CELEX: 62019CJ0911
Előzetes döntéshozatal
EUMSZ 263. és EUMSZ 267. cikk
Jogilag nem kötelező uniós jogi aktus
Bírósági felülvizsgálat
Az Európai Bankhatóság (EBH) által kiadott iránymutatások
A lakossági banki termékekkel kapcsolatos termékfelügyeleti és ‑irányítási részletszabályok
Érvényesség
Az EBH hatásköre

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 263. és EUMSZ 267. cikk értelmezésére, valamint az Európai Bankhatóság (EBH) 2016. március 22‑i, a lakossági banki termékekkel kapcsolatos termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedésekről szóló iránymutatásainak (EBH/GL/2015/18; a továbbiakban: vitatott iránymutatások) a 2015. november 25‑i (EU) 2015/2366 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (
HL 2015. L 337., 35. o.
) módosított, az európai felügyeleti hatóság (Európai Bankhatóság) létrehozásáról, a 716/2009/EK határozat módosításáról és a 2009/78/EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2010. november 24‑i 1093/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL 2010. L 331., 12. o.
; a továbbiakban: 1093/2010 rendelet) alapján fennálló érvényességére vonatkozik.
E kérelmet a Fédération bancaire française (FBF) és az Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (prudenciális és szanálási hatóság, ACPR) között annak tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, hogy e hatóság véleményt fogadott el, amelyben e hatóság kijelentette, hogy a vitatott iránymutatásokhoz fog igazodni.
Jogi háttér
2007/64/EK irányelv
A belső piaci pénzforgalmi szolgáltatásokról és a 97/7/EK, a 2002/65/EK, a 2005/60/EK és a 2006/48/EK irányelv módosításáról és a 97/5/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2007. november 13‑i 2007/64/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2007. L 319., 1. o.
; helyesbítés:
HL 2009. L 187., 5. o.
). 10. cikkének (4) bekezdése szerint:
„Az illetékes hatóságok csak akkor adják meg az engedélyt, ha – figyelemmel a pénzforgalmi intézmény megbízható és prudens irányítása szavatolásának szükségességére – a pénzforgalmi intézmény pénzforgalmi szolgáltatásokkal kapcsolatos üzleti tevékenysége tekintetében szilárd vállalatirányítási rendszerrel rendelkezik, amely áttekinthető szervezeti felépítést, jól körülhatárolt, átlátható és következetes felelősségi köröket, a jelenlegi vagy esetlegesen felmerülő kockázatok azonosítására, kezelésére, nyomon követésére és jelentésére szolgáló hatékony eljárásokat, valamint megfelelő belső ellenőrzési mechanizmusokat, beleértve megbízható adminisztratív és számviteli eljárásokat foglal magában; ezek a rendszerek, eljárások és mechanizmusok átfogóak és arányosak a pénzforgalmi intézmény által nyújtott pénzforgalmi szolgáltatások természetével, méretével és összetettségével.”
2009/110/EK irányelv
Az elektronikuspénz‑kibocsátó intézmények tevékenységének megkezdéséről, folytatásáról és prudenciális felügyeletéről, a 2005/60/EK és a 2006/48/EK irányelv módosításáról, valamint a 2000/46/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2009. szeptember 16‑i 2009/110/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2009 L. 267., 7. o
.) 3. cikkének (1) bekezdése rögzíti:
„Ezen irányelv sérelme nélkül, a [2007/64] irányelv 5. cikke, 10–15. cikke, 17. cikkének (7) bekezdése és 18–25. cikke értelemszerűen alkalmazandó az elektronikuspénz‑kibocsátó intézményekre.”
1093/2010 rendelet
Az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (2), (3) és (5) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(2)   [Az EBH] az e rendelettel ráruházott hatáskörökkel összhangban és a [2009/110 irányelv] […], [a hitelintézetek tevékenységéhez való hozzáférésről és a hitelintézetek és befektetési vállalkozások prudenciális felügyeletéről, a 2002/87/EK irányelv módosításáról, a 2006/48/EK és a 2006/49/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. június 26‑i] 2013/36/EU [európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2013. L 176., 338. o.
)] […] – […], beleértve az ezeken alapuló valamennyi irányelvet, rendeletet és határozatot is – [valamint az EBH‑ra] feladatokat ruházó bármely további jogi kötőerővel bíró uniós jogi aktus hatályán belül jár el. […]
(3)   [Az EBH] eljár továbbá a hitelintézetek, pénzügyi konglomerátumok, befektetési vállalkozások, a pénzforgalmi és az elektronikuspénz‑kibocsátó intézmények tevékenységi területén olyan kérdésekkel kapcsolatban, amelyekre a (2) bekezdésben említett aktusok közvetlenül nem vonatkoznak, ideértve a vállalatirányítási, könyvvizsgálati és pénzügyi beszámolási kérdéseket is, amennyiben [az EBH] ezen intézkedései az említett aktusok hatékony és következetes alkalmazásának biztosításához szükségesek.
[…]
(5)   [Az EBH] célja, hogy a pénzügyi rendszer rövid, közép‑ és hosszú távú stabilitásához és hatékonyságához való hozzájárulás révén védje a közérdeket az Unió gazdasága, az uniós polgárok és vállalkozások érdekében. [Az EBH] hozzájárul a következőkhöz:
[…]
e)
a hitelfelvétel és egyéb kockázatok megfelelő szabályozásának és felügyeletének biztosítása; és
f)
a fogyasztóvédelem javítása.
[…]”
E rendelet 8. cikkének (1), (1a) és (2) bekezdése előírja:
„(1)   [Az EBH] ellátja a következő feladatokat:
a)
hozzájárul magas színvonalú közös szabályozási és felügyeleti standardok és gyakorlatok kialakításához, különösen az uniós intézmények számára nyújtott vélemények, és az 1. cikk (2) bekezdésében említett jogalkotási aktusokon alapuló iránymutatások, ajánlások, szabályozástechnikai és végrehajtás‑technikai standardtervezetek, valamint más intézkedések kidolgozása révén;
[…]
b)
hozzájárul a kötelező erejű uniós jogi aktusok következetes alkalmazásához, különösen a közös felügyeleti kultúra elősegítése, az 1. cikk (2) bekezdésében említett aktusok következetes, hatékony és eredményes alkalmazásának biztosítása […] révén;
[…]
h)
elősegíti a betétesek és a befektetők védelmét;
[…]
(1a)   [Az EBH] az e rendelet szerinti feladatai ellátása során:
a)
minden rendelkezésre álló hatáskörét felhasználja; […]
[…]
(2)   Az (1) bekezdésben meghatározott feladatok ellátása érdekében [az EBH] az e rendeletben meghatározott hatáskörökkel rendelkezik, különösen a következőkkel:
[…]
c)
iránymutatásokat és ajánlásokat bocsát ki a 16. cikkben meghatározottak szerint;
[…]”
Ugyanezen rendelet 15. cikke (4) bekezdésének szövege a következő:
„A végrehajtás‑technikai standardok elfogadása rendeletek vagy határozatok formájában történik. […]”
Az 1093/2010 rendelet 16. cikkének (1) és (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1)   [A Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének (PFER)] keretében következetes, hatékony és eredményes felügyeleti gyakorlatok létrehozása, és az uniós jog közös, egységes és következetes alkalmazásának biztosítása céljából [az EBH] a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak vagy a pénzügyi intézményeknek címzett iránymutatásokat és ajánlásokat bocsát ki.
[…]
(3)   A hatáskörrel rendelkező hatóságok és pénzügyi intézmények minden erőfeszítést megtesznek azért, hogy megfeleljenek az iránymutatásoknak és az ajánlásoknak.
Egy iránymutatás vagy ajánlás kiadását követő két hónapon belül az egyes hatáskörrel rendelkező hatóságok visszaigazolják, hogy megfelelnek‑e vagy meg kívánnak‑e felelni az iránymutatásnak vagy ajánlásnak. Ha egy hatáskörrel rendelkező hatóság nem felel meg vagy nem kíván megfelelni azoknak, úgy erről az indokok megjelölése mellett tájékoztatja [az EBH‑t].
[…]
Amennyiben az adott iránymutatás vagy ajánlás megköveteli, a pénzügyi intézmények világos és részletes jelentést készítenek arról, hogy megfelelnek‑e az iránymutatásnak vagy ajánlásnak.”
A 2013/36 irányelv
A 2013/36 irányelv 74. cikkének (1)–(3) bekezdése kimondja:
„(1)   Az intézményeknek megbízható vállalatirányítási rendszerrel kell rendelkezniük, amely áttekinthető szervezeti felépítést, egymástól jól elhatárolt, átlátható és következetes felelősségi köröket, a fennálló vagy esetlegesen felmerülő kockázatok azonosítására, kezelésére, felügyeletére és jelentésére szolgáló hatékony eljárásokat, megfelelő belső ellenőrzési mechanizmusokat – beleértve a megbízható adminisztratív és számviteli eljárásokat –, valamint a hatékony és eredményes kockázatkezeléssel összhangban álló, azt előmozdító javadalmazási szabályokat és gyakorlatokat foglal magában.
(2)   Az (1) bekezdésben említett rendszereknek, eljárásoknak és mechanizmusoknak átfogónak és az üzleti modellben rejlő kockázatoknak, valamint az intézmény tevékenységeinek a jellegével, nagyságrendjével és összetettségével arányosnak kell lenniük. Figyelembe kell venni a 76–95. cikkben meghatározott technikai kritériumokat.
(3)   Az EBH a (2) bekezdéssel összhangban iránymutatásokat bocsát ki az (1) bekezdésben említett rendszerek, eljárások és mechanizmusok pontos meghatározása céljából.”
A 2014/17/EU irányelv
A lakóingatlanokhoz kapcsolódó fogyasztói hitelmegállapodásokról, valamint a 2008/48/EK és a 2013/36/EU irányelv és az 1093/2010/EU rendelet módosításáról szóló, 2014. február 4‑i 2014/17/ЕU európai parlamenti és a tanácsi irányelv (
HL 2014. L 60., 34. o.
) 7. cikkének (1) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
„A tagállamok megkövetelik, hogy hiteltermékek kidolgozásakor, vagy hitellel kapcsolatos tanácsadási szolgáltatások, és adott esetben járulékos szolgáltatások fogyasztók számára történő nyújtásakor vagy közvetítésekor, illetve hitelmegállapodások végrehajtásakor a hitelező, a hitelközvetítő, illetve a kijelölt képviselő tisztességes, becsületes, átlátható és a szakmai elvárásoknak megfelelő módon, a fogyasztók érdekeit szem előtt tartva járjon el. A hitellel kapcsolatos tanácsadási szolgáltatások, és adott esetben a járulékos szolgáltatások nyújtásával vagy közvetítésével kapcsolatban a tevékenységeknek a fogyasztó személyes körülményeivel kapcsolatos információkon, a fogyasztó által közölt esetleges egyéb konkrét igényeken, valamint a fogyasztó helyzetével kapcsolatos kockázatokról a hitelmegállapodás időtartama viszonylatában alkotott észszerű feltételezéseken kell alapulniuk. […]”
Ezen irányelv 29. cikke (2) bekezdése a) pontjának harmadik albekezdése előírja:
„Az EBH az e pont első bekezdésében említett szakmai felelősségbiztosítás vagy hasonló biztosíték minimális összegének megállapítására szolgáló szabályozástechnikai előírástervezeteket dolgoz ki, amelyeket 2014. szeptember 21‑ig benyújt a Bizottságnak. Az EBH első alkalommal 2018. március 21‑ig, majd azt követően kétévente felülvizsgálja és szükség esetén kidolgozza az e pont első bekezdésében említett szakmai felelősségbiztosítás vagy hasonló biztosíték minimális összegének módosítására irányuló szabályozástechnikai standardtervezetet, és azt a Bizottságnak benyújtja.”
Az említett irányelv 34. cikkének (2) és (4) bekezdése értelmében:
„(2)   […]
Amennyiben a székhely szerinti tagállam illetékes hatósága nem ért egyet a fogadó tagállam által hozott ezen lépésekkel, az 1093/2010/EU rendelet 19. cikkével összhangban az EBH‑hoz utalhatja az ügyet és kérheti annak segítségét. Ebben az esetben az EBH az említett cikkben ráruházott hatáskörökkel összhangban eljárhat.
[…]
(4)   […]
Ha a székhely szerinti tagállam az említett következtetések kézhezvételétől számított egy hónapon belül nem hoz semmilyen lépést, vagy ha a székhely szerinti tagállam illetékes hatósága által hozott lépések ellenére a hitelközvetítő továbbra is olyan módon jár el, amely egyértelműen sérti a fogadó tagállam fogyasztóinak érdekeit vagy a piacok rendezett működését, a fogadó tagállam illetékes hatósága:
[…]
b)
az EBH‑hoz utalhatja az ügyet, és az 1093/2010/EU rendelet 19. cikkével összhangban kérheti annak segítségét. Ebben az esetben az EBH az említett cikkben ráruházott hatáskörökkel összhangban eljárhat.”
Ugyanezen irányelv 37. cikkének szövege a következő:
„Az illetékes hatóságok az EBH elé utalhatják azokat az eseteket, amelyekben az együttműködést és különösen az információcsere iránti megkeresést elutasították, vagy arra a megkeresett hatóságok nem reagáltak észszerű időn belül, és az 1093/2010/EU rendelet 19. cikkével összhangban kérhetik az EBH segítségét. […]”
A 2015/2366 irányelv
A 2015/2366 irányelv 114. cikke kimondja:
„A 2007/64/EK irányelv 2018. január 13‑tól hatályát veszti.
A hatályon kívül helyezett irányelvre történő bármely hivatkozást erre az irányelvre történő hivatkozásként kell értelmezni, az ezen irányelv II. mellékletében foglalt megfelelési táblázatnak megfelelően.”
Az EBH belső irányításra vonatkozó iránymutatásai
Az Európai Bankhatóságnak (EBH) a belső irányításról szóló, 2011. szeptember 27‑i 23. iránymutatásai (EBA BS 2011 116 végleges, a továbbiakban: az EBH belső irányításra vonatkozó iránymutatásai) rögzítik, hogy az érintett intézményeknek rendelkezniük kell az új termékek jóváhagyására vonatkozó politikával, és meghatározzák azokat a jellemzőket, amelyekkel e politikának rendelkeznie kell.
A vitatott iránymutatások
Az iránymutatások 2. pontja értelmében:
„Az iránymutatások rögzítik az EBH álláspontját azzal kapcsolatban, hogy mi a megfelelő felügyeleti gyakorlat a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerében, és miként kell alkalmazni az uniós jogot egy adott területen belül. Az […] iránymutatások hatálya alá tartozó illetékes hatóságok azzal tesznek eleget az iránymutatásnak, hogy megfelelően beépítik azt saját felügyeleti gyakorlataikba (pl. saját jogi kereteik vagy felügyeleti folyamataik módosításával), beleértve azokat az eseteket is, ahol az iránymutatás elsősorban intézményekre vonatkozik.”
Ezen iránymutatások 3. pontja a következőket írja elő:
„Az 1093/2010/EU rendelet 16. cikkének (3) bekezdése értelmében az egyes illetékes hatóságok […] kötelesek értesíteni az EBH‑t arról, hogy megfelelnek‑e vagy meg kívánnak‑e felelni ennek az iránymutatásnak, és ha nem, úgy tájékoztatniuk kell az EBH‑t a meg nem felelés indokairól. […]”
Az említett iránymutatások 5. pontja értelmében:
„Ezek az iránymutatások a termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedéseknek az előállítók és forgalmazók tekintetében történő megállapításával foglalkoznak, amely intézkedések a vállalkozások belső ellenőrzési rendszereihez kapcsolódó általános szervezeti követelmények szerves részét képezik. Az iránymutatások a termékek kialakítására, forgalomba hozatalára és élettartamuk során történő felülvizsgálatára irányuló belső folyamatokat, funkciókat és stratégiákat érintik. Olyan eljárásokat állapítanak meg, amelyek lényegesek a célpiac érdekeinek, céljainak és jellemzőinek való megfelelés szempontjából. Ezek az iránymutatások azonban nem foglalkoznak a termékek egyes fogyasztók számára való megfelelőségével.”
Ugyanezen iránymutatások 6. pontja a következőképpen fogalmaz:
„Ezek az iránymutatások a fogyasztók számára felkínált és értékesített termékek előállítóira és forgalmazóira alkalmazandók, és a következőkkel kapcsolatban határoznak meg termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedéseket:
–
a [2013/36] irányelv […] 10. cikkének (4) bekezdése, a [2007/64] irányelv […] 74. cikkének (1) bekezdése, valamint a [2009/110] irányelv […] 3. cikkének (1) bekezdése a [2007/64 irányelv] 10. cikkének (4) bekezdésével összefüggésben; és
–
[a 2014/17 irányelv] 7. cikkének (1) bekezdése.”
A vitatott iránymutatások 11–14. pontja megjelöli azokat a hatáskörrel rendelkező hatóságokat, amelyek ezen iránymutatás címzettjei.
Ezen iránymutatások 15. pontja többek között az „előállító” és a „termék” fogalmát a 2009/110, a 2007/64, a 2013/36 és a 2014/17 irányelvre hivatkozva határozza meg.
Az említett iránymutatások 1. iránymutatása kimondja:
„1.1 Az előállító köteles hatékony termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedéseket bevezetni, alkalmazni és ezt ellenőrizni. Ezen intézkedéseknek a termékek kialakítása és forgalmazása során i. annak biztosítására kell irányulniuk, hogy a fogyasztók érdekeit, céljait és jellemzőit vegyék figyelembe, valamint arra, hogy ii. elkerüljék a fogyasztókat érő lehetséges károkat, és iii. minimalizálják az összeférhetetlenségeket.
1.2 A termékfelügyelet és ‑irányítás részletes szabályait az előállítónak rendszeresen felül kell vizsgálnia és naprakésszé kell tennie.
1.3 Az új termék bevezetésekor az előállítónak meg kell győződnie arról, hogy a termékfelügyeleti és ‑irányítási szabályokat figyelembe veszik az új termékek jóváhagyására vonatkozó politikában, összhangban az EBH belső irányításra vonatkozó iránymutatásainak 23. iránymutatásával […], amennyiben ez utóbbiakat alkalmazzák.
[…]”
A vitatott iránymutatások 2. iránymutatása szerint:
„2.1 Az előállítónak biztosítania kell, hogy a termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedések a [belső irányításra vonatkozó EBH iránymutatásokban] említett irányítási, kockázatkezelési és belső ellenőrzési keretének szerves részét képezzék. E célból az előállító ügyvezető szervének jóvá kell hagynia az intézkedések bevezetését és azok későbbi naprakésszé tételét.
2.2 Az előállító kockázatkezelési és megfelelési képviselői által támogatott igazgatóságának kell felelnie a termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedéseknek való állandó belső megfelelésért. Az igazgatóságnak rendszeresen ellenőriznie kell, hogy a termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedések továbbra is megfelelőek‑e, és továbbra is eleget tesznek‑e a fenti 1.1. iránymutatásban meghatározott céloknak, és javasolnia kell az ügyvezető testületnek, hogy amennyiben ez már nem így van, módosítsa az intézkedéseket.
2.3 A kockázatkezelési és megfelelési képviselő e folyamat felügyeletéért való felelősségének lehetőség szerint ez utóbbiak általános feladatai közé kell sorolni, amint azt [az EBH belső irányításra vonatkozó iránymutatásainak] 25., 26. és 28. iránymutatása is előírja.
2.4 Az igazgatóságnak ügyelnie kell arra, hogy a termék kialakításában részt vevő személyzet ismerje és nyomon kövesse az előállító termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedéseit, megfelelő kompetenciákkal és képzettséggel rendelkezzen, valamint ismerje a termék működését, jellemzőit és kockázatait.”
A vitatott iránymutatások 3–8. iránymutatása a célpiacra, a termékek tesztelésére, nyomon követésére, a korrekciós intézkedésekre, az értékesítési csatornákra és a forgalmazóknak szánt információkra vonatkozó elveket állapít meg.
A vitatott iránymutatások 9–12. iránymutatása a forgalmazók termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedéseire vonatkozik.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
2017. szeptember 8‑án az ACPR internetes oldalán közzétett egy értesítést, amelyben egyrészt kijelentette, hogy megfelel a vitatott iránymutatásoknak, másrészt pontosította, hogy ezek az iránymutatások alkalmazandók az ellenőrzése alá tartozó hitelintézetekre, pénzforgalmi intézményekre és elektronikuspénz‑kibocsátó intézményekre.
2017. november 8‑án az FBF ezen értesítés megsemmisítése iránti keresetet nyújtott be a Conseil d’État‑hoz (államtanács, Franciaország).
Keresetének alátámasztására az FBF arra hivatkozott, hogy az említett értesítés a vitatott iránymutatásokon alapult, és hogy az EBH hatáskörének túllépése nélkül nem volna bocsáthatta ki ezeket az iránymutatásokat.
A kérdést előterjesztő bíróság, miután megállapította, hogy az ACPR alapügyben szóban forgó értesítését úgy kell tekinteni, hogy az az FBF‑re nézve sérelmes, rámutat arra, hogy az FBF a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján nem vitathatja kifogás útján a vitatott iránymutatások érvényességét abban az esetben, ha elfogadhatónak nyilvánították volna, hogy ezen iránymutatásokkal szemben az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránti keresetet nyújtson be. Következésképpen az a kérdés merül fel, hogy ilyen jogorvoslati lehetőség a jelen ügyben nyitva áll‑e az FBF számára.
Abban az esetben, ha a Bíróság azt állapítaná meg, hogy nem ez a helyzet, a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy a Bíróság hatáskörrel rendelkezik‑e a vitatott iránymutatások érvényességének az EUMSZ 267. cikk alapján történő vizsgálatára, valamint arra, hogy elfogadható‑e az ezen iránymutatások érvényességének az említett iránymutatások által sem közvetlenül, sem személyében nem érintett szakmai szövetség általi vitatása kifogás útján.
Amennyiben a Bíróság úgy ítélné meg, hogy az FBF ténylegesen jogosult volt arra, hogy a nemzeti bíróság előtt vitassa a vitatott iránymutatások érvényességét, a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy azt a kérdést kell a Bíróság elé terjesztenie, hogy az EBH túllépte‑e hatáskörét ezen iránymutatások kibocsátásával.
E bíróság e tekintetben rámutat, hogy az említett iránymutatások 6. pontjában említett egyetlen uniós jogi aktus sem tartalmaz a lakossági banki termékek irányítására vonatkozó rendelkezést, a lakáscélú ingatlanokra vonatkozó fogyasztói hitelmegállapodások kivételével. Ezenkívül ezen aktusok egyike sem ír elő olyan rendelkezést, amely feljogosítja az EBH‑t a lakossági banki termékekkel kapcsolatos irányítási intézkedésekről szóló iránymutatások kibocsátására.
Mindazonáltal nem kizárt, hogy az EBH‑nak a vitatott iránymutatások kibocsátására vonatkozó hatásköre alapulhat az e hatóság számára az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (5) bekezdésében kitűzött célokon, vagy az említett hatóságra e rendelet 9. cikke (2) bekezdésének megfelelően ruházott, a pénzügyi tevékenységek felügyeletére vonatkozó feladaton.
E körülmények között a Conseil d’État (államtanács, Franciaország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Egy európai felügyeleti hatóság iránymutatásaival szemben indítható‑e az [EUMSZ 263. cikk] rendelkezéseiben szabályozott megsemmisítés iránti kereset? Igenlő válasz esetén: egy szakmai szövetség megsemmisítés iránti keresettel elfogadhatóan vitathatja‑e a tagjainak – akiknek az érdekeit védi – szóló, e szövetséget sem közvetlenül, sem személyesen nem érintő iránymutatások érvényességét?
2)
Az 1. pontban feltett két kérdés egyikére adott nemleges válasz esetén: egy európai felügyeleti hatóság iránymutatásai az [EUMSZ 267. cikkben] foglalt rendelkezésekben szabályozott előzetes döntéshozatalra utalás tárgyát képezhetik‑e? Igenlő válasz esetén: egy szakmai szövetség kifogás útján elfogadhatóan vitathatja‑e a tagjainak – akiknek az érdekeit védi – szóló, e szövetséget sem közvetlenül, sem személyesen nem érintő iránymutatások érvényességét?
3)
Abban az esetben, ha a Fédération bancaire française kifogás útján elfogadhatóan vitathatja […] [a vitatott] iránymutatásokat, [az EBH] ezen iránymutatások kibocsátásával túllépte‑e […] [a] 1093/2010 európai parlamenti és tanácsi rendeletben ráruházott hatáskörét?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első kérdésről
Az első kérdés első részéről
Első kérdésének első részével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az EUMSZ 263. cikket úgy kell‑e értelmezni, hogy a vitatott iránymutatásokhoz hasonló jogi aktusok e cikk alapján megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezhetik.
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy az EUMSZ 263. cikkben előírt megsemmisítés iránti keresetnek az intézmények által elfogadott valamennyi olyan rendelkezéssel szemben – függetlenül azok formájától – nyitva kell állnia, amelyek kötelező joghatások kiváltására irányulnak (lásd ebben az értelemben: 2018. február 20‑iBelgium kontra Bizottság ítélet,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
,
31.
pont; 2019. március 26‑iBizottság kontra Olaszország ítélet,
C‑621/16 P
,
EU:C:2019:251
,
44.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ezzel szemben az EUMSZ 263. cikkben előírt bírósági felülvizsgálat nem vonatkozik egy olyan jogi aktusra sem, amely nem vált ki kötelező joghatást (lásd ebben az értelemben: 2006. szeptember 12‑iReynolds Tobacco és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
,
55.
pont; 2018. február 20‑iBelgium kontra Bizottság ítélet,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
,
27.
pont).
Annak megállapításához, hogy a megtámadott jogi aktus kivált‑e kötelező joghatásokat, a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően az aktus lényegét kell figyelembe venni, és az említett hatásokat olyan objektív kritériumok alapján kell megítélni, mint az említett aktus tartalma, adott esetben figyelembe véve az utóbbi aktus elfogadásának körülményeit, valamint az elfogadó intézmény, szerv vagy hivatal jogkörét (lásd ebben az értelemben: 2017. október 25‑iRománia kontra Bizottság ítélet,
C‑599/15 P
,
EU:C:2017:801
,
48.
pont; 2018. február 20‑iBelgium kontra Bizottság ítélet,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
,
32.
pont).
A jelen ügyben először is, ami a vitatott iránymutatások tartalmát illeti, kitűnik először is ezen iránymutatásoknak „Ezen iránymutatások jogállása” cím alatt szereplő 2. pontjából, hogy azok arra szorítkoznak, hogy rögzítsék „az EBH álláspontját azzal kapcsolatban, hogy mi a megfelelő felügyeleti gyakorlat a [PFER‑ben], és miként kell alkalmazni az uniós jogot egy adott területen belül”.
Másodszor meg kell állapítani, hogy a vitatott iránymutatásokat általánosan nem kötelező jelleggel fogalmazták meg.
Harmadszor, míg a vitatott iránymutatások 11–14. pontja rögzíti, hogy ezen iránymutatások címzettjei kizárólag az e pontokban említett illetékes hatóságok, ezen iránymutatások 3. pontja az 1093/2010 rendelet 16. cikkének (3) bekezdésére hivatkozva kimondja, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak közölniük kell az EBH‑val, hogy tiszteletben tartják‑e vagy tiszteletben kívánják‑e tartani ezeket az iránymutatásokat, vagy ennek hiányában meg kell jelölniük az említett iránymutatások be nem tartásának okait.
Másodszor, ami a vitatott iránymutatások hátterét képező összefüggéseket, valamint az azt kibocsátó hivatal hatásköreit illeti, mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy az EBH által adott iránymutatások az 1093/2010 rendelet alapján ugyanazon jogi szabályozás alá tartoznak, mint az EBH által kiadott „ajánlások”, amelyek az EUMSZ 288. cikk ötödik bekezdése értelmében nem kötik címzettjeiket, és ennélfogva főszabály szerint nem rendelkeznek kötelező erővel (lásd ebben az értelemben: 2018. február 20‑iBelgium kontra Bizottság ítélet,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
,
30.
pont).
Továbbá, bár e rendelet 16. cikke (3) bekezdése kétségtelenül előírja, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságok és a pénzügyi intézmények mindent megtesznek az EBH által kiadott iránymutatások tiszteletben tartása érdekében, e rendelkezés pontosítja, hogy e hatóságok jelzik, hogy megfelelnek‑e, vagy szándékoznak‑e megfelelni ezen iránymutatásoknak, és ha nem ez a helyzet, döntésük indokolásával tájékoztatják az EBH‑t.
Az említett rendelkezésből tehát az következik, hogy az említett hatóságok nem kötelesek megfelelni az említett iránymutatásoknak, hanem – amint az a jelen ítélet 41. pontjában kifejezetten a vitatott iránymutatásokat illetően kiemelésre került – ugyanezen hatóságoknak lehetőségük van az iránymutatásoktól való eltérésre, amely esetben indokolniuk kell álláspontjukat.
Következésképpen az EBH által kiadott iránymutatások nem tekinthetők úgy, mint amelyek kötelező joghatásokat váltanak ki a hatáskörrel rendelkező hatóságok tekintetében (lásd analógia útján: 2016. szeptember 15‑iKoninklijke KPN és társai ítélet,
C‑28/15
,
EU:C:2016:692
,
34.
és
35.
pont).
Hasonlóképpen, az EBH által kiadott iránymutatásokat nem lehet úgy tekinteni, mint amelyek önmagukban kötelező joghatásokat váltanak ki a pénzügyi intézmények tekintetében, mivel az 1093/2010 rendelet 16. cikke (3) bekezdésének negyedik albekezdése úgy rendelkezik, hogy azok csak arról kötelesek pontosan és részletekbe menően beszámolni, hogy ezen iránymutatásokat tiszteletben tartják‑e.
Végül meg kell állapítani, hogy az EBH által kiadott iránymutatások e tekintetben különböznek az e hatóság által kidolgozott végrehajtás‑technikai standardoktól, amelyeket e rendelet 15. cikke (4) bekezdésének megfelelően rendelet vagy határozat útján fogadnak el.
Ennélfogva úgy tűnik, hogy az uniós jogalkotó azzal, hogy felhatalmazta az EBH‑t arra, hogy iránymutatásokat és ajánlásokat bocsásson ki, e hatóság számára a kötelező erővel rendelkező jogi aktusok elfogadására vonatkozó jogkörtől eltérő, ösztönző és meggyőzésre irányuló jogkört kívánt biztosítani (lásd analógia útján: 2018. február 20‑iBelgium kontra Bizottság ítélet,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
,
26.
pont).
E körülmények között nem állapítható meg, hogy a vitatott iránymutatások a jelen ítélet 36. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlat értelmében vett kötelező joghatások kiváltására irányulnak.
A fentiekre tekintettel az első kérdés első részére azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 263. cikket úgy kell értelmezni, hogy a vitatott iránymutatásokhoz hasonló jogi aktusok e cikk alapján nem képezhetik megsemmisítés iránti kereset tárgyát.
Az első kérdés második részéről
Az első kérdés első részére adott válaszra tekintettel e kérdés második részére nem szükséges válaszolni.
A második kérdésről
A második kérdés első részéről
A második kérdés első részével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az EUMSZ 267. cikket úgy kell‑e értelmezni, hogy a Bíróság e cikk értelmében hatáskörrel rendelkezik az olyan jogi aktusok érvényességének vizsgálatára, mint a vitatott iránymutatások.
Amint azt a Bíróság már kimondta, az EUMSZ 267. cikk első bekezdésének b) pontjából az következik, hogy a Bíróság hatáskörrel rendelkezik arra, hogy előzetes döntéshozatal keretében kivétel nélkül döntsön az uniós jog értelmezéséről és az uniós intézmények által hozott jogi aktusok érvényességéről (lásd ebben az értelemben: 1989. december 13‑iGrimaldi ítélet,
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
,
8.
pont; 2018. február 20‑iBelgium kontra Bizottság ítélet,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
,
44.
pont).
Következésképpen, noha az EUMSZ 263. cikk kizárja a kötelező joghatással nem rendelkező jogi aktusok Bíróság általi felülvizsgálatát, a Bíróság az EUMSZ 267. cikk alapján az ilyen jogi aktusok érvényességét vizsgálhatja, ha előzetes döntéshozatal keretében határoz (lásd ebben az értelemben: 2018. február 20‑iBelgium kontra Bizottság ítélet,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
,
44.
pont).
Az a körülmény tehát, hogy – amint az a jelen ítélet 39–49. pontjából kitűnik – a vitatott iránymutatásoknak nincs kötelező joghatása, nem zárja ki a Bíróság arra vonatkozó hatáskörét, hogy a jelen ügyben döntsön azok érvényességéről.
A Bíróság egyébként már elismerte hatáskörét arra, hogy előzetes döntéshozatal keretében az EBH kötelező joghatásokat nélkülöző ajánlásának érvényességéről döntsön (lásd ebben az értelemben: 2021. március 25‑iBalgarska Narodna Banka ítéletet,
C‑501/18
,
EU:C:2021:249
,
83.
pont).
Következésképpen a második kérdés első részére azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 267. cikket úgy kell értelmezni, hogy a Bíróság e cikk értelmében hatáskörrel rendelkezik az olyan jogi aktusok érvényességének vizsgálatára, mint a vitatott iránymutatások.
A második kérdés második részéről
A második kérdés második részével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az uniós jog megköveteli‑e, hogy az uniós jogi aktus ellen irányuló jogellenességi kifogás nemzeti bíróság előtti elfogadhatósága attól a feltételtől függjön, hogy ezen aktus közvetlenül és személyében érintse azt a jogalanyt, aki e kifogásra hivatkozik.
Meg kell állapítani, hogy noha az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése azon uniós jogi aktusok közül, amelyekkel szemben valamely természetes vagy jogi személy megsemmisítés iránti keresetet indíthat a Bíróság előtt, azokra vonatkozik, amelyek e személyt közvetlenül és személyében érintik, e rendelkezésnek nem célja annak meghatározása, hogy milyen feltételek mellett vitatható valamely uniós jogi aktus érvényessége a nemzeti bíróságok előtt.
Ezenfelül a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy az EUM‑Szerződés egyrészt 263. és 277. cikkével, másrészt 267. cikkével teljes jogorvoslati és eljárási rendszert hozott létre, amelynek célja, hogy biztosítsa az uniós jogi aktusok jogszerűségének felülvizsgálatát, az uniós bíróságot megbízva ezzel (2013. október 3‑iInuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
,
92.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A tagállamok feladata olyan jogorvoslati és eljárási rendszer kialakítása, amely lehetővé teszi a hatékony bírói jogvédelemhez való alapvető jog tiszteletben tartásának biztosítását (lásd ebben az értelemben: 2013. október 3‑iInuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
,
100.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ilyen tárgyú uniós szabályozás hiányában ezért az előző pontban hivatkozott követelmény, valamint a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvének tiszteletben tartása mellett az egyes tagállamok belső jogrendjének feladata kijelölni a hatáskörrel rendelkező bíróságokat, és meghatározni a bírósághoz fordulás azon eljárási szabályait, amelyek célja, hogy biztosítsák a jogalanyok uniós jogból eredő jogainak védelmét (lásd ebben az értelemben: 2013. október 3‑iInuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
,
102.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Habár a jogalanyoknak e címen biztosítani kell a nemzeti eljárás keretében az általános hatályú uniós jogi aktusok velük szemben történő alkalmazására vonatkozó bármely határozat vagy egyéb nemzeti jogi aktus jogszerűségének bíróság előtti megtámadásához való jogot (lásd ebben az értelemben: 2013. október 3‑iInuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
,
94.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), az EUMSZ 267. cikkből egyáltalán nem következik, hogy azzal ellentétes lenne, ha a nemzeti szabályok lehetővé teszik a jogalanyok számára, hogy annak a velük szemben való alkalmazására vonatkozó jogvitákon kívül is kifogás útján hivatkozzanak az általános hatályú uniós jogi aktus érvénytelenségére a nemzeti bíróság előtt.
Ellenkezőleg, a Bíróság ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az érvényesség elbírálása érdekében előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmet elfogadhatónak kell tekinteni, ha olyan valós jogvita keretében terjesztették elő, amelyben járulékosan merül fel valamely uniós jogi aktus érvényességére vonatkozó kérdés, még akkor is, ha e jogi aktus nem képezte semmilyen végrehajtási intézkedés tárgyát az alapügyben érintett jogalany tekintetében (lásd ebben az értelemben: 2008. június 3‑iIntertanko és társai ítélet,
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
,
33.
és
34.
pont; 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
,
29.
pont; 2018. február 7‑iAmerican Express ítélet,
C‑643/16
,
EU:C:2018:67
,
30.
pont).
Következésképpen a második kérdés második részére azt a választ kell adni, hogy az uniós jog nem írja elő, hogy az uniós jogi aktus ellen irányuló jogellenességi kifogás nemzeti bíróság előtti elfogadhatósága attól a feltételtől függjön, hogy ezen aktus közvetlenül és személyében érintse azt a jogalanyt, aki e kifogásra hivatkozik.
A harmadik kérdésről
Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy a vitatott iránymutatások érvényesek‑e az 1093/2010 rendeletnek az EBH hatásköreit meghatározó rendelkezéseire tekintettel.
Mivel az 1093/2010 rendeletből kitűnik, hogy az uniós jogalkotó keretek közé szorította az EBH arra vonatkozó hatáskörét, hogy objektív kritériumok alapján részletes iránymutatásokat bocsásson ki, e jogkör gyakorlásának ezen objektív kritériumokra tekintettel alapos bírósági felülvizsgálat tárgyát kell képeznie (lásd ebben az értelemben: 2014. január 22‑iEgyesült Királyság kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑270/12
,
EU:C:2014:18
,
41.
és
53.
pont).
Az a körülmény, hogy a vitatott iránymutatások nem váltanak ki kötelező joghatásokat, amint az a jelen ítélet 39–49. pontjából következik, nem befolyásolja e felülvizsgálat terjedelmét.
Amint ugyanis arra a jelen ítélet 43. és 48. pontja emlékeztet, a vitatott iránymutatásoknak az EBH általi kibocsátása arra irányul, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságokra és a pénzügyi intézményekre ösztönző és meggyőző hatást adjon, akiknek mindent meg kell tenniük ezen iránymutatások tiszteletben tartása érdekében, és e hatóságoknak meg kell jelölniük, hogy tiszteletben tartják‑e ezeket az iránymutatásokat, vagy ha nem, indokolniuk kell álláspontjukat.
Az ilyen iránymutatások különösen arra indíthatják a hatáskörrel rendelkező hatóságokat, hogy az alapügyben az ACPR‑hez hasonlóan olyan nemzeti jogi aktusokat fogadjanak el, amelyek arra ösztönzik a pénzügyi intézményeket, hogy jelentősen módosítsák magatartásukat, vagy – amint azt a főtanácsnok az indítványának 51. pontjában hangsúlyozta – figyelembe vegyék az EBH iránymutatásainak tiszteletben tartását ezen intézmények egyedi helyzetének vizsgálata során.
Szintén a nemzeti bíróságok feladata, hogy az eléjük terjesztett jogviták megoldása érdekében figyelembe vegyék az EBH iránymutatásait, különösen akkor, ha ezen iránymutatások célja – a vitatott iránymutatásokhoz hasonlóan – kötelező erejű uniós jogi rendelkezések kiegészítése (lásd ebben az értelemben: 1989. december 13‑iGrimaldi ítélet,
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
,
18.
pont; 2021. március 25‑iBalgarska Narodna Banka ítélet,
C‑501/18
,
EU:C:2021:249
,
80.
pont).
Ezenkívül annak elismerése, hogy az EBH szabadon bocsáthat ki iránymutatásokat az uniós jogalkotó által kialakított sajátos kerettől függetlenül, sértené az Unió intézményei, szervei és hivatalai közötti hatáskörmegosztást.
Kétségtelen, hogy az iránymutatásoknak az EBH általi kibocsátása nem érinti az uniós jogalkotó azon lehetőségét, hogy az elsődleges jog által ráruházott hatáskörök keretén belül olyan kötelező joghatásokat kiváltó aktust fogadjon el, amely az EBH által ajánlott normáktól eltérő normákat állapít meg, ami így az érintett iránymutatások figyelmen kívül hagyását vonná maga után.
E körülmény azonban nem kérdőjelezheti meg a jelen ítélet 67. pontjában felidézett azon követelményt, amely szerint az EBH az e jogalkotó által az 1093/2010 rendeletben objektív kritériumok alapján meghatározott pontos keretnek megfelelően köteles eljárni.
A fentiekből következik, hogy az EBH csak az uniós jogalkotó által kifejezetten előírt mértékben rendelkezik hatáskörrel iránymutatások kibocsátására, és hogy a harmadik kérdés megválaszolása érdekében a Bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a vitatott iránymutatások az EBH e jogalkotó által meghatározott hatáskörébe tartoznak‑e.
Ebből a szempontból meg kell állapítani, hogy ami az említett jogalkotó által az EBH‑ra ruházott hatáskörök terjedelmét illeti, az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az EBH az e rendelet által ráruházott hatáskörében és az e rendelkezésben felsorolt számos jogi aktus hatálya körében jár el, ide értve azon irányelvek, rendeletek és határozatok összességét, amelyek e jogi aktusokon alapulnak, valamint minden olyan egyéb jogi kötőerővel rendelkező aktust, amely feladatot állapít meg az EBH számára.
Az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy az EBH eljár továbbá a hitelintézetek, pénzügyi konglomerátumok, befektetési vállalkozások, a pénzforgalmi és az elektronikuspénz‑kibocsátó intézmények tevékenységi területén olyan kérdésekkel kapcsolatban, amelyekre az e rendelet 1. cikkének (2) bekezdésben említett aktusok közvetlenül nem vonatkoznak, ideértve a vállalatirányítási, könyvvizsgálati és pénzügyi beszámolási kérdéseket is, amennyiben az EBH ezen intézkedései az említett aktusok hatékony és következetes alkalmazásának biztosításához szükségesek.
Ami konkrétabban az EBH iránymutatások kibocsátására vonatkozó hatáskörét illeti, az 1093/2010 rendelet 8. cikke (1) bekezdésének a) pontja előírja, hogy az EBH feladata, hogy hozzájáruljon a szabályozás és a felügyelet területén a magas színvonalú közös normák és gyakorlatok kialakításához, különösen az e rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében említett uniós jogalkotási aktusokon alapuló iránymutatások és ajánlások kidolgozása révén.
Az 1093/2010 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének c) pontja pedig kimondja, hogy az EBH az e rendelet 8. cikkének (1) bekezdésében felsorolt „feladatok” végrehajtása során hatáskörrel rendelkezik iránymutatások és ajánlások kibocsátására az e rendelet 16. cikkében előírt szabályok szerint, míg az említett rendelet 8. cikkének (1a) bekezdése pontosítja, hogy az EBH az említett rendeletnek megfelelő feladatai ellátása során minden rendelkezésére álló jogkört felhasznál.
Ezzel összefüggésben meg kell állapítani, hogy az EBH‑ra ruházott feladatok között szerepel többek között az 1093/2010 rendelet 8. cikke (1) bekezdése b) és h) pontjának megfelelően a kötelező erejű uniós jogi aktusok következetes alkalmazásához való hozzájárulás különösen a közös felügyeleti kultúra elősegítése, az e rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében említett aktusok következetes, hatékony és eredményes alkalmazásának biztosítása révén, valamint a betétesek és befektetők védelmének előmozdítása.
Ezenkívül az 1093/2010 rendelet 16. cikke, amelyre e rendelet 8. cikke (2) bekezdésének c) pontja utal, és amire a vitatott iránymutatások jogalapként hivatkoznak, az (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy a PFER keretében következetes, hatékony és eredményes felügyeleti gyakorlatok létrehozása, és az uniós jog közös, egységes és következetes alkalmazásának biztosítása céljából az EBH a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak vagy a pénzügyi intézményeknek címzett iránymutatásokat és ajánlásokat bocsát ki.
Egyébiránt az 1093/2010 rendelet 1. cikke (5) bekezdésének megfelelően az EBH célja, hogy a pénzügyi rendszer rövid, közép‑ és hosszú távú stabilitásához és hatékonyságához való hozzájárulás révén védje a közérdeket az Unió gazdasága és az uniós polgárok és vállalkozások érdekében. E rendelet 1. cikke (5) bekezdésének e) és f) pontja leszögezi azt is, hogy az EBH különösen hozzájárul a hitelfelvétel és egyéb kockázatok megfelelő szabályozásának és felügyeletének biztosításához és a fogyasztóvédelem javításához.
A fentiekre tekintettel meg kell állapítani egyrészt, hogy az EBH által kiadott iránymutatások érvényessége attól függ, hogy tiszteletben tartották‑e az 1093/2010 rendeletnek a kifejezetten az EBH iránymutatások kibocsátására vonatkozó hatáskörét szabályozó rendelkezéseit, valamint ezen iránymutatásoknak az EBH tevékenységi körébe való illeszkedését is, amelyet e rendelet 1. cikkének (2) és (3) bekezdése bizonyos uniós jogi aktusok alkalmazására hivatkozással határoz meg, amint azt az a körülmény is megerősíti, hogy e rendelet 8. cikke (1) bekezdésének a) pontja előírja: az EBH által kibocsátott iránymutatásoknak a szóban forgó rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében említett uniós jogi aktusokon kell alapulniuk.
Másrészt, amint az különösen a jelen ítélet 77. és 80–82. pontjából következik, az EBH az uniós jog közös, egységes és koherens alkalmazásának biztosítása érdekében iránymutatásokat bocsáthat ki az érintett intézmények feletti prudenciális felügyeleti kötelezettségekről, különösen a betétesek és a befektetők érdekeinek a pénzügyi kockázatok vállalására vonatkozó megfelelő keretek kialakítása által történő védelme érdekében, mivel az 1093/2010 rendeletben semmi nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a termékfejlesztésre és ‑forgalmazásra vonatkozó intézkedések ne tartoznának e hatáskörbe, feltéve hogy ezen intézkedések az EBH feladatkörébe tartoznak, amint azt a jelen ítélet 83. pontja rögzíti.
A jelen ügyben a vitatott iránymutatások tartalmát illetően ezen iránymutatások „Tárgy” című 5. pontjából kitűnik, hogy azok a termékfelügyelettel és ‑irányítással kapcsolatos részletes szabályok megállapítására vonatkoznak, mint a vállalkozások belső ellenőrzési rendszereihez kapcsolódó szervezeti követelmények, valamint a termékek kialakítását, forgalomba hozatalát és nyomon követését szolgáló belső eljárások, feladatkörök és stratégiák szerves részei. Ez az 5. pont azt is kifejti, hogy ezen iránymutatások célja olyan eljárások megállapítása, amelyek lehetővé teszik a célpiac érdekeinek, céljainak és jellemzőinek való megfelelés biztosítását.
E célból először is a vitatott iránymutatások 1. iránymutatása előírja, hogy a bevezetett termékek felügyeletére és irányítására vonatkozó szabályok célja, hogy a termékek kialakítása és forgalomba hozatala során különösen figyelembe vegyék a fogyasztók érdekeit, céljait és jellemzőit, és elkerülhető legyen a fogyasztók számára okozott bármilyen esetleges kár.
Ez az iránymutatás javasolja továbbá a termékfelügyeletre és ‑irányításra vonatkozó szabályok rendszeres felülvizsgálatát és naprakésszé tételét, valamint azoknak az érintett intézményekből származó új termékek jóváhagyására vonatkozó politikába való integrálását, amely politika az EBH belső irányításra vonatkozó iránymutatásainak 23. iránymutatása tárgyát képezi, mint az ezen irányításra vonatkozó, a kockázatkezelés biztosítását célzó követelmény.
Továbbá a vitatott iránymutatások 2. iránymutatása tágabb értelemben arra ösztönzi ezeket az intézményeket, hogy az irányítási, a kockázatkezelési és a belső ellenőrzési rendszer részévé tegyék a termékfelügyeletet és ‑irányítást. Pontosítja továbbá azt a szerepet is, amellyel az említett intézmények különböző szerveit e célból fel kell ruházni, és ezzel együtt az EBH belső irányításra vonatkozó iránymutatásainak különböző vetületeire hivatkozik. A 2.4 iránymutatás pontosítja különösen azt, hogy az igazgatóságnak ügyelnie kell arra, hogy a termék kialakításában részt vevő személyzet ismerje és kövesse nyomon az előállító termékfelügyeleti és ‑irányítási szabályait, megfelelő jogosultságokkal és képesítéssel rendelkezzen, és ismerje a termék funkcióit, jellemzőit és kockázatait.
Végül ebben az összefüggésben egyrészt a vitatott iránymutatások 3–8. iránymutatása konkretizálja azokat a felügyeleti és irányítási szabályokat, amelyeket ezen iránymutatások szerint be kell illeszteni az érintett intézmények belső irányítási rendszerébe.
Pontosabban, e 3–8. iránymutatás arra ösztönöz, hogy különböző intézkedéseket hozzanak annak biztosítása érdekében, hogy valamely termék kialakítása és forgalomba hozatala megfelelő legyen az érintett célpiac szempontjából, és hogy e terméket teszteljék, kövessék nyomon, javítsák, valamint megfelelő csatornákon keresztül és a forgalmazóknak szánt információk kíséretében forgalmazzák. Így a 3.3 iránymutatás pontosítja, hogy az előállítónak csak olyan termékeket kellene kialakítania és forgalomba hoznia, amelyek megfelelnek a termék tekintetében azonosított konkrét célpiac érdekeinek, céljainak és jellemzőinek, valamint a célpiac javát szolgálja.
Az említett 3–8. iránymutatás tehát pontosítja azon eljárások különböző vetületeit, amelyeket az érintett létesítményeken belül a termékek kialakítása és forgalomba hozatala megfelelő felügyeletének biztosítása, valamint az abból eredő kockázatok ellenőrzése érdekében kell kialakítani.
Másrészt a vitatott iránymutatások 9–12. iránymutatása a forgalmazók számára a vitatott iránymutatás 3–8. iránymutatásában az előállítókra vonatkozóan szereplőkhöz hasonló követelményeket határoz meg.
Ennek alapján először is azt kell értékelni, hogy a vitatott iránymutatások az EBH‑nak az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (2) és (3) bekezdésében meghatározott feladatkörébe tartoznak‑e.
E tekintetben a jelen ítélet 76., 77. és 83. pontjából következik, hogy az EBH által adott iránymutatások érvényessége, amelyek a vitatott iránymutatásokhoz hasonlóan a vállalatirányítással kapcsolatos kérdésekre vonatkoznak, attól a feltételtől függ, hogy azok az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében említett jogi aktusok legalább egyikének hatálya alá tartozzanak, vagy hogy azok szükségesek legyenek az ilyen jogi aktus koherens és hatékony alkalmazásának biztosításához.
A vitatott iránymutatások 6. pontjából kitűnik, hogy azok a 2013/36 irányelv 74. cikkének (1) bekezdésére, a 2007/64 irányelv 10. cikkének (4) bekezdésére, a 2009/110 irányelv 3. cikkének (1) bekezdésére, és a 2014/17 irányelv 7. cikkének (1) bekezdésére tekintettel pontosítják a termékfelügyeleti és ‑irányítási részletszabályokat.
Márpedig mindezeket az irányelvet úgy kell tekinteni, hogy azok az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében említett jogi aktusoknak minősülnek.
Először is e rendelkezés kifejezetten megemlíti a 2013/36 és a 2009/110 irányelvet.
Ezt követően, noha a 2007/64 irányelvet ezzel ellentétben nem említi az 1093/2010 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének a vitatott iránymutatások kibocsátásának időpontjában alkalmazandó változata, hangsúlyozni kell egyrészt, hogy e rendelkezés e változatának hatálya alá tartozott a 2007/64 irányelv helyébe lépő 2015/2366 irányelv, másrészt pedig, hogy ez utóbbi irányelv az említett rendelkezésnek a 2016. január 12. előtt alkalmazandó változatában került említésre.
Úgy tűnik tehát, hogy elírás következtében az uniós jogalkotó a 2015/2366 irányelvre való hivatkozást a 2007/64 irányelvre való hivatkozással váltotta fel, anélkül hogy figyelembe vette volna azt a tényt, hogy az előbbi irányelv 114. cikkének megfelelően csak 2018. január 13‑tól helyezi hatályon kívül az utóbb említett irányelvet.
E körülmények között a 2015/2366 irányelvre való hivatkozást, amely az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében a vitatott iránymutatások kibocsátásának időpontjában szerepelt, úgy kell értelmezni, hogy az ebben az időpontban a 2007/64 irányelvre utal.
Végül, bár a 2014/17 irányelvet sem említi az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (2) bekezdése, 29. cikke (2) bekezdésének a) pontja, 34. cikkének (2) és (4) bekezdése, valamint 37. cikke előírja, hogy az EBH különböző intézkedéseket tesz ezen irányelv végrehajtásának biztosítása érdekében, így ezt az irányelvet, mivel az az EBH‑ra feladatokat bíz, az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében említett jogi aktusnak kell tekinteni.
Következésképpen a Bíróságnak a harmadik kérdés megválaszolása érdekében azt is meg kell vizsgálnia, hogy a vitatott iránymutatások az ezen iránymutatások 6. pontjában említett irányelvek hatálya alá tartoznak‑e, vagy szükségesek‑e ezen irányelvek koherens és hatékony alkalmazásának biztosításához.
Ami először is a 2013/36 irányelv 74. cikkének (1) bekezdését illeti, ez előírja, hogy a hatálya alá tartozó intézményeknek olyan megbízható vállalatirányítási rendszerrel kell rendelkezniük, amely áttekinthető szervezeti felépítést, egymástól jól elhatárolt, átlátható és következetes felelősségi köröket, a fennálló vagy esetlegesen felmerülő kockázatok azonosítására, kezelésére, felügyeletére és jelentésére szolgáló hatékony eljárásokat, megfelelő belső ellenőrzési mechanizmusokat – beleértve a megbízható adminisztratív és számviteli eljárásokat –, valamint a hatékony és eredményes kockázatkezeléssel összhangban álló, azt előmozdító javadalmazási szabályokat és gyakorlatokat foglal magában.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy – amint arra az EBH és az APCR hivatkozik – banki termékeknek a pénzügyi intézmények által anélkül való kialakítása és forgalomba hozatala, hogy az érintett piacok, valamint az érintett fogyasztók jellemzőit figyelembe vegyék, jelentős kockázatot jelenthet ezen intézmények számára, különösen azáltal, hogy ezen intézményeket a felelősségük megállapításával és a velük szemben kiszabott szankciók kiszabásával összefüggő jelentős költségeknek teszi ki.
E megállapítást egyébként tükrözi az EBH‑nak a vitatott iránymutatásokról szóló, 2015. július 15‑i végleges jelentése, amely ezenkívül hangsúlyozza, hogy a pénzügyi intézmények magatartása, ideértve a lakossági értékesítést is, nemcsak a fogyasztóvédelem szempontjából érinti a szabályozó hatóságokat, hanem prudenciális szempontból is, a piacok bizalmának előmozdítására, a pénzügyi stabilitásra és a pénzügyi rendszer nemzeti és európai szintű integritásának előmozdítására irányuló célkitűzéssel összefüggésben.
Mivel a vitatott iránymutatások célja – amint az a jelen ítélet 86–92. pontjából kitűnik – annak meghatározása, hogy az érintett intézményeknek milyen módon kell bevonniuk belső struktúráikba és eljárásaikba a termékfelügyeleti és ‑irányítási részletszabályokat, amelyek célja, hogy biztosítsák az érintett piacok, valamint az érintett fogyasztók jellemzőinek figyelembevételét, ezeket az iránymutatásokat úgy kell tekinteni, mint amelyek olyan elveket állapítanak meg, amelyek biztosítják a kockázatok hatékony feltárását, kezelését és nyomon követését, valamint a 2013/36 irányelv 74. cikkének (1) bekezdése értelmében vett megfelelő belső ellenőrzési mechanizmusok fennállását annak garantálása érdekében, hogy rendelkezésre álljon az e normában megkövetelt megbízható vállalatirányítási rendszer.
Ezenkívül, mivel ezen irányelv 74. cikkének (3) bekezdése kifejezetten előírja, hogy az EBH‑nak meg kell felelnie az említett cikk (2) bekezdésének a szóban forgó cikk (1) bekezdésében említett eszközökre, eljárásokra és mechanizmusokra vonatkozó iránymutatások kibocsátása során, hangsúlyozni kell, hogy a célpiacokon fennálló helyzet figyelembevételére szolgáló elemeknek az ezen eljárásokba és mechanizmusokba való beépítését úgy kell tekinteni, mint amely hozzájárul az említett eljárásoknak és mechanizmusoknak az üzleti modellben és az intézmény tevékenységében rejlő kockázatok összetettségéhez való igazításához, amit ezen irányelv 74. cikkének (2) bekezdése követel meg.
E megállapításokat nem kérdőjelezi meg sem az a körülmény, hogy a vitatott iránymutatások kifejezetten a termékfelügyeletre és ‑irányításra vonatkoznak, sem pedig az, hogy ezen iránymutatások milyen különös szerepet tulajdonítanak a fogyasztók érdekeinek, céljainak és jellemzőinek, annak ellenére, hogy e tényezőket nem említi közvetlenül a 2013/36 irányelv 74. cikke.
Egyrészt, amint azt a vitatott iránymutatások 5. pontja kiemeli, ezek az iránymutatások nem érintik az áruknak az egyes fogyasztók számára való megfelelőségét.
Éppen ellenkezőleg, a jelen ítélet 86–92. pontjából az következik, hogy ezen iránymutatások csak annak biztosítása érdekében hivatkoznak a fogyasztók érdekeire, céljaira és jellemzőire, hogy ezen érdekeket, célokat és jellemzőket figyelembe vegyék az érintett intézmények kockázatkezelési folyamataiban és belső irányítási mechanizmusaiban.
Másrészt kétségkívül rá kell mutatni arra, hogy a 2013/36 irányelv 76–95. cikkében meghatározott műszaki kritériumok, amelyekre ezen irányelv 74. cikkének (2) bekezdése utal, nem említik konkrétan sem a termékfelügyeletet és ‑irányítást, sem pedig a fogyasztók érdekeit, céljait és jellemzőit.
Mindazonáltal az a tény, hogy e 74. cikk (2) bekezdése értelmében figyelembe kell venni e módszertani kritériumokat, nem jelenti azt, hogy az ezen irányelv 74. cikkének (1) bekezdésében említett megbízható rendszert kizárólag az említett módszertani kritériumok alapján kell meghatározni.
Ebből következik, hogy a vitatott iránymutatások a 2013/36 irányelv 74. cikke (1) bekezdése koherens és hatékony alkalmazásának biztosításához szükségesnek tekinthetők.
Másodszor, a 2007/64 irányelv 10. cikkének (4) bekezdése a pénzforgalmi szolgáltatást nyújtani kívánó intézmények tekintetében a 2013/36 irányelv 74. cikkének (1) bekezdésében meghatározottakkal azonos módon megfogalmazott kötelezettségeket ír elő.
Ennélfogva a jelen ítélet 103–110. pontjában kifejtett megfontolásokból az következik, hogy a vitatott iránymutatások, amelyek többek között a pénzforgalmi szolgáltatásokra vonatkoznak, szükségesnek tekinthetők a 2007/64 irányelv 10. cikke (4) bekezdése koherens és hatékony alkalmazásának biztosításához.
Harmadszor, ugyanez vonatkozik a 2009/110 irányelv 3. cikkének (1) bekezdésére is, mivel e rendelkezés arra szorítkozik, hogy előírja a 2007/64 irányelv egyes cikkeinek, köztük annak 10. cikkének az elektronikuspénz‑kibocsátó intézményekre való alkalmazását.
Negyedszer, a 2014/17 irányelv 7. cikkének (1) bekezdése többek között úgy rendelkezik, hogy a lakáscélú ingatlanokkal kapcsolatos hiteltermékek kidolgozásakor, nyújtásakor vagy közvetítésekor, továbbá hitellel kapcsolatos tanácsadási szolgáltatások fogyasztók számára történő nyújtásakor a hitelező, a hitelközvetítő, illetve a kijelölt képviselő tisztességes, becsületes, átlátható és a szakmai elvárásoknak megfelelő módon, a fogyasztók érdekeit szem előtt tartva jár el.
E rendelkezés azt is rögzíti, hogy az ilyen hitel, illetve hitellel kapcsolatos tanácsadási szolgáltatások nyújtásával vagy közvetítésével kapcsolatban a tevékenységeknek a fogyasztó személyes körülményeivel kapcsolatos információkon, a fogyasztó által közölt esetleges egyéb konkrét igényeken, valamint a fogyasztó helyzetével kapcsolatos kockázatokról a hitelmegállapodás időtartama viszonylatában alkotott észszerű feltételezéseken kell alapulniuk.
Márpedig először is emlékeztetni kell arra, hogy a vitatott iránymutatások 1. iránymutatása pontosítja, hogy a leírt termékek felügyeletére és irányítására vonatkozó szabályoknak annak biztosítására kell irányulniuk, hogy a termékek kidolgozása és forgalomba hozatala során a fogyasztók érdekeit, célkitűzéseit és jellemzőit figyelembe vegyék, és a fogyasztók számára okozott minden lehetséges hátrányt elkerüljenek.
Továbbá a célpiac vagy piacok érdekeinek, céljainak és jellemzőinek figyelembevétele, amely a vitatott iránymutatások 3. és 11. iránymutatásának tárgyát képezi, feltételezi az e piacokon jelen lévő fogyasztók helyzetének meghatározását, majd annak a döntéshozatali folyamatba való integrálását.
Végül hangsúlyozni kell, hogy a 4., 5., 7., 9. és 12. iránymutatásban említett konkrét intézkedéseket kifejezetten a fogyasztók érdekeinek, céljainak és jellemzőinek a szóban forgó termékek tervezésének és forgalmazásának különböző szakaszaiban történő figyelembevételére hivatkozva határozták meg.
Ennélfogva a vitatott iránymutatások a 2014/17 irányelv 7. cikke (1) bekezdése koherens és hatékony alkalmazásának biztosításához szükségesnek tekinthetők.
Következésképpen a vitatott iránymutatásokat úgy kell tekinteni, mint amelyek az EBH‑nak az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (2) és (3) bekezdésében általános jelleggel meghatározott feladatkörébe tartoznak.
Másodszor meg kell határozni, hogy a vitatott iránymutatások az EBH iránymutatás kibocsátására vonatkozó hatáskörének gyakorlása tekintetében az uniós jogalkotó által meghatározott különleges keretbe tartoznak‑e.
E tekintetben először is, figyelemmel többek között a jelen ítélet 119–121. pontjában kifejtett tényezőkre, úgy tűnik, hogy a vitatott iránymutatások célja az 1093/2010 rendelet 1. cikke (5) bekezdésének f) pontjában és 8. cikke (1) bekezdésének h) pontjában említett fogyasztók, valamint betétesek és befektetők védelméhez való hozzájárulás.
Másodszor, figyelemmel a jelen ítélet 104. és 110. pontjában szereplő megfontolásokra, a vitatott iránymutatásoknak a pénzügyi intézmények általi kockázatvállalás kereteinek meghatározását illetően az 1. cikk (5) bekezdése e) pontjának megfelelően kapcsolódniuk kell az EBH‑ra ruházott feladatokhoz.
Harmadszor, a vitatott iránymutatásokat úgy kell tekinteni, mint amelyek az 1093/2010 rendelet 8. cikke (1) bekezdésének b) pontjában és 16. cikkének (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően hozzájárulnak a PFER keretében a következetes, hatékony és eredményes felügyeleti gyakorlatok létrehozásához.
Ezek az iránymutatások ugyanis közvetlenül az Európai Értékpapírpiaci Hatóság, az EBH, valamint az Európai Biztosítás‑ és Foglalkoztatóinyugdíj‑hatóság által elfogadott, a pénzügyi eszközöket előállítók termékfelügyeleti és ‑irányítási folyamatairól szóló együttes álláspontban (JC‑2013‑77) meghatározott elveket hajtják végre.
Különösen hangsúlyozni kell, hogy ezen együttes álláspont, amely a fogyasztók védelmének megerősítését, valamint a pénzügyi piacok stabilitásának, hatékonyságának és integritásának biztosítását célozza, kifejezetten előírja, hogy az EBH az említett együttes álláspont által meghatározott elveket alkalmazza a banki termékek felügyeletével és irányításával kapcsolatos részletesebb követelmények kialakítása érdekében.
Következésképpen meg kell állapítani, hogy a vitatott iránymutatások az uniós jogalkotó által az EBH iránymutatás kibocsátására vonatkozó hatáskörének gyakorlása céljából kialakított sajátos keretbe illeszkednek, amint az az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (5) bekezdésével összefüggésben értelmezett 8. cikkének (1) és (2) bekezdéséből, valamint 16. cikkének (1) bekezdéséből következik.
A fentiek összességére tekintettel meg kell állapítani, hogy a vitatott iránymutatások az EBH‑nak az e jogalkotó által meghatározott hatáskörébe tartoznak.
Következésképpen meg kell állapítani, hogy a harmadik kérdés vizsgálata nem tárt fel egyetlen olyan tényezőt sem, amely a vitatott iránymutatások érvényességét érinthetné.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:

1)
Az EUMSZ 263. cikket úgy kell értelmezni, hogy az Európai Bankhatóság (EBH) 2016. március 22‑i, a lakossági banki termékekkel kapcsolatos termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedésekről szóló iránymutatásaihoz (EBH/GL/2015/18) hasonló jogi aktusok e cikk alapján nem képezhetik megsemmisítés iránti kereset tárgyát.

2)
Az EUMSZ 267. cikket úgy kell értelmezni, hogy a Bíróság e cikk értelmében hatáskörrel rendelkezik az olyan jogi aktusok érvényességének vizsgálatára, mint az Európai Bankhatóság (EBH) 2016. március 22‑i, a lakossági banki termékekkel kapcsolatos termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedésekről szóló iránymutatásai (EBH/GL/2015/18).

3)
Az uniós jog nem írja elő, hogy az uniós jogi aktus ellen irányuló jogellenességi kifogás nemzeti bíróság előtti elfogadhatósága attól a feltételtől függjön, hogy ezen aktus közvetlenül és személyében érintse azt a jogalanyt, aki e kifogásra hivatkozik.

4)
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés vizsgálata nem tárt fel egyetlen olyan tényezőt sem, amely az Európai Bankhatóság 2016. március 22‑i, a lakossági banki termékekkel kapcsolatos termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedésekről szóló iránymutatásainak (EBH/GL/2015/18) érvényességét érinthetné.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: francia.