CELEX: 62017CJ0611
Recurso de anulação
Política comum das pescas
Conservação dos recursos
Convenção Internacional para a Conservação dos Tunídeos do Atlântico
Total admissível de capturas (TAC) para o espadarte do Mediterrâneo
Regulamento (UE) 2017/1398
Determinação das possibilidades de pesca para 2017
Competência exclusiva da União
Determinação do período de referência
Fiabilidade dos dados de base
Alcance da fiscalização jurisdicional
Artigo 17.o TUE
Gestão dos interesses comuns da União nos organismos internacionais
Princípio da estabilidade relativa
Requisitos de aplicação
Princípios da não retroatividade, da segurança jurídica, da confiança legítima e da não discriminação

Com a sua petição, a República Italiana pede a anulação do Regulamento (UE) 2017/1398 do Conselho, de 25 de julho de 2017, que altera o Regulamento (UE) 2017/127 no respeitante a determinadas possibilidades de pesca (
JO 2017, L 199, p. 2
; retificação no
JO 2017, L 238, p. 55
, a seguir «regulamento impugnado»).
Quadro jurídico
Convenção ICCAT
Pela Decisão 86/238/CEE do Conselho, de 9 de junho de 1986 (
JO 1986, L 162, p. 33
), a União Europeia aderiu à Convenção Internacional para a Conservação dos Tunídeos do Atlântico, alterada pelo Protocolo anexo à Ata Final da Conferência dos Plenipotenciários dos Estados Partes na Convenção assinada em Paris em 10 de julho de 1984 (a seguir «Convenção ICCAT»).
Regulamento PCP
Nos termos dos considerandos 35 a 37 do Regulamento (UE) n.
o
1380/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo à política comum das pescas, que altera os Regulamentos (CE) n.
o
1954/2003 e (CE) n.
o
1224/2009 do Conselho e revoga os Regulamentos (CE) n.
o
2371/2002 e (CE) n.
o
639/2004 do Conselho e a Decisão 2004/585/CE do Conselho (
JO 2013, L 354, p. 22
, a seguir «Regulamento PCP»):
«(35)
Dada a situação económica precária do setor das pescas e a dependência de certas comunidades costeiras em relação à pesca, é necessário garantir a estabilidade relativa das atividades piscatórias repartindo as possibilidades de pesca por forma a garantir a cada Estado‑Membro uma parte previsível das unidades populacionais.
(36)
Dada a situação biológica variável das unidades populacionais, a estabilidade relativa das atividades de pesca deve ter em conta as necessidades específicas das regiões cujas comunidades locais são particularmente dependentes da pesca e atividades conexas, como decidido pelo Conselho na Resolução de 3 de novembro de 1976[, respeitante a alguns aspetos externos da criação na Comunidade, a partir de 1 de janeiro de 1977, de uma zona de pesca que se estende até 200 milhas (
JO 1981, C 105, p. 1
)], nomeadamente o anexo VII.
(37)
Por conseguinte, é neste sentido que o conceito de estabilidade relativa deverá ser entendido.»
Sob a epígrafe «Objetivos», o artigo 2.
o
do Regulamento PCP dispõe nos seus n.
os
1 e 2:
«1.   A Política Comum das Pescas [(PCP)] garante que as atividades da pesca e da aquicultura sejam ambientalmente sustentáveis a longo prazo e sejam geridas de uma forma consentânea com os objetivos consistentes em gerar benefícios económicos, sociais e de emprego, e em contribuir para o abastecimento de produtos alimentares.
2.   A [PCP] aplica a abordagem de precaução à gestão das pescas e visa assegurar que os recursos biológicos marinhos vivos sejam explorados de forma a restabelecer e manter as populações das espécies exploradas acima dos níveis que possam gerar o rendimento máximo sustentável.»
O artigo 16.
o
deste regulamento, sob a epígrafe «Possibilidades de pesca», enuncia, no seu n.
o
1:
«As possibilidades de pesca atribuídas aos Estados‑Membros asseguram a cada um deles a estabilidade relativa das atividades de pesca para cada unidade populacional ou cada pescaria. Os interesses de cada Estado‑Membro devem ser tidos em conta sempre que sejam atribuídas novas possibilidades de pesca.»
Regulamento n.
o
2371/2002
O artigo 48.
o
do Regulamento PCP prevê a revogação do Regulamento (CE) n.
o
2371/2002 do Conselho, de 20 de dezembro de 2002, relativo à conservação e à exploração sustentável dos recursos haliêuticos no âmbito da Política Comum das Pescas (
JO 2002, L 358, p. 59
). O artigo 20.
o
deste último regulamento, sob a epígrafe «Repartição das possibilidades de pesca», precisava:
«1.   O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, deve decidir das limitações das capturas e/ou do esforço de pesca e da repartição das possibilidades de pesca entre os Estados‑Membros, bem como das condições associadas a esses limites. As possibilidades de pesca devem ser repartidas pelos Estados‑Membros de forma que assegure a cada um deles uma estabilidade relativa das atividades de pesca para cada unidade populacional ou pesqueiro.
2.   Sempre que a Comunidade fixe novas possibilidades de pesca, o Conselho deve decidir da chave de repartição destas últimas, atendendo aos interesses de cada Estado‑Membro.
[…]»
Regulamento n.
o
2017/127
O anexo I D, intitulado «Área da Convenção ICCAT», do Regulamento (UE) 2017/127 do Conselho, de 20 de janeiro de 2017, que fixa, para 2017, em relação a determinadas unidades populacionais de peixes e grupos de unidades populacionais de peixes, as possibilidades de pesca aplicáveis nas águas da União e as aplicáveis, para os navios de pesca da União, em certas águas não União (
JO 2017, L 24, p. 1
), previa, antes da sua alteração pelo regulamento impugnado, na parte em que dizia respeito à pesca do espadarte do Mediterrâneo (a seguir «espadarte mediterrânico»), que «[o]s [totais admissíveis de capturas (TAC)] adotados no âmbito da [Comissão Internacional para a Conservação dos Tunídeos do Atlântico] para o espadarte do Mediterrâneo […] não são atribuídos às [partes contratantes e partes, entidades ou entidades de pesca não contratantes cooperantes] da ICCAT, pelo que a respetiva parte da União não está determinada». Este anexo precisava igualmente que o TAC relativo a esta espécie, tal como estabelecido pela ICCAT, era fixado em 10500 toneladas por ano.
Regulamento impugnado
Os considerandos 9 a 12 do regulamento impugnado têm a seguinte redação:
«(9)
Na sua reunião anual de 2016, a [ICCAT] adotou a Recomendação 16‑05 (a seguir designada “Recomendação 16‑05”), que fixa o TAC para o espadarte [mediterrânico] (
Xiphias gladius
) em 10500 toneladas e cria um grupo de trabalho para definir um sistema justo e equitativo de repartição do TAC do espadarte do [mediterrânico], fixar a quota atribuída às Partes Contratantes, Partes, Entidades ou Entidades de Pesca não Contratantes Cooperantes para 2017 e para estabelecer o mecanismo de gestão do TAC.
(10)
Por carta dirigida ao Secretariado da ICCAT em 23 de dezembro de 2016, a União confirmou que aplicaria a Recomendação 16‑05 a partir de 1 de janeiro de 2017. A União confirmou, em especial, que, a partir de 2017, aplicaria o período de encerramento para o espadarte [mediterrânico], de 1 de janeiro a 31 de março, a que se refere o n.
o
11 da mesma recomendação. Impõe‑se, por conseguinte, introduzir esse encerramento como uma condição ligada, no plano funcional, à fixação e à repartição das possibilidades de pesca para o espadarte [mediterrânico].
(11)
O grupo de trabalho criado pela Recomendação 16‑05 reuniu‑se de 20 a 22 de fevereiro de 2017 e propôs uma chave de repartição, bem como um compromisso quanto à gestão da utilização da quota para 2017. No âmbito desse compromisso, a quota‑parte da União foi fixada em 70,756% do TAC da ICCAT, que corresponde a 7410,48 toneladas em 2017. Importa, pois, aplicar no direito da União a quota‑parte da União e definir as quotas dos Estados‑Membros. A repartição deverá basear‑se nas capturas históricas durante o período de referência de 2012‑2015.
(12)
Os limites de captura fixados no Regulamento [2017/127] aplicam‑se desde 1 de janeiro de 2017. Por conseguinte, as disposições introduzidas pelo presente regulamento de alteração relativas aos limites de captura deverão aplicar‑se igualmente com efeitos desde essa data. Tal aplicação retroativa não prejudica os princípios da segurança jurídica nem da proteção das legítimas expectativas, uma vez que as possibilidades de pesca em questão não estão ainda esgotadas»
Nos termos do artigo 1.
o
, ponto 2, desse regulamento, o anexo I D do Regulamento 2017/127 é alterado no sentido de que, nomeadamente, a tabela relativa às possibilidades de pesca para o espadarte mediterrânico que figurava nesse anexo é substituída por uma tabela que prevê, nomeadamente, que a quota do TAC relativo a esta espécie reservada à União para o ano 2017 é de 7410,48 toneladas e a quota para a Itália ascende a 3736,26 toneladas.
Antecedentes do litígio
Até ao final de 2016, as recomendações da ICCAT em vigor apenas previam medidas técnicas de proteção em relação ao espadarte mediterrânico, sem nunca fixarem um TAC.
No termo dos trabalhos da reunião anual da ICCAT que teve lugar em novembro de 2016, as Partes Contratantes e Partes, Entidades ou Entidades de Pesca não Contratantes Cooperantes na ICCAT (a seguir «CPC»), atendendo às mais recentes avaliações científicas efetuadas no âmbito do comité permanente de investigação e estatística, que é um dos órgãos da ICCAT, decidiram adotar, através da Recomendação 16‑05, um novo plano de gestão plurianual e de proteção das unidades populacionais de espadarte mediterrânico, através da introdução, a partir de 2017, de um TAC de 10500 toneladas, calculado com base nas capturas históricas relativas aos anos 2010‑2015.
Em 20 de fevereiro de 2017, iniciaram‑se negociações internacionais em Madrid (Espanha), no âmbito das quais a União foi representada pela Direção‑Geral dos Assuntos Marítimos e das Pescas da Comissão Europeia. Estas negociações terminaram com a decisão de prever um regime de repartição do TAC no contexto do qual a média dos níveis de capturas de espadarte mediterrânico em 2010‑2014 era utilizada como base de cálculo. Na sequência dessas negociações, em 2017 a União obteve uma quota de 70,756% de um TAC de 10500 toneladas.
Em 18 de abril de 2017, a fase escrita do processo por via eletrónica, através da qual as CPC aprovaram formalmente a repartição do referido TAC, foi encerrada, o que formalizou a atribuição à União de uma quota de capturas de espadarte mediterrânico de 7410,48 toneladas para o ano de 2017.
Em 18 de julho de 2017, a Comissão anunciou aos Estados‑Membros interessados que a votação tinha sido anulada devido a objeções de natureza processual e que, por conseguinte, seria organizada uma nova votação.
Em 25 de julho de 2017, o Conselho aprovou o regulamento impugnado.
No mesmo dia, por circular dirigida às CPC, o Secretariado da ICCAT anunciou oficialmente que o voto não era válido, remetendo para data posterior a decisão sobre a data da nova votação. Por circular de 7 de agosto de 2017, a referida data foi inicialmente fixada a 2 de setembro, tendo em seguida sido adiada para 2 de outubro, por falta de quórum.
Por último, em 9 de outubro de 2017, numa nova circular, o Secretariado da ICCAT informou as CPC que tinha sido atingido o quórum e que, por conseguinte, o acordo de repartição do TAC, tal como fixado na sequência das negociações internacionais de Madrid, tinha sido definitivamente aprovado.
Pedidos das partes e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
A República Italiana conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
–
anular o regulamento impugnado, em particular os seus considerandos 9 a 12, o seu artigo 1.
o
, ponto 2, na medida em que altera o anexo I D do Regulamento 2017/127, bem como o n.
o
3 do anexo do regulamento impugnado, e
–
condenar o Conselho nas despesas.
O Conselho pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
a título principal, negar provimento ao presente recurso;
–
a título subsidiário, se o regulamento impugnado for anulado no que diz respeito ao espadarte mediterrânico, ordenar a manutenção dos efeitos dessas disposições, e
–
condenar a República Italiana no pagamento das despesas.
Por decisões de 26 de janeiro de 2018 e 26 de fevereiro de 2018, o Reino de Espanha e a Comissão foram admitidos a intervir em apoio dos pedidos do Conselho.
Por requerimento de 20 de agosto de 2018, a República Italiana, nos termos do artigo 16.
o
, n.
o
3, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, requereu a atribuição do presente processo à Grande Secção.
Quanto ao recurso
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma violação do artigo 1.
o
da Decisão 86/238
Argumentos das partes
Segundo a República Italiana, o regulamento impugnado é ilegal pelo facto de o Conselho ter entendido estar obrigado a adotá‑lo por estar vinculado pela decisão de repartição do TAC para o espadarte mediterrânico entre as CPC, adotada no âmbito da ICCAT. Ora, segundo a recorrente, tal obrigação não existia no momento da adoção do regulamento impugnado, uma vez que a votação de abril de 2017, que aprovou a referida repartição, foi anulada pela ICCAT em julho do mesmo ano e uma vez que a Comissão tinha conhecimento de tal circunstância, uma vez que a comunicou aos Estados‑Membros através da nota de 18 de julho de 2017. Daqui resulta que, na sua proposta de regulamento do Conselho, de 3 de julho de 2017, que altera o Regulamento 2017/127 no que respeita a determinadas possibilidades de pesca [COM (2017) 356 final, a seguir «proposta de regulamento»], a Comissão fez referência a uma obrigação internacional inexistente e que, assim sendo, não podia vincular o Conselho.
Ao adotar o regulamento impugnado com base neste postulado errado, o Conselho violou a Decisão 86/238 e os atos internacionais a que a mesma se refere. Com efeito, na falta de uma decisão da ICCAT regularmente aprovada, a União não estava obrigada a respeitar propostas que ainda se encontravam em fase de aprovação. Além disso, a República Italiana salienta que o considerando 11 deste regulamento não faz referência a uma repartição regularmente aprovada pela ICCAT, mas apenas à proposta de repartição que resultou da reunião do grupo de trabalho realizada de 20 a 22 de fevereiro de 2017.
O Conselho alega que, de facto, existia um acordo entre as CPC no âmbito da ICCAT a respeito da repartição do TAC para o espadarte mediterrânico. Embora a adoção formal deste acordo apenas tenha ocorrido em outubro de 2017, nada indica que este prazo tenha tido influência nos termos em que se realizou a referida repartição, até porque a decisão final da ICCAT acabou por retomar a mesma distribuição. Além disso, caso o Conselho tivesse aguardado o acordo formal no âmbito da ICCAT para fixar as possibilidades de pesca abrangidas pelo regulamento impugnado, todo os pescadores da União teriam ficado numa situação de incerteza que poderia ter durado até ao final de 2017. Por conseguinte, era legítimo que esta instituição se fundamentasse nessa repartição, mesmo antes da sua adoção formal pela ICCAT, e antes que a União estivesse vinculada pela decisão da ICCAT.
Por outro lado, a referida instituição também salienta, no que é acompanhada pelo Reino de Espanha no seu pedido de intervenção, que a União só teria violado as obrigações que lhe incumbiam por força da Convenção ICCAT e da Decisão 86/238 se tivesse fixado possibilidades de pesca superiores às concedidas à União pela ICCAT, circunstância que não se verificou.
Apreciação do Tribunal de Justiça
A título preliminar, há que recordar que, nos termos do artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea d), TFUE, a União dispõe de competência exclusiva no domínio da «conservação dos recursos biológicos do mar, no âmbito da política comum da pesca».
Há ainda que acrescentar que, no domínio da pesca, o legislador da União dispõe de um amplo poder de apreciação, correspondente às responsabilidades políticas que lhe são atribuídas pelos artigos 40.
o
a 43.
o
TFUE. Por conseguinte, a fiscalização levada a cabo pelo juiz da União deve limitar‑se a verificar se a medida em causa padece de um erro manifesto ou de desvio de poder ou se o legislador excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação.. Com efeito, só o caráter manifestamente inadequado de uma medida adotada nesses domínios em relação ao objetivo que o referido legislador pretende prosseguir pode afetar a legalidade de tal medida (v., neste sentido, Acórdão de 17 de março de 2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, n.
os
80 e 81 e jurisprudência referida).
A este respeito, não pode sustentar‑se que o Conselho entendeu estar obrigado a adotar o regulamento impugnado em razão de uma decisão juridicamente vinculativa adotada no âmbito da ICCAT, dado que o considerando 11 deste regulamento não faz referência a essa decisão, mas apenas, como aliás salienta a própria República Italiana, à proposta de repartição que resultou da reunião do grupo de trabalho de 20 a 22 de fevereiro de 2017. Assim, resulta deste considerando que o Conselho pretendeu antecipar a adoção formal, pela ICCAT, da decisão sobre a repartição do TAC entre os CPC.
Por outro lado, uma vez que o domínio abrangido pelo regulamento impugnado é da competência exclusiva da União, e que o legislador da União dispõe de um amplo poder de apreciação nesta matéria, o Conselho não estava, de qualquer modo, obrigado a aguardar a adoção formal de uma decisão juridicamente vinculativa da ICCAT antes de atribuir quotas de pesca aos Estados‑Membros. Com efeito, uma vez que a determinação destas quotas é da sua competência, o Conselho pode adotá‑las.
Daqui decorre que, embora seja pacífico que, no dia da adoção do regulamento impugnado, ainda não tinha sido adotada uma decisão da ICCAT, tal circunstância não era suscetível de impedir o Conselho, num domínio em que dispõe de um amplo poder de apreciação, de adotar as medidas que entendia serem indispensáveis para concretizar os objetivos da PCP (v., por analogia, Acórdão de 11 de janeiro de 2017, Espanha/Conselho,
C‑128/15
,
EU:C:2017:3
, n.
o
50 e jurisprudência referida).
Em qualquer caso, como acertadamente salientam o Conselho e o Reino de Espanha, o Conselho só teria violado as obrigações decorrentes da Decisão 86/238 se tivesse fixado possibilidades de pesca superiores às concedidas à União pela ICCAT, o que não se verificou no caso em apreço.
Por conseguinte, o primeiro fundamento invocado pela República Italiana deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo e quinto fundamentos, relativos à falta de fundamentação do regulamento impugnado
Argumentos das partes
Com estes fundamentos, que cumpre analisar conjuntamente, a República Italiana alega que, caso se entenda que o Conselho adotou o regulamento impugnado com fundamento na sua própria competência, e não porque a tal estava obrigado, o regulamento padece de falta de fundamentação.
A este respeito, esse Estado‑Membro alega, em primeiro lugar, que, tendo em conta o princípio da estabilidade relativa, o Conselho devia ter fundamentado de forma adequada o prejuízo causado aos interesses dos pescadores da União por ter aceitado uma percentagem de 70,756% do TAC acordado no âmbito da ICCAT para a União, ao passo que, para os anos de 2010‑2014 as capturas de espadarte mediterrânico imputáveis a todos esses pescadores atingiram um mínimo de 75% das capturas históricas. Ora, o regulamento impugnado não contém qualquer fundamentação a este respeito, sendo que o seu considerando 11 se limita a indicar que há que «aplicar no direito da União a quota‑parte da União e definir as quotas dos Estados‑Membros».
Em seguida, se, para fixar o TAC de 2017 para o espadarte mediterrânico em 10500 toneladas, a ICCAT se baseou nas capturas históricas desta espécie durante o período 2010‑2014, o Conselho devia, de acordo com vontade demonstrada de transpor as decisões da ICCAT para o direito da União, determinar a repartição entre os Estados‑Membros do TAC que cabia à União, ou seja, 7410,48 toneladas, com base nas taxas de capturas históricas de cada Estado‑Membro durante esses anos. Daqui resulta que o regulamento impugnado enferma de falta de fundamentação, na parte em que declara, no seu considerando 11, que o período de referência é composto pelos anos de 2012‑2015.
Por último, o regulamento impugnado não explica por que razão o legislador da União só considerou «fiável» este último período de referência, ao passo que, nos debates no âmbito da ICCAT, o período escolhido, com o acordo da Comissão, era composto pelos anos de 2010‑2014.
O Conselho considera que os argumentos apresentados pela República Italiana em apoio do segundo e quinto fundamentos não servem para demonstrar a falta de fundamentação do regulamento impugnado, mas, em parte, para suscitar questões relativas ao mérito. Estes argumentos devem, assim, ser declarados inoperantes. Em todo o caso, resulta claramente da petição inicial e dos seus anexos que a República Italiana estava perfeitamente ao corrente de todas as discussões que conduziram à concessão à União, para o ano de 2017, de uma quota correspondente a 7410,48 toneladas de um TAC de 10500 toneladas para o espadarte mediterrânico e à repartição dessa quota entre os Estados‑Membros, e que conhecia as razões dessa atribuição e distribuição.
O Reino de Espanha precisa que a República Italiana pode não concordar com a atribuição à União de uma quota desse TAC pelo facto de daí resultar uma diminuição das possibilidades de pesca atribuídas à União no seu conjunto e, em particular, um prejuízo para a República Italiana. Em contrapartida, esse Estado‑Membro não pode validamente sustentar que esta decisão da ICCAT padece de falta de fundamentação, uma vez que as premissas da referida decisão são apresentadas nos considerandos do regulamento impugnado.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Através do seu segundo e quinto fundamentos, a República Italiana sustenta que o regulamento impugnado padece de falta de fundamentação na medida em que, por um lado, o Conselho não expôs as razões pelas quais aceitou que as possibilidades de pesca da União fossem limitadas a 7410,48 toneladas de um TAC fixado em 10500 toneladas para o espadarte mediterrânico, quando o referido TAC foi fixado pela ICCAT tendo por referência o período 2010‑2014 e quando a percentagem das capturas de espadarte mediterrânico suscetíveis de serem atribuídas aos pescadores da União durante este período era mais elevada e, por outro, na medida em que o referido regulamento não refere especificamente porque é que a quota destas 7410,48 toneladas que foi atribuída aos Estados‑Membros foi fixada com base nas taxas de captura para o período 2012‑2015, causando assim à República Italiana um prejuízo significativo.
Em primeiro lugar, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a fundamentação exigida pelo artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deve deixar transparecer de forma clara e inequívoca a argumentação da instituição, autora do ato, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (Acórdão de 17 de março de 2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, n.
o
58 e jurisprudência referida).
É tanto mais assim quanto os Estados‑Membros tiverem sido estreitamente associados ao processo de elaboração do ato controvertido, conhecendo, portanto, as razões que estão na base desse ato (Acórdão de 25 de outubro de 2001, Itália/Conselho,
C‑120/99
,
EU:C:2001:567
, n.
o
29 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, o alcance do dever de fundamentação depende da natureza do ato em causa sendo que, no caso dos atos de alcance geral, a fundamentação pode limitar‑se a indicar, por um lado, a situação de conjunto que levou à sua adoção e, por outro, os objetivos gerais que os atos em causa pretendem atingir. Neste contexto, o Tribunal de Justiça já decidiu, designadamente, que seria excessivo exigir uma fundamentação específica para as diferentes opções técnicas tomadas se o ato impugnado evidenciar, no essencial, o objetivo prosseguido pela instituição (Acórdão de 22 de novembro de 2018, Swedish Match,
C‑151/17
,
EU:C:2018:938
, n.
o
79 e jurisprudência referida).
No caso vertente, por um lado, cumpre salientar que os considerandos 9 a 11 do regulamento impugnado refletem o contexto no qual a atribuição do TAC para a União e a respetiva repartição entre os Estados‑Membros foram decididas, na medida em que os referidos considerandos remetem expressamente para os trabalhos do grupo de trabalho da ICCAT para o estabelecimento de um regime de repartição justa e equitativa do TAC do espadarte mediterrânico e para o empenho da União em aplicar o resultado do compromisso alcançado no âmbito da ICCAT a respeito desta dotação para o ano 2017.
Por outro lado, como resulta dos seus articulados, a República Italiana esteve estreitamente associada ao processo decisório de determinação e atribuição do TAC de 7410,48 toneladas para o espadarte mediterrânico quer no âmbito da ICCAT quer, quanto à repartição dessa tonelagem entre os Estados‑Membros, ao nível da União. Durante as diferentes fases deste processo, nomeadamente entre fevereiro e abril de 2017, a delegação italiana também teve oportunidade de exprimir as suas preocupações quanto à escolha dos critérios de repartição previstos.
No que se refere aos debates na ICCAT, como recordado no n.
o
12 do presente acórdão, decorre do regime de repartição do TAC resultante das negociações realizadas em Madrid (Espanha) durante o ano de 2017 no âmbito de um grupo de trabalho consagrado à pesca do espadarte mediterrânico que a República Italiana sabia que a tonelagem resultante das negociações com os outros CPC era muito próxima do volume das capturas históricas de espadarte mediterrânico pelos pescadores da União e que a alteração de alguns pontos da tonelagem em função destas estatísticas históricas se justificava com base noutros critérios adotados pela ICCAT, incluindo, nomeadamente, o esforço aplicado no passado pelas CPC para gerir a pesca, incluindo, em alguns casos, a aplicação de regras mais estritas do que as impostas pela ICCAT, bem como considerações de natureza socioeconómica.
A República Italiana estava ao corrente quer dos motivos quer do método de repartição entre os Estados‑Membros da parte desse TAC que cabia à União. Assim, no que respeita, em especial, à exclusão dos anos 2010‑2011 do período de referência, resulta da própria petição que a República Italiana estava informada do facto de os números relativos a esse período serem objeto de contestação por não terem sido considerados fiáveis em razão da irregularidade dos índices de captura, e que manifestou o seu desacordo a esse respeito numa carta enviada à Comissão em abril de 2017.
Nestas circunstâncias, a República Italiana não pode alegar que ignora as razões que presidiram a esses processos decisórios e, por conseguinte, à adoção do regulamento impugnado.
Em segundo lugar, uma vez que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o dever de fundamentação previsto no artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE constitui uma formalidade essencial que deve ser distinguida da procedência da fundamentação, dado que esta última é relativa à legalidade substantiva do ato controvertido (Acórdão de 17 de março de 2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, n.
o
60 e jurisprudência referida), e na medida em que alguns dos argumentos apresentados pela República Italiana em apoio do segundo e quinto fundamentos não visam pôr em causa a fundamentação do regulamento impugnado, mas a escolha do período de referência, os referidos argumentos serão examinados no âmbito do sexto fundamento.
Daqui resulta que o quarto e quinto fundamentos não podem ser acolhidos.
Quanto ao sexto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade e de uma apreciação errada dos factos
Argumentos das partes
A República Italiana alega que, se a opção do legislador da União enunciada no considerando 11 do regulamento impugnado no sentido de escolher um período de referência composto pelos anos de 2012‑2015 para determinar as possibilidades de pesca de espadarte mediterrânico entre os Estados‑Membros tiver sido motivada pela circunstância de os dados relativos às capturas desta espécie durante esses anos terem sido anulados no que respeita à Itália, esta decisão, por um lado, viola manifestamente o princípio da proporcionalidade. Com efeito, ainda que pareça legítimo basear a repartição das quotas entre os Estados‑Membros em dados fiáveis dos históricos das capturas, uma vez que estes dados apenas dizem respeito às capturas «legais», o facto de terem sido totalmente excluídos dois anos do período de referência é desproporcionado dado que tal equivale a excluir todas as capturas legais durante esse período. Por outro lado, a própria premissa segundo a qual os dados relativos aos anos de 2010 e 2011 estavam deturpados por conjugarem as capturas regulares e irregulares é errada, uma vez que estes dados foram aceites tanto pela Comissão como pela ICCAT.
O Conselho alega que, não existindo uma obrigação de tomar em consideração um período específico, e na medida em que a exclusão dos anos 2010‑2011 é aplicável a todos os Estados‑Membros em causa, não se coloca a questão da proporcionalidade relativamente a esses anos. Em seguida, é difícil determinar a parte legal e a parte ilegal das capturas de espadarte mediterrânico efetuadas durante esses anos. Por último, presumindo que existe uma certa estabilidade nas capturas, a parte legal das mesmas durante 2010 e 2011 não deve ser significativamente diferente das capturas legais nos anos seguintes. Dado que os anos seguintes foram tidos em conta, o resultado não deve ser significativamente diferente. Não há, portanto, violação do princípio da proporcionalidade.
Esta instituição indica, por outro lado, que, no Acórdão de 29 de outubro de 2009, Comissão/Itália (
C‑249/08
, não publicado,
EU:C:2009:672
), o Tribunal de Justiça declarou que a República Italiana não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força do direito da União, nomeadamente ao abster‑se de controlar, inspecionar e monitorizar de forma satisfatória o exercício da pesca, especialmente no que se refere ao cumprimento das disposições que regulam a detenção a bordo e a utilização de redes de emalhar de deriva, e ao não garantir de forma satisfatória que fossem tomadas medidas adequadas contra os autores das violações do direito da União em matéria de detenção a bordo e de utilização de redes de emalhar de deriva. Apesar deste acórdão, existem indícios precisos e concordantes de que estas violações continuaram a ser praticadas durante os anos de 2010 e 2011.
O Reino de Espanha observa que a circunstância de a ICCAT ter optado pelos anos 2010‑2014 para o período de referência da repartição da quota da União no TAC do espadarte mediterrânico não obrigava o Conselho a basear‑se nesse mesmo período para proceder à repartição das quotas entre os Estados‑Membros. Por outro lado, a República Italiana não tem em conta o facto de no período compreendido entre 2010 e 2011 ter sido constatado um aumento das capturas de espadarte mediterrânico nas suas águas territoriais devido à utilização de dispositivos ilícitos, como redes de deriva, o que motivou o início de um procedimento por infração pela Comissão, e, posteriormente, o envio a este Estado‑Membro de uma notificação para cumprir com esse fundamento e relativamente a esses anos.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Com o seu sexto fundamento, a República Italiana acusa o Conselho de ter violado o princípio da proporcionalidade e de ter levado a cabo uma apreciação errada dos factos ao utilizar como base de cálculo para a repartição entre os Estados‑Membros do TAC atribuído à União para o ano de 2017 os registos de capturas de espadarte mediterrânico durante um período de referência compreendido entre os anos 2012 e 2015, com exceção dos anos de 2010 e 2011.
A título preliminar, deve recordar‑se que o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União, exige que os atos das instituições da União não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo‑se que, quando haja uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (Acórdão de 11 de janeiro de 2017, Espanha/Conselho,
C‑128/15
,
EU:C:2017:3
, n.
o
71 e jurisprudência referida).
Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, em matéria de fiscalização jurisdicional das condições de aplicação deste princípio, tendo em conta o amplo poder de apreciação de que o legislador da União dispõe em matéria de política comum das pescas, só o caráter manifestamente inadequado de uma medida adotada nesse domínio, relativamente ao objetivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida. Assim, não se trata de saber se a medida adotada pelo legislador da União era a única ou a melhor possível, mas sim se era manifestamente desadequada (Acórdãos de 23 de março de 2006, Unitymark e North Sea Fishermen’s Organisation,
C‑535/03
,
EU:C:2006:193
, n.
os
57 e 58 e jurisprudência referida, e de 11 de janeiro de 2017, Espanha/Conselho,
C‑128/15
,
EU:C:2017:3
, n.
o
72 e jurisprudência referida).
Além disso, o Tribunal de Justiça já declarou que, quando o Conselho determina os TAC e reparte as possibilidades de pesca entre os Estados‑Membros, é chamado a proceder à avaliação de uma situação económica complexa para a qual dispõe de um amplo poder de apreciação. Em tais circunstâncias, o poder discricionário de que goza o Conselho não se aplica exclusivamente à determinação da natureza e do alcance das medidas a tomar, mas também, em certa medida, à verificação dos dados de base. Ao fiscalizar o exercício dessa competência, o Tribunal deve limitar‑se a examinar se este exercício padece de erro manifesto ou de desvio de poder ou se a autoridade em questão excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação (v. Acórdão de 11 de janeiro de 2017, Espanha/Conselho,
C‑128/15
,
EU:C:2017:3
, n.
o
46 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, atendendo a este amplo poder de apreciação, a circunstância de a ICCAT ter tido em conta os anos 2010‑2014 como período de referência para a atribuição da quota do TAC de espadarte mediterrânico que cabia à União não obrigava o Conselho a adotar esse mesmo período para proceder à repartição das quotas entre os Estados‑Membros interessados.
Por outro lado, é pacífico que o Tribunal de Justiça já tinha declarado, no Acórdão de 29 de outubro de 2009, Comissão/Itália (
C‑249/08
, não publicado,
EU:C:2009:672
), que, durante o período compreendido entre 1993 e 2005, a República Italiana não tinha, em substância, controlado, inspecionado e monitorizado de forma satisfatória o exercício da pesca no seu território e nas águas sob a sua soberania ou jurisdição, especialmente no atinente ao cumprimento das disposições que regulavam a detenção a bordo e a utilização de redes de emalhar de deriva, nem garantido de forma satisfatória que fossem tomadas medidas adequadas contra os autores das infrações ao direito da União em matéria de detenção a bordo e utilização de redes de emalhar de deriva, nomeadamente aplicando sanções dissuasoras contra os referidos infratores. Em seguida, para verificar o respeito deste acórdão pela República Italiana, as capturas relativas a 2010 e 2011 foram objeto de inspeções suplementares pela Comissão. Resultou dessas inspeções que os incumprimentos identificados no referido acórdão continuaram posteriormente à sua prolação. Com base nessas inspeções, em 2011, a Comissão iniciou um novo procedimento de infração ao abrigo do artigo 260.
o
, n.
o
2, TFUE, que se traduziu, designadamente, pelo envio à República Italiana de uma notificação para cumprir em setembro do mesmo ano. Além disso, resulta dos autos do processo apresentados no Tribunal de Justiça que a Comissão realizou novas inspeções no local, durante 2012 e 2013, para verificar as garantias dadas por esse Estado‑Membro no âmbito do processo relativo às melhorias introduzidas em matéria de vigilância e de controlo da aplicação da legislação que proibiam a detenção e a utilização de redes de emalhar de deriva. Contudo, estas inspeções não revelaram nenhuns casos de incumprimento dessa legislação, tendo o processo sido encerrado em 2014.
Por conseguinte, apesar de o Tribunal de Justiça não ter declarado, com base no artigo 260.
o
, n.
o
2, TFUE, que, durante os anos de 2010 e 2011 a República Italiana não tinha tomado as medidas que a execução do Acórdão de 29 de outubro de 2009, Comissão/Itália (
C‑249/08
, não publicado,
EU:C:2009:672
), exigia, o contexto recordado no número anterior implica que foi sem exceder o amplo poder de apreciação de que dispõe na matéria que o Conselho considerou que existiam indícios de irregularidade que viciavam os dados de captura relativamente aos referidos anos e, por conseguinte, optou por não ter em conta esses dados aquando da repartição entre os Estados‑Membros do TAC atribuído à União para 2017.
Além disso, os argumentos relativos à exclusão dos anos de 2010 e de 2011 não podem, por si só, pôr em causa a legalidade da escolha efetuada pelo Conselho para o período compreendido entre 2012 e 2015, uma vez que a República Italiana não apresentou nenhum argumento suscetível de demonstrar que esse período era, por si só, manifestamente desadequado para efeitos da repartição das quotas entre os Estados‑Membros interessados.
Daqui resulta que o período de referência escolhido pelo Conselho para determinar a repartição entre os Estados‑Membros da parte do TAC atribuída à União em 2017 não pode ser considerado manifestamente desadequado.
À luz do que precede, há que julgar o sexto fundamento improcedente.
Quanto ao terceiro e oitavo fundamentos, relativos à violação do artigo 17.
o
TUE e do artigo 16.
o
do Regulamento PCP, bem como do princípio da boa administração
Argumentos das partes
Com estes fundamentos, que importa analisar em conjunto, a República Italiana considera, em primeiro lugar, que o regulamento impugnado viola o artigo 17.
o
TUE. Com efeito, segundo aquele Estado‑Membro, este regulamento viola o interesse comum da União, uma vez que tanto a Comissão como o Conselho evocam um «compromisso» assumido no âmbito da ICCAT, mas não especificam qual o benefício que a União retirou da aceitação da redução drástica das suas possibilidades de pesca para o espadarte mediterrânico. Ora, a existência de um compromisso pressupõe necessariamente a renúncia a um benefício num plano com vista à obtenção de outro benefício noutro plano. No caso em apreço, o referido regulamento não tem origem num compromisso, mas sim num sacrifício unilateral dos interesses da União.
Em segundo lugar, a República Italiana alega que o princípio da estabilidade relativa, previsto no artigo 16.
o
do Regulamento PCP e definido nos considerandos 35 a 37 do mesmo regulamento é aplicável nas circunstâncias do caso vertente. Ora, resulta deste princípio que, quando é fixada uma quota para proteger uma espécie de peixe e as possibilidade de pesca futura, há que ter em conta a situação económica em geral precária em que se encontram as comunidades particularmente dependentes da pesca desta espécie. Para o efeito, convém encontrar um equilíbrio entre a necessidade de restringir a pesca dessa espécie, a fim de promover a recuperação das unidades populacionais, e os problemas socioeconómicos que estas limitações podem implicar, o que, no caso em apreço, e no que diz respeito ao espadarte mediterrânico, não foi feito de nenhuma forma. Além disso, na medida em que a redução da quota histórica atribuída a cada Estado‑Membro foi imposta ao mesmo tempo que o TAC de 10500 toneladas e que uma nova quota vinculativa, os pescadores foram alegadamente privados da possibilidade de aumentar a produção além desse limite global, pelo que era indispensável manter, pelo menos para o setor da pesca da União, o nível anteriormente atingido.
Em terceiro lugar, segundo a recorrente, o princípio da boa administração foi violado, uma vez que uma medida tão gravosa como o regulamento impugnado não deveria ter sido adotada sem uma avaliação técnica rigorosa que demonstrasse que a escolha dos anos 2012‑2015 como período de referência permitia determinar a repartição da parte do TAC atribuída à União com base em dados fiáveis e que, por conseguinte, o prejuízo para a República Italiana que daí adviria era inevitável.
Segundo o Conselho, em primeiro lugar, sendo embora certo que corresponderia ao interesse da União que apenas fossem tomados em consideração os dados das capturas realizadas durante o período de referência, independentemente da legalidade das capturas ou de outros fatores pertinentes, o grupo de trabalho da ICCAT teve em conta outros elementos além desses. A este respeito, o plano de recuperação adotado pela ICCAT refere expressamente as consequências socioeconómicas. Haveria além disso que ter em conta o facto de uma recuperação da unidade populacional de espadarte mediterrânico ser a melhor forma de assegurar uma pesca sustentável e rentável no futuro.
Em seguida, no que respeita ao princípio da estabilidade relativa, esta instituição considera, à semelhança do Reino de Espanha e da Comissão, que as duas frases que compõem o artigo 16.
o
, n.
o
1, do Regulamento PCP abrangem duas situações diferentes. Com efeito, a primeira frase consagra o princípio da estabilidade relativa para as possibilidades de pesca disponíveis. Em contrapartida, a segunda frase diz respeito à repartição de novas possibilidades de pesca. Sempre que sejam previstas novas possibilidades de pesca, é ainda necessário estabelecer, pela primeira vez, um critério de repartição, tendo em conta os interesses de cada Estado‑Membro. Além disso, este princípio diz respeito à repartição das possibilidades de pesca entre os Estados‑Membros e não à repartição dessas possibilidades entre a União e outras partes. Assim, o referido princípio não é aplicável no caso em apreço.
Por último, na medida em que dispõe de um amplo poder de apreciação quanto à escolha do período de referência, o Conselho não estava de forma alguma obrigado a demonstrar que o período escolhido era o único que permitia determinar a repartição da parte do TAC atribuída à União pelos Estados‑Membros com base em dados fiáveis, mas, quando muito, que a escolha deste período permitia atingir este objetivo.
O Reino de Espanha considera que as razões da escolha dos anos 2012‑2015 como período de referência, bem como a correlativa exclusão dos anos 2010 e 2011 já foram suficientemente explicadas, e que a República Italiana não demonstrou que o Conselho violou os limites do poder de apreciação de que dispõe nestas matérias, ou que cometeu um abuso de poder.
A Comissão considera que no âmbito desta negociação não renunciou de modo algum unilateralmente aos interesses da União e que a proposta de regulamento não pode ser considerada prejudicial aos interesses da União. Pelo contrário, considera ter promovido corretamente o interesse geral da União conduzindo a negociação no âmbito da ICCAT em conformidade com o mandato que lhe foi conferido, tendo em conta os interesses superiores da União, como a recuperação da unidade populacional de espadarte mediterrânico o mais rapidamente possível, em conformidade com a obrigação prevista no artigo 17.
o
TUE.
Na sua réplica, a República Italiana salienta que o artigo 16.
o
do Regulamento PCP deve ser lido como um todo e que, embora o princípio da estabilidade relativa determine de forma exclusiva as possibilidades de pesca disponíveis, o mesmo dever em contrapartida conjugar‑se com outros interesses em causa para adotar as novas possibilidades de pesca.
Na sua tréplica, o Conselho precisa que é no momento em que é introduzido um TAC que é necessário, pela primeira vez, estabelecer um critério de repartição, tendo em conta os interesses de cada Estado‑Membro. Por conseguinte, é indiscutível que a introdução de um TAC implica a atribuição de «novas possibilidades de pesca», na aceção do artigo 16.
o
do Regulamento PCP. Esta instituição acrescenta, por outro lado, que, como a repartição das possibilidades de pesca entre a União e os países terceiros depende de um acordo com esses países, é impossível exigir a aplicação do princípio da estabilidade relativa, que vigora no interior da União, nas relações externas desta. O Conselho considera que esse princípio não é aplicável nem à repartição das possibilidades de pesca entre a União e as outras CPC na ICCAT nem à sua repartição entre os Estados‑Membros aquando da introdução de um novo TAC.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Em primeiro lugar, no que respeita à violação do artigo 17.
o
TUE, há que recordar que o n.
o
1 desta disposição prevê que a Comissão promove o interesse geral da União, que toma as iniciativas adequadas para esse efeito e que exerce funções de coordenação, de execução e de gestão em conformidade com as condições estabelecidas nos Tratados.
Em conformidade com o artigo 2.
o
do Regulamento PCP, no setor da pesca, o interesse da União corresponde designadamente em assegurar a exploração e a gestão sustentáveis, e a conservação dos recursos biológicos marinhos e do ambiente marinho, com o objetivo de, progressivamente, restabelecer e manter as unidades populacionais de peixes acima de níveis de biomassa que possam gerar o rendimento máximo sustentável. Estes objetivos são prosseguidos pela União, nomeadamente, pela adoção pelo Conselho, sob proposta da Comissão, de medidas relativas à fixação e à repartição das possibilidades de pesca, como as adotadas pelo Regulamento 2017/127 e pelo regulamento impugnado.
A prossecução destes objetivos deve ser igualmente tomada em consideração no âmbito das relações externas da União em matéria de pesca, ou seja, no âmbito das negociações conduzidas no seio das organizações regionais. É o que acontece quando a União é chamada a tomar posição nas negociações na ICCAT, organização responsável pela adoção de medidas destinadas a assegurar a conservação a longo prazo e a exploração sustentável dos recursos haliêuticos na zona colocada sob a sua responsabilidade.
No caso em apreço, deve salientar‑se, por um lado, como alega a Comissão, que a posição da União no âmbito da ICCAT consiste em apoiar a adoção de medidas de conservação e de gestão dos recursos haliêuticos na área da Convenção ICCAT, incluindo os TAC, com base nos melhores pareceres científicos disponíveis, a fim de atingir o objetivo a que se refere o artigo 2.
o
, n.
o
2, do Regulamento PCP, concretamente, restabelecer e manter a população das espécies exploradas acima de níveis que possam gerar o rendimento máximo sustentável. No âmbito da ICCAT, a necessidade de resolver a situação de sobrepesca desta unidade populacional foi reconhecida com a adoção da Recomendação 16‑05, que previa a aplicação, a partir de 2017, de um plano de recuperação com a duração de quinze anos e com a introdução, nesse mesmo ano, de um TAC de 10500 toneladas, cujo princípio e valor foram posteriormente transpostos para o Regulamento 2017/127. Esta recomendação, a que se referem os considerandos 9 a 11 do regulamento impugnado, previa, além disso, que a determinação do critério de repartição deste TAC entre as CPC devia ser feita com base em critérios transparentes e objetivos, incluindo de natureza ambiental e socioeconómica, bem como em critérios previstos na resolução da ICCAT 15‑13, relativos à repartição das possibilidades de pesca.
Por outro lado, o mandato conferido à Comissão para conduzir as negociações em nome da União no âmbito da ICCAT reconhecia à Comissão uma certa flexibilidade para o efeito. No entanto, o objetivo da Comissão era obter, para a União e para o ano de 2017, pelo menos 70% do TAC do espadarte mediterrânico. Ora, nos termos do compromisso a que chegaram as CPC, foi atribuída à União uma quota de 70,756% do TAC de 10500 toneladas.
Assim, o resultado das negociações levadas a cabo pela Comissão demonstra não só que esta não excedeu os limites do seu mandato, mas também que utilizou a sua margem de manobra privilegiando a necessidade de gerir os recursos de espadarte mediterrânico de forma sustentável em benefício de todas as partes interessadas, pelo que esta instituição não violou o artigo 17.
o
TUE no decurso destas negociações.
Em segundo lugar, no que respeita às alegações da República Italiana relativas ao princípio da estabilidade relativa, deve recordar‑se que este princípio reflete um critério de repartição das possibilidades de pesca da União entre os Estados‑Membros sob a forma de quotas atribuídas aos referidos Estados. Assim, este princípio não confere aos pescadores nenhuma garantia de captura de uma quantidade fixa de peixe, devendo a exigência de estabilidade relativa ser entendida no sentido de que apenas significa a manutenção do direito a uma percentagem fixa para cada Estado‑Membro nessa repartição (Acórdão de 22 de novembro de 2007, Cofradía de pescadores San Pedro de Bermeo e o./Conselho,
C‑6/06 P
, não publicado,
EU:C:2007:702
, n.
o
53).
No caso em apreço, a República Italiana sustenta que o princípio da estabilidade relativa é aplicável, por um lado, no território da União e nas relações que esta mantém com países terceiros, e, por outro, quer na repartição das possibilidades de pesca existentes quer nas «novas possibilidades de pesca». Em contrapartida, o Conselho, apoiado pela Comissão e pelo Reino de Espanha, considera que este princípio se aplica apenas a nível interno na União e relativamente às possibilidades de pesca disponíveis.
No que diz respeito à aplicabilidade do princípio da estabilidade relativa à parte do TAC globalmente atribuída pela ICCAT à União, importa recordar que o artigo 16.
o
, n.
o
1, primeiro período, do Regulamento PCP precisa que as possibilidades de pesca «repartidas entre os Estados‑Membros» garantem uma estabilidade relativa das atividades de pesca de «cada Estado‑Membro» para cada unidade populacional ou pescaria. Além disso, decorre nomeadamente do considerando 35 desse regulamento que, dada a dependência de certas comunidades costeiras em relação à pesca, é necessário garantir a estabilidade relativa das atividades piscatórias mediante a repartição das possibilidades de pesca por forma a garantir «a cada Estado‑Membro» uma parte previsível das unidades populacionais.
Resulta do que precede que o princípio da estabilidade relativa só se aplica no que diz respeito à repartição das possibilidades de pesca no quadro da União e não no contexto das relações externas da mesma.
No que respeita à aplicabilidade desse princípio às «novas possibilidades de pesca», importa, antes de mais, sublinhar que o artigo 16.
o
, n.
o
1, segundo período, do Regulamento PCP dispõe que os interesses de cada Estado‑Membro são tidos em conta «sempre que sejam atribuídas novas possibilidades de pesca».
Em seguida, importa recordar que, no que diz respeito ao Regulamento n.
o
2371/2002, que precedeu o Regulamento PCP, e em particular ao artigo 20.
o
do Regulamento n.
o
2371/2002, relativo, à semelhança do artigo 16.
o
do Regulamento PCP, às atribuições de possibilidades de pesca, o Tribunal de Justiça declarou que há que distinguir as «possibilidades de pesca existentes» das «novas possibilidades de pesca», respetivamente visadas nos n.
os
1 e 2 deste artigo (v., neste sentido, Acórdão de 8 de novembro de 2007, Espanha/Conselho,
C‑141/05
,
EU:C:2007:653
, n.
o
85).
Enquanto as «possibilidades de pesca existentes» correspondem às possibilidades de pesca já distribuídas entre os Estados‑Membros, as «novas possibilidades de pesca» são aquelas que são repartidas pela primeira vez entre estes.
A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que a exigência de estabilidade relativa deve ser entendida no sentido de que significa a manutenção de uma percentagem fixa para cada Estado‑Membro e que a mesma implica que o critério de repartição inicialmente fixado continuará a aplicar‑se enquanto um regulamento de alteração não tiver sido adotado (Acórdão de 8 de novembro de 2007, Espanha/Conselho,
C‑141/05
,
EU:C:2007:653
, n.
o
86 e jurisprudência referida). Esta exigência só é, por conseguinte, aplicável quando já exista uma repartição das possibilidades de pesca, isto é quanto estiverem em causa «possibilidades de pesca existentes».
Em contrapartida, a referida exigência não pode aplicar‑se quando ainda não tenha sido escolhido nenhum critério de repartição entre os Estados‑Membros. Neste caso, ou seja, no momento da repartição de «novas possibilidades de pesca», o artigo 16.
o
, n.
o
1, segundo período, do Regulamento PCP dispõe apenas que devem ser tidos em conta «os interesses de cada Estado‑Membro», podendo o conceito de interesse incluir a necessidade de preservar a estabilidade relativa das atividades de pesca, não sendo contudo limitado a esta necessidade (Acórdão de 8 de novembro de 2007, Espanha/Conselho,
C‑141/05
,
EU:C:2007:653
, n.
o
87).
No caso vertente, na falta de uma regulamentação que limite as possibilidades de pesca do espadarte mediterrânico antes da adoção do regulamento impugnado, há que considerar que neste último foram adotadas «possibilidades de pesca» na aceção do artigo 16.
o
, n.
o
1, do Regulamento PCP.
Daqui resulta que o princípio da estabilidade relativa, tal como expresso no artigo 16.
o
, n.
o
1, do Regulamento PCP, só se aplica às possibilidades de pesca disponíveis na União e, por conseguinte, não se aplica nem à repartição das possibilidades de pesca entre a União e as CPC na ICCAT nem à repartição de novas possibilidades de pesca entre Estados‑Membros no momento da introdução de um novo TAC, como no caso vertente.
Por conseguinte, ao adotar o regulamento impugnado, o Conselho não podia violar este princípio.
Em terceiro lugar, no que respeita ao princípio da boa administração, como consagrado no artigo 41.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, as razões que levaram o legislador da União a escolher 2012‑2015 como período de referência, com exceção dos anos de 2010 e 2011, já foram recordadas nos n.
os
45, 46 e 60 do presente acórdão.
De qualquer modo, em conformidade com jurisprudência assente, e como resulta do n.
o
57 do presente acórdão, essa escolha é parte integrante do poder de apreciação de que goza o Conselho quanto à determinação da natureza e alcance das disposições a tomar, mas também, em certa medida, quanto aos dados de base. Neste contexto, a fiscalização jurisdicional deve limitar‑se a verificar se a medida em causa padece de um erro manifesto ou de desvio de poder ou se a autoridade em causa excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação.
A este respeito, como resulta dos n.
os
58 a 62 do presente acórdão, não se pode acusar o Conselho de ter cometido um erro manifesto de apreciação ao decidir repartir, entre os Estados‑Membros, a parte do TAC atribuída à União para o ano 2017 com base nas capturas históricas de espadarte mediterrânico durante o período de referência compreendido entre 2012 e 2015.
Neste contexto, o Conselho não pode ser acusado de ter violado o princípio da boa administração por não ter justificado a escolha desse período de referência com base numa «análise técnica rigorosa», dado que resultava precisamente dos dados técnicos apresentados pela Comissão que as tonelagens de capturas dos anos de 2010 e 2011 não podiam ser tomadas em consideração.
Atendendo ao que precede, o terceiro e oitavo fundamentos devem ser julgados improcedentes.
Quanto ao quarto e décimo fundamentos, relativos à violação dos princípios da não retroatividade, da segurança jurídica e da confiança legítima
Argumentos das partes
Através destes fundamentos, que importa analisar em conjunto, a República Italiana sustenta que o regulamento impugnado viola os princípios da não retroatividade, da segurança jurídica e da confiança legítima, na medida em que foi adotado no final do mês de julho de 2017 e produziu efeitos a partir de 1 de janeiro de 2017, apesar de a campanha de pesca de espadarte mediterrânico, que decorre entre 1 de abril e 31 de dezembro, já ir a metade. Com efeito, contrariamente ao que refere o considerando 12 do regulamento impugnado, este último devia, pela primeira vez em relação às práticas adotadas nas décadas anteriores, introduzir simultaneamente um TAC vinculativo, uma redução drástica da percentagem desse TAC pertencente à União em relação ao nível atingido nos anos anteriores e uma repartição da quota da União entre os Estados‑Membros. Esta «revolução» nas condições de produção no setor da pesca da União deveria ter sido devidamente preparada e apresentada com antecedência suficiente, para que as partes em causa se pudessem adaptar.
O legislador da União violou também os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, uma vez que seria crucial que cada operador económico do setor em causa pudesse confiar num quadro normativo estável, cujas eventuais alterações fossem, pelo menos, previsíveis.
O Conselho afirma, por um lado, que um TAC para o espadarte mediterrânico já estava estabelecido, concretamente no Regulamento 2017/127, adotado em janeiro de 2017, embora a possibilidade de alcançar um acordo sobre uma repartição desse TAC no âmbito da ICCAT ainda não tivesse sido alcançada nesse momento, e, por outro, que a campanha de pesca de espadarte mediterrânico decorre entre 1 de abril e 31 de dezembro.
Segundo essa instituição, é evidente que o TAC deveria em seguida ser alterado para ser reduzido à parte do TAC atribuída à União, depois de ter sido fixada pela ICCAT. Nestas circunstâncias, não podia haver confiança legítima no facto de que viria a ser concedida uma quota específica à República Italiana. De igual modo, o princípio da segurança jurídica só pode ser utilmente invocado depois de o TAC e da parte do mesmo que foi atribuída à União terem sido fixados e de a distribuição entre os Estados‑Membros ter sido efetuada. Antes de tal acontecer, em qualquer atividade de pesca exercida antes da determinação dessas quotas, teria sido necessário ter em conta um certo grau de incerteza e de prudência, sendo que, por conseguinte, os requisitos para a aplicação do princípio da confiança legítima não estavam preenchidos.
Além disso, se o Conselho tivesse aguardado pela decisão final da ICCAT, apenas teria podido fixar as quotas atribuídas aos Estados‑Membros para 2017 em outubro desse ano. Ora, uma decisão, adotada no final desse ano, mas que produzisse efeitos a partir de 1 de janeiro, e segundo a qual seria necessário reduzir as capturas de espadarte mediterrânico, teria certamente sido mais prejudicial do ponto de vista da segurança jurídica.
O Reino de Espanha alega que a aplicação retroativa de atos de direito da União no domínio da pesca é habitual.
A Comissão considera que os dados de capturas ao nível da União no que diz respeito ao espadarte mediterrânico indicam um total de 5125 toneladas em 2016 contra 4793,4 toneladas em 2017, ano em que a quota atribuída à União Europeia foi de 7410 toneladas. Esta redução das capturas registada durante 2017 seria parcialmente devida à aplicação do período de defeso da pesca durante os três primeiros meses deste ano e, em parte, a uma redução das capturas em relação a 2016, observada a partir de abril de 2017, mês da abertura da época de pesca do espadarte mediterrânico.
Ora, esta última diminuição não pode de forma alguma ser diretamente associada à redução, de menos de 600 toneladas, instituída na sequência da decisão da ICCAT de fixar a parte do TAC que cabe à União em 70,756% da mesma. Efetivamente, as capturas de espadarte mediterrânico efetuadas durante 2017 foram muito inferiores às autorizadas ao abrigo do regulamento impugnado.
Além disso, a partir do início da campanha de 2017, ter‑se‑ia verificado um recuo das capturas em relação às do ano anterior. Esta tendência ter‑se‑ia prolongado ao longo de toda a campanha de pesca de 2017, mesmo depois de o regulamento impugnado ter entrado em vigor, no final do mês de julho de 2017. Nestas condições, não pode validamente sustentar‑se que a entrada em vigor das disposições do regulamento impugnado violou os princípios da confiança legítima ou da segurança jurídica.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Em primeiro lugar, no que diz respeito ao efeito retroativo do regulamento impugnado, importa recordar que embora, em geral, o princípio da segurança jurídica se oponha a que a aplicação no tempo de um ato da União tenha como ponto de partida uma data anterior à respetiva publicação, esse pode não ser o caso quando, a título excecional, um objetivo de interesse geral o exigir e quando a confiança legítima dos interessados for devidamente respeitada, bem quando decorrer claramente dos termos, da finalidade ou da sistemática das normas em causa que esse efeito lhes deve ser atribuído (Acórdão de 19 de março de 2009, Mitsui & Co. Deutschland,
C‑256/07
,
EU:C:2009:167
, n.
o
32 e jurisprudência referida).
É pacífico que a instauração de um TAC para o espadarte mediterrânico estava já prevista no Regulamento 2017/127, a partir de 1 de janeiro de 2017, até ao limite de 10500 toneladas. Assim, embora a repartição entre os Estados‑Membros da parte do TAC atribuída à União ainda devesse ser determinada, o princípio da própria criação de novas possibilidades de pesca já estava adquirido desde janeiro de 2017, ou seja, antes do início da campanha de pesca de espadarte mediterrânico em 1 de abril de 2017. Daqui resulta que, como reconhece a República Italiana, a redução da quota histórica foi decidida em correlação com a introdução do TAC.
Além disso, como resulta dos considerandos 9 a 11 do regulamento impugnado, através desse regulamento, o Conselho procurou nomeadamente cumprir o TAC para o espadarte mediterrânico no âmbito da ICCAT para o ano de 2017. Ora, uma vez que a repartição do TAC para esta espécie só foi formalmente aprovada em 18 de abril de 2017, o referido objetivo só podia ser atingido mediante a previsão de que o regulamento impugnado seria retroativamente aplicável a partir de 1 de janeiro do mesmo ano.
Por outro lado, como alega a Comissão, há que referir que, no momento da entrada em vigor do regulamento impugnado, em 30 de julho de 2017, as possibilidades de pesca do espadarte mediterrânico estavam longe de estar esgotadas. Com efeito, durante o período compreendido entre 1 de abril de 2017, data em que tem início a época de pesca desta espécie, e o final de julho de 2017, apenas tinham sido pescadas na União 2298,3 toneladas de espadarte mediterrânico das 7410 toneladas correspondentes à parte do TAC atribuída a esta última para o ano de 2017. Durante o mesmo período, resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que os pescadores italianos pescaram cerca de 1271,3 toneladas de espadarte mediterrânico, para uma quota de 3736 toneladas atribuída à República Italiana pelo regulamento impugnado.
Importa sublinhar que esta última quota também não tinha sido atingida em 31 de dezembro de 2017, uma vez que os pescadores italianos apenas pescaram 2285,3 toneladas de espadarte mediterrânico, ou seja, 61,16% da referida quota.
No que diz respeito, em segundo lugar, aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, importa observar que o primeiro desses princípios exige, nomeadamente, que as normas de direito sejam claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos, em particular quando podem ter consequências desfavoráveis sobre os indivíduos e sobre as empresas (v., neste sentido, Acórdão de 17 de outubro de 2018, Klohn,
C‑167/17
,
EU:C:2018:833
, n.
o
50 e jurisprudência referida).
Corolário do princípio da segurança jurídica, o direito de exigir a proteção da confiança legítima estende‑se a qualquer particular que se encontre numa situação da qual resulte que a administração da União fez nascer na sua esfera jurídica esperanças fundadas. Constituem garantias suscetíveis de fazer surgir tais expetativas, qualquer que seja a forma como são comunicadas, as informações precisas, incondicionais e concordantes que emanam de fontes autorizadas e fiáveis. Em contrapartida, ninguém pode invocar uma violação deste princípio quando a Administração não tenha fornecido garantias precisas. Assim sendo, quando um operador económico prudente e avisado estiver em condições de prever a adoção de uma medida da União suscetível de afetar os seus interesses, não pode invocar o princípio da proteção da confiança legítima no momento em que essa medida for adotada (v., neste sentido, Acórdão de 17 de março de 2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, n.
os
71 a 73 e jurisprudência referida).
No caso vertente, os operadores económicos do setor italiano da pesca não podiam invocar uma violação da proteção da confiança legítima, uma vez que, devido à determinação de um TAC para o espadarte mediterrânico a partir da publicação do Regulamento 2017/127, podiam prever que seriam fixadas novas possibilidades de pesca com vista à repartição entre os Estados‑Membros da parte do TAC que viesse a ser atribuída à União. Como recordado no n.
o
107 do presente acórdão, a atribuição de novas possibilidades de pesca, apesar de o seu nível exato ainda ter de ser determinado, já era conhecida à data do início da campanha de pesca do espadarte mediterrânico.
Além disso, o Conselho não pode ser criticado por ter dado aos operadores económicos do setor da pesca italiano qualquer garantia quanto ao valor exato da quota de pesca que lhes seria reservada no regulamento impugnado.
Por último, como acertadamente alega o Conselho, o princípio da segurança jurídica só pode ser utilmente invocado quando a repartição do TAC entre os Estados‑Membros tiver sido realizada, o que não era o caso antes da entrada em vigor do regulamento impugnado.
Daqui resulta que o quarto e o décimo fundamento devem ser declarados improcedentes.
Quanto ao sétimo fundamento, relativo à violação dos artigos 258.
o
TFUE e 260.
o
TFUE
Argumentos das partes
A República Italiana observa que o processo por incumprimento iniciado pela Comissão em 2011 com base no artigo 260.
o
, n.
o
2, TFUE, devido à alegada utilização de redes de deriva por pescadores italianos, foi encerrado por esta instituição em 2014. Por conseguinte, a opção de excluir os anos 2010 e 2011 do período de referência destinado a definir as quotas atribuídas aos Estados‑Membros significaria que o Conselho teve, na prática, a intenção de adotar uma sanção contra a República Italiana por não ter cumprido a sua obrigação de controlar a proibição de utilizar tais dispositivos. Ora, segundo a recorrente, os artigos 258.
o
e 260.
o
TFUE reservam à Comissão a competência para intentar ações por incumprimento contra os Estados‑Membros, ao passo que o Conselho não tem competência para adotar, mesmo sob forma de um regulamento, medidas que sancionem os Estados‑Membros por incumprimento das suas obrigações ao abrigo do direito da União. O regulamento recorrido estaria, por conseguinte, viciado por violação dos artigos 258.
o
e 260.
o
TFUE.
O Conselho considera que este argumento não tem em conta a natureza e a finalidade do regulamento impugnado. É necessário chegar a acordo com os outros CPC sobre o TAC e sobre a quota do mesmo que é atribuída à União e fixar um período de referência para poder decidir sobre a repartição dessa quota entre os Estados‑Membros com base em dados fiáveis. No que diz respeito à determinação da parte do TAC que cabe à União para o espadarte mediterrânico, a ICCAT não se baseou apenas nos valores das capturas mas também noutros critérios. Esta quota aproximou‑se apesar de tudo destes valores (cerca de 70% do TAC, em vez de 75%). Não se trata de modo algum de uma sanção contra a República Italiana, na medida em que o resultado desta negociação no âmbito da ICCAT teve aliás impacto nos outros Estados‑Membros em causa.
No que respeita à repartição entre os Estados‑Membros da parte do TAC atribuída à União, na falta de uma regra que imponha um período determinado, a escolha de um período recente de quatro anos, concretamente, 2012 a 2015, seria,
a priori
, uma escolha perfeitamente razoável.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Como recordado nos n.
os
56, 69 e 93 do presente acórdão, no domínio da pesca, o legislador da União dispõe de um amplo poder de apreciação, que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 40.
o
TFUE a 43.
o
TFUE lhe atribuem, sendo que a fiscalização levada a cabo pelo Tribunal deve limitar‑se a verificar se a medida em causa não está viciada de erro manifesto ou de desvio de poder ou se a instituição em causa não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação.
No que respeita, em primeiro lugar, à escolha do período de referência 2012‑2015, há que recordar que, como declarado nos n.
os
58 a 62 do presente acórdão, não se pode acusar o Conselho de ter cometido um erro manifesto de apreciação ao proceder à referida escolha.
Em seguida, como o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de declarar, uma redução das possibilidades de pesca não pode ser considerada equivalente a uma forma de sanção (v., por analogia, Acórdão de 25 de outubro de 2001, Itália/Conselho,
C‑120/99
,
EU:C:2001:567
, n.
o
75).
Por último, e em todo o caso, a fixação, pelo Conselho, dos critérios de repartição das novas possibilidades de pesca não pode ser equiparada aos poderes de que a Comissão dispõe ao abrigo dos artigos 258.
o
e 260.
o
TFUE.
Consequentemente, o sétimo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao nono fundamento, relativo a uma violação do artigo 18.
o
TFUE
Argumentos das partes
A República Italiana sustenta que o regulamento impugnado, na medida em que penaliza os pescadores italianos, reduzindo em várias centenas de toneladas as suas possibilidades de pesca de espadarte mediterrânico para 2017, implica uma discriminação em razão da nacionalidade. Com efeito, só os pescadores italianos foram sujeitos a esta medida de redução, ao passo que o período de referência 2012‑2015 não penalizou os pescadores dos outros Estados‑Membros.
O Conselho indica que a introdução de um TAC para esta espécie, de uma quota atribuída à União e, por conseguinte, de quotas atribuídas aos Estados‑Membros, implica necessariamente uma limitação das possibilidades de pesca, mas essa limitação é aplicável a todos os Estados‑Membros em causa. Por conseguinte, não pode considerar‑se que houve uma violação do princípio da proporcionalidade.
A Comissão alega que, além de a taxa de utilização da quota atribuída não ter ultrapassado 61,16% dessa quota para o ano de 2017 e de o impacto da medida de redução em causa ser, por conseguinte, relativo, o Tribunal de Justiça, no seu Acórdão de 16 de junho de 1987, Romkes (
46/86
,
EU:C:1987:287
), já declarou que o recurso a um método como o que é utilizado no caso em apreço para a determinação das quotas em causa não é incompatível com o princípio da não discriminação.
O Reino de Espanha observa que tanto o processo de atribuição dessa parte do TAC na ICCAT como a subsequente repartição da mesma entre os diferentes Estados‑Membros em causa, à qual o regulamento impugnado procedeu e que é uniformemente aplicável na União, não são fonte de qualquer diferença de tratamento em benefício ou em detrimento de qualquer um destes Estados.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o artigo 40.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, TFUE, lido em conjugação com o artigo 38.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, TFUE, que consagra a proibição de qualquer discriminação no âmbito da política comum da agricultura e da pesca, mais não é do que a expressão específica do princípio geral da igualdade, que exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a não ser que tal tratamento seja objetivamente justificado (Acórdãos de 8 de novembro de 2007, Espanha/Conselho,
C‑141/05
,
EU:C:2007:653
, n.
o
40 e jurisprudência referida, e de 11 de janeiro de 2017, Espanha/Conselho,
C‑128/15
,
EU:C:2017:3
, n.
o
80 e jurisprudência referida).
Importa ainda observar que o método utilizado para a determinação das percentagens atribuídas aos Estados‑Membros em função das quantidades pescadas pelas suas respetivas frotas durante um período de referência não é incompatível com o princípio da não discriminação, uma vez que este método exige que os pescadores de cada Estado‑Membro façam esforços de contenção proporcionais às quantidades pescadas antes da entrada em vigor do ato jurídico de direito da União que limita as possibilidades de pesca (v., neste sentido, Acórdão de 16 de junho de 1987, Romkes,
46/86
,
EU:C:1987:287
, n.
o
23).
Daqui resulta que, embora, no âmbito de decisões relativas a processos análogos ao que é objeto do presente recurso, designadamente no n.
o
113 do Acórdão de 17 de março de 2011, AJD Tuna (
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
), o Tribunal de Justiça tenha declarado ilegal uma diferença de tratamento entre Estados‑Membros, concretamente, no processo que deu origem a esse acórdão, estava em causa uma diferença de tratamento em função do pavilhão ou do Estado em que os operadores estavam registados, no presente recurso a República Italiana não avançou nenhum elemento que demonstre que os pescadores italianos foram tratados de forma menos favorável do que os pescadores de outros Estados‑Membros numa situação comparável.
Consequentemente, o nono fundamento deve ser julgado improcedente.
Não tendo quaisquer dos fundamentos invocados pela República Italiana em apoio do seu recurso sido julgados procedentes, há que negar provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 138.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho pedido a condenação da República Italiana e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Em conformidade com o artigo 140.
o
, n.
o
1, do mesmo regulamento, o Reino de Espanha e a Comissão suportarão as suas próprias despesas, na qualidade de intervenientes no litígio.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A República Italiana é condenada a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia.

3)
O Reino de Espanha e a Comissão suportarão as suas próprias despesas.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.