CELEX: 62015CJ0072
Præjudiciel forelæggelse
fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP)
restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine
bestemmelser i afgørelse 2014/512/FUSP og forordning (EU) nr. 833/2014
gyldighed
Domstolens kompetence
partnerskabsaftale mellem EU og Rusland
begrundelsespligt
retssikkerhedsprincippet og princippet nulla poena sine lege certa
adgang til kapitalmarkedet
finansiel bistand
globale depotbeviser (Global Depositary Receipts)
oliesektoren
anmodning om fortolkning af begreberne »skifer« og »vand med en dybde på over 150 meter«
afvisning

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører gyldigheden af visse bestemmelser i Rådets afgørelse 2014/512/FUSP af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (
EUT 2014, L 229, s. 13
), som ændret ved Rådets afgørelse 2014/872/FUSP af 4. december 2014 (
EUT 2014, L 349, s. 58
) (herefter »afgørelse 2014/512«) og gyldigheden og fortolkningen af Rådets forordning (EU) nr. 833/2014 af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (
EUT 2014, L 229, s. 1
, berigtiget i
EUT 2014, L 246, s. 59
), som ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 1290/2014 af 4. december 2014 (
EUT 2014, L 349, s. 20
) (herefter »forordning nr. 833/2014«) (herefter samlet »de omtvistede retsakter«).
Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem på den ene side PJSC Rosneft Oil Company, tidligere Rosneft Oil Company OJSC (herefter »Rosneft«), der er et selskab opført i det russiske handelsregister, og på den anden side Her Majesty’s Treasury (det britiske finansministerium), The Secretary of State for Business, Innovation and Skills (ministeren for erhverv, innovation og erhvervskompetencer) og The Financial Conduct Authority (den britiske myndighed for tilsyn med den finansielle sektor, herefter »finanstilsynet«) vedrørende restriktive foranstaltninger vedtaget af Den Europæiske Union, som omfatter visse russiske virksomheder, herunder Rosneft.
Retsforskrifter
EU-traktaten og EUF-traktaten
EU-traktatens artikel 19, der er indeholdt i afsnit III med overskriften »Bestemmelser om institutionerne«, bestemmer:
»1.   Den Europæiske Unions Domstol omfatter Domstolen, Retten og et antal specialretter. Den sikrer overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne.
Medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.
[…]
3.   Den Europæiske Unions Domstol træffer afgørelse i henhold til traktaterne:
[…]
b)
i præjudicielle spørgsmål efter anmodning fra de nationale domstole om fortolkning af EU-retten eller om gyldigheden af retsakter vedtaget af institutionerne
[…]«
EU-traktatens afsnit V har overskriften »Almindelige bestemmelser om Unionens optræden udadtil og særlige bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik«. Kapitel 2 med overskriften »Særlige bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik«, der er indeholdt i nævnte afsnit, bestemmer følgende i artikel 24, stk. 1, andet afsnit:
»Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er underlagt særlige regler og procedurer. Den fastlægges og gennemføres af Det Europæiske Råd og Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed, medmindre andet er fastsat i traktaterne. Vedtagelse af lovgivningsmæssige retsakter er udelukket. Denne politik gennemføres af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og af medlemsstaterne i overensstemmelse med traktaterne. Europa-Parlamentets og Kommissionens specifikke rolle på dette område er fastlagt i traktaterne. Den Europæiske Unions Domstol har ingen kompetence med hensyn til disse bestemmelser, bortset fra dens kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 i denne traktat og prøve lovligheden af visse afgørelser, jf. [EUF-traktatens] artikel 275, stk. 2 […].«
Artikel 29 TEU i samme kapitel bestemmer:
»Rådet vedtager afgørelser, der fastlægger Unionens tilgang til et bestemt spørgsmål af geografisk eller tematisk karakter. Medlemsstaterne drager omsorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse med Unionens holdninger.«
Artikel 40 TEU i samme kapitel bestemmer:
»Gennemførelsen af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik berører ikke anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udøvelsen af Unionens kompetencer i artikel 3-6 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
På samme måde berører gennemførelsen af politikkerne i disse artikler ikke anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udøvelsen af Unionens kompetencer i henhold til dette kapitel.«
EUF-traktatens femte del vedrører Unionens optræden udadtil. Denne dels afsnit IV med overskriften »Restriktive foranstaltninger« indeholder artikel 215, som bestemmer:
»1.   Såfremt en afgørelse, der er vedtaget på grundlag af kapitel 2 i afsnit V i [EU-traktaten], tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske og finansielle forbindelser med et eller flere tredjelande, vedtager Rådet de nødvendige foranstaltninger med kvalificeret flertal på fælles forslag af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og Kommissionen. Det underretter Europa-Parlamentet herom.
2.   Såfremt en afgørelse, der er vedtaget på grundlag af kapitel 2 i afsnit V i [EU-traktaten], giver mulighed herfor, kan Rådet efter proceduren i stk. 1 vedtage restriktive foranstaltninger over for fysiske og juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder.
[…]«
EUF-traktatens sjette del indeholder institutionelle og finansielle bestemmelser. I denne dels afsnit I, som har overskriften »Bestemmelser vedrørende institutionerne«, indeholder 5. afdeling om Den Europæiske Unions Domstol artikel 267, som bestemmer:
»Den Europæiske Unions Domstol har kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål:
a)
om fortolkningen af traktaterne
b)
om gyldigheden og fortolkningen af retsakter udstedt af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer.
Såfremt et sådant spørgsmål rejses ved en ret i en af medlemsstaterne, kan denne ret, hvis den skønner, at en afgørelse af dette spørgsmål er nødvendig, før den afsiger sin dom, anmode Domstolen om at afgøre spørgsmålet.
[…]«
Artikel 275 TEUF i 5. afdeling bestemmer:
»Den Europæiske Unions Domstol har ingen kompetence for så vidt angår bestemmelserne vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik eller for så vidt angår retsakter vedtaget på grundlag af disse bestemmelser.
Domstolen har dog kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 i traktaten om Den Europæiske Union og træffe afgørelse i sager anlagt på de betingelser, der fremgår af artikel 263, stk. 4, i denne traktat vedrørende prøvelsen af lovligheden af afgørelser om restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer vedtaget af Rådet på grundlag af afsnit V, kapitel 2, i traktaten om Den Europæiske Union.«
Partnerskabsaftalen mellem EU og Rusland
Partnerskabs- og samarbejdsaftalen mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Den Russiske Føderation på den anden side, som blev undertegnet på Korfu den 24. juni 1994 og godkendt på Fællesskabernes vegne ved Rådets og Kommissionens afgørelse 97/800/EKSF, EF, Euratom af 30. oktober 1997 (
EFT 1997, L 327, s. 1
, herefter »partnerskabsaftalen mellem EU og Rusland«), indeholder afsnit XI med overskriften »institutionelle, almindelige og af afsluttende bestemmelser«, som bestemmer følgende i artikel 99:
»Intet i denne aftale hindrer en part i at træffe foranstaltninger:
1)
som den finder nødvendige for at beskytte sine væsentlige sikkerhedsinteresser:
[…]
d)
i tilfælde af alvorlige interne forstyrrelser, som påvirker opretholdelsen af lov og orden, under krig eller alvorlige internationale spændinger, som udgør en krigstrussel, eller for at opfylde forpligtelser, den har påtaget sig med henblik på bevarelse af fred og international sikkerhed
[…]«
De omtvistede retsakter
Afgørelse 2014/512
Afgørelse 2014/512 er vedtaget på grundlag af artikel 29 TEU.
Første til ottende betragtning til afgørelse 2014/512 opregner de omstændigheder, der gik forud for vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger, som fastsættes i afgørelsen.
Afgørelsens artikel 1, stk. 2 og 3, har følgende ordlyd:
»2.   Direkte eller indirekte køb eller salg af, direkte eller indirekte levering af investeringsservice eller bistand i forbindelse med udstedelsen af eller en hvilken som helst anden handel med obligationer, aktier eller lignende finansielle instrumenter med en løbetid på over 30 dage udstedt efter den 12. september 2014 af:
[…]
b)
enheder etableret i Rusland, der er offentligt kontrolleret, eller hvoraf staten ejer over 50%, hvis anslåede samlede aktiver overstiger 1 billion russiske rubler, og hvis anslåede indtægter for så vidt angår mindst 50% hidrører fra salg eller transport af råolie eller olieprodukter pr. 12. september 2014, jf. bilag III [(dvs. Rosneft, Transneft og Gazprom Neft)]
c)
juridiske personer, enheder eller organer etableret uden for Unionen, hvoraf en enhed, der er omhandlet i litra […] b), ejer mere end 50%, eller
d)
juridiske personer, enheder eller organer, der handler på vegne af eller efter anvisning fra en enhed inden for den kategori, som er omhandlet i litra c) eller opført på listen i bilag […] III [(dvs. Rosneft, Transneft og Gazprom Neft)] forbydes.
3.   Det er forbudt direkte eller indirekte at etablere eller deltage i arrangementer med henblik på ydelse af nye lån eller kreditter med en løbetid på over 30 dage til juridiske personer, enheder eller organer, som er omhandlet i stk. […] 2, efter den 12. september 2014, bortset fra lån eller kreditter, der har det specifikke og dokumenterede formål at yde finansiering til ikkeforbudt direkte eller indirekte import eller eksport af produkter og ikkefinansielle tjenester mellem Unionen og Rusland eller ethvert andet tredjeland, eller lån, der har et specifikt og dokumenteret formål om at yde nødfinansiering med henblik på at opfylde solvens- og likviditetskriterierne for juridiske personer, der er etableret i Unionen, og hvoraf en enhed, der er opført på listen i bilag I [(dvs. større kreditinstitutter eller finansielle udviklingsinstitutter etableret i Rusland, hvoraf staten ejer eller kontrollerer over 50% pr. 1. august 2014: Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank og Rosselkhozbank)], ejer over 50%.«
Artikel 4 i afgørelse 2014/512 bestemmer:
»1.   Direkte eller indirekte salg, levering, overførsel eller eksport af visse former for udstyr, der egner sig til følgende kategorier af efterforsknings- og produktionsprojekter i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel, foretaget af statsborgere i medlemsstaterne eller fra medlemsstaternes områder eller ved anvendelse af skibe eller luftfartøjer, der hører under medlemsstaternes jurisdiktion, kræver forhåndstilladelse fra den eksporterende medlemsstats kompetente myndighed:
a)
olieefterforskning og ‑produktion i vand med en dybde på over 150 meter
b)
olieefterforskning og ‑produktion i offshoreområdet nord for Polarcirklen
c)
projekter, der har potentiale til at producere olie fra ressourcer, der befinder sig i skiferformationer, ved hjælp af hydrofraktur; det finder ikke anvendelse på efterforskning og produktion gennem skiferformationer med henblik på at finde eller ekstrahere olie fra reservoirer, der ikke er skiferreservoirer.
Unionen træffer de nødvendige foranstaltninger til at fastlægge, hvilke produkter der skal være omfattet af dette stykke.
2.   Levering af:
a)
teknisk bistand eller andre tjenester i tilknytning til udstyret som omhandlet i stk. 1
b)
finansieringsmidler eller finansiel bistand i forbindelse med salg, levering, overførsel eller eksport af udstyret som omhandlet i stk. 1 eller ydelse af teknisk bistand eller uddannelse i tilknytning hertil
kræver også forhåndstilladelse fra den eksporterende medlemsstats kompetente myndighed.
3.   De kompetente myndigheder i medlemsstaterne giver ikke tilladelse til salg, levering, overførsel eller eksport af udstyr eller ydelse af de tjenester, som er omhandlet i stk. 1 og 2, hvis de fastslår, at det pågældende salg eller den pågældende levering, overførsel eller eksport eller ydelsen af den pågældende tjeneste sker med henblik på en af de kategorier af efterforskning og produktion, der er omhandlet i stk. 1.
4.   Stk. 3 berører ikke opfyldelsen af kontrakter, der er indgået inden den 1. august 2014, eller tilknyttede kontrakter, der er nødvendige for opfyldelsen af sådanne kontrakter.
5.   En tilladelse kan gives, hvis salget, leveringen, overførslen eller eksporten af produkterne eller leveringen af tjenesterne omhandlet i stk. 1 og 2 er nødvendig for akut forebyggelse eller afbødning af en hændelse, der kan have alvorlig og betydelig indvirkning på menneskers sundhed og sikkerhed eller miljøet. I behørigt begrundede hastende tilfælde kan salget, leveringen, overførslen eller eksporten eller leveringen af tjenesterne omhandlet i stk. 1 og 2 finde sted uden forudgående tilladelse, forudsat at den pågældende eksportør senest fem arbejdsdage efter, at salget, leveringen, overførslen eller eksporten eller leveringen af tjenesterne omhandlet i stk. 1 og 2 har fundet sted, giver detaljerede oplysninger om den relevante begrundelse for, hvorfor salget, leveringen, overførslen eller eksporten eller leveringen af tjenesterne har fundet sted uden forudgående tilladelse.«
Afgørelsens artikel 4a bestemmer:
»1.   Direkte eller indirekte ydelse af tilknyttede tjenester, der er nødvendige for følgende kategorier af efterforsknings- og produktionsprojekter i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel, foretaget af statsborgere i medlemsstaterne eller fra medlemsstaternes områder eller ved anvendelse af skibe eller luftfartøjer, der hører under medlemsstaternes jurisdiktion, forbydes:
a)
olieefterforskning og ‑produktion i vand med en dybde på over 150 meter
b)
olieefterforskning og ‑produktion i offshoreområdet nord for Polarcirklen
c)
projekter, der har potentiale til at producere olie fra ressourcer, der befinder sig i skiferformationer, ved hjælp af hydrofraktur; det finder ikke anvendelse på efterforskning og produktion gennem skiferformationer med henblik på at finde eller ekstrahere olie fra reservoirer, der ikke er skiferreservoirer.
2.   Forbuddet i stk. 1 berører ikke opfyldelsen af kontrakter eller rammeaftaler, der er indgået inden den 12. september 2014, eller tilknyttede kontrakter, der er nødvendige for opfyldelsen af sådanne kontrakter.
3.   Forbuddet i stk. 1 finder ikke anvendelse, hvis de pågældende tjenester er nødvendige for akut forebyggelse eller afbødning af en hændelse, der kan have alvorlig og betydelig indvirkning på menneskers sundhed og sikkerhed eller miljøet.«
Nævnte afgørelses artikel 7 bestemmer:
»1.   Ingen fordringer må indfries i forbindelse med kontrakter eller transaktioner, hvis opfyldelse eller gennemførelse direkte eller indirekte er blevet påvirket helt eller delvis af foranstaltninger i henhold til denne afgørelse, herunder erstatningskrav og andre tilsvarende fordringer, såsom krav om modregning og erstatning i henhold til garanti, særlig fordringer, som tager sigte på forlængelse eller indfrielse af obligationer, garantier eller modgarantier, navnlig finansielle garantier eller modgarantier uanset form, såfremt disse fordringer gøres gældende af:
a)
enheder som omhandlet i […] artikel 1, stk. 2, litra c) eller d), eller opført i bilag […] III [(dvs. Rosneft, Transneft og Gazprom Neft)] […]
b)
andre russiske personer, enheder eller organer eller
c)
personer, enheder eller organer, som handler gennem eller på vegne af personer, enheder eller organer som omhandlet i dettes stykkes litra a) eller b).
2.   I forbindelse med enhver procedure vedrørende inddrivelse af en fordring påhviler det den person, der søger at få fordringen inddrevet, at bevise, at indfrielsen af fordringen ikke er forbudt i henhold til stk. 1.
3.   Denne artikel berører ikke de rettigheder, som de i stk. 1 omhandlede personer, enheder og organer har til ved en domstol at få prøvet lovligheden af den manglende opfyldelse af kontraktlige forpligtelser i overensstemmelse med denne afgørelse.«
Forordning nr. 833/2014
Følgende fremgår af anden betragtning til forordning nr. 833/2014:
»[…] Det anses […] for at være hensigtsmæssigt at træffe yderligere restriktive foranstaltninger for at gøre Ruslands handlinger med henblik på at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed mere omkostningsfulde og fremme en fredelig løsning på krisen. […]«
Forordningens artikel 1, litra f), nr. i), definerer »omsættelige værdipapirer« som bl.a. aktier i selskaber og andre værdipapirer, der kan sidestilles med aktier i selskaber, partnerskaber og andre foretagender, samt depotbeviser vedrørende aktier.
Følgende fremgår af forordningens artikel 3:
»1.   Der kræves forudgående tilladelse i forbindelse med direkte eller indirekte salg, levering, overførsel eller eksport af produkter, jf. bilag II, uanset om dette har oprindelse i Unionen eller ej, og til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel, eller i enhver anden stat, hvis produkterne skal anvendes i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel.
2.   Ved alt salg, levering, overførsel eller eksport, hvortil der kræves tilladelse i henhold til denne artikel, udstedes en sådan tilladelse af de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor eksportøren er etableret, efter bestemmelserne i artikel 11 i [Rådets] forordning (EF) nr. 428/2009 [af 5. maj 2009 om en fællesskabsordning for kontrol med udførsel, overførsel, mæglervirksomhed og transit i forbindelse med produkter med dobbelt anvendelse (
EUT 2009, L 134, s. 1
)]. Tilladelsen er gyldig i hele Unionen.
3.   Bilag II omfatter visse produkter, der er beregnet til følgende kategorier af efterforsknings- og produktionsprojekter i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel:
a)
olieefterforskning og ‑produktion i vand med en dybde på over 150 meter
b)
olieefterforskning og ‑produktion i offshoreområdet nord for Polarcirklen, eller
c)
projekter, der har potentiale til at producere olie fra ressourcer, der befinder sig i skiferformationer, ved hjælp af hydrofraktur; det finder ikke anvendelse på efterforskning og produktion gennem skiferformationer med henblik på at finde eller ekstrahere olie fra reservoirer, der ikke er skiferreservoirer.
4.   Eksportørerne skal give de kompetente myndigheder alle relevante oplysninger til brug ved behandlingen af deres ansøgning om eksporttilladelse.
5.   De kompetente myndigheder giver ikke tilladelse til salg, levering, overførsel eller eksport af produkterne i bilag II, hvis de har rimelig grund til at formode, at salget, leveringen, overførslen eller eksporten af produkterne er beregnet til de kategorier af efterforsknings- og produktionsprojekter, der er omhandlet i stk. 3.
De kompetente myndigheder kan dog give tilladelse, hvis salget, leveringen, overførslen eller eksporten vedrører opfyldelse af en forpligtelse som følge af en kontrakt, som blev indgået inden den 1. august 2014, eller af tilknyttede kontrakter, der er nødvendige for opfyldelsen af sådanne kontrakter.
De kompetente myndigheder kan også give tilladelse, hvis salget, leveringen, overførslen eller eksporten af produkterne er nødvendig for akut forebyggelse eller afbødning af en hændelse, der kan have alvorlig og betydelig indvirkning på menneskers sundhed og sikkerhed eller miljøet. I behørigt begrundede hastende tilfælde kan salget, leveringen, overførslen eller eksporten finde sted uden forudgående tilladelse, forudsat at den pågældende eksportør senest fem arbejdsdage efter, at salget, leveringen, overførslen eller eksporten har fundet sted, giver de kompetente myndigheder meddelelse herom indeholdende detaljerede oplysninger om den relevante begrundelse for, hvorfor salget, leveringen, overførslen eller eksporten har fundet sted uden forudgående tilladelse.
6.   De kompetente myndigheder kan på de i stk. 5 fastsatte betingelser annullere, suspendere, ændre eller tilbagekalde en eksporttilladelse, de har udstedt.
7.   Hvis en kompetent myndighed afslår at udstede en tilladelse eller annullerer, suspenderer, i væsentlig grad begrænser eller tilbagekalder en tilladelse i overensstemmelse med stk. 5 eller 6, underretter den berørte medlemsstat de øvrige medlemsstater og Kommissionen herom og forsyner dem med de relevante oplysninger under overholdelse af bestemmelserne om sådanne oplysningers fortrolighed i Rådets forordning (EF) nr. 515/97 af 13. marts 1997 [om gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og om samarbejde mellem disse og Kommissionen med henblik på at sikre den rette anvendelse af told- og landbrugsbestemmelserne (
EFT 1997, L 82, s. 1
)].
8.   Før en medlemsstat udsteder en tilladelse i henhold til stk. 5 til en i alt væsentligt identisk transaktion, som i henhold til stk. 6 og 7 er blevet afslået af en eller flere andre medlemsstater, og hvor afslaget stadig er gyldigt, hører den først den eller de medlemsstater, der gav afslaget. Hvis den berørte medlemsstat efter de pågældende høringer beslutter at udstede en tilladelse, underretter den de øvrige medlemsstater og Kommissionen herom og forelægger samtlige relevante oplysninger for at redegøre for beslutningen.«
Samme forordnings artikel 3a bestemmer:
»1.   Det er forbudt direkte eller indirekte at levere tilknyttede tjenester, der er nødvendige for følgende kategorier af efterforsknings- og produktionsprojekter i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel:
a)
olieefterforskning og ‑produktion i vand med en dybde på over 150 meter
b)
olieefterforskning og ‑produktion i offshoreområdet nord for Polarcirklen, eller
c)
projekter, der har potentiale til at producere olie fra ressourcer, der befinder sig i skiferformationer, ved hjælp af hydrofraktur; det finder ikke anvendelse på efterforskning og produktion gennem skiferformationer med henblik på at finde eller ekstrahere olie fra reservoirer, der ikke er skiferreservoirer.
I dette stykke forstås ved »tilknyttede tjenester«:
i)
boring
ii)
prøvepumpning
iii)
logging og færdiggørelse
iv)
levering af specialiserede flydende anlæg.
2.   Forbuddene i stk. 1 berører ikke opfyldelsen af en forpligtelse i henhold til en kontrakt eller en rammeaftale, som er indgået inden den 12. september 2014, eller tilknyttede kontrakter, der er nødvendige for opfyldelsen af sådanne kontrakter.
3.   Forbuddet i stk. 1 finder ikke anvendelse, hvis de pågældende tjenester er nødvendige for akut forebyggelse eller afbødning af en hændelse, der kan have alvorlig og betydelig indvirkning på menneskers sundhed og sikkerhed eller miljøet.
Tjenesteleverandøren giver den kompetente myndighed meddelelse inden for fem arbejdsdage om enhver aktivitet, der iværksættes i henhold til dette stykke, indeholdende detaljerede oplysninger om den relevante begrundelse for salget, leveringen, overførslen eller eksporten.«
Artikel 4 i forordning nr. 833/2014 har følgende ordlyd:
»[…]
3.   Levering af følgende kræver tilladelse fra den pågældende kompetente myndighed:
a)
teknisk bistand eller mæglervirksomhed i tilknytning til produkter i bilag II og direkte eller indirekte levering, fremstilling, vedligeholdelse og brug af disse produkter til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel, eller hvis bistand vedrører produkter til brug i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel, til personer, enheder eller organer i enhver anden stat
b)
finansiering eller finansiel bistand i tilknytning til produkter i bilag II, herunder navnlig gavebistand, lån og eksportkreditforsikring, til direkte eller indirekte salg, levering, overførsel eller eksport af disse produkter eller direkte eller indirekte levering af dertil knyttet teknisk bistand til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel, eller hvis bistanden vedrører produkter til brug i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel, til personer, enheder eller organer i enhver anden stat.
I behørigt begrundede hastende tilfælde, jf. artikel 3, stk. 5, kan leveringen af de i dette stykke omhandlede tjenester finde sted uden forudgående tilladelse, forudsat at den pågældende tjenesteyder underetter den kompetente myndighed senest fem arbejdsdage efter, at leveringen af tjenesterne har fundet sted.
4.   Hvis der kræves tilladelse i henhold til denne artikels stk. 3, finder artikel 3, og især artikel 3, stk. 2 og 5, tilsvarende anvendelse.«
Følgende fremgår af forordningens artikel 5:
»[…]
2.   Det er forbudt direkte eller indirekte at købe, sælge eller levere investeringstjenester til eller bistand i forbindelse med udstedelsen af eller en hvilken som helst anden handel med omsættelige værdipapirer og pengemarkedsinstrumenter med en løbetid på over 30 dage udstedt efter den 12. september 2014 af:
[…]
b)
juridiske personer, enheder eller organer, der er etableret i Rusland, der er kontrolleret af staten, eller hvoraf staten ejer over 50%, og hvis anslåede samlede aktiver overstiger 1 billion russiske rubler, og hvis indtægter for så vidt angår mindst 50% hidrører fra salg eller transport af råolie eller olieprodukter, jf. bilag VI [(dvs. Rosneft, Transneft og Gazprom Neft)]
c)
juridiske personer, enheder eller organer etableret uden for Unionen, hvoraf en enhed, som er opført i dette stykkes litra a) eller b), direkte eller indirekte ejer over 50%, eller
d)
juridiske personer, enheder eller organer, der handler på vegne af eller efter anvisning fra en enhed, som er omhandlet i dette stykkes litra a), b) eller c).
3.   Det er forbudt direkte eller indirekte at etablere eller deltage i arrangementer med henblik på ydelse af nye lån eller kreditter med en løbetid på over 30 dage til juridiske personer, enheder eller organer, som er omhandlet i stk. 1 eller 2, efter den 12. september 2014.
Forbuddet finder ikke anvendelse på:
a)
lån eller kreditter, der har det specifikke og dokumenterede formål at yde finansiering til ikkeforbudt import eller eksport af produkter og ikkefinansielle tjenester mellem Unionen og nogen anden tredjestat, herunder udgifter til varer og tjenester fra en anden tredjestat, der er nødvendige for at udføre eksport- eller importkontrakterne, eller
b)
lån, der har et specifikt og dokumenteret formål om at yde nødfinansiering med henblik på at opfylde solvens- og likviditetskriterier for juridiske personer, der er etableret i Unionen, og hvoraf en enhed, der er opført på listen i bilag III [(dvs. Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank (VEB) og Rosselkhozbank)], ejer over 50%.
[…]«
Forordningens artikel 8, stk. 1, bestemmer:
»Medlemsstaterne fastsætter reglerne for, hvilke sanktioner der skal anvendes ved overtrædelse af bestemmelserne i denne forordning, og træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de iværksættes. Sanktionerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.«
Artikel 11 i forordning nr. 833/2014 bestemmer:
»1.   Ingen fordringer må indfries i forbindelse med kontrakter eller transaktioner, hvis opfyldelse eller gennemførelse direkte eller indirekte er blevet påvirket helt eller delvis af foranstaltninger i henhold til denne forordning, herunder erstatningskrav og andre tilsvarende fordringer, såsom krav om modregning og erstatning i henhold til garanti, særlig fordringer, som tager sigte på forlængelse eller indfrielse af obligationer, garantier eller modgarantier, navnlig finansielle garantier eller modgarantier uanset form, såfremt disse fordringer gøres gældende af:
a)
enheder som omhandlet i […] artikel 5, stk. 2, litra c) og d), eller opført i bilag […] VI [(dvs. Rosneft, Transneft og Gazprom Neft)]
b)
andre russiske personer, enheder eller organer
c)
personer, enheder eller organer, som handler gennem eller på vegne af personer, enheder eller organer som omhandlet i dette stykkes litra a) eller b).
2.   I forbindelse med enhver procedure vedrørende inddrivelse af en fordring påhviler det den person, der søger at få fordringen inddrevet, at bevise, at indfrielsen af fordringen ikke er forbudt i henhold til stk. 1.
3.   Denne artikel berører ikke de rettigheder, som de i stk. 1 omhandlede personer, enheder og organer har til ved en domstol at få prøvet lovligheden af den manglende opfyldelse af kontraktlige forpligtelser i overensstemmelse med denne forordning.«
Bilag II til forordning nr. 833/2014 opregner de produkter, for hvilke der i overensstemmelse med forordningens artikel 3 skal indhentes forudgående tilladelse til salg, levering, overførsel eller eksport til Rusland.
Faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Efter den 6. marts 2014 at have fordømt »Den Russiske Føderations uprovokerede krænkelse af Ukraines suverænitet og territoriale integritet« besluttede EU-medlemsstaternes stats- og regeringschefer at suspendere de bilaterale forhandlinger med Den Russiske Føderation om visumspørgsmål og om en ny samlet aftale, der skulle erstatte partnerskabsaftalen mellem EU og Rusland, og de erklærede, at alle yderligere skridt fra Den Russiske Føderations side til destabilisering af situationen i Ukraine ville få yderligere og vidtrækkende konsekvenser for forbindelserne på en bred vifte af økonomiske områder mellem EU og dens medlemsstater på den ene side og Den Russiske Føderation på den anden side.
Efterfølgende vedtog Rådet i 2014 en række restriktive foranstaltninger inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) som reaktion på Den Russiske Føderations handlinger, der anses for at destabilisere situationen i Ukraine. Henset til den alvorlige situation, som Ukraine befandt sig i på trods af, at der i marts 2014 blev vedtaget rejserestriktioner og indefrysning af aktiver for visse juridiske og fysiske personer, vedtog Rådet den 31. juli 2014 afgørelse 2014/512, som efterfølgende blev ændret i september og december samme år, med henblik på at indføre restriktive foranstaltninger rettet mod områderne for adgang til kapitalmarkeder, forsvar, produkter med dobbelt anvendelse og følsomme teknologier, bl.a. i energisektoren.
Da Rådet vurderede, at sidstnævnte foranstaltninger var omfattet af anvendelsesområdet for EUF-traktaten, og at det for gennemførelsen heraf var nødvendigt med et lovgivningsmæssigt tiltag på EU-plan, vedtog Rådet forordning nr. 833/2014, som indeholder mere detaljerede bestemmelser, med henblik på at gennemføre kravene i afgørelse 2014/512 i både EU og medlemsstaterne. Forordningen, som oprindeligt blev vedtaget samme dag som afgørelsen, blev tilpasset sideløbende med afgørelsen med henblik på at afspejle de ændringer, som efterfølgende blev foretaget heri.
Det erklærede formål med disse restriktive foranstaltninger var at gøre Den Russiske Føderations handlinger med henblik på at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed mere omkostningsfulde og fremme en fredelig løsning på krisen. Med henblik herpå indførte afgørelse 2014/512 navnlig forbud mod eksport af visse produkter og følsomme teknologier til brug i oliesektoren i Rusland samt restriktioner for adgang til det europæiske kapitalmarked for visse erhvervsdrivende i denne sektor.
Rosneft er et selskab, der er registreret i Rusland og specialiseret inden for olie- og gassektoren. Ifølge de af den forelæggende ret fremlagte oplysninger er 69,5% af aktierne i dette selskab ejet af Rosneftegaz OJSC, som er et organ, der ejes af den russiske stat. En mindre andel af aktierne, nemlig 19,75%, ejes af BP Russian Investments Ltd, som er et datterselskab af det britiske olieselskab BP plc. De resterende 10,75% af Rosnefts selskabskapital er noteret på børsen. Ifølge forelæggelsesafgørelsen omfatter Rosnefts aktiviteter – ligesom aktiviteterne for alle selskaberne i koncernen – efterforskning og produktion af kulbrinter, upstream offshoreprojekter, raffinering af kulbrinter og markedsføring af råolie, gas og produkter i Rusland og udlandet. Virksomhedens efterforskningsaktiviteter omfatter operationer i vand med en dybde på over 150 meter i den arktiske region og i skiferformationer.
Siden den 8. september 2014 nævner afgørelse 2014/512 og dermed også forordning nr. 833/2014 Rosneft i deres bilag som en enhed, der er omfattet af en del af de restriktioner, der er indført ved disse retsakter.
Rosneft har anlagt sag til prøvelse af de restriktive foranstaltninger for både Unionens retsinstanser og de nationale retter i Det Forenede Kongerige. Den 9. oktober 2014 anlagde Rosneft en endnu verserende sag ved Den Europæiske Unions Ret med påstand om annullation af de omtvistede retsakter. Efterfølgende anlagde selskabet den 20. november 2014 sag med henblik på domstolsprøvelse ved High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (ret i første instans (England og Wales) (kollegium), Det Forenede Kongerige). I forbindelse med sidstnævnte sag har Rosneft gjort gældende, at såvel de restriktive foranstaltninger, der er truffet af Rådet, som de nationale foranstaltninger til gennemførelse af disse er ugyldige.
Ifølge den forelæggende ret vedrører den sag om domstolsprøvelse, der er indbragt for den, principalt de nationale foranstaltninger, der er vedtaget af sagsøgte i hovedsagen med henblik på at gennemføre de EU-retsakter, hvorved de anfægtede restriktive foranstaltninger pålægges. Domstolsprøvelsen vedrører dels lovligheden af den lovgivning, som indfører strafferetlige sanktioner for tilsidesættelse af bestemmelserne i forordning nr. 833/2014 for så vidt angår den finansielle sektor og oliesektoren, dels korrektheden af visse af finanstilsynets erklæringer om begrebet »finansiel bistand« og anvendelsen af nævnte forordning på nyudstedte omsættelige værdipapirer i form af globale depotbeviser (
Global Depositary Receipts
).
Den forelæggende ret har imidlertid konstateret, at nævnte søgsmål ligeledes vedrører gyldigheden af EU-retsakter. I denne henseende er den med henvisning til dom af 22. oktober 1987, Foto-Frost (
314/85
,
EU:C:1987:452
), af den opfattelse, at den ikke har kompetence til at efterprøve gyldigheden af disse retsakter. Den forelæggende ret ønsker ikke at tage stilling til Domstolens kompetence til at foretage en sådan prøvelse for så vidt angår bl.a. retsakter vedtaget inden for rammerne af FUSP, men har imidlertid anført, at de foranstaltninger, der træffes inden for dette område, kan have alvorlige konsekvenser for fysiske og juridiske personer, og at princippet om adgang til en domstol med henblik på prøvelse af lovligheden af den udøvende myndigheds retsakter er af grundlæggende vigtighed.
Ifølge den forelæggende ret er det i det væsentlige Rosnefts opfattelse, at de omtvistede retsakter for det første er i strid med flere artikler i partnerskabsaftalen mellem EU og Rusland. For det andet iagttager de omtvistede retsakter ikke begrundelsespligten som fastsat i artikel 296 TEUF og dermed heller ikke retten til en retfærdig rettergang og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. For det tredje er bestemmelserne vedrørende oliesektoren i disse retsakter uforenelige med ligebehandlingsprincippet, og vedtagelsen heraf er udtryk for magtfordrejning fra Rådets side. For det fjerde står bestemmelserne ikke i et rimeligt forhold til det formål, som retsakterne forfølger, og de tilsidesætter Rosnefts frihed til at oprette og drive egen virksomhed og selskabets ejendomsret. For det femte gennemfører forordning nr. 833/2014 ikke afgørelse 2014/512 korrekt. Endelig udgør den upræcise udfærdigelse af de omtvistede retsakter for det sjette en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og det strafferetlige legalitetsprincip, for så vidt som medlemsstaterne var forpligtede til at vedtage sanktioner med henblik på retsakternes gennemførelse.
Såfremt Domstolen måtte anse de omtvistede retsakter for at være gyldige, har den forelæggende ret givet udtryk for tvivl med hensyn til fortolkningen heraf. Da den forelæggende ret finder det nødvendigt, at ordlyden af de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger undergives en ensartet fortolkning i hele EU, har den anført, at den under hovedsagen har konstateret forskelle i praksis fra de andre medlemsstaters myndigheder for så vidt angår fortolkningen af visse bestemmelser i de omtvistede retsakter.
Den forelæggende ret har afslutningsvis præciseret, at den har behandlet argumenterne fra hovedsagens parter med hensyn til muligheden for at indgive en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen i nærværende sag, navnlig for så vidt som Rosneft allerede har anlagt et annullationssøgsmål for Retten vedrørende de omtvistede retsakter. Det er imidlertid den forelæggende rets vurdering, at det i henhold til den retspraksis, der følger af dom af 14. december 2000, Masterfoods og HB (
C-344/98
,
EU:C:2000:689
), tilkommer den at vurdere, om sagen bør udsættes, indtil der er truffet en endelig afgørelse vedrørende et sådant annullationssøgsmål, eller udsættes med henblik på at forelægge et præjudicielt spørgsmål for Domstolen.
På denne baggrund har High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (ret i første instans (England og Wales) (kollegium)), besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Har Domstolen, særligt henset til artikel 19, stk. 1, TEU, artikel 24 TEU, artikel 40 TEU, artikel 47 [i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«)] og artikel 275, stk. 2, TEUF kompetence til at træffe en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF om gyldigheden af artikel l, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, artikel 4, artikel 4a og artikel 7 i samt bilag III til afgørelse 2014/512?
2)
a)
Er en eller flere af følgende bestemmelser (herefter »de omhandlede foranstaltninger«) i forordning 833/2014 og, for så vidt som Domstolen er kompetent, afgørelse 2014/512, ugyldige:
i)
artikel 4 og artikel 4a i afgørelse 2014/512
ii)
artikel 3, artikel 3a, og artikel 4, stk. 3-4, i samt bilag II til forordning nr. 833/2014
(under ét »bestemmelserne vedrørende oliesektoren«)
iii)
artikel 1, stk. 2, litra b)-d), og artikel 1, stk. 3, i samt bilag III til afgørelse 2014/512
iv)
artikel 5, stk. 2, litra b)-d), og artikel 5, stk. 3, i samt bilag VI til forordning nr. 833/2014
(under ét »bestemmelserne vedrørende værdipapirer og lån«)
v)
artikel 7 i afgørelse 2014/512 og
vi)
artikel 11 i forordning nr. 833/2014.
b)
For så vidt som de omhandlede foranstaltninger er gyldige, er der da tale om en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om strafferettens klarhed (nulla poena sine lege certa), når en medlemsstat indfører strafferetlige sanktioner i overensstemmelse med artikel 8 i forordning nr. 833/2014, inden omfanget af den omhandlede overtrædelse er blevet tilstrækkeligt afklaret af Domstolen?
3)
For så vidt som de omhandlede forbud eller restriktioner, der er nævnt i spørgsmål 2a, er gyldige:
a)
Omfatter udtrykket »finansiel bistand« i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 833/2014 en banks eller et andet finansielt instituts behandling af en betaling?
b)
Er udstedelse af eller anden handel med globale depotbeviser udstedt den 12. september 2014 eller senere i henhold til en deponeringsaftale med en af de enheder, der er anført i bilag VI, vedrørende aktier i en af disse enheder, som var udstedt inden den 12. september 2014, forbudt i henhold til artikel 5 i forordning nr. 833/2014?
c)
Hvis Domstolen finder, at der er tale om manglende klarhed, som kan afhjælpes ved, at Domstolen udstikker yderligere retningslinjer, hvordan skal udtrykkene »skifer« og »vand med en dybde på over 150 meter« i artikel 4 i afgørelse 2014/512 og artikel 3 og 3a i forordning nr. 833/2014 da fortolkes? Hvis Domstolen finder, at det er nødvendigt og hensigtsmæssigt, kan den da navnlig give en geologisk fortolkning af udtrykket »skifer«, som skal anvendes ved gennemførelsen af forordningen, og præcisere, om målingen af »vand med en dybde på over 150 meter« skal ske fra borestedet eller et andet sted?«
Om anmodningen om genåbning af den mundtlige forhandling
Ved dokument indleveret den 10. august 2016 har Rosneft anmodet om genåbning af den mundtlige forhandling.
Til støtte for sin anmodning har Rosneft indledningsvis gjort gældende, at den analyse, som generaladvokaten har foretaget af nærværende sag i forslaget til afgørelse af 31. maj 2016, er fejlagtig for så vidt angår den forpligtelse, der påhviler Rådet med hensyn til at begrunde vedtagelsen af de omhandlede restriktive foranstaltninger. Analysen afslører ligeledes en ukorrekt forståelse af de forskelle, der består mellem nævnte restriktive foranstaltninger og de restriktive foranstaltninger, som EU har vedtaget i forbindelse med Irans atomprogram, og det påhviler derfor Domstolen at indhente supplerende oplysninger herom. Generaladvokatens analyse af begrebet »lovgivningsmæssige retsakter« som omhandlet i artikel 31 TEU afveg desuden fra den tilgang, der blev anvendt i generaladvokat Wahls forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til dom af 19. juli 2016, H mod Rådet og Kommissionen (
C-455/14 P
,
EU:C:2016:212
), der blev fremsat efter afholdelsen af retsmødet i nærværende sag. Endelig bør den mundtlige forhandling genåbnes, eftersom såvel Domstolens kompetence som mulighederne for fuldbyrdelse af Domstolens domme vil kunne undergå en hastig udvikling som følge af resultatet af den folkeafstemning, der blev afholdt i Det Forenede Kongerige den 23. juni 2016 om denne stats medlemsskab af Den Europæiske Union.
Det fremgår af fast retspraksis, at Domstolen, efter at have hørt generaladvokaten eller på parternes anmodning, i overensstemmelse med procesreglementets artikel 83 ex officio kan træffe bestemmelse om genåbning af den mundtlige forhandling, såfremt den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller at sagen skal afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet af parterne (dom af 15.9.2011, Accor,
C-310/09
,
EU:C:2011:581
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Statutten for Den Europæiske Unions Domstol og Domstolens procesreglement fastsætter derimod ikke bestemmelser om parternes mulighed for at fremsætte bemærkninger til generaladvokatens forslag til afgørelse (dom af 16.12.2010, Stichting Natuur en Milieu m.fl.,
C-266/09
,
EU:C:2010:779
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår Rosnefts bemærkninger til den argumentation, der er indeholdt i generaladvokatens forslag til afgørelse i nærværende sag, bemærkes, at de hovedsagelig består af kritik heraf. Det følger imidlertid af den retspraksis, der er nævnt i den foregående præmis, at indgivelse af sådanne bemærkninger ikke er foreskrevet i de retsakter, der regulerer proceduren for Domstolen.
Hvad desuden angår anmodningen om genåbning af den mundtlige forhandling på baggrund af folkeafstemningen i Det Forenede Kongerige den 23. juni 2016 om denne stats medlemsskab af Den Europæiske Union har Rosneft ikke redegjort for, hvorfor denne begivenhed i sig selv kunne have indflydelse på Domstolens kompetence eller på den bindende karakter af Domstolens domme.
På denne baggrund finder Domstolen, efter at have hørt generaladvokaten, at den i det foreliggende tilfælde er i besiddelse af alle de oplysninger, der er nødvendige for at besvare de spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, og at alle de argumenter, der er nødvendige for at afgøre den omhandlede sag, har været drøftet af parterne.
Anmodningen om genåbning af den mundtlige forhandling skal derfor forkastes.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 19 TEU, artikel 24 TEU, artikel 40 TEU, artikel 275 TEUF og chartrets artikel 47 skal fortolkes således, at Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF har kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om gyldigheden af en retsakt, der er vedtaget på grundlag af bestemmelserne om FUSP, såsom afgørelse 2014/512.
Inden der træffes afgørelse om realiteten af dette spørgsmål, skal de indsigelser vedrørende spørgsmålets formalitet, som visse berørte parter har fremsat, undersøges.
Om formaliteten
Den estiske og den polske regering samt Rådet er af den opfattelse, at det første spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling. Disse procesdeltagere har rejst tvivl om nødvendigheden af at besvare dette spørgsmål, da det er deres vurdering, at den forelæggende ret ikke har redegjort for forholdet mellem det første spørgsmål og den retslige procedure, der er indledt på nationalt plan. Rådet har desuden gjort gældende, at de spørgsmål, der er forelagt i tvisten i hovedsagen, kan besvares alene på grundlag af forordning nr. 833/2014, uden at det herved er nødvendigt at tage stilling til gyldigheden af afgørelse 2014/512.
I denne henseende bemærkes, at når et spørgsmål om gyldigheden af en retsakt, der er udstedt af EU-institutionerne, rejses for en national ret, tilkommer det denne ret at tage stilling til, om en præjudiciel afgørelse på dette punkt er nødvendig for, at den kan afsige dom, og dermed at anmode Domstolen om at træffe afgørelse om dette spørgsmål. Følgelig er Domstolen i princippet forpligtet til at træffe afgørelse, når de af den nationale ret stillede spørgsmål vedrører gyldigheden af en bestemmelse i EU-retten (dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl.,
C-308/06
,
EU:C:2008:312
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har alene mulighed for at undlade at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål, der er forelagt af en national ret i henhold til artikel 267 TEUF, når navnlig kravene til indholdet af anmodningen om præjudiciel afgørelse, som er indeholdt i procesreglementets artikel 94, ikke er opfyldt, eller når det klart fremgår, at den af den nationale ret ønskede fortolkning eller vurdering af en EU-retlig bestemmelses gyldighed savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller når problemet er af hypotetisk karakter (jf. i denne retning dom af 10.12.2002, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco,
C-491/01
,
EU:C:2002:741
, præmis
, af 5.7.2016, Ognyanov,
C-614/14
,
EU:C:2016:514
, præmis
, og af 15.11.2016, Ullens de Schooten,
C-268/15
,
EU:C:2016:874
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at Rosneft under hovedsagen har anfægtet gyldigheden af visse bestemmelser i afgørelse 2014/512. Ifølge den forelæggende ret har drøftelserne for den bl.a. drejet sig om, hvorvidt det i tilfælde af, at Domstolen ikke har kompetence til at tage stilling til afgørelsens gyldighed, tilkommer den forelæggende ret at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på FUSP-området i overensstemmelse med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
For så vidt som den forelæggende ret finder, at den skal undersøge sin egen kompetence i forhold til Domstolens, har det første spørgsmål om Domstolens kompetence en direkte forbindelse med genstanden for tvisten i hovedsagen.
I øvrigt bemærkes, at en undersøgelse af de spørgsmål, der er rejst i hovedsagen, alene på baggrund af forordning nr. 833/2014 kan vise sig utilstrækkelig med henblik på at imødegå den forelæggende rets betænkeligheder med hensyn til gyldigheden af de omhandlede restriktive foranstaltninger.
Den forelæggende ret er således af den opfattelse, at en manglende mulighed for at anfægte Rådets afgørelser vedtaget inden for rammerne af FUSP ville kunne udgøre et indgreb i den grundlæggende ret til domstolsprøvelse og har anført, at artikel 19 TEU kræver, at der sikres en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.
For så vidt som gyldigheden af en forordning vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF kræver, at der forud herfor er vedtaget en gyldig afgørelse i overensstemmelse med bestemmelserne om FUSP, synes spørgsmålet om gyldigheden af afgørelse 2014/512 således for det første at være relevant i forbindelse med nærværende sag.
For det andet bemærkes, at medlemsstaterne i medfør af artikel 29 TEU skal drage omsorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse med Unionens holdninger vedtaget inden for rammerne af FUSP. Heraf følger, at den eventuelle ugyldighed af forordning nr. 833/2014 i princippet er uden betydning for medlemsstaternes forpligtelse til at drage omsorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse med de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i medfør af afgørelse 2014/512. Såfremt Domstolen har kompetence til at undersøge gyldigheden af afgørelse 2014/512, er en sådan undersøgelse således nødvendig for at fastlægge rækkevidden af de forpligtelser, der følger af nævnte afgørelse, uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt forordning nr. 833/2014 er gyldig.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at den forelæggende rets første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
Det Forenede Kongeriges regering, den tjekkiske, den estiske, den franske og den polske regering samt Rådet er af den opfattelse, at det følger af artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275 TEUF, at Domstolen ikke har kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om gyldigheden af afgørelse 2014/512.
Ifølge Kommissionen udelukker artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF ikke, at Domstolen også kan have kompetence til at træffe afgørelse om gyldigheden af afgørelse 2014/512 inden for rammerne af en anmodning om præjudiciel afgørelse. For at Domstolen skal have kompetence i en sådan situation, kræves det imidlertid for det første, at sagsøgeren i hovedsagen, som har indbragt sagen for den nationale ret, opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF, og for det andet, at sagens genstand er en undersøgelse af lovligheden af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer. Det er Kommissionens vurdering, at disse betingelser ikke er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
Indledningsvis bemærkes, at selv om Domstolen i henhold til artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF principielt ikke har kompetence med hensyn til bestemmelserne vedrørende FUSP og retsakter vedtaget på grundlag af disse bestemmelser (jf. dom af 19.7.2016, H mod Rådet og Kommissionen,
C-455/14 P
,
EU:C:2016:569
, præmis
), skal det imidlertid endvidere bemærkes, at traktaterne fastsætter to udtrykkelige undtagelser til dette princip. Dels fastsætter såvel artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU som artikel 275, stk. 2, TEUF således, at Domstolen har kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 TEU. Dels tillægger artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU Domstolen kompetence til at prøve lovligheden af visse afgørelser omhandlet i artikel 275, stk. 2, TEUF. Sidstnævnte bestemmelse fastlægger en kompetence for Domstolen til at træffe afgørelse i sager anlagt på de betingelser, der fremgår af artikel 263, stk. 4, TEUF, vedrørende prøvelsen af lovligheden af Rådets afgørelser vedtaget på grundlag af bestemmelserne om FUSP, som fastsætter restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer.
Det første spørgsmål skal således anses for i det væsentlige at indeholde to tvivlsspørgsmål. For det første søges det med spørgsmålet fastlagt, om Domstolen på grundlag af en anmodning om præjudiciel afgørelse, der er indgivet af en national domstol i henhold til artikel 267 TEUF, har kompetence til at kontrollere, om Rådet overholdt artikel 40 TEU, da det vedtog afgørelse 2014/512. For det andet har spørgsmålet til formål, at det efterprøves, om Domstolen har kompetence til at prøve lovligheden af restriktive foranstaltninger, der er truffet over for fysiske eller juridiske personer, og hvis vedtagelse er fastsat i nævnte afgørelse, ikke alene i tilfælde, hvor disse personer har anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse af disse foranstaltninger ved Unionens retsinstanser i henhold til artikel 256 TEUF og 263 TEUF, men også i et tilfælde, hvor sagen er indbragt for Domstolen inden for rammerne af den præjudicielle procedure i artikel 267 TEUF af en national domstol, der har rejst tvivl om gyldigheden af sådanne foranstaltninger.
Hvad for det første i denne henseende angår Domstolens kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 TEU bemærkes, at traktaterne ikke fastsætter nogen særlig fremgangsmåde for den måde, hvorpå en sådan domstolskontrol skal foretages. Under disse omstændigheder henhører nævnte kontrol under den generelle kompetence, som artikel 19 TEU tillægger Domstolen med henblik på at sikre overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne. I forbindelse med fastsættelsen af denne generelle kompetence fremgår det i øvrigt af artikel 19, stk. 3, litra b), TEU, at Domstolen træffer afgørelse i præjudicielle spørgsmål efter anmodning fra de nationale domstole om bl.a. gyldigheden af retsakter vedtaget af institutionerne.
Domstolen har følgelig kompetence til at træffe afgørelse om en anmodning om præjudiciel afgørelse, der vedrører foreneligheden af afgørelse 2014/512 med artikel 40 TEU.
For det andet bør det afklares, om Domstolen har kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse ved at foretage en vurdering af gyldigheden af afgørelser vedtaget på FUSP-området, såsom afgørelse 2014/512, når disse afgørelser fastsætter restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer.
I overensstemmelse med ordlyden af artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 2, TEUF er Domstolen i henhold til traktaterne tillagt kompetence til at prøve lovligheden af rådsafgørelser, som fastsætter restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer. Mens artikel 24, stk. 1, TEU bemyndiger Domstolen til at prøve lovligheden af visse afgørelser omhandlet i artikel 275, stk. 2, TEUF, bestemmer sidstnævnte bestemmelse således, at Domstolen har kompetence til at træffe afgørelse i sager anlagt på de betingelser, der fremgår af artikel 263, stk. 4, TEUF, vedrørende en sådan prøvelse af lovligheden.
Den prøvelse af lovligheden af EU-retsakter, som Domstolen skal sikre i medfør af traktaterne, hviler ifølge fast retspraksis på to retslige procedurer, der supplerer hinanden. Der er således dels ved EUF-traktatens artikel 263 og 277, dels ved samme traktats artikel 267 oprettet et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, som har til formål at sikre kontrollen med lovligheden af EU-retsakter, idet kompetencen til at udøve denne kontrol er tillagt Unionens retsinstanser (dom af 23.4.1986, Les Verts mod Parlamentet,
294/83
,
EU:C:1986:166
, præmis
, af 25.7.2002, Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet,
C-50/00 P
,
EU:C:2002:462
, præmis
, og af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet,
C-583/11 P
,
EU:C:2013:625
, præmis
).
Det udgør en uadskillelig del af dette fuldstændige retsmiddel- og proceduresystem, at borgerne inden for rammerne af et søgsmål, der er anlagt ved en national ret, har ret til at anfægte lovligheden af bestemmelser, der er indeholdt i EU-retsakter, og som ligger til grund for en afgørelse eller en national retsakt, der er truffet over for den pågældende, ved at gøre gældende, at denne afgørelse eller nationale retsakt er ugyldig, og at få den pågældende ret, som ikke selv har kompetence til at tage stilling til spørgsmålet om ugyldighed, til at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål herom, medmindre den pågældende uden nogen tvivl havde ret til i medfør af artikel 263 TEUF at anlægge sag til prøvelse af disse bestemmelser og ikke har gjort brug af denne ret inden for de fastsatte frister (jf. i denne retning dom af 15.2.2001, Nachi Europe,
C-239/99
,
EU:C:2001:101
, præmis
og
, og af 29.6.2010, E og F,
C-550/09
,
EU:C:2010:382
, præmis
og
).
Den præjudicielle forelæggelse vedrørende gyldighedsspørgsmål udgør således i lighed med annullationssøgsmål en kontrolmulighed vedrørende lovligheden af EU-retsakter (jf. dom af 22.10.1987, Foto-Frost,
314/85
,
EU:C:1987:452
, præmis
, af 21.2.1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen og Zuckerfabrik Soest,
C-143/88 og C-92/89
,
EU:C:1991:65
, præmis
, af 6.12.2005, ABNA m.fl.,
C-453/03, C-11/04, C-12/04 og C-194/04
,
EU:C:2005:741
, præmis
, og af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet,
C-583/11 P
,
EU:C:2013:625
, præmis
).
Dette væsentlige kendetegn ved EU’s retsbeskyttelsessystem omfatter prøvelsen af lovligheden af afgørelser, som fastsætter vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer inden for rammerne af FUSP.
Det følger således hverken af EU-traktaten eller EUF-traktaten, at annullationssøgsmål anlagt for Retten i henhold til bestemmelserne i artikel 256 TEUF, sammenholdt med artikel 263 TEUF, udgør den eneste mulighed for en prøvelse af lovligheden af afgørelser, som fastsætter restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer, og at navnlig en præjudiciel forelæggelse vedrørende gyldighedsspørgsmål dermed skulle være udelukket. Det er således ikke med henblik på at fastlægge, inden for hvilken type procedure Domstolen kan prøve lovligheden af visse afgørelser, at artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU i denne henseende henviser til artikel 275, stk. 2, TEUF, men for at fastlægge, hvilken type afgørelse der kan gøres til genstand for Domstolens prøvelse af lovligheden inden for rammerne af enhver procedure, der vedrører en sådan lovlighedsprøvelse.
Eftersom gennemførelsen af en afgørelse, der fastsætter restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer, delvis henhører under medlemsstaternes ansvar, udfylder den præjudicielle forelæggelse vedrørende gyldighedsspørgsmål imidlertid en væsentlig funktion med hensyn til at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse, bl.a. hvor – som det er tilfældet i hovedsagen – såvel lovligheden af nationale gennemførelsesforanstaltninger som lovligheden af selve den afgørelse, der ligger til grund herfor, og som er vedtaget på FUSP-området, anfægtes inden for rammerne af en national retslig procedure. Henset til den omstændighed, at medlemsstaterne skal drage omsorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse med Unionens holdninger, som de er bestemt ved Rådets afgørelser vedtaget i medfør af artikel 29 TEU, er adgang til domstolskontrol af disse afgørelser absolut nødvendig, såfremt de fastsætter vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer.
Som det fremgår af såvel artikel 2 TEU, der er indeholdt i EU-traktatens fælles bestemmelser, som artikel 21 TEU om Unionens optræden udadtil, hvortil artikel 23 TEU om FUSP henviser, bygger Unionen bl.a. på retsstatsprincippet (jf. i denne retning dom af 19.7.2016, H mod Parlamentet og Rådet,
C-455/14 P
,
EU:C:2016:569
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Chartrets artikel 47, som udgør en bekræftelse af princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse, opstiller i øvrigt i stk. 1 et krav om, at enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel. Det bemærkes, at selve eksistensen af en effektiv domstolsprøvelse, som skal sikre overholdelsen af de EU-retlige bestemmelser, er uløseligt forbundet med eksistensen af en retsstat (jf. dom af 18.12.2014, Abdida,
C-562/13
,
EU:C:2014:2453
, præmis
, og af 6.10.2015, Schrems,
C-362/14
,
EU:C:2015:650
, præmis
).
Selv om chartrets artikel 47 ganske vist ikke kan skabe en kompetence for Domstolen, når en sådan kompetence er udelukket i medfør af traktaterne, indebærer princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse imidlertid, at udelukkelsen af Domstolens kompetence på FUSP-området skal fortolkes indskrænkende.
Eftersom formålet med den procedure, som gør det muligt for Domstolen at træffe præjudiciel afgørelse, er at sikre overholdelsen af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne i overensstemmelse med den funktion, som Domstolen er tillagt i medfør af artikel 19, stk. 1, TEU, ville det være i strid med både sidstnævnte bestemmelse og princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse at anlægge en indskrænkende fortolkning af den kompetence, som Domstolen tillægges ved artikel 275, stk. 2, TEUF, hvortil artikel 24, stk. 1, TEU henviser (jf. analogt dom af 27.2.2007, Gestoras Pro Amnistía m.fl. mod Rådet,
C-354/04 P
,
EU:C:2007:115
, præmis
, af 27.2.2007, Segi m.fl. mod Rådet,
C-355/04 P
,
EU:C:2007:116
, præmis
, af 24.6.2014, Parlamentet mod Rådet,
C-658/11
,
EU:C:2014:2025
, præmis
, af 12.11.2015, Elitaliana mod Eulex Kosovo,
C-439/13 P
,
EU:C:2015:753
, præmis
, og af 19.7.2016, H mod Rådet og Kommissionen,
C-455/14 P
,
EU:C:2016:569
, præmis
).
For så vidt som Domstolen i medfør af artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275, stk. 2, TEUF har en materiel kompetence til at træffe afgørelse om gyldigheden af EU-retsakter, dvs. navnlig når der er tale om restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer, ville det på denne baggrund være i strid med opbygningen af det effektive retsbeskyttelsessystem, der er indført ved traktaterne, at fortolke sidstnævnte bestemmelse således, at den udelukker muligheden for, at medlemsstaterne kan anmode Domstolen om at træffe afgørelse om gyldigheden af rådsafgørelser, som fastsætter vedtagelse af sådanne foranstaltninger.
Endelig skal det argument forkastes, hvorefter det alene påhviler de nationale retter at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse, såfremt Domstolen ikke har kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om gyldigheden af afgørelser på FUSP-området, som fastsætter vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer.
Den nødvendige sammenhæng i retsbeskyttelsessystemet kræver således i medfør af fast retspraksis, at beføjelsen til at konstatere, at retsakter fra EU-institutionerne er ugyldige, når der er nedlagt påstand herom for en national ret, er forbeholdt Domstolen inden for rammerne af artikel 267 TEUF (jf. i denne retning dom af 22.10.1987, Foto-Frost,
314/85
,
EU:C:1987:452
, præmis
, og af 6.10.2015, Schrems,
C-362/14
,
EU:C:2015:650
, præmis
). Den samme konklusion gør sig gældende for så vidt angår afgørelser på FUSP-området, med hensyn til hvilke traktaterne tillægger Domstolen en kompetence til at prøve deres lovlighed.
Domstolen er desuden bedst egnet til at træffe afgørelse om gyldigheden af EU-retsakter, henset til de muligheder, som Domstolen råder over inden for rammerne af den præjudicielle procedure for dels at indhente bemærkninger fra medlemsstaterne og de EU-institutioner, hvis retsakter anfægtes, dels at anmode de medlemsstater og de EU-institutioner, organer eller organisationer, der ikke er parter i sagen, om enhver oplysning, som den finder nødvendig for sagens behandling (jf. i denne retning dom af 22.10.1987, Foto-Frost,
314/85
,
EU:C:1987:452
, præmis
).
Denne konklusion underbygges af hovedformålet med artikel 267 TEUF, som er at sikre en ensartet anvendelse af EU-retten ved de nationale retter, idet dette formål har samme styrke hvad angår såvel prøvelsen af lovligheden af afgørelser, som fastsætter vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer, som prøvelsen af lovligheden af andre EU-retsakter. Hvad angår sådanne afgørelser kan meningsforskelle mellem retterne i medlemsstaterne med hensyn til gyldigheden af EU-retsakter nemlig bringe selve enheden af Unionens retsorden og det grundlæggende krav om retssikkerhed i fare (jf. analogt dom af 22.2.1990, Busseni,
C-221/88
,
EU:C:1990:84
, præmis
, af 6.12.2005, Gaston Schul Douane-expediteur,
C-461/03
,
EU:C:2005:742
, præmis
, af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl.,
C-366/10
,
EU:C:2011:864
, præmis
).
Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 19 TEU, artikel 24 TEU, artikel 40 TEU, artikel 275 TEUF og chartrets artikel 47 skal fortolkes således, at Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF har kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om gyldigheden af en retsakt, der er vedtaget på grundlag af bestemmelserne om FUSP, såsom afgørelse 2014/512, forudsat at anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører enten kontrol af, at nævnte afgørelse overholder artikel 40 TEU, eller prøvelse af lovligheden af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer.
Det andet spørgsmål, litra a)
Med det andet spørgsmål, litra a), ønsker den forelæggende ret, at Domstolen tager stilling til gyldigheden af artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, artikel 4, artikel 4a og artikel 7 i samt bilag III til afgørelse 2014/512 og artikel 3, artikel 3a, artikel 4, stk. 3 og 4, artikel 5, stk. 2, litra b)-d), artikel 5, stk. 3, og artikel 11 i samt bilag II og VI til forordning nr. 833/2014.
Det fremgår for det første af forelæggelsesafgørelsen og Rosnefts skriftlige indlæg, at Rosneft har anfægtet disse bestemmelsers gyldighed med den begrundelse, at afgørelse 2014/512 er vedtaget i strid med artikel 40 TEU. For det andet har Rosneft gjort gældende, at nævnte bestemmelser er uforenelige med partnerskabsaftalen mellem EU og Rusland. For det tredje er det Rosnefts opfattelse, at Rådet ved vedtagelsen af disse bestemmelser har tilsidesat begrundelsespligten, retten til forsvar, retten til en effektiv domstolsbeskyttelse og retten til aktindsigt. For det fjerde har Rosneft gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet. For det femte og det sjette har Rosneft hævdet, at de i hovedsagen omhandlede bestemmelser er ugyldige på grund af henholdsvis Rådets magtfordrejning og den omstændighed, at der er modstrid mellem begreberne i afgørelse 2014/512 og begreberne i forordning nr. 833/2014. For det syvende har Rosneft gjort gældende, at Rådet har tilsidesat proportionalitetsprincippet og de grundlæggende rettigheder, som selskabet kan påberåbe sig, navnlig selskabets frihed til at oprette og drive egen virksomhed og dets ejendomsret.
Spørgsmålet om, hvorvidt afgørelse 2014/512 og forordning nr. 833/2014 overholder artikel 40 TEU
Det er Rosnefts vurdering, at Rådet har tilsidesat artikel 40 TEU, idet det i afgørelse 2014/512 fastlagde Unionens tilgang til de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger på alt for detaljeret vis, hvorved det således greb ind i beføjelsen til at stille fælles forslag for Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik (herefter »den højtstående repræsentant«) og Kommissionen.
Hvad angår retsakter, der er vedtaget på grundlag af en bestemmelse vedrørende FUSP, påhviler det i henhold til artikel 275, stk. 2, første sætningsled, TEUF og artikel 40 TEU navnlig Domstolen at overvåge, at gennemførelsen af denne politik ikke berører anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udøvelsen af Unionens kompetencer i henhold til EUF-traktaten (dom af 14.6.2016, Parlamentet mod Rådet,
C-263/14
,
EU:C:2016:435
, præmis
).
Med henblik på at efterprøve, om Rådets vedtagelse af afgørelse 2014/512 i medfør af artikel 29 TEU, som er en bestemmelse vedrørende FUSP, greb ind i de beføjelser og procedurer, der er fastsat i EUF-traktaten, skal indholdet af denne afgørelse undersøges i lyset af de beføjelser og procedurer, der er fastsat i artikel 215 TEUF.
I denne henseende bemærkes, at indholdet af afgørelse 2014/512 ganske vist er af detaljeret art. Afgørelsen har imidlertid – således som det fremgår af syvende betragtning hertil – til formål at indføre målrettede restriktive foranstaltninger på områder, der er kendetegnet ved deres tekniske karakter, herunder adgang til kapitalmarkeder, forsvar, produkter med dobbelt anvendelse og følsomme teknologier, bl.a. i energisektoren.
Det fremgår af artikel 24 TEU og 29 TEU, at Rådet generelt med enstemmighed kan fastlægge formålet med de restriktive foranstaltninger, som Unionen vedtager på FUSP-området. Henset til den omfattende rækkevidde af målene og formålene med FUSP, således som de fremgår af artikel 3, stk. 5, TEU, artikel 21 TEU og de særlige bestemmelser om FUSP, bl.a. i artikel 23 TEU og 24 TEU, har Rådet en vid skønsmæssig beføjelse, når det fastlægger dette formål.
Artikel 215 TEUF, som etablerer en forbindelse mellem formålene med EU-traktaten på FUSP-området og Unionens handlinger i form af økonomiske sanktioner, der er omfattet af EUF-traktaten (jf. i denne retning dom af 19.7.2012, Parlamentet mod Rådet,
C-130/10
,
EU:C:2012:472
, præmis
), gør det derimod muligt for Rådet at vedtage forordninger med kvalificeret flertal på fælles forslag af den højtstående repræsentant og Kommissionen for at gennemføre restriktive foranstaltninger, når disse er omfattet af anvendelsesområdet for EUF-traktaten, samt for bl.a. at sikre en ensartet anvendelse heraf i alle medlemsstaterne. Med hensyn til forordning nr. 833/2014 bemærkes, at selv om den i det væsentlige gengiver indholdet af afgørelse 2014/512, indeholder den også definitioner og præciseringer vedrørende anvendelsen af de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i nævnte afgørelse.
Henset til de forskellige funktioner, som disse to typer retsakter har, hvor den ene fastlægger Unionens tilgang for så vidt angår de restriktive foranstaltninger, der skal vedtages, og den anden udgør det instrument, som skal give virkning til disse foranstaltninger inden for EU, kan den omstændighed, at en afgørelse, som Rådet har vedtaget i medfør af artikel 29 TEU, præciserer formålet med de restriktive foranstaltninger, i princippet ikke anses for at gribe ind i den procedure, der er fastsat i artikel 215 TEUF til gennemførelse af nævnte afgørelse. Navnlig når det drejer sig om et område af en vis teknisk karakter, kan det vise sig hensigtsmæssigt for Rådet at anvende præcise udtryk ved fastlæggelsen af de restriktive foranstaltninger. På denne baggrund kan Rådet ikke kritiseres for ved vedtagelsen af afgørelse 2014/512 på forhånd at have fastlagt en del af indholdet af forordning nr. 833/2014.
Hvad desuden angår Rosnefts argument om, at afgørelse 2014/512 ikke overholder artikel 40 TEU, eftersom den udgør en »lovgivningsmæssig retsakt« som omhandlet i artikel 24 TEU og 31 TEU, der forbyder vedtagelsen af sådanne retsakter på FUSP-området, skal dette ligeledes forkastes. Artikel 289, stk. 3, TEUF bestemmer således, at retsakter vedtaget ved en lovgivningsprocedure er lovgivningsmæssige retsakter. Udelukkelsen af muligheden for at vedtage lovgivningsmæssige retsakter på FUSP-området skyldes et ønske om at undergive denne politik særlige regler og procedurer, således som det fremgår af artikel 24 TEU. For så vidt som disse regler og procedurer – der navnlig er fastlagt i bestemmelserne vedrørende FUSP i afsnit V, kapitel 2, i EU-traktaten – fastsætter en særlig fordeling af EU-institutionernes roller på dette område, følger det heraf, at vedtagelsen af lovgivningsmæssige retsakter som omhandlet i artikel 289, stk. 3, TEUF i denne sammenhæng nødvendigvis er udelukket.
Det er imidlertid ubestridt, at afgørelse 2014/512 ikke er blevet vedtaget i henhold til EUF-traktaten, men efter den procedure, der er fastsat i artikel 24 TEU. Denne afgørelse kan derfor ikke udgøre en sådan lovgivningsmæssig retsakt. Rådet kan følgelig ikke have tilsidesat artikel 40 TEU i forbindelse med vedtagelsen heraf.
Henset til ovenstående betragtninger fremgår det ikke, at fastlæggelsen af formålet med de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2014/512 har gjort indgreb i den procedure, der er fastsat i artikel 215 TEUF, og i udøvelsen af de beføjelser, som samme artikel tillægger den højtstående repræsentant og Kommissionen. Under disse omstændigheder har undersøgelsen af afgørelse 2014/512 i forhold til artikel 40 TEU intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af afgørelsen.
Spørgsmålet om gyldigheden af de restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer, der er fastsat i 2014/512 og forordning nr. 833/2014
– Indledende bemærkninger
Rådet har gjort gældende, at Domstolen ikke har kompetence til at prøve lovligheden af bestemmelserne i afgørelse 2014/512 og i forordning nr. 833/2014, eftersom de anbringender om ulovlighed, som Rosneft har fremsat, i det væsentlige er rettet mod den principafgørelse, som Unionen vedtog for delvis at afbryde sine økonomiske og finansielle forbindelser til Rusland. Det Forenede Kongeriges regering, den estiske, den franske og den polske regering samt Kommissionen har endvidere anfægtet argumentet om, at afgørelse 2014/512 indeholder restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer, da de heri indeholdte foranstaltninger efter deres opfattelse finder anvendelse på objektivt bestemte situationer og en generelt fastlagt persongruppe.
Det skal efterprøves, om bestemmelserne i afgørelse 2014/512 fastsætter restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer som omhandlet i artikel 275, stk. 2, TEUF.
Hvad for det første angår artikel 4 og 4a i afgørelse 2014/512 bemærkes, at disse artikler fastsætter dels en ordning med forhåndstilladelse til salg, levering, overførsel eller eksport af visse former for udstyr, der egner sig til specifikke kategorier af olieefterforsknings- og produktionsprojekter i Rusland, dels et forbud mod at yde tilknyttede tjenester, der er nødvendige for sådanne projekter.
Nævnte artikler fastsætter således foranstaltninger, hvis anvendelsesområde er fastlagt under henvisning til objektive kriterier navnlig for kategorier af olieefterforsknings- og produktionsprojekter. Disse foranstaltninger retter sig derimod ikke mod identificerede fysiske eller juridiske personer, men finder anvendelse på alle erhvervsdrivende, der deltager i salg, levering, overførsel eller eksport af det udstyr, der er omfattet af forpligtelsen til forhåndstilladelse, og på alle, der yder generelt tilknyttede tjenester.
Som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 85 i forslaget til afgørelse, udgør de foranstaltninger, der er fastsat i artikel 4 og 4a i afgørelse 2014/512, ikke restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer som omhandlet i artikel 275, stk. 2, TEUF, men almengyldige foranstaltninger.
Domstolen har følgelig ikke kompetence til at prøve gyldigheden af disse bestemmelser.
Hvad for det andet angår de restriktive foranstaltninger, der er indført i medfør af de øvrige omhandlede bestemmelser i afgørelse 2014/512, nemlig afgørelsens artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, og artikel 7 samt bilag III hertil, bemærkes, at genstanden for disse bestemmelser er fastlagt under henvisning til specifikke enheder. De forbyder nemlig bl.a. gennemførelse af diverse finansielle transaktioner over for de enheder, der er opført i bilag III til afgørelsen, som bl.a. omfatter Rosneft.
Ifølge Det Forenede Kongeriges regering betyder den omstændighed, at kun tre energiselskaber er omfattet af anvendelsesområdet for de nævnte foranstaltninger, imidlertid ikke, at foranstaltningerne er rettet mod fysiske eller juridiske personer som omhandlet i artikel 275, stk. 2, TEUF. Den omstændighed, at antallet af enheder på listen er begrænset som følge af, at der kun findes et stærkt begrænset antal erhvervsdrivende inden for det omhandlede oligopolistiske russiske energimarked, ændrer navnlig på ingen måde på, at restriktionerne er baseret på objektive kriterier. De enheder, der er opført i bilag III til afgørelse 2014/512, er de enheder, som opfylder nævnte objektive kriterier, idet listen alene er af deklaratorisk karakter.
I denne henseende bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at restriktive foranstaltninger både ligner almengyldige retsakter, for så vidt som de forbyder en generel og abstrakt kreds af adressater at stille økonomiske ressourcer til rådighed for enheder, der er omfattet af retsakternes bilag, og individuelle afgørelser i forhold til disse enheder (jf. i denne retning dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen,
C-402/05 P og C-415/05 P
,
EU:C:2008:461
, præmis
-
, og af 23.4.2013, Gbagbo m.fl. mod Rådet,
C-478/11 P – C-482/11 P
,
EU:C:2013:258
, præmis
).
Det bemærkes endvidere, at hvad angår de retsakter, der er vedtaget på grundlag af bestemmelserne vedrørende FUSP, er det disse retsakters individuelle karakter, der i overensstemmelse med artikel 275, stk. 2, TEUF giver adgang til Unionens retsinstanser (jf. i denne retning dom af 23.4.2013, Gbagbo m.fl. mod Rådet,
C-478/11 P – C-482/11 P
,
EU:C:2013:258
, præmis
).
I hovedsagen har Rådet ved at fastlægge de kriterier, der er fastsat i artikel 1, stk. 2, litra b)-d), i afgørelse 2014/512, som gør det muligt at identificere Rosneft, og ved at opføre selskabet i bilag III til nævnte afgørelse vedtaget restriktive foranstaltninger over for den pågældende juridiske person. På trods af den omstændighed, at sådanne foranstaltninger ligeledes kunne være individuelt rettet mod andre enheder i en specifik industri i et tredjeland, forholder det sig ikke desto mindre således, at det følger af nævnte foranstaltningers art som redegjort for i nærværende doms præmis 102 og 103, at disse foranstaltninger i tilfælde af, at deres lovlighed anfægtes, skal kunne undergives domstolskontrol i overensstemmelse med artikel 275, stk. 2, TEUF.
Endelig skal det argument forkastes, som bl.a. Rådet har fremført, hvorefter Domstolen ikke har kompetence til at prøve lovligheden af bestemmelserne i forordning nr. 833/2014, eftersom de anbringender om ulovlighed, som Rosneft har fremsat, i det væsentlige er rettet mod de principafgørelser, som fuldt ud henhører under FUSP-området, og som Rådet vedtog ved afgørelse 2014/512.
Som generaladvokaten har anført i punkt 103 i forslaget til afgørelse, bemærkes i denne henseende, at Domstolens kompetence på ingen måde er begrænset for så vidt angår en forordning, der er vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF, som gennemfører Unionens holdninger vedtaget i forbindelse med FUSP. Sådanne forordninger udgør nemlig EU-retsakter, som er vedtaget på grundlag af EUF-traktaten, med hensyn til hvilke Unionens retsinstanser i overensstemmelse med de kompetencer, som er blevet dem tildelt i medfør af traktaterne, skal sikre en i princippet fuldstændig legalitetsprøvelse (jf. dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen,
C-402/05 P og C-415/05 P
,
EU:C:2008:461
, præmis
).
Henset til ovenstående betragtninger har Domstolen kompetence til at træffe afgørelse om gyldigheden af artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, og artikel 7 i samt bilag III til afgørelse 2014/512. Domstolen har derimod ikke kompetence til at prøve gyldigheden af nævnte afgørelses artikel 4 og 4a. Hvad angår forordning nr. 833/2014 har Domstolen kompetence til at prøve gyldigheden af samtlige de bestemmelser, som den forelæggende ret har anført i anmodningen om præjudiciel afgørelse. Det er inden for denne afgrænsning af Domstolens kompetence, at de bestemmelser, som den forelæggende ret har henvist til, skal undersøges.
– Spørgsmålet om, hvorvidt de omtvistede retsakter er forenelige med partnerskabsaftalen mellem EU og Rusland
Det fremgår af såvel forelæggelsesafgørelsen som Rosnefts indlæg, at Rosneft er af den opfattelse, at visse bestemmelser i de omtvistede retsakter vedrørende oliesektoren, værdipapirer og lån – dvs. artikel 1, stk. 2, litra b)-d), og artikel 1, stk. 3, i samt bilag III til afgørelse 2014/512 og artikel 3, stk. 1, 3, og 5, artikel 3a, stk. 1, artikel 5, stk. 2, litra b)-d), og artikel 5, stk. 3, i samt bilag II og VI til forordning nr. 833/2014 – udgør en tilsidesættelse af partnerskabsaftalen mellem EU og Rusland.
I modsætning til det argument, som Det Forenede Kongeriges regering, Rådet og Kommissionen har fremført, kan det i denne henseende ikke på forhånd udelukkes, at partnerskabsaftalens bestemmelser kan påberåbes af en borger for en national ret, uden at det er nødvendigt at fastsætte supplerende gennemførelsesforanstaltninger herom (jf. i denne retning dom af 12.4.2005, Simutenkov,
C-265/03
,
EU:C:2005:213
, præmis
), således som også generaladvokaten har anført i punkt 116 i forslaget til afgørelse.
Uden at det imidlertid er nødvendigt at træffe afgørelse om dette spørgsmål i det foreliggende tilfælde, er det tilstrækkeligt at bemærke, at selv hvis det antages, at de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger ikke er i overensstemmelse med visse af partnerskabsaftalens bestemmelser, giver aftalens artikel 99 mulighed for at vedtage dem.
Det fremgår således af artikel 99, nr. 1), litra d), i partnerskabsaftalen mellem EU og Rusland, at intet i aftalen hindrer en part i at træffe foranstaltninger, som den finder nødvendige for at beskytte sine væsentlige sikkerhedsinteresser bl.a. under krig eller alvorlige internationale spændinger, som udgør en krigstrussel, eller for at opfylde forpligtelser, der er påtaget med henblik på bevarelse af fred og international sikkerhed.
Ordlyden af denne bestemmelse kræver desuden ikke, at »krigen« eller de »internationale spændinger, som udgør en krigstrussel«, vedrører en væbnet konflikt, som direkte involverer EU’s område. Begivenheder, der finder sted i et af EU’s nabolande, såsom dem, der har fundet sted i Ukraine, og som ligger til grund for de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger, kan således begrunde foranstaltninger, der har til formål at beskytte EU’s væsentlige sikkerhedsinteresser, såsom bevarelse af fred og international sikkerhed, i overensstemmelse med formålet med Unionens optræden udadtil, som det fremgår af artikel 21, stk. 1, første afsnit, og stk. 2, litra c), TEU, med respekt for formålene og grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt.
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt vedtagelsen af de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger var nødvendig for at beskytte EU’s væsentlige sikkerhedsinteresser og for bevarelse af fred og international sikkerhed, bemærkes, at Rådet har et vidt skøn inden for områder, der for Rådet indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og hvor lovgiver skal foretage komplekse vurderinger (dom af 1.3.2016, National Iranian Oil Company mod Rådet,
C-440/14 P
,
EU:C:2016:128
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Som generaladvokaten har anført i punkt 150 i forslaget til afgørelse, bemærkede Rådet ved vedtagelsen af de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger i præamblen til de omtvistede retsakter, at EU’s stats- og regeringschefer havde fordømt Den Russiske Føderations uprovokerede krænkelse af Ukraines suverænitet og territoriale integritet, at Rådet indtrængende havde opfordret Den Russiske Føderation til aktivt at gøre sin indflydelse gældende over for de ulovligt væbnede grupper for navnlig at sikre fuldstændig, øjeblikkelig og sikker adgang til stedet for den handling, der bragte flyet MH17 fra Malaysia Airlines til nedstyrtning i Donetsk (Ukraine), og at EU allerede havde truffet foranstaltninger som reaktion på den ulovlige indlemmelse af Krim og Sevastopol (Ukraine). Henset til disse forhold konkluderede Rådet i ottende betragtning til afgørelse 2014/512, at situationen fortsat var alvorlig, og at det var hensigtsmæssigt at indføre restriktive foranstaltninger som svar på Den Russiske Føderations handlinger, der destabiliserede situationen i Ukraine.
Som det fremhæves i anden betragtning til forordning nr. 833/2014, fremgår det i øvrigt af disse angivelser, at de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i de omtvistede retsakter, har til formål at fremme en fredelig løsning af krisen i Ukraine. Et sådant formål afspejler formålet om bevarelse af fred og international sikkerhed i overensstemmelse med formålene med Unionens optræden udadtil som fastsat i artikel 21 TEU.
På denne baggrund, og henset til den vide skønsbeføjelse, som Rådet har på dette område, kunne Rådet vurdere, at vedtagelsen af de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger var nødvendig for at beskytte EU’s væsentlige sikkerhedsinteresser og for bevarelse af fred og international sikkerhed som omhandlet i artikel 99 i partnerskabsaftalen mellem EU og Rusland.
Undersøgelsen af de omtvistede retsakter i forhold til partnerskabsaftalen har derfor intet frembragt, der kan påvirke retsakternes gyldighed.
– Spørgsmålet om begrundelsespligten og overholdelsen af retten til forsvar, retten til en effektiv domstolsbeskyttelse og retten til aktindsigt
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Rådet ifølge Rosneft har tilsidesat sin forpligtelse til i medfør af artikel 296, stk. 2, TEUF at begrunde de omtvistede retsakter.
I denne henseende præciseres det, at mens de restriktive foranstaltninger vedrørende oliesektoren, som er indført ved artikel 3, artikel 3a og artikel 4, stk. 3 og 4, i samt bilag II til forordning nr. 833/2014, udgør almengyldige retsakter, fremgår det navnlig af nærværende doms præmis 100, at de af den forelæggende ret nævnte bestemmelser vedrørende værdipapirer og lån, nemlig artikel 1, stk. 2, litra b)-d), og artikel 1, stk. 3, i samt bilag III til afgørelse 2014/512 og artikel 5, stk. 2, litra b)-d), og artikel 5, stk. 3, i samt bilag VI til forordning nr. 833/2014, er rettet mod individuelle enheder.
Det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at omfanget af begrundelsespligten afhænger af, hvilken retsakt der er tale om, og at begrundelsen, når der er tale om almengyldige retsakter, kun behøver at angive dels de samlede omstændigheder, som har ført til, at retsakten er blevet udstedt, dels de generelle formål, som den skal opfylde (jf. dom af 19.11.1998, Spanien mod Rådet,
C-284/94
,
EU:C:1998:548
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår individuelle restriktive foranstaltninger følger det bl.a. af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsprøvelse, at EU’s kompetente myndighed skal meddele den berørte person de belastende oplysninger, som denne myndighed er i besiddelse af og baserer sin afgørelse på (dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi,
C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P
,
EU:C:2013:518
, præmis
).
Selv om den begrundelse, der kræves i henhold til artikel 296 TEUF, klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at den berørte part kan få kendskab til grundlaget for de trufne foranstaltninger, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret, skal en sådan begrundelse imidlertid tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget. Det kræves i denne forbindelse ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da begrundelsens tilstrækkelighed ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område, og navnlig i forhold til den interesse, som retsaktens adressater kan have i begrundelsen. En retsakt, der er bebyrdende, er følgelig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne (jf. i denne retning dom af 15.11.2012, Rådet mod Bamba,
C-417/11 P
,
EU:C:2012:718
, præmis
,
og
og den deri nævnte retspraksis).
Det bemærkes, at i første til ottende betragtning til afgørelse 2014/512 anføres de relevante forhold ved den politiske situation, hvorunder de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger er vedtaget. Det fremgår desuden af anden betragtning til forordning nr. 833/2014, at det erklærede formål med disse restriktive foranstaltninger er at gøre Den Russiske Føderations handlinger med henblik på at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed mere omkostningsfulde og fremme en fredelig løsning på krisen. De omtvistede retsakter angiver således den samlede situation, som har ledt til vedtagelsen heraf, og de generelle formål, som de skal opfylde.
Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 158 og 159 i forslaget til afgørelse, bemærkes endvidere, at Rosneft, som er en af de store operatører inden for den russiske oliesektor, hvis aktier på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelse 2014/512 for størstedelens vedkommende var ejet af den russiske stat, ikke med rimelighed kunne være uvidende om grundene til, at Rådet vedtog målrettede foranstaltninger over for selskabet. I overensstemmelse med formålet om at gøre Den Russiske Føderations handlinger over for Ukraine mere omkostningsfulde fastsætter artikel 1, stk. 2, litra b), i afgørelse 2014/512 restriktioner over for visse enheder inden for oliesektoren, der er kontrolleret af den russiske stat, bl.a. på grundlag af deres samlede aktiver, som vurderes til over 1 bio. russiske rubler. Da både den politiske baggrund på tidspunktet for vedtagelsen af de nævnte foranstaltninger og den betydning, som oliesektoren har for den russiske økonomi, i øvrigt var velkendt, kan Rådets valg om at vedtage restriktive foranstaltninger over for denne industris aktører nemt forstås i lyset af det erklærede formål med nævnte retsakter.
Rådet har følgelig i det foreliggende tilfælde begrundet de omtvistede retsakter tilstrækkeligt.
Rosneft har desuden for den forelæggende ret gjort gældende, at der angiveligt er sket en tilsidesættelse af retten til aktindsigt, retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. I denne henseende fremgår det af de skriftlige indlæg, der er indgivet til Domstolen, at Rosneft har indgivet begæringer om aktindsigt til Rådet og herved navnlig har bedt om adgang til dokumenterne med henblik på at kunne forsvare sig i forbindelse med sit annullationssøgsmål for Retten til prøvelse af de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger. Ifølge Rosneft påhvilede det Rådet at give selskabet aktindsigt i alle officielle ikke-fortrolige dokumenter vedrørende disse foranstaltninger, navnlig på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (
EFT 2001, L 145, s. 43
) og den retspraksis, der følger af præmis 59 og 60 i dom af 28. november 2013, Rådet mod Fulmen og Mahmoudian (
C-280/12 P
,
EU:C:2013:775
), som vedrører overholdelse af retten til forsvar, herunder retten til aktindsigt under iagttagelse af legitime fortrolighedshensyn og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. Rådet besvarede disse anmodninger ved at give delvis aktindsigt i de begærede dokumenter.
Selv om Rosneft i denne henseende har gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af såvel retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse som en yderligere tilsidesættelse af begrundelsespligten, bemærkes, at størstedelen af de argumenter, som Rosneft har fremført, alene tilsigter at anfægte gyldigheden af de afgørelser, hvorved Rådet på grundlag af forordning nr. 1049/2001 gav afslag på at give Rosneft fuld aktindsigt i de begærede dokumenter.
Hvad angår Rådets afgørelser vedtaget i medfør af forordning nr. 1049/2001 var disse afgørelser rettet til Rosneft som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF. Eftersom det er åbenbart, at et annullationssøgsmål anlagt af Rosneft til prøvelse af disse afgørelser ville kunne antages til realitetsbehandling i medfør af den nævnte artikel, kan Rosneft ikke inden for rammerne af en præjudiciel procedure påberåbe sig disse afgørelsers ugyldighed (jf. i denne retning dom af 9.3.1994, TWD Textilwerke Deggendorf,
C-188/92
,
EU:C:1994:90
, præmis
-
, af 15.2.2001, Nachi Europe,
C-239/99
,
EU:C:2001:101
, præmis
og
, og af 29.6.2010, E og F,
C-550/09
,
EU:C:2010:382
, præmis
).
Endelig bemærkes, at selv om Rosneft ligeledes har gjort gældende, at Rådet ikke burde have baseret sig på forordning nr. 1049/2001, da det behandlede Rosnefts begæringer om aktindsigt, har Rosneft imidlertid på ingen måde præciseret, hvordan denne fejl har kunnet berøre gyldigheden af bestemmelserne i de omtvistede retsakter.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger har undersøgelsen af de omtvistede retsakter i forhold til begrundelsespligten, retten til forsvar, herunder retten til aktindsigt, og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse intet frembragt, som kan rejse tvivl om disse retsakters gyldighed.
– Ligebehandlingsprincippet
Rosneft har for den forelæggende ret og i sit skriftlige indlæg for Domstolen gjort gældende, at Rådet tilsidesatte princippet om ligebehandling, da det rettede artikel 3, artikel 3a, og artikel 4, stk. 3 og 4, i samt bilag II til forordning nr. 833/2014 mod virksomheder, der udøver aktiviteter i visse dele af oliesektoren, men ikke mod virksomheder, der udøver aktiviteter i andre sektorer, uden at det erklærede formål med nævnte restriktive foranstaltninger forklarer eller begrunder denne forskellige behandling.
Som det fremgår af nærværende doms præmis 88, har Rådet en vid skønsmæssig beføjelse, når det fastlægger formålet med restriktive foranstaltninger, og dette gælder navnlig, når sådanne foranstaltninger i overensstemmelse med artikel 215, stk. 1, TEUF tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske og finansielle forbindelser med et eller flere tredjelande. I lighed med, hvad Det Forenede Kongeriges regering har anført, bemærkes i denne henseende, at for så vidt angår den omstændighed, at de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger er rettet mod oliesektoren, er det navnlig muligt for Rådet, såfremt det finder det nødvendigt, at indføre restriktioner, som vedrører virksomheder, der er aktive inden for specifikke sektorer i den russiske økonomi, hvor produkter, teknologier eller tjenesteydelser fra EU indtager en særligt fremtrædende plads. Valget om at rette foranstaltningerne mod virksomheder eller sektorer, som er afhængige af avancerede teknologier eller sagkundskab, som primært er tilgængelig inden for EU, lever således op til formålet om at sikre effektiviteten af de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger og om at undgå, at disse foranstaltninger neutraliseres ved import af substituerbare produkter, teknologier eller tjenesteydelser til Rusland fra tredjelande.
Henset til disse betragtninger har undersøgelsen af de omtvistede retsakter i forhold til ligebehandlingsprincippet intet frembragt, som kan rejse tvivl om disse retsakters gyldighed.
– Magtfordrejning
Rosneft har for den forelæggende ret og under nærværende sag gjort gældende, at Rådet ved at vedtage de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger har begået magtfordrejning, eftersom det har hævdet, at foranstaltningerne i overensstemmelse med anden betragtning til forordning nr. 833/2014 er vedtaget for at »gøre Ruslands handlinger med henblik på at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed mere omkostningsfulde og fremme en fredelig løsning på krisen«, selv om formålet med foranstaltningerne reelt var at forvolde langvarig skade på energisektoren i Den Russiske Føderation og herved at formindske Ruslands mulighed for at true de lande, som er afhængige af Rusland med hensyn til deres energiforsyning.
Ifølge Domstolens faste praksis er en retsakt kun udtryk for magtfordrejning, såfremt det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at den udelukkende eller dog i det mindste overvejende er truffet for at forfølge andre formål end dem, med henblik på hvilke den omhandlede kompetence er tillagt, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat ved traktaterne for at imødegå konkret foreliggende vanskeligheder (dom af 16.4.2013, Spanien og Italien mod Rådet,
C-274/11 og C-295/11
,
EU:C:2013:240
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det bemærkes imidlertid, at Rosneft i det foreliggende tilfælde – med undtagelse af selskabets henvisning i sit skriftlige indlæg til et arbejdsdokument fra Kommissionen, hvis relevans kan afvises af de grunde, som generaladvokaten har angivet i punkt 180-182 i forslaget til afgørelse – ikke på nogen måde har underbygget sin antagelse om, at de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger skulle være vedtaget med et andet formål end det, der fremgår af de omtvistede retsakter, og i endnu mindre grad har forelagt objektive, relevante og samstemmende indicier i denne forbindelse.
Henset til ovenstående betragtninger har undersøgelsen af spørgsmålet om den hævdede magtfordrejning begået af Rådet intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af de omtvistede retsakter.
– Spørgsmålet om, hvorvidt der er modstrid mellem begreberne i afgørelse 2014/512 og begreberne i forordning nr. 833/2014
Under hovedsagen har Rosneft anført, at der er modstrid mellem ordlyden af artikel 4, stk. 4, i afgørelse 2014/512 og ordlyden af artikel 3, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 833/2014. Mens den første bestemmelse ikke overlader medlemsstaterne noget skøn med hensyn til forbuddet mod at afslå at give tilladelse til salg, levering, overførsel eller eksport af de produkter, der er opregnet i bilag II til forordning nr. 833/2014, i forbindelse med kontrakter, der er indgået før den 1. august 2014, giver den anden bestemmelse medlemsstaterne ret til at tillade og dermed også til at afslå opfyldelsen af en forpligtelse, der følger af sådanne kontrakter.
Som Rosneft har anført i sit skriftlige indlæg, er ordlyden af artikel 4, stk. 4, i afgørelse 2014/512 således anderledes end ordlyden af artikel 3, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 833/2014. Det følger af artikel 4, stk. 4, i afgørelse 2014/512, at forbuddet for de kompetente myndigheder mod at give tilladelse til salg, levering, overførsel eller eksport af visse former for udstyr, der er bestemt til visse kategorier af olieefterforskning og ‑produktion, »[ikke berører] opfyldelsen af kontrakter, der er indgået inden den 1. august 2014, eller tilknyttede kontrakter, der er nødvendige for opfyldelsen af sådanne kontrakter«.
Den ordlyd, der er anvendt i artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 833/2014, er ganske vist ikke lige så kategorisk som den ordlyd, der er anvendt i afgørelse 2014/512. Denne omstændighed kan imidlertid ikke medføre, at artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 833/2014 er ugyldig.
Eftersom forordning nr. 833/2014 har til formål i overensstemmelse med artikel 215 TEUF at vedtage de nødvendige foranstaltninger for at gennemføre afgørelse 2014/512, skal ordlyden af denne forordning i videst muligt omfang fortolkes i lyset af afgørelsens bestemmelser. I det foreliggende tilfælde synes forskellen mellem ordlyden af disse to EU-retlige instrumenter ikke at være af en sådan art, at de ikke kan fortolkes ensartet. Udtrykket i nævnte forordnings artikel 3, stk. 5, andet afsnit, hvorefter de kompetente myndigheder »kan« give tilladelse, skal dermed forstås således, at myndighederne herved skal sørge for, at anvendelsen af forordningens artikel 3, stk. 5, første afsnit, bl.a. ikke berører opfyldelsen af kontrakter, der er indgået inden den 1. august 2014.
Heraf følger, at forskellen mellem ordlyden af artikel 4, stk. 4, i afgørelse 2014/512 og artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 833/2014 ikke kan rejse tvivl om gyldigheden af sidstnævnte bestemmelse.
– Proportionalitetsprincippet og Rosnefts grundlæggende rettigheder
Ifølge forelæggelsesafgørelsen har Rosneft gjort gældende, at artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, og artikel 7 i samt bilag III til afgørelse 2014/512 og artikel 3, artikel 3a, artikel 4, stk. 3 og 4, artikel 5, stk. 2, litra b)-d), artikel 5, stk. 3, og artikel 11 i samt bilag II og VI til forordning nr. 833/2014 er ugyldige, da de restriktive foranstaltninger, som de indfører, ikke står i et rimeligt forhold til deres erklærede formål og udgør et uforholdsmæssigt indgreb i Rosnefts frihed til at oprette og drive egen virksomhed og dets ejendomsret, der er sikret ved henholdsvis chartrets artikel 16 og 17.
Rosneft har med henvisning til dom af 14. oktober 2009, Bank Melli Iran mod Rådet (
T-390/08
,
EU:T:2009:401
), og af 28. november 2013, Rådet mod Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (
C-348/12 P
,
EU:C:2013:776
), anført, at de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger hverken er nødvendige eller hensigtsmæssige, eftersom de anvendte midler ikke står i et rimeligt forhold til det formål, der forfølges med disse foranstaltninger. Foranstaltningerne udgør derfor et uforholdsmæssigt indgreb i Rosnefts frihed til at oprette og drive egen virksomhed.
Rosneft har desuden gjort gældende, at artikel 7, stk. 1, i afgørelse 2014/512 og artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 gør det muligt at beslaglægge selskabets aktiver og gribe ind i dets erhvervede kontraktmæssige rettigheder, dvs. selskabets ejendomsrettigheder. Disse bestemmelser går videre end nødvendigt ved i det væsentlige at foreskrive, at ikke-russiske kontraherende parter kan fritages for enhver forpligtelse som følge af kontrakter indgået med enheder, der er nævnt i disse bestemmelser, selv om der er tale om en forpligtelse til at levere en større mængde udstyr, hvoraf en mindre del vedrører de teknologier, der er omhandlet i bilag II til denne forordning.
For så vidt som Rosneft har bestridt, at de generelle regler, der danner grundlag for selskabets opførelse på listerne i de omtvistede retsakter, er forholdsmæssige, bemærkes for det første, at hvad angår domstolskontrollen med overholdelsen af proportionalitetsprincippet har Domstolen fastslået, at der må indrømmes EU-lovgiver et vidt skøn inden for områder, der for lovgiver indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og hvor lovgiver skal foretage komplekse vurderinger. Domstolen har deraf udledt, at kun såfremt en foranstaltning på disse områder er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som den kompetente institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig (dom af 28.11.2013, Rådet mod Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C-348/12 P
,
EU:C:2013:776
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I modsætning til, hvad Rosneft har gjort gældende, står indholdet af de omtvistede retsakter i et rimeligt forhold til det formål, der forfølges hermed. For så vidt som formålet således bl.a. er at gøre Den Russiske Føderations handlinger med henblik på at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed mere omkostningsfulde, opfylder en tilgang, hvorefter foranstaltningerne er rettet mod en stor operatør inden for oliesektoren, som i øvrigt hovedsageligt er ejet af den russiske stat, på sammenhængende vis nævnte formål og kan under alle omstændigheder ikke anses for åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det formål, der forfølges.
For det andet er de grundlæggende rettigheder, som Rosneft har påberåbt sig, dvs. friheden til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsretten, ikke absolutte prærogativer, og udøvelsen heraf kan være genstand for restriktioner, der er begrundet i formål af almen interesse, som EU forfølger, forudsat at sådanne restriktioner reelt er nødvendige for at tilgodese nævnte formål af almen interesse, og at de ikke, når henses til det formål, som de forfølger, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb i det centrale indhold af de beskyttede rettigheder (jf. i denne retning dom af 14.5.1974, Nold mod Kommissionen,
4/73
,
EU:C:1974:51
, præmis
, af 30.7.1996, Bosphorus,
C-84/95
,
EU:C:1996:312
, præmis
, og af 16.11.2011, Bank Melli Iran mod Rådet,
C-548/09 P
,
EU:C:2011:735
, præmis
og
).
Som Domstolen har anført i forbindelse med gennemførelsen af embargoen mod Den Føderative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro), bemærkes i denne henseende, at restriktive foranstaltninger ifølge deres natur har virkninger, der berører ejendomsrettigheder og den frie erhvervsudøvelse, og derved skader parter, der på ingen måde er ansvarlige for den situation, der har ført til vedtagelsen af sanktionerne (jf. i denne retning dom af 30.7.1996, Bosphorus,
C-84/95
,
EU:C:1996:312
, præmis
). Dette er i endnu højere grad tilfældet hvad angår virkningen af restriktive foranstaltninger, der er rettet mod enheder omfattet heraf.
I hovedsagen bemærkes, at vigtigheden af de formål, der forfølges med de omtvistede retsakter, nemlig at beskytte Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed og at fremme en fredelig løsning på krisen i landet, der indgår i det bredere formål om at bevare fred og international sikkerhed i overensstemmelse med formålene med Unionens optræden udadtil som fastsat i artikel 21 TEU, således som det fremgår af de forhold, der er nævnt i nærværende doms præmis 113-115, kan begrunde selv væsentlige negative konsekvenser for visse operatører. På denne baggrund, og navnlig henset til den gradvise udvikling af intensiteten af de restriktive foranstaltninger, som Rådet har vedtaget som reaktion på krisen i Ukraine, kan indgrebet i Rosnefts frihed til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsret ikke anses for uforholdsmæssig.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger må det fastslås, at undersøgelsen af det andet spørgsmål, litra a), intet har frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, og artikel 7 i samt bilag III til afgørelse 2014/512 eller artikel 3, artikel 3a, artikel 4, stk. 3 og 4, artikel 5, stk. 2, litra b)-d), artikel 5, stk. 3, og artikel 11 i samt bilag II og VI til forordning nr. 833/2014.
Det andet spørgsmål, litra b)
Med det andet spørgsmål, litra b), ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om retssikkerhedsprincippet og princippet nulla poena sine lege certa skal fortolkes således, at de er til hinder for, at en medlemsstat i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 indfører strafferetlige sanktioner, der skal finde anvendelse i tilfælde af overtrædelse af nævnte forordnings bestemmelser, inden rækkevidden af disse bestemmelser og dermed af de dertilhørende strafferetlige sanktioner er blevet præciseret af Domstolen.
Om formaliteten
Det Forenede Kongeriges regering og Rådet har gjort gældende, at dette præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling. Det Forenede Kongeriges regering er af den opfattelse, at spørgsmålet er hypotetisk, for så vidt som Rosneft ikke er en eksportør eller tjenesteyder i EU, hvis handlinger er genstand for restriktioner i henhold til forordning nr. 833/2014, og Rosneft risikerer derfor ikke at ifalde strafferetlige sanktioner i medfør af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning. Rådet har desuden anført, at dette spørgsmål reelt vedrører gyldigheden af nævnte lovgivning.
I denne henseende bemærkes, at eftersom det præjudicielle spørgsmål vedrører de sanktioner, der skal anvendes i tilfælde af overtrædelse af bestemmelserne i forordning nr. 833/2014, retssikkerhedsprincippet og princippet nulla poena sine lege certa, vedrører det åbenbart ikke gyldigheden af de nationale foranstaltninger, som Det Forenede Kongeriges regering har vedtaget, men de begrænsninger, der følger af de nævnte principper, som medlemsstaterne skal iagttage, når de gennemfører artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 833/2014.
I tillæg til de betingelser, der er redegjort for i nærværende doms præmis 50, og som skal være opfyldt, for at præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, bemærkes, at der er formodning for, at de spørgsmål, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante (dom af 29.1.2013, Radu,
C-396/11
,
EU:C:2013:39
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår den hævdede hypotetiske karakter af det foreliggende spørgsmål bemærkes for det første, at Rosneft i retsmødet for Domstolen har gjort gældende, at selskabet ville kunne ifalde strafferetligt ansvar for medvirken til overtrædelse af restriktive foranstaltninger, og dette anbringende er ikke blevet anfægtet af de andre berørte parter. Selv hvis det antages, at Rosneft ikke kan gøres til genstand for de strafferetlige sanktioner, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning i tilfælde af overtrædelse af bestemmelserne i forordning nr. 833/2014, medfører denne omstændighed for det andet ikke nødvendigvis, at spørgsmålet er hypotetisk, for så vidt som det ikke fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Rosneft ikke har ret til at anfægte de foranstaltninger, som Det Forenede Kongeriges regering har vedtaget på grundlag af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, således som generaladvokaten har anført i punkt 211 i forslaget til afgørelse.
På denne baggrund, og navnlig henset til, at det foreliggende spørgsmål vedrører betingelserne for gennemførelse af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 og ikke er af hypotetisk karakter, kan det antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen og af Rosnefts skriftlige indlæg, at Rosneft er af den opfattelse, at den manglende klarhed og præcision af visse bestemmelser i forordning nr. 833/2014 ikke gør det muligt for borgerne utvetydigt at kende deres rettigheder og forpligtelser. På denne baggrund har Rådet tilsidesat retssikkerhedsprincippet og princippet nulla poena sine lege certa ved i nævnte forordnings artikel 8 at have fastsat, at medlemsstaterne skal vedtage sanktioner, herunder strafferetlige sanktioner, for at sikre, at de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger iværksættes.
Hvad for det første angår udtrykket »vand med en dybde på over 150 meter« som omhandlet i artikel 3, stk. 3, litra a), og artikel 3a, stk. 1, litra a), i forordning nr. 833/2014 er det usikkert, fra hvilket punkt denne dybde på 150 meter skal måles. Hvad for det andet angår begrebet »skifer« som omhandlet i forordningens artikel 3, stk. 3, litra c), og artikel 3a, stk. 1, litra c), er der ingen almindelig enighed om dets rækkevidde, selv ikke inden for den geologiske sektor. For det tredje er udtrykket »finansiel bistand« som omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 3, litra b), ikke klart, og for det fjerde gør udtrykket »omsættelige værdipapirer« i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 833/2014 det ikke muligt med sikkerhed at vide, om forbuddet i denne bestemmelse også omfatter globale depotbeviser, der er udstedt fra og med den 12. september 2014, men som vedrører aktier, der er udstedt inden denne dato.
Rosneft har under alle omstændigheder gjort gældende, at en medlemsstat ikke kan indføre strafferetlige sanktioner, der skal finde anvendelse i tilfælde af overtrædelse af forordning nr. 833/2014, inden Domstolen har udtalt sig om fortolkningen af nævnte forordnings bestemmelser.
Hvad for det første angår det generelle retssikkerhedsprincip bemærkes, at dette grundlæggende EU-retlige princip bl.a. kræver, at en ordning er klar og præcis, for at borgerne ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter (dom af 10.1.2006, IATA og ELFAA,
C-344/04
,
EU:C:2006:10
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad for det andet angår princippet nulla poena sine lege certa, som den forelæggende ret har henvist til, bemærkes, at dette princip, der henhører under chartrets artikel 49 med overskriften »Legalitetsprincippet og princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf«, og som ifølge Domstolens praksis er et særligt udtryk for det generelle retssikkerhedsprincip (jf. dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl.,
C-308/06
,
EU:C:2008:312
, præmis
), bl.a. indebærer, at loven klart skal definere overtrædelserne og den straf, som de medfører. Denne betingelse er opfyldt, når borgerne ud fra den relevante bestemmelses ordlyd og, om fornødent, ved hjælp af retternes fortolkning heraf kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar (dom af 3.5.2007, Advocaten voor de Wereld,
C-303/05
,
EU:C:2007:261
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde bemærkes, at de udtryk, der ifølge Rosneft er upræcise som anført i nærværende doms præmis 159, er af generel karakter. Begrebet »omsættelige værdipapirer« er imidlertid defineret i artikel 1, litra f), i forordning nr. 833/2014, mens der opregnes eksempler på begrebet »finansiel bistand« i forordningens artikel 4, stk. 3, litra b).
I overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende artikel 7 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4. november 1950, og som fastlægger rettigheder, der svarer til de ved chartrets artikel 49 sikrede (dom af 8.9.2015, Taricco m.fl.,
C-105/14
,
EU:C:2015:555
, præmis
), kan ordlyden af lovgivningsmæssige retsakter ikke udformes med absolut nøjagtighed, eftersom disse retsakter nødvendigvis må være af generel karakter. Det følger bl.a. heraf, at selv om anvendelsen af den lovgivningsteknik, hvorefter der opstilles generelle kategorier frem for udtømmende lister, ofte efterlader gråzoner i forbindelse med afgrænsningen af definitionen, er en sådan tvivl med hensyn til et begrænset antal tilfælde ikke i sig selv tilstrækkelig til at gøre en bestemmelse uforenelig med konventionens artikel 7, forudsat at bestemmelsen i størstedelen af tilfældene er tilstrækkeligt klar (jf. i denne retning bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 15.11.1996, Cantoni mod Frankrig, CE:ECHR:1996:1115JUD001786291, § 31 og 32).
Da disse betragtninger i medfør af chartrets artikel 52, stk. 3, ligeledes gælder for chartrets artikel 49, må det fastslås, at EU-lovgivers valg om i de bestemmelser, som Rosneft har henvist til, at anvende udtryk eller begreber såsom »finansiel bistand«, »vand med en dybde på over 150 meter«, »skifer« eller »omsættelige værdipapirer« ikke i sig selv kan udgøre en tilsidesættelse af princippet nulla poena sine lege certa.
Denne konklusion underbygges ved den omstændighed, at loven kan være forudsigelig, uanset at den berørte person finder det nødvendigt at søge faglig bistand med henblik på i et efter sagens omstændigheder rimeligt omfang at kunne vurdere de følger, som en bestemt handling vil kunne have (jf. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 18.3.2014, Öcalan mod Tyrkiet, CE:ECHR:2014:0318JUD002406903, § 174 og den deri nævnte retspraksis). I det foreliggende tilfælde bemærkes, at selv om de udtryk, som ifølge Rosneft er upræcise, ikke er udformet med absolut nøjagtighed, fremstår de ikke således, at de gør det umuligt for borgerne at vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar
Det fremgår desuden af Domstolens praksis, at princippet nulla poena sine lege certa ikke kan fortolkes således, at det forbyder en gradvis klarlægning af reglerne om straffeansvar ved en fortolkning i retspraksis, forudsat at en sådan fortolkning med rimelighed kunne forudses (jf. i denne retning dom af 28.6.2005, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen,
C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P
,
EU:C:2005:408
, præmis
og
).
I modsætning til, hvad Rosneft har gjort gældende, er den omstændighed, at de udtryk, der er anvendt i forordning nr. 833/2014, kan gøres til genstand for en efterfølgende gradvis klarlægning ved Domstolen, ikke til hinder for, at en medlemsstat vedtager sanktioner på grundlag af artikel 8 i forordning nr. 833/2014 for at sikre en effektiv gennemførelse heraf.
I det foreliggende tilfælde må det følgelig fastslås, at de udtryk i forordning nr. 833/2014, som er omhandlet i nærværende doms præmis 159, ikke er til hinder for, at en medlemsstat i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 indfører strafferetlige sanktioner, der skal finde anvendelse i tilfælde af overtrædelse af forordningens bestemmelser.
Henset til ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål, litra b), besvares med, at retssikkerhedsprincippet og princippet nulla poena sine lege certa skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en medlemsstat i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 indfører strafferetlige sanktioner, der skal finde anvendelse i tilfælde af overtrædelse af nævnte forordnings bestemmelser, inden rækkevidden af disse bestemmelser og dermed af de dertilhørende strafferetlige sanktioner er blevet præciseret af Domstolen.
Det tredje spørgsmål, litra a)
Med det tredje spørgsmål, litra a), ønsker den forelæggende ret oplyst, om udtrykket »finansiel bistand« i artikel 4, stk. 3, litra b), i forordning nr. 833/2014 skal fortolkes således, at det omfatter en banks eller et finansielt instituts behandling af betalinger.
Rosneft og den tyske regering er af den opfattelse, at forordning nr. 833/2014 med dette udtryk ikke omfatter handlinger, som blot har til formål at behandle betalinger, men finansielle handlinger, som giver aktiv og materiel støtte. I denne henseende har den tyske regering bl.a. gjort gældende, at betalingstjenester er tjenester, der udbydes med henblik på at gennemføre betalingstransaktioner for tredjemand i dennes egenskab af betaler, således som det fremgår af definitionen i artikel 4, nr. 3), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/64/EF af 13. november 2007 om betalingstjenester i det indre marked og om ændring af direktiv 97/7/EF, 2002/65/EF, 2005/60/EF og 2006/48/EF og om ophævelse af direktiv 97/5/EF (
EUT 2007, L 319, s. 1
), sammenholdt med bilaget til nævnte direktiv. De tjenester, for hvilke levering kræver tilladelse i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 833/2014, såsom levering af gavebistand, lån og eksportkreditforsikring, er derimod tjenester, hvor den pågældende bank handler med egne midler til fordel for tredjemand.
Det er desuden denne regerings opfattelse, at de finansielle institutioner ikke råder over tilstrækkelige oplysninger, henset til bl.a. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1781/2006 af 15. november 2006 om oplysninger, der skal medsendes om betaler ved pengeoverførsler (
EUT 2006, L 345, s. 1
), til at vurdere, om en betaling faktisk forfølger et formål, der er i strid med forordning nr. 833/2014.
Ifølge Det Forenede Kongeriges regering, den estiske regering og Kommissionen omfatter udtrykket »finansiel bistand« derimod betalingstjenester fra en bank eller et andet finansielt institut, og disse tjenester er forbudt, såfremt de er knyttet til forretningsvirksomhed, der er forbudt i medfør af forordning nr. 833/2014. Under henvisning til Kommissionens vejledende notat af 16. december 2014 om gennemførelsen af visse bestemmelser i forordning (EU) nr. 833/2014 (C(2014) 9950 final) er disse berørte parter af den opfattelse, at nævnte udtryk skal fortolkes bredt.
Den franske regering har anført, at begrebet »finansiel bistand« skal begrænses til kun at omfatte transaktioner, som udgør nye kapitalindskud fra et finansielt institut. Begrebet kan imidlertid omfatte behandling af betalinger, såfremt de er knyttet til forretningsvirksomhed, der er forbudt i medfør af forordning nr. 833/2014, forudsat at der ved sådanne behandlinger foretages en overførsel af nye midler fra en finansiel institution til modtagerne af betalingen.
Det bemærkes, at det følger af de restriktive foranstaltninger, der er indført ved artikel 3 og artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 833/2014, at der ikke alene kræves forudgående tilladelse til enhver eksport til Rusland af produkter til anvendelse i olieindustrien, som er opregnet i listen i bilag II til nævnte forordning, men at også enhver levering af visse tjenesteydelser, der er knyttet til de pågældende produkter, herunder bl.a. finansiering af eller finansiel bistand til eksport af sådanne produkter, kræver tilladelse fra den kompetente myndighed. De restriktioner, der vedrører sådanne tilknyttede tjenesteydelser, er således bl.a. rettet mod finansielle institutioner, som kan levere finansiel bistand, herunder navnlig gavebistand, lån og eksportkreditforsikring til eksport, til eksportørerne af sådanne produkter.
Henset til formålet med de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger må det derfor fastslås, at den forelæggende ret med det tredje spørgsmål, litra a), nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 833/2014 ved sin henvisning til »finansiel bistand« skal fortolkes således, at den pålægger bl.a. finansielle institutioner en forpligtelse til at indhente tilladelse til at behandle betalinger, der er knyttet til en transaktion, som består i salg, levering, overførsel eller eksport til Rusland af produkter, der er anført i bilag II til forordningen, navnlig i tilfælde, hvor disse finansielle institutioner konstaterer, at den betaling, som ønskes behandlet, er knyttet til en sådan transaktion.
I denne henseende bemærkes, at ingen af sprogversionerne af artikel 4, stk. 3, litra b), i forordning nr. 833/2014 udtrykkeligt henviser til »behandling af betalinger«. På denne baggrund bør der tages udgangspunkt i den generelle opbygning af og formålet med forordningen.
En fortolkning ud fra sammenhængen af artikel 4, stk. 3, litra b), i forordning nr. 833/2014 synes at påvise, at EU-lovgiver ved at anvende udtrykket »finansiel bistand« har ønsket at henvise til handlinger, der kan sammenlignes med gavebistand, lån og eksportkreditforsikring, således som bl.a. den tyske regering har gjort gældende i sit skriftlige indlæg. Mens disse handlinger kræver, at den pågældende finansielle institution anvender egne midler, leverer den finansielle institution derimod betalingstjenester som betalingsformidler, der overfører midler fra tredjemand i dennes egenskab af betaler til en bestemt modtager, uden at nævnte finansielle institutions egne midler anvendes.
På denne baggrund kan artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 833/2014 ikke fortolkes således, at den pålægger finansielle institutioner en forpligtelse til i forbindelse med behandlingen af enhver betaling, der er knyttet til en transaktion, som består i salg, levering, overførsel eller eksport til Rusland af produkter, der er anført i bilag II til forordningen, at indhente en yderligere tilladelse ud over den tilladelse, der i medfør af artikel 3 i forordning nr. 833/2014 kræves med hensyn til denne transaktion, såfremt de finansielle institutioner konstaterer, at den betaling, som ønskes behandlet, helt eller delvis udgør modydelsen for en sådan transaktion.
Henset navnlig til den omstændighed, at nævnte forordnings artikel 4, stk. 3, litra b), ikke har til formål at fastsætte hverken en indefrysning af midler eller restriktioner for overførsel af midler, må det således antages, at såfremt EU-lovgiver havde ønsket, at behandlingen af enhver bankoverførsel med tilknytning til de produkter, der er omhandlet i bilag II til forordning nr. 833/2014, krævede en anmodning om en yderligere tilladelse ud over den tilladelse, der kræves i medfør af artikel 3 i forordning nr. 833/2014 for en transaktion som omhandlet i den foregående præmis, ville EU-lovgiver have anvendt et andet udtryk end »finansiel bistand« for at fastsætte en sådan forpligtelse og afgrænsningen heraf.
Selv om formålet med forordning nr. 833/2014 bl.a. består i at gøre Den Russiske Føderations handlinger over for Ukraine mere omkostningsfulde, må det endelig konstateres, at forordningens artikel 4, stk. 3, litra b), forfølger dette formål på sammenhængende vis ved at fastsætte restriktioner for finansiel bistand til eksport til Rusland af produkter beregnet til anvendelse i olieindustrien, mens det samtidig undlades at undergive behandlingen af betalinger som sådan et krav om en forudgående tilladelse.
Ovenstående fortolkning berører ikke det forbud, som gælder for behandling af betalinger i tilknytning til forretningsvirksomhed, der i sig selv er forbudt i medfør af forordning nr. 833/2014.
Henset til ovenstående betragtninger skal det tredje spørgsmål, litra a), besvares med, at udtrykket »finansiel bistand« i artikel 4, stk. 3, litra b), i forordning nr. 833/2014 skal fortolkes således, at det ikke omfatter en banks eller et finansielt instituts behandling af betalinger som sådan.
Det tredje spørgsmål, litra b)
Med det tredje spørgsmål, litra b), ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 833/2014 skal fortolkes således, at den forbyder udstedelse af globale depotbeviser fra og med den 12. september 2014 i henhold til en deponeringsaftale med en af de enheder, der er anført i bilag VI til forordningen, såfremt disse globale depotbeviser vedrører aktier udstedt af en af disse enheder inden den 12. september 2014.
Rosneft er af den opfattelse, at spørgsmålet bør besvares benægtende. Ifølge Rosneft vil en fortolkning, hvorefter aktionærer i de enheder, som de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger er rettet mod, ikke kan samle deres aktier i globale depotbeviser, være i strid med det formål, der forfølges med forordning nr. 833/2014, som består i at lægge pres på Den Russiske Føderation ved at begrænse de omfattede enheders mulighed for at rejse kapital, for så vidt som en sådan fortolkning navnlig påvirker disse enheders aktionærer.
Det fremgår bl.a. af artikel 5, stk. 2, litra b), i forordning nr. 833/2014, at det er forbudt at købe, sælge eller levere investeringstjenester til eller bistand i forbindelse med udstedelsen af eller en hvilken som helst anden handel med visse omsættelige værdipapirer udstedt efter den 12. september 2014 til enheder, der er anført i bilag VI til forordningen, herunder Rosneft. I denne henseende bemærkes, at udtrykket »omsættelige værdipapirer« i overensstemmelse med definitionen i artikel 1, litra f), i forordning nr. 833/2014 omfatter depotbeviser vedrørende aktier.
Hvad angår Rosnefts argument om, at dette forbud er i strid med nævnte forordnings formål, for så vidt som det straffer aktionærer i de enheder, der er anført i bilag VI til forordningen, bemærkes i lighed med finanstilsynet, at restriktive foranstaltninger, som vedrører et selskab, ifølge deres natur kan påvirke interesserne for selskabets aktionærer negativt. Da formålet med nævnte restriktive foranstaltninger netop er at gøre Den Russiske Føderations handlinger mere omkostningsfulde, og da Den Russiske Føderation er Rosnefts hovedaktionær, savner dette argument ethvert grundlag i det foreliggende tilfælde.
Det er desuden åbenbart, at det i henhold til artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 833/2014 er forbudt at udstede globale depotbeviser vedrørende aktier i de enheder, der er anført i bilag VI til forordningen, fra og med den 12. september 2014, uanset hvornår disse aktier er udstedt.
På denne baggrund skal det tredje spørgsmål, litra b), besvares med, at artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 833/2014 skal fortolkes således, at den forbyder udstedelse af globale depotbeviser fra og med den 12. september 2014 i henhold til en deponeringsaftale med en af de enheder, der er anført i bilag VI til forordningen, herunder såfremt disse globale depotbeviser vedrører aktier udstedt af en af disse enheder inden den 12. september 2014.
Det tredje spørgsmål, litra c)
Med det tredje spørgsmål, litra c), ønsker den forelæggende ret, at Domstolen, såfremt den måtte finde det nødvendigt, fortolker begreberne »vand med en dybde på over 150 meter« og »skifer«, der er indeholdt i artikel 3 og 3a i forordning nr. 833/2014.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at dette spørgsmål er forelagt Domstolen som supplement til det andet spørgsmål, litra b), hvorved den forelæggende ret ønsker oplyst, om forordning nr. 833/2014 er ugyldig som følge af dens hævdede manglende klarhed. Den forelæggende ret har i denne henseende begrænset sig til at anføre, at det er muligt for Domstolen, såfremt den måtte finde det hensigtsmæssigt, at give borgerne mere præcise definitioner af disse begreber.
Den forelæggende ret har imidlertid ikke yderligere redegjort for, hvorfor Domstolens præcise definitioner af disse begreber er nødvendige for at løse den tvist, som verserer for den forelæggende ret.
Selv om det er korrekt, at der gælder en formodning for, at præjudicielle spørgsmål vedrørende EU-retten er relevante (dom af 28.7.2011, Lidl & Companhia,
C-106/10
,
EU:C:2011:526
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), må det i denne henseende fremhæves, at det følger af fast retspraksis, at begrundelsen for ordningen med præjudiciel forelæggelse ikke er, at Domstolen skal afgive responsa vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål, men at der foreligger et behov med henblik på selve afgørelsen af en retstvist (dom af 20.1.2005, García Blanco,
C-225/02
,
EU:C:2005:34
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde fremgår det imidlertid ikke klart af forelæggelsesafgørelsen, på hvilken måde dette spørgsmål adskiller sig fra navnlig det andet spørgsmål, litra b), hvorved den forelæggende ret ønsker oplyst, om forordning nr. 833/2014 er ugyldig som følge af dens hævdede manglende klarhed. Eftersom det andet spørgsmål, litra b), er blevet besvaret med, at undersøgelsen af artikel 3 og 3a i forordning nr. 833/2014 i forhold til retssikkerhedsprincippet og princippet nulla poena sine lege certa intet har frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af disse bestemmelser, synes den forelæggende ret ikke på grundlag af de oplysninger, der er indeholdt i forelæggelsesafgørelsen, herudover at have behov for en fortolkning af nævnte begreber for at kunne afgøre tvisten i hovedsagen.
Som følge af den manglende præcisering i denne henseende er det ufornødent at tage stilling til anmodningen om fortolkning.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

1)
Artikel 19 TEU, artikel 24 TEU, artikel 40 TEU, artikel 275 TEUF og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at Den Europæiske Unions Domstol i henhold til artikel 267 TEUF har kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om gyldigheden af en retsakt, der er vedtaget på grundlag af bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), såsom Rådets afgørelse 2014/512/FUSP af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine, som ændret ved Rådets afgørelse 2014/872/FUSP af 4. december 2014, forudsat at anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører enten kontrol af, at nævnte afgørelse overholder artikel 40 TEU, eller prøvelse af lovligheden af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer.

2)
Undersøgelsen af det andet spørgsmål har intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, og artikel 7 i samt bilag III til afgørelse 2014/512, som ændret ved afgørelse 2014/872, eller artikel 3, artikel 3a, artikel 4, stk. 3 og 4, artikel 5, stk. 2, litra b)-d), artikel 5, stk. 3, og artikel 11 i samt bilag II og VI til Rådets forordning (EU) nr. 833/2014 af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine, som ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 1290/2014 af 4. december 2014.
Retssikkerhedsprincippet og princippet nulla poena sine lege certa skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en medlemsstat i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, som ændret ved forordning nr. 1290/2014, indfører strafferetlige sanktioner, der skal finde anvendelse i tilfælde af overtrædelse af nævnte forordnings bestemmelser, inden rækkevidden af disse bestemmelser og dermed af de dertilhørende strafferetlige sanktioner er blevet præciseret af Domstolen.

3)
Udtrykket »finansiel bistand« i artikel 4, stk. 3, litra b), i forordning nr. 833/2014, som ændret ved forordning nr. 1290/2014, skal fortolkes således, at det ikke omfatter en banks eller et finansielt instituts behandling af betalinger som sådan.
Artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 833/2014, som ændret ved forordning nr. 1290/2014, skal fortolkes således, at den forbyder udstedelse af globale depotbeviser (
Global Depositary Receipts
) fra og med den 12. september 2014 i henhold til en deponeringsaftale med en af de enheder, der er anført i bilag VI til forordning nr. 833/2014, som ændret ved forordning nr. 1290/2014, herunder såfremt disse globale depotbeviser vedrører aktier udstedt af en af disse enheder inden den 12. september 2014.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.