CELEX: 62019CJ0160
Överklagande
Statligt stöd
Luftfartssektorn
Marktjänster på flygplatserna Milano-Linate (Italien) och Milano-Malpensa (Italien)
Det företag som driver dessa flygplatser har gett det helägda dotterbolaget som tillhandahåller dessa tjänster kapitaltillskott
Det företag som sköter driften är offentligägt
Beslut i vilket det fastställs att dessa åtgärder utgör olagligt statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden
Artikel 107.1 FEUF
Begreppen statliga medel, åtgärd som ska tillskrivas staten och ekonomisk fördel
Principen om en privat aktör
Kriteriet om en privat investerare
Bevisbörda
Komplicerade ekonomiska bedömningar
Domstolsprövningens omfattning
Missuppfattning av bevisningen

Comune di Milano (Milano kommun, Italien) har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 13 december 2018, Comune di Milano/kommissionen (
T‑167/13
,
EU:T:2018:940
) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen Milano kommuns talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut (EU) 2015/1225 av den 19 december 2012 om de kapitaltillskott som gjorts av företaget SEA SpA till förmån för SEA Handling SpA (ärende SA.21420 [C 14/10] [f.d. NN 25/10] [f.d. CP 175/06]) (
EUT L 201, 2015, s. 1
) (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Bakgrund till tvisten
SEA SpA är det företag som sköter driften av flygplatserna Milano-Linate (Italien) och Milano-Malpensa (Italien). Mellan åren 2002 och 2010 (nedan kallat den aktuella perioden) ägdes kapitalet i företaget nästan helt av de offentliga myndigheterna, det vill säga 84,56 procent ägdes av Milano kommun, 14,56 procent av Provincia di Milano (provinsen Milano, Italien) och 0,88 procent av andra offentliga och privata aktieägare. I december 2011 förvärvade F2i – Fondi Italiani per le infrastrutture SGR SpA 44,31 procent av kapitalet i SEA för två av sina förvaltade fonder, varav en del av det kapital som ägdes av Milano kommun (29,75 procent) och hela det kapital som ägdes av provinsen Milano (14,56 procent).
Fram till den 1 juni 2002 tillhandahöll SEA själv marktjänsterna på flygplatserna Milano-Linate och Milano-Malpensa. Till följd av ikraftträdandet av decreto legislativo n. 18 – Attuazione della direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (lagstiftningsdekret nr 18 om införlivande med italiensk rätt av direktiv 96/67/EG om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen) av den 13 januari 1999 (ordinarie tillägg till GURI nr 28 av den 4 februari 1999), genomförde SEA, i enlighet med den skyldighet som föreskrivs i artikel 4.1 i rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen (
EGT L 272, 1996, s. 36
) en bokföringsmässig och juridisk uppdelning mellan den verksamhet som var knuten till tillhandahållandet av marktjänster och företagets övriga verksamhet. För detta ändamål bildade SEA ett nytt bolag, som helt kontrollerades av SEA och som fick namnet Sea Handling SpA. Sea Handling SpA har sedan den 1 juni 2002 haft i uppdrag att tillhandahålla marktjänsterna på flygplatserna Milano-Linate och Milano-Malpensa.
Den 26 mars 2002 ingick Milanos stadsförvaltning, SEA och de fackliga organisationerna ett avtal (nedan kallat fackavtalet av den 26 mars 2002), i vilket följande fastställs:
”Milanos stadsförvaltning … bekräftar att …
–
Majoritetsandelen i handlingföretaget ska förbli i SEA:s ägo i minst fem år.
–
SEA har, med avseende på sina eventuella partner, ett åtagande att informera de fackliga organisationerna om dessa och i samband därmed redogöra för verksamhetsplan och företagsstruktur … Det avtal som SEA ingår med de fackliga organisationerna ska ha driftsvärde när planen har lagts fram och granskats av de fackliga organisationerna.
–
Den avtalade rörlighetsplanen ska utgöra en lösning på eventuell övertalighet och göra det möjligt att undvika förfaranden för kollektiva uppsägningar som medför en skyldighet för SEA att sörja för rehabilitering, omskolning, avgångsvederlag och kompletterande pension för berörd personal.
–
Arbetstagarnas övergång till det nya företaget ska ske med bevarande av förvärvade rättigheter och med sysselsättningsgaranti för de närmaste fem åren.
–
Ansvaret för kostnads-/intäktsbalansen och den ekonomiska ramen i allmänhet ska bäras av SEA och eventuella partner med bibehållen ledningskapacitet, vilket i slutänden ska leda till en avsevärd förbättring av företagets konkurrensförmåga på de nationella och internationella marknaderna.
–
SEA ska inta en aktiv roll vid de behöriga ministerierna och flygplatsmyndigheterna för att främja antagandet av direktiv som främjar garanterad sysselsättning vid eventuella konkurrensutsatta överföringsprocesser som avser marktjänstverksamheten, inbegripet åtgärder för att tillgodose de åtaganden rörande säkerhet och tillförlitlighet som åläggs en flygplats ledningsenhet, åtaganden som även ska omfatta de anställda som är verksamma inom marktjänstverksamheterna.
Slutligen ska den kommunala förvaltningen och de fackliga organisationerna övervaka innehållet i denna överenskommelse och över tid kontrollera genomförandets olika faser genom särskilda möten.”
Dessa åtaganden bekräftades genom avtal som ingicks mellan SEA och fackföreningarna, bland annat den 4 april 2002 och den 19 juni 2003, i vilka innehållet i avtalet av den 26 mars 2002 uttryckligen upprepades.
Under den aktuella perioden mottog SEA Handling stöd i form av kapitaltillskott på totalt 359,644 miljoner euro (nedan kallade de aktuella åtgärderna). Dessa stöd var avsedda att täcka SEA Handlings rörelseförluster, vilka för denna period uppgick till sammanlagt 339,784 miljoner euro, det vill säga cirka 43,639 miljoner euro (år 2002), 49,489 miljoner euro (år 2003), 47,962 miljoner euro (år 2004), 42,430 miljoner euro (år 2005), 44,150 miljoner euro (år 2006), 59,724 miljoner euro (år 2007), 52,387 miljoner euro (år 2008), 29,7 miljoner euro (år 2009) och 13,4 miljoner euro (år 2010).
Genom de aktuella åtgärderna erhöll SEA Handling successivt 39,965 miljoner euro (år 2002), 49,132 miljoner euro (år 2003), 55,236 miljoner euro (år 2004), 40,229 miljoner euro (år 2005), 60,439 miljoner euro (år 2006), 41,559 miljoner euro (år 2007), 25,271 miljoner euro (år 2008) och 47,810 miljoner euro (år 2009) från SEA.
Genom skrivelse av den 13 juli 2006 mottog Europeiska kommissionen ett klagomål rörande påstådda statliga stödåtgärder som hade beviljats Sea Handling.
Genom skrivelse av den 23 juni 2010 underrättade kommissionen de italienska myndigheterna om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF.
Den 19 december 2012 antog kommissionen det omtvistade beslutet. I punkt 191 i beslutet fann kommissionen att de medel som använts för att täcka SEA Handlings förluster hade offentligt ursprung eftersom de kom från SEA, vars kapital under den aktuella perioden till 99,12 procent innehades av Milano kommun och av provinsen Milano.
I punkterna 192–217 i beslutet fann kommissionen att de aktuella åtgärderna kunde tillskrivas den italienska staten, på grund av följande fem omständigheter: För det första, de fackavtal som nämnts i punkterna 4 och 5 ovan och andra handlingar, för det andra SEA:s lednings särskilda beroendeförhållande till Milano kommun, för det tredje att SEA:s styrelseledamöter hade gett in ansökningar om entledigande in blanco till Milano kommun, för det fjärde vikten av verksamheterna på flygplatserna Milano-Malpensa och Milano-Linate för Milano kommun inom olika politiska områden och för det femte att kapitaltillskotten, som borde ha godkänts av bolagsstämman, utgör extraordinära åtgärder. Kommissionen drog av dessa omständigheter slutsatsen att det rörde sig om en enhetlig strategi och att de offentliga italienska myndigheterna var fortsatt delaktiga, vilket enligt kommissionen innebar att den inte behövde göra en enskild analys av varje insats.
I punkterna 219–315 i samma beslut prövade kommissionen kriteriet om en privat investerare mot bakgrund av de uppgifter som lämnats av de italienska myndigheterna, SEA och SEA Handling avseende 1) en flerårig strategi för att täcka förlusterna, 2) de kapitaltillskott som genomfördes under år 2002, 3) den rättsliga ramen vid den tidpunkt då besluten om kapitaltillskott fattades 4) alternativ till täckningen av förluster, 5) SEA-koncernens val av affärsmodell, vilket innebar att den själv tillhandahöll de tjänster som erbjöds av SEA Handling, 6) SEA Handlings omstrukturering och de mål som därvid eftersträvades av SEA, 7) SEA Handlings ekonomiska resultat och 8) jämförelsen av dessa resultat med andra aktörers resultat. Efter denna granskning drog kommissionen slutsatsen att detta kriterium inte var uppfyllt i förhållande till någon av de aktuella åtgärderna.
I beslutsdelen av det omtvistade beslutet konstaterade kommissionen bland annat att de kapitaltillskott som SEA hade genomfört till förmån för Sea Handling för varje räkenskapsår under den aktuella perioden utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 FEUF (artikel 1) och att det statliga stöd som beviljats i strid med artikel 108.3 FEUF var oförenligt med den inre marknaden (artikel 2). Kommissionen beslutade följaktligen att Republiken Italien skulle återkräva stödet från stödmottagaren (artikel 3.1).
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 18 mars 2013 väckte Milano kommun talan om i första hand ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet och i andra hand ogiltigförklaring av artiklarna 3–5 i det beslutet.
Till stöd för sin talan åberopade Milano kommun fyra grunder. Den första och den andra grunden avsåg åsidosättande av artikel 107.1 FEUF, eftersom kommissionen dels felaktigt hade konstaterat att det skett en överföring av statliga medel och att de aktuella åtgärderna kunde tillskrivas den italienska staten, dels hade underlåtit att iaktta kriteriet om en privat investerare.
Genom den överklagade domen ogillade tribunalen talan och förpliktade Milano kommun att ersätta rättegångskostnaderna.
Parternas yrkanden
Milano kommun har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen, ogiltigförklara det omtvistade beslutet och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta Milano kommun att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning av överklagandet
Till stöd för sitt överklagande har Milano kommun åberopat fyra grunder. Den första och den fjärde grunden avser åsidosättande av artikel 107.1 FEUF, eftersom tribunalen dels felaktigt hade konstaterat att det skett en överföring av statliga medel och att de aktuella åtgärderna skulle tillskrivas den italienska staten, dels hade underlåtit att iaktta kriteriet om en privat investerare. Milano kommun har genom den andra och den tredje grunden, vilka också avser att de aktuella åtgärderna har tillskrivits Milano kommun, gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig tillämpning av principen om bevisbördan och missuppfattade de faktiska omständigheterna och bevisningen.
Den första grunden: Begreppet statligt stöd
Den första grundens första del: Begreppet statliga medel
–
Parternas argument
Milano kommun har gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 65 och 66 i den överklagade domen, grundade sig på att den var majoritetsägare i SEA och på presumtionen om ett dominerande inflytande i den mening som avses i artikel 2 b i kommissionens direktiv 2006/111/EG av den 16 november 2006 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet (
EUT L 318, 2006, s. 17
) utan att pröva huruvida kommissionen hade styrkt att ett sådant inflytande faktiskt förelåg, det vill säga att SEA:s resurser förvaltades till förmån för Milano kommun.
Den omständigheten att ledamöterna i SEA:s styrelse och revisorsorgan utsågs av majoritetsaktieägaren bevisar emellertid inte på något sätt, med hänsyn till tillämplig italiensk bolagsrätt, att SEA:s finansiella medel ständigt kontrollerades av offentliga myndigheter.
Vidare antogs direktiv 2006/111 med artikel 106 FEUF som rättslig grund och inte artikel 107 FEUF som rättslig grund, vilket innebär att logiken i detta direktiv inte är relevant för bedömningen av begreppen i sistnämnda bestämmelse.
Enligt rättspraxis är villkoret om fortlöpande statlig kontroll av medlen endast uppfyllt om de berörda medlen fortlöpande, utifrån konkreta uppgifter, står till de offentliga myndigheternas förfogande, vilket inte är fallet i förevarande mål. Domstolen slog således fast i domen av den 13 september 2017, ENEA (
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
) att enbart den omständigheten att staten innehar aktiemajoriteten i företagen inte kan leda till slutsatsen att det föreligger ett dominerande inflytande som gör det möjligt att styra användningen av dessa företags medel. Det är dessutom nödvändigt att lägga fram bevis på att staten har gett instruktioner om förvaltningen av de medel som använts för att bevilja stödet.
Kommissionen har gjort gällande att tribunalen dömde utöver vad som hade yrkats (
ultra petita
) när den i den överklagade domen prövade huruvida det skett en överföring av statliga medel, trots att Milano kommun i första instans inte hade anfört något argument som ifrågasatte kvalificeringen av SEA:s medel som statliga medel, såsom framgår av punkterna 55–58 och 64 i den överklagade domen. Milano kommun har således inte rätt att inom ramen för förevarande överklagande ifrågasätta tribunalens bedömning av en grund som inte åberopats i första instans. Kommissionen har dessutom bestritt Milano kommuns argument avseende sakfrågan.
–
Domstolens bedömning
Vad gäller frågan huruvida den första delen av den första grunden för överklagandet kan tas upp till prövning är det riktigt, såsom kommissionen har påpekat, att tribunalen prövade huruvida SEA:s medel som överförts till SEA Handling är statliga, utan att Milano kommun vid tribunalen hade anfört några specifika argument i detta avseende, vilket tribunalen för övrigt betonade i punkt 64 i den överklagade domen.
Det framgår emellertid otvetydigt av ansökan i första instans, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 25 i sitt förslag till avgörande, att Milano kommun genom de argument som anförts i samband med den första grunden bestred både att de aktuella åtgärderna kunde tillskrivas staten och att de medel som använts var statliga. Härav följer att tribunalen inte, genom övervägandena i punkterna 65 och 66 i den överklagade domen, dömde utöver vad som yrkats av parterna (
ultra petita
). Kommissionens argument att den första delen av den första grunden för överklagandet inte kan tas upp till prövning kan således inte godtas.
När det gäller prövningen i sak av denna delgrund ska det inledningsvis erinras om att samtliga villkor (som anges härefter) enligt domstolens fasta praxis ska vara uppfyllda för att en åtgärd ska anses utgöra statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF. För det första ska det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra ska denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska åtgärden ge mottagaren en selektiv fördel. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (dom av den 19 december 2019, Arriva Italia m.fl.,
C‑385/18
,
EU:C:2019:1121
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För att fördelar ska kunna kvalificeras som stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF krävs, i enlighet med det första av dessa villkor, dels att de tilldelas direkt eller indirekt med hjälp av statliga medel, dels att de kan tillskrivas staten (dom av den 18 maj 2017, Fondul Proprietatea,
C‑150/16
,
EU:C:2017:388
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad närmare bestämt gäller villkoret att fördelen ska beviljas direkt eller indirekt genom statliga medel, följer det av domstolens fasta praxis att begreppet stöd är mer allmänt än begreppet subvention, eftersom det inte enbart omfattar konkreta förmåner såsom subventioner som sådana, utan även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar företagets budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma beskaffenhet och har identiska effekter (dom av den 18 maj 2017, Fondul Proprietatea,
C‑150/16
,
EU:C:2017:388
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen har således slagit fast att artikel 107.1 FEUF omfattar alla ekonomiska medel som de offentliga myndigheterna faktiskt kan använda för att stödja företag och att det inte är relevant om dessa medel permanent ingår bland statens tillgångar eller inte. Följaktligen är det så, att även om de belopp som motsvarar den aktuella åtgärden inte permanent tillhör statens tillgångar, är det förhållandet att de fortlöpande kontrolleras av staten och således kan disponeras av behöriga nationella myndigheter tillräckligt för att de ska kunna anses utgöra statliga medel (dom av den 18 maj 2017, Fondul Proprietatea,
C‑150/16
,
EU:C:2017:388
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad särskilt gäller offentliga företag, såsom SEA, har domstolen också slagit fast att staten genom sitt dominerande inflytande över dessa företag kan bestämma över användningen av deras medel för att i förekommande fall finansiera specifika förmåner för andra företag (dom av den 18 maj 2017, Fondul Proprietatea,
C‑150/16
,
EU:C:2017:388
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Härav följer att ett företag som till nästan 100 procent ägs av offentliga myndigheter och vars styrelseledamöter dessutom utses av dessa myndigheter ska betraktas som ett offentligt företag under statlig kontroll, eftersom nämnda myndigheter direkt eller indirekt kan utöva ett dominerande inflytande över ett sådant företag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punkterna
och
).
På samma sätt innebär beviljandet av garantier av ett företag som helt ägs av en kommun att statliga medel tas i anspråk, eftersom garantierna medför en ekonomisk risk som är tillräckligt konkret för att kunna medföra kostnader för nämnda företag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 2014, Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, punkt
).
Genom sitt dominerande inflytande över sådana företag kan staten dessutom bestämma över användningen av deras medel för att i förekommande fall finansiera specifika förmåner som beviljas andra företag. Den omständigheten att de berörda medlen förvaltas av enheter som är skilda från staten eller att de har privat ursprung saknar betydelse (dom av den 9 november 2017, kommissionen/TV2/Danmark,
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
, punkterna
och
).
I förevarande fall framgår det av denna rättspraxis att tribunalen, i punkterna 65 och 66 i den överklagade domen – utan att göra en felaktig rättstillämpning, av den omständigheten att SEA:s aktier nästan helt och direkt ägdes av offentliga myndigheter, däribland Milano kommun, och att Milano kommun utsåg ledamöterna i SEA:s styrelse och revisorsorgan, antingen direkt eller genom att den hade majoritet vid bolagsstämman – kunde dra slutsatsen att de finansiella medel som SEA hade beviljat SEA Handling skulle kvalificeras som statliga medel.
I motsats till vad Milano kommun har gjort gällande påverkas detta konstaterande varken av hänvisningen i punkt 65 i den överklagade domen till artikel 2 b i direktiv 2006/111 eller de slutsatser som följer av domen av den 13 september 2017, ENEA (
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
).
Även om hänvisningen till direktiv 2006/111 inte är relevant i förevarande fall, räcker de omständigheter som nämns i punkt 35 ovan för att underbygga tribunalens slutsats om att det rörde sig om statliga medel.
Det framgår av punkterna 27 och 31–35 i domen av den 13 september 2017, ENEA (
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
), såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 33 och 34 i sitt förslag till avgörande, att omständigheterna i det målet skiljer sig från omständigheterna i förevarande mål. I det målet rörde det sig nämligen om en skyldighet att köpa grön el som, enligt en lagstiftningsåtgärd från den berörda medlemsstatens sida, var tillämplig på både elleverantörer vars kapital var majoritetsägt av staten och på de elleverantörer vars kapital var majoritetsägt av privata aktörer. Den fördel som denna åtgärd från den berörda medlemsstatens sida, i egenskap av lagstiftare, eventuellt innebar följde således inte av den kontroll som staten kunde utöva i egenskap av majoritetsaktieägare i de berörda offentliga företagen och kunde följaktligen inte, under de omständigheter som anges i punkterna 32–35 i den domen, anses ha finansierats med hjälp av statliga medel.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
Den första grundens andra del: Huruvida de aktuella åtgärderna kan tillskrivas staten
–
Parternas argument
Milano kommun har gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 107.1 FEUF när den i punkt 80 i den överklagade domen fann att det, för att visa att Milano kommun var delaktig i beviljandet av de aktuella åtgärderna, inte var nödvändigt att styrka att så var fallet, utan att det endast behövde visas att det var osannolikt att Milano kommun inte hade varit delaktig.
Milano kommun har i detta avseende anfört att domstolen, i syfte att undvika att begreppet statligt stöd blir alltför omfattande, till kriteriet om tillskrivande av ansvar har lagt till ett krav på organisatoriska band, vilket innebär att detta kriterium kräver mer än statens aktiva deltagande i vidtagandet av de berörda åtgärderna för att vara uppfyllt, eftersom statens delaktighet måste kunna identifieras och det ska finnas ett tillräckligt starkt orsakssamband mellan denna delaktighet och var och en av de vidtagna åtgärderna. Det är således nödvändigt att visa att alla åtgärder har vidtagits på statens initiativ eller att staten ingripit i samband med utformningen därav, att staten faktiskt har utövat sin kontrollbefogenhet och att den har haft ett avgörande inflytande på vart och ett av de beslut som fattats.
Någon sådan bevisning har emellertid inte lagts fram i förevarande fall, eftersom tribunalen tillämpade kriteriet om att det var osannolikt att staten i fråga inte hade varit delaktig, vilket innebar att tribunalen gjorde ett uppenbart fel när den fastställde beviskravet i fråga om tillskrivande av ansvar.
Kommissionen har inledningsvis påpekat att Milano kommun endast har kritiserat punkt 80 i den överklagade domen, i vilken endast de principer i rättspraxis avseende begreppet tillskrivande av ansvar som anges i punkt 75 i den domen upprepas, vilket innebär att denna delgrund delvis inte kan tas upp till prövning eller är verkningslös. Tribunalen grundade sig under alla omständigheter varken på en felaktig tolkning av begreppet tillskrivande av ansvar eller tillämpade negativa presumtioner och den tillämpade inte heller ett felaktigt beviskrav.
–
Domstolens bedömning
Domstolen underkänner inledningsvis kommissionens argument att den första grundens andra del inte kan tas upp till prövning, eftersom Milano kommun otvetydigt har bestritt de rättsliga principer som tribunalen grundade sig på för att hålla Milano kommun ansvarigt för SEA:s beteende. Det saknar i detta hänseende betydelse huruvida tribunalen behandlade dessa principer på flera ställen i den överklagade domen.
Vad gäller sakfrågan, har det i punkt 28 ovan erinrats om att för att fördelar ska kunna kvalificeras som stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF krävs det, enligt det första av de villkor som uppställs i den bestämmelsen, dels att de tilldelas direkt eller indirekt med hjälp av statliga medel, dels att de kan tillskrivas staten.
Vad närmare bestämt gäller villkoret avseende om staten kan tillskrivas ansvar för en åtgärd, genom vilken förmåner beviljats, som vidtagits av ett offentligt företag ska det erinras om att ett sådant ansvar inte kan härledas enbart av det förhållandet att förmånerna beviljats av ett offentligt företag som kontrolleras av staten. Även om staten har möjlighet att kontrollera ett offentligt företag och utöva ett avgörande inflytande över dess verksamhet, kan det nämligen inte automatiskt antas att denna kontroll faktiskt utövas i ett konkret fall. Det är vidare nödvändigt att undersöka om myndigheterna ska anses ha varit delaktiga på ett eller annat sätt i vidtagandet av dessa åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 2014, Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det kan i detta hänseende inte krävas att det genom en utförlig undersökning ska visas att de offentliga myndigheterna konkret har uppmuntrat det offentliga företaget att vidta de aktuella stödåtgärderna. Statligt ansvar för en stödåtgärd som vidtagits av ett offentligt företag kan härledas ur ett antal indicier som följer av samtliga omständigheter i det enskilda fallet och det sammanhang i vilket åtgärden vidtagits (dom av den 17 september 2014, Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 18 maj 2017, Fondul Proprietatea,
C‑150/16
,
EU:C:2017:388
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Alla omständigheter som i det enskilda fallet pekar mot att de offentliga myndigheterna är delaktiga eller att det är osannolikt att de inte är delaktiga i vidtagandet av en åtgärd är härvid relevanta. Åtgärdens omfattning, dess innehåll och villkoren för dess genomförande ska även beaktas liksom om nämnda myndigheter inte alls har varit delaktiga i vidtagandet av åtgärden (dom av den 17 september 2014, Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Enbart den omständigheten att ett offentligt företag har bildats som en privaträttslig kapitalassociation är, mot bakgrund av det oberoende som följer av denna rättsliga ställning, inte heller tillräcklig för att utesluta att en stödåtgärd som ett sådant företag vidtagit ska tillskrivas staten. Förekomsten av en kontrollsituation med de därmed följande konkreta möjligheterna att utöva ett dominerande inflytande innebär att det inte direkt kan uteslutas att staten är delaktig i åtgärder som vidtas av ett sådant företag. Följaktligen kan det inte heller uteslutas att bestämmelserna om statligt stöd i fördraget åsidosätts trots att företagets rättsliga form ska beaktas som en omständighet bland andra för att avgöra huruvida åtgärden ska tillskrivas staten eller ej (dom av den 18 maj 2017, Fondul Proprietatea,
C‑150/16
,
EU:C:2017:388
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall konstaterar domstolen att tribunalen, när den i punkterna 80–88 i den överklagade domen prövade huruvida de omständigheter som kommissionen hade åberopat i skälen 195–200 i det omtvistade beslutet gjorde det möjligt att anta att Milano kommun hade varit inblandad i vidtagandet av de aktuella åtgärderna, tillämpade de principer som domstolen slagit fast i sin praxis, vilken det erinrats om i punkterna 46–49 ovan.
Det framgår nämligen bland annat av dessa principer att det, i motsats till vad Milano kommun har gjort gällande, varken ankom på kommissionen att visa eller på tribunalen att kontrollera huruvida de offentliga myndigheterna konkret hade uppmuntrat det offentliga företaget att vidta de aktuella åtgärderna.
Det är vidare inte nödvändigt att avgöra huruvida kommissionen, i enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 48 ovan, enbart kunde grunda sig på omständigheter som i det konkreta fallet visade att det var osannolikt att de offentliga myndigheterna inte var delaktiga. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 38–44 i sitt förslag till avgörande bygger Milano kommuns argument på en felaktig tolkning av den överklagade domen, enligt vilken tribunalen medgav att kommissionen kunde grunda slutsatsen att de aktuella åtgärderna kunde tillskrivas staten enbart på att det var osannolikt att Milano kommun inte var inblandad i vidtagandet av dem.
Tribunalen fann nämligen för det första, i punkterna 80–83 i den överklagade domen, att lydelsen i fackavtalet av den 26 mars 2002 gav upphov till en tydlig och precis skyldighet för SEA att åtminstone under en period av fem år täcka förlusterna i SEA Handling. Tribunalen fann för det andra att Milano kommun genom att underteckna avtalet, inbegripet i egenskap av majoritetsaktieägare i SEA, formellt hade lämnat sitt godkännande inte endast till att denna skyldighet fastställdes, utan även till att SEA senare skulle iaktta och genomföra den. Tribunalen drog för det tredje härav slutsatsen att Milano kommuns aktiva deltagande vid förhandlingen och ingåendet av nämnda avtal utgjorde avgörande bevisning för att de italienska myndigheterna var delaktiga vid beviljandet av de aktuella åtgärderna.
Tribunalen fann vidare, i punkterna 84–87 i den överklagade domen, när den bedömde de faktiska omständigheterna att följande hade ett positivt bevisvärde: protokollen från SEA Handlings styrelsesammanträden, den omständigheten att Milanos borgmästare under år 2006 hade begärt att SEA:s styrelseordförande skulle avgå, vilket också skedde och att det fanns ansökningar om entledigande in blanco som styrelseledamöterna hade överlämnat till nämnda borgmästare.
Tribunalen bekräftade slutligen, i punkt 88 i den överklagade domen, att de aktuella åtgärderna var ”viktiga beslut”, vilket kommissionen angett i punkt 210 i det angripna beslutet. Kommissionen drog i samma punkt slutsatsen att det var osannolikt att Milano kommun inte var inblandad i vidtagandet av åtgärderna.
Det framgår således tydligt av punkterna 80–88 i den överklagade domen att tribunalen konstaterade att det fanns positiva indicier som i det konkreta fallet visade att Milano kommun hade varit delaktig när nämnda åtgärder vidtogs och att det var på grundval av dessa positiva indicier som tribunalen tillät att kommissionen även kunde stödja sig på att det var osannolikt att Milano kommun inte var delaktig i vidtagandet av åtminstone vissa av de aktuella åtgärderna under perioden efter det att fackavtalet träffades den 26 mars 2002.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den andra delgrunden och därmed inte såvitt avser någon del av den första grunden.
Den andra grunden: Principerna om bevisbördan
Den andra grundens första del: Bevisbördan påstås vara ojämlik
–
Parternas argument
Milano kommun har gjort gällande att tribunalen underlät att göra en noggrann prövning av den bevisning som Milano kommun hade lagt fram när den, i punkterna 89–94 i den överklagade domen, kortfattat och genom att endast ordagrant återge övervägandena i det omtvistade beslutet, avfärdade de uppgifter som åberopats som otillräckliga för att motbevisa att det var osannolikt att Milano kommun inte var delaktig i de aktuella åtgärderna.
Genom att agera på detta sätt gjorde tribunalen det möjligt för kommissionen att stödja sig på negativ bevisning, det vill säga att det var osannolikt att Milano kommun inte var delaktig, samtidigt som tribunalen krävde att Milano kommun skulle lägga fram positiva och tillförlitliga bevis på att den inte var delaktig, vilket fick till följd att Milano kommun underställdes ett krav på att bevisa något som inte kunde bevisas (
probatio diabolica
).
Detta framgår bland annat av punkt 82 i den överklagade domen, där tribunalen underkände Milano kommuns argument att den endast hade ingripit i egenskap av politisk mellanhand när fackavtalet av den 26 mars 2002 träffades, trots att denna omständighet hade styrkts genom utsagor för detta ändamål som lämnats under ed av de fackliga företrädarna. Förutom att tribunalen inte tillmätte dessa utsagor något värde, fann den nämligen att den omständigheten att avtalet undertecknats av kommunalrådet med ansvar för frågor rörande personal och arbete och inte kommunalrådet med ansvar för frågor rörande budgeten, saknade betydelse.
Kommissionen anser att de argument som Milano kommun har anfört inte kan tas upp till prövning, eftersom Milano kommun därigenom har begärt att domstolen ska göra en ny bedömning av de faktiska omständigheterna. Tribunalen gjorde det under alla omständigheter inte omöjligt att bevisa att staten inte kunde tillskrivas ansvar och den tillämpade inte heller en ojämlik bevisbörda, utan den bedömde både indicierna för att tillskriva staten ansvar som indicierna för att inte tillskriva staten ansvar noggrant.
–
Domstolens bedömning
I den mån Milano kommun har kritiserat tribunalen för att den grundade fastställandet av att de aktuella åtgärderna kunde tillskrivas staten enbart på att det var osannolikt att Milano kommun inte var delaktig när åtgärderna vidtogs, har det redan påpekats i punkterna 52 och 56 ovan att detta argument bygger på en felaktig tolkning av den överklagade domen. Tribunalen konstaterade nämligen i punkterna 80–88 i den överklagade domen att det fanns positiva indicier som konkret visade att Milano kommun var delaktig när de aktuella åtgärderna vidtogs.
Tribunalen prövade dessutom, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 48 i sitt förslag till avgörande, mot bakgrund av de principer som utvecklats i rättspraxis, på samma sätt de omständigheter som Milano kommun hade åberopat och som enligt Milano kommun syftade till att styrka att den inte var delaktig när dessa åtgärder vidtogs.
För var och en av de omständigheter som kommissionen eller Milano kommun åberopade prövade tribunalen uppgifterna till förmån för och till nackdel för deras bevisvärde samt de uppgifter som avsåg vilken betydelse de skulle tillmätas. Av detta följer att tribunalen gjorde en rättvis prövning av de argument och den bevisning som åberopats av parterna och att den sen kom fram till sin slutsats efter en ingående bedömning av alla de omständigheter som anförts.
Den omständigheten att tribunalen, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 49 i sitt förslag till avgörande, underkände Milano kommuns argument berodde, i motsats till vad Milano kommun har gjort gällande, varken på att tribunalen hade ålagt Milano kommun att lägga fram positiva och tillförlitliga bevis på att den inte var delaktig när de aktuella åtgärderna vidtogs, eller på att tribunalen tillämpade en ojämlik bevisbörda, utan på tribunalens bedömning av bevisvärdet av var och en av de åberopade omständigheterna.
I den mån Milano kommun, genom de argument som sammanfattats i punkt 60 ovan, har ifrågasatt denna bedömning av tribunalen, ska Milano kommun – såsom kommissionen med fog har gjort gällande – anses försöka få till stånd en ny bedömning av de faktiska omständigheterna, vilket faller utanför domstolens behörighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 november 2016, kommissionen/Frankrike och Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, punkt
).
Härav följer att överklagandet inte kan bifallas såvitt avser den andra grundens första del, eftersom denna del delvis inte kan tas upp till prövning och delvis är ogrundad.
Den andra grundens andra del: Syftet med den bevisning som ska förebringas
–
Parternas argument
Milano kommun anser att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den i punkterna 73 och 83 i den överklagade domen fann att kommissionen hade fog för att anse att dess aktiva deltagande i ingåendet av fackavtalet av den 26 mars 2002 i sig var tillräckligt för att det skulle vara motiverat att anse att den var delaktig i beviljandet av de aktuella åtgärderna, vilka skulle betraktas som ett enda ingripande.
Kommissionen var nämligen enligt rättspraxis skyldig att visa att var och en av de rekapitaliseringsåtgärder som vidtagits under den aktuella perioden kunde tillskrivas staten, eftersom dessa olika åtgärder var helt skilda från varandra. Även om domstolen har godkänt att flera på varandra följande statliga ingripanden kan betraktas som ett enda ingripande om de mot bakgrund av deras tidsföljd och syfte samt företagets situation, uppvisar så nära samband att det är omöjligt att skilja dem åt. Tribunalen har dessutom felaktigt utvidgat denna rättspraxis avseende kriterierna om statliga medel och en privat aktör till att omfatta frågan huruvida en åtgärd kan tillskrivas staten.
Milano kommun angav i detta hänseende inledningsvis för tribunalen att de påstådda indicierna för att tillskriva ansvar var få, av otillfredsställande värde och saknade direkt samband med de aktuella åtgärderna. Vidare var det felaktigt att påstå att de italienska myndigheterna och SEA hade medgett att det fanns en flerårig strategi för att täcka förlusterna i SEA Handling under den tid som krävdes för dess omstrukturering, eftersom de aktuella påståendena endast avsåg en rekonstruktionsstrategi för SEA Handling. Slutligen har rekapitaliseringen alltid skett under omständigheter som inte på något sätt är sammanhängande.
Kommissionen har genmält att det skulle strida mot ordalydelsen och logiken i domstolens praxis avseende de villkor som ska vara uppfyllda för att flera på varandra följande statliga ingripanden ska kunna betraktas som ett enda ingripande, att begränsa den till att enbart avse kriterierna om statliga medel och den privata aktören. För övrigt har Milano kommun endast begärt att domstolen ska göra en ny bedömning av de faktiska omständigheterna, vilket inte kan tas upp till prövning i ett mål om överklagande.
–
Domstolens bedömning
Eftersom statliga ingripanden kan ta sig olika former och ska analyseras med utgångspunkt i vilka verkningar de har kan det enligt fast rättspraxis inte uteslutas att flera på varandra följande statliga ingripanden, vid tillämpning av artikel 107.1 FEUF, ska betraktas som ett enda ingripande. Så kan bland annat vara fallet när flera på varandra följande ingripanden, mot bakgrund av bland annat deras tidsföljd och syfte samt företagets situation vid tidpunkten för ingripandena, uppvisar så nära samband att det är omöjligt att skilja dem åt (dom av den 4 juni 2015, kommissionen/MOL,
C‑15/14 P
,
EU:C:2015:362
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 26 mars 2020, Larko/kommissionen,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Eftersom denna rättspraxis, med avseende på tillämpningen av artikel 107.1 FEUF, avser statliga ingripanden som sådana och innebär att dessa ska analyseras objektivt utifrån vilka verkningar de har, kan den emellertid inte tillämpas enbart på vissa av de kriterier som anges i den bestämmelsen. Följaktligen kan nämnda rättspraxis, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 54 i sitt förslag till avgörande, även tillämpas på kriteriet att sådana ingripanden kan tillskrivas staten.
Härav följer att tribunalen, i motsats till vad Milano kommun har gjort gällande, inte gjorde en felaktig rättstillämpning när den i punkt 71 i den överklagade domen hänvisade till nämnda rättspraxis och därefter tillämpade den vid sin bedömning av huruvida de aktuella åtgärderna kunde tillskrivas Milano kommun.
Milano kommun har i övrigt, såsom kommissionen har anfört, genom de argument som sammanfattats i punkt 70 ovan endast yrkat att det – jämfört med den bedömning som tribunalen gjorde i punkterna 72–73 i den överklagade domen – ska göras en ny bedömning av de faktiska omständigheterna, vilket, såsom framgår av den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 66 ovan, inte kan tas upp till prövning i ett mål om överklagande.
Härav följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra del och följaktligen inte heller såvitt avser den andra grunden i dess helhet, eftersom den delvis inte kan tas upp till prövning och delvis är ogrundad.
Den tredje grunden: Missuppfattning av bevisningen
Parternas argument
Milano kommun har gjort gällande att tribunalen missuppfattade fackavtalet av den 26 mars 2002 när den, i punkt 77 i den överklagade domen, slog fast att det i avtalet föreskrevs en klar och precis skyldighet för SEA att, under en period på åtminstone fem år, bära ansvaret för kostnads-/intäktsbalansen och den ekonomiska ramen i allmänhet i Sea Handling och därav drog slutsatsen att SEA enligt denna skyldighet var tvungen att täcka eventuella förluster i Sea Handling som kunde påverka kontinuiteten i SEA Handlings ekonomiska verksamhet.
Milano kommun har i detta avseende förklarat att nämnda avtal inte ålade SEA någon skyldighet att rekapitalisera SEA Handling, eftersom det i avtalet varken talas om förluster eller rekapitalisering eller ens SEA:s åtaganden för det fall sådana händelser inträffar. Tribunalen gjorde således, mot bakgrund av rekapitaliseringar som skett senare, en retroaktiv tolkning och underlät således att beakta det sammanhang i vilket avtalet ingicks. Enligt avtalets lydelse skapades SEA Handling i syfte att möjliggöra konkurrens på andra italienska flygplatser och således med tanke på ett positivt tillväxtscenario.
Milano kommun har preciserat att även om den i en klausul i fackavtalet av den 26 mars 2002”bekräftade” att ”kostnads-/intäktsbalansen och den ekonomiska ramen i allmänhet” i SEA Handling skulle bibehållas, återfinns en sådan klausul mellan klausulen om personalminskningar och klausulen om utvidgning av SEA Handlings verksamhet till andra marknader, eftersom dessa åtgärder skulle göra det möjligt att undvika rekapitalisering. I avtalet hänvisas dessutom till en eventuell introduktion av aktieägare i SEA Handling för att förstärka dess positiva utsikter. Det bekräftas slutligen i avtalet att SEA Handlings ledningskapacitet skulle bibehållas för att ytterligare förbättra dess möjligheter att konkurrera effektivt på de nationella och internationella marknaderna.
Härav följer att Milano kommun i fackavtalet av den 26 mars 2002 inte gjorde några ekonomiska eller rättsliga åtaganden avseende rekapitalisering.
Kommissionen anser att Milano kommun endast, under förevändning av en påstådd missuppfattning, har bestritt tribunalens bedömning av indicierna för att Milano kommun ska tillskrivas ansvar för SEA:s agerande, vilket innebär att detta argument inte kan tas upp till prövning. Det finns under alla omständigheter inget stöd för det argumentet.
Domstolens bedömning
Det följer av artikel 256.1 andra stycket FEUF och artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol att tribunalen är ensam behörig att dels fastställa de faktiska omständigheterna, utom då det av handlingarna i målet framgår att de fastställda omständigheterna är materiellt oriktiga, dels bedöma de faktiska omständigheterna (dom av den 30 november 2016, kommissionen/Frankrike och Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Bedömningen av de faktiska omständigheterna utgör, med undantag för då tribunalen har missuppfattat den bevisning som åberopats vid den, inte en sådan rättsfråga som i sig är underställd domstolens kontroll (dom av den 30 november 2016, kommissionen/Frankrike och Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, punkt
och där angiven rättspraxis).
När en klagande gör gällande att tribunalen har missuppfattat bevisningen, ska vederbörande, enligt artikel 256 FEUF, artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 168.1 d i domstolens rättegångsregler, ange exakt vilka bevis som tribunalen har missuppfattat och visa de bedömningsfel som klaganden anser har orsakat denna missuppfattning hos tribunalen. Enligt domstolens fasta praxis ska det dessutom utifrån handlingarna i målet vara uppenbart att tribunalen missuppfattat bevisningen eller de faktiska omständigheterna, utan att domstolen ska behöva göra en ny bedömning därav (dom av den 30 november 2016, kommissionen/Frankrike och Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Tribunalen påpekade i förevarande fall, i punkt 77 i den överklagade domen, att SEA enligt fackavtalet av den 26 mars 2002 hade en tydlig och precis skyldighet att, under en period av åtminstone fem år, bära ansvaret för ”kostnads-/intäktsbalansen och den ekonomiska ramen i allmänhet” i Sea Handling ”genom att bibehålla dess ledningskapacitet och avsevärt förbättra dess konkurrensförmåga på de nationella och internationella marknaderna”.
Det kan följaktligen konstateras att ordalydelsen i fackavtalet av den 26 mars 2002 gör det möjligt för tribunalen att göra en sådan tolkning som den gjorde i punkt 77 i den överklagade domen, enligt vilken SEA till följd av denna skyldighet var tvungen att täcka eventuella förluster i SEA Handling som kunde påverka kontinuiteten i SEA Handlings ekonomiska verksamhet. Denna tolkning stöds för övrigt, såsom tribunalen konstaterade i samma punkt, av de senare fackavtal som avses i punkt 5 ovan, vilket innebär att den påstådda missuppfattningen under alla omständigheter inte var uppenbar utifrån handlingarna i målet.
För övrigt räcker det att påpeka, såsom kommissionen har anfört och generaladvokaten har påpekat i punkterna 65–68 i sitt förslag till avgörande, att Milano kommun, under förevändning av att avtalet skulle ha missuppfattats, endast har ifrågasatt tribunalens bedömning av denna bevisning när den gjorde gällande att tribunalen underlät att beakta det sammanhang i vilket avtalet ingicks.
Eftersom den tredje grunden delvis inte kan tas upp till prövning och delvis är ogrundad kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den grunden.
Den fjärde grunden: Kriteriet om en privat investerare
Parternas argument
Milano kommun har gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig kvalificering av de faktiska omständigheterna i punkterna 97, 107 och 108 i den överklagade domen, genom att inte beakta kriteriet om en privat investerare.
För det första, såsom har visats inom ramen för den andra grunden för överklagandet, kan nämligen varken fackavtalet av den 26 mars 2002 eller någon annan handling läggas till grund för slutsatsen att SEA hade en strategi för att täcka förlusterna i SEA Handling.
För det andra utgick tribunalen, vid bedömningen av kriteriet om en privat investerare, inte från SEA:s särskilda situation vid den aktuella tidpunkten – en situation som skilde sig från situationen för en vanlig privat investerare – eftersom det företaget hade en exklusiv koncession för driften av flygplatserna i Milano fram till år 2041 och således var företagets verksamhet utsatt för låg risk och den bedrevs utifrån att företagets investeringar skulle ge lönsamhet på lång sikt.
Det fel som tribunalen gjorde var att den fäste vikt vid att det inte fanns några samtida ekonomiska undersökningar som visade att det hade gjorts en noggrann utredning av lönsamheten av rekapitaliseringarna av SEA Handling och av hur lång tid det, enligt en kostnads- och nyttoanalys, skulle ta innan investeringarna gav avkastning. Detta framgår bland annat av punkt 114 i den överklagade domen, i vilken tribunalen felaktigt slog fast att en ekonomisk undersökning som tillhandahållits av Milano kommun inte var relevant enbart på grund av att den hade upprättats efter det att de aktuella åtgärderna hade vidtagits.
Enligt rättspraxis krävs det nämligen inte att bevisningen avseende huruvida en åtgärd är ekonomiskt rationell ska kunna härledas till den tidpunkt då åtgärden vidtogs, utan att bedömningen av denna åtgärd, mot bakgrund av detta kriterium, ska ske med beaktande av det sammanhang i vilket den antogs, vilket innebär att det är perspektivet i den ekonomiska undersökningen som ska vara framåtblickande och att den ekonomiska studien som sådan inte behöver ha skett i förväg. Det vore nämligen absurt att, såsom tribunalen gjorde, kräva att ett privat företag, såsom en nödvändig förutsättning för att företaget ska kunna dra fördel av kriteriet om en privat investerare, ska tillhandahålla en handling som bekräftar dessa prognoser.
Milano kommun har i detta avseende erinrat om att SEA Handlings utsikter under år 2002 var positiva och att en rad yttre och oförutsebara händelser som inträffade senare försenade rekonstruktionsförfarandet. SEA behövde således inte för varje rekapitalisering göra en ny specifik bedömning av dess lönsamhet och var inte heller enligt nationell rätt skyldig att, med hjälp av utomstående ekonomer, skriftligen motivera att dess ingripanden var rationella. I synnerhet fanns det ingen anledning att beställa ekonomiska undersökningar, eftersom SEA Handlings problem i huvudsak hade samband med arbetskostnaden.
För det tredje gjorde tribunalen, enligt Milano kommun, en felaktig bedömning när den fann att kommissionens komplicerade ekonomiska bedömningar endast är föremål för en begränsad prövning av unionsdomstolen. Det ankommer nämligen enligt rättspraxis på unionsdomstolen att bland annat göra en fördjupad och fullständig prövning av de faktiska och rättsliga omständigheterna, vilken bland annat avser kommissionens tolkning av ekonomiska uppgifter.
För det fjärde har Milano kommun kritiserat tribunalen för att den la bevisbördan för kriteriet om en privat investerare på den trots att kommissionen, å sin sida, inte hade styrkt något i det avseendet. Såsom kommissionen medgav vid tribunalen gjorde den nämligen varken någon undersökning av marknaden för flygplatstjänster eller någon ekonomisk undersökning av detta kriterium eller någon analys av de ekonomiska resultaten från andra jämförbara aktörer. Kommissionen har inte heller angett vilka åtgärder som SEA borde ha vidtagit enligt detta kriterium.
I motsats till vad som föreskrivs i rättspraxis har kommissionen, i avsaknad av omständigheter som faktiskt kan styrka att SEA Handling beviljades en fördel, antagit att SEA Handling beviljades en sådan på grundval av en negativ presumtion, vilken baseras på att det saknas uppgifter som gör det möjligt att komma fram till den motsatta slutsatsen. Tribunalen gjorde således en felaktig rättstillämpning när den underlät att kontrollera huruvida kommissionen hade beaktat alla relevanta omständigheter i sin bedömning.
Kommissionen har bestritt att de argument som anförts av Milano kommun är välgrundade.
Domstolens bedömning
Det ska för det första påpekas att de argument som Milano kommun har anfört och som sammanfattats ovan i punkt 90 endast innebär en upprepning av vad som anförts inom ramen för den andra grunden. Dessa kan således av samma skäl som angetts ovan i punkt 75 inte godtas.
Vad för det andra gäller de argument som sammanfattats i punkt 95 ovan avseende tribunalens prövning, framgår det av fast rättspraxis att den prövning som det ankommer på kommissionen att göra vid tillämpningen av principen om en privat aktör innefattar en komplicerad ekonomisk bedömning och att det – i samband med den prövning som unionsdomstolen företar av kommissionens komplicerade ekonomiska bedömningar inom området för statligt stöd – inte ankommer på unionsdomstolen att ersätta den bedömning som gjorts av kommissionen med sin egen (dom av den 26 mars 2020, Larko/kommissionen,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punkt
).
Följaktligen gjorde tribunalen inte en felaktig rättstillämpning i den överklagade domen när den begränsade sig till att kontrollera huruvida kommissionens bedömningar beträffande tillämpningen av kriteriet avseende en privat investerare innehöll en uppenbart oriktig bedömning.
I motsats till vad Milano kommun har gjort gällande kan ingen annan slutsats dras av den rättspraxis som följer av domen av den 8 december 2011, KME Germany m.fl./kommissionen (
C‑272/09 P
,
EU:C:2011:810
) och domen av den 8 december 2011, Chalkor/kommissionen (
C‑386/10 P
,
EU:C:2011:815
). Denna rättspraxis – som avser domstolsprövningen av kommissionens beslut om fastställande av överträdelser av artiklarna 101 och 102 FEUF, och i förekommande fall åläggande av ekonomiska påföljder för dessa överträdelser – kan, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 80 i sitt förslag till avgörande, inte som sådan överföras på domstolsprövningen av kommissionens beslut på området för statligt stöd.
Vad för det tredje gäller tribunalens påstådda åsidosättande, i punkterna 113–117 i den överklagade domen, av fördelningen av bevisbördan, ska det erinras om att begreppet stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, inte kan omfatta en åtgärd som beviljats till förmån för ett företag med hjälp av statliga medel, om företaget hade kunnat erhålla samma fördel under omständigheter som motsvarar normala marknadsvillkor. Bedömningen av de villkor på vilka en sådan fördel beviljats ska således i princip göras med tillämpning av principen om en privat aktör (dom av den 6 mars 2018, kommissionen/FIH Holding och FIH Erhvervsbank,
C‑579/16 P
,
EU:C:2018:159
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Härav följer att om det visar sig att kriteriet avseende en privat investerare kan vara tillämpligt, ankommer det således på kommissionen att förelägga den berörda medlemsstaten att inkomma med alla relevanta upplysningar som gör det möjligt för kommissionen att pröva om villkoren för denna princips tillämplighet och tillämpning är uppfyllda (dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punkt
, och dom av den 6 mars 2018, kommissionen/FIH Holding och FIH Erhvervsbank,
C‑579/16 P
,
EU:C:2018:159
, punkt
).
Tillämpningen av kriteriet om en privat investerare syftar nämligen till att avgöra om den ekonomiska fördelen som beviljats, av vilket slag den än är, med hjälp av statliga medel till ett företag är ägnad att – på grund av sin verkan – snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och att påverka handeln mellan medlemsstaterna (dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punkt
). Följaktligen ska det inte kontrolleras huruvida en privat investerare skulle ha agerat på exakt samma sätt som den offentliga investeraren, utan huruvida en privat investerare under liknande omständigheter skulle ha tillskjutit ett belopp motsvarande det som den offentliga investeraren skjutit till (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punkt
).
Vid bedömningen av huruvida en privat investerare – som befinner sig i en situation som ligger så nära den situation som staten befinner sig i som möjligt – under normala marknadsvillkor skulle ha vidtagit samma åtgärd, ska man endast beakta de förmåner och skyldigheter som staten har i egenskap av aktieägare men inte de förmåner och skyldigheter som staten har i egenskap av offentlig myndighet (dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punkt
). Om en medlemsstat under det administrativa förfarandet åberopar kriteriet om en privat investerare, är det denna medlemsstat som – om tvivel därom råder – entydigt ska visa, med stöd av objektiva och kontrollerbara omständigheter, att åtgärden vidtagits av staten i dess egenskap av aktieägare (dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punkt
).
Dessa omständigheter ska klart och tydligt visa att den berörda medlemsstaten – innan eller samtidigt som den ekonomiska fördelen beviljades – fattat beslutet om att investera i det kontrollerade offentliga företaget genom den faktiskt vidtagna åtgärden. I detta avseende kan det bland annat erfordras att omständigheter läggs fram som visar att beslutet fattats med stöd av ekonomiska kalkyler som kan jämföras med sådana kalkyler som en rationell privat investerare – som befinner sig i en situation som ligger så nära den situation som medlemsstaten befinner sig i som möjligt – skulle ha låtit upprätta före ett investeringsbeslut för att utröna om en sådan investering kommer att löna sig (dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punkterna
och
).
Det framgår i förevarande fall otvetydigt av det omtvistade beslutet och den överklagade domen att kommissionen tillämpade principen om en privat aktör i detta beslut och att tillämpligheten, i förevarande fall, av kriteriet om en privat investerare, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 101 i sitt förslag till avgörande, inte har diskuterats vare sig vid kommissionen eller vid tribunalen, vilket kommissionen för övrigt bekräftade vid förhandlingen vid domstolen.
Vad gäller tillämpningen av principen om en privat investerare ingår den bland de faktorer som kommissionen ska beakta för att fastställa huruvida det är fråga om statligt stöd, och utgör därför inte något undantag som ska tillämpas endast på begäran av en medlemsstat när det har konstaterats att rekvisiten för begreppet statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF är uppfyllda (dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punkt
, och dom av den 26 mars 2020, Larko/kommissionen,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ankommer således på kommissionen att, med beaktande av bland annat de upplysningar som lämnats av den berörda medlemsstaten, bevisa att villkoren för att tillämpa principen om en privat aktör inte är uppfyllda, vilket innebär att den statliga åtgärden i fråga medför en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2020, Larko/kommissionen,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ska i detta hänseende påpekas att kommissionen inom ramen för ett beslut om att avsluta det formella granskningsförfarandet enligt artikel 7 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (
EGT L 83, 1999, s. 1
) inte kan förutsätta att ett företag har gynnats av en fördel som utgör statligt stöd genom att enbart grunda sig på en negativ presumtion för att det saknas uppgifter på grundval av vilka en motsatt slutsats kan dras, när det inte finns andra uppgifter med stöd av vilka förekomsten av en sådan fördel kan fastställas (dom av den 17 september 2009, kommission/MTU Friedrichshafen,
C‑520/07 P
,
EU:C:2009:557
, punkt
, och dom av den 26 mars 2020, Larko/kommissionen,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Enligt rättspraxis är emellertid det enda som är relevant för bedömningen angående kriteriet om en privat investerare sådana uppgifter som fanns tillgängliga och sådana utvecklingstendenser som kunde förutses då investeringsbeslutet fattades (dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punkt
). Eftersom kommissionen inte har direkt kännedom om under vilka omständigheter ett investeringsbeslut har fattats, måste den vid tillämpningen av detta kriterium i stor utsträckning grunda sig på objektiva och kontrollerbara omständigheter som den berörda medlemsstaten har åberopat för att visa att åtgärden vidtagits av staten i dess egenskap av aktieägare och att kriteriet om en privat investerare följaktligen är tillämpligt, i enlighet med den rättspraxis som anges i punkterna 106 och 107 ovan.
Med hänsyn till att det beslut som en privat investerare skulle ha fattat vid den tidpunkt då investeringen gjordes ska beaktas, kan avsaknaden av en förhandskalkyl således, även om den inte är avgörande i sig, utgöra en relevant omständighet vid prövningen av de komplicerade ekonomiska bedömningar som kommissionen ska göra vid tillämpningen av kriteriet om en privat investerare.
När en offentlig investerares kapitaltillskott görs utan några utsikter till lönsamhet, ens på lång sikt, kan de nämligen inte anses vara förenliga med kriteriet om en privat investerare och de ska således anses utgöra stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 1991, Italien/kommissionen,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, punkt
, och dom av den 6 mars 2018, kommissionen/FIH Holding och FIH Erhvervsbank,
C‑579/16 P
,
EU:C:2018:159
, punkt
).
Det ankommer i detta avseende på tribunalen att, såsom det har erinrats om i punkterna 100 och 101 ovan, säkerställa att kommissionen inte gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den vidtog de komplicerade ekonomiska bedömningarna, vilket innebär att tribunalen inte bara ska pröva huruvida de bevis som åberopats var materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även huruvida dessa bevis utgjorde samtliga relevanta uppgifter att beakta vid bedömningen av en komplicerad situation och huruvida de kunde ligga till grund för de slutsatser som dragits (dom av den 26 mars 2020, Larko/kommissionen,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 103 och 104 i sitt förslag till avgörande framgår det i förevarande fall inte av den bedömning som tribunalen gjorde i punkterna 113–117 i den överklagade domen, oavsett den ordalydelse som valts däri, att tribunalen åsidosatte bestämmelserna om fördelningen av bevisbördan vad gäller kriteriet om en privat investerare.
Det framgår nämligen av bedömningen i punkterna 85 och 86 ovan att tribunalen inte gjorde en felaktig rättstillämpning när den konstaterade att SEA, inom ramen för fackavtalet av den 26 mars 2002, hade åtagit sig att under minst fem år täcka eventuella förluster i SEA Handling som kunde påverka kontinuiteten i SEA Handlings ekonomiska verksamhet. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 105 och 106 i sitt förslag till avgörande skulle en privat investerare inte ha gjort ett sådant åtagande utan att först ha gjort en lämplig kalkyl av lönsamheten och den ekonomiska rationaliteten av sitt åtagande. Under dessa omständigheter, och mot bakgrund av den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 107 och 114 ovan, kan avsaknaden av en lämplig förhandskalkyl av sådana investeringars lönsamhet eller av den ekonomiska rationaliteten i sådana investeringar utgöra en väsentlig faktor för att fastställa att en privat investerare under liknande omständigheter inte skulle ha tillskjutit ett belopp motsvarande det som den offentliga investeraren skjutit till.
Efter att i punkt 97 i den överklagade domen ha beaktat de faktiska omständigheter som låg till grund för kommissionens bedömning i det omtvistade beslutet att de aktuella åtgärderna hade vidtagits utan någon lämplig förhandskalkyl som en privat investerare i SEA:s situation skulle ha gjort för att försäkra sig om att de var ekonomiskt lönsamma eller att det var ekonomiskt rationellt att vidta dessa, prövade tribunalen, bland annat i punkterna 113–117 i den överklagade domen, huruvida kommissionen hade gjort en uppenbart oriktig bedömning inom ramen för dessa bedömningar. I punkterna 120 och 132 i den överklagade domen slog tribunalen fast att så inte var fallet.
Härav följer att tribunalen gjorde den prövning som det ankom på den att göra när den, bland annat i punkterna 113–117 i den överklagade domen, prövade huruvida kommissionen, utan att göra en uppenbart oriktig bedömning, kunde anse att de uppgifter som lämnats in under det administrativa förfarandet kunde visa eller inte visa att en sådan kalkyl saknades.
Under dessa omständigheter är det utan att bortse från det faktum att det ankommer på kommissionen att visa att villkoren för att tillämpa principen om en privat aktör inte är uppfyllda som tribunalen – i samma punkter, det vill säga punkterna 113–117 i den överklagade domen – konstaterade att kommissionen inte hade gjort en uppenbart oriktig bedömning när den gjorde de konstateranden som det erinras om i punkt 97 i den överklagade domen.
Mot bakgrund av övervägandena i punkterna 117–120 ovan kan Milano kommun inte heller med framgång klandra tribunalen för att ha åsidosatt kommissionens bevisbörda genom att inte kritisera kommissionen för att ha underlåtit att genomföra marknadsundersökningar, för att ha grundat sig på negativa presumtioner eller för att inte ha beaktat alla relevanta omständigheter.
För det fjärde ska det, i den mån Milano kommun har kritiserat tribunalen för att i punkt 114 i den överklagade domen ha underlåtit att beakta en ekonomisk undersökning enbart på grund av att den upprättats efter det att de aktuella åtgärderna vidtogs, inledningsvis påpekas att detta argument grundar sig på en felaktig tolkning av den domen. Det framgår nämligen av själva ordalydelsen i punkt 114 i den överklagade domen att tribunalen kontrollerade innehållet i den ekonomiska undersökning som Milano kommun hade tillhandahållit och underkände den på grund av för det första, att påståendena däri var kortfattade och motstridiga och för det andra att undersökningen i sig var otillräcklig för att bedöma kriteriet om en privat investerare. Det var först senare i punkt 114 som tribunalen även påpekade att denna ekonomiska undersökning hade fastställts efter det att de aktuella åtgärderna hade vidtagits.
Det ska under alla omständigheter konstateras att det enda som är relevant vid tillämpningen av principen om en privat aktör är sådana uppgifter som fanns tillgängliga och sådana utvecklingstendenser som kunde förutses då beslutet att vidta den aktuella åtgärden antogs (dom av den 26 mars 2020, Larko/kommissionen,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punkt
och där angiven rättspraxis). Dessa är relevanta bland annat för att visa de skäl som faktiskt motiverade varför den aktuella statliga enheten valde att göra den omtvistade investeringen. Den ekonomiska bedömning som kommissionen gör under det administrativa förfarandet sker emellertid med nödvändighet, när det rör sig om stöd som beviljats i strid med anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 FEUF, efter det att de berörda åtgärderna har vidtagits.
Följaktligen kan de undersökningar och ekonomiska analyser som ligger till grund för kommissionens ekonomiska bedömning, liksom eventuella expertutlåtanden av samma slag som förespråkar den motsatta åsikten, vilka den berörda medlemsstaten eller stödmottagaren har åberopat för att bemöta de bedömningar som kommissionen stödjer sig på, vara relevanta vid tillämpningen av principen om en privat aktör, i den mån de enbart grundar sig på sådana uppgifter som fanns tillgängliga och sådana utvecklingstendenser som kunde förutses då beslutet att vidta den aktuella åtgärden antogs
Eftersom den ekonomiska undersökning som Milano kommun har åberopat till stöd för sin bedömning gjordes efter det att de aktuella åtgärderna hade vidtagits, kan den inte påverka kommissionens konstaterande att det inte gjorts någon lämplig förhandskalkyl av åtgärdernas lönsamhet och huruvida det var ekonomiskt rationellt att vidta dessa. Detta konstaterande utgör en väsentlig omständighet som kommissionen lagt till grund för sin bedömning att en privat investerare under liknande omständigheter inte skulle ha tillskjutit belopp motsvarande dem som SEA gav till SEA Handling.
Härav följer att tribunalen inte gjorde en felaktig rättstillämpning när den dels prövade huruvida den ekonomiska undersökning som Milano kommun hade åberopat innehöll uppgifter av ekonomisk art som var relevanta för den ekonomiska bedömning som kommissionen är skyldig att göra i samband med tillämpningen av principen om en privat aktör, dels fann att genomförandet av denna undersökning efter de perioder då de aktuella åtgärderna vidtogs uteslöt att den kunde medföra att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning i det omtvistade beslutet när den fann att dessa åtgärder hade vidtagits utan någon lämplig förhandskalkyl som en privat investerare i SEA:s situation skulle ha gjort för att försäkra sig om att de var ekonomiskt lönsamma eller att det var ekonomiskt rationellt att vidta dessa.
Vad för det femte gäller Milano kommuns argument att tribunalen inte beaktade SEA:s särskilda situation vid den aktuella tidpunkten, en situation som kännetecknades av ett långsiktigt lönsamhetsperspektiv, framgår det inledningsvis av punkt 112 i den överklagade domen att tribunalen beaktade denna omständighet vid sin bedömning.
Även om lönsamhetsperspektivet hade utvidgats fram till och med år 2041, såsom Milano kommun har gjort gällande, skulle det dessutom ha varit nödvändigt för nämnda kommun att fastställa en avkastningsutsikt på investeringen genom dessa åtgärder före detta datum. Domstolen konstaterar att tribunalens prövning i punkterna 113–131 i den överklagade domen syftade till att kontrollera huruvida detta var fallet.
I den mån Milano kommun har bestritt att tribunalens prövning är välgrundad, ska Milano kommun avslutningsvis anses ha begärt att domstolen ska göra en ny bedömning av de faktiska omständigheterna, vilket enligt den rättspraxis som angetts ovan i punkt 66 inte omfattas av domstolens behörighet.
Mot bakgrund av det ovanstående kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.
Av det ovan anförda följer att överklagandet ska ogillas.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 184.2 i rättegångsreglerna ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet avvisas eller ogillas.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som är tillämplig i mål om överklagande enligt artikel 184.1 i rättegångsreglerna, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Kommissionen har yrkat att Milano kommun ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Milano kommun har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1)
Överklagandet ogillas.

2)
Comune di Milano ska ersätta rättegångskostnaderna.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.