CELEX: 62014CJ0557
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Dyrektywa 91/271/EWG
Oczyszczanie ścieków komunalnych
Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie
Niewykonanie
Artykuł 260 ust. 2 TFUE
Sankcje pieniężne
Ryczałt i okresowa kara pieniężna

Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o:
—
stwierdzenie, że nie podejmując wszystkich środków zapewniających wykonanie wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE;
—
zobowiązanie Republiki Portugalskiej do zapłaty na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w wysokości 20196,00 EUR za każdy dzień zwłoki w wykonaniu wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), od dnia wydania wyroku w niniejszym postępowaniu do dnia wykonania wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
);
—
zobowiązanie Republiki Portugalskiej do zapłaty na rzecz Komisji ryczałtu w wysokości 2244 EUR dziennie, od dnia ogłoszenia wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), do dnia ogłoszenia niniejszego wyroku albo do dnia pełnego wykonania wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), jeśli nastąpi ono wcześniej, oraz
—
obciążenie Republiki Portugalskiej kosztami postępowania.
Ramy prawne
Dyrektywa Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych (
Dz.U. 1991, L 135, s. 40
) odnosi się do zbierania, oczyszczania i odprowadzania ścieków komunalnych oraz oczyszczania i odprowadzania ścieków z niektórych sektorów przemysłu. Jej celem jest ochrona środowiska przed niekorzystnymi skutkami odprowadzania ścieków komunalnych.
Artykuł 2 wspomnianej dyrektywy stanowi, że „ścieki komunalne” oznaczają „ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi lub wodami opadowymi”. Zgodnie z tym samym artykułem „aglomeracja” oznacza „obszar, gdzie zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych lub do końcowego punktu zrzutu”, a „1 RLM (równoważna liczba mieszkańców)” oznacza „ładunek organiczny ulegający biodegradacji, wyrażony pięciodobowym biochemicznym zapotrzebowaniem tlenu (BZT5), w ilości 60 g tlenu na dzień”.
Artykuł 4 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby ścieki komunalne [doprowadzane do systemów zbierania] przed odprowadzeniem były poddane wtórnemu oczyszczania lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu w następujących okresach:
—
najpóźniej do dnia 31 grudnia 2000 r. w odniesieniu do zrzutów z aglomeracji o RLM ponad 15000,
[…]
3.   Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych opisane w ust. 1 i 2 spełniają odpowiednie wymagania załącznika I.B […].
4.   Ładunek wyrażony równoważną liczbą mieszkańców jest określany na podstawie największego średniotygodniowego ładunku doprowadzanego do oczyszczalni w ciągu roku, z pominięciem sytuacji nadzwyczajnych, na przykład spowodowanych dużymi opadami”.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 i 4 tej samej dyrektywy:
„2.   Zrzuty ścieków komunalnych do wód przybrzeżnych pochodzące z aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców 10 000–150 000 oraz zrzuty do estuariów położonych na obszarach opisanych w ust. 1 pochodzące z aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców 2000–10 000, mogą być poddawane mniej rygorystycznemu oczyszczaniu niż określone w art. 4, pod warunkiem że:
—
zrzuty takie poddawane są co najmniej oczyszczaniu pierwotnemu, określonemu przepisami art. 2 ust. 7 zgodnie z procedurą kontrolną ustanowioną w załączniku I.D,
—
wyczerpujące badania wskazują, że odprowadzenia takie nie mają niekorzystnego wpływu na środowisko.
Państwa członkowskie dostarczają Komisji wszelkie istotne informacje dotyczące wspomnianych wyżej badań.
[…]
4.   Państwa członkowskie zapewniają, aby wskazanie obszarów mniej wrażliwych podlegało przeglądowi w odstępach czasu nie dłuższych niż cztery lata”.
Artykuł 8 ust. 5 dyrektywy 91/271 brzmi następująco:
„W wyjątkowych okolicznościach, gdy można wykazać, że intensywniejsze oczyszczanie nie przyniesie żadnych korzyści dla środowiska, zrzuty ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców ponad 150000 do obszarów mniej wrażliwych mogą podlegać oczyszczaniu przewidzianemu w art. 6 dla odprowadzeń z aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców 10 000–150 000.
W takich okolicznościach państwa członkowskie przedstawiają wcześniej Komisji odpowiednią dokumentację. Komisja bada sprawę i podejmuje właściwe środki, zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 18”.
Załącznik I do tej dyrektywy, zatytułowany „Wymagania dotyczące ścieków komunalnych”, ma następujące brzmienie:
„[…]
B.
Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych do wód, do których odprowadzane są ścieki
1.
Oczyszczalnie ścieków komunalnych są tak zaprojektowane lub zmodernizowane, aby reprezentatywne próbki dopływających ścieków i ścieków oczyszczonych można było uzyskiwać przed zrzutem do wód, do których odprowadzane są ścieki.
2.
Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych poddane oczyszczaniu zgodnie z art. 4 i 5 spełniają wymagania podane w tabeli 1.
[…]”.
Sekcja D załącznika I do dyrektywy 91/271, zatytułowana „Metody referencyjne monitorowania i oceny wyników”, przewiduje:
„1.
Państwa członkowskie zapewniają, aby stosowana była metoda monitorowania odpowiadająca co najmniej poziomowi wymagań opisanemu poniżej.
Metody alternatywne wobec podanych w ust. 2–4 mogą być stosowane wówczas, gdy można wykazać, że dają równoważne wyniki.
[…]
2.
Próbki proporcjonalne do przepływu lub próbki pobierane w określonych 24-godzinnych odstępach czasu pobierane są [Próbki pobiera się w ciągu 24‑godzinnego okresu, proporcjonalnie do przepływu bądź w regularnych odstępach czasu] w tym samym, dokładnie określonym punkcie wylotu, a w miarę potrzeby u wlotu do oczyszczalni, w celu monitorowania zgodności z wymaganiami dla odprowadzanych ścieków ustanowionymi w niniejszej dyrektywie.
[…]
3.
Minimalna liczba próbek w ciągu roku ustalona jest odpowiednio do wielkości oczyszczalni, a próbki pobierane są w regularnych odstępach czasu, dla równoważnej liczby mieszkańców [Minimalna liczba próbek do pobrania w regularnych odstępach czasu w ciągu roku ustalona jest odpowiednio do wielkości oczyszczalni]:
—
[…]
—
RLM 10 000–49 999: 12 próbek,
—
[…]
4.
Ścieki oczyszczone mogą być uznane za zgodne z danymi wskaźnikami, jeśli dla każdego odpowiedniego wskaźnika rozpatrywanego indywidualnie próbki wody wskazują, że są one zgodne z odpowiednią wartością wskaźnika w sposób następujący:
a)
dla wskaźników określonych w tabeli 1 i w art. 2 ust. 7 maksymalna liczba próbek, które mogą nie spełniać wymagań wyrażonych stężeniem lub stopniem redukcji [wskazanymi w tabeli 1 i w art. 2 ust. 7], określona jest w tabeli 3;
[…]”.
Wyrok Komisja/Portugalia
W dniu 9 lipca 2004 r. Komisja skierowała do Republiki Portugalskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym stwierdziła, że szereg położonych na terytorium tego państwa członkowskiego aglomeracji o RLM ponad 15000 nie zostało wyposażonych w systemy zbierania ścieków komunalnych spełniające wymogi art. 3 dyrektywy 91/271 ani w systemy ich oczyszczania spełniające wymogi art. 4 tej dyrektywy.
Uznając, że wyjaśnienia przedstawione przez to państwo członkowskie były niezadowalające w odniesieniu do 17 z tych aglomeracji, Komisja skierowała do tego państwa w dniu 13 lipca 2005 r. uzasadnioną opinię i wezwała je do zastosowania się do niej w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania.
Republika Portugalska odpowiedziała na tę opinię pismem z dnia 14 października 2005 r.
Uznając, w następstwie tej odpowiedzi, że niektóre aglomeracje powinny zostać wyłączone z postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, natomiast w odniesieniu do niektórych innych aglomeracji wymienionych w załączniku do wezwania do usunięcia uchybienia z dnia 9 lipca 2004 r., lecz niewymienionych w uzasadnionej opinii z dnia 13 lipca 2005 r., naruszenie art. 3 i 4 dyrektywy 91/271 utrzymywało się, Komisja wystosowała w dniu 4 lipca 2006 r. uzupełniającą uzasadnioną opinię dotyczącą odtąd 32 aglomeracji. W opinii tej Komisja wezwała Republikę Portugalską do podjęcia niezbędnych środków w celu zastosowania się do niej w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania.
Uznając, mimo wyjaśnień przedstawionych przez to państwo członkowskie w piśmie z dnia 14 września 2006 r., że sytuacja nadal jest niezadowalająca w świetle przepisów tej dyrektywy w przypadku szeregu aglomeracji, Komisja podjęła decyzję o wniesieniu do Trybunału skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, która stała się przedmiotem sprawy C‑530/07.
W trakcie postępowania przed Trybunałem Komisja wycofała swoją skargę w zakresie, w jakim dotyczyła ona uchybienia zobowiązaniom wynikającym z jednej strony z art. 3 dyrektywy 91/271, jeśli chodzi o pięć z tych aglomeracji, a z drugiej strony z art. 4 tej dyrektywy, jeśli chodzi o jedenaście z tych aglomeracji, w związku z czym przedmiot skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego został ograniczony do pozostałych aglomeracji.
W wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) Trybunał orzekł, że Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 3 i 4 wspomnianej dyrektywy, gdyż nie wyposażyła w system zbierania ścieków komunalnych zgodnie z art. 3 dyrektywy Rady 91/271 aglomeraji Bacia do Rio Uima (Fiães S. Jorge), Costa de Aveiro, Covilhã, Espinho/Feira, Ponta Delgada, Póvoa de Varzim/Vila do Conde oraz Santa Cita oraz nie poddawała wtórnemu oczyszczaniu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu zgodnie z art. 4 tej dyrektywy ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji Alverca, Bacia do Rio Uima (Fiães S. Jorge), Carvoeiro, Costa de Aveiro, Costa Oeste, Covilhã, Lissabon, Matosinhos, Milfontes, Nazaré/Famalicão, Ponta Delgada, Póvoa de Varzim/Vila do Conde, Santa Cita, Vila Franca de Xira oraz Vila Real de Santo António.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
W ramach kontroli wykonania wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), Komisja w piśmie z dnia 18 czerwca 2009 r. wezwała Republikę Portugalską do przedstawienia informacji w sprawie środków podjętych w celu wykonania tego wyroku.
Pismem z dnia 24 lipca 2009 r. wspomniane państwo członkowskie poinformowało Komisję o podjętych środkach.
W dniu 11 grudnia 2009 r. Komisja wezwała wspomniane państwo członkowskie do przedstawienia wyjaśnień, których państwo to udzieliło w obszernej korespondencji i zawarło w dodatkowych informacjach, wskazując, że w aglomeracji Vila Real de Santo António nowa oczyszczalnia ścieków działała od 2009 r., lecz 30% odnotowanego stężenia zanieczyszczeń nie zostało jeszcze skutecznie objętych oczyszczaniem w ramach tej oczyszczalni, gdyż zakończenie niezbędnych prac przewidziano na koniec 2012 r. Co się tyczy aglomeracji Matosinhos, zakończenie budowy nowej oczyszczalni przewidziano początkowo na koniec 2011 r., jednak ukończenie prac przeniesiono ostatecznie na kwiecień 2013 r.
W szeregu pism, a także przy okazji spotkania z służbami Komisji, Republika Portugalska poinformowała tę instytucję o rozwoju sytuacji w związku z tymi dwoma aglomeracjami.
Z pisma tego państwa członkowskiego z dnia 26 listopada 2013 r. wynika, że co się tyczy aglomeracji Vila Real de Santo António, ukończenie prac niezbędnych dla zapewnienia objęcia oczyszczaniem w ramach nowej oczyszczalni całości stężenia zanieczyszczeń pochodzących z tej aglomeracji zostało przewidziane na pierwszy kwartał 2014 r. Jeśli chodzi o aglomerację Matosinhos, ze wspomnianego pisma wynika, że wobec braku finansowania budowa nowej oczyszczalni nie została jeszcze rozpoczęta, jednak nowy wniosek o finansowanie powinien zostać złożony w 2014 r.
Komisja wniosła niniejszą skargę, uznając, że nie nastąpiło zastosowanie się do wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) w odniesieniu do 2 z 22 aglomeracji będących przedmiotem tego wyroku, a mianowicie aglomeracji Vila Real de Santo António oraz Matosinhos.
W przedmiocie uchybienia
Argumentacja stron
Jeśli chodzi o aglomerację Vila Real de Santo António, Komisja zauważa, że mimo wysiłków Republiki Portugalskiej podejmowanych od ogłoszenia wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), w dacie odniesienia dla oceny istnienia uchybienia w niniejszej sprawie, a mianowicie w dniu 21 kwietnia 2014 r., dniu, w którym upłynął termin wyznaczony w wezwaniu do usunięcia uchybienia wysłanym przez Komisję do Republiki Portugalskiej, państwo to nie poddało ścieków komunalnych pochodzących z tej aglomeracji wtórnemu oczyszczaniu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu, jak tego wymaga art. 4 dyrektywy 91/271. Z pisma Republiki Portugalskiej z dnia 23 kwietnia 2014 r. wynika, że prace niezbędne do zapewnienia pełnej obsługi tej aglomeracji przez oczyszczalnię ścieków wciąż trwały, zgodnie ze stanem na drugi z wymienionych terminów.
Jeśli chodzi o aglomerację Matosinhos, Komisja zauważa, że obecna oczyszczalnia ścieków umożliwia jedynie oczyszczanie pierwotne ścieków pochodzących z tej aglomeracji, które są następnie odprowadzane do morza za pomocą podmorskiego kolektora przesyłowego. Komisja zaznacza w tym względzie, że jak wynika z pisma Republiki Portugalskiej z dnia 23 kwietnia 2014 r., budowa oczyszczalni umożliwiającej wtórne oczyszczanie ścieków jeszcze się nie rozpoczęła z powodu zgłaszanych problemów związanych z finansowaniem, a zakończenie wspomnianych prac zostało przesunięte na 2017 r.
Ponadto Komisja twierdzi, że wysunięte przez Republikę Portugalską w odpowiedzi na skargę argumenty odnoszące się do tego, że brak oczyszczania wtórnego ścieków komunalnych nie ma wpływu na jakość wód, do których odprowadzane są ścieki, oraz do wystarczającego charakteru oczyszczania pierwotnego dla zagwarantowania jakości wód i uniknięcia ryzyka dla środowiska oraz dla zdrowia ludzkiego nie są zasadne, gdyż zmierzają one w rzeczywistości do podważenia tego, co Trybunał orzekł w wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
).
Republika Portugalska twierdzi co do zasady, że wyrok ten został wykonany w bardzo szerokim zakresie.
Jeśli chodzi o aglomerację Vila Real de Santo António, Republika Portugalska uściśla, że rozpatrywane są trzy projekty dotyczące podłączenia sieci kanalizacyjnych. Pierwszy dotyczy sieci kanalizacyjnej położonej na północ od gminy Vila Nova de Cacela oraz sieci przesyłowej do oczyszczalni ścieków, których podłączenie zostało ukończone w listopadzie 2014 r. Drugi projekt odnosi się do podłączenia sieci kanalizacyjnych z obrzeży tej aglomeracji do systemu zbierania oraz do przesyłu ścieków do oczyszczalni ścieków, która została ukończona w lutym 2015 r. Trzeci projekt dotyczy podłączenia sieci kanalizacyjnych centralnej strefy miasta wspomnianej aglomeracji do systemu wychwytywania i przesyłu ścieków do oczyszczalni ścieków.
W odpowiedzi na skargę Republika Portugalska stwierdziła, że ten trzeci projekt jest na bardzo zaawansowanym etapie realizacji. Wspomniane państwo członkowskie wskazało w duplice, że odprowadzanie ścieków do oczyszczalni, funkcjonujące od 2009 r., zostało ukończone w dniu 11 kwietnia 2015 r., o czym służby Komisji zostały poinformowane.
Jeśli chodzi o aglomerację Matosinhos Republika Portugalska twierdzi, po pierwsze, że stosowane oczyszczanie pierwotne jest wystarczające, aby zagwarantować jakość wód i uniknąć ryzyka dla środowiska oraz dla zdrowia ludzkiego, a brak oczyszczania wtórnego nie ma wpływu na jakość wód, do których odprowadzane są ścieki. Ścieki oczyszczone w tej aglomeracji są zrzucane nie do jezior lub rzek, lecz do niespokojnego morza o dużym zasoleniu, gdzie występują silne prądy morskie.
Państwo to twierdzi w tym względzie, że sytuacja w aglomeracji Matosinhos jest objęta art. 8 ust. 5 dyrektywy 91/271. Otóż na mocy tego artykułu w wyjątkowych okolicznościach i w aglomeracjach przybrzeżnych uważanych za mniej wrażliwe, zrzuty ścieków komunalnych mogą podlegać mniej rygorystycznemu oczyszczaniu.
Republika Portugalska twierdzi, że w wyniku stosowanego oczyszczania pierwotnego ścieków uzyskuje się redukcję chemicznego oraz biochemicznego zapotrzebowania na tlen średnio o 42–43%, co o ponad dwa razy przekracza wartość 20% przewidzianą przez tę dyrektywę.
To państwo członkowskie stwierdza w tej kwestii, że obecnie działająca oczyszczalnia ścieków jest powiązana z podmorskim kolektorem przesyłowym, który odprowadza wody poddane oczyszczaniu pierwotnemu do Oceanu Atlantyckiego w odległości około 2 kilometrów od brzegu i tym samym nie mają one wpływu na jakość wód kąpieliskowych. Należy dokonać jeszcze kilku dostosowań dotyczących jedynie instalacji infrastruktury, tak aby zapewnić stałą jakość tych wód.
Republika Portugalska nawiązuje również do przeprowadzanych regularnie na obszarze tej aglomeracji analiz wody w kąpieliskach, które potwierdzają ich „doskonałą” jakość. W takiej sytuacji nie ma powodu, aby zakładać, że występuje zagrożenie dla zdrowia mieszkańców lub dla sektora turystycznego.
Państwo to twierdzi też, po drugie, że mimo środków podjętych w celu zastosowania się do przepisów art. 4 dyrektywy 91/271 trudności związane z finansowaniem uniemożliwiły budowę oczyszczalni ścieków. Ponadto w latach 2008 i 2011 wszczęto postępowania przetargowe, jednak okoliczności o charakterze siły wyższej uniemożliwiły kontynuowanie projektu budowy tej oczyszczalni.
Republika Portugalska dodaje, że w każdym wypadku spełnione są obecnie warunki budowy oczyszczalni ścieków pozwalające na oczyszczanie wtórne tych ścieków i że konieczne w tym celu finansowanie zostało odblokowane, o czym Komisja została poinformowana. W tym względzie Republika Portugalska przedłożyła tej instytucji harmonogram prac budowlanych, które powinny się rozpocząć w pierwszym półroczu 2016 r., przy czym pełne uruchomienie instalacji jest przewidziane na drugie półrocze 2019 r.
Ocena Trybunału
Aby ustalić, czy Republika Portugalska przyjęła wszystkie środki niezbędne w celu zastosowania się do wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), należy ustalić, czy państwo to poszanowało w pełni art. 4 dyrektywy 91/271, w szczególności poprzez wyposażenie aglomeracji, o których mowa, w system oczyszczania ścieków komunalnych spełniający wymogi tego artykułu.
Co się tyczy postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, należy przyjąć za datę odniesienia dla oceny istnienia takiego uchybienia dzień upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia wystosowanym na mocy tego postanowienia (wyrok z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja,
C‑167/14
,
EU:C:2015:684
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku, jak przypomniano w pkt 22 niniejszego wyroku, ponieważ Komisja – zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 260 ust. 2 TFUE – skierowała do Republiki Portugalskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, data upływu terminu wyznaczonego w tym piśmie, a mianowicie dzień 21 kwietnia 2014 r., stanowi wymienioną w poprzednim punkcie niniejszego wyroku datę odniesienia.
Otóż bezsporne jest, że w tym dniu aglomeracje Vila Real de Santo António i Matosinhos nie były jeszcze wyposażone, jak wymaga tego art. 4 tej dyrektywy, w system oczyszczania ścieków komunalnych.
Jeśli chodzi bowiem o aglomerację Vila Real de Santo António, z oświadczeń Republiki Portugalskiej wynika, że w dniu 21 kwietnia 2014 r. system oczyszczania ścieków komunalnych jeszcze nie został uruchomiony. Jeśli chodzi o aglomerację Matosinhos, Republika Portugalska poinformowała Komisję pismem z dnia 23 kwietnia 2014 r., że budowa oczyszczalni ścieków umożliwiająca ich wtórne oczyszczanie nie została rozpoczęta.
Argumenty Republiki Portugalskiej dotyczące tej ostatniej aglomeracji związane z tym, że brak oczyszczania wtórnego ścieków komunalnych nie ma wpływu na jakość wód, do których odprowadzane są ścieki, i z tym, że oczyszczanie pierwotne jest wystarczające dla zagwarantowania jakości tych wód i uniknięcia ryzyka dla środowiska oraz dla zdrowia ludzkiego, zmierzają w rzeczywistości do podważenia rozstrzygnięcia dokonanego przez Trybunał w wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), a zatem nie mogą zostać uwzględnione.
Jeśli chodzi o argumentację Republiki Portugalskiej dotyczącą trudności napotkanych przez to państwo członkowskie w celu zastosowania się do wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), należy przypomnieć, że państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktykę lub sytuacje wynikające z wewnętrznego porządku prawnego tego państwa w celu uzasadnienia niewypełnienia zobowiązań wynikających z prawa Unii; argumentacji takiej nie można zatem uwzględnić (zob. podobnie wyrok z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja,
C‑167/14
,
EU:C:2015:684
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że nie podejmując wszystkich środków zapewniających wykonanie wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE.
W przedmiocie sankcji pieniężnych
W przedmiocie okresowej kary pieniężnej
Argumentacja stron
Jeśli chodzi o aglomerację Vila Real de Santo António, Komisja stwierdziła na rozprawie przed Trybunałem, że wbrew twierdzeniom Republiki Portugalskiej, według których to państwo członkowskie podjęło wszystkie środki zapewniające pełne wykonanie wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), zgodność funkcjonowania oczyszczalni w tej aglomeracji z art. 4 dyrektywy 91/271 może zostać zapewniona jedynie wówczas, gdy odpowiednie analizy ścieków przeprowadzane na podstawie pobrań dokonanych przed zrzutem ścieków będą dokonywane przez okres jednego roku i wykażą, po tej dacie, iż wtórne oczyszczanie tych ścieków odpowiada wymogom dyrektywy. Wedle Komisji wspomniane zrzuty powinny spełniać wymagania załącznika I część B dyrektywy. Ponadto Komisja twierdzi, że muszą być przestrzegane metody referencyjne służące zapewnieniu kontroli i oceny wyników przewidziane w załączniku I część D, ustanawiającym minimalną liczbę próbek, które należy pobrać w ciągu roku, aby uznać je za reprezentatywne w zależności od wielkości oczyszczalni.
Tymczasem w niniejszej sprawie nie dokonano poboru próbek.
Komisja proponuje Trybunałowi, zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE i na podstawie komunikatu z dnia 13 grudnia 2005 r., zatytułowanego „Stosowanie art. [260 TFUE]” [SEC(2005) 1658], znowelizowanego komunikatem Komisji z dnia 17 września 2014 r., zatytułowanym „Aktualizacja danych wykorzystywanych do obliczania kar ryczałtowych oraz kar pieniężnych, wskazywanych Trybunałowi Sprawiedliwości przez Komisję w ramach postępowań w sprawie uchybienia” [C(2014) 6767 final] (zwanego dalej „komunikatem z 2005 r.”) ukarać brak wykonania wyroku będący przedmiotem niniejszej sprawy między innymi przez zobowiązanie do zapłaty okresowej kary pieniężnej.
Na mocy pkt 6 komunikatu z 2005 r. Komisja opiera się w celu ustalenia kwoty okresowej kary pieniężnej na trzech kryteriach, a mianowicie wadze naruszenia, czasie trwania naruszenia oraz konieczności zapewnienia skutku odstraszającego kary.
Jeśli chodzi o wagę stwierdzonego naruszenia, Komisja podkreśla w pierwszej kolejności znaczenie norm Unii, które są przedmiotem naruszenia, a także, w drugiej kolejności, skutki tego naruszenia dla interesów ogólnych i indywidualnych, takich jak między innymi ochrona zdrowia ludzkiego oraz ochrona środowiska naturalnego, ochrona i poprawa jakości wód, do których odprowadzane są ścieki oraz związanych z nimi ekosystemów wodnych albo różnych form rekreacji związanych z tymi ekosystemami. W trzeciej kolejności Komisja, stwierdzając istnienie okoliczności łagodzących związanych z osiągniętym przez to państwo członkowskie postępem, odnotowuje ponadto okoliczności obciążające, wynikające z braku zastosowania się tak do art. 4 dyrektywy 91/271 w dacie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, jak i do wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), z jasności naruszonych przepisów, z braku poszanowania kolejnych harmonogramów przedkładanych przez władze portugalskie w korespondencji kierowanej do Komisji i wreszcie powtarzających się, sprzecznych z prawem zachowań tego państwa członkowskiego w dziedzinie poszanowania prawa Unii w sektorze, który ma szczególnie istotny wpływ na zdrowie ludzkie i środowisko.
Mając na względzie całość tych informacji Komisja uważa, że należy przyjąć trzypunktowy współczynnik wagi naruszenia w skali 1–20 określony w komunikacie z 2005 r.
Co się tyczy czasu trwania naruszenia, Komisja twierdzi, że decyzja o wszczęciu niniejszego postępowania została podjęta w dniu 16 października 2014 r., czyli 65 miesięcy po ogłoszeniu wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), czyli dniu 7 maja 2009 r., co uzasadnia zastosowanie najwyższego, trzypunktowego współczynnika.
Jeśli chodzi o współczynnik odnoszący się do możliwości finansowych danego państwa członkowskiego, zwany współczynnikiem „n”, instytucja ta przypomina, że komunikat Komisji z 2005 r. określa jego wysokość dla Republiki Portugalskiej na 3,40.
Komisja zauważa, że zgodnie ze wzorem wskazanym w tym komunikacie kwotę dziennej okresowej kary pieniężnej uzyskuje się poprzez pomnożenie jednolitej stawki bazowej w wysokości 660 EUR przez współczynnik wagi naruszenia, współczynnik czasu trwania naruszenia i współczynnik „n”. W niniejszym przypadku Komisja proponuje zatem dzienną okresową karę pieniężną w wysokości 20196,00 EUR (660 EUR x 3 x 3 x 3,40).
Instytucja ta proponuje zastosować malejącą dzienną okresową karę pieniężną, której rzeczywista kwota będzie obliczana co sześć miesięcy, poprzez zmniejszenie całkowitej kwoty odnoszącej się do każdego z tych okresów o procent odpowiadający stosunkowi RLM aglomeracji, które dostosowały swoje urządzenia do przepisów art. 4 dyrektywy 91/271 do RLM aglomeracji nieposiadających takich systemów w dniu ogłoszenia niniejszego wyroku.
Według danych, którymi dysponowała Komisja przed wniesieniem niniejszej skargi, całkowity RLM przypadający na aglomeracje nieposiadające systemów oczyszczania zgodnych z art. 4 tej dyrektywy wynosi 321950. Suma ta rozkłada się na dwie rozpatrywane aglomeracje na 34950 w przypadku aglomeracji Vila Real de Santo António oraz 287000 w przypadku aglomeracji Matosinhos.
Republika Portugalska twierdzi, że waga naruszenia, czas trwania naruszenia, współpraca i staranność, którymi państwo to wykazało się w trakcie postępowania, i postępy osiągnięte w wykonaniu wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) nie uzasadniają nałożenia okresowej kary pieniężnej o takiej wysokości. Państwo to podważa w konsekwencji metodę obliczenia proponowanych kwot. Republika Portugalska uważa, że żądana przez Komisję okresowa kara pieniężna jest zbyt wysoka i nieproporcjonalna w stosunku do wagi naruszenia, której skutki dla środowiska są hipotetyczne. Państwo to odpiera twierdzenia Komisji odnoszące się do wagi naruszenia. Jak wskazano bowiem w pkt 27 niniejszego wyroku, jeśli chodzi o aglomerację Vila Real de Santo António, Republika Portugalska twierdzi, że odprowadzanie ścieków do oczyszczalni ścieków, działające od 2009 r., zostało ukończone w dniu 11 kwietnia 2015 r., o czym służby Komisji zostały poinformowane. W związku z tym zarzucane temu państwu uchybienie nie istnieje już jeśli chodzi o aglomerację Vila Real de Santo António, a wyrok z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) został w tym zakresie w pełni wykonany.
Jeśli chodzi o aglomerację Matosinhos, należy według Republiki Portugalskiej i w zakresie, w jakim zarzucane jej uchybienie sprowadza się do przeprowadzenia prac niezbędnych do powiększenia oczyszczalni ścieków w celu zapewnienia oczyszczania wtórnego, uwzględnić w rozpatrywanym okresie, wydłużonym o rok, postępy wspomnianych prac w celu sprawdzenia funkcjonowania tej oczyszczalni w świetle wymogów art. 4 dyrektywy 91/271. Czas konieczny do przeprowadzenia prac wynosi zatem cztery lata, czyli okres trzech lat wydłużony o rok związany z wystąpieniem ewentualnych zdarzeń niemożliwych do przewidzenia. Całkowity okres czterech lat można podzielić na osiem etapów, które są poddane, każdy z osobna, kontroli mającej na celu sprawdzenie postępu prac związanych z uruchomieniem tej oczyszczalni.
Jako że, po pierwsze, co się tyczy aglomeracji Vila Real de Santo António, cele połączenia z oczyszczalnią umożliwiającą wtórne oczyszczanie ścieków są obecnie w pełni osiągnięte, po drugie, co się tyczy aglomeracji Matosinhos, działania konieczne do utrzymania na doskonałym poziomie jakości wód przybrzeżnych zostały podjęte i nadal są rozwijane, a po trzecie, na 22 aglomeracje wymienione w wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) 21 aglomeracji jest zgodnych z wymogami –zastosowany współczynnik nie powinien być wyższy niż 1 w skali 1–20 określonej w komunikacie z 2005 r.
Republika Portugalska kładzie poza tym nacisk na podjęte przez siebie wysiłki w celu pełnego wykonania obowiązków wynikających z wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), a ponadto podkreśla stałą współpracę władz portugalskich ze służbami Komisji.
Należy poza tym uwzględnić już osiągnięty poziom wykonania tego wyroku. Nawet przy uwzględnieniu czasu, jaki upłynął od ogłoszenia wspomnianego wyroku, kryterium związane z czasem trwania naruszenia jest bez znaczenia w odniesieniu do 90% aglomeracji wymienionych w wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
). W kontekście prac pozostałych do wykonania w celu zastosowania się do tego wyroku słuszne jest zatem uwzględnienie przez Trybunał znaczenia przypisanego tej sytuacji jako nieprzekraczającego 10% w ramach wynoszącego 3 współczynnika, którego zastosowania żąda Komisja, a w konsekwencji by przypisana temu kryterium wartość ważona nie przekroczyła 1.
Ponadto ze względu na okoliczności niniejszej sprawy wspomniana okresowa kara pieniężna jest również nieproporcjonalna w świetle zdolności płatniczej Republiki Portugalskiej. Poza tym współczynnik „n” dotyczący tego państwa jest dyskusyjny – z uwagi na przejściową sytuację koniunkturalną istniejącą w tym państwie członkowskim, a wynikającą z kryzysu finansowego państw strefy euro – gdyż realizacja robót publicznych wymaga istotnych inwestycji publicznych. Republika Portugalska pozostawia zatem ocenie Trybunału ewentualną ponowną ocenę tego współczynnika i uważa, że w związku z tym, iż wyrok z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) został już wykonany w ponad 90%, Trybunał powinien obniżyć wstępnie wspomniany współczynnik.
W konsekwencji jeśli Trybunał miałby przychylić się do żądania tego państwa członkowskiego dotyczącego przypisania znaczenia współczynnikowi wagi naruszenia i współczynnikowi czasu trwania naruszenia oraz współczynnikowi „n” odnoszącemu się do możliwości finansowych tego państwa, dzienną okresową karę pieniężną należałoby obliczyć według następującego wzoru: 660 EUR x 1 x 1 x 3,40 = 2244 podzielone przez 287000 RML, czyli 0,007 EUR dziennie na jednostkę RML.
Ocena Trybunału
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nałożenie okresowej kary pieniężnej jest co do zasady uzasadnione tylko wówczas, gdy uchybienie wynikające z niewykonania wcześniejszego wyroku trwa do czasu oceny okoliczności faktycznych przez Trybunał (wyrok z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja,
C‑167/14
,
EU:C:2015:684
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jeśli chodzi o aglomerację Vila Real de Santo António, należy zaznaczyć, że jak przypomniano w pkt 27 i 54 niniejszego wyroku, Republika Portugalska wyjaśniła na rozprawie przed Trybunałem, iż niezbędne prace dotyczące oczyszczalni zostały ukończone w dniu 11 kwietnia 2015 r. i że szereg próbek, które wykazały skuteczność wtórnego oczyszczania ścieków komunalnych w odniesieniu do okresu od kwietnia do listopada 2015 r., obejmującego okres turystyczny, charakteryzujący się silnym zanieczyszczeniem wód, zostało przekazane Komisji. W tym względzie Komisja nie zaprzeczyła twierdzeniom tego państwa członkowskiego, w szczególności odnoszącym się do zgodności przedstawionych próbek z wymogami wynikającymi z art. 4 dyrektywy 91/271.
W tych okolicznościach Trybunał uważa, że jeśli chodzi o aglomerację Vila Real de Santo António, Republika Portugalska przedstawiła dowód na pobranie próbek w regularnych odstępach czasu od kwietnia 2015 r. i że w związku z tym zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych odpowiadają przepisom art. 4 ust. 3 tej dyrektywy, wobec czego jeśli chodzi o tę aglomerację nie należy zobowiązywać tego państwa członkowskiego do zapłaty okresowej kary pieniężnej służącej zapewnieniu zgodności z wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
).
Jeśli chodzi o aglomerację Matosinhos z oświadczeń złożonych przez Republikę Portugalską wynika, że według stanu na dzień rozprawy przed Trybunałem wyrok z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) nie został w pełni wykonany.
W tych okolicznościach Trybunał uważa, że zobowiązanie Republiki Portugalskiej do zapłaty okresowej kary pieniężnej stanowi odpowiedni środek finansowy do skłonienia tego państwa do podjęcia środków koniecznych w celu położenia kresu stwierdzonemu uchybieniu i zapewnienia pełnego wykonania wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
).
Niemniej jednak nie można z góry wykluczyć, że w dniu ogłoszenia niniejszego wyroku wyrok z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) zostanie w pełni wykony. Okresową karę pieniężną można zatem nałożyć jedynie w sytuacji, gdyby uchybienie trwało nadal w dniu tego ogłoszenia (zob. analogicznie wyrok z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja,
C‑167/14
,
EU:C:2015:684
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że okresowa kara pieniężna musi zostać dostosowana do stopnia perswazji niezbędnej, by państwo członkowskie, które nie wykonało wyroku stwierdzającego uchybienie, zmieniło swoje zachowanie i położyło kres zarzucanemu mu naruszeniu (wyrok z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja,
C‑167/14
,
EU:C:2015:684
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zadaniem Trybunału, korzystającego z przysługującej mu w tej dziedzinie swobody oceny, jest określenie wysokości okresowej kary pieniężnej w taki sposób, aby była ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności, a po drugie, proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia oraz do zdolności płatniczych danego państwa członkowskiego (wyrok z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja,
C‑167/14
,
EU:C:2015:684
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Propozycje Komisji dotyczące okresowej kary pieniężnej nie mogą wiązać Trybunału i stanowią jedynie użyteczny punkt odniesienia. Podobnie wytyczne, takie jak wytyczne zawarte w komunikatach Komisji, nie wiążą Trybunału, lecz przyczyniają się do zagwarantowania przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa w zakresie działań podejmowanych przez samą Komisję, kiedy instytucja ta przedkłada propozycje Trybunałowi. W ramach postępowania z art. 260 ust. 2 TFUE w sprawie utrzymującego się uchybienia ze strony państwa członkowskiego, pomimo tego, że uchybienie zostało już stwierdzone w pierwszym wyroku wydanym na podstawie art. 226 WE lub art. 258 TFUE, Trybunał musi zachować swobodę ustalenia okresowej kary pieniężnej nałożonej w wysokości i formie, które uważa za odpowiednie do skłonienia tego państwa członkowskiego do położenia kresu niewykonywaniu zobowiązań wynikających z pierwszego wyroku Trybunału (wyrok z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja,
C‑167/14
,
EU:C:2015:684
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Do podstawowych kryteriów, które należy uwzględnić przy ustalaniu kwoty okresowej kary pieniężnej – w celu zapewnienia, że kara ta wywrze odpowiedni nacisk, wymuszając jednolite i skuteczne stosowanie prawa Unii – zalicza się co do zasady wagę naruszenia, czas jego trwania oraz możliwości finansowe zainteresowanego państwa członkowskiego. Stosując te kryteria, trzeba wziąć pod uwagę w szczególności skutki niewykonania wyroku dla interesów prywatnych i interesu publicznego oraz stopień pilności w doprowadzeniu do wywiązania się przez dane państwo członkowskie ze zobowiązań (wyrok z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja,
C–167/14
,
EU:C:2015:684
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W pierwszej kolejności, co się tyczy wagi naruszenia, należy przypomnieć, że celem dyrektywy 91/271 jest ochrona środowiska. Brak albo niedostateczność zwłaszcza systemów oczyszczania ścieków komunalnych może doprowadzić do szkód w środowisku, co należy uznać za szczególnie poważną sytuację (wyrok z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja,
C‑167/14
,
EU:C:2015:684
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Poza tym, co się tyczy redukcji chemicznego i biochemicznego zapotrzebowania na tlen przywołanej przez Republikę Portugalską, należy zauważyć, jak zaznaczyła rzecznik generalna w pkt 63 swojej opinii, że wartości orientacyjne określone w tej dyrektywie nie zawsze są przez to państwo członkowskie osiągane, gdyż dyrektywa określa, w odniesieniu do oczyszczania wtórnego, wskaźniki wynoszące co najmniej 75% dla redukcji chemicznego zapotrzebowania na tlen oraz od 70% do 90% dla redukcji biochemicznego zapotrzebowania na tlen, natomiast redukcja chemicznego zapotrzebowania na tlen wynosi w przypadku tego państwa członkowskiego jedynie 20%.
Ponadto z danych przedłożonych przez Republikę Portugalską wynika co prawda, że jakość wód w kąpieliskach w przeważającej części plaż aglomeracji Matosinhos jest uznawana za „doskonałą”, niemniej jednak jakość wspomnianych wód – zwłaszcza, po pierwsze, przy plaży Azul-Conchina, gdzie zgodnie z niepodważonymi danymi Komisji dokonuje się zrzutu ścieków do morza po ich pierwotnym oczyszczeniu, a po drugie, przy plaży Matosinhos, położonej najbliżej obszaru miasta tej aglomeracji – została uznana odpowiednio za „wystarczającą” i „dobrą”. Jak zaznaczyła rzecznik generalna w pkt 64 opinii, z powyższego wynika, że niewystarczające oczyszczanie ścieków pogarsza jakość tych wód.
Należy ponadto stwierdzić, że okoliczność obciążającą stanowi fakt, iż pełne wykonanie wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) nastąpi, zgodnie ze wskazówkami Republiki Portugalskiej, w 2019 r., co oznacza opóźnienie o prawie dwadzieścia lat, gdyż zobowiązanie do zapewnienia, by wtórne oczyszczanie ścieków aglomeracji Matosinhos było zgodne z wymogami, powinno było zostać wypełnione do 31 grudnia 2000 r. W związku z tym, że Republika Portugalska oświadcza, iż nie jest w stanie, przed upływem niemal dwudziestu lat od tej daty, zastosować się w pełni do zobowiązań wynikających z dyrektywy, Trybunał może jedynie stwierdzić szczególnie długi okres trwania naruszania, które, w świetle celu przywołanego wcześniej, ma również określoną wagę (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., Komisja/Irlandia,
C‑374/11
,
EU:C:2012:827
, pkt
).
Należy jednak także przypomnieć, że jak Trybunał orzekł w pkt 57 wyroku z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja (
C‑167/14
,
EU:C:2015:684
), znaczenie szkody w środowisku zależy w dużym stopniu od liczby aglomeracji objętych zarzucanym danemu państwu uchybieniem. Trzeba zaznaczyć, że w niniejszej sprawie liczba aglomeracji, w odniesieniu do których Republika Portugalska nie przedłożyła w dniu rozprawy przed Trybunałem dowodu na istnienie zgodnych ze wspomnianą dyrektywą systemów oczyszczania ścieków komunalnych, czyli tylko jedna, jest wyraźnie mniejsza niż liczba aglomeracji niewyposażonych w odpowiednie instalacje wymienionych w wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), gdy było ich 15. W związku z tym należy stwierdzić, że jest to szkoda o mniejszym znaczeniu aniżeli szkoda wynikająca z początkowego uchybienia stwierdzonego w tym wyroku. Republika Portugalska znacznie zatem zredukowała dodatkową szkodę w środowisku, której źródłem było naruszenie stwierdzone w wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
).
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o czas trwania naruszenia, należy brać pod uwagę stan w momencie, w którym Trybunał ocenia okoliczności faktyczne, a nie w momencie wniesienia przez Komisję skargi do Trybunału. Otóż w niniejszej sprawie czas trwania naruszenia, a mianowicie ponad siedem lat od dnia ogłoszenia wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), jest znaczny.
Mimo że art. 260 ust. 1 TFUE nie uściśla terminu, w którym powinno nastąpić wykonanie wyroku, troska o bezzwłoczne i jednolite stosowanie prawa Unii wymaga, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, by wykonanie to rozpoczęło się bezzwłocznie oraz by zostało zakończone w najkrótszym możliwym terminie (zob. wyrok z dnia 17 września 2015 r., Komisja/Włochy,
C‑367/14
,
EU:C:2015:611
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W trzeciej kolejności, co się tyczy możliwości finansowych danego państwa członkowskiego, z orzecznictwa Trybunału wynika, że należy wziąć pod uwagę dynamikę zmiany produktu krajowego brutto (PKB) danego państwa członkowskiego w ostatnim czasie według stanu na chwilę przeprowadzania przez Trybunał oceny okoliczności faktycznych (zob. podobnie wyrok z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja,
C‑167/14
,
EU:C:2015:684
, pkt
). W tym względzie należy wziąć pod uwagę argumenty Republiki Portugalskiej, zgodnie z którymi PKB tego państwa zmniejszyło się o 7,4% między 2009 r. i 2013 r.
Co się tyczy propozycji Komisji odnoszącej się do zastosowania degresywnej okresowej kary pieniężnej oraz do argumentów wysuniętych przez Republikę Portugalską na poparcie stopniowego obniżania kwoty okresowej kary pieniężnej, należy przypomnieć, że postęp w wykonaniu wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) oraz poszanowanie przepisów art. 4 dyrektywy 91/271 można ustalić dopiero od chwili, gdy możliwe jest stwierdzenie w odniesieniu do danej aglomeracji wzrostu ilości RLM oczyszczonego zgodnie z przepisami tej dyrektywy. Jak zaznaczyła bowiem rzecznik generalna w pkt 76 swojej opinii, sam postęp robót budowlanych, nawet gdy są one daleko zaawansowane, nie zmniejsza szkody w środowisku, a zmniejszenie takie można stwierdzić dopiero po uruchomieniu oczyszczalni dokonującej wtórnego oczyszczania ścieków, która umożliwi danej aglomeracji oczyszczanie, zgodnie z dyrektywą 91/271, większej ilość RLM niż wcześniej.
Jako że Republika Portugalska twierdzi, iż co się tyczy aglomeracji Matosinhos nie ma możliwości zwiększenia ilości RLM oczyszczonego zgodnie ze wspomnianą dyrektywą, a w konsekwencji zmniejszenia szkód w środowisku, należy zastosować stałą okresową karę pieniężną.
Zważywszy na całość poprzedzających rozważań, Trybunał uważa za odpowiednie nałożenie okresowej kary pieniężnej w kwocie 8000 EUR dziennie.
Republika Portugalska zostaje zatem zobowiązana do zapłaty na rzecz Komisji Europejskiej, na rachunek „Środki własne Unii Europejskiej”, okresowej kary pieniężnej w wysokości 8000 EUR za każdy dzień zwłoki w podjęciu środków niezbędnych do zastosowania się do wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia pełnego wykonania wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
).
W przedmiocie ryczałtu
Argumentacja stron
Komisja wnosi do Trybunału o nakazanie Republice Portugalskiej zapłaty ryczałtu w wysokości 2244 EUR dziennie, którego kwota wynika z pomnożenia jednolitej stawki bazowej ustalonej na 220 EUR przez trzypunktowy współczynnik wagi naruszenia, ten sam, który został zastosowany do okresowej kary pieniężnej, i przez współczynnik „n”, wynoszący 3,40, od dnia ogłoszenia wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) do dnia ogłoszenia niniejszego wyroku albo do dnia wykonania wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), jeśli nastąpi ono wcześniej.
Komisja wskazuje, że przy obliczaniu dziennej stawki służącej ustaleniu ryczałtu należy zbadać, mając na względzie minimalną kwotę ryczałtu, czy należy zaproponować Trybunałowi stawkę dzienną, czy kwotę ryczałtową. W tym celu należy porównać z jednej strony łączną wartość dziennej stawki służącej ustaleniu ryczałtu obliczonego do dnia decyzji Komisji o skierowaniu skargi na podstawie art. 260 TFUE, a z drugiej strony minimalną kwotę ryczałtu ustaloną dla danego państwa członkowskiego.
W niniejszym przypadku dzień ogłoszenia wyroku na podstawie art. 258 TFUE to dzień 7 maja 2009 r. Dzień podjęcia przez Komisję decyzji o skierowaniu skargi na podstawie art. 260 TFUE to dzień 16 października 2014 r. Między tymi dwoma datami upłynęło 1987 dni. W konsekwencji w dniu podjęcia przez Komisję wspomnianej decyzji łączna wartość dziennej stawki służącej ustaleniu ryczałtu jest równa dziennej stawce służącej ustaleniu ryczałtu pomnożonej przez liczbę dni, a mianowicie: 2244 EUR x 1987 dni = 4458828 EUR.
Zgodnie z komunikatem z 2005 r. minimalna kwota ryczałtu wynosi obecnie dla Republiki Portugalskiej 1875000 EUR.
Ponieważ łączna wartość dziennej stawki służącej ustaleniu ryczałtu w dniu 16 października 2014 r. przekracza minimalną stawkę ryczałtu ustaloną dla Republiki Portugalskiej, Komisja proponuje zatem Trybunałowi, by zobowiązał Republikę Portugalską do zapłaty dziennej stawki służącej ustaleniu ryczałtu, czyli 2244 EUR dziennie od dnia ogłoszenia wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) do dnia ogłoszenia niniejszego wyroku albo do dnia, w którym to państwo członkowskie w pełni wykona wyrok z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), jeśli wykonanie to nastąpi wcześniej.
Republika Portugalska podważa tę metodę obliczania. Twierdzi ona, że gdyby Trybunał przychylił się do propozycji przypisania wagi współczynnikom stosowanym przez Komisję w sposób przez nią proponowany, to należałoby zobowiązać to państwo do zapłaty dziennej stawki ryczałtu nie w wysokości 2244 EUR, lecz 748 EUR. Ta ostatnia kwota wynika z pomnożenia jednolitej stawki bazowej ustalonej na 220 EUR przez jednopunktowy współczynnik wagi naruszenia oraz współczynnik „n” wynoszący 3,40.
Republika Portugalska twierdzi, że termin dwóch miesięcy wyznaczony przez Komisję w wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 21 lutego 2014 r. upłynął w dniu 21 kwietnia 2014 r. Między dniem ogłoszenia wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) a upływem terminu wyznaczonego przez Komisją w wezwaniu do usunięcia uchybienia upłynęło zatem 1810 dni.
Państwo to oblicza, że jeśli pomnożyć tę liczbę dni przez 748 EUR, to otrzyma się wynik 1339000 EUR. W związku z tym, że wyrok z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) został już wykonany w 90%, należy przełożyć ten procent na sumę 1875000 EUR, wobec czego ryczałt nałożony na Republikę Portugalską nie może przekroczyć 187500 EUR.
Ocena Trybunału
Należy przypomnieć na wstępie, że w ramach swobodnej oceny przysługującej Trybunałowi w rozpatrywanej dziedzinie instytucja ta może nałożyć łącznie okresową karę pieniężną i ryczałt (wyrok z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja,
C‑167/14
,
EU:C:2015:684
, pkt
).
Zobowiązanie do zapłaty ryczałtu i ustalenie ewentualnej kwoty tego ryczałtu powinno w każdym przypadku pozostać dostosowane do całokształtu istotnych elementów związanych zarówno z naturą stwierdzonego uchybienia, jak i z postawą państwa członkowskiego, którego dotyczy postępowanie wszczęte na podstawie art. 260 TFUE. W tym zakresie postanowienie to przyznaje Trybunałowi znaczną swobodę oceny w odniesieniu do decyzji o nałożeniu bądź braku nałożenia takiej sankcji i określeniu w razie potrzeby jej wysokości (wyrok z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja,
C‑167/14
,
EU:C:2015:684
, pkt
).
W niniejszej sprawie całość okoliczności prawnych i faktycznych, które doprowadziły do stwierdzenia rozpatrywanego uchybienia, zwłaszcza okoliczność, że wcześniej zostały ogłoszone inne wyroki, a mianowicie wyroki z dnia 8 maja 2008 r., Komisja/Portugalia (
C‑233/07
,
EU:C:2008:271
), z dnia 8 września 2011 r., Komisja/Portugalia (
C‑220/10
,
EU:C:2011:558
) i z dnia 28 stycznia 2016 r., Komisja/Portugalia (
C‑398/14
,
EU:C:2016:61
), stwierdzające uchybienie przez Republikę Portugalską zobowiązaniom ciążącym na tym państwie w dziedzinie oczyszczania ścieków komunalnych, stanowią wskazówkę, że skuteczne zapobieganie powtarzaniu się podobnych naruszeń prawa Unii w przyszłości wymaga podjęcia środków odstraszających, takich jak zobowiązanie do zapłaty ryczałtu (zob. analogicznie wyrok z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja,
C‑167/14
,
EU:C:2015:684
, pkt
).
W tych okolicznościach Trybunał, w ramach przysługującej mu swobodnej oceny, powinien ustalić kwotę tego ryczałtu w taki sposób, aby była ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności, i po drugie, proporcjonalna do popełnionego naruszenia (wyrok z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja,
C‑167/14
,
EU:C:2015:684
, pkt
).
Do istotnych w tym względzie czynników zaliczają się zwłaszcza takie elementy jak waga stwierdzonego naruszenia i okres jego trwania po ogłoszeniu stwierdzającego je wyroku (wyrok z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Grecja,
C‑167/14
,
EU:C:2015:684
, pkt
).
Okoliczności niniejszej sprawy, które należy wziąć pod uwagę, wynikają zwłaszcza z rozważań zawartych w pkt 71–78 niniejszego wyroku, odnoszących się do wagi naruszenia i czasu jego trwania oraz do możliwości finansowych danego państwa członkowskiego.
Jeśli chodzi o wagę rozpatrywanego naruszenia należy jednak zaznaczyć, że wprawdzie w dniu rozprawy przed Trybunałem stwierdzono, że tylko jedna aglomeracja, a mianowicie aglomeracja Matosinhos, nie posiadała wymaganych systemów oczyszczania ścieków komunalnych będących przedmiotem zarzucanego naruszenia, to przez zasadniczą część okresu przypadającego między dniem ogłoszenia wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
) a dniem ogłoszenia niniejszego wyroku nie posiadały takich systemów dwie aglomeracje. W związku z tym, zgodnie z rozważaniami zawartymi w pkt 75 niniejszego wyroku, według których znaczenie szkody w środowisku zależy w dużej mierze od liczby aglomeracji objętych zarzucanym danemu państwu uchybieniem, należy uznać, że dla celów obliczania ryczałtu naruszenie to ma większą wagę aniżeli dla celów ustalenia okresowej kary pieniężnej.
Poza tym dla celów ustalania ryczałtu należy uwzględnić okoliczność, że Republika Portugalska, mimo iż systematycznie współpracowała ze służbami Komisji, nie wypełniała ustalonych przez siebie harmonogramów dotyczących instalacji oczyszczania ścieków komunalnych aglomeracji Matosinhos. Ze złożonej przez to państwo członkowskie dupliki wynika bowiem, że niezbędna instalacja będzie działała dla tej aglomeracji dopiero w 2019 r.
Wreszcie, jak stwierdziła Komisja, należy mieć na względzie dużą liczbę wyroków wymienionych w pkt 93 niniejszego wyroku, w których stwierdzone zostały uchybienia ciążącym na Republice Portugalskiej zobowiązaniom w dziedzinie oczyszczania ścieków komunalnych. Otóż powtarzalnego charakteru mającego znamiona naruszenia zachowania państwa członkowskiego nie można zaakceptować tym bardziej, że występuje ono w sektorze, w którym wpływy na zdrowie ludzkie i na środowisko są szczególnie duże. W tym względzie, jak zaznaczyła rzecznik generalna w pkt 89 opinii, częste dopuszczanie się przez dane państwo członkowskie naruszeń w określonej dziedzinie może stanowić wskazówkę, że skuteczne zapobieganie powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii w przyszłości wymaga podjęcia środków odstraszających, takich jak nałożenie ryczałtu (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., Komisja/Irlandia,
C‑279/11
,
EU:C:2012:834
, pkt
).
W świetle całości powyższych informacji Trybunał uważa, że w okolicznościach niniejszej sprawy słuszne jest określenie ryczałtu, jaki Republika Portugalska powinna zapłacić, na 3000000 EUR.
Należy zatem zobowiązać Republikę Portugalską do zapłaty na rzecz Komisji, na rachunek „Środki własne Unii Europejskiej”, ryczałtu w wysokości 3000000 EUR.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Portugalskiej kosztami postępowania, a uchybienie zostało stwierdzone, należy obciążyć Republikę Portugalską kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Nie podejmując wszystkich środków zapewniających wykonanie wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE.

2)
Jeśli uchybienie stwierdzone w pkt 1 trwa nadal w dniu ogłoszenia niniejszego wyroku, Republika Portugalska jest zobowiązana do zapłaty na rzecz Komisji Europejskiej, na rachunek „Środki własne Unii Europejskiej”, okresowej kary pieniężnej w wysokości 8000 EUR za każdy dzień zwłoki w podjęciu środków niezbędnych do zastosowania się do wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
), od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia pełnego wykonania wyroku z dnia 7 maja 2009 r., Komisja/Portugalia (
C‑530/07
,
EU:C:2009:292
).

3)
Republika Portugalska zostaje zobowiązana do zapłaty na rzecz Komisji Europejskiej, na rachunek „Środki własne Unii Europejskiej”, ryczałtu w wysokości 3000000 EUR.

4)
Republika Portugalska zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania:portugalski.