CELEX: 62020CJ0300
Προδικαστική παραπομπή
Περιβάλλον
Οδηγία 2001/42/ΕΚ
Εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων
Άρθρο 2, στοιχείο αʹ
Έννοια των “σχεδίων και προγραμμάτων”
Άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ
Πράξεις οι οποίες εκπονούνται για ορισμένους τομείς και καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων που απαριθμούνται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 2011/92/ΕΕ
Άρθρο 3, παράγραφος 4
Πράξεις οι οποίες καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων
Κανονιστική πράξη εκδοθείσα από τοπική αρχή για την προστασία του τοπίου

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, και παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/42/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 2001, σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων (
ΕΕ 2001, L 197, σ. 30
).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Bund Naturschutz in Bayern eV (στο εξής: Bund Naturschutz) και της Landkreis Rosenheim (περιφέρειας Rosenheim, Γερμανία) με αντικείμενο τη νομιμότητα κανονιστικής πράξης η οποία αφορά προστατευόμενη περιοχή φυσικού τοπίου.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Το άρθρο 1 της οδηγίας 2001/42, το οποίο φέρει τον τίτλο «Στόχοι», προβλέπει τα εξής:
«Στόχος της παρούσας οδηγίας είναι η υψηλού επιπέδου προστασία του περιβάλλοντος και η ενσωμάτωση περιβαλλοντικών ζητημάτων στην προετοιμασία και θέσπιση σχεδίων και προγραμμάτων με σκοπό την προώθηση βιώσιμης ανάπτυξης, εξασφαλίζοντας ότι, σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, θα γίνεται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων για ορισμένα σχέδια και προγράμματα που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.»
Το άρθρο 2 της οδηγίας έχει ως εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας:
α)
ως “σχέδια και προγράμματα” νοούνται τα σχέδια και προγράμματα, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που συγχρηματοδοτούνται από την Ευρωπαϊκή [Ένωση], καθώς και οι τροποποιήσεις τους:
–
που εκπονούνται ή/και εγκρίνονται από μια αρχή σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο ή που εκπονούνται από μια αρχή προκειμένου να εγκριθούν, μέσω νομοθετικής διαδικασίας, από το Κοινοβούλιο ή την Κυβέρνηση, και
–
που απαιτούνται βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων,
[…]».
Το άρθρο 3, παράγραφοι 1 έως 4, της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πεδίο εφαρμογής», ορίζει τα εξής:
«1.   Πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, σύμφωνα με τα άρθρα 4 έως 9, για σχέδια και προγράμματα που αναφέρονται στις παραγράφους 2 έως 4, και τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
2.   Με την επιφύλαξη της παραγράφου 3, πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων για όλα τα σχέδια και προγράμματα:
α)
τα οποία εκπονούνται για τη γεωργία, δασοπονία, αλιεία, ενέργεια, βιομηχανία, μεταφορές, διαχείριση αποβλήτων, διαχείριση υδάτινων πόρων, τηλεπικοινωνίες, τουρισμό, χωροταξία ή χρήση του εδάφους και τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων που απαριθμούνται στα παραρτήματα Ι και ΙΙ της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ [του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (
ΕΕ 1985, L 175, σ. 40
)] ή
β)
για τα οποία, λόγω των συνεπειών που ενδέχεται να έχουν σε ορισμένους τόπους, απαιτείται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με τα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ [του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (
ΕΕ 1992, L 206, σ. 7
)].
3.   Τα αναφερόμενα στην παράγραφο 2 σχέδια και προγράμματα που καθορίζουν τη χρήση μικρών περιοχών σε τοπικό επίπεδο και οι ήσσονες τροποποιήσεις των αναφερόμενων στην παράγραφο 2 σχεδίων και προγραμμάτων υποβάλλονται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων μόνον όταν τα κράτη μέλη αποφασίζουν ότι ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
4.   Τα κράτη μέλη αποφασίζουν εάν τα σχέδια και προγράμματα, πλην των αναφερόμενων στην παράγραφο 2, τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων, ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.»
Το παράρτημα II της οδηγίας 2001/42, το οποίο ορίζει τα «[κ]ριτήρια για τον καθορισμό της ενδεχόμενης σημασίας των επιπτώσεων τα οποία αναφέρονται στο άρθρο 3 παράγραφος 5», συμπεριλαμβάνει στα κριτήρια αυτά, στο σημείο 1, «[τ]α χαρακτηριστικά των σχεδίων και προγραμμάτων» και, μεταξύ άλλων, στην πρώτη περίπτωση του εν λόγω σημείου, «τον βαθμό στον οποίο το σχέδιο ή πρόγραμμα θέτει ένα πλαίσιο για έργα και άλλες δραστηριότητες είτε όσον αφορά τον τόπο, τη φύση, το μέγεθος και τις συνθήκες λειτουργίας είτε με τη χορήγηση πόρων».
Η οδηγία 2011/92/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (
ΕΕ 2012, L 26, σ. 1
), η οποία άρχισε να ισχύει στις 17 Φεβρουαρίου 2012, κατήργησε και αντικατέστησε την οδηγία 85/337.
Το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2011/92 ορίζει ότι, για τους σκοπούς της, ως «έργο» νοείται «η υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή τεχνικών κατασκευών» καθώς και «άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι επεμβάσεις που αφορούν την εκμετάλλευση των πόρων του εδάφους».
Κατά το άρθρο 14, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2011/92, «[ο]ι αναφορές στην [οδηγία 85/337] νοούνται ως αναφορές στην [οδηγία 2011/92]».
Το γερμανικό δίκαιο
Ο BNatSchG
Το άρθρο 20, παράγραφος 2, του Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (ομοσπονδιακού νόμου περί προστασίας της φύσης και διατήρησης του τοπίου), της 29ης Ιουλίου 2009 (BGBl. 2009 I, σ. 2542), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης (στο εξής: BNatSchG), προβλέπει τα εξής:
«Η προστασία τμημάτων της φύσης και του τοπίου είναι δυνατή,
[…]
4. βάσει του άρθρου 26, ως προστατευόμενων περιοχών φυσικού τοπίου,
[…]».
Το άρθρο 26 του BNatSchG, το οποίο φέρει τον τίτλο «Προστατευόμενες περιοχές φυσικού τοπίου», ορίζει τα εξής:
«(1)   Οι προστατευόμενες περιοχές φυσικού τοπίου είναι περιοχές καθοριζόμενες με νομικά δεσμευτικό τρόπο στις οποίες απαιτείται ειδική προστασία της φύσης και του τοπίου
1.
για τη διατήρηση, την ανάπτυξη ή την αποκατάσταση της απόδοσης και της λειτουργίας του οικοσυστήματος ή της αναγεννητικής ικανότητας και της βιώσιμης χρήσης των φυσικών αγαθών, περιλαμβανομένης της προστασίας των βιοτόπων και των οικοτόπων συγκεκριμένων ειδών της άγριας πανίδας και χλωρίδας,
2.
λόγω της ποικιλότητας, της ιδιαιτερότητας και του φυσικού κάλλους ή της ιδιαίτερης ιστορικοπολιτιστικής σημασίας του τοπίου, ή
3.
λόγω της ιδιαίτερης σημασίας τους για τις δραστηριότητες αναψυχής.
(2)   Λαμβανομένου ιδίως υπόψη του άρθρου 5, παράγραφος 1, και βάσει των προβλεπομένων σε λεπτομερέστερες διατάξεις, απαγορεύεται στις προστατευόμενες περιοχές φυσικού τοπίου κάθε ενέργεια που μεταβάλλει τον χαρακτήρα των εν λόγω περιοχών ή που αντιβαίνει στον ειδικό σκοπό προστασίας τους.»
Ο BayNatSchG
Το άρθρο 12, παράγραφος 1, του Bayerisches Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur (Bayerisches Naturschutzgesetz) (βαυαρικού νόμου περί προστασίας της φύσης, διατήρησης του τοπίου και δραστηριοτήτων υπαίθριας αναψυχής), της 23ης Φεβρουαρίου 2011 (GVBl., σ. 82), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης (στο εξής: BayNatSchG), προβλέπει τα εξής:
«Εκτός εάν προβλέπεται άλλως στον παρόντα νόμο, η προστασία τμημάτων της φύσης και του τοπίου βάσει του άρθρου 20, παράγραφος 2, σημεία 1, 2, 4, 6 και 7, του [BNatSchG] υλοποιείται μέσω διατάξεων κανονιστικού χαρακτήρα […]».
Κατά το άρθρο 51, παράγραφος 1, του BayNatSchG:
«Αρμοδιότητα έχουν:
[…]
3.
οι Landkreise [περιφέρειες] και οι μη υπαγόμενοι σε περιφέρεια δήμοι, για την έκδοση των κανονιστικών πράξεων σχετικά με τις προστατευόμενες περιοχές φυσικού τοπίου του άρθρου 26 του BNatSchG,
[…]».
Η κανονιστική πράξη για την Inntal Süd
Το άρθρο 1 της Verordnung des Landkreises Rosenheim über das Landschaftsschutzgebiet «Inntal Süd» (κανονιστικής πράξης της περιφέρειας Rosenheim σχετικά με την προστατευόμενη περιοχή φυσικού τοπίου «Inntal Süd»), της 10ης Απριλίου 2013 (στο εξής: κανονιστική πράξη για την Inntal Süd), το οποίο φέρει τον τίτλο «Αντικείμενο προστασίας», προβλέπει τα εξής:
«Η περιοχή δυτικά και ανατολικά του ποταμού Inn, μεταξύ των συνόρων του κράτους με την Αυστρία, στην περιοχή της κοινότητας Kiefersfelden, και των συνόρων με τον δήμο Rosenheim, περιλαμβάνεται στην προστατευόμενη περιοχή φυσικού τοπίου με το τοπωνύμιο “Inntal Süd”.
Προστατεύεται ο ρους του ποταμού Inn, περιλαμβανομένων της λεκάνης απορροής και των αλλουβιακών πεδιάδων του.»
Το άρθρο 3 της κανονιστικής πράξης για την Inntal Süd, το οποίο φέρει τον τίτλο «Σκοπός της προστασίας», ορίζει τα εξής:
«Σκοπός της προστατευόμενης περιοχής φυσικού τοπίου “Inntal Süd” είναι
1. η διασφάλιση της απόδοσης του οικοσυστήματος· ειδικότερα, η διατήρηση, η ανάπτυξη και η αποκατάσταση των αλλουβιακών δασών και των εγκαταλειμμένων κοιτών, καθώς και των συνθηκών διαβίωσης των χαρακτηριστικών ειδών πανίδας και χλωρίδας που έχουν προσαρμοστεί σε αυτές και της βιοκοινωνίας τους·
2. η διατήρηση της ποικιλότητας, της ιδιαιτερότητας και του φυσικού κάλλους του τοπίου· ιδίως, η ενίσχυση του χαρακτήρα ποτάμιου τοπίου και η διατήρηση του γεωργικού πολιτιστικού τοπίου·
3. η διατήρηση και η βελτιστοποίηση της λειτουργίας του υδρολογικού καθεστώτος προκειμένου να διευκολυνθεί επίσης η συνέχεια του ρου του ποταμού Inn και των παραποτάμων του, καθώς και η συγκράτηση των επιφανειακών υδάτων, και
4. η διαφύλαξη και η διατήρηση για το ευρύ κοινό των στοιχείων τοπίου που έχουν σημασία για τις δραστηριότητες αναψυχής, με παράλληλο σεβασμό, στον μέγιστο δυνατό βαθμό, της φύσης και του τοπίου, και η διαχείριση της κίνησης στον τομέα της αναψυχής.»
Το άρθρο 4 της εν λόγω κανονιστικής πράξης, το οποίο φέρει τον τίτλο «Απαγορεύσεις», ορίζει τα εξής:
«Απαγορεύεται στην προστατευόμενη περιοχή φυσικού τοπίου κάθε ενέργεια που αλλοιώνει τον χαρακτήρα της ή αντιβαίνει στον επιδιωκόμενο σκοπό προστασίας (άρθρο 3).»
Το άρθρο 5 της εν λόγω κανονιστικής πράξης, το οποίο τιτλοφορείται «Απαίτηση αδειοδότησης», ορίζει τα εξής:
«(1)   Οφείλει να εξασφαλίσει την άδεια της Landratsamt Rosenheim (διοικητικής αρχής της περιφέρειας Rosenheim), ως αρχής κατώτερης βαθμίδας επιφορτισμένης με την προστασία της φύσης (άρθρο 43, παράγραφος 2, σημείο 3, του BayNatSchG), κάθε πρόσωπο το οποίο, στην προστατευόμενη περιοχή φυσικού τοπίου, έχει την πρόθεση
1. κατασκευής, μετατροπής ή μεταβολής της χρήσης εγκατάστασης οποιουδήποτε είδους [άρθρο 2, παράγραφος 1, του Bayerische Bauordnung (οικοδομικού κανονισμού Βαυαρίας)], ακόμη και αν δεν απαιτείται οικοδομική άδεια· στην εν λόγω κατηγορία περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων:
a)
κτίρια, για παράδειγμα, κατοικίες, γεωργικές ή δασικές κατασκευές, εξοχικές κατοικίες, κατασκευές για την προστασία σκαφών ή την εναπόθεση εργαλείων, καμπίνες λουομένων, σημεία πώλησης […]·
b)
περιφράξεις και άλλοι φράκτες·
c)
αποβάθρες και κατασκευές στην όχθη·
d)
αλλαγές στην επιφάνεια της γης ως αποτέλεσμα εκσκαφών ή επιχωματώσεων, ιδίως διαμόρφωση και εκμετάλλευση νέων λατομείων, σκυρωρυχείων, τόπων αμμοληψίας, λατομείων αργίλου και άλλων γεωτρήσεων, καθώς και αποχωματώσεων. Τα ανωτέρω δεν εφαρμόζονται για επιχωματώσεις ή εκσκαφές μέγιστης έκτασης 500 m
και μέγιστου ύψους ή βάθους 0,3 m με σκοπό τη βελτίωση του εδάφους σε εκτάσεις που χρησιμοποιούνται ήδη για γεωργική δραστηριότητα·
2. στον βαθμό που δεν πρόκειται για εγκαταστάσεις που υπάγονται στο σημείο 1,
a)
τοποθέτησης πινακίδων και αφισών, περιλαμβανομένων διαφημιστικών, με επιφάνεια άνω του 0,5 m
, εφόσον δεν υποδεικνύουν, σε οικιστικά ακίνητα και εμπορικούς χώρους, την ονομασία των κατοικιών και των καταστημάτων·
b)
εγκατάστασης συρμάτων, καλωδίων ή αγωγών στην επιφάνεια ή υπογείως και τοποθέτησης στύλων·
c)
κατασκευής ή ουσιώδους μεταβολής οδών, δρόμων ή χώρων, ιδίως χώρων κατασκήνωσης, αθλοπαιδιών, παιχνιδιού και περιοχών κολύμβησης ή παρόμοιων εγκαταστάσεων·
d)
εγκατάστασης αυτοκινούμενων καντινών ή συναρμολόγησης, τοποθέτησης και εκμετάλλευσης σημείων πώλησης και αυτόματων πωλητών·
3. κυκλοφορίας με κάθε είδους μηχανοκίνητα οχήματα εκτός των οδών, δρόμων και χώρων που διατίθενται για δημόσια κυκλοφορία ή στάθμευσης των εν λόγω οχημάτων στις εν λόγω περιοχές· […]
4. άντλησης υδάτων από την επιφάνεια, πέραν της συνήθους επιτρεπόμενης χρήσης, ή από το υπέδαφος, μεταβολής των υδατικών συστημάτων, των οχθών ή της κοίτης τους, της εισροής ή της εκροής των υδάτων ή της στάθμης του υδροφόρου ορίζοντα, δημιουργίας νέων υδατικών συστημάτων ή κατασκευής συστημάτων αποστράγγισης·
5. αποστράγγισης, αποξήρανσης ή καταστροφής με οποιονδήποτε άλλο τρόπο ή πρόκλησης σημαντικών ζημιών σε βιοτόπους ιδιαίτερης οικολογικής σημασίας, κατά την έννοια του άρθρου 30 του BNatSchG και του άρθρου 23 του BayNatSchG, ιδίως τυρφώνες, έλη, καλαμιώνες, υγροτόπους με μεγάλα κάρεξ, υγρά λιβάδια πλούσια σε κυπερίδες και βούρλα, λιβάδια μολινιών, πηγές, δασώδεις τυρφώνες, βαλτώδη δάση και εδάφη και αλλουβιακά δάση, καθώς και φυσικούς ή ημιφυσικούς χώρους εσωτερικών ρεόντων ή στάσιμων υδάτων, περιλαμβανομένων των οχθών τους και της αντίστοιχης φυσικής ή ημιφυσικής παρόχθιας βλάστησης, και φυσικές ή ημιφυσικές περιοχές επιχωμάτωσης, εγκαταλειμμένες κοίτες και περιοδικά κατακλυζόμενες περιοχές· […]
6. άροσης, εφαρμογής λιπασμάτων, δάσωσης λιβαδιών που παράγουν άχυρο, μετατροπή αυτών σε χορτολιβαδικές εκτάσεις με πλείονες χορτοκοπές ετησίως ή χρησιμοποίησης αυτών ως βοσκοτόπων·
7. θήρευσης, σύλληψης ή θανάτωσης άγριων ζώων ή αφαίρεσης των τόπων αναπαραγωγής ή των οικοτόπων τους ή των φωλιών τους·
8. κοπής, υλοτόμησης ή απομάκρυνσης με οποιονδήποτε άλλο τρόπο, στην ύπαιθρο και εκτός των δασών, μεμονωμένων δένδρων, φρακτών από φυτά ή θάμνους, αλσών ή χαμόδενδρων που χαρακτηρίζουν το τοπίο· […]
9. πλήρους ή μερικής αποδάσωσης, αρχικής δάσωσης ή αποψίλωσης στο πλαίσιο αυτό εκτάσεως άνω του 0,5 εκταρίου, μετατροπής φυλλοβόλων, μικτών ή αλλουβιακών δασών σε δάση στα οποία κυριαρχούν τα κωνοφόρα ή εγκατάστασης ειδικευμένων καλλιεργειών (για παράδειγμα φυτώρια)·
10. καταστροφής ή ουσιώδους μεταβολής, στις όχθες των υδατικών συστημάτων, της παρόχθιας βλάστησης, των καλαμιώνων ή των πληθυσμών υδρόβιων φυτών, διείσδυσης σε καλαμιώνες ή συστήματα υδρόβιων φυτών και χρησιμοποίησης χημικών μέσων για την εξάλειψη ή τον έλεγχο των καλαμιώνων ή για τον καθαρισμό των αυλάκων άρδευσης· […]
11. εναπόθεσης αποβλήτων, μπαζών και άλλων αντικειμένων, στο μέτρο που δεν υπάγονται ήδη στη νομοθεσία για τα απόβλητα, σε χώρους διαφορετικούς από τους επιτρεπόμενους, ακόμη και αν δεν πρόκειται για επιχωμάτωση κατά την έννοια της πολεοδομικής νομοθεσίας·
12. κατασκήνωσης ή στάθμευσης ρυμουλκούμενων τροχόσπιτων (περιλαμβανομένων πτυσσόμενων ρυμουλκουμένων) ή αυτοκινούμενων τροχόσπιτων εκτός των επιτρεπόμενων χώρων ή ανοχής τέτοιων συμπεριφορών·
13. παροχής δυνατότητας απογείωσης ή προσγείωσης αεροσκαφών, κατά την έννοια του Luftverkehrgesetz [(νόμου περί αεροπλοΐας)], εκτός των εγκεκριμένων αεροδρομίων.
(2)   Με την επιφύλαξη άλλων κανονιστικών διατάξεων, η άδεια χορηγείται όταν το προβλεπόμενο μέτρο δεν έχει κανένα από τα αποτελέσματα που απαριθμούνται στο άρθρο 4 ή όταν τα εν λόγω αποτελέσματα μπορούν να αντισταθμιστούν με συμπληρωματικές διατάξεις.
[…]»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Στις 10 Απριλίου 2013, η περιφέρεια Rosenheim εξέδωσε την κανονιστική πράξη για την Inntal Süd χωρίς να έχει προηγουμένως πραγματοποιήσει εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42, ή τουλάχιστον μελέτη προκειμένου να αποφασίσει αν η εν λόγω πράξη ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας.
Με την κανονιστική πράξη αυτή προστατεύεται περιοχή έκτασης περίπου 4 021 εκταρίων, ήτοι μικρότερη κατά περίπου 650 εκτάρια από εκείνη την οποία αφορούσαν οι προϊσχύσασες κανονιστικές πράξεις που είχαν εκδοθεί κατά τα έτη 1952 και 1977 και τις οποίες η εν λόγω πράξη, εν όλω ή εν μέρει, κατήργησε.
Η περιβαλλοντική οργάνωση Bund Naturschutz, η οποία είχε συμμετάσχει στη διαδικασία εκπόνησης της κανονιστικής πράξης για την Inntal Süd, προσέφυγε κατά της εν λόγω πράξης ενώπιον του Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (ανώτερου διοικητικού δικαστηρίου Βαυαρίας, Γερμανία), το οποίο απέρριψε την προσφυγή της ως απαράδεκτη.
Το Bundesverwaltungsgericht (Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο, Γερμανία) καλείται να αποφανθεί επί αιτήσεως αναιρέσεως (Revision) της Bund Naturschutz κατά της πρωτόδικης αποφάσεως.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, η αίτηση αναιρέσεως είναι παραδεκτή μόνον εφόσον η περιφέρεια Rosenheim ήταν υποχρεωμένη, βάσει της οδηγίας 2001/42, να πραγματοποιήσει εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων πριν από την έκδοση της κανονιστικής πράξης για την Inntal Süd, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας, ή, τουλάχιστον, μελέτη προκειμένου να αποφασίσει αν η κανονιστική πράξη ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας. Σε καταφατική περίπτωση, η αίτηση αναιρέσεως θα πρέπει να γίνει δεκτή και επί της ουσίας.
Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ότι η κανονιστική πράξη για την Inntal Süd αποτελεί σχέδιο ή πρόγραμμα κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42.
Εντούτοις, διατηρεί αμφιβολίες, πρώτον, ως προς το αν η ως άνω κανονιστική πράξη πρέπει να θεωρηθεί ως πράξη η οποία καθορίζει το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων, κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας. Επισημαίνει ότι, παρότι η εν λόγω πράξη προβλέπει γενικές απαγορεύσεις και απαιτήσεις αδειοδότησης οι οποίες αφορούν μεγάλο αριθμό έργων και χρήσεων, δεν περιέχει ειδικούς κανόνες για την αδειοδότηση των απαριθμούμενων στα παραρτήματα Ι και ΙΙ της οδηγίας 2011/92 έργων, αλλά αποσκοπεί κυρίως στην παρεμπόδισή τους ή, τουλάχιστον, στη διαμόρφωσή τους κατά τρόπο σύμφωνο προς τον σκοπό της προστασίας της φύσης. Επομένως, τίθεται το ζήτημα αν ένα σχέδιο ή ένα πρόγραμμα, προκειμένου να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42, πρέπει να προσανατολίζεται προς τα ως άνω έργα ή να συσχετίζεται ειδικώς με αυτά ή αν αρκεί να καλύπτει, έστω και κατά τύχη, ιδίως λόγω της έκτασης του πεδίου εφαρμογής του, και τα εν λόγω έργα χωρίς τα τελευταία να λαμβάνονται υπόψη αυτά καθεαυτά ή να ρυθμίζεται ρητώς η αδειοδότησή τους.
Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν η «εκπόνηση» σχεδίου ή προγράμματος, κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42, προϋποθέτει προσανατολισμό στοχευμένο σε έναν από τους τομείς τους οποίους μνημονεύει η εν λόγω διάταξη ή αν αρκεί να έχει το οικείο σχέδιο ή πρόγραμμα συγκεκριμένες επιπτώσεις σε ορισμένους από αυτούς τους τομείς, όπως η γεωργία, η δασοπονία ή η χρήση του εδάφους, έστω και αν έχει εκπονηθεί για τομέα μη καλυπτόμενο από τη συγκεκριμένη διάταξη, όπως είναι η προστασία της φύσης και η διατήρηση του τοπίου, όπερ συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση.
Τέλος, τρίτον, στην περίπτωση κατά την οποία ήθελε θεωρηθεί ότι η περιφέρεια Rosenheim δεν ήταν υποχρεωμένη, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42, να υποβάλει την κανονιστική πράξη για την Inntal Süd στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας προϋποθέτει επίσης, προκειμένου να έχει εφαρμογή, την ύπαρξη συγκεκριμένης συσχέτισης μεταξύ, αφενός, του σχεδίου ή του προγράμματος και, αφετέρου, των έργων. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, θα πρέπει να διευκρινιστεί πόσο συγκεκριμένη πρέπει να είναι η συσχέτιση αυτή.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Bundesverwaltungsgericht (Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχει το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας [2001/42] την έννοια ότι το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων που απαριθμούνται στα παραρτήματα Ι και ΙΙ της οδηγίας [2011/92] καθορίζεται ακόμη και στην περίπτωση που κανονιστική πράξη για την προστασία της φύσεως και του τοπίου θεσπίζει γενικές απαγορεύσεις με δυνατότητα εξαιρέσεως και απαιτήσεις αδειοδοτήσεως οι οποίες δεν συσχετίζονται ειδικώς με τα έργα των παραρτημάτων της οδηγίας [2011/92];
2)
Έχει το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας [2001/42] την έννοια ότι εκπονούνται σχέδια και προγράμματα για τη γεωργία, δασοπονία, χρήση του εδάφους κ.λπ., εφόσον αυτά αποσκοπούν στον καθορισμό ενός πλαισίου αναφοράς ακριβώς για έναν ή περισσότερους από τους εν λόγω τομείς; Ή αρκεί να θεσπίζονται, για την προστασία της φύσεως και του τοπίου, γενικές απαγορεύσεις και απαιτήσεις αδειοδοτήσεως οι οποίες πρέπει να ελέγχονται κατά τη διαδικασία εγκρίσεως για έναν μεγάλο αριθμό σχεδίων και χρήσεων και δύνανται να έχουν έμμεσες (“αντανακλαστικές”) επιπτώσεις σε έναν ή περισσότερους από τους τομείς αυτούς;
3)
Έχει το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας [2001/42] την έννοια ότι καθορίζεται πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων στην περίπτωση που κανονιστική πράξη εκδοθείσα για την προστασία της φύσεως και του τοπίου θεσπίζει γενικές απαγορεύσεις και απαιτήσεις αδειοδοτήσεως για μεγάλο αριθμό σχεδίων και μέτρων εντός της ζώνης προστασίας, τα οποία περιγράφονται κατά τρόπο αφηρημένο, χωρίς να προβλέπονται ή να σχεδιάζονται, ωστόσο, συγκεκριμένα έργα κατά τον χρόνο εκδόσεως της πράξεως, με αποτέλεσμα να μην υφίσταται ειδική συσχέτιση με συγκεκριμένα έργα;»
Η Γερμανική Κυβέρνηση ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 16, τρίτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, να εκδικασθεί η υπόθεση από το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου.
Επί του αιτήματος επανάληψης της προφορικής διαδικασίας
Κατόπιν της αναγνώσεως των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα, η Bund Naturschutz, με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 13 Οκτωβρίου 2021, ζήτησε να διαταχθεί η επανάληψη της προφορικής διαδικασίας, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 83 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
Προς στήριξη του αιτήματός της, η Bund Naturschutz επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ότι ο γενικός εισαγγελέας στις προτάσεις του αναφέρεται σε ένα νέο στοιχείο, και συγκεκριμένα στην τροποποίηση της γερμανικής νομοθεσίας μετά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, στοιχείο το οποίο είναι κρίσιμο για την απάντηση του Δικαστηρίου στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, ιδίως όσον αφορά το ζήτημα του περιορισμού των διαχρονικών αποτελεσμάτων της εκδοθησομένης αποφάσεως. Η Bund Naturschutz παραπέμπει συναφώς, μεταξύ άλλων, στα σημεία 120, 122, 129, 130 και 132 των εν λόγω προτάσεων.
Δυνάμει του άρθρου 83 του Κανονισμού Διαδικασίας, το Δικαστήριο μπορεί οποτεδήποτε, αφού ακούσει τον γενικό εισαγγελέα, να διατάξει την επανάληψη της προφορικής διαδικασίας, ιδίως αν κρίνει ότι δεν έχει διαφωτιστεί επαρκώς ή όταν ένας διάδικος, μετά τη λήξη της διαδικασίας αυτής, επικαλείται νέο πραγματικό περιστατικό δυνάμενο να ασκήσει αποφασιστική επιρροή επί της αποφάσεως του Δικαστηρίου, ή ακόμη όταν, προς επίλυση της διαφοράς, το Δικαστήριο χρειάζεται να στηριχθεί σε επιχείρημα επί του οποίου δεν διεξήχθη συζήτηση μεταξύ των διαδίκων ή των κατά το άρθρο 23 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης ενδιαφερομένων.
Εν προκειμένω, ωστόσο, το Δικαστήριο, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, κρίνει ότι, κατόπιν της έγγραφης διαδικασίας και της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως που διεξήχθη ενώπιόν του, διαθέτει όλα τα αναγκαία στοιχεία για να αποφανθεί και ότι τα νέα πραγματικά περιστατικά που επικαλείται η Bund Naturschutz δεν είναι ικανά να ασκήσουν αποφασιστική επιρροή επί της αποφάσεως που καλείται να εκδώσει. Επισημαίνει, εξάλλου, ότι η υπό κρίση υπόθεση δεν χρειάζεται να επιλυθεί βάσει επιχειρημάτων επί των οποίων δεν διεξήχθη συζήτηση μεταξύ των ενδιαφερομένων. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν συντρέχει λόγος να διαταχθεί η επανάληψη της προφορικής διαδικασίας.
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
Με τα προδικαστικά ερωτήματα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν εθνικό μέτρο όπως η κανονιστική πράξη για την Inntal Süd, το οποίο αποσκοπεί στην προστασία της φύσης και του τοπίου και επιβάλλει προς τούτο γενικές απαγορεύσεις και απαιτήσεις αδειοδότησης, συγκαταλέγεται στα σχέδια και τα προγράμματα του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42, για τα οποία πρέπει να πραγματοποιηθεί εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, ή, τουλάχιστον, στα σχέδια και τα προγράμματα του άρθρου 3, παράγραφος 4, της οδηγίας, για τα οποία τα κράτη μέλη οφείλουν να αποφασίζουν κατά πόσον ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
Εντούτοις, η παραδοχή στην οποία στηρίζονται τα προδικαστικά ερωτήματα, ήτοι ότι μια τέτοια κανονιστική πράξη αποτελεί σχέδιο ή πρόγραμμα κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42, αμφισβητείται τόσο από την περιφέρεια Rosenheim όσο και από το Landesanwaltschaft Bayern (Nομικό Συμβούλιο του ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας, Γερμανία), το οποίο παρενέβη στην κύρια δίκη.
Συναφώς, το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42 ορίζει, για τους σκοπούς της, ως «σχέδια και προγράμματα» εκείνα που πληρούν τις δύο σωρευτικές προϋποθέσεις που παραθέτει, ήτοι, αφενός, να έχουν εκπονηθεί και/ή εγκριθεί από αρχή σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο ή να έχουν εκπονηθεί από αρχή προκειμένου να εγκριθούν, μέσω νομοθετικής διαδικασίας, από το κοινοβούλιο ή την κυβέρνηση (πρώτη προϋπόθεση) και, αφετέρου, να απαιτούνται βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων (δεύτερη προϋπόθεση) [πρβλ. απόφαση της 25ης Ιουνίου 2020, A κ.λπ. (Ανεμογεννήτριες σε Aalter και Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, σκέψη
].
Εν προκειμένω, η πρώτη προϋπόθεση πληρούται δεδομένου ότι, βάσει των παρασχεθέντων από το αιτούν δικαστήριο στοιχείων, η κανονιστική πράξη για την Inntal Süd εκδόθηκε από την περιφέρεια Rosenheim, η οποία αποτελεί τοπική αρχή.
Όσον αφορά τη δεύτερη προϋπόθεση, από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι «απαιτούνται», κατά την έννοια και κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας 2001/42, τα σχέδια και τα προγράμματα των οποίων η έγκριση ρυθμίζεται από εθνικές νομοθετικές ή κανονιστικές διατάξεις οι οποίες καθορίζουν τις αρμόδιες για την έγκριση των εν λόγω σχεδίων και προγραμμάτων αρχές καθώς και τη διαδικασία εκπονήσεώς τους (αποφάσεις της 22ας Μαρτίου 2012, Inter‑Environnement Bruxelles κ.λπ.,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, σκέψη
, της 7ης Ιουνίου 2018, Thybaut κ.λπ.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, σκέψη
, και της 12ης Ιουνίου 2019, Terre wallonne,
C‑321/18
,
EU:C:2019:484
, σκέψη
). Συνεπώς, λαμβανομένου υπόψη του σκοπού της συγκεκριμένης διάταξης, ο οποίος συνίσταται στην εξασφάλιση υψηλού επιπέδου περιβαλλοντικής προστασίας, και προκειμένου να διατηρηθεί η πρακτική αποτελεσματικότητά της, το σχέδιο ή το πρόγραμμα πρέπει να θεωρείται ότι «απαιτείται», όταν υπάρχει στο εθνικό δίκαιο ειδική νομική βάση που εξουσιοδοτεί τις αρμόδιες αρχές να προβούν στην έγκρισή του, ακόμη και όταν η έγκριση δεν έχει δεσμευτικό χαρακτήρα (πρβλ. απόφαση της 7ης Ιουνίου 2018, Inter‑Environnement Bruxelles κ.λπ.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, σκέψεις
έως
).
Μολονότι το Νομικό Συμβούλιο του ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας αμφισβητεί την ορθότητα της ως άνω νομολογίας, επισημαίνεται ότι αυτή επιβεβαιώθηκε από το Δικαστήριο με την απόφαση της 25ης Ιουνίου 2020, A κ.λπ. (Ανεμογεννήτριες σε Aalter και Nevele) (
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, σκέψεις
έως
), κατόπιν συνολικής εξέτασης του γράμματος του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42 στις διάφορες γλωσσικές αποδόσεις του, καθώς και του πλαισίου και του ιστορικού θεσπίσεως της συγκεκριμένης διάταξης, των στόχων της οδηγίας και των διεθνών δεσμεύσεων της Ένωσης.
Εν προκειμένω, από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο προκύπτει ότι η κανονιστική πράξη για την Inntal Süd εκδόθηκε βάσει του άρθρου 20, παράγραφος 2, σημείο 4, και του άρθρου 26 του BNatSchG, σε συνδυασμό με το άρθρο 12, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, και το άρθρο 51, παράγραφος 1, σημείο 3, του BayNatSchG. Εξ αυτού συνάγεται ότι πληρούται και η δεύτερη προϋπόθεση του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας 2001/42.
Ωστόσο, η περιφέρεια Rosenheim και το Νομικό Συμβούλιο του ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας ισχυρίζονται ότι, εν πάση περιπτώσει, κανονιστική πράξη όπως αυτή που εκδόθηκε για την Inntal Süd δεν αποτελεί «σχέδιο» ή «πρόγραμμα», διότι δεν είναι δυνατόν γενικές και αφηρημένες διατάξεις οι οποίες ρυθμίζουν, κατά τρόπο γενικό, απροσδιόριστο αριθμό περιπτώσεων να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2001/42.
Εντούτοις, υπενθυμίζεται συναφώς ότι ο γενικός χαρακτήρας των επίμαχων πράξεων δεν εμποδίζει τον χαρακτηρισμό τους ως «σχεδίων και προγραμμάτων», κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42. Ειδικότερα, μολονότι από το γράμμα της διάταξης αυτής προκύπτει ότι η έννοια των «σχεδίων και προγραμμάτων» μπορεί να καλύπτει κανονιστικές πράξεις εγκριθείσες μέσω νομοθετικής, κανονιστικής ή διοικητικής οδού, ακριβώς η οδηγία αυτή δεν περιλαμβάνει ειδικές διατάξεις σχετικά με πολιτικές ή με γενικές ρυθμίσεις οι οποίες θα έχρηζαν οριοθετήσεως έναντι των σχεδίων και των προγραμμάτων κατά την έννοια της εν λόγω οδηγίας. Το γεγονός ότι μια εθνική πράξη έχει ορισμένο βαθμό αφαιρετικότητας και επιδιώκει την επίτευξη σκοπού μετατροπής μιας γεωγραφικής περιοχής αποτελεί δείγμα της προγραμματικής ή σχεδιαστικής διαστάσεώς της και δεν εμποδίζει να εμπίπτει η πράξη στην έννοια των «σχεδίων και προγραμμάτων» [απόφαση της 25ης Ιουνίου 2020, A κ.λπ. (Ανεμογεννήτριες σε Aalter και Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
Επί του πρώτου και του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος
Με το πρώτο και το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, τα οποία πρέπει να εξεταστούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42 έχει την έννοια ότι εθνικό μέτρο το οποίο αποσκοπεί στην προστασία της φύσης και του τοπίου και επιβάλλει προς τούτο γενικές απαγορεύσεις και απαιτήσεις αδειοδότησης εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της συγκεκριμένης διάταξης.
Υπενθυμίζεται προκαταρκτικώς ότι, αφενός, κατά το άρθρο 1 της οδηγίας 2001/42, στόχος της είναι η υψηλού επιπέδου προστασία του περιβάλλοντος και η ενσωμάτωση περιβαλλοντικών ζητημάτων στην προετοιμασία και θέσπιση σχεδίων και προγραμμάτων με σκοπό την προώθηση βιώσιμης ανάπτυξης, εξασφαλιζομένου ότι, σύμφωνα με την οδηγία, θα γίνεται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων για ορισμένα σχέδια και προγράμματα που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
Αφετέρου, λαμβανομένου υπόψη του σκοπού της οδηγίας 2001/42 που συνίσταται στην εξασφάλιση υψηλού επιπέδου περιβαλλοντικής προστασίας, οι διατάξεις που οριοθετούν το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας και ιδίως εκείνες που περιλαμβάνουν τους ορισμούς των πράξεων τις οποίες αυτή αφορά χρήζουν ευρείας ερμηνείας (απόφαση της 12ης Ιουνίου 2019, CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εξάλλου, το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως κρίνει ότι η έννοια των «σχεδίων και προγραμμάτων» δεν περιλαμβάνει μόνον την εκπόνησή τους, αλλά και την τροποποίησή τους, αποσκοπώντας έτσι στο να διασφαλίσει ότι πράξεις που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον θα αποτελέσουν το αντικείμενο εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων (απόφαση της 12ης Ιουνίου 2019, CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Στο πλαίσιο αυτό, από το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/42 προκύπτει ότι για τα σχέδια και προγράμματα τα οποία αναφέρονται στο άρθρο 3, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας και τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον πρέπει να πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της εν λόγω οδηγίας, τέτοια περιβαλλοντολογική εκτίμηση πρέπει να πραγματοποιείται συστηματικά για όλα τα σχέδια και τα προγράμματα τα οποία πληρούν σωρευτικώς δύο προϋποθέσεις, ήτοι εκπονούνται για τους τομείς που αναφέρει η συγκεκριμένη διάταξη (πρώτη προϋπόθεση) και καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων τα οποία απαριθμούνται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 2011/92 (δεύτερη προϋπόθεση).
Επί της πρώτης προϋπόθεσης του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42
Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42, προκειμένου να εμπίπτουν στη διάταξη αυτή, τα σχέδια και τα προγράμματα πρέπει να εκπονούνται για τους τομείς της γεωργίας, της δασοπονίας, της αλιείας, της ενέργειας, της βιομηχανίας, των μεταφορών, της διαχείρισης αποβλήτων, της διαχείρισης υδάτινων πόρων, των τηλεπικοινωνιών, του τουρισμού, της χωροταξίας ή της χρήσης του εδάφους.
Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η απαίτηση κατά την οποία τα σχέδια και τα προγράμματα πρέπει να «εκπονούνται για» τους τομείς που διαλαμβάνονται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42 πληρούται όταν τα επίμαχα σχέδια ή προγράμματα «αφορούν» κάποιον από τους τομείς αυτούς [πρβλ. αποφάσεις της 27ης Οκτωβρίου 2016, D’Oultremont κ.λπ.,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
, σκέψη
, και της 25ης Ιουνίου 2020, A κ.λπ. (Ανεμογεννήτριες σε Aalter και Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, σκέψη
].
Συναφώς, επισημαίνεται ειδικότερα ότι το γεγονός ότι το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42 αναφέρεται τόσο στη «χωροταξία» όσο και στη «χρήση του εδάφους» υποδηλώνει σαφώς ότι ο τομέας «χωροταξία ή χρήση του εδάφους» δεν περιορίζεται στη χρήση του εδάφους, υπό τη στενή έννοια, δηλαδή στην κατάτμηση του εδάφους σε ζώνες και στον καθορισμό των δραστηριοτήτων που επιτρέπονται εντός των ζωνών αυτών, αλλά ότι ο τομέας αυτός καλύπτει κατ’ ανάγκην ένα ευρύτερο πεδίο (αποφάσεις της 7ης Ιουνίου 2018, Thybaut κ.λπ.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, σκέψη
, και της 7ης Ιουνίου 2018, Inter‑Environnement Bruxelles κ.λπ.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, σκέψη
).
Εξάλλου, το γεγονός ότι ο βασικός σκοπός ενός σχεδίου ή προγράμματος είναι η προστασία του περιβάλλοντος, συμπεριλαμβανομένης της προστασίας του τοπίου, δεν σημαίνει ότι το συγκεκριμένο σχέδιο ή πρόγραμμα δεν μπορεί επίσης να «αφορά» κάποιον από τους τομείς του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της εν λόγω οδηγίας και, ιδίως, τον τομέα της χωροταξίας ή της χρήσης του εδάφους (πρβλ. απόφαση της 10ης Σεπτεμβρίου 2015, Δήμος Κρωπίας Αττικής,
C‑473/14
,
EU:C:2015:582
, σκέψεις
και
).
Κατά τα λοιπά, η ίδια η ουσία των σχεδίων και των προγραμμάτων που εκπονούνται για την προστασία του περιβάλλοντος, και ειδικότερα των μέτρων γενικής ισχύος τα οποία, όπως η κανονιστική πράξη για την Inntal Süd, επιδιώκουν έναν τέτοιο σκοπό, κατά κανόνα έγκειται ακριβώς στη ρύθμιση των ανθρώπινων δραστηριοτήτων οι οποίες έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, ήτοι, μεταξύ άλλων, και εκείνων οι οποίες εμπίπτουν στους τομείς που διαλαμβάνονται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42 (βλ., παραδείγματος χάριν, αποφάσεις της 17ης Ιουνίου 2010, Terre wallonne και Inter‑Environnement Wallonie,
C‑105/09 και C‑110/09
,
EU:C:2010:355
, και της 28ης Φεβρουαρίου 2012, Inter‑Environnement Wallonie και Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
).
Εν προκειμένω, όπως υπογράμμισε, κατ’ ουσίαν, ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 65 έως 67 των προτάσεών του, η κανονιστική πράξη για την Inntal Süd περιέχει κανόνες οι οποίοι αφορούν δραστηριότητες που εμπίπτουν, μεταξύ άλλων, στους τομείς της γεωργίας (άρθρο 5, παράγραφος 1, σημείο 6), της δασοπονίας (άρθρο 5, παράγραφος 1, σημεία 8 και 9), των μεταφορών (άρθρο 5, παράγραφος 1, σημεία 3 και 13), της διαχείρισης υδάτινων πόρων (άρθρο 5, παράγραφος 1, σημείο 4) και της χωροταξίας ή της χρήσης του εδάφους (άρθρο 5, παράγραφος 1, σημεία 1 και 2).
Προκύπτει, επομένως, ότι πληρούται η πρώτη προϋπόθεση του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42, στοιχείο το οποίο εναπόκειται πάντως στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Επί της δεύτερης προϋπόθεσης του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42
Όπως προκύπτει από το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42, η δεύτερη προϋπόθεση της συγκεκριμένης διάταξης πληρούται εφόσον, αφενός, τα επίμαχα σχέδια ή προγράμματα καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων και, αφετέρου, τα εν λόγω έργα συγκαταλέγονται σε εκείνα που απαριθμούνται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 2011/92.
Όσον αφορά, πρώτον, το ζήτημα αν κανονιστική πράξη όπως η εκδοθείσα για την Inntal Süd αφορά έργα τα οποία απαριθμούνται στα παραρτήματα Ι ή ΙΙ της οδηγίας 2011/92, επισημαίνεται ότι η έννοια του «έργου», κατά τον ορισμό του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2011/92, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι καλύπτει ορισμένες δραστηριότητες οι οποίες βάσει της εν λόγω κανονιστικής πράξης υπόκεινται σε αδειοδότηση, όπως είναι οι δραστηριότητες της «εγκατάστασης αυτοκινούμενων καντινών» (άρθρο 5, παράγραφος 1, σημείο 2, στοιχείο d), της «θήρευσης, σύλληψης ή θανάτωσης άγριων ζώων» (άρθρο 5, παράγραφος 1, σημείο 7) ή της «παροχής δυνατότητας απογείωσης ή προσγείωσης αεροσκαφών» (άρθρο 5, παράγραφος 1, σημείο 13). Συγκεκριμένα, από τη νομολογία προκύπτει ότι η έννοια αυτή αφορά εργασίες ή επεμβάσεις που τροποποιούν, υπό την έννοια της υλικής μεταβολής, τα πράγματα στον συγκεκριμένο χώρο (απόφαση της 9ης Σεπτεμβρίου 2020, Friends of the Irish Environment,
C‑254/19
,
EU:C:2020:680
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εντούτοις, πέραν του ότι το άρθρο 4 της κανονιστικής πράξης για την Inntal Süd απαγορεύει, στην προστατευόμενη περιοχή φυσικού τοπίου, «κάθε ενέργεια που αλλοιώνει τον χαρακτήρα της ή αντιβαίνει στον επιδιωκόμενο σκοπό προστασίας», το άρθρο 5, παράγραφος 1, της ίδιας κανονιστικής πράξης προβλέπει ότι απαιτείται άδεια, μεταξύ άλλων, για την κατασκευή ή ουσιώδη μεταβολή οδών, δρόμων ή χώρων, ιδίως χώρων κατασκήνωσης, αθλοπαιδιών, παιχνιδιού και περιοχών κολύμβησης ή παρόμοιων εγκαταστάσεων (σημείο 2, στοιχείο c), για τη μεταβολή των υδατικών συστημάτων, των οχθών ή της κοίτης τους, της εισροής ή της εκροής των υδάτων ή της στάθμης του υδροφόρου ορίζοντα, για τη δημιουργία νέων υδατικών συστημάτων ή την κατασκευή συστημάτων αποστράγγισης (σημείο 4) και για την πλήρη ή μερική αποδάσωση, αρχική δάσωση ή αποψίλωση στο πλαίσιο αυτό εκτάσεως άνω του 0,5 εκταρίου (σημείο 9).
Πλην όμως, τέτοιου είδους δραστηριότητες είναι δυνατόν να εμπίπτουν στα έργα που απαριθμούνται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 2011/92 και, ειδικότερα, στο σημείο 7, στοιχεία βʹ και γʹ, του παραρτήματος I και στο σημείο 1, στοιχεία γʹ και δʹ, στο σημείο 10, στοιχεία εʹ και στʹ, και στο σημείο 12, στοιχείο δʹ, του παραρτήματος II.
Επιπλέον, οι δραστηριότητες κατασκευής, μετατροπής ή μεταβολής της χρήσης εγκατάστασης οποιουδήποτε είδους, οι οποίες διαλαμβάνονται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, της κανονιστικής πράξης για την Inntal Süd, είναι δυνατόν να εμπίπτουν σε πολλές από τις κατηγορίες έργων που απαριθμούνται τόσο στο παράρτημα Ι όσο και στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 2011/92.
Όσον αφορά, δεύτερον, το ζήτημα αν κανονιστική πράξη όπως η εκδοθείσα για την Inntal Süd καθορίζει το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων, υπενθυμίζεται ότι η έννοια των «σχεδίων και προγραμμάτων» αναφέρεται σε κάθε πράξη η οποία καθορίζει, θεσπίζοντας κανόνες και διαδικασίες ελέγχου που έχουν εφαρμογή στον οικείο τομέα, ένα σημαντικό σύνολο κριτηρίων και προϋποθέσεων για την έγκριση και την εκτέλεση ενός ή περισσοτέρων έργων τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον [απόφαση της 25ης Ιουνίου 2020, A κ.λπ. (Ανεμογεννήτριες σε Aalter και Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
Η ερμηνεία αυτή αποσκοπεί στο να διασφαλιστεί ότι θα υποβληθούν σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων πράξεις οι οποίες ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον [απόφαση της 25ης Ιουνίου 2020, A κ.λπ. (Ανεμογεννήτριες σε Aalter και Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
Επομένως, η απαίτηση του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42, κατά την οποία το οικείο σχέδιο ή πρόγραμμα «πρέπει να καθορίζει το πλαίσιο» για μελλοντικές άδειες έργων που απαριθμούνται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 2011/92, πρέπει να θεωρηθεί ότι πληρούται εφόσον το εν λόγω σχέδιο ή πρόγραμμα θεσπίζει σημαντικό σύνολο κριτηρίων και προϋποθέσεων για την αδειοδότηση και την εκτέλεση ενός ή περισσοτέρων από τα εν λόγω έργα, ιδίως όσον αφορά τον τόπο, τη φύση, το μέγεθος και τις συνθήκες λειτουργίας τους ή τη συνδεόμενη με αυτά χορήγηση πόρων.
Αντιθέτως, η ως άνω απαίτηση δεν πληρούται στην περίπτωση σχεδίου ή προγράμματος το οποίο, μολονότι αφορά έργα τα οποία απαριθμούνται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 2011/92, δεν προβλέπει τέτοια κριτήρια ή προϋποθέσεις.
Εν προκειμένω, προκύπτει ότι το άρθρο 5, παράγραφος 1, της κανονιστικής πράξης για την Inntal Süd απαιτεί απλώς την αδειοδότηση, εντός της ζώνης προστασίας που καθορίζεται στο άρθρο της 1, ορισμένων δραστηριοτήτων και έργων, περιλαμβανομένων και έργων του είδους εκείνων που απαριθμούνται στα παραρτήματα Ι και ΙΙ της οδηγίας 2011/92.
Βεβαίως, η ως άνω διάταξη θέτει για ορισμένα από τα ως άνω έργα ένα όριο μεγέθους, σε περίπτωση υπερβάσεως του οποίου απαιτείται προηγούμενη άδεια για την εκτέλεσή τους. Εντούτοις, ακόμη και στις περιπτώσεις αυτές, η συγκεκριμένη διάταξη δεν προβλέπει κριτήρια ή προϋποθέσεις όσον αφορά την αδειοδότηση και την εκτέλεση των εν λόγω έργων.
Όσον αφορά το άρθρο 5, παράγραφος 2, της κανονιστικής πράξης για την Inntal Süd, από το ίδιο το γράμμα του προκύπτει ότι εξαρτά τη χορήγηση άδειας, «με την επιφύλαξη άλλων κανονιστικών διατάξεων», από μία και μόνη προϋπόθεση γενικού χαρακτήρα, ήτοι «το προβλεπόμενο μέτρο [να μην] έχει κανένα από τα αποτελέσματα που απαριθμούνται στο άρθρο 4 ή […] τα εν λόγω αποτελέσματα [να] μπορούν να αντισταθμιστούν με συμπληρωματικές διατάξεις».
Θα πρέπει, συναφώς, να προστεθεί ότι δεν αμφισβητείται ότι, αφενός, η διάταξη του άρθρου 4 της κανονιστικής πράξης για την Inntal Süd, κατά την οποία «[α]παγορεύεται στην προστατευόμενη περιοχή φυσικού τοπίου κάθε ενέργεια που αλλοιώνει τον χαρακτήρα της ή αντιβαίνει στον επιδιωκόμενο σκοπό προστασίας [του άρθρου 3 της κανονιστικής πράξης]», αντιστοιχεί, κατ’ ουσίαν, στην απαγόρευση που ήδη προβλέπει το άρθρο 26, παράγραφος 2, του BNatSchG.
Αφετέρου, δεν αμφισβητείται το γεγονός ότι ο σκοπός αυτός διατυπώνεται στο άρθρο 3 της κανονιστικής πράξης για την Inntal Süd με γενικούς όρους, χωρίς να προβλέπονται συγκεκριμένα κριτήρια ή προϋποθέσεις από τα οποία εξαρτάται η αδειοδότηση για την εκτέλεση των διαφόρων έργων που αναφέρονται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, της εν λόγω κανονιστικής πράξης.
Κατά συνέπεια, μολονότι η έκδοση της κανονιστικής πράξης για την Inntal Süd ενδέχεται πράγματι να ασκήσει κάποια επιρροή όσον αφορά τον προσδιορισμό του τόπου υλοποίησης των έργων, καθιστώντας αυτόν δυσχερέστερο εντός της περιοχής η οποία χαρακτηρίζεται ως προστατευόμενη στο άρθρο 1 της εν λόγω πράξης και, αντιθέτως, ευχερέστερο εκτός της περιοχής αυτής, καθώς και σε άλλες τοποθεσίες οι οποίες περιλαμβάνονταν στην περιοχή που είχε χαρακτηριστεί ως προστατευόμενη πριν από την έκδοση της εν λόγω κανονιστικής πράξης, η πράξη αυτή, όπως προκύπτει, δεν θεσπίζει ένα σημαντικό σύνολο κριτηρίων και προϋποθέσεων για την αδειοδότηση και την εκτέλεση ενός ή περισσοτέρων έργων τα οποία απαριθμούνται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 2011/92, στοιχείο το οποίο εναπόκειται, εντούτοις, στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, στο πρώτο και στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42 έχει την έννοια ότι εθνικό μέτρο το οποίο αποσκοπεί στην προστασία της φύσης και του τοπίου και επιβάλλει προς τούτο γενικές απαγορεύσεις και απαιτήσεις αδειοδότησης, χωρίς να προβλέπει επαρκώς λεπτομερείς κανόνες όσον αφορά το αντικείμενο, τον σχεδιασμό και την εκτέλεση έργων τα οποία αναφέρονται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 2011/92, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διάταξης.
Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/42 έχει την έννοια ότι εθνικό μέτρο το οποίο αποσκοπεί στην προστασία της φύσης και του τοπίου και επιβάλλει προς τούτο γενικές απαγορεύσεις και απαιτήσεις αδειοδότησης εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της διάταξης αυτής.
Κατά την ως άνω διάταξη, τα κράτη μέλη αποφασίζουν εάν τα σχέδια και τα προγράμματα, πλην των αναφερόμενων στο άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/42, τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων, ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
Επομένως, η υποχρέωση που επιβάλλει το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/42 εξαρτάται από μια προϋπόθεση η οποία αντιστοιχεί στη δεύτερη προϋπόθεση του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της εν λόγω οδηγίας, ήτοι ότι το επίμαχο σχέδιο ή πρόγραμμα πρέπει να καθορίζει το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων (πρβλ. απόφαση της 12ης Ιουνίου 2019, CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, σκέψη
).
Συνεπώς, λαμβανομένων υπόψη όσων προεκτέθηκαν σχετικά με την εν λόγω προϋπόθεση στις σκέψεις 60 έως 69 της παρούσας αποφάσεως, στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/42 έχει την έννοια ότι εθνικό μέτρο το οποίο αποσκοπεί στην προστασία της φύσης και του τοπίου και επιβάλλει προς τούτο γενικές απαγορεύσεις και απαιτήσεις αδειοδότησης, χωρίς να προβλέπει επαρκώς λεπτομερείς κανόνες όσον αφορά το αντικείμενο, τον σχεδιασμό και την εκτέλεση έργων, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διάταξης.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφαίνεται:

1)
Το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 2001, σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων, έχει την έννοια ότι εθνικό μέτρο το οποίο αποσκοπεί στην προστασία της φύσης και του τοπίου και επιβάλλει προς τούτο γενικές απαγορεύσεις και απαιτήσεις αδειοδότησης, χωρίς να προβλέπει επαρκώς λεπτομερείς κανόνες όσον αφορά το αντικείμενο, τον σχεδιασμό και την εκτέλεση έργων τα οποία αναφέρονται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 2011/92/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διάταξης.

2)
Το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/42 έχει την έννοια ότι εθνικό μέτρο το οποίο αποσκοπεί στην προστασία της φύσης και του τοπίου και επιβάλλει προς τούτο γενικές απαγορεύσεις και απαιτήσεις αδειοδότησης, χωρίς να προβλέπει επαρκώς λεπτομερείς κανόνες όσον αφορά το αντικείμενο, τον σχεδιασμό και την εκτέλεση έργων, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διάταξης.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.