CELEX: 62020TJ0643
Riigiabi
Madalmaad
KLMile COVID‑19 pandeemia raames antud riigigarantii laenudele ja riigi allutatud laen
Riigiabi ajutine raamistik
Otsus jätta vastuväited esitamata
Otsus, millega tunnistatakse abi siseturuga kokkusobivaks
Sama kontserni mõnele muule äriühingule varem antud abi
Põhjendamiskohustus
Otsuse tagajärgede kehtima jätmine

Vaidluse taust
Madalmaade Kuningriik teatas 26. juunil 2020 Euroopa Komisjonile ELTL artikli 108 lõike 3 alusel Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV‑le (edaspidi „KLM“) antud abist, mis seisnes esiteks riigigarantiis pankade konsortsiumi poolt talle antavale laenule ja teiseks riigilaenus (edaspidi „abimeede“). Abi kogusummaks oli 3,4 miljardit eurot. Abimeetme eesmärk oli anda KLMile ajutiselt likviidsed vahendid, mida tal oli vaja COVID‑19 pandeemia negatiivsete tagajärgedega tegelemiseks. Madalmaade Kuningriik leidis, et arvestades KLMi tähtsust riigi majanduse ja lennuliikluse jaoks, oleks tema pankrotistumine süvendanud veelgi pandeemia tõttu riigi majandusele põhjustatud tõsist häiret.
KLM kuulub Air France-KLMi kontserni. Kontserni eesotsas on valdusühing Air France-KLM (edaspidi „valdusühing Air France-KLM“), mille suurimad aktsionärid on Prantsuse ja Madalmaade riik, kellel on aktsiakapitalis vastavalt 14,3% ja 14% suurune osalus. Äriühingud Air France ja KLM on valdusühingu Air France-KLM kaks tütarettevõtjat.
Komisjon tunnistas 4. mail 2020 otsusega C(2020)2983 (final) riigiabi SA.57082 (2020/N) kohta – Prantsusmaa – COVID‑19: ajutine raamistik, [ELTL artikli] 107 lõike 3 punkt b – Garantii ja aktsionärilaen Air France’ile (edaspidi „otsus Air France“) siseturuga kokkusobivaks individuaalse abi, mida Prantsuse Vabariik andis Air France’ile riigigarantiina ja aktsionärilaenuna, kogusummas 7 miljardit eurot. Abimeetme eesmärk oli rahastada Air France’i kiireloomulisi likviidsusvajadusi.
Komisjon võttis 13. juulil 2020 vastu otsuse C(2020) 4871 (final) riigiabi SA.57116 (2020/N) kohta – Madalmaad – COVID‑19: KLMile antud riigigarantii ja -laen (
ELT 2020, C 355, lk 1
; edaspidi „vaidlustatud otsus“), milles ta leidis, et abimeede oli esiteks riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses ning teiseks oli see ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b alusel siseturuga kokkusobiv. Komisjon hindas abimeedet oma 19. märtsi 2020. aasta teatise „Riigiabi ajutine raamistik majanduse toetamiseks praeguse COVID‑19 puhangu kontekstis“ (
ELT 2020, C 91
I, lk 1), muudetud 3. aprillil 2020 (
ELT 2020, C 112
I, lk 1), 13. mail 2020 (
ELT 2020, C 164, lk 3
) ja 29. juunil 2020 (
ELT 2020, C 218, lk 3
) (edaspidi „ajutine raamistik“) alusel.
Menetlus ja poolte nõuded
Hageja Ryanair DAC esitas käesoleva hagi Üldkohtu kantseleisse 23. oktoobril 2020 saabunud hagiavaldusega.
Hageja esitas samal päeval Üldkohtu kantseleisse saabunud eraldi dokumendiga Üldkohtu kodukorra artiklite 151 ja 152 alusel taotluse lahendada asi kiirendatud menetluses. Üldkohus (kümnes koda) rahuldas 16. novembri 2020. aasta otsusega kiirendatud menetluse taotluse.
Komisjoni esitatud kostja vastus saabus Üldkohtu kantseleisse 7. detsembril 2020.
Hageja esitas 18. detsembril 2020 kodukorra artikli 106 lõike 2 alusel põhjendatud taotluse kohtuistungi korraldamiseks.
Üldkohus otsustas kümnenda koja ettepanekul anda kohtuasi kodukorra artikli 28 alusel üle laiendatud kohtukoosseisule.
Üldkohtu kantseleisse vastavalt 14. detsembril 2020, 6. jaanuaril 2021 ja 15. jaanuaril 2021 saabunud avaldustega palusid Madalmaade Kuningriik, Prantsuse Vabariik ja KLM luba astuda käesolevasse menetlusse komisjoni nõuete toetuseks.
Üldkohtu kümnenda koja president andis Madalmaade Kuningriigile 12. jaanuari 2021. aasta otsusega ja Prantsuse Vabariigile 19. jaanuari 2021. aasta otsusega loa menetlusse astuda.
Üldkohtu kümnenda koja president andis 27. jaanuari 2021. aasta määrusega KLMile loa menetlusse astuda.
Vastavalt 14., 19. ja 28. jaanuari 2021. aasta menetlust korraldava meetmena anti Madalmaade Kuningriigile, Prantsuse Vabariigile ja KLMile kodukorra artikli 154 lõike 3 alusel luba esitada menetlusse astuja seisukohad. Madalmaade Kuningriik esitas 22. jaanuaril 2021 ja Prantsuse Vabariik 3. veebruaril 2021 Üldkohtu kantseleile oma menetlusse astuja seisukohad. KLM menetlusse astuja seisukohti ei esitanud.
Poolte kohtukõned ja vastused Üldkohtu küsimustele kuulati ära 25. veebruari 2021. aasta kohtuistungil. Kohtuistungil palus hageja Üldkohtul võtta menetlust korraldav meede, paludes komisjonil esitada vastavalt otsuses Air France ja vaidlustatud otsuses mainitud lepingud, mille alusel abimeetmeid nendes kahes otsuses rakendati. Menetluse suuline osa lõpetati 26. veebruari 2021. aasta otsusega.
Hageja palub Üldkohtul:
–
tühistada vaidlustatud otsus;
–
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
Komisjon palub Üldkohtul:
–
jätta hagi rahuldamata;
–
mõista kohtukulud välja hagejalt.
Prantsuse Vabariik palub Üldkohtul jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata osas, milles vaidlustatakse vaidlustatud otsuse põhjendatus, ning jätta ülejäänud osas hagi sisuliselt rahuldamata. Teise võimalusena palub ta jätta hagi tervikuna rahuldamata.
Sarnaselt komisjonile paluvad Madalmaade Kuningriik ja KLM Üldkohtul jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata.
Õiguslik käsitlus
Hageja esitab hagi põhjendamiseks viis väidet, millest esimese kohaselt jättis komisjon vääralt vaidlustatud otsuse kohaldamisalast välja abi, mida Prantsuse Vabariik andis Air France’ile; teise väite kohaselt on rikutud diskrimineerimiskeelu, teenuste osutamise vabaduse ja asutamisvabaduse põhimõtteid; kolmanda väite kohaselt on ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b kohaldatud vääralt; neljanda väite kohaselt oleks komisjon pidanud algatama ametliku uurimismenetluse ning viienda väite kohaselt on rikutud ELTL artikli 296 tähenduses põhjendamiskohustust.
Vastuvõetavus
Hageja väidab hagiavalduse punktides 39–45, et tal on õigus esitada hagi „asjasse puutuva isikuna“ ELTL artikli 108 lõike 2 tähenduses ja „huvitatud isikuna“ nõukogu 13. juuli 2015. aasta määruse (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (
ELT 2015, L 248, lk 9
), artikli 1 punkti h tähenduses, millest tulenevalt on tal õigus esitada oma menetlusõiguste tagamiseks tühistamishagi vaidlustatud otsuse peale, mis tehti ametlikku uurimismenetlust algatamata.
KLMi konkurendina mõjutab abimeetme rakendamine hageja huve, kuna COVID‑19 pandeemia negatiivsetele tagajärgedele vaatamata võimaldab abimeede KLMil saada laenu soodustingimustel ja püsida turul hageja konkurendina, kes saab toetust. Hageja, kes on enda väitel Madalmaades suuruselt kolmas lennuettevõtja, sellist toetust aga ei saa.
Komisjon ei vaidle vastu hagi vastuvõetavusele.
Prantsuse Vabariik leiab, et hagejal ei ole vaidlustatud otsuse põhjenduse vaidlustamiseks hagi esitamise õigust ning hagi esimene, teine ja kolmas väide on seetõttu vastuvõetamatud. Hagi neljanda väite vastuvõetavust Prantsuse Vabariik aga ei vaidlusta, kuna tema sõnul on hageja ELTL artikli 108 lõike 2 tähenduses asjasse puutuv isik.
Tuleb tõdeda, et hagi vastuvõetavuse suhtes ei ole kahtlust osas, milles hageja väidab, et komisjon oleks pidanud algatama ELTL artikli 108 lõikes 2 osutatud ametliku uurimismenetluse.
Nimelt tuleb ELTL artiklis 108 osutatud kontrollimenetluse raames eristada kahte etappi. Esiteks ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud esialgse uurimise etapp, mis võimaldab komisjonil kujundada esialgse arvamuse abi kokkusobivuse kohta. Teiseks ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud ametlik uurimismenetlus, mis võimaldab komisjonil hankida juhtumi asjaolude kohta täielikku teavet. Ainult selle menetluse raames näeb EL toimimise leping ette komisjoni kohustuse küsida asjasse puutuvatelt isikutelt selgitusi (19. mai 1993. aasta kohtuotsus Cook vs. komisjon,
C‑198/91
,
EU:C:1993:197
, punkt
; 15. juuni 1993. aasta kohtuotsus Matra vs. komisjon,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, punkt
, ja 15. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters jt vs. komisjon,
T‑79/16
, ei avaldata,
EU:T:2018:680
, punkt
).
Kui ametlikku uurimismenetlust ei algatata, puudub asjasse puutuvatel isikutel, kes oleksid saanud selle teise etapi jooksul märkusi esitada, selline võimalus. Selle olukorra parandamiseks on tunnustatud nende õigust vaidlustada liidu kohtus komisjoni otsus mitte algatada ametlikku uurimismenetlust. Seega on hagi, milles palutakse ELTL artikli 108 lõike 3 alusel tehtud otsuse tühistamist ning mille esitab asjasse puutuv isik ELTL artikli 108 lõike 2 tähenduses, vastuvõetav juhul, kui hagi esitaja soovib seeläbi kaitsta oma viimati nimetatud sättest tulenevaid menetlusõigusi (vt 18. novembri 2010. aasta kohtuotsus NDSHT vs. komisjon,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesolevas asjas komisjon ametlikku uurimismenetlust ei algatanud ning hageja tugineb neljandas väites oma menetlusõiguste rikkumisele. Määruse 2015/1589 artikli 1 punkti h arvestades kuulub abisaajaga konkureeriv ettevõtja vaieldamatult ELTL artikli 108 lõike 2 tähenduses „asjasse puutuvate isikute“ hulka (18. novembri 2010. aasta kohtuotsus NDSHT vs. komisjon,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
, punkt
, ja 3. septembri 2020. aasta kohtuotsus Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland jt vs. komisjon,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, punkt
).
Käesolevas asjas on vaieldamatu, et hageja ja abisaaja vahel on konkurentsisuhe. Nimelt väidab hageja, ilma et talle vastu vaieldaks, et ta on üle 20 aasta osalenud Madalmaade lendude teenindamises, et 2019. aastal vedas ta kolm miljonit reisijat lähtekohaga Madalmaadest või sihtkohaga Madalmaadesse ning et tal oli ligikaudu 5% Madalmaade turust, mis tegi temast suuruselt kolmanda lennuettevõtja Madalmaades. Hageja tõi esile ka asjaolu, et tema 2020. aasta suve lennuplaan, mis pandi paika enne COVID‑19 pandeemia puhkemist, hõlmas 43 sihtkohta lähtekohaga kolmest Madalmaade lennujaamast. Seetõttu on hageja asjasse puutuv isik, kellel on huvi tagada oma ELTL artikli 108 lõikest 2 tulenevate menetlusõiguste kaitse.
Seega tuleb nõustuda, et hagi on vastuvõetav osas, milles hageja tugineb oma menetlusõiguste rikkumisele.
Selles kontekstis tuleb tõdeda, et neljas väide, mis puudutab sõnaselgelt hageja menetlusõiguste kaitset, on vastuvõetav, arvestades, et hageja on asjasse puutuv isik, nagu see eespool punktis 29 välja selgitati. Nimelt võib hageja selleks, et kaitsta menetlusõigusi, mis tal on ametlikus uurimismenetluses, tugineda väidetele, mis tõendavad, et komisjonil olevate või olla võivate andmete ja asjaolude hindamine oleks teatatud meetme esialgse uurimise etapis pidanud tekitama kahtlusi selle meetme kokkusobivuse osas siseturuga (vt selle kohta 22. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punkt
; 9. juuli 2009. aasta kohtuotsus 3F vs. komisjon,
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
, punkt
; 24. mai 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kronoply ja Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, punkt
, ning 6. mai 2019. aasta kohtuotsus Scor vs. komisjon,
T‑135/17
, ei avaldata,
EU:T:2019:287
, punkt
).
Veel olgu meenutatud, et selleks, et tõendada oma menetlusõiguste rikkumist kahtluste tõttu, mida vaidlusalune meede oleks pidanud tekitama siseturuga kokkusobivuse suhtes, on hagejal õigus esitada argumente, mis tõendavad, et komisjoni järeldus, mille kohaselt on meede siseturuga kokkusobiv, oli väär, ning see tõendab
a fortiori
, et komisjonil oleksid pidanud olema kahtlused meetme siseturuga kokkusobivuse hindamisel. Järelikult võib Üldkohus analüüsida hageja esitatud sisulisi argumente, et kontrollida, kas need võivad kinnitada tema sõnaselgelt esitatud väidet selliste kahtluste esinemise kohta, mis põhjendavad ELTL artikli 108 lõike 2 kohase menetluse algatamist (vt selle kohta 13. juuni 2013. aasta kohtuotsus Ryanair vs. komisjon,
C‑287/12 P
, ei avaldata,
EU:C:2013:395
, punktid
–
, ning 6. mai 2019. aasta kohtuotsus Scor vs. komisjon,
T‑135/17
, ei avaldata,
EU:T:2019:287
, punkt
).
Seoses viienda väitega, mille kohaselt on rikutud põhjendamiskohustust, tuleb toonitada, et põhjendamiskohustuse rikkumine kujutab endast olulise menetlusnormi rikkumist ja see on avalikul huvil põhinev väide, mida liidu kohus peab omal algatusel käsitlema, ning see ei ole seotud vaidlustatud otsuse sisulise õiguspärasusega (vt selle kohta 2. aprilli 1998. aasta kohtuotsus komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punktid
–
).
Sisulised küsimused
Kõigepealt tuleb uurida viiendat väidet.
Viies väide, et rikutud on põhjendamiskohustust
Viiendas väites kinnitab hageja sisuliselt, et vaidlustatud otsust ei ole mitmes küsimuses põhjendatud või on põhjendatud ebapiisavalt.
Täpsemalt väidab hageja viienda väite esimeses osas sisuliselt, et komisjon jättis esitamata põhjused, miks ta ei võtnud arvesse Air France’ile varem antud abi mõju, kuigi viimane kuulub nagu KLM Air France-KLMi kontserni.
Hageja sõnul võis Air France’ile varem antud abi saada kogu Air France-KLMi kontsern. Neil asjaoludel ei saanud komisjon
a priori
sellist võimalust välistada, vaid ta oli kohtupraktika kohaselt kohustatud arvesse võtma selles suhtes kõiki asjakohaseid asjaolusid ning abimeetme konteksti. Komisjon piirdus vaidlustatud otsuse punktis 19 aga märkusega, esitamata tõendit või muud selgitust, et „Air France-KLMi kontserni tütarettevõtja Air France ei ole abimeetmest kasusaaja“. Ometi jättis ta kontrollimata ja põhjendamata, kas ülejäänud kontsernile ja eelkõige Air France’ile antud varasemat abi võidi anda ka KLMile, kelle aastaaruanded konsolideeritakse Air France’i omadega. Sellega seoses heidab hageja komisjonile ette seda, et ta märkis üksnes, et Madalmaade ametiasutused „kinnitasid“, et valdusühingu Air France-KLM tütarettevõtja Air France ei olnud abimeetmest kasusaaja, täpsustamata siiski, kuidas seda kinnitust rakendatakse. Ent oluline on analüüsida abimeetme neid aspekte, et kontrollida abi proportsionaalsust ja näiteks seda, kas kinni on peetud ajutise raamistiku punktis 25d ja punktis 27d ette nähtud kumuleerimise tingimustest ja ülemmääradest. Hageja sõnul kuuluvad valdusühing Air France-KLM ja tema tütarettevõtjad samasse majandusüksusesse, mis vaidlustatud otsuse alusel koos otsusega Air France saab abi kogusummas 10,4 miljardit eurot.
Komisjon, keda toetavad Madalmaade Kuningriik, Prantsuse Vabariik ja KLM, vaidleb nendele argumentidele vastu. Ta väidab, et kuna KLM ei olnud üks Air France’ile antud abi saajatest, ei olnud ta kohustatud selles küsimuses selgitusi esitama. Ta tuletab selle kohta meelde, et abimeetmest kasusaaja on KLM, mitte Air France-KLMi kontsern ega Air France ise. Samamoodi oli otsusega Air France lubatud toetuse saajaks Air France, mitte Air France-KLMi kontsern või KLM ise. Madalmaade ja Prantsuse ametiasutused kinnitasid samuti, et vastava abi saajad olid KLM ja Air France. Lisaks välistavad abi tunnusjooned ohu, et Air France’ile antud abi laieneks KLMile ja vastupidi.
Olgu kohe märgitud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad ELTL artikliga 296 nõutud põhjendused vastama asjaomase akti olemusele ning neist peab selgelt ja üheselt selguma akti andnud institutsiooni arutluskäik, nii et asjaomastel isikutel on võimalik võetud meetme põhjuseid mõista ja pädeval kohtul kontrolli teostada. Põhjendamise nõuet tuleb hinnata, arvestades juhtumi asjaolusid, nimelt akti sisu, põhjenduste olemust ja selgituste saamise huvi, mis võib olla akti adressaatidel või teistel isikutel, keda akt otseselt ja isiklikult puudutab. Ei ole nõutud, et põhjenduses oleks toodud kõik asjasse puutuvad faktilised ja õiguslikud asjaolud, kuna kontrollides akti põhjenduse vastavust ELTL artikli 296 nõuetele, tuleb lisaks akti sõnastusele arvestada akti konteksti ja kõiki asjasse puutuvaid õigusnorme (vt 8. septembri 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Kuigi on tõsi, et institutsioonid ei ole kohustatud tehtavate otsuste põhjendustes võtma seisukohta kõikide argumentide kohta, mille asjaomased isikud neile haldusmenetluses esitavad, peavad nad siiski välja tooma oma otsuste ülesehituses keskse tähtsusega faktid ja õiguslikud kaalutlused (vt selle kohta 10. juuli 2008. aasta kohtuotsus Bertelsmann ja Sony Corporation of America vs. Impala
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika, ning 18. septembri 2018. aasta kohtuotsus Duferco Long Products vs. komisjon,
T‑93/17
, ei avaldata,
EU:T:2018:558
, punkt
).
Otsuses jätta ELTL artikli 108 lõike 2 alusel ametlik uurimismenetlus algatamata peavad olema ära näidatud üksnes põhjused, millest lähtudes komisjon on järeldanud, et tal ei ole abi siseturuga kokkusobivuse hindamisel tõsiseid raskusi, ning ka niisuguse otsuse lühidalt esitatud põhjendust tuleb pidada ELTL artiklis 296 sätestatud põhjendamisnõuet arvestades piisavaks, kui sellest nähtuvad selgelt ja ühemõtteliselt põhjused, millest lähtudes komisjon leidis, et tal ei esine tõsiseid raskusi, kuna küsimus nende põhjenduste paikapidavusest ei ole selle nõudega seotud (vt selle kohta 22. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punktid
,
ja
; 27. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus Austria vs. Scheucher-Fleisch jt,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, punkt
, ning 12. mai 2016. aasta kohtuotsus Hamr – Sport vs. komisjon,
T‑693/14
, ei avaldata,
EU:T:2016:292
, punkt
).
Käesolevas asjas tuleb märkida, et komisjon tuvastas vaidlustatud otsuse punktides 18 ja 19 esiteks, et KLM oli abimeetmest kasusaaja, ning teiseks, et Madalmaade ametiasutused kinnitasid, et valdusühingu Air France-KLM tütarettevõtja Air France ei olnud abimeetmest kasusaaja.
Samuti tuleb märkida, et otsuses Air France riigiabi kohta, mida anti ligikaudu kaks kuud varem Air France’ile, kes on KLMiga samasse kontserni kuuluv äriühing, mistõttu on see otsus seega konteksti element, mida tuleb arvesse võtta selle analüüsimisel, kas vaidlustatud otsuse põhjendus vastab eespool punktis 40 viidatud kohtupraktika kohaselt ELTL artikli 296 nõuetele, märkis komisjon punktis 21 muu hulgas, et selle otsuse esemeks olnud abimeetmest kasusaaja oli „äriühing Air France kontserni valdusühingu Air France-KLM kaudu“, ning et Prantsuse ametivõimud kinnitasid, et valdusühingu Air France-KLM tütarettevõtja KLM kõnealust rahastust ei saanud.
Vaidlustatud otsus ei sisalda muid analüüsielemente selle kohta, kas „äriühingule Air France kontserni valdusühingu Air France-KLM kaudu“ varem antud abi võidi samuti kasutada – kas või osaliselt – KLMi likviidsusvajaduste tarbeks, vastaval juhul valdusühingu Air France-KLM vahendusel, kelle tütarettevõtjad on nii Air France kui ka KLM.
Seetõttu tuleb analüüsida, kas vaidlustatud otsuse põhjendusest nähtub selgelt ja üheti mõistetavalt, nii et huvitatud isikutel oleks võimalik mõista võetud meetme põhjuseid ja Üldkohtul kontrolli teha, miks komisjon leidis, et KLMil ei olnud võimalik saada Air France’ile valdusühingu Air France-KLM kaudu antud abi, kuigi need äriühingud kuuluvad samasse kontserni.
Sellega seoses tuleb meelde tuletada, et komisjoni teatise riigiabi mõiste kohta [ELTL] artikli 107 lõike 1 tähenduses (
ELT 2016, C 262, lk 1
) punkti 11 kohaselt võidakse mitut eraldiseisvat juriidilist isikut riigiabieeskirjade kohaldamise eesmärgil lugeda üheks majandusüksuseks. Sellega seoses tuleb arvesse võtta ühe üksuse kontrollosaluse olemasolu teises üksuses ning muude funktsionaalsete, majanduslike või orgaaniliste sidemete olemasolu nende vahel.
Samuti on kohtupraktikas tunnustatud, et kui õiguslikult eraldiseisvad füüsilised ja juriidilised isikud moodustavad ühe majandusüksuse, tuleb neid liidu konkurentsieeskirjade kohaldamise seisukohast kohelda ühe ettevõtjana. Riigiabi valdkonnas tekib küsimus majandusüksuse olemasolu kohta eelkõige siis, kui tuleb kindlaks teha abisaaja (vt selle kohta 14. novembri 1984. aasta kohtuotsus Intermills vs. komisjon,
323/82
,
EU:C:1984:345
, punktid
ja
, ning 8. septembri 2009. aasta kohtuotsus AceaElectrabel vs. komisjon,
T‑303/05
, ei avaldata,
EU:T:2009:312
, punkt
).
Asjaolude hulgas, mida kohtupraktikas arvesse võetakse, et teha riigiabi valdkonnas kindlaks majandusüksuse olemasolu või selle puudumine, on muu hulgas asjaomase ettevõtja kuulumine äriühingute kontserni, mida kontrollib otseselt või kaudselt üks nendest äriühingutest, identse või paralleelse majandustegevusega tegelemine ning asjaomaste äriühingute majandusliku sõltumatuse puudumine (vt selle kohta 14. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus Pollmeier Malchow vs. komisjon,
T‑137/02
,
EU:T:2004:304
, punktid
–
); teatud üksuse kontrollitava ühtse kontserni moodustamine vaatamata selliste uute äriühingute asutamisele, millel on kõigil eraldiseisev õigusvõime (vt selle kohta 14. novembri 1984. aasta kohtuotsus Intermills vs. komisjon,
323/82
,
EU:C:1984:345
, punkt
); teises äriühingus kontrollosalust omava üksuse kontrolli, algatuste tegemise ja rahalise toetuse ülesannete täitmise võimalus, mis läheb kaugemale lihtsast investori kapitalipaigutusest, ning orgaaniliste ja funktsionaalsete sidemete olemasolu nende vahel (16. detsembri 2010. aasta kohtuotsus AceaElectrabel Produzione vs. komisjon,
C‑480/09 P
,
EU:C:2010:787
, punkt
; vt selle kohta ka 10. jaanuari 2006. aasta kohtuotsus Cassa di Risparmio di Firenze jt,
C‑222/04
,
EU:C:2006:8
, punktid
,
), samuti asjaomaste lepingutingimuste olemasolu (vt selle kohta 16. detsembri 2010. aasta kohtuotsus AceaElectrabel Produzione vs. komisjon,
C‑480/09 P
,
EU:C:2010:787
, punkt
).
Veel peab komisjon erilise hoolsusega kontrollima samasse kontserni kuuluvate äriühingute vahelisi seoseid, kui on karta sama kontserni piires riigiabi kumuleerumise mõju konkurentsile (vt selle kohta 8. septembri 2009. aasta kohtuotsus AceaElectrabel vs. komisjon,
T‑303/05
, ei avaldata,
EU:T:2009:312
, punkt
).
Komisjon on riigiabi puudutavate EL toimimise lepingu põhireeglite nõuetekohase kohaldamise huvides kohustatud ka viima vaatlusaluste meetmete uurimise läbi hoolsalt ja erapooletult, et tal oleks lõpliku otsuse tegemisel selleks võimalikult täielikud ja usaldusväärsed tõendid (vt 2. septembri 2010. aasta kohtuotsus komisjon vs. Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, punkt
; vt selle kohta ka 2. aprilli 1998. aasta kohtuotsus komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punkt
).
Käesolevas asjas tuleb esimesena märkida, et Air France ja KLM on äriühingud, mis mõlemad kuuluvad samasse kontserni, mille eesotsas on valdusühing Air France-KLM.
Samas kui vaidlustatud otsuses on kirjeldatud valdusühingu Air France-KLM aktsionäride koosseisu (vaidlustatud otsuse punkt 18, vt eespool punkt 2), ei sisalda see mingit teavet tema kahe tütarettevõtja Air France’i ja KLMi aktsionäride koosseisu kohta.
Kui Madalmaade Kuningriigile ja KLMile kohtuistungil selle kohta küsimusi esitati, vastasid nad KLMi aktsionäride koosseisu kohta, et 49% osalus selle äriühingu kapitalis on valdusühingul Air France-KLM, 5,9% Madalmaade Kuningriigil, 44,8% „kahel Madalmaade sihtasutusel“ ja ülejäänud osalus teistel aktsionäridel. Madalmaade Kuningriik ja KLM teatasid selle kohta, et valdusühingule Air France-KLM kuulus KLMi nn majanduslik omand.
Prantsuse Vabariik märkis kohtuistungil vastuseks Üldkohtu küsimusele Air France’i aktsionäride koosseisu kohta, et valdusühing Air France-KLM on äriühingu Air France ainuaktsionär.
Sellest teabest, mis saadi ainult kohtuistungil, ja vaatamata sellele, et Üldkohtul ei ole võimalik kontrollida selle õigsust ja ammendavust ega hoomata täielikult Air France-KLMi kontserni kapitalistruktuuri, näib ilmnevat, et esiteks kuulub 100% osalus Air France’i kapitalis valdusühingule Air France-KLM ning teiseks kuulub KLMi „majanduslik omand“ valdusühingule Air France-KLM, kes on ka selle suurim aktsionär.
Teisena tuleb tõdeda, et vaidlustatud otsus ei sisalda mingit teavet valdusühingu Air France-KLM ja tema tütarettevõtjate Air France’i ja KLMi vaheliste funktsionaalsete, majanduslike ja orgaaniliste sidemete olemasolu kohta.
Kui KLMile selle kohta kohtuistungil küsimusi esitati, selgitas ta, et valdusühing Air France-KLM täitis muu hulgas ülesandeid, mille eesmärk oli saada rahastust ülemaailmsetelt turgudelt laenamisega või võlakirjade emiteerimisega, hallata ühist müüki ja tulu, mis saadakse näiteks lennupiletite müügist, tagada teatavate ühiselt kasutatavate teenuste osutamine ning tegeleda investorisuhetega. Seega ilmneb, et valdusühing viib Air France-KLMi kontserni huvides läbi üsna tähtsaid tegevusi.
Ent kuna vaidlustatud otsuses selle kohta teave puudub, ei ole Üldkohtul mingit kontrollitavat ega täielikku alust mõistmaks, millised on kontserni eespool nimetatud äriühingute vastavad ülesanded, nendevahelised põhikirjalised seosed, ning eelkõige seda, kas valdusühing Air France-KLM täidab oma tütarettevõtjate Air France’i ja KLMi kontrolli, algatuste tegemise ja rahalise toetuse ülesandeid.
Kolmandana tõdeb Üldkohus, et vaidlustatud otsusest ilmneb, et valdusühing Air France-KLM oli seotud vaidlustatud otsuse esemeks oleva abi andmise ja haldamisega.
Nimelt nähtub vaidlustatud otsuse punktist 12, et Madalmaade valitsus ja „mitmesugused asjaosalised“ pidid abimeetme rakendamiseks sõlmima mitu lepingut. Täpsemalt pidid Madalmaade riik, KLM ja valdusühing Air France-KLM sõlmima raamlepingu (
framework agreement
), mis reguleerib KLMile abi andmise üldtingimusi. Vaidlustatud otsus ei sisalda muud teavet selle lepingu sisu kohta. Selle pinnalt saab siiski järeldada, et valdusühingul Air France-KLM on selle lepingu poolena abimeetmega seoses teatavad lepingulised õigused ja kohustused.
Samuti ilmneb mitmest otsuse Air France aspektist, et valdusühingul Air France-KLM olid vaidlustatud otsuse esemeks oleva abimeetmega seoses teatavad lepingulised õigused ja kohustused. Näiteks otsuse punkti 15 kohaselt pidid Prantsuse Vabariik, „Air France-KLMi kontsern“ ja asjaomaste pankade konsortsium sõlmima enne garantii esmakordset andmist riigigarantii kokkuleppe, milles on täpsustatud garantii kasutamise eritingimused. Otsuse punkti 16 kohaselt tuli ka aktsionärilaenu kohta sõlmida leping „Air France-KLMi kontserni“ ja Agence des participations de l’État (riigiosaluste agentuur, Prantsusmaa) vahel, kes haldab riigi kui aktsionäri finantsosalusi. Seega, rahastamise kohta „sõlmitakse lepingud Air France-KLMiga“, samas kui otsuse Air France punkti 21 kohaselt rahastamisest laekuv „tehakse kättesaadavaks äriühingule Air France peegelduvate arvelduskontode kaudu, mis on avatud valdusühingu Air France-KLM ja tema tütarettevõtja Air France vahel“. Seega ilmneb, et rahastamist käsitlevad lepingud sõlmitakse valdusühinguga Air France-KLM, mitte äriühinguga Air France. Lisaks ilmneb, et need rahalised vahendid makstakse kõigepealt valdusühingu Air France-KLM kontodele ja kantakse seejärel tütarettevõtjale Air France üle „peegelduvate jooksevkontode kaudu“, mille laadi ja toimimisviisi ei ole siiski täpsustatud. Lisaks nähtub otsuse Air France punktidest 26 ja 31, et riigi garanteeritud laenu ja riigigarantii kestust võidakse pikendada „Air France-KLMi kontserni valikul“. Sama otsuse punkti 44 kohaselt antakse aktsionärilaenu, kui täidetud on kohustused, „mille võtab Air France-KLMi kontsern“.
Eespool punktides 59 ja 60 kirjeldatud asjaoludest tuleneb, et valdusühing Air France-KLM oli seotud nii kõnealuse abimeetme kui ka otsuse Air France esemeks olnud abimeetme rakendamisega.
Kuna vaidlustatud otsuses ei ole selle kohta siiski konkreetseid aspekte, ei ole Üldkohtul võimalik hoomata, millised olid abimeetme rakendamisel valdusühingu Air France-KLM ja tema tütarettevõtjate ehk ühelt poolt KLMi ja teiselt poolt Air France’i vastavad rollid, õigused ja kohustused.
Komisjon selgitas kohtuistungil, et „tehingu lepingulise struktuuri“ tõttu ei saanud KLM saada Air France’ile varem antud abi. Veel märkis ta, et mõned eespool punktis 60 mainitud lepingutest sisaldavad eritingimusi, mis näevad ette, et kõnealust rahastamist saab ainult äriühing Air France, ning mis välistavad, et rahastust saab kasutada KLMi likviidsusvajaduste tarbeks.
Kui aga kohtuistungil Prantsuse Vabariigile selle kohta küsimusi esitati, märkis ta, et otsuses Air France mainitud lepingud ei sisaldanud eritingimusi, mis välistaksid, et kõnealust rahastust võiks kasutada ka kontserni vajaduste katteks.
See teabevahetus annab seega tunnistust Üldkohtu käsutuses oleva teabe ebapiisavusest ja lünklikkusest. Nimelt ei ole vaidlustatud otsuses mingilgi moel selgitatud valdusühingu Air France-KLM, KLMi ja Air France’i vastavate lepinguliste kohustuste ja õiguste sisu ning veel vähem seda, kas on olemas mis tahes lepinguline või lepinguväline mehhanism, mis välistab, et Air France’ile valdusühingu Air France-KLM kaudu antud abi saab sama valdusühingu kaudu KLM ja vastupidi.
Igal juhul tuleb meenutada, et põhjendamiskohustuse täitmise hindamisel tuleb lähtuda teabest, mis oli hageja käsutuses hetkel, kui ta esitas oma hagi. Põhjendusi ei saa aga väljakujunenud kohtupraktika kohaselt esitada esimest korda ja a posteriori alles kohtus, välja arvatud erandlikel asjaoludel (vt 20. märtsi 2014. aasta kohtuotsus Rousse Industry vs. komisjon
C‑271/13 P
, ei avaldata,
EU:C:2014:175
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika; vt ka 20. septembri 2011. aasta kohtuotsus Evropaïki Dynamiki vs. EIP,
T‑461/08
,
EU:T:2011:494
, punkt
). Järelikult ei saa kohtuistungil komisjoni esitatud selgitustega täiendada vaidlustatud otsuse põhjendusi ning need on seega vastuvõetamatud.
Kõikidest eeltoodud kaalutlustest nähtub, et komisjon ei saanud järeldada, et Air France’ile varem valdusühingu Air France-KLM kaudu antud abi ei saanud mingil juhul kasutada KLMi likviidsusvajaduste tarbeks, sõltuvalt asjaoludest valdusühingu Air France-KLM vahendusel, esitamata selgelt ja üheti mõistetavalt oma hinnangut seoses kõikide eespool punktides 52–60 nimetatud asjaoludega.
Komisjon ei saa sellega seoses tugineda 25. juuni 1998. aasta kohtuotsusele British Airways jt vs. komisjon (
T‑371/94 ja T‑394/94
,
EU:T:1998:140
). Nimelt, kohtuasjas, milles see otsus tehti, oli komisjon abi lubamisele seadnud tingimusi, mille eesmärk oli välistada, et osa Air France’ile antud abist kantakse otseselt või kaudselt üle sama kontserni mõnele teisele äriühingule. Üldkohus leidis kohtuotsuse punktides 313 ja 314, et need loa andmise tingimused on piisav ja sobiv vahend tagamaks, et Air France on ainus abisaaja. Seevastu käesolevas kohtuasjas näib, et selliseid loa andmise tingimusi ei esine ning vaidlustatud otsus ei sisalda selle kohta mingit teavet.
On tõepoolest otsustatud, et komisjonil on lai kaalutlusõigus, et teha kindlaks, kas kontserni kuuluvaid äriühinguid tuleb riigiabi kava kohaldamise eesmärgil lugeda üheks majandusüksuseks või juriidiliselt ja rahanduslikult iseseisvateks. See komisjoni kaalutlusõigus eeldab keeruliste majanduslike faktide ja tingimuste arvesse võtmist ja hindamist. Kuna liidu kohus ei saa asendada otsuse vastuvõtja poolt faktilistele asjaoludele eelkõige majanduslikust küljest antud hinnangut enda hinnanguga, peab Üldkohtu kontroll selles osas piirduma menetlusnormide järgimise, põhjendamiskohustuse täitmise, faktide sisulise õigsuse kontrollimisega ning selle kontrollimisega, ega ei ole tehtud ilmset hindamisviga või kuritarvitatud võimu (vt 8. septembri 2009. aasta kohtuotsus AceaElectrabel vs. komisjon,
T‑303/05
, ei avaldata,
EU:T:2009:312
, punktid
ja
ning seal viidatud kohtupraktika).
Selleks peab liidu kohus muu hulgas kontrollima mitte ainult esitatud tõendite sisulist õigsust, usaldusväärsust ja sidusust, vaid ka seda, kas need tõendid sisaldavad kogu asjakohast teavet, mida keerulise olukorra hindamisel tuleb arvesse võtta, ning kas kõnealused tõendid võivad toetada järeldusi, mis nendest on tehtud (20. septembri 2018. aasta kohtuotsus Hispaania vs. komisjon,
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:753
, punkt
).
Ent eespool punktidest 43–65 nähtub, et vaidlustatud otsuses ei ole selgelt ja täpselt esitatud kõiki sellekohaseid asjasse puutuvaid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid. See kohustus kehtib veelgi enam sellisel juhul nagu käesolevas asjas, mida iseloomustab see, et paralleelselt antakse kaks riigiabi kahele sama valdusühingu tütarettevõtjale, kusjuures valdusühing on ka seotud mõlema abi andmise ja haldamisega ning tal on nendega seoses lepingulised õigused ja kohustused.
Seega ei põhjendanud komisjon vaidlustatud otsust piisavalt, kui ta piirdus tõdemusega, et esiteks oli vaidlustatud otsuse esemeks olevast abimeetmest kasusaajaks KLM ning teiseks „kinnitasid“ Madalmaade ametiasutused, et KLMile antud rahastust ei kasuta Air France, kuigi mõlemad äriühingud kuuluvad samasse kontserni ja mõnest vaidlustatud otsuse ja otsuse Air France aspektist ilmneb, et valdusühingul Air France-KLM on teatav roll kõnealuse abi andmisel ja haldamisel (eespool punktid 58–65).
Kõike eeltoodut arvestades tuleb viienda väite esimese osaga nõustuda ilma, et oleks vaja analüüsida selle väite ülejäänud osi.
Samuti tuleb meelde tuletada, et ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b kohaselt on lisaks sellele, et asjaomase liikmesriigi majanduses esineb tõsine häire, nõutud, et häire kõrvaldamiseks võetud abimeetmed on esiteks selleks vajalikud ning teiseks selle eesmärgi saavutamiseks sobivad ja proportsionaalsed. Sama nõue tuleneb ka ajutise raamistiku punktist 19.
Täpsemalt, nagu väidab hageja, tuleb ajutise raamistiku punkti 25d alapunkti i kohaselt uute riigi laenugarantiide vormis antav riigiabi lugeda ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b alusel siseturuga kokkusobivaks, tingimusel et laenude puhul, mille tähtaeg on pärast 31. detsembrit 2020, ei ületa laenude kogusumma abisaaja 2019. aasta või viimase sellise aasta kahekordset palgakulu, mille andmed on kättesaadavad. Sama ülempiir on ajutise raamistiku punkti 27d alapunkti i kohaselt kohaldatav subsideeritud avaliku sektori laenu vormis antud riigiabi korral.
Seega eeldab üldiselt abi vajalikkuse ja proportsionaalsuse ja konkreetselt eespool nimetatud ülempiiridest kinnipidamine seda, et enne on kindlaks tehtud abi suurus, abisaaja ja see, et puudub abi arvelt valdusühingu Air France-KLM, KLMi ja Air France’i vahelise ristfinantseerimise risk. See aga, et vaidlustatud otsust ei ole selles küsimuses piisavalt põhjendatud, ei võimalda Üldkohtul kontrollida, kas komisjon leidis õigesti, et abi kokkusobivuse hindamisel siseturuga ei esine tõsiseid raskusi.
Vaidlustatud otsuse ebapiisav põhjendus toob seega kaasa otsuse tühistamise.
Vaidlustatud otsus tuleb seega tühistada ilma, et oleks vaja analüüsida muid hageja esitatud väiteid, ja ilma, et oleks vaja otsustada eespool punktis 14 nimetatud menetlust korraldava meetme taotluse üle.
Vaidlustatud otsuse tagajärgede kehtima jätmine
Väljakujunenud kohtupraktikast nähtub, et kui see on õiguskindlusest lähtuvatel kaalutlustel põhjendatud, on liidu kohtul ELTL artikli 264 teise lõigu kohaselt kaalutlusõigus igal konkreetsel juhul otsustada, milliseid käsitletava akti tagajärgi loetakse kehtivaks (vt analoogia alusel 22. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Sellest sättest tuleneb seega, et kui liidu kohus seda vajalikuks peab, võib ta piirata oma otsuse tühistamise toimet isegi omal algatusel (vt selle kohta 1. aprilli 2008. aasta kohtuotsus parlament ja Taani vs. komisjon,
C‑14/06 ja C‑295/06
,
EU:C:2008:176
, punkt
).
Selle kohtupraktika kohaselt on liidu kohus kasutanud liidu õigusakti kehtetuks tunnistamise toime ajalise piiramise võimalust juhtudel, kui õiguskindlusest tulenevatel kaalutlustel, mis hõlmavad kõiki üldisi huve, st nii avalikke kui erahuve, mis on vastavates kohtuasjades käsitlusel olnud, ei saa lubada käsitletava õigusakti alusel kohtuotsuse kuupäevale eelneva ajavahemiku osas kogutud või makstud summade vaidlustamist (22. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punkt
).
Käesolevas asjas leiab Üldkohus, et esinevad õiguskindlusest lähtuvad kaalutlused, mis põhjendavad vaidlustatud otsuse tühistamise toime ajalist piiramist. Nimelt, esiteks oleks abimeetmega ette nähtud rahasummade saamise kohesel kahtluse alla seadmisel eriti kahjulikud tagajärjed Madalmaade majandusele ja lennuliiklusele majanduslikus ja sotsiaalses kontekstis, mida iseloomustab see, et selle liikmesriigi majandus on juba tõsiselt häiritud COVID‑19 pandeemia kahjulike tagajärgede tõttu. Teiseks tuleb arvesse võtta seda, et vaidlustatud otsuse tühistamine on tingitud otsuse ebapiisavast põhjendamisest.
ELTL artiklist 266 aga tuleneb, et komisjon, kelle õigusakt on tühistatud, peab võtma vajalikud meetmed Üldkohtu tühistamisotsuse täitmiseks.
Neil põhjustel tuleb vaidlustatud otsuse tühistamise toime peatada, kuni komisjon võtab vastu uue otsuse. Arvestades komisjoni tegutsemise kiirust alates meetmest teavitamisele eelnevast etapist ja meetmest teavitamisest, peatatakse toime mitte kauemaks kui kaks kuud arvates käesoleva kohtuotsuse kuulutamise päevast, juhul kui komisjon otsustab uue otsuse vastu võtta ELTL artikli 108 lõike 3 alusel, ning mõistlikuks lisaajaks juhul, kui komisjon otsustab algatada ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetluse (vt selle kohta 22. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punkt
).
Kohtukulud
Vastavalt kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb komisjoni kohtukulud jätta tema enda kanda ja mõista hageja kohtukulud vastavalt hageja nõudele välja komisjonilt.
Kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud. Kodukorra artikli 138 lõike 3 kohaselt võib Üldkohus otsustada, et menetlusse astuja, keda ei ole sama artikli lõikes 1 nimetatud, kannab oma kohtukulud ise.
Seega tuleb Madalmaade Kuningriigi, Prantsuse Vabariigi ja KLMi kohtukulud jätta nende endi kanda.

Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kümnes koda laiendatud koosseisus)
otsustab:

1.
Tühistada komisjoni 13. juuli 2020. aasta otsus C(2020) 4871 (final) riigiabi SA.57116 (2020/N) – Madalmaad – COVID‑19: KLMile antud riigigarantii ja -laen.

2.
Peatada nimetatud otsuse tühistamise toime, kuni Euroopa Komisjon võtab ELTL artikli 108 alusel vastu uue otsuse. Tühistamise toime peatatakse mitte kauemaks kui kaks kuud arvates käesoleva kohtuotsuse kuulutamise päevast, juhul kui komisjon otsustab uue otsuse vastu võtta ELTL artikli 108 lõike 3 alusel, ning mõistlikuks lisaajaks juhul, kui komisjon otsustab algatada ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetluse.

3.
Jätta komisjoni kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Ryanair DAC kohtukulud.

4.
Jätta Madalmaade Kuningriigi, Prantsuse Vabariigi ja Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV kohtukulud nende endi kanda.

Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Stancu
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 19. mail 2021 Luxembourgis.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.