CELEX: 62019CJ0422
Řízení o předběžné otázce
Hospodářská a měnová politika
Článek 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU
Měnová politika
Výlučná pravomoc Unie
Článek 128 odst. 1 SFEU
Protokol (č. 4) o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky
Článek 16 první pododstavec
Pojem ‚zákonné platidlo‘
Účinky
Povinnost přijímat eurobankovky
Nařízení (ES) č. 974/98
Možnost členských států stanovit omezení plateb v eurobankovkách
Podmínky
Zemská právní úprava, která vylučuje možnost platby audiovizuálního příspěvku zemské veřejnoprávní vysílací organizaci v hotovosti

Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu čl. 2 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU, čl. 128 odst. 1 třetí věty SFEU, čl. 16 prvního pododstavce protokolu (č. 4) o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky (
Úř. věst. 2016, C 202, s. 230
, dále jen „protokol o ESCB a ECB“) a článku 10 nařízení Rady (ES) č. 974/98 ze dne 3. května 1998 o zavedení eura (
Úř. věst. 1998, L 139, s. 1
; Zvl. vyd. 10/01, s. 111).
Tyto žádosti byly předloženy v rámci dvou sporů mezi Johannesem Dietrichem (věc C‑422/19) a Norbertem Häringem (věc C‑423/19) na jedné straně a Hessischer Rundfunk (veřejnoprávní vysílací organizace spolkové země Hesensko, Německo) na straně druhé ve věci platby audiovizuálního příspěvku dlužného zmíněné vysílací organizaci.
Právní rámec
Unijní právo
Protokol o ESCB a ECB
Článek 16 první pododstavec protokolu o ESCB a ECB zní takto:
„Podle čl. 128 odst. 1 Smlouvy o [FEU] má Rada guvernérů výhradní právo povolovat vydávání eurobankovek v Unii. Tyto bankovky mohou vydávat [Evropská centrální banka (ECB)] a národní centrální banky. Bankovky vydávané ECB a národními centrálními bankami jsou jedinými bankovkami, které mají v Unii status zákonného platidla.“
Nařízení č. 974/98
Bod 19 odůvodnění nařízení č. 974/98 zní následovně:
„[V]zhledem k tomu, že bankovky a mince denominované v národní měně ztrácejí postavení zákonného platidla nejpozději šest měsíců po skončení přechodného období; že omezení plateb v bankovkách a mincích, zavedená členskými státy z důvodů veřejného pořádku, nejsou neslučitelná s postavením eurobankovek a euromincí jako zákonného platidla, existují-li jiné právní [právními předpisy stanovené] prostředky pro vyrovnávání peněžních závazků“.
Článek 10 tohoto nařízení zní:
„Počínaje 1. lednem 2002 uvede ECB a centrální banky zúčastněných členských států do oběhu bankovky znějící na euro. Aniž je dotčen článek 15, jsou eurobankovky jedinými bankovkami, které mají ve všech těchto členských státech postavení zákonného platidla.“
Podle článku 11 uvedeného nařízení platí:
„Počínaje 1. lednem 2002 vydávají zúčastněné členské státy mince znějící na euro nebo centy odpovídající nominálním hodnotám a technickým specifikacím, které stanoví Rada v souladu s čl. [128] odst. 2 druhou větou [SFEU]. Aniž je dotčen článek 15, jsou tyto mince jedinými mincemi, které mají ve všech těchto členských státech postavení zákonného platidla. S výjimkou vydávajícího orgánu a osob zvlášť určených vnitrostátními právními předpisy vydávajícího členského státu není žádná osoba při jakékoliv platbě povinna přijmout více než 50 mincí.“
Doporučení 2010/191/EU
Body 1 až 4 odůvodnění doporučení Komise 2010/191/EU ze dne 22. března 2010 o rozsahu působnosti a účincích eurobankovek a euromincí jako zákonného platidla (
Úř. věst. 2010, L 83, s. 70
) zní následovně:
„(1)
[SFEU] v kapitole Měnová politika článku 128 stanoví, že eurobankovky mají status zákonného platidla. Podle čl. 3 odst. 1 písm. c) [SFEU] má Unie výlučnou pravomoc v oblasti měnové politiky pro členské státy, jejichž měnou je euro (‚zúčastněné členské státy‘).
(2)
Podle článku 11 nařízení [č. 974/98] jsou mince znějící na eura jedinými mincemi, které mají v zúčastněných členských státech postavení zákonného platidla.
(3)
V současnosti na úrovni eurozóny panuje určitá nejistota ohledně rozsahu působnosti zákonného platidla a jeho důsledků.
(4)
Toto doporučení vychází z hlavních závěrů zprávy připravené pracovní skupinou složenou ze zástupců ministerstev financí a národních centrálních bank eurozóny.“
V bodech 1 až 4 tohoto doporučení je uvedeno následující:
„1. Společná definice zákonného platidla
V případě, že existuje platební povinnost, status zákonného platidla eurobankovek a euromincí znamená:
a)
Povinné přijímání:
Věřitel v rámci platební povinnosti nemůže odmítnout eurobankovky a euromince, ledaže se strany dohodly na jiném platebním prostředku.
b)
Přijímání za plnou nominální hodnotu:
Peněžní hodnota eurobankovek a euromincí je rovná částce uvedené na bankovkách a mincích.
c)
Možnost splnění platební povinnosti:
Dlužník může splnit platební povinnost nabídnutím eurobankovek a euromincí věřiteli.
2. Přijímání plateb eurobankovkami a euromincemi v maloobchodních operacích
Přijímání eurobankovek a euromincí jako platebního prostředku v maloobchodních operacích by mělo být pravidlem. Odmítnutí by tudíž mělo být možné pouze v odůvodněných případech spojených se zásadou dobré víry (například pokud maloobchodník nedisponuje drobnými penězi).
3. Přijímání bankovek znějících na vysokou hodnotu v maloobchodních operacích
Bankovky znějící na vysokou hodnotu by v maloobchodních operacích měly být přijímány jako platební prostředek. Odmítnutí by mělo být možné pouze v odůvodněných případech spojených se zásadou dobré víry (například pokud je nominální hodnota nabízené bankovky neúměrná částce, kterou dlužník dluží věřiteli platby).
4. Neexistence příplatků uložených v souvislosti s používáním eurobankovek a euromincí
Na platby eurobankovkami a euromincemi by neměly být ukládány žádné příplatky.“
Německé právo
V ustanovení § 14 odst. 1 Gesetz über die Deutsche Bundesbank (zákon o Německé spolkové bance), ve znění zveřejněném dne 22. října 1992 (BGBl. 1992 I, s. 1782), jak bylo pozměněno zákonem ze dne 4. července 2013 (BGBl. 2013 I, s. 1981) (dále jen BBankG“), je uvedeno:
„Aniž je dotčen čl. 128 odst. 1 SFEU, má Deutsche Bundesbank [(Německá spolková banka)] výlučné právo vydávat bankovky v rozsahu působnosti tohoto zákona. Bankovky znějící na euro jsou jedinými bankovkami, které mají neomezený status zákonného platidla. […]“
Ustanovení § 2 odst. 1 Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (státní smlouva o audiovizuálním příspěvku) z 15. až 21. prosince 2010, ve znění Fünfzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (patnáctá pozměňující státní smlouva o vysílání), jak ji ratifikovala spolková země Hesensko (Německo) zákonem ze dne 23. srpna 2011 (GVBl. I 2011, s. 382) (dále jen „RBStV“), zní takto:
„V soukromém sektoru se audiovizuální příspěvek vybírá za každé obydlí; platí ho držitel obydlí (plátce příspěvku).“
V ustanovení § 7 odst. 3 RBStV je uvedeno:
„Audiovizuální příspěvek se platí každý měsíc. Musí být uhrazen v polovině tříměsíčního období za příslušné období tří měsíců.“
V ustanovení § 9 odst. 2 RBStV je uvedeno:
„Příslušná Landesrundfunkanstalt [zemská vysílací organizace] je oprávněna ve statutu [‚Satzung‘] upravit postupy
[…]
2.   pro úhradu audiovizuálního příspěvku, osvobození od platby tohoto příspěvku nebo snížení jeho výše.
[…]“
V ustanovení § 10 RBStV je uvedeno:
„[…]
(2)   Úhrada audiovizuálního příspěvku příslušné zemské vysílací organizaci se provádí jakožto plnění závazku, jehož předmět musí být odeslán […]
[…]
(5)   Výši nedoplatku na audiovizuálním příspěvku určí příslušná zemská vysílací organizace. […]“
Ustanovení § 10 odst. 2 Satzung des Hessischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge (statut veřejnoprávní vysílací organizace spolkové země Hesensko o úhradě audiovizuálních příspěvků) ze dne 5. prosince 2012 (dále jen „statut o příspěvcích“), přijatého na základě § 9 odst. 2 RBStV, zní takto:
„Osoba povinná platit audiovizuální příspěvky je nemůže hradit v hotovosti, nýbrž pouze následujícími způsoby:
1.
inkasem SEPA,
2.
jednorázovým příkazem k úhradě,
3.
trvalým příkazem k úhradě.“
Spory v původních řízeních a předběžné otázky
Johannes Dietrich a Norbert Häring, kteří jsou držiteli obydlí v oblasti zeměpisné působnosti veřejnoprávní vysílací organizace spolkové země Hesensko, této organizaci navrhli, že uhradí audiovizuální příspěvek dlužný na základě § 2 odst. 1 RBStV v hotovosti; v případě J. Dietricha šlo o příspěvek za druhé čtvrtletí roku 2015 a v případě N. Häringa o příspěvek za první čtvrtletí roku 2016.
Veřejnoprávní vysílací organizace spolkové země Hesensko tento návrh zamítla s odůvodněním, že § 10 odst. 2 statutu o příspěvcích stanoví, že uvedený příspěvek nelze hradit v hotovosti, nýbrž musí být zaplacen prostřednictvím inkasa, jednorázového příkazu k úhradě nebo trvalého příkazu k úhradě, a zaslala jim výzvy k úhradě, ve kterých byly vyměřeny jejich nedoplatky na audiovizuálním příspěvku a penále za prodlení.
Žalobci v původních řízeních podali proti těmto výzvám k úhradě žaloby znějící na jejich zrušení. Rozsudky ze dne 31. října 2016 Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (správní soud ve Frankfurtu nad Mohanem, Německo) jejich žaloby zamítl. Rozsudky ze dne 13. února 2018 Hessischer Verwaltungsgerichtshof (vrchní správní soud spolkové země Hesensko, Německo) zamítl jejich odvolání podaná proti těmto rozsudkům.
Žalobci v původních řízeních podali proti těmto rozsudkům u předkládajícího soudu Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) opravné prostředky „Revision“. Tvrdí v nich, že § 14 odst. 1 druhá věta BBankG a čl. 128 odst. 1 třetí věta SFEU stanoví absolutní a neomezenou povinnost přijímat eurobankovky jako prostředek k vyrovnávání peněžních závazků. Tuto povinnost lze podle žalobců v původních řízeních omezit pouze smluvním ujednáním mezi dotčenými stranami nebo na základě oprávnění stanoveného ve spolkovém právu nebo unijním právu. Jsou naproti tomu toho názoru, že v důsledku takového praktického důvodu, jakým je v projednávané věci velký počet plátců příspěvku, od této povinnosti odhlédnout nelze.
Předkládající soud úvodem zdůrazňuje, že z hlediska vnitrostátního práva by mělo být opravným prostředkům „Revision“ vyhověno. V tomto ohledu uvádí, že vyloučení možnosti uhradit audiovizuální příspěvek eurobankovkami, které vyplývá ze statutu o příspěvcích, odporuje ustanovení spolkového práva vyšší právní síly, a sice § 14 odst. 1 druhé větě BBankG. Úvahy související se systematikou tohoto ustanovení a zejména s historií jeho vzniku, jakož i s jeho duchem a účelem totiž svědčí ve prospěch výkladu uvedeného ustanovení v tom smyslu, že veřejnoprávní subjekty jsou v rámci plnění platebních povinností uložených orgány veřejné moci povinny eurobankovky přijímat. V kontextu hromadného výběru finančních prostředků, jakým je i výběr audiovizuálního příspěvku dotčeného ve věcech v původních řízeních, nestanoví německé spolkové právo z této povinnosti žádnou výjimku. Předkládající soud uvádí, že mu nejsou známy žádné skutečnosti nasvědčující tomu, že by možnost hradit audiovizuální příspěvek v hotovosti ohrožovala financování vysílacích organizací stanovené v ústavním právu.
V této souvislosti má předkládající soud za to, že ve sporech v původních řízeních vyvstávají tři otázky, o kterých musí rozhodnout Soudní dvůr v rámci řízení o předběžné otázce.
Předkládající soud se zaprvé táže, zda je § 14 odst. 1 druhá věta BBankG v souladu s výlučnou pravomocí, kterou má Unie na základě čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU v oblasti měnové politiky pro členské státy, jejichž měnou je euro, a to vzhledem k tomu, že podle čl. 2 odst. 1 SFEU může v této oblasti vytvářet a přijímat právně závazné akty pouze Unie.
V tomto ohledu uvádí, že Smlouva o FEU neobsahuje žádnou definici pojmu „měnová politika“, jak vyplývá z judikatury Soudního dvora, a dodává, že nemůže rozhodnout, zda se výlučná pravomoc Unie v oblasti měnové politiky vztahuje na úpravu právních důsledků souvisejících se statusem eurobankovek jako zákonného platidla, a zejména pak s povinností veřejnoprávních subjektů takové bankovky přijímat.
Předkládající soud poznamenává, že povinnost veřejnoprávních subjektů přijímat eurobankovky se netýká cíle měnové politiky spočívající v udržení cenové stability a nemá přímou souvislost s prostředky k dosažení tohoto cíle, které jsou uvedeny v primárním právu. Konkrétně uvádí, že pravomoc, kterou čl. 128 odst. 1 SFEU přiznává ECB a národním centrálním bankám k vydávání eurobankovek, není touto povinností omezena ani pozměněna. Předkládající soud má však za to, že judikaturu Soudního dvora lze vykládat v tom smyslu, že právní úprava, která se týká účinků statusu eurobankovek jako zákonného platidla, a tedy fungování peněžního toku, spadá do oblasti měnové politiky. Kromě toho není vyloučeno, že taková právní úprava jakožto opatření nezbytné k používání eura jako jednotné měny může být založena na článku 133 SFEU, a lze ji tudíž považovat za právní úpravu spadající do výlučné pravomoci Unie v souladu s čl. 2 odst. 1 a 6 SFEU.
Předkládající soud zadruhé zdůrazňuje, že otázka, zda je vnitrostátní zákonodárce s ohledem na výlučnou pravomoc Unie v oblasti měnové politiky pro členské státy, jejichž měnou je euro, oprávněn přijmout takové ustanovení, jako je § 14 odst. 1 druhá věta BBankG, nevyvstává, pokud je veřejnoprávním subjektům členského státu na základě unijního práva zakázáno odmítat plnění platebních povinností uložených orgány veřejné moci eurobankovkami. V takovém případě by byl § 10 odst. 2 statutu o příspěvcích v rozporu s unijním právem.
Předkládající soud v tomto ohledu připomíná, že v souladu s čl. 128 odst. 1 třetí větou SFEU, čl. 16 prvním pododstavcem třetí větou protokolu o ESCB a ECB a čl. 10 druhou větou nařízení č. 974/98 jsou eurobankovky jedinými bankovkami, které mají v Unii status zákonného platidla. Povinnost přijímat eurobankovky však zjevně neplyne z pojmu „zákonné platidlo“, který není definován ve Smlouvě o FEU, v protokolu o ESCB a ECB ani v nařízení č. 974/98. V bodě 19 odůvodnění tohoto nařízení je podle názoru předkládajícího soudu naznačeno pouze to, že omezení možnosti platit v hotovosti nemají z hlediska unijního normotvůrce sama o sobě vliv na status eurobankovek a euromincí jako zákonného platidla.
Předkládající soud rovněž připomíná, že bod 1 doporučení 2010/191, nadepsaný „Společná definice zákonného platidla“, stanoví, že status zákonného platidla eurobankovek a euromincí mimo jiné znamená jejich „povinné přijímání“ ze strany věřitele v rámci platební povinnosti, a to s určitými výjimkami. Předkládající soud však zdůrazňuje, že podle čl. 288 pátého pododstavce SFEU nejsou doporučení orgánů závazná, takže význam, který je třeba tomuto doporučení přisoudit, je nejistý.
Předkládající soud má zatřetí za to, že odpověď na otázku, zda byl německý zákonodárce s ohledem na výlučnou pravomoc Unie v oblasti měnové politiky pro členské státy, jejichž měnou je euro, oprávněn § 14 odst. 1 druhou větu BBankG přijmout, není k řešení sporů v původních řízeních nezbytná ani tehdy, pokud lze vnitrostátní pravidlo, které stanoví povinnost přijímat eurobankovky v rámci plnění platebních povinností uložených orgány veřejné moci, uplatnit, jestliže Unie nevykonala svou výlučnou pravomoc. Předkládající soud je nicméně toho názoru, že na základě stávající judikatury Soudního dvora nelze zjistit, zda se jedná o takový případ.
V těchto souvislostech se Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Brání výlučná pravomoc, kterou má Unie podle čl. 2 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU v oblasti měnové politiky pro členské státy, jejichž měnou je euro, tomu, aby některý z těchto členských států přijal legislativní akt, který stanoví, že veřejnoprávní subjekty tohoto členského státu jsou v rámci plnění platebních povinností uložených orgány veřejné moci povinny přijímat eurobankovky?
2)
Je v důsledku statusu zákonného platidla, který mají eurobankovky podle čl. 128 odst. 1 třetí věty SFEU, čl. 16 odst. 1 třetí věty protokolu [o ESCB a ECB] a čl. 10 druhé věty nařízení [č. 974/98], veřejnoprávním subjektům členského státu zakázáno, aby odmítly splnění platební povinnosti uložené orgány veřejné moci takovými bankovkami, nebo unijní právo umožňuje přijetí právní úpravy, která platbu eurobankovkami v případě určitých platebních povinností uložených orgány veřejné moci vylučuje?
3)
Bude-li na první otázku odpovězeno kladně a na druhou otázku záporně, lze uplatnit legislativní akt členského státu, jehož měnou je euro, přijatý v rámci výlučné pravomoci Unie v oblasti měnové politiky, pokud a dokud Unie své pravomoci nevyužila?“
K předběžným otázkám
K první a třetí otázce
Podstatou první a třetí otázky předkládajícího soudu, na které je třeba odpovědět společně, je, zda musí být čl. 2 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU vykládán v tom smyslu, že nehledě na to, zda Unie jakkoliv vykonala svou výlučnou pravomoc v oblasti měnové politiky pro členské státy, jejichž měnou je euro, tento článek brání právní úpravě členského státu, která stanoví, že veřejnoprávní subjekty jsou v rámci plnění platebních povinností uložených orgány veřejné moci povinny přijímat eurobankovky.
Nejprve je třeba podotknout, že Evropská komise, veřejnoprávní vysílací organizace spolkové země Hesensko a ECB ve svých písemných vyjádřeních uvedly pochybnosti o výkladu § 14 odst. 1 druhé věty BBankG, který podal předkládající soud a podle kterého toto ustanovení ukládá veřejnoprávním subjektům povinnost přijímat eurobankovky v rámci plnění platebních povinností uložených orgány veřejné moci. Tento výklad se totiž podle jejich názoru odchyluje od znění zmíněného ustanovení, v němž se uvádí pouze to, že bankovky znějící na euro jsou jedinými bankovkami, které mají neomezený status zákonného platidla.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr musí při výkladu ustanovení vnitrostátního právního řádu v zásadě vycházet z posouzení vyplývajícího z předkládacího rozhodnutí. Podle ustálené judikatury totiž Soudní dvůr nemá pravomoc vykládat vnitrostátní právo členského státu [rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Vydání na Ukrajinu),
C‑398/19
,
EU:C:2020:1032
, bod
a citovaná judikatura].
Za těchto podmínek je třeba na první předběžnou otázku odpovědět na základě předpokladu, že § 14 odst. 1 druhá věta BBankG stanoví, že veřejnoprávní subjekty jsou v rámci plnění platebních povinností uložených orgány veřejné moci povinny přijímat eurobankovky.
V tomto ohledu je třeba uvést, že podle čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU má Unie výlučnou pravomoc v oblasti měnové politiky pro členské státy, jejichž měnou je euro.
Je třeba rovněž připomenout, že Smlouva o FEU neobsahuje žádnou přesnou definici pojmu „měnová politika“, ale v ustanoveních týkajících se uvedené politiky definuje její cíle a zároveň prostředky Evropského systému centrálních bank (ESCB) k jejímu provádění (rozsudek ze dne 11. prosince 2018, Weiss a další,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, bod
a citovaná judikatura).
V tomto ohledu je třeba uvést, že ustanovení Smlouvy o FEU týkající se měnové politiky jsou obsažena v hlavě VIII její třetí části, nadepsané „Hospodářská a měnová politika“.
Článek 119 SFEU, kterým je tato hlava uvedena, v odstavci 1 přitom stanoví, že činnosti členských států a Unie zahrnují za podmínek stanovených Smlouvami zavedení hospodářské politiky, která je založena na úzké koordinaci hospodářských politik členských států, na vnitřním trhu a na vymezení společných cílů a která je prováděna v souladu se zásadou otevřeného tržního hospodářství s volnou soutěží. V odstavci 2 tohoto článku je uvedeno, že tyto činnosti zahrnují jednotnou měnu – euro, jakož i vymezení a provádění jednotné měnové a devizové politiky, jejímž prvořadým cílem je udržet cenovou stabilitu, a aniž je dotčen tento cíl, podporovat obecnou hospodářskou politiku v Unii v souladu se zásadou otevřeného tržního hospodářství s volnou soutěží.
Jak uvedl generální advokát v bodě 59 svého stanoviska, z čl. 119 odst. 2 SFEU tedy vyplývá, že činnosti členských států a Unie zahrnují tři prvky, a sice jednotnou měnu – euro, vymezení a provádění jednotné měnové politiky a vymezení a provádění jednotné devizové politiky.
Pojem „měnová politika“ se tudíž neomezuje na své operativní provádění, které podle čl. 127 odst. 2 první odrážky SFEU představuje jeden ze základních úkolů ESCB, ale má i normativní rozměr, jehož cílem je zaručit status eura jakožto jednotné měny.
Takový výklad pojmu „měnová politika“ je potvrzen i hlavním cílem této politiky, jak vyplývá z čl. 127 odst. 1 a čl. 282 odst. 2 SFEU, kterým je udržení cenové stability. Jak totiž v podstatě uvedl generální advokát v bodě 66 svého stanoviska, pokud by status eura jakožto jednotné měny mohl být v členských státech, jejichž měnou je euro, pojímán odlišně a upraven různými pravidly, byla by zpochybněna jednotnost jednotné měny a bylo by tím vážně narušeno naplňování tohoto cíle spočívajícího v udržení cenové stability.
Tento výklad pojmu „měnová politika“ je rovněž potvrzen zněním článků 128 a 133 SFEU, které jsou obsaženy v kapitole 2 hlavy VIII třetí části Smlouvy o FEU a které lze považovat za ustanovení měnového práva související se statusem eura jakožto jednotné měny.
Pokud jde o článek 128 SFEU, v odstavci 1 uvádí, že ECB má výlučné právo povolovat vydávání eurobankovek v Unii, že tyto bankovky mohou vydávat ECB a národní centrální banky a že takto vydávané bankovky jsou jedinými bankovkami, které mají v Unii status zákonného platidla, a upravuje tedy pravidla pro vydávání eurobankovek v Unii a společně s čl. 16 prvním pododstavcem třetí větou protokolu o ESCB a ECB zakotvuje v primárním právu status těchto bankovek coby zákonného platidla. Kromě toho je třeba uvést, že v odstavci 2 zmíněný článek stanoví, že členské státy mohou vydávat euromince, avšak objem jejich emise vyžaduje schválení ECB, a upravuje tudíž i pravidla pro vydávání euromincí.
Pokud jde o článek 133 SFEU, ten zmocňuje unijního normotvůrce – aniž jsou dotčeny pravomoci ECB – k přijetí opatření sekundárního práva nezbytných pro používání eura jako jednotné měny.
Jak tedy v podstatě uvedl generální advokát v bodech 64 až 66 svého stanoviska, čl. 128 odst. 1 a článek 133 SFEU jsou základem jednotnosti eura a předpokladem účinného provádění měnové politiky Unie.
Je totiž třeba uvést, že jelikož čl. 128 odst. 1 SFEU, stejně jako čl. 16 první pododstavec třetí věta protokolu o ESCB a ECB, přisuzuje postavení „zákonného platidla“ pouze eurobankovkám vydaným ECB a národními centrálními bankami, zakotvuje oficiální povahu těchto bankovek v eurozóně a zároveň vylučuje, aby tuto povahu mohly mít i jiné bankovky.
Vzhledem k tomu, že uvedený čl. 128 odst. 1 SFEU neodkazuje za účelem vymezení smyslu a rozsahu pojmu „zákonné platidlo“, který obsahuje, na právo členských států, jedná se o pojem unijního práva, který musí být vykládán autonomním a jednotným způsobem v celé Unii, přičemž tento výklad je třeba nalézt nejen s přihlédnutím ke znění ustanovení, v jejichž rámci je zmíněný pojem obsažen, ale rovněž ke kontextu těchto ustanovení a k cíli, která tato ustanovení sledují (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2020, AFMB,
C‑610/18
,
EU:C:2020:565
, bod
a citovaná judikatura).
V tomto ohledu je třeba uvést, že pojem „zákonné platidlo“, jehož postavení má platební prostředek denominovaný v určité měně, v běžném významu znamená, že tento platební prostředek zpravidla nelze odmítnout při úhradě dluhu denominovaného v téže měně za plnou nominální hodnotu s účinky splnění platební povinnosti.
Tento výklad provedený na základě běžného významu daného pojmu je potvrzen i doporučením 2010/191, které se konkrétně týká rozsahu působnosti a účinků eurobankovek a euromincí jako zákonného platidla, přičemž je třeba upřesnit, že status uvedených mincí jako zákonného platidla byl zakotven v článku 11 nařízení č. 974/98.
Je pravda, že podle čl. 288 odst. 5 SFEU nemají doporučení vyvolávat závazné účinky a nemohou zakládat práva, kterých by se jednotlivci mohli dovolávat před vnitrostátními soudy. Jsou však součástí unijních právních aktů, takže je Soudní dvůr může vzít při poskytování vodítek užitečných pro výklad relevantních ustanovení unijního práva do úvahy.
Bod 1 doporučení 2010/191 přitom – jak vyplývá z jeho nadpisu – obsahuje společnou definici pojmu „zákonné platidlo“; je v něm uvedeno, že v případě, že existuje platební povinnost, status zákonného platidla eurobankovek a euromincí znamená zaprvé povinné přijímání těchto bankovek a mincí, zadruhé jejich přijímání za plnou nominální hodnotu a zatřetí možnost splnění platební povinnosti na základě těchto bankovek a mincí. Tento bod tedy potvrzuje, že pojem „zákonné platidlo“ odpovídá mimo jiné i povinnosti eurobankovky a euromince v zásadě přijímat pro účely placení.
Dále je třeba uvést, že jelikož článek 133 SFEU, který nahradil čl. 123 odst. 4 ES, jímž byl nahrazen čl. 109 l odst. 4 Smlouvy o ES, umožňuje unijnímu normotvůrci přijímat opatření nezbytná pro používání eura jako jednotné měny, tento článek je odrazem potřeby stanovit jednotné zásady pro všechny členské státy, jejichž měnou je euro, za účelem ochrany celkového zájmu hospodářské a měnové unie a eura jakožto jednotné měny, a tudíž – jak bylo uvedeno v bodě 39 tohoto rozsudku – za účelem přispění k dosažení hlavního cíle měnové politiky Unie, kterým je udržení cenové stability.
Z toho vyplývá, že na základě pravomoci, která byla původně stanovena v čl. 109 l odst. 4 Smlouvy o ES a následně v čl. 123 odst. 4 ES a nyní je zakotvena v článku 133 SFEU, může pouze unijní normotvůrce vymezit právní režim statusu zákonného platidla přiznaného eurobankovkám v čl. 128 odst. 1 SFEU, jakož i v čl. 16 prvním pododstavci třetí větě protokolu o ESCB a ECB a statusu zákonného platidla přiznaného euromincím v článku 11 nařízení č. 974/98, a to v rozsahu, v němž je to nezbytné pro používání eura jako jednotné měny.
Podle čl. 2 odst. 1 SFEU taková výlučná pravomoc vylučuje v dané oblasti veškerou pravomoc členských států, ledaže jednají na základě zmocnění ze strany Unie nebo provádějí akty Unie.
V tomto ohledu je třeba za účelem podání konkrétnější odpovědi na třetí otázku uvést, že i za okolnosti, kdy by Unie svou výlučnou pravomoc nevykonala, postup členského státu, který by přijal nebo ponechal v platnosti ustanovení spadající do této pravomoci, by pouze na základě této okolnosti nebylo možné zdůvodnit.
Jak totiž uvedl generální advokát v bodě 39 svého stanoviska, je-li Unii přiznána výlučná pravomoc, členské státy pozbývají pravomoci okamžitě a na rozdíl od toho, jak je tomu v případě oblastí spadajících do sdílené pravomoci, není pro účely tohoto pozbytí relevantní, zda Unie svou pravomoc vykonala, či nikoli (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. května 1981, Komise v. Spojené království,
804/79
,
EU:C:1981:93
, bod
).
Nelze však mít za to, že pro používání eura jako jednotné měny ve smyslu článku 133 SFEU a konkrétně pro potvrzení statusu eurobankovek jako zákonného platidla podle čl. 128 odst. 1 SFEU a čl. 16 prvního pododstavce třetí věty protokolu o ESCB a ECB je nezbytné uložit absolutní povinnost přijímat tyto bankovky jako platební prostředek. Z upřesňujících vysvětlení obsažených v bodech 46 až 49 tohoto rozsudku totiž vyplývá, že zákonné platidlo nevyžaduje absolutní přijímání, nýbrž pouze to, aby byly eurobankovky přijímány jako platební prostředek ze zásady. Pro používání eura jako jednotné měny a konkrétně pro zachování účinnosti statusu hotovosti v eurech jako zákonného platidla dále ani není nezbytné, aby unijní normotvůrce taxativně a jednotně stanovil výjimky z této základní povinnosti, je-li však všem dlužníkům obecně zaručena možnost splnit platební povinnost prostřednictvím takové hotovosti.
Z toho vyplývá, že výlučná pravomoc Unie v oblasti měnové politiky – jak uvedl generální advokát v bodě 98 svého stanoviska – nemá vliv na pravomoc členských států, jejichž měnou je euro, upravovat způsoby plnění platebních povinností jak podle práva veřejného, tak podle práva soukromého, zejména pokud se taková právní úprava nedotýká zásady, podle níž musí být obecně možné splnit platební povinnost prostřednictvím takové hotovosti. Tato výlučná pravomoc tedy nebrání členskému státu, aby v rámci výkonu vlastních pravomocí, jako je organizace jeho veřejné správy, přijal opatření, které uvedené správě ukládá povinnost přijímat od adresátů této správy platby v hotovosti, nebo – jak je uvedeno v rámci druhé otázky – které z důvodu veřejného zájmu zavádí výjimku z této povinnosti u plateb vyžadovaných od orgánů veřejné moci, a to s výhradou dodržení určitých podmínek, které budou upřesněny v rámci posouzení této otázky.
Je na předkládajícím soudu, který má jako jediný pravomoc vykládat vnitrostátní právo, aby ověřil, zda § 14 odst. 1 druhá věta BBankG musí být s ohledem na svůj cíl a obsah vykládán jako opatření přijaté v rámci vlastních pravomocí členských států, jak je popsáno v předchozím bodě.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na první a třetí předběžnou otázku odpovědět tak, že čl. 2 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 1 písm. c), čl. 128 odst. 1 a článkem 133 SFEU, jakož i s čl. 16 prvním pododstavcem třetí větou protokolu o ESCB a ECB musí být vykládán v tom smyslu, že nehledě na to, zda Unie jakkoliv vykonala svou výlučnou pravomoc v oblasti měnové politiky pro členské státy, jejichž měnou je euro, tento článek brání tomu, aby členský stát přijal ustanovení, které s ohledem na svůj cíl a obsah vymezuje právní režim statusu eurobankovek jako zákonného platidla. Naproti tomu nebrání tomu, aby členský stát přijal při výkonu vlastní pravomoci, jako je organizace jeho veřejné správy, ustanovení, podle něhož je uvedená správa povinna přijímat úhradu peněžitých závazků, které ukládá, v hotovosti.
Ke druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 128 odst. 1 třetí věta SFEU, čl. 16 první pododstavec třetí věta protokolu o ESCB a ECB a čl. 10 druhá věta nařízení č. 974/98 musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje možnost splnit platební povinnost uloženou orgány veřejné moci v hotovosti.
Je třeba zdůraznit, že odpovědět na tuto otázku je nutné pouze pro případ, že by předkládající soud na základě odpovědi Soudního dvora na první a třetí otázku dospěl k závěru, že § 14 odst. 1 BBankG, vykládaný způsobem uvedeným v bodě 32 tohoto rozsudku, není slučitelný s výlučnou pravomocí Unie, pokud jde o měnovou politiku pro členské státy, jejichž měnou je euro, a že žalovaný v původních řízeních tedy byl oprávněn přijmout § 10 odst. 2 statutu o příspěvcích.
V tomto ohledu je třeba uvést, že status eurobankovek jako zákonného platidla je zakotven nejen v primárním právu, a sice v čl. 128 odst. 1 třetí větě SFEU a v téměř totožném znění v čl. 16 prvním pododstavci třetí větě protokolu o ESCB a ECB, ale i v právu sekundárním, a to v čl. 10 druhé větě nařízení č. 974/98. Jak kromě toho bylo uvedeno v bodě 47 tohoto rozsudku, i když ve Smlouvě o FEU je stanoveno pouze to, že status zákonného platidla mají eurobankovky, v čl. 11 druhé větě tohoto nařízení je uvedeno, že status zákonného platidla mají i euromince.
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že ačkoliv znění ustanovení, jejichž výklad je požadován v rámci druhé otázky, brání přijetí vnitrostátního pravidla, které by mělo za cíl nebo za následek právní či faktické zrušení hotovosti v eurech, a to zejména na základě zpochybnění všeobecné možnosti splnit platební povinnost prostřednictvím takové hotovosti, z těchto ustanovení jako takových nelze seznat, zda by unijnímu právu odporovalo i vnitrostátní pravidlo, které pouze omezuje používání hotovosti při plnění platební povinnosti uložené orgány veřejné moci.
Pokud jde o kontext těchto ustanovení, je třeba podotknout, že v bodě 19 odůvodnění nařízení č. 974/98 je uvedeno, že omezení plateb v bankovkách a mincích, zavedená členskými státy z důvodů veřejného pořádku, nejsou neslučitelná s postavením eurobankovek a euromincí jako zákonného platidla, existují-li jiné právními předpisy stanovené prostředky pro vyrovnávání peněžních závazků.
V tomto směru je třeba připomenout, že ačkoliv preambule unijního aktu nemá právní závaznost a nemůže být uplatňována jako důvod pro odchýlení se od vlastních ustanovení dotčeného aktu ani pro výklad těchto ustanovení ve smyslu zjevně odporujícím jejich znění, může upřesňovat jeho obsah, jelikož body odůvodnění obsažené v této preambuli jsou důležitým interpretačním prvkem, který může objasnit vůli autora tohoto aktu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Puppinck a další v. Komise,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, body
a
, jakož i citovaná judikatura).
Co se konkrétně týče zmínky o „důvod[ech] veřejného pořádku“, která je obsažena v bodě 19 odůvodnění nařízení č. 974/98, je třeba uvést, že zatímco v některých jazykových verzích tohoto bodu odůvodnění, jako je například verze německá, je použit výraz „důvody veřejného pořádku“, v jiných jazykových verzích, jako je například verze anglická nebo francouzská, je použit výraz „důvody veřejného zájmu“. Formulace použitá v jedné z jazykových verzí ustanovení unijního práva přitom nemůže sloužit jako jediný základ pro výklad tohoto ustanovení ani jí nemůže být v tomto ohledu přiznána přednost před jinými jazykovými verzemi. V případě takové odlišnosti musí být dotčené ustanovení vykládáno podle celkové systematiky a účelu právní úpravy, jíž je součástí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. července 2020, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein,
C‑297/19
,
EU:C:2020:533
, bod
).
Vzhledem k tomu, že omezení plateb v eurobankovkách a euromincích mohou být v praxi odůvodněna jak důvody veřejného pořádku souvisejícími s bezpečností nebo bojem proti trestné činnosti, tak veřejným zájmem na zajištění účinné organizace plateb ve společnosti, za účelem jednotného uplatňování výjimek ve všech členských státech je třeba se přiklonit k výrazu, který má širší význam, a sice k výrazu „důvody veřejného zájmu“.
Za těchto podmínek musí být čl. 10 druhá věta a čl. 11 druhá věta nařízení č. 974/98, vykládané ve světle bodu 19 odůvodnění tohoto nařízení, chápány v tom smyslu, že status těchto bankovek a mincí jako zákonného platidla v zásadě znamená povinnost uvedené bankovky a mince přijímat a členské státy mohou tuto povinnost v zásadě omezit z důvodů veřejného zájmu.
Je třeba upřesnit, že – jak uvedl generální advokát v bodě 129 svého stanoviska a jak zdůraznila většina zúčastněných, kteří předložili vyjádření – taková omezení musí být přiměřená sledovanému cíli veřejného zájmu.
Je totiž třeba uvést, že pokud členské státy taková omezení při výkonu svých svrchovaných pravomocí ukládají, omezují všeobecnou možnost – uznanou unijním právem – splnit platební povinnost prostřednictvím eurobankovek a euromincí, a musí se tudíž ubezpečit, že opatření, která přijímají, respektují zásadu proporcionality, která patří mezi obecné zásady unijního práva.
Zásada proporcionality přitom podle ustálené judikatury Soudního dvora vyžaduje, aby dotčená opatření byla způsobilá k uskutečnění legitimních cílů sledovaných dotyčnou právní úpravou a nepřekračovala meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. července 2019, Spiegel Online,
C‑516/17
,
EU:C:2019:625
, bod
a citovaná judikatura).
Ačkoliv je v projednávané věci na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda právní úprava dotčená ve věcech v původních řízeních splňuje podmínky uvedené v bodech 68 až 70 tohoto rozsudku, Soudní dvůr při rozhodování o předběžné otázce může případně podat upřesňující vysvětlení a poskytnout tak vnitrostátnímu soudu vodítko při jeho rozhodování (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. května 2019, Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego,
C‑614/17
,
EU:C:2019:344
, bod
a citovaná judikatura).
Pokud jde o důvody veřejného zájmu uplatňované za účelem zdůvodnění, proč právní úprava dotčená ve věcech v původních řízeních vylučuje možnost platby audiovizuálního příspěvku v hotovosti, je třeba uvést, že veřejnoprávní vysílací organizace spolkové země Hesensko v písemném vyjádření zdůraznila, že s ohledem na to, že v Německu platí audiovizuální příspěvek přibližně 46 milionů osob, povinnost hradit jej pomocí bezhotovostních platebních prostředků má zajistit, aby byl tento příspěvek vybírán efektivně a aby se zabránilo vzniku dalších nemalých nákladů.
V tomto ohledu skutečně je ve veřejném zájmu, aby mohly být peněžité dluhy vůči orgánům veřejné správy hrazeny způsobem, v jehož důsledku těmto orgánům nevznikají nepřiměřené výdaje, které by jim bránily v poskytování služeb s co nejnižšími náklady.
Je tedy třeba mít za to, že důvod veřejného zájmu vycházející z potřeby zajistit splnění platební povinnosti uložené orgány veřejné moci může omezení plateb v hotovosti odůvodnit zejména tehdy, je-li počet plátců, od nichž musí být dlužná částka vybrána, velmi vysoký.
Pokud jde o podmínku, že dotčená opatření nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaných cílů, z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že právní úprava dotčená ve věcech v původních řízeních stanoví, že se audiovizuální příspěvek hradí jinými prostředky stanovenými právními předpisy, než je hotovost, a sice inkasem, jednorázovým příkazem k úhradě nebo trvalým příkazem k úhradě.
Omezení dotčené ve věcech v původních řízeních je přitom podle všeho způsobilé i nezbytné k dosažení cíle spočívajícího v účinném výběru audiovizuálního příspěvku, jelikož umožňuje zabránit tomu, aby byla veřejná správa vystavena, pokud jde o náklady, které by s sebou neslo všeobecné zavedení postupu umožňujícího plátcům hradit audiovizuální příspěvek v hotovosti, nepřiměřené finanční zátěži.
Je nicméně na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda je takové omezení tomuto cíli přiměřené, a to především s ohledem na skutečnost, že alternativní právními předpisy stanovené prostředky úhrady audiovizuálního příspěvku nemusí být snadno dostupné pro všechny osoby, které ho mají platit; v tom případě by pak osobám, které k těmto prostředkům přístup nemají, muselo být umožněno platit v hotovosti.
Z výše uvedeného vyplývá, že na druhou otázku je třeba odpovědět tak, že čl. 128 odst. 1 třetí věta SFEU, čl. 16 první pododstavec třetí věta protokolu o ESCB a ECB a čl. 10 druhá věta nařízení č. 974/98 musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje možnost splnit platební povinnost uloženou orgány veřejné moci prostřednictvím eurobankovek, pod podmínkou, že zaprvé účelem ani důsledkem této právní úpravy není vymezit právní režim statusu těchto bankovek jako zákonného platidla, zadruhé tato právní úprava právně ani fakticky nevede ke zrušení uvedených bankovek, a to zejména na základě zpochybnění všeobecné možnosti splnit platební povinnost prostřednictvím takové hotovosti, zatřetí byla přijata z důvodů veřejného zájmu, začtvrté omezením plateb v hotovosti, které je důsledkem této právní úpravy, lze dosáhnout sledovaného cíle veřejného zájmu a zapáté tato právní úprava nepřekračuje meze toho, co je k dosažení uvedeného cíle nezbytné, v tom smyslu, že pro splnění platební povinnosti existují jiné právními předpisy stanovené prostředky.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původních řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporům probíhajícím před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

1)
Článek 2 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 1 písm. c), čl. 128 odst. 1 a článkem 133 SFEU, jakož i s čl. 16 prvním pododstavcem třetí větou protokolu (č. 4) o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky musí být vykládán v tom smyslu, že nehledě na to, zda Evropská unie jakkoliv vykonala svou výlučnou pravomoc v oblasti měnové politiky pro členské státy, jejichž měnou je euro, tento článek brání tomu, aby členský stát přijal ustanovení, které s ohledem na svůj cíl a obsah vymezuje právní režim statusu eurobankovek jako zákonného platidla. Naproti tomu nebrání tomu, aby členský stát přijal při výkonu vlastní pravomoci, jako je organizace jeho veřejné správy, ustanovení, podle něhož je uvedená správa povinna přijímat úhradu peněžitých závazků, které ukládá, v hotovosti.

2)
Článek 128 odst. 1 třetí věta SFEU, čl. 16 první pododstavec třetí věta protokolu (č. 4) o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky a čl. 10 druhá věta nařízení Rady (ES) č. 974/98 ze dne 3. května 1998 o zavedení eura musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje možnost splnit platební povinnost uloženou orgány veřejné moci prostřednictvím eurobankovek, pod podmínkou, že zaprvé účelem ani důsledkem této právní úpravy není vymezit právní režim statusu těchto bankovek jako zákonného platidla, zadruhé tato právní úprava právně ani fakticky nevede ke zrušení uvedených bankovek, a to zejména na základě zpochybnění všeobecné možnosti splnit platební povinnost prostřednictvím takové hotovosti, zatřetí byla přijata z důvodů veřejného zájmu, začtvrté omezením plateb v hotovosti, které je důsledkem této právní úpravy, lze dosáhnout sledovaného cíle veřejného zájmu a zapáté tato právní úprava nepřekračuje meze toho, co je k dosažení uvedeného cíle nezbytné, v tom smyslu, že pro splnění platební povinnosti existují jiné právními předpisy stanovené prostředky.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.