CELEX: 62020CJ0348
Recurs
Energie
Piața internă în sectorul gazelor naturale
Directiva 2009/73/CE
Directiva (UE) 2019/692
Extinderea aplicabilității Directivei 2009/73 în privința conductelor de gaz între state membre și țări terțe
Articolul 263 al patrulea paragraf TFUE
Acțiune în anulare
Condiție potrivit căreia măsura care face obiectul acțiunii trebuie să o privească în mod direct pe recurentă
Lipsa puterii de apreciere în ceea ce privește obligațiile impuse recurentei
Condiție potrivit căreia măsura care face obiectul acțiunii trebuie să o privească în mod individual pe recurentă
Adecvarea derogărilor care o exclud pe recurentă ca singur operator de la beneficiul acestora
Cerere de retragere a unor documente din dosar
Norme în materie de prezentare a probelor în fața instanței Uniunii Europene
Documente interne ale instituțiilor Uniunii

Prin recursul formulat, Nord Stream 2 AG solicită anularea Ordonanței Tribunalului Uniunii Europene din 20 mai 2020, Nord Stream 2/Parlamentul și Consiliul (T‑526/19, denumită în continuare „ordonanța atacată”,
EU:T:2020:210
), în măsura în care acesta, pe de o parte, a respins ca inadmisibilă acțiunea sa având ca obiect anularea Directivei (UE) 2019/692 a Parlamentului European și a Consiliului din 17 aprilie 2019 de modificare a Directivei 2009/73/CE privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale (
JO 2019, L 117, p. 1
, denumită în continuare „directiva în litigiu”) și, pe de altă parte, a dispus retragerea din dosar a anumitor documente.
Cadrul juridic
Directiva în litigiu și Directiva 2009/73
Directiva în litigiu a modificat Directiva 2009/73/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 iulie 2009 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de abrogare a Directivei 2003/55/CE (
JO 2009, L 211, p. 94
). Considerentele (1)-(4) și (9) ale directivei în litigiu au următorul cuprins:
„(1)
Piața internă a gazelor naturale, care a fost implementată progresiv în întreaga Uniune [Europeană] începând cu 1999, are drept obiectiv să ofere tuturor clienților finali din Uniune, indiferent dacă sunt persoane fizice sau juridice, opțiuni reale, noi oportunități de afaceri și condiții de concurență echitabile, prețuri concurențiale, un mediu favorabil investițiilor și un standard mai înalt al serviciilor, precum și să contribuie la siguranța furnizării și la sustenabilitate.
(2)
Directivele 2003/55/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de abrogare a Directivei 98/30/CE (
JO 2003, L 176, p. 57
)] și [2009/73] au adus contribuții semnificative la crearea pieței interne a gazelor naturale.
(3)
Prezenta directivă urmărește să abordeze obstacolele din calea finalizării pieței interne a gazelor naturale, rezultate din faptul că normele pieței Uniunii nu se aplică liniilor de transport al gazelor înspre și dinspre țări terțe. Modificările introduse prin prezenta directivă urmăresc să asigure faptul că normele aplicabile liniilor de transport al gazelor care leagă două sau mai multe state membre se aplică totodată, pe teritoriul Uniunii, liniilor de transport al gazelor înspre și dinspre țări terțe. […]
(4)
Pentru a ține seama de absența, înainte de data intrării în vigoare a prezentei directive, a unor norme specifice ale Uniunii aplicabile liniilor de transport al gazelor înspre și dinspre țări terțe, statele membre ar trebui să poată acorda derogări de la anumite dispoziții ale Directivei [2009/73] unor astfel de linii de transport al gazelor care sunt finalizate anterior datei intrării în vigoare a prezentei directive. […]
[…]
(9)
Aplicabilitatea Directivei [2009/73] în cazul liniilor de transport de gaze înspre și dinspre țări terțe rămâne limitată la teritoriul statelor membre. În ceea ce privește liniile de transport de gaze offshore, Directiva [2009/73] ar trebui să fie aplicabilă în apele teritoriale ale statului membru în care este situat primul punct de interconectare cu rețeaua statelor membre.
[…]”
Conform articolului 1 alineatul (1) din Directiva 2009/73, astfel cum a fost modificată prin directiva în litigiu (denumită în continuare „Directiva 2009/73”), aceasta stabilește norme comune privind transportul, distribuția, furnizarea și înmagazinarea gazelor naturale și definește modalitățile de organizare și funcționare a sectorului gazelor naturale, de acces pe piață, precum și criteriile și procedurile aplicabile pentru acordarea de autorizații de transport, distribuție, furnizare și înmagazinare a gazelor naturale și exploatarea sistemelor.
Potrivit considerentului (13) al Directivei 2009/73, „[î]nființarea de operatori de sistem sau de operatori de transport independenți față de orice interese legate de furnizare și producere ar trebui să permită întreprinderilor integrate vertical să își mențină dreptul de proprietate asupra activelor rețelei, asigurând, în același timp, o separare efectivă a intereselor, cu condiția ca respectivul operator de sistem independent sau respectivul operator de transport independent să desfășoare toate activitățile specifice unui operator de sistem și cu condiția punerii în aplicare a unor reglementări detaliate și a unor mecanisme ample de supraveghere exercitată de autoritățile de reglementare”.
De la intrarea în vigoare a directivei în litigiu, articolul 2 punctul 17 din Directiva 2009/73 prevede că noțiunea de „interconexiune” acoperă nu numai „o linie de transport care traversează sau trece peste o frontieră dintre state membre cu scopul de a conecta sistemul de transport național al respectivelor state membre”, ci și, în prezent, „o linie de transport dintre un stat membru și o țară terță până pe teritoriul statelor membre sau până la marea teritorială a respectivului stat membru”.
Articolul 9 din Directiva 2009/73, intitulat „Separarea sistemelor de transport și a operatorilor de transport și de sistem”, prevede:
„(1)   Statele membre se asigură că de la 3 martie 2012:
(a)
toate întreprinderile care dețin în proprietate sisteme de transport acționează ca operatori de transport și de sistem;
(b)
aceeași persoană sau aceleași persoane nu au dreptul:
(i)
să exercite, direct sau indirect, controlul asupra unei întreprinderi care desfășoară oricare dintre activitățile de producție sau de furnizare și să exercite, direct sau indirect, controlul sau să exercite vreun drept asupra unui operator de transport și de sistem sau asupra unui sistem de transport sau
(ii)
să exercite, direct sau indirect, controlul asupra unui operator de transport și de sistem sau asupra unui sistem de transport și să exercite, direct sau indirect, controlul sau să exercite vreun drept asupra unei întreprinderi care desfășoară oricare dintre activitățile de producție sau de furnizare;
(c)
aceeași persoană sau aceleași persoane nu sunt abilitate să numească membri în consiliul de supraveghere, în consiliul de administrație sau în alte organisme care reprezintă întreprinderea din punct de vedere juridic în cazul unui operator de transport și de sistem sau în cazul unui sistem de transport și, de asemenea, să exercite, direct sau indirect, controlul sau să exercite vreun drept asupra unei întreprinderi care desfășoară oricare dintre activitățile de producție sau de furnizare și
(d)
aceeași persoană nu este abilitată să fie membru în consiliul de supraveghere, în consiliul de administrație sau în alte organisme care reprezintă întreprinderea din punct de vedere juridic, atât în cazul unei întreprinderi care desfășoară oricare dintre activitățile de producție sau de furnizare, cât și în cazul unui operator de transport și de sistem sau al unui sistem de transport.
[…]
(8)   În cazul în care, la 3 septembrie 2009, sistemul de transport aparținea unei întreprinderi integrate vertical, un stat membru poate decide să nu aplice alineatul (1). În ceea ce privește porțiunea din sistemul de transport care conectează un stat membru la o țară terță între frontiera statului membru respectiv și primul punct de conectare cu rețeaua statului membru respectiv, în cazul în care sistemul de transport aparține, la 23 mai 2019, unei întreprinderi integrate vertical, un stat membru poate decide să nu aplice alineatul (1).
În acest caz, statele membre vizate:
(a)
fie desemnează un operator independent în conformitate cu articolul 14,
(b)
fie respectă dispozițiile capitolului IV.
(9)   În cazul în care, la 3 septembrie 2009, sistemul de transport aparținea unei întreprinderi integrate vertical și sunt în vigoare măsuri care garantează o independență mai efectivă a operatorului de transport și de sistem decât dispozițiile capitolului IV, un stat membru poate decide să nu aplice alineatul (1) de la prezentul articol.
În ceea ce privește porțiunea din sistemul de transport care conectează un stat membru la o țară terță între frontiera statului membru respectiv și primul punct de conectare cu rețeaua statului membru respectiv, în cazul în care sistemul de transport aparține, la 23 mai 2019, unei întreprinderi integrate vertical și sunt în vigoare măsuri care garantează o independență mai efectivă a operatorului de transport și de sistem decât dispozițiile capitolului IV, statul membru respectiv poate decide să nu aplice alineatul (1) de la prezentul articol.”
Articolul 32 din directiva menționată, intitulat „Accesul terților”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre asigură punerea în aplicare a unui sistem de acces al terților la sistemul de transport și de distribuție și la instalațiile de [gaze naturale lichefiate (GNL)], pentru toți clienții eligibili, inclusiv întreprinderile de furnizare. Acest sistem, bazat pe tarife publicate, trebuie aplicat în mod obiectiv și fără discriminare între utilizatorii rețelei. Statele membre trebuie să se asigure că aceste tarife sau metodologiile care stau la baza calculării lor sunt aprobate, înainte de intrarea lor în vigoare în conformitate cu articolul 41, de o autoritate de reglementare menționată la articolul 39 alineatul (1) și că aceste tarife și metodele de calcul, în cazul în care se aprobă numai metodele de calcul, sunt publicate înainte de intrarea lor în vigoare.”
Articolul 36 din aceeași directivă, intitulat „Infrastructuri noi”, prevede la alineatul (1) că noile infrastructuri de gaze naturale de mari dimensiuni, și anume interconexiunile, instalațiile GNL sau instalațiile de înmagazinare, pot beneficia, la cerere și pentru o perioadă determinată, de o derogare de la dispozițiile care figurează printre altele la articolele 9 și 32, în condițiile enunțate în acesta, printre care în special cea care figurează la litera (b), potrivit căreia nivelul de risc legat de investiție să fie de așa natură încât investiția să se realizeze numai în cazul în care se acordă o derogare În plus, de la intrarea în vigoare a directivei în litigiu, articolul 36 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2009/73 prevede că derogarea acordată în temeiul acestei dispoziții noilor infrastructuri nu trebuie printre altele să aducă atingere „securității aprovizionării cu gaze naturale în Uniune”.
Articolul 41 alineatele (6), (8) și (10) din Directiva 2009/73, intitulat „Atribuțiile și competențele autorității de reglementare”, prevede:
„(6)   Autoritățile de reglementare răspund de stabilirea sau aprobarea, cu suficient timp înainte de intrarea lor în vigoare, cel puțin a metodologiilor folosite pentru calcularea sau stabilirea clauzelor și condițiilor privind:
(a)
racordarea și accesul la rețelele naționale, inclusiv tarifele de transport și distribuție și clauzele, condițiile și tarifele de acces la instalațiile GNL. Aceste tarife sau metodologii permit efectuarea investițiilor necesare în rețele și în instalații GNL într‑un mod care să garanteze viabilitatea acestora;
[…]
(c)
accesul la infrastructurile transfrontaliere, inclusiv procedurile de atribuire de capacitate și de gestionare a congestiei.
[…]
(8)   La stabilirea sau aprobarea tarifelor sau a metodologiilor și a serviciilor de echilibrare, autoritățile de reglementare se asigură că operatorilor de transport și de sistem și de distribuție li se acordă stimulente corespunzătoare, atât pe termen scurt, cât și pe termen lung, în scopul de a spori eficiența, de a îmbunătăți integrarea pe piață și siguranța alimentării și de a sprijini activitățile de cercetare aferente.
[…]
(10)   Autoritățile de reglementare au competența de a solicita operatorilor de transport și de sistem, operatorilor de înmagazinare, de GNL și de distribuție ca, în cazul în care este necesar, să modifice clauzele și condițiile, inclusiv tarifele și metodologiile menționate la prezentul articol, în scopul de a asigura proporționalitatea acestora, precum și aplicarea lor într‑un mod nediscriminatoriu. […]”
Articolul 49a din această directivă, intitulat „Derogări în ceea ce privește conductele de transport către și dinspre țări terțe”, a fost introdus prin directiva în litigiu și prevede:
„(1)   În ceea ce privește liniile de transport al gazelor între un stat membru și o țară terță finalizate înainte de 23 mai 2019, statul membru în care este situat primul punct de conectare al liniei de transport menționate la rețeaua de transport a unui stat membru poate decide să deroge de la articolele 9, 10, 11 și 32 și de la articolul 41 alineatele (6), (8) și (10) în ceea ce privește tronsoanele unei astfel de linii de transport al gazelor care sunt situate pe teritoriul său și în marea sa teritorială, din motive obiective, cum ar fi pentru a permite recuperarea investițiilor efectuate sau din motive de siguranță a furnizării, cu condiția ca derogarea să nu afecteze concurența sau funcționarea efectivă a pieței interne a gazelor naturale sau siguranța aprovizionării în Uniune.
Derogarea este limitată la maximum 20 de ani pe baza unei justificări obiective, care poate fi reînnoită dacă este cazul și poate fi supusă unor condiții care contribuie la respectarea condițiilor de mai sus.
[…]
(3)   Deciziile în temeiul alineatelor (1) și (2) se adoptă până la 24 mai 2020. Statele membre notifică deciziile respective Comisiei și le publică.”
Conform articolului 2 alineatul (1) din directiva în litigiu, statele membre erau obligate să asigure intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma acesteia până la 24 februarie 2020, fără a aduce atingere oricărei derogări acordate în temeiul articolului 49a din Directiva 2009/73.
Regulamentul (CE) nr. 1049/2001
Potrivit articolului 4 alineatele (1) și (2) din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (
JO 2001, L 145, p. 43
, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76):
„(1)   Instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției:
(a)
interesului public, în ceea ce privește:
[…]
–
relațiile internaționale;
[…]
(2)   Instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției:
[…]
–
procedurilor judiciare și consultanței juridice;
[…]
cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.”
Istoricul litigiului
Istoricul litigiului, care figurează la punctele 1-11 din ordonanța atacată, poate fi rezumat, în scopul prezentei proceduri, după cum urmează.
Recurenta, Nord Stream 2, este o societate de drept elvețian al cărei unic acționar este societatea publică pe acțiuni rusă Gazprom. Aceasta este responsabilă de planificarea, de construirea și de exploatarea conductei marine Nord Stream 2, a cărei finanțare, în valoare de 9,5 miliarde de euro, este asigurată în proporție de 50 % de ENGIE SA, OMV AG, Royal Dutch Shell plc, Uniper SE și Wintershall Dea GmbH.
În luna ianuarie a anului 2017, au început lucrările pentru acoperirea cu beton a țevilor destinate acestei conducte marine, a căror livrare finală a avut loc în septembrie 2018.
Conducta maritimă menționată, care este compusă din două linii de transport de gaze, va asigura transportul gazelor între Vyborg (Rusia) și Lubmin (Germania). Odată ajuns pe teritoriul german, gazul transportat prin aceeași conductă marină va fi transportat prin conducta terestră ENEL și prin conducta terestră EUGAL.
La propunerea Comisiei din 8 noiembrie 2017 [Propunere de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 2009/73 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale, COM(2017) 660 final], Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene au adoptat, la 17 aprilie 2019, directiva în litigiu, care a intrat în vigoare în a douăzecea zi de la publicarea sa, și anume la 23 mai 2019. La această dată, potrivit indicațiilor recurentei, lucrările de acoperire cu beton a țevilor conductei Nord Stream 2 erau finalizate în proporție de 95 %, în timp ce 610 km și, respectiv, 432 km din cele două conducte ale sistemului fuseseră așezate pe fundul mării teritoriale și/sau în zona economică exclusivă a Rusiei, a Finlandei, a Suediei și a Germaniei.
Procedura în fața Tribunalului
Prin cererea introductivă primită la grefa Tribunalului la 26 iulie 2019, recurenta a introdus la acesta o acțiune având ca obiect anularea directivei în litigiu în totalitate, invocând, în acest scop, șase motive.
Prin înscrisuri separate depuse la grefa Tribunalului la 10 octombrie și, respectiv, la 14 octombrie 2019, Parlamentul și Consiliul au ridicat o excepție de inadmisibilitate a acestei acțiuni având ca obiect anularea directivei în litigiu.
În plus, prin înscrisul separat depus la grefa Tribunalului la 11 octombrie 2019, Consiliul a solicitat Tribunalului să dispună ca anumite documente să nu fie depuse la dosar sau, referitor la cele prezentate de recurentă, ca acestea să fie retrase din dosar. În cadrul respectivei cereri incidentale, Consiliul a arătat că a primit mai multe cereri, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, care priveau documente referitoare la negocierile în vederea încheierii unui acord între Uniune și Federația Rusă, precum și la procedura legislativă de adoptare a directivei în litigiu, că, la data formulării cererii incidentale menționate, el nu acordase accesul la niciunul dintre aceste documente și că, la data introducerii acțiunii de către recurentă, nu fusese adresată Tribunalului nicio contestație referitoare la respingerea acestor cereri de acces la documente.
Prin înscris separat depus la grefa Tribunalului la 29 noiembrie 2019, recurenta a solicitat Tribunalului adoptarea unei măsuri de organizare a procedurii prin care să se dispună prezentarea anumitor documente deținute de Consiliu.
La 17 ianuarie 2020, Parlamentul și Consiliul au depus observații cu privire la această cerere de măsuri de organizare a procedurii, Consiliul solicitând în plus, cu această ocazie, să fie retrase din dosar anumite documente anexate de recurentă la cererea sa menționată la punctul anterior.
Ordonanța atacată
Cererile de retragere a unor documente și privind o măsură de organizare a procedurii
Prin ordonanța atacată, în ceea ce privește, pe de o parte, cererea incidentală de retragere a unor documente depusă de Consiliu la 11 octombrie 2019, Tribunalul a dispus ca documentele prezentate de recurentă în anexele A 14 (Recomandarea adoptată de Comisie la 9 iunie 2017 în vederea adoptării unei decizii de autorizare a inițierii negocierilor referitoare la un acord internațional între Uniune și Federația Rusă privind exploatarea conductei Nord Stream 2, denumită în continuare „recomandarea Comisiei”) și O 20 (avizul Serviciului juridic al Consiliului din 27 septembrie 2017 privind această recomandare adresat reprezentanților permanenți ai statelor membre ale Uniunii pe lângă această instituție, denumit în continuare „avizul Serviciului juridic al Consiliului”) să fie retrase din dosar și să nu se țină seama de fragmentele din cererea introductivă și din anexele la aceasta în care sunt reproduse extrase din respectivele documente. În ceea ce privește, pe de altă parte, cererea de retragere a unor documente formulată de Consiliu la 17 ianuarie 2020 în observațiile sale cu privire la cererea de măsuri de organizare a procedurii formulată de recurentă, Tribunalul a dispus ca cele două documente prezentate de recurentă în anexele M 26 și M 30 (documente conținând observațiile Republicii Federale Germania în cadrul procedurii legislative care a condus la adoptarea directivei în litigiu, denumite în continuare „observațiile Republicii Federale Germania”) să fie retrase din dosar.
În această privință, mai întâi, Tribunalul a considerat în esență, la punctele 38-45 din ordonanța atacată, întemeindu‑se în special pe Ordonanța din 14 mai 2019, Ungaria/Parlamentul (
C‑650/18
, nepublicată,
EU:C:2019:438
), și pe Hotărârea din 31 ianuarie 2020, Slovenia/Croația (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
), că, chiar dacă dispozițiile Regulamentului nr. 1049/2001 nu erau aplicabile în procedura aflată pe rolul său, aceste dispoziții aveau totuși o anumită valoare indicativă în vederea ponderării impuse a intereselor pentru a statua cu privire la cererea incidentală privind retragerea documentelor menționate la punctul 23 din prezenta hotărâre.
În continuare, la punctele 47-56 din ordonanța atacată, Tribunalul a examinat avizul Serviciului juridic al Consiliului și a statuat că în mod întemeiat această instituție se prevala, în privința acestui aviz, de protejarea avizelor juridice, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001.
În plus, la punctele 57-64 din ordonanța atacată, Tribunalul a examinat recomandarea Comisiei și a ajuns la concluzia că Consiliul a apreciat în mod întemeiat că divulgarea acestei recomandări ar aduce atingere în mod concret și efectiv protecției interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, ceea ce justifica, în sine, retragerea din dosar a recomandării menționate.
În sfârșit, la punctele 125-135 din ordonanța atacată, Tribunalul a examinat observațiile Republicii Federale Germania. Considerând, pe de o parte, că recurenta nu a demonstrat că versiunile necenzurate ale celor două documente care conțin respectivele observații au fost obținute în mod legal și, pe de altă parte, că divulgarea acestor două documente ar fi de natură să aducă atingere în mod concret și efectiv protecției interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale ale Uniunii, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, în special prin slăbirea poziției Uniunii în cadrul procedurii de arbitraj inițiate împotriva sa de recurentă, Tribunalul a statuat că trebuie să se dea curs cererii Consiliului de a retrage aceste documente din dosar, precizând totodată că cele două documente menționate nu erau în orice caz de natură să demonstreze că directiva în litigiu o privea în mod direct pe recurentă, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf al doilea segment de teză TFUE, astfel încât nu considera necesar să solicite Consiliului prezentarea acestora.
Admisibilitatea acțiunii
Pronunțându‑se cu privire la excepțiile de inadmisibilitate ridicate de Parlament și de Consiliu, Tribunalul a început prin a aminti, pe de o parte, la punctul 78 din ordonanța atacată, că simpla împrejurare că acțiunea fusese introdusă împotriva unei directive nu era suficientă pentru a declara această acțiune inadmisibilă și, pe de altă parte, la punctele 79-85 din această ordonanță, că directiva în litigiu constituia un act legislativ care are ca destinatari statele membre și care se aplică în general operatorilor economici interesați, așa încât admisibilitatea acțiunii respective era supusă, în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf al doilea segment de teză TFUE, condiției ca directiva menționată să o privească direct și individual pe recurentă.
La finalul considerațiilor care figurează la punctele 102-124 din ordonanța atacată, Tribunalul a declarat aceeași acțiune inadmisibilă pentru motivul că directiva în litigiu nu o privea în mod direct pe recurentă.
În această privință, mai întâi, Tribunalul a considerat în esență, la punctele 106 și 107 din ordonanța atacată, că o directivă nu putea, în sine, să creeze obligații în sarcina unui particular și, în consecință, nu putea fi invocată, ca atare, de autoritățile naționale împotriva acestuia în lipsa adoptării prealabile a unor măsuri de transpunere. Dispozițiile directivei în litigiu nu pot astfel, înainte de adoptarea unor măsuri de transpunere, să constituie o sursă directă sau imediată de obligații care revin recurentei și să fie susceptibile, în acest temei, să afecteze în mod direct situația juridică a acesteia din urmă.
La punctele 108 și 109 din ordonanța atacată, Tribunalul a arătat, făcând trimitere la Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), că faptul că, în prezent, activitățile recurentei sunt parțial reglementate de Directiva 2009/73 nu este, în orice caz, decât consecința alegerii acesteia de a‑și dezvolta și de a‑și menține activitatea pe teritoriul Uniunii. Admiterea argumentației invocate de recurentă ar însemna să se considere că, de fiecare dată când legiuitorul Uniunii supune, într‑un domeniu determinat, operatorii unor obligații la care aceștia nu erau supuși anterior, legislația Uniunii ar afecta în mod necesar și direct acești operatori, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf al doilea segment de teză TFUE.
La punctele 110 și 111 din ordonanța atacată, Tribunalul a constatat că în speță, în consecință, numai prin intermediul măsurilor naționale de transpunere a directivei în litigiu operatorii, precum recurenta, vor fi supuși obligațiilor prevăzute de Directiva 2009/73 și că, la data introducerii acțiunii recurentei în fața Tribunalului, asemenea măsuri de transpunere lipseau în ceea ce privește Republica Federală Germania.
În continuare, la acest punct 111, precum și la punctele 112-115 din ordonanța atacată, Tribunalul a arătat în esență că, în orice caz, statele membre dispuneau de o largă putere de apreciere în punerea în aplicare a dispozițiilor Directivei 2009/73. Tribunalul a arătat în această privință că, pe de o parte, de la intrarea în vigoare a directivei în litigiu, statele membre au posibilitatea, în temeiul articolului 9 alineatul (8) primul paragraf și alineatul (9) din această directivă, de a decide să nu aplice interconexiunilor obligația de separare a sistemelor de transport și a operatorilor de transport și de sistem prevăzută la articolul 9 alineatul (1) din directiva menționată. Pe de altă parte, în ceea ce privește modificările aduse de directiva în litigiu, în special cele privind articolul 36 și articolul 49a din Directiva 2009/73, autoritățile naționale pot decide în prezent să acorde noilor infrastructuri de gaze naturale de mari dimensiuni și liniilor de transport al gazelor între statele membre și țări terțe finalizate înainte de 23 mai 2019 derogări privind anumite articole din Directiva 2009/73.
În sfârșit, la punctul 117 din ordonanța atacată, Tribunalul a considerat că recurenta nu poate, în susținerea argumentației sale prin care urmărește să demonstreze că este vizată în mod direct de directiva în litigiu, să se prevaleze de soluția adoptată de Curte în Hotărârea din 13 martie 2008, Comisia/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). Astfel, situația de drept și de fapt din cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre nu ar fi nicidecum comparabilă cu cea din prezenta cauză, aceasta din urmă având ca obiect numai o directivă, care nu este, în plus, „atipică”, din perspectiva articolului 288 al treilea paragraf TFUE.
Concluziile părților și procedura în fața Curții
Prin recursul formulat, recurenta solicită Curții:
–
anularea ordonanței atacate;
–
respingerea excepției de inadmisibilitate, declararea acțiunii ca admisibilă și trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului pentru ca acesta să se pronunțe cu privire la fond;
–
în subsidiar, declararea faptului că directiva în litigiu o privește în mod direct și trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal pentru ca acesta să se pronunțe cu privire la problema dacă directiva menționată o privește în mod individual sau pentru a conexa examinarea acestui aspect cu fondul cauzei și
–
obligarea Parlamentului și a Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
Parlamentul și Consiliul solicită Curții:
–
respingerea recursului și
–
obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată.
Prin Deciziile președintelui Curții din 22 octombrie 2020, din 12 și din 19 noiembrie 2020 au fost admise cererile de intervenție în susținerea concluziilor Parlamentului și ale Consiliului formulate de Republica Estonia, de Republica Letonia și, respectiv, de Republica Polonă.
La 16 iulie 2021, în urma unei măsuri de organizare a procedurii adoptate de judecătorul raportor și de avocatul general în temeiul articolului 62 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, recurenta a prezentat Curții documentele pe care le depusese anterior în fața Tribunalului în anexele A 14, O 20, M 26 și M 30.
Prin scrisoarea din 17 martie 2022, reprezentanții recurentei au informat Curtea cu privire la faptul că, de la 1 martie 2022, ei nu o mai reprezintă, indicând totodată că unul dintre reprezentanții respectivi poate rămâne punctul de contact dintre Curte și recurentă până când aceasta din urmă desemnează un nou reprezentant.
Cu privire la recurs
În susținerea recursului formulat, recurenta invocă două motive. Primul motiv, subdivizat în două aspecte, este întemeiat pe erori de drept în aprecierea Tribunalului potrivit căreia aceasta nu era vizată în mod direct de directiva în litigiu, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.
Al doilea motiv este întemeiat pe mai multe erori de drept care afectează examinarea de către Tribunal a cererilor formulate de Consiliu de retragere a unor documente.
Cu privire la primul motiv
Considerații introductive
În vederea examinării recursului, este necesar să se arate că admisibilitatea acțiunii introduse de recurentă având ca obiect anularea directivei în litigiu trebuie examinată în raport cu condițiile prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf al doilea segment de teză TFUE, în temeiul cărora o astfel de acțiune nu este admisibilă decât atunci când reclamantul este vizat în mod direct și individual de actul atacat. Întrucât, potrivit Tribunalului, recurenta nu era vizată în mod direct de directiva în litigiu, iar aceste condiții sunt cumulative, Tribunalul a respins acțiunea ca inadmisibilă fără a se pronunța referitor la aspectul dacă directiva menționată o privea în mod individual pe recurentă.
Potrivit unei jurisprudențe constante, reamintită de Tribunal la punctul 102 din ordonanța atacată, condiția ca o persoană fizică sau juridică să fie direct afectată de măsura care face obiectul acțiunii sale impune ca două condiții să fie întrunite cumulativ, și anume ca măsura respectivă, pe de o parte, să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a acestei persoane și, pe de altă parte, să nu lase nicio putere de apreciere destinatarilor săi însărcinați cu punerea sa în aplicare, aceasta având un caracter pur automat și decurgând doar din reglementarea Uniunii fără aplicarea altor norme intermediare (Hotărârea din 28 februarie 2019, pronunțată în cauza Consiliul/Consiliul împotriva Growth Energy and Renewable Fuels Association,
C‑465/16 P
,
EU:C:2019:155
, punctul
și jurisprudența citată).
Situația este aceeași, după cum a indicat și Tribunalul la punctul 103 din ordonanța atacată, atunci când posibilitatea destinatarilor de a nu da curs actului Uniunii este pur teoretică, neexistând nicio îndoială cu privire la voința acestora de a deduce consecințe conforme acestuia (Hotărârea din 23 noiembrie 1971, Bock/Comisia,
62/70
,
EU:C:1971:108
, punctele
-
, și Hotărârea din 4 decembrie 2019, PGNiG Supply & Trading/Comisia,
C‑117/18 P
, nepublicată,
EU:C:2019:1042
, punctul
și jurisprudența citată).
Prin intermediul celor două aspecte ale primului motiv, recurenta contestă modul în care Tribunalul a aplicat prima și, respectiv, cea de a doua dintre condițiile menționate la punctul 43 din prezenta hotărâre.
Cu privire la primul aspect al primului motiv
–
Argumentația părților
Prin intermediul primului aspect al primului motiv, care vizează punctele 106-111 din ordonanța atacată, recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a concluzionat că directiva în litigiu nu producea în mod direct efecte asupra situației sale juridice pentru argumentul că este vorba despre o directivă.
În această privință, în primul rând, recurenta arată că motivul Tribunalului din ordonanța atacată, potrivit căruia o directivă nu poate, prin ea însăși, înainte de adoptarea unor măsuri de transpunere de către statul membru în cauză sau expirarea termenului prevăzut în acest scop, să afecteze în mod direct situația juridică a unui operator, este eronat chiar în principiu. Astfel, aceasta ar echivala cu împiedicarea oricărei acțiuni în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE împotriva unei directive, întrucât, în practică, termenul de introducere a acțiunii ar expira în mod sistematic înainte de adoptarea măsurilor de transpunere necesare. Întemeindu‑se pe acest motiv, Tribunalul nu ar fi respectat jurisprudența citată totuși la punctul 78 din ordonanța atacată, în temeiul căreia faptul că un act a fost adoptat sub forma unei directive nu este în sine suficient pentru a exclude posibilitatea ca dispozițiile sale să poată viza în mod direct și individual un particular.
În al doilea rând, recurenta susține că împrejurarea, evidențiată de Tribunal la punctul 111 din ordonanța atacată, că, la data introducerii acțiunii sale, directiva în litigiu nu fusese transpusă încă de Republica Federală Germania este lipsită de relevanță. Astfel, potrivit recurentei, faptul că situația juridică a unei persoane este afectată în mod direct de o directivă depinde de conținutul acestei directive, iar nu de eventuala adoptare a unor măsuri de transpunere a acesteia din urmă. În această privință, ea adaugă că condiția de admisibilitate potrivit căreia reclamantul trebuie să fie vizat în mod direct de actul atacat, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, este identică fie că este vorba despre al doilea sau al treilea segment de teză al acestei dispoziții, ceea ce ar implica în mod necesar ca cerința care impune ca actul atacat „să nu presupună măsuri de executare”, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE al treilea segment de teză să fie o condiție suplimentară, distinctă de această condiție de admisibilitate.
În al treilea rând, recurenta susține că, la data introducerii acțiunii sale în anulare, efectul directivei în litigiu era de a o supune normelor Directivei 2009/73, în condițiile în care ea nu intra sub incidența acesteia înainte de adoptarea sa. O astfel de schimbare de statut juridic ar avea efecte juridice profunde și grave în privința sa. Atunci când statele membre în cauză nu dispun de nicio marjă de apreciere în executarea unei măsuri a Uniunii, cum ar fi cazul în speță, termenul de transpunere a acestei măsuri s‑ar asemăna cu o simplă reportare în timp a deplinei aplicabilități a acesteia.
În sfârșit, în al patrulea rând, recurenta apreciază că niciun element nu permitea Tribunalului să sugereze, după cum pare să fi considerat la punctul 109 din ordonanța atacată, că a recunoaște că aceasta era afectată în mod direct de directiva în litigiu ar echivala cu abilitarea oricărui operator să conteste fiecare măsură legislativă care îi impune noi obligații, principala restricție care se opune „deschiderii unor uși mari deschise” pentru măsurile legislative fiind condiția admisibilității potrivit căreia reclamantul trebuie să fie vizat în mod individual de măsura care face obiectul acțiunii sale.
În schimb, Parlamentul și Consiliul subscriu la raționamentul Tribunalului.
Potrivit Parlamentului, Tribunalul a statuat în mod întemeiat că o directivă, inclusiv directiva în litigiu, nu putea, în sine, înainte de adoptarea unor măsuri de transpunere sau de expirarea termenului prevăzut în acest scop, să afecteze în mod direct situația juridică a unui operator, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.
Pe de altă parte, Parlamentul apreciază că argumentația recurentei potrivit căreia termenul de transpunere se aseamănă cu o „simplă reportare în timp a deplinei aplicabilități” a măsurii în cauză este de asemenea eronată. Această argumentație s‑ar întemeia pe postulatul că măsura respectivă ar fi, în general, susceptibilă să producă efecte directe asupra situației juridice a recurentei, ceea ce nu ar fi cazul.
În plus, Parlamentul împărtășește analiza Tribunalului potrivit căreia admiterea argumentației recurentei ar avea drept consecință lipsirea de orice efect util a condiției potrivit căreia reclamantul trebuie să fie vizat în mod direct de măsura care face obiectul acțiunii sale. Astfel, orice nouă legislație ar privi, așadar, în mod direct orice persoană fizică sau juridică care acționează în domeniul pe care respectiva legislație îl reglementează.
Consiliul susține că argumentația recurentei se întemeiază pe o interpretare eronată a ordonanței atacate, în măsura în care Tribunalul nu ar fi statuat că forma de directivă a măsurii în cauză era în sine suficientă pentru a exclude posibilitatea ca situația sa juridică să fie afectată în mod direct de directiva în litigiu. Dimpotrivă, Tribunalul ar fi concluzionat în mod întemeiat că directiva în litigiu nu afectează în mod direct situația juridică a recurentei, întrucât autoritatea germană de reglementare, Bundesnetzagentur (Agenția Federală a Rețelelor, Germania), nu poate, în lipsa adoptării de către Republica Federală Germania a măsurilor de transpunere a directivei în litigiu, să impună recurentei respectarea obligațiilor prevăzute de această directivă.
Pe de altă parte, directiva în litigiu, ca directivă în sensul articolului 288 al treilea paragraf TFUE, nu ar putea, în sine, să fie opusă particularilor, ceea ce, de altfel, recurenta nu contestă.
Consiliul adaugă că, pe de o parte, interpretarea invocată de recurentă în sensul că cerința potrivit căreia situația juridică a reclamantului trebuie să fie afectată în mod direct de măsura care face obiectul acțiunii sale trebuie examinată în raport cu esența măsurii în cauză nu își găsește niciun temei în jurisprudență. Pe de altă parte, condiția referitoare la actele care „nu presupun măsuri de executare” s‑ar aplica numai actelor normative, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE. Această ultimă condiție nu poate, prin urmare, să modifice condiția potrivit căreia reclamantul trebuie să fie vizat în mod direct de măsura care face obiectul acțiunii sale, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf al doilea segment de teză TFUE.
Guvernele estonian, leton și polonez susțin în esență argumentația invocată de Parlament și de Consiliu.
Guvernul polon adaugă că, pe de o parte, Directiva 2009/73 era deja aplicabilă conductei Nord Stream 2 înainte de adoptarea directivei în litigiu, aceasta urmărind numai să prevadă modalitățile practice de transpunere și de aplicare a Directivei 2009/73 în privința conductelor precum conducta Nord Stream 2.
Pe de altă parte, potrivit acestui guvern, condiția potrivit căreia reclamantul trebuie să fie afectat în mod direct de măsura care face obiectul acțiunii sale trebuie îndeplinită la data introducerii acțiunii, ceea ce ar fi lipsit în mod necesar în speță. Astfel, ar fi cert că conducta Nord Stream 2 nu era finalizată nici la data intrării în vigoare a directivei în litigiu, nici la data introducerii acțiunii formulate de recurentă.
–
Aprecierea Curții
Primul aspect al primului motiv privește problema dacă Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a statuat că directiva în litigiu nu produce în mod direct efecte asupra situației juridice a recurentei și, prin urmare, nu îndeplinește prima dintre cele două condiții enunțate în jurisprudența amintită la punctul 43 din prezenta hotărâre.
În primul rând, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, acțiunea în anulare prevăzută la articolul 263 TFUE este deschisă în privința tuturor dispozițiilor adoptate de instituții, indiferent de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii (Hotărârea din 3 iunie 2021, Ungaria/Parlamentul,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, punctul
și jurisprudența citată).
Pentru a stabili dacă un act produce asemenea efecte și dacă, prin urmare, este susceptibil să facă obiectul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE, este necesar să se aibă în vedere esența acestui act și să se evalueze aceste efecte din perspectiva unor criterii obiective, cum este conținutul actului menționat, ținându‑se seama, dacă este cazul, de contextul adoptării acestuia din urmă, precum și de competențele instituției care este autoarea acestuia (Hotărârea din 3 iunie 2021, Ungaria/Parlamentul,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, punctul
).
Astfel, capacitatea unui act de a produce în mod direct efecte asupra situației juridice a unei persoane fizice sau juridice nu poate fi apreciată prin prisma simplului fapt că acest act are forma unei directive.
Deși Tribunalul a subliniat, la punctul 78 din ordonanța atacată, că simpla împrejurare că acțiunea fusese introdusă împotriva unei directive nu era suficientă pentru a declara inadmisibilă această acțiune, rezultă totuși, în continuarea raționamentului său, în special de la punctele 106 și 107 din ordonanța menționată, că, pentru a concluziona că directiva în litigiu nu producea în mod direct efecte asupra situației juridice a recurentei, acesta s‑a întemeiat în principal pe faptul că o directivă nu poate, în sine, să creeze obligații în sarcina unui particular sau să fie o sursă directă și imediată de asemenea obligații, în lipsa unor măsuri de transpunere.
În această privință, după cum susține în mod întemeiat recurenta, în măsura în care toate directivele se caracterizează prin incapacitatea de a impune, prin ele însele, obligații particularilor sau de a le fi opuse acestora (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 august 2018, Smith,
C‑122/17
,
EU:C:2018:631
, punctul
și jurisprudența citată), raționamentul adoptat de Tribunal implică să se excludă în mod categoric ca directivele să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a acestor persoane și, în consecință, ca acestea să facă obiectul unei acțiuni în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.
O asemenea abordare echivalează, în definitiv, ignorându‑se cele expuse la punctele 63 și 64 din prezenta hotărâre, cu a face să prevaleze, în vederea examinării condiției potrivit căreia măsura care face obiectul acțiunii trebuie să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a reclamantului, forma măsurii în cauză, și anume cea a unei directive, asupra esenței înseși a respectivei măsuri.
În al doilea rând, situația este aceeași în ceea ce privește motivele Tribunalului care figurează la punctele 110 și 111 din ordonanța atacată, potrivit cărora particularii sunt, în principiu, afectați în situația lor juridică nu de directivă, ci numai de măsurile de transpunere a acestei directive, deși, la data introducerii acțiunii în anulare, niciuna dintre aceste măsuri nu fusese adoptată de statul membru în cauză, în speță Republica Federală Germania.
Desigur, potrivit unei jurisprudențe constante, fiecare dintre statele membre destinatare ale unei directive are obligația de a lua, în cadrul ordinii juridice naționale, toate măsurile necesare în vederea asigurării efectului deplin al directivei, conform obiectivului urmărit (Hotărârea din 8 mai 2008, Danske Svineproducenter,
C‑491/06
,
EU:C:2008:263
, punctul
).
Cu toate acestea, confirmarea abordării Tribunalului expuse la punctul 68 din prezenta hotărâre ar conduce atât la concluzia că directivele nu pot să producă niciodată în mod direct efecte asupra situației juridice a particularilor, întrucât aceste efecte ar fi întotdeauna asociate măsurilor adoptate în vederea transpunerii lor, iar nu directivelor înseși.
În plus, aceleași puncte din ordonanța atacată nu respectă distincția care se impune între condiția potrivit căreia actul care face obiectul acțiunii trebuie să privească în mod direct un reclamant și cea potrivit căreia un asemenea act nu trebuie să presupună măsuri de executare, care figurează la articolul 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE.
Astfel, acest al treilea segment de teză, care privește dreptul la acțiune împotriva actelor normative, impune în același timp condiția potrivit căreia reclamantul trebuie să fie vizat în mod direct de actul care face obiectul acțiunii sale și pe cea potrivit căreia, pentru ca acțiunea să fie admisibilă, asemenea acte trebuie să nu cuprindă măsuri de executare, această din urmă condiție adăugându‑se, așadar, la prima condiție și, prin urmare, neconfundându‑se cu aceasta.
Întrucât condiția potrivit căreia reclamantul trebuie să fie vizat în mod direct de actul atacat figurează, în termeni identici, atât în al doilea segment de teză al articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, cât și în al treilea segment de teză al acestei dispoziții, ea trebuie să aibă aceeași semnificație în fiecare dintre aceste segmente de teză. Astfel, aprecierea respectivei condiții de natură obiectivă nu poate varia în funcție de diferitele segmente de teză ale acestei dispoziții.
În consecință, orice act, indiferent dacă este de natură normativă sau de altă natură, poate, în principiu, să privească direct un particular și să producă, așadar, în mod direct efecte asupra situației juridice a acestuia, independent de faptul dacă presupune măsuri de executare, inclusiv, în ceea ce privește o directivă, măsuri de transpunere. Astfel, în cazul în care directiva în discuție produce asemenea efecte, împrejurarea că măsurile de transpunere a acestei directive au fost adoptate sau trebuie încă să fie adoptate nu este pertinentă ca atare, din moment ce ele nu pun în discuție caracterul direct al legăturii existente între respectiva directivă și aceste efecte, cu condiția ca directiva menționată să nu lase statelor membre nicio putere de apreciere în ceea ce privește impunerea efectelor respective acestui particular. Această din urmă condiție face obiectul examinării celui de al doilea aspect al primului motiv.
În al treilea rând, în ceea ce privește examinarea capacității directivei în litigiu de a produce efecte directe asupra situației juridice a recurentei, în conformitate cu criteriile enunțate la punctul 63 din prezenta hotărâre, trebuie să se constate că directiva în litigiu, prin extinderea domeniului de aplicare al Directivei 2009/73 la interconexiunile dintre statele membre și țări terțe, precum cea pe care intenționează să o exploateze recurenta, are drept consecință supunerea exploatării acestei interconexiuni la normele prevăzute de această din urmă directivă, făcând astfel aplicabile, în privința recurentei, obligațiile specifice pe care le stabilește în această privință, inclusiv în special cele referitoare la separarea sistemelor de transport și a operatorilor de transport și de sistem în temeiul articolului 9 din Directiva 2009/73 și cele referitoare la regimul de acces al terților la sistem pe baza tarifelor publicate și aprobate de autoritatea de reglementare în cauză sau calculate pe baza metodologiilor aprobate de aceasta din urmă, prevăzute la articolul 32 din Directiva 2009/73.
În această privință, după cum s‑a arătat la punctul 74 din prezenta hotărâre, este lipsit de incidență, ca atare, faptul că punerea în aplicare a acestor obligații impune adoptarea unor măsuri de transpunere de către statul membru în cauză, în speță Republica Federală Germania, în măsura în care acest stat membru nu beneficiază de o marjă de apreciere în privința acestor măsuri de transpunere, susceptibilă să împiedice ca obligațiile menționate să fie impuse recurentei. Astfel, în lipsa unei asemenea marje de apreciere, măsurile de transpunere menționate nu pun în discuție caracterul direct al legăturii existente între directiva în litigiu și impunerea acelorași obligații.
Având în vedere cele ce precedă, este necesar să se constate că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a statuat că directiva în litigiu nu producea în mod direct efecte asupra situației juridice a recurentei.
De asemenea, trebuie înlăturate argumentele guvernului polon prin care acesta urmărește să demonstreze că directiva în litigiu nu o privea direct pe recurentă pentru motive diferite de cele care au fost enunțate de Tribunal în ordonanța atacată.
Astfel, pe de o parte, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia Directiva 2009/73 se aplica deja înainte de intrarea în vigoare a directivei în litigiu în privința unor interconexiuni precum cea a recurentei, acest argument este, în orice caz, în mod clar contrazis atât de obiectul acestei din urmă directive, după cum este enunțat în considerentele (3) și (4) ale acesteia, cât și de modificarea definiției noțiunii de „interconexiune” care figurează la articolul 2 punctul 17 din Directiva 2009/73.
Pe de altă parte, contrar celor susținute de guvernul polon, nici faptul că directiva în litigiu produce în mod direct efecte asupra situației juridice a recurentei nu poate fi exclus pentru motivul că, nici la data intrării în vigoare a acestei directive, nici la data introducerii acțiunii împotriva sa, interconexiunea recurentei nu era încă finalizată. Astfel, pe de o parte, la momentul adoptării și al intrării în vigoare a directivei menționate, recurenta realizase deja investiții importante în vederea construirii acestei interconexiuni, care se afla într‑un stadiu avansat. Pe de altă parte, Directiva 2009/73, în special la articolul 36 din aceasta din urmă, care permite, în anumite condiții, acordarea unei derogări pentru proiecte de infrastructuri de gaze naturale, ia în considerare tocmai ipoteza construirii de noi conducte și urmărește, în consecință, să reglementeze și ipoteza unor conducte planificate și care nu au fost încă realizate.
În aceste condiții, primul aspect al primului motiv trebuie să fie admis.
Cu privire la al doilea aspect al primului motiv
–
Argumentația părților
Prin intermediul celui de al doilea aspect al primului motiv, care vizează punctele 111-115 din ordonanța atacată, recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a statuat că directiva în litigiu lăsa o marjă de apreciere statelor membre.
Recurenta arată, în primul rând, că abordarea urmată de Tribunal în această privință este eronată în măsura în care ea provine dintr‑o evaluare generală, fără ca măsura în care situația sa juridică era afectată în mod direct de directiva în litigiu să fi fost examinată în mod specific, în raport cu obiectul acțiunii sale, în conformitate cu jurisprudența rezultată din Hotărârea din 19 decembrie 2013, Telefónica/Comisia (
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, punctele
și
), precum și din Hotărârea din 27 februarie 2014, Stichting Woonpunt și alții/Comisia (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, punctele
și
).
Recurenta susține, în al doilea rând, în ceea ce privește obligațiile în materie de separare la care ar fi supusă ca urmare a intrării în vigoare a directivei în litigiu, că, deși Directiva 2009/73 acordă, desigur, statelor membre posibilitatea de a introduce alte soluții decât separarea integrală, cele două componente ale alternativei care pot fi relevante în speță, și anume operatorul de sistem independent și operatorul de transport independent, ar avea, la fel ca separarea integrală, un impact negativ considerabil asupra situației sale juridice. Situația ar fi aceeași în ceea ce privește normele referitoare la accesul terților și la reglementarea tarifelor care i‑ar fi, în orice caz, aplicabile. Astfel, conform Hotărârii din 13 martie 2008, Comisia/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
), atingerile aduse situației juridice a recurentei ar fi cauzate de directiva în litigiu, precum și de Directiva 2009/73 pe care o modifică, în special de cerința de a obține rezultatul prevăzut de acestea.
În al treilea rând, recurenta arată că, în ceea ce privește existența unei eventuale marje de apreciere de care statul membru în cauză ar fi dispus în cadrul punerii în aplicare a derogărilor prevăzute la articolele 36 și 49a din Directiva 2009/73, o astfel de marjă de apreciere ar fi trebuit să fie stabilită prin referire la situația sa particulară și la obiectul acțiunii sale, precizându‑se că această acțiune vizează în esență articolul 49a din Directiva 2009/73, introdus de directiva în litigiu. Or, în ceea ce privește derogarea prevăzută de această din urmă dispoziție, prin limitarea acesteia la conductele de transport de gaze „finalizate înainte de 23 mai 2019” legiuitorul Uniunii ar fi dorit să nu lase nicio marjă de apreciere Republicii Federale Germania, întrucât data acestei limitări a fost aleasă tocmai pentru a o exclude pe recurentă de la beneficiul acestei derogări. De asemenea, ar fi cert că conducta sa nu este eligibilă pentru derogarea prevăzută la articolul 36 din Directiva 2009/73, fără ca autoritățile germane să dispună de o marjă de apreciere în această privință.
În schimb, Parlamentul și Consiliul subscriu la raționamentul Tribunalului.
Parlamentul susține, în primul rând, că jurisprudența rezultată din Hotărârea din 27 februarie 2014, Stichting Woonpunt și alții/Comisia (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
), citată de recurentă, privește acte normative, iar nu acte legislative, această jurisprudență neputând repune în discuție abordarea restrictivă care prevalează în ceea ce privește acțiunile unor particulari împotriva acestor din urmă acte.
În al doilea rând, în opinia Parlamentului European, modul de redactare a directivei în litigiu lasă statelor membre o importantă marjă de apreciere, în special la articolul 9 alineatele (8) și (9) din Directiva 2009/73 și la articolul 49a din aceasta din urmă. În acest context, ar trebui să se examineze ansamblul dispozițiilor directivei în litigiu, iar nu numai posibilitatea de a obține o derogare în temeiul articolului 49a din Directiva 2009/73.
În al treilea rând, Hotărârea din 13 martie 2008, Comisia/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
), menționată de recurentă, ar privi o cauză în care, spre deosebire de prezenta cauză, actul atacat nu ar lăsa nicio marjă de apreciere autorităților naționale.
Consiliul arată că,
primo
, acțiunea recurentei era îndreptată împotriva directivei în litigiu în totalitate, astfel încât marja de apreciere lăsată statelor membre ar fi trebuit analizată în lumina acestei directive în ansamblul său.
Secundo
, Consiliul susține că argumentația potrivit căreia nu exista nicio îndoială cu privire la modul în care Republica Federală Germania ar transpune directiva în litigiu este fundamental eronată. Curtea ar fi statuat, în Hotărârea din 4 decembrie 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Comisia (
C‑342/18 P
, nepublicată,
EU:C:2019:1043
), că articolul 36 din Directiva 2009/73 acordă autorităților naționale de reglementare o putere de apreciere cu scopul de a acorda derogări de la normele instituite prin această directivă. Aceeași logică s-ar aplica în ceea ce privește derogarea prevăzută la articolul 49a din directiva menționată.
În al treilea rând, potrivit Consiliului, Tribunalul a concluzionat de asemenea în mod întemeiat că situația de drept și de fapt a recurentei nu era comparabilă cu cea care prevala în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 13 martie 2008, Comisia/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). Astfel, contrar actului atacat în această cauză, directiva în litigiu ar fi, prin forma și prin conținutul său, o directivă „tipică”, în sensul articolului 288 al treilea paragraf TFUE, cu alte cuvinte aceasta obligă „fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins”, dar lasă „autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele”. În consecință, nu ar exista o legătură de cauzalitate între directiva în litigiu și efectele produse asupra situației juridice a recurentei.
Guvernele estonian, leton și polonez susțin în esență argumentația invocată de Parlament și de Consiliu.
–
Aprecierea Curții
Al doilea aspect al primului motiv privește problema dacă Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a statuat că directiva în litigiu lasă o marjă de apreciere statelor membre în cadrul punerii sale în aplicare, conform celei de a doua dintre cele două condiții enunțate în jurisprudența amintită la punctul 43 din prezenta hotărâre.
În primul rând, pe de o parte, din constatarea efectuată la punctul 63 din prezenta hotărâre rezultă că problema dacă un act lasă destinatarilor însărcinați cu punerea sa în aplicare o putere de apreciere trebuie examinată prin raportare la însăși esența unui astfel de act.
Pe de altă parte, simpla împrejurare că actul atacat trebuie să facă obiectul unor măsuri de executare, inclusiv, în ceea ce privește o directivă, al unor măsuri de transpunere, în scopul punerii sale în aplicare, nu implică în mod necesar existența unei marje de apreciere pentru destinatarii unui asemenea act, după cum s‑a arătat la punctul 74 din prezenta hotărâre.
În al doilea rând, atunci când, precum în speță, un anumit act poate produce mai multe efecte juridice în funcție de diferitele situații în care acesta are vocația de a se aplica, existența unei marje de apreciere trebuie apreciată în mod necesar în raport cu efectele juridice concrete urmărite de acțiune și care se pot produce efectiv asupra situației juridice a persoanei interesate.
Astfel, pentru a aprecia dacă un act lasă destinatarilor săi o marjă de apreciere în vederea punerii sale în aplicare, trebuie să se examineze efectele juridice produse de dispozițiile acestui act, care sunt vizate de acțiune, asupra situației persoanei care invocă dreptul la acțiune în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf al doilea segment de teză TFUE (a se vedea prin analogie Hotărârea din 27 februarie 2014, Stichting Woonpunt și alții/Comisia,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, punctele
și
, și Hotărârea din 13 martie 2018, European Union Copper Task Force/Comisia,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, punctele
și
).
Contrar celor susținute de Parlament și de Consiliu, această situație se regăsește și în ipoteza în care acțiunea vizează, în mod formal, actul în cauză în integralitatea sa, dacă motivele invocate în susținerea respectivei acțiuni permit să se stabilească faptul că obiectul acesteia din urmă privește în realitate aspecte specifice ale actului menționat.
În al treilea rând, este necesar să se constate că, în susținerea tezei sale privind demonstrarea faptului că directiva în litigiu nu lasă statelor membre nicio marjă de apreciere în ceea ce privește efectele acestei directive asupra situației sale juridice, recurenta a susținut în esență că directiva în litigiu are ca efect, ca urmare a modificării pe care o aduce noțiunii de „interconexiune” prevăzute la articolul 2 punctul 17 din Directiva 2009/73, supunerea acesteia la obligațiile specifice ale Directivei 2009/73, referitoare la separarea sistemelor de transport și a operatorilor de transport și de sistem, prevăzute la articolul 9 din Directiva 2009/73, precum și la cele referitoare la accesul terților și la reglementarea tarifelor, prevăzute la articolul 32 din această din urmă directivă, fără ca ea să poată beneficia de o derogare de la aceste norme în temeiul articolului 36 din Directiva 2009/73 sau al articolului 49a din aceasta, astfel cum a fost introdus prin directiva în litigiu.
Prin urmare, în raport cu aceste dispoziții și cu situația concretă a recurentei, trebuie să se stabilească dacă, în urma adoptării și a intrării în vigoare a directivei în litigiu, Directiva 2009/73 lasă Republicii Federale Germania o marjă de apreciere în vederea punerii în aplicare a dispozițiilor menționate și în special a aplicării acestora recurentei.
În această privință, în ceea ce privește,
primo
, derogările prevăzute la articolele 36 și 49a din Directiva 2009/73, Tribunalul a amintit, la punctele 114 și 115 din ordonanța atacată, existența acestor posibilități de derogare, precizând în același timp că autoritățile naționale de reglementare dispuneau, în scopul punerii în aplicare a celei prevăzute la acest articol 49a, de o largă putere de apreciere în ceea ce privește acordarea unei asemenea derogări.
Procedând astfel, Tribunalul a omis totuși să examineze, luând în considerare situația recurentei și abordând esența acestor derogări, dacă acestea din urmă erau susceptibile să se aplice situației recurentei și dacă directiva în litigiu lăsa statului membru în cauză o marjă de apreciere în cadrul punerii sale în aplicare în ceea ce o privește pe recurentă.
În ceea ce privește existența unei asemenea marje de apreciere în temeiul derogărilor prevăzute la articolele 36 și 49a din Directiva 2009/73, trebuie să se constate, după cum a arătat domnul avocat general în esență la punctele 74 și 75 din concluzii, că niciuna dintre aceste derogări nu este susceptibilă de a se aplica situației recurentei, în măsura în care, pe de o parte, investițiile pentru conducta Nord Stream 2 fuseseră deja stabilite la data adoptării directivei în litigiu, ceea ce exclude această conductă de la beneficiul unei derogări în temeiul articolului 36 din Directiva 2009/73, care se aplică noilor infrastructuri de gaze naturale de mari dimensiuni, sau creșterilor semnificative de capacitate a infrastructurilor existente și, pe de altă parte, la data respectivă, era clar că respectiva conductă nu putea fi finalizată înainte de 23 mai 2019, împiedicând astfel acordarea unei derogări în temeiul articolului 49a din directiva menționată.
În aceste împrejurări, deși statele membre beneficiază, desigur, de o marjă de apreciere în ceea ce privește acordarea unor asemenea derogări unor întreprinderi din sectorul gazelor care îndeplinesc condițiile prevăzute la articolul 36 și, respectiv, la articolul 49a din Directiva 2009/73, acestea nu dispun, în schimb, de nicio marjă de apreciere în ceea ce privește posibilitatea de a acorda aceste derogări recurentei, care nu îndeplinește aceste condiții. Astfel, există o legătură directă între intrarea în vigoare a directivei în litigiu și impunerea de către aceasta din urmă, în privința recurentei, a obligațiilor prevăzute de Directiva 2009/73, menționate la punctul 75 din prezenta hotărâre.
Secundo
, în aceste condiții, trebuie să se examineze dacă statul membru în cauză se bucură în privința recurentei de o putere de apreciere în vederea stabilirii rezultatului care trebuie atins, susceptibil să aibă drept consecință faptul că aceasta nu ar îndeplini totuși obligațiile menționate.
În această privință, referitor la obligația de separare prevăzută la articolul 9 din Directiva 2009/73, Tribunalul a constatat, la punctul 112 din ordonanța atacată, că statele membre au, în anumite condiții, posibilitatea, în temeiul articolului 9 alineatul (8) al doilea paragraf literele (a) și (b) și alineatul (9) din această directivă, de a nu aplica această obligație printre altele interconexiunilor precum conducta Nord Stream 2. Într‑un asemenea caz, aceste state membre trebuie, în loc să separe proprietatea, pe de o parte, de furnizare și de producție, pe de altă parte, fie să desemneze un operator de sistem independent în temeiul articolului 14 din directiva menționată, fie un operator de transport și de sistem independent. Statele membre menționate dispun astfel, potrivit Tribunalului, de o putere de apreciere în această privință.
O asemenea constatare nu poate fi însă suficientă pentru a stabili existența unei puteri de apreciere a autorităților naționale în ceea ce privește obligația de separare prevăzută la articolul 9 din Directiva 2009/73.
Astfel, din considerentul (13) al Directivei 2009/73 rezultă că, deși cele două aspecte ale alternativei oferite în ceea ce privește obligația de separare prevăzută la articolul 9 alineatul (1) din această directivă ar trebui „să permită întreprinderilor integrate vertical să își mențină dreptul de proprietate asupra activelor rețelei”, acestea trebuie totuși „[să asigure], în același timp, o separare efectivă a intereselor”, operatorul de sistem sau de transport independent trebuind „să desfășoare toate activitățile specifice unui operator de sistem” și să fie supus „unor reglementări detaliate și unor mecanisme ample de supraveghere exercitată de autoritățile de reglementare”.
Rezultă că, după cum a arătat și domnul avocat general în esență la punctele 80 și 81 din concluzii, indiferent de opțiunea privilegiată în final dintre cele vizate la punctul 107 din prezenta hotărâre, situația juridică a recurentei va fi modificată în mod inevitabil, articolul 9 din Directiva 2009/73 neoferind statelor membre decât alegerea mijloacelor prin care trebuie atins un rezultat bine definit, și anume cel al separării efective a structurilor de transport de cele de producție și de furnizare. Astfel, deși statele membre nu sunt lipsite de orice marjă de manevră pentru a pune în aplicare acest articol 9, ele nu dispun de nicio putere de apreciere în ceea ce privește obligația de separare prevăzută de această dispoziție, astfel încât recurenta nu se poate sustrage de la aceasta, independent de alegerea efectuată a uneia dintre cele trei metode prevăzute de dispoziția menționată.
Situația este aceeași în ceea ce privește obligațiile care decurg din articolul 32 din Directiva 2009/73 coroborat cu articolul 41 alineatele (6), (8) și (10) din aceasta. Obligațiile menționate impun în special operatorilor de transport și de sistem supuși acestei directive să permită accesul terților la rețeaua lor pe baza unui sistem aplicat în mod obiectiv și fără discriminare, bazat pe tarife publicate, proporționale și aprobate de autoritatea de reglementare competentă. Această autoritate trebuie, în cadrul aprobării tarifelor respective, să prevadă printre altele măsuri de stimulare adecvate pentru a încuraja operatorii să își îmbunătățească performanțele.
Astfel, deși aceste obligații necesită adoptarea, în special de către autoritățile naționale de reglementare, a unor măsuri de natură tehnică în vederea concretizării lor, nu este mai puțin adevărat că asemenea măsuri nu vor putea modifica rezultatul pe care îl determină obligațiile menționate, și anume că operatorii de transport și de sistem garantează terților un acces fără discriminare la această rețea în condițiile prevăzute de Directiva 2009/73, și aceasta în scopul de a garanta tuturor actorilor de pe piață un acces efectiv la respectiva piață.
În această privință, Tribunalul a considerat de asemenea în mod eronat, la punctul 117 din ordonanța atacată, că recurenta nu se putea prevala de Hotărârea din 13 martie 2008, Comisia/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). Astfel, deși cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre se distinge de prezenta cauză în măsura în care privea efectele juridice produse de o decizie adoptată de Comisie în temeiul unei directive, nu este mai puțin adevărat că forța obligatorie a respectivei decizii ținea, în definitiv, de această directivă și că, în orice caz, decizia menționată stabilea, la fel ca dispozițiile citate anterior ale directivei în litigiu menționate la punctele 110 și 111 din prezenta hotărâre, rezultatul care trebuia atins, în privința căruia statele membre nu dispuneau de nicio putere de apreciere.
În consecință, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a considerat că directiva în litigiu lăsa o marjă de apreciere statelor membre, fără a lua în considerare situația recurentei și faptul că intrarea în vigoare a directivei în litigiu a avut drept consecință directă supunerea acesteia din urmă unor obligații al căror rezultat nu putea fi modificat. În aceste împrejurări, al doilea aspect al primului motiv trebuie de asemenea admis.
Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se concluzioneze că primul motiv este fondat, întrucât Tribunalul a statuat în mod eronat că directiva în litigiu nu o privea direct pe recurentă. Rezultă că punctul 4 din dispozitivul ordonanței atacate trebuie anulat în măsura în care, potrivit acestuia, acțiunea introdusă de recurentă a fost respinsă ca inadmisibilă pentru acest motiv.
Cu privire la al doilea motiv
–
Argumentația părților
Prin intermediul celui de al doilea motiv, recurenta susține că Tribunalul a săvârșit mai multe erori de drept în examinarea cererii de retragere a documentelor Consiliului care l‑ar fi determinat să dispună în mod eronat ca avizul Serviciului juridic al Consiliului, recomandarea Comisiei și observațiile Republicii Federale Germania să fie retrase din dosar, precum și să nu țină seama de fragmentele din cererea introductivă și din anexele la aceasta din urmă în care sunt reproduse extrase din respectivele documente.
În această privință, în primul rând, recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că și‑a întemeiat integral aprecierea pe cadrul stabilit de Regulamentul nr. 1049/2001, care reglementează accesul public la documente, fără a încerca să se stabilească dacă documentele în cauză erau utile pentru soluționarea litigiului, astfel cum impune jurisprudența rezultată din Hotărârea din 12 mai 2015, Dalli/Comisia (
T‑562/12
,
EU:T:2015:270
).
În al doilea rând, recurenta arată că Tribunalul a săvârșit de asemenea o eroare de drept atunci când a aplicat documentelor în cauză cadrul juridic restrictiv definit de Curte în circumstanțele grave și specifice ale cauzelor în care s‑a pronunțat Ordonanța din 14 mai 2019, Ungaria/Parlamentul (
C‑650/18
, nepublicată,
EU:C:2019:438
), și Hotărârea din 31 ianuarie 2020, Slovenia/Croația (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
). Aceasta apreciază în special că toate aceste documente fac parte din lucrările pregătitoare ale directivei în litigiu, astfel încât ar intra în domeniul de aplicare al principiului transparenței sporite consacrat prin Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul (
C‑39/05 P și C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Pe de altă parte, Tribunalul ar fi omis să răspundă la argumentația potrivit căreia anumite fragmente din avizul Serviciului juridic al Consiliului fuseseră menționate în mare măsură chiar de instituțiile Uniunii în Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 2009/73 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale.
În al treilea rând, recurenta arată că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a acordat o importanță semnificativă procedurii de arbitraj pe care o inițiase în temeiul Tratatului privind Carta Energiei, semnat la Lisabona la 17 decembrie 1994 (
JO 1994, L 380, p. 24
), aprobat în numele Comunităților Europene prin Decizia 98/181/CE, CECO, Euratom a Consiliului și a Comisiei din 23 septembrie 1997 (
JO 1998, L 69, p. 1
, Ediție specială, 12/vol. 1, p. 253). Tribunalul ar justifica abordarea pe care a urmat‑o prin necesitatea de a proteja interesul public în ceea ce privește relațiile internaționale, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, dar nu ar explica modul în care prezentarea documentelor în cauză ar putea eventual să aducă atingere acestuia. Astfel, o procedură de arbitraj nu ar intra sub incidența „relațiilor internaționale”, în sensul acestei dispoziții.
Consiliul invocă inadmisibilitatea celui de al doilea motiv, întrucât, în opinia sa, acest motiv urmărește ca Curtea să reexamineze aprecierea faptelor efectuată de Tribunal.
În plus, Parlamentul și Consiliul consideră că al doilea motiv trebuie, în orice caz, să fie înlăturat ca nefondat.
În primul rând, Parlamentul European subliniază că întreaga argumentație a recurentei se întemeiază pe premisa eronată potrivit căreia Tribunalul ar fi omis să examineze dacă documentele în cauză erau „vădit relevante pentru soluționarea litigiului”, Consiliul adăugând, în acest context, că Tribunalul nu a aplicat dispozițiile Regulamentului nr. 1049/2001 nici exclusiv, nici direct. Potrivit Consiliului, Tribunalul a procedat, în realitate, la punerea în balanță a intereselor prezente în cauză, în conformitate cu jurisprudența rezultată din Hotărârea Tribunalului din 12 mai 2015, Dalli/Comisia (
T‑562/12
,
EU:T:2015:270
).
În al doilea rând, Consiliul precizează în această privință că Tribunalul nu a statuat că, în general, nu pot fi utilizate într‑o procedură documente decât dacă autorul sau instituția pârâtă a autorizat prezentarea acestora. Dimpotrivă, Tribunalul ar fi analizat în detaliu toate împrejurările cauzei cu care a fost sesizat și ar fi concluzionat că retragerea din dosar a documentelor în cauză era necesară pentru motive de interes public.
În al treilea rând, Parlamentul susține că Tribunalul a constatat în mod întemeiat, în conformitate cu jurisprudența rezultată din Ordonanța din 14 mai 2019, Ungaria/Parlamentul (
C‑650/18
, nepublicată,
EU:C:2019:438
), și din Hotărârea din 31 ianuarie 2020, Slovenia/Croația (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
), că, întemeindu‑se în speță pe avizul Serviciului juridic al Consiliului, recurenta urmărea în realitate să confrunte Consiliul cu avizul pe care l‑a primit de la serviciul său juridic și să îl constrângă astfel pe acesta să ia poziție în mod public cu privire la acest aviz, ceea ce ar conduce la efecte negative asupra interesului acestei instituții de a putea beneficia de avize juridice.
Parlamentul și Consiliul afirmă în acest context că niciunul dintre documentele în cauză, în special avizul juridic al Consiliului, nu privește o procedură legislativă, acestea fiind toate anterioare Propunerii de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 2009/73 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale.
În al patrulea rând, Consiliul susține că Tribunalul a dispus retragerea din dosar a observațiilor Republicii Federale Germania, în special pentru motivul că divulgarea conținutului lor ar aduce atingere protecției interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, restabilind astfel
statu quo ante
în temeiul căruia instanța Uniunii este singura instanță care ar dispune de competența de a obliga părțile să prezinte documente sau să aprecieze relevanța acestora.
–
Aprecierea Curții
Motivul de inadmisibilitate invocat de Consiliu în privința celui de al doilea motiv, potrivit căruia Curtea ar fi invitată, prin intermediul acestui motiv, să se pronunțe cu privire la constatări factuale efectuate de Tribunal, trebuie înlăturat. Astfel, deși Tribunalul este, în principiu, singurul competent să constate și să aprecieze faptele, motivul menționat nu invită Curtea să reexamineze faptele pe care s‑a întemeiat Tribunalul în speță, ci privește o chestiune de drept referitoare la cadrul juridic aplicat de acesta în vederea aprecierii faptelor respective.
În vederea examinării temeiniciei celui de al doilea motiv, în primul rând, trebuie amintit, pe de o parte, că principiul egalității armelor, care este un corolar al noțiunii înseși de proces echitabil, garantat în special de articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, presupune obligația de a oferi fiecărei părți o posibilitate rezonabilă de a‑și susține cauza, inclusiv probele, în condiții care nu o plasează într‑o situație de dezavantaj net în raport cu adversarul acesteia (Hotărârea din 16 mai 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
, Rep.,
EU:C:2017:373
, punctul
).
Pe de altă parte, potrivit unei jurisprudențe consacrate, principiul aplicabil în dreptul Uniunii este acela al liberei aprecieri a probelor, din care decurge că admisibilitatea unui element de probă prezentat în timp util nu poate fi contestată în fața instanței Uniunii decât întemeindu‑se pe faptul că acesta a fost obținut în mod nelegal (Hotărârea din 30 septembrie 2021, Curtea de Conturi/Pinxten,
C‑130/19
,
EU:C:2021:782
, punctul
).
Astfel, în prezența unor probe produse în mod neregulamentar de către o parte, cum ar fi documentele interne vizate de Regulamentul nr. 1049/2001, a căror prezentare nu a fost nici autorizată de instituția în cauză, nici dispusă de instanța Uniunii, trebuie să se pună în balanță interesele fiecăreia dintre părțile la procedură referitoare la dreptul acestora la un proces echitabil, ținând seama de interesele protejate de normele încălcate sau eludate cu ocazia obținerii acestor probe.
Rezultă de aici că, astfel cum a arătat și domnul avocat general în esență la punctele 119 și 138 din concluzii, instanța Uniunii sesizată cu o cerere de retragere a elementelor de probă corespunzătoare trebuie să pună în balanță, pe de o parte, interesele recurentei care a prezentat aceste elemente de probă, ținând seama în special de utilitatea lor pentru a aprecia meritele acțiunii cu care a fost sesizată, și, pe de altă parte, interesele părții adverse cărora menținerea respectivelor elemente de probă în dosarul menționat le‑ar putea aduce efectiv atingere.
În al doilea rând, în vederea examinării unei cereri de retragere din dosar a unor documente interne vizate de Regulamentul nr. 1049/2001, acest regulament, deși nu este aplicabil într‑o acțiune precum cea introdusă de recurentă în fața Tribunalului, are astfel o anumită valoare indicativă în vederea ponderării intereselor necesare pentru a se pronunța asupra unei asemenea cereri (a se vedea în acest sens Ordonanța din 14 mai 2019, Ungaria/Parlamentul,
C‑650/18
, nepublicată,
EU:C:2019:438
, punctele
și
).
Cu toate acestea, nu se poate considera că Regulamentul nr. 1049/2001 reglementează în mod exhaustiv punerea în balanță a intereselor impusă pentru examinarea unei cereri de retragere a unor documente din dosarul unei cauze.
Astfel, în timp ce regulamentul respectiv urmărește să îmbunătățească transparența procesului decizional la nivelul Uniunii prin punerea în aplicare a dreptului de acces la documente menționat la articolul 15 alineatul (3) primul paragraf TFUE și consacrat la articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 februarie 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd și alții,
C‑160/20
,
EU:C:2022:101
, punctele
și
), admisibilitatea unor elemente de probă depinde, la rândul său, în definitiv de punerea în balanță a intereselor în cauză, din perspectiva obiectivului de a garanta dreptul părților la un proces echitabil, astfel cum a arătat în esență și domnul avocat general la punctele 129 și 130 din concluzii.
În al treilea rând, în ceea ce privește examinarea documentelor în cauză în raport cu principiile prezentate mai sus,
primo
, trebuie să se considere că Tribunalul a dispus, fără a săvârși o eroare de drept, ca avizul Serviciului juridic al Consiliului să fie retras din dosar și să nu se țină seama de paragrafele care figurează în cererea introductivă și în anexele la aceasta în care sunt reproduse extrase din avizul menționat.
În această privință, reiese din jurisprudența constantă a Curții că ar fi contrar interesului public conform căruia instituțiile trebuie să poată beneficia de avizele serviciului lor juridic emise în deplină independență să se admită că prezentarea unor asemenea documente interne poate avea loc în cadrul unui litigiu pendinte la Curte fără ca prezentarea menționată să fi fost autorizată de instituția în cauză sau dispusă de această instanță (Hotărârea din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
Astfel, prin prezentarea neautorizată a unui asemenea aviz juridic, reclamantul confruntă instituția în cauză, în procedura privind validitatea unui act atacat, cu un aviz emis de propriul serviciu juridic cu ocazia elaborării acestui act. Or, în principiu, faptul de a admite ca respectivul reclamant să poată depune la dosar un aviz juridic al unei instituții a cărui divulgare nu a fost autorizată de aceasta din urmă încalcă cerințele unui proces echitabil (Hotărârea din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
Cu toate acestea, Curtea a statuat că, în mod excepțional, principiul transparenței poate justifica o divulgare în cadrul unei proceduri jurisdicționale a unui document al unei instituții care nu a fost făcut accesibil publicului și care cuprinde un aviz juridic atunci când acest aviz juridic se referă la o procedură legislativă pentru care se impune o transparență sporită (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, punctele
-
).
Această transparență nu se opune ca divulgarea unui aviz juridic specific, emis în contextul unui anumit proces legislativ, dar având un caracter deosebit de sensibil sau o întindere deosebit de mare, care depășește cadrul procesului legislativ în cauză, să poată fi refuzată în temeiul protecției consultanței juridice, caz în care instituției respective îi revine obligația de a motiva refuzul în mod circumstanțiat (Hotărârea din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, punctul
).
În speță, după cum a constatat Tribunalul la punctele 50 și 54 din ordonanța atacată, avizul Serviciului juridic al Consiliului, a cărui prezentare nu fusese autorizată de acesta, nu a privit, contrar celor susținute de recurentă, un proces legislativ, ci are ca obiect o recomandare a Comisiei adresată Consiliului privind inițierea negocierilor dintre Uniune și un stat terț în vederea încheierii unui acord internațional. În plus, acest obiect nu poate fi afectat de simplul fapt că respectivul aviz a fost menționat chiar de instituțiile Uniunii în contextul adoptării Directivei Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 2009/73 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale.
În astfel de împrejurări, sunt suficient stabilite, pe de o parte, faptul că menținerea în dosar a avizului respectiv ar aduce atingere dreptului Consiliului la un proces echitabil și interesului său de a primi avize sincere, obiective și complete, precum și, pe de altă parte, lipsa unui interes public superior susceptibil să justifice prezentarea avizului juridic în cauză de către recurentă. În plus, în măsura în care singurul interes al recurentei, oricât de legitim ar putea fi, de a susține argumentația sa cu ajutorul acestui aviz nu este suficient pentru a justifica o astfel de atingere adusă drepturilor și intereselor Consiliului (a se vedea în acest sens Ordonanța din 14 mai 2019, Ungaria/Parlamentul,
C‑650/18
, nepublicată,
EU:C:2019:438
, punctele
-
, precum și Hotărârea din 31 ianuarie 2020, Slovenia/Croația,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, punctele
și
), cu atât mai mult cu cât temeinicia acestei argumentații și, în consecință, posibilitatea de a obține câștig de cauză nu depind nicidecum de prezentarea unui astfel de aviz, trebuie să se concluzioneze că punerea în balanță a intereselor amintită la punctul 131 din prezenta hotărâre înclină în favoarea protecției drepturilor și intereselor Consiliului menționate.
În schimb, în ceea ce privește,
secundo
, recomandarea Comisiei și observațiile Republicii Federale Germania, rezultă că, deși Tribunalul însuși a amintit, la punctul 39 din ordonanța atacată, valoarea pur indicativă a Regulamentului nr. 1049/2001 în vederea examinării unei cereri de retragere a unor documente, acesta s‑a întemeiat în realitate, în pofida acestei premise și a celor arătate la punctele 131 și 133 din prezenta hotărâre, exclusiv pe dispozițiile regulamentului menționat și în special pe articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din acesta, referitoare la protecția relațiilor internaționale, pentru a justifica retragerea respectivelor documente.
În această privință, pe de o parte, chiar admițând că interesul referitor la protecția relațiilor internaționale consacrat de dispoziția menționată are în acest context o valoare indicativă, este cert că, în vederea punerii în balanță a intereselor menționate la punctul 131 din prezenta hotărâre, trebuie să se stabilească faptul că menținerea acestor documente la dosar ar risca să aducă atingere concret și efectiv interesului invocat pentru a justifica retragerea documentelor menționate.
Astfel, Curtea a statuat, în ceea ce privește articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, că simpla împrejurare că un document privește un interes protejat printr‑o excepție de la dreptul de acces prevăzută de această dispoziție nu poate fi suficientă pentru a justifica aplicarea acesteia din urmă, instituția în cauză trebuind să furnizeze explicații cu privire la modul în care accesul la respectivul document ar putea aduce atingere în mod concret și efectiv unui asemenea interes, independent de faptul că o astfel de instituție se bucură de o largă marjă de apreciere în cadrul aplicării articolului 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 iulie 2014, Consiliul/in’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punctele
,
,
și
).
Cu toate acestea, nu reiese nicidecum din ordonanța atacată că Tribunalul ar fi examinat explicațiile furnizate de Consiliu din perspectiva acestor cerințe. Dimpotrivă, Tribunalul s‑a limitat, în ceea ce privește recomandarea Comisiei, să deducă, la punctele 57 și 60-63 din ordonanța atacată, riscul unei atingeri concrete și efective aduse interesului vizat prin simplul fapt că acest document avea legătură cu adoptarea unei decizii referitoare la negocierile internaționale cu un stat terț.
În ceea ce privește observațiile Republicii Federale Germania, Tribunalul s‑a limitat să considere, pentru a justifica retragerea acestor observații din dosar, că divulgarea lor ar aduce atingere, concret și efectiv protecției interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001 „în special prin slăbirea poziției Uniunii în cadrul procedurii de arbitraj inițiate împotriva sa de către recurentă”, fără a explica în ce mod o astfel de procedură de arbitraj, care este, după toate probabilitățile, de natură privată, ar afecta relațiile internaționale ale Uniunii, astfel cum a arătat și domnul avocat general la punctul 157 din concluziile sale, nici nu a încercat să stabilească pe de altă parte realitatea riscului de a aduce atingere protecției acestui interes public cauzat de păstrarea observațiilor menționate la dosar.
Pe de altă parte, chiar presupunând că ar fi dovedit că interesul public menționat ar fi pus în pericol prin menținerea, la dosar, a recomandării Comisiei și a observațiilor Republicii Federale Germania, nu este mai puțin adevărat că Tribunalul ar fi trebuit atunci să procedeze la o punere în balanță a intereselor existente, astfel cum s‑a arătat la punctul 131 din prezenta hotărâre, ceea ce a omis să facă.
În aceste împrejurări, trebuie să se concluzioneze că, prin faptul că a dispus ca recomandarea Comisiei și observațiile Republicii Federale Germania să fie retrase din dosar și să nu se țină seama de paragrafele din cererea introductivă și din anexele la aceasta în care sunt reproduse extrase din respectivele documente, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în măsura în care, pe de o parte, a aplicat dispozițiile Regulamentului nr. 1049/2001 în scopul examinării cererii de retragere a acestor documente din dosar fără a pune în balanță interesele în cauză și, pe de altă parte, nu a apreciat, luând în considerare explicațiile furnizate în această privință de Consiliu, aspectul dacă păstrarea acelorași documente în dosar ar putea aduce atingere, concret și efectiv protecției interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001.
Având în vedere considerațiile care precedă, al doilea motiv trebuie de asemenea admis în măsura în care privește recomandarea Comisiei și observațiile Republicii Federale Germania. Rezultă de aici că punctul 1 din dispozitivul ordonanței atacate, în măsura în care se referă la recomandarea Comisiei (anexa A 14), și punctul 3 din acest dispozitiv trebuie de asemenea să fie anulate.
Se impune respingerea în rest a recursului.
Cu privire la acțiunea în fața Tribunalului
În conformitate cu articolul 61 primul paragraf a doua teză din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, Curtea poate, în cazul în care anulează hotărârea Tribunalului, să soluționeze în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată.
În speță, deși Curtea nu este în măsură, în acest stadiu al procedurii, să se pronunțe cu privire la fondul acțiunii introduse la Tribunal, ea dispune în schimb de elementele necesare pentru a se pronunța în mod definitiv cu privire la excepția de inadmisibilitate ridicată de Parlament și de Consiliu în cursul procedurii în primă instanță.
În primul rând, în ceea ce privește problema dacă directiva în litigiu o privește individual pe recurentă, aceasta susține în esență că conducta marină Nord Stream 2 este singura conductă nouă avansată vizată de această directivă pentru care a fost adoptată o decizie finală de investiție și a fost consimțită o investiție foarte importantă cu mult înainte de adoptarea directivei menționate și al cărei proprietar nu poate beneficia de o derogare în temeiul articolului 49a din Directiva 2009/73.
Parlamentul și Consiliul susțin în esență că directiva în litigiu nu o privește individual pe recurentă. Potrivit acestor instituții, faptul că este posibil să se determine, la un moment dat, numărul sau chiar identitatea persoanelor care intră în domeniul său de aplicare nu modifică cu nimic faptul că această directivă privește, în același mod, toate conductele, terestre sau marine, preexistente sau încheiate, noi sau viitoare, care leagă Uniunea de țări terțe. Prin urmare, ar fi vorba despre un cerc deschis de operatori economici. În orice caz, recurenta ar omite să precizeze modul în care conducta Nord Stream 2 se distinge de orice altă interconexiune transfrontalieră cu o țară terță.
Consiliul adaugă, pe de o parte, că recurenta pune în discuție directiva în litigiu în totalitate, astfel încât acțiunea sa nu este limitată la validitatea condițiilor de derogare care figurează la articolul 49a din Directiva 2009/73 care a fost introdus prin directiva în litigiu. Pe de altă parte, potrivit Consiliului, Hotărârea din 13 martie 2008, Comisia/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
), și Hotărârea din 27 februarie 2014, Stichting Woonpunt și alții/Comisia (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
), menționate de recurentă, nu sunt pertinente în speță, în măsura în care aceste hotărâri se referă la operatori care dețin un drept dobândit anterior care i‑ar individualiza în raport cu orice alt operator.
În această privință, trebuie amintit că alți subiecți decât destinatarii unei decizii nu pot pretinde că aceasta îi vizează individual, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, decât dacă această decizie îi afectează în considerarea anumitor calități care le sunt specifice sau a unei situații de fapt care îi caracterizează în raport cu orice altă persoană și, ca urmare a acestui fapt, îi individualizează într‑un mod analog celui în care este individualizat destinatarul unei astfel de decizii (Hotărârea din 15 iulie 1963, Plaumann/Comisia,
25/62
,
EU:C:1963:17
, p. 223, și Hotărârea din 13 martie 2018, European Union Copper Task Force/Comisia,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, punctul
).
În acest cadru, dintr‑o jurisprudență consacrată reiese că posibilitatea de a determina, cu mai mare sau cu mai mică precizie, numărul sau chiar identitatea subiecților de drept cărora li se aplică o măsură nu implică în niciun caz faptul că acești subiecți trebuie să fie considerați vizați în mod individual prin această măsură, din moment ce această aplicare se realizează pe baza unei situații obiective de drept sau de fapt definite în actul în cauză (Hotărârea din 13 martie 2018, European Union Copper Task Force/Comisia,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, punctul
și jurisprudența citată).
Cu toate acestea, reiese tot dintr‑o jurisprudență constantă că, atunci când un act afectează un grup de persoane care erau identificate sau identificabile la momentul la care a fost adoptat acest act și în funcție de criterii specifice membrilor grupului, acest act poate privi individual respectivele persoane în măsura în care fac parte dintr‑un cerc restrâns de operatori economici (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 februarie 2014, Stichting Woonpunt și alții/Comisia,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, punctul
).
În speță, este adevărat că directiva în litigiu este formulată în termeni generali și se aplică fără distincție oricărui operator care exploatează o linie de transport de gaze între un stat membru și o țară terță, supunând operatorii astfel vizați obligațiilor prevăzute de Directiva 2009/73. Împrejurarea că există un număr redus de asemenea operatori nu este, în acest cadru, de natură să demonstreze că aceștia sunt vizați în mod individual de directiva în litigiu, această împrejurare explicându‑se nu prin natura efectelor juridice produse de această din urmă directivă, ci prin caracteristicile pieței în cauză.
Cu toate acestea, astfel cum s‑a arătat la punctul 104 din prezenta hotărâre, recurenta nu putea beneficia de o derogare nici în temeiul articolului 36 din Directiva 2009/73, nici în temeiul articolului 49a din această directivă.
În acest context, trebuie să se constate că, atât printre interconexiunile existente, cât și printre interconexiunile care urmează să fie construite, conducta Nord Stream 2 este singura care se află și care se poate afla într‑o asemenea situație, în măsura în care operatorii tuturor celorlalte interconexiuni care intră sub incidența Directivei 2009/73 au avut sau vor avea posibilitatea de a li se acorda o derogare în temeiul uneia dintre dispozițiile acestei directive menționate la punctul anterior, după cum susține recurenta fără a fi contrazisă.
Rezultă că, în urma intrării în vigoare a directivei în litigiu, corelarea dintre, pe de o parte, extinderea domeniului de aplicare al Directivei 2009/73 la interconexiunile dintre statele membre și țările terțe, prevăzută la articolul 2 punctul 17 din această directivă, și, pe de altă parte, adecvarea condițiilor de derogare prevăzute la articolele 36 și 49a din directiva menționată au produs efecte asupra situației juridice a recurentei de natură să o individualizeze într‑un mod similar celui în care ar fi destinatarul unei decizii.
În aceste împrejurări, este necesar să se considere că recurenta este vizată în mod individual de condițiile de derogare care rezultă din articolele 36 și 49a din Directiva 2009/73, astfel cum au fost modificate și, respectiv, inserate prin directiva în litigiu.
În al doilea rând, din considerațiile care figurează la punctele 61-81 și 94-115 din prezenta hotărâre rezultă de asemenea că aceste dispoziții o privesc direct pe recurentă.
În al treilea rând, trebuie arătat că dispozițiile menționate pot fi separate de celelalte dispoziții ale Directivei 2009/73, astfel cum a fost modificată prin directiva în litigiu.
Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că acțiunea în anulare introdusă de recurentă în fața Tribunalului trebuie declarată admisibilă în limitele menționate la punctul 163 din prezenta hotărâre.
Cauza este trimisă spre rejudecare Tribunalului pentru ca acesta să se pronunțe asupra fondului respectivei acțiunii în anulare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât cauza este trimisă Tribunalului spre rejudecare, cererea privind cheltuielile de judecată aferente prezentei proceduri se soluționează odată cu fondul.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:

1)
Anulează punctul 1 din dispozitivul Ordonanței Tribunalului Uniunii Europene din 20 mai 2020, Nord Stream 2/Parlamentul și Consiliul (
T‑526/19
,
EU:T:2020:210
), în măsura în care acest punct a privit Recomandarea adoptată de Comisia Europeană la 9 iunie 2017 în atenția Consiliului Uniunii Europene în vederea adoptării unei decizii de autorizare a inițierii negocierilor referitoare la un acord internațional între Uniunea Europeană și Federația Rusă cu privire la exploatarea conductei Nord Stream 2 (anexa A 14), precum și punctele 3 și 4 din dispozitivul acestei ordonanțe.

2)
Respinge în rest recursul.

3)
Acțiunea în anulare formulată de Nord Stream 2 AG împotriva Directivei (UE) 2019/692 a Parlamentului European și a Consiliului din 17 aprilie 2019 de modificare a Directivei 2009/73/CE privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale este admisibilă în măsura în care este îndreptată împotriva articolelor 36 și 49a din Directiva 2009/73/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 iulie 2009 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de abrogare a Directivei 2003/55/CE astfel cum au fost modificate și, respectiv, inserate prin directiva în litigiu.

4)
Trimite cauza spre rejudecare Tribunalului Uniunii Europene pentru ca acesta să se pronunțe asupra fondului acțiunii în anulare vizate la punctul 3 din prezentul dispozitiv.

5)
Cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.