CELEX: 62014CJ0263
Beroep tot nietigverklaring
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB)
Besluit 2014/198/GBVB
Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Republiek Tanzania inzake de voorwaarden waaronder van piraterij verdachte personen en in beslag genomen goederen door de door de Europese Unie geleide zeemacht worden overgedragen aan de Verenigde Republiek Tanzania
Keuze van de rechtsgrondslag
Verplichting om het Europees Parlement in elke fase van de procedure voor het onderhandelen over en het sluiten van internationale overeenkomsten onverwijld en ten volle te informeren
Handhaving van de gevolgen van het besluit in geval van nietigverklaring

Met zijn verzoek vordert het Europees Parlement ten eerste de nietigverklaring van besluit 2014/198/GBVB van de Raad van 10 maart 2014 betreffende de ondertekening en de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Republiek Tanzania inzake de voorwaarden waaronder piraterijverdachten en in beslag genomen goederen door de door de Europese Unie geleide zeemacht worden overgedragen aan de Verenigde Republiek Tanzania (
PB 2014, L 108, blz. 1
; hierna: „bestreden besluit”), en ten tweede de handhaving van de gevolgen van dit besluit.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee
Het op 10 december 1982 te Montego Bay ondertekende Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee is op 16 november 1994 in werking getreden. Het verdrag is goedgekeurd bij besluit 98/392/EG van de Raad van 23 maart 1998 betreffende de sluiting door de Europese Gemeenschap van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee van 10 december 1982 en de overeenkomst inzake de toepassing van deel XI van dat verdrag van 28 juli 1994 (
PB 1998, L 179, blz. 1
).
In afdeling 1, met als opschrift „Algemene bepalingen”, van deel VII, met als opschrift „Volle zee”, van genoemd verdrag zijn de artikelen 100 tot en met 107 opgenomen, waarbij het rechtskader voor de bestrijding van piraterij wordt vastgesteld. Artikel 100 van dit verdrag verplicht de lidstaten samen te werken om piraterij te bestrijden. In de artikelen 101 en 103 van hetzelfde verdrag worden respectievelijk de begrippen „piraterij” en „piratenschip of piratenluchtvaartuig” omschreven.
Artikel 105 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, met als opschrift „Inbeslagneming van een piratenschip of piratenluchtvaartuig”, luidt:
„In volle zee of op andere plaatsen die buiten de rechtsmacht van enige staat zijn gelegen, mag iedere staat een piratenschip of piratenluchtvaartuig of een schip of luchtvaartuig dat door piraten onderscheidenlijk kapers is overmeesterd en zich in hun macht bevindt, in beslag nemen, de personen aan boord arresteren en de goederen aan boord in beslag nemen. De gerechten van de staat die de inbeslagneming heeft uitgevoerd, kunnen beslissen over de op te leggen straffen en kunnen tevens besluiten hoe gehandeld zal worden met de schepen, luchtvaartuigen of eigendommen, met inachtneming van de rechten van derden te goeder trouw.”
Unierecht
Gemeenschappelijk optreden 2008/851
Gemeenschappelijk optreden 2008/851/GBVB van de Raad van 10 november 2008 inzake de militaire operatie van de Europese Unie teneinde bij te dragen tot het ontmoedigen, voorkomen en bestrijden van piraterij en gewapende overvallen voor de Somalische kust (
PB 2008, L 301, blz. 33
), zoals gewijzigd bij besluit 2012/174/GBVB van de Raad van 23 maart 2012 (
PB 2012, L 89, blz. 69
) (hierna: „gemeenschappelijk optreden 2008/851”), vindt zijn grondslag in de artikelen 14 EU, 25, derde alinea, EU en 28, lid 3, EU. Deze operatie wordt „operatie Atalanta” genoemd.
Artikel 1 van dit gemeenschappelijk optreden, met als opschrift „Missie”, bepaalt in lid 1:
„De Europese Unie voert een militaire operatie uit ter ondersteuning van de resoluties 1814 (2008), 1816 (2008), 1838 (2008), 1846 (2008) en 1851 (2008) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties [...], overeenkomstig de in geval van piraterij geoorloofde acties uit hoofde van de artikelen 100 e.v. van het VN-Zeerechtverdrag [...], zulks met name via verbintenissen met derde staten („Atalanta”), teneinde bij te dragen tot:
—
het beschermen van schepen van het [Wereldvoedselprogramma] die overeenkomstig het mandaat van resolutie 1814 (2008) van de [Veiligheidsraad van de Verenigde Naties] humanitaire hulp naar de ontheemde Somalische bevolkingsgroepen brengen, en
—
het beschermen van kwetsbare schepen die langs de Somalische kust varen en het ontmoedigen, voorkomen en bestrijden van piraterij en gewapende roofovervallen voor de Somalische kust, overeenkomstig het in de resoluties 1846 (2008) en 1851 (2008) van de [Veiligheidsraad van de Verenigde Naties] omschreven mandaat.”
In artikel 2 van dat gemeenschappelijk optreden, met als opschrift „Mandaat”, wordt bepaald:
„Atalanta, onder de voorwaarden van het toepasselijk internationaal recht, met name het VN-Zeerechtverdrag, en de resoluties 1814 (2008), 1816 (2008) en 1838 (2008) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, en binnen de grenzen van zijn beschikbare capaciteit:
[...]
e)
kan, met het oog op de eventuele vervolging door de Staten die overeenkomstig artikel 12 bevoegd zijn, personen die ervan worden verdacht daden van piraterij of gewapende roofovervallen als bedoeld in de artikelen 101 en 103 van het Zeerechtverdrag van de Verenigde Naties te willen begaan, te begaan of te hebben begaan in de zone waar zij aanwezig is, aanhouden, gevangennemen en overdragen, en beslag leggen op de schepen van de piraten of gewapende roofovervallers, of op de schepen die zijn aangehouden na een daad van piraterij of gewapende roofoverval en die in handen van piraten of roofovervallers zijn, alsmede op de goederen aan boord;
[...]”
Artikel 10 van hetzelfde gemeenschappelijk optreden, met als opschrift „Deelneming van derde staten”, bepaalt:
„1.   Onverminderd de beslissingsautonomie van de [...] Unie en haar ene institutionele kader, en overeenkomstig de desbetreffende richtsnoeren van de Europese Raad, mogen derde landen worden uitgenodigd aan de operatie deel te nemen.
[...]
3.   De nadere regeling betreffende de deelname van derde staten wordt vastgelegd in overeenkomsten die volgens de procedure van artikel 37 [VEU] worden gesloten. In voorkomend geval zijn in het kader van deze operatie de bepalingen van toepassing van een overeenkomst die de [...] Unie en een derde staat hebben gesloten tot vaststelling van een kader voor de deelname van deze derde staat aan crisisbeheersingsoperaties van de [...] Unie.
[...]
6.   De voorwaarden voor de overdracht van arrestanten naar een derde Staat die aan de operatie deelneemt, worden vastgesteld bij de sluiting of uitvoering van de in lid 3 genoemde deelnemingsovereenkomsten.”
Artikel 12 van gemeenschappelijk optreden 2008/851, met als opschrift „Overdracht van met het oog op hun vervolging gevangengenomen en aangehouden personen”, luidt:
„1.   Op basis van de acceptatie van Somalië ten aanzien van de uitoefening van hun rechtsmacht door de lidstaten of derde staten, enerzijds, en artikel 105 van het VN-Zeerechtverdrag, anderzijds, worden met het oog op hun vervolging aangehouden en gevangengenomen personen die ervan worden verdacht daden van piraterij of gewapende overvallen als bedoeld in de artikelen 101 en 103 van het Zeerechtverdrag van de Verenigde Naties te willen begaan, te begaan of te hebben begaan in de territoriale wateren, in de binnenwateren van Somalië of op volle zee, alsmede de goederen tot uitvoering van deze daden:
—
overgedragen aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaat of de derde staat die deelneemt aan de operatie waarvan het schip dat tot gevangenneming is overgegaan, de vlag voert, of
—
indien deze staat zijn rechtsmacht niet kan of wil uitoefenen, aan een lidstaat of een derde staat die die rechtsmacht wil uitoefenen ten aanzien van de bovengenoemde personen of goederen.
2.   Personen die ervan worden verdacht daden van piraterij of gewapende overvallen als bedoeld in de artikelen 101 en 103 van het VN-Zeerechtverdrag te willen begaan, te begaan of te hebben begaan, en die door Atalanta met het oog op strafvervolging worden gevangengenomen in de territoriale wateren, de binnenwateren of de archipelwateren van andere staten in de regio, in overleg met die staten, alsmede de goederen die tot uitvoering van deze daden gediend hebben, kunnen worden overgedragen aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken staat, of, met instemming van de betrokken staat, aan de bevoegde autoriteiten van een andere staat.
3.   Geen van de in lid 1 en 2 bedoelde personen kan aan een derde staat worden overgedragen, indien de voorwaarden voor de overdracht niet met die derde staat zijn vastgesteld overeenkomstig het toepasselijk internationaal recht, daaronder begrepen het internationaal recht inzake de mensenrechten, om in het bijzonder te waarborgen dat niemand wordt onderworpen aan de doodstraf, aan marteling of andere wrede, onmenselijke of vernederende behandelingen.”
Overeenkomst EU-Tanzania
Artikel 2, met als opschrift „Definities”, van de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Republiek Tanzania inzake de voorwaarden waaronder piraterijverdachten en in beslag genomen goederen door de door de Europese Unie geleide zeemacht worden overgedragen aan de Verenigde Republiek Tanzania (
PB 2014, L 108, blz. 3
; hierna: „overeenkomst EU-Tanzania”), bepaalt:
„Voor de toepassing van deze overeenkomst wordt verstaan onder:
a)
‚
door de Europese Unie geleide zeemacht (EUNAVFOR)
’: het militaire hoofdkwartier van de Europese Unie en de nationale contingenten die bijdragen tot de operatie Atalanta van de EU, alsmede hun schepen, luchtvaartuigen en goederen;
[...]
f)
‚
overgedragen persoon
’: iedere persoon die ervan wordt verdacht daden van piraterij te begaan of te hebben begaan dan wel een poging daartoe te hebben ondernomen, en die krachtens deze overeenkomst door EUNAVFOR aan Tanzania is overgedragen.”
Artikel 1 van deze overeenkomst, met als opschrift „Doel”, luidt:
„Deze overeenkomst bevat de voorwaarden en nadere bepalingen voor de overdracht van EUNAVFOR naar Tanzania van personen die ervan worden verdacht daden van piraterij te begaan of te hebben begaan dan wel hiertoe een poging te hebben ondernomen, en die door EUNAVFOR worden vastgehouden, en de overdracht van de bijbehorende door EUNAVFOR in beslag genomen goederen, alsmede voor de behandeling van deze personen en goederen na de overdracht.”
In artikel 3 van die overeenkomst worden de algemene beginselen geformuleerd inzake met name de wijze waarop en de voorwaarden waaronder door EUNAVFOR vastgehouden piraterijverdachten worden overgedragen aan de Tanzaniaanse autoriteiten, daaronder begrepen het beginsel dat deze personen overeenkomstig de internationale mensenrechtenverplichtingen dienen te worden behandeld. Voorts wordt in artikel 4 van dezelfde overeenkomst geregeld onder welke voorwaarden de overgedragen personen behandeld, vervolgd en berecht worden, en wordt in artikel 5 ervan bepaald dat deze personen nooit kunnen worden gestraft voor een misdrijf waarop een maximumstraf staat die zwaarder is dan levenslange gevangenisstraf.
Artikel 6 van de overeenkomst EU-Tanzania heeft betrekking op documenten en inlichtingen die in het kader van de overdracht van die personen moeten worden uitgewisseld. In artikel 7, lid 1, van deze overeenkomst wordt bepaald dat „[d]e EU en EUNAVFOR [Tanzania helpen] met al hun middelen en vermogens bij de instructie betreffende en de vervolging van de overgedragen personen”.
Volgens artikel 8 van de overeenkomst EU-Tanzania is geen enkele bepaling van deze overeenkomst bedoeld als een afwijking van de andere rechten die overgedragen personen krachtens het toepasselijke nationale of internationale recht genieten. Artikel 9 van die overeenkomst betreft de contacten tussen de autoriteiten van Tanzania en van de Unie alsook de beslechting van geschillen. Ten slotte regelen de artikelen 10 en 11 van de overeenkomst EU-Tanzania de wijze waarop deze overeenkomst wordt toegepast en de inwerkingtreding ervan.
Voorgeschiedenis van het geding en bestreden besluit
In de loop van 2008 heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (hierna: „Veiligheidsraad”) – met name in de resoluties 1814 (2008), 1816 (2008) en 1838 (2008) – zijn grote bezorgdheid geuit over de bedreiging die tegen schepen gepleegde daden van piraterij en gewapende overvallen vormen voor de levering van humanitaire hulp in Somalië, voor de internationale scheepvaart en voor de veiligheid van de handelsroutes over zee, alsook voor andere kwetsbare schepen, daaronder begrepen schepen voor visserijactiviteiten die in overeenstemming met het internationale recht worden uitgevoerd. Voorts heeft de Veiligheidsraad in de considerans van zijn resolutie 1846 (2008) vastgesteld dat daden van piraterij en gewapende overvallen die worden gepleegd tegen schepen in de territoriale wateren van de Federale Republiek Somalië of voor de kust daarvan in volle zee, de toestand in dit land, die een bedreiging blijft vormen voor de internationale vrede en de veiligheid van de regio, verergeren.
Tegen deze achtergrond heeft de Veiligheidsraad in punt 14 van laatstgenoemde resolutie alle staten – met name de vlaggenstaten, de havenstaten en de kuststaten alsook de staten van de nationaliteit van de slachtoffers dan wel van de daders van piraterij of gewapende overvallen, en de staten die krachtens het internationale recht of krachtens hun nationale recht rechtsmacht hebben – opgeroepen om, overeenkomstig het toepasselijke internationale recht, daaronder begrepen het internationale recht inzake de mensenrechten, samen te werken teneinde te bepalen welke staat bevoegd is en teneinde de nodige onderzoeks- en vervolgingsmaatregelen te nemen ten aanzien van daders van piraterij of gewapende overvallen voor de Somalische kust, en om deze inspanningen te ondersteunen, met name door logistieke bijstand te verlenen en door bijstand te verlenen bij de uitoefening van de rechtsmiddelen jegens personen die onder hun rechtsmacht en onder hun controle vallen, zoals slachtoffers, getuigen en personen die worden vastgehouden in het kader van krachtens deze resolutie uitgevoerde operaties.
In overweging 9 van resolutie 1851 (2008) merkt de Veiligheidsraad bezorgd op dat het gebrek aan middelen, het ontbreken van nationale wetgeving en het onzekere lot van de piraten na hun gevangenneming in de weg hebben gestaan aan een meer daadkrachtig internationaal optreden tegen piraten die voor de Somalische kust actief zijn, en in bepaalde gevallen ertoe hebben geleid dat de piraten moesten worden vrijgelaten zonder te zijn berecht. In punt 3 van deze resolutie heeft de Veiligheidsraad alle staten en regionale organisaties die strijden tegen piraterij voor de Somalische kust, ook opgeroepen om met landen die bereid zijn de piraten in ontvangst te nemen, bijzondere overeenkomsten of regelingen te sluiten respectievelijk te treffen, teneinde agenten van diensten voor de bestrijding van criminaliteit („shipriders”) van deze landen, met name binnen de regio, aan boord te nemen om het onderzoek en de vervolging tegen personen die in het kader van hun operaties worden vastgehouden, vlotter te doen verlopen.
In antwoord op deze verschillende resoluties heeft de Unie gemeenschappelijk optreden 2008/851 vastgesteld, op grond waarvan zij sinds november 2008 operatie Atalanta uitvoert, waarmee zij met name bijdraagt aan de strijd tegen piraterij voor de Somalische kust.
In het kader van deze militaire operatie heeft de Raad van de Europese Unie het Parlement op 22 maart 2010 een brief doen toekomen, waarin hij melding heeft gemaakt van de noodzaak om met bepaalde derde staten te onderhandelen over internationale overeenkomsten en met hen dergelijke overeenkomsten te sluiten. In deze brief heeft de Raad eraan herinnerd dat – overeenkomstig artikel 12 van gemeenschappelijk optreden 2008/851 – met het oog op hun vervolging aangehouden en gevangengenomen personen die in de territoriale wateren van de Federale Republiek Somalië of in volle zee daden van piraterij of gewapende overvallen hebben begaan dan wel hiervan worden verdacht, alsook de goederen die tot uitvoering van deze daden hebben gediend, kunnen worden overgedragen aan een derde staat die zijn rechtsmacht wil uitoefenen ten aanzien van deze personen of goederen, mits de voorwaarden voor deze overdracht met deze derde staat zijn vastgesteld in overeenstemming met het toepasselijke internationale recht. Bij die brief heeft de Raad het Parlement er tevens van in kennis gesteld dat diezelfde dag aan de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (hierna: „hoge vertegenwoordiger”) machtiging was verleend om op grond van artikel 37 VEU onderhandelingen aan te gaan met het oog op de sluiting van overdrachtsovereenkomsten met de Republiek Mauritius, de Republiek Mozambique, de Republiek Zuid-Afrika, de Verenigde Republiek Tanzania en de Republiek Uganda.
Bij brief van 19 maart 2014 heeft de Raad het Parlement meegedeeld dat hij, na de afronding van de onderhandelingen met de Verenigde Republiek Tanzania, op 10 maart 2014 het bestreden besluit had vastgesteld.
De overeenkomst EU-Tanzania is op 1 april 2014 ondertekend te Brussel. De tekst van deze overeenkomst is samen met het bestreden besluit op 11 april 2014 bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
.
Conclusies van partijen en procedure voor het Hof
Het Parlement verzoekt het Hof het bestreden besluit nietig te verklaren, te gelasten dat de gevolgen van dit besluit worden gehandhaafd totdat het wordt vervangen, en de Raad te verwijzen in de kosten.
De Raad verzoekt het Hof primair het beroep ongegrond te verklaren en het Parlement te verwijzen in de kosten. Voor het geval dat het verzoek tot nietigverklaring van het bestreden besluit zou worden toegewezen, vordert de Raad subsidiair dat de gevolgen van dit besluit worden gehandhaafd tot de datum waarop een handeling ter vervanging van dat besluit in werking treedt, indien de nietigverklaring is gebaseerd op het eerste middel dat verzoeker heeft aangevoerd, dan wel dat deze gevolgen voor onbepaalde tijd worden gehandhaafd, indien de nietigverklaring enkel is gebaseerd op het tweede middel.
Bij beslissing van de president van het Hof van 3 oktober 2014 zijn de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad. De Europese Commissie is toegelaten tot interventie aan de zijde van het Parlement.
Beroep
Ter ondersteuning van zijn beroep voert het Parlement twee middelen aan. Met zijn eerste middel betoogt het Parlement dat het bestreden besluit ten onrechte alleen is gebaseerd op artikel 37 VEU, en dat dit besluit bijgevolg niet had mogen worden vastgesteld overeenkomstig de bij artikel 218, lid 6, tweede alinea, eerste zinsnede, VWEU ingevoerde specifieke procedure voor overeenkomsten die uitsluitend betrekking hebben op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), die elke betrokkenheid van het Parlement uitsluit. Een besluit als het onderhavige, waarvan de juiste rechtsgrondslag wordt gevormd door de artikelen 37 VEU, 82 VWEU en 87 VWEU, kan volgens het Parlement enkel worden vastgesteld overeenkomstig de procedure van artikel 218, lid 6, tweede alinea, onder a), v), VWEU, op grond waarvan de goedkeuring van het Parlement is vereist. Met het tweede middel, waarin schending van artikel 218, lid 10, VWEU wordt aangevoerd, verwijt het Parlement de Raad dat hij het Parlement niet onverwijld en ten volle heeft geïnformeerd in iedere fase van de procedure voor het onderhandelen over en het sluiten van de overeenkomst EU-Tanzania.
Eerste middel: onjuiste keuze van de rechtsgrondslag
Argumenten van partijen
Met zijn eerste middel voert het Parlement aan dat de Raad ten onrechte heeft aangenomen dat het bestreden besluit een internationale overeenkomst betrof die „uitsluitend [...] op het [GBVB]” betrekking had in de zin van artikel 218, lid 6, tweede alinea, eerste zinsnede, VWEU. Het Parlement stelt dat dit besluit in strijd met de Verdragsbepalingen is vastgesteld, aangezien het dit besluit niet heeft goedgekeurd. Het betoogt dat de met de overeenkomst EU-Tanzania nagestreefde doelstelling tweeledig is, aangezien deze overeenkomst betrekking heeft op zowel het GBVB als de justitiële samenwerking in strafzaken en de politiële samenwerking, gebieden die onder de gewone wetgevingsprocedure vallen. Bijgevolg hadden de artikelen 37 VEU, 82 VWEU en 87 VWEU als rechtsgrondslag van het bestreden besluit moeten fungeren, en had dit besluit dus moeten worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 218, lid 6, tweede alinea, onder a), v), VWEU.
Het Parlement merkt op dat de keuze van de rechtsgrondslag dient te berusten op objectieve, voor rechterlijke toetsing vatbare gegevens, waartoe met name het doel en de inhoud van de desbetreffende handeling behoren. De overeenkomst EU-Tanzania heeft tot doel te voorkomen dat de betrokken lidstaten zelf strafprocedures moeten voeren, alsook de samenwerking tussen de autoriteiten van deze lidstaten en die van de Verenigde Republiek Tanzania te vergemakkelijken door een rechtskader voor de overlevering van de verdachten aan deze derde staat tot stand te brengen opdat die staat het onderzoek en de vervolging op zich neemt. Bovendien bevat deze overeenkomst bepalingen die rechtstreeks betrekking hebben op de justitiële samenwerking in strafzaken en op de politiële samenwerking, in het bijzonder op de behandeling, de vervolging en de berechting van de overgedragen personen.
De overeenkomst EU-Tanzania heeft dan ook niet uitsluitend betrekking op het GBVB. Dienaangaande is het Parlement van mening dat deze overeenkomst niet uitsluitend kan worden beschouwd als een aspect van de internationale opdracht van de Unie om de vrede te handhaven, conflicten te voorkomen en de internationale veiligheid te versterken. Die overeenkomst heeft namelijk ook tot doel personen die worden verdacht van criminele activiteiten, die onder de rechtsmacht van de lidstaten vallen en die zich op het grondgebied van de Unie bevinden, over te dragen aan de gerechtelijke en politiële autoriteiten van een derde staat teneinde deze autoriteiten in staat te stellen om ten aanzien van die verdachten hun onderzoeks- en vervolgingsbevoegdheden uit te oefenen.
Het Parlement onderstreept in dit verband dat de politiële en gerechtelijke autoriteiten van de lidstaten deze bevoegdheden zelf zouden kunnen uitoefenen. Mochten de gevangengenomen personen niet aan de Tanzaniaanse autoriteiten maar aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten worden overgedragen, zou EUNAVFOR geen militaire operatie uitvoeren maar veeleer handelen als administratieve autoriteit. Dat een zeemacht met dergelijke overdrachten wordt belast, volstaat op zichzelf niet om deze overdrachten aan te merken als militaire activiteiten of activiteiten tot handhaving van de veiligheid en bijgevolg daaruit te besluiten dat die overdrachten uitsluitend onder het GBVB vallen.
Overigens leggen noch het internationale recht, noch de resoluties van de Veiligheidsraad, noch het bij gemeenschappelijk optreden 2008/851 verleende mandaat van operatie Atalanta de verplichting op om door EUNAVFOR gevangengenomen piraten over te dragen aan derde staten. Dienaangaande voert het Parlement aan dat de eerste mogelijkheid waarin artikel 12, lid 1, van dit gemeenschappelijk optreden voorziet, de overdracht van piraterijverdachten aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten is, terwijl de overdracht van deze personen aan een derde staat slechts de tweede mogelijkheid vormt.
Ter ondersteuning van zijn stelling dat er een rechtstreeks en nauw verband bestaat tussen de overeenkomst EU-Tanzania en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de zin van titel V van het VWEU, merkt het Parlement op dat de aangehouden en gevangengenomen piraterijverdachten alsook de in beslag genomen goederen onder de rechtsmacht vallen van de lidstaten die aan EUNAVFOR deelnemen. De overdracht van deze personen en goederen door de Unie aan een derde staat, in casu de Verenigde Republiek Tanzania, heeft tot gevolg dat de bevoegde autoriteiten van deze lidstaten niet langer kunnen gebruikmaken van hun onderzoeks- en vervolgingsbevoegdheden alsook van hun bevoegdheid om overeenkomstig het recht van de betrokken lidstaat recht te spreken. Piraterij maakt het voorwerp uit van de strijd tegen internationale criminaliteit, een gebied dat verband houdt met de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, in het bijzonder met de bepalingen inzake deze ruimte die betrekking hebben op de justitiële samenwerking in strafzaken en op de politiële samenwerking. In een internationale overeenkomst als de overeenkomst EU-Tanzania kunnen instrumenten voor samenwerking die met die ruimte samenhangen, dan ook enkel worden opgenomen indien gebruik wordt gemaakt van een rechtsgrondslag die met dezelfde ruimte verband houdt.
Het Parlement erkent dat operatie Atalanta en de overeenkomst EU-Tanzania bijdragen aan de verwezenlijking van bepaalde doelstellingen van het externe optreden van de Unie als bedoeld in artikel 21, leden 1 en 2, VEU. Niettemin betekent het feit op zich dat deze doelstellingen met een bepaalde maatregel worden nagestreefd, niet noodzakelijk dat deze doelstellingen uitsluitend onder het GBVB vallen. Voorts is de versterking van de internationale veiligheid weliswaar ook een specifieke doelstelling van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, maar de inhoud van de overeenkomst EU-Tanzania heeft geen betrekking op een van de in de artikelen 42, lid 1, VEU en 43, lid 1, VEU bedoelde specifieke missies in het kader van dit beleid. De betrokkenheid van de lidstaten bij de strijd tegen piraterij wordt eigenlijk gerechtvaardigd door de bedreiging die dit verschijnsel vormt voor de interne veiligheid van de Unie.
De Raad voert als verweer aan dat het bestreden besluit op goede gronden is gebaseerd op de artikelen 37 VEU en 218, leden 5 en 6, tweede alinea, eerste zinsnede, VWEU, en dat voor de vaststelling van de overeenkomst EU-Tanzania, die uitsluitend betrekking heeft op het GBVB, de goedkeuring van het Parlement niet vereist was.
In de eerste plaats heeft het Hof in het na de indiening van het onderhavige beroep tot nietigverklaring gewezen arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad (
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
), geoordeeld dat besluit 2011/640/GBVB van de Raad van 12 juli 2011 betreffende de ondertekening en de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Mauritius inzake de voorwaarden waaronder piraterijverdachten en in beslag genomen goederen door de [door de] Europese Unie geleide zeemacht worden overgedragen aan de Republiek Mauritius, en inzake de positie van de verdachten na de overdracht (
PB 2011, L 254, blz. 1
), waarvan de inhoud vrijwel identiek is aan de inhoud van het bestreden besluit en dat betrekking heeft op de ondertekening van een overeenkomst waarvan de bewoordingen sterk lijken op die van de overeenkomst EU-Tanzania, rechtsgeldig op uitsluitend artikel 37 VEU kon worden gebaseerd.
In de tweede plaats stelt de Raad zich op het standpunt dat het middel waarin wordt gesteld dat voor het bestreden besluit een onjuiste materiële rechtsgrondslag is gekozen, ongegrond moet worden verklaard. Het Parlement stelt namelijk weliswaar dat met de overeenkomst EU-Tanzania twee doelstellingen worden nagestreefd – waarvan de eerste betrekking heeft op het GBVB en de tweede op de justitiële samenwerking in strafzaken en op de politiële samenwerking – en dat bijgevolg de artikelen 82 VWEU en 87 VWEU samen met artikel 37 VEU de rechtsgrondslag van het bestreden besluit hadden moeten vormen, maar preciseert niet of deze tweede doelstelling al dan niet ondergeschikt is. Aangezien het Parlement in het kader van de procedure die heeft geleid tot het arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad (
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
), heeft erkend dat de niet onder het GBVB vallende doelstellingen die met de overeenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Mauritius worden nagestreefd, slechts ondergeschikt zijn, zijn ook de daaraan identieke doelstellingen die met de overeenkomst EU-Tanzania worden nagestreefd, ondergeschikt. Bijgevolg wordt de rechtsgrondslag van het bestreden besluit gevormd door artikel 37 VEU.
In de derde plaats betoogt de Raad dat het bestreden besluit en de overeenkomst EU-Tanzania uitsluitend onder het GBVB vallen, en dat daarmee geen enkele ondergeschikte doelstelling wordt nagestreefd die verband houdt met de justitiële samenwerking in strafzaken of met de politiële samenwerking. De overeenkomst EU-Tanzania, die is gesloten in het kader van een op grond van het GBVB uitgevoerde militaire crisisbeheersingsoperatie en die ertoe strekt overeenkomstig de toepasselijke resoluties van de Veiligheidsraad piraterij te bestrijden, houdt geen verband met de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht binnen de Unie. De gevangenneming en de overdracht van piraterijverdachten zijn immers louter een uitvloeisel van de veiligheidsmissie van operatie Atalanta. Bovendien sluit deze overeenkomst volkomen aan bij het GBVB, aangezien zij inhoudelijk tot doel heeft de rechtsstaat en de eerbiediging van de mensenrechten te bevorderen.
Voorts valt volgens de Raad de strijd tegen internationale criminaliteit onder het GBVB. In dit verband strekt de overeenkomst EU-Tanzania niet tot de bescherming van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, ongeacht of deze ruimte wordt beschouwd uit een intern oogpunt dan wel uit een extern oogpunt ten opzichte van de Unie. Met name ontneemt deze overeenkomst de bevoegde autoriteiten van de lidstaten niet hun onderzoeksbevoegdheid of hun bevoegdheid tot vervolging en berechting van de personen die door de in het kader van operatie Atalanta ingezette troepenmacht zijn aangehouden en gevangengenomen, maar heeft zij veeleer tot doel straffeloosheid te voorkomen door de mogelijkheid te bieden om deze personen over te dragen aan een staat van de regio waar deze operatie plaatsvindt, wanneer geen enkele bevoegde autoriteit van een lidstaat hen wenst te vervolgen.
In repliek stelt het Parlement dat het Hof in het arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad (
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
), geen uitspraak heeft gedaan over de vraag of enkel artikel 37 VEU dan wel ook andere bepalingen van de Verdragen als rechtsgrondslag van besluit 2011/640 hadden moeten fungeren. Het Parlement erkent weliswaar dat de bestrijding van piraterij met het oog op de bescherming van schepen – overeenkomstig gemeenschappelijk optreden 2008/851 – onbetwistbaar de hoofddoelstelling van operatie Atalanta vormt, maar het betoogt dat niet alle acties waartoe deze operatie aanleiding geeft, stelselmatig onder het GBVB vallen. Zo kunnen de overdracht en de vervolging van piraterijverdachten krachtens de overeenkomst EU-Tanzania niet worden gelijkgesteld met militaire activiteiten, tenzij zou worden aangenomen dat alle door de Unie gesloten overeenkomsten betreffende de overdracht van door de strijdkrachten van de lidstaten gevangengenomen personen die worden verdacht van criminele activiteiten, uitsluitend onder het GBVB vallen. Met de overeenkomst EU-Tanzania wordt dan ook een tweeledige doelstelling nagestreefd, zodat zij op een tweeledige rechtsgrondslag had moeten worden gebaseerd.
In dupliek merkt de Raad ter aanvulling van zijn eerdere betoog op dat operatie Atalanta tot doel heeft de internationale veiligheid te versterken, dat zij wordt uitgevoerd in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, en dat de overeenkomst EU-Tanzania is gesloten op grond van artikel 12 van gemeenschappelijk optreden 2008/851. Derhalve vloeien de gevangenneming en de overdracht van piraterijverdachten voort uit de uitvoering van deze missie en vormen zij geen afzonderlijke actie op het gebied van de politiële of justitiële samenwerking. Volgens artikel 2 van gemeenschappelijk optreden 2008/851 bestaan de hoofddoelstellingen van operatie Atalanta namelijk in de bescherming van in het kader van het Wereldvoedselprogramma gecharterde schepen en van andere kwetsbare schepen, in de bewaking van bepaalde zones, en in de ontmoediging, de voorkoming en de bestrijding, eventueel met gebruik van geweld, van op zee gepleegde daden van piraterij en gewapende overvallen. De gevangenneming en overdracht van piraterijverdachten, de verzameling van hun persoonsgegevens, de doorgifte van deze gegevens aan Interpol en de terbeschikkingstelling van met betrekking tot visserijactiviteiten verzamelde gegevens zijn daarentegen bijkomstige verrichtingen.
De Raad preciseert dat maatregelen betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – ongeacht of het gaat om interne maatregelen van de Unie dan wel om maatregelen met een externe draagwijdte – moeten worden getroffen om binnen de Unie of aan de grenzen daarvan de vrijheid, de veiligheid en het recht te bevorderen. De overeenkomst EU-Tanzania houdt evenwel geen verband met de doelstellingen van deze ruimte. Bij de overdracht van een piraterijverdachte aan de Verenigde Republiek Tanzania oefent namelijk geen enkele lidstaat zijn rechtsmacht uit. Bovendien kan een oorlogsschip dat onder de exclusieve rechtsmacht van de vlaggenstaat ervan valt, niet worden gelijkgesteld met een gedeelte van het grondgebied van deze staat. Voorts verklaart het Parlement niet waarom piraterij een bedreiging vormt voor de interne veiligheid van de Unie.
Ter terechtzitting voor het Hof heeft het Parlement in antwoord op een vraag van het Hof gesteld dat, indien de rechtsgrondslagen die respectievelijk betrekking hebben op het GBVB en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht niet kunnen worden gecombineerd wegens de onverenigbaarheid van de bijbehorende procedures, de artikelen 82 VWEU en 87 VWEU alleen de rechtsgrondslag van het bestreden besluit moeten vormen.
Beoordeling door het Hof
Wat de handelingen betreft die op grond van een bepaling inzake het GBVB worden vastgesteld, staat het aan het Hof om – met name overeenkomstig de artikelen 275, tweede alinea, eerste zinsnede, VWEU en 40 VEU – erop toe te zien dat de uitvoering van dit beleid geen gevolgen heeft voor de toepassing van de procedures en de respectieve omvang van de bevoegdheden van de instellingen waarin de Verdragen voorzien voor de uitoefening van de bevoegdheden waarover de Unie krachtens het VWEU beschikt. De keuze van de juiste rechtsgrondslag voor een handeling van de Unie is van constitutioneel belang, aangezien het gebruik van een onjuiste rechtsgrondslag de ongeldigheid van een dergelijke handeling kan meebrengen, met name wanneer de juiste rechtsgrondslag voor de vaststelling van de desbetreffende handeling een andere procedure voorschrijft dan die welke daadwerkelijk is gevolgd (zie in die zin advies 2/00 van 6 december 2001,
EU:C:2001:664
, punt
).
Volgens vaste rechtspraak moet de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie, daaronder begrepen een handeling die wordt vastgesteld met het oog op de sluiting van een internationale overeenkomst als die welke thans in het geding is, berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van de desbetreffende handeling (zie in die zin arresten van 26 maart 1987, Commissie/Raad,
45/86
,
EU:C:1987:163
, punt
, en 11 juni 1991, Commissie/Raad, Titaandioxide,
C‑300/89
,
EU:C:1991:244
, punt
; advies 2/00 van 6 december 2001,
EU:C:2001:664
, punt
, en arrest van 19 juli 2012, Parlement/Raad,
C‑130/10
,
EU:C:2012:472
, punt
).
Indien uit het onderzoek van een handeling van de Unie blijkt dat deze een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component. Indien daarentegen vaststaat dat de handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, zodat verschillende bepalingen van de Verdragen van toepassing zijn, moet deze maatregel bij wijze van uitzondering op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen worden gebaseerd (zie in die zin arresten van 10 januari 2006, Commissie/Parlement en Raad,
C‑178/03
,
EU:C:2006:4
, punten
en
, en 24 juni 2014, Parlement/Raad,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, punt
).
Wat in de eerste plaats de inhoud van de overeenkomst EU-Tanzania betreft, dient te worden vastgesteld dat de bepalingen ervan – overeenkomstig artikel 1 – de voorwaarden en nadere regels bevatten voor de overdracht aan de Verenigde Republiek Tanzania van door EUNAVFOR vastgehouden personen die ervan worden verdacht daden van piraterij te begaan of te hebben begaan dan wel hiertoe een poging te hebben ondernomen, en van de bijbehorende door EUNAVFOR in beslag genomen goederen, alsook voor de behandeling van deze personen na deze overdracht.
Volgens de artikelen 3 en 4 van deze overeenkomst behoort tot deze voorwaarden en nadere regels de inachtneming van algemene beginselen, met name van het beginsel dat de behandeling van de overgedragen personen moet voldoen aan de internationale mensenrechtenverplichtingen. Deze overeenkomst regelt ook de behandeling, vervolging en berechting van deze personen en bepaalt in artikel 5 ervan dat die personen nooit kunnen worden gestraft voor een misdrijf waarop een maximumstraf staat die zwaarder is dan levenslange gevangenisstraf. Voorts legt die overeenkomst in artikel 6 de verplichting op om gegevens te bewaren en om documenten te verstrekken die op die personen betrekking hebben, en bepaalt zij in artikel 7, lid 1, dat de Unie en EUNAVFOR de Verenigde Republiek Tanzania met al hun middelen en vermogens helpen bij de instructie betreffende en de vervolging van de overgedragen personen.
Zoals de advocaat-generaal in punt 60 van haar conclusie heeft opgemerkt, dient te worden toegegeven dat sommige bij de overeenkomst EU-Tanzania opgelegde verplichtingen, op zichzelf beschouwd, op het eerste gezicht verband lijken te houden met de grensoverschrijdende justitiële samenwerking in strafzaken en met de grensoverschrijdende politiële samenwerking. Zoals de advocaat-generaal eveneens heeft uiteengezet, is de omstandigheid dat sommige bepalingen van een dergelijke overeenkomst als zodanig lijken op regels die op een bepaald actieterrein van de Unie kunnen worden vastgesteld, op zichzelf evenwel niet voldoende om uit te maken wat de juiste rechtsgrondslag van het bestreden besluit is. Wat met name de bepalingen van de overeenkomst EU-Tanzania betreft die betrekking hebben op de eerbiediging van de beginselen van de rechtsstaat, de mensenrechten en de menselijke waardigheid, dient te worden onderstreept dat deze beginselen bij elk optreden van de Unie in acht dienen te worden genomen, ook op het gebied van het GBVB, zoals blijkt uit artikel 21, leden 1, eerste alinea, 2, onder b), en 3, VEU, gelezen in samenhang met artikel 23 VEU. Deze overeenkomst dient dan ook eveneens te worden beoordeeld uit het oogpunt van het doel ervan.
Wat in de tweede plaats dit doel betreft, blijkt onder meer uit overweging 3 van het bestreden besluit dat de overeenkomst EU-Tanzania krachtens artikel 12 van gemeenschappelijk optreden 2008/851, dat onder het GBVB valt, is gesloten om de mogelijkheid te bieden door EUNAVFOR aangehouden en gevangengenomen personen alsook in beslag genomen goederen in het kader van operatie Atalanta over te dragen aan een derde staat – in casu de Verenigde Republiek Tanzania – die zijn rechtsmacht wenst uit te oefenen ten aanzien van deze personen en goederen. Dat gemeenschappelijk optreden heeft blijkens de titel zelf ervan tot doel bij te dragen aan onder meer de bestrijding van piraterij en gewapende overvallen voor de Somalische kust.
De overeenkomst EU-Tanzania strekt er dus toe een mechanisme tot stand te brengen dat essentieel is om bij te dragen aan de daadwerkelijke verwezenlijking van de doelstellingen van operatie Atalanta, met name in die zin dat deze overeenkomst – in overeenstemming met het door de relevante resoluties van de Veiligheidsraad omschreven mandaat – de internationale samenwerking ter bestrijding van piraterij duurzaam versterkt door een rechtskader voor de overdracht van aangehouden en gevangengenomen personen vast te stellen en zo de straffeloosheid van deze personen tegen te gaan.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de Veiligheidsraad – onder meer in punt 14 van resolutie 1846 (2008) – alle staten heeft opgeroepen om samen te werken teneinde te bepalen welke staat bevoegd is, en teneinde de nodige onderzoeks- en vervolgingsmaatregelen te nemen ten aanzien van daders van piraterij of gewapende overvallen voor de Somalische kust. Het bestreden besluit geeft gestalte aan de samenwerking die wordt beoogd door artikel 100 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, welke bepaling de verdragsluitende staten verplicht om samen te werken ter bestrijding van piraterij in volle zee, en het is dus als onderdeel van deze internationale strijd tegen daden van piraterij en met name tegen de straffeloosheid van degenen die dergelijke daden plegen, vastgesteld met het oog op de ondertekening en sluiting van de overeenkomst EU-Tanzania.
Deze – krachtens artikel 12 van gemeenschappelijk optreden 2008/851 gesloten – overeenkomst hangt nauw samen met operatie Atalanta, zodat zij zonder deze operatie doelloos zou zijn. Aangezien de overeenkomst EU-Tanzania enkel bestaat als verlengstuk van de actie van EUNAVFOR, wordt zij doelloos zodra deze troepenmacht haar activiteiten staakt.
Het argument van het Parlement dat de lidstaten zonder de overeenkomst EU-Tanzania in staat zouden zijn om zelf de strafrechtelijke vervolging van de gevangengenomen personen op zich te nemen, is niet relevant, aangezien deze overeenkomst met name tot doel heeft deze vervolging doeltreffender te maken door ervoor te zorgen dat de betrokken personen, juist wanneer de bevoegde lidstaat zijn rechtsmacht niet kan of wil uitoefenen, aan de Verenigde Republiek Tanzania worden overgedragen. Indien niet vooraf dergelijke – uitdrukkelijk door artikel 12, lid 3, van gemeenschappelijk optreden 2008/851 beoogde – overdrachtsovereenkomsten worden gesloten om te waarborgen dat de behandeling van de overgedragen personen voldoet aan de vereisten van het internationale recht inzake de mensenrechten, zou de facto geen enkele door EUNAVFOR aangehouden persoon kunnen worden overgedragen aan derde staten van de regio waar operatie Atalanta plaatsvindt, waardoor de doeltreffende werking van deze operatie en de verwezenlijking van de daarmee nagestreefde doelstellingen bemoeilijkt of zelfs belemmerd zouden kunnen worden.
EUNAVFOR kan overigens alleen piraterijverdachten overdragen die zij zelf in het kader van operatie Atalanta heeft aangehouden en gevangengenomen. Het argument van het Parlement dat de acties van deze zeemacht kunnen worden gelijkgesteld met acties van de gerechtelijke of politiële autoriteiten van de lidstaten, kan dan ook niet worden aanvaard. Die acties vinden namelijk uitsluitend plaats in het kader van een specifieke operatie die onder het GBVB valt, en zijn onlosmakelijk verbonden met de uitvoering daarvan.
Het onderzoek naar het doel van de overeenkomst EU-Tanzania bevestigt dus dat de bij deze overeenkomst ingevoerde procedure voor de overdracht van door EUNAVFOR aangehouden of gevangengenomen personen een instrument vormt waarmee de Unie de doelstellingen van operatie Atalanta – te weten de handhaving van de vrede en van de internationale veiligheid – nastreeft, in die zin dat dankzij die overeenkomst wordt voorkomen dat personen die daden van piraterij hebben gepleegd, straffeloos blijven.
Aangezien de overeenkomst EU-Tanzania overwegend onder het GBVB valt en niet onder de justitiële samenwerking in strafzaken of onder de politiële samenwerking, kon het bestreden besluit rechtsgeldig op uitsluitend artikel 37 VEU worden gebaseerd. Bijgevolg is dit besluit op goede gronden vastgesteld overeenkomstig de procedure van artikel 218, lid 6, tweede alinea, eerste zinsnede, VWEU.
Gelet op een en ander moet het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Tweede middel: schending van artikel 218, lid 10, VWEU
Argumenten van partijen
Volgens het Parlement is de verplichting van artikel 218, lid 10, VWEU, krachtens hetwelk het Parlement „in iedere fase van de procedure onverwijld en ten volle geïnformeerd” moet worden, een wezenlijke procedurele regel die van toepassing is op alle door de Unie gesloten internationale overeenkomsten, daaronder begrepen die welke onder het GBVB vallen. De Raad heeft deze regel geschonden, aangezien hij het Parlement pas op 22 maart 2010 van de opening van de onderhandelingen over de overeenkomst EU-Tanzania in kennis heeft gesteld, en pas op 19 maart 2014, negen dagen na de vaststelling van het bestreden besluit, kennis heeft gegeven van deze vaststelling. Voorts heeft noch de hoge vertegenwoordiger noch de Raad het Parlement op de hoogte gehouden van de besprekingen die aan die vaststelling zijn voorafgegaan. Ten slotte heeft de Raad het Parlement noch de onderhandelingsrichtsnoeren noch de tekst van dit besluit of de tekst van de overeenkomst EU-Tanzania bezorgd.
Het Parlement betoogt dat het door dit gebrek aan informatie geen politiek standpunt heeft kunnen innemen over de inhoud van de overeenkomst EU-Tanzania en meer in het algemeen geen parlementair toezicht heeft kunnen uitoefenen op de werkzaamheden van de Raad. Het argumenteert dat de bij artikel 218, lid 10, VWEU opgelegde verplichting moet worden nagekomen naast de afzonderlijke, krachtens artikel 36 VEU geldende verplichting om het Parlement te raadplegen over het GBVB, omdat haar anders ieder bindend karakter wordt ontnomen. Bovendien wordt afbreuk gedaan aan het nuttige effect van eerstgenoemde bepaling indien het Parlement pas in kennis wordt gesteld van de onderhandelingen over en van de sluiting van internationale overeenkomsten door de bekendmaking van deze overeenkomsten in het
Publicatieblad van de Europese Unie
.
De Raad betwist niet dat artikel 218, lid 10, VWEU ook van toepassing is op internationale overeenkomsten die uitsluitend betrekking hebben op het GBVB, maar betoogt dat deze bepaling in het onderhavige geval niet is geschonden. In dit verband zet hij uiteen dat het Parlement in kennis wordt gesteld van alle relevante besluiten die hij op grond van artikel 218 VWEU vaststelt met betrekking tot inzonderheid de machtiging tot het openen van onderhandelingen, de onderhandelingsrichtsnoeren, de ondertekening en de sluiting van een internationale overeenkomst alsook – in voorkomend geval – de voorlopige toepassing van een dergelijke overeenkomst.
Aangaande de overeenkomst EU-Tanzania merkt de Raad om te beginnen op dat hij de onderhandelingsrichtsnoeren naar behoren heeft doen toekomen aan het Parlement. Op 22 maart 2010, de dag waarop het besluit houdende machtiging tot het openen van de onderhandelingen is vastgesteld, heeft de Raad aan het Parlement een brief gericht waarin hij heeft uiteengezet dat overeenkomstig artikel 12 van gemeenschappelijk optreden 2008/851 overdrachtsovereenkomsten met bepaalde derde staten moesten worden gesloten, en dat de hoge vertegenwoordiger was gemachtigd om op grond van artikel 37 VEU onderhandelingen te openen met een aantal staten, waaronder de Verenigde Republiek Tanzania. Wat de inhoud van het ontwerp van de overeenkomst EU-Tanzania betreft, was het Parlement in staat om zijn bevoegdheden uit te oefenen dankzij zijn kennis van overdrachtsovereenkomsten die eerder met andere staten in het kader van operatie Atalanta waren gesloten. Deze bevoegdheden zijn hoe dan ook beperkt ten aanzien van internationale overeenkomsten die uitsluitend onder het GBVB vallen.
Wat vervolgens de toezending aan het Parlement van de teksten van het bestreden besluit en van de overeenkomst EU-Tanzania betreft, betoogt de Raad dat de beperkte bevoegdheden die het Parlement heeft in het kader van de procedure voor het onderhandelen over en het sluiten van internationale overeenkomsten op het gebied van het GBVB, als voornaamste doel hebben het Parlement de mogelijkheid te bieden de rechtsgrondslag van deze overeenkomsten te controleren, en dat dit doel in casu is bereikt aangezien het Parlement in staat was een dergelijke controle uit te voeren na ontvangst van de brief van de Raad van 22 maart 2010, waarbij het in kennis was gesteld van de opening van de onderhandelingen. Bovendien zijn de teksten van het bestreden besluit en van de overeenkomst EU-Tanzania noodzakelijkerwijs aan het Parlement ter kennis gebracht door de bekendmaking ervan in het
Publicatieblad van de Europese Unie
op 11 april 2014, de dag waarop de termijn is aangevangen binnen welke het Parlement een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU kon instellen.
Ten slotte betoogt de Raad dat, voor zover informatie over het verloop van de onderhandelingen moet worden verstrekt, deze taak op de hoge vertegenwoordiger rust, en dat het middel inzake de schending van artikel 218, lid 10, VWEU dus ongegrond is. Ten overvloede beroept de Raad zich op de feitelijke onmogelijkheid om het Parlement tijdens de onderhandelingen op het gebied van het GBVB op de hoogte te houden van alle – vaak snelle en onverwachte – ontwikkelingen daarvan. Hij merkt op dat aan het Parlement hoe dan ook informatie is verstrekt in het ruimere kader van operatie Atalanta, waarvan het bestreden besluit deel uitmaakt.
In repliek erkent het Parlement dat het door de Raad „onverwijld” is geïnformeerd – in de zin van artikel 218, lid 10, VWEU – over diens besluit houdende machtiging tot het openen van de onderhandelingen, en wel op de dag waarop dit besluit is vastgesteld. Het betoogt evenwel dat dit niet geldt voor het bestreden besluit, aangezien het van dit besluit pas negen dagen na de vaststelling ervan in kennis is gesteld. Bovendien heeft de Raad het Parlement nooit de teksten van het bestreden besluit en van de overeenkomst EU-Tanzania bezorgd. Aan het vereiste dat het Parlement „ten volle” wordt geïnformeerd in de zin van artikel 218, lid 10, VWEU, wordt geenszins voldaan door het loutere feit dat de Raad voorheen soortgelijke overeenkomsten heeft gesloten. Hoe dan ook heeft het Parlement de rechtsgrondslag van het bestreden besluit niet kunnen controleren, aangezien het geen tekst heeft ontvangen aan de hand waarvan het de voor deze controle relevante gegevens, zoals het doel en de inhoud van de voorgenomen overeenkomst, kon identificeren. Volgens het Parlement had de Raad uiterlijk 4 april 2012, de dag waarop de raden buitenlandse betrekkingen van de Raad na de afronding van de onderhandelingen de tekst van het ontwerpbesluit van de Raad en de tekst van de ontwerpovereenkomst hebben vastgesteld, deze teksten aan het Parlement moeten doen toekomen. Na deze datum heeft de Raad alleen maar de goedkeuring van deze ontwerpovereenkomst door de Verenigde Republiek Tanzania afgewacht, waarvan hij in februari 2014 in kennis is gesteld.
Ten slotte betwist het Parlement het onderscheid dat de Raad maakt tussen zijn eigen verantwoordelijkheden en die van de hoge vertegenwoordiger, op grond van de overweging dat laatstgenoemde de Raad Buitenlandse Zaken voorzit, de Raadsformatie die met het GBVB belast is. Onder verwijzing naar het arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad (
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
), betoogt het Parlement dat de inachtneming van artikel 218, lid 10, VWEU een voorwaarde is voor de geldigheid van een besluit houdende vaststelling van een internationale overeenkomst, en dat de Raad zich vóór de vaststelling van dergelijke overeenkomsten ervan moet vergewissen dat het Parlement naar behoren is geïnformeerd.
In dupliek betoogt de Raad dat een tijdsverloop van meerdere maanden of meerdere weken niet voldoet aan het vereiste dat het Parlement „onverwijld” wordt geïnformeerd in de zin van artikel 218, lid 10, VWEU, maar dat een tijdsverloop van enkele dagen – in casu negen dagen, wat overeenkomt met zeven werkdagen – niet kan worden geacht onredelijk lang te zijn.
Wat betreft het verloop van de onderhandelingen die aan de sluiting van de overeenkomst EU-Tanzania zijn voorafgegaan, stelt de Raad zich op het standpunt dat het Parlement door zijn brief van 22 maart 2010 voldoende informatie heeft gekregen om zich op zijn minst een eerste mening over de juistheid van de door de Raad vermelde rechtsgrondslag te kunnen vormen en eventuele twijfels daarover te kunnen uiten. Hieraan voegt de Raad toe dat de omstandigheid dat hij voorheen soortgelijke overeenkomsten heeft gesloten, weliswaar op zichzelf niet voldoende is om aan te nemen dat aan de uit artikel 218, lid 10, VWEU voortvloeiende vereisten is voldaan, maar dat deze omstandigheid en de gegevens in zijn brief van 22 maart 2010 samen hiervoor wel volstaan. Tevens merkt de Raad op dat het in deze brief beschreven mandaat voor de onderhandelingen ongewijzigd is gebleven.
Wat de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de Raad en de hoge vertegenwoordiger betreft, stelt de Raad dat laatstgenoemde weliswaar de Raad Buitenlandse Zaken voorzit, maar dat deze niet in die hoedanigheid handelt bij de vertegenwoordiging van de Unie in het kader van onderhandelingen over overeenkomsten op het gebied van het GBVB. Voor zover het voeren van de onderhandelingen onder de verantwoordelijkheid van de hoge vertegenwoordiger en niet onder die van de Raad valt, kan de verplichting om het Parlement over het verloop van deze onderhandelingen te informeren dus enkel op de hoge vertegenwoordiger rusten. Voorts is de Raad van mening dat de verplichting om in de loop van de onderhandelingen informatie te verschaffen, zich niet tot elk opgesteld document of elke onderhandelingsbijeenkomst kan uitstrekken en evenmin de voorbereidende werkzaamheden kan omvatten die binnen de Raad worden uitgevoerd. Ten slotte stelt de Raad zich op het standpunt dat het niet zijn taak is om vóór de vaststelling van een besluit houdende sluiting van een internationale overeenkomst na te gaan of artikel 218, lid 10, VWEU daadwerkelijk in acht is genomen, en of het Parlement dus naar behoren is geïnformeerd over het verloop van de aan die vaststelling voorafgaande onderhandelingen.
Beoordeling door het Hof
Volgens de rechtspraak van het Hof is de verplichting die is opgelegd bij artikel 218, lid 10, VWEU, krachtens hetwelk het Parlement „in iedere fase van de procedure onverwijld en ten volle geïnformeerd” moet worden over de onderhandelingen over en de sluiting van internationale overeenkomsten, van toepassing op elke procedure voor de sluiting van een internationale overeenkomst, daaronder begrepen overeenkomsten die uitsluitend betrekking hebben op het GBVB (arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, punt
). Om te voldoen aan de vereisten van duidelijkheid, samenhang en rationalisering, voorziet artikel 218 VWEU in één enkele en algemene procedure voor het onderhandelen over en het sluiten van internationale overeenkomsten door de Unie op al haar actieterreinen, daaronder begrepen het GBVB, waarvoor – anders dan op andere terreinen het geval is – geen speciale procedure geldt (zie in die zin arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, punten
en
).
Hoewel de op het gebied van het GBVB aan het Parlement toebedeelde rol stellig beperkt is, aangezien deze instelling niet deelneemt aan de onderhandelingen over en de sluiting van overeenkomsten die uitsluitend betrekking hebben op het GBVB, is het Parlement niet verstoken van elk recht van toezicht op dit beleid van de Unie (zie in die zin arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, punten
en
).
In dit verband zij eraan herinnerd dat de betrokkenheid van het Parlement bij het besluitvormingsproces de afspiegeling op het niveau van de Unie is van een democratisch grondbeginsel, volgens hetwelk de volkeren door tussenkomst van een representatieve vergadering aan de machtsuitoefening deelnemen (zie in die zin arresten van 29 oktober 1980, Roquette Frères/Raad,
138/79
,
EU:C:1980:249
, punt
; 11 juni 1991, Titaandioxide,
C‑300/89
,
EU:C:1991:244
, punt
, en 19 juli 2012, Parlement/Raad,
C‑130/10
,
EU:C:2012:472
, punt
). Wat de procedure voor het onderhandelen over en het sluiten van internationale overeenkomsten betreft, is het in artikel 218, lid 10, VWEU neergelegde vereiste van informatieverstrekking de uitdrukking van dit democratische beginsel waarop de Unie is gegrondvest (zie in die zin arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, punt
).
Dit vereiste van informatieverstrekking strekt er met name toe te verzekeren dat het Parlement in staat wordt gesteld een democratisch toezicht uit te oefenen op het externe optreden van de Unie en meer in het bijzonder na te gaan of zijn bevoegdheden zijn geëerbiedigd bij de keuze van de rechtsgrondslag van een besluit houdende sluiting van een overeenkomst (zie in die zin arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, punt
). Het vereiste om het Parlement ten volle en onverwijld te informeren heeft weliswaar niet tot doel het Parlement de mogelijkheid te bieden deel te nemen aan de onderhandelingen over en aan de sluiting van overeenkomsten op het gebied van het GBVB, maar stelt deze instelling in staat om na te gaan of voor de in het kader van dit beleid vastgestelde maatregelen de juiste rechtsgrondslag is gekozen en om bovendien haar eigen bevoegdheden uit te oefenen met volledige kennis van het gehele externe optreden van de Unie.
De Unie moet namelijk overeenkomstig artikel 21, lid 3, VEU toezien op de samenhang tussen de diverse onderdelen van haar externe optreden, en de krachtens artikel 218, lid 10, VWEU op de andere instellingen rustende verplichting om het Parlement te informeren draagt bij tot de eenheid en de samenhang van dit optreden (zie naar analogie, met betrekking tot de samenwerking tussen de instellingen van de Unie en de lidstaten, arrest van 2 juni 2005, Commissie/Luxemburg,
C‑266/03
,
EU:C:2005:341
, punt
; advies 1/08 van 30 november 2009,
EU:C:2009:739
, punt
, en arrest van 20 april 2010, Commissie/Zweden,
C‑246/07
,
EU:C:2010:203
, punt
).
Het argument van de Raad dat de verplichting om het Parlement over het verloop van de onderhandelingen te informeren, onder de verantwoordelijkheid valt van de hoge vertegenwoordiger en niet onder die van de Raad zelf, moet zonder meer worden verworpen. Aangezien artikel 218, lid 2, VWEU bepaalt dat het aan de Raad is om machtiging te verlenen voor het openen van de onderhandelingen, om de onderhandelingsrichtsnoeren vast te stellen, om machtiging tot ondertekening te verlenen en om de overeenkomsten te sluiten, heeft deze instelling ook als taak om – met name in de context van overeenkomsten die uitsluitend betrekking hebben op het GBVB – toe te zien op de nakoming van de bij artikel 218, lid 10, VWEU opgelegde verplichting.
In casu verwijt het Parlement de Raad in de eerste plaats dat hij het Parlement niet heeft geïnformeerd over het verloop van de onderhandelingen, in de tweede plaats dat hij het Parlement niet de definitieve teksten van de overeenkomst EU-Tanzania en van het bestreden besluit heeft doen toekomen, en in de derde plaats dat hij het Parlement pas negen dagen na dato in kennis heeft gesteld van de vaststelling van dit besluit.
Wat allereerst de grief betreft dat het Parlement niet door de Raad is geïnformeerd over het verloop van de onderhandelingen, dient te worden geconstateerd dat de Raad het Parlement enkel heeft geïnformeerd bij het verlenen van de machtiging voor het openen van de onderhandelingen en bij de afronding van deze onderhandelingen. Het Hof heeft in punt 86 van het arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad (
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
), evenwel geoordeeld dat de bij artikel 218, lid 10, VWEU opgelegde verplichting om erop toe te zien dat het Parlement in iedere fase van de procedure voor de sluiting van een internationale overeenkomst onverwijld en ten volle wordt geïnformeerd, zich ook uitstrekt tot de aan de sluiting van een dergelijke overeenkomst voorafgaande fasen en dus onder meer geldt in de onderhandelingsfase.
In dit verband zij met betrekking tot de vraag hoe ver de krachtens die bepaling bestaande informatieverplichting reikt, opgemerkt dat de in artikel 218 VWEU geregelde procedure voor het onderhandelen over en het sluiten van internationale overeenkomsten onder meer van toepassing is op het verlenen van de machtiging tot het openen van de onderhandelingen, op de vaststelling van de onderhandelingsrichtsnoeren, op de aanwijzing van de onderhandelaar van de Unie en eventueel van een bijzonder comité, op de afronding van de onderhandelingen, op het verlenen van de machtiging tot ondertekening van de overeenkomst, in voorkomend geval op het besluit houdende voorlopige toepassing van de overeenkomst in afwachting van de inwerkingtreding daarvan, en op de sluiting van de overeenkomst.
Hoewel het Parlement krachtens artikel 218, lid 10, VWEU in iedere fase van de procedure moet worden geïnformeerd, betekent het feit dat deze instelling juist is uitgesloten van deelneming aan de onderhandelingen over en de sluiting van overeenkomsten die uitsluitend onder het GBVB vallen, dat dit vereiste van informatieverstrekking zich niet uitstrekt tot de verschillende fasen van de voorbereidingen die binnen de Raad worden getroffen. Zoals de advocaat-generaal in punt 86 van haar conclusie heeft opgemerkt, kan de verplichting om het Parlement te informeren zich evenwel niet beperken tot de in het voorgaande punt van dit arrest genoemde fasen van de procedure, maar geldt zij ook voor de tussentijdse resultaten van de onderhandelingen. Dit vereiste van informatieverstrekking impliceerde, zoals het Parlement heeft aangevoerd, dat de Raad het Parlement de teksten moest bezorgen van de ontwerpovereenkomst en van het ontwerpbesluit die door de met de onderhandelingen belaste raden buitenlandse betrekkingen van de Raad waren vastgesteld, voor zover deze teksten aan de Tanzaniaanse autoriteiten waren toegezonden met het oog op de sluiting van de overeenkomst.
De Raad heeft het Parlement in casu overigens op geen enkele wijze geïnformeerd over het verloop van de aan de sluiting van de overeenkomst EU-Tanzania voorafgaande onderhandelingsprocedure, afgezien van de verzending van de brief van 22 maart 2010 waarbij het Parlement in kennis is gesteld van de opening van de onderhandelingen. Aangezien het Parlement zijn recht van toezicht alleen kan uitoefenen op basis van de inhoud van de voorgenomen overeenkomst zelf en niet op basis van de inhoud van andere overeenkomsten die in voorkomend geval soortgelijke kenmerken vertonen (zie naar analogie arrest van 6 november 2008, Parlement/Raad,
C‑155/07
,
EU:C:2008:605
, punt
), is het bestaan van met andere staten gesloten overeenkomsten waarvan het Parlement mogelijkerwijs kennis heeft, in dit verband niet relevant. Het argument van de Raad dat het Parlement, gelet op het bestaan van dergelijke eerdere soortgelijke overeenkomsten, voldoende is geïnformeerd over het verloop van de onderhandelingen die hebben geleid tot de overeenkomst EU-Tanzania, moet dan ook worden afgewezen.
Wat vervolgens de grief betreft dat de Raad de teksten van de overeenkomst EU-Tanzania en van het bestreden besluit niet aan het Parlement heeft doen toekomen, dient het argument van de Raad te worden afgewezen dat het Parlement in staat was zijn bevoegdheden uit te oefenen nadat het kennis had genomen van de vastgestelde teksten door de bekendmaking daarvan in het
Publicatieblad van de Europese Unie
.
Zoals het Hof reeds heeft onderstreept, kan de bekendmaking van het besluit houdende ondertekening en sluiting van een overeenkomst in het
Publicatieblad van de Europese Unie
een schending van artikel 218, lid 10, VWEU niet ongedaan maken. Deze bekendmaking wordt namelijk opgelegd door artikel 297 VWEU en beantwoordt aan de voorwaarden van openbaarheid waaraan een handeling van de Unie moet voldoen om in werking te treden, terwijl het uit artikel 218, lid 10, VWEU voortvloeiende vereiste van informatieverstrekking ertoe strekt te verzekeren dat het Parlement in staat is om een democratisch toezicht uit te oefenen op het externe optreden van de Unie en om meer in het bijzonder na te gaan of zijn bevoegdheden juist door de keuze van de rechtsgrondslag van een besluit houdende sluiting van een overeenkomst worden geëerbiedigd.
Wat ten slotte de grief betreft dat de Raad artikel 218, lid 10, VWEU heeft geschonden doordat hij het Parlement te laat, te weten negen dagen na de vaststelling van het bestreden besluit, heeft geïnformeerd, dient te worden geoordeeld dat een dergelijk tijdsverloop in beginsel niet voldoet aan het vereiste dat het Parlement „onverwijld” wordt geïnformeerd in de zin van deze bepaling.
Weliswaar valt niet uit te sluiten dat informatie die het Parlement na enkele dagen ontvangt, onder bepaalde omstandigheden kan worden geacht „onverwijld” te zijn verstrekt in de zin van die bepaling, maar vastgesteld moet worden dat de Raad het Parlement hoe dan ook niet onverwijld en ten volle heeft geïnformeerd in de loop van de procedure voor het onderhandelen over en het sluiten van deze overeenkomst, aangezien hij het Parlement in casu noch de tekst van het bestreden besluit noch de tekst van de overeenkomst EU-Tanzania heeft doen toekomen.
Gelet op een en ander heeft de Raad artikel 218, lid 10, VWEU geschonden.
Voor zover het Parlement niet in alle fasen van de procedure onverwijld en ten volle is geïnformeerd overeenkomstig artikel 218, lid 10, VWEU, was het niet in staat om het recht van toezicht waarover het krachtens de Verdragen op het gebied van het GBVB beschikt, uit te oefenen, en om in voorkomend geval zijn standpunt kenbaar te maken over in het bijzonder de juiste rechtsgrondslag voor de betrokken handeling. De schending van dit vereiste van informatieverstrekking doet onder deze omstandigheden afbreuk aan de voorwaarden waaronder het Parlement zijn taken op het gebied van het GBVB verricht, en vormt derhalve een schending van een wezenlijk vormvoorschrift (arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, punt
).
Bijgevolg is het tweede middel gegrond en moet het bestreden besluit nietig worden verklaard.
Handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit
Het Parlement en de Raad, daarin ondersteund door de regering van het Verenigd Koninkrijk en door de Commissie, verzoeken het Hof om in geval van nietigverklaring van het bestreden besluit de gevolgen ervan te handhaven totdat het wordt vervangen.
Volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU kan het Hof, zo het dit nodig oordeelt, bepalen welke gevolgen van een nietig verklaarde handeling als definitief moeten worden beschouwd.
Erkend moet worden dat de nietigverklaring van het bestreden besluit zonder dat de gevolgen ervan worden gehandhaafd, het verloop van de op basis van de overeenkomst EU-Tanzania uitgevoerde operaties zou kunnen belemmeren, en met name afbreuk zou kunnen doen aan de vervolging en berechting van door EUNAVFOR aangehouden piraterijverdachten.
Derhalve dienen de gevolgen van het bestreden besluit, dat bij dit arrest nietig wordt verklaard, te worden gehandhaafd.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Ingevolge lid 3 van datzelfde artikel draagt elke partij evenwel haar eigen kosten indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.
Aangezien het Parlement en de Raad in casu elk ten dele in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij elk te worden verwezen in hun eigen kosten.
Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering zullen de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Zweden, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie, die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten dragen.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
Besluit 2014/198/GBVB van de Raad van 10 maart 2014 betreffende de ondertekening en de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Republiek Tanzania inzake de voorwaarden waaronder piraterijverdachten en in beslag genomen goederen door de door de Europese Unie geleide zeemacht worden overgedragen aan de Verenigde Republiek Tanzania, wordt nietig verklaard.

2)
De gevolgen van besluit 2014/198 worden gehandhaafd.

3)
Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie dragen elk hun eigen kosten.

4)
De Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Zweden, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland alsook de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.