CELEX: 62018CJ0706
Zahtjev za prethodnu odluku
Područje slobode, sigurnosti i pravde
Politika u vezi s imigracijom
Pravo na spajanje obitelji
Direktiva 2003/86/EZ
Članak 5. stavak 4.
Odluka o zahtjevu za spajanje obitelji
Posljedice nepoštovanja roka za donošenje odluke
Automatsko izdavanje dozvole boravka

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji (
SL 2003., L 251, str. 12
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe X, afganistanske državljanke, i Belgische Staata (Belgijska Država) o njezinu odbijanju zahtjeva za izdavanje vize koji je ona podnijela radi spajanja obitelji.
Pravni okvir
Pravo Unije
U skladu s uvodnom izjavom 6. Direktive 2003/86, „[u] svrhu zaštite obitelji, zasnivanja i očuvanja obiteljskog života, materijalni uvjeti za ostvarenje prava na spajanje obitelji trebali bi biti utvrđeni na osnovu zajedničkih kriterija”.
Člankom 1. Direktive 2003/86 određuje se:
„Cilj ove Direktive je utvrditi uvjete za ostvarenje prava na spajanje obitelji državljana trećih zemalja koji zakonito borave na teritoriju država članica.”
Članak 2. navedene direktive glasi kako slijedi:
„U smislu ove Direktive:
[…]
(c)
‚sponzor’ znači državljanin treće države koji zakonito boravi u državi članici i koji traži ili čiji članovi obitelji traže spajanje obitelji da bi mu/joj se pridružili;
(d)
‚spajanje obitelji’ znači ulazak i [boravak] u državi članic[i] članova obitelji državljanina treće zemlje koji zakonito boravi u toj državi članici da bi se očuvala obiteljska zajednica [neovisno o tome je li obiteljski odnos nastao prije ili nakon ulaska sponzora];
(e)
‚boravišna dozvola’ znači bilo koja dozvola koju su izdala tijela vlasti države članice kojom se državljaninu treće zemlje dopušta da zakonito boravi na njenom teritoriju, u skladu s odredbama članka 1. stavka 2. točke (a) Uredbe Vijeća (EZ) br. 1030/2002 od 13. lipnja 2002. o utvrđivanju jedinstvenog obrasca boravišnih dozvola za državljane trećih zemalja [(
SL 2002., L 157, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 207.)];
[…]”
Članak 3. stavak 5. Direktive 2003/86 glasi:
„Ova Direktiva ne utječe na mogućnost država članica za usvajanje ili održavanje povoljnijih odredbi.”
U skladu s člankom 4. te direktive:
„1.   Na temelju ove direktive i podložno udovoljavanju uvjetima utvrđenima u poglavlju IV. i članku 16., države članice dopuštaju ulazak i boravište, sljedećim članovima obitelji:
(a)
sponzorovom supružniku;
[…]”
Člankom 5. navedene direktive propisuje se:
„[…]
2.   Zahtjevu se prilažu dokumentirani dokazi o obiteljskom odnosu i o udovoljavanju uvjetima utvrđenima u člancima 4. i 6. te, kada je to primjenjivo, člancima 7. i 8., kao i ovjerene preslike putnih dokumenata člana(-ova) obitelji.
Ako to bude primjereno, a kako bi se pribavio dokaz o postojanju obiteljskog odnosa, države članice mogu provesti intervjue sa sponzorom i njegovim/njezinim članovima obitelji te druga ispitivanja koja budu potrebna.
Prilikom ispitivanja zahtjeva koji se odnosi na nevjenčanog partnera sponzora, države članice razmatraju kao dokaz obiteljskog odnosa čimbenike kao što je zajedničko dijete, prethodna izvanbračna zajednica, registracija partnerstva i druga pouzdana dokazna sredstva.
[…]
4.   Nadležna državna tijela države članice dostavljaju osobi koja je podnijela zahtjev pisanu obavijest o odluci čim je prije moguće, a u svakom slučaju ne kasnije od devet mjeseci od datuma podnošenja zahtjeva.
Rok određen u prvom stavku može se produljiti u iznimnim okolnostima povezanima sa složenošću ispitivanja zahtjeva.
Za odbijanje zahtjeva navode se razlozi. Sve posljedice nastale nedonošenjem odluke do kraja roka utvrđenog u prvom podstavku utvrđuju se u nacionalnom zakonodavstvu odgovarajuće države članice.”
Članak 11. stavak 2. Direktive 2003/86 glasi kako slijedi:
„Kada izbjeglica ne može pružiti službene dokumentacijske dokaze o obiteljskom odnosu, države članice uzimaju u obzir druge dokaze o postojanju takvog odnosa, koji će se procijeniti u skladu s nacionalnim pravom. Odluka kojom se odbija zahtjev ne može se osnivati isključivo na činjenici pomanjkanja dokumentacijskih dokaza.”
Člankom 13. te direktive određuje se:
„1.   Čim je prihvaćen zahtjev za spajanje obitelji, država članica u pitanju dopušta ulazak članu ili članovima obitelji. U tom pogledu, država članica u pitanju daje takvim osobama svaku dodatnu mogućnost za pribavljanje nužnih viza.
2.   Država članica u pitanju odobrava članovima obitelji prvu boravišnu dozvolu u trajanju od barem godinu dana. Boravišna dozvola je obnovljiva.
3.   Trajanje odobrene boravišne dozvole članu/ovima obitelji u načelu nije dulje od datuma isteka boravišne dozvole koju posjeduje sponzor.”
Belgijsko pravo
Člankom 10. wet betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (Zakon o ulasku na državno područje, boravku, nastanjenju i udaljavanju stranaca) od 15. prosinca 1980. (
Belgisch Staatsblad
, 31. prosinca 1980., str. 14584.), u verziji koja se primjenjuje na činjenice u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon od 15. prosinca 1980.), određuje se:
„Članak 1. Ne dovodeći u pitanje odredbe članaka 9. i 12., sljedećim osobama je na temelju zakona dozvoljeno u Kraljevini boraviti dulje od tri mjeseca:
[…]
4.   sljedećim članovima obitelji stranca koji već najmanje dvanaest mjeseci ima dozvolu ili ovlaštenje za boravak u Kraljevini na neodređeno vrijeme ili kojemu je najmanje dvanaest mjeseci dopušteno tamo se nastaniti. Taj rok od dvanaest mjeseci ne primjenjuje se ako je bračni odnos odnosno registrirana zajednica postojala prije dolaska stranca kojemu se pridružuje u Kraljevinu ili ako partneri imaju zajedničko maloljetno dijete. Ti uvjeti u pogledu vrste i trajanja boravka ne primjenjuju se ako je riječ o članovima obitelji stranca kojemu je u skladu s člankom 49. stavkom 1. podstavcima 2. ili 3. ili člankom 49/2 stavcima 2. ili 3. dozvoljen boravak u Kraljevini kao osobi koja uživa međunarodnu zaštitu:
–
njegovu inozemnom bračnom drugu ili strancu s kojim ima registriranu zajednicu koja je u Belgiji izjednačena s brakom i koji dolazi živjeti s njim, ako su obje predmetne osobe starije od dvadeset i jedne godine. Međutim, ta se minimalna dob snižava na osamnaest godina ako je bračni odnos odnosno registrirana zajednica postojala prije dolaska stranca kojemu se pridružuje u Kraljevinu;
[…]”
Članak 12.a stavak 2. Zakona od 15. prosinca 1980. propisuje:
„Ako stranac naveden u stavku 1. svoj zahtjev podnese belgijskom diplomatskom ili konzularnom predstavniku koji je nadležan za njegovo mjesto prebivališta ili boravišta u inozemstvu, sa zahtjevom se moraju predati dokumenti kojima se dokazuje ispunjavanje uvjeta koji su navedeni u članku 10. stavcima 1. do 3., osobito liječnička potvrda iz koje proizlazi da ne boluje od bolesti koje su navedene u prilogu ovom zakonu, te izvadak iz kaznene evidencije ili jednakovrijedan dokument ako je stariji od osamnaest godina.
Datum podnošenja zahtjeva jest onaj kada su dostavljeni svi ti dokumenti u skladu s člankom 30. loi du 16 julliet 2004 portant le code de droit international privé (Zakon od 16. srpnja 2004. o Zakoniku o međunarodnom privatnom pravu) ili međunarodnim konvencijama o istom području.
Odluka o odobrenju boravka donosi se i dostavlja u najkraćim rokovima, a najkasnije u roku od šest mjeseci nakon datuma podnošenja zahtjeva definiranog u podstavku 2. Odluka se donosi uzimajući u obzir sve elemente spisa.
Ako nije ispunjen uvjet propisan u članku 10. stavku 5. u pogledu dostatnosti sredstava za uzdržavanje, ministar ili osoba koju on ovlasti mora, na temelju specifičnih potreba stranca kojemu se pridružuje i njegovih članova obitelji, utvrditi kolika sredstava za uzdržavanje trebaju kako javne vlasti ne bi morale skrbiti za njih. Za utvrđivanje tog iznosa ministar ili osoba koju on ovlasti može od predmetnog stranca zahtijevati sve relevantne dokumente i podatke.
U iznimnim slučajevima ministar ili osoba koju on ovlasti, zbog složenosti ispitivanja zahtjeva i u okviru istrage u pogledu sklapanja braka iz članka 146.a Građanskog zakonika ili u pogledu uvjeta za zajednicu iz članka 10. stavka 1. podstavka 1. točke 5., može taj rok obrazloženom odlukom o kojoj se podnositelj obavještava produžiti dva puta, svaki puta za tri mjeseca.
Nakon isteka roka od šest mjeseci od datuma podnošenja zahtjeva, koji je prema potrebi produžen u skladu sa stavkom 5., dozvola boravka mora se izdati ako nije donesena odluka.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
Dana 24. listopada 2013. osoba X, afganistanska državljanka, podnijela je u veleposlanstvu Belgije u Islamabadu (Pakistan) zahtjev za vizu za spajanje obitelji kako bi se pridružila svojem navodnom suprugu, F. S. M., afganistanskom državljaninu sa statusom izbjeglice u Belgiji.
Odlukom od 16. lipnja 2014. gemachtigde van de staatssecretaris voor Asiel en Migratie, Maatschappelijke Integratie en Armoedebestrijding (zamjenik državnog tajnika za azil i migracije, društvenu integraciju i borbu protiv siromaštva) odbio je taj zahtjev jer bračna veza između osoba X i F. S. M. nije bila dokazana.
Tužiteljica u glavnom postupku podnijela je 24. srpnja 2014. tužbu protiv te odluke pred sudom koji je uputio zahtjev, Raadom voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija). Presudom od 15. srpnja 2016. taj je sud odbio tu tužbu.
Dana 22. kolovoza 2016. tužiteljica u glavnom postupku podnijela je žalbu protiv te presude Raadu van State (Državno vijeće, Belgija).
Presudom od 13. ožujka 2018. Raad van State (Državno vijeće) ukinuo je presudu suda koji je uputio zahtjev od 15. srpnja 2016. U svojoj presudi Raad van State (Državno vijeće) u biti je presudio da prekoračenje roka propisanog u članku 12.a stavku 2. Zakona od 15. prosinca 1980. bez iznimke dovodi do automatske dodjele dozvole ulaska i boravka podnositelju zahtjeva, tako da je tužiteljica u glavnom postupku morala dobiti takvu dozvolu iako su postojale sumnje o postojanju njezine bračne veze s osobom F. S. M. Osim toga, Raad van State (Državno vijeće) vratio je predmet sudu koji je uputio zahtjev na ponovno ispitivanje.
S obzirom na to da mu je Raad van State (Državno vijeće) vratio predmet, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je vezan rješenjem koje je on prihvatio u svojoj presudi od 13. ožujka 2018. o primjeni članka 12.a stavka 2. Zakona od 15. prosinca 1980. Međutim, s obzirom na to da se tom odredbom prenosi članak 5. stavak 4. Direktive 2003/86, sud koji je uputio zahtjev ima dvojbe o usklađenosti takvog rješenja s tom direktivom.
U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev ističe da je u presudi od 27. lipnja 2018., Diallo (
C‑246/17
,
EU:C:2018:499
), Sud u pogledu tumačenja Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (
SL 2004., L 158, str. 77
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak
SL 2016., L 87, str. 36
.), presudio da nadležna nacionalna tijela ne mogu po službenoj dužnosti izdati boravišnu iskaznicu članovima obitelji građanina Europske unije ako je istekao rok od šest mjeseci propisan tom direktivom za izdavanje takve iskaznice.
U vezi s tim navedeni sud naglašava u biti da bi automatska dodjela dozvole boravka članovima obitelji državljanina treće zemlje pod uvjetima propisanima u članku 12.a stavku 2. Zakona od 15. prosinca 1980., s jedne strane, dovela do toga da bi se prema članovima obitelji tog državljanina postupalo povoljnije nego prema članovima obitelji građanina Unije i, s druge strane, da bi to moglo ugroziti cilj Direktive 2003/86, koji se sastoji od određivanja uvjeta u kojima se izvršava pravo na spajanje obitelji kojim raspolažu državljani trećih zemalja koji zakonito borave na državnom području država članica.
U tim je uvjetima Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se Direktivi 2003/86/EZ – uzimajući u obzir članak 3. stavak 5. kao i njezin cilj, to jest utvrđivanje uvjeta za ostvarivanje prava na spajanje obitelji – nacionalni propis prema kojem se članak 5. stavak 4. iste direktive tumači na način da su nacionalna tijela, ako se odluka ne donese u propisanom roku, obvezna pojedincu po službenoj dužnosti izdati dozvolu boravka a da se prethodno ne utvrđuje ispunjava li stvarno pojedinac pretpostavke za boravak u Belgiji u skladu s pravom Unije?”
O prethodnom pitanju
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2003/86 tumačiti na način da joj se protivi nacionalni propis na temelju kojeg, u slučaju nepostojanja odluke u roku od šest mjeseci koji počinje teći od datuma podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji, nadležna nacionalna tijela moraju po službenoj dužnosti izdati dozvolu boravka podnositelju zahtjeva a da pritom ne moraju nužno prethodno utvrditi da on stvarno ispunjava uvjete za boravak u državi članici domaćinu u skladu s pravom Unije.
U tom pogledu iz članka 5. stavka 4. prvog podstavka Direktive 2003/86 proizlazi da se odluka o zahtjevu za spajanje obitelji mora donijeti čim je prije moguće, a u svakom slučaju ne kasnije od devet mjeseci od datuma podnošenja zahtjeva nadležnim državnim tijelima države članice u pitanju.
U skladu s člankom 5. stavkom 4. trećim podstavkom drugom rečenicom Direktive 2003/86, sve posljedice nastale nedonošenjem odluke do kraja tog roka utvrđuju se u nacionalnom zakonodavstvu odgovarajuće države članice.
U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje zahtjev proizlazi da se nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku predviđa sustav prešutnog prihvaćanja, prema kojem nepostojanje odluke o zahtjevu za spajanje obitelji u trenutku isteka roka od šest mjeseci od datuma podnošenja tog zahtjeva dovodi, bez iznimke, do automatskog izdavanja dozvole boravka podnositelju zahtjeva.
Iako se pravu Unije ni na koji način ne protivi to da države članice utvrde sustave prešutnog prihvaćanja ili odobravanja, još je potrebno da ti sustavi ne ugrožavaju korisni učinak prava Unije (presuda od 27. lipnja 2018., Diallo,
C‑246/17
,
EU:C:2018:499
, t.
46.
).
U tom pogledu valja istaknuti da je iako je, s jedne strane, zadani cilj Direktive 2003/86 podupiranje spajanja obitelji (presuda od 13. ožujka 2019., E.,
C‑635/17
,
EU:C:2019:192
, t.
45.
), s druge strane, na temelju članka 1. te Direktive u vezi s njezinom uvodnom izjavom 6. cilj navedene direktive utvrditi, na osnovi zajedničkih kriterija, materijalne uvjete za ostvarenje prava na spajanje obitelji koje imaju državljani trećih zemalja koji zakonito borave na državnom području država članica.
Pojam „spajanje obitelji” definiran je u članku 2. točki (d) Direktive 2003/86 kao ulazak i boravak u državi članici članova obitelji državljanina treće zemlje koji zakonito boravi u toj državi članici da bi se očuvala obiteljska zajednica, neovisno o tome je li obiteljski odnos nastao prije ili nakon ulaska sponzora.
Na temelju članka 4. stavka 1. Direktive 2003/86 države članice dopuštaju ulazak i boravak određenim članovima obitelji sponzora radi spajanja obitelji, a osobito njegovu supružniku. Sud je već priznao da se tom odredbom državama članicama nameću točno određene pozitivne obveze koje odgovaraju jasno definiranim subjektivnim pravima, a koje zahtijevaju od njih da, u slučajevima predviđenima navedenom direktivom, odobre spajanje obitelji određenim članovima obitelji sponzora bez mogućnosti korištenja margine prosudbe (presuda od 27. lipnja 2006., Parlament/Vijeće,
C‑540/03
,
EU:C:2006:429
, t.
60.
).
Međutim, što se tiče postupovnih pravila o podnošenju i ispitivanju zahtjeva za spajanje obitelji, člankom 5. stavkom 2. prvim podstavkom Direktive 2003/86, propisuje se da se zahtjevu prilažu „dokumentirani dokazi o obiteljskom odnosu”. Također, člankom 5. stavkom 2. drugim podstavkom te direktive određuje se da „ako to bude primjereno, a kako bi se pribavio dokaz o postojanju obiteljskog odnosa, države članice mogu provesti intervjue sa sponzorom i njegovim/njezinim članovima obitelji te druga ispitivanja koja budu potrebna”.
Osim toga, što se tiče spajanja obitelji izbjeglica, iz članka 11. stavka 2. Direktive 2003/86 proizlazi da kada izbjeglica ne može pružiti službene dokumentacijske dokaze o obiteljskom odnosu, države članice uzimaju u obzir druge dokaze o postojanju takvog odnosa.
Iz toga proizlazi da nadležna nacionalna tijela moraju provesti ispitivanje postojanja obiteljskog odnosa kojeg navodi sponzor ili član njegove obitelji na koji se odnosi zahtjev za spajanje obitelji.
Ako se prihvati zahtjev za spajanje obitelji, država članica dozvoljava ulazak člana obitelji sponzora i izdaje mu prvu dozvolu boravka u skladu s člankom 13. stavkom 2. Direktive 2003/86.
Iz tih razmatranja proizlazi da su nadležna nacionalna tijela dužna, prije odobravanja spajanja obitelji na temelju Direktive 2003/86, utvrditi postojanje relevantnog obiteljskog odnosa između sponzora i državljanina treće države za kojega je podnesen zahtjev za spajanje obitelji.
U tim okolnostima navedena tijela ne mogu izdati dozvolu boravka na temelju Direktive 2003/86 državljaninu treće države koji ne ispunjava uvjete koji su njome određeni za njezino izdavanje (vidjeti po analogiji presudu od 27. lipnja 2018., Diallo,
C‑246/17
,
EU:C:2018:499
, t.
50.
).
Međutim, u ovom slučaju, kao što to proizlazi iz točaka 17. i 25. ove presude, na temelju nacionalnog propisa o kojemu je riječ u glavnom postupku, nadležna nacionalna tijela dužna su bez iznimke izdati dozvolu boravka na temelju Direktive 2003/86 podnositelju zahtjeva za spajanje obitelji nakon isteka roka od šest mjeseci od dana njegova podnošenja, iako prethodno nije utvrđeno da podnositelj zahtjeva stvarno ispunjava uvjete propisane u Direktivi 2003/86 da bi mogao dobiti dozvolu.
Takvim propisom, time što se njime dopušta izdavanje dozvole boravka na temelju Direktive 2003/86 osobi koja ne ispunjava uvjete da je dobije, ugrožava se koristan učinak te direktive te je on protivan njezinim ciljevima.
S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da Direktivu 2003/86 treba tumačiti na način da joj se protivi nacionalni propis na temelju kojeg u slučaju nepostojanja odluke nakon isteka roka od šest mjeseci koji počinje teći od datuma podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji nadležna nacionalna tijela moraju po službenoj dužnosti izdati dozvolu boravka podnositelju zahtjeva a da pritom ne moraju nužno prethodno utvrditi da potonji stvarno ispunjava uvjete za boravak u državi članici domaćinu sukladno pravu Unije.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (šesto vijeće) odlučuje:

Direktivu Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji treba tumačiti na način da joj se protivi nacionalni propis na temelju kojeg u slučaju nepostojanja odluke nakon isteka roka od šest mjeseci koji počinje teći od datuma podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji nadležna nacionalna tijela moraju po službenoj dužnosti izdati dozvolu boravka podnositelju zahtjeva a da pritom ne moraju nužno prethodno utvrditi da potonji stvarno ispunjava uvjete za boravak u državi članici domaćinu sukladno pravu Unije.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski