CELEX: 62020CJ0300
Eelotsusetaotlus
Keskkond
Direktiiv 2001/42/EÜ
Teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine
Artikli 2 punkt a
Mõiste „kavad ja programmid“
Artikli 3 lõike 2 punkt a
Aktid, mis on koostatud kindlaksmääratud valdkondades ja millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks direktiivi 2011/92/EL I ja II lisas loetletud projektidele
Artikli 3 lõige 4
Aktid, millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks
Kohaliku asutuse vastuvõetud maastikukaitsemäärus

Eelotsusetaotlus käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta (
EÜT 2001, L 197, lk 30
; ELT eriväljaanne 15/06, lk 157) artikli 3 lõike 2 punkti a ja lõike 4 tõlgendamist.
Taotlus on esitatud Bund Naturschutz in Bayern eV (edaspidi „Bund Naturschutz“) ja Landkreis Rosenheimi (Rosenheimi maakond, Saksamaa) vahelises kohtuvaidluses maastikukaitseala käsitleva määruse õiguspärasuse üle.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 2001/42 artiklis 1 „Eesmärgid“ on ette nähtud:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on tagada keskkonnakaitse kõrge tase ja aidata kaasa keskkonnakaalutluste integreerimisele kavade ja programmide koostamisse ja vastuvõtmisse, eesmärgiga edendada säästvat arengut, tagades vastavalt käesolevale direktiivile teatavate tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise.“
Direktiivi artikkel 2 on sõnastatud järgmiselt:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
a)
kavad ja programmid
– kavad ja programmid, kaasa arvatud need, mida kaasrahastab [Euroopa Liit], ja nende mis tahes muudatused:
–
mille koostab ja/või võtab vastu riigi, piirkondliku või kohaliku tasandi asutus või mille koostab asutus vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu, ja
–
mida nõutakse siseriiklike õigusnormidega;
[…]“.
Direktiivi artikli 3 „Reguleerimisala“ lõigetes 1–4 on sätestatud:
„1.   Vastavalt artiklitele 4–9 korraldatakse lõigetes 2–4 osutatud tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine.
2.   Kui lõikest 3 ei tulene teisiti, hinnatakse kõigi nende kavade ja programmide keskkonnamõju,
a)
mis on koostatud põllumajanduse, metsanduse, kalanduse, energeetika, tööstuse, veonduse, jäätmehoolduse, veemajanduse, telekommunikatsiooni, turismi, asulaplaneerimise või maakasutuse valdkonnas ja millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud [27. juuni 1985. aasta] direktiivi 85/337/EMÜ [teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (
EÜT 1985, L 175, lk 40
; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248)] I ja II lisas; või
b)
mille suhtes on peetud vajalikuks korraldada hindamine [nõukogu 21. mai 1992. aasta] direktiivi 92/43/EMÜ [looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (
ELT 1992, L 206, lk 7
; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102)] artikli 6 või 7 alusel seoses tõenäolise mõjuga asukohas.
3.   Lõikes 2 osutatud kavasid ja programme, milles määratakse väikese piirkonna kasutamine kohalikul tasandil, ning lõikes 2 osutatud kavade ja programmide väiksemaid muudatusi tuleb hinnata ainult siis, kui liikmesriigid otsustavad, et neil on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.
4.   Liikmesriigid otsustavad, kas lõikes 2 osutamata kavadel ja programmidel, mis loovad raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.“
Direktiivi 2001/42 II lisa kehtestab „[a]rtikli 3 lõikes 5 osutatud mõju tõenäolise olulisuse määramise kriteeriumid“ ning selle punktis 1 on kriteeriumina esile toodud „kavade ja programmide erijooned“, võttes selle punkti esimese taande kohaselt arvesse eelkõige seda, „mil määral loob kava või programm projektide või muude tegevuste raamistiku kas seoses asukoha, olemuse, suuruse ja toimimistingimustega või siis vahendite eraldamisega“.
Direktiiv 85/337 tunnistati kehtetuks ja asendati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiviga 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (
ELT 2012, L 26, lk 1
), mis jõustus 17. veebruaril 2012.
Direktiivi 2011/92 artikli 1 lõike 2 punkti a kohaselt on „projekt“„ehitiste või muude käitiste püstitamine või kavade teostamine“ ning „muu sekkumine looduskeskkonda ja maastikku, kaasa arvatud maavarade kaevandamine“.
Direktiivi 2011/92 artikli 14 teises lõigus on sätestatud, et „[v]iiteid [direktiivile 85/337] käsitatakse viidetena [direktiivile 2011/92]“.
Saksa õigus
BNatSchG
29. juuli 2009. aasta looduskaitse- ja maastikukaitseseaduse (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz);
BGBl
. 2009 I, lk 2542) põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „BNatSchG“) § 20 lõikes 2 on sätestatud:
„Looduse- ja maastikuosi saab kaitsta
[…]
4) vastavalt §‑le 26 maastikukaitsealadena
[…]“.
BNatSchG §‑s 26 „Maastikukaitsealad“ on sätestatud:
„(1)   Maastikukaitsealad on õiguslikult siduvalt rajatud alad, kus nõutakse looduse ja maastiku erikaitset
1)
ökosüsteemi toimivuse ja talitluse või loodushüvede regenereerimisvõime ja jätkusuutliku kasutuse säilitamiseks, arendamiseks või taastamiseks, sealhulgas teatavate looduslike looma- ja taimeliikide biotoopide ning elupaikade kaitseks;
2)
maastiku mitmekesisuse, eripära ja ilu või erilise ajaloolis-kultuurilise tähtsuse pärast või
3)
selle erilise tähtsuse tõttu virgestustegevuse jaoks.
(2)   Vastavalt § 5 lõikele 1 ja üksikasjalikumatele sätetele on maastikukaitsealal keelatud igasugune tegevus, mis muudab selle ala olemust või on vastuolus ala kaitse erieesmärgiga.“
BayNatSchG
Baieri liidumaa 23. veebruari 2011. aasta loodus- ja maastikukaitse ning vabas õhus virgestustegevuse seaduse (Bayerisches Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur (Bayerisches Naturschutzgesetz);
GVBl
., lk 82) põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „BayNatSchG“) § 12 lõikes 1 on sätestatud:
„Loodus- ja maastikuosade kaitse BNatSchG § 20 lõike 2 punktide 1, 2, 4, 6 ja 7 alusel toimub määrusega, kui käesolevas seaduses ei ole sätestatud teisiti. […]“.
BayNatSchG § 51 lõikes 1 on sätestatud:
„Pädevad on:
[…]
3)
maakonnad (
Landkreise
) ja maakonnavälised kohalikud omavalitsused, et võtta vastu määrusi BNatSchG §‑s 26 ette nähtud maastikukaitsealade kohta,
[…]“.
Inntal Südi määrus
Rosenheimi maakonna 10. aprilli 2013. aasta määruse Inntal Südi maastikukaitseala kohta (Verordnung des Landkreises Rosenheim über das Landschaftsschutzgebiet „Inntal Süd“) (edaspidi „Inntal Südi määrus“) §‑s 1 „Kaitseobjekt“ on ette nähtud:
„Inni jõest ida ja lääne pool asuv maastikuala Austria riigipiirist Kiefersfeldenis Rosenheimi linna piirini on kaitstud kui maastikukaitseala nimega Inntal Süd.
Kaitstud on Inni jõe voolusäng, kaasa arvatud valgala ja lammid.“
Inntal Südi määruse §‑s 3 „Kaitse-eesmärk“ on sätestatud:
„Inntal Südi maastikukaitseala eesmärk on
1) tagada ökosüsteemi toimivus; eelkõige säilitada, soodustada ja taastada lammimetsi ja soote ning nendega kohastunud tüüpiliste looma- ja taimeliikide ja nende elukoosluste elutingimusi;
2) kaitsta loodusliku maastiku mitmekesisust, eripära ja ilu; eelkõige tugevdada jõemaastiku olemust ja säilitada põllumajanduslikku kultuurmaastikku;
3) kaitsta ja optimeerida veerežiimi toimimist, et soodustada ka Inni jõe ja selle lisajõgede voolusängi läbitavust ning vee püsimist (üleujutus)aladel;
4) kaitsta ja hoida üldsuse jaoks olulisi maastikuelemente virgestustegevuse jaoks, respekteerides samas võimalikult suures ulatuses loodust ja maastikku, ning suunata vaba aja veetmise liiklust.“
Määruse §‑s 4 „Keelud“ on sätestatud:
„Maastikukaitsealal on keelatud kõik tegevused, mis muudavad ala olemust või on selle kaitse-eesmärgiga vastuolus (§ 3).“
Määruse §‑s 5 „Loakohustus“ on sätestatud:
„(1)   Landratsamt Rosenheimi (Rosenheimi maavalitsus) kui madalama astme looduskaitseasutuse (BayNatSchG § 43 lõike 2 punkt 3) luba on vaja kõigil, kes kavatsevad maastikukaitsealal
1) ehitada või ümber ehitada mis tahes rajatist või muuta sellise rajatise sihtotstarvet (Baierimaa ehitusseadustiku (Bayerische Bauordnung) § 2 lõige 1), isegi juhul kui ehitusõigusalaste normide kohaselt ei ole luba nõutav; sellesse kategooriasse kuuluvad muu hulgas:
a)
ehitised, näiteks elamud, põllumajandus- või metsandushooned, maakodud, paadikuurid, supelmajad või tööriistakuurid, müügikioskid […];
b)
piirdeaiad ja muud tõkked;
c)
paadisillad ja kaldaehitised;
d)
pinnase muutmine kaeve- või mullatööde tagajärjel, eriti sealhulgas uute kivimurdude, kruusakarjääride, liivakarjääride, saviaukude või savivõtukohtade ja muude puurimistööde, nagu ka puistangute ümberehitamine ja ekspluateerimine. See ei kehti kuni 500 m
pindalaga ja 0,3 m kõrguste või sügavuste mulla- või kaevetööde kohta, mida tehakse maaparanduse eesmärgil pindadel, mis on juba kasutuses põllumajandusmaana;
2) kui tegemist ei ole punktis 1 juba loetletud rajatistega,
a)
paneelide ja tahvlite, sealhulgas ka selliste reklaamiseadiste paigaldamine, mille pindala on suurem kui 0,5 m
, kui need ei näita elamutel ja kaubanduskohtades elamute ja ärihoonete nimetusi;
b)
juhtmete, kaablite või torustike paigaldamine maapinna peale või alla ning postide panemine;
c)
teede, teeradade või alade, eelkõige kämpingukohtade, spordiväljakute, mänguväljakute ja supluskohtade või samalaadsete rajatiste ehitamine või oluline muutmine;
d)
müügiautode paigaldamine või müügikohtade ja müügiautomaatide üles panemine, paigaldamine ja käitamine;
3) liigelda mis tahes liiki mootorsõidukitega väljaspool avalikult liikluseks avatud teid, teeradu ja alasid või sellistes kohtades parkida; […]
4) võtta pinnavett rohkem kui tavaliseks kasutuseks lubatud või võtta põhjavett, muuta veekogude, nende kallaste või sängide, vee sisse- või väljavoolu või põhjavee survetaset, luua uusi veekogusid või ehitada kuivendussüsteeme;
5) kuivendada, kuivatada või muul viisil hävitada või märkimisväärselt kahjustada erilise ökoloogilise väärtusega biotoope BNatSchG § 30 ja BayNatSchG § 23 tähenduses, eelkõige rabasid, soid, roostikke, suuri rabasid, lõikheinaliste ja lugade rikkaid luhti, sinihelmikaniite, allikaid, turbametsi, lodu-, soo- ja lammimetsi, nagu ka sisemaa voolu- või seisuveekogusid ümbritsevaid looduslikke või poollooduslikke alasid, sealhulgas nende kaldaid ja vastavat looduslikku või poollooduslikku kaldataimestikku, ning looduslikke või poollooduslikke settealasid, soote ja perioodiliste üleujutuste alasid; […]
6) üles künda, väetada või metsastada rohumaid, mille niidet kasutati kariloomade allapanuks, muuta neid aastas mitu korda niidetavateks heinamaadeks või kasutada karjamaana või muuta metsamaaks;
7) jälitada, püüda või tappa metsloomi või võtta ära nende pesitsuskohti või elupaiku või pesi;
8) raiuda, langetada või mis tahes muul viisil kõrvaldada avatud ümbruskonnas ja metsast väljas maastikku iseloomustavaid eraldiseisvaid puid, hekke, elustarasid, salusid või aasapõõsaid; […]
9) raiuda täielikult või osaliselt lagedaks metsamassiivi, sellega seoses teha esimest metsastamist või lageraiet enam kui 0,5 hektari suurusel alal, muuta leht-, sega- või lammimetsi valdavalt okaspuumetsadeks või rajada erikultuuridele spetsialiseerunud kasvatusi (näiteks puukoolid);
10) hävitada või oluliselt muuta veekogude kallastel kaldataimestikku, roostikke või kõrkjastikke või veetaimede populatsioone, siseneda roostikesse või veetaimestikukogumitesse ja kasutada keemilisi vahendeid roostike kõrvaldamiseks või piiramiseks või kuivenduskraavide puhastamiseks; […]
11) ladustada jäätmeid, prügi ja muid esemeid – kui nende suhtes ei kohaldata juba jäätmealaseid õigusnorme – muudes kui lubatud kohtades, isegi kui ei ole kavas teha mullatöid ehitusalaste õigusnormide tähenduses;
12) telkida või haagissuvilaga (sh kokkupandavad haagised) või autoelamuga peatuma jääda väljaspool selleks lubatud kohti või lubada niisugust tegevust;
13) tõusta õhku või maanduda lennukiga lennundusseaduse (Luftverkehrsgesetz) tähenduses väljaspool lubatud lennuvälju.
(2)   Luba antakse – ilma et see piiraks muude õigusaktide kohaldamist –, kui kavandatav meede ei avalda ühtegi §‑s 4 loetletud mõjudest või kui selle mõju saab kompenseerida lisasätetega.
[…]“.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Rosenheimi maakond võttis 10. aprillil 2013 vastu Inntal Südi määruse, ilma et enne oleks läbi viidud keskkonnamõju hindamist vastavalt direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktile a või vähemalt direktiivi artikli 3 lõike 4 kohast eelhindamist, et otsustada, kas sellel määrusel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.
Selle määrusega võeti kaitse alla ligikaudu 4021 hektari suurune ala, mis on ligikaudu 650 hektari võrra väiksem kui ala, mis oli kaitstud varasemate, 1952. ja 1977. aasta määrustega, mis tunnistati kõnealuse määrusega täielikult või osaliselt kehtetuks.
Inntal Südi määruse väljatöötamises osalenud keskkonnakaitseühing Bund Naturschutz vaidlustas selle määruse Bayerischer Verwaltungsgerichtshofis (Baieri liidumaa kõrgeim halduskohus, Saksamaa), kes jättis tema nõude vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.
Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) peab lahendama kassatsioonkaebuse, mille Bund Naturschutz esitas esimese astme kohtulahendi peale.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on kassatsioonkaebus vastuvõetav üksnes siis, kui direktiivi 2001/42 alusel oli Rosenheimi maakonnal kohustus viia enne Inntal Südi määruse vastuvõtmist läbi keskkonnamõju hindamine vastavalt direktiivi artikli 3 lõike 2 punktile a või vähemalt viia läbi direktiivi artikli 3 lõike 4 kohane eelhindamine, et otsustada, kas sellel määrusel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju. Sel juhul tuleks kaebus ka sisuliselt rahuldada.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab selles kontekstis, et Inntal Südi määrus on kava või programm direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a tähenduses.
Tal on siiski kahtlusi esiteks küsimuses, kas seda määrust tuleb käsitada nii, et sellega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti a tähenduses. Ta märgib, et kuigi nimetatud määrus näeb ette rea üldisi keelukoosseise ja loakohustusi paljude projektide ja kasutusalade jaoks, ei sisalda määrus erinorme direktiivi 2011/92 I ja II lisas loetletud projektidele loa andmise kohta, vaid selle eesmärk on eelkõige takistada projektide elluviimist või vähemasti tagada nende elluviimine looduskaitsega kooskõlas oleval viisil. Seega tekib küsimus, kas selleks, et kava või programm kuuluks direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti a kohaldamisalasse, on vaja, et kava või programm oleks eesmärgipäraselt neile projektidele suunatud või neil oleks nende projektidega eriomane seos, või piisab sellest, kui kava või programm hõlmab neid projekte näiteks oma kohaldamisala ulatuse tõttu kas või juhuslikult, kuigi selles endas neid arvesse ei ole võetud ja neile loa andmist ei ole sihipäraselt reguleeritud.
Teiseks on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, kas kava või programmi „koostamine“ direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti a tähenduses eeldab sihipärast seost ühega selles sättes nimetatud valdkondadest või on piisav, et kaval või programmil on mõnele nimetatud valdkondadest, näiteks põllumajandusele, metsandusele või maakasutusele, tegelik mõju, olgugi et need on koostatud mõnes muus valdkonnas, mis ei ole selle sättega hõlmatud, nagu käesoleval juhul loodus- ja maastikukaitse.
Lõpuks ja kolmandaks – juhul kui tuleb asuda seisukohale, et Rosenheimi maakond ei olnud direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti a kohaselt kohustatud läbi viima keskkonnamõju hindamist Inntal Südi määruse suhtes – on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, kas selleks, et direktiivi artikli 3 lõige 4 oleks kohaldatav, on vaja ka konkreetset seost ühelt poolt kava või programmi ja teiselt poolt projektide vahel. Jaatava vastuse korral on vaja selgitada, kuivõrd konkreetne peab see seos olema.
Neil asjaoludel otsustas Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas direktiivi [2001/42] artikli 3 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud direktiivi [2011/92] I ja II lisas, luuakse juba siis, kui loodus- ja maastikukaitse eesmärgil vastu võetud määrus näeb ette üldised keelukoosseisud (koos eranditega) ning loakohustused, millel puudub eriomane seos direktiivi [2011/92] lisades loetletud projektidega?
2.
Kas direktiivi [2001/42] artikli 3 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et kavad ja programmid on koostatud põllumajanduse, metsanduse, maakasutuse jmt valdkondades siis, kui nende eesmärk on luua alusraamistik ühele või mitmele nimetatud valdkonnale? Või piisab sellest, kui loodus- ja maastikukaitse eesmärgil nähakse ette üldised keelukoosseisud ja loakohustused, mida tuleb hinnata paljudele projektidele ja rakendustele loa taotlemise menetlustes ja millel võib olla kaudne (peegelduslik) mõju ühele või mitmele nimetatud valdkonnale?
3.
Kas direktiivi [2001/42] artikli 3 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele luuakse siis, kui loodus- ja maastikukaitse eesmärgil vastu võetud määrus sätestab kaitsealal üldised keelukoosseisud ja loakohustused seoses paljude abstraktselt kirjeldatud projektide ja meetmetega, kuid konkreetseid projekte pole määruse vastuvõtmise ajal veel ette näha ega ei ole neid kavandatud ja seetõttu puudub eriomane seos konkreetsete projektidega?“
Saksamaa valitsus esitas Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 16 kolmanda lõigu alusel taotluse, et Euroopa Kohus tuleks kokku suurkojana.
Menetluse suulise osa uuendamise taotlus
Pärast seda, kui kohtujurist oli esitanud oma ettepaneku, palus Bund Naturschutz Euroopa Kohtu kantseleisse 13. oktoobril 2021 saabunud dokumendis menetluse suulise osa uuendamist Euroopa Kohtu kodukorra artikli 83 alusel.
Bund Naturschutz märkis oma taotluse põhjenduseks sisuliselt, et kohtujuristi ettepanekus on välja toodud uus asjaolu, nimelt Saksamaa õigusaktide muutmine pärast kohtuistungit, ning see on eelotsusetaotlusele antava Euroopa Kohtu vastuse seisukohast oluline, eelkõige seoses küsimusega, kas tehtava kohtuotsuse ajalist mõju tuleb piirata või mitte. Sellega seoses viitab Bund Naturschutz eeskätt kohtujuristi ettepaneku punktidele 120, 122, 129, 130 ja 132.
Vastavalt kodukorra artiklile 83 võib Euroopa Kohus igal ajal, olles kohtujuristi ära kuulanud, uuendada määrusega menetluse suulise osa, eelkõige kui ta leiab, et tal ei ole piisavalt teavet, või kui pool on pärast suulise osa lõpetamist esitanud uue asjaolu, millel on otsustav tähtsus Euroopa Kohtu lahendile, või kui asja lahendamisel tuleks tugineda argumendile, mille üle pooled või Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklis 23 nimetatud huvitatud isikud ei ole vaielnud.
Käesoleval juhul leiab Euroopa Kohus pärast kohtujuristi ärakuulamist siiski, et pärast kirjalikku menetlust ja kohtuistungit on tal kogu vajalik informatsioon kohtuotsuse tegemiseks ning et Bund Naturschutzi esile toodud uued asjaolud ei saa otsustavalt mõjutada Euroopa Kohtu tehtavat lahendit. Ta lisab, et käesoleva kohtuasja lahendamisel ei ole tarvis tugineda argumendile, mille üle huvitatud isikud ei ole vaielnud. Seetõttu ei ole menetluse suulist osa vaja uuendada.
Eelotsuse küsimuste analüüs
Sissejuhatavad märkused
Oma küsimustega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul selgitada, kas selline riigisisene meede nagu Inntal Südi määrus, mille eesmärk on loodus- ja maastikukaitse ning mis näeb selleks ette üldised keelukoosseisud ja loakohustused, kuulub direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktis a osutatud kavade ja programmide hulka, mille puhul tuleb läbi viia keskkonnamõju hindamine, või vähemalt direktiivi artikli 3 lõikes 4 nimetatud kavade ja programmide hulka, mille puhul liikmesriigid peavad otsustama, kas neil on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.
Nii Rosenheimi maakond kui ka põhikohtuasjas menetlusse astunud Landesanwaltschaft Bayern (Baieri liidumaa prokuratuur, Saksamaa) on siiski vaielnud vastu eelotsuse küsimuste aluseks olevale eeldusele, et selline määrus kujutab endast kava või programmi direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a tähenduses.
Direktiivi 2001/42 artikli 2 punktis a on mõistepaar „kavad ja programmid“ direktiivi tähenduses määratletud selle kaudu, et need peavad vastama selles sättes esitatud kahele kumulatiivsele tingimusele, nimelt esiteks peab need koostama ja/või vastu võtma riigi, piirkondliku või kohaliku tasandi asutus või koostama asutus vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu (esimene tingimus) ning teiseks peavad need olema nõutud liikmesriigi õigusnormidega (teine tingimus) (vt selle kohta 25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, punkt
).
Käesoleval juhul on esimene tingimus täidetud, sest eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel võttis Inntal Südi määruse vastu Rosenheimi maakond, mis on kohalik asutus.
Teise tingimuse kohta tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, et direktiivi 2001/42 tähenduses ja kohaldamisel on „nõutavad“ sellised kavad ja programmid, mille vastuvõtmist reguleerivad liikmesriigi õigusnormid, millega määratakse kindlaks nende vastuvõtmiseks pädevad ametiasutused ja samuti nende koostamise menetlus (22. märtsi 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, punkt
; 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Thybaut jt,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, punkt
, ning 12. juuni 2019. aasta kohtuotsus Terre wallonne,
C‑321/18
,
EU:C:2019:484
, punkt
). Võttes arvesse selle sätte eesmärki tagada keskkonnakaitse kõrge tase ning sätte soovitava toime säilitamiseks tuleb kava või programmi pidada „nõutavaks“, kui riigisiseses õiguses on olemas konkreetne õiguslik alus, mis lubab pädevatel asutustel selle vastu võtta, isegi kui vastuvõtmine ei ole kohustuslik (vt selle kohta 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punktid
–
).
Kuigi Baieri liidumaa prokuratuur ei pea seda kohtupraktikat põhjendatuks, tuleb märkida, et Euroopa Kohus kinnitas seda kohtupraktikat 25. juuni 2020. aasta kohtuotsuses A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid) (
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, punktid
–
) pärast seda, kui ta oli terviklikult analüüsinud direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a sõnastust erinevates keeleversioonides, selle sätte konteksti ja kujunemislugu, direktiivi eesmärke ning liidu rahvusvahelisi kohustusi.
Käesoleval juhul nähtub Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust, et Inntal Südi määrus võeti vastu BNatSchG § 20 lõike 2 punkti 4 ja § 26 alusel koostoimes BayNatSchG § 12 lõike 1 esimese lausega ja § 51 lõike 1 punktiga 3. Seega on täidetud ka teine tingimus, mis on esitatud direktiivi 2001/42 artikli 2 punkti a teises taandes.
Rosenheimi maakond ja Baieri liidumaa prokuratuur väidavad siiski, et selline määrus nagu Inntal Südi määrus ei ole mingil juhul „kava“ või „programm“, sest üldised ja abstraktsed sätted, milles on ette nähtud üldnõuded määramata arvu olukordade jaoks, ei saa kuuluda direktiivi 2001/42 kohaldamisalasse.
Sellega seoses tuleb siiski meenutada, et vaidlusaluste aktide üldine laad ei takista nende aktide kvalifitseerimist „kavadeks ja programmideks“ selle direktiivi artikli 2 punkti a tähenduses. Kuigi selle sätte sõnastusest nähtub, et mõiste „kavad ja programmid“ võib hõlmata seaduse või määrusena kehtestatud normatiivakte, ei sisalda direktiiv just nimelt selliseid erisätteid poliitika või üldise regulatsiooni kohta, mis vajaksid eristamist „kavadest ja programmidest“ direktiivi tähenduses. Asjaolu, et riigisisesel aktil on teatav abstraktsiooniaste ja sellega soovitakse muuta geograafilist piirkonda, näitab selle planeeringule suunatust või programmilisust ega takista selle hõlmamist mõistepaariga „kavad ja programmid“ (25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Esimene ja teine küsimus
Esimese ja teise küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et riigisisene meede, mille eesmärk on loodus- ja maastikukaitse ning mis näeb selleks ette üldised keelukoosseisud ja loakohustused, kuulub selle sätte kohaldamisalasse.
Kõigepealt olgu märgitud, et esiteks on direktiivi 2001/42 artikli 1 kohaselt direktiivi eesmärk tagada keskkonnakaitse kõrge tase ja aidata kaasa keskkonnakaalutluste integreerimisele kavade ja programmide koostamisse ja vastuvõtmisse, eesmärgiga edendada säästvat arengut, tagades vastavalt sellele direktiivile teatavate tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise.
Teiseks, kui arvestada direktiivi 2001/42 eesmärgiga, mis seisneb keskkonnakaitse kõrge taseme tagamises, siis tuleb sätteid, mis piiritlevad direktiivi kohaldamisala, ja eeskätt sätteid, milles nähakse ette direktiiviga hõlmatud aktide määratlused, tõlgendada laialt (12. juuni 2019. aasta kohtuotsus CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Euroopa Kohus on ka korduvalt sedastanud, et mõistepaar „kavad ja programmid“ ei hõlma üksnes nende väljatöötamist, vaid ka muutmist, et seeläbi tagada tõenäoliselt olulist keskkonnamõju põhjustavate nõuete keskkonnamõju hindamine (12. juuni 2019. aasta kohtuotsus CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Selles kontekstis nähtub direktiivi 2001/42 artikli 3 lõikest 1, et keskkonnamõju tuleb hinnata direktiivi artikli 3 lõigetes 2–4 osutatud kavade ja programmide puhul, millel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.
Direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti a kohaselt tuleb keskkonnamõju selliselt hinnata süstemaatiliselt kõigi kavade ja programmide puhul, mis vastavad kahele kumulatiivsele tingimusele: need peavad olema koostatud kõnealuses sättes nimetatud valdkondade jaoks (esimene tingimus) ja looma raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud direktiivi 2011/92 I ja II lisas (teine tingimus).
Direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktis a ette nähtud esimene tingimus
Direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti a kohaselt peavad kavad ja programmid olema selle sätte kohaldamisalasse kuulumiseks koostatud põllumajanduse, metsanduse, kalanduse, energeetika, tööstuse, veonduse, jäätmehoolduse, veemajanduse, telekommunikatsiooni, turismi, asulaplaneerimise või maakasutuse valdkonnas.
Mis puudutab nõuet, et kavad ja programmid peavad olema „koostatud“ direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktis a loetletud valdkondade jaoks, siis on Euroopa Kohus juba otsustanud, et see nõue on täidetud, kui kõnealune kava või programm „puudutab“ või „käsitleb“ ühte nendest valdkondadest (vt selle kohta 27. oktoobri 2016. aasta kohtuotsus D’Oultremont jt,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
, punkt
, ja 25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, punkt
).
Konkreetsemalt olgu selle kohta märgitud, et asjaolu, et direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktis a on nimetatud nii „asulaplaneerimist“ kui ka „maakasutust“, osutab selgelt sellele, et „asulaplaneerimise või maakasutuse“ valdkond ei piirdu maakasutusega selle sõna otseses tähenduses, see tähendab piirkonna jagamisega aladeks ja neil aladel lubatud tegevuse määratlemisega, vaid see valdkond on tingimata palju laiem (7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Thybaut jt,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, punkt
, ning 7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punkt
).
Asjaolu, et kava või programmi peamine eesmärk on keskkonnakaitse, sealhulgas maastikukaitse, ei välista seda, et kava või programm võib samuti „puudutada“ või „käsitleda“ mõnda selle direktiivi artikli 3 lõike 2 punktis a loetletud valdkonda, eelkõige asulaplaneerimise või maakasutuse valdkonda (vt selle kohta 10. septembri 2015. aasta kohtuotsus Dimos Kropias Attikis,
C‑473/14
,
EU:C:2015:582
, punktid
ja
).
Lisaks on keskkonnakaitse eesmärgil koostatud kavade ja programmide, eelkõige üldmeetmete – nagu Inntal Südi määrus – põhiolemus üldjuhul reguleerida just olulise keskkonnamõjuga inimtegevust, see tähendab eelkõige tegevusi, mis kuuluvad direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktis a loetletud valdkondadesse (vt näiteks 17. juuni 2010. aasta kohtuotsus Terre wallonne ja Inter-Environnement Wallonie,
C‑105/09 ja C‑110/09
,
EU:C:2010:355
, ning 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
).
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 65–67 sisuliselt rõhutas, sisaldab Inntal Südi määrus käesoleval juhul eeskirju, mis käsitlevad tegevusi, mis kuuluvad eelkõige põllumajanduse (§ 5 lõike 1 punkt 6), metsanduse (§ 5 lõike 1 punktid 8 ja 9), veonduse (§ 5 lõike 1 punktid 3 ja 13), veemajanduse (§ 5 lõike 1 punkt 4) ning asulaplaneerimise ja maakasutuse valdkonda (§ 5 lõike 1 punktid 1 ja 2).
Seega on direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktis a esitatud esimene tingimus täidetud, kuid seda peab siiski kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktis a ette nähtud teine tingimus
Direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktist a nähtub, et selle sättega kehtestatud teine tingimus on täidetud, kui ühelt poolt loovad kõnealused kavad või programmid raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele ning teiselt poolt on need projektid loetletud direktiivi 2011/92 I ja II lisas.
Mis puudutab esiteks küsimust, kas sellises määruses nagu Inntal Südi määrus on silmas peetud direktiivi 2011/92 I või II lisas loetletud projekte, siis tuleb märkida, et direktiivi 2011/92 artikli 1 lõike 2 punktis a määratletud mõistet „projekt“ ei saa käsitada nii, et see hõlmab teatavaid tegevusi, mille jaoks on selle määruse kohaselt vaja luba, nagu „müügiautode paigaldamine“ (§ 5 lõike 1 punkti 2 alapunkt d), „metsloomade jälitamine, püüdmine või tapmine“ (§ 5 lõike 1 punkt 7) või „õhkutõusmine või maandumine lennukiga“ (§ 5 lõike 1 punkt 13). Nimelt nähtub kohtupraktikast, et see mõiste hõlmab ala füüsiliselt muutvaid töid või sekkumisi (9. septembri 2020. aasta kohtuotsus Friends of the Irish Environment,
C‑254/19
,
EU:C:2020:680
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Peale selle, et Inntal Südi määruse § 4 keelab maastikukaitsealal „kõik tegevused, mis muudavad ala olemust või on selle kaitse-eesmärgiga vastuolus“, näeb selle määruse § 5 lõige 1 siiski ette, et luba on vaja muu hulgas teede, teeradade või alade, eelkõige kämpingukohtade, spordiväljakute, mänguväljakute ja supluskohtade või samalaadsete rajatiste ehitamiseks või oluliselt muutmiseks (punkti 2 alapunkt c), veekogude, nende kallaste või sängide, vee sisse- või väljavoolu või põhjavee survetaseme muutmiseks, uute veekogude loomiseks või kuivendussüsteemide ehitamiseks (punkt 4) ning metsamassiivi täielikult või osaliselt lagedaks raiumiseks ja sellega seoses esimese metsastamise või lageraie tegemiseks enam kui 0,5 hektari suurusel alal (punkt 9).
Sellised tegevused võivad aga kuuluda projektide alla, mis on loetletud direktiivi 2011/92 I ja II lisas, eeskätt I lisa punkti 7 alapunktides b ja c ning II lisa punkti 1 alapunktides c ja d, punkti 10 alapunktides e ja f ning punkti 12 alapunktis d.
Lisaks võivad Inntal Südi määruse § 5 lõikes 1 nimetatud tegevused, mis seisnevad mis tahes laadi objektide ehitamises, muutmises või nende sihtotstarbe muutmises, kuuluda mitme direktiivi 2011/92 I ja II lisas loetletud projekti alla.
Teiseks tuleb küsimuse puhul, kas selline määrus nagu Inntal Südi määrus loob raamistiku projektidele tulevase nõusoleku saamiseks, tõdeda, et mõiste „kavad ja programmid“ hõlmab mis tahes akti, mis asjaomase sektori suhtes kohaldatavaid eeskirju ja kontrollimenetlusi määratledes kehtestab märkimisväärse hulga kriteeriume ja tingimusi, mida tuleb järgida tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga projektile või projektidele loa andmisel ja selle või nende teostamisel (25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Niisugune tõlgendus peab tagama, et tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga eeskirjade suhtes viiakse läbi keskkonnamõju hindamine (25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktis a sätestatud nõuet, mille kohaselt peab asjaomane kava või programm looma raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud direktiivi 2011/92 I ja II lisas, tuleb seega pidada täidetuks, kui see kava või programm kehtestab märkimisväärse hulga kriteeriume ja tingimusi, mida tuleb järgida projektile või projektidele loa andmisel ja selle või nende teostamisel, ning need on eelkõige seotud selliste projektide asukoha, olemuse, suuruse ja toimimistingimustega või neile vahendite eraldamisega.
Seevastu ei ole see nõue täidetud kava või programmi puhul, milles on küll silmas peetud direktiivi 2011/92 I ja II lisas loetletud projekte, kuid mis selliseid kriteeriume või tingimusi ei kehtesta.
Käesoleval juhul ilmneb, et Inntal Südi määruse § 5 lõikes 1 on piirdutud sellega, et määruse §‑s 1 määratletud kaitsealal kehtestatakse loakohustus teatavatele tegevustele ja projektidele, sealhulgas direktiivi 2011/92 I ja II lisas loetletud projektidele.
On tõsi, et selles sättes on teatud projektide puhul määratud kindlaks suurus, mille ületamise korral on projektide teostamiseks vaja eelnevat luba. Kuid isegi sellistel juhtudel ei kehtesta see säte nendele projektidele loa andmise ja nende teostamise kriteeriume või tingimusi.
Inntal Südi määruse § 5 lõike 2 sõnastusest nähtub, et „ilma et see piiraks muude õigusaktide kohaldamist“, on selle sätte kohaselt nõutav vaid üks üldine tingimus, nimelt et „kavandatav meede ei avalda ühtegi §‑s 4 loetletud mõjudest või kui selle mõju saab kompenseerida lisasätetega“.
Siinkohal tuleb lisada, et vaidlust ei ole esiteks selle üle, et Inntal Südi määruse §‑s 4 sätestatud keeld, mille kohaselt on keelatud „kõik tegevused, mis muudavad [maastikukaitse]ala olemust või on [määruse §‑s 3 ette nähtud] kaitse-eesmärgiga vastuolus“, vastab sisuliselt juba BNatSchG § 26 lõikes 2 sätestatule.
Teiseks ei ole vaidlust selles, et Inntal Südi määruse §‑s 3 on see kaitse-eesmärk sõnastatud üldiselt, ilma et oleks ette nähtud täpseid kriteeriume või tingimusi, mille täitmisest sõltub määruse § 5 lõikes 1 nimetatud erinevate projektide teostamiseks loa andmine.
Sellest järeldub, et kuigi Inntal Südi määruse vastuvõtmine võib teatud määral mõjutada projektide asukohta, muutes projektide teostamise raskemaks selle §‑s 1 määratletud kaitsealal ning seevastu lihtsamaks väljaspool seda ala, sealhulgas enne nimetatud määruse vastuvõtmist määratletud kaitsealadel asuvatel maatükkidel, tundub siiski, et selle määrusega ei ole kehtestatud märkimisväärset hulka kriteeriume ega tingimusi direktiivi 2011/92 I ja II lisas loetletud projektile või projektidele loa andmisel ja selle või nende teostamisel, kuid seda tuleb kontrollida eelotsusetaotluse esitanud kohtul.
Eeltoodut arvestades tuleb esimesele ja teisele küsimusele vastata, et direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et selle kohaldamisalasse ei kuulu riigisisene meede, mille eesmärk on loodus- ja maastikukaitse ning mis näeb selleks ette üldised keelukoosseisud ja loakohustused, kuid mis ei kehtesta piisavalt üksikasjalikke eeskirju direktiivi 2011/92 I ja II lisas loetletud projektide sisu, väljatöötamise ja rakendamise kohta.
Kolmas küsimus
Kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2001/42 artikli 3 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et riigisisene meede, mille eesmärk on loodus- ja maastikukaitse ning mis näeb selleks ette üldised keelukoosseisud ja loakohustused, kuulub selle sätte kohaldamisalasse.
Selle sätte kohaselt otsustavad liikmesriigid, kas direktiivi 2001/42 artikli 3 lõikes 2 osutamata kavadel ja programmidel, mis loovad raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.
Direktiivi 2001/42 artikli 3 lõikes 4 ette nähtud kohustus sõltub seega tingimusest, mis vastab direktiivi artikli 3 lõike 2 punktis a esitatud teisele tingimusele, nimelt et asjaomane kava või programm peab looma raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele (vt selle kohta 12. juuni 2019. aasta kohtuotsus CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, punkt
).
Võttes arvesse käesoleva kohtuotsuse punktides 60–69 esitatud kaalutlusi selle tingimuse kohta, tuleb kolmandale küsimusele vastata, et direktiivi 2001/42 artikli 3 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et selle kohaldamisalasse ei kuulu riigisisene meede, mille eesmärk on loodus- ja maastikukaitse ning mis näeb selleks ette üldised keelukoosseisud ja loakohustused, kuid mis ei kehtesta piisavalt üksikasjalikke eeskirju projektide sisu, väljatöötamise ja rakendamise kohta.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta artikli 3 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et selle kohaldamisalasse ei kuulu riigisisene meede, mille eesmärk on loodus- ja maastikukaitse ning mis näeb selleks ette üldised keelukoosseisud ja loakohustused, kuid mis ei kehtesta piisavalt üksikasjalikke eeskirju Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/92/EL (teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta) I ja II lisas loetletud projektide sisu, väljatöötamise ja rakendamise kohta.

2.
Direktiivi 2001/42 artikli 3 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et selle kohaldamisalasse ei kuulu riigisisene meede, mille eesmärk on loodus- ja maastikukaitse ning mis näeb selleks ette üldised keelukoosseisud ja loakohustused, kuid mis ei kehtesta piisavalt üksikasjalikke eeskirju projektide sisu, väljatöötamise ja rakendamise kohta.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.