CELEX: 62019CJ0559
Nesplnenie povinnosti členským štátom
Článok 258 ZFEÚ
Chránená prírodná zóna Doñana (Španielsko)
Smernica 2000/60/ES
Rámec pre politiku Európskej únie v oblasti vodného hospodárstva
Článok 4 ods. 1 písm. b) bod i), článok 5, článok 11 ods. 1, článok 11 ods. 3 písm. a), c) a e), ako aj článok 11 ods. 4
Zhoršenie stavu útvarov podzemnej vody
Neexistencia ďalšieho popisu útvarov podzemnej vody, ktoré boli identifikované ako rizikové
Primerané základné a doplnkové opatrenia
Smernica 92/43/EHS
Článok 6 ods. 2
Zhoršenie prirodzených biotopov a biotopov druhov

Európska komisia vo svojej žalobe navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Španielske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú na jednej strane z článku 4 ods. 1 písm. b) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2000/60/ES z 23. októbra 2000, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia spoločenstva v oblasti vodného hospodárstva (
Ú. v. ES L 327, 2000, s. 1
; Mim. vyd. 15/005, s. 275), zmenenej smernicou Rady 2013/64/EÚ zo 17. decembra 2013 (
Ú. v. EÚ L 353, 2013, s. 8
) (ďalej len „smernica 2000/60“), v spojení s článkom 1 písm. a) a bodom 2.1.2 prílohy V smernice 2000/60, článku 5 tejto smernice v spojení s bodom 2.2 prílohy II tejto smernice a článkom 11 ods. 1, článkom 11 ods. 3 písm. a), c) a e), ako aj článkom 11 ods. 4 uvedenej smernice a na druhej strane z článku 6 ods. 2 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (
Ú. v. ES L 206, 1992, s. 7
; Mim. vyd. 15/002, s. 102) v spojení s článkom 7 tejto smernice, pokiaľ ide o útvary podzemnej vody a biotopy chránenej prírodnej zóny Doñana (Španielsko).
I.

Právny rámec
A.

Smernica 2000/60
Podľa článku 1 smernice 2000/60:
„Účelom tejto smernice je ustanoviť rámec ochrany vnútrozemských povrchových vôd, brakických vôd, pobrežných vôd a podzemných vôd, ktorý:
a)
zabráni ďalšiemu zhoršovaniu, ochráni a zlepší stav vodných ekosystémov, a s ohľadom na ich potrebu vody suchozemských ekosystémov a mokradí, ktoré sú priamo závislé od vodných ekosystémov,
…
a tým prispeje k:
–
zabezpečeniu dostatočných zásob kvalitnej povrchovej a podzemnej vod[y], aká je potrebná pre trvalo udržateľné, vyvážené a spravodlivé využívanie vody;
–
…“
Článok 4 ods. 1 písm. b) a c) a článok 4 ods. 4 tejto smernice stanovuje:
„1.   Pri realizácií programov opatrení špecifikovaných v plánoch vodohospodárskeho manažmentu povodia:
…
b)
pre podzemné vody
i)
členské štáty zavedú potrebné opatrenia na zabránenie alebo obmedzenie vstupu znečisťujúcich látok do podzemnej vody a na zabránenie zhoršenia stavu všetkých útvarov podzemnej vody, v súlade s odsekmi 6 a 7, bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 8 tohoto článku a s ohľadom na ustanovenia článku 11 ods. 3 písm. j);
ii)
členské štáty budú chrániť, zlepšovať a obnovovať všetky útvary podzemnej [vody], zabezpečia rovnováhu medzi odberom a dopĺňaním podzemnej vody s cieľom dosiahnutia dobrého stavu podzemných vôd najneskôr do 15 rokov od dátumu nadobudnutia platnosti [účinnosti –
neoficiálny preklad
] tejto smernice v súlade s ustanoveniami uvedenými v prílohe V, s podmienkou uplatniť predĺženie termínov [lehôt –
neoficiálny preklad
] v súlade s odsekom 4 a s využitím odsekov 5, 6 a 7, bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 8 tohto článku a s ohľadom na ustanovenia článku 11 ods. 3 písm. j);
iii)
členské štáty zavedú potrebné opatrenia v súlade s článkom 16 ods. 1 a 8 s cieľom postupného zníženia znečistenia spôsobeného prioritnými látkami a zastavenia alebo postupného ukončenia emisií, vypúšťania a únikov prioritných rizikových látok;
…
c)
pre chránené oblasti
členské štáty dosiahnu súlad so všetkými normami a cieľmi do 15 rokov od dátumu nadobudnutia účinnosti tejto smernice, pokiaľ nie je uvedené inak v právnych predpisoch spoločenstva, podľa ktorých boli jednotlivé chránené oblasti ustanovené.
…
4.   Lehoty stanovené v odseku 1 môžu byť predĺžené na účely postupného dosahovania cieľov pre vodné útvary za predpokladu, že nenastane žiadne ďalšie zhoršenie stavu ovplyvneného vodného útvaru, keď budú splnené všetky nasledujúce podmienky:
…“
Článok 5 uvedenej smernice stanovuje:
„1.   Každý členský štát zabezpečí, aby sa pre každ[é] správne územie povodia alebo pre časť medzinárodnej oblasti povodí nachádzajúcej sa na jeho území uskutočnila:
–
analýza jeho charakteristík,
–
preskúmanie vplyvov ľudskej činnosti na stav povrchových a podzemných vôd a
–
ekonomická analýza využívania vody
a to podľa technických špecifikácií uvedených v prílohách II a III a tak, aby bolo ich spracovanie ukončené [najneskôr] do štyroch rokov od dátumu nadobudnutia účinnosti tejto smernice.
2.   Analýzy a prieskumy uvedené v odseku 1 budú prehodnotené a v prípade potreby aktualizované najneskôr do 13 rokov od dátumu nadobudnutia účinnosti tejto smernice a následne každých šesť rokov.“
Článok 11 tej istej smernice uvádza:
„1.   Každý členský štát zabezpečí pre každé správne územie povodia alebo pre časť medzinárodného správneho územia povodia na svojom území zavedenie programu opatrení, so zreteľom na výsledky analýz požadovaných podľa článku 5, pre dosiahnutie cieľov stanovených podľa článku 4. Takéto programy opatrení sa môžu odvolávať na opatrenia vyplývajúce z právnej úpravy prijatej na národnej úrovni a pokrývajúce celé územie členského štátu. Tam, kde je to účelné, môže členský štát prijať opatrenia uplatniteľné vo všetkých správnych územiach povodí a/alebo v častiach medzinárodných správnych území povodí ležiacich na jeho území.
2.   Každý program opatrení bude zahŕňať ‚základné‘ opatrenia špecifikované v odseku 3, a v prípade potreby ‚doplnkové‘ opatrenia.
3.   ‚Základné opatrenia‘ sú minimálne požiadavky, ktoré treba splniť a ktoré pozostávajú z:
a)
tých opatrení, ktoré sú potrebné na vykonávanie právnych predpisov spoločenstva pre ochranu vôd vrátane opatrení požadovaných právnymi predpismi uvedenými v článku 10 a v časti A prílohy VI;
…
c)
opatrení na podporu efektívneho a trvalo udržateľného využívania vody, aby sa zabránilo ohrozeniu dosiahnutia cieľov ustanovených článkom 4;
…
e)
regulácií odberu sladkej povrchovej a podzemnej vody a vzdúvania sladkej povrchovej vody, vrátane registra alebo registrov odberov vody a požiadavky predchádzajúceho povolenia odberu a vzdúvania. Tieto regulácie sa budú pravidelne preverovať a podľa potreby aktualizovať. Členské štáty môžu vyňať z týchto regulácií odbery alebo vzdúvania, ktoré nemajú významný vplyv na stav vody;
…
4.   ‚Doplnkové opatrenia‘ sú opatrenia navrhnuté a zavedené dodatočne k základným opatreniam s cieľom dosiahnutia cieľov stanovených podľa článku 4. Časť B prílohy VI obsahuje otvorený zoznam takýchto opatrení.
Členské štáty môžu prijať aj ďalšie doplnkové opatrenia na zabezpečenie dodatočnej ochrany alebo zlepšenia stavu vôd spadajúcich do kompetencie tejto smernice, vrátane vykonávania príslušných medzinárodných dohôd uvedených v článku 1.
…“
Bod 2.1 prílohy II smernice 2000/60 s názvom „Úvodný popis“ stanovuje:
„Členské štáty vykonajú úvodný popis všetkých útvarov podzemnej vody na zhodnotenie ich využívania a miery rizika, že nesplnia ciele, ktoré sú pre útvary podzemných vody stanovené v článku 4. Na účely tejto úvodnej charakterizácie môžu členské štáty útvary podzemnej vody zoskupovať. Tieto analýzy môžu využívať existujúce hydrologické, geologické, pedologické údaje, údaje o využívaní územia, vypúšťaniach, odberoch a iné, ale musia stanoviť:
–
polohu a hranice útvaru alebo útvarov podzemnej vody,
–
vplyvy, ktorým je útvar alebo útvary podzemnej vody vystavené, vrátane:
–
plošných zdrojov znečistenia,
–
bodových zdrojov znečistenia,
–
odberov vody,
…“
Bod 2.2 prílohy II tejto smernice s názvom „Ďalší popis“ stanovuje:
„Po úvodnom popise členské štáty uskutočnia ďalší popis tých útvarov alebo skupín útvarov podzemnej vody, ktoré boli identifikované ako rizikové s cieľom realizovať presnejšie vyhodnotenie významu príslušného rizika a identifikovať všetky opatrenia potrebné podľa článku 11. Preto bude táto charakteristika zahŕňať príslušné informácie o vplyve ľudskej činnosti a podľa potreby príslušné informácie o:
–
geologických charakteristikách útvaru podzemnej vody vrátane rozsahu a typu geologických jednotiek,
–
hydrogeologických charakteristikách útvaru podzemnej vody, vrátane hydraulickej vodivosti, pórovitosti a napätosti,
–
charakteristikách povrchových depozitov a pôd v povodí, z ktorého je útvar podzemnej vody dopĺňaný, vrátane hrúbky, pórovitosti, hydraulickej vodivosti a absorpčných vlastností depozitov a pôd,
–
stratifikačných charakteristikách podzemnej vody v rámci daného útvaru podzemnej vody,
–
súpise pridružených povrchových systémov, vrátane suchozemských ekosystémov a útvarov povrchovej vody, s ktorými je útvar podzemnej vody dynamicky spojený,
–
odhadoch smerov a rýchlostí výmeny vody medzi útvarom podzemnej vody a súvisiacimi povrchovými systémami,
–
dostatočných údajo[ch] na výpočet dlhodobej priemernej ročnej rýchlosti celkového dopĺňania,
–
charakteristike chemického zloženia podzemnej vody, vrátane špecifikácie príspevkov antropogénnej činnosti. Členské štáty môžu použiť typológie pre charakterizovanie podzemnej vody, keď stanovujú úrovne prírodného pozadia pre tieto útvary podzemnej vody.“
Bod 2.1.2 prílohy V uvedenej smernice s názvom „Definícia kvantitatívneho stavu“ definuje „úroveň podzemnej vody“ takto:
„Hladina podzemnej [vody] v útvare podzemnej vody je taká, že využiteľná kapacita zdroja podzemnej vody nie je prekročená dlhodobým priemerným ročným odoberaným množstvom.
Tomu zodpovedajúc, hladina podzemnej vody nepodlieha antropogénnym zmenám, ktoré by mali za následok:
–
nedosiahnutie environmentálnych cieľov podľa článku 4 pre súvisiace povrchové vody,
–
každé významné zhoršenie stavu takýchto vôd,
–
a zmeny smeru prúdenia vyplývajúce zo zmien hladín sa môžu vyskytovať dočasne alebo trvalo v priestorovo ohraničenej oblasti, ale takéto zvraty nespôsobia prienik slanej vody alebo iné prieniky ani neindikujú trvalý a jasne identifikovateľný trend v smere prúdenia spôsobený antropogénnymi vplyvmi, ktorý by mohol viesť k takémuto prieniku.“
B.

Smernica 92/43
Článok 1 písm. e) smernice 92/43 znie:
„Na účely tejto smernice:
…
e)
stav ochrany prirodzeného biotopu znamená súbor vplyvov pôsobiacich na prirodzený biotop a jeho typické druhy, ktoré môžu ovplyvniť jeho dlhodobé prirodzené rozdelenie, štruktúru a funkcie, ako aj dlhodobé prežitie jeho typických druhov v rámci územia uvedeného v článku 2.
Stav ochrany prirodzeného biotopu sa bude považovať za ‚priaznivý‘, keď:
–
jeho prirodzený rozsah a územie, ktoré pokrýva, zostávajú stabilné alebo sa zväčšujú
a
–
existuje špecifická štruktúra a funkcie, ktoré sú potrebné na jeho dlhodobé udržanie, a je pravdepodobné, že budú ďalej existovať v dohľadnom čase,
a
–
stav ochrany jeho typických druhov je priaznivý, ako je definované v bode i)“.
Článok 6 ods. 2 a 3 tejto smernice stanovuje:
„2.   Členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie bolo podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice.
3.   Akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je potrebný pre ňu, ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu, či už samotne, alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu jeho dosahov na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality. Na základe výsledkov zhodnotenia dosahov [posúdenia vplyvov –
neoficiálny preklad
] na lokalitu a podľa ustanovení odseku 4 príslušné vnútroštátne orgány súhlasia s plánom alebo projektom iba po presvedčení sa, že nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality, a v prípade potreby po získaní stanoviska verejnosti.“
Článok 7 uvedenej smernice stanovuje:
„Záväzky vyplývajúce z článku 6 ods. 2, 3 a 4 tejto smernice nahradia akékoľvek záväzky vyplývajúce z prvej vety článku 4 ods. 4 smernice [Rady] 79/409/EHS [z 2. apríla 1979 o ochrane voľne žijúceho vtáctva (
Ú. v. ES L 103, 1979, s. 1
; Mim. vyd. 15/001, s. 98)], pokiaľ ide o územia klasifikované podľa článku 4 ods. 1 alebo podobne uznané podľa článku 4 ods. 2 uvedenej smernice, a to odo dňa vykonania tejto smernice alebo [klasifikácie –
neoficiálny preklad
], alebo uznania členským štátom podľa smernice [79/409], ak je tento druhý dátum neskorší.“
II.

Okolnosti predchádzajúce sporu a konanie pred podaním žaloby
Doñana je chránená prírodná zóna nachádzajúca sa na juhozápade Španielska (ďalej len „chránená prírodná zóna Doñana“). Táto zóna zahŕňa jednak národný park Doñana, založený v roku 1969, a jednak prírodný park Doñana, založený v roku 1989 a neskôr rozšírený v roku 1997. Rozhodnutím Komisie 2006/613/ES z 19. júla 2006, ktorým sa v súlade so smernicou Rady 92/43/EHS prijíma zoznam území európskeho významu pre stredomorskú biogeografickú oblasť (
Ú. v. EÚ L 259, 2006, s. 1
), Komisia zapísala do tohto zoznamu tri chránené územia nachádzajúce sa v tomto poslednom uvedenom parku, konkrétne Doñana, považované za osobitne chránené územie s kódom ZEPA/LIC ES0000024, Doñana Norte y Oeste, tiež považované za osobitne chránené územie s kódom ZEPA/LIC ES6150009 a Dehesa del Estero y Montes de Moguer považované za osobitne chránené územie s kódom ZEC ES6150012. Tieto územia sú chránené ustanoveniami práva Únie o ochrane prírody. Predovšetkým mediteránne dočasné tône chránenej prírodnej zóny Doñana, označené kódom 3170* ako prioritný typ biotopu, predstavujú ekosystém, ktorý ich najlepšie charakterizuje a ktorého význam bol uznaný na medzinárodnej úrovni jednak Dohovorom uzatvoreným 2. februára 1971 v Ramsare o mokradiach majúcich medzinárodný význam predovšetkým ako biotopy vodného vtáctva, a jednak Organizáciou Spojených národov pre vzdelávanie, vedu a kultúru (UNESCO), ktorá ich zapísala do zoznamu svetového dedičstva v roku 1994.
Na účely uplatnenia smernice 2000/60 bola chránená prírodná zóna Doñana začlenená do jediného útvaru podzemnej vody, Almonte – Marismas (ďalej len „kolektor Almonte – Marismas“), do Plan Hidrołóga del Guadalquivir 2009 – 2015 (hydrologický plán povodia Guadalquivir 2009 – 2015) schválený podľa článku 13 tejto smernice Real Decreto 355/2013 por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir (kráľovský dekrét č. 355/2013 o schválení plánu manažmentu povodia Guadalquivir) zo 17. mája 2013 (BOE č. 121 z 21. mája 2013, s. 38229, ďalej len „hydrologický plán povodia Guadalquivir 2009 – 2015“). Tento plán bol nahradený Plan Hidrológico del Guadalquivir 2015 – 2021 (hydrologický plán povodia Guadalquivir 2015 – 2021) schválený Real Decreto 1/2016 por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño‑Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro (kráľovský dekrét č. 1/2016, ktorým sa schvaľuje revízia hydrologických plánov správnych území povodí riek v západnej Kantábrii, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura a Júcar, ako aj španielskych častí správnych území povodí riek vo východnej Kantábrii, Miño‑Sil, Duero, Tajo, Guadiana a Ebro) z 8. januára 2016 (BOE č. 16, z 19. januára 2016, s. 2972, ďalej len „hydrologický plán povodia Guadalquivir 2015 – 2021“). V tomto druhom pláne bol kolektor Almonte – Marismas rozdelený na päť útvarov podzemnej vody, a to na útvary Manto eólico de Doñana, Marismas de Doñana, Marismas, Almonte a La Rocina (ďalej len „kolektor Doñana“).
V roku 2009 boli Komisii doručené viaceré sťažnosti týkajúce sa zhoršovania biotopov chránenej prírodnej zóny Doñana. Tieto sťažnosti poukazovali najmä na nadmerné využívanie útvarov podzemnej vody v tomto priestore, s ktorými sú spojené mokrade uvedenej prírodnej zóny. Obavy prejavené v uvedených sťažnostiach boli tiež oznámené Európskemu parlamentu vo forme písomných otázok alebo petícií.
Dňa 17. októbra 2014 Komisia po skončení konania začatého v rámci mechanizmu EU‑Pilot týkajúceho sa uplatňovania európskej právnej úpravy v oblasti životného prostredia Španielskym kráľovstvom zaslala tomuto členskému štátu výzvu, v ktorej ho informovala, že si nesplnil na jednej strane povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 4 ods. 1 písm. b) smernice 2000/60, v spojení s článkom 1 písm. a) a bodom 2.1.2 prílohy V tejto smernice, z článku 5 tejto smernice v spojení s bodom 2.2 jej prílohy II a z článku 11 ods. 1, článku 11 ods. 3 písm. a), c) a e), ako aj z článku 11 ods. 4 uvedenej smernice, ako aj na druhej strane povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 6 ods. 2 smernice 92/43, v spojení s článkom 7 tejto smernice, pokiaľ ide tak o útvary podzemnej vody, ako aj o biotopy chránenej prírodnej zóny Doñana.
Dňa 11. februára 2015 Španielske kráľovstvo odpovedalo na túto výzvu.
Po preskúmaní odpovede Španielskeho kráľovstva mu Komisia 29. apríla 2016 zaslala odôvodnené stanovisko (ďalej len „odôvodnené stanovisko“), v ktorom trvala na svojom stanovisku vyjadrenom vo svojej výzve, podľa ktorej tento členský štát opomenul:
–
po prvé prijať opatrenia potrebné na zabránenie zhoršeniu stavu útvarov podzemnej vody chránenej prírodnej zóny Doñana,
–
po druhé vykonať ďalší popis všetkých útvarov podzemnej vody kolektora Almonte – Marismas, ktorým hrozí zhoršenie,
–
po tretie vypracovať primerané základné opatrenia a doplnkové opatrenia s cieľom zahrnúť tieto opatrenia do hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2009 – 2015 a do hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021, ako aj
–
po štvrté prijať primerané opatrenia na zabránenie zhoršeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov nachádzajúcich sa v chránených územiach regiónu Doñana, najmä v úuemiach Doñana (ZEPA/LIC ES0000024), Doñana Norte y Oeste (ZEPA/LIC ES6150009) a Dehesa del Estero y Montes de Moguer (ZEC ES6150012), uvedené v bode 12 tohto rozsudku.
V tomto odôvodnenom stanovisku Komisia vyzvala Španielske kráľovstvo, aby napravilo nesplnenie povinností zistené pred 29. júnom 2016.
Dňa 9. augusta 2016 Španielske kráľovstvo odpovedalo na odôvodnené stanovisko a informovalo Komisiu o opatreniach prijatých na účely nápravy uvedeného nesplnenia povinností, ktoré sú v podstate zahrnuté v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021. Španielske kráľovstvo tiež vyzdvihlo opatrenia prijaté v osobitnom pláne manažmentu zavlažovaných oblastí nachádzajúcich sa severne od lesov Doñana, schválenom v roku 2014 (ďalej len „osobitný plán zavlažovania regiónu Doñana z roku 2014“).
Keďže sa Komisia domnievala, že opatrenia oznámené Španielskym kráľovstvom neboli dostatočné na ukončenie stavu nesplnenia povinností oznámeného v chránenej prírodnej zóne Doñana, rozhodla sa 24. januára 2019 podať túto žalobu.
III.

O žiadosti o predloženie nových dôkazov po skončení písomnej časti konania
Listom zo 14. apríla 2021 Španielske kráľovstvo podalo žiadosť o povolenie predložiť nové dôkazy po skončení písomnej časti konania podľa článku 128 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora a predložilo Súdnemu dvoru dokument s názvom „Záverečná správa zo spoločnej monitorovacej misie Centra svetového dedičstva/IUCN/Ramsar národného parku Doñana“, ktorý tomuto členskému štátu zaslalo UNESCO 8. apríla 2021.
Podľa článku 128 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý chce po skončení písomnej časti konania predložiť dôkazy alebo označiť dôkazy, zdôvodní omeškanie s ich predložením a predseda môže na návrh sudcu spravodajcu po vypočutí generálneho advokáta určiť druhému účastníkovi lehotu na zaujatie stanoviska k týmto dôkazom.
V prejednávanej veci Súdny dvor už disponuje väčšinou informácií obsiahnutých v tejto správe a domnieva sa, že má dostatok informácií na to, aby rozhodol bez toho, aby bolo potrebné rozhodnúť vo veci na základe nových dôkazov, ku ktorým sa účastníci konania nevyjadrili. Za týchto okolností preto nie je potrebné vyhovieť žiadosti Španielskeho kráľovstva.
IV.

O žalobe
Na podporu svojej žaloby Komisia tvrdí, že Španielske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice 2000/60, pokiaľ ide o útvary podzemnej vody v chránených územiach chránenej prírodnej zóny Doñana, ako ani povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice 92/43, pokiaľ ide o prirodzené biotopy a biotopy druhov nachádzajúce sa v uvedených územiach.
A.

O nesplnení povinností vyplývajúcich zo smernice 2000/60
Komisia Španielskemu kráľovstvu v podstate vytýka, že neprijalo všetky opatrenia vyžadované smernicou 2000/60 s cieľom napraviť zhoršenie útvarov podzemnej vody chránenej prírodnej zóny Doñana. Podľa Komisie je toto zhoršenie spôsobené najmä antropogénnymi činnosťami, ktoré majú za následok zmenu rovnováhy medzi odberom a dopĺňaním podzemných vôd.
Komisia uvádza tri žalobné dôvody založené po prvé na porušení článku 4 ods. 1 písm. b) smernice 2000/60 v spojení s článkom 1 písm. a) a bodom 2.1.2 prílohy V tejto smernice, po druhé na porušení článku 5 tejto smernice v spojení s bodom 2.2 prílohy II uvedenej smernice a po tretie na porušení článku 11 ods. 1, článku 11 ods. 3 písm. a), c) a e), ako aj článku 11 ods. 4 tej istej smernice.
1.

O prvej výhrade
a)

Argumentácia účastníkov konania
Komisia tvrdí, že Španielske kráľovstvo v rozpore s článkom 4 ods. 1 písm. b) bodom i) smernice 2000/60 neprijalo opatrenia potrebné na zabránenie zhoršeniu stavu útvarov podzemnej vody chránenej prírodnej zóny Doñana. Uvádza, že toto ustanovenie v spojení s bodom 2.1.2 prílohy V tejto smernice ukladá členským štátom povinnosť zabrániť tomu, aby antropogénne zásahy zmenili úroveň hladiny podzemných vôd, čím by tak spôsobili škody na suchozemských ekosystémoch, ktoré priamo závisia od týchto vodných útvarov.
Komisia predovšetkým zdôrazňuje, že hydrologický plán povodia Guadalquivir 2009 – 2015, ako aj hydrologický plán povodia Guadalquivir 2015 – 2021 preukazujú, že Španielske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 4 ods. 1 písm. b) smernice 2000/60.
Španielske kráľovstvo tak tým, že v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2009 – 2015 nesprávne uviedlo, že kolektor Almonte – Marismas vykazoval „dobrý kvantitatívny stav“ v zmysle bodu 2.1.2 prílohy V smernice 2000/60, jednak podcenilo sústavné zhoršovanie spôsobené nadmerným využívaním kolektorov regiónu Doñana prostredníctvom nadmerných odberov vody, ktoré boli určené pre zavlažované pôdy a ktoré sa neustále zvyšujú, a neprijalo potrebné opatrenia na zabránenie tomuto zhoršeniu. Komisia v tejto súvislosti zdôrazňuje, že zníženie úrovní hladiny podzemnej vody v uvedenej kolektore spôsobilo acidifikáciu dočasných lagún, čo spôsobilo značnú škodu na suchozemských ekosystémoch, ktoré priamo závisia od toho istého kolektora.
Komisia jednak tvrdí, že vytýkané zhoršenie bolo potvrdené schválením hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021, v ktorom bol kolektor Almonte – Marismas rozdelený na päť útvarov podzemnej vody. Komisia uvádza, že v tomto hydrologickom pláne bolo oficiálne uznané, že tri z týchto vodných útvarov, a to Marismas, Almonte a La Rocina (ďalej len „tri vodné útvary“), vykazovali zlý kvantitatívny stav a že dva z nich, a to Marismas a Almonte, vykazovali aj zlý chemický stav.
Komisia napokon zdôrazňuje, že zhoršenie troch vodných útvarov, ktoré zásobujú kolektor Almonte – Marismas, v súčasnosti pokračuje, ako to potvrdzuje správa Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (Hydrografická konfederácia Guadalquivir, Španielsko), a naďalej spôsobuje škody na suchozemských ekosystémoch priamo závislých od uvedených vodných útvarov, a to aj po prijatí opatrení zahrnutých do hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021.
Španielske kráľovstvo spochybňuje tvrdenia Komisie a tvrdí, že povinnosti vyplývajúce z článku 4 ods. 1 písm. b) smernice 2000/60 boli v celom rozsahu dodržané najprv hydrologickým plánom povodia Guadalquivir 2009 – 2015, neskôr hydrologickým plánom povodia Guadalquivir 2015 – 2021.
Španielske kráľovstvo jednak tvrdí, že článok 4 ods. 4 smernice 2000/60 stanovuje možnosť odložiť dodržiavanie povinností vyplývajúcich z článku 4 ods. 1 písm. b) tejto smernice na účely postupného dosiahnutia „cieľov pre vodné útvary“. Španielske kráľovstvo tvrdí, že využilo túto možnosť, keď po nadobudnutí účinnosti hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021 konštatovalo, že nebolo možné dosiahnuť cieľ dobrého kvantitatívneho stavu kolektora Almonte – Marismas, najmä pokiaľ ide o tri vodné útvary.
Španielske kráľovstvo jednak tvrdí, že boli prijaté primerané opatrenia na dosiahnutie súladu s ustanoveniami smernice 2000/60, a tým na zabránenie ďalšiemu zhoršovaniu dotknutých vodných útvarov. Tieto opatrenia zahŕňajú zníženie približne o 10 % celkových odberov vodných útvarov, kvalifikáciu troch vodných útvarov, ktoré nedosiahnu cieľ „dobrého kvantitatívneho stavu“ ako vodných útvarov „ktorým hrozí, že nedosiahnu dobrý kvantitatívny stav“, nahradenie odberov podzemnej vody odbermi povrchovej vody, zintenzívnenie kontrol v regióne Doñana od roku 2015, aby sa zabránilo odberom vody bez povolenia, ako aj začatie konania o uložení sankcií a uzavretie studní s nezákonným odberom vody. Španielske kráľovstvo uvádza, že prijaté opatrenia sa ukázali ako účinné, keďže na jednej strane sa ukončilo sústavné zhoršovanie vodného útvaru Almonte a na druhej strane sa zlepšil stav vodných útvarov La Rocina a Marismas.
b)

Posúdenie Súdnym dvorom
V prvom rade treba pripomenúť, že smernica 2000/60 je rámcová smernica prijatá na základe článku 175 ods. 1 ES (teraz článok 192 ods. 1 ZFEÚ). Stanovuje spoločné zásady a globálny rámec činností na ochranu vôd a zabezpečuje koordináciu, integráciu a v dlhodobejšej perspektíve aj rozvoj všeobecných zásad a štruktúr ochrany a trvalo udržateľného využívania vôd v Európskej únii. Spoločné zásady a globálny rámec činnosti, ktoré zakotvuje, musia byť neskôr rozvinuté členskými štátmi, ktoré musia prijať osobitné opatrenia v súlade s lehotami stanovenými touto smernicou. Tá však nesmeruje k úplnej harmonizácii právnych predpisov členských štátov v oblasti vôd (rozsudok z 1. júla 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
, bod
, ako aj citovaná judikatúra).
Podľa článku 1 písm. a) smernice 2000/60 je jej účelom stanoviť rámec ochrany vnútrozemských povrchových vôd, brakických vôd, pobrežných vôd a podzemných vôd, ktorý zabráni ďalšiemu zhoršovaniu, ochráni a zlepší stav vodných ekosystémov a suchozemských ekosystémov, ktoré sú priamo závislé od vodných ekosystémov (rozsudok z 1. júla 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
, bod
).
Konečným cieľom smernice 2000/60 je teda koordinovaným postupom dosiahnuť „dobrý stav“ všetkých vôd v Únii vrátane podzemných vôd.
Environmentálne ciele, ktoré členské štáty majú dosiahnuť, pokiaľ ide o podzemné vody, sú spresnené v článku 4 ods. 1 písm. b) smernice 2000/60.
Toto ustanovenie ukladá dve odlišné povinnosti, hoci sú úzko prepojené. Na jednej strane podľa písmena i) tohto ustanovenia členské štáty vykonajú potrebné opatrenia na zabránenie vypúšťaniu znečisťujúcich látok do podzemných vôd alebo na ich obmedzenie a na zabránenie zhoršeniu stavu všetkých útvarov podzemnej vody. Na druhej strane podľa bodov ii) a iii) uvedeného ustanovenia členské štáty budú chrániť, zlepšovať a obnovovať všetky útvary podzemnej vody s cieľom dosiahnuť dobrý stav najneskôr do konca roku 2015. Z toho vyplýva, že prvá povinnosť vyplývajúca z článku 4 ods. 1 písm. b) bodu i) smernice 2000/60 predstavuje povinnosť zabrániť zhoršeniu stavu všetkých útvarov podzemnej vody, zatiaľ čo druhá povinnosť uvedená v článku 4 ods. 1 písm. b) bodoch ii) a iii) tejto smernice predstavuje povinnosť zlepšenia tohto stavu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. mája 2020, Land Nordrhein‑Westfalen,
C‑535/18
,
EU:C:2020:391
, bod
).
Článok 4 ods. 1 písm. b) smernice 2000/60 navyše zriaďuje spojitosť medzi relevantnými opatreniami zachovania, aby sa predišlo zhoršeniu stavu všetkých útvarov podzemných vôd, ktoré sú členské štáty povinné prijať podľa tohto ustanovenia, a predchádzajúcou existenciou plánu vodohospodárskeho manažmentu dotknutého správneho územia povodia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. septembra 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias a i.,
C‑43/10
,
EU:C:2012:560
, bod
).
Okrem toho treba pripomenúť, že s cieľom zabezpečiť, aby členské štáty dosiahli kvalitatívne ciele, ktoré sleduje normotvorca Únie, konkrétne zachovanie alebo obnovenie dobrého kvantitatívneho a chemického stavu podzemných vôd, smernica 2000/60 stanovuje niekoľko ustanovení, medzi ktoré patria ustanovenia článkov 5 a 11, ako aj prílohy V, ktoré vytvárajú komplexný proces, ktorý obsahuje viacero podrobne upravených etáp, s cieľom umožniť členským štátom vykonať potrebné opatrenia podľa osobitnej povahy a vlastností vodných útvarov identifikovaných na ich územiach (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. júla 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
, body
a
).
Napokon zo znenia, systematiky a účelu článku 4 smernice 2000/60 vyplýva, že povinnosti stanovené v článku 4 ods. 1 písm. a) a b) tejto smernice týkajúce sa povrchových vôd a podzemných vôd majú záväznú povahu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. mája 2020, Land Nordrhein‑Westfalen,
C‑535/18
,
EU:C:2020:391
, bod
).
Z toho vyplýva, ako tvrdí Komisia, že článok 4 ods. 1 písm. b) smernice 2000/60 sa neobmedzuje len na jednoduché vyhlásenie cieľov plánovaného riadenia podľa istého formulovaného programu, ale že hneď ako dôjde k stanoveniu ekologického stavu dotknutého vodného útvaru, toto ustanovenie vyvoláva záväzné účinky, a to v každej fáze postupu stanoveného v tejto smernici (rozsudok z 28. mája 2020, Land Nordrhein‑Westfalen,
C‑535/18
,
EU:C:2020:391
, bod
).
V rámci tejto výhrady Komisia vytýka Španielskemu kráľovstvu, že porušilo len povinnosť zabrániť zhoršeniu stavu útvarov podzemnej vody uvedenú v článku 4 ods. 1 písm. b) bode i) smernice 2000/60.
Z toho vyplýva, že treba hneď odmietnuť tvrdenie Španielskeho kráľovstva, podľa ktorého mu článok 4 ods. 4 smernice 2000/60 umožňoval odložiť dodržiavanie povinností vyplývajúcich z článku 4 ods. 1 písm. b) tejto smernice, najmä pokiaľ ide o tri vodné útvary nachádzajúce sa v chránenej prírodnej zóne Doñana. Ako totiž uviedla generálna advokátka v bode 153 svojich návrhov, výnimka spočívajúca v odložení dosiahnutia cieľov stanovených v článku 4 ods. 1 písm. b) smernice 2000/60 sa uplatňuje len na povinnosť zlepšovania stanovenú v bode ii) tohto ustanovenia, ale nie na povinnosť zabrániť zhoršeniu uvedenú v jej bode i), ktorej nedodržanie v prejednávanej veci vytýka Komisia.
Pokiaľ ide o otázku, či Španielske kráľovstvo nesplnilo povinnosť zabrániť zhoršeniu stavu útvarov podzemnej vody v chránenej prírodnej zóne Doñana v rozpore s článkom 4 ods. 1 písm. b) bodom i) smernice 2000/60, treba najskôr pripomenúť, že v súlade s ustálenou judikatúrou v rámci konania o nesplnení povinnosti prináleží Komisii preukázať existenciu údajného nesplnenia povinnosti a predložiť Súdnemu dvoru dôkazy nevyhnutné na preverenie existencie tohto nesplnenia Súdnym dvorom bez toho, aby sa Komisia mohla odvolať na akúkoľvek domnienku [pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. marca 2020, Komisia/Cyprus (Zber a čistenie komunálnych odpadových vôd),
C‑248/19
, neuverejnený,
EU:C:2020:171
, bod
, ako aj citovanú judikatúru].
Ďalej len v prípade, ak Komisia poskytla dostatok dôkazov na preukázanie existencie údajného nesplnenia povinnosti, prináleží členskému štátu, aby vecne a podrobne spochybnil takto predložené informácie a z nich vyplývajúce dôsledky [pozri analogicky rozsudok z 28. marca 2019, Komisia/Írsko (Systém zberu a čistenia odpadových vôd),
C‑427/17
, neuverejnený,
EU:C:2019:269
, bod
, ako aj citovanú judikatúru].
Napokon podľa judikatúry zo systematiky článku 4 smernice 2000/60 vyplýva, že zhoršenia stavu vodného útvaru – hoci len prechodné – sú povolené iba za prísnych podmienok a že prahová hodnota, pri ktorej prekročení sa konštatuje porušenie povinnosti zabrániť zhoršeniu stavu vodného útvaru, musí byť nízka (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. júla 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
, bod
).
Ako uviedla generálna advokátka v bodoch 123 až 134 svojich návrhov, pojem „zhoršenie“ v zmysle tohto ustanovenia v kontexte podzemných vôd, ktoré sú už v zlom stave, predpokladá dodatočné zvýšenie už existujúceho deficitu, a teda zvýšenie nadmerného využívania v porovnaní s predchádzajúcou situáciou. V tejto súvislosti neexistencia rovnováhy medzi odbermi a obnovením podzemných vôd znamená, že útvar podzemnej vody nie je v dobrom kvantitatívnom stave, ako je definovaný v bode 2.1.2 prílohy V smernice 2000/60, pričom samo osebe to nepredstavuje zhoršenie v zmysle článku 4 ods. 1 písm. b) bodu i) tejto smernice. Na prijatie opatrení potrebných na dosiahnutie tejto rovnováhy, akými sú ukončenie nadmerného odberu, a teda dobrý stav predmetného útvaru podzemnej vody, sa vzťahuje povinnosť zlepšovania podľa článku 4 ods. 1 písm. b) bodu ii) uvedenej smernice. Preto pokiaľ sa stupeň nadmerného využívania útvaru podzemnej vody v zlom kvantitatívnom stave nezvýši, nejde o zhoršenie tohto stavu, ktoré by bolo v rozpore s povinnosťou stanovenou v článku 4 ods. 1 písm. b) bodu i) tej istej smernice.
Komisia sa domnieva, že došlo k zhoršeniu stavu útvarov podzemnej vody v chránenej prírodnej zóne Doñana v zmysle článku 4 ods. 1 písm. b) bodu i) smernice 2000/60 z dôvodu po prvé, že hydrologický plán povodia Guadalquiviru 2009 – 2015 obsahuje chybu v kvalifikácii kvantitatívneho stavu kolektora Almonte – Marismas, po druhé, že hydrologický plán povodia Guadalquivir 2015 – 2021 kvalifikuje za „zlý kvantitatívny stav“ tri útvary vody a po tretie, že v nadväznosti na nedostatočné opatrenia, ktoré boli stanovené v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021 sa zhoršil stav troch útvarov vody.
1)

O nesprávnej kvalifikácii kvantitatívneho stavu kolektora Almonte – Marismas, ku ktorému došlo v hydrologickom pláne Guadalquivir 2009 – 2015
Komisia v prvom rade vytýka Španielskemu kráľovstvu, že v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2009 – 2015 nesprávne uviedlo, že kolektor Almonte – Marismas vykazoval „dobrý kvantitatívny stav“ v zmysle bodu 2.1.2 prílohy V smernice 2000/60 a v dôsledku toho sa domnieval, že úroveň hladiny podzemnej vody uvedeného kolektora nemohla podliehať antropologickým zmenám, ktorých výsledkom mohlo byť nedosiahnutie environmentálnych cieľov stanovených v tejto smernici, alebo nemohli spôsobiť environmentálne škody na ekosystémoch, ktoré od toho priamo záviseli. Podľa Komisie táto nesprávna kvalifikácia predstavuje dôkaz o tom, že Španielske kráľovstvo nepreukázalo opatrenia potrebné na zabránenie zhoršeniu stavu útvarov podzemnej vody v oblasti Doñana, najmä na účely zníženia nadmerných odberov vody.
Ako vyplýva zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, ku dňu schválenia hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2009 – 2015, teda 17. mája 2013, existovali dostatočné indície na vyvodenie záveru, že kolektor Almonte – Marismas nespĺňal podmienky vyžadované na to, aby sa kvalifikoval ako vodný útvar vykazujúci „dobrý kvantitatívny stav“ v zmysle bodu 2.1.2 prílohy V smernice 2000/60.
Komisia totiž predložila viaceré dokumenty pochádzajúce z rôznych vedeckých a úradných zdrojov, ktoré pripojila v prílohe k svojej žalobe, ktoré preukazujú, že v čase schválenia uvedeného plánu hrozilo, že kolektor Almonte – Marismas nedosiahne ciele stanovené smernicou 2000/60 z dôvodu antropogénnych zmien a najmä nadmerných odberov vody zo zavlažovanej pôdy v regióne Doñana.
Okrem toho, ako tvrdí Komisia, územný plán regiónu Doñana, ktorý bol schválený Decreto 341/2003 del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía por el que se aprueba el Plan de Ordenación del Territorio del ámbito de Doñana y crea su Comisión de Seguimiento (kráľovský dekrét vlády autonómneho spoločenstva Andalúzia č. 341/2003, ktorým sa schválil územný plán regiónu Doñana a vytvorila sa komisia na monitorovanie) z 9. decembra 2003 (BOJA č. 22 z 3. januára 2004, s. 2866), už odporučil, aby španielska vodohospodárska správa vyhlásila kolektor Almonte – Marismas za nadmerne využívaný v celom rozsahu, alebo že mu takéto nadmerné využívanie hrozí, na účely zníženia rizika nadmerného využívania a zhoršenia kvality vody tohto kolektora.
Zatiaľ čo však skutočnosti uvedené v bodoch 53 a 54 tohto rozsudku, ktoré nastali v rokoch 2003, 2008, 2009 a 2012, môžu preukázať, že ku dňu schválenia hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2009 – 2015, kolektor Almonte – Marismas nevykazoval „dobrý kvantitatívny stav“ v zmysle bodu 2.1.2 prílohy V smernice 2000/60, takéto skutočnosti naopak neumožňujú konštatovať, že nesprávne kvalifikovanie kvantitatívneho stavu tohto kolektora vykonané v uvedenom pláne malo za následok, že útvary podzemnej vody v chránenej prírodnej zóne Doñana sa zhoršili, ako je uvedené v bode 48 tohto rozsudku.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že Komisia nepreukázala, že Španielske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti podľa článku 4 ods. 1 písm. b) bodu i) smernice 2000/60 tým, že v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2009 – 2015 nesprávne kvalifikovalo kvantitatívny stav útvarov podzemnej vody chránenej prírodnej zóny Doñana.
2)

O kvalifikácii „zlého kvantitatívneho stavu“ troch vodných útvarov v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021
Komisia tvrdí, že dôkaz o zhoršení kvantitatívneho stavu kolektora Almonte – Marismas vyplýva zo skutočnosti, že počas schvaľovania hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021 v januári 2016 bol tento kolektor rozdelený do piatich vodných útvarov, z ktorých tri vodné útvary boli považované za vykazujúce „zlý kvantitatívny stav“ v zmysle bodu 2.1.2 prílohy V smernice 2000/60. Podľa Komisie zmena uvedeného plánu predstavuje implicitný prejav existencie zhoršenia stavu útvarov podzemnej vody v chránenej prírodnej zóne Doñana v porovnaní s ich stavom, ako bol uvedený v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2009 – 2015.
Takúto argumentáciu však nemožno prijať.
Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru totiž vyplýva, že nová kvalifikácia kvantitatívneho stavu útvarov podzemnej vody chránenej prírodnej zóny Doñana je len dôsledkom rozdelenia celého kolektora Almonte – Marismas na päť rôznych útvarov vody na účely jeho posúdenia. Z dôvodu tohto rozdelenia sa totiž zlý kvantitatívny stav troch vodných útvarov stal zjavným, zatiaľ čo v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2009 – 2015 sa kolektor Almonte – Marismas, ktorý bol posúdený ako celok, považoval za vykazujúci dobrý kvantitatívny stav.
Ako teda uviedlo Španielske kráľovstvo, po schválení hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2009 – 2015, informácie, ktoré boli postupne zozbierané, preukázali, že tento plán nebol dostatočne technicky presný, pokiaľ ide o prvé opatrenia na vykonanie smernice 2000/60. Z tohto dôvodu bol kolektor Almonte – Marismas v rámci hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021 rozdelený na päť rôznych vodných útvarov, aby bolo možné ľahšie nájsť problémy na územnej úrovni, presnejšie identifikovať územia, ktorým hrozí, že nedosiahnu ciele stanovené uvedenou smernicou, a tak vypracovať účinnejšiu a vhodnejšiu odpoveď, ktorá v podstate spočíva v znížení odberov podzemnej vody.
Okrem toho dôkazy predložené Komisiou nie sú spôsobilé preukázať, že tri vodné útvary, ktoré sa považujú za vykazujúce „zlý kvantitatívny stav“, boli pred rozdelením kolektora Almonte – Marismas v lepšom stave. Naopak, ako vyplýva z bodu 52 tohto rozsudku, dokumenty predložené Komisiou preukazujú, že pred schválením hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2009 – 2015 existovali dostatočné dôkazy na vyvodenie záveru, že tento kolektor nevykazoval dobrý kvantitatívny stav. Z uvedenia zlého kvantitatívneho stavu troch vodných útvarov v hydrologickom pláne Guadalquivir 2015 – 2021, preto nemožno vyvodiť, že tento stav sa viac zhoršil v porovnaní so stavom uvedeným v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2009 – 2015.
Z toho vyplýva, že Komisia nepreukázala, že zmena kvalifikácie „dobrého kvantitatívneho stavu“ kolektora Almonte – Marismas, ako je uvedená v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2009 – 2015, tým, že v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021 bolo uvedené, že tri vodné útvary vykazujú „zlý kvantitatívny stav“, bolo dôsledkom zhoršenia stavu uvedeného kolektora, ako je vymedzený v bode 48 tohto rozsudku.
3)

O zhoršení vodných útvarov chránenej prírodnej zóny Doñana v dôsledku nedostatočných opatrení, ktoré boli stanovené v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021
Komisia tvrdí, že v dôsledku nedostatočných opatrení prijatých v rámci hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021, pokračuje „zhoršenie“ v zmysle článku 4 ods. 1 písm. b) bodu i) smernice 2000/60, ktoré sa zatiaľ nepodarilo zvrátiť, pričom hrozí, že dobrý kvantitatívny stav troch vodných útvarov nebude dosiahnutý v lehotách stanovených v uvedenej smernici.
Na úvod treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry keďže existencia nesplnenia povinnosti sa má hodnotiť v závislosti od situácie dotknutého členského štátu ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, Súdny dvor nemôže brať do úvahy neskoršie zmeny [pozri rozsudok z 28. marca 2019, Komisia/Írsko (Systém zberu a čistenia odpadových vôd),
C‑427/17
, neuverejnený,
EU:C:2019:269
, bod
, ako aj citovanú judikatúru].
Keďže v prejednávanej veci bola lehota stanovená v odôvodnenom stanovisku na 29. júna 2016, treba zamietnuť časť dôkazov predložených Komisiou na účely preukázania pokračujúceho zhoršovania kvantitatívneho stavu útvarov podzemnej vody chránenej prírodnej zóny Doñana, najmä väčšinu článkov v španielskej tlači a správ mimovládnej organizácie „World Wildlife Fund“ (WWF), ktoré obsahujú informácie týkajúce sa rokov 2017, 2018 a 2019.
Pokiaľ ide o otázku, či Španielske kráľovstvo porušilo svoju povinnosť predchádzať zhoršeniu týchto vodných útvarov do 29. júna 2016, Komisia sa v podstate domnieva, že súčasné a pokračujúce zhoršovanie kvantitatívneho stavu uvedených vodných útvarov je preukázané jednak nadmerným a pokračujúcim odberom podzemných vôd v regióne Doñana a jednak zhoršovaním povrchových vôd a ekosystémov.
Pokiaľ ide o nadmerný a pokračujúci odber podzemných vôd v regióne Doñana, Komisia tvrdí, že rôzne dôkazy pochádzajúce z vedeckých štúdií, správ španielskych orgánov a článkov v tlači, ktorých kópie sú pripojené v prílohe žaloby, potvrdzujú pomalý a trvalý nárast zavlažovanej plochy v regióne Doñana od roku 2000.
Aj keď je pravda, že takéto skutočnosti môžu predstavovať nepriame dôkazy o pokračujúcom nadmernom využívaní kolektora Almonte – Marismas, nič to pritom nemení na tom, že tieto dokumenty nepreukazujú, že takéto nadmerné využívanie sa navyše zvýšilo, čo spôsobilo zhoršenie uvedeného kolektora od schválenia hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021 8. januára 2016.
Dokumenty predložené Komisiou, najmä správa Hydrografickej konfederácie Guadalquivir z apríla 2017 o stave kolektora Almonte – Marismas za hydrologický rok 2015 až 2016, ako aj správa Defensor del Pueblo (ombudsman Španielska) z 10. augusta 2018, ktoré sú v prílohe žaloby, sa totiž obmedzujú na poukázanie toho, že pri nepretržitom používaní zdrojov v podzemných vodách ohrozuje dobrý stav tohto kolektora a suchozemské ekosystémy, ktoré od toho závisia s rizikom, že nedosiahnu kvantitatívne dobrý stav, pokiaľ ide o tri útvary vody, ktoré sa považujú za útvary v kvantitatívne zlom stave. Skutočnosť, že útvary podzemnej vody sa nachádzajú v zlom kvantitatívnom stave, pritom sama osebe neznamená, ako bolo uvedené v bode 49 tohto rozsudku, že tento stav sa ešte zhoršil po schválení hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021.
Okrem toho, ako uviedla generálna advokátka v bode 130 svojich návrhov, pri zlom kvantitatívnom stave podzemných vôd povinnosť predísť zhoršeniu tohto stavu uvedeného článku 4 ods. 1 písm. b) bodu i) smernice 2000/60 nemôže požadovať pokles nadmerného odberu podzemných vôd do takej miery, aby sa dosiahla rovnováha medzi týmto odberom a doplnením podzemných vôd. Táto rovnováha zodpovedá definícii dobrého kvantitatívneho stavu v zmysle bodu 2.1.2 prvej vety prílohy V tejto smernice, ktorá sa musí uskutočniť v rámci povinnosti zlepšenia stanovenej v článku 4 ods. 1 písm. b) bodoch ii) a iii) uvedenej smernice, ktorej dodržanie nebolo v rámci tohto žalobného dôvodu spochybnené.
Z vyššie uvedených úvah teda vyplýva, že v prípade zlého kvantitatívneho stavu útvarov podzemnej vody, ako to bolo konštatované v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021, povinnosť zabrániť zhoršeniu kvantitatívneho stavu týchto útvarov vody uvedená v článku 4 ods. 1 písm. b) bode i) smernice 2000/60 vyžaduje len to, aby sa neodoberalo ešte viac podzemnej vody, aby sa príčiny zisteného zlého kvantitatívneho stavu ešte nezhoršovali. Komisia pritom nepredložila dôkaz o tom, že odber podzemných vôd sa po schválení hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021 zvýšil, ani že sa zhoršili príčiny zlého kvantitatívneho stavu kolektora Almonte – Marismas.
Španielske kráľovstvo naopak poskytlo údaje týkajúce sa monitorovania získané od Hydrografickej konfederácie Guadalquivir, v ktorých sa uvádzalo, že prinajmenšom od roku 2015 má ukazovateľ stavu útvarov podzemnej vody kolektora Almonte – Marismas tendenciu obnovovať svoje predchádzajúce úrovne hladiny, čo je tendencia pozorovateľná tak pre všetky útvary podzemných vôd kolektora Almonte – Marismas, ako aj pre tri útvary vody, najmä La Rocina. Treba teda konštatovať, že podľa oficiálnych registrov, ktoré sú k dispozícii približne od roku 2015, útvary podzemnej vody chránenej prírodnej zóny Doñana po realizácii konkrétnych opatrení na zníženie odberu podzemnej vody v oblasti Doñana zaznamenávajú veľmi mierne pozitívne zmeny.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba konštatovať, že Komisia nepreukázala, že zlý kvantitatívny stav útvarov podzemnej vody v chránenej prírodnej zóne Doñana sa zhoršil zvýšeným odberom v rozpore s povinnosťou zabrániť zhoršeniu podzemných vôd stanovenou v článku 4 ods. 1 písm. b) bode i) smernice 2000/60.
Pokiaľ ide o zhoršenie povrchových vôd a ekosystémov, treba uviesť, ako to urobila generálna advokátka v bode 149 svojich návrhov, že tieto zhoršenia môžu byť dôkazom zlého kvantitatívneho stavu predmetného útvaru podzemnej vody, ale nie dôkazom, ktorý by potvrdzoval ďalšie zhoršenie tohto stavu. Okrem toho Komisia nepreukázala ani to, že takéto dôkazy preukazujú zhoršenie zlého kvantitatívneho stavu všetkých útvarov podzemnej vody v chránenej prírodnej zóne Doñana.
Z toho vyplýva, že Komisia nepreukázala zhoršenie troch útvarov vody v dôsledku opatrení, ktoré boli stanovené v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že Komisia nepreukázala, že Španielske kráľovstvo si nesplnilo svoju povinnosť zabrániť zhoršeniu stavu útvarov podzemnej vody v chránenom prostredí Doñana v zmysle článku 4 ods. 1 písm. b) bodu i) smernice 2000/60.
2.

O druhej výhrade
a)

Argumentácia účastníkov konania
Komisia tvrdí, že Španielske kráľovstvo nesprávne uplatnilo článok 5 ods. 1 smernice 2000/60 v spojení s bodom 2.2 prílohy II tejto smernice tým, že nevykonalo ďalší popis útvarov podzemnej vody v regióne Doñana, ktoré boli ohrozené nedosiahnutím cieľov stanovených uvedenou smernicou, a v dôsledku toho neurčilo opatrenia potrebné na dosiahnutie týchto cieľov uvedenej smernice.
Komisia v podstate vytýka Španielskemu kráľovstvu, že v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2009 – 2015 podcenilo vplyv odberu vody na útvary podzemnej vody v regióne Doñana a že neidentifikovalo útvary podzemných vôd, ktorým hrozilo, že nedosiahnu uvedené ciele. Podľa Komisie tento pôvodný nedostatočný popis mal za následok, že Španielske kráľovstvo nevykonalo ďalší popis požadovaný v bode 2.2 prílohy II smernice 2000/60, čo viedlo k následnému neprijatiu opatrení potrebných na dosiahnutie tých istých cieľov.
Okrem toho Komisia tvrdí, že popis vykonaný v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021 nenapravil porušenie ustanovení smernice 2000/60, keďže tento nový opis zostáva neúplný a nespĺňa všetky požiadavky tejto smernice, najmä požiadavky týkajúce sa správneho určenia kvantitatívneho stavu dotknutých útvarov podzemnej vody. V tejto súvislosti Komisia po prvé uvádza, že rozdelenie kolektora Almonte – Marismas na päť rôznych útvarov podzemnej vody neobsahuje dostatočne presný opis chemického stavu a kvantitatívneho stavu týchto vodných útvarov, čím bráni dosiahnutiu cieľov stanovených smernicou 2000/60. Po druhé Komisia poukazuje na nedostatok vedeckých informácií dostupných pri vykonaní popisu uvedených vodných útvarov. Po tretie poukazuje na to, že analýza tlakov a vplyvov odberov na útvary podzemnej vody v chránenej prírodnej zóne Doñana má značné nedostatky.
Komisia dospela k záveru, že španielske orgány neposúdili správne kvantitatívny stav uvedených vodných útvarov, keďže primerané posúdenie by preukázalo, že všetkým dotknutým útvarom vody hrozilo, že nedosiahnu environmentálne ciele stanovené smernicou 2000/60.
Španielske kráľovstvo odmieta tieto tvrdenia a tvrdí, že riadne splnilo povinnosť stanovenú v článku 5 ods. 1 smernice 2000/60 vykonať úvodný prieskum popisu dotknutých útvarov podzemnej vody, v súlade s technickými špecifikáciami uvedenými v prílohách II a III tejto smernice. Tento prieskum bol pôvodne vypracovaný v roku 2013 v rámci hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2009 – 2015, neskôr v roku 2016 v rámci hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021.
Španielske kráľovstvo konkrétne tvrdí, že vykonalo primeraný úvodný popis útvarov podzemnej vody v správnom území povodia Doñana. Tvrdí, že kolektor Almonte – Marismas bol vo všeobecnosti považovaný za vykazujúci „dobrý kvantitatívny stav“ v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2009 – 2015, čo ho zbavovalo povinnosti vykonať prieskum ďalšieho popisu v súlade s článkom 5 smernice 2000/60. Okrem toho uvedený hydrologický plán zaradil tento kolektor medzi útvary podzemnej vody strategickej povahy a v zásade vyhradené pre ľudskú spotrebu v súlade s článkom 4 ods. 3 uvedeného plánu.
Okrem toho Španielske kráľovstvo tvrdí, že počas revízie uskutočnenej v rámci hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021 bol popis kolektora Almonte – Marismas zmenený a tento kolektor bol rozdelený z hydrogeologických dôvodov a dôvodov spojených s ochranou životného prostredia, ako aj s používaním a manažmentom územia. Tvrdí, že toto rozdelenie uvedeného kolektora na päť odlišných útvarov podzemnej vody umožnilo presnejšie a reprezentatívnejšie posúdiť stav každého z týchto vodných útvarov, ako aj účinnejšie uplatniť program opatrení vytvorený týmto hydrologickým plánom. Podľa Španielskeho kráľovstva je tento popis kolektora Almonte – Marismas nielen v úplnom súlade s ustanoveniami smernice 2000/60, ale aj primeraný a dostatočný na overenie stupňa dosiahnutia cieľov stanovených touto smernicou.
Napokon Španielske kráľovstvo, ktoré tvrdí, že popis uvedený v článku 5 smernice bol vykonaný prostredníctvom viacerých hydrologických prieskumov obsahujúcich údaje a informácie o objeme a kvalite, ktoré sú ťažko porovnateľné s údajmi a informáciami iných hydrologických plánov v Španielsku, tvrdí, že tieto prieskumy by sa mali na účely tohto konania považovať za platný zdroj informácií.
b)

Posúdenie Súdnym dvorom
Na dosiahnutie environmentálnych cieľov definovaných v článku 4 smernice 2000/60 musia členské štáty disponovať celkovým obrazom charakteristík dotknutých útvarov vody.
Na tento účel podľa článku 3 smernice 2000/60 členské štáty najprv identifikujú povodia, zaradia ich do správnych území a ustanovia príslušné orgány.
Následne vykonajú charakterizovanie útvarov vody stanovené v článku 5 ods. 1 smernice 2000/60 a v prílohe II a III tejto smernice. Podľa tohto ustanovenia každý členský štát zabezpečí, aby sa pre každé správne územie povodia nachádzajúce sa na jeho území vykonala analýza jeho charakteristík, preskúmanie vplyvov ľudskej činnosti na stav podzemných vôd a ekonomická analýza využívania vody a to najmä podľa technických špecifikácií stanovených v uvedených prílohách II a III.
Odsek 2 článku 5 tejto smernice stanovuje, že analýzy a prieskumy uvedené v odseku 1 tohto článku budú prehodnotené a v prípade potreby aktualizované najneskôr do 13 rokov od dátumu nadobudnutia účinnosti uvedenej smernice a následne každých šesť rokov.
Pokiaľ ide o technické špecifikácie, treba uviesť, že bod 2 prílohy II smernice 2000/60 spresňuje požiadavky, ktoré musia členské štáty dodržiavať pri úvodnom popise útvarov podzemnej vody, a ak je to potrebné, pri ich ďalšom popise.
Konkrétne bod 2.1 prílohy II tejto smernice stanovuje podrobnosti tohto úvodného popisu všetkých útvarov podzemnej vody na zhodnotenie ich využívania a miery rizika, že nesplnia ciele, ktoré sú pre útvary podzemnej vody stanovené v článku 4 uvedenej smernice.
Okrem toho bod 2.2 prílohy II smernice 2000/60 stanovuje, že členské štáty musia po úvodnom opise všetkých útvarov podzemnej vody uskutočniť ďalší popis tých útvarov, ktoré boli identifikované ako rizikové s cieľom realizovať presnejšie vyhodnotenie významu príslušného rizika a identifikovať všetky opatrenia potrebné podľa článku 11 tejto smernice. Tento ďalší popis musí zahŕňať príslušné informácie o vplyve ľudskej činnosti na stav uvedených útvarov vody a podľa potreby príslušné informácie o ďalších popisoch dotknutých útvarov podzemnej vody.
V rámci tejto výhrady Komisia v prvom rade vytýka Španielskemu kráľovstvu, že neuskutočnilo tento ďalší popis v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2009 – 2015, a v druhom rade, že ho uskutočnilo neúplne v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021.
Na úvod treba pripomenúť, ako uviedla generálna advokátka v bode 80 svojich návrhov, že z článku 5 ods. 1 a článku 13 ods. 6, ako aj z prílohy VII smernice 2000/60 vyplýva, že popis útvarov podzemnej vody treba vyhotoviť pred plánom manažmentu a predtým, ako tento popis bude slúžiť ako podklad pre obsah tohto plánu.
Navyše ako bolo uvedené v bode 52 tohto rozsudku zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že v čase vypracovania hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2009 – 2015 existovali dostatočné dôkazy na vyvodenie záveru, že kolektor Almonte – Marismas, ako bol definovaný v tomto pláne, bol nadmerne využívaný a že hrozilo, že nedosiahne ciele podľa smernice 2000/60. V tejto súvislosti treba konštatovať, že územný plán regiónu Doñana, uvedený v bode 54 tohto rozsudku, navrhoval vyhlásiť tento kolektor za nadmerne využívaný, alebo že mu hrozilo byť nadmerne využívaným. Okrem toho Komisia vo svojej replike cituje dve správy Instituto Geológico y Minero de España (Španielsky geologický a banský inštitút) z roku 2009 a Consejo Superior de investigaciones Científicas (Najvyššia rada vedeckého výskumu, Španielsko) z roku 2017, ktoré pripojila v prílohe k žalobe, v ktorých sa tiež konštatoval nadmerný odber podzemnej vody do uvedeného kolektora.
V tejto súvislosti Španielske kráľovstvo pripúšťa, že riziko nedosiahnutia cieľov stanovených smernicou 2000/60 už bolo uvedené v prvej správe uverejnenej v rokoch 2004 a 2005, vypracovanej v rámci popisu útvarov podzemnej vody stanoveného v článku 5 ods. 1 tejto smernice. Uvádza však, že po tom, čo vykonalo celkové posúdenie kolektora Almonte – Marismas, dospelo k záveru, že tento kolektor ako celok vykazoval „dobrý kvantitatívny stav“ v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2009 – 2015, čo ho oslobodilo od povinnosti uskutočniť prieskum ďalšieho popisu v súlade s článkom 5 uvedenej smernice. Okrem toho tvrdí, že toto posúdenie bolo opravené a vylepšené, hneď ako získalo presnejšie informácie, a že muselo počkať na uverejnenie hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021 v súlade s časovým harmonogramom stanoveným smernicou 2000/60, aby preukázalo zistené zlepšenia.
Ako pritom vyplýva z bodov 84 až 87 návrhov generálnej advokátky „celkové posúdenie“ uvedené v predchádzajúcom bode neumožňovalo Španielskemu kráľovstvu vylúčiť riziko, že kolektor Almonte – Marismas alebo jeho časti nemusia spĺňať ciele stanovené v článku 4 tejto smernice. Toto riziko sa preto malo konštatovať v rámci úvodného popisu všetkých útvarov podzemnej vody vyžadovaného smernicou 2000/60 v súlade s bodom 2.1 jej prílohy II.
Okrem toho, ako tiež uviedla generálna advokátka v bode 87 svojich návrhov, podľa bodu 2.2 prílohy II smernice 2000/60 ďalší popis je potrebný, ak existuje riziko zlého kvantitatívneho stavu dotknutých útvarov podzemnej vody, to znamená, ak existuje riziko, že útvar vody nezodpovedá cieľom stanoveným v článku 4 tejto smernice. Španielske kráľovstvo preto nemôže tvrdiť, že tento ďalší popis dotknutých útvarov podzemnej vody nebol ani potrebný, ani primeraný, ani aby sa mohol požadovať v rámci hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2009 – 2015, keďže bolo nesporné, že takéto riziko existovalo a nebolo ho možné vylúčiť.
Z týchto úvah vyplýva, že Španielske kráľovstvo porušilo svoje povinnosti podľa článku 5 smernice 2000/60, keď v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2009 – 2015 nekonštatovalo riziko, že kolektor Almonte – Marismas nedosiahne ciele stanovené touto smernicou v súlade s bodom 2.1 jej prílohy II, a v dôsledku toho nepredložilo ďalší popis podľa bodu 2.2 prílohy II uvedenej smernice.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, ako vyplýva z bodov 64 a 65 tohto rozsudku, že existencia nesplnenia povinnosti sa musí v prejednávanej veci posúdiť v závislosti od situácie kolektora Doñana, aká bola ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, teda 29. júna 2016. K tomuto dátumu sa pritom už uplatňoval hydrologický plán povodia Guadalquivir 2015 – 2021, schválený 8. januára 2016.
V tomto pláne Španielske kráľovstvo vykonalo ďalší popis podľa bodu 2.2 prílohy II smernice 2000/60. Komisia však tvrdí, že vedecké informácie použité na tento účel boli nedostatočné. Tvrdí, že Španielske kráľovstvo na účely určenia kvantitatívneho stavu útvarov podzemnej vody chránenej prírodnej zóny Doñana vychádzalo len z vývoja úrovne hladiny vôd kolektora Doñana, najmä z údajov piezometrickej siete Doñana a že v dôsledku toho sú závery, ktoré z nich vyvodilo, neúplné vzhľadom na požiadavky vyplývajúce z článku 5 v spojení s bodom 2.2 prílohy II smernice 2000/60.
Po prvé Komisia poukazuje na nedostatok dostupných vedeckých informácií na popis dotknutých útvarov podzemnej vody v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021. Konkrétne kritizuje skutočnosť, že tento plán vychádzal zo správy týkajúcej sa stavu kolektora Almonte – Marismas za hydrologický rok 2012 – 2013, ktorú vypracovala Hydrologická konfederácia Guadalquivir, ktorá neuvádza bod merania úrovne hladiny podzemných vôd pre útvary podzemnej vody v La Rocina a Marismas de Doñana. Treba však uviesť, že Komisia nevysvetľuje ani nepreukazuje, že by tieto údaje boli podstatné na účely preukázania takéhoto popisu. Okrem toho sa Komisia obmedzuje na odkaz na internetový portál španielskej vlády, ktorý obsahuje zemepisné informácie, pričom neuvádza spôsob nájdenia informácií, na ktoré sa odvoláva.
Po druhé Komisia vytýka španielskym orgánom, že vykonali odhady založené na piezometrickej úrovni útvarov podzemnej vody kolektora Doñana. Tvrdí, že tieto odhady zohľadňujú len vývoj úrovne hladiny vôd tohto kolektora, a teda nepostačujú na určenie kvantitatívneho stavu útvarov podzemnej vody chránenej prírodnej zóny Doñana. Navyše uvádza, že celkový trend pre všetky piezometre je záporný.
V tejto súvislosti treba najprv konštatovať, že bod 2.1.2 prílohy V smernice 2000/60 stanovuje „režim hladiny podzemnej vody“ ako ukazovateľ pre klasifikáciu kvantitatívneho stavu podzemnej vody, pričom neuvádza spôsob, akým treba túto úroveň určiť.
Ďalej, ako vyplýva zo spisu predloženého Súdnemu dvoru, Komisia nepredložila nijaký dôkaz, ktorý by v zmysle judikatúry citovanej v bode 46 tohto rozsudku preukázal, že metóda použitá Španielskym kráľovstvom nepostačuje na uskutočnenie popisu stanoveného v článku 5 smernice 2000/60. Skutočnosť, že kolektor Doñana je nadmerne využívaný a že dobrý kvantitatívny stav útvarov podzemnej vody tohto kolektora nebude do roku 2027 dosiahnutý, totiž nepreukazuje, že úroveň hladiny uvedených útvarov vody nie je relevantná na určenie kvantitatívneho stavu uvedeného kolektora v súlade s požiadavkami prílohy V tejto smernice.
Španielske kráľovstvo napokon uvádza, že v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021 zohľadnilo ďalšie ukazovatele na posúdenie kvantitatívneho stavu kolektora Doñana, akým je rovnováha medzi odberom vody a dostupnými vodnými zdrojmi.
Za týchto podmienok treba konštatovať, že Komisia nepreukázala, že Španielske kráľovstvo porušilo svoje povinnosti podľa článku 5 a bodu 2.2 prílohy II smernice 2000/60 tým, že použilo piezometrické údaje na určenie kvantitatívneho stavu útvarov podzemnej vody chránenej prírodnej zóny Doñana.
Po tretie Komisia tvrdí, že analýza tlakov a vplyvov odberov vody na útvary podzemnej vody v chránenej prírodnej zóne Doñana má významné nedostatky. Komisia konkrétne vytýka, že príloha 3 hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021, založená na súpise z roku 2008, sa obmedzuje na výpočet objemu vody potrebný na rôzne účely v regióne bez toho, aby sa v prípade zavlažovaných plodín dostatočne zohľadnil silný tlak spôsobený nezákonným odberom vody. Okrem toho uvádza neexistenciu analýzy vplyvu odberov vody určenej na mestské zásobovanie, najmä pre pobrežnú turistickú oblasť Matalascañas (Španielsko).
V prejednávanej veci treba konštatovať, že hydrologický plán povodia Guadalquivir 2015 – 2021 nezohľadňuje v rámci opisu vykonaného na základe článku 5 smernice 2000/60 nátlaky vyplývajúce z nezákonných odberov, ako aj z odberov určených na mestské zásobovanie, najmä pre uvedenú turistickú oblasť. Na jednej strane totiž bod 5.2 prílohy 2 uvedeného plánu týkajúci sa„popisu útvarov podzemnej vody“ len všeobecne opisuje zdroje a metodiku použité na účely určenia celkového odberu útvarov podzemnej vody. Na druhej strane bod 5.2 prílohy 3 toho istého plánu, ktorý sa týka „tlakov útvarov podzemnej vody“, neuvádza, že nezákonný odber vody bol zohľadnený na účely určenia tlakov pochádzajúcich zo zavlažovaných plôch. Okrem toho vplyv mestských tlakov uvedený v tejto prílohe je ťažké posúdiť.
Ako pritom vyplýva z bodu 2.2 prílohy II smernice 2000/60, presnejšie posúdenie významu predmetného rizika, najmä nezákonného odberu a odberu na výrobu pitnej vody, je nevyhnutné na určenie všetkých opatrení požadovaných podľa článku 11 tejto smernice. Ako totiž uviedla generálna advokátka v bode 108 svojich návrhov, v prípade neexistencie takéhoto posúdenia nemožno správne posúdiť stav útvaru podzemnej vody, a preto by bolo ťažké určiť, či sú opatrenia stanovené na dosiahnutie dobrého kvantitatívneho stavu dotknutej podzemnej vody, najmä opatrenia na boj proti nezákonnému odberu vody, dostatočné.
Treba preto konštatovať, že hydrologický plán povodia Guadalquivir 2015 – 2021 neobsahuje všetky informácie potrebné na určenie vplyvu ľudskej činnosti na útvary podzemných vôd regiónu Doñana v zmysle článku 5 smernice v spojení s bodom 2.2 prílohy II tejto smernice.
Z týchto úvah vyplýva, že Španielske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 5 ods. 1 smernice 2000/60 v spojení s bodom 2.2 prílohy II tejto smernice tým, že nezohľadnilo nezákonný odber vody a odber vody určenej na mestské zásobovanie pri odhade odberu podzemných vôd v regióne Doñana v rámci ďalšieho popisu hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021.
3.

O tretej výhrade
a)

Argumentácia účastníkov konania
Komisia tvrdí, že Španielske kráľovstvo nezahrnulo do hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2009 – 2015 a do hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021 primerané základné a doplnkové opatrenia, čím si nesplnilo svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 11 ods. 1, článku 11 ods. 3 písm. a), c) a e), ako aj z článku 11 ods. 4 smernice 2000/60. Navyše tvrdí, že značný počet opatrení oznámených týmto členským štátom stále nebol vykonaný, pričom neuviedol dôvody tohto omeškania.
Konkrétne Komisia v prvom rade tvrdí, že opatrenia stanovené v týchto plánoch majú v podstate za cieľ riešiť problém nezákonných odberov vody, ale neprinášajú žiadne riešenie na zníženie tlaku vyvíjaného na kolektory v chránenej prírodnej zóne Doñana alebo na súčasný dopyt po vode. Okrem toho vytýka skutočnosť, že v osobitnom pláne zavlažovania regiónu Doñana z roku 2014 sa za „poľnohospodársku pôdu vhodnú na zavlažovanie“ považuje pôda, na ktorú síce neboli udelené žiadne práva v tomto zmysle, ale ktorá bola zavlažovaná minimálne od roku 2004, čo zodpovedá dátumu nadobudnutia účinnosti územného plánu regiónu Doñana uvedeného v bode 54 tohto rozsudku.
Komisia v druhom rade tvrdí, že osobitný plán zavlažovania regiónu Doñana z roku 2014 pripisuje nadmerný význam transportu vody bez vyriešenia problémov týkajúcich sa kvalitatívneho stavu vôd a najmä ich dobrého chemického stavu. Podľa Komisie uvedený plán nezabezpečuje ani zachovanie ekosystémov, ktoré závisia od podzemných vôd. Okrem toho sa domnieva, že zníženie úrovne hladiny odberu podzemných vôd dosiahnuté v dôsledku transportu vody je niekedy zmarené zvýšením zavlažovacích práv priznaných španielskymi orgánmi.
V treťom rade, aj keď Komisia uznáva, že niektoré opatrenia oznámené Španielskym kráľovstvom môžu napraviť zhoršenie podzemných vôd chránenej prírodnej zóny Doñana a zabezpečiť tak dodržiavanie povinností podľa smernice 2000/60, tvrdí, že zdroje vyčlenené na tieto opatrenia nie sú dostatočné, čo znižuje ich účinnosť. Odkazuje najmä na opatrenia zamerané na kontrolu využívania vody, akými sú inšpekcie a odhaľovanie nezákonných studní, ako aj opatrenia zamerané na sankcionovanie a ukončenie nezákonných odberov vody.
V štvrtom rade Komisia tvrdí, že výročná správa Defensor del Pueblo (ombudsman Španielska) za rok 2018 poukazuje na to, že uvedené nedostatky vyplývajú zo skutočnosti, že Hydrografická konfederácia Guadalquivir nevykonáva dostatočne pevným spôsobom právomoci, ktoré mu zveruje právna úprava v odvetví vodného hospodárstva. To je dôvod, pre ktorý podľa Komisie tento ombudsman navrhol tejto konfederácii, aby vyhlásila tri vodné útvary za preťažené kolektory. Uvedený ombudsman tiež odporučil schváliť akčný program zameraný na reguláciu odberov vody a na koordináciu opatrení stanovených v rôznych nástrojoch plánovania vodných zdrojov, poľnohospodárskej činnosti a ochrany prírodných zón s cieľom zabezpečiť trvalo udržateľné využívanie vody. Komisia tvrdí, že mimovládne zdroje potvrdzujú závery tohto istého ombudsmana.
V piatom rade Komisia tvrdí, že opatrenia oznámené Španielskym kráľovstvom nepriniesli žiadne riešenie problému nadmerného využívania vody spôsobeného cestovným ruchom, najmä v pobrežnej oblasti Matalascañas, ktorý viaceré prieskumy identifikujú ako hlavný dôvod nadmerného využívania určitých útvarov podzemnej vody v chránenej prírodnej zóne Doñana.
Komisia dospela k záveru, že Španielske kráľovstvo neuplatnilo a nevykonalo kontrolné, inšpekčné a sankčné opatrenia, ktoré boli potrebné na účinné odradenie osôb vykonávajúcich nepovolený odber vody a ktoré zriaďujú nezákonné zariadenia. Španielske kráľovstvo podľa Komisie tiež neprijalo opatrenia primerané na prispôsobenie objemu odberu vody na trvalo udržateľnú úroveň, ktorá by zaručovala dosiahnutie dobrého kvantitatívneho a chemického stavu podzemnej vody chránenej prírodnej zóny Doñana, ako aj priaznivého stavu ochrany pre súvisiace biotopy. Okrem toho Komisia vytýka Španielskemu kráľovstvu, že neprijalo opatrenia spôsobilé prispôsobiť objem vody dostupnej pre odvetvie poľnohospodárstva regiónu, znížiť spotrebu alebo podporovať rozumnejšie využívanie vody.
Španielske kráľovstvo spochybňuje tieto tvrdenia a tvrdí, že sú nepresné a nedôvodné.
Španielske kráľovstvo na úvod tvrdí, že splnilo povinnosti uložené článkom 11 ods. 2, článkom 11 ods. 3 písm. a) a c), ako aj článkom 11 ods. 4 smernice 2000/60 z dôvodu opatrení prijatých v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021 na účely obnovenia dobrého stavu útvarov podzemnej vody v chránenej prírodnej zóne Doñana a zabezpečenia trvalo udržateľného využívania vodných zdrojov prostredníctvom manažmentu odberov vody a koordinácie rôznych nástrojov plánovania týkajúcich sa vodných zdrojov, poľnohospodárskej činnosti a ochrany prírodných zón. Španielske kráľovstvo v tejto súvislosti uvádza, že účinnosť týchto opatrení bola konštatovaná v posledných výročných správach týkajúcich sa stavu kolektorov chránenej prírodnej zóny Doñana.
Španielske kráľovstvo ďalej tvrdí, že od vypracovania hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021 prijalo nové opatrenia na dosiahnutie environmentálnych cieľov stanovených smernicou 2000/60. Tieto opatrenia zahŕňali vypracovanie postupu legalizácie odberov vody, vypracovanie správy o stave kolektora Doñana za roky 2017 a 2018, vypracovanie dokumentu na začatie postupu verejnej konzultácie, monitorovanie obrábaných plôch prostredníctvom diaľkovej techniky, koordináciu výskumných prác v oblasti podzemných vôd, vykonávanie kontrol, začatie sankčných konaní a konaní núteného výkonu za nepovolený odber vody, zavretie nezákonných studní na odber vody, preskúmanie prípadov týkajúcich sa práv udelených na odber vody vo vodnom útvare La Rocina a kontrola prípadov ukončenia odberu z dôvodu jeho nepoužívania alebo nedodržania podmienok odberu.
Okrem toho Španielske kráľovstvo poukazuje na význam postupu vyhlásenia troch útvarov vody ako útvarov vody, ktorým „hrozí, že nedosiahnu dobrý kvantitatívny stav“. Španielske kráľovstvo uvádza, že tento postup predstavuje najsilnejší správny nástroj, ktorý je dostupný v španielskom právnom poriadku v oblasti podzemných vôd, keďže umožňuje stanoviť limity pre odbery vody, vynútiť vytvorenie spoločenstiev užívateľov vody a prijať osobitné akčné programy na riešenie zistených problémov.
Navyše Španielske kráľovstvo upozorňuje na skutočnosť, že poľnohospodárstvo v niektorých oblastiach susediacich s chránenou prírodnou zónou Doñana, najmä pestovanie červeného ovocia, predstavuje hlavný ekonomický motor regiónu. Ide o konsolidované odvetvie, ktoré je v súlade s platnou právnou úpravou v oblasti vodného hospodárstva a ktorý nemožno zrušiť vzhľadom na jeho zásadný význam pre hospodársku udržateľnosť regiónu. Podľa Španielskeho kráľovstva je cieľom prispôsobiť toto odvetvie možnostiam, ktoré ponúkajú vodné zdroje regiónu, a zároveň rešpektovať užívateľov, ktorí majú zákonné práva na využívanie vody.
Španielske kráľovstvo napokon spochybňuje tvrdenia Komisie týkajúce sa neúčinnosti opatrení na transport vody uplatňovaných týmto členským štátom, pričom sa domnieva, že Komisia zakladá svoje výhrady na nepravdivých alebo neoverených informáciách.
b)

Posúdenie Súdnym dvorom
Treba pripomenúť, že po stanovení klasifikácie kvantitatívneho stavu podzemných vôd v súlade s prílohou V smernice 2000/60 prináleží členským štátom, aby určili pre dotknuté vodné útvary spôsob dosiahnutia dobrého kvantitatívneho stavu alebo prinajmenšom dobrého ekologického potenciálu, ako aj zabrániť zhoršeniu stavu uvedených vodných útvarov v súlade s článkom 4 tejto smernice.
Na tento účel podľa článku 11 ods. 1 smernice 2000/60 členské štáty zavedú program opatrení vypracovaný pre každé správne územie povodia alebo pre časť medzinárodného správneho územia povodia na svojom území. Tieto programy predstavujú základné nástroje plánovania umožňujúce reagovať na pozorované tlaky na dotknuté vodné útvary a dosiahnuť dobrý stav vôd v povodiach alebo vo vodných útvaroch. Na tento účel treba zohľadniť výsledky analýz stanovených v článku 5 tejto smernice, aby sa dosiahli ciele stanovené v článku 4 tejto smernice. Uvedené programy opatrení sa môžu navyše odvolávať na opatrenia vyplývajúce z právnej úpravy prijatej na národnej úrovni a vzťahujúce sa na celé územie členského štátu.
Tieto isté programy opatrení zahŕňajú „základné opatrenia“ ako minimálne požiadavky, ktoré sa majú dodržiavať, stanovené v odseku 3 článku 11 smernice 2000/60, a v prípade potreby, „doplnkové opatrenia“ stanovené v odseku 4 tohto článku a definované v prílohe VI časti B tejto smernice.
V prejednávanej veci Komisia v prvom rade spochybňuje súbor individuálnych opatrení stanovených Španielskym kráľovstvom, ako sú uvedené v bodoch 110 až 112 tohto rozsudku. Táto inštitúcia však nepredložila nijaký dôkaz, ktorý by mohol preukázať, že napadnuté opatrenia nie sú primerané na dosiahnutie „dobrého kvantitatívneho stavu“ dotknutých útvarov podzemnej vody v zmysle článku 4 ods. 1 písm. b) smernice 2000/60.
Komisia nevysvetlila ani dôvody, pre ktoré Španielske kráľovstvo porušilo článok 11 ods. 3 písm. a), c) a e), ako aj článok 11 ods. 4 smernice 2000/60 tým, že prijalo napadnuté opatrenia, ani dôvody, pre ktoré sú takéto opatrenia údajne nedostatočné z hľadiska tohto ustanovenia. Komisia totiž spochybňuje len skutočnosť, že zavedené opatrenia majú v podstate vyriešiť problém nezákonných odberov vody, že osobitný plán zavlažovania regiónu Doñana z roku 2014 pripisuje nadmerný význam transportu vody, že pridelené zdroje nie sú dostatočné, ako aj netransparentnosť španielskych orgánov, pokiaľ ide o kontrolu a zatváranie nezákonných studní alebo problém nadmerného využívania vody v dôsledku cestovného ruchu. Neobjasňuje ani nepreukazuje, prečo sú tieto činnosti alebo opatrenia v rozpore s článkom 11 ods. 3 písm. a), c) a e), ako aj s článkom 11 ods. 4 smernice 2000/60 alebo nedostatočné podľa týchto ustanovení.
Komisia napokon tvrdí, že Španielske kráľovstvo neuplatnilo a nevykonalo súbor opatrení. Ako pritom tento členský štát preukázal tak písomne, ako aj na pojednávaní, boli zavedené a vykonané opatrenia, najmä kontrolné a inšpekčné opatrenia. V tejto súvislosti zo spisu predloženého Súdnemu dvoru, konkrétne z príloh k vyjadreniu k žalobe a k duplike, vyplýva, že tento členský štát stanovil súbor kontrolných a inšpekčných opatrení s cieľom ukončiť nezákonné odbery vody, vrátane sankcií.
V druhom rade Komisia tvrdí, že opatrenia oznámené Španielskym kráľovstvom v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021 neprinášajú žiadne riešenie problému nadmerného využívania vody v dôsledku cestovného ruchu, najmä v pobrežnej oblasti Matalascañas. Okrem toho Komisia tvrdí, že vplyv odberov vody určených na mestské zásobovanie na ochranu biotopov z dôvodu ich zemepisnej blízkosti bol preukázaný v rôznych vedeckých štúdiách. Podľa Komisie opatrenia prijaté Španielskym kráľovstvom, najmä tie, ktoré sú zahrnuté v osobitnom pláne zavlažovania regiónu Doñana z roku 2014 a v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021, nie sú vhodné na zabránenie zhoršeniu prirodzených biotopov a biotopov chránených druhov.
V tejto súvislosti treba uviesť, ako uviedla generálna advokátka v bodoch 162, 180 a 181 svojich návrhov, že najmä podľa článku 4 ods. 1 písm. c), článku 6 a prílohy IV smernice 2000/60 prijatím programov opatrení podľa článku 11 tejto smernice členské štáty musia nielen dosiahnuť environmentálne ciele týkajúce sa vody stanovené v tejto istej smernici, ale aj zabezpečiť dodržiavanie európskych právnych predpisov týkajúcich sa predmetných chránených území pred rokom 2015. Španielske kráľovstvo tak bolo tiež povinné zaviesť mechanizmy stanovené smernicou 2000/60 na účely dodržania cieľov stanovených smernicou 92/43 o biotopoch chránenej prírodnej zóny Doñana pred uvedeným rokom.
Konkrétne, ako tiež vyplýva z bodov 152 a 153 tohto rozsudku, článok 6 ods. 2 smernice 92/43 ukladá členským štátom všeobecnú povinnosť podniknúť primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a podstatnému rušeniu druhov, pre ktoré boli tieto územia vymedzené a chránené (rozsudok zo 16. júla 2020, WWF Italia Onlus a i.,
C‑411/19
,
EU:C:2020:580
, bod
, ako aj citovaná judikatúra).
V dôsledku toho program opatrení stanovený v článku 11 smernice 2000/60 musí mať za cieľ aj prijatie opatrení potrebných na zabránenie akémukoľvek zhoršeniu chránených území, na ktoré sa vzťahuje smernica 92/43.
Okrem toho, ako vyplýva z bodu 155 tohto rozsudku, na preukázanie porušenia článku 6 ods. 2 smernice 92/43 stačí, aby Komisia preukázala existenciu pravdepodobnosti alebo rizika, že konanie alebo nečinnosť spôsobí zhoršenie alebo podstatné rušenie dotknutých biotopov alebo druhov. Ako v podstate uviedla generálna advokátka v bode 185 svojich návrhov, z toho vyplýva, že pokiaľ ide o preskúmanie potreby prijať opatrenia podľa článku 11 smernice 2000/60 s cieľom dodržať povinnosť vyplývajúcu z článku 6 ods. 2 smernice 92/43, nemožno vyžadovať vyššiu mieru dokazovania.
Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru jednak vyplýva, že existujú dostatočné dôkazy na vyvodenie záveru, že nadmerné odbery vody určené na mestské zásobovanie turistickej oblasti Matalascañas narušili ochranu prioritných biotopov označených kódom 3170*, ako napríklad mediteránne dočasné tône chráneného územia Doñana (ZEPA/LIC ES0000024), ktoré sa nachádzali v blízkosti tohto mestského centra, a jednak, že Španielske kráľovstvo podľa článku 11 smernice 2000/60 nestanovilo opatrenia potrebné na to, aby sa zabránilo prípadnému zhoršeniu chránených území nachádzajúcich sa v blízkosti turistickej oblasti Matalascañas, ako to požaduje článok 4 ods. 1 písm. c) tejto smernice.
Viaceré uvedené prieskumy, ako boli predložené Komisiou na podporu týchto tvrdení, pripojené v prílohe k žalobe a k vyjadreniu k žalobe totiž svedčia o vplyve odberov vody určených na mestské zásobovanie turistickej oblasti Matalascañas na ekosystémy chráneného územia Doñana (ZEPA/LIC ES0000024), najmä na prioritné biotopy označené kódom 3170*, teda mediteránne dočasné tône. Tieto prieskumy poukazujú na znepokojivý trend skracovania dočasných lagún rezervy Doñana a vysychania Charco del Toro a tône El Brezo, spojených so škodlivými účinkami odberov vody určených na zásobovanie turistického centra Matalascañasa pitnou vodou, vodou na rekreačné účely alebo na zavlažovanie golfových ihrísk. Podľa týchto štúdií majú miestne a intenzívne odbery podzemnej vody na účely zásobovania mestského turistického komplexu Matalascañas tiež jednoznačne negatívny vplyv na úroveň hladiny podzemných vôd, a následne na potreby vody v životnom prostredí, ako je vegetácia alebo zaplavenie mokradí.
Z toho vyplýva, že Komisia dostatočne preukázala pravdepodobnosť, že nadmerný odber vody pre mestské zásobovanie oblasti Matalascañas spôsobilo významné rušenie chránených biotopov chráneného územia Doñana (ZEPA/LIC ES0000024) nachádzajúceho sa v blízkosti turistického centra Matalascañas. Toto narušenie chránených biotopov malo byť teda zohľadnené, ako vyplýva z bodov 132 až 134 tohto rozsudku, v rámci programu opatrení, ktorý Španielske kráľovstvo vypracovalo v rámci hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021 na základe článku 11 smernice 2000/60, s cieľom ukončiť už konštatované zhoršenie chránených typov biotopov, ako napríklad mediteránne dočasné tône podľa článku 4 ods. 1 písm. c) tejto smernice.
Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru pritom vyplýva, že program opatrení, na ktorý sa odvoláva Španielske kráľovstvo, ako je definovaný v prílohe 12 hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021, neobsahuje opatrenia na ukončenie už zisteného zhoršenia chránených typov biotopov v chránenej oblasti nachádzajúcej sa v blízkosti Matalascañas.
Okrem toho treba pripomenúť, že porušenie článku 5 smernice 2000/60, ktoré už bolo konštatované v bodoch 108 až 110 tohto rozsudku, umožňuje dospieť k záveru, že informácie týkajúce sa odberu vody určeného pre mestskú oblasť Matalascañas v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021 nie sú dostatočné na účely prijatia vhodných opatrení na ukončenie už konštatovaného zhoršenia chránených typov biotopov v zmysle článku 4 ods. 1 písm. c) tejto smernice. Pri neexistencii presnejšieho a primeranejšieho vyhodnotenia významu rizík vyplývajúcich z odberov pitnej vody pre turistickú oblasť Matalascañas totiž Španielske kráľovstvo v žiadnom prípade nemohlo prijať potrebné a účinné opatrenia stanovené v článku 11 uvedenej smernice s cieľom zabrániť akémukoľvek rušeniu chránených oblastí nachádzajúcich sa v blízkosti Matalascañas spojeného s odberom podzemnej vody.
Vzhľadom na tieto úvahy si Španielske kráľovstvo nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 11 smernice 2000/60 v spojení s článkom 4 ods. 1 písm. c) tejto smernice tým, že v programe opatrení vytvorenom v rámci hydrologických plánov povodia Guadalquivir 2015 – 2021 nestanovilo žiadne opatrenie na zabránenie rušeniu chránených typov biotopov nachádzajúcich sa na chránenom území Doñana (ZEPA/LIC ES 0000024) odberom podzemnej vody pre potreby turistickej oblasti Matalascañas.
B.

O nesplnení povinností vyplývajúcich zo smernice 92/43
1.

Argumentácia účastníkov konania
Komisia tvrdí, že Španielske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 6 ods. 2 smernice 92/43 v spojení s článkom 7 tejto smernice. Domnieva sa, že španielske orgány neprijali primerané opatrenia na zabránenie zhoršeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov nachádzajúcich sa na chránených územiach regiónu Doñana, najmä v územiach Doñana (ZEPA/LIC ES0000024), Doñana Norte y Oeste (ZEPA/LIC ES6150009) a Dehesa del Estero y Montes de Moguer (ZEC ES6150012). Spresňuje, že nadmerné využívanie kolektora Almonte – Marismas viedlo k vysychaniu dunových lagún národného parku Doñana a v dôsledku toho k zhoršeniu chránených prírodných zón, ktoré závisia od tohto kolektora, najmä viacerých prirodzených biotopov a biotopov druhov chránených smernicou 92/43.
V tejto súvislosti Komisia po prvé tvrdí, že zhoršenie chránených biotopov chránenej prírodnej zóny Doñana v dôsledku nadmerného využívania jej kolektora bolo preukázané mnohými vedeckými dôkazmi, ako aj viacerými oficiálnymi správami. Podľa Komisie boli najcitlivejšími chránenými typmi biotopov na vyschnutie v dôsledku zníženia hladiny podzemnej vody mediteránne dočasné tône, ktoré sú chránenými biotopmi označenými kódom 3170*, ako aj toky povrchových vôd (potoky, kanály a dolné toky) a pobrežné biotopy (malé lesy a galériové lesy). Sú domovom rôznych rastlinných a živočíšnych druhov, ktoré sa vyskytujú v malom počte a sú týmto vysychaním ohrozené.
Po druhé Komisia nespochybňuje, že zmena klímy mohla mať vplyv na postupné zhoršenie týchto typov biotopov, ako tvrdí Španielske kráľovstvo. Tvrdí však, že v rámci „primeraných opatrení“ v zmysle článku 6 ods. 2 smernice 92/43 musí tento členský štát prijať opatrenia na boj proti hlavnému dôvodu zhoršenia chránených biotopov chránenej prírodnej zóny Doñana, t. j. odberom podzemnej vody, aj keď tieto opatrenia zohľadňujú aj zhoršovanie stavu biotopov, ktoré možno paralelne a sekundárne pripísať účinkom zmeny klímy.
Po tretie Komisia tvrdí, že opatrenia prijaté Španielskym kráľovstvom, najmä tie, ktoré sú zahrnuté v osobitnom pláne zavlažovania regiónu Doñana z roku 2014 a v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2015 – 2021, nie sú vhodné na zabránenie zhoršeniu prirodzených biotopov a biotopov chránených druhov v zmysle článku 6 ods. 2 smernice 92/43. Okrem toho, aj keď Komisia uznáva, že niektoré opatrenia prijaté Španielskym kráľovstvom na účely obnovy dotknutých biotopov, ako najmä postupné odstraňovanie eukalyptových plantáží v chránenej prírodnej zóne Doñana, nadobúdanie nehnuteľností a ich práv na prístup k vode alebo transportu vody z iných povodí, majú potenciálne pozitívne účinky, domnieva sa, že tieto opatrenia nie sú vždy dostatočné na účely splnenia povinností vyplývajúcich z článku 6 ods. 2 smernice 92/43.
Španielske kráľovstvo odmieta tvrdenia Komisie a domnieva sa, že neporušilo povinnosti vyplývajúce z tejto smernice.
Po prvé Španielske kráľovstvo spochybňuje tvrdenie Komisie, podľa ktorého všetky prírodné zóny regiónu Doñana sú pripojené na kolektor Almonte – Marismas. Spresňuje, že iba chránené územia Doñana (ZEPA/LIC ES0000024) a Doñana Norte y Oeste (ZEPA/LIC ES6150009) sú prepojené s uvedeným kolektorom, ako je definovaný v hydrologickom pláne povodia Guadalquivir 2009 – 2015.
Navyše tvrdí, že odôvodnené stanovisko sa týkalo výlučne kolektora Almonte – Marismas a že podľa judikatúry Súdneho dvora rozsah žaloby o nesplnenie povinnosti nemožno rozšíriť nad rámec predmetu tohto odôvodneného stanoviska. V dôsledku toho úvahy týkajúce sa väzieb a účinkov týchto troch chránených území z dôvodu poklesu úrovní hladiny podzemnej vody uvedeného kolektora nie sú prípustné, pokiaľ ide o chránenú oblasť Dehesa del Estero y Montes de Moguer (ZEC ES6150012).
Po druhé Španielske kráľovstvo tvrdí, že zmeny a zhoršenie chráneného územia Doñana (ZEPA/LIC ES0000024) možno pripísať škodám spôsobeným počas posledného storočia močariskami, ktoré ho tvoria, a že v dôsledku toho ich nemožno považovať za základ pre nesplnenie povinností vyplývajúcich zo smernice 92/43. Navyše tento členský štát tvrdí, že v súčasnosti prešli veľké oblasti močarísk a systémov mokradí ekologickou revitalizáciou prostredníctvom rôznych uplatnených akčných projektov.
Po tretie Španielske kráľovstvo tvrdí, že prijalo primerané a účinné opatrenia na zabránenie zhoršeniu prirodzených biotopov a chránených typov biotopov podľa článku 6 ods. 2 smernice 92/43. Na jednej strane tvrdí, že tieto opatrenia prispeli k vyriešeniu problémov, ktoré sa týkajú regiónu Doñana a ktoré vznikli predtým, ako Komisia označila tento región za lokalitu s európskym významom. Na druhej strane Španielske kráľovstvo tvrdí, že článok 2 ods. 3 smernice 92/43 stanovuje, že opatrenia prijaté podľa tejto smernice musia zohľadňovať hospodárske, sociálne a kultúrne požiadavky, ako aj regionálne a miestne charakteristiky.
Po štvrté Španielske kráľovstvo tvrdí, že Komisia dostatočne nepreukázala existenciu údajného zhoršenia prirodzených biotopov a biotopov druhov.
2.

Posúdenie Súdnym dvorom
Podľa článku 6 ods. 2 smernice 92/43 členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie bolo podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice.
Toto ustanovenie ukladá členským štátom všeobecnú povinnosť podniknúť primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a podstatnému rušeniu druhov, pre ktoré boli tieto územia vymedzené (rozsudok zo 16. júla 2020, WWF Italia Onlus a i.,
C‑411/19
,
EU:C:2020:580
, bod
, ako aj citovaná judikatúra).
Táto všeobecná povinnosť zodpovedá cieľu sledovanému v rámci politiky Únie v oblasti životného prostredia v súlade s článkom 191 ods. 1 prvej zarážky ZFEÚ týkajúcom sa udržiavania, ochrany a zlepšovania kvality životného prostredia, ako aj zásade nápravy škôd na životnom prostredí prioritne pri zdroji uvedenej v článku 191 ods. 2 ZFEÚ.
Podľa ustálenej judikatúry však na účely preukázania nesplnenia povinnosti podľa článku 6 ods. 2 smernice 92/43 Komisii neprináleží, aby konštatovala existenciu príčinnej súvislosti medzi činnosťou alebo nečinnosťou dotknutého členského štátu a zhoršením alebo významným rušením dotknutých biotopov alebo druhov. Stačí totiž, ak táto inštitúcia preukáže existenciu pravdepodobnosti alebo rizika, že táto činnosť alebo nečinnosť spôsobí poškodenie alebo podstatné rušenie týchto biotopov alebo druhov (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. januára 2016, Komisia/Bulharsko,
C‑141/14
,
EU:C:2016:8
, bod
a citovanú judikatúru).
Navyše keďže článok 6 ods. 2 a článok 6 ods. 3 smernice 92/43 poskytujú rovnakú úroveň ochrany, treba uplatniť kritérium posúdenia vplyvov podľa článku 6 ods. 3 tejto smernice. Podľa tohto ustanovenia plán alebo projekt môže byť povolený len pod podmienkou, že príslušné orgány nadobudli istotu, že uvedený plán alebo projekt nebude mať trvalý nepriaznivý vplyv na dotknutú lokalitu, alebo keď z vedeckého hľadiska neexistuje žiadna rozumná pochybnosť, že tu takéto účinky nie sú [pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. apríla 2018, Komisia/Poľsko (Prales Białowieża),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, bod
a citovanú judikatúru].
Za týchto podmienok je potrebné skúmať, či Komisia preukázala pravdepodobnosť, že odber podzemnej vody regiónu Doñana významne narušuje prirodzené biotopy alebo biotopy druhov, nachádzajúce sa na troch chránených územiach, ako sú územia uvedené v bode 12 tohto rozsudku a prípadne či Španielske kráľovstvo z vedeckého hľadiska spochybnilo takúto pravdepodobnosť.
Na úvod treba uviesť, že tento členský štát namieta neprípustnosť výhrad Komisie predložených v rámci tohto nesplnenia povinnosti v rozsahu, v akom sa týkajú chráneného územia Dehesa del Estero y Montes de Moguer (ZEC ES6150012), a to z dôvodov uvedených v bodoch 147 a 148 tohto rozsudku. V tejto súvislosti tvrdí, že odôvodnené stanovisko sa týkalo len porušenia povinností vyplývajúcich zo smernice 92/43, pokiaľ ide o kolektor Almonte – Marismas, a že len chránené územia Doñana (ZEPA/LIC ES0000024) a Doñana Norte y Oeste (ZEPA/LIC ES6150009) sú spojené s uvedeným kolektorom.
Komisia odmieta tieto tvrdenia, pričom zdôrazňuje, že chránené územie Dehesa del Estero y Montes de Moguer (ZEC ES6150012) bolo zahrnuté do území dotknutých týmto nesplnením povinnosti od začiatku konania pred podaním žaloby.
V súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora je predmet žaloby o nesplnenie povinnosti na základe článku 258 ZFEÚ vymedzený odôvodneným stanoviskom Komisie, takže žaloba musí byť založená na tých istých odôvodneniach a žalobných dôvodoch ako toto odôvodnené stanovisko (rozsudky z 8. júla 2010, Komisia/Portugalsko,
C‑171/08
,
EU:C:2010:412
, bod
, a z 5. apríla 2017, Komisia/Bulharsko,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, bod
).
V prejednávanej veci stačí konštatovať, že tak výzva Španielskeho kráľovstva zo strany Komisie na predloženie pripomienok, ako aj odôvodnené stanovisko výslovne uvádzajú, že predmet tohto konania o nesplnení povinnosti sa týkal nadmerného využívania podzemnej vody regiónu Doñana a následného zhoršenia biotopov a ekosystémov nachádzajúcich sa vo viacerých územiach chránených právom Únie, najmä chránené územia Doñana (ZEPA/LIC ES0000024), Doñana Norte y Oeste (ZEPA/LIC ES6150009) a Dehesa del Estero y Montes de Moguer (ZEC ES6150012). Aj keď chránené územie Dehesa del Estero y Montes de Moguer (ZEC ES6150012) nie je spojené s kolektorom Almonte – Marismas, ale s útvarom podzemnej vody Condado, ktorý zodpovedá inému plánu manažmentu, než sú plány uvedené v bode 13 tohto rozsudku, treba teda konštatovať, ako uviedla generálna advokátka v bode 38 svojich návrhov, že táto skutočnosť je irelevantná v rámci tohto konania, keďže uvedené chránené územie bolo predmetom tohto konania o nesplnení povinnosti od začiatku konania pred podaním žaloby.
Vzhľadom na vyššie uvedené je potrebné zamietnuť námietku neprípustnosti vznesenú Španielskym kráľovstvom a v dôsledku toho považovať výhrady týkajúce sa nesplnenia povinností vyplývajúcich zo smernice 92/43 za prípustné aj v rozsahu, v akom sa týkajú chráneného územia Dehesa del Estero y Montes de Moguer (ZEC ES6150012).
Pokiaľ ide o vec samu, Španielske kráľovstvo tvrdí, že zmeny a zhoršenie chránených území chránenej prírodnej zóny Doñana možno pripísať škodám spôsobeným počas posledného storočia močariskám, ktoré ho tvoria, a že v dôsledku toho ich nemožno považovať za základ pre nesplnenie povinností vyplývajúcich zo smernice 92/43.
Je pravda, že tieto vyššie uvedené zmeny a zhoršenie, ako uviedla generálna advokátka v bode 60 svojich návrhov, nemôžu predstavovať nesplnenie povinnosti vyplývajúcej z článku 6 ods. 2 smernice 92/43.
Treba však pripomenúť, že pokiaľ ide o územia, ktoré môžu byť identifikované ako lokality európskeho významu (LEV), ktoré sú uvedené na zoznamoch vypracovaných Komisiou podľa článku 4 ods. 2 smernice 92/43, a konkrétne lokality, v ktorých sa vyskytujú prioritné typy prirodzených biotopov, sú členské štáty podľa tejto smernice a vzhľadom na cieľ ochrany sledovaný uvedenou smernicou povinné prijať ochranné opatrenia vhodné na zabezpečenie ekologického záujmu, aký tieto lokality majú na vnútroštátnej úrovni (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. januára 2005, Dragaggi a i.,
C‑117/03
,
EU:C:2005:16
, bod
).
Súdny dvor v tejto súvislosti tiež rozhodol, že nepriaznivo neovplyvniť integritu územia prirodzeného biotopu v zmysle článku 6 ods. 3 druhej vety smernice 92/43 predpokladá zachovať ho v priaznivom stave ochrany, čo znamená trvalé zachovanie základných vlastností dotknutej lokality súvisiacich s prítomnosťou určitého typu prirodzeného biotopu, ktorého cieľ ochrany odôvodnil zaradenie tejto lokality do zoznamu lokalít európskeho významu v zmysle tejto smernice (rozsudok zo 7. novembra 2018, Holohan a i.,
C‑461/17
,
EU:C:2018:883
, bod
).
V prejednávanej veci treba na jednej strane pripomenúť, že chránené územia Doñana (ZEPA/LIC ES0000024), Doñana Norte y Oeste (ZEPA/LIC ES6150009) a Dehesa del Estero y Montes de Monguer (ZEC ES6150012) boli 19. júla 2006 zaradené Komisiou do zoznamu LEV a že v dôsledku toho sa článok 6 ods. 2 smernice 92/43 podľa článku 4 ods. 5 tejto smernice uplatňuje od tohto dátumu. Dôkazy predložené Komisiou týkajúce sa predchádzajúceho štádia teda nemožno zohľadniť na účely konštatovania porušenia tejto smernice.
Na druhej strane treba pripomenúť, že článok 6 ods. 2 smernice 92/43 stanovuje všeobecnú povinnosť prijať vhodné ochranné opatrenia, ktoré spočívajú v zabránení na osobitne chránených územiach, ako je to v prejednávanej veci, zhoršeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie mohlo mať významné účinky vzhľadom na ciele stanovené touto smernicou.
Z viacerých vedeckých informácií uvedených v spise pritom vyplýva, že nadmerné využívanie kolektora Doñana viedlo k poklesu úrovne hladiny podzemných vôd, čo spôsobilo trvalé narušenie chránených území v chránenej prírodnej zóne Doñana. Konkrétne, ako bolo uvedené v bode 137 tohto rozsudku, viaceré vedecké štúdie svedčia o vplyve odberov vody určených na mestské zásobovanie turistickej oblasti Matalascañas na ekosystémy chráneného územia Doñana (ZEPA/LIC ES0000024), najmä na prioritné typy biotopov označené kódom 3170*, konkrétne mediteránne dočasné tône. Tieto údaje potvrdzujú jednak, že zhoršenia týchto biotopov pretrvávajú a že stav týchto biotopov sa bude ďalej zhoršovať z dôvodu poklesu úrovne hladiny podzemných vôd uvedeného kolektora a jednak, že Španielske kráľovstvo neprijalo opatrenia potrebné na ukončenie takýchto zhoršení.
Ako uviedla generálna advokátka v bodoch 70 a 73 svojich návrhov, Španielske kráľovstvo malo na účely vyvrátenia týchto zistení predložiť dôkazy umožňujúce odstrániť akékoľvek dôvodné pochybnosti, že z vedeckého hľadiska zachovanie súčasnej praxe odberu podzemných vôd nemá pre uvedené chránené biotopy nepriaznivé účinky. Na tento účel, ako bolo uvedené v bode 156 tohto rozsudku, smernica 92/43 vyžaduje posúdenie vplyvov, aké sa musí vykonať podľa článku 6 ods. 3 tejto smernice.
Ako pritom vyplýva zo spisu predloženého Súdnemu dvoru, Španielske kráľovstvo nevykonalo prieskum, ktorý by mohol spĺňať požiadavky vyplývajúce z tohto ustanovenia, a teda ani nepreukázalo, že zachovanie súčasnej praxe odberu vody v chránenej prírodnej zóny Doñana nemá vplyv na biotopy predmetných chránených území.
Vzhľadom na vyššie uvedené treba konštatovať, že Komisia v zmysle judikatúry citovanej v bode 155 tohto rozsudku dostatočne preukázala existenciu pravdepodobnosti, že odber podzemných vôd v chránenej prírodnej zóne Doñana spôsobil od 19. júla 2006 zhoršenie chránených biotopov v chránených územiach Doñana (ZEPA/LIC ES6150009) a Dehesa del Estero y Montes de Moguer (ZEC ES6150012) a že Španielske kráľovstvo neprijalo opatrenia potrebné na zabránenie tomuto zhoršeniu.
Je teda potrebné konštatovať, že Španielske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 6 ods. 2 smernice 92/43 tým, že neprijalo opatrenia vhodné na zabránenie závažnému rušeniu chránených typov biotopov nachádzajúcich sa na chránených územiach Doñana (ZEPA/LIC ES0000024), Doñana Norte y Oeste (ZEPA/LIC ES6150009) a Dehesa del Estero y Montes de Moguer (ZEPA/LIC ES6150012) v dôsledku odberu podzemných vôd chránenej prírodnej zóny Doñana od 19. júla 2006.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba konštatovať, že Španielske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú:
–
podľa článku 5 ods. 1 smernice 2000/60 v spojení s bodom 2.2 prílohy II tejto smernice tým, že nezohľadnilo nezákonný odber vody a odber vody určený na mestské zásobovanie pri odhade odberu podzemných vôd regiónu Doñana v rámci ďalšieho popisu hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021,
–
podľa článku 11 smernice 2000/60 v spojení s článkom 4 ods. 1 písm. c) tejto smernice tým, že v programe opatrení stanovenom v rámci hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021 nestanovilo žiadne opatrenie na zabránenie rušeniu chránených typov biotopov nachádzajúcich sa na chránenom území Doñana (ZEPA/LIC ES0000024) odberom podzemných vôd pre potreby turistickej oblasti Matalascañas a
–
podľa článku 6 ods. 2 smernice 92/43 tým, že neprijalo vhodné opatrenia na zabránenie závažnému rušeniu chránených typov biotopov nachádzajúcich sa na chránených územiach Doñana (ZEPA/LIC ES0000024), Doñana Norte y Oeste (ZEPA/LIC ES6150009) a Dehesa del Estero y Montes de Moguer (ZEPA/LIC ES6150012) v dôsledku odberu podzemných vôd chránenej prírodnej zóny Doñana od 19. júla 2006.
O trovách
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora Súdny dvor uloží účastníkovi konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinnosť nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
Podľa článku 138 ods. 3 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania.
Keďže v prejednávanej veci Komisia a Španielske kráľovstvo nemali úspech v niektorých dôvodoch, znášajú svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:

1.
Španielske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú:
–
podľa článku 5 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2000/60/ES z 23. októbra 2000, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia spoločenstva v oblasti vodného hospodárstva, zmenenej smernicou Rady 2013/64/EÚ zo 17. decembra 2013, v spojení s bodom 2.2 prílohy II tejto smernice tým, že nezohľadnilo nezákonný odber vody a odber vody určený na mestské zásobovanie pri odhade odberu podzemných vôd regiónu Doñana (Španielsko) v rámci ďalšieho popisu Plan Hidrológico del Guadalquivir 2015 – 2021 (hydrologický plán povodia Guadalquivir 2015 – 2021), schváleného Real Decreto 1/2016 por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño‑Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro (kráľovský dekrét č. 1/2016, ktorým sa schvaľuje revízia hydrologických plánov správnych území povodí riek v západnej Kantábrii, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura a Júcar, ako aj španielskych častí správnych území povodí riek vo východnej Kantábrii, Miño‑Sil, Duero, Tajo, Guadiana a Ebro) z 8. januára 2016;
–
podľa článku 11 smernice 2000/60 v spojení s článkom 4 ods. 1 písm. c) tejto smernice tým, že v programe opatrení stanovenom v rámci hydrologického plánu povodia Guadalquivir 2015 – 2021 nestanovilo žiadne opatrenie na zabránenie rušeniu chránených typov biotopov nachádzajúcich sa na chránenom území „Doñana“ s kódom ZEPA/LIC ES0000024 odberom podzemných vôd pre potreby turistickej oblasti Matalascañas (Španielsko) a
–
podľa článku 6 ods. 2 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín tým, že neprijalo vhodné opatrenia na zabránenie závažnému rušeniu chránených typov biotopov nachádzajúcich sa na chránenom území „Doñana“ s kódom ZEPA/LIC ES0000024, na chránenom území „Doñana Norte y Oeste“ s kódom ZEPA/LIC ES6150009 a na chránenom území „Dehesa del Estero y Montes de Moguer“ s kódom ZEPA/LIC ES6150012 v dôsledku odberu podzemných vôd chránenej prírodnej zóny Doñana od 19. júla 2006.

2.
V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.

3.
Európska komisia a Španielske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: španielčina.