CELEX: 62020CJ0411
Ennakkoratkaisupyyntö
Unionin kansalaisuus
Henkilöiden vapaa liikkuvuus
Yhdenvertainen kohtelu
Direktiivi 2004/38/EY
24 artiklan 1 ja 2 kohta
Sosiaaliturvaetuudet
Asetus (EY) N:o 883/2004
4 artikla
Perhe-etuudet
Sellaisten muiden jäsenvaltioiden kansalaisten, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia, sulkeminen perhe-etuuksien ulkopuolelle vastaanottavassa jäsenvaltiossa oleskelun ensimmäisten kolmen kuukauden ajan

Ennakkoratkaisupyyntö koskee sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 (
EUVL 2004, L 166, s. 1
) 4 artiklan ja Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY (
EUVL 2004, L 158, s. 77
) 24 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat S, joka on muusta jäsenvaltiosta kuin Saksan liittotasavallasta kotoisin oleva unionin kansalainen, ja Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit (liittovaltion työvoimaviranomaisen Ala-Saksi-Bremenin perheavustuskassa, Saksa; jäljempänä perheavustuskassa) ja jossa on kyse siitä, että perheavustuskassa on hylännyt S:n tekemän lapsilisähakemuksen hänen Saksassa oleskelunsa ensimmäisten kolmen kuukauden osalta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetus N:o 883/2004
Asetuksen N:o 883/2004 1 artiklan j, k ja z alakohdan mukaan kyseisessä asetuksessa tarkoitetaan:
”j)
’asuinpaikalla’ paikkaa, jossa henkilö vakinaisesti asuu;
k)
’oleskelulla’ tilapäistä asumista;
– –
z)
’perhe-etuudella’ luontois- tai rahaetuuksia, jotka on tarkoitettu korvaamaan perheestä aiheutuvia kustannuksia, lukuun ottamatta liitteessä I mainittuja elatustukia sekä erityisiä synnytys- ja adoptioavustuksia.”
Mainitun asetuksen henkilöllisestä soveltamisalasta säädetään sen 2 artiklan 1 kohdassa seuraavaa:
”Tätä asetusta sovelletaan sellaisiin jossakin jäsenvaltiossa asuviin jäsenvaltion kansalaisiin, kansalaisuudettomiin henkilöihin ja pakolaisiin, jotka ovat tai ovat olleet yhden tai useamman jäsenvaltion lainsäädännön alaisia, sekä heidän perheenjäseniinsä ja heidän jälkeensä eläviin.”
Saman asetuksen asiallisesta soveltamisalasta säädetään sen 3 artiklan 1 kohdassa seuraavaa:
”Tätä asetusta sovelletaan kaikkeen seuraavia sosiaaliturvan aloja koskevaan lainsäädäntöön:
– –
j) perhe-etuudet.”
Asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Yhdenvertainen kohtelu”, säädetään seuraavaa:
”Henkilöillä, joihin tätä asetusta sovelletaan, on samat jäsenvaltion lainsäädännön mukaiset etuudet ja velvollisuudet kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisilla, jollei tässä asetuksessa toisin säädetä.”
Kyseisen asetuksen 11 artiklassa säädetään sovellettavan lainsäädännön määrittämistä koskevista yleisistä säännöistä seuraavaa:
”1.   Henkilöt, joihin tätä asetusta sovelletaan, ovat vain yhden jäsenvaltion lainsäädännön alaisia. Kyseinen lainsäädäntö määritetään tämän osaston mukaisesti.
– –
3.   Jollei 12–16 artiklasta muuta johdu,
a)
henkilö, joka on palkkatyössä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana jossakin jäsenvaltiossa, on kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön alainen;
b)
virkamies on sen jäsenvaltion lainsäädännön alainen, johon hänen työnantajanaan toimiva hallinto kuuluu;
c)
henkilö, joka saa työttömyysetuuksia 65 artiklan mukaisesti asuinjäsenvaltionsa lainsäädännön nojalla, on kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön alainen;
d)
jäsenvaltion asevoimien palvelukseen tai siviilipalvelukseen kutsuttu tai uudelleen kutsuttu henkilö on tämän jäsenvaltion lainsäädännön alainen;
e)
muut kuin a–d alakohdassa tarkoitetut henkilöt ovat asuinjäsenvaltionsa lainsäädännön alaisia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän asetuksen muita säännöksiä, joissa heille taataan etuuksia yhden tai useamman muun jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti.
– –”
Asetus (EY) N:o 987/2009
Asetuksen N:o 883/2004 täytäntöönpanomenettelystä 16.9.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 987/2009 (
EUVL 2009, L 284, s. 1
) 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jos kahden tai useamman jäsenvaltion laitosten välillä on erimielisyyttä perusasetuksen soveltamisalaan kuuluvan henkilön asuinpaikan määrittämisestä, laitosten on vahvistettava yhteisellä sopimuksella asianomaisen henkilön etujen tavanomainen keskus tekemällä kokonaisarvio kaikista asiaankuuluviin tosiseikkoihin liittyvistä saatavilla olevista tiedoista, joita voivat olla muun muassa seuraavat:
a)
oleskelun kesto ja jatkuvuus asianomaisten jäsenvaltioiden alueella;
b)
henkilön tilanne, mukaan lukien:
i)
harjoitetun toiminnan luonne ja erityispiirteet, erityisesti paikka, jossa toimintaa tavallisesti harjoitetaan, toiminnan pysyvyys tai työsopimuksen kesto;
ii)
perheasema ja perhesiteet;
iii)
muun kuin ansiotoiminnan harjoittaminen;
iv)
opiskelijoiden osalta tulolähde;
v)
asumistilanne, erityisesti asunnon vakituisuus;
vi)
jäsenvaltio, jossa asianomaisen henkilön verotustarkoituksissa katsotaan asuvan.
2.   Jos 1 kohdassa lueteltujen asiaankuuluviin tosiseikkoihin perustuvien perusteiden soveltaminen ei johda yhteisymmärrykseen kyseisten laitosten välillä, henkilön tarkoitusta, joka käy ilmi kyseisistä tosiseikoista ja olosuhteista, ja erityisesti syitä, jotka ovat johtaneet muuttamiseen, pidetään ratkaisevana asianomaisen henkilön tosiasiallisen asuinpaikan määrittämiseksi.”
Direktiivi 2004/38
Direktiivin 2004/38 johdanto-osan 9, 10, 20 ja 21 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(9)
Unionin kansalaisella olisi oltava oikeus oleskella vastaanottavassa jäsenvaltiossa enintään kolmen kuukauden ajan ilman, että hänelle asetetaan muita vaatimuksia, tai ilman, että häneltä edellytetään muita muodollisuuksia kuin se, että hänellä on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta työnhakijoihin sovellettavaa suotuisampaa kohtelua sellaisena kuin se on tunnustettuna yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä.
(10)
Henkilöistä, jotka käyttävät oleskeluoikeuttaan, ei kuitenkaan saisi aiheutua kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle oleskelun alkuvaiheessa. Tämän vuoksi olisi unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsentensä yli [kolmen] kuukauden mittaiselle oleskelulle asetettava ehtoja.
– –
(20)
Kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon mukaisesti olisi kaikkia unionin kansalaisia ja heidän perheenjäseniään, jotka oleskelevat jossain jäsenvaltiossa tämän direktiivin nojalla, perustamissopimuksen soveltamisaloilla kohdeltava tässä jäsenvaltiossa tasavertaisesti sen omien kansalaisten kanssa, jollei perustamissopimuksen ja johdetun oikeuden nimenomaisista erityismääräyksistä muuta johdu.
(21)
Vastaanottavan jäsenvaltion olisi kuitenkin annettava päättää, myöntääkö se muille henkilöille kuin työntekijöille tai itsenäisille ammatinharjoittajille tai sellaisille, jotka säilyttävät tämän aseman, tai heidän perheenjäsenilleen sosiaaliavustusta ensimmäisten kolmen oleskelukuukauden tai, työnhakijoiden osalta, pitemmän jakson aikana taikka toimeentulotukea opintoja varten, ammattiin johtava koulutus mukaan luettuna, ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista.”
Kyseisen direktiivin 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella enintään kolmen kuukauden ajan ilman muita edellytyksiä tai muodollisuuksia kuin se, että heillä on oltava voimassa oleva henkilökortti tai passi.
2.   Edellä 1 kohdan säännöksiä sovelletaan myös perheenjäseniin, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, joilla on voimassa oleva passi ja jotka tulevat unionin kansalaisen mukana tai seuraavat häntä myöhemmin.”
Mainitun direktiivin 14 artiklan 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Unionin kansalaisella ja hänen perheenjäsenillään on 6 artiklassa säädetty oleskeluoikeus sikäli kuin he eivät muodosta kohtuutonta rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle.”
Saman direktiivin 24 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jollei perustamissopimuksessa ja johdetussa oikeudessa annetuista nimenomaisista erityismääräyksistä muuta johdu, kaikkia vastaanottavan jäsenvaltion alueella tämän direktiivin nojalla asuvia unionin kansalaisia on kohdeltava jäsenvaltion kansalaisten kanssa tasavertaisesti perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla. Tämä oikeus on ulotettava koskemaan perheenjäseniä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia mutta joilla on oleskeluoikeus tai oikeus pysyvään oleskeluun.
2.   Poiketen siitä, mitä 1 kohdassa säädetään, vastaanottavan jäsenvaltion ei tarvitse myöntää oikeutta sosiaaliavustukseen oleskelun ensimmäisten kolmen kuukauden aikana tai soveltuvassa tapauksessa 14 artiklan 4 kohdan b alakohdassa säädetyn pidemmän ajanjakson aikana muille kuin työntekijöille tai itsenäisille ammatinharjoittajille taikka henkilöille, joilla säilyy tällainen asema, ja heidän perheensä jäsenille eikä sen tarvitse myöntää heille ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista toimeentulotukea opintoja varten, ammattiin johtava koulutus mukaan luettuna, opintorahan tai ‑lainan muodossa.”
Saksan oikeus
Tuloverolain (Einkommensteuergesetz), sellaisena kuin se on julkaistuna 8.10.2009 (BGBl. 2009 I, s. 3366) ja sellaisena kuin se on muutettuna laittomasta työskentelystä ja sosiaalietuuksien väärinkäytöstä annetulla lailla (Gesetz gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch, BGBl. 2019 I, s. 1066), joka tuli voimaan 18.7.2019 (jäljempänä EStG), 62 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)
Oikeus tämän lain mukaiseen lapsilisään 63 §:ssä tarkoitetuista lapsista on henkilöllä,
1. jonka kotipaikka tai vakinainen asuinpaikka on Saksassa
– –
Edellytyksenä ensimmäisessä virkkeessä säädetylle oikeudelle on, että lapsilisään oikeutettu tunnistetaan hänelle annetulla tunnistenumerolla – –.
Tunnistenumeron antaminen jälkikäteen vaikuttaa taannehtivasti kuukausiin, joiden aikana ensimmäisessä virkkeessä säädetyt edellytykset täyttyvät.
(1a)
Jos Euroopan unionin toisen jäsenvaltion tai valtion, johon sovelletaan Euroopan talousalueesta tehtyä sopimusta, kansalainen perustaa kotipaikkansa tai vakinaisen asuinpaikkansa Saksaan, hänellä ei ole kotipaikan tai vakinaisen asuinpaikan perustamista seuraavina ensimmäisinä kolmena kuukautena oikeutta lapsilisään.
Tämä ei päde, jos hän osoittaa saavansa 2 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen 1–4 kohdassa tarkoitettuja kotimaisia tuloja, lukuun ottamatta 19 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen 2 kohdassa tarkoitettuja tuloja.
Ensimmäisessä virkkeessä mainitun ajanjakson kuluttua hänellä on oikeus lapsilisään, ellei kyseessä ole sellainen tilanne, että unionin kansalaisten yleisestä liikkumisvapaudesta annetun lain [(Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern)] 2 §:n 2 tai 3 momentissa säädetyt edellytykset eivät täyty tai ainoastaan unionin kansalaisten yleisestä liikkumisvapaudesta annetun lain 2 §:n 2 momentin 1a kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät, mutta mikään kyseisen lain 2 §:n 2 momentissa mainituista muista edellytyksistä ei ole täyttynyt aiemmin.
Perheavustuskassa vastaa yksin sen arvioimisesta, täyttyvätkö lapsilisän saamisen edellytykset toisen virkkeen nojalla – –.
Jos perheavustuskassa hylkää tällaisessa tapauksessa lapsilisähakemuksen, sen on annettava päätöksensä tiedoksi toimivaltaiselle ulkomaalaisviranomaiselle.
Jos lapsilisän saannin edellytysten täyttyminen on pyritty osoittamaan käyttämällä väärennettyjä tai muutettuja asiakirjoja tai vääristämällä tosiseikkoja, perheavustuskassan on ilmoitettava asiasta viipymättä toimivaltaiselle ulkomaalaisviranomaiselle.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
Pääasian kantaja S on kolmen vuonna 2003, vuonna 2005 ja vuonna 2010 syntyneen lapsen äiti. Hänen puolisonsa V on näiden lasten isä. Vanhemmat ja heidän lapsensa ovat muun jäsenvaltion kuin Saksan liittotasavallan kansalaisia.
S haki perheavustuskassalta ensimmäisen kerran vuoden 2015 toukokuussa lapsilisää kolmelle lapselleen. Perheavustuskassa hyväksyi kyseisen hakemuksen 13.5.2015 tekemällään päätöksellä ja alkoi maksaa S:lle lapsilisiä säännöllisesti 3.6.2016 saakka. Viimeksi mainittuna ajankohtana kyseinen elin päätti peruuttaa 13.5.2015 tekemänsä päätöksen, lopettaa lapsilisien maksamisen S:lle vuoden 2016 toukokuusta alkaen ja vaatia häntä palauttamaan tämän viimeksi mainitun kuukauden osalta maksetut lapsilisät. Tämä päätös tehtiin sen jälkeen, kun rekisteröintiviranomainen oli poistanut viran puolesta S:n ja hänen kolme lastaan heidän Bremerhavenissa (Saksa) sijaitsevasta osoitteestaan sillä perusteella, että heidän asuntonsa oli tyhjä.
S haki vuoden 2017 joulukuussa Familienkasse Nordrhein-Westfalen Nordilta (Pohjois-Nordrhein-Westfalenin perheavustuskassa, Saksa) lapsilisää kahdelle kolmesta lapsestaan ja ilmoitti Hernessä (Saksa) sijaitsevan osoitteen. Perheavustuskassan sille ilmoitettuun osoitteeseen lähettämät kirjeet palautuivat kuitenkin maininnalla ”vastaanottaja tuntematon”. Perheavustuskassa hylkäsi siis 1.8.2018 tehdyllä päätöksellä S:n hakemuksen sillä perusteella, ettei hänellä ollut kotipaikkaa tai vakinaista asuinpaikkaa Saksassa.
S haki vuoden 2019 lokakuussa perheavustuskassalta uudelleen lapsilisää kolmelle lapselleen 1.8.2019 alkavan ajanjakson osalta.
Perheavustuskassa hylkäsi tämän hakemuksen 27.12.2019 tehdyllä päätöksellä. Perheavustuskassa totesi, että S, V ja heidän lapsensa olivat asuneet Saksassa 19.8.2019 alkaen, jolloin he olivat saapuneet alkuperäjäsenvaltiostaan kyseisen jäsenvaltion alueelle ja asettautuneet asumaan Bremerhavenissa (Saksa) sijaitsevaan asuntoon. Perheavustuskassa katsoi kuitenkin, ettei S ollut saanut kotimaisia tuloja asuinpaikkansa perustamista Saksaan seuraavien ensimmäisten kolmen kuukauden aikana. Sen mukaan S ei siis täyttänyt EStG:n 62 §:n 1a momentissa säädettyjä edellytyksiä voidakseen vaatia oikeutta lapsilisään kyseiseltä ajanjaksolta.
Perheavustuskassa hylkäsi S:n oikaisuvaatimuksen sen 27.12.2019 tekemästä päätöksestä 6.4.2020 tehdyllä päätöksellä, jolla ensin mainittu päätös siis pysytettiin. Se katsoi, että S ei ollut harjoittanut ansiotoimintaa ja että V oli tehnyt 5.11.2019–12.12.2019 vain vähän töitä.
S nosti ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa eli Finanzgericht Bremenissä (Bremenin verotuomioistuin, Saksa) kanteen, jossa hän vaatii, että hänen lapsilisähakemuksensa hylkääminen kumotaan ja että perheavustuskassa velvoitetaan maksamaan lapsilisää vuoden 2019 elo-lokakuulta.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että lapsilisä kuuluu Saksassa asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitetun perhe-etuuksien käsitteen alaan. Lapsilisää ei näet rahoiteta edunsaajien maksuilla vaan verovaroilla. Se myönnetään edunsaajille tietyn laissa määritellyn aseman perusteella tuloista ja edunsaajaan kohdistuvasta yksilöllisestä tarveharkinnasta riippumatta. Lapsilisällä pyritään korvaamaan perheestä aiheutuvia kustannuksia.
Kyseinen tuomioistuin huomauttaa toiseksi, että EStG:n 62 §:n 1a momentissa, joka perustuu vuoden 2019 heinäkuussa tehtyyn lainmuutokseen, kohdellaan eri tavalla muun jäsenvaltion kuin Saksan liittotasavallan kansalaista, joka perustaa kotipaikkansa tai vakinaisen asuinpaikkansa Saksan liittotasavaltaan, ja Saksan kansalaista, joka perustaa kotipaikkansa tai vakinaisen asuinpaikkansa Saksan liittotasavaltaan toisessa jäsenvaltiossa oleskeltuaan. Tämän säännöksen mukaan S:n kaltaiselta toisen jäsenvaltion kansalaiselta näet evätään oikeus lapsilisään oleskelunsa ensimmäisten kolmen kuukauden aikana, jos hän ei osoita harjoittavansa ansiotoimintaa Saksassa. Saksan kansalaisella on sitä vastoin tämä oikeus jo näiden ensimmäisten kolmen kuukauden aikana, vaikka hän ei harjoita tällaista toimintaa.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tältä osin, että Saksan lainsäätäjä katsoi lakiesityksessä, joka johti 1a momentin lisäämiseen EStG:n 62 §:ään, että tämä erilainen kohtelu on unionin oikeuden mukaista, koska sen avulla voidaan torjua muiden jäsenvaltioiden kansalaisten erittäin suuren määrän saapumista, joka voi aiheuttaa kohtuuttoman rasitteen Saksan sosiaaliturvajärjestelmälle. Tämä erilainen kohtelu on lisäksi perusteltua direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan nojalla, koska lapsilisän maksamisella sellaisille muun jäsenvaltion kuin Saksan liittotasavallan kansalaisille, jotka eivät harjoita ansiotoimintaa tässä viimeksi mainitussa jäsenvaltiossa, on sama vaikutus Saksan liittotasavallan julkiseen talouteen kuin sosiaalietuuksien myöntämisellä näille kansalaisille. Saksan lainsäätäjä ei kuitenkaan ole tässä lakiesityksessä tarkastellut nimenomaisesti asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan mahdollisia vaikutuksia. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa lopuksi, että Saksan lainsäätäjä on 14.6.2016 annettuun tuomioon komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
) viittaamalla perustellut tätä erilaista kohtelua tarpeella suojella vastaanottavan jäsenvaltion taloutta.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa kolmanneksi, että siitä, kuuluuko pääasiassa kyseessä oleva lapsilisä direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun sosiaaliavustuksen käsitteen alaan, on esitetty kuitenkin eriäviä näkemyksiä oikeuskirjallisuudessa. Oikeuskirjallisuudessa on siis katsottu muun muassa, että kyseinen lapsilisä ei kuulu mainitun käsitteen alaan vaan on asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä sen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitettuna ”perhe-etuutena” varsinainen sosiaaliturvaetuus, koska sen myöntämiselle ei ole asetettu varoja koskevia edellytyksiä. Tällaisessa tilanteessa Saksan liittotasavallalla olisi tosin asetuksen N:o 883/2004 mukaan toimivalta päättää niistä edellytyksistä, joiden täyttyessä Saksassa asuville muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, jotka eivät harjoita siellä ansiotoimintaa, myönnetään perhe-etuuksia. Tämän asetuksen 4 artiklassa säädetään kuitenkin yhdenvertaista kohtelua koskevasta velvollisuudesta, jonka nojalla toisen jäsenvaltion kansalaisiin on sovellettava samoja myöntämisedellytyksiä kuin kyseisen jäsenvaltion omiin kansalaisiin. Tähän asetukseen ei sisälly mitään säännöstä, joka mahdollistaisi nyt käsiteltävässä asiassa todetun kaltaisen erilaisen kohtelun.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan pääasian ratkaisu riippuu loppujen lopuksi siitä, kielletäänkö asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa EStG:n 62 §:n 1 a momentissa vahvistettu välitön syrjintä vai voidaanko tämä syrjintä oikeuttaa direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla poikkeuksella yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta.
Tässä tilanteessa Finanzgericht Bremen päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [direktiivin 2004/38] 24 artiklaa ja [asetuksen N:o 883/2004] 4 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan toisen jäsenvaltion kansalaisella, joka perustaa kotipaikkansa tai vakinaisen asuinpaikkansa asianomaiseen jäsenvaltioon ja joka ei osoita, että hänellä on kotimaisia tuloja maa- ja metsätaloudesta, elinkeinotoiminnasta, itsenäisestä ammatinharjoittamisesta tai palkkatyöstä, ei kotipaikan tai vakinaisen asuinpaikan perustamista seuraavina ensimmäisinä kolmena kuukautena ole oikeutta [asetuksen N:o 883/2004] 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä sen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitettuihin perhe-etuuksiin, kun taas asianomaisen jäsenvaltion kansalaisella, joka on samanlaisessa tilanteessa, on ilman, että hänen on osoitettava, että hänellä on kotimaisia tuloja maa- ja metsätaloudesta, elinkeinotoiminnasta, itsenäisestä ammatinharjoittamisesta tai palkkatyöstä, oikeus [asetuksen N:o 883/2004] 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä sen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitettuihin perhe-etuuksiin?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen N:o 883/2004 4 artiklaa ja direktiivin 2004/38 24 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jonka mukaan unionin kansalaiselta, joka on toisen jäsenvaltion kansalainen, joka on perustanut vakinaisen asuinpaikkansa ensiksi mainitun jäsenvaltion alueelle ja joka ei ole taloudellisesti aktiivinen siltä osin kuin hän ei harjoita kyseisessä jäsenvaltiossa ansiotoimintaa, evätään asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitetut ”perhe-etuudet” tämän jäsenvaltion alueella oleskelunsa ensimmäisten kolmen kuukauden aikana, vaikka mainitun jäsenvaltion kansalainen, joka ei ole taloudellisesti aktiivinen, saa tällaiset etuudet myös niiden ensimmäisten kolmen kuukauden aikana, jotka seuraavat hänen paluutaan samaan jäsenvaltioon sen jälkeen, kun hän on käyttänyt unionin oikeuden nojalla oikeuttaan liikkua ja oleskella vapaasti toisessa jäsenvaltiossa.
Alustavia huomautuksia
Ensimmäiseksi on todettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin kansalaisen aseman on tarkoitus olla jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema, jonka perusteella samassa tilanteessa olevat jäsenvaltioiden kansalaiset voivat saada osakseen saman oikeudellisen kohtelun kansalaisuudestaan riippumatta, jollei tätä koskevista nimenomaisesti määrätyistä poikkeuksista muuta johdu (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2001, Grzelczyk,
C‑184/99
,
EU:C:2001:458
,
kohta ja tuomio 15.7.2021, The Department for Communities in Northern Ireland,
C‑709/20
,
EU:C:2021:602
,
kohta).
Jokainen unionin kansalainen voi siis vedota SEUT 18 artiklaan sisältyvään kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoon, jota täsmennetään EUT-sopimuksen muissa määräyksissä, asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa ja direktiivin 2004/38 24 artiklassa, kaikissa niissä tilanteissa, jotka kuuluvat unionin oikeuden asialliseen soveltamisalaan. Näihin tilanteisiin kuuluu muun muassa SEUT 21 artiklassa myönnetyn, liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskevan vapauden käyttäminen, jollei perussopimuksissa ja niiden soveltamiseksi hyväksytyissä toimenpiteissä määritellyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2001, Grzelczyk,
C‑184/99
,
EU:C:2001:458
,
ja
kohta; tuomio 21.2.2013, N.,
C‑46/12
,
EU:C:2013:97
,
kohta ja tuomio 15.7.2021, A (Julkinen terveydenhuolto),
C‑535/19
,
EU:C:2021:595
,
ja
kohta).
Direktiivissä 2004/38 vahvistetaan tällaisia rajoituksia ja ehtoja. Kyseisessä direktiivissä on säädetty oleskeluoikeutta vastaanottavassa jäsenvaltiossa koskevasta asteittaisesta järjestelmästä, jossa toistetaan pääasiallisesti kyseistä direktiiviä edeltäneissä unionin oikeuden eri säädöksissä ja oikeuskäytännössä vahvistetut vaiheet ja edellytykset ja päädytään lopulta pysyvään oleskeluoikeuteen (tuomio 21.12.2011, Ziolkowski ja Szeja,
C‑424/10 ja C‑425/10
,
EU:C:2011:866
,
kohta).
Siltä osin kuin on kyse niistä kolmesta ensimmäisestä oleskelukuukaudesta vastaanottavassa jäsenvaltiossa, joita ennakkoratkaisukysymys pelkästään koskee, kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella enintään kolmen kuukauden ajan ilman muita edellytyksiä tai muodollisuuksia kuin se, että heillä on oltava voimassa oleva henkilökortti tai passi. Mainitun direktiivin 14 artiklan 1 kohdassa säilytetään tämä oikeus sikäli kuin unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä eivät muodosta kohtuutonta rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2011, Ziolkowski ja Szeja,
C‑424/10 ja C‑425/10
,
EU:C:2011:866
,
kohta ja tuomio 25.2.2016, García-Nieto ym.,
C‑299/14
,
EU:C:2016:114
,
kohta).
Vaikka unionin kansalainen ei olisikaan taloudellisesti aktiivinen, hänellä on siis direktiivin 2004/38 6 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 kohdan kanssa, vahvistettuja edellytyksiä noudattaen oikeus oleskella kolmen kuukauden ajan jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän ei ole.
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että S:n oleskelu hänen Saksassa oleskelunsa ensimmäisten kolmen kuukauden aikana oli direktiivin 2004/38 6 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 kohdan kanssa, nojalla laillista.
Toiseksi on todettava ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenevän, että pääasia koskee sitä, että vastaanottava jäsenvaltio myöntää kyseisen jäsenvaltion lainsäädännössä tarkoitetun lapsilisän. Tässä yhteydessä on muistutettava, että tietyt objektiiviset kriteerit, jotka koskevat muun muassa perheen kokoa, tuloja ja varoja, täyttäville perheille automaattisesti tapauskohtaisesta tarveharkinnasta riippumatta myönnettyjä etuuksia, joilla pyritään korvaamaan perheestä aiheutuvia kustannuksia, on pidettävä asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitettuina ”perhe-etuuksina” (ks. vastaavasti tuomio 14.6.2016, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
,
kohta ja tuomio 21.6.2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
,
kohta).
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee myös, että näin on pääasiassa kyseessä olevan lapsilisän osalta, koska sen myöntäminen sen edunsaajalle perustuu tiettyyn laissa määriteltyyn asemaan, joka ei riipu edunsaajan henkilökohtaisista tarpeista, ja koska sen myöntämisellä ei pyritä turvaamaan edunsaajan toimeentuloa vaan korvaamaan perheestä aiheutuvia kustannuksia.
Lisäksi on huomautettava, että asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohdassa vahvistetaan lainvalintasääntö, jolla pyritään määrittämään kansallinen lainsäädäntö, jota sovelletaan oikeuteen saada kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa lueteltuja sosiaaliturvaetuuksia, joihin kuuluvat perhe-etuudet ja joita voivat vaatia muut kuin mainitun asetuksen 11 artiklan 3 kohdan a–d alakohdassa tarkoitetut henkilöt eli muun muassa henkilöt, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia. Tämän säännön soveltamisesta seuraa, että nämä viimeksi mainitut henkilöt kuuluvat lähtökohtaisesti sen jäsenvaltion, jossa heidän asuinpaikkansa on, lainsäädännön soveltamisalaan (ks. vastaavasti tuomio 14.6.2016, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
,
kohta ja tuomio 15.7.2021, A (Julkinen terveydenhuolto),
C‑535/19
,
EU:C:2021:595
,
kohta). Asetuksen N:o 883/2004 1 artiklan j alakohdan mukaan käsitteellä ”asuinpaikka” tarkoitetaan kyseistä asetusta sovellettaessa paikkaa, jossa henkilö vakinaisesti asuu.
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että S ja hänen perheensä olivat perustaneet vakinaisen asuinpaikkansa Saksaan pääasiassa kyseessä olevan kolmen kuukauden ajanjakson aikana. Koska S ei ole taloudellisesti aktiivinen, hän näyttää siis asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 1 artiklan z alakohdan ja 3 artiklan 1 kohdan j alakohdan kanssa, mukaan kuuluvan perhe-etuuksien myöntämisen osalta Saksan lainsäädännön soveltamisalaan.
Näiden alustavien täsmennysten perusteella on ratkaistava, voiko unionin kansalainen, joka ei ole taloudellisesti aktiivinen, vedota silloin, kun hänen oleskelunsa on direktiivin 2004/38 6 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 kohdan kanssa, nojalla laillista, periaatteeseen, jonka mukaan häntä on kohdeltava yhdenvertaisesti sellaisten vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia ja jotka palaavat kyseiseen jäsenvaltioon sen jälkeen, kun he ovat unionin oikeuden nojalla käyttäneet oikeuttaan liikkua ja oleskella vapaasti toisessa jäsenvaltiossa, asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitettujen perhe-etuuksien myöntämiseksi.
Asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan ja direktiivin 2004/38 24 artiklan tulkinta
Kuten tämän tuomion 27 kohdasta ilmenee, esitetty kysymys koskee sekä asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan että direktiivin 2004/38 24 artiklan tulkintaa siltä osin kuin näissä kahdessa säännöksessä täsmennetään yhdenvertaisen kohtelun periaatetta niiden kummankin soveltamisalalla.
Koska tämä kysymys liittyy erityisesti direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan soveltamisalan määrittämiseen, ennen asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan ulottuvuuden tutkimista on määritettävä tämän 24 artiklan 2 kohdan säännöksen ulottuvuus.
Direktiivin 2004/38 24 artikla
Direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kaikkia vastaanottavan jäsenvaltion alueella kyseisen direktiivin nojalla asuvia unionin kansalaisia on kohdeltava jäsenvaltion kansalaisten kanssa tasavertaisesti perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla.
Yhdenvertaisen kohtelun periaatetta sovelletaan siis kaikkiin unionin kansalaisiin, joiden oleskelu vastaanottavan jäsenvaltion alueella täyttää mainitussa direktiivissä vahvistetut edellytykset (ks. vastaavasti tuomio 11.11.2014, Dano,
C‑333/13
,
EU:C:2014:2358
,
kohta ja tuomio 25.2.2016, García-Nieto ym.,
C‑299/14
,
EU:C:2016:114
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa säädetään kuitenkin poikkeuksesta yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen, jota sovelletaan vastaanottavan jäsenvaltion alueella oleskeleviin muihin unionin kansalaisiin kuin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin, henkilöihin, joilla säilyy tällainen asema, ja heidän perheenjäseniinsä, ja vastaanottava jäsenvaltio voi kyseisen poikkeuksen perusteella jättää myöntämättä oikeuden sosiaaliavustuksiin, erityisesti ensimmäisten kolmen oleskelukuukauden aikana (tuomio 19.9.2013, Brey,
C‑140/12
,
EU:C:2013:565
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vastaanottava jäsenvaltio voi siis vedota direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa säädettyyn poikkeukseen evätäkseen unionin kansalaiselta, joka käyttää oikeuttaan oleskella kyseisen jäsenvaltion alueella, sosiaaliavustuksen kyseisen oleskelun ensimmäisten kolmen kuukauden aikana (ks. vastaavasti tuomio 25.2.2016, García-Nieto ym.,
C‑299/14
,
EU:C:2016:114
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On siis ratkaistava, onko pääasiassa kyseessä oleva lapsilisä direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ”sosiaaliavustus”.
Unionin tuomioistuin on tältä osin jo todennut, että viimeksi mainitussa säännöksessä tarkoitetulla sosiaaliavustuksen käsitteellä viitataan kaikkiin kansallisten, alueellisten tai paikallisten viranomaisten perustamiin tukijärjestelmiin, joihin turvautuu henkilö, jolla ei ole riittäviä varoja perustarpeidensa ja perheensä perustarpeiden täyttämiseen ja joka saattaa siksi muodostua oleskelunsa aikana rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion julkiselle taloudelle, millä voi olla seurauksia tuen, jota kyseinen valtio voi myöntää, kokonaistasolle (tuomio 19.9.2013, Brey,
C‑140/12
,
EU:C:2013:565
,
kohta ja tuomio 11.11.2014, Dano,
C‑333/13
,
EU:C:2014:2358
,
kohta).
Kuten tämän tuomion 35 kohdassa on todettu, pääasiassa kyseessä oleva lapsilisä myönnetään edunsaajansa yksilöllisistä tarpeista riippumatta eikä sillä pyritä turvaamaan edunsaajan toimeentuloa.
Tällainen lapsilisä ei siis kuulu direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen sosiaaliavustusten käsitteen alaan, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 54 kohdassa katsonut.
Näin ollen on vielä selvitettävä, onko direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaa tulkittava – kuten Saksan hallitus on kirjallisissa huomautuksissaan ehdottanut – sen tarkoituksen perusteella siten, että vastaanottava jäsenvaltio voi muiden etuuksien kuin kyseisessä säännöksessä tarkoitettujen ”sosiaaliavustusten” myöntämisen osalta kuitenkin poiketa siitä, että sen alueella kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan, kun sitä luetaan yhdessä saman direktiivin 14 artiklan 1 kohdan kanssa, nojalla laillisesti oleskelevia unionin kansalaisia on kohdeltava lähtökohtaisesti yhdenvertaisesti.
Tässä yhteydessä on yhtäältä muistutettava, että koska direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohta on poikkeus SEUT 18 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätystä yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta, josta kyseisen 24 artiklan 1 kohta on vain erityinen ilmaus, sitä on tulkittava suppeasti ja perussopimuksen määräysten, joihin kuuluvat unionin kansalaisuutta koskevat määräykset, mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 21.2.2013, N.,
C‑46/12
,
EU:C:2013:97
,
kohta ja tuomio 6.10.2020, Jobcenter Krefeld,
C‑181/19
,
EU:C:2020:794
,
kohta).
Toisaalta unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tulkitsemiseksi on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on (tuomio 6.10.2020, Jobcenter Krefeld,
C‑181/19
,
EU:C:2020:794
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan sanamuodosta on aluksi todettava, ettei tämän säännöksen sanamuodossa ole mitään, minkä perusteella voitaisiin katsoa, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut antaa sillä vastaanottavalle jäsenvaltiolle mahdollisuus poiketa siitä periaatteesta, jonka mukaan sen alueella laillisesti oleskelevia unionin kansalaisia on lähtökohtaisesti kohdeltava yhdenvartaisesti, muiden etuuksien kuin sosiaaliavustusten osalta. Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 57 kohdassa todennut, mainitusta säännöksestä ilmenee sitä vastoin selvästi, että se koskee yksinomaan sosiaaliavustuksia.
Direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan lainsäädännöllisestä asiayhteydestä on tämän jälkeen huomautettava, että – kuten tämän tuomion 31 kohdasta ilmenee – kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 kohdassa säilytetään enintään kolmen kuukauden pituinen oleskeluoikeus siltä osin kuin unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä ”eivät muodosta kohtuutonta rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle”. Kyseinen 14 artikla tukee näin ollen tulkintaa, jonka mukaan direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaan perustuva mahdollisuus poiketa yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta rajoittuu sosiaaliavustuksiin, eikä sitä voida ulottaa koskemaan sosiaaliturvaetuuksia.
Tämä tulkinta vastaa lopuksi direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan tavoitetta, jona kyseisen direktiivin johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen mukaan ei ole säilyttää jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmän vaan niiden ”sosiaalihuoltojärjestelmän” taloudellinen tasapaino.
Tästä seuraa, että – kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 62 kohdassa pääosin todennut – direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa säädettyä poikkeusta yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta ei voida soveltaa tilanteessa, jossa unionin kansalainen ei vastaanottavassa jäsenvaltiossa oleskelunsa ensimmäisten kolmen kuukauden aikana hae kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja ”sosiaaliavustuksia” vaan hän hakee asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitettuja ”perhe-etuuksia”.
Asetuksen N:o 883/2004 4 artikla
Aluksi on muistutettava, että unionin kansalainen, joka ei ole taloudellisesti aktiivinen ja joka on muuttanut vakinaisen asuinpaikkansa vastaanottavaan jäsenvaltioon, kuuluu asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan mukaan kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön piiriin sosiaaliturvaetuuksien myöntämisen osalta.
Unionin tuomioistuin on tältä osin jo todennut, että kyseisellä säännöksellä ei pyritä ainoastaan estämään useampien kansallisten lainsäädäntöjen samanaikaista soveltamista tiettyyn tilanteeseen ja tästä mahdollisesti aiheutuvia vaikeuksia, vaan myös välttämään se, että kyseisen asetuksen soveltamisalaan kuuluvat henkilöt jäisivät ilman sosiaaliturvaan liittyvää suojaa siitä syystä, ettei heihin voida soveltaa minkään jäsenvaltion lainsäädäntöä (tuomio 14.6.2016, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
,
kohta ja tuomio 15.7.2021, A (Julkinen terveydenhuolto),
C‑535/19
,
EU:C:2021:595
,
kohta).
Asetuksella N:o 883/2004 ei kuitenkaan luoda yhteistä sosiaaliturvajärjestelmää vaan annetaan erillisten kansallisten järjestelmien jäädä edelleen voimaan, ja asetuksen tarkoituksena on ainoastaan näiden järjestelmien yhteensovittaminen sen takaamiseksi, että henkilöiden oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen voidaan tosiasiallisesti käyttää. Kyseisen asetuksen säännösten, kuten sen 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan säännöksen, tarkoituksena ei näin ollen ole määrittää sosiaaliturvaetuuksia koskevan oikeuden olemassaolon aineellisia edellytyksiä (ks. vastaavasti tuomio 14.6.2016, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
,
ja
kohta). Vaikka jäsenvaltiot ovat siten edelleen toimivaltaisia määrittelemään lainsäädännössään näiden etuuksien myöntämisedellytykset, tätä toimivaltaa on kuitenkin käytettävä unionin oikeutta noudattaen (ks. vastaavasti tuomio 11.4.2013, Jeltes ym.,
C‑443/11
,
EU:C:2013:224
,
kohta).
Tältä osin asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa konkretisoidaan yhdenvertaisen kohtelun periaate sellaisten unionin kansalaisten osalta, jotka vetoavat vastaanottavassa jäsenvaltiossa tämän asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin sosiaaliturvaetuuksiin (ks. vastaavasti tuomio 15.7.2021, A (Julkinen terveydenhuolto),
C‑535/19
,
EU:C:2021:595
,
kohta).
Kyseisen 4 artiklan mukaan henkilöillä, joihin asetusta N:o 883/2004 sovelletaan, on samat jäsenvaltion lainsäädännön mukaiset etuudet ja velvollisuudet kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisilla, jollei kyseisessä asetuksessa toisin säädetä.
Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 71 kohdassa huomauttanut, asetukseen N:o 883/2004 ei sisälly kuitenkaan mitään säännöstä, jonka nojalla sellaisen unionin kansalaisen vastaanottava jäsenvaltio, joka on toisen jäsenvaltion kansalainen ja joka oleskelee laillisesti vastaanottavassa jäsenvaltiossa, voisi sen seikan perusteella, ettei kyseinen kansalainen ole taloudellisesti aktiivinen, kohdella tätä kansalaista ja omia kansalaisiaan eri tavalla saman asetuksen 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä mainitun asetuksen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitettujen ”perhe-etuuksien” myöntämisedellytysten osalta. Kyseisen asetuksen 4 artikla on siis esteenä toimenpiteelle, jolla toteutetaan tällainen erilainen kohtelu.
Unionin tuomioistuin on tosin jo todennut, ettei mikään ole esteenä sille, että asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan kuuluvien etuuksien myöntämiseksi unionin kansalaisille, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia, asetetaan edellytykseksi se, että nämä täyttävät direktiivin 2004/38 mukaiset laillista oleskelua koskevan oikeuden saamisedellytykset vastaanottavassa jäsenvaltiossa (ks. vastaavasti tuomio 19.9.2013, Brey,
C‑140/12
,
EU:C:2013:565
,
kohta; tuomio 11.11.2014, Dano,
C‑333/13
,
EU:C:2014:2358
,
kohta ja tuomio 14.6.2016, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
68 kohta).
Unionin kansalainen, joka oleskelee vastaanottavan jäsenvaltion alueella direktiivin 2004/38 6 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 kohdan kanssa, nojalla, oleskelee siellä kuitenkin – kuten tämän tuomion 31–33 kohdasta ilmenee – kyseisen direktiivin merkityksessä laillisesti.
Tästä seuraa, että tällaiseen unionin kansalaiseen sovelletaan asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa säädettyä periaatetta, jonka mukaan häntä on kohdeltava yhdenvertaisesti kyseisen jäsenvaltion kansalaisten kanssa, myös silloin, kun hän ei ole taloudellisesti aktiivinen edellä olevassa kohdassa mainittuihin direktiivin 2004/38 säännöksiin perustuvan kyseisessä jäsenvaltiossa oleskelunsa ensimmäisten kolmen kuukauden aikana.
Edellä esitetystä ilmenee, että unionin kansalainen, joka ei ole taloudellisesti aktiivinen ja joka oleskelee direktiivin 2004/38 6 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 kohdan kanssa, nojalla muun jäsenvaltion kuin sen jäsenvaltion alueella, jonka kansalainen hän on, ja joka on perustanut vakinaisen asuinpaikkansa kyseiselle alueelle, voi vedota vastaanottavassa jäsenvaltiossa asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa säädettyyn yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen saadakseen kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä tämän asetuksen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitettuja perhe-etuuksia.
Koska asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa täsmennetään yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tällaisten etuuksien saannissa, on siis tutkittava, merkitseekö tämän tuomion 27 kohdassa tarkoitetun kaltainen kansallinen säännöstö kyseisen säännöksen vastaista erilaista kohtelua.
Asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan vastaisen erilaisen kohtelun olemassaolo
Vastaanottavan jäsenvaltion säännöstö, jossa unionin kansalaiselta evätään asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitetut perhe-etuudet, vaikka hän oleskelee direktiivin 2004/38 6 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 kohdan kanssa, nojalla laillisesti kyseisen jäsenvaltion alueella ja hän on perustanut sinne vakinaisen asuinpaikkansa, sillä perusteella, että mainittu kansalainen ei ole taloudellisesti aktiivinen, kun tämä sama jäsenvaltio myöntää tällaiset etuudet omille kansalaisilleen, vaikka he eivät olisi taloudellisesti aktiivisia, heti kun he palaavat kyseiseen jäsenvaltioon käytettyään unionin oikeuden nojalla oikeuttaan liikkua ja oleskella vapaasti toisen jäsenvaltion alueella, merkitsee kyseisen unionin kansalaisen välitöntä syrjintää.
Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 73 kohdassa huomauttanut ja kun otetaan huomioon se, mitä tämän tuomion 61 kohdassa on todettu, tällaista syrjintää ei voida oikeuttaa, koska asetuksessa N:o 883/2004 ei ole säädetty nimenomaisesti mistään poikkeuksesta.
Asetuksen N:o 883/2004 4 artiklaa on siis tulkittava siten, että se on esteenä sille, että vastaanottava jäsenvaltio antaa tämän tuomion 67 kohdassa tarkoitetun kaltaisen säännöstön.
On kuitenkin korostettava, että unionin kansalaisen, joka ei ole taloudellisesti aktiivinen ja joka vaatii vastaanottavassa jäsenvaltiossa kyseisessä artiklassa vahvistetun yhdenvertaisen kohtelun periaatteen soveltamista asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitettujen perhe-etuuksien myöntämisedellytysten osalta, on kyseisen asetuksen 2 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä mainitun asetuksen 1 artiklan j alakohdan kanssa, nojalla pitänyt perustaa kyseiseen jäsenvaltioon vakinainen asuinpaikkansa niiden ensimmäisten kolmen kuukauden aikana, jolloin hänellä on mainitussa jäsenvaltiossa oleskeluoikeus direktiivin 2004/38 6 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 14 artiklan 1 kohdan kanssa, nojalla, eikä asua siellä saman asetuksen 1 artiklan k alakohdan tarkoituksessa tilapäisesti.
Tältä osin yhtäältä asetuksen N:o 987/2009 11 artiklan, jonka otsikko on ”Asuinpaikan määrittämiseen liittyvät tekijät”, 1 kohdassa yksilöidään joukko tekijöitä sen määrittämiseksi, missä jäsenvaltiossa asianomainen henkilö asuu. Kyseisen artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitetun asuinpaikan käsitteen on katsottava tarkoittavan kyseisen henkilön ”tosiasiallista” asuinpaikkaa.
Toisaalta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan vakinaisen asuinpaikan käsite on olennaisesti tosiseikkoihin liittyvä kysymys, jota kansallisen tuomioistuimen on arvioitava kaikkien käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien tosiseikkojen perusteella. Tältä osin on huomautettava, että edellytys, jonka mukaan tämän tuomion 70 kohdassa tarkoitetun kaltaisen unionin kansalaisen on täytynyt muuttaa vakinainen asuinpaikkansa vastaanottavan jäsenvaltion alueelle, merkitsee sitä, että hän on ilmaissut tahtonsa perustaa etujensa tavanomaisen keskuksen todellakin kyseiseen jäsenvaltioon ja että hän osoittaa, että hänen läsnäoloaan mainitun jäsenvaltion alueella voidaan pitää riittävän pysyvänä, mikä erottaa tämän läsnäolon tilapäisestä oleskelusta (ks. analogisesti tuomio 25.11.2021, IB (Puolison asuinpaikka – Avioero),
C‑289/20
,
EU:C:2021:955
,
kohta).
Kaiken edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava seuraavasti:
–
asetuksen N:o 883/2004 4 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jonka mukaan unionin kansalaiselta, joka on toisen jäsenvaltion kansalainen, joka on perustanut vakinaisen asuinpaikkansa ensiksi mainitun jäsenvaltion alueelle ja joka ei ole taloudellisesti aktiivinen siltä osin kuin hän ei harjoita kyseisessä jäsenvaltiossa ansiotoimintaa, evätään kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä mainitun asetuksen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitetut ”perhe-etuudet” tämän jäsenvaltion alueella oleskelunsa ensimmäisten kolmen kuukauden aikana, vaikka mainitun jäsenvaltion kansalainen, joka ei ole taloudellisesti aktiivinen, saa tällaiset etuudet myös niiden ensimmäisten kolmen kuukauden aikana, jotka seuraavat hänen paluutaan samaan jäsenvaltioon sen jälkeen, kun hän on käyttänyt unionin oikeuden nojalla oikeuttaan liikkua ja oleskella vapaasti toisessa jäsenvaltiossa
–
direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, ettei sitä voida soveltaa tällaiseen säännöstöön.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasioiden asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 4 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jonka mukaan unionin kansalaiselta, joka on toisen jäsenvaltion kansalainen, joka on perustanut vakinaisen asuinpaikkansa ensiksi mainitun jäsenvaltion alueelle ja joka ei ole taloudellisesti aktiivinen siltä osin kuin hän ei harjoita kyseisessä jäsenvaltiossa ansiotoimintaa, evätään kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa, luettuna yhdessä mainitun asetuksen 1 artiklan z alakohdan kanssa, tarkoitetut ”perhe-etuudet” tämän jäsenvaltion alueella oleskelunsa ensimmäisten kolmen kuukauden aikana, vaikka mainitun jäsenvaltion kansalainen, joka ei ole taloudellisesti aktiivinen, saa tällaiset etuudet myös niiden ensimmäisten kolmen kuukauden aikana, jotka seuraavat hänen paluutaan samaan jäsenvaltioon sen jälkeen, kun hän on käyttänyt unionin oikeuden nojalla oikeuttaan liikkua ja oleskella vapaasti toisessa jäsenvaltiossa.

Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 24 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, ettei sitä voida soveltaa tällaiseen säännöstöön.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.