CELEX: 62017TJ0751
Dostęp do dokumentów
Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001
Pismo, które Komisja skierowała do władz francuskich w sprawie protokołu dotyczącego odszkodowania dla grupy EDF w ramach uchylenia zezwolenia na eksploatację elektrowni jądrowej Fessenheim
Odmowa dostępu
Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej
Wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu
Ogólne domniemanie poufności
Nadrzędny interes publiczny

I.
Okoliczności powstania sporu
Skarżący – commune de Fessenheim (gmina Fessenheim), communauté de communes Pays Rhin-Brisach (wspólnota gmin Pays Rhin-Brisach),  conseil départemental du Haut-Rhin (rada departamentu Haut-Rhin) i conseil régional Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine (rada regionu Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine) – są to cztery francuskie jednostki samorządu terytorialnego, na których terytorium znajduje się elektrownia jądrowa Fessenheim (zwana dalej „elektrownią”), prowadzona przez Électricité de France (EDF).
W  dniu 8 kwietnia 2017 r. rząd francuski przyjął décret n
o
2017-508, portant abrogation de l’autorisation d’exploiter la centrale (dekret w sprawie uchylenia zezwolenia na eksploatację elektrowni) (JORF z dnia 9 kwietnia 2017, tekst nr 3).
W dniu 2 maja 2017 r. skarżący, na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43), skierowali do Komisji Europejskiej wniosek o udzielenie dostępu do „decyzji”, w której Komisja „w świetle europejskiego prawa w dziedzinie pomocy państwa zaaprobowała projekt protokołu dotyczącego odszkodowania należnego EDF od Francji z tytułu zamknięcia elektrowni”. Zdaniem skarżących owa „decyzja” została skierowana przez Komisję do władz francuskich pismem z dnia 24 marca 2017 r.
Pismem z dnia 16 czerwca 2017 r. Komisja odmówiła udzielenia dostępu do przedmiotowego pisma, mającego w rzeczywistości datę 22 marca 2017 r., na tej podstawie, że wchodziło ono w skład akt administracyjnych prowadzonych w ramach kontroli pomocy państwa i że z tego tytułu było objęte ogólnym domniemaniem, zgodnie z którym ujawnienie takiego dokumentu naruszyłoby co do zasady ochronę celu dochodzenia, stanowiącą wyjątek od zasady dostępu do dokumentów na mocy art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Podniosła ona również wyjątek dotyczącego ochrony interesów handlowych, przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
W dniu 27 czerwca 2017 r. skarżący, na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, skierowali do Komisji wniosek potwierdzający, którego odbiór Komisja potwierdziła w dniu 28 czerwca 2017 r.
Pismem z dnia 18 lipca 2017 r. Komisja poinformowała skarżących, że musi przedłużyć o 15 dni roboczych początkowy termin rozpatrzenia tego wniosku, na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ nie zdołała zakończyć konsultacji niezbędnych w celu jego rozpatrzenia. Wyjaśniła ponadto, że nowy termin upływa w dniu 10 sierpnia 2017 r.
W piśmie z dnia 18 sierpnia 2017 r. Komisja potwierdziła, że termin upłynął w dniu 10 sierpnia 2017 r., lecz wskazała, że nadal nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na wniosek potwierdzający.
W piśmie z dnia 18 października 2017 r. Komisja wyjaśniła, że projekt protokołu dotyczącego odszkodowania należnego EDF (zwany dalej „projektem protokołu dotyczącego odszkodowania”) był przedmiotem kontaktów przedzgłoszeniowych ze strony władz francuskich i że w piśmie z dnia 22 marca 2017 r., którego dotyczył wniosek o udzielenie dostępu, Komisja uznała, iż na tym etapie w świetle prawa Unii Europejskiej dotyczącego pomocy państwa nie było zastrzeżeń wobec tego projektu. Ponadto potwierdziła ona oddalenie wniosku o udzielenie dostępu do tego dokumentu na podstawie art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 (zwane dalej „zaskarżoną decyzją”).
II.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 17 listopada 2017 r., skarżący wnieśli rozpatrywaną skargę.
Pismem złożonym w sekretariacie w dniu 28 lutego 2018 r. Republika Francuska wniosła o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2018 r. prezes pierwszej izby Sądu dopuścił tę interwencję. Republika Francuska i skarżący przedstawili swoje uwagi w wyznaczonym terminie.
Postanowieniem z dnia 4 października 2018 r. Sąd na podstawie art. 91 lit. c) i art. 92 regulaminu postępowania wezwał Komisję do przedstawienia pisma z dnia 22 marca 2017 r. Dokument ten został przekazany do Sądu w dniu 17 października 2018 r. i nie został doręczony skarżącym ani Republice Francuskiej, zgodnie z art. 104 regulaminu postępowania.
W  dniu 17 grudnia 2018 r. na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 swojego regulaminu postępowania zadał stronom pytania na piśmie. Strony udzieliły na nie odpowiedzi w wyznaczonym im terminie.
Strony przedstawiły swoje wystąpienia ustnie oraz udzieliły odpowiedzi na pytania Sądu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r.
Strona skarżąca wnosi do Sądu o:
–        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–        zobowiązanie Komisji do przekazania pisma z dnia 22 marca 2017 r. w terminie jednego tygodnia od dnia ogłoszenia wyroku;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności jako bezzasadnej;
–        stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o wydanie nakazu;
–        obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Republika Francuska wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi;
–        obciążenie skarżących kosztami postępowania.
III.
Co do prawa
A.
W przedmiocie daty wniosku o udzielenie dostępu
W skardze skarżący wskazują, że dotyczy ona odmownej odpowiedzi Komisji na wniosek o udzielenie dostępu dotyczący pisma skierowanego przez nią do władz francuskich w dniu 22 marca 2017 r. w odniesieniu do projektu protokołu dotyczącego odszkodowania.
W replice skarżący twierdzą, że ich wniosek o udzielenie dostępu dotyczył nie tylko pisma Komisji z dnia 22 marca 2017 r., lecz również projektu protokołu dotyczącego odszkodowania.
W celu określenia przedmiotu wniosku o udzielenie dostępu należy odwołać się do pisma skierowanego przez skarżących do Komisji w dniu 2 maja 2017 r., które zawiera wniosek wstępny.
Zgodnie zaś z tym pismem złożony przez skarżących wniosek o udzielenie dostępu dotyczył jedynie pisma Komisji z dnia 22 marca 2017 r., nie zaś projektu protokołu dotyczącego odszkodowania.
Przedmiot wniosku o udzielenie dostępu określony w ten sposób znajduje potwierdzenie w ponownym wniosku, który skarżący skierowali do Komisji w dniu 27 czerwca 2017 r.
Należy zatem uznać, że odmowa Komisji dotyczyła wniosku o udzielenie dostępu do jej pisma z dnia 22 marca 2017 r., w którym uznała ona, że na tym etapie w świetle przepisów dotyczących pomocy państwa nie było zastrzeżeń wobec projektu protokołu dotyczącego odszkodowania (zwanego dalej „spornym dokumentem”).
B.
W przedmiocie żądania wydania nakazu
W żądaniu drugim  skargi skarżący wnoszą do Sądu o nakazanie Komisji przekazania im spornego dokumentu w terminie tygodnia od dnia ogłoszenia wydania wyroku.
Na rozprawie skarżący odstąpili jednak od tego żądania.
Nie ma zatem potrzeby, aby Sąd rozpatrzył to żądanie.
C.
W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności
W ramach żądania pierwszego skarżący wnoszą o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w której Komisja potwierdziła oddalenie wniosku o udzielenie dostępu do spornego dokumentu.
Na poparcie tego żądania skarżący podnoszą trzy zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2015, L 248, s. 9), rozporządzenia nr 1049/2001 i dyrektywy Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi (Dz.U. 2006, L 318, s. 17), drugi – naruszenia art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, zaś trzeci – naruszenia art. 47 owej karty.
1.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia rozporządzenia 2015/1589, rozporządzenia nr 1049/2001 i dyrektywy 2006/111
a)
W przedmiocie naruszenia rozporządzenia 2015/1589
W pierwszym zarzucie skarżący twierdzą, że odmowa udzielenia im dostępu jest sprzeczna z rozporządzeniem  2015/1589, które w motywie 39 i art. 32 nakłada obowiązek podawania do publicznej wiadomości decyzji podejmowanych przez Komisję w ramach kontroli dotyczącej pomocy państwa, w celu umożliwienia osobom trzecim zaskarżenia, w razie potrzeby, tych decyzji.
Komisja popierana przez interwenientów kwestionuje zasadność tego argumentu.
W tym względzie należy stwierdzić, że sporny dokument został wydany w ramach wymiany korespondencji, która miała miejsce na etapie przedzgłoszeniowym.
Taka wymiana korespondencji nie jest zaś regulowana rozporządzeniem 2015/1589. Jak wynika bowiem z pkt 10 kodeksu najlepszych praktyk dotyczących przebiegu postępowania w zakresie kontroli pomocy państwa (Dz.U. 2009, C 136, s. 13, zwanego dalej „kodeksem najlepszych praktyk”), etap przedzgłoszeniowy polega na dobrowolnej i nieformalnej wymianie korespondencji między Komisją i państwem członkowskim poprzedzającej zgłoszenie, na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE, środka mogącego stanowić pomoc państwa, która w związku z tym powinna zostać zbadana zgodnie z procedurą kontroli przewidzianą w rozporządzeniu 2015/1589. Dopiero  od momentu tego  zgłoszenia mają zastosowanie przepisy rozporządzenia  2015/1589, które określają szczegółowe zasady kontroli środka w świetle postanowień traktatu FUE, a w szczególności art. 4, 9 i 15 tego rozporządzenia, wskazujące decyzje, które Komisja może przyjąć po zakończeniu postępowania.
Ponadto, przy założeniu, że rozporządzenie  2015/1589 ma zastosowanie do korespondencji w ramach kontaktów przedzgłoszeniowych, sporny dokument nie byłby objęty motywem 39 i art. 32 tego rozporządzenia, na które powołali się skarżący, ponieważ przepisy te dotyczą decyzji przyjmowanych przez Komisję po zakończeniu procedury kontroli, które powinny zostać podane do publicznej wiadomości w określony tam sposób.
Tymczasem, jak wynika z pkt 16 kodeksu najlepszych praktyk, kontakty przedzgłoszeniowe nie prowadzą do wydania takiej decyzji, lecz do przedstawienia stanowiska, które – tak jak sporny dokument – jest pozbawione wiążącego charakteru i wyraża jedynie opinię, jaką mogła wyrobić sobie Komisja na podstawie otrzymanych informacji, w odniesieniu do przedłożonego jej przypadku, przy czym – jak wskazała na rozprawie – instytucja ta ma swobodę zmiany tej opinii w oparciu o dane, które mogą zostać jej dostarczone w późniejszym czasie.
Z tych względów argument skarżących dotyczący naruszenia rozporządzenia 2015/1589 należy oddalić jako bezzasadny.
b)
W przedmiocie naruszenia przepisów rozporządzenia nr 1049/2001
1)
W odniesieniu do wyjątku dotyczącego ochrony celu dochodzenia (art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001)
W zaskarżonej decyzji Komisja odmówiła dostępu do spornego dokumentu na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, podnosząc, że co do zastosowania tego przepisu istniało ogólne domniemanie, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów z akt administracyjnych związanych z postępowaniem w sprawie kontroli pomocy państwa naruszałoby co do zasady ochronę celu dochodzenia w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu.
Skarżący utrzymują, że Komisja nie była uprawniona do zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, i na poparcie swojego stanowiska przedstawiają trzy argumenty, które zostaną zbadane poniżej.
i)
W przedmiocie rzekomego braku znaczenia argumentu Komisji, zgodnie z którym ujawnienie spornego dokumentu mogłoby zaszkodzić gotowości państw członkowskich do współpracy z Komisją
W pierwszej kolejności skarżący uważają, że Komisja nie mogła odmówić dostępu do spornego dokumentu ze względu na to, że jego ujawnienie mogłoby zagrozić gotowości państw członkowskich do współpracy z nią.
Komisja popierana przez Republikę Francuska podważa zasadność tego argumentu.
W tym względzie należy przypomnieć, że w zaskarżonej decyzji odmowa udzielenia dostępu do spornego dokumentu została uzasadniona, tytułem głównym, ogólnym domniemaniem poufności mającym zastosowanie, według Komisji, do dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie kontroli pomocy państwa.
Zgodnie z orzecznictwem stosowanie tego domniemania do dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie kontroli pomocy państwa wynika z konieczności umożliwienia harmonijnego powiązania pomiędzy z jednej strony rozporządzeniem nr 1049/2001, a z drugiej strony rozporządzeniem  2015/1589 (zob. podobnie wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 58, 61).
Ogólnie rzecz ujmując, pierwsze z tych rozporządzeń, mianowicie rozporządzenie nr 1049/2001, przewiduje zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji (zob. podobnie wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 51).
W art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 prawo to podlega wyjątkom, zgodnie z którymi instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy ujawnienie go naruszyłoby w szczególności ochronę interesów handlowych określonej osoby fizycznej lub prawnej lub ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba że za ujawnieniem danego dokumentu przemawia nadrzędny interes publiczny.
Zgodnie z orzecznictwem, aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się zwrócono, instytucja powinna nie tylko wykazać, że dokument ten ma związek z czynnościami wymienionymi w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, lecz także wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie (zob. podobnie wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
W  odniesieniu do postępowań kontrolnych w sprawie pomocy państwa orzecznictwo pozwala jednak Komisji oprzeć się na ogólnym domniemaniu poufności, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dotyczących dokumentów o tym samym charakterze (zob. podobnie wyrok z dnia 29 czerwca  2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 54, 55).
Zgodnie z orzecznictwem owo domniemanie ma na celu zachowanie klimatu zaufania między państwami członkowskimi i Komisją [zob. podobnie wyrok z dnia 19 września 2018 r., Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port  de Brest)/Komisja, T‑39/17, niepublikowany, EU:T:2018:560, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo],  ponieważ taki klimat jest konieczny, aby po pierwsze zapewnić przekazanie Komisji przez państwo członkowskie, którego sprawa dotyczy, wszystkich dokumentów przydatnych dla dochodzenia, a po drugie umożliwić tej instytucji i temu państwu członkowskiemu wspólne zbadanie wszystkich rozpatrywanych środków krajowych, gdyż ostateczna ocena musi być w pełni świadoma i oparta na solidnych podstawach.
Aby zachować ów klimat zaufania, rozporządzenie 2015/1589 zastrzega dla Komisji i państwa członkowskiego, którego sprawa dotyczy, dostęp do akt dotyczących kontroli, nie przyznając prawa dostępu do akt osobom trzecim, które nabyły w ramach postępowania status zainteresowanych stron (zob. podobnie wyrok z dnia  29 czerwca  2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 56, 58).
Trybunał stwierdził bowiem, że gdyby zainteresowani mogli uzyskać na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentów zgromadzonych w aktach postępowań administracyjnych Komisji, system kontroli pomocy państwa zostałby podważony (zob. wyrok z dnia  29 czerwca  2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 58  i przytoczone tam orzecznictwo).
W konsekwencji zgodnie z orzecznictwem sam fakt, że dokumenty, o których ujawnienie się zwrócono, należą do akt administracyjnych związanych z postępowaniem w sprawie kontroli pomocy państwa, wystarcza, aby uzasadnić zastosowanie wobec nich ogólnego domniemania poufności (wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., Sea Handling/Komisja, C‑271/15 P, niepublikowany, EU:C:2016:557, pkt 41).
W niniejszej sprawie Sąd uważa, że stosowanie tego ogólnego domniemania poufności nie może być ograniczone do postępowania po powiadomieniu przez państwo członkowskie, którego sprawa dotyczy, o środku mogącym stanowić pomoc państwa, lecz że w tym samym celu, czyli ochrony zaufania danego państwa członkowskiego, powinno ono również mieć zastosowanie do dokumentów wymienionych w ramach kontaktów przedzgłoszeniowych.
Po przedzgłoszeniowej wymianie korespondencji może bowiem nastąpić badanie wstępne lub formalne postępowanie wyjaśniające. Gdyby zaś można było przekazywać dokumenty wymienione na etapie przedzgłoszeniowym, domniemanie poufności mające zastosowanie do dokumentów związanych z postępowaniem kontrolnym regulowanym przez rozporządzenie 2015/1589 utraciłoby skuteczność, ponieważ dokumenty, których dotyczy, mogłyby zostać ujawnione wcześniej. W związku z tym zastosowanie ogólnego domniemania poufności do dokumentów wymienianych w ramach kontaktów przedzgłoszeniowych wydaje się niezbędne dla zachowania skuteczności tego domniemania w zakresie, w jakim ma ono zastosowanie do postępowania następującego po zgłoszeniu.
Ponadto z pkt 10 i 17 kodeksu najlepszych praktyk wynika, że podobnie jak postępowanie w zakresie kontroli przewidziane w rozporządzeniu 2015/1589, przedzgłoszeniowa wymiana korespondencji musi odbywać się między Komisją a danym państwem członkowskim w atmosferze zaufania.
Gdyby zaś Komisja musiała udzielić dostępu do szczególnie chronionych informacji  dostarczonych na etapie przedzgłoszeniowym, państwa członkowskie mogłyby niechętnie się nimi dzielić, gdy tymczasem wola współpracy ma zasadnicze znaczenie dla sukcesu wymiany korespondencji, która zgodnie z pkt 10 kodeksu najlepszych praktyk ma na celu polepszenie jakości zgłoszenia, a tym samym umożliwienie opracowania w jak najlepszych warunkach rozwiązań pozwalających na zaradzenie sytuacjom mogącym stwarzać problemy w świetle prawa Unii Europejskiej dotyczącego pomocy państwa.
Skarżący podkreślają jednak, że Komisja posiada istotne uprawnienia dochodzeniowe pozwalające jej uzyskać informacje, których potrzebuje, bez konieczności liczenia na współpracę państw członkowskich.
Choć prawdą jest, że w ramach rozporządzenia  2015/1589 Komisja dysponuje istotnymi uprawnieniami dochodzeniowymi, nie ma ich jednak w ramach przedzgłoszeniowej wymiany korespondencji, która odbywa się z inicjatywy państw członkowskich i której sukces zależny głównie od stosunku zaufania powstałego pomiędzy nimi i Komisją.
Argument skarżących dotyczący braku znaczenia argumentu Komisji, zgodnie z którym ujawnienie spornego dokumentu mogłoby zaszkodzić gotowości państw członkowskich do współpracy z nią, należy zatem oddalić jako bezzasadny.
ii)
W przedmiocie braku zastosowania w niniejszym przypadku ogólnego domniemania poufności
W  drugiej kolejności skarżący zdają się wskazywać w replice, że nawet gdyby uznano je za mające zastosowanie do dokumentów wymienianych w ramach kontaktów przedzgłoszeniowych, ogólne domniemanie poufności nie ma zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na szczególne cechy sprawy przedłożonej Sądowi.
I  tak w pkt 14 repliki skarżący podnoszą, co następuje:
„[Komisja] powołuje się na niejasne i niemające zastosowania w niniejszym przypadku ogólne domniemanie poufności”.
Ponadto w pkt 19 skarżący formułują następującą uwagę:
„Komisja Europejska nie może zatem twierdzić, że dokumenty są objęte domniemaniem poufności, tym bardziej że kwota odszkodowania wypłacanego przez państwo francuskie na rzecz EDF za zamknięcie elektrowni i sposób jej uregulowania nie mogą zostać uznane za poufne, jeżeli muszą zostać podane do wiadomości na rynkach finansowych”.
W tym względzie należy stwierdzić, że – jak sugeruje Komisja – argument ten jest niedopuszczalny.
Po pierwsze, został on podniesiony po raz pierwszy w replice i jest w związku z tym nowy, co w braku elementu podniesionego przez strony w celu uzasadnienia opóźnienia w jego przedstawieniu zobowiązuje Sąd do niedopuszczenia go na podstawie art. 84 ust. 1 regulaminu postępowania.
Następnie, skarżący nie wyjaśniają w sposób przekonujący powodu, dla którego uważają, że ogólne domniemanie poufności dokumentów dotyczących postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa nie ma zastosowania w niniejszym przypadku.
I tak, w pkt 14 repliki skarżący ograniczyli się do przedstawienia twierdzenia bez poparcia go jakiejkolwiek podstawą faktyczną lub prawną.
Podobnie w pkt 19 owego dokumentu skarżący zdają się ustanawiać, poprzez użycie słowa „zatem”, związek przyczynowy pomiędzy z jednej strony podnoszonym brakiem zastosowania domniemania a z drugiej strony wcześniejszymi wyjaśnieniami, mimo że związek ten nie jest oczywisty, gdyż wyjaśnienia te nie dotyczą ochrony celów dochodzenia, z którym wiąże się ogólne domniemanie poufności, lecz raczej wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych, który jest badany poniżej i nie jest objęty tym domniemaniem.
Ponadto w tym samym pkt 19 poprzez posłużenie się wyrażeniem „tym bardziej że” skarżący wskazują, iż ogólne domniemanie poufności nie ma zastosowania do przewidzianej dla EDF kwoty odszkodowania, która w każdym razie powinna zostać podana do publicznej wiadomości.
Tymczasem, jak wynika z pkt 17–22 powyżej, wniosek o udzielenie dostępu nie dotyczył projektu protokołu dotyczącego odszkodowania, lecz opinii wydanej przez Komisję po zakończeniu wymiany korespondencji z Republiką Francuską w okresie kontaktów przedzgłoszeniowych w odniesieniu do zamknięcia elektrowni.
Z tych różnych okoliczności wynika, że argument skarżących dotyczący braku zastosowania w niniejszym przypadku ogólnego domniemania poufności jest pozbawiony elementów mogących nadać mu rzeczywistą treść i że również z tego powodu należy odrzucić go jako niedopuszczalny na podstawie art. 76 lit. d) regulaminu postępowania, ponieważ nie pozwala drugiej stronie przygotować obrony ani Sądowi przeprowadzić kontroli.
iii)
W przedmiocie braku uzasadnienia
W trzeciej kolejności skarżący zarzucają Komisji, że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniła, w jaki sposób ujawnienie spornego dokumentu mogłoby zaszkodzić celom dochodzenia dotyczącego odszkodowania dla EDF.
Komisja, popierana przez Republikę Francuską, podważa ten argument.
Jak zostało przypomniane w pkt 43 powyżej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli instytucja powołuje się na wyjątek od prawa dostępu przewidziany w art. 4 ust. 2  rozporządzenia nr 1049/2001, co do zasady  jest ona zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wspomnianym wyjątkiem (zob. podobnie wyrok z dnia 29 czerwca  2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
Obowiązek ten jest konsekwencją faktu, że wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 wprowadzają odstępstwo od zasady prawa dostępu do dokumentów instytucji Unii ustanowionego w art. 1 tego rozporządzenia zgodnie z art. 15 ust. 3 TFUE. Jak wskazuje motyw 4 tego rozporządzenia, dostęp ten powinien być możliwie najszerszy (zob. podobnie wyrok Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 51).
Inaczej jest jednak w przypadku, gdy – jak w niniejszej sprawie – instytucja może powołać się na ogólne domniemanie poufności takie jak ogólne domniemanie dotyczące dokumentów dotyczących postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa (zob. podobnie wyrok z dnia 29 czerwca  2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 53, 54 i przytoczone tam orzecznictwo) lub na rozszerzenie – jak w niniejszej sprawie – tego domniemania.
W tym przypadku wystarczy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym art. 296 akapit drugi TFUE uzasadnienie przedstawia w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając z jednej strony zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji oraz bronić swych praw, a z drugiej strony umożliwiając sądowi przeprowadzenie kontroli. Nie można jednak wymagać, by uzasadnienie wymieniało wszystkie różne odnośne okoliczności faktyczne i prawne. W istocie ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia te wymogi, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 10 grudnia 2010 r., Ryanair/Komisja, od T‑494/08 do T‑500/08 i T‑509/08, EU:T:2010:511, pkt 96 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku w zaskarżonej decyzji Komisja jasno wskazała, po pierwsze, że projekt protokołu dotyczącego odszkodowania był przedmiotem kontaktów przedzgłoszeniowych i że przeprowadziła dochodzenie na podstawie wymiany korespondencji z władzami francuskimi, zgodnie z kodeksem najlepszych praktyk, po drugie, że na podstawie akt sprawy jej służby uznały, iż nie mają zastrzeżeń wobec projektu protokołu w świetle prawa Unii w dziedzinie pomocy państwa i że na tym etapie protokół ten nie został jeszcze podpisany ani formalnie zgłoszony, po trzecie, że istnieje ogólne domniemanie, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów z akt administracyjnych związanych z postępowaniem w sprawie kontroli pomocy państwa naruszałoby ochronę dochodzenia, i po czwarte, że zgodnie z przepisami proceduralnymi w dziedzinie pomocy państwa zainteresowane strony inne niż państwo członkowskie, którego sprawa dotyczy, nie miały prawa wglądu do dokumentów z akt postępowania administracyjnego oraz że gdyby udzielono takiego dostępu, system kontroli zostałby podważony.
Komisja dodała, że ze względu na to, iż informacje dostarczone przez państwa członkowskie obejmowały szczególnie chronione informacje dotyczące odnośnych przedsiębiorstw, państwa te w przypadku ujawnienia dokumentów z akt postępowania administracyjnego mogłyby zniechęcić się do współpracy z Komisją.
Wreszcie Komisja wyjaśniła, że ponieważ dokumenty były objęte ogólnym domniemaniem poufności, nie była ona zobowiązana do indywidualnego zbadania wszystkich wnioskowanych dokumentów.
Uzasadnienie to jest wystarczająco precyzyjne, aby umożliwić skarżącym zrozumienie powodów, dla których odmówiono im dostępu do spornego dokumentu, a sądowi – przeprowadzenie kontroli tej odmowy.
Argument dotyczący niewystarczającego uzasadnienia w odniesieniu do wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 należy zatem oddalić jako bezzasadny.
W świetle całości powyższych rozważań należy uznać, że odmowa przekazania spornego dokumentu mogła być zgodnie z prawem oparta na ochronie celów dochodzenia zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 i że argumenty podniesione przez skarżących w związku z tym przepisem należy oddalić jako bezzasadne lub niedopuszczalne.
2)
W odniesieniu do z jednej strony wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych, a z drugiej strony istnienia nadrzędnego interesu publicznego
Skarżący zarzucają Komisji błędne zastosowanie wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
W  tym względzie należy wskazać, że ponieważ podstawą odmowy udzielenia dostępu może być przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątek dotyczący ochrony celów dochodzenia (zob. pkt 78 powyżej), argumentację skarżących odnoszącą się do ochrony interesów handlowych należy uznać za nieistotną dla sprawy.
Ponadto skarżący twierdzą, że przy założeniu, iż w niniejszej sprawie można powołać się na ochronę interesów handlowych, Komisja naruszyła prawo, nie uznając istnienia nadrzędnego interesu publicznego, który przeważa nad tym wyjątkiem i wymaga ujawnienia spornego dokumentu.
Na rozprawie skarżący, zapytani przez Sąd, wskazali, że  jeżeli o nich chodzi, to nadrzędny interes publiczny został przywołany w ramach wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych, lecz nie został przywołany w odniesieniu do wyjątku dotyczącego ochrony celów dochodzenia.
Jako że istnienie ewentualnego nadrzędnego interesu publicznego zostało przedstawione przez skarżących jako powiązane w sposób wyłączny ze stosowaniem wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych, który – jak wskazano w pkt 80 powyżej – nie powinien być badany w niniejszym wyroku, należy uznać, z tych samych powodów, że owo istnienie ewentualnego nadrzędnego interesu publicznego również nie powinno być badane, jako że Sąd jest związany w tym zakresie żądaniami stron.
Z tych względów argumenty dotyczące wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych i ewentualnego istnienia nadrzędnego interesu publicznego należy odrzucić – w postaci, w jakiej ten ostatni argument został przedstawiony przez skarżących – jako nieistotne dla sprawy.
c)
W przedmiocie stosowania dyrektywy 2006/111
W zarzucie pierwszym skarżący podnoszą, że odmowa udzielenia dostępu do spornego dokumentu jest sprzeczna z dyrektywą 2006/111, w szczególności z jej art. 3 lit. f).
Komisja, popierana przez Republikę Francuską, podważa zasadność tego argumentu.
W tym względzie należy wskazać, że dyrektywa 2006/111 nakłada na państwa członkowskie pewną liczbę obowiązków w celu zapewnienia przejrzystości stosunków finansowych między tymi państwami a przedsiębiorstwami publicznymi.
W tym celu państwa członkowskie powinny, na podstawie art. 1 dyrektywy 2006/111, wskazać w swoich księgach rachunkowych fundusze publiczne udostępniane bezpośrednio przez organy publiczne danym przedsiębiorstwom publicznym, fundusze publiczne udostępniane przez organy publiczne za pośrednictwem przedsiębiorstw publicznych lub instytucji finansowych, a także rzeczywiste wykorzystanie tych funduszy publicznych. Ponadto powinny one zapewnić właściwe odzwierciedlenie w oddzielnych księgach struktury finansowej i organizacyjnej każdego przedsiębiorstwa zobowiązanego do prowadzenia takich oddzielnych ksiąg, tak aby wyraźnie wskazane były dochody i koszty związane z różnymi rodzajami działalności oraz szczegółowe wyjaśnienie metody przypisywania i rozliczania dochodów i kosztów związanych z różnymi rodzajami działalności.
Ponadto na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy 2006/111 państwa członkowskie zobowiązane są do przyjęcia niezbędnych środków w celu zagwarantowania, że w przedsiębiorstwach publicznych zobowiązanych do prowadzenia oddzielnych ksiąg, po pierwsze,  wewnętrzne księgi odpowiadające poszczególnym rodzajom działalności są prowadzone oddzielnie, po drugie, wszystkie dochody i koszty są prawidłowo przypisywane lub rozliczane na podstawie konsekwentnie stosowanych i mających obiektywne uzasadnienie zasad rachunkowości kosztowej oraz, po trzecie, zasady rachunkowości kosztowej, według których prowadzone są oddzielne konta, są jasno określone.
Wreszcie na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2006/111 państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia niezbędnych środków, aby informacje dotyczące stosunków finansowych pomiędzy nimi i przedsiębiorstwami publicznymi były przechowywane i dostępne Komisji przez okres pięciu lat od zakończenia roku obrotowego, w którym fundusze publiczne udostępnione były danym przedsiębiorstwom.
Jak wskazuje Komisja, dyrektywa 2006/111, skierowana do państw członkowskich, nie zawiera żadnego przepisu zezwalającego lub zobowiązującego tę instytucję do przekazywania osobom trzecim informacji powziętych przez nią na podstawie przepisów tej dyrektywy.
Nie inaczej jest w przypadku wspomnianego przez skarżących art. 3 lit. f) dyrektywy 2006/111  stanowiącego, że  przejrzystość stosuje się w szczególności do takich aspektów stosunków finansowych między organami publicznymi a przedsiębiorstwami publicznymi, jak w szczególności kompensowanie obciążeń nakładanych przez władze publiczne.
Przepis ten wskazuje bowiem jedynie, że informacje dotyczące kompensowania obciążeń publicznych powinny zostać włączone do ksiąg przedstawianych przez te przedsiębiorstwa w sposób przewidziany w art. 1 i 4 dyrektywy 2006/111, o którym mowa w pkt 88 i 89 powyżej, oraz przechowywanych do dyspozycji Komisji w sposób opisany w art. 6, o którym była mowa w pkt 90 powyżej.
Tak więc wbrew temu, co twierdzą skarżący, dyrektywa 2006/111 nie zawiera żadnego przepisu zobowiązującego Komisję do przekazania skarżącym spornego dokumentu albo zezwalającego jej na takie przekazanie.
W świetle powyższych rozważań argument dotyczący naruszenia dyrektywy 2006/111 należy oddalić jako bezzasadny.
2.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 42 karty praw podstawowych
Skarżący utrzymują, że odmawiając udzielenia dostępu do spornego dokumentu, Komisja naruszyła art. 42 karty praw podstawowych, który ma wartość wyższą, z jednej strony,  niż rozporządzenie nr 1049/2001, a z drugiej strony,  niż decyzje podejmowane przez organy Unii.
Artykuł 42 karty praw podstawowych przewiduje:
„Każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji niezależnie od ich formy”.
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do rozporządzenia nr 1049/2001, skarżący wskazują w pkt 51 skargi, że „[jest] oczywiste, że przypadku braku spójności między art. 42 karty praw podstawowych i rozpatrywanym rozporządzeniem, Sąd nie powinien stosować rozporządzenia ze względu na  jego niezgodność z prawem”.
Należy zbadać, czy w tym twierdzeniu skarżący podnoszą w sposób dopuszczalny zarzut niezgodności z prawem rozporządzenia nr 1049/2001.
W  tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 277 TFUE „[b]ez względu na upływ terminu przewidzianego w art. 263 akapit szósty, każda strona może, w postępowaniu dotyczącym aktu o charakterze generalnym przyjętego przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii, podnieść zarzuty określone w art. 263 akapit drugi, w celu powołania się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej na niemożność stosowania tego aktu”.
Jednakże nie wystarczy zamieścić słów „zarzut niezgodności z prawem” w jakimś punkcie skargi, aby Sąd musiał uznać, że na podstawie tego przepisu został podniesiony zarzut.
Należy bowiem przypomnieć, że na podstawie art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mającego zastosowanie do postępowania przed Sądem zgodnie z art. 53 akapit pierwszy tego statutu, oraz na podstawie art. 76 lit. d) i e) regulaminu postępowania skarga musi zawierać przedmiot sporu, podnoszone zarzuty i argumenty, a także zwięzłe omówienie tych zarzutów i żądania strony skarżącej. Elementy te winny być na tyle jasne i precyzyjne, by umożliwiały stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Sądowi rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi, w stosownym wypadku bez dodatkowych informacji. W celu zapewnienia pewności prawa i prawidłowego przebiegu postępowania, aby skarga była dopuszczalna, konieczne jest, by istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których się ona opiera, wynikały, przynajmniej w sposób zwięzły, lecz spójny i zrozumiały, z treści samej skargi (zob. postanowienie z dnia 6 listopada 2018 r., Chioreanu/ERCEA, T‑717/17, EU:T:2018:765, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie ani przedmiot sporu opisany w pkt 1 skargi, ani żądania skargi nie wspominają o wniosku na podstawie art. 277 TFUE.
Co więcej, zarówno w swoich pismach, jak i podczas rozprawy, skarżący nie przedstawili żadnego stwierdzenia pozwalającego na uzasadnienie, w stosownym przypadku, ich ogólnego oświadczenia przedstawionego w pkt 98 powyżej, zgodnie z którym należy odrzucić stosowanie rozporządzenia nr 1049/2001  ze względu na naruszenie art. 42 karty praw podstawowych.
W tych okolicznościach nie można uznać, że do Sądu wpłynął wniosek dotyczący kwestii incydentalnej w przedmiocie oceny zgodności z prawem rozporządzenia nr 1049/2001 w świetle art. 42 karty praw podstawowych.
W drugiej kolejności, niezależnie od wszelkiej oceny dotyczącej zgodności z prawem rozporządzenia nr 1049/2001, skarżący żądają stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na to, że odmawiając im dostępu do spornego dokumentu, Komisja naruszyła art. 42 karty praw podstawowych.
W  tym względzie należy przypomnieć, że art. 52 ust. 2 karty praw podstawowych stanowi, iż uznane w niej prawa, które są przedmiotem postanowień traktatów, są wykonywane na warunkach i w granicach w nich określonych.
Zgodnie z art. 15 ust. 3 TFUE prawo dostępu do dokumentów instytucji jest zagwarantowane z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w drodze rozporządzeń przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.
Zgodnie z tym przepisem rozporządzenie nr 1049/2001, przyjęte na podstawie art. 255 WE, który poprzedzał art. 15 ust. 3 TFUE, określiło zasady ogólne i ograniczenia dotyczące prawa dostępu do dokumentów będących w posiadaniu Komisji (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Deutsche Telekom/Komisja, T‑210/15, EU:T:2017:224, pkt 113).
W związku z tym zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy oceniać w odniesieniu do rozporządzenia nr 1049/2001.
Tymczasem z odpowiedzi udzielonej na zarzut pierwszy wynika, że Komisja mogła zgodnie z prawem odmówić skarżącym udzielenia dostępu do spornego dokumentu, opierając się na art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, który dotyczy ochrony celów dochodzenia.
Ponieważ stwierdzono powyżej, że Komisja prawidłowo zastosowała ten przepis, należy uznać, że wydając zaskarżoną decyzję, Komisja nie naruszyła art. 42 karty praw podstawowych.
W konsekwencji zarzut drugi należy, co się tyczy części pierwszej, odrzucić jako niedopuszczalny, a co się tyczy części drugiej, oddalić jako bezzasadny.
3.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 47 karty praw podstawowych
Skarżący uważają, że odmawiając udzielenia dostępu do spornego dokumentu, Komisja naruszyła art. 47 karty praw podstawowych, dotyczący prawa do skutecznego środka prawnego.
Komisja, popierana przez Republikę Francuską, podważa ten zarzut.
W pierwszej kolejności skarżący uważają, że ze względu na odmowę przekazania im spornego dokumentu nie są w stanie wnieść do sądu Unii skargi o stwierdzenie nieważności decyzji zawartej w spornym dokumencie.
W tym względzie wystarczy stwierdzić, jak podniosły Komisja i Republika Francuska, że sporny dokument nie zawiera decyzji mogącej stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 263 TFUE.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem aktami lub decyzjami mogącymi być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności są bowiem jedynie środki wywołujące wiążące skutki prawne mogące naruszać interesy skarżących poprzez istotną zmianę ich sytuacji prawnej (zob. wyrok z dnia 6 grudnia 2007 r., Komisja/Ferriere Nord, C‑516/06 P, EU:C:2007:763, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem, jak wynika z pkt 16 kodeksu najlepszych praktyk, ocena wydana przez Komisję w wyniku przeprowadzenia wstępnego postępowania przedzgłoszeniowego nie stanowi oficjalnego stanowiska Komisji, lecz niewiążącą opinię dotyczącą prawidłowości projektu zgłoszenia i wstępną ocenę zgodności planowanego projektu z prawem Unii dotyczącym pomocy państwa.
Odmawiając udzielenia dostępu do spornego dokumentu, Komisja nie mogła zatem ograniczyć prawa skarżących do wniesienia do sądu Unii skargi o stwierdzenie nieważności.
W drugiej kolejności skarżący utrzymują, że ze względu na zaskarżoną decyzję nie mogą zapoznać się z protokołem dotyczącym odszkodowania, którego potrzebują w celu wykazania, w ramach skargi wniesionej do Conseil d’État (rady stanu, Francja), że dekret uchylający zezwolenie na eksploatację elektrowni jest niezgodny z prawem z tego względu, że nie jest on zgodny z przepisami Unii dotyczącymi pomocy państwa.
W tym względzie należy przypomnieć, że złożony przez skarżących wniosek o udzielenie dostępu dotyczył spornego dokumentu, nie zaś projektu protokołu dotyczącego odszkodowania. W konsekwencji, nawet gdyby Komisja uwzględniła ich wniosek o udzielenie dostępu, skarżący nie otrzymaliby dokumentu rzekomo koniecznego do ich skargi.
Co więcej, jak zauważyła Komisja, celem rozporządzenia nr 1049/2001 jest uregulowanie kwestii dotyczących publicznego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji Unii, nie zaś kwestii dotyczących dowodów, jakie mają zostać przedstawione przez strony w ramach postępowania sądowego, bez względu na to, czy chodzi o spór przed sądem Unii, czy przed sądami krajowymi.
W postępowaniach krajowych do sądu krajowego, przed którym zawisł spór, należy, zgodnie z orzecznictwem, postanowienie o mechanizmach przedstawienia właściwych dowodów i dokumentów na podstawie właściwego prawa w celu rozstrzygnięcia sporu (zob. podobnie wyrok z dnia 13 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑380/08, EU:T:2013:480, pkt 82).
Należy zatem oddalić zarzut trzeci i tym samym skargę w całości.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ skarżący przegrali sprawę, należy, zgodnie z żądaniem Komisji, obciążyć ich kosztami postępowania.
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty.
W  związku z tym Republika Francuska pokryje własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)      Commune de Fessenheim, communauté de communes Pays Rhin-Brisach, conseil départemental du Haut-Rhin i conseil régional Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine pokrywają własne koszty, a także koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3)
Republika Francuska pokrywa własne koszty.
Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 14 maja 2019 r.
Podpisy
*
Język postępowania: francuski.