CELEX: 62019CJ0771
Előzetes döntéshozatal
Közbeszerzési szerződések odaítélése a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban
92/13/EGK irányelv
Jogorvoslati eljárások
A szerződéskötést megelőző szakasz
Az ajánlatok értékelése
Valamely műszaki ajánlat elutasítása és a versenytárs ajánlattételének megengedése
E jogi aktus végrehajtásának felfüggesztése
Az elutasított ajánlattevő ahhoz fűződő jogos érdeke, hogy vitassa a nyertes ajánlattevő ajánlatának szabályszerűségét

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2014. február 26‑i 2014/23/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (
HL 2014. L 94., 1. o.
; helyesbítések:
HL 2015. L 114., 24. o.
;
HL 2018. L 82., 17. o.
) módosított, a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban működő vállalkozások beszerzési eljárásairól [helyesen: közbeszerzési eljárásairól] szóló közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1992. február 25‑i 92/13/EGK tanácsi irányelv (
HL 1992. L 76., 14. o.
; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 1. kötet, 315. o.; a továbbiakban: 92/13 irányelv) 1. cikke (3) bekezdésének, 2. cikke (1) bekezdése a) és b) pontjának, valamint 2a. cikke (2) bekezdésének a Bíróság e rendelkezésekre vonatkozó ítélkezési gyakorlata fényében történő értelmezésére vonatkozik.
E kérelmet egy vállalkozások társulása és az azt alkotó társaságok (a továbbiakban: NAMA) által az Archi Exetasis Prodikastikon Prosfigon (közbeszerzésekkel kapcsolatos, pert megelőző közigazgatási jogorvoslatokat elbíráló hatóság [AEPP], Görögország) és az Attiko Metro AE ellen az utóbbi mint ajánlatkérő hatóság által egy, a szállítási ágazatban lefolytatott közbeszerzési eljárásban benyújtott műszaki ajánlatok értékelésével kapcsolatban hozott határozat jogszerűsége tárgyában indított, végrehajtás felfüggesztése iránti eljárás keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
Az uniós jog
A 92/13 irányelv második preambulumbekezdése szerint „nemzeti és közösségi szinten [a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályok hatékony alkalmazásának] biztosítását szolgáló jelenlegi rendelkezések nem mindig megfelelőek”.
A 92/13 irányelvnek „A jogorvoslati eljárások alkalmazási köre és rendelkezésre állása” címet viselő 1. cikke az (1) és (3) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Ez az irányelv [a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről (helyesen: a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatások területén a közbeszerzési eljárások összehangolásáról és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről) szóló, 2014. február 26‑i] 2014/25/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvben [(
HL 2014. L 94., 243. o.
; helyesbítés:
HL 2014. L 327., 9. o.
)] említett szerződésekre alkalmazandó, az említett irányelv 18–24. cikkével, 27–30. cikkével, 34. vagy 55. cikkével összhangban kizárt szerződések kivételével.
[…]
A tagállamok megtesznek minden szükséges intézkedést annak biztosítására, hogy a 2014/25/EU irányelv vagy a 2014/23/EU irányelv hatálya alá tartozó szerződések tekintetében a közszolgáltató ajánlatkérő által hozott döntésekkel szemben az ezen irányelv 2–2f. cikkében meghatározott feltételeknek megfelelően hatékonyan és különösen a lehető leggyorsabban jogorvoslat legyen igénybe vehető azon az alapon, hogy ezek a döntések megsértették a közbeszerzésre vonatkozó közösségi jogot vagy az e jogot átültető nemzeti jogszabályokat.
[…]
(3)   A tagállamok biztosítják, hogy az általuk […] megállapítandó részletes szabályok szerint legalább azon személyeknek álljon jogorvoslati eljárás a rendelkezésére, akiknek érdekükben áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és akiknek az állítólagos jogsértés érdeksérelmet okozott vagy ennek kockázata fennáll.”
Ezen irányelvnek „A jogorvoslati eljárásokra vonatkozó előírások” című 2. cikke kimondja:
„(1)   A tagállamok biztosítják, hogy az 1. cikkben meghatározott jogorvoslati eljárások érdekében hozott intézkedések hatáskört adjanak:
vagy
a)
a lehető legrövidebb időn belül és közbenső határozat útján ideiglenes intézkedések megtételére az állítólagos jogsértések orvoslása vagy az érintett érdekek további sérelmének elkerülése céljából, beleértve a beszerzési szerződés odaítélésére vonatkozó eljárásnak vagy az ajánlatkérő által meghozott bármely határozat végrehajtásának a felfüggesztését vagy felfüggesztetését;
és
b)
a jogellenesen meghozott határozatok megsemmisítésére vagy megsemmisíttetésére [helyesen: hatályon kívül helyezésére], beleértve a megkülönböztető [helyesen: hátrányosan megkülönböztető] műszaki, gazdasági vagy pénzügyi előírások törlését a hirdetményből, az időszakos tájékoztató hirdetményből, a tanúsítási rendszer meglétéről szóló hirdetményből, az ajánlati felhívásból, az ajánlattételhez szükséges dokumentációból, illetve minden egyéb, a kérdéses szerződés‑odaítélési eljárásra vonatkozó dokumentumból;
vagy
c)
a lehető legrövidebb időn belül és közbenső határozat útján, és ha szükséges, az ügy érdemére vonatkozó végleges eljárással a fenti a) és b) pontban meghatározott intézkedésektől eltérő intézkedések meghozatala a megállapított jogsértés jóvátétele és az érintett érdekek elleni sérelem megakadályozása céljából; nevezetesen egy meghatározott összeg kifizetésének előírása olyan esetekben, amikor a jogsértést nem tették jóvá vagy nem akadályozták meg.
A tagállamok választhatják ezt a lehetőséget az összes ajánlatkérőre vagy ajánlatkérők objektív kritériumok alapján meghatározott csoportjaira vonatkozóan, de mindkét esetben meg kell őrizni a meghatározott intézkedések hatékonyságát annak érdekében, hogy meg lehessen akadályozni az érintett érdekek sérelmét;
d)
és, mindkét fenti esetben, kártérítés megítélése a jogsértés által hátrányosan érintett személyek részére.
Amennyiben kártérítést követelnek azon a címen, hogy egy adott határozatot jogellenesen hoztak meg, a tagállamok rendelkezhetnek úgy, hogy amennyiben belső jogrendszerük így követeli meg, és biztosítja e célra a szükséges hatáskörökkel rendelkező testületeket, a vitatott határozatot először meg kell semmisíteni vagy jogellenesnek kell nyilvánítani.
(2)   Az (1) bekezdésben, valamint a 2d. és a 2e. cikkben meghatározott hatáskörök átruházhatók a jogorvoslati eljárás különböző szempontjaiért felelős különálló szervekre.
(3)   Amennyiben első fokon valamely, az ajánlatkérőtől független szerv vizsgálja felül a szerződés‑odaítélési eljárást, a tagállamok biztosítják, hogy az ajánlatkérő ne köthesse meg a szerződést azt megelőzően, hogy a jogorvoslati szerv meghozta volna az ideiglenes intézkedések elrendelésére vagy a jogorvoslati kérelemre vonatkozó határozatát. A felfüggesztési időszak legkorábban a 2a. cikk (2) bekezdésében és a 2d. cikk (4) és (5) bekezdésében említett szerződéskötési tilalmi időszak lejártakor szűnik meg.
[…]
(9)   Amennyiben a jogorvoslati eljárásokért felelős testületek jellegüket tekintve nem bírói testületek, határozataikat mindig írásban kell indokolniuk. Továbbá erre az esetre rendelkezéseket kell hozni olyan eljárások biztosítására, amelyek révén a jogorvoslati testület által hozott valamennyi, állítólagosan jogellenes intézkedést vagy a testületre átruházott hatáskörök gyakorlása során elkövetett bármilyen állítólagos hibát igazságszolgáltatási jogorvoslat vagy egy olyan más testület által nyújtott jogorvoslat tárgyává lehet tenni, amely [az EUMSZ 267. cikk] értelmében vett bíróság, és mind az ajánlatkérőtől, mind pedig a jogorvoslati testülettől független.
[…]”
Az említett irányelv „Szerződéskötési moratórium” címet viselő 2a. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A tagállamok az e cikk (2) bekezdésében, valamint a 2c. cikkben említett minimumfeltételeket tiszteletben tartó szükséges rendelkezések elfogadásával biztosítják, hogy az 1. cikk (3) bekezdésében említett személyek számára az ajánlatkérők szerződés odaítéléséről szóló döntéseivel szembeni hatékony jogorvoslatra elegendő idő álljon rendelkezésre.
(2)   A 2014/25/EU irányelv vagy a 2014/23/EU irányelv hatálya alá tartozó szerződésnek a szerződés odaítéléséről szóló döntést követő megkötésére nem kerülhet sor a szerződés odaítéléséről szóló döntésnek az érintett ajánlattevők és részvételre jelentkezők részére faxon vagy elektronikus úton való megküldését követő naptól számított legalább tíz naptári nap lejárta előtt, illetve egyéb kommunikációs eszköz felhasználása esetén a szerződés odaítéléséről szóló döntésnek az érintett ajánlattevők és részvételre jelentkezők részére való megküldését követő naptól számított legalább tizenöt naptári nap lejárta előtt, illetve a szerződés odaítéléséről szóló döntés kézhezvételét követő naptól számított legalább tíz naptári nap lejárta előtt.
Az ajánlattevők akkor tekintendők érintettnek, ha még véglegesen nem lettek kizárva. A kizárás akkor végleges, ha arról az érintett ajánlattevőket értesítették, továbbá ha a kizárást egy független jogorvoslati szerv jogszerűnek ítélte, vagy ha a kizárás ellen jogorvoslati eljárásnak többé már nincs helye.
A részvételre jelentkezők akkor tekintendők érintettnek, ha a jelentkezésük elutasítására vonatkozó tájékoztatást az ajánlatkérő nem tette hozzáférhetővé az érintett ajánlattevőknek a szerződés odaítéléséről szóló döntésről való értesítését megelőzően.
[…]”
A görög jog
Az építési beruházásra, árubeszerzésre és szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló módosított 4412/2016. sz. törvény (FEK A’ 147/8.8.2016; a továbbiakban: 4412/2016. sz. törvény) átszervezte a közbeszerzési szerződések területén a szerződéskötést megelőző szakaszban biztosított bírói jogvédelem rendszerét többek között azáltal, hogy olyan független központi közigazgatási hatóságot hozott létre, azaz az AEPP‑t, amely az ajánlatkérő hatóságok és az ajánlatkérő szervek által hozott jogi aktusok pert megelőző felülvizsgálatáért felelős, és lehetővé tette e hatóság határozataival szemben végrehajtás felfüggesztése iránti kérelem és megsemmisítés iránti kérelem előterjesztését.
A 4412/2016. sz. törvény 346. cikkének (1) és (2) bekezdése kimondja:
„(1)   Bármely érdekelt, akinek érdekében áll vagy állt az 1. cikk (2) bekezdésének a) vagy b) pontjában említett szerződés elnyerése, és akit az ajánlatkérő szervnek a nemzeti vagy uniós szabályozást sértő végrehajtható aktusa vagy mulasztása következtében sérelem ért vagy ennek veszélye fennáll, a 360. cikkben meghatározott különös feltételek mellett az [AEPP‑hez] fordulhat, és a 366. cikk szerinti ideiglenes védintézkedések meghozatalát, a 367. cikk alapján az ajánlatkérő szerv jogellenes aktusának vagy mulasztásának megsemmisítését, illetve a 368. cikk alapján a jogellenesen megkötött szerződés megsemmisítését kérheti.
(2)   Bármely érdekelt, akit az AEPP által a 360. cikk hatálya alá tartozó, pert megelőző közigazgatási jogorvoslat tárgyában hozott határozat sért vagy ennek veszélye fennáll, a 372. cikknek megfelelően keresetet indíthat az említett határozat végrehajtásának felfüggesztése és megsemmisítése iránt a hatáskörrel rendelkező bíróságok előtt. Ilyen keresetindítási joggal rendelkezik az ajánlatkérő szerv akkor, ha a pert megelőző közigazgatási jogorvoslatnak az AEPP helyt ad.”
A 4412/2016. sz. törvény 347. cikke előírja:
„(1)   Létrejön az [AEPP], amelynek feladata az építési beruházásra, árubeszerzésre és szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélését megelőző eljárási szakasz során felmerülő viták rendezése, amennyiben e hatóság előtt a jelen cím II. szakasza rendelkezéseinek megfelelően pert megelőző közigazgatási jogorvoslattal élnek. […]
(2)   Az AEPP működése során független, továbbá adminisztratív és pénzügyi autonómiával rendelkezik, és nem tartozik kormányzati szervek vagy más közigazgatási hatóságok ellenőrzése vagy felügyelete alá. Eljárási szabályzata értelmében kizárólag a Parlament ellenőrzése alatt áll.”
A 4412/2016. sz. törvény 360. cikke kimondja:
„(1)   Bármely érdekelt, akinek érdekében áll vagy állt valamely, e törvényben említett konkrét szerződés elnyerése, és akit az ajánlatkérő szervnek a nemzeti vagy uniós szabályozást sértő végrehajtható aktusa vagy mulasztása következtében sérelem ér, ért, vagy ennek veszélye fennáll, a 3. cím szerinti kereset benyújtását megelőzően köteles az AEPP előtt az ajánlatkérő szerv említett aktusával vagy mulasztásával szemben pert megelőző közigazgatási jogorvoslattal élni.
(2)   A pert megelőző közigazgatási jogorvoslat benyújtása az ajánlatkérő szerv végrehajtható aktusával vagy mulasztásával szemben a 3. cím alapján benyújtható kereset előfeltételét képezi.
(3)   Az ajánlatkérő szervnek a közbeszerzési eljárásban hozott végrehajtható aktusaival vagy mulasztásaival szemben csak az (1) bekezdésben említett, pert megelőző közigazgatási jogorvoslattal lehet élni.”
A 4412/2016. sz. törvény 372. cikke szerint a jogos érdekét igazoló személy az AEPP határozata végrehajtásának felfüggesztését és a határozat megsemmisítését a Symvoulio tis Epikrateias (államtanács, Görögország) előtt kérheti, amennyiben a 2014/25 irányelv hatálya alá tartozó közbeszerzési szerződésről van szó.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
Az Attico Metro a 2018. január 24‑én közzétett hirdetmény útján nyílt közbeszerzési eljárást indított, amelynek tárgyát az athéni (Görögország) metró bővítési projektje keretében nyújtandó, körülbelül 21,5 millió euró értékű műszaki tanácsadási szolgáltatások képezték. Az odaítélési szempont a legjobb ár‑minőség arány alapján a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat szempontja volt. A hirdetmény szerint az eljárás első szakasza az igazoló dokumentumok és a részvételre jelentkezők műszaki ajánlatainak vizsgálatát, míg a második szakasz a gazdasági ajánlatok felbontását és az átfogó értékelést foglalta magában.
Négy gazdasági szereplő nyújtott be külön‑külön ajánlatot. Az eljárás első szakaszában az ajánlatkérő szerv értékelő bizottsága egyrészt az igazoló dokumentumok vizsgálatának szakaszában az egyik részvételre jelentkező ajánlatának, a műszaki ajánlatok vizsgálatának szakaszában pedig két másik részvételre jelentkező – köztük a NAMA – ajánlatának elutasítását javasolta. Másrészt azt javasolta, hogy a SALFO‑nak – vállalkozások társulása – és az azt alkotó három társaságnak (a továbbiakban: SALFO) engedjék meg az eljárás második szakaszában való részvételt. Az ezzel kapcsolatos végleges határozat meghozatala előtt az ajánlatkérő szerv a NAMA által javasolt csoport tapasztalatára vonatkozóan felvilágosítást kért.
Az ajánlatkérő szerv igazgatótanácsa 2019. március 6‑i határozatával jóváhagyta a bizottság fent említett javaslatait. A NAMA ajánlatát különösen arra hivatkozva zárták ki a további eljárásból, mert a csoportja egyes tagjainak az építmények építése területén szerzett tapasztalata nem felelt meg a hirdetmény követelményeinek. 2019. március 26‑án a NAMA e határozattal szemben pert megelőző közigazgatási jogorvoslattal élt az AEPP előtt, amelyben kifogásolta mind a műszaki ajánlatának elutasítását, mind pedig a SALFO ajánlattételének megengedését.
2019. május 21‑i határozatával az AEPP kizárólag annyiban adott helyt a NAMA által benyújtott jogorvoslati kérelemnek, amennyiben az a javasolt csoport egyik tagja tapasztalatának bizonyításával kapcsolatban az ajánlatkérő által hozott határozat indokolása ellen irányult. E hatóság a jogorvoslati kérelmet az ezt meghaladó részében elutasította.
A közigazgatási jogorvoslati kérelmének részleges elutasítását követően a NAMA keresetet nyújtott be a Symvoulio tis Epikrateiashoz (Epitropi Anastolon) (államtanács [végrehajtás felfüggesztése iránti kérelmeket elbíráló bizottság]), azaz a jelen ügyben kérdést előterjesztő bírósághoz, amelyben egyrészt azt kérte, hogy a bíróság rendelje el az AEPP 2019. május 21‑i határozata, valamint az ajánlatkérő szerv, az Attico Metro igazgatótanácsának 2019. március 6‑i határozata végrehajtásának felfüggesztését, másrészt pedig azt, hogy hozzon meg minden olyan szükséges intézkedést, amely a szóban forgó közbeszerzési eljárás folytatása során biztosítja az érdekeinek ideiglenes védelmét. A Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) (államtanács [végrehajtás felfüggesztése iránti kérelmeket elbíráló bizottság]) úgy véli, hogy elfogadhatatlanok, illetve megalapozatlanok a NAMA által felhozott azon jogalapok, amelyekkel e fél egyrészt azt állítja, hogy az ezen eljárásból való kizárása jogellenes, mivel az ajánlatkérő szerv tévesen értékelte egyes szakértőinek tapasztalatait, másrészt pedig azt, hogy az ajánlattevők műszaki ajánlatainak értékelése során megsértették az egyenlőség elvét, mivel az ajánlatkérő szerv eltérően vizsgálta meg azokat.
A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy következetesen úgy ítélte meg, hogy a közbeszerzési eljárásból kizárt ajánlattevő nem igazolhatja az eljáráshoz fűződő érdekét egy másik ajánlattevő ezen eljárásban való részvétele jogszerűségének vitatása érdekében, kivéve ha az egyenlőség elvének az ajánlatok értékelése során való megsértésével kapcsolatos indokokra hivatkozik. E bíróság ugyanakkor arra keresi a választ, hogy a többek között a 2017. május 11‑iArchus és Gama ítéletből (
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
) következő megoldás mennyiben alkalmazandó az elutasított ajánlattevő által végrehajtás felfüggesztése iránt nem a közbeszerzési szerződés odaítélésének utolsó szakaszában, hanem a közbeszerzési eljárás egy korábbi szakaszában – mint például a részvételhez szükséges igazoló dokumentumok vizsgálatának, vagy a műszaki ajánlatok vizsgálatának és értékelésének szakaszában – benyújtott kérelem esetén. E kérdést a Bíróság még nem döntötte el, és az a Symvoulio tis Epikrateiason (államtanács) belül a végrehajtás felfüggesztése iránti kérelmeket elbíráló bizottságban olyan értelmezésbeli eltérésekhez vezetett, amelyek miatt végül az alapügyet öt bíróból álló teljes ülés elé utalták.
A kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy a végrehajtás felfüggesztése iránti kérelmeket elbíráló említett bizottság azon a véleményen van, hogy a valamely közbeszerzési eljárásból kizárt ajánlattevőt véglegesen kizártnak kell tekinteni, amennyiben nem vitatta az őt érintő kizárásról szóló határozatot, vagy ha e határozat jogerőre emelkedett. Ezzel szemben nem tekinthető véglegesen kizártnak, ha az általa benyújtott, pert megelőző közigazgatási jogorvoslati kérelmet az AEPP határozata elutasította, de a 4412/2016. sz. törvény értelmében vett megsemmisítés iránti kereset vagy felfüggesztés iránti kérelem benyújtására nyitva álló határidő még nem járt le. Ugyanígy nincs véglegesen kizárva az az ajánlattevő sem, akinek a pert megelőző közigazgatási jogorvoslati kérelme AEPP általi elutasítása ellen benyújtott felfüggesztés iránti kérelmét elutasították, amennyiben joga van ezen elutasító határozat megsemmisítése iránt keresetet indítani, vagy az általa benyújtott megsemmisítés iránti keresetet elutasító határozat nem emelkedett jogerőre. Ezenkívül a kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy a kizárt ajánlattevőnek az egyik versenytárs ajánlattételét megengedő és a szerződést ez utóbbinak odaítélő határozattal szembeni eljáráshoz fűződő érdeke elismerésének az a feltétele, hogy a jogvita ne vezessen az érintett közbeszerzési eljárás végleges megsemmisítéséhez, vagyis az eljárás újbóli megindításának lehetetlenné válásához. Ebben az összefüggésben nincs jelentősége annak, hogy a szóban forgó ajánlattevőt a közbeszerzési eljárás mely szakaszában zárták ki, mivel az eljáráshoz fűződő érdek ezen eljárás valamennyi szakaszában fennáll. Következésképpen a NAMA‑nak főszabály szerint érdeke fűződik ahhoz, hogy a SALFO‑val szemben általa felhozott többi kifogásra is hivatkozhasson azon kifogásokon felül, amelyek az egyenlőség elvének az értékelés során való megsértésére vonatkoznak.
Végül a kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy az alapügyben szóban forgó végrehajtás felfüggesztése iránti kérelmet elutasította annyiban, amennyiben a NAMA a közbeszerzési eljárásból való kizárásának jogszerűségét és a SALFO ajánlattételének megengedését azon jogalapra hivatkozva vitatta, miszerint a megtámadott határozatokat úgy hozták meg, hogy az értékelés során megsértették az egyenlőség elvét. Ezzel szemben a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy a NAMA a végrehajtás felfüggesztése iránti kérelmének alátámasztása érdekében hivatkozhat‑e a SALFO ajánlattételét megengedő határozattal szemben felhozott, a hirdetményben meghatározott feltételeknek, a 4412/2016. sz. törvény rendelkezéseinek, valamint az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód és az átláthatóság elvének megsértésére alapított jogalapokra.
E körülmények között a Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) (államtanács [végrehajtás felfüggesztése iránti kérelmeket elbíráló bizottság]) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
a)
A 2013. július 4‑iFastweb ítéletben (
C‑100/12
,
EU:C:2013:448
), a 2016. április 5‑iPFE‑ítéletben (
C‑689/13
,
EU:C:2016:199
), a 2017. május 11‑iArchus és Gama ítéletben (
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
), valamint a 2019. szeptember 5‑iLombardi ítéletben (
C‑333/18
,
EU:C:2019:675
) levont következtetések tükrében úgy kell‑e értelmezni a 92/13 irányelv 1. cikkének (3) bekezdését, 2. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontját, valamint 2a. cikkének (2) bekezdését, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti bírósági gyakorlat, amelynek értelmében abban az esetben, ha az ajánlatkérő szerv határozatával valamely ajánlattevőt nem a szerződés odaítélésének végső szakaszában, hanem a közbeszerzési eljárás egy korábbi szakaszában (mint például a műszaki ajánlatok vizsgálatának szakaszában) zárja ki, viszont egy másik érdekelt fél (versenytárs) további részvételét megengedi, a kizárt ajánlattevőnek abban az esetben, ha a hatáskörrel rendelkező bíróság elutasítja a végrehajtás felfüggesztése iránti kérelmét ezen ajánlattevő közbeszerzési eljárásból történő kizárására vonatkozó részében, továbbra is jogos érdeke fűződik ahhoz, hogy ugyanezen felfüggesztés iránti kérelemben a másik ajánlattevővel szemben pusztán arra hivatkozzon, hogy e másik ajánlattevő további részvételét az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód elvének megsértésével engedték meg?
b)
Az a) pontban szereplő kérdésre adott igenlő válasz esetén úgy kell‑e értelmezni a fent említett rendelkezéseket, hogy a fentiek tükrében a kizárt ajánlattevő a felfüggesztés iránti kérelemben – elsősorban abból a célból, hogy felfüggesszék a közbeszerzési eljárást és a szerződésnek a versenytárs javára olyan határozattal történő odaítélését, amelyet az eljárás későbbi szakaszában kellene meghozni, másodlagosan pedig abból a célból, hogy az elsődleges bírósági jogorvoslati kérelem (megsemmisítés iránti kérelem) sikeressége esetén a szóban forgó versenytársat kizárják, a szerződés odaítélésével hagyjanak fel, és esetlegesen ugyanezen okból olyan új közbeszerzési eljárást indítsanak, amelyben részt vesz a kizárt ajánlattevő – a versenytárs közbeszerzési eljárásban való részvételének bármilyen hibájára, vagyis a versenytárs ajánlatában szereplő más olyan szabálytalanságokra is hivatkozhat, amelyek eltérnek azoktól a szabálytalanságoktól, amelyek miatt a saját ajánlatát kizárták?
2)
Az előző kérdésre adandó válasz tekintetében – a 2016. december 21‑iBietergemeinschaft Technische Gebäudebetreuung und Caverion Österreich ítéletben (
C‑355/15
,
EU:C:2016:988
) tett megállapításokra is tekintettel – releváns‑e az a tény, hogy az ideiglenes (és a végleges) bírói jogvédelemhez való hozzáférés annak van alárendelve, hogy a közigazgatási jogorvoslatok vizsgálatáért felelős független nemzeti szerv az elé terjesztett jogorvoslatot ezt megelőzően elutasítsa?
3)
Az első kérdésre adandó válasz tekintetében releváns‑e az a tény, hogy abban az esetben, ha helyt adnak a kizárt ajánlattevő által a versenytárs közbeszerzési eljárásban való részvételével szemben felhozott kifogásoknak: a) előfordulhat, hogy nincs lehetőség új közbeszerzési eljárás lebonyolítására, vagy b) az az ok, amely miatt a felperest kizárták, nem teszi lehetővé ez utóbbi részvételét az esetleges új közbeszerzési eljárásban?”
A Bíróság elnöke 2019. október 19‑i határozatával elutasította a Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) (államtanács [végrehajtás felfüggesztése iránti kérelmeket elbíráló bizottság]) arra irányuló kérelmét, hogy a jelen ügyet gyorsított eljárásban bírálják el.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóságáról
A Bizottság úgy véli, hogy a második és harmadik kérdés nem függ össze az alapeljárás tárgyával, ezért azokat elfogadhatatlannak kell tekinteni. A NAMA a harmadik kérdést illetően lényegében ugyanazon elfogadhatatlansági kifogásra hivatkozik.
Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében, jóllehet a nemzeti bíróság által saját felelősségére meghatározott jogszabályi és ténybeli háttér alapján – amelynek helytállóságát a Bíróság nem vizsgálhatja – az uniós jog értelmezésére vonatkozóan előterjesztett kérdések releváns voltát vélelmezni kell, ez nem változtat azon, hogy az EUMSZ 267. cikkel bevezetett eljárás a Bíróság és a nemzeti bíróságok közötti együttműködés eszköze, amelynek révén a Bíróság megadja az utóbbiak számára az uniós jog értelmezéséhez azokat a támpontokat, amelyek az általuk eldöntendő jogvita megoldásához szükségesek. Az előzetes döntéshozatalra utalás indoka nem az általános vagy hipotetikus kérdésekről való véleménynyilvánítás, hanem az adott jogvita tényleges megoldásának szükségessége. Az EUMSZ 267. cikkben foglaltak szerint a kért előzetes döntésnek „szükségesnek” kell lennie a kérdést előterjesztő bíróság által az előtte folyamatban lévő ügyben kialakítandó „ítélete meghozatalához”. Ezen túlmenően, a Bíróság eljárási szabályzat 94. cikkének c) pontja értelmében a kérdést előterjesztő bíróságnak pontosan meg kell jelölnie azon okokat, amelyek miatt kérdés merült fel benne az uniós jog értelmezésére vonatkozóan (2020. május 14‑iOrszágos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU és C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
,
167.
és
168.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a Bizottság állításával ellentétben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság a második kérdésével azt kívánja megtudni, hogy az a tény, hogy az AEPP egy kötelező, pert megelőző közigazgatási jogorvoslati eljárásban részben helybenhagyta a NAMA ajánlatának az ajánlatkérő szerv általi kizárását, olyan körülménynek minősül‑e, amelyet figyelembe kell venni annak eldöntésekor, hogy ezen ajánlattevő a kérdést előterjesztő bíróság előtt még vitathatja‑e az ajánlatkérő szerv azon határozatát, amely a versenytárs számára megengedte az ajánlattételt. E kérdés tehát elfogadható.
Ezzel szemben az előzetes döntéshozatalra utaló határozat nem fejti ki azon okokat, amelyek miatt a harmadik kérdésre adandó válasz szükséges az alapügy megoldásához, mivel a kérdést előterjesztő bíróság nem határozza meg, hogy az alapügy körülményei mennyiben felelnek meg a harmadik kérdésben vázolt két eset valamelyikének.
A fentiekből következik, hogy az előterjesztő bíróság által feltett harmadik kérdést elfogadhatatlannak kell nyilvánítani.
Az ügy érdeméről
Első és második kérdésével, amelyeket együttesen kell megvizsgálni, az előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy a 92/13 irányelv 1. cikkének (3) bekezdését, 2. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontját, valamint 2a. cikkének (2) bekezdését – a Bíróság ítélkezési gyakorlata fényében értelmezve – úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti gyakorlat, amely értelmében azon ajánlattevő, amelyet a közbeszerzési szerződés odaítélésének szakaszát megelőző szakaszban zártak ki a közbeszerzési eljárásból, és amely ajánlattevőnek az ezen eljárásból való kizárásáról szóló határozat végrehajtásának felfüggesztése iránti kérelmét elutasították, eljáráshoz fűződő érdek hiányában nem hivatkozhat a valamely másik ajánlattevő ajánlattételét megengedő határozat végrehajtásának felfüggesztése iránti, az előbbi kérelemmel együtt előterjesztett kérelmében olyan jogalapokra, amelyek nem kapcsolódnak a saját ajánlatának kizárását eredményező szabálytalanságokhoz, kivéve azon jogalapot, miszerint az ezen ajánlattételt megengedő határozat sérti az ajánlatok értékelése során biztosítandó egyenlőség elvét. Ezenkívül a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy az elutasított ajánlattevő eljáráshoz fűződő érdekét érinti‑e az a körülmény, hogy a kizárásáról szóló határozattal szembeni, a nemzeti jog értelmében független nemzeti szervhez benyújtandó, pert megelőző közigazgatási jogorvoslati kérelmet elutasították.
A 92/13 irányelv 1. cikkének (3) bekezdése kimondja, hogy a tagállamok biztosítják, hogy az általuk megállapítandó részletes szabályok szerint legalább azon személyeknek álljon jogorvoslati eljárás a rendelkezésére, akiknek érdekükben áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és akiknek az állítólagos jogsértés érdeksérelmet okozott vagy ennek kockázata fennáll.
Ezen irányelv 2. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontja meghatározza azokat a követelményeket, amelyeknek az 1. cikkben említett jogorvoslatok érdekében hozott nemzeti intézkedéseknek meg kell felelniük, amelyek között szerepel az, hogy e jogorvoslatoknak lehetővé kell tenniük egyrészt az állítólagos jogsértés orvoslása vagy az érintett érdekek további sérelmének elkerülése céljából ideiglenes intézkedések meghozatalát, másrészt pedig a jogellenes határozatok megsemmisítését vagy hatályon kívül helyezését.
Az említett irányelv 2a. cikke az azon határidőkre vonatkozó szabályokat állapítja meg, amelyeket az ugyanezen irányelv 1. cikkének (3) bekezdésében említett személyek számára biztosítani kell ahhoz, hogy az ajánlatkérők szerződés odaítéléséről szóló döntéseivel szemben hatékony jogorvoslattal élhessenek. Így e 2a. cikk (2) bekezdése előírja, hogy szerződésnek a szerződés odaítéléséről szóló döntést követő megkötésére nem kerülhet sor a szerződés odaítéléséről szóló döntésnek az érintett ajánlattevők és részvételre jelentkezők részére történő megküldésének módja alapján kiszámított határidő lejárta előtt, és többek között meghatározza azon feltételeket, amelyek mellett az ajánlattevőt vagy a részvételre jelentkezőt érintettnek kell tekinteni. Ami az ajánlattevőket illeti, e rendelkezés második bekezdése kimondja, hogy azok akkor tekintendők érintettnek, ha még véglegesen nem lettek kizárva, és hogy a kizárás akkor végleges, ha arról az érintett ajánlattevőket értesítették, továbbá ha a kizárást egy független jogorvoslati szerv jogszerűnek ítélte, vagy ha a kizárás ellen jogorvoslati eljárásnak többé már nincs helye.
A Bíróság, amelyet az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21‑i 89/665/EGK tanácsi irányelv (
HL 1989. L 395., 33. o.
; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 1. kötet, 246. o.) 1. cikke (3) bekezdése rendelkezéseinek értelmezésére kértek, kimondta, hogy közbeszerzési eljárás keretében azon ajánlattevőknek – akiknek a kizárását kérik – a szerződés elnyerése érdekében egyenértékű jogos érdekük fűződik a többi ajánlattevő ajánlatának kizárásához (lásd ebben az értelemben: 2013. július 4‑iFastweb ítélet,
C‑100/12
,
EU:C:2013:448
,
33.
pont). A 2016. április 5‑iPFE‑ítélet (
C‑689/13
,
EU:C:2016:199
)
27.
pontjában a Bíróság megállapította, hogy egyrészt az egyik ajánlattevő kizárása azt eredményezheti, hogy a másik ajánlattevő a szerződést közvetlenül ugyanezen eljárás végén nyeri el, és másrészt abban az esetben, ha mindkét ajánlattevőt kizárják, és új közbeszerzési eljárás indul, azon mindegyik ajánlattevő részt vehet, és ezáltal közvetetten elnyerheti a szerződést. Ezenkívül ugyanezen ítélet 29. pontjában a Bíróság kifejtette, hogy az érintett közbeszerzési eljárásban résztvevők száma, hasonlóan a keresetet indító résztvevők száma, valamint az általuk felhozott jogalapok különbözősége nem releváns az ítélkezési gyakorlat által a 2013. július 4‑iFastweb ítéletben (
C‑100/12
,
EU:C:2013:448
) kialakított elv alkalmazása szempontjából.
Az előző pontban kifejtett, az ítélkezési gyakorlat által a 89/665 irányelv rendszerében kialakított elv átültethető a 92/13 irányelv által bevezetett bírói jogvédelem rendszerére (lásd ebben az értelemben: 2017. május 11‑iArchus és Gama ítélet,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
,
–
53.
pont).
Meg kell azonban vizsgálni, hogy az ítélkezési gyakorlat ezen elve akkor is alkalmazandó‑e, ha a valamely ajánlattevő ajánlattételét megengedő határozat szabályszerűségét a szerződés odaítélését megelőző szakaszban vitatja egy olyan ajánlattevő, akinek az ajánlatát kizárták.
E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a 92/13 irányelv nem határozza meg pontosan, hogy az ajánlattevő mely szakaszban élhet jogorvoslattal az ajánlatkérő szerv ilyen határozatával szemben.
Egyébiránt, amint az a 92/13 irányelv második preambulumbekezdéséből kitűnik, ezen irányelv arra irányul, hogy a nemzeti és uniós szinten már meglévő mechanizmusokat megerősítse a közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos irányelvek hatékony alkalmazásának biztosítása érdekében. E célból ezen irányelv 1. cikke (1) bekezdésének negyedik albekezdése annak biztosítására kötelezi a tagállamokat, hogy „a közszolgáltató ajánlatkérő által hozott döntésekkel szemben […] hatékonyan és különösen a lehető leggyorsabban jogorvoslat legyen igénybe vehető” (lásd analógia útján: 2017. április 5‑iMarina del Mediterráneo és társai ítélet,
C‑391/15
,
EU:C:2017:268
,
30.
pont).
Az ezen irányelv által követett, különösen ideiglenes intézkedések útján megvalósuló hatékony és gyors bírói jogvédelemre irányuló célkitűzés tehát nem teszi lehetővé a tagállamoknak, hogy a jogorvoslat lehetőségét alávessék annak a feltételnek, hogy az adott közbeszerzési eljárás formálisan egy meghatározott szakaszba érjen (lásd analógia útján: 2005. január 11‑iStadt Halle és RPL Lochau ítélet,
C‑26/03
,
EU:C:2005:5
,
38.
pont; 2017. április 5‑iMarina del Mediterráneo és társai ítélet,
C‑391/15
,
EU:C:2017:268
,
31.
pont).
Közelebbről az olyan nemzeti szabályozás, amely minden esetben megköveteli, hogy az ajánlattevő a másik ajánlattevő részvételét megengedő határozattal szembeni jogorvoslat kezdeményezése előtt megvárja a szóban forgó közbeszerzési szerződést odaítélő határozatot, sérti a 92/13 irányelv rendelkezéseit (lásd analógia útján: 2017. április 5‑iMarina del Mediterráneo és társai ítélet,
C‑391/15
,
EU:C:2017:268
,
34.
pont).
Ebből egyrészt az következik, hogy az elutasított ajánlattevő az ajánlatkérő szervnek az egyik versenytárs ajánlattételét megengedő határozatával szemben jogorvoslati kérelmet nyújthat be, függetlenül attól, hogy a közbeszerzési eljárás mely szakaszában kerül sor e határozatra, másrészt pedig, hogy az ilyen jogorvoslat keretében alkalmazni kell az ítélkezési gyakorlatban kialakított, a jelen ítélet 31. pontjában felidézett elvet.
Az elutasított ajánlattevő által ilyen jogorvoslat keretében felhozható jogalapokat illetően meg kell jegyezni, hogy a 92/13 irányelv nem ír elő az irányelv 1. cikkének (1) bekezdésében meghatározott követelményen felül más követelményt, vagyis csak azt írja elő, hogy ezen ajánlattevő a közbeszerzésre vonatkozó uniós jog vagy az e jogot átültető nemzeti jogszabályok megsértésére alapított jogalapokra hivatkozhat.
Egyébként a 2016. április 5‑iPFE‑ítélet (
C‑689/13
,
EU:C:2016:199
)
29.
pontjában a Bíróság megállapította, hogy a szóban forgó közbeszerzési eljárásból kizárt ajánlattevők által felhozott jogalapok különbözősége nem releváns az ítélkezési gyakorlatban kialakított, a jelen ítélet 31. pontjában felidézett elv alkalmazása szempontjából.
Ebből következik, hogy az elutasított ajánlattevő egy másik ajánlattevő részvételét megengedő határozattal szemben bármilyen jogalapot felhozhat, ideértve azokat is, amelyek nem állnak kapcsolatban azokkal a szabálytalanságokkal, amelyek miatt az ajánlatát kizárták.
Mindemellett az ítélkezési gyakorlatban kialakított, a jelen ítélet 31. pontjában felidézett elv csak annyiban érvényes, amennyiben az ajánlattevő kizárását jogerős határozat nem hagyta helyben (lásd ebben az értelemben: 2017. május 11‑iArchus és Gama ítélet,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
,
57.
és
58.
pont; 2019. szeptember 5‑iLombardi ítélet,
C‑333/18
,
EU:C:2019:675
,
31.
és
32.
pont).
Ennélfogva a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak megvizsgálása, hogy a jelen ügyben a NAMA kizárását jogerősnek kell‑e tekinteni azzal az indokkal, hogy azt jogerős határozattal helybenhagyták. Amint arra a jelen ítélet 18. pontja emlékeztetett, az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból azonban nem tűnik ki, hogy ez a helyzet állna fenn.
E fenntartás mellett az a körülmény, hogy a nemzeti jog előírja, hogy az elutasított ajánlattevőnek pert megelőző közigazgatási jogorvoslatot kell kezdeményeznie annak érdekében, hogy ezt követően a kérdést előterjesztő bírósághoz fordulhasson, nem befolyásolja a jelen ítélet 38. és 41. pontjában kifejtett értelmezést. A 92/13 irányelv 2. cikkének (9) bekezdése ugyanis kifejezetten felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy nem bírói testületekre bízzák az ezen irányelvben előírt jogorvoslatok első fokon történő elbírálásának feladatát, amennyiben az e testület által hozott bármely, állítólagosan jogellenes intézkedést vagy a testületre átruházott hatáskörök gyakorlása során elkövetett bármilyen állítólagos hibát bírósági jogorvoslat, vagy az EUMSZ 267. cikk értelmében bíróságnak minősülő olyan testülethez benyújtott jogorvoslat tárgyává lehet tenni, amely mind az ajánlatkérőtől, mind pedig az első fokon eljáró nem bírói testülettől független.
Ezen értelmezést nem kérdőjelezi meg a kérdést előterjesztő bíróság által ebben az összefüggésben említett 2016. december 21‑iBietergemeinschaft Technische Gebäudebetreuung und Caverion Österreich ítélet (
C‑355/15
,
EU:C:2016:988
). Bár igaz, hogy ezen ítélet 13–16., valamint 31. és 36. pontjából kitűnik, hogy azon ajánlattevővel szemben, amelynek az ajánlatát az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárásból kizárta, meg lehet tagadni a közbeszerzési szerződés odaítéléséről szóló határozat elleni jogorvoslatot, meg kell állapítani, hogy az ezen ítélet alapjául szolgáló ügyben, amelyben nem egy pert megelőző jogorvoslatot elbíráló nemzeti szervhez benyújtott jogorvoslatról volt szó, az említett ajánlattevő kizárásáról szóló határozatot helybenhagyta egy azt megelőzően jogerőssé vált határozat, hogy a szerződés odaítéléséről szóló határozat elleni keresetet elbíráló bíróság határozatot hozott volna, ily módon úgy kellett tekinteni, hogy az említett ajánlattevő véglegesen ki van zárva a szóban forgó közbeszerzési eljárásból (lásd ebben az értelemben: 2019. szeptember 5‑iLombardi ítélet,
C‑333/18
,
EU:C:2019:675
,
31.
pont).
E megfontolások összességére tekintettel az előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy a 92/13 irányelv 1. cikkének (1) és (3) bekezdését, 2. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontját, valamint 2a. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azon ajánlattevő, amelyet a közbeszerzési szerződés odaítélésének szakaszát megelőző szakaszban zártak ki a közbeszerzési eljárásból, és amely ajánlattevőnek az ezen eljárásból való kizárásáról szóló határozat végrehajtásának felfüggesztése iránti kérelmét elutasították, a valamely másik ajánlattevő ajánlattételét megengedő határozat végrehajtásának felfüggesztése iránti, az előbbi kérelemmel együtt előterjesztett kérelmében bármely olyan jogalapra hivatkozhat, amely a közbeszerzésre vonatkozó uniós jog vagy az e jogot átültető nemzeti jogszabályok megsértésén alapul, ideértve azon jogalapokat is, amelyek nem állnak kapcsolatban azokkal a szabálytalanságokkal, amelyek miatt az ajánlatát kizárták. E lehetőséget nem érinti az a körülmény, hogy az ezen ajánlattevő által a kizárásáról szóló határozattal szemben a nemzeti jog értelmében ezt megelőzően valamely független nemzeti szervhez benyújtandó, pert megelőző közigazgatási jogorvoslati kérelmet elutasították, amennyiben ezen elutasítás nem emelkedett jogerőre.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a nemzeti bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez utóbbi bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (tizedik tanács) a következőképpen határozott:

A 2014. február 26‑i 2014/23/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban működő vállalkozások beszerzési eljárásairól [helyesen: közbeszerzési eljárásairól] szóló közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1992. február 25‑i 92/13/EGK tanácsi irányelv 1. cikkének (1) és (3) bekezdését, 2. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontját, valamint 2a. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azon ajánlattevő, amelyet a közbeszerzési szerződés odaítélésének szakaszát megelőző szakaszban zártak ki a közbeszerzési eljárásból, és amely ajánlattevőnek az ezen eljárásból való kizárásáról szóló határozat végrehajtásának felfüggesztése iránti kérelmét elutasították, a valamely másik ajánlattevő ajánlattételét megengedő határozat végrehajtásának felfüggesztése iránti, az előbbi kérelemmel együtt előterjesztett kérelmében bármely olyan jogalapra hivatkozhat, amely a közbeszerzésre vonatkozó uniós jog vagy az e jogot átültető nemzeti jogszabályok megsértésén alapul, ideértve azon jogalapokat is, amelyek nem állnak kapcsolatban azokkal a szabálytalanságokkal, amelyek miatt az ajánlatát kizárták. E lehetőséget nem érinti az a körülmény, hogy az ezen ajánlattevő által a kizárásáról szóló határozattal szemben a nemzeti jog értelmében ezt megelőzően valamely független nemzeti szervhez benyújtandó, pert megelőző közigazgatási jogorvoslati kérelmet elutasították, amennyiben ezen elutasítás nem emelkedett jogerőre.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: görög.