogów środowiskowych i społecznych (pkt 1 wniosku o udzielenie dostępu);
–
dowodów i opinii naukowych wynikających z konsultacji pomiędzy służbami, o których mowa w motywie 12 decyzji o przyznaniu pożyczki i które Komisja wzięła pod uwagę przy ocenie realizacji warunków wstępnych wypłat pierwszej transzy, dotyczących głównych działań Ukrainy w dziedzinie energii jądrowej i środowiska (pkt 2 wniosku o udzielenie dostępu);
–
oficjalnej korespondencji między Komisją a Ukrainą dotyczącej zaciągniętych przez tę ostatnią zobowiązań do przestrzegania międzynarodowych umów dotyczących środowiska, w tym konwencji o ocenie oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym, podpisanej w Espoo (Finlandia) w dniu 25 lutego 1991 r., która została zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej w dniu 24 czerwca 1997 r. i weszła w życie w dniu 10 września tego samego roku, oraz Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. (zwanej dalej „konwencją z Aarhus”), zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (
Dz.U. 2005, L 124, s. 1
), w świetle w szczególności decyzji przyjętej na posiedzeniu stron konwencji z Espoo w czerwcu 2014 r., w drodze której stwierdzono, że Ukraina uchybiła zobowiązaniom ustanowionym w art. 2 ust. 2 wspomnianej konwencji w zakresie ram administracyjnych i prawnych mających zastosowanie do podejmowania decyzji w sprawie wydłużenia okresu eksploatacji reaktorów jądrowych (ust. 69 decyzji VI/2) (pkt 3 wniosku o udzielenie dostępu);
–
zalecenia Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) na temat gospodarczych i finansowych aspektów projektu pożyczki, sformułowanego w ramach procesu oceny (pkt 4 wniosku o udzielenie dostępu);
–
wszelkich oświadczeń otrzymanych przez rząd ukraiński lub innych stron w przedmiocie przedłużenia okresu eksploatacji jednostki 2 elektrowni jądrowej południowej Ukrainy i jednostki 1 elektrowni jądrowej w Zaporożu (Ukraina) (pkt 5 wniosku o udzielenie dostępu).
Pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. Komisja odpowiedziała w następujący sposób na skierowany do niej wniosek:
–
w odniesieniu do pkt 1 wniosku o udzielenie dostępu Komisja przedstawiła dwa fragmenty umowy pożyczki dotyczące wymogów środowiskowych i społecznych;
–
w odniesieniu do pkt 2 wniosku o udzielenie dostępu odmówiła ona dostępu ze względu na to, że odnośne dokumenty są objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącym przypadków, w których ujawnienie poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez instytucję;
–
w odniesieniu do pkt 3 wniosku o udzielenie dostępu przekazała ona skarżącemu dwa pisma dyrekcji generalnej (DG) ds. Środowiska Komisji adresowane do kilku ukraińskich organów;
–
w odniesieniu do pkt 4 wniosku o udzielenie dostępu odmówiła ona dostępu ze względu na to, że dokument objęty jest wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącym sytuacji, w których ujawnienie naruszyłoby ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej;
–
w odniesieniu do pkt 5 wniosku o udzielenie dostępu Komisja stwierdziła, że nie posiada żadnego takiego dokumentu, i odesłała skarżącego do odpowiedniego hiperłącza.
Pismem z dnia 19 stycznia 2016 r. na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 skarżący złożył ponowny wniosek do Komisji, aby ta zrewidowała swoje stanowisko na temat dokumentów, o których mowa w pkt 1, 2, 3 i 4 jego wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów. Natomiast nie złożył on takiego wniosku w odniesieniu do pkt 5. W swoim ponownym wniosku skarżący powołał się na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1367/2006 z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień konwencji z Aarhus do instytucji i organów Wspólnoty (
Dz.U. 2006, L 264, s. 13
).
Pismem z dnia 9 lutego 2016 r. zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 Komisja przedłużyła termin na udzielenie odpowiedzi o 15 dni roboczych. Pismem z dnia 1 marca 2016 r. Komisja ponownie przedłużyła termin przewidziany na udzielenie odpowiedzi na ponowny wniosek.
Zaskarżony akt
Decyzją C(2016) 2319 final z dnia 15 kwietnia 2016 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja odpowiedziała na ponowny wniosek. W zaskarżonej decyzji Komisja uznała na wstępie, że rozporządzenie nr 1367/2006 nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
Jeśli chodzi o pkt 1 wniosku o udzielenie dostępu (umowa pożyczki), Komisja potwierdziła swoją decyzję o udzieleniu tylko częściowego dostępu do umowy pożyczki, ograniczonego do zawartych w tym dokumencie postanowień środowiskowych i społecznych. Uznała ona, że reszta umowy nie powinna zostać ujawniona na podstawie, po pierwsze, wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącego ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych, a po drugie, wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze tegoż rozporządzenia, dotyczącego ochrony interesów handlowych.
W odniesieniu do pkt 2 wniosku o udzielenie dostępu (konsultacje między służbami i dowody dotyczące oceny dokonanej przed wypłatą pierwszej transzy pożyczki) Komisja udzieliła dostępu do trzech dokumentów: noty DG ds. Środowiska skierowanej do DG ds. Gospodarczych i Finansowych Komisji z dnia 24 października 2014 r. i dwóch pism Energoatomu skierowanych do DG ds. Środowiska z dnia 31 lipca 2014 r. Powołując się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczący ochrony prywatności i integralności jednostki, Komisja odmówiła jednak, dla każdego z tych dokumentów, przekazania nazwisk, tytułów i podpisów wskazanych osób.
W odniesieniu do pkt 3 wniosku o udzielenie dostępu (oficjalna korespondencja między Komisją a Ukrainą) Komisja stwierdziła, że poza dwoma pismami DG ds. Środowiska przesłanymi już pocztą w dniu 21 grudnia 2015 r. w kategorii tej nie istniała żadna inna korespondencja.
W odniesieniu do pkt 4 wniosku o udzielenie dostępu (zalecenie EBI) Komisja przyznała dostęp do zalecenia EBI, ale stwierdziła, że dostęp ów musi być ograniczony. Komisja oparła się w tym względzie po raz kolejny na wyjątku dotyczącym ochrony interesów handlowych, przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001. W zaskarżonej decyzji Komisja zauważyła również, że pewne fragmenty dokumentu, do których odmówiła dostępu, powtarzały postanowienia umowy pożyczki, których ujawnienie – co uznała za już wykazane – naruszyłoby jej interesy handlowe oraz interesy handlowe Energoatomu.
W odniesieniu do pkt 5 wniosku o udzielenie dostępu (korespondencja dotycząca wydłużenia okresu eksploatacji reaktorów) Komisja stwierdziła, że nie jest w posiadaniu żadnego dokumentu, który jej zdaniem byłby istotny dla udzielenia odpowiedzi na wniosek.
Wreszcie, Komisja uznała, że w niniejszym przypadku nie występuje żaden nadrzędny interes publiczny w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, który uzasadniałby ujawnienie pełnej umowy pożyczki i zalecenia EBI.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 17 czerwca 2016 r. skarżący wniósł rozpatrywaną skargę.
W dniu 16 września 2016 r. Komisja przedłożyła odpowiedź na skargę.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 13 października 2016 r. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej złożyło wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Postanowieniem prezesa pierwszej izby Sądu z dnia 17 listopada 2016 r. wniosek ten został uwzględniony.
W dniu 22 listopada 2016 r. skarżący złożył replikę.
Pismem z dnia 19 grudnia 2016 r. Zjednoczone Królestwo powiadomiło Sąd, że rezygnuje ze złożenia uwag interwenienta.
W dniu 9 stycznia 2017 r. Komisja złożyła duplikę.
Na podstawie sprawozdania przedstawionego przez sędziego sprawozdawcę Sąd (pierwsza izba) stwierdził, że w terminie przewidzianym w art. 207 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem nie został złożony przez strony żaden wniosek o zorganizowanie rozprawy, i zgodnie z art. 207 § 2 tego regulaminu zadecydował orzec bez przeprowadzenia części ustnej postępowania.
W skardze skarżący wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
W odpowiedzi na skargę Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2017 r. Sąd, na podstawie art. 91 lit. c) i art. 92 regulaminu postępowania przed Sądem, wezwał Komisję do przedstawienia w całości umowy pożyczki i zalecenia EBI. Dokumenty te zostały przekazane do Sądu w dniu 2 maja 2017 r. i nie zostały doręczone skarżącemu ani Zjednoczonemu Królestwu, zgodnie z art. 104 regulaminu postępowania.
Co do prawa
W skardze skarżący podnosi cztery zarzuty, dotyczące, odpowiednio:
–
popełnionego przez Komisję błędu w identyfikacji właściwych przepisów w zakresie, w jakim Komisja nie zastosowała rozporządzenia nr 1367/2006 do skierowanego do niej wniosku o udzielenie dostępu;
–
naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącego ochrony interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych;
–
naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącego ochrony interesów handlowych;
–
naruszenia art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w związku z tym, że Komisja nie zbadała, czy ujawnienie nie jest uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym.
W replice skarżący podnosi, że Komisja naruszyła art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w związku z tym, że w swojej odpowiedzi z dnia 21 grudnia 2015 r., w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę Komisja nie uwzględniła w wystarczającym zakresie argumentów przedstawionych przez skarżącego podczas postępowań administracyjnego i sądowego.
Rozporządzenie nr 1049/2001
Na wstępie należy wskazać, że ogólne zasady dotyczące publicznego dostępu do dokumentów przechowywanych przez instytucję, czyli dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, zostały ustanowione przez rozporządzenie nr 1049/2001.
Zgodnie z motywem 1 tego rozporządzenia akt ów jest przejawem woli wyrażonej w art. 1 akapit drugi TUE, dodanym przez traktat z Amsterdamu, aby wyznaczyć nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli. Jak przypomina motyw 2 rzeczonego rozporządzenia, prawo publicznego dostępu do dokumentów instytucji związane jest z demokratycznym charakterem tych instytucji (wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
; z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, pkt
).
W tym celu owo rozporządzenie zmierza, jak wskazują jego motyw 4 i art. 1, do zapewnienia możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji (wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
; z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, pkt
).
Jednakże prawo to podlega pewnym ograniczeniom opartym na względach interesu publicznego lub prywatnego. Dokładniej rzecz ujmując, zgodnie z jego motywem 11, rozporządzenie nr 1049/2001 przewiduje w swym art. 4 system wyjątków pozwalający instytucjom na odmowę dostępu do danego dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszyłoby jeden z interesów chronionych przez ten artykuł (wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, pkt
).
Artykuł 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 pozwala zatem tym instytucjom odmówić dostępu do danego dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych.
Ponadto art. 4 ust. 2 tiret pierwsze tego rozporządzenia pozwala instytucjom odmówić dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę „interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej”. Dla tego szczególnego przypadku przepis przewiduje, że wyjątek nie ma zastosowania, jeżeli nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie danego dokumentu.
Jako że wyjątki te wprowadzają odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, powinny one podlegać zawężającej wykładni i ścisłemu stosowaniu (wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/Szwecja/MyTravel i Komisja,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, pkt
; zob. podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
).
Tak więc, w przypadku gdy dana instytucja odmawia udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie do niej się zwrócono, jest ona zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i rzeczywiste naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, na który instytucja ta się powołuje (wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, pkt
). Ponadto ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
; z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, pkt
).
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego popełnionego przez Komisję błędu w identyfikacji właściwych przepisów w zakresie, w jakim nie zastosowała ona rozporządzenia nr 1367/2006 do skierowanego do niej wniosku o udzielenie dostępu
W ramach zarzutu pierwszego skarżący podnosi, że w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono wszystkich przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. W rozpatrywanym przypadku decyzja została wydana na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 bez uwzględnienia przez Komisję rozporządzenia nr 1367/2006, choć jest ono istotne, ponieważ ogranicza możliwość, by instytucja Unii Europejskiej odmówiła dostępu do dokumentów, gdy objęte wnioskiem informacje dotyczą emisji do środowiska.
Komisja odpiera ten zarzut.
W tym względzie należy wskazać, że rozporządzenie nr 1367/2006, którego stosowania żąda skarżący, wprowadza do ogólnego systemu dostępu do dokumentów przepisy szczególne, gdy chodzi o dostęp do informacji, udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji i dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.
W szczególności, w odniesieniu do wyjątku określonego w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, o którym mowa w pkt 33 powyżej, dotyczącego ochrony interesów handlowych, na którą powołała się Komisja w celu odmówienia dostępu do niektórych dokumentów żądanych przez skarżącą, art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 przewiduje, iż uznaje się, że nadrzędny interes publiczny nakazujący ujawnienie informacji istnieje, a zatem dokumenty muszą zostać przekazane, w przypadku gdy objęte wnioskiem informacje dotyczą emisji do środowiska.
Ponadto, jeżeli chodzi o wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, o którym mowa w pkt 32 powyżej, art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 stanowi, że rzeczony wyjątek powinien podlegać wykładni zawężającej, z uwzględnieniem interesu publicznego, któremu służy ujawnienie, oraz tego, czy wnioskowane informacje dotyczą emisji do środowiska.
Na wstępie należy ustalić, czy te szczególne zasady zawarte w rozporządzeniu nr 1367/2006 mają zastosowanie do niniejszego sporu, w celu określenia przesłanek, dla których, w stosownym przypadku, Komisja może odmówić dostępu do żądanych dokumentów.
W tym względzie należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja została wydana po przyznaniu przez Komisję pożyczki na rzecz ukraińskiego przedsiębiorstwa Energoatom, a pożyczka ta była przedmiotem decyzji o przyznaniu pożyczki.
Jak wskazano w pkt 2 niniejszego wyroku, decyzja o przyznaniu pożyczki została podjęta na podstawie decyzji 77/270, zmienionej decyzją 94/179, a obie te decyzje zostały oparte na art. 1, 2, 172 i 203 EWEA.
W związku z tym objęte odmową dokumenty dotyczą aktu przyjętego na podstawie postanowień traktatu EWEA.
Według skarżącego okoliczność ta nie ma wpływu na stosowanie wyżej wymienionych rozporządzeń. Na poparcie swego stanowiska podnosi on, że Euratom jest częścią Unii. W replice skarżący twierdzi, że Komisja jest „instytucją Wspólnoty” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1367/2006. Z tego twierdzenia wywodzi on, że każdy dokument będący w posiadaniu tej instytucji podlega przepisom tego rozporządzenia, niezależnie do tego, czy dokument ten został sporządzony lub otrzymany w ramach kompetencji powierzonych jej przez traktaty UE i FUE, czy też w ramach kompetencji wynikających z traktatu EWEA.
W tym względzie należy stwierdzić, po pierwsze, że zgodnie z jego tytułem, motywami i przepisami rozporządzenie nr 1367/2006 wdraża, w odniesieniu do informacji, zobowiązania podjęte w ramach międzynarodowej konwencji, której Europejska Wspólnota Energii Atomowej nie jest stroną, czyli konwencji z Aarhus. Jak wynika z art. 1 decyzji Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej konwencji z Aarhus (
Dz.U. 2005, L 124, s. 1
), konwencja ta została zatwierdzona wyłącznie w imieniu Wspólnoty Europejskiej (obecnie Unii). Europejska Wspólnota Energii Atomowej, jako że nie jest stroną tej konwencji, nie może podlegać, jeśli nie wskazano inaczej, zobowiązaniom określonym w rozporządzeniu, które konwencja ta wprowadza w życie.
Po drugie, należy stwierdzić, że akty przyjęte na mocy traktatu EWEA niekoniecznie podlegają, w przeciwieństwie do tego, co twierdzi skarżący, zobowiązaniom, które mają zastosowanie w obrębie Unii. Jak podkreśla Komisja, Europejska Wspólnota Energii Atomowej i Wspólnota Europejska, obecnie Unia, są bowiem odrębnymi organizacjami, ustanowionymi na mocy różnych traktatów, posiadającymi odrębne osobowości prawne (zob. podobnie wyrok z dnia 7 kwietnia 1965 r., Müller/Rady,
28/64
,
EU:C:1965:39
, s. 321) i podlegającymi, każda odrębnie, dotyczącym ich przepisom szczególnym.
I tak, postanowienia mające zastosowanie w ramach Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej są przewidziane w traktacie EWEA. Wśród tych przepisów znajduje się w art. 106a ust. 1 EWEA, który – w odniesieniu do funkcjonowania Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej – przewiduje stosowanie niektórych postanowień wynikających z traktatów UE i FUE, w szczególności art. 15 TFUE, dawniej art. 255 WE, który stanowi podstawę rozporządzenia nr 1049/2001. Oparte na postanowieniu mającym zastosowanie w Europejskiej Wspólnocie Energii Atomowej, rozporządzenie to, które ustanawia ogólne zasady w odniesieniu do dostępu do dokumentów instytucji, ma zastosowanie, co nie zostało podważone przez skarżącego, do dokumentów przechowywanych przez instytucje i organy działające w tych ramach.
Jak wskazuje Komisja, inaczej jest w przypadku rozporządzenia nr 1367/2006, które, jak wynika z jego preambuły, zostało przyjęte na podstawie art. 175 WE, obecnie art. 192 TFUE. Jako że ten ostatni artykuł nie został wskazany w art. 106a ust. 1 EWEA, aktów przyjętych na jego podstawie, w tym rzeczonego rozporządzenia, nie można stosować w ramach Euratomu.
Po trzecie, należy zaznaczyć, że treść rozporządzenia nr 1367/2006 dotyczy w sposób szczególny instytucji i organów Wspólnoty Europejskiej, przy czym nie przewiduje się jego stosowania do innych podmiotów, takich jak instytucje lub organy należące do Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. Jego tytuł stanowi, że rozporządzenie stosuje postanowienia konwencji z Aarhus do „instytucji i organów Wspólnoty Europejskiej”. Ponadto podstawa rozporządzenia wskazana na początku preambuły odnosi się wyłącznie do traktatu WE. Wreszcie, art. 2 ust. 1 lit. c) przewiduje, że wyrażenie „instytucja lub organ Wspólnoty” oznacza „każdą instytucję publiczną, organ, urząd lub agencję ustanowioną przez traktat lub na jego podstawie”, którym to traktatem, zważywszy na podstawę rozporządzenia nr 1367/2006, może być wyłącznie traktat WE, poprzedzający traktat FUE.
Analizy tej nie mogą podważyć podniesione przez skarżącego argumenty.
Po pierwsze, skarżący kwestionuje to, że rozporządzenie nr 1367/2006 wdraża konwencję z Aarhus.
W tym względzie wystarczy stwierdzić, że zgodnie z tym, co zostało wskazane w pkt 46 powyżej, argument ten stoi w sprzeczności z samym brzmieniem wskazanego rozporządzenia, które w swoim tytule, w swoich motywach i przepisach odnosi się do rzeczonej konwencji, wbrew temu, co twierdzi skarżący.
Następnie skarżący podkreśla, że art. 2 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1367/2006 obejmuje w definicji informacji dotyczącej środowiska „promieniowanie lub odpady, w tym odpady radioaktywne”. Z owego odniesienia do realiów promieniotwórczych we wspomnianym rozporządzeniu wywodzi on, że rozporządzenie to stosuje się do dostępu do informacji dotyczących bezpieczeństwa jądrowego, w tym dokumentów przechowywanych w ramach Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej.
W tym względzie należy przypomnieć, że nie istnieje żadna podstawa prawna dla zastosowania rozporządzenia nr 1367/2006 do dokumentów przechowywanych w ramach Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, jako że postanowienie, na którym opiera się to rozporządzenie, nie ma zastosowania do traktatu EWEA. Ten brak podstawy prawnej nie może być rekompensowany istnieniem wyrażenia zawierającego odniesienia do energii jądrowej w rzeczonym rozporządzeniu, tym bardziej że takie odniesienia można napotkać w kontekście innym niż Europejska Wspólnota Energii Atomowej.
Ponadto skarżący podnosi, że regulamin wewnętrzny Komisji został zmieniony w celu zapewnienia przestrzegania obowiązków wynikających z rozporządzenia nr 1367/2006, w szczególności wówczas, gdy instytucja ta działa w ramach traktatu EWEA. W tej kwestii odsyła on do decyzji Komisji 2008/401/WE, Euratom z dnia 30 kwietnia 2008 r. zmieniającej jej regulamin wewnętrzny w odniesieniu do szczegółowych zasad wykonania rozporządzenia nr 1367/2006 (
Dz.U. 2008, L 140, s. 22
).
W tym względzie należy stwierdzić, że jak podkreśla skarżący, decyzja została podjęta przez Komisję w celu zapewnienia stosowania rozporządzenia nr 1367/2006 do aktów przyjętych przez nią, że wzmianka „Euratom” znajduje się w sygnaturze tej decyzji oraz że preambuła owej decyzji wskazuje, iż została ona przyjęta, „uwzględniając Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej”.
Wystąpienie tych wzmianek wynika stąd, że akt, który decyzja 2008/401 zmienia, sam jest oparty na traktacie EWEA, oprócz traktatu WE, traktatu EWWiS i traktatu UE. Ponieważ regulamin wewnętrzny Komisji był w szczególności oparty na traktacie EWEA, modyfikująca go decyzja także powinna opierać się na tym traktacie, jak również na traktatach UE i WE. Ze względu na to, że traktat EWWiS wygasł w dniu 23 lipca 2002 r., czyli przed przyjęciem decyzji 2008/401, traktat ów nie jest natomiast już wskazany w tej decyzji jako podstawa.
Jednakże wzmianki te nie mogą skutkować rozszerzeniem zakresu zastosowania rozporządzenia nr 1367/2006 do dokumentów przechowywanych w ramach traktatu EWEA. Ponadto, wbrew temu, co twierdzi skarżący, i jak wynika z pkt 47 powyżej, Unia i Europejska Wspólnota Energii Atomowej mają, każda z nich, odrębną osobowość prawną, a słowo „Euratom” w decyzji 2008/401 nie może skutkować tym, że przepisy rozporządzenia nr 1367/2006, mające zastosowanie do Komisji tylko wtedy, gdy działa ona w ramach zakresu stosowania traktatu FUE, miałyby również zastosowanie do tej instytucji, gdyby działała ona w ramach zakresu stosowania traktatu EWEA.
Wreszcie, skarżący uważa, że rozporządzenie nr 1367/2006 powinno być stosowane w ramach Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej w następstwie decyzji nr 2335/2008/(VIK) CK Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, który wypowiedział się w tym zakresie.
W tym względzie należy zauważyć, że w wyżej wymienionej decyzji Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza, że państwa członkowskie i Wspólnota Europejska, której następcą prawnym stała się Unia, są stronami konwencji z Aarhus, w związku z czym właściwe władze krajowe i instytucje Unii muszą stosować ustanowione przez tę konwencję przepisy, gdy otrzymują wnioski o ujawnienie informacji dotyczących środowiska (pkt 61 wspomnianej decyzji). Zdaniem Rzecznika zobowiązania Unii wynikające z konwencji z Aarhus stanowią część prawa Unii dotyczącego dostępu do dokumentów (pkt 62 tej decyzji).
Wbrew temu, co utrzymuje skarżący, uwagi te nie wskazują, że zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich rozporządzenie nr 1367/2006 ma zastosowanie do dokumentów przechowywanych w ramach Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. Potwierdzają one jedynie, że w odniesieniu do dostępu do informacji konwencja z Aarhus – w zakresie, w jakim została ona wdrożona rozporządzeniem nr 1367/2006 – ma zastosowanie do aktów przyjętych przez instytucje Unii, gdy działają one w ramach tej ostatniej.
Zdaniem skarżącego Rzecznik stwierdził jednak w decyzji wspomnianej w pkt 60 powyżej, że na podstawie art. 15 TFUE i art. 106a ust. 1 EWEA obowiązki te mają zastosowanie do dokumentów przechowywanych w ramach traktatu EWEA.
W tym względzie należy przypomnieć, że w przeciwieństwie do tego, co podnosi skarżący, rozporządzenie nr 1367/2006 nie zostało przyjęte na podstawie art. 255 WE, obecnie art. 15 TFUE, lecz zostało oparte na art. 175 WE, obecnie art. 192 TFUE, który nie ma zastosowania w ramach Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. Ponieważ to ostatnie postanowienie nie ma zastosowania w ramach Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, nie może ono stanowić podstawy zastosowania tego rozporządzenia do dokumentów przechowywanych w ramach owej Wspólnoty (zob. pkt 48 i 49 powyżej).
Zdaniem skarżącego Rzecznik wskazuje także w swojej decyzji, że instytucje Unii powinny interpretować prawo Unii w świetle zasad ogólnych i praw podstawowych, wśród których znajduje się dostęp do dokumentów.
W tym względzie należy zauważyć, że – jak wskazuje skarżący – prawo dostępu do dokumentów zyskało status prawa podstawowego w art. 42 karty praw podstawowych oraz że na mocy art. 6 ust. 3 UE prawa podstawowe wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich mają wartość zasad ogólnych prawa w porządku prawnym Unii.
Jeśli chodzi o Unię, art. 52 ust. 2 karty praw podstawowych stanowi, iż uznane w niej prawa, które są przedmiotem postanowień traktatów, są wykonywane na warunkach i w granicach w nich określonych.
W niniejszej sprawie art. 15 TFUE, który zastąpił art. 255 WE, przewiduje, że ograniczenia prawa dostępu są określane w drodze rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady.
Podobnie, z art. 191 i 192 TFUE, z których to drugie postanowienie zastąpiło art. 175 WE, wynika, że o działaniach na rzecz wdrażania polityki Unii w dziedzinie środowiska decydują zasadniczo Parlament i Rada.
W celu ustalenia granic prawa dostępu należy zatem odnieść się do aktów, które zostały przyjęte na podstawie tych postanowień, a mianowicie do rozporządzeń nr 1049/2001 i nr 1367/2006.
Tymczasem, o ile rozporządzenie nr 1049/2001 ma zastosowanie do dokumentów przechowywanych w ramach Wspólnoty Europejskiej, obecnie Unii, oraz, ze względu na art. 106a ust. 1 EWEA, w ramach Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, o tyle, z przyczyn wskazanych powyżej, inaczej jest w przypadku rozporządzenia nr 1367/2006, które ma zastosowanie jedynie w ramach Wspólnoty Europejskiej, obecnie Unii, w odniesieniu do informacji dotyczących środowiska.
Co więcej, na podstawie tych aktów należy udzielić szerokiego dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu instytucji, zapewniając pogodzenie tego dostępu z innymi podlegającymi tam ochronie interesami, w zakresie i w sposób, jakie są w nich wskazane, i bez możliwości zmienienia zakresu stosowania każdego z tych aktów. Tak byłoby w przypadku, gdyby obowiązki określone przez rozporządzenie nr 1367/2006 były stosowane poza instytucjami i organami Unii.
W konsekwencji zarzut pierwszy należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącego ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych
Skarżący uważa, że – wbrew temu, co twierdzi Komisja w zaskarżonej decyzji – wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczący ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych, nie może uzasadniać odmowy udostępnienia pełnej umowy pożyczki (pkt 1 wniosku o udzielenie dostępu), ponieważ dostęp do tego dokumentu nie miałby negatywnego wpływu na bezpieczeństwo jądrowe, oraz że Komisja nie wyjaśniła, dlaczego dostęp do dokumentu stanowiłby rzeczywiste i konkretne naruszenie ochrony tego interesu.
Komisja odpiera ten zarzut.
W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 instytucja odmówi dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych.
Zgodnie z orzecznictwem fakt, iż przepis ów chroni interesy szczególnie newralgiczne i o szczególnym znaczeniu, w połączeniu z obligatoryjnym charakterem odmowy dostępu, która zgodnie z rzeczonym przepisem powinna być przez instytucję udzielona, jeżeli ujawnienie dokumentu szkodziłoby tym interesom, powoduje, że decyzja, jaką powinna wydać instytucja, ma charakter kompleksowy i delikatny, co wymaga szczególnie wysokiego stopnia ostrożności. Przy takiej decyzji niezbędny jest zatem pewien zakres uznania (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
; z dnia 7 października 2015 r., Jurašinović/Rada,
T‑658/14
, niepublikowany,
EU:T:2015:766
, pkt
).
Co więcej, Trybunał i Sąd uznały, że kryteria zawarte w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 są bardzo ogólne, a zatem – jak wynika z brzmienia tego przepisu – odmowa dostępu powinna mieć miejsce, gdy ujawnienie danego dokumentu „naruszyłoby” ochronę „interesu publicznego”, zwłaszcza w odniesieniu do „stosunków międzynarodowych” (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
; z dnia 7 października 2015 r., Jurašinović/Rada,
T‑658/14
, niepublikowany,
EU:T:2015:766
, pkt
).
W tych okolicznościach sprawowana przez Sąd kontrola zgodności z prawem decyzji wydawanych na podstawie tego przepisu musi zostać ograniczona, zgodnie z rzeczonym orzecznictwem, do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
; z dnia 7 października 2015 r., Jurašinović/Rada,
T‑658/14
, niepublikowany,
EU:T:2015:766
, pkt
).
W odniesieniu w szczególności do uzasadnienia, powinno ono być dostosowane do charakteru danego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, tak aby pozwolić zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w świetle okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności w świetle treści aktu, charakteru podniesionych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu wyjaśnień mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie jest wymagane, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 253 WE, obecnie art. 296 TFUE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
; z dnia 10 września 2008 r., Williams/Komisja,
T‑42/05
, niepublikowany,
EU:T:2008:325
, pkt
).
Wreszcie, z brzmienia art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że w zakresie wymienionych w nim wyjątków od prawa dostępu odmowa instytucji jest obligatoryjna, jeżeli ujawnienie dokumentu może naruszyć interesy chronione tym przepisem, przy czym w takim przypadku – w odróżnieniu od sytuacji przewidzianej zwłaszcza w art. 4 ust. 2 – nie jest wymagane wyważenie potrzeb dotyczących ochrony tych interesów i potrzeb wynikających z innych interesów (wyrok z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
).
To w świetle powyższych rozważań należy dokonać oceny, czy, jak twierdzi skarżący, Komisja naruszyła art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
W zaskarżonej decyzji Komisja przedstawiła zasadniczo trzy względy uzasadniające jej odmowę udzielenia dostępu do niektórych dokumentów lub fragmentów dokumentów na podstawie wyjątku odnoszącego się do stosunków międzynarodowych:
–
po pierwsze, ujawnienie pełnej treści umowy pożyczki mogłoby zniweczyć wysiłki podjęte na rzecz ustanowienia dobrych stosunków z Ukrainą w celu zwiększenia bezpieczeństwa jej elektrowni jądrowych, a w interesie Unii leży utrzymanie tej jakości stosunków międzynarodowych nie tylko z tym państwem, ale także z innymi państwami sąsiadującymi;
–
następnie, Ukraina jest strategicznym partnerem Unii w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa jej dostaw energii;
–
wreszcie, ujawnienie newralgicznych informacji handlowych dotyczących Energoatomu miałoby negatywny wpływ dyplomatyczny.
Pierwszy i trzeci z tych względów są podważane przez skarżącego, przy czym drugi wzgląd nie został przez niego w żaden sposób skomentowany.
W odniesieniu do tych względów pierwszego i trzeciego skarżący podnosi, po pierwsze, że Komisja nie wyjaśniła, czy cel bezpieczeństwa jądrowego wiąże się z bezpieczeństwem publicznym, z kwestiami obronnymi lub ze stosunkami międzynarodowymi, które, wszystkie trzy, są określone w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001.
W tym względzie należy podnieść, że wbrew twierdzeniom skarżącego zaskarżona decyzja odwołuje się w pkt 2.2 w sposób jasny i wyraźny do ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Ponadto z wyjaśnień zawartych w zaskarżonej decyzji wynika, że zdaniem Komisji, gdyby dobre stosunki z Ukrainą uległy pogorszeniu, wysiłki podjęte w celu zapewnienia bezpieczeństwa elektrowni wokół Unii mogłyby zostać zaprzepaszczone. Na podstawie tych informacji Sąd stwierdza, że zastosowany wyjątek został uznany przez Komisję za wyjątek określony w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie wymienionego rozporządzenia.
Po drugie, skarżąca twierdzi, że – wbrew temu, co wskazuje Komisja – dostęp do objętych wnioskiem dokumentów nie naruszyłby bezpieczeństwa jądrowego jako takiego, ponieważ dokumenty te zawierają wyłącznie dane o charakterze finansowym i gospodarczym, a dane te nie mają żadnego wpływu na tę kwestię bezpieczeństwa.
W tym względzie należy stwierdzić, że argument ten jest nieistotny dla sprawy, ponieważ Komisja nie uzasadniła swej decyzji poprzez wskazanie, że wniosek dotyczył informacji dotyczących bezpieczeństwa jądrowego, lecz uczyniła to poprzez stwierdzenie, jak wynika z pkt 83 powyżej, że ujawnienie umowy może naruszyć dobre stosunki, jakie nawiązała ona z Ukrainą i które to stosunki należy zachować.
Po trzecie, skarżący podnosi, że sposób, w jaki władze państwa trzeciego postrzegają decyzje danej instytucji, nie stanowi wyjątku od obowiązku udzielenia dostępu do dokumentów instytucji.
W tym względzie należy zaznaczyć, że sposób, w jaki władze państwa trzeciego postrzegają decyzje Unii, jest jednym z elementów stosunków nawiązanych z tym państwem trzecim. Od tego odczucia zależy bowiem kontynuacja i jakość tych stosunków. Może to zatem uzasadnić zastosowanie określonego wyjątku.
Po czwarte, skarżący zarzuca Komisji, że ta nie wyjaśniła, w jaki sposób ujawnienie objętych wnioskiem dokumentów mogło pogorszyć stosunki z Ukrainą w dziedzinie bezpieczeństwa jądrowego. Co więcej, Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób ujawnienie newralgicznych danych handlowych dotyczących Energoatomu wpłynęłoby na stosunki dyplomatyczne.
W świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 77–79 powyżej argumentację tę należy oddalić. W zaskarżonej decyzji Komisja wskazała bowiem w jasny sposób, że Ukraina dobrowolnie wydała zgodę na poddanie się „testom wytrzymałościowym” („stress tests”), że testy te umożliwiły Komisji i Ukrainie uzyskać lepsze zrozumienie istniejącego ryzyka oraz że w sposób wyraźny w interesie Unii leży utrzymanie tych dobrych stosunków i promowanie najbardziej wymagających europejskich przepisów w zakresie bezpieczeństwa jądrowego w krajach sąsiadujących. Komisja wyjaśniła również, że ujawnienie następnie osobom trzecim pełnej treści umowy zagraża pogorszeniu nawiązanych dobrych stosunków wraz ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami dla bezpieczeństwa jądrowego.
Podobnie, w kontekście rozpatrywanego wyjątku, Komisja wskazała, że ujawnienie newralgicznych informacji handlowych dotyczących Energoatomu miałoby negatywny wpływ dyplomatyczny. Jako że przedsiębiorstwo to jest przedsiębiorstwem państwowym, uzasadnienie to nie wymaga dodatkowych wyjaśnień.
Po piąte, skarżący twierdzi, że jego zdaniem ryzyko przywołane przez Komisję w celu odrzucenia jego wniosku nie jest racjonalnie przewidywalne, lecz czysto hipotetyczne. W świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 35 powyżej charakter tego ryzyka nie pozwala jego zdaniem na przyjęcie zaskarżonej decyzji.
W tym względzie należy zauważyć, że ujawnienie umowy zawartej przez instytucję europejską z przedsiębiorstwem publicznym państwa trzeciego i opartej na dobrych stosunkach nawiązanych z władzami tego kraju może doprowadzić do pogorszenia tych stosunków, a tym samym stanowić przeszkodę w realizacji celów umowy, a bardziej ogólnie – polityki, w ramach której umowa ta jest realizowana, jako że umowy tego rodzaju zawierane są z innymi państwami trzecimi. W niniejszej sprawie polityka ta ma kluczowe znaczenie dla Unii, ponieważ ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa elektrowni jądrowych w krajach z nią sąsiadujących. W tych okolicznościach podniesione ryzyko jest racjonalnie przewidywalne, a nie hipotetyczne. Zaskarżona decyzja nie jest zatem w tym względzie dotknięta oczywistym błędem w ocenie.
Dotyczy to również negatywnego wpływu dyplomatycznego, który mógłby wyniknąć z ujawnienia danych handlowych dotyczących Energoatomu.
Ponadto z treści umowy, która została przekazana Sądowi w ramach środka dowodowego określonego w pkt 25 powyżej, wynika, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie poprzez uznanie, że nieujawnione części tej umowy zawierają newralgiczne informacje dotyczące Energoatomu, takie jak klauzule dotyczące określenia potencjalnego ryzyka handlowego i warunków finansowych, których ujawnienie mogłoby w sposób konkretny i rzeczywisty naruszyć ochronę stosunków międzynarodowych Unii.
Do tego należy dodać, że jak wynika z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, określona powyżej ochrona interesu publicznego nie musi być wyważana względem nadrzędnego interesu publicznego.
Wreszcie, należy stwierdzić, że w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 80 powyżej uzasadnienie przedstawione przez Komisję jest wystarczające, aby pozwolić skarżącemu na poznanie motywów podjętej decyzji, a Sądowi na dokonanie jej kontroli sądowej.
Zarzut drugi należy zatem oddalić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, odnoszącego się do ochrony interesów handlowych
Skarżący uważa, że wbrew temu, co zdecydowała Komisja, wyjątek dotyczący interesów handlowych, przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, nie może uzasadnić w niniejszej sprawie odmowy udostępnienia pełnej umowy (pkt 1 wniosku o udzielenie dostępu) i zalecenia EBI (pkt 4 wniosku o udzielenie dostępu), ponieważ Energoatom nie ma interesów handlowych, ponieważ Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób ów dostęp naruszyłby w sposób konkretny i rzeczywisty ochronę tego interesu, oraz ponieważ chodzi o ryzyko hipotetyczne.
Komisja odpiera ten zarzut.
W tym względzie należy przypomnieć, że art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 pozwala instytucjom odmówić dostępu do dokumentu, gdyby ujawnienie go naruszyło ochronę „interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej”, chyba że za ujawnieniem danego dokumentu przemawia nadrzędny interes publiczny.
Jak przypomniano w pkt 34 powyżej, przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątki od prawa dostępu do dokumentów powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły i tak, by przyznać społeczeństwu możliwie najszerszy dostęp do dokumentów będących w posiadaniu instytucji.
W celu uzasadnienia odmowy udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się zwrócono, co do zasady, zgodnie z orzecznictwem, nie wystarczy powołać się na okoliczność, że dokument ten ma związek z sytuacjami wymienionymi w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Do instytucji, do której skierowano wniosek, należy także, co do zasady, obowiązek udzielenia wyjaśnień co do kwestii, w jaki sposób dostęp do rzeczonego dokumentu mógłby stanowić konkretne i rzeczywiste naruszenie interesu chronionego wyjątkiem lub wyjątkami, na które instytucja ta się powołuje. Ponadto ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Deutsche Telekom/Komisja,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
, pkt
).
Z tego orzecznictwa wynika zatem, że uzasadnienie przedstawione przez Komisję w celu odmowy udzielenia objętej wnioskiem informacji powinno zostać zbadane pod względem trzech wymogów.
W odniesieniu do pierwszego wymogu, a mianowicie konieczności wystąpienia sytuacji, o której mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, skarżący twierdzi, że zaskarżona decyzja opiera się na błędzie w ocenie, gdyż w niniejszej sprawie nie może być mowy o interesach handlowych po stronie Energoatomu, ponieważ jest on przedsiębiorstwem państwowym.
W tym względzie należy zauważyć, że nic nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że przedsiębiorstwo państwowe takie jak Energoatom ma interesy handlowe w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001. Otóż sama okoliczność, że kapitał przedsiębiorstwa jest w posiadaniu władz publicznych, nie może jako taka pozbawiać tego przedsiębiorstwa interesów handlowych, które mogą być chronione w taki sam sposób jak interesy przedsiębiorstwa prywatnego. W niniejszym przypadku Energoatom, jak wskazuje Komisja, prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której podlega konkurencji na rynku energii elektrycznej, i w związku z tym musi chronić swe interesy na owym rynku. Nie można zatem zaprzeczyć, że dokumenty, do których dostępu żądano, mogą dotyczyć interesów handlowych i wiązać się z tego tytułu z sytuacją, o której mowa w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
W odniesieniu do drugiego wymogu wynikającego z orzecznictwa wskazanego w pkt 105 niniejszego wyroku skarżący zarzuca Komisji, że ta nie wyjaśniła, w jaki sposób interesy stron byłyby zagrożone w sposób konkretny i rzeczywisty, gdyby całość objętych wnioskiem dokumentów została przekazana.
Jeśli chodzi o umowę pożyczki, Komisja wyjaśniła w zaskarżonej decyzji, że gdyby owa umowa została ujawniona w całości, naruszyłoby to z jednej strony interesy handlowe Energoatomu, a z drugiej strony jej interesy handlowe związane z umowami pożyczki Euratom. W odniesieniu do Energoatomu Komisja podkreśliła, że w umowie określono prawa i obowiązki obu stron oraz wskazano szeroki wachlarz potencjalnych i zidentyfikowanych rodzajów ryzyka handlowego. Ponadto umowa ta zawiera newralgiczne dane handlowe, takie jak ceny energii elektrycznej stosowane przez Energoatom oraz progi dla zobowiązań finansowych. W swoim wyjaśnieniu Komisja wskazała również, że umowa jest wciąż w trakcie realizacji.
W odniesieniu do swoich własnych interesów Komisja wskazała, że umowa została oparta na wzorze, który jest stosowany dla innych umów Euratom. W tych okolicznościach ujawnienie całej umowy utrudniłoby nie tylko wykonanie umowy pożyczki zawartej z Energoatomem, ale również wykonanie innych podobnych umów będących nadal w trakcie realizacji. Co więcej, ujawnienie to postawiłoby Komisję w o wiele trudniejszej pozycji przy negocjowaniu przyszłych umów tego rodzaju.
W odniesieniu do zalecenia EBI Komisja uznała w zaskarżonej decyzji, że wybrane fragmenty zawierają newralgiczne informacje handlowe udzielone przez Energoatom oraz porady dotyczące ograniczenia ryzyka związanego z pożyczką. Ponadto fragmenty te zawierają postanowienia umowy pożyczki, których ujawnienie – co Komisja uznała za już wykazane – naruszyłoby interesy handlowe Komisji, a także interesy handlowe Energoatomu.
W świetle tych wyjaśnień, i biorąc pod uwagę fakt, że Komisja wprowadziła rozróżnienie między fragmentami dokumentów, które odnoszą się do interesów handlowych, a tymi, które ich nie dotyczą i które zostały ujawnione, należy stwierdzić, że Komisja dokonała badania spełniającego wymogi orzecznictwa przypomnianego w pkt 105 niniejszego wyroku oraz że udzieliła wystarczających wyjaśnień w tym względzie.
Dodatkowo w świetle tych wyjaśnień należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego Komisja przedstawiła w zaskarżonej decyzji powody, dla których ujawnienie nie jest możliwe w najbliższej przyszłości. Wyjaśniła więc, że umowa zawarta z Energoatomem jest nadal w toku i że umowa ta została sporządzona w oparciu o wzór wykorzystywany w odniesieniu do innych umów. Co za tym idzie, ujawnienie całości dokumentów objętych wnioskiem może jej zdaniem mieć wpływ nie tylko na wykonanie umowy zawartej z Energoatomem, ale również na realizację innych umów, jakie zostały lub zostaną zawarte.
W odniesieniu do trzeciego wymogu wynikającego z orzecznictwa, o którym mowa w pkt 105 powyżej, skarżący twierdzi, że zagrożenie dla interesów handlowych, na które powołuje się Komisja, jest czysto hipotetyczne.
W tym względzie należy zaznaczyć, iż ryzyko naruszenia interesów handlowych Energoatomu poprzez ujawnienie dotyczących go newralgicznych danych, takie jak ryzyko utrudnienia właściwego wykonania innych umów już zawartych lub które mają zostać zawarte, jest w rozsądny sposób przewidywalne i nie może zostać uznane za hipotetyczne, gdyż, po pierwsze, dane dokumenty obejmują umowę pożyczki sporządzoną w oparciu o wzór stosowany w odniesieniu do innych umów oraz zalecenie banku dotyczące tej pożyczki, a po drugie, dane przedsiębiorstwo prowadzi działalność na rynku energii elektrycznej.
W skardze skarżący zarzucił Komisji również to, że uzasadniła ona zastosowanie wyjątku dotyczącego interesów handlowych faktem, że wartość umowy wynosi ponad 300 mln EUR. Tymczasem zdaniem skarżącego znaczenie umowy nie ma znaczenia dla zastosowania rozpatrywanego wyjątku.
Argument ten również należy oddalić, gdyż opiera się on na błędnym rozumieniu zaskarżonej decyzji. Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że chociaż wartość umowy została określona w opisie projektu, którego dotyczą dokumenty, to jednak uzasadnienie stosowania wyjątku w niniejszej sprawie nie opiera się na tym elemencie. Ponadto nie można zaprzeczyć, że naruszenie interesów handlowych strony umowy jest tym większe, im większa jest wartość umowy.
Co więcej, z analizy objętych wnioskiem dokumentów, które zostały przekazane Sądowi w ramach środka dowodowego wskazanego w pkt 25 powyżej, wynika, że – jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji – nieprzekazane fragmenty umowy pożyczki i zalecenia EBI określają prawa i obowiązki stron umowy i zawierają newralgiczne informacje handlowe, takie jak ceny energii elektrycznej Energoatomu lub progi dla zobowiązań finansowych, a także analizy ryzyka związanego z pożyczką, których ujawnienie mogłoby w sposób konkretny i rzeczywisty naruszyć interesy handlowe Energoatomu oraz Komisji w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
W konsekwencji zarzut trzeci należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w związku z tym, że Komisja nie zbadała, czy ujawnienie informacji nie jest uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym
W skardze skarżący zarzuca Komisji, że ta nie zbadała, czy istnieje nadrzędny interes publiczny wymagający ujawnienia pomimo ochrony zbadanych wcześniej interesów.
Komisja odpiera ten zarzut.
W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, gdyby ujawnienie go naruszyło w szczególności ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, chyba że za ujawnieniem danego dokumentu przemawia nadrzędny interes publiczny.
Natomiast z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że ewentualne istnienie nadrzędnego interesu publicznego nie musi zostać zbadane, jeżeli powołano się na wyjątek dotyczący ochrony interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych.
Jak zostało to stwierdzone w pkt 98 powyżej, nie można zatem zarzucać Komisji, że w niniejszym przypadku nie dokonała ona wyważenia interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych z nadrzędnym interesem publicznym.
Natomiast w odniesieniu do zastosowania art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 Komisja powinna była dokonać wyważenia z jednej strony interesów handlowych, które jej zdaniem są zagrożone przez ujawnienie odnośnych dokumentów, a z drugiej strony podniesionego przez skarżącego nadrzędnego interesu publicznego, który przemawia za ujawnieniem danych dokumentów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzja wydawana w przedmiocie wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów zależy od tego, jaki jest interes przeważający w danej sprawie (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, pkt
; z dnia 13 stycznia 2017 r., Deza/ECHA,
T‑189/14
,
EU:T:2017:4
, pkt
).
Należy zauważyć, że to do wnioskodawcy należy jednak przedstawienie w sposób konkretny okoliczności, na których opiera się nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie danych dokumentów (zob. podobnie wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, pkt
).
W pierwszym wniosku skarżący nie powołał się na jakikolwiek nadrzędny interes publiczny pozwalający na ujawnienie zalecenia pomimo ochrony, jaka należy się interesom handlowym.
W ponownym wniosku skarżący twierdził, że nadrzędny interes publiczny istnieje, ponieważ objęte wnioskiem informacje dotyczą emisji do środowiska, a także energii jądrowej będącej technologią wysokiego ryzyka. Aspekty ekonomiczne i finansowe są również objęte interesem ogólnym w zakresie, w jakim program poprawy bezpieczeństwa jądrowego stanowi koszt ponoszony przez ogół społeczeństwa.
W zaskarżonej decyzji Komisja odpowiedziała, że interesy podniesione przez skarżącego w jego ponownym wniosku, jeżeli rzeczywiście mają charakter publiczny, mają mniejsze znaczenie niż cel realizowany w ramach pożyczki, który to cel polega na poprawie bezpieczeństwa jądrowego w elektrowniach państw sąsiadujących z Europą. Co więcej, cel ten jest lepiej chroniony poprzez utrzymanie dobrych stosunków z Ukrainą oraz postępów osiągniętych w ramach umowy pożyczki.
Poza tym, co się tyczy interesu publicznego w poznaniu kosztu finansowego pożyczki, o którym będzie mowa w pkt 137 poniżej, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie rozważania skarżącego dotyczące nadrzędnego interesu publicznego zawarte w jego ponownym wniosku są skrótowe i nieprecyzyjne.
Prawdą jest, że w skardze skarżący wskazał, że objęte wnioskiem dokumenty zawierają warunki, od których uzależnione jest przyznanie linii kredytowej w zakresie bezpieczeństwa jądrowego, i że ujawnienie tych informacji pozwoliłoby opinii publicznej zweryfikować, czy warunki te są rzeczywiście spełnione. Kontrola ta ma kluczowe znaczenie z uwagi na fakt, że liczne oznaki wskazują, iż przepisy dotyczące bezpieczeństwa jądrowego nie są przestrzegane na Ukrainie. Skarżący twierdzi w tym względzie, że finansowany program może pozwolić na wydłużenie okresu eksploatacji reaktorów poza początkowo przewidziany termin bez wdrażania środków bezpieczeństwa, że trudności finansowe podmiotu budzą obawy co do jego zdolności finansowania środków bezpieczeństwa, że organ odpowiedzialny za bezpieczeństwo elektrowni jądrowych został pozbawiony niezależności przy podejmowaniu decyzji w sprawie jednego z dwóch odnośnych reaktorów, że opinia publiczna ma ograniczony dostęp do procesu podejmowania decyzji, że Ukraina nie uwzględnia wniosków o udzielenie informacji przedstawianych przez państwa sąsiadujące oraz że Unia nie wydaje się podejmować niezbędnych kroków w celu zapewnienia bezpieczeństwa. Biorąc pod uwagę przedstawione zagrożenie, zasadniczą sprawą jest, aby umożliwić opinii publicznej sprawowanie większej kontroli nad podejmowanymi środkami, co powinno umożliwić ujawnienie objętych wnioskiem dokumentów.
Należy jednak stwierdzić, że ze względu na to, iż argumenty te zostały przedstawione dopiero na etapie skargi, nie mogą one zostać uwzględnione przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z orzecznictwem badanie zgodności z prawem aktu danej instytucji należy bowiem przeprowadzić w oparciu o informacje, którymi owa instytucja mogła dysponować w momencie wydania przez nią tego aktu. Nikt zatem nie może powoływać się przed sądem Unii na elementy stanu faktycznego, które nie zostały podniesione w toku postępowania administracyjnego (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2010 r., AstraZeneca/Komisja,
T‑321/05
,
EU:T:2010:266
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W związku z tym wymogi określone w pkt 127 powyżej nie są spełnione.
Tytułem uzupełnienia należy zauważyć, że fragmenty umowy i zalecenia EBI, które dotyczą aspektów środowiskowych i społecznych umowy, zostały już przekazane skarżącemu oraz że ujawnienie wybranych fragmentów dotyczących aspektów ekonomicznych i finansowych nie pozwoliłoby opinii publicznej na zweryfikowanie, czy nałożone na Energoatom wymogi bezpieczeństwa są faktycznie przestrzegane.
Ponadto należy podkreślić, że Komisja mogła, nie popełniając błędu w ocenie, stwierdzić, że bezpieczeństwo jądrowe jest lepiej zapewnione poprzez utrzymanie dobrych stosunków z Ukrainą w tym zakresie niż poprzez publiczny dostęp do danych dokumentów.
Jeżeli chodzi o interes publiczny w poznaniu kosztu finansowego pożyczki, Komisja mogła, również nie popełniając takiego błędu, uznać, że pod kątem znaczenia interes ten jest mniej ważny od interesu polegającego na zapewnieniu bezpieczeństwa jądrowego w państwach sąsiadujących z Europą.
Zarzut czwarty należy zatem oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia art. 42 karty praw podstawowych
W replice skarżący podnosi zarzut naruszenia art. 42 karty praw podstawowych, zgodnie z którym, po pierwsze, w odpowiedzi z dnia 21 grudnia 2015 r., o której mowa w pkt 6 niniejszego wyroku, oraz w zaskarżonej decyzji, i po drugie, w odpowiedzi na skargę Komisja nie uwzględniła w wystarczającym zakresie argumentów przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego.
Jak wskazała Komisja, w odniesieniu do odpowiedzi z dnia 21 grudnia 2015 r. i zaskarżonej decyzji, zarzut, który dotyczy prawidłowości postępowania administracyjnego, nie został podniesiony w skardze. W związku z tym, że zarzut ten nie stanowi rozszerzenia zarzutu podniesionego wcześniej w skardze i nie opiera się na okolicznościach prawnych i faktycznych ujawnionych dopiero w toku postępowania, należy stwierdzić, że jest to nowy zarzut, który należy odrzucić jako niedopuszczalny na podstawie art. 84 regulaminu postępowania (zob. w tym względzie wyrok z dnia 20 listopada 2017 r., Voigt/Parlament,
T‑618/15
,
EU:T:2017:821
, pkt
).
W odniesieniu do odpowiedzi na skargę ani ze statutu Trybunału, ani z regulaminu postępowania nie wynika, że strona pozwana ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą w skardze. Poza tym treść obrony nie może mieć żadnego wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Zgodność z prawem musi być bowiem oceniana w momencie, w którym decyzja zostaje przyjęta.
Wreszcie, z art. 52 ust. 2 karty praw podstawowych wynika, że uznane w niej prawa, które są przedmiotem postanowień traktatów, są wykonywane na warunkach i w granicach w nich określonych. W konsekwencji art. 42 karty praw podstawowych nie może mieć zakresu szerszego niż art. 15 TFUE oraz rozporządzenie nr 1049/2001, które go wdrażają. Ze względu na to, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w świetle tego rozporządzenia została już zbadana w ramach powyższych zarzutów, nie ma potrzeby dokonywania jej ponownego badania w świetle art. 42 karty praw podstawowych.
Zarzut piąty należy zatem oddalić.
Z całości powyższych rozważań wynika, że skargę należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.
Ponadto na podstawie art. 138 § 1 regulaminu postępowania Zjednoczone Królestwo pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
CEE Bankwatch Network pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.

3)
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej pokrywa własne koszty.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 27 lutego 2018 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.