CELEX: 62016TJ0829
Prawo instytucjonalne
Parlament Europejski
Decyzja uznająca niektóre wydatki partii politycznej za niekwalifikowalne do celu otrzymania dotacji za rok budżetowy 2015
Prawo do dobrej administracji
Pewność prawna
Rozporządzenie (WE) nr 2004/2003
Zakaz pośredniego finansowania krajowej partii politycznej

Okoliczności powstania sporu
W dniu 10 czerwca 2015 r. Mouvement pour une Europe des nations et des libertés (Ruch na rzecz Europy Narodów i Wolności), będący skarżącym w niniejszej sprawie, rozpoczął kampanię w sprawie imigracji w ramach układu z Schengen (zwaną dalej „kampanią”). Wersja francuska plakatu tej kampanii zawierała logo skarżącego oraz znak graficzny w postaci płomienia, wraz z nazwą „Front Narodowy”. Co więcej, w wersji niderlandzkiej plakat ten zawierał logo skarżącego oraz logo Vlaams Belang.
W rocznym sprawozdaniu z audytu ksiąg rachunkowych europejskich partii politycznych na rok 2015, przyjętym w dniu 25 kwietnia 2016 r., niezależna firma audytorska wskazała, że nie była w stanie uzyskać wystarczających i obiektywnych dowodów, by stwierdzić, że wydatki kampanii były kwalifikowalne, który to wniosek mógłby spowodować zmniejszenie kwoty dotacji przyznanej przez Parlament Europejski.
Na żądanie Parlamentu w dniu 10 czerwca 2016 r. skarżący przekazał Parlamentowi kopię spornych plakatów.
Pismem z dnia 22 lipca 2016 r. Parlament poinformował skarżącego, że sporne wydatki mogą zostać uznane za niekwalifikowalne, ponieważ stanowią przejaw pośredniego finansowania dwóch partii politycznych, z uwagi na okoliczność, że partie te nie uczestniczyły w sfinansowaniu kosztów kampanii. Jego zdaniem takie finansowanie może być sprzeczne z art. 7 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 2004/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie przepisów regulujących partie polityczne na poziomie europejskim oraz zasad dotyczących ich finansowania (
Dz.U. 2003, L 297, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 4, s. 500). Z tego względu wezwał skarżącego do przedstawienia uwag na temat tej domniemanej nieprawidłowości przed dniem 22 sierpnia 2016 r.
W dniu 27 lipca 2016 r. skarżący zwrócił się do Parlamentu o przedstawienie pewnych dodatkowych informacji, w szczególności dotyczących precedensów odnoszących się do tego rodzaju nieprawidłowości.
W dniu 10 sierpnia 2016 r. Parlament odpowiedział skarżącemu, informując go również o przedłużeniu terminu na przedstawienie uwag do dnia 2 września 2016 r.
Skarżący przesłał swoje uwagi w dniu 2 września 2016 r.
W dniu 5 września 2016 r. Sekretarz Generalny wystosował notę do Prezydium Parlamentu, zwracając się do niego o podjęcie ostatecznej decyzji w sprawie zamknięcia rozliczeń dotyczących szeregu partii politycznych na poziomie europejskim, w tym skarżącego, w odniesieniu do roku budżetowego 2015. W nocie tej stwierdzono, że sprawozdania końcowe oraz wszelkie inne dokumenty dotyczące zamknięcia ksiąg rachunkowych na ten rok finansowy były dostępne dla członków Prezydium Parlamentu na wniosek.
W dniu 7 września 2016 r. służby Parlamentu przekazały uwagi skarżącego przewodniczącemu Parlamentu, wskazując, że nie wpłynęły one na stanowisko Parlamentu.
Na posiedzeniu w dniu 12 września 2016 r. Prezydium Parlamentu przeanalizowało sprawozdanie końcowe przedstawione przez skarżącego po zamknięciu ksiąg rachunkowych za rok budżetowy 2015. Uznało ono za niekwalifikowalną kwotę 63853 EUR związaną z kampanią i ustaliło wysokość końcowej kwoty dotacji przyznanej skarżącemu na 400777,83 EUR (zwane dalej „zaskarżoną decyzją”).
W dniu 26 września 2016 r. Parlament doręczył skarżącemu zaskarżoną decyzję.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 listopada 2016 r. skarżący wniósł niniejszą skargę.
Odrębnym pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 7 lutego 2017 r., Parlament podniósł zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 130 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem.
Skarżący przedłożył swoje uwagi w przedmiocie tego zarzutu w dniach 17 i 27 marca 2017 r.
Postanowieniem z dnia 2 maja 2017 r. Sąd zdecydował, że zarzut niedopuszczalności zostanie rozpatrzony w ramach rozpatrywania sprawy co do istoty.
Skarżący wnosi w istocie do Sądu o:
–
oddalenie zarzutu niedopuszczalności skargi;
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Parlamentu kosztami postępowania.
Parlament wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
–
ewentualnie – oddalenie skargi jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (ósma izba) postanowił otworzyć procedurę ustną i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania wezwał strony do przedłożenia określonych dokumentów oraz do udzielenia odpowiedzi na określone pytania na piśmie przed rozprawą, co strony uczyniły w wyznaczonym terminie.
Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. zostały wysłuchane wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności
Parlament podnosi zarzut niedopuszczalności oparty na naruszeniu art. 263 TFUE i art. 76 lit. d) regulaminu postępowania.
Parlament z jednej strony zarzuca skarżącemu wniesienie skargi przeciwko Prezydium Parlamentu, które nie jest ani instytucją, ani organem, ani jednostką organizacyjną Unii w rozumieniu art. 263 TFUE. Zatem Sąd nie jest właściwy do rozpoznania wspomnianej skargi.
Z drugiej strony, Parlament utrzymuje, że skarga nie spełnia wymogów art. 76 lit. d) regulaminu postępowania zgodnie z wykładnią zawartą w orzecznictwie, ponieważ nie wskazano w niej podnoszonych zarzutów i nie zawarto zwięzłego ich omówienia w sposób umożliwiający mu przygotowanie obrony. W szczególności zwraca uwagę, że jakkolwiek skarga zawiera część zatytułowaną „Naruszenie zasady dobrej administracji”, która dotyczy podnoszonego naruszenia art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), to jednak zawiera ona również część zatytułowaną „Co do istoty”, która jest najdłuższą częścią skargi i z której nie wynika żaden zarzut.
Skarżący kwestionuje zarzuty podniesione przez Parlament.
W odniesieniu do pierwszego zarzutu Parlamentu należy przypomnieć, że Sąd jest właściwy do rozpoznawania skarg wniesionych na podstawie art. 263 TFUE jedynie przeciwko aktom instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej.
W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że niniejsza skarga jest skierowana przeciwko zaskarżonej decyzji, która została przyjęta w dniu 12 września 2016 r. przez właściwy organ zgodnie z wewnętrznymi przepisami Parlamentu, tj. Prezydium Parlamentu, a doręczona skarżącemu w dniu 26 września 2016 r. Z powyższego wynika, że żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji jest skierowane przeciwko Parlamentowi, autorowi aktu (zob. podobnie postanowienie z dnia 5 września 2012 r., Farage/Parlament i Buzek,
T‑564/11
, niepublikowany,
EU:T:2012:403
, pkt
).
Po drugie, kiedy Parlament doręczył skarżącemu zaskarżoną decyzję, wskazał on wyraźnie, że może on wnieść skargę o stwierdzenie nieważności „decyzji Prezydium Parlamentu” do Sądu.
Po trzecie, zgodnie z orzecznictwem należy wskazać, że w uwagach w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności skarżący uściślił, iż skargę należy rozumieć jako wniesioną przeciwko Parlamentowi, bez nalegania na oznaczenie Prezydium Parlamentu Europejskiego jako strony pozwanej (zob. podobnie postanowienie z dnia 16 października 2006 r., Aisne i Nature/Komisja,
T‑173/06
, niepublikowane,
EU:T:2006:320
, pkt
,
).
Po czwarte, wskazanie w skardze zaskarżonej decyzji, która została przyjęta w dniu 12 września 2016 r. i doręczona w dniu 26 września 2016 r., nie pozwala wątpić, że zamiarem skarżącego było skierowanie skargi przeciwko Parlamentowi. Uściślenie wspomniane w pkt 27 powyżej należy bowiem traktować jako wyjaśnienie w tym względzie, a nie jako zmianę lub poprawienie skargi, które odnosi się do jednego z punktów wymienionych w art. 76 regulaminu postępowania (zob. podobnie wyrok z dnia 9 września 2004 r., Hiszpania i Finlandia/Parlament i Rada,
C‑184/02 i C‑223/02
,
EU:C:2004:497
, pkt
).
Po piąte, na rozprawie skarżący potwierdził, że jego skarga dotyczy zaskarżonej decyzji, która została przyjęta w dniu 12 września 2016 r., to znaczy aktu Parlamentu.
Elementy te pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że skarga jest skierowana przeciwko Parlamentowi, w rozumieniu art. 263 TFUE.
Należy wreszcie zaznaczyć, że niniejsza sprawa różni się od spraw, które doprowadziły do wydania postanowień z dnia 18 września 2015 r., Petrov i in./Parlament i przewodniczący Parlamentu (
T‑452/15
, niepublikowanego,
EU:T:2015:709
) i z dnia 4 lutego 2016 r., Voigt/Parlament (
T‑618/15
, niepublikowanego,
EU:T:2016:72
), przytoczonych przez Parlament, w których skargi zostały wniesione przeciwko przewodniczącemu Parlamentu i Parlamentowi. W tych ostatnich sprawach Sąd ograniczył się bowiem do odrzucenia skarg jako częściowo niedopuszczalnych w zakresie, w jakim były skierowane przeciwko przewodniczącemu Parlamentu, i kontynuował badanie co do istoty, ponieważ były również skierowane przeciwko Parlamentowi, nie zbadawszy przeciwko komu rzeczywiście jest skierowana skarga, w odróżnieniu od niniejszego przypadku.
W związku z powyższym pierwszy zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Parlament należy oddalić.
Jeśli chodzi o drugi zarzut Parlamentu, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 76 lit. d) regulaminu postępowania skarga powinna wskazywać podnoszone zarzuty i argumenty, a także zawierać zwięzłe omówienie tych zarzutów.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, niezależnie od kwestii terminologicznych, owo przedstawienie zarzutów musi być wystarczająco jasne i precyzyjne, tak by umożliwiło stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Sądowi rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi, w stosownym wypadku bez potrzeby żądania innych informacji. Aby skarga była dopuszczalna, konieczne jest bowiem, by istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których się ona opiera, wynikały przynajmniej skrótowo, lecz w sposób spójny i zrozumiały, z treści samej skargi, tak by gwarantowały pewność prawa i prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości (zob. wyrok z dnia 6 października 2015 r., Corporación Empresarial de Materiales de Construcción/Komisja,
T‑250/12
,
EU:T:2015:749
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie, jak przyznaje sam Parlament, skarga zawiera część zatytułowaną „Naruszenie zasady dobrej administracji”. Ponadto w tekście tej części odniesiono się w szczególności do art. 41 karty. Co więcej, z pkt 22–42 skargi wynika, że skarżący zarzuca w szczególności Parlamentowi nieprzekazanie swojemu organowi decyzyjnemu, czyli Prezydium, uwag skarżącego przed przyjęciem zaskarżonej decyzji. Jest to pierwszy zarzut podniesiony przez skarżącego.
Co się tyczy części zatytułowanej „Co do istoty”, to dzieli się ona na trzy części szczegółowe. Pierwsza część szczegółowa jest zatytułowana „Finansowanie krajowej partii politycznej: nieprecyzyjne pojęcie czynnikiem niepewności prawnej”. Z pkt 44–57 skargi, które się do niej odnoszą, wynika także, że skarżący uważa, iż zakaz pośredniego finansowania krajowej partii politycznej, wynikający z art. 7 rozporządzenia nr 2004/2003, jest sprzeczny z zasadą pewności prawa. Jest to zatem zarzut drugi podniesiony przez skarżącego.
Na rozprawie Parlament podniósł w szczególności, że w skardze nie wskazano wyraźnie naruszenia zasady pewności prawa, i że w związku z tym zarzut oparty na naruszeniu wspomnianej zasady należy odrzucić jako niedopuszczalny. W tym względzie należy zauważyć, że naruszenie tej zasady zostało wyraźnie podniesione w tytule pierwszej części szczegółowej, jak wskazano w pkt 36 powyżej, a także w pkt 43 i 52 skargi. Co więcej, Parlament odpowiedział w pkt 32–39 odpowiedzi na skargę na argumenty wysunięte przez skarżącego. Należy zatem oddalić argumenty przedstawione na rozprawie.
Wreszcie druga część szczegółowa i trzecia część szczegółowa części skargi zatytułowanej „Co do istoty” zostały zatytułowane odpowiednio „Tłumaczenie w państwach członkowskich kampanii europejskiej” i „Logo w formacie zgodnym z prawem”. Z pkt 58–81 skargi, które się do tego odnoszą, wynika również, że skarżący twierdzi w istocie, iż w zaskarżonej decyzji Parlament błędnie ocenił daną pozycję wydatków, uznając je za niekwalifikowalne, gdyż stanowiące przejaw pośredniego finansowania krajowej partii politycznej w rozumieniu art. 7 rozporządzenia nr 2004/2003. Jest to zatem trzeci zarzut podniesiony przez skarżącego.
Co za tym idzie, skarga spełnia minimalne wymogi określone w orzecznictwie w świetle art. 76 lit. d) regulaminu postępowania. Należy zresztą stwierdzić, że Parlament był w stanie rozpoznać zarzuty i argumenty podniesione przez skarżącego w celu zakwestionowania ich w swoich pismach. W konsekwencji drugi zarzut niedopuszczalności należy oddalić.
Z powyższego wynika, że podniesiony przez Parlament zarzut niedopuszczalności należy oddalić.
Co do istoty
Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji skarżący podnosi w istocie trzy zarzuty oparte, po pierwsze, na naruszeniu zasady dobrej administracji, po drugie, na naruszeniu zasady pewności prawa, i po trzecie, na naruszeniu art. 7 rozporządzenia nr 2004/2003.
W przedmiocie naruszenia zasady dobrej administracji
W ramach zarzutu pierwszego skarżący podnosi naruszenie zasady dobrej administracji, w szczególności prawa do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jego sprawy oraz prawa do bycia wysłuchanym, gwarantowanych przez art. 41 karty. W tym względzie podnosi on, że organ decyzyjny, czyli Prezydium Parlamentu, nie zbadał spornego plakatu i nie uwzględnił uwag, które nie zostały mu przekazane, opierając się po prostu na nocie Sekretarza Generalnego obarczonej stronniczością. Twierdzi on, że powinien był mieć możliwość obrony przed tym Prezydium, przynajmniej w formie pisemnej. Co więcej, kwestionuje on uznanie prac służb Parlamentu za działania czysto przygotowawcze, gdyż to te służby dokonują analizy odpowiednich dokumentów i formułują propozycje dla Prezydium, które nie znając tych dokumentów i argumentów skarżącego, może jedynie przyjąć propozycję, którą mu przedstawiono.
Skarżący dodaje, że jest to również przejaw naruszenia art. 16 europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej, zatwierdzonego uchwałą Parlamentu Europejskiego z dnia 6 września 2001 r. (
Dz.U. 2002, C 72 E, s. 331
, zwanego dalej „kodeksem dobrej praktyki administracyjnej”), gwarantującego prawo do bycia wysłuchanym i do przedstawienia uwag.
Wreszcie skarżący twierdzi, że Parlament naruszył art. 8 decyzji Prezydium Parlamentu z dnia 29 marca 2004 r. ustanawiającej przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 2004/2003 w zmienionym brzmieniu (
Dz.U. 2014, C 63, s. 1
, zwana dalej „decyzją Prezydium z dnia 29 marca 2004 r.”), zgodnie z którym Prezydium umożliwia beneficjentowi zajęcie stanowiska w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości przed podjęciem decyzji. W replice uściśla on, że pismo Parlamentu z dnia 22 lipca 2016 r. odnosiło się wyraźnie do tego przepisu.
Parlament kwestionuje argumentację skarżącego.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 karty, zatytułowanym „Prawo do dobrej administracji”, każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.
Co więcej, zgodnie z art. 41 ust. 2 lit. a) karty prawo do dobrej administracji obejmuje zwłaszcza prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada dobrej administracji obejmuje w szczególności obowiązek starannego i bezstronnego rozpoznania przez właściwą instytucję wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy (zob. podobnie wyrok z dnia 8 czerwca 2017 r., Schniga/CPVO,
C‑625/15 P
,
EU:C:2017:435
, pkt
).
Wymóg bezstronności obejmuje z jednej strony subiektywną bezstronność, rozumianą w ten sposób, że żaden pracownik danej instytucji zajmującej się tą sprawą nie może w jakikolwiek sposób okazywać stronniczości lub osobistych uprzedzeń, a z drugiej strony obiektywną bezstronność, rozumianą w ten sposób, że po stronie instytucji muszą istnieć dostateczne gwarancje, by wykluczyć w tym względzie wszelkie uzasadnione wątpliwości (wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., Ziegler/Komisja,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, pkt
). Z orzecznictwa wynika, że domniemanie subiektywnej bezstronności istnieje do momentu przedstawienia dowodu przeciwnego (zob. analogicznie wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Chronopost i La Poste/UFEX i in.,
C‑341/06 P i C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, pkt
; z dnia 19 lutego 2009 r., Gorostiaga Atxalandabaso/Parlament,
C‑308/07 P
,
EU:C:2009:103
, pkt
).
Z orzecznictwa wynika również, że poszanowanie prawa do obrony stanowi ogólną zasadę prawa Unii, która powinna być stosowana wówczas, gdy organ administracyjny ma podjąć w stosunku do danej osoby decyzję wiążącą się z niekorzystnymi dla niej skutkami. Zgodnie z tą zasadą adresaci decyzji, która w sposób odczuwalny oddziałuje na ich interesy, powinni być w stanie skutecznie przedstawić swoje stanowisko odnośnie do informacji, na których organ zamierza oprzeć swoją decyzję. W tym celu powinni oni dysponować wystarczającym terminem (wyrok z dnia 18 grudnia 2008 r., Sopropé,
C‑349/07
,
EU:C:2008:746
, pkt
,
).
To w świetle tych zasad należy zbadać zarzut pierwszy.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia obowiązku zbadania w sposób rzetelny i bezstronny wszystkich elementów istotnych w danej sprawie, należy przypomnieć, że w dniu 10 czerwca 2016 r. Parlament otrzymał kopię plakatów kampanii. Ponadto wezwał on skarżącego do przedstawienia uwag odnośnie do kwalifikowalności spornych wydatków do dnia 22 sierpnia 2016 r., który to termin został następnie przedłużony do dnia 2 września 2016 r. W dniu 5 września 2016 r. Sekretarz Generalny Parlamentu wystosował notę do Prezydium Parlamentu z prośbą o uznanie spornych wydatków za niekwalifikowalne oraz dodał, że sprawozdanie końcowe oraz wszelkie inne dokumenty dotyczące zamknięcia rachunków za rok finansowy 2015 były dostępne na wniosek. Co więcej, uwagi skarżącego z dnia 2 września 2016 r. zostały uwzględnione, jak wynika z e-maila służb Parlamentu skierowanego do przewodniczącego w dniu 7 września 2016 r. i jak skarżący sam przyznał na rozprawie, choć utrzymuje, że nie zostały one zbadane przez właściwą jednostkę.
Należy uściślić, że wraz z tą samą wiadomością elektroniczną z dnia 7 września 2016 r. służby Parlamentu przekazały uwagi skarżącego przewodniczącemu Parlamentu, który jest jednym z członków Prezydium zgodnie z art. 24 regulaminu wewnętrznego Parlamentu obowiązującego w tamtym czasie, dodając, że nie miały one wpływu na propozycję dotyczącą ewentualnego stwierdzenia niekwalifikowalności spornych wydatków. W tym kontekście w dniu 12 września 2016 r. Prezydium Parlamentu przyjęło zaskarżoną decyzję.
W świetle powyższego należy uznać, że Parlament uzyskał informacje niezbędne do przyjęcia decyzji w sposób sprawiedliwy i bezstronny.
Co więcej, nie można zarzucać organowi właściwemu do przyjęcia zaskarżonej decyzji, czyli Prezydium Parlamentu, że oparł się na pracach przygotowawczych służb tej instytucji. W tym względzie skarżący przyznał na rozprawie, że jest w istocie zrozumiałe, iż Parlament opiera się na pracach przygotowawczych swoich służb. Nie można również zarzucać Parlamentowi działania na wniosek Sekretarza Generalnego, co przewidziano zresztą w art. 224 regulaminu wewnętrznego Parlamentu obowiązującego w tamtym okresie. Ponadto należy stwierdzić, że wspomniany Sekretarz Generalny notą z dnia 5 września 2016 r. poinformował członków Prezydium, że wszystkie istotne dokumenty, a zatem także uwagi skarżącego, były dostępne na wniosek.
Należy również oddalić argument przedstawiony przez skarżącego na rozprawie, zgodnie z którym wiadomość elektroniczna z dnia 7 września 2016 r. świadczy o tym, że zaskarżona decyzja została faktycznie przyjęta przez służby Parlamentu, a nie przez właściwy organ, czyli Prezydium Parlamentu. Ten e-mail, skierowany przez te służby do przewodniczącego Parlamentu, wyraźnie potwierdza bowiem, że uwagi skarżącego zostały przeanalizowane przez te służby, że nie wpłynęły na wniosek przesłany do wspomnianego Prezydium przez Sekretarza Generalnego oraz że rzeczywiście zostały przekazane przewodniczącemu, członkowi tego Prezydium.
Należy dodać, że skarżący nie przedstawia żadnego argumentu, który mógłby podważyć obiektywną lub subiektywną bezstronność Parlamentu, w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 49 powyżej.
Zarzut dotyczący naruszenia art. 41 ust. 1 karty należy zatem oddalić.
Jeśli chodzi o zarzut oparty na naruszeniu prawa do bycia wysłuchanym, to należy stwierdzić, że skarżący miał możliwość przedstawienia uwag na temat ewentualnej niekwalifikowalności spornych wydatków, jak wynika z pkt 52 powyżej. Co więcej, jak wynika z pkt 55 powyżej, wbrew twierdzeniom skarżącego, nic nie stoi na przeszkodzie, aby Prezydium Parlamentu opierało się na pracach przygotowawczych służb rzeczonej instytucji lub aby działało na podstawie propozycji Sekretarza Generalnego tej instytucji. Należy wreszcie ponownie przypomnieć, że uwagi skarżącego zostały przesłane przez rzeczone służby do przewodniczącego Parlamentu i były dostępne dla członków Prezydium na wniosek.
W rezultacie zarzut dotyczący naruszenia art. 41 ust. 2 lit. a) karty należy oddalić.
W odniesieniu do naruszenia art. 16 europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej, należy zauważyć, że przepis ten gwarantuje prawo do bycia wysłuchanym i do przedstawienia uwag. Stąd też niezależnie od mocy wiążącej tego tekstu wobec Parlamentu, który przyjął go rezolucją z dnia 6 września 2001 r., należy oddalić ten zarzut z powodów wskazanych w pkt 59 powyżej.
Wreszcie, co się tyczy naruszenia decyzji Prezydium Parlamentu z dnia 29 marca 2004 r., niezależnie od kwestii, czy to art. 7, czy też art. 8 znajduje zastosowanie, wystarczy stwierdzić, że skarżący podnosi w istocie naruszenie prawa do bycia wysłuchanym, które znajduje odzwierciedlenie w tych przepisach. Z powodów wskazanych w pkt 59 powyżej również ten zarzut należy zatem oddalić.
W świetle powyższego zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie naruszenia zasady pewności prawa
W zarzucie drugim skarżący podnosi w istocie, że zakaz pośredniego finansowania krajowych partii politycznych, przewidziany w art. 7 rozporządzenia nr 2004/2003, jest sprzeczny z zasadą pewności prawa. Uważa on w szczególności, że każda kampania prowadzona z wykorzystaniem środków finansowych partii politycznej na poziomie europejskim może pośrednio wspierać działania krajowej partii politycznej. W związku z tym kwestionuje on oparcie zaskarżonej decyzji na tym nieprecyzyjnym pojęciu w celu uznania spornych wydatków za niekwalifikowalne.
Parlament nie zgadza się z argumentacją skarżącego.
Na wstępie, chociaż skarżący nie podnosi formalnie zarzutu niezgodności z prawem na podstawie art. 277 TFUE, należy wskazać, że w istocie utrzymuje on, iż art. 7 rozporządzenia nr 2004/2003, który posłużył za podstawę dla przyjęcia zaskarżonej decyzji, narusza ogólną zasadę pewności prawa. W związku z tym należy wyjaśnić, że nie istnieje w prawie Unii wymóg formalnego podniesienia zarzutu niezgodności z prawem (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 września 2016 r., Yanukovych/Rada,
T‑346/14
,
EU:T:2016:497
, pkt
; z dnia 15 września 2016 r., Yanukovych/Rada,
T‑348/14
,
EU:T:2016:508
, pkt
). W istocie orzecznictwo pozwala uznać, że zarzut niezgodności z prawem został podniesiony w sposób dorozumiany, jeśli ze skargi stosunkowo jasno wynika, iż skarżący faktycznie podnosi taki zarzut (wyrok z dnia 6 czerwca 1996 r., Baiwir/Komisja,
T‑262/94
,
EU:T:1996:75
, pkt
). W niniejszej sprawie z analizy pkt 44 i nast. skargi wynika, że skarżący podnosi w sposób dorozumiany zarzut niezgodności z prawem. Co więcej z pkt 33 odpowiedzi na skargę wynika, że Parlament był w stanie w pełni zrozumieć zakres zarzutu podniesionego przez skarżącego. Należy zatem przystąpić do badania istoty zarzutu drugiego.
Zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 2004/2003 środki finansowe uzyskiwane przez partie polityczne na poziomie europejskim z budżetu ogólnego Unii Europejskiej lub z innego źródła nie mogą być wykorzystane do bezpośredniego lub pośredniego finansowania innych partii politycznych, w szczególności krajowych partii politycznych lub krajowych kandydatów.
Zgodnie z orzecznictwem zasada pewności prawa, która należy do zasad ogólnych prawa Unii, wymaga, aby przepisy prawne były jasne, precyzyjne i przewidywalne co do swych skutków, tak by zainteresowane podmioty były w stanie zorientować się w stanie prawnym i stosunkach prawnych wynikających z porządku prawnego Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 lutego 1996 r., Duff i in.,
C‑63/93
,
EU:C:1996:51
, pkt
; z dnia 7 czerwca 2007 r., Britannia Alloys & Chemicals/Komisja,
C‑76/06 P
,
EU:C:2007:326
, pkt
; z dnia 18 listopada 2008 r., Förster,
C‑158/07
,
EU:C:2008:630
, pkt
).
W tym względzie należy wskazać, że zakres pojęcia przewidywalności jest w znacznym stopniu uzależniony od treści tekstu, którego dotyczy, dziedziny, którą obejmuje, oraz od liczby i charakteru jego adresatów. Przewidywalność ustawy nie wyklucza konieczności zasięgnięcia przez zainteresowaną osobę porady w celu dokonania oceny, w rozsądnym stopniu w okolicznościach danej sprawy, jakie konsekwencje wynikają z konkretnego aktu (wyrok z dnia 21 września 2017 r., Eurofast/Komisja,
T‑87/16
, niepublikowany,
EU:T:2017:641
, pkt
).
Co więcej, jak podnosi Parlament, zasada pewności prawa nie stoi na przeszkodzie temu, aby prawo Unii przyznawało właściwemu organowi zakres uznania lub by stosowało nieostre pojęcia prawne, które powinny być interpretowane i stosowane w konkretnym przypadku przez rzeczony organ, bez uszczerbku dla kontroli sprawowanej przez sąd Unii (zob. podobnie i przez analogię wyroki: z dnia 22 maja 2008 r., Evonik Degussa/Komisja,
C‑266/06 P
, niepublikowany,
EU:C:2008:295
, pkt
; z dnia 8 lipca 2008 r., AC‑Treuhand/Komisja,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
, pkt
).
Co więcej, wymogi zasady pewności prawa nie mogą być rozumiane jako obligujące do tego, aby norma zawierająca nieostre pojęcie prawne wskazywała różne konkretne sytuacje, w których można ją zastosować, ponieważ ustawodawca nie ma możliwości określenia wszystkich tych sytuacji z góry (zob. podobnie wyrok z dnia 20 lipca 2017 r., Marco Tronchetti Provera i in.,
C‑206/16
,
EU:C:2017:572
, pkt
).
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zakaz bezpośredniego lub pośredniego finansowania krajowych partii politycznych, ustanowiony w art. 7 rozporządzenia nr 2004/2003, jest jasny. Ponadto zakaz finansowania pośredniego jest w istocie konsekwencją zakazu finansowania bezpośredniego, ponieważ w przeciwnym wypadku zakaz ten można by z łatwością obejść. W odniesieniu do treści zakazu pośredniego finansowania, należy stwierdzić, że chodzi tu o nieostre pojęcie prawne i że sporny przepis nie zawiera wyczerpującej definicji tego pojęcia ani wykazu zachowań, które mogą wchodzić w zakres stosowania zakazu. Jednakże należy stwierdzić, że rozważny podmiot powinien być w stanie przewidzieć, jak twierdzi Parlament, iż pośrednie finansowanie zachodzi wówczas, gdy krajowa partia polityczna uzyskuje korzyść finansową, w szczególności w postaci uniknięcia wydatków, które musiałaby ponieść, nawet jeżeli nie został dokonany żaden bezpośredni transfer środków. Innymi słowy, nie można przyjąć, że partia polityczna na poziomie europejskim działająca z należytą starannością nie jest w stanie przewidzieć, iż przyznanie jakiejkolwiek korzyści krajowej partii politycznej, bez poniesienia przez nią jej kosztów, stanowi pośrednie finansowanie jej działalności.
W świetle powyższych rozważań zarzut drugi należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie naruszenia art. 7 rozporządzenia nr 2004/2003
W ramach zarzutu trzeciego skarżący twierdzi, że w zaskarżonej decyzji niesłusznie uznano, iż wydatki na sporny plakat stanowiły pośrednie finansowanie krajowych partii politycznych, zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 2004/2003, głównie z dwóch powodów.
Z jednej strony, zdaniem skarżącego sporny plakat dokonywał przekładu kampanii o zasięgu europejskim, zapoczątkowanej w siedzibie Parlamentu w Strasburgu (Francja) w dniu 10 czerwca 2015 r., aby uświadomić obywatelom Unii negatywny wpływ układu z Schengen na przepływy migracyjne. Twierdzi on, że w ramach tej kampanii, która dotyczyła wszystkich państw członkowskich Unii, postanowił on opublikować w Internecie serię plakatów z flagą Unii na swojej stronie internetowej i w serwisach społecznościowych, podczas gdy w odniesieniu do Francji i Belgii, w których problem przepływów migracyjnych jest szczególnie poważny, prowadzona była szczególna kampania plakatowa. Podkreśla on, że Front Narodowy nie przyłączył się do tej kampanii we Francji i nie przeprowadził żadnej konferencji prasowej na ten temat. Co więcej, do wyborów lokalnych we Francji pozostało wówczas jeszcze dużo czasu, przy czym wybory te miały dotyczyć kwestii niezwiązanych bezpośrednio z przepływami migracyjnymi.
Zdaniem skarżącego, gdyby stanowisko Parlamentu zostało zaakceptowane, zmuszony byłby on do prowadzenia kampanii z wykorzystaniem plakatów wyłącznie na tematy niemające żadnego związku z kwestiami politycznymi, którymi zajmuje się Front Narodowy, co byłoby niemożliwe, gdyż krajowa partia polityczna podejmuje wszystkie tematy, które mogą zainteresować obywateli. Dodaje on, że kwestia przepływów migracyjnych i układu z Schengen jest zagadnieniem o zasięgu europejskim.
Z drugiej strony, skarżący podnosi, że kwestionowane logo wspomnianych krajowych partii politycznych, tj. Frontu Narodowego i Vlaams Belang, były pięciokrotnie mniejsze niż logo skarżącego. Zatem sytuacja ta różni się od precedensu wspomnianego przez Parlament w pismach z dnia 22 lipca i 10 sierpnia 2016 r., w którym rozpatrywane logo były podobnej wielkości. Ponadto zauważa on, że zgodnie z pkt 6 ust. 7 przewodnika dotyczącego dotacji operacyjnych przyznawanych przez Parlament Europejski partiom i fundacjom politycznym na poziomie europejskim, dotyczącym finansowania kampanii w ramach wyborów do Parlamentu, nazwy i znaki graficzne europejskich partii politycznych nie powinny być w publikacjach mniej widoczne niż nazwy i znaki graficzne krajowych partii politycznych lub kandydatów, tak by pomoc nie została uznana za pośrednie wsparcie finansowe.
Skarżący twierdzi, że obecność rzekomego logo Frontu Narodowego na plakatach nie miała na celu pośredniego sprzyjania tej krajowej partii politycznej, lecz uczynienie kampanii zrozumiałą dla obywateli francuskich. To samo dotyczy domniemanego logo Vlaams Belang w odniesieniu do plakatów przeznaczonych dla Belgii.
W swoich pismach skarżący podnosi także, że logo znajdujące się na plakatach skierowanych do Francji nie było znakiem graficznym Frontu Narodowego, ponieważ logo tej partii to trójkolorowy płomień (niebieski, biały i czerwony), podczas gdy sporne logo było tylko w dwóch kolorach. Chodziło zatem o logo delegacji Frontu Narodowego w szeregach skarżącego, a nie o logo Frontu Narodowego jako takiego. Ponadto dodał on, że Parlament nie przedstawił dowodu, iż francuski krąg odbiorców postrzegałby plakat jako pochodzący od Frontu Narodowego. W rzeczywistości plakat wskazuje wyraźnie, że skarżący jest „wyłącznie odpowiedzialny za tę treść”.
Na rozprawie skarżący przyznał, że istniało prawdopodobieństwo, iż krąg odbiorców skojarzy plakat z Frontem Narodowym z powodu spornego logo, gdyż prawdopodobnie nie byłby on w stanie dostrzec różnicy. Niemniej jednak utrzymuje on, że tak naprawdę konieczne jest, aby społeczeństwo mogło skojarzyć to logo z krajową partią polityczną, w niniejszej sprawie z Frontem Narodowym, aby móc rozpoznać pochodzenie komunikatu, ze względu na nieznajomość partii politycznych na poziomie europejskim.
Parlament kwestionuje argumentację skarżącego.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 2004/2003 środki finansowe uzyskiwane przez partie polityczne na poziomie europejskim z ogólnego budżetu Unii Europejskiej lub z innego źródła nie mogą być wykorzystane do bezpośredniego lub pośredniego finansowania innych partii politycznych, w szczególności krajowych partii politycznych lub krajowych kandydatów. Ponadto, jak wskazano w pkt 72 powyżej, można uznać, że z finansowaniem pośrednim mamy do czynienia wówczas, gdy krajowa partia polityczna uzyskuje korzyść finansową, w szczególności poprzez uniknięcie wydatków, które musiałaby ponieść, nawet jeżeli nie dokonano żadnego bezpośredniego transferu środków.
W związku z tym w ramach oceny zarzutu trzeciego należy ustalić, czy w zaskarżonej decyzji niesłusznie uznano, że dwie krajowe partie polityczne, a mianowicie Front Narodowy i Vlaams Belang, uzyskały pośrednią korzyść finansową wynikającą z realizacji kampanii. Do celów tej analizy należy uwzględnić zbiór wskazówek dotyczących treści wspomnianej kampanii, sposobu jej postrzegania przez krąg odbiorców, a także wskazówek geograficznych i czasowych.
Po pierwsze, co się tyczy treści kampanii, należy zauważyć, że to nie temat tej kampanii, a mianowicie rzekomy wpływ układu z Schengen na przepływy migracyjne, jest uznawany za problem przez Parlament. W rzeczywistości, z pisma Parlamentu z dnia 22 lipca 2016 r., z noty Sekretarza Generalnego Parlamentu do Prezydium Parlamentu z dnia 5 września 2016 r. oraz z pisma Parlamentu z dnia 26 września 2016 r. doręczającego zaskarżoną decyzję wynika, że elementem decydującym, na którym zaskarżona decyzja się opiera, jest twierdzenie, iż krąg odbiorców mógł postrzegać tę kampanię jako pochodzącą przynajmniej częściowo od Frontu Narodowego i od Vlaams Belang. Zatem, wbrew temu, co sugeruje skarżący, wykładnia prezentowana przez Parlament nie oznacza, że jest on zobowiązany do prowadzenia kampanii na tematy, które nie są w żaden sposób związane z zagadnieniami ważnymi dla jakiejkolwiek krajowej partii politycznej, aby przestrzegać art. 7 rozporządzenia nr 2004/2003.
Po drugie, jak stwierdzono w pkt 84 powyżej, głównym elementem zaskarżonej decyzji jest sposób postrzegania kampanii przez krąg odbiorców jako pochodzącej, przynajmniej częściowo, od Frontu Narodowego i od Vlaams Belang, wobec braku odpowiedniego współfinansowania. W tym względzie należy stwierdzić, że prowadzenie kampanii, która jest postrzegana przez odbiorców jako co najmniej zorganizowana wspólnie z krajową partią polityczną, podczas gdy ta partia nie przyczynia się odpowiednio do jej finansowania, może stanowić pośrednie przyznanie korzyści finansowej krajowej partii politycznej. W takiej sytuacji bowiem krajowa partia polityczna korzysta z wzmożonej widoczności w oczach opinii publicznej i z rozpowszechniania przekazu, który podziela, mimo, że nie poniosła żadnych kosztów związanych z realizacją tej kampanii.
W niniejszej sprawie, mimo że skarżący próbował argumentować w swoich pismach, iż logo na plakatach skierowanych do Francji nie było rzeczywiście znakiem graficznym Frontu Narodowego, a Parlament nie wykazał, że francuski krąg odbiorców postrzegał plakat jako pochodzący od Frontu Narodowego, należy stwierdzić, iż na rozprawie skarżący porzucił tę argumentację, uznając, że krąg odbiorców będzie prawdopodobnie kojarzył plakat z Frontem Narodowym z powodu tego logo.
Ponadto należy stwierdzić, że skarżący nie przedstawił w swoich pismach żadnego argumentu mającego na celu podważenie ustalenia dotyczącego okoliczności, że logo zawarte w wersji niderlandzkiej plakatu było znakiem graficznym Vlaams Belang. W odpowiedzi na pytania zadane przez Sąd na rozprawie potwierdził zresztą, że chodziło rzeczywiście o logo Vlaams Belang.
Zatem, nie popełniając błędu, w zaskarżonej decyzji można było uznać, że w niniejszym przypadku krąg odbiorców postrzegał kampanię, przynajmniej częściowo, jako pochodzącą od Frontu Narodowego i od Vlaams Belang.
Co więcej, należy odrzucić argument przedstawiony przez skarżącego w pkt 68 skargi, i podkreślony na rozprawie, zgodnie z którym obecność logo Frontu Narodowego i Vlaams Belang, odpowiednio, było konieczne w celu umożliwienia identyfikacji autora kampanii przez obywateli. Jakkolwiek bowiem partia polityczna na poziomie europejskim może zorganizować kampanię wspólnie z krajową partią polityczną, to jednak nie zmienia to faktu, że krajowa partia polityczna jest zobowiązana przyczynić się odpowiednio do finansowania tej kampanii, aby uniknąć naruszenia zakazu pośredniego finansowania przewidzianego w art. 7 rozporządzenia nr 2004/2003. W tym względzie należy zaznaczyć, że skarżący nie twierdzi, iż rozpatrywane krajowe partie polityczne, tj. Front Narodowy i Vlaams Belang, współfinansowały kampanię w jakikolwiek sposób.
Należy również oddalić argument skarżącego dotyczący rozmiaru logo. Okoliczność bowiem, że na plakatach logo skarżącego jest większe niż logo Frontu Narodowego i Vlaams Belang, czemu nie można zaprzeczyć, nie wystarcza, by wykluczyć, że kampania jest związana, przynajmniej częściowo, ze wspomnianymi krajowymi partiami politycznymi. Wbrew temu, co sugeruje skarżący, nie tylko wówczas, gdy wielkość logo partii politycznej na poziomie europejskim i omawianej krajowej partii politycznej jest podobna, należy uznać, że krajowej partii politycznej przyznano pośrednio korzyść. W przypadku gdy logo krajowej partii politycznej jest mniejsze niż logo partii politycznej na poziomie europejskim, jak w niniejszej sprawie, Parlament mógł rozsądnie uznać, że kampania będzie postrzegana przez odbiorców jako pochodząca przynajmniej częściowo od krajowej partii politycznej, ponieważ nadal można rozpoznać logo krajowej partii politycznej.
Należy również oddalić argument podniesiony przez skarżącego na podstawie pkt 6 ust. 7 przewodnika dotyczącego dotacji operacyjnych przyznawanych przez Parlament Europejski partiom i fundacjom politycznym na poziomie europejskim. Jak bowiem Parlament słusznie podnosi, przepis ten dotyczy kampanii w wyborach do Parlamentu Europejskiego, w których krajowe partie polityczne muszą być obecne, ponieważ to one, a nie europejskie partie polityczne biorą udział w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Kampania nie dotyczyła wyborów do Parlamentu. Nie można zatem przyjąć tego argumentu.
Co się tyczy wreszcie wzmianki na dole plakatu, zgodnie z którą skarżący „jest wyłącznie odpowiedzialny za tę treść”, należy zauważyć, że to stwierdzenie jest mało widoczne ze względu na mały rozmiar czcionki. Co więcej, wzmianka ta jest nieczytelna przynajmniej w wersji plakatu rozpowszechnianej w mediach społecznościowych w Internecie.
W związku z powyższym należy zauważyć, że wskazówka dotycząca postrzegania przez krąg odbiorców, biorąc pod uwagę obecność logo krajowych partii politycznych, potwierdza, iż partie te mogły uzyskać pośrednią korzyść wynikającą z kampanii, która była finansowana w całości przez skarżącego.
Po trzecie, w odniesieniu do elementu geograficznego Parlament słusznie przyjął jako właściwą wskazówkę okoliczność, że kampania była skierowana zwłaszcza do dwóch krajów Unii, mianowicie Francji i Belgii, co wynika w szczególności z użycia flagi Francji i regionu Flandrii oraz logo Frontu Narodowego i Vlaams Belang. Należy dodać, że chociaż skarżący twierdzi, iż kampania była prowadzona na poziomie Unii, nie dostarcza na to żadnego dowodu. Co więcej, sama publikacja wersji plakatu z flagą Unii na stronie internetowej skarżącego i na jego stronach w serwisach społecznościowych, zakładając, że zostanie wykazana, nie jest porównywalna skalą z kampanią plakatową prowadzoną we Francji i w Belgii.
Jeśli chodzi o argument skarżącego dotyczący rozpoczęcia kampanii w siedzibie Parlamentu w Strasburgu, wystarczy stwierdzić, że sama ta okoliczność nie wystarcza do wykazania braku pośredniego finansowania krajowych partii politycznych, biorąc pod uwagę nie tylko inne wskazówki, lecz również względy odnoszące się do elementu geograficznego przedstawione w pkt 94 powyżej.
Po czwarte, co się tyczy elementu czasowego, należy oddalić argument przedstawiony przez skarżącego, zgodnie z którym do wyborów lokalnych we Francji pozostało jeszcze wówczas dużo czasu. W pierwszej kolejności, niezależnie od kwestii faktycznego wykorzystania francuskiej wersji plakatu, którą mogli się posłużyć Front Narodowy oraz jego członkowie lub sympatycy podczas tych wyborów, wbrew temu, co twierdzi skarżący, okres pięciu miesięcy od rozpoczęcia kampanii do tych wyborów nie wydaje się wystarczający, aby uczynić nieprawdopodobnym wykorzystanie tej kampanii dla celu tych wyborów. W drugiej kolejności, w każdym razie należy podnieść, że jak wynika z pkt 83 powyżej, czynnik czasowy jest jedną ze wskazówek, które mogą być wzięte pod uwagę. Niemniej nie jest to jednak warunek niezbędny, ani nawet wskazówka o decydującym znaczeniu. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę pismo Parlamentu z dnia 22 lipca 2016 r., notę Sekretarza Generalnego Parlamentu do Prezydium Parlamentu z dnia 5 września 2016 r. i pismo Parlamentu z dnia 26 września 2016 r. doręczające zaskarżoną decyzję, należy stwierdzić, że ewentualna bliskość czasowa wspomnianych wyborów nie jest jednym z elementów uwzględnionych przez Parlament w celu uznania, iż nastąpiło pośrednie finansowanie krajowych partii politycznych. To nie podlega krytyce, ponieważ korzyść w zakresie wizerunku i widoczności krajowej partii politycznej nie musi być ograniczona do określonego okresu wyborczego.
W świetle wszystkich przedstawionych wyżej rozważań zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.
Z powyższych względów skargę należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżący przegrał sprawę, należy zgodnie z żądaniem Parlamentu orzec, że pokrywa on, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Parlament.

Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Mouvement pour une Europe des nations et des libertés pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Parlament Europejski.

Collins
Barents
Passer
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 27 listopada 2018 r.
Sekretarz
E. Coulon
Prezes
A.M. Collins
(
*1
)	Język postępowania: francuski.