CELEX: 62019CJ0928
Pourvoi
Droit institutionnel
Politique sociale
Articles 154 et 155 TFUE
Dialogue social entre les partenaires sociaux au niveau de l’Union européenne
Information et consultation des fonctionnaires et des employés des administrations des gouvernements centraux des États membres
Accord conclu entre les partenaires sociaux
Demande conjointe des parties signataires de cet accord de mettre en œuvre celui-ci au niveau de l’Union
Refus de la Commission européenne de présenter au Conseil de l’Union européenne une proposition de décision
Degré de contrôle juridictionnel
Obligation de motivation de la décision de refus

Par son pourvoi, l’European Federation of Public Service Unions (EPSU) demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 24 octobre 2019, EPSU et Goudriaan/Commission (T‑310/18, l’« arrêt attaqué »,
EU:T:2019:757
), par lequel celui-ci a rejeté le recours tendant à l’annulation de la décision de la Commission européenne du 5 mars 2018 (ci-après la « décision litigieuse ») refusant de présenter au Conseil de l’Union européenne une proposition de décision mettant en œuvre au niveau de l’Union l’accord intitulé « Cadre général pour l’information et la consultation des fonctionnaires et [des] employés des administrations des gouvernements centraux [des États membres] », conclu entre la Délégation syndicale de l’administration nationale et européenne (DSANE) et les Employeurs de l’administration publique européenne (EAPE) (ci-après l’« accord en cause »).
Le cadre juridique
Aux termes de l’article 151 TFUE :
« L’Union [européenne] et les États membres, conscients des droits sociaux fondamentaux, tels que ceux énoncés dans la Charte sociale européenne signée à Turin le 18 octobre 1961 et dans la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs de 1989, ont pour objectifs la promotion de l’emploi, l’amélioration des conditions de vie et de travail, permettant leur égalisation dans le progrès, une protection sociale adéquate, le dialogue social, le développement des ressources humaines permettant un niveau d’emploi élevé et durable et la lutte contre les exclusions.
À cette fin, l’Union et les États membres mettent en œuvre des mesures qui tiennent compte de la diversité des pratiques nationales, en particulier dans le domaine des relations conventionnelles, ainsi que de la nécessité de maintenir la compétitivité de l’économie de l’Union.
Ils estiment qu’une telle évolution résultera tant du fonctionnement du marché intérieur, qui favorisera l’harmonisation des systèmes sociaux, que des procédures prévues par les traités et du rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives. »
Conformément à l’article 152, premier alinéa, TFUE :
« L’Union reconnaît et promeut le rôle des partenaires sociaux à son niveau, en prenant en compte la diversité des systèmes nationaux. Elle facilite le dialogue entre eux, dans le respect de leur autonomie. »
L’article 153, paragraphe 1, sous e), TFUE prévoit :
« 1.   En vue de réaliser les objectifs visés à l’article 151, l’Union soutient et complète l’action des États membres dans les domaines suivants :
[…]
e)
l’information et la consultation des travailleurs ;
[…] »
L’article 154 TFUE énonce :
« 1.   La Commission a pour tâche de promouvoir la consultation des partenaires sociaux au niveau de l’Union et prend toute mesure utile pour faciliter leur dialogue en veillant à un soutien équilibré des parties.
2.   À cet effet, la Commission, avant de présenter des propositions dans le domaine de la politique sociale, consulte les partenaires sociaux sur l’orientation possible d’une action de l’Union.
3.   Si la Commission, après cette consultation, estime qu’une action de l’Union est souhaitable, elle consulte les partenaires sociaux sur le contenu de la proposition envisagée. Les partenaires sociaux remettent à la Commission un avis ou, le cas échéant, une recommandation.
4.   À l’occasion des consultations visées aux paragraphes 2 et 3, les partenaires sociaux peuvent informer la Commission de leur volonté d’engager le processus prévu à l’article 155. La durée de ce processus ne peut pas dépasser neuf mois, sauf prolongation décidée en commun par les partenaires sociaux concernés et la Commission. »
L’article 155 TFUE dispose :
« 1.   Le dialogue entre partenaires sociaux au niveau de l’Union peut conduire, si ces derniers le souhaitent, à des relations conventionnelles, y compris des accords.
2.   La mise en œuvre des accords conclus au niveau de l’Union intervient soit selon les procédures et pratiques propres aux partenaires sociaux et aux États membres, soit, dans les matières relevant de l’article 153, à la demande conjointe des parties signataires, par une décision du Conseil sur proposition de la Commission. Le Parlement européen est informé.
Le Conseil statue à l’unanimité lorsque l’accord en question contient une ou plusieurs dispositions relatives à l’un des domaines pour lesquels l’unanimité est requise en vertu de l’article 153, paragraphe 2. »
Les antécédents du litige et la décision litigieuse
Les antécédents du litige sont exposés aux points 1 à 6 de l’arrêt attaqué et peuvent, pour les besoins de la présente procédure, être résumés de la manière suivante.
Par le document de consultation C(2015) 2303 final, du 10 avril 2015, intitulé « Première phase de consultation des partenaires sociaux au titre de l’article [154 TFUE] concernant une consolidation des directives de l’Union sur l’information et la consultation des travailleurs », la Commission a invité les partenaires sociaux, sur le fondement de l’article 154, paragraphe 2, TFUE, à se prononcer sur l’orientation possible d’une action de l’Union concernant une consolidation de la directive 98/59/CE du Conseil, du 20 juillet 1998, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux licenciements collectifs (
JO 1998, L 225, p. 16
), de la directive 2001/23/CE du Conseil, du 12 mars 2001, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d’entreprises, d’établissements ou de parties d’entreprises ou d’établissements (
JO 2001, L 82, p. 16
), et de la directive 2002/14/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2002, établissant un cadre général relatif à l’information et la consultation des travailleurs dans la Communauté européenne – Déclaration conjointe du Parlement européen, du Conseil et de la Commission sur la représentation des travailleurs (
JO 2002, L 80, p. 29
) (ci-après, ensemble, les « directives sur l’information et la consultation des travailleurs »). Cette consultation portait notamment sur l’éventuelle extension du champ d’application des directives sur l’information et la consultation des travailleurs aux fonctionnaires et aux employés des administrations des gouvernements centraux des États membres.
Le 2 juin 2015, les partenaires sociaux siégeant au sein du comité de dialogue social pour les administrations des gouvernements centraux (SDC CGA), à savoir, d’une part, la DSANE et, d’autre part, les EAPE, ont, sur le fondement de l’article 154, paragraphe 4, TFUE, informé la Commission de leur volonté de négocier et de conclure un accord sur le fondement de l’article 155, paragraphe 1, TFUE.
Le 21 décembre 2015, la DSANE et les EAPE ont signé l’accord en cause.
Par courrier du 1
er
février 2016, la DSANE et les EAPE ont conjointement demandé à la Commission de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre l’accord en cause au niveau de l’Union, sur le fondement de l’article 155, paragraphe 2, TFUE.
Le 5 mars 2018, la Commission a adopté la décision litigieuse, par laquelle elle a refusé de présenter au Conseil cette proposition de décision.
Dans la décision litigieuse, premièrement, la Commission a indiqué, en substance, que les administrations des gouvernements centraux des États membres étaient placées sous l’autorité de ces gouvernements, qu’elles exerçaient des prérogatives de puissance publique et que leur structure, leur organisation et leur fonctionnement étaient entièrement du ressort des États membres. Deuxièmement, la Commission a relevé que des dispositions assurant un certain degré d’information et de consultation des fonctionnaires et des employés desdites administrations existaient déjà dans de nombreux États membres. Troisièmement, la Commission a considéré que l’importance des mêmes administrations dépendait du degré de centralisation ou de décentralisation des États membres, de telle sorte que, en cas de mise en œuvre de l’accord en cause par une décision du Conseil, le niveau de protection des fonctionnaires et des employés concernés varierait de façon considérable en fonction des États membres.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 mai 2018, l’EPSU, association qui regroupe des organisations syndicales européennes représentatives des travailleurs des services publics et qui a créé la DSANE conjointement avec la Confédération européenne des syndicats indépendants (CESI), et M. Jan Willem Goudriaan, secrétaire général de l’EPSU (ci-après, ensemble, les « requérants en première instance »), ont demandé l’annulation de la décision litigieuse.
À l’appui de leur recours, les requérants en première instance ont soulevé deux moyens. Par leur premier moyen, tiré d’une erreur de droit quant à l’étendue des pouvoirs de la Commission, ils ont fait valoir, en substance, que, en vertu de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, la Commission ne pouvait refuser de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre au niveau de l’Union l’accord en cause. Leur second moyen était tiré du caractère insuffisant et manifestement erroné des motifs de la décision litigieuse.
[Tel que rectifié par ordonnance du 29 septembre 2021] Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté le recours des requérants en première instance dans son intégralité et a condamné chaque partie à supporter ses propres dépens.
En particulier, s’agissant de l’examen du bien-fondé dudit recours, le Tribunal a écarté le premier moyen, effectuant notamment, aux points 49 à 90 de l’arrêt attaqué, une interprétation littérale, contextuelle et téléologique de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, pour en conclure que les institutions de l’Union ne sont pas tenues de donner suite à une demande conjointe présentée par les parties signataires d’un accord et tendant à la mise en œuvre de cet accord au niveau de l’Union. Il a ensuite examiné, aux points 91 à 102 de cet arrêt, les règles, les principes et les objectifs de l’Union invoqués par les requérants en première instance au soutien de leur interprétation de cette disposition. Le Tribunal a conclu, au point 104 dudit arrêt, que, en refusant de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre au niveau de l’Union l’accord en cause, la Commission n’avait pas commis d’erreur de droit en ce qui concerne l’étendue de ses pouvoirs.
En ce qui concerne le second moyen, le Tribunal a examiné, aux points 106 à 140 de l’arrêt attaqué, le respect par la Commission de l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE dans la décision litigieuse et le bien-fondé des motifs figurant dans cette décision. Après avoir considéré que la décision litigieuse devait faire l’objet d’un contrôle restreint, le Tribunal a estimé que cette décision satisfaisait à l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE et que les trois motifs contestés de ladite décision étaient bien fondés.
Les conclusions des parties devant la Cour
Par son pourvoi, l’EPSU demande à la Cour :
–
d’annuler l’arrêt attaqué ;
–
d’annuler la décision litigieuse, et
–
de condamner la Commission aux dépens relatifs à la procédure de première instance et au pourvoi.
La Commission demande à la Cour :
–
de rejeter le pourvoi et
–
de condamner l’EPSU aux dépens.
Par acte déposé au greffe de la Cour le 2 mars 2020, M. Goudriaan a informé la Cour qu’il ne souhaitait pas être partie à la procédure de pourvoi.
Sur le pourvoi
À l’appui du pourvoi, l’EPSU soulève quatre moyens.
Il convient d’examiner successivement les deuxième, premier, troisième et quatrième moyens de pourvoi.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation des articles 154 et 155 TFUE
Argumentation des parties
Par le deuxième moyen de pourvoi, l’EPSU fait valoir que les interprétations littérale, contextuelle et téléologique des articles 154 et 155 TFUE effectuées par le Tribunal sont entachées d’erreurs de droit en ce qui concerne, notamment, les pouvoirs dévolus à la Commission dans le cadre de la procédure relative à la mise en œuvre des accords conclus entre des partenaires sociaux au niveau de l’Union en application de l’article 155, paragraphe 2, TFUE. À cet égard, l’EPSU soutient, en substance, que, en vertu de cette dernière disposition, sauf à relever l’insuffisante représentativité des parties signataires d’un accord ou l’illégalité des clauses de cet accord, la Commission est tenue de faire droit à une demande conjointe de ces parties signataires tendant à la mise en œuvre au niveau de l’Union dudit accord et de présenter une proposition de décision au Conseil à cette fin.
S’agissant, en premier lieu, de l’interprétation littérale de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, l’EPSU soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit aux points 49 à 63 de l’arrêt attaqué. À cet égard, elle fait valoir que les termes «
shall be implemented
», utilisés dans la version en langue anglaise de cette disposition, expriment l’obligation pour la Commission de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre au niveau de l’Union l’accord conclu entre les partenaires sociaux concernés. L’EPSU soutient également que le fait que les deux méthodes de mise en œuvre d’un accord entre partenaires sociaux au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE aient été regroupées dans la même phrase n’atténue pas le caractère contraignant des obligations des institutions au titre de la seconde procédure, le choix de la méthode à adopter appartenant aux partenaires sociaux et non aux institutions.
S’agissant, en second lieu, des interprétations contextuelle et téléologique de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, l’EPSU fait valoir que le Tribunal a commis des erreurs de droit aux points 34, 62, 63, 69 à 82, 87, 89, 93 à 100 et 109 de l’arrêt attaqué.
Premièrement, l’EPSU allègue, en substance, que le Tribunal a élargi à tort le rôle de la Commission au détriment de celui des partenaires sociaux et de celui du Conseil dans le cadre de la procédure prévue aux articles 154 et 155 TFUE.
Deuxièmement, l’EPSU conteste l’interprétation effectuée par le Tribunal, aux points 74 à 77, 87 et 96 de l’arrêt attaqué, concernant le déroulement de la procédure prévue aux articles 154 et 155 TFUE.
Troisièmement, l’EPSU soutient que le Tribunal a, aux points 74 à 76 de l’arrêt attaqué, interprété erronément le point 84 de l’arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), dont il résulterait que les pouvoirs de la Commission dans le cadre de la procédure prévue aux articles 154 et 155 TFUE sont limités au contrôle de la représentativité des partenaires sociaux signataires de l’accord concerné et au contrôle de la légalité des clauses de cet accord, aucun contrôle de l’opportunité de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre ledit accord au niveau de l’Union n’étant en revanche mentionné dans cet arrêt.
Quatrièmement, l’EPSU fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit, aux points 82 et 94 à 98 de l’arrêt attaqué, dans sa définition du rôle du Parlement dans le cadre de la procédure prévue aux articles 154 et 155 TFUE par rapport à celui réservé aux partenaires sociaux. À cet égard, l’EPSU, en s’appuyant, notamment, sur le point 89 de l’arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), soutient que les pouvoirs du Parlement et des partenaires sociaux sont différents et complémentaires.
La Commission réfute les allégations de l’EPSU et souscrit à l’interprétation des articles 154 et 155 TFUE ainsi que de l’arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
) retenue par le Tribunal.
Appréciation de la Cour
En premier lieu, en ce qui concerne les allégations de l’EPSU tirées d’une interprétation littérale erronée de l’article 155, paragraphe 2, TFUE commise par le Tribunal, il y a lieu de relever qu’il ressort du libellé de cette disposition que la mise en œuvre des accords conclus entre partenaires sociaux au niveau de l’Union intervient soit selon les procédures et pratiques propres à ceux-ci et aux États membres, soit, dans les matières relevant de l’article 153 TFUE, à la demande conjointe des parties signataires de ces accords, par une décision du Conseil sur proposition de la Commission.
Ainsi, comme le Tribunal l’a relevé à bon droit, au point 59 de l’arrêt attaqué, l’utilisation des formules impératives « intervient », dans la version en langue française de l’article 155, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE, ou «
shall be implemented
», dans la version en langue anglaise de cette disposition, peut avoir pour fonction de préciser qu’un accord conclu au niveau de l’Union entre les partenaires sociaux doit obligatoirement être mis en œuvre au moyen de l’une de deux procédures alternatives, à savoir soit selon les procédures et les pratiques propres aux partenaires sociaux et aux États membres, soit, dans les matières relevant de l’article 153 TFUE, selon une procédure spécifique conduisant à l’adoption d’un acte de l’Union.
En particulier, en ce qui concerne la mise en œuvre au niveau de l’Union d’un tel accord, il y a lieu de relever que l’article 155, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE se limite à disposer que cette mise en œuvre peut prendre la forme de l’adoption d’une décision du Conseil prise à la demande conjointe des parties signataires de l’accord concerné et sur proposition de la Commission, sans indiquer si cette dernière est tenue de présenter une telle proposition au Conseil.
Il s’ensuit qu’il ne saurait être reproché au Tribunal d’avoir jugé, au point 60 de l’arrêt attaqué, que les formules impératives employées dans la version en langue française de l’article 155, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE « intervient » et dans la version en langue anglaise de cette disposition «
shall be implemented »
ne permettent pas, à elles seules, de conclure que la Commission est obligée de présenter au Conseil une proposition de décision lorsqu’elle est saisie d’une demande conjointe en ce sens par les parties signataires d’un accord.
Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argumentation, au demeurant non étayée, de l’EPSU selon laquelle le fait que, à l’article 155, paragraphe 2, TFUE, soient mentionnées dans la même phrase les deux procédures prévues en vue de la mise en œuvre d’un accord entre partenaires sociaux n’est pas de nature à atténuer le caractère contraignant des obligations des institutions de l’Union au titre de la seconde d’entre elles. À cet égard, il convient de relever, en particulier, que l’EPSU n’indique pas les raisons pour lesquelles il résulterait du fait que le choix initial entre les procédures alternatives mentionnées dans cette phrase appartient aux partenaires sociaux que les formules impératives en cause visent spécifiquement la seconde procédure, de telle sorte que la Commission serait obligée de présenter une telle proposition au Conseil.
Par ailleurs, c’est à bon droit que le Tribunal a considéré, au point 62 de l’arrêt attaqué, que l’interprétation littérale de l’article 155, paragraphe 2, TFUE préconisée par les requérants en première instance impliquerait, outre l’obligation pour la Commission, en toute circonstance, de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre au niveau de l’Union l’accord conclu entre les partenaires sociaux, l’obligation pour le Conseil de mettre en œuvre cet accord et d’adopter la décision concernée.
Or, il y a lieu de relever que l’EPSU admet que la Commission est en droit de ne pas présenter une telle proposition au Conseil dans certaines circonstances, en cas d’absence de représentativité des partenaires sociaux signataires de l’accord concerné ou d’illégalité des clauses de cet accord. En particulier, en ce qui concerne le Conseil, admettre l’interprétation littérale préconisée par les requérants en première instance priverait d’effet utile le second alinéa de l’article 155, paragraphe 2, TFUE prévoyant que le Conseil statue à l’unanimité sur la proposition de la Commission lorsque l’accord en question contient des dispositions relatives à certains domaines, ce qui n’aurait aucun sens si le Conseil était tenu d’adopter la décision proposée par la Commission.
Enfin, il y a lieu de relever que, au point 63 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a estimé que l’interprétation défendue par les requérants en première instance impliquerait que, lorsque les partenaires sociaux ne présentent pas de demande conjointe tendant à la mise en œuvre d’un accord au niveau de l’Union, les partenaires sociaux et les États membres sont tenus de mettre en œuvre cet accord à leur niveau selon leurs procédures et selon leurs pratiques propres, ce qui serait contraire à l’intention des onze États membres signataires de l’accord sur la politique sociale conclu entre les États membres de la Communauté européenne à l’exception du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord (
JO 1992, C 191, p. 91
). Or, si l’EPSU affirme, dans le pourvoi, que le Tribunal a fait une interprétation incorrecte de ce que l’EAPE a convenu dans les faits, force est de constater que cet argument n’est aucunement étayé et ne remet pas non plus en cause la constatation du Tribunal, à ce point de l’arrêt attaqué, relative à la déclaration n
o
2 annexée à cet accord.
Le Tribunal n’a dès lors pas commis d’erreur de droit dans le cadre de l’interprétation littérale de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, laquelle met en évidence que les formules impératives employées dans les versions en langues française et anglaise visent uniquement à exprimer le caractère exclusif des deux procédures alternatives prévues à cette disposition, ce qui est par ailleurs corroboré par plusieurs autres versions linguistiques de cette disposition, ainsi qu’il a été relevé par M. l’avocat général au point 49 de ses conclusions.
En second lieu, en ce qui concerne les allégations de l’EPSU relatives à l’interprétation contextuelle et téléologique erronée de l’article 155, paragraphe 2, TFUE commise par le Tribunal, l’EPSU soutient, premièrement, que le Tribunal a commis une erreur de droit, aux points 34, 63 à 81 et 93 de l’arrêt attaqué, dans son interprétation de l’article 17, paragraphes 1 et 2, TUE, au motif que cette disposition générale ne saurait étendre les compétences de la Commission au-delà des limites établies aux articles 154 et 155 TFUE, ces articles constituant une lex specialis.
Or, il y a lieu de relever que l’EPSU n’explique pas les raisons pour lesquelles les articles 154 et 155 TFUE devraient être considérés comme constituant une lex specialis par rapport à l’article 17, paragraphes 1 et 2, TUE. Elle se limite à affirmer que l’article 17 TUE ne peut primer sur les articles 154 et 155 TFUE.
Par ailleurs, il ne ressort pas non plus de ces points de l’arrêt attaqué que le Tribunal s’est écarté des articles 154 et 155 TFUE pour appliquer l’article 17 TUE à la place de ces dispositions. Au contraire, le Tribunal a considéré à bon droit, au point 93 de l’arrêt attaqué, que, « en portant une appréciation sur l’opportunité de mettre en œuvre, au niveau de l’Union, un accord conclu par les partenaires sociaux, la Commission se borne à exercer les prérogatives qui lui sont conférées par l’article 155, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE, lu conjointement avec l’article 17, paragraphes 1 à 3, TUE ».
Au demeurant, il convient de relever que le pouvoir de proposer la mise en œuvre au niveau de l’Union d’un accord conclu entre partenaires sociaux, au sens de l’article 155, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE, s’inscrit dans le cadre des pouvoirs dévolus par les traités à la Commission, notamment à l’article 17 TUE.
À cet égard, les pouvoirs dévolus par les traités à la Commission consistent, notamment, à promouvoir, en vertu de l’article 17, paragraphe 1, TUE, l’intérêt général de l’Union et à prendre, le cas échéant, les initiatives appropriées à cette fin.
Dans le domaine particulier de la politique sociale, le titre X de la troisième partie du traité FUE a notamment pour finalité, ainsi que M. l’avocat général l’a rappelé au point 73 de ses conclusions, de promouvoir le rôle des partenaires sociaux et de faciliter le dialogue entre eux, dans le respect de leur autonomie, et l’article 154, paragraphe 1, TFUE dispose que la Commission a notamment pour tâche de promouvoir la consultation des partenaires sociaux au niveau de l’Union. D’ailleurs, dans le contexte particulier de la mise en œuvre d’accords conclus entre partenaires sociaux au niveau de l’Union, l’article 155, paragraphe 2, TFUE a conféré aux partenaires sociaux un droit comparable à celui dont disposent de manière plus générale, en vertu, respectivement, des articles 225 et 241 TFUE, le Parlement et le Conseil de demander à la Commission de soumettre des propositions appropriées aux fins de la mise en œuvre des traités.
Toutefois, par les termes « sur proposition de la Commission », l’article 155, paragraphe 2, TFUE confère à cette institution une compétence spécifique qui, même si elle ne peut être exercée qu’à la suite d’une demande conjointe des partenaires sociaux, s’apparente, une fois qu’une telle demande est faite, au pouvoir d’initiative général prévu à l’article 17, paragraphe 2, TUE pour l’adoption des actes législatifs, dès lors que l’existence d’une proposition de la Commission est une condition préalable à l’adoption d’une décision par le Conseil au titre de cette disposition. Cette compétence s’inscrit dans le cadre du rôle qui est assigné à la Commission à l’article 17, paragraphe 1, TUE, lequel consiste dans le présent contexte à apprécier, eu égard à l’intérêt général de l’Union, l’opportunité de faire une proposition au Conseil sur la base d’un accord conclu entre des partenaires sociaux en vue de sa mise en œuvre au niveau de l’Union.
Il convient de rappeler également, à cet égard, que, en vertu de l’article 13, paragraphe 2, TUE, chaque institution de l’Union agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées dans les traités, conformément aux procédures, conditions et fins prévues par ceux-ci. Cette disposition traduit le principe de l’équilibre institutionnel, caractéristique de la structure institutionnelle de l’Union, lequel implique que chacune des institutions exerce ses compétences dans le respect de celles des autres (arrêt du 14 avril 2015, Conseil/Commission,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, point
et jurisprudence citée). Or, le pouvoir d’initiative de la Commission visé à l’article 17, paragraphe 2, TUE, constitue l’une des expressions de ce principe (arrêt du 19 décembre 2019, Puppinck e.a./Commission
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, point
). Il en est de même, dans le contexte particulier de la mise en œuvre d’accords conclus entre partenaires sociaux au niveau de l’Union, de la compétence spécifique conférée à la Commission par l’article 155, paragraphe 2, TFUE.
Ainsi, l’interprétation de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, préconisée par l’EPSU, remettrait en cause ledit équilibre et risquerait d’entraver la poursuite par la Commission de sa mission, rappelée au point 45 du présent arrêt, consistant à promouvoir l’intérêt général de l’Union, conformément à l’article 17, paragraphe 1, TUE. En effet, cette interprétation aurait pour résultat de faire primer les intérêts des seuls partenaires sociaux signataires d’un accord sur la fonction de promotion de l’intérêt général de l’Union dont la Commission est investie.
Enfin, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 17, paragraphe 3, troisième alinéa, TUE, « [l]a Commission exerce ses responsabilités en pleine indépendance », « les membres de la Commission ne [sollicitant] ni n’[acceptant] d’instructions d’aucun gouvernement, institution, organe ou organisme ». Or, ainsi qu’il a été considéré à bon droit par le Tribunal au point 78 de l’arrêt attaqué, une interprétation de l’article 155, paragraphe 2, TUE, selon laquelle la Commission serait obligée, dans l’exercice de son pouvoir d’initiative, de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre au niveau de l’Union l’accord conclu entre les partenaires sociaux, serait contraire au principe d’indépendance de la Commission dans l’exercice de ses responsabilités tel que ce principe est consacré à l’article 17, paragraphe 3, troisième alinéa, TUE.
Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argumentation de l’EPSU selon laquelle l’indépendance de la Commission serait préservée dès lors que cette institution serait, en tout état de cause, en mesure de présenter au Conseil sa position au moyen d’un « exposé de motifs ». En effet, l’exposé de motifs qui accompagne une proposition de la Commission n’est censé indiquer que les motifs qui justifient cette proposition.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de relever que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit, aux points 34, 63 à 81 et 93 de l’arrêt attaqué, dans son interprétation de l’article 17, paragraphes 1 à 3, TUE. En effet, le Tribunal n’a pas élargi le rôle de la Commission au détriment de celui des partenaires sociaux et de celui du Conseil dans le cadre de la procédure prévue aux articles 154 et 155 TFUE.
Deuxièmement, s’agissant de l’argumentation de l’EPSU selon laquelle le Tribunal a commis une erreur de droit aux points 74 à 77 et 87 de l’arrêt attaqué en considérant que, une fois que les partenaires sociaux ont conclu un accord, la Commission « récupère la maîtrise de la procédure » pour évaluer l’opportunité de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre au niveau de l’Union un tel accord, il convient de relever que l’EPSU se limite à reprocher au Tribunal d’avoir effectué une telle interprétation eu égard au seul libellé de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, sans prendre en considération l’objet et le contexte des articles 154 et 155 TFUE.
À cet égard, il convient d’observer que les considérations formulées par le Tribunal au point 74 de l’arrêt attaqué résultent précisément de l’analyse effectuée par celui-ci, aux points 71 à 73 de cet arrêt, en ce qui concerne le rôle respectif des institutions et des partenaires sociaux dans le cadre des phases distinctes, prévues aux articles 154 et 155 TFUE, de consultation, de négociation et de mise en œuvre au niveau de l’Union des accords conclus dans le domaine de la politique sociale.
Ainsi, le Tribunal a relevé à bon droit que, lors de la phase de consultation engagée par la Commission et régie par l’article 154, paragraphes 2 et 3, TFUE, les partenaires sociaux peuvent l’informer de leur volonté d’engager le processus prévu à l’article 155 TFUE. Ensuite, lors de la phase de négociation, ceux-ci peuvent, ainsi que le prévoit l’article 155, paragraphe 1, TFUE, établir des relations conventionnelles, y compris en concluant un accord. Enfin, s’ouvre la phase de mise en œuvre de l’accord selon l’une ou l’autre des deux procédures prévues par l’article 155, paragraphe 2, TFUE. En particulier, s’agissant de la procédure permettant la mise en œuvre de l’accord au niveau de l’Union, cette disposition prévoit expressément que la décision du Conseil est prise « sur proposition de la Commission » et concrétise, dans le cadre de la procédure non législative qu’elle instaure, le pouvoir d’initiative de la Commission conformément à l’article 17, paragraphe 2, TUE.
Il s’ensuit que, pour parvenir à la conclusion visée, au point 74 de l’arrêt attaqué, le Tribunal, aux points 71 à 73 de cet arrêt, ne s’est pas appuyé exclusivement sur le libellé de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, mais a également pris en compte le contexte formé par les articles 154 et 155 TFUE et par l’article 17, paragraphe 2, TUE, pris dans leur ensemble, ce contexte confirmant, ainsi qu’il a été constaté aux points 45 à 49 du présent arrêt, que, si l’initiative de la phase de négociation ainsi que la conclusion d’un accord incombent exclusivement aux partenaires sociaux concernés, dans le cadre de la phase de mise en œuvre de cet accord, sur le fondement de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, il appartient à la Commission d’examiner s’il y a lieu pour elle de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre ledit accord au niveau de l’Union, la Commission récupérant ainsi la maîtrise de la procédure.
Par conséquent, il convient d’écarter l’argumentation de l’EPSU selon laquelle le Tribunal a commis une erreur de droit dans l’arrêt attaqué en considérant que, une fois que les partenaires sociaux ont conclu un accord et ont demandé la mise en œuvre de celui-ci au niveau de l’Union, la Commission « récupère la maîtrise de la procédure ».
Troisièmement, l’EPSU fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit dans l’arrêt attaqué dans la mesure où une interprétation selon laquelle la Commission exerce un pouvoir discrétionnaire de nature « politique » concernant l’opportunité de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre au niveau de l’Union des accords conclus entre des partenaires sociaux reviendrait à porter atteinte à l’autonomie de ces derniers et à modifier la nature du processus prévu à l’article 155 TFUE, en méconnaissance des droits fondamentaux reconnus aux partenaires sociaux. La Commission occuperait ainsi un « troisième siège à la table de négociations » et le Conseil serait privé de la possibilité d’exercer son pouvoir d’adopter ou non le texte de l’accord conclu entre les partenaires sociaux dont la mise en œuvre au niveau de l’Union est envisagée au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE.
Une telle argumentation ne saurait non plus prospérer, car l’EPSU fait une interprétation erronée de cette dernière disposition en ce qui concerne l’articulation entre la phase de négociation et la phase de mise en œuvre des accords négociés et conclus par les partenaires sociaux au niveau de l’Union.
Certes, l’article 151, premier alinéa, TFUE, prévoit que le « dialogue social » constitue l’un des objectifs de l’Union. Par ailleurs, ainsi qu’il a été relevé au point 46 du présent arrêt, les dispositions du titre X de la troisième partie du traité FUE, relatives à la « politique sociale », ont pour finalité de promouvoir le rôle des partenaires sociaux et de faciliter le dialogue entre ces derniers, dans le respect de leur autonomie.
Cette autonomie, consacrée à l’article 152, premier alinéa, TFUE, implique, ainsi que le Tribunal l’a relevé à bon droit au point 86 de l’arrêt attaqué, que, lors de la phase de négociation d’un accord par les partenaires sociaux, laquelle est l’« affaire exclusive » de ces derniers, ceux-ci puissent dialoguer et agir librement, sans recevoir d’ordre ou d’instruction de quiconque, et notamment pas des États membres ou des institutions de l’Union.
Or, l’existence de cette autonomie, caractérisant la phase de négociation d’un éventuel accord entre des partenaires sociaux, ne signifie pas que la Commission doive présenter automatiquement au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre au niveau de l’Union un tel accord à la demande conjointe de ces partenaires, car cela reviendrait à reconnaître aux partenaires sociaux un pouvoir d’initiative propre qui ne leur appartient pas.
En effet, ainsi qu’il résulte de ce qui a été jugé aux points 47 à 49 du présent arrêt, si telle était la conséquence de l’existence de ladite autonomie, l’équilibre institutionnel résultant des articles 154 et 155 TFUE serait modifié, en accordant aux partenaires sociaux un pouvoir à l’égard de la Commission, dont ni le Parlement ni le Conseil ne disposent.
Ainsi, le Tribunal a considéré à bon droit, au point 87 de l’arrêt attaqué, que, dès lors que des partenaires sociaux ont librement négocié et conclu un accord et que les parties signataires de cet accord ont conjointement demandé la mise en œuvre de celui-ci au niveau de l’Union, la Commission « dispose à nouveau d’un droit à intervenir et récupère la maîtrise de la procédure », au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE.
Admettre l’interprétation de l’EPSU reviendrait ainsi à confondre la phase de négociation de l’accord concerné, dans le cadre de laquelle les partenaires sociaux bénéficient d’une totale autonomie, qui, en l’espèce, a été respectée, avec la phase de mise en œuvre de cet accord au niveau de l’Union, dans le cadre de laquelle ceux-ci ne sont plus acteurs, car, ainsi que le Tribunal l’a rappelé au point 74 de l’arrêt attaqué, en vertu de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, « le Conseil agit sur proposition de la Commission ».
Il s’ensuit que le Tribunal a considéré à bon droit, au point 90 de l’arrêt attaqué, que l’objectif de promotion du rôle des partenaires sociaux et du dialogue entre ces derniers, dans le respect de leur autonomie, prévu dans le traite FUE, n’implique pas que la Commission soit tenue de donner suite à une demande conjointe présentée par les parties signataires d’un accord et tendant à la mise en œuvre de cet accord au niveau de l’Union au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE.
Par ailleurs, il convient de rappeler l’importance primordiale, dans le droit de l’Union, du droit de négocier et de conclure des conventions collectives, lequel est consacré à l’article 28 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (voir, en ce sens, arrêt du 15 juillet 2010, Commission/Allemagne,
C‑271/08
,
EU:C:2010:426
, point
). En l’espèce, ce droit fondamental a été respecté dans le cadre de la phase de négociation par les partenaires sociaux de l’accord en cause. Par conséquent, l’EPSU ne saurait alléguer que l’interprétation retenue par le Tribunal de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, reconnaissant l’existence d’un pouvoir décisionnel dans le chef de la Commission au stade de la phase de mise en œuvre de l’accord en cause, dans la situation où les partenaires sociaux choisissent de saisir cette institution d’une demande visant à réaliser cette mise en œuvre au niveau de l’Union, méconnaît les droits fondamentaux de ces derniers.
Il doit d’autant moins en aller ainsi que, en vertu de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, la mise en œuvre des accords conclus au niveau de l’Union peut de toute manière intervenir selon les procédures et les pratiques propres aux partenaires sociaux et aux États membres.
En tout état de cause, il convient de constater que l’argumentation par laquelle l’EPSU reproche au Tribunal de s’être écarté à tort de sa propre jurisprudence issue de l’arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), au motif qu’il ressortirait de cet arrêt que les pouvoirs de la Commission dans le cadre de la phase de mise en œuvre d’un accord conclu entre des partenaires sociaux au niveau de l’Union, sur le fondement de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, sont limités au contrôle de la représentativité des partenaires sociaux signataires de cet accord et à celui de la légalité dudit accord, mais ne s’étendent pas au contrôle de l’opportunité de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre cet accord, repose sur une lecture erronée dudit arrêt et est partant, non fondée.
En effet, dans l’arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), le Tribunal, après avoir relevé au point 84 de celui-ci, que la Commission récupère, après une demande conjointe des partenaires sociaux de mise en œuvre d’un accord au niveau de l’Union, la maîtrise de la procédure, a jugé explicitement, au point 85 de cet arrêt, que la Commission, au moment où elle dispose à nouveau du droit d’intervenir dans le déroulement de la procédure, doit « notamment » examiner la représentativité des signataires de l’accord, le Tribunal n’ayant ainsi nullement exclu que la Commission disposait d’autres attributions. Par ailleurs, la question de l’examen, par cette institution, de l’opportunité de la mise en œuvre de l’accord au niveau de l’Union ne s’étant pas posée dans l’affaire ayant donné lieu audit arrêt, le Tribunal n’avait pas à aborder cet aspect.
Il s’ensuit que, contrairement à ce qu’affirme l’EPSU, l’expression « s’il y a lieu » utilisée au point 84 de l’arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), ne saurait être interprétée comme limitant les pouvoirs dévolus à la Commission dans le cadre de la phase de mise en œuvre d’un accord au niveau de l’Union au seul contrôle de la représentativité des partenaires sociaux et de la légalité des clauses de l’accord.
Quatrièmement, s’agissant de l’argumentation de l’EPSU selon laquelle le Tribunal a commis une erreur de droit aux points 82 et 94 à 98 de l’arrêt attaqué, en ce qui concerne la définition du rôle du Parlement dans le cadre de la procédure prévue aux articles 154 et 155 TFUE par rapport à celui réservé aux partenaires sociaux, il y a lieu de relever que, par cette argumentation, l’EPSU conteste en réalité les considérations du Tribunal exposées au point 82 de l’arrêt attaqué, sans formuler la moindre critique en ce qui concerne celles qui sont développées aux points 94 à 98 de cet arrêt, relatives au principe de la démocratie, consacré à l’article 10, paragraphes 1 et 2, TUE, et au prétendu principe de « subsidiarité horizontale ».
En ce qui concerne le point 82 de l’arrêt attaqué, dans la mesure où les requérants en première instance faisaient valoir que les partenaires sociaux ont le pouvoir de contraindre la Commission à présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre leurs accords au niveau de l’Union, le Tribunal a relevé à bon droit que, si une telle interprétation était retenue, les partenaires sociaux exerceraient une influence plus importante sur le contenu des actes juridiques adoptés en matière de politique sociale sur la base des articles 154 et 155 TFUE que celle pouvant être exercée par le Parlement, lequel doit, en application de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, être simplement informé avant que des actes juridiques ne soient adoptés.
Par ailleurs, le Tribunal a considéré à juste titre que l’interprétation soutenue par les requérants en première instance aurait pour résultat que les partenaires sociaux auraient le pouvoir de contraindre la Commission à agir dans le domaine de la politique sociale tandis que l’article 225 TFUE confère simplement au Parlement le droit de demander à la Commission de soumettre au Conseil « toute proposition appropriée sur les questions qui lui paraissent nécessiter l’élaboration d’un acte de l’Union pour la mise en œuvre des traités » et, si la Commission ne soumet pas de proposition, le droit de s’en voir communiquer par celle-ci les raisons. De même, en vertu de l’article 241 TFUE, le Conseil peut simplement demander à la Commission de procéder à toutes études qu’il juge opportunes pour la réalisation des objectifs communs ainsi que de lui soumettre toutes propositions appropriées et il a le droit, si la Commission ne soumet pas de proposition, de s’en voir communiquer par celle-ci les raisons. Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argumentation de l’EPSU selon laquelle les partenaires sociaux négocient, rédigent et approuvent le texte de l’accord concerné de manière autonome et le Parlement participe toujours à un tel processus dès lors que la Commission est tenue d’informer celui-ci.
Il ressort de l’ensemble des considérations qui précèdent que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en ce qui concerne les interprétations littérale, contextuelle et téléologique de l’article 155, paragraphe 2, TFUE et n’a pas non plus modifié l’équilibre institutionnel résultant des articles 154 et 155 TFUE, contrairement à ce que soutient l’EPSU.
Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argumentation générale de l’EPSU selon laquelle le Tribunal a commis une erreur de droit en n’appliquant pas les principes énoncés au point 70 de l’arrêt du 14 avril 2015, Conseil/Commission (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
).
À cet égard, il convient de rappeler que, au point 70 de l’arrêt du 14 avril 2015, Conseil/Commission (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
), la Cour a jugé que le pouvoir d’initiative législative reconnu à la Commission à l’article 17, paragraphe 2, TUE et à l’article 289 TFUE implique qu’il revient à cette institution de décider de présenter, ou non, une proposition d’acte législatif, hormis le cas où elle y serait tenue, en vertu du droit de l’Union.
Certes, il découle de l’arrêt du 14 avril 2015, Conseil/Commission (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
), qu’il existe des cas de figure prévus dans les traités dans lesquels la Commission est tenue de présenter une proposition législative.
Toutefois, l’EPSU n’étaye pas son argumentation selon laquelle, en vertu de la jurisprudence issue de cet arrêt, la mise en œuvre au niveau de l’Union d’un accord conclu entre les partenaires sociaux au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE constitue un tel cas de figure. En effet, il se limite à affirmer que, en vertu de cette disposition, la Commission est tenue de présenter une telle proposition et que c’est au Conseil de décider, à la lumière du texte de l’accord conclu entre les partenaires sociaux dont la mise en œuvre au niveau de l’Union est envisagée, s’il convient d’adopter cette proposition. Cette argumentation doit dès lors être écartée.
Eu égard à tout ce qui précède, le deuxième moyen de pourvoi doit être écarté dans son ensemble.
Sur le premier moyen, tiré d’une erreur de droit en ce qui concerne la nature législative des actes juridiques adoptées sur le fondement de l’article 155, paragraphe 2, TFUE
Argumentation des parties
Par le premier moyen de pourvoi, l’EPSU soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit aux points 69, 73, 89, 96 et 100 de l’arrêt attaqué en considérant que les actes juridiques adoptées par voie de décision du Conseil, au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, ne sont pas de nature législative.
À cet égard, premièrement, l’EPSU fait valoir que les « conséquences » des directives adoptées par décision du Conseil au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE ne sont pas différentes de celles des directives adoptées au titre de l’article 153 TFUE.
Deuxièmement, l’EPSU soutient que, aux points 69 et 89 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a mis l’accent sur la nature de la phase de mise en œuvre de l’accord en cause, sur le fondement de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, et la qualification de l’acte adopté au titre de cette disposition, plutôt que sur les « conséquences substantielles » de ce dernier. Par ailleurs, elle soutient que la conclusion du Tribunal, tirée au point 96 de l’arrêt attaqué, est incompatible, d’une part, avec les mesures adoptées en vertu de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, qui conservent leur nature législative, et, d’autre part, avec la jurisprudence de la Cour relative aux directives adoptées dans le domaine de la politique sociale.
Troisièmement, l’EPSU fait valoir que la phase de mise en œuvre d’un accord conclu entre partenaires sociaux au niveau de l’Union sur le fondement de l’article 155, paragraphe 2, TFUE constitue une « procédure législative spéciale », au sens de l’article 289, paragraphe 2, TFUE. Selon elle, la référence à l’arrêt du 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie/Conseil (
C‑643/15 et C‑647/15
,
EU:C:2017:631
), effectuée par le Tribunal au point 69 de l’arrêt attaqué, n’est pas pertinente et ne saurait faire perdre aux mesures adoptées en application de l’article 155, paragraphe 2, TFUE leur nature « essentiellement législative ».
La Commission soutient que le premier moyen de pourvoi doit être écarté comme étant inopérant et, en tout état de cause, comme étant non fondé.
Appréciation de la Cour
À titre liminaire, il convient de rappeler que, au point 69 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a relevé, dans le cadre de son interprétation contextuelle de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, que, dès lors que cette disposition ne comporte aucune référence expresse à la « procédure législative ordinaire » ou à la « procédure législative spéciale », au sens de l’article 289, paragraphes 1 et 2, TFUE, la phase de mise en œuvre, au niveau de l’Union, des accords conclus entre des partenaires sociaux ne constitue pas une « procédure législative », au sens de cette dernière disposition, et que les mesures adoptées au terme de cette phase ne constituent pas des « actes législatifs », au sens de l’article 289, paragraphe 3, TFUE.
À cet égard, il y a lieu de relever que la question de la nature législative des actes juridiques adoptés en vertu de l’article 155, paragraphe 2, TFUE est distincte de celle du pouvoir que détient la Commission pour décider de l’opportunité de présenter au Conseil une proposition mettant en œuvre au niveau de l’Union les accords conclus entre des partenaires sociaux.
En effet, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 72 de ses conclusions, l’étendue de ce pouvoir est la même que l’acte dont la proposition est présentée au Conseil en vue de son adoption soit de nature législative ou non.
Il s’ensuit que le premier moyen de pourvoi doit être écarté.
Sur le troisième moyen, tiré d’une erreur de droit commise par le Tribunal dans l’appréciation du degré de son contrôle juridictionnel
Argumentation des parties
Par le troisième moyen de pourvoi, l’EPSU soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit, aux points 31 à 33, 78, 79, 109 à 112, 122 et 133 de l’arrêt attaqué, en limitant l’intensité du contrôle juridictionnel exercé sur la décision litigieuse en raison, d’une part, de la nature politique de celle-ci et, d’autre part, du risque de compromettre l’indépendance de la Commission.
À cet égard, l’EPSU fait observer que l’interprétation du Tribunal selon laquelle la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation de nature politique pour décider de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre l’accord conclu entre des partenaires sociaux au niveau de l’Union repose sur une interprétation erronée des dispositions du traité FUE, du contexte et de l’objet de ces dernières, ainsi que de l’arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
). Selon l’EPSU, avant que la Commission ne présente au Conseil la proposition de décision mettant en œuvre un tel accord au niveau de l’Union, le rôle de celle-ci n’est en effet pas politique, mais « essentiellement juridique ».
Par ailleurs, l’EPSU fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit, au point 112 de l’arrêt attaqué, en « établissant des parallèles » avec l’arrêt du 23 avril 2018, One of Us e.a./Commission (
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
), prononcé en matière d’initiative citoyenne européenne. Selon elle, la procédure prévue aux articles 154 et 155 TFUE ne ressemble pas à la procédure d’initiative citoyenne européenne, étant donné que, d’une part, cette dernière ne constitue ni un processus de négociation collective ni l’exercice d’un droit fondamental consacré à l’article 28 de la charte des droits fondamentaux et, d’autre part, ceux qui sont à l’origine d’une telle procédure ne participent pas à l’élaboration du texte de proposition législative.
La Commission réfute l’argumentation de l’EPSU. En particulier, elle soutient que le Tribunal a considéré à bon droit que l’intensité de son contrôle juridictionnel sur la décision litigieuse était limitée, en application d’une jurisprudence constante de la Cour.
Appréciation de la Cour
Dans le cadre du troisième moyen de pourvoi, l’EPSU reproche, en substance, au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en ce qui concerne l’intensité de son contrôle juridictionnel sur la décision litigieuse et vise les points 31 à 33, 78, 79, 109 à 112, 122 et 133 de l’arrêt attaqué.
À cet égard, il ressort, en substance, des points 62 et 64 du présent arrêt, que la Commission n’est pas tenue de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre au niveau de l’Union l’accord conclu entre des partenaires sociaux, au titre de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, étant donné que cette institution dispose d’une marge d’appréciation pour décider de l’opportunité de présenter au Conseil une telle proposition.
Or, ainsi que le Tribunal l’a relevé à bon droit aux points 110 et 111 de l’arrêt attaqué, il ressort d’une jurisprudence constante que, lorsqu’une institution doit réaliser des appréciations complexes, le contrôle juridictionnel se limite, en principe, à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation ainsi qu’au contrôle de l’exactitude matérielle des faits retenus et au contrôle de l’absence d’erreur de droit, d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits ou de détournement de pouvoir (voir arrêt du 1er juillet 2008, Chronopost et La Poste/UFEX e.a.,
C‑341/06 P et C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, point
ainsi que jurisprudence citée). Cette limitation du contrôle juridictionnel s’impose particulièrement lorsque les institutions de l’Union sont amenées, comme en l’espèce, d’une part, à tenir compte d’intérêts potentiellement divergents, tels que notamment l’intérêt général de l’Union ainsi que celui des partenaires sociaux et, d’autre part, à prendre des décisions qui impliquent des choix politiques (voir, en ce sens, arrêts du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil,
C‑280/93
,
EU:C:1994:367
, point
, et du 14 juillet 2005, Rica Foods/Commission,
C‑40/03 P
,
EU:C:2005:455
, point
et jurisprudence citée).
L’argumentation de l’EPSU ne saurait remettre en cause les appréciations du Tribunal concernant le degré de son contrôle juridictionnel sur la décision litigieuse.
S’agissant, en premier lieu, de l’argumentation de l’EPSU selon laquelle le pouvoir d’appréciation dont dispose la Commission pour décider de présenter au Conseil une proposition de décision mettant en œuvre un accord conclu entre des partenaires sociaux au niveau de l’Union n’est pas de nature politique, mais « essentiellement juridique », il convient de relever que, certes, la Commission effectue une appréciation juridique lorsqu’elle est amenée à examiner la représentativité des parties signataires de cet accord et la légalité des clauses de celui-ci, conformément à l’article 155, paragraphe 2, TFUE. Toutefois, ainsi qu’il a été relevé à bon droit par le Tribunal au point 79 de l’arrêt attaqué, lorsque la Commission est saisie par les partenaires sociaux concernés d’une demande de mise en œuvre, au niveau de l’Union, dudit accord, la Commission doit également apprécier l’opportunité, eu égard notamment à des considérations d’ordre politique, économique et social, de l’éventuelle mise en œuvre de celui-ci au niveau de l’Union.
En second lieu, l’argumentation de l’EPSU selon laquelle le Tribunal a commis une erreur de droit, au point 112 de l’arrêt attaqué, en « établissant des parallèles » avec l’arrêt du 23 avril 2018, One of Us e.a./Commission (
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
), prononcé en matière d’initiative citoyenne européenne, ne saurait être de nature à emporter l’annulation de l’arrêt attaqué, dès lors que, ainsi qu’il ressort des motifs qui précèdent, c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a restreint son contrôle de légalité de la décision litigieuse.
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de conclure que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en considérant que l’intensité de son contrôle juridictionnel sur la décision litigieuse était limitée dans le cas d’espèce.
Le troisième moyen de pourvoi doit dès lors être écarté.
Sur le quatrième moyen, tiré d’une erreur de droit en ce qui concerne la légalité des motifs de la décision litigieuse
Argumentation des parties
Par le quatrième moyen de pourvoi, l’EPSU soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit, aux points 116 à 140 de l’arrêt attaqué, en considérant que les motifs sur lesquels la décision litigieuse se fonde n’étaient pas « erronés, sans fondement et insuffisants ».
Premièrement, l’EPSU fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit, au point 118 de l’arrêt attaqué, en considérant que la motivation de la décision litigieuse était suffisante, conformément à l’article 296 TFUE, aux fins de permettre de connaître les justifications sous-tendant l’appréciation de la Commission. À cet égard, l’EPSU soutient que les motifs exposés dans la décision litigieuse sont erronés, et que ces justifications ne correspondent pas à celles invoquées au cours de la procédure ayant précédé l’adoption de cette décision.
Deuxièmement, l’EPSU soutient que le Tribunal a commis plusieurs erreurs dans l’analyse des motifs aux points 130, 131, 133 et 136 de l’arrêt attaqué, alors que ces motifs sont « matériellement inexacts et/ou non pertinents ». En outre, le Tribunal n’aurait pas tenu compte, aux points 136 et 138 de l’arrêt attaqué, du fait que la Commission n’avait pas indiqué dans la décision litigieuse, d’une part, les raisons pour lesquelles elle n’avait pas réalisé une « analyse d’impact », contrairement à ce qu’elle aurait annoncé dans sa correspondance avec l’EPSU et, d’autre part, les raisons qui justifiaient de s’écarter des communications qu’elle avait publiées en la matière. En particulier, l’EPSU reproche au Tribunal d’avoir jugé, au point 138 de l’arrêt attaqué, que les requérants en première instance n’avaient pas précisé en vertu de quelle disposition la Commission aurait été tenue de procéder à une telle « analyse d’impact » avant de refuser de faire usage de son pouvoir d’initiative alors que ces communications auraient créé une « attente légitime » chez les requérants en première instance rendant obligatoire la réalisation d’un « contrôle juridique » et d’une « analyse d’impact ».
Troisièmement, l’EPSU conteste l’interprétation effectuée par le Tribunal, aux points 131 et 132 de l’arrêt attaqué, concernant la jurisprudence de la Cour relative aux directives sur l’information et la consultation des travailleurs.
La Commission soutient que le quatrième moyen de pourvoi doit être écarté.
Appréciation de la Cour
Le quatrième moyen de pourvoi se divise, en substance, en deux branches, tirées, la première, d’une erreur de droit commise par le Tribunal en ce qui concerne le respect par la Commission de l’obligation de motivation de la décision litigieuse et, la seconde, d’une erreur de droit commise par le Tribunal en ce qui concerne le bien-fondé de celle-ci.
–
Sur la première branche du quatrième moyen de pourvoi, tirée d’une erreur de droit en ce qui concerne le respect par la Commission de l’obligation de motivation
Tout d’abord, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. Dans cette perspective, la motivation exigée à l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de cet acte et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur dudit acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 14 octobre 2010, Deutsche Telekom/Commission,
C‑280/08 P
,
EU:C:2010:603
, point
et jurisprudence citée).
Ensuite, selon une jurisprudence également constante de la Cour, rappelée par le Tribunal au point 115 de l’arrêt attaqué, l’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte litigieux, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par cet acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêt du 1er juillet 2008, Chronopost et La Poste/UFEX e.a.,
C‑341/06 P et C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, point
et jurisprudence citée).
À cet égard, l’EPSU fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit au point 118 de l’arrêt attaqué en considérant que les destinataires de la décision litigieuse, à savoir la DSANE et les EAPE, avaient pu connaître les justifications de cette décision.
En l’espèce, le Tribunal a rappelé, au point 116 de l’arrêt attaqué, les trois motifs sur lesquels la décision litigieuse était fondée et qui sont repris au point 13 du présent arrêt. Au point 117 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rappelé le contexte dans lequel cette décision avait été prise. Le Tribunal a relevé que la Commission avait consulté les partenaires sociaux concernés sur l’opportunité d’une action de l’Union relative à l’information ainsi qu’à la consultation des fonctionnaires et des employés des administrations des gouvernements centraux et que c’était précisément à la suite d’une telle consultation que ces partenaires sociaux avaient négocié et signé l’accord en cause. Ainsi, compte tenu des motifs de la décision litigieuse et du contexte dans lequel cette décision a été prise, c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a considéré, au point 118 de l’arrêt attaqué, que ladite décision avait été suffisamment motivée au regard de l’article 296 TFUE, de telle sorte que, d’une part, les destinataires de celle-ci, à savoir la DSANE et les EAPE, avaient pu connaître les trois justifications sur lesquelles se fondait l’appréciation de la Commission et les contester et, d’autre part, le Tribunal a pu effectuer le contrôle de ces justifications.
En effet, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 104 de ses conclusions, la décision litigieuse est destinée aux partenaires sociaux ayant conclu l’accord en cause, lesquels, tant en raison de leur position que des échanges et des consultations préalables menées par la Commission, avaient déjà connaissance du contexte dans lequel cette décision de refus avait été adoptée.
Dans ces conditions, l’argumentation selon laquelle le Tribunal a considéré à tort que la motivation de la décision litigieuse était suffisante et que les destinataires de cette décision pouvaient ainsi connaître les justifications de celle-ci doit être écartée.
Il s’ensuit que le Tribunal a jugé à bon droit, au point 119 de l’arrêt attaqué, que la décision litigieuse satisfaisait à l’obligation de motivation prévue l’article 296 TFUE.
La première branche du quatrième moyen de pourvoi doit dès lors être écarté.
–
Sur la seconde branche du quatrième moyen de pourvoi, tirée d’une erreur de droit commise par le Tribunal en ce qui concerne le bien-fondé de la motivation de la décision litigieuse
S’agissant du bien-fondé de la motivation de la décision litigieuse, l’EPSU considère que les motifs invoqués dans ladite décision sont matériellement inexacts et/ou non pertinents.
En premier lieu, l’EPSU fait valoir, en ce qui concerne les points 130 et 136 de l’arrêt attaqué qui visent le premier de ces motifs, que le raisonnement du Tribunal est inexact en fait et en droit dès lors que de nombreuses directives s’appliquent déjà aux fonctionnaires et aux employés des administrations des gouvernements centraux des États membres et que rien ne permettait à la Commission de suggérer que l’adoption par le Conseil de la décision mettant en œuvre l’accord en cause au niveau de l’Union aurait été susceptible de modifier la structure, l’organisation et le fonctionnement de ces administrations sans avoir réalisé une « analyse d’impact ».
À cet égard, il convient de relever d’emblée que dans la mesure où l’EPSU cherche à remettre en cause les constatations factuelles effectuées par le Tribunal en tant que telles, sans invoquer une dénaturation des faits à cet égard, celle-ci est irrecevable (voir, en ce sens, arrêt du 16 décembre 2020, Conseil e.a./K. Chrysostomides & Co. e.a.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P et C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, point
et jurisprudence citée).
Au demeurant, s’agissant de l’argumentation selon laquelle aucune « analyse d’impact » de l’accord en cause n’a été réalisée, il y a lieu de relever que l’EPSU n’explique pas en quoi une telle « analyse d’impact » aurait été nécessaire pour déterminer si la mise en œuvre de l’accord en cause au niveau de l’Union était susceptible d’avoir une incidence sur le fonctionnement des administrations des gouvernements centraux des États membres, et, partant, n’a pas identifié une erreur de droit commise par le Tribunal.
En ce qui concerne le deuxième motif de la décision litigieuse, l’EPSU fait valoir que le Tribunal n’a pas pris en considération le fait que l’accord en cause contenait une clause dite de « non-régression » conférant aux intéressés des droits plus étendus que ceux déjà reconnus dans certains États membres et empêchant la révocation de ces droits en cas de changement de gouvernement.
À cet égard, d’une part, l’EPSU reste en défaut d’expliquer en quoi la non prise en considération du fait que l’accord en cause contenait une telle clause de « non-régression » implique que le Tribunal a commis une erreur de droit au point 131 de l’arrêt attaqué. D’autre part, et en tout état de cause, il y a lieu de relever que l’EPSU n’invoque pas une quelconque dénaturation de la constatation effectuée par le Tribunal à ce point 131, portant sur l’affirmation de la Commission selon laquelle 22 États membres disposent déjà, en 2014, de règles relatives à l’information et à la consultation des fonctionnaires et des employés des administrations des gouvernements centraux.
En ce qui concerne le troisième motif de la décision litigieuse, l’EPSU soutient que, au point 133 de l’arrêt attaqué, le Tribunal n’a pas tenu compte de la nature sectorielle de l’accord en cause ni de la représentativité des partenaires sociaux concernés. Selon l’EPSU, les EAPE seraient le partenaire social des administrations des gouvernements centraux des États membres, de telle sorte que l’accord en cause concernait les gouvernements centraux et non les gouvernements locaux de ceux-ci. De surcroît, l’accord en cause n’affecterait pas la structure des administrations des gouvernements centraux des États membres, étant donné qu’il ne porte que sur les droits à l’information et à la consultation des fonctionnaires et des employés de ces administrations.
Il convient de relever que ce n’est pas le point 133 de l’arrêt attaqué mais le point 132 de cet arrêt qui vise spécifiquement l’examen du troisième motif de la décision litigieuse. Or, audit point 132, le Tribunal a effectué une appréciation factuelle, selon laquelle la mise en œuvre de l’accord en cause au niveau de l’Union affecterait de manière très variable les États membres, en fonction de leur degré de centralisation ou de décentralisation. Cette constatation a permis au Tribunal de relever que rien n’interdisait à la Commission de prendre en compte cette dernière circonstance pour considérer que la mise en œuvre de l’accord en cause au niveau de l’Union n’était pas souhaitable. L’EPSU n’ayant pas invoqué de dénaturation des faits pris en compte pour cette appréciation factuelle, son argumentation relative au troisième motif de la décision litigieuse ne saurait être examinée par la Cour.
Il résulte des considérations qui précèdent que l’argumentation de l’EPSU relative au fait que les motifs invoqués dans la décision litigieuse sont inexacts ou non pertinents doit être rejetée.
S’agissant, en deuxième lieu, de l’argumentation de l’EPSU selon laquelle le Tribunal n’a pas tenu compte, dans l’arrêt attaqué, du fait que la Commission, ayant annoncé dans sa correspondance qu’une « analyse d’impact » serait réalisée, voire qu’elle était en cours, n’avait pas indiqué dans la décision litigieuse les raisons pour lesquelles elle n’avait pas réalisé une telle analyse, il convient de relever que le Tribunal a considéré, au point 138 de l’arrêt attaqué, que les requérants en première instance n’avaient pas précisé en vertu de quelle disposition la Commission aurait été tenue de procéder à une telle « analyse d’impact » avant de refuser d’exercer son pouvoir d’initiative et a dès lors écarté l’argumentation de ceux-ci comme étant non fondée. L’EPSU ne saurait dès lors prétendre que le Tribunal s’est abstenu de prendre en compte de telles considérations dans l’arrêt attaqué. D’ailleurs, dans la mesure où l’EPSU n’a pas invoqué une prétendue violation de sa confiance légitime en première instance en raison desdites considérations, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 107 de ses conclusions, elle ne saurait se prévaloir d’une telle argumentation pour la première fois dans le cadre du présent pourvoi, celle-ci étant donc irrecevable.
En troisième lieu, l’EPSU reproche au Tribunal d’avoir jugé, au point 138 de l’arrêt attaqué, que les communications publiées en matière de politique sociale par la Commission n’avaient pas créé une « attente légitime » chez les requérants en première instance, rendant en particulier obligatoire la réalisation d’un « contrôle juridique » et d’une « analyse d’impact » et de ne pas avoir justifié le fait qu’elle s’était écartée de ces communications alors que l’EPSU s’attendait légitimement à ce que la Commission les suive. À cet égard, il y a lieu de relever que ce point de l’arrêt attaqué ne concerne pas les communications publiées par la Commission dans le domaine de la politique sociale, mais l’« analyse d’impact » que cette institution aurait annoncée dans sa correspondance.
Dans la mesure où l’EPSU cherche, par cette argumentation, à invoquer une prétendue violation de sa confiance légitime que le Tribunal aurait dû constater, en raison du fait que la Commission se serait écartée desdites communications, il y a lieu de relever que l’EPSU a tiré plusieurs arguments spécifiques de celles-ci dans le cadre de son premier moyen en première instance, relatif à une prétendue violation de l’article 155, paragraphe 2, TFUE et un défaut de compétence, en partant ainsi de la prémisse selon laquelle la Commission était tenue de respecter ces communications. Dès lors, en invoquant devant la Cour une violation de sa confiance légitime dans le fait que la Commission respecterait les engagements pris dans ses propres communications, l’EPSU a développé l’argumentation qu’elle avait déjà avancée en première instance.
Certes, en adoptant des règles de conduite et en annonçant par leur publication qu’elle les appliquera dorénavant aux cas concernés par celles-ci, une institution s’autolimite dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation et ne saurait se départir de ces règles sous peine de se voir sanctionner, le cas échéant, au titre d’une violation de principes généraux du droit, tels que l’égalité de traitement ou la protection de la confiance légitime.
Toutefois, s’agissant, comme en l’espèce, de l’exercice d’une compétence, conférée à la Commission par une disposition de droit primaire, de présenter ou non au Conseil une proposition qui constitue une condition préalable à l’adoption d’une décision par cette dernière institution, il ne saurait être considéré en l’absence d’un engagement explicite et univoque de sa part, eu égard notamment à l’importance de l’équilibre institutionnel dont cette compétence relève, rappelée au point 48 du présent arrêt, que la Commission se serait autolimitée dans l’exercice de cette compétence, en s’engageant à examiner exclusivement certaines considérations spécifiques avant de présenter sa proposition, transformant ainsi cette compétence discrétionnaire en compétence liée dès lors que certaines conditions sont réunies. Or, il ne ressort pas des arguments avancés par l’EPSU en l’espèce que la Commission ait pris un tel engagement, dans les communications invoquées, en ce qui concerne l’exercice de la compétence que lui confère l’article 155, paragraphe 2, TFUE.
En quatrième lieu, en ce qui concerne l’argumentation de l’EPSU selon laquelle le Tribunal a effectué, aux points 131 et 132 de l’arrêt attaqué, une interprétation erronée de la jurisprudence de la Cour relative aux directives sur l’information et la consultation des travailleurs au motif qu’« il existe déjà une disparité entre gouvernement local et gouvernement central », il y a lieu de l’écarter comme étant manifestement irrecevable dans la mesure où elle ne vise pas spécifiquement l’erreur de droit dont seraient entachés ces points de l’arrêt attaqué (voir, en ce sens, arrêt du 23 janvier 2019, Deza/ECHA,
C‑419/17 P
,
EU:C:2019:52
, point
).
La seconde branche du quatrième moyen de pourvoi doit dès lors être écartée, ainsi que le quatrième moyen de pourvoi dans son ensemble.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, le pourvoi doit être rejeté dans son intégralité.
Sur les dépens
En vertu de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.
Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
L’EPSU ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête :

1)
Le pourvoi est rejeté.

2)
L’European Federation of Public Service Unions (EPSU) est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’anglais.