CELEX: 62018CJ0402
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Články 49 a 56 ZFEÚ
Zadávanie verejných zákaziek
Smernica 2004/18/ES
Článok 25
Uzatváranie subdodávateľských zmlúv
Vnútroštátna právna úprava, ktorá obmedzuje možnosť uzatvoriť subdodávateľské zmluvy na 30 % celkovej sumy verejnej zákazky a ktorá zakazuje, aby ceny uplatniteľné na plnenia zadané subdodávateľom boli znížené o viac ako 20 % vzhľadom na ceny vyplývajúce zo zadania zákazky

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 49 a 56 ZFEÚ, článku 25 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (
Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 114
; Mim. vyd. 06/007, s. 132), článku 71 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (
Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65
), ako aj zásady proporcionality.
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Tedeschi Srl, konajúcou vo vlastnom mene a ako mandatár dočasného združenia podnikov, a Consorzio Stabile Istant Service, konajúcim vo vlastnom mene a ako mandant dočasného združenia podnikov (ďalej len spoločne „GTE Tedeschi“), na jednej strane a C. M. Service Srl a Università degli Studi di Roma La Sapienza (Univerzita v Ríme La Sapienza, Taliansko) na druhej strane vo veci zadania verejnej zákazky na upratovacie služby.
Právny rámec
Právo Únie
Smernica 2004/18
Odôvodnenia 2, 6, 32 a 43 smernice 2004/18 stanovujú:
„(2)
Zadávanie zákaziek v členských štátoch v mene štátu, regionálnych alebo miestnych orgánov a ďalších inštitúcií v správe subjektov, ktoré sa spravujú verejným právom, podlieha rešpektovaniu zásad zmluvy, najmä rešpektovaniu zásady voľného pohybu tovaru, zásady slobody usadiť sa a zásady slobody poskytovať služby a zásad z nich vyplývajúcich, napríklad zásada rovnakého zaobchádzania, zásada nediskriminácie, zásada vzájomného uznávania, zásada proporcionality a zásada transparentnosti. Pri verejných zákazkách, ktoré presahujú určitú hodnotu, sa však odporúča vypracovať predpisy pre koordináciu vnútroštátnych postupov pri zadávaní takýchto zákaziek Spoločenstvom, založené na týchto zásadách s cieľom zabezpečiť ich účinky a zabezpečiť liberalizáciu verejného obstarávania. Tieto koordinačné ustanovenia by sa preto mali vykladať tak v súlade s vyššie uvedenými pravidlami a zásadami, ako aj s ostatnými pravidlami zmluvy.
…
(6)
Žiadne ustanovenie tejto smernice by nemalo brániť uloženiu alebo vymáhaniu opatrení potrebných na ochranu verejného poriadku, verejnej morálky, verejnej bezpečnosti… za predpokladu, že tieto opatrenia sú v súlade so zmluvou.
…
(32)
S cieľom podporovať účasť malých a stredných podnikov na trhu verejného obstarávania sa odporúča zahrnúť ustanovenia o uzatváraní zmlúv so subdodávateľmi.
…
(43)
Malo by sa predchádzať zadávaniu verejných zákaziek hospodárskym subjektom, ktoré boli členmi zločineckej organizácie alebo ktoré boli uznané vinnými z korupcie alebo podvodu poškodzujúceho finančné záujmy Európskych spoločenstiev alebo z prania špinavých peňazí. …“
Článok 7 uvedenej smernice s názvom „Prahové hodnoty pre verejné zákazky“ stanovuje:
„Táto smernica sa vzťahuje na verejné zákazky, ktoré nie sú vylúčené podľa výnimiek ustanovených v článkoch 10 a 11 a v článkoch 12 až 18 a ktorých predpokladaná hodnota bez dane z pridanej hodnoty (DPH) sa rovná alebo je vyššia ako tieto prahové hodnoty:
…
b)
207000 eur…“
Článok 25 uvedenej smernice, nazvaný „Uzatváranie subdodávateľských zmlúv“, stanovuje:
„V zadávacích podkladoch môže verejný obstarávateľ žiadať alebo členský štát môže od neho vyžadovať, aby od uchádzača žiadal, aby vo svojej ponuke uviedol, aký podiel zákazky má v úmysle zadať tretím osobám, ako aj navrhovaných subdodávateľov.
…“
Článok 26 tej istej smernice s názvom „Podmienky plnenia zákaziek“ znie:
„Verejní obstarávatelia môžu stanoviť osobitné podmienky týkajúce sa plnenia zákazky, ak sú tieto podmienky v súlade s právom Spoločenstva a sú uvedené v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania alebo v špecifikáciách. Podmienky upravujúce plnenie zákazky sa môžu týkať najmä sociálnych a environmentálnych aspektov.“
Podľa článku 45 smernice 2004/18, nazvaného „Osobná spôsobilosť záujemcu alebo uchádzača“:
„1.   Z účasti v zadávacom konaní je vylúčený každý záujemca alebo uchádzač, o ktorom verejný obstarávateľ vie, že bol právoplatným rozsudkom odsúdený z jedného alebo viacerých z týchto dôvodov:
a)
z dôvodu účasti v zločineckej organizácii v zmysle článku 2 ods. 1 jednotnej akcie [Rady 98/773/SVV z 21. decembra 1998 prijatej Radou na základe článku K.3 Zmluvy o Európskej únii, ktorou sa stanovuje, že účasť v zločineckej organizácii je v členských štátoch Európskej únie trestným činom (
Ú. v. ES L 351, 1998, s. 1
; Mim. vyd. 19/001, s. 113)];
b)
korupcia v zmysle článku 3 [aktu Rady z 26. mája 1997, ktorým sa na základe článku K.3 ods. 2 písm. c) Zmluvy o Európskej únii vypracúva Dohovor o boji proti korupcii úradníkov Európskych spoločenstiev alebo úradníkov členských štátov Európskej únie (
Ú. v. ES C 195, 1997, s. 1
; Mim. vyd. 19/001, s. 53)] a článku 3 ods. 1 [jednotnej akcie Rady 98/742/SVV z 22. decembra 1998 prijatej Radou na základe článku K.3 Zmluvy o Európskej únii o korupcii v súkromnom sektore [
neoficiálny preklad
] (
Ú. v. ES L 358, 1998, s. 2
)];
c)
podvod v zmysle článku 1 [Dohovoru vypracovaného na základe článku K.3 Zmluvy o Európskej únii] o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev, pripojeného k aktu Rady, z 26. júla 1995 (
Ú. v. ES C 316, 1995, s. 48
; Mim. vyd. 19/008, s. 57);
…“
Článok 47 tejto smernice, nazvaný „Ekonomická a finančná situácia“, vo svojich odsekoch 2 a 3 stanovuje:
„2.   Hospodársky subjekt môže, ak to prichádza do úvahy, a pri určitej zákazke, počítať s využitím kapacít iných subjektov bez ohľadu na právnu povahu vzťahov, ktoré s nimi má. V takom prípade musí verejnému obstarávateľovi preukázať, že bude mať potrebné zdroje k dispozícii, napríklad predložením prísľubu týchto subjektov v uvedenom zmysle.
3.   Skupiny hospodárskych subjektov podľa článku 4 sa môžu spoliehať na využitie kapacít účastníkov skupiny alebo iných subjektov za rovnakých podmienok.“
Článok 48 tejto smernice s názvom „Technická a/alebo odborná spôsobilosť“ vo svojich odsekoch 3 a 4 stanovuje:
„3.   Hospodársky subjekt sa môže, ak to prichádza do úvahy, a pri určitej zákazke, spoľahnúť na využitie spôsobilosti iných subjektov bez ohľadu na právnu povahu vzťahov, ktoré s nimi má. V takom prípade musí verejnému obstarávateľovi preukázať, že bude mať k dispozícii zdroje potrebné na vykonanie zákazky, napríklad predložením prísľubu týchto subjektov, že potrebné zdroje dajú hospodárskemu subjektu k dispozícii.
4.   Skupiny hospodárskych subjektov podľa článku 4 sa môžu spoliehať na využitie kapacít účastníkov skupiny alebo iných subjektov za rovnakých podmienok.“
Článok 55 tej istej smernice s názvom „Ponuky s neobvykle nízkou cenou“ vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Ak sa pri určitej zákazke objavia ponuky s neobvykle nízkou cenou vo vzťahu k tovaru, prácam alebo službám, verejný obstarávateľ skôr, ako takéto ponuky zamietne, písomne požiada o podrobnosti týkajúce sa základných charakteristických parametrov ponuky, ktoré považuje za dôležité.
…“
Smernica 2014/24
Článok 90 ods. 1 smernice 2014/24 stanovuje:
„Členské štáty uvedú do účinnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou do 18. apríla 2016. …“
Talianske právo
Článok 118 decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (legislatívny dekrét č. 163, ktorým sa schvaľuje Zákonník verejného obstarávania prác, služieb a dodávky tovaru a ktorým sa preberajú smernice 2004/17/ES a 2004/18/ES) z 12. apríla 2006 (riadny dodatok GURI č. 100 z 2. mája 2006, ďalej len „legislatívny dekrét č. 163/2006“) stanovuje:
„…
2.   Verejný obstarávateľ je povinný uviesť v projekte a v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania každé z plnení a pokiaľ ide o práce, dominantnú kategóriu so sumou, ktorá sa na ňu vzťahuje, ako aj ostatné kategórie týkajúce sa všetkých ostatných činností stanovených v projekte, rovnako s uvedením ich hodnoty. Všetky plnenia, ako aj činnosti, bez ohľadu na kategóriu, do ktorej patria, môžu byť uskutočnené na základe zmluvy so subdodávateľmi a zadané jednotlivo. Pokiaľ ide o práce v rámci dominantnej kategórie, je časť, ktorú možno zadať subdodávateľom, stanovená nariadením, prípadne aj v inom opatrení, a to v závislosti od kategórií, ale vo všetkých prípadoch v pomere, ktorý nemôže prekročiť [30 %]. Pokiaľ ide o služby a dodávky tovaru, tento pomer sa vzťahuje na celkovú hodnotu zákazky. …
…
4.   Úspešný uchádzač musí, pokiaľ ide o subdodávateľské plnenia, uplatňovať jednotkové ceny vyplývajúce z verejného obstarávania bez toho, aby mohol uplatniť zníženie o viac ako [20 %]….“
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
Oznámením o vyhlásení verejného obstarávania uverejneným v
Úradnom vestníku Európskej únie
v decembri 2015 Univerzita v Ríme La Sapienza vyhlásila verejné obstarávanie na zadanie verejnej zákazky na upratovacie služby. Táto verejná zákazka na obdobie päť rokov mala byť zadaná na základe kritéria ekonomicky najvýhodnejšej ponuky. Základná hodnota tejto zákazky bola odhadnutá na 46300968,40 eura bez dane z pridanej hodnoty (DPH).
Spoločnosť C. M. Service, ktorá bola po skončení verejného obstarávania umiestnená na druhom mieste, podala žalobu na Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio, Taliansko), ktorou sa domáhala zrušenia rozhodnutia Univerzity v Ríme La Sapienza z 12. apríla 2017 o zadaní verejnej zákazky dotknutej vo veci samej v prospech spoločnosti GTE Tedeschi v celkovej sume 31744359,67 eura bez DPH a nákladov na bezpečnosť. Na podporu svojej žaloby C. M. Service uviedla jeden žalobný dôvod založený na porušení všeobecných obmedzení stanovených talianskym právom, spočívajúcom v tom, že podiel zákazky, ktorý úspešný uchádzač zamýšľal uskutočniť na základe subdodávateľskej zmluvy, predstavoval viac ako 30 % celkovej sumy tejto verejnej zákazky. Tvrdila tiež, že ponuka predložená úspešným uchádzačom nebola predmetom spoľahlivého preskúmania
in concreto
verejným obstarávateľom z dôvodu, že tento obstarávateľ v rozpore s príslušnými ustanoveniami talianskeho práva prijal, že odmena subdodávateľských podnikov bude nižšia o viac ako 20 % vo vzťahu k jednotkovým cenám vyplývajúcim z verejného obstarávania.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio) tejto žalobe vyhovel. V prvom rade tento súd konštatoval neexistenciu spoľahlivého preskúmania charakteristík, ktoré by malo podstatné využitie sociálnych družstiev v rámci subdodávateľskej zmluvy, čo predstavuje nezastupiteľný prvok úspešnej ponuky, ktorý umožňuje odôvodniť významné ponúknuté zníženie. V druhom rade uvedený súd konštatoval, že odmeny zodpovedajúce úlohám zvereným subdodávateľom sú o viac ako 20 % nižšie ako odmeny uplatňované zo strany spoločnosti GTE Tedeschi vo vzťahu k osobám, ktoré priamo zamestnáva.
GTE Tedeschi podala na vnútroštátny súd odvolanie proti rozsudku Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio). C. M. Service tiež podala vzájomné odvolanie, v rámci ktorého znovu vzniesla výhrady, ktoré neboli prijaté na prvom stupni, ako aj výhradu založenú na porušení ustanovení talianskeho práva týkajúcich sa zákazu uzavrieť subdodávateľské zmluvy na plnenia zodpovedajúce viac ako 30 % celkovej sumy dotknutej verejnej zákazky.
Vnútroštátny súd má pochybnosti o zlučiteľnosti talianskej právnej úpravy týkajúcej sa verejného obstarávania s právom Únie.
Konkrétne tento súd uvádza, že obmedzenia stanovené vnútroštátnym právom v oblasti subdodávateľských zmlúv môžu sťažiť prístup k verejným zákazkám pre podniky, najmä pre malé a stredné podniky, čím vytvárajú prekážku výkonu slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb. Uvádza, že tieto obmedzenia môžu tiež zbaviť verejných obstarávateľov možnosti získať početnejšie a rôznorodejšie ponuky. Skutočnosť, že subdodávateľské zmluvy je možné využiť len pre časť zákazky, stanovenú abstraktným spôsobom na určité percento z jej hodnoty, nezávisle od možnosti overenia schopnosti prípadných subdodávateľov a bez uvedenia podstatnej povahy predmetných úloh nie je upravená v smernici 2004/18 a je v rozpore s cieľom otvorenia hospodárskej súťaže, ako aj s cieľom spočívajúcim v uľahčení prístupu malých a stredných podnikov k verejným zákazkám.
Vnútroštátny súd však tiež uvádza, že v rámci poradných stanovísk, ktoré vydal vo vzťahu k vnútroštátnej právnej úprave o subdodávateľských zmluvách, už dospel k záveru, že cieľ spočívajúci v zaručení integrity verejných zákaziek a zabráneniu ich prenikania zo strany zločineckých skupín môže odôvodniť zavedenie obmedzenia slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb. Okrem toho uvádza iné dôvody, ktoré podľa neho odôvodňujú prahové hodnoty vo veci samej. Na jednej strane tvrdí, že ak by bolo obmedzenie 20 % stanovené v článku 118 ods. 4 legislatívneho dekrétu č. 163/2006 odstránené, mohli by sa uplatňovať skryté formy mzdového dumpingu, ktoré by mohli mať protisúťažný účinok. Na druhej strane uvádza, že ak by bolo obmedzenie 30 % stanovené v článku 118 ods. 2 legislatívneho dekrétu č. 163/2006 tiež odstránené, vykonanie určitých verejných zákaziek by mohlo byť ohrozené z dôvodu ťažkostí, ktoré by mohli nastať, pokiaľ ide o posúdenie životaschopnosti – a teda neexistencie anomálií – ponúk, ako je to vo veci samej.
Za týchto podmienok Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Bránia zásady slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb uvedené v článkoch 49 a 56 [ZFEÚ], článok 25 smernice [2004/18] a článok 71 smernice [2014/24], v ktorých sa nestanovujú množstevné obmedzenia, pokiaľ ide o podiel subdodávok a zníženie cien za plnenia subdodávateľov, ako aj zásada proporcionality podľa práva Únie, uplatňovaniu vnútroštátnej právnej úpravy v oblasti verejného obstarávania, akou je talianska právna úprava uvedená v článku 118 ods. 2 a 4 legislatívneho dekrétu č. [163/2006], podľa ktorej subdodávka nemôže prekročiť podiel 30 % z celkovej hodnoty zákazky a úspešný uchádzač je v súvislosti s plneniami postúpenými subdodávateľom povinný uplatňovať rovnaké jednotkové ceny, aké vyplývajú z rozhodnutia o zadaní zákazky, znížené najviac o 20 %?“
Návrh vnútroštátneho súdu na prejednanie jeho návrhu na začatie prejudiciálneho konania v skrátenom konaní podľa článku 105 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora bol uznesením predsedu Súdneho dvora z 18. septembra 2018, Tedeschi a Consorzio Stabile Istant Service (
C‑402/18
, neuverejnené,
EU:C:2018:762
), zamietnutý.
O prejudiciálnej otázke
O prípustnosti
Talianska vláda vyjadruje pochybnosti, pokiaľ ide o otázku, či vnútroštátny súd dostatočne opísal právny kontext, do ktorého položená otázka patrí.
Okrem toho C. M. Service tvrdí, že položená otázka je neprípustná, keďže nie je relevantná na účely rozhodnutia sporu vo veci samej. Konkrétne, bez ohľadu na odpoveď Súdneho dvora na túto otázku, by mal vnútroštátny súd v každom prípade konštatovať porušenie ponuky, ktorá bola vybraná v rámci konania, o ktoré ide v tomto spore, uchádzačom, vzhľadom na to, že pri jej predložení sa uvedený uchádzač zaviazal rešpektovať obmedzenia 30 % a 20 %, na ktoré odkazuje vnútroštátny súd vo svojej otázke.
V prvom rade treba pripomenúť, že na základe ustálenej judikatúry pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie položených vnútroštátnym súdom v rámci právnej úpravy a skutkových okolností, ktoré tento súd vymedzí na vlastnú zodpovednosť a ktorých správnosť Súdnemu dvoru neprináleží preverovať, platí prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor môže odmietnuť rozhodnúť o návrhu na začatie prejudiciálneho konania podanom vnútroštátnym súdom len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s realitou alebo predmetom sporu vo veci samej, pokiaľ ide o hypotetický problém alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými ani právnymi okolnosťami potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré mu boli položené, čo znamená, že vnútroštátny súd vymedzí skutkový a právny rámec, do ktorého spadajú ním kladené otázky, resp. aspoň objasní skutkové predpoklady, na ktorých sa uvedené otázky zakladajú (rozsudok z 28. marca 2019, Idi,
C‑101/18
,
EU:C:2019:267
, bod
a citovaná judikatúra).
V prejednávanej veci skutkové, ako aj právne skutočnosti uvedené v rozhodnutí vnútroštátneho súdu umožňujú pochopiť dôvody, pre ktoré vnútroštátny súd podal tento návrh na začatie prejudiciálneho konania.
V druhom rade, pokiaľ ide o údajnú irelevantnú povahu položenej otázky, treba pripomenúť, že spor vo veci samej sa týka zákonnosti ponuky vybranej verejným obstarávateľom v rámci postupu verejného obstarávania dotknutého vo veci samej. Ako však vyplýva z rozhodnutia vnútroštátneho súdu, cenou ponúknutou v tejto ponuke – ktorá jej umožnila, aby bola prijatá – boli obmedzenia 30 % a 20 % stanovené vnútroštátnou právnou úpravou dotknutou vo veci samej, a ktorej zlučiteľnosť so zreteľom na právo Únie je predmetom otázky položenej vnútroštátnym súdom, prekročené. Z toho vyplýva, ako to navyše uvádza aj vnútroštátny súd, že vyriešenie sporu, o ktorom rozhoduje, nevyhnutne závisí od odpovede Súdneho dvora na túto otázku.
Prejudiciálna otázka je preto prípustná.
O prvej časti otázky
Prvou časťou svojej otázky sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa majú články 49 a 56 ZFEÚ, smernica 2004/18, ako aj smernica 2014/24 vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá obmedzuje na 30 % podiel zákazky, ktorý uchádzač môže zadať na základe subdodávateľskej zmluvy tretím osobám (ďalej len „obmedzenie 30 %“).
Na úvod treba pripomenúť, že uplatniteľnou smernicou je v zásade tá, ktorá bola účinná v okamihu, keď si verejný obstarávateľ vybral druh konania, ktoré použije, a definitívne sa rozhodol, či zadaniu verejnej zákazky musí predchádzať výberové konanie. Naopak neuplatnia sa ustanovenia smernice, ktorých lehota na prebratie uplynula po tomto okamihu (rozsudok z 10. júla 2014, Impresa Pizzarotti,
C‑213/13
,
EU:C:2014:2067
, bod
a citovaná judikatúra).
V tejto súvislosti treba poznamenať, že smernica 2004/18 bola s účinnosťou od 18. apríla 2016 zrušená smernicou 2014/24. Článok 90 smernice 2014/24 stanovuje, že členské štáty uvedú do účinnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou do 18. apríla 2016, s výhradou niektorých výnimiek.
V dôsledku toho ku dňu oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania dotknutého vo veci samej, a to k 24. decembru 2015, bola ešte uplatniteľná smernica 2004/18, takže je potrebné vykladať prvú časť položenej otázky tak, že sa týka najmä jej výkladu, a nie výkladu smernice 2014/24.
Okrem toho treba uviesť, že vzhľadom na to, že hodnota zákazky, o ktorú ide vo veci samej, bez DPH, je vyššia ako relevantná prahová hodnota stanovená v článku 7 písm. b) smernice 2004/18, treba na prvú časť položenej otázky odpovedať práve z hľadiska tejto smernice.
Cieľom tejto smernice je, ako to v podstate vyplýva z jej odôvodnenia 2, zabezpečiť v rámci verejného obstarávania dodržiavanie predovšetkým voľného pohybu tovaru, slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb, ako aj zásad, ktoré z nich vyplývajú, osobitne rovnosť zaobchádzania, zákaz diskriminácie, zásadu proporcionality a zásadu transparentnosti, a zabezpečiť, aby verejné obstarávanie bolo otvorené hospodárskej súťaži.
Osobitne na tento účel uvedená smernica vo svojom článku 47 ods. 2 a 3 a článku 48 ods. 3 a 4 výslovne upravuje možnosť uchádzačov využiť za určitých podmienok kapacity iných subjektov, aby mohli splniť určité kritériá výberu hospodárskych subjektov.
Okrem toho, podľa článku 25 prvého odseku smernice 2004/18 môže verejný obstarávateľ žiadať alebo členský štát môže od neho vyžadovať, aby od uchádzača žiadal, aby vo svojej ponuke uviedol, aký podiel zákazky má prípadne v úmysle zadať tretím osobám, ako aj uviedol navrhovaných subdodávateľov.
Z toho vyplýva, že smernica 2004/18 priznáva uchádzačom možnosť využiť subdodávky na účely plnenia zákazky (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. júla 2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu,
C‑406/14
,
EU:C:2016:562
, body
až
).
Napriek tomu, ak súťažné podklady ukladajú uchádzačom povinnosť uviesť vo svojich ponukách, akú časť zákazky majú prípadne v úmysle zadať tretím osobám ako subdodávateľom, ako aj uviesť navrhovaných subdodávateľov v súlade s článkom 25 prvým odsekom smernice 2004/18, potom je verejný obstarávateľ oprávnený na účely uskutočnenia podstatnej časti zákazky zakázať využitie subdodávateľov, ktorých nemal možnosť overiť pri preskúmaní a výbere dodávateľa (rozsudok zo 14. júla 2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu,
C‑406/14
,
EU:C:2016:562
, bod
a citovaná judikatúra).
Takýto však nie je dosah vnútroštátnej právnej úpravy, akou je tá vo veci samej, ktorá ukladá obmedzenie využitia subdodávateľov pre časť zákazky stanovenú abstraktne určitým percentuálnym podielom z tejto zákazky, a to nezávisle od možnosti overenia spôsobilosti prípadných subdodávateľov a bez akejkoľvek zmienky o podstatnej povahe úloh, ktoré by boli dotknuté. Zo všetkých týchto pohľadov je právna úprava stanovujúca obmedzenie, akým je obmedzenie 30 %, nezlučiteľná so smernicou 2004/18 (pozri analogicky rozsudok zo 14. júla 2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu,
C‑406/14
,
EU:C:2016:562
, bod
).
Takýto výklad je v súlade s cieľom otvoriť verejné obstarávanie čo možno najširšej hospodárskej súťaži, ktorý v tejto oblasti sledujú smernice nielen v prospech hospodárskych subjektov, ale tiež verejných obstarávateľov. Navyše môže tiež uľahčiť prístup malých a stredných podnikov k verejným zákazkám, čo je takisto cieľom smernice 2004/18, ako uvádza jej odôvodnenie 32 (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. októbra 2013, Swm Costruzioni 2 a Mannocchi Luigino,
C‑94/12
,
EU:C:2013:646
, bod
).
Výklad uvedený v bode 38 tohto rozsudku nie je spochybnený argumentáciou talianskej vlády, podľa ktorej obmedzenie 30 % je odôvodnené vzhľadom na osobitné okolnosti prevládajúce v Taliansku, kde subdodávky vždy predstavovali jeden z nástrojov využívaných na vykonanie trestných úmyslov. Vnútroštátna právna úprava tým, že obmedzuje časť zákazky, ktorá môže byť zadaná subdodávateľom, vedie k tomu, že účasť na verejnom obstarávaní je menej atraktívna pre zločinecké skupiny, čo bráni fenoménu prenikania mafie do verejného obstarávania a chráni tak verejný poriadok.
Je pravda, ako vyplýva najmä z kvalitatívnych kritérií výberu uvedených v smernici 2004/18, predovšetkým z dôvodov vylúčenia stanovených v jej článku 45 ods. 1, že normotvorca Únie chcel prijatím takéhoto ustanovenia zabrániť tomu, aby sa hospodárske subjekty, ktoré boli odsúdené právoplatným rozsudkom z jedného z dôvodov uvedených v tomto ustanovení, zúčastnili na postupe verejného obstarávania.
Rovnako odôvodnenie 6 smernice 2004/18 stanovuje, že žiadne jej ustanovenie by nemalo brániť uloženiu alebo uplatňovaniu opatrení potrebných najmä na ochranu verejného poriadku, verejnej morálky a verejnej bezpečnosti za predpokladu, že tieto opatrenia sú v súlade so Zmluvou ES, zatiaľ čo odôvodnenie 43 tejto smernice spresňuje, že verejné zákazky by sa nemali zadávať najmä hospodárskym subjektom, ktoré boli účastníkmi zločineckej skupiny.
Navyše podľa ustálenej judikatúry treba členským štátom priznať určitú mieru voľnej úvahy na účely prijatia opatrení určených na zaručenie dodržania zásady povinnosti transparentnosti, ktorú sú verejní obstarávatelia povinní uplatňovať v každom postupe verejného obstarávania. Každý členský štát vie totiž v kontexte vlastných historických, právnych, ekonomických alebo spoločenských hľadísk sám najlepšie určiť, ktoré situácie vytvárajú priaznivé prostredie na vznik správania, ktoré môže spôsobiť porušenie tejto povinnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. októbra 2015, Impresa Edilux a SICEF,
C‑425/14
,
EU:C:2015:721
, bod
, ako aj citovanú judikatúru).
Konkrétnejšie, Súdny dvor už rozhodol, že boj proti fenoménu prenikania organizovaného zločinu do odvetvia verejného obstarávania predstavuje legitímny cieľ, ktorý môže odôvodniť obmedzenie základných pravidiel a všeobecných zásad Zmluvy o FEÚ, ktoré sa uplatňujú v rámci postupov verejného obstarávania (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. októbra 2015, Impresa Edilux a SICEF,
C‑425/14
,
EU:C:2015:721
, body
a
).
Aj za predpokladu, že by množstevné obmedzenie využívania subdodávok bolo možné považovať za boj proti takémuto fenoménu, také obmedzenie, o aké ide vo veci samej, ide nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie tohto cieľa.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že verejní obstarávatelia sú v celom konaní povinní dodržiavať zásady obstarávania uvedené v odôvodnení 2 smernice 2004/18, medzi ktoré patria najmä zásady rovnosti zaobchádzania, transparentnosti a proporcionality (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. decembra 2009, Serrantoni a Consorzio stabile edili,
C‑376/08
,
EU:C:2009:808
, bod
).
Ako bolo pripomenuté v bode 38 tohto rozsudku, vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, všeobecne a abstraktne zakazuje využitie subdodávky, ktorá presahuje pevný percentuálny podiel na dotknutom verejnom obstarávaní, takže tento zákaz sa uplatňuje bez ohľadu na hospodársky sektor, ktorého sa týka predmetná zákazka, povahu prác alebo totožnosť subdodávateľov. Okrem toho takýto všeobecný zákaz nenecháva priestor na konkrétne posúdenie daným verejným obstarávateľom (pozri analogicky rozsudok z 26. septembra 2019, Vitali,
C‑63/18
,
EU:C:2019:787
, bod
a citovanú judikatúru).
Z toho vyplýva, že v rámci takej vnútroštátnej právnej úpravy, o akú ide vo veci samej, musí byť v prípade všetkých zákaziek podstatná časť dotknutých prác, dodávok alebo služieb uskutočnená samotným uchádzačom, pod hrozbou automatického vylúčenia z postupu verejného obstarávania, a to aj v prípade, ak by obstarávateľ mohol overiť totožnosť dotknutých subdodávateľov, a po overení by dospel k záveru, že takéto obmedzenie využitia subdodávateľov nie je nevyhnutné na účely boja proti organizovanej trestnej činnosti v rámci predmetnej zákazky (pozri analogicky rozsudok z 26. septembra 2019, Vitali,
C‑63/18
,
EU:C:2019:787
, bod
a citovanú judikatúru).
Menej obmedzujúce opatrenia by pritom mohli dosiahnuť cieľ sledovaný talianskym zákonodarcom, akým je prístup spočívajúci v tom, že uchádzača núti v štádiu predkladania ponuky poskytnúť údaje o totožnosti prípadných subdodávateľov s cieľom umožniť verejnému obstarávateľovi vykonať overenia vo vzťahu k ponúkaným subdodávateľom, a to prinajmenšom v prípade zákaziek považovaných za také, ktoré predstavujú zvýšené riziko prenikania organizovaného zločinu. Okrem toho z informácií predložených Súdnemu dvoru vyplýva, že talianske právo už stanovuje mnohé opatrenia, ktorých cieľom je výslovne zakázať podnikom podozrivým z členstva v mafii alebo v každom prípade z väzieb na hlavné kriminálne organizácie pôsobiace v krajine zúčastniť sa verejných obstarávaní.
Výklad uvedený v bode 38 tohto rozsudku nemožno spochybniť ani tvrdením talianskej vlády, podľa ktorého sú kontroly overovania, ktoré musí verejný obstarávateľ vykonať podľa vnútroštátneho práva, neúčinné. Takáto okolnosť, ktorá, ako zrejme vyplýva zo samotných pripomienok tejto vlády, totiž vyplýva z osobitných podmienok týchto kontrol, nemení nič na reštriktívnej povahe vnútroštátneho opatrenia dotknutého vo veci samej. Navyše talianska vláda v rámci prejednávanej veci nijako nepreukázala, že pravidlá, akými sú tie, ktoré zahŕňajú overenia zamýšľané v predchádzajúcom bode, kombinované s uplatnením dôvodov vylúčenia subdodávateľov, ktoré umožňuje článok 45 smernice 2004/18, nemožno vykonať spôsobom, ktorý by umožnil dosiahnuť cieľ sledovaný vnútroštátnou právnou úpravou, o akú ide vo veci samej.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na prvú časť položenej otázky odpovedať tak, že smernica 2004/18 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá obmedzuje na 30 % podiel zákazky, ktorý uchádzač môže zadať na základe subdodávateľskej zmluvy tretím osobám.
O druhej časti otázky
Druhou časťou svojej otázky sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa majú články 49 a 56 ZFEÚ, smernica 2004/18, ako aj smernica 2014/24 vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá obmedzuje možnosť znížiť ceny uplatniteľné na plnenia zadané subdodávateľom o viac ako 20 % vzhľadom na ceny vyplývajúce zo zadania zákazky.
Z dôvodov uvedených v bodoch 29 až 32 tohto rozsudku treba odpovedať aj na druhú časť položenej otázky z hľadiska smernice 2004/18.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, ako vyplýva z bodu 36 tohto rozsudku, že smernica 2004/18 priznáva uchádzačom možnosť využiť subdodávky na účely plnenia verejnej zákazky.
V prejednávanej veci vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, stanovuje pre všetky zákazky obmedzenie cien, ktoré môžu byť platené, ak sú subdodávatelia využití na účely uskutočnenia plnení, ktoré sú predmetom verejnej zákazky, pričom vo vzťahu k týmto plneniam sa nepripúšťa zníženie o viac ako 20 % vzhľadom na ceny vyplývajúce z verejného obstarávania (ďalej len „obmedzenie 20 %“).
Európska komisia na pojednávaní vysvetlila, že stanovisko, ktoré obhajovala vo svojich písomných pripomienkach pred Súdnym dvorom, podľa ktorého obmedzenie 20 % možno považovať za zlučiteľné so slobodným poskytovaním služieb a slobodou usadiť sa, sa zakladalo na skutočnostiach, ktoré konštatoval vnútroštátny súd, podľa ktorých toto obmedzenie umožňuje v každom jednotlivom prípade posúdiť, či je jeho uplatnenie skutočne nevyhnutné na účely zamedzenia sociálneho dumpingu.
V tejto súvislosti treba pripomenúť ustálenú judikatúru, podľa ktorej má Súdny dvor v rámci rozdelenia právomocí medzi súdy Únie a vnútroštátne súdy zohľadniť právny a skutkový rámec, do ktorého spadajú prejudiciálne otázky, tak ako ho definuje návrh na začatie prejudiciálneho konania. Preto bez ohľadu na to, akým spôsobom Komisia pochopila vnútroštátne právo, musí byť preskúmanie tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania vykonané vzhľadom na výklad tohto práva poskytnutý vnútroštátnym súdom (pozri analogicky rozsudok z 29. októbra 2009, Pontin,
C‑63/08
,
EU:C:2009:666
, bod
a citovanú judikatúru).
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania pritom vyplýva, že obmedzenie 20 % je upravené kogentným spôsobom pod hrozbou vylúčenia uchádzača z postupu verejného obstarávania. Z tohto návrhu okrem toho vyplýva, že uvedené obmedzenie je vymedzené všeobecným a abstraktným spôsobom bez ohľadu na akékoľvek posúdenie otázky, či je v prípade danej zákazky skutočne nevyhnutné na účely zabezpečenia minimálnej mzdy dotknutým pracovníkom subdodávateľov. To isté obmedzenie sa tak vzťahuje na akékoľvek dotknuté hospodárske odvetvie alebo činnosť a nezávisle od zohľadnenia zákonov, iných právnych predpisov alebo kolektívnych zmlúv, tak vnútroštátnych, ako aj Únie, platných v oblasti pracovných podmienok, ktoré by sa za normálnych okolností uplatňovali na týchto pracovníkov.
Z toho vyplýva, že obmedzenie 20 % môže urobiť menej atraktívnou možnosť danú smernicou 2004/18, pokiaľ ide o využitie subdodávateľských zmlúv na účely plnenia zákazky, keďže táto právna úprava obmedzuje prípadnú konkurenčnú výhodu z hľadiska nákladov, ktorú predstavujú pracovníci subdodávateľov pre podniky, ktoré chcú túto možnosť využiť. Takýto odstrašujúci účinok je však v rozpore s cieľom pripomenutým v bode 39 tohto rozsudku, ktorým je otvorenie verejného obstarávania čo možno najširšej hospodárskej súťaži, a osobitne prístup malých a stredných podnikov k verejným zákazkám, ktoré v tejto oblasti sledujú smernice.
Žiadny z cieľov uvedených pred Súdnym dvorom v rámci prejednávanej veci neumožňuje odôvodniť obmedzenie využitia subdodávateľov, akým je obmedzenie 20 %.
V prvom rade je pravda, že cieľ ochrany pracovníkov subdodávateľov môže v zásade odôvodniť určité obmedzenia využitia subdodávateľských zmlúv (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. septembra 2014, Bundesdruckerei,
C‑549/13
,
EU:C:2014:2235
, bod
).
Je tiež pravda, že smernica 2004/18 vo svojom článku 26 výslovne upravuje možnosť verejných obstarávateľov požadovať osobitné podmienky na vykonanie zákazky, ktoré sa môžu týkať najmä sociálnych hľadísk.
Napriek tomu, aj za predpokladu, že by požiadavky v oblasti cien stanovené dotknutou vnútroštátnou právnou úpravou mohli byť kvalifikované ako „osobitné podmienky týkajúce sa plnenia zákazky“, najmä „sociálne aspekty“, ktoré sú „uvedené v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania alebo v špecifikáciách“ v zmysle článku 26 smernice 2004/18, nič to nemení na tom, že v súlade s týmto posledným uvedeným ustanovením takéto požiadavky možno uložiť len za predpokladu, že sú v súlade s právom Únie (pozri analogicky rozsudok z 18. septembra 2014, Bundesdruckerei,
C‑549/13
,
EU:C:2014:2235
, bod
).
Takú vnútroštátnu právnu úpravu, ako je opísaná v bodoch 55, 58 a 59 tohto rozsudku, však nemožno považovať za právnu úpravu poskytujúcu ochranu pracovníkom, ktorá by mohla odôvodniť obmedzenie využitia subdodávateľských zmlúv, ako je obmedzenie 20 %.
Takéto obmedzenie totiž ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na zabezpečenie ochrany pre pracovníkov subdodávateľov v mzdovej oblasti. Ako bolo totiž pripomenuté v bodoch 55 a 58 tohto rozsudku, obmedzenie 20 % nenecháva priestor na posúdenie v každom jednotlivom prípade verejným obstarávateľom a uplatňuje sa nezávisle od akéhokoľvek zohľadnenia sociálnej ochrany zaručenej zákonmi, inými právnymi predpismi a kolektívnymi zmluvami, ktoré sa uplatňujú na dotknutých pracovníkov.
V tejto súvislosti z informácií, ktoré má Súdny dvor k dispozícii, vyplýva, že talianske právo stanovuje, že subdodávateľ je povinný, rovnako ako aj úspešný uchádzač, plne rešpektovať vo vzťahu k svojim zamestnancom, pokiaľ ide o plnenia uskutočňované v rámci subdodávateľskej zmluvy, hospodárske a regulačné zaobchádzanie stanovené vo vnútroštátnych a územných kolektívnych zmluvách, ktoré sú platné pre odvetvie a pre oblasť, v ktorej sa plnenia vykonávajú. Na základe tých istých informácií je úspešný uchádzač spoločne a nerozdielne zodpovedný za to, že subdodávateľ dodrží uvedenú právnu úpravu.
Zo skutočností predložených Súdnemu dvoru tiež vyplýva, že v prejednávanej veci predmetná subdodávateľská zmluva zahŕňa využitie sociálnych družstiev, ktoré na základe talianskej právnej úpravy uplatniteľnej na takéto družstvá požívajú preferenčný režim v oblasti daní, príspevkov, odmeňovania a sociálneho poistenia, a že táto právna úprava má za cieľ práve uľahčiť integráciu niektorých znevýhodnených osôb na trhu práce tým, že umožňuje vyplatiť im nižšiu odmenu, ako je tá, ktorú je potrebné vyplatiť v prípade iných osôb poskytujúcich podobné plnenia. Vnútroštátnemu súdu však prislúcha, aby v tomto ohľade vykonal potrebné overenia.
V druhom rade obmedzenie využitia subdodávateľov, akým je obmedzenie 20 %, nemožno odôvodniť ani cieľom spočívajúcim v snahe zabezpečiť životaschopnosť ponuky a riadneho vykonania zákazky.
Nie je vylúčené, že takýto cieľ môže odôvodňovať určité obmedzenia využívania subdodávateľov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. apríla 2017, Borta,
C‑298/15
,
EU:C:2017:266
, bod
a citovanú judikatúru).
Napriek tomu, aj za predpokladu, že obmedzenie 20 % by bolo vhodné na dosiahnutie tohto cieľa, takéto všeobecné a abstraktné obmedzenie je v každom prípade neprimerané vzhľadom na sledovaný cieľ, keďže existujú iné menej obmedzujúce opatrenia, ktoré by uľahčili jeho dosiahnutie. Bolo by možné zvažovať najmä opatrenie spočívajúce na jednej strane v tom, že od uchádzačov sa bude vyžadovať, aby vo svojej ponuke uviedli podiel zákazky a práce, ktoré zamýšľajú zadať subdodávateľom, ako aj totožnosť navrhovaných subdodávateľov, a na druhej strane v stanovení možnosti verejného obstarávateľa zakázať uchádzačom zmeniť subdodávateľov, ak tento obstarávateľ nemohol vopred overiť totožnosť, kapacity a spoľahlivosť nových navrhovaných subdodávateľov (pozri analogicky rozsudok z 5. apríla 2017, Borta,
C‑298/15
,
EU:C:2017:266
, bod
).
Okrem toho treba poznamenať, že v prejednávanej veci zo skutočností predložených Súdnemu dvoru vyplýva, že v talianskom práve už existujú, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu, opatrenia, z ktorých niektoré sa prekrývajú prinajmenšom v časti s opatrením opísaným v predchádzajúcom bode, a ktorých cieľom je umožniť verejnému obstarávateľovi overiť kapacitu a spoľahlivosť subdodávateľa predtým, než vykoná plnenia na základe subdodávateľskej zmluvy.
K dosiahnutiu cieľa uvedeného v bode 68 tohto rozsudku by mohlo tiež prispieť uplatnenie ustanovení článku 55 smernice 2004/18 týkajúcich sa overenia ponúk s neobvykle nízkou cenou vo vzťahu k plneniu, ktoré umožňujú pre danú zákazku a podľa podmienok stanovených v tomto ohľade, zamietnutie takto kvalifikovaných ponúk verejným obstarávateľom.
V treťom rade tiež nemožno považovať za zakladajúcu zlučiteľnosť obmedzenia 20 % s právom Únie argumentáciu uvedenú Komisiou, ktorá má preukázať, že toto obmedzenie je odôvodnené vzhľadom na zásadu rovnosti zaobchádzania s hospodárskymi subjektmi. Podľa tejto inštitúcie zaplatenie znížených cien subdodávateľom bez toho, aby došlo k zmene odmeny hlavného zmluvného partnera uvedeného v ponuke, by viedlo k podstatnému zníženiu nákladov pre uchádzača a zvýšilo by tak zisk, ktorý by získal zo zákazky.
V tejto súvislosti stačí konštatovať, že samotná okolnosť, že uchádzač môže obmedziť svoje náklady z dôvodu cien, ktoré si dohodne so subdodávateľmi, nemôže sama osebe porušiť zásadu rovnosti zaobchádzania, ale prispieva skôr k posilneniu hospodárskej súťaže, a teda k cieľu, ktorý sledujú smernice prijaté v oblasti verejného obstarávania, ako je pripomenuté v bode 39 tohto rozsudku.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na druhú časť položenej otázky odpovedať tak, že smernica 2004/18 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá obmedzuje možnosť znížiť ceny uplatniteľné na plnenia zadané subdodávateľom o viac ako 20 % vzhľadom na ceny vyplývajúce zo zadania zákazky.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto:

Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby sa má vykladať v tom zmysle, že:

–
bráni vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá obmedzuje na 30 % podiel zákazky, ktorý uchádzač môže zadať na základe subdodávateľskej zmluvy tretím osobám,
–
bráni vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá obmedzuje možnosť znížiť ceny uplatniteľné na plnenia zadané subdodávateľom o viac ako 20 % vzhľadom na ceny vyplývajúce zo zadania zákazky.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.