CELEX: 62016CJ0679
Prejudiciële verwijzing
Burgerschap van de Unie
Artikelen 20 en 21 VWEU
Vrijheid om in de lidstaten te reizen en te verblijven
Sociale zekerheid
Verordening (EG) nr. 883/2004
Sociale bijstand
Prestaties bij ziekte
Voorzieningen voor personen met een handicap
Verplichting van de gemeente van een lidstaat om voor een van haar inwoners tijdens zijn studie in het hoger onderwijs in een andere lidstaat de persoonlijke assistentie te verstrekken waarin de nationale wettelijke regeling voorziet

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 20 en 21 VWEU en artikel 3, lid 1, van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (
PB 2004, L 166, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2004, L 200, blz. 1
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 988/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 (
PB 2009, L 284, blz. 43
) (hierna: „verordening nr. 883/2004”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een procedure die is ingeleid door A over de terbeschikkingstelling door de Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaosto (afdeling individuele gevallen van de sociale en gezondheidscommissie van de stad Espoo, Finland; hierna: „gemeente Espoo”) van persoonlijke assistentie in Tallinn (Estland), waar A voltijds rechten studeert gedurende een driejarige cyclus.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
Het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap, dat is ondertekend te New York op 13 december 2006 (
United Nations Treaty Series
, deel 2515, blz. 3; hierna: „Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap”), is in werking getreden op 3 mei 2008. Dit verdrag is namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2010/48/EG van de Raad van 26 november 2009 (
PB 2010, L 23, blz. 35
).
Artikel 19 van het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, met als opschrift „Zelfstandig wonen en deel uitmaken van de maatschappij”, bepaalt:
„De Staten die partij zijn bij dit verdrag [...] nemen doeltreffende en passende maatregelen om het personen met een handicap gemakkelijker te maken dit recht ten volle te genieten en volledig deel uit te maken van, en te participeren in de maatschappij, onder meer door te waarborgen dat:
[...]
b)
personen met een handicap toegang hebben tot een reeks van thuis-, residentiële en andere maatschappij-ondersteunende diensten, waaronder persoonlijke assistentie, noodzakelijk om het wonen en de opname in de maatschappij te ondersteunen en isolatie of uitsluiting uit de maatschappij te voorkomen;
[...]”
Het Hof heeft bevestigd dat de bepalingen van dit verdrag deel uitmaken van de rechtsorde van de Unie en de Unierechtelijke bepalingen voor zo ver mogelijk in overeenstemming met voornoemd verdrag moeten worden uitgelegd (arrest van 11 april 2013, HK Danmark,
C‑335/11 en C‑337/11
,
EU:C:2013:222
, punten
en
).
Op 11 mei 2016 heeft de Republiek Finland het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap en het facultatief protocol daarbij geratificeerd. Dat verdrag en het facultatief protocol erbij zijn in die lidstaat op 10 juni 2016 in werking getreden.
Unierecht
Overweging 15 van verordening nr. 883/2004 bepaalt:
„Het is noodzakelijk dat personen die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen aan de wetgeving van een enkele lidstaat onderworpen zijn, om de samenloop van toepasbare nationale wetgevingen en de verwikkelingen die daaruit ontstaan, te vermijden.”
In artikel 1, onder j) tot en met l), van die verordening zijn de volgende definities opgenomen:
„j)
[...] onder ‚woonplaats’ [wordt] verstaan de plaats waar een persoon pleegt te wonen;
k)
[...] onder ‚verblijfplaats’ [wordt] verstaan de tijdelijke verblijfplaats;
l)
[...] ten aanzien van elke lidstaat [wordt] onder ‚wetgeving’ verstaan de wetten, regelingen, statutaire bepalingen en alle andere uitvoeringsmaatregelen die betrekking hebben op de in artikel 3, lid 1, bedoelde takken van sociale zekerheid.
[...]”
Artikel 3 van die verordening, met als opschrift „Materiële werkingssfeer”, bepaalt:
„1.   Deze verordening is van toepassing op alle wetgeving betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:
a)
prestaties bij ziekte;
[...]
2.   Tenzij in bijlage XI anders is bepaald, [is] deze verordening van toepassing op de algemene en bijzondere stelsels van sociale zekerheid, al dan niet op premie- of bijdragebetaling berustend, alsmede op de stelsels betreffende de verplichtingen van een werkgever of een reder.
3.   Deze verordening is tevens van toepassing op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, als bedoeld in artikel 70.
[...]
5.   Deze verordening is niet van toepassing op:
a)
sociale en medische bijstand of
[...]”.
Artikel 9 van verordening nr. 883/2004, met als opschrift „Verklaringen van de lidstaten over de werkingssfeer van deze verordening”, bepaalt met name dat de lidstaten de Europese Commissie jaarlijks schriftelijk in kennis stellen van wetgeving en regelingen als bedoeld in artikel 3 van die verordening.
In titel II van verordening nr. 883/2004, met als opschrift „Vaststelling van de toepasselijke wetgeving”, bepaalt artikel 11, leden 1 en 3, van die verordening:
„1.   Degenen op wie deze verordening van toepassing is, zijn slechts aan de wetgeving van één lidstaat onderworpen. Welke die wetgeving is, wordt overeenkomstig deze titel vastgesteld.
[...]
3.   Behoudens de artikelen 12 tot en met 16:
a)
geldt voor degene die werkzaamheden al dan niet in loondienst verricht in een lidstaat, de wetgeving van die lidstaat;
[...]
e)
geldt voor eenieder op wie de bepalingen van de onderdelen a) tot en met d) niet van toepassing zijn, de wetgeving van de lidstaat van zijn woonplaats, onverminderd andere bepalingen van deze verordening die hem prestaties garanderen krachtens de wetgeving van een of meer andere lidstaten.”
Fins recht
Wet sociale bijstand
§ 13, punt 1, van de sosiaalihuotolaki (wet sociale bijstand) (17.9.1982/710) bepaalt:
„In het kader van haar taken op het gebied van de sociale bijstand zorgt de gemeente, met inachtneming van de inhoud en omvang die zijn bepaald in de wet, voor:
1)
de organisatie van de sociale diensten voor de inwoners;
[...]”
§ 14, eerste alinea, van de wet sociale bijstand bepaalt:
„Als inwoner van de gemeente in de zin van deze wet wordt beschouwd elke persoon die zijn woonplaats in de gemeente heeft in de zin van de väestökirjalaki (wet inzake de registers van de burgerlijke stand) (141/69).
[...]”
Wet inzake diensten en ondersteuningsmaatregelen op grond van een handicap
§ 1 van de laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (wet inzake diensten en ondersteuningsmaatregelen op grond van een handicap) (3.4.1987/380), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet diensten aan personen met een handicap”), luidt:
„De onderhavige wet heeft tot doel personen met een handicap in staat te stellen om als gelijkwaardige leden van de samenleving met anderen te kunnen leven en actief te kunnen zijn, en lasten en belemmeringen vanwege een handicap tegen te gaan en te verhelpen.”
§ 3 van die wet, met als opschrift „Verantwoordelijkheid voor de organisatie van de diensten en ondersteuningsmaatregelen”, luidt:
„De gemeente moet de diensten en ondersteuningsmaatregelen voor personen met een handicap aldus organiseren dat zij inhoudelijk en wat de omvang ervan betreft voldoen aan de vraag in de gemeente.
Bij de organisatie van de diensten en ondersteuningsmaatregelen overeenkomstig deze wet moet rekening worden gehouden met de individuele hulpbehoevendheid van de gebruiker.”
§ 8 van die wet, met als opschrift „Diensten voor personen met een handicap”, bepaalt in lid 2:
„De gemeente moet voor personen met een zware handicap redelijke vervoersdiensten met begeleiding, dagactiviteiten, persoonlijke assistentie en begeleid wonen organiseren, wanneer zij vanwege hun handicap of ziekte noodzakelijkerwijze diensten nodig hebben om de alledaagse levensactiviteiten te verrichten. De gemeente heeft echter geen bijzondere verplichting om begeleid wonen of persoonlijke assistentie te organiseren indien de zorg die de persoon met een zware handicap behoeft, niet kan worden gewaarborgd in het kader van de gemeenschapszorg.”
§ 8c van die wet, met als opschrift „Persoonlijke assistentie”, luidt als volgt:
„‚Persoonlijke assistentie’ in de zin van deze wet is de onontbeerlijke bijstand voor personen met een zware handicap in huis en buitenshuis:
1)
bij alledaagse bezigheden;
2)
bij werk en studie;
3)
bij vrijetijdsbesteding;
4)
bij de deelname aan het maatschappelijke leven; of
5)
bij het onderhouden van sociale contacten.
Het doel van de persoonlijke assistentie bestaat erin om personen met een zware handicap te helpen om hun eigen keuzes te maken bij de uitoefening van de in de eerste alinea genoemde activiteiten. Bij de organisatie van de persoonlijke assistentie wordt verondersteld dat de persoon met een zware handicap over middelen beschikt om de inhoud en uitvoeringswijze van de assistentie te bepalen.
Voor de organisatie van persoonlijke assistentie worden als personen met een zware handicap beschouwd, personen die vanwege een langdurige of progressieve handicap of ziekte noodzakelijkerwijze en herhaaldelijk hulp nodig hebben van een andere persoon om de in de eerste alinea genoemde activiteiten te verrichten, waarbij die behoefte niet hoofdzakelijk het gevolg is van leeftijdsgebonden ziekten of beperkingen.
Persoonlijke assistentie wordt voor alledaagse bezigheden, werk of studie verstrekt in de mate die strikt noodzakelijk is voor een persoon met een zware handicap.
Voor de in de eerste alinea, punten 3) tot en met 5), hierboven bedoelde activiteiten dient de persoonlijke assistentie te worden verstrekt gedurende minimaal dertig uur per maand, indien een lager aantal uren niet de assistentie kan waarborgen die voor de persoon met een zware handicap onontbeerlijk is.”
§ 8d van de wet diensten aan personen met een handicap, met als opschrift „Wijze waarop persoonlijke assistentie wordt verstrekt”, luidt:
„Bij de beslissing over de wijze waarop persoonlijke assistentie wordt verstrekt en bij het verstrekken ervan houdt de gemeente rekening met de opvattingen en de wensen van de persoon met een zware handicap en met de in een dienstverleningsplan omschreven individuele hulpbehoevendheid en de levensomstandigheden in hun geheel.
De gemeente kan persoonlijke assistentie verstrekken door:
1)
de kosten te vergoeden die voor personen met een zware handicap voortvloeien uit de tewerkstelling van een persoonlijke assistent, met inbegrip van de door de werkgever te dragen wettelijk voorgeschreven bijdragen en uitkeringen, en de andere redelijke noodzakelijke kosten die gepaard gaan met het in dienst hebben van een assistent;
2)
dienstencheques met een passende waarde overeenkomstig de laki sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä (wet inzake cheques voor diensten van sociale en gezondheidsbijstand) (569/2009) aan personen met een zware handicap ter beschikking te stellen om assistentiediensten aan te kopen; of
3)
aan personen met een zware handicap assistentiediensten van publieke of particuliere dienstverrichters ter beschikking te stellen of die diensten zelf of na afspraak samen met een andere gemeente of andere gemeenten te verstrekken.
In de situatie als bedoeld in de tweede alinea, punt 1), hierboven dient de persoon met een zware handicap, in voorkomend geval, te worden begeleid en geassisteerd bij problemen die verband houden met het in dienst nemen van de assistent.
De in de tweede alinea, punt 1), hierboven bedoelde persoonlijke assistent mag geen bloedverwant of andere naaste van de persoon met een zware handicap zijn, tenzij er een zwaarwegende reden is om aan te nemen dat dit in het belang van de persoon met een handicap is.”
Wet inzake de gebruikerstarieven voor diensten van sociale en gezondheidsbijstand
§ 4 van de laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista (wet inzake de gebruikerstarieven voor diensten van sociale en gezondheidsbijstand) (3.8.1992/734), met als opschrift „Kosteloze sociale diensten”, bepaalt in punt 5:
„De hiernavolgende sociale diensten zijn kosteloos:
[...]
5)
de in § 8, lid 1, [van de wet diensten aan personen met een handicap] bedoelde diensten, de in § 8, lid 2, bedoelde dagactiviteiten, met uitzondering van vervoer en maaltijden, persoonlijke assistentie en de bijzondere diensten in verband met begeleid wonen en de in § 11 bedoelde onderzoeken. Indien de betrokkene voor bijzondere kosten in verband met begeleid wonen en kosten in verband met persoonlijke assistentie een vergoeding ontvangt krachtens een andere wet dan [de wet diensten aan personen met een handicap], kunnen deze kosten worden gefactureerd.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Verzoeker in het hoofdgeding is geboren in 1992 en woont in de gemeente Espoo in Finland. Volgens de vaststellingen van de verwijzende rechter heeft hij een aanzienlijke behoefte aan hulp, met name bij de uitoefening van zijn alledaagse bezigheden. De gemeente Espoo heeft derhalve een persoonlijke assistent ter beschikking van verzoeker gesteld opdat hij middelbaar onderwijs in Finland kon volgen.
In augustus 2013 heeft A de gemeente Espoo verzocht om persoonlijke assistentie op grond van de wet diensten aan personen met een handicap, om hem gedurende ongeveer vijf uur per week bij te staan bij alledaagse bezigheden, zoals boodschappen doen, schoonmaken en wassen. Toen hij dat verzoek indiende, stond A op het punt naar Tallinn in Estland te verhuizen om daar voltijds rechten te studeren gedurende een driejarige cyclus. Dit betekende dat hij iedere week drie à vier dagen in de Estse hoofdstad zou doorbrengen, met dien verstande dat hij voornemens was om ieder weekeinde naar Espoo terug te keren. De gevraagde diensten hadden dus buiten Finland moeten worden verstrekt.
Bij beslissing van 12 november 2013, gehandhaafd na bezwaar bij beslissing van 4 februari 2014, is het verzoek om persoonlijke assistentie van A afgewezen op grond dat zijn verblijf buiten Finland niet als occasioneel verblijf kon worden beschouwd, ook wanneer zijn woonplaats onveranderd bleef. De gemeente Espoo achtte zich niet verplicht om diensten en ondersteuningsmaatregelen buiten Finland te verstrekken, aangezien dit soort verblijf het begrip „permanent verblijf” benaderde. In de beslissing werd bovendien vastgesteld dat persoonlijke assistentie buiten Finland tijdens reizen voor vakantie of zaken kan worden verstrekt en dat er geen vergoeding wordt betaald wanneer de gemeente waar de persoon zijn woonplaats heeft, wijzigt wegens een verblijf buiten Finland of wanneer de persoon anders duurzaam of permanent buiten Finland woont.
Bij uitspraak van 27 juni 2014 heeft de Helsingin hallinto-oikeus (bestuursrechter Helsinki, Finland) in wezen die redenering bevestigd en het beroep dat A tegen de beslissing tot afwijzing van het verzoek om persoonlijke assistentie had ingesteld, verworpen.
De Korkein hallinto-oikeus (hoogste bestuursrechter, Finland), waarbij tegen die uitspraak beroep in cassatie is ingesteld, is van oordeel dat een prejudiciële beslissing van het Hof noodzakelijk is om het hoofdgeding te beslechten.
In dat verband is de verwijzende rechter van oordeel dat persoonlijke assistentie volgens de wet diensten aan personen met een handicap een dienst is die valt onder de specifieke verplichting van de gemeente en dat personen die aan de voorwaarden daarvoor voldoen een subjectief recht hebben op persoonlijke assistentie, die moet worden toegekend aan personen met een zware handicap in de zin van die wet, wanneer de assistentie, gelet op de individuele behoefte van de betrokkene, onontbeerlijk is.
De verwijzende rechter merkt echter op dat, aangezien vaststaat dat de gemeente waar A zijn woonplaats heeft in de zin van het nationale recht, hoewel hij studeert in de Estse hoofdstad, Espoo blijft, noch de bewoordingen noch de ontstaansgeschiedenis van de wet diensten aan personen met een handicap de stelling kunnen ondersteunen dat de gemeente verplicht is de gevraagde assistentie te verlenen in het kader van een verblijf buiten Finland.
De Korkein hallinto-oikeus is dus van oordeel dat in dit verband de uitlegging van het Unierecht noodzakelijk is voor de beslechting van het bij hem aanhangige geschil. De verwijzende rechter vraagt zich allereerst af of de bij de wet diensten aan personen met een handicap ingestelde persoonlijke assistentie, gelet op de kenmerken ervan, moet worden aangemerkt als „prestatie bij ziekte”, in welk geval zij binnen de materiële werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 valt, of dat het hier gaat om een prestatie die samenhangt met de sociale bijstand, in welk geval zij buiten de werkingssfeer van genoemde verordening valt. De verwijzende rechter, die geneigd is deze tweede hypothese te onderschrijven, vraagt zich vervolgens af of de bepalingen van het VWEU inzake het burgerschap van de Europese Unie zich ertegen verzetten dat de persoonlijke assistentie die in het hoofdgeding wordt gevraagd, niet wordt toegekend.
Derhalve heeft de Korkein hallinto-oikeus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Is een prestatie als de persoonlijke assistentie waarin de wet diensten aan personen met een handicap voorziet een prestatie bij ziekte in de zin van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004?
2)
Indien de eerste [...] vraag ontkennend wordt beantwoord:
Is er sprake van een beperking van het recht van de burger van de Unie overeenkomstig de artikelen 20 en 21 VWEU om vrij op het grondgebied van een andere lidstaat te reizen en er vrij te verblijven, wanneer de toekenning in het buitenland van een prestatie als de persoonlijke assistentie in de zin van de wet diensten aan personen met een handicap, niet afzonderlijk is geregeld en de voorwaarden voor de toekenning van de prestatie aldus worden uitgelegd dat persoonlijke assistentie niet wordt toegekend in een andere lidstaat, waar de betrokkene een driejarige studie in het hoger onderwijs volgt die leidt tot een einddiploma?
–
Is het voor de beoordeling van de zaak relevant dat aan een persoon een prestatie als de persoonlijke assistentie in Finland kan worden toegekend voor een andere gemeente dan de gemeente waar die persoon zijn woonplaats heeft, bijvoorbeeld wanneer hij in een andere gemeente dan zijn gemeente van woonplaats studeert?
–
Zijn de rechten die voortvloeien uit artikel 19 van het Verdrag [...] inzake de rechten van personen met een handicap relevant voor de beoordeling van de zaak in het licht van het Unierecht?
3)
Indien het Hof bij de beantwoording van de tweede [...] vraag vaststelt dat de wijze waarop in de onderhavige zaak het nationale recht is uitgelegd, het vrije verkeer beperkt: kan een dergelijke beperking toch gerechtvaardigd zijn om dwingende redenen van algemeen belang, die voortvloeien uit de verplichting van de gemeente om toezicht te houden op de organisatie van de persoonlijke assistentie, de mogelijkheid voor de gemeente om te kiezen hoe assistentie het best ter beschikking wordt gesteld en de instandhouding van de samenhang en de doeltreffendheid van de in de wet diensten aan personen met een handicap vastgestelde regeling van persoonlijke assistentie?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 aldus moet worden uitgelegd dat een prestatie als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde persoonlijke assistentie, die met name erin bestaat dat kosten die alledaagse bezigheden van een persoon met een zware handicap meebrengen, ten laste worden genomen om die persoon, die economisch niet actief is, in staat te stellen hoger onderwijs te volgen, onder het begrip „prestatie bij ziekte” in de zin van die bepaling valt.
Vooraf dient te worden vastgesteld dat uit de stukken waarover het Hof beschikt, volgt dat de Republiek Finland niet heeft verklaard dat de wet diensten aan personen met een handicap onder de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 valt. Het Hof heeft echter reeds geoordeeld dat de omstandigheid dat een lidstaat heeft nagelaten om overeenkomstig artikel 9 van verordening nr. 883/2004 te verklaren dat een bepaalde wet onder die verordening valt, er niet toe leidt dat die wet ipso facto van de materiële werkingssfeer van die verordening wordt uitgesloten (zie met name naar analogie arresten van 11 juli 1996, Otte,
C‑25/95
,
EU:C:1996:295
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 19 september 2013, Hliddal en Bornand,
C‑216/12 en C‑217/12
,
EU:C:2013:568
, punt
).
Het onderscheid tussen prestaties die binnen de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 vallen en prestaties die daarbuiten vallen, berust voornamelijk – het zij benadrukt – op de constitutieve elementen van elke prestatie, met name het doel waarop zij is gericht en de voorwaarden waaronder zij wordt toegekend, terwijl irrelevant is of een uitkering door een nationale wetgeving al dan niet als een socialezekerheidsuitkering wordt aangemerkt (zie in die zin met name arresten van 5 maart 1998, Molenaar,
C‑160/96
,
EU:C:1998:84
, punt
; 16 september 2015, Commissie/Slowakije,
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
, punt
, en 30 mei 2018, Czerwiński,
C‑517/16
,
EU:C:2018:350
, punt
).
Uit vaste rechtspraak volgt dat een prestatie als een socialezekerheidsuitkering kan worden aangemerkt, voor zover zij, ten eerste, aan de rechthebbenden wordt toegekend zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften, op grond van een wettelijk omschreven situatie, en, ten tweede, verband houdt met een van de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 uitdrukkelijk genoemde eventualiteiten (zie met name arresten van 27 maart 1985, Hoeckx,
249/83
,
EU:C:1985:139
, punten
‑
; 16 september 2015, Commissie/Slowakije,
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
, punt
, en 21 juni 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, punt
).
Aangezien de twee in het vorige punt genoemde voorwaarden cumulatief zijn, valt de betrokken prestatie niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 wanneer een van beide voorwaarden niet is vervuld.
Aan de eerste van de twee voorwaarden is voldaan wanneer een prestatie wordt toegekend aan de hand van objectieve criteria die, wanneer daaraan is voldaan, recht geven op de prestatie zonder dat de bevoegde autoriteit met andere persoonlijke omstandigheden rekening mag houden (zie in die zin met name arresten van 16 juli 1992, Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, punt
, en 16 september 2015, Commissie/Slowakije,
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
, punt
).
In dat verband stelt de verwijzende rechter vast dat bij de toekenning van de persoonlijke assistentie waarin de wet diensten aan personen met een handicap voorziet, de individuele behoeften van personen met een zware handicap weliswaar in aanmerking worden genomen, doch die wet de daarin genoemde rechthebbenden een „subjectief recht” op die assistentie verleent op basis van wettelijk omschreven voorwaarden, ongeacht hun inkomensniveau.
Volgens de Finse en de Zweedse regering kan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde prestatie worden gelijkgesteld met die welke heeft geleid tot het arrest van 16 september 2015, Commissie/Slowakije (
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
), aangezien de individuele behoeften van de rechthebbende in aanmerking zijn genomen en de gemeente een beoordelingsmarge geniet wat betreft de wijze waarop die prestatie wordt verstrekt en de omvang ervan, zodat die prestatie niet beantwoordt aan de eerste in punt 32 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarde en zij dus niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 valt. Zowel de Commissie als de Tsjechische regering is daarentegen van mening dat die prestatie onder die verordening valt.
In het arrest van 16 september 2015, Commissie/Slowakije (
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
), heeft het Hof vastgesteld dat de Commissie niet had aangetoond dat de criteria van de Slowaakse wet betreffende de verschillende te verrichten medisch-sociale deskundigenonderzoeken recht verleenden op de betrokken prestaties en dat de bevoegde autoriteit over geen enkele beoordelingsmarge beschikte ter zake van de toekenning ervan. Voorts heeft het Hof vastgesteld dat in die wet was bepaald dat het recht op een toelage ter compensatie ontstond door een geldige beslissing van de bevoegde autoriteit waarbij dit recht wordt erkend, wat de stelling van de Slowaakse regering had ondersteund dat de administratie over een beoordelingsmarge beschikte bij de toekenning van de betrokken prestaties.
Zoals de advocaat-generaal in punt 42 van zijn conclusie heeft opgemerkt, volgt daaruit dat de discretionaire beoordeling van de individuele behoeften van de rechthebbende van de betrokken prestatie, om de vervulling van de eerste in punt 32 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarde uit te sluiten, bovenal betrekking moet hebben op het ontstaan van het recht op de betrokken prestatie, wat pleitte voor de stelling van de Slowaakse regering dat de administratie over een beoordelingsmarge beschikte bij de toekenning van de betrokken prestaties.
Dat de individuele behoefte van de betrokkene in aanmerking wordt genomen, blijkt meermaals uit de wet diensten aan personen met een handicap, meer in het bijzonder in de §§ 8c en 8d. De beoordelingsmarge die met name § 8d verleent, wat de bevoegdheden van de gemeente waar de rechthebbende woont aangaat, betreft echter niet het ontstaan van het recht op persoonlijke assistentie, maar de wijze waarop die assistentie wordt verstrekt en de omvang ervan, en de persoonlijke assistentie moet worden verstrekt wanneer daarom wordt verzocht door een persoon met een zware handicap die op het grondgebied van die gemeente woont, ongeacht zijn inkomsten. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie verschilt dus van die welke heeft geleid tot het arrest van 16 september 2015, Commissie/Slowakije (
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
).
In het hoofdgeding is derhalve aan de eerste voorwaarde voldaan.
Wat de tweede voorwaarde betreft, dient te worden nagegaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde prestatie verband houdt met een van de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 uitdrukkelijk genoemde eventualiteiten.
Het is juist dat het Hof, wat meer in het bijzonder de verzekering tegen het risico van hulpbehoevendheid betreft, in wezen heeft geoordeeld dat prestaties die betrekking hebben op het risico van hulpbehoevendheid, ook al hebben zij specifieke kenmerken, dienen te worden beschouwd als „prestaties bij ziekte” in de zin van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 (zie in die zin met name arresten van 5 maart 1998, Molenaar,
C‑160/96
,
EU:C:1998:84
, punten
‑
; 30 juni 2011, da Silva Martins,
C‑388/09
,
EU:C:2011:439
, punten
‑
, en 1 februari 2017, Tolley,
C‑430/15
,
EU:C:2017:74
, punt
).
Het risico van hulpbehoevendheid en het risico van ziekte kunnen echter slechts worden gelijkgesteld indien prestaties bedoeld ter dekking van het risico van hulpbehoevendheid tot doel hebben de gezondheidstoestand en het leven van de hulpbehoevende te verbeteren (zie in die zin arresten van 8 maart 2001, Jauch,
C‑215/99
,
EU:C:2001:139
, punt
; 21 februari 2006, Hosse,
C‑286/03
,
EU:C:2006:125
, punten
‑
, en 30 juni 2011, da Silva Martins,
C‑388/09
,
EU:C:2011:439
, punt
).
Dit is met name het geval wanneer het, los van de wijze van financiering van die stelsels, gaat om vergoeding van kosten als gevolg van de hulpbehoevendheid van de persoon, die op zijn minst op bijkomstige wijze verband hielden met de aan de persoon verleende zorg en met de verbetering van het dagelijks leven van die persoon, doordat met name voorzieningen of assistentie door derden werden vergoed (zie met name arresten van 5 maart 1998, Molenaar,
C‑160/96
,
EU:C:1998:84
, punt
; 8 juli 2004, Gaumain-Cerri en Barth,
C‑502/01 en C‑31/02
,
EU:C:2004:413
, punten
,
en 26, en 12 juli 2012, Commissie/Duitsland,
C‑562/10
,
EU:C:2012:442
, punt
).
Het Hof heeft voorts geoordeeld dat prestaties inzake het risico van hulpbehoevendheid hoogstens een aanvulling zijn op de „klassieke” prestaties bij ziekte, die stricto sensu onder artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 vallen en niet noodzakelijk een integrerend bestanddeel ervan uitmaken (zie met name arresten van 30 juni 2011, da Silva Martins,
C‑388/09
,
EU:C:2011:439
, punt
, en 1 februari 2017, Tolley,
C‑430/15
,
EU:C:2017:74
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals opgemerkt door de Finse en de Zweedse regering in hun schriftelijke opmerkingen en door de advocaat-generaal in zijn conclusie, kan in het hoofdgeding niet worden aangenomen dat de persoonlijke assistentie waarin is voorzien in de wet diensten aan personen met een handicap tot doel heeft de gezondheidstoestand van de rechthebbende in verband met zijn handicap te verbeteren.
Die wet heeft volgens § 1 ervan tot doel personen met een handicap in staat te stellen om als gelijkwaardige leden van de samenleving met anderen te kunnen leven en actief te kunnen zijn, en lasten en belemmeringen vanwege een handicap tegen te gaan en te verhelpen.
Voorts bestaat volgens § 8c van de wet diensten aan personen met een handicap, het doel van de persoonlijke assistentie erin om personen met een zware handicap te helpen om hun eigen keuzes te maken bij de uitoefening van de in dat artikel genoemde activiteiten, te weten alledaagse bezigheden, werk en studie, vrijetijdsbesteding, deelname aan het maatschappelijke leven en instandhouding van sociale contacten.
Ten slotte volgt uit de voorbereidende werken van die wet dat behoeften aan hulp die verband houden met verzorging, een behandeling of toezicht, uitdrukkelijk uit de werkingssfeer van persoonlijke assistentie zijn uitgesloten.
Bijgevolg kan niet worden aangenomen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde prestatie verband houdt met een van de uitdrukkelijk in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 genoemde eventualiteiten.
Derhalve is niet voldaan aan de tweede in punt 32 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarde. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde prestatie valt dus niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004.
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 aldus moet worden uitgelegd dat een prestatie als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde persoonlijke assistentie, die met name erin bestaat dat de kosten die alledaagse bezigheden van een persoon met een zware handicap meebrengen, ten laste worden genomen om die persoon, die economisch niet actief is, in staat te stellen hoger onderwijs te volgen, niet onder het begrip „prestatie bij ziekte” in de zin van die bepaling valt en dus van de werkingssfeer van die verordening is uitgesloten.
Tweede en derde vraag
Met zijn tweede en zijn derde vraag – die zijn gesteld in het geval dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde persoonlijke assistentie niet als „prestatie bij ziekte” kan worden aangemerkt en dus niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 valt – wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 20 en 21 VWEU zich ertegen verzetten dat aan een ingezetene van een lidstaat met een zware handicap door de gemeente waar hij woont, een prestatie wordt geweigerd als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde persoonlijke assistentie op grond dat hij in een andere lidstaat verblijft om er hoger onderwijs te volgen.
Vooraf dient in herinnering te worden gebracht dat volgens de verwijzende rechter vaststaat dat verzoeker in het hoofdgeding volgens de toepasselijke nationale regeling zijn woonplaats in Finland is blijven houden en dat het verblijf tijdens de week in Estland in het kader van zijn studie slechts tijdelijk is, aangezien hij voornemens is ieder weekeinde naar de gemeente van zijn woonplaats terug te keren. Voorts heeft die rechter uiteengezet dat het volgen van een studie, anders dan reizen voor zaken of vakantie, niet tot de gronden behoort die de betrokkene recht konden geven op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde persoonlijke assistentie buiten Finland.
Na deze verduidelijkingen dient in herinnering te worden gebracht dat A, als Fins staatsburger, krachtens artikel 20, lid 1, VWEU de hoedanigheid van burger van de Unie heeft en dus, ook tegenover zijn lidstaat van herkomst, de bij die hoedanigheid horende rechten kan inroepen (zie met name arrest van 26 februari 2015, Martens,
C‑359/13
,
EU:C:2015:118
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft meermaals geoordeeld dat de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten dient te zijn. Deze hoedanigheid verleent degenen onder deze onderdanen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, binnen de materiële werkingssfeer van het Verdrag aanspraak op gelijke behandeling rechtens (zie met name arrest van 2 juni 2016, Bogendorff von Wolffersdorff,
C‑438/14
,
EU:C:2016:401
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Tot de situaties die binnen de materiële werkingssfeer van het Unierecht vallen, behoren die welke de uitoefening betreffen van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden, met name van de in artikel 21 VWEU neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (zie met name arrest van 2 juni 2016, Bogendorff von Wolffersdorff,
C‑438/14
,
EU:C:2016:401
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband heeft het Hof vastgesteld dat de lidstaten krachtens artikel 165, lid 1, VWEU weliswaar bevoegd zijn voor de inhoud van het onderwijs en de organisatie van hun respectieve onderwijssystemen, doch dat zij deze bevoegdheid moeten uitoefenen onder eerbiediging van het Unierecht en met name van de Verdragsbepalingen betreffende het bij artikel 21, lid 1, VWEU aan elke burger van de Unie verleende recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (arrest van 26 februari 2015, Martens,
C‑359/13
,
EU:C:2015:118
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien verplicht het Unierecht de lidstaten niet om te voorzien in een stelsel van studiefinanciering voor hoger onderwijs met het oog op het volgen van een opleiding in een lidstaat of daarbuiten. Wanneer een lidstaat echter een dergelijk stelsel hanteert waarin studenten voor een dergelijke studiefinanciering in aanmerking komen, dient hij ervoor te zorgen dat de voorwaarden voor toekenning van die studiefinanciering geen ongerechtvaardigde beperking van het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven in het leven roepen (zie met name arrest van 26 februari 2015, Martens,
C‑359/13
,
EU:C:2015:118
, punt
).
Volgens vaste rechtspraak vormt een nationale wettelijke regeling die bepaalde onderdanen van een lidstaat benadeelt louter omdat zij hun recht om in een andere lidstaat vrij te reizen en te verblijven hebben uitgeoefend, een beperking van de vrijheden die elke burger van de Europese Unie op grond van artikel 21, lid 1, VWEU geniet (arrest van 26 februari 2015, Martens,
C‑359/13
,
EU:C:2015:118
, punt
).
De door het Verdrag verleende rechten inzake vrij verkeer van burgers van de Unie kunnen hun volle werking immers niet ontplooien indien een onderdaan van een lidstaat besluit om deze rechten niet uit te oefenen doordat zijn verblijf in een andere lidstaat wordt belemmerd door een regeling van zijn lidstaat van herkomst, die hem benadeelt wegens het enkele feit dat hij deze rechten uitoefent (zie met name arrest van 26 februari 2015, Martens,
C‑359/13
,
EU:C:2015:118
, punt
).
Die overweging geldt in het bijzonder op het gebied van het onderwijs, gelet op de doelstellingen van artikel 6, onder e), en artikel 165, lid 2, tweede streepje, VWEU, te weten met name het bevorderen van de mobiliteit van studenten en docenten (zie met name arrest van 26 februari 2015, Martens,
C‑359/13
,
EU:C:2015:118
, punt
).
Hoewel de in het hoofdgeding aan de orde zijnde persoonlijke assistentie niet uitsluitend met het oog op het volgen van een studie is toegekend, maar met het oog op de sociale en economische integratie van personen met een zware handicap zodat zij hun eigen keuzes kunnen maken, daaronder begrepen de keuze om een studie te volgen, is de in de punten 55 tot en met 62 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak niettemin van toepassing.
In casu heeft de verwijzende rechter vastgesteld dat de verzoeker in het hoofdgeding volgens de toepasselijke nationale regeling zijn woonplaats in de gemeente Espoo is blijven houden.
Het is niet betwist dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde persoonlijke assistentie is geweigerd op de enkele grond dat A – die overigens aan alle andere voorwaarden voor die assistentie voldeed – voornemens was hoger onderwijs te volgen in een andere lidstaat dan Finland.
Een dergelijke weigering moet worden beschouwd als een beperking van het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven dat burgers van de Unie krachtens artikel 21, lid 1, VWEU genieten.
Een dergelijke beperking kan uit het oogpunt van het Unierecht slechts gerechtvaardigd zijn indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en indien zij evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel. Blijkens de rechtspraak van het Hof is een maatregel evenredig wanneer hij geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken (zie in die zin met name arrest van 26 februari 2015, Martens,
C‑359/13
,
EU:C:2015:118
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangaande de rechtvaardiging van de nationale maatregel, betoogt de Finse regering dat er geen dwingende redenen van algemeen belang de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beperking kunnen rechtvaardigen. De Zweedse regering is daarentegen van mening dat de op de gemeente rustende verplichting om toe te zien op de wijze waarop de in het hoofdgeding aan de orde zijnde persoonlijke assistentie wordt georganiseerd en, in die context, de waarborg dat het socialezekerheidsstelsel in evenwicht is, rechtvaardigen dat die assistentie tot het Finse grondgebied wordt beperkt. Onder verwijzing naar de punten 89 en 90 van het arrest van 21 juli 2011, Stewart (
C‑503/09
,
EU:C:2011:500
), vermeldt de verwijzende rechter in zijn verwijzingsbeslissing bovendien als doelstelling van algemeen belang die een dergelijke beperking kan rechtvaardigen, de instandhouding van de samenhang en de doeltreffendheid van het stelsel van persoonlijke assistentie waarin de wet diensten aan personen met een handicap voorziet en de garantie dat een daadwerkelijke band bestaat tussen de persoon die om assistentie verzoekt en de lidstaat die bevoegd is om die assistentie te verlenen.
De doelstellingen van een nationale regeling die erin bestaan vast te stellen dat er sprake is van een daadwerkelijke band tussen de aanvrager van een tijdelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering voor jonggehandicapten en de bevoegde lidstaat, alsmede het financiële evenwicht van het nationale socialezekerheidsstelsel te waarborgen, zijn in beginsel inderdaad legitieme doelstellingen die beperkingen van het in artikel 21, lid 1, VWEU neergelegde recht van vrij verkeer en verblijf kunnen rechtvaardigen (arrest van 21 juli 2011, Stewart,
C‑503/09
,
EU:C:2011:500
, punt
).
Het Hof is evenwel tot de slotsom gekomen dat de voorwaarde dat de persoon die om een arbeidsongeschiktheidsuitkering verzoekt, op het grondgebied aanwezig is, niet kan worden gerechtvaardigd door de in het vorige punt van het onderhavige arrest genoemde doelstellingen. Het Hof heeft inzonderheid namelijk geoordeeld dat, hoewel de aanvrager van die uitkering in een andere lidstaat dan de betrokken lidstaat woonde, het bestaan van een werkelijk en voldoende aanknopingspunt met het grondgebied van die lidstaat kon worden aangetoond door andere factoren dan de aanwezigheid van de aanvrager op het grondgebied van deze lidstaat voorafgaand aan de aanvraag, zoals de banden die de aanvrager had met het socialezekerheidsstelsel van deze lidstaat en de familieomstandigheden (arrest van 21 juli 2011, Stewart,
C‑503/09
,
EU:C:2011:500
, punten
‑
,
en 109).
Het Hof heeft bovendien geoordeeld dat die beoordeling ook geldt met betrekking tot de doelstelling het financiële evenwicht van het nationale socialezekerheidsstelsel te waarborgen, aangezien aan de hand van het vereiste dat er een werkelijk en voldoende aanknopingspunt moet worden vastgesteld tussen de aanvrager van de betrokken prestatie en de bevoegde lidstaat, die staat zich ervan kan vergewissen dat de economische last van het uitbetalen van de betrokken uitkering niet onredelijk wordt (arrest van 21 juli 2011, Stewart,
C‑503/09
,
EU:C:2011:500
, punt
).
Hetzelfde geldt voor de situatie waarin A zich in het hoofdgeding bevindt. Zoals in punt 54 van het onderhavige arrest is opgemerkt, staat namelijk vast dat A zijn woonplaats is blijven houden in de gemeente Espoo, waarbij hij zijn aanvraag voor persoonlijke assistentie heeft ingediend, en dat hij tijdens zijn studie in Estland wekelijks naar Espoo terugkeert.
Derhalve kan niet op goede gronden worden gesteld dat die gemeente bijzondere moeilijkheden kan ondervinden bij het toezicht op de naleving van de toekenningvoorwaarden en de wijze waarop die assistentie wordt georganiseerd en toegewezen.
Het dossier waarover het Hof beschikt bevat bovendien geen informatie over de aard van de hindernissen die het voor de gemeente moeilijker zouden maken om toezicht te houden op de naleving van de voorwaarden om gebruik te maken van persoonlijke assistentie in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding dan in de situatie – die door het Finse recht is erkend – waarin een Finse ingezetene gebruikmaakt van diezelfde persoonlijke assistentie buiten Finland tijdens zakenreizen of vakantie.
In dat verband moet, in de lijn van de door de advocaat-generaal in zijn conclusie gestelde vraag, met de verwijzende rechter worden gewezen op het feit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde persoonlijke assistentie toegekend kan blijven worden wanneer de betrokkene hoger onderwijs volgt in een Finse gemeente, die mogelijk ver uit de buurt van de gemeente van zijn woonplaats ligt, terwijl de mogelijkheden voor die gemeente om toezicht te houden op het gebruik van de assistentie in een dergelijke situatie niet veel minder beperkt zijn dan in een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarin A zijn studie buiten Finland volgt, maar in een nabijgelegen regio en hij elk weekeinde naar zijn Finse gemeente van woonplaats terugkeert.
Voorts volgt uit de stukken waarover het Hof beschikt dat de Finse regering heeft betoogd dat er thans geen informatie is op grond waarvan kan worden aangenomen dat de toekenning van persoonlijke assistentie in omstandigheden als aan de orde in het hoofdgeding het evenwicht van het nationale socialezekerheidsstelsel kan verstoren.
Derhalve kan in omstandigheden als aan de orde in het hoofdgeding geen enkele van de doelstellingen die de verwijzende rechter en de Zweedse regering inroepen, rechtvaardigen dat het recht van een burger van de Unie als A om vrij op het grondgebied van de Unie te reizen en te verblijven, wordt beperkt.
Derhalve hoeft geen uitspraak te worden gedaan over de uitlegging, waar de verwijzende rechter eveneens om had verzocht, van artikel 19 van het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, aangezien die uitlegging geen invloed kan hebben op het op de tweede en de derde vraag te geven antwoord.
Gelet op een en ander moet op de tweede en de derde vraag worden geantwoord dat de artikelen 20 en 21 VWEU zich ertegen verzetten dat aan een ingezetene van een lidstaat met een zware handicap door de gemeente waar hij woont, een prestatie wordt geweigerd als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde persoonlijke assistentie op grond dat hij in een andere lidstaat verblijft om er hoger onderwijs te volgen.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 3, lid 1, onder a), van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 988/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009, moet aldus worden uitgelegd dat een prestatie als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde persoonlijke assistentie, die met name erin bestaat dat de kosten die alledaagse bezigheden van een persoon met een zware handicap meebrengen, ten laste worden genomen om die persoon, die economisch niet actief is, in staat te stellen hoger onderwijs te volgen, niet onder het begrip „prestatie bij ziekte” in de zin van die bepaling valt en dus van de werkingssfeer van die verordening is uitgesloten.

2)
De artikelen 20 en 21 VWEU verzetten zich ertegen dat aan een ingezetene van een lidstaat met een zware handicap door de gemeente waar hij woont, een prestatie wordt geweigerd als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde persoonlijke assistentie op grond dat hij in een andere lidstaat verblijft om er hoger onderwijs te volgen.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Fins.