CELEX: 62020TJ0546
Veřejné zakázky na služby
Zadávací řízení
Služby specifikace, vývoje, údržby a podpory IT platforem pro GŘ ‚Daně a celní unie‘
Odmítnutí nabídky uchazeče a zadání zakázky jinému uchazeči
Povinnost uvést odůvodnění
Mimořádně nízká nabídka

Skutečnosti předcházející sporu
Dne 6. prosince 2019 zveřejnila Evropská komise v Dodatku k
Úřednímu věstníku Evropské unie
(Úř. věst. 2019/S 236-577462) oznámení o veřejné zakázce týkajícího se zadávacího řízení s referenčním číslem TAXUD/2019/OP/0006 na služby specifikace, vývoje, údržby a třetí úrovně podpory IT platforem generálního ředitelství Komise „Daně a celní unie“. Uvedená zakázka se skládala ze dvou částí, a sice části A, „Služby vývoje pro platformu CCN/CSI“, a části B, „Služby vývoje pro platformy SPEED 2 (ng), CDCO/TSOAP a SSV“, a jako kritérium pro zadání zakázky byl stanoven nejlepší poměr mezi kvalitou a cenou, přičemž technická kvalita se na hodnocení nabídek podílela ze 70 % a cena z 30 %. Pro každou z těchto dvou částí měla Komise uzavřít rámcovou smlouvu na dobu 36 měsíců, která mohla být třikrát prodloužena na další období 12 měsíců, s uchazečem, který nabídne nejlepší poměr mezi kvalitou a cenou, za podmínky, že splní určitá minimální kritéria týkající se způsobilosti, nevylučitelnosti, kapacity a adekvátnosti nabídky.
Dne 27. února 2020 předložily žalobkyně, Sopra Steria Benelux (dále jen „Sopra“) a Unisys Belgium, společnou nabídku v rámci konsorcia řízeného společností Sopra. Jedinou další nabídkou pro část A podanou ve stanovených lhůtách byla nabídka konsorcia ARHS-IBM, tvořeného společnostmi ARHS Developments SA a International Business Machines of Belgium SA.
Dopisem ze dne 2. července 2020 informovala Komise žalobkyně o odmítnutí jejich nabídky pro část A z důvodu, že tato nabídka nebyla ekonomicky nejvýhodnější, jakož i o zadání zakázky jinému uchazeči (dále jen společně „napadené rozhodnutí“). Přiložila výňatek z hodnotící zprávy týkající se jejich nabídky, v němž byly uvedeny známky, které jí byly uděleny, spolu s vysvětleními a informovala je, že vlastnosti a relativní výhody vybrané nabídky, hodnota zakázky, jakož i jméno vybraného uchazeče jim mohou být sděleny na písemnou žádost. Žalobkyně podaly žádost v tomto smyslu téhož dne.
Z výňatku z hodnotící zpráva vyplývá, že nabídka žalobkyň obdržela celkovou známku 90,81 bodů rozdělených následovně:
Uchazeč
Cena
Kvalitativní skóre
Finanční skóre
Celkové skóre
Konsorcium Sopra a Unisys Belgium
21 699 281,86 eur
70,00
20,81
90,81
Dopisem ze dne 3. července 2020 informovala Komise žalobkyně, že smlouva byla zadána konsorciu ARHS-IBM a zaslala jim výňatek z hodnotící zprávy týkající se nabídky konsorcia ARHS-IBM, jež uváděla známky, které jí byly uděleny, spolu s vysvětlením.
Z tohoto výňatku z hodnotící zprávy vyplývá, že nabídka vybraného uchazeče obdržela celkovou známku 98,53 bodů, rozdělených následovně:
Uchazeč
Cena
Kvalitativní skóre
Finanční skóre
Celkové skóre
Konsorcium ARHS-IBM
15 054 925,60 eur
68,53
30,00
98,53
Dopisem ze dne 10. července 2020 žalobkyně zpochybnily výsledek zadávacího řízení, a pokud jde o cenu uvedenou ve vybrané nabídce, vyjádřily pochybnosti o tom, zda lze ceny mnohem nižší, než jakou navrhly a kterou kvalifikovaly jako rozumnou a odpovídající tržním podmínkám, dosáhnout bez rizika „sociálního dumpingu“. Vyzvaly tak veřejného zadavatele zejména k tomu, aby potvrdil, že ověřil, že nabídka vybraného uchazeče nepředstavuje v tomto směru žádné riziko.
Dopisem ze dne 20. července 2020 odpověděla Komise zejména, že podrobná analýza vybrané nabídky z finančního hlediska ukázala, že je v souladu s tržními podmínkami zemí, ze kterých budou dodavatelé a jejich subdodavatelé poskytovat požadované služby.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 2. září 2020 podaly žalobkyně projednávanou žalobu.
Dne 4. prosince 2020 doručila Komise kanceláři Tribunálu žalobní odpověď.
Dne 21. prosince 2020 Tribunál na základě čl. 83 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu rozhodl, že druhá výměna spisů účastnic řízení není nezbytná.
Dne 15. ledna 2021 byla ukončena písemná část řízení.
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 9. února 2021 požádaly žalobkyně o konání jednání.
Dne 15. června 2021 předložily žalobkyně nový důkazní návrh v souladu s čl. 85 odst. 3 jednacího řádu.
Dne 2. července 2021 zaujala Komise stanovisko k tomu návrhu.
Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na ústní otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 5. října 2021.
Žalobkyně v podstatě navrhují, aby Tribunál:
–
napadené rozhodnutí zrušil;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
zamítl žalobu;
–
uložit žalobkyním náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
Na podporu žaloby předkládají žalobkyně dva žalobní důvody. První žalobní důvod vychází z porušení bodu 23 přílohy I nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (
Úř. věst. 2018, L 193, s. 1
; dále jen „finanční nařízení“), jakož i ze zjevného nesprávného posouzení. Druhý žalobní důvod vychází z nedostatečného odůvodnění.
V rámci druhého žalobního důvodu, který je třeba posoudit jako první, žalobkyně v podstatě tvrdí, že veřejný zadavatel nezohlednil výrazný rozdíl mezi cenou jejich nabídky a cenou nabídky vybraného uchazeče, který měl být považován za indicii, jež může vzbudit podezření, že nabídka tohoto uchazeče je mimořádně nízká, a že dostatečně neodůvodnil, proč se domnívá, že nabídka vybraného uchazeče není mimořádně nízká.
Konkrétně je napadené rozhodnutí doplněné o výňatky z hodnotící zprávy podle žalobkyň nedostatečně odůvodněno, pokud jde o otázku, zda nabídka vybraná pro část A dotčené zakázky není nepřiměřeně nízká.
Podle žalobkyň neobsahoval dopis Komise ze dne 2. července 2020 žádné odůvodnění, pokud jde o volbu učiněnou veřejným zadavatelem. Dopis Komise ze dne 3. července 2020 podle nich neobsahoval ani vysvětlení ani odůvodnění rozhodnutí učiněných v rámci zadání zakázky. Pokud jde konečně o dopis ze dne 20. července 2020, který reaguje na jejich výslovnou žádost, žalobkyně tvrdí, že se Komise omezila na to, že v něm uvedla, že důkladné posouzení vybrané nabídky z finančního hlediska ukázalo, že je v souladu s tržními podmínkami zemí, ze kterých dodavatelé a jejich subdodavatelé budou poskytovat své služby. Takové tvrzení přitom potvrzuje, že Komise měla
prima facie
pochybnosti o obvyklosti ceny nabídky podané konsorciem ARHS-IBM, což je v rozporu s lakonickou povahou odůvodnění rozhodnutí o přijetí této nabídky.
Žalobkyně tedy Komisi vytýkají, že nevysvětlila důvody, které ji vedly k tomu, že považovala cenu vybrané nabídky za obvyklou, a zaprvé neuvedla důvody, na jejichž základě dospěla k závěru, že především svou finanční povahou byla nabídka v souladu s právními předpisy zemí, v nichž mají být služby poskytovány, zejména v oblasti odměňování zaměstnanců, přispívání do systému sociálního zabezpečení a dodržování norem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, a zadruhé neuvedla, zda ověřila, že nabízená cena zahrnuje všechny náklady vyplývající z technických aspektů vybrané nabídky.
Komise tedy řádně neodůvodnila své posouzení případných důsledků mimořádně nízké nabídky, které žalobkyně výslovně uvedly v dopise ze dne 10. července 2020, a sice riziko sociálního dumpingu a riziko pro kontinuitu poskytování služeb.
Komise zpochybňuje argumenty žalobkyň.
Podle ní se zvláštní pravidla týkající se povinnosti uvést odůvodnění v případě mimořádně nízkých nabídek použijí, pouze pokud existují pochybnosti o obvyklosti ceny nabídky, k čemuž v projednávaném případě nedošlo, takže byla použitelná pouze obecná povinnost uvést odůvodnění.
V projednávaném případě Komise tvrdí, že svým dopisem ze dne 3. července 2020 poskytla žalobkyním požadované informace. Hodnotící zpráva neobsahuje žádnou zmínku týkající se mimořádně nízké povahy vybrané nabídky, neboť v průběhu posuzování nabídky nebyly zjištěny žádné indicie, které by tomu nasvědčovaly.
Komise připomíná, že dopisem ze dne 20. července 2020 odpověděla na otázky žalobkyň týkající se zejména rizika sociálního dumpingu, přičemž upřesnila, že každá nabídka byla předmětem velmi podrobné analýzy a na první pohled bylo zřejmé, že nabídky odpovídají tržním podmínkám zemí, z nichž mají být realizovány.
V tomto ohledu Komise tvrdí, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, skutečnost, že upřesnila, že byla provedena „důkladná analýza“, nijak nenaznačuje, že by měla
prima facie
pochybnosti o obvyklosti ceny navrhované konsorciem ARHS-IBM. Každá nabídka je totiž předmětem důkladného hodnocení a veřejný zadavatel je povinen
prima facie
ověřit indicie, které by mohly naznačovat, že nabídka není slučitelná s podmínkami zakázky. Z tohoto hlediska je třeba chápat odůvodnění obsažené v dopise ze dne 20. července 2020.
Komise má tedy za to, že dodržela svou obecnou povinnost uvést odůvodnění, jelikož zvláštní povinnosti uplatňované žalobkyněmi by se použily pouze v případě, že by existovaly pochybnosti o obvyklosti ceny nabídky, což se v projednávané věci nenastalo.
Úvodem je třeba poznamenat, že tímto žalobním důvodem vycházejícím z nedostatku odůvodnění se žalobkyně v podstatě dovolávají nedostatečného odůvodnění napadeného rozhodnutí, pokud jde o případnou mimořádně nízkou povahu vybrané nabídky, jak vyplývá jak z žaloby, tak z jejich řeči.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že Komise má širokou posuzovací pravomoc, pokud jde o skutečnosti, které mají být zohledněny při přijímání rozhodnutí o zadání zakázky v rámci zadávacího řízení. Soudní přezkum uplatňovaný na výkon této posuzovací pravomoci se proto omezuje na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel pro odůvodnění, jakož i ověření věcné správnosti skutkového stavu, absence zjevně nesprávného posouzení a absence zneužití pravomoci (viz rozsudek ze dne 2. února 2017, European Dynamics Luxembourg a Evropaïki Dynamiki v. Komise,
T‑74/15
, nezveřejněný,
EU:T:2017:55
, bod
a citovaná judikatura).
Podle ustálené judikatury platí, že pokud má Komise širokou posuzovací pravomoc, o to větší význam má dodržování záruk přiznaných právním řádem Evropské unie ve správních řízeních. Mezi tyto záruky patří zejména povinnost příslušného orgánu dostatečně odůvodnit svá rozhodnutí. Unijní soud může pouze za těchto okolností ověřit, zda byly dány skutkové a právní okolnosti, na nichž závisí výkon posuzovací pravomoci (rozsudek ze dne 21. listopadu 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, bod
; ze dne 10. září 2008, Evropaïki Dynamiki v. Komise,
T‑465/04
, nezveřejněný,
EU:T:2008:324
, bod
, a ze dne 2. února 2017, European Dynamics Luxembourg a Evropaïki Dynamiki v. Komise,
T‑74/15
, nezveřejněný,
EU:T:2017:55
, bod
).
Podle čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny základních práv Evropské unie mají správní orgány povinnost odůvodnit svá rozhodnutí. Z této povinnosti uvést odůvodnění vyplývá, že v souladu s článkem 296 druhým pododstavcem SFEU musí autor aktu jasně a jednoznačně uvést úvahy, o něž se uvedený akt opírá, tak, aby se dotčené osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření za účelem uplatnění jejich práv, a unijní soud mohl provést přezkum (rozsudky ze dne 25. února 2003, Strabag Benelux v. Rada,
T‑183/00
,
EU:T:2003:36
, bod
; ze dne 24. dubna 2013, Evropaïki Dynamiki v. Komise,
T‑32/08
, nezveřejněný,
EU:T:2013:213
, bod
, a ze dne 16. května 2019, Transtec v. Komise,
T‑228/18
, nezveřejněný,
EU:T:2019:336
, bod
).
Povinnost správního orgánu odůvodnit svá rozhodnutí je tedy nejen v obecné rovině vyjádřením transparentnosti jeho činnosti, ale měla by také umožnit jednotlivci, aby se při plné znalosti věci rozhodl, zda je pro něj užitečné obrátit se na soud. Existuje tedy úzká spojitost mezi povinností uvést odůvodnění a základním právem na účinnou soudní ochranu, jakož i právem na účinnou právní ochranu zaručeným článkem 47 Listiny základních práv. Jinými slovy, povinnost uvést odůvodnění přispívá k zajištění účinné soudní ochrany (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. října 2012, Sviluppo Globale v. Komise,
T‑183/10
, nezveřejněný,
EU:T:2012:534
, bod
, a ze dne 4. července 2017, European Dynamics Luxembourg a další v. Agentura Evropské unie pro železnice,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
a citovaná judikatura).
Z toho vyplývá, že otázka, zda povinnost odůvodnění byla splněna, musí být v zásadě posouzena podle informací, které měly žalobkyně k dispozici nejpozději v okamžiku podání žaloby Odůvodnění tedy nelze poprvé a a
posteriori
objasňovat až před soudem a pouze výjimečné okolnosti mohou odůvodnit, aby soud zohlednil skutečnosti předložené v průběhu řízení (viz rozsudek ze dne 4. července 2017, European Dynamics Luxembourg a další v. Agentura Evropské unie pro železnice,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
a citovaná judikatura).
Požadavek odůvodnění mimoto musí být posuzován v závislosti na okolnostech projednávaného případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována nejen s ohledem na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (viz rozsudky ze dne 11. července 2013, Ziegler v. Komise,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, bod
a citovaná judikatura, a ze dne 4. července 2017, European Dynamics Luxembourg a další v. Agentura Evropské unie pro železnice,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
a citovaná judikatura).
Pravidla upravující veřejné zakázky Unie obsažená ve finančním nařízení a v jeho příloze I upřesňují povinnost veřejného zadavatele uvést odůvodnění. Konkrétně článek 170 finančního nařízení a bod 31 jeho přílohy I stanoví v případě neúspěšných uchazečů odůvodnění ve dvou fázích.
Veřejný zadavatel nejprve informuje neúspěšné uchazeče o odmítnutí jejich nabídky a o důvodech tohoto odmítnutí. Poté podle čl. 170 odst. 3 finančního nařízení a bodu 31.2 jeho přílohy I v případě, že neúspěšný uchazeč, který se nenachází v situaci zakládající vyloučení a splnil kritéria pro výběr, o to písemně požádá, veřejný zadavatel mu sdělí co nejdříve a v každém případě do patnácti dnů od obdržení této žádosti, vlastnosti a relativní výhody vybrané nabídky, zaplacenou cenu nebo hodnotu zakázky, jakož i jméno vybraného uchazeče.
Toto dvoufázové zpřístupnění důvodů je v souladu s účelem povinnosti uvést odůvodnění, kterým je umožnit, jak bylo upřesněno v bodech 34 a 35 výše, jednak dotčeným osobám seznámit se s důvody přijatého opatření, aby mohly uplatnit svá práva, a jednak unijnímu soudu provést přezkum (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. července 2017, European Dynamics Luxembourg a další v. Agentura Evropské unie pro železnice,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
a citovaná judikatura).
Vzhledem k tomu, že povinnost odůvodnit akt závisí, jak bylo připomenuto v bodě 37 výše, na skutkovém a právním rámci, v němž byl přijat, je třeba v projednávaném případě zohlednit rovněž právní rámec, který upravuje mimořádně nízké nabídky.
V tomto kontextu bod 23.1 přílohy I finančního nařízení stanoví, že „[j]eví-li se cena či náklady nabídnuté v zadávacím řízení jako mimořádně nízké, vyžádá si veřejný zadavatel písemně upřesnění hlavních složek této ceny či nákladů, jež považuje za podstatné, a dá uchazeči příležitost poskytnout vysvětlení“.
Podle bodu 23.2 přílohy I finančního nařízení může veřejný zadavatel „nabídku odmítnout pouze v případě, že předložený doklad uspokojivě neodůvodňuje nízkou úroveň navrhované ceny či nákladů“. Kromě toho „nabídku odmítne, pokud dospěl k závěru, že nabídka je mimořádně nízká, jelikož nesplňuje příslušné povinnosti v oblasti práva životního prostředí a sociálního a pracovního práva“.
Pojem „mimořádně nízká nabídka“ není ustanoveními finančního nařízení definován. Bylo však rozhodnuto, že mimořádně nízká povaha nabídky musí být posouzena s ohledem na složení nabídky a předmětné plnění (viz rozsudek ze dne 4. července 2017, European Dynamics Luxembourg a další v. Agentura Evropské unie pro železnice,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
a citovaná judikatura).
Povinnost veřejného zadavatele prověřit serióznost nabídky vyplývá z předchozích pochybností o její důvěryhodnosti s tím, že hlavním účelem bodu 23.1 přílohy I finančního nařízení je umožnit, aby uchazeč nebyl vyloučen ze zadávacího řízení, aniž měl možnost zdůvodnit obsah své nabídky, která se jeví jako mimořádně nízká. Pouze v případě takových pochybností je proto hodnotící komise povinna požádat o náležité objasnění složení nabídky, a to před jejím případným zamítnutím podle bodu 23.2 uvedené přílohy. Naproti tomu v případě, kdy se nabídka nejeví jako mimořádně nízká podle uvedeného bodu 23.1, tento bod se nepoužije [v tomto smyslu a obdobně viz rozsudky ze dne 6. července 2005, TQ3 Travel Solutions Belgium v. Komise,
T‑148/04
,
EU:T:2005:274
, body
a
; ze dne 5. listopadu 2014, Computer Resources International (Luxembourg) v. Komise,
T‑422/11
,
EU:T:2014:927
, bod
, a ze dne 4. července 2017, European Dynamics Luxembourg a další v. Agentura Evropské unie pro železnice,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
].
Z judikatury vyplývá, že takové pochybnosti mohou zejména existovat, pokud není jisté, zda je nabídka v souladu s právními předpisy země, v níž mají být služby poskytovány, a to v oblasti odměňování zaměstnanců, přispívání do systému sociálního zabezpečení, dodržování norem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, jakož i ztrátového prodeje, a dále zda nabízená cena zahrnuje všechny náklady vyplývající z technických aspektů nabídky (viz rozsudek ze dne 4. července 2017, European Dynamics Luxembourg a další v. Agentura Evropské unie pro železnice,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
).
Z výše uvedeného vyplývá, že posouzení existence mimořádně nízkých nabídek prováděné veřejným zadavatelem probíhá ve dvou fázích.
Veřejný zadavatel nejprve posuzuje, zda se cena nebo náklady nabídnuté v nabídce „jeví“ jako mimořádně nízké. Použití slovesa „jevit se“ v bodě 23.1 přílohy I finančního nařízení znamená, že veřejný zadavatel provede
prima facie
posouzení toho, zda není nabídka mimořádně nízká, přičemž automaticky neprovádí podrobnou analýzu složení každé nabídky, aby zjistil, zda není mimořádně nízká. V této první fázi tedy veřejný zadavatel musí pouze zjistit, zda předložené nabídky neobsahují indicie, jež by mohly vzbudit podezření, že by mohly být mimořádně nízké. Tak je tomu zejména v případě, pokud je cena navrhovaná v nabídce podstatně nižší než cena ostatních nabídek nebo než obvyklá tržní cena. Pokud předložené nabídky neobsahují takovou indicii a nejeví se jako mimořádně nízké, veřejný zadavatel může pokračovat v jejich posuzování a v zadávacím řízení (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 4. července 2017, European Dynamics Luxembourg a další v. Agentura Evropské unie pro železnice,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
).
Naproti tomu, pokud existují indicie, které mohou vzbudit podezření, že by nabídka mohla být mimořádně nízká, veřejný zadavatel musí provést v druhé fázi posouzení složení této nabídky, aby se ujistil, že tato nabídka není mimořádně nízká. Jakmile veřejný zadavatel provede takové posouzení, musí umožnit dotčenému uchazeči, aby vysvětlil, proč se domnívá, že jeho nabídka není mimořádně nízká. Veřejný zadavatel musí následně posoudit podaná vysvětlení a určit, zda je dotčená nabídka mimořádně nízká, a je-li tomu tak, musí jí odmítnout (rozsudek ze dne 4. července 2017, European Dynamics Luxembourg a další v. Agentura Evropské unie pro železnice,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
).
Tribunál již měl možnost rozhodnout o povinnosti uvést odůvodnění, kterou má zadavatel, pokud měl ve fázi posouzení nabídek pochybnosti o mimořádně nízké povaze předložené nabídky a pokud poté, co vyslechl dotčeného uchazeče a provedl podrobnější analýzu, měl za to, že tato nabídka není mimořádně nízká. Rozhodl zejména, že za účelem dostatečného odůvodnění skutečnosti, že vybraná nabídka nebyla po provedení důkladné analýzy mimořádně nízká, musí veřejný zadavatel uvést, z jakých důvodů dospěl k závěru, že především svou finanční povahou je tato nabídka v souladu zejména s právními předpisy země, v níž mají být služby poskytovány, a to v oblasti odměňování zaměstnanců, přispívání do systému sociálního zabezpečení a dodržování norem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, a dále zda ověřil, že nabídnutá cena zahrnuje všechny náklady vyplývající z technických aspektů uvedené nabídky (viz rozsudek ze dne 4. července 2017, European Dynamics Luxembourg a další v. Agentura Evropské unie pro železnice,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
a citovaná judikatura).
Pokud jde o rozsah povinnosti uvést odůvodnění, která přísluší veřejnému zadavateli, jestliže se domnívá, že se vybraná nabídka nejeví jako mimořádně nízká, z pravidel o mimořádně nízkých nabídkách připomenutých v bodech 42 až 45 výše, a zejména ze skutečnosti, že veřejný zadavatel musí nejprve provést pouze
prima facie
posouzení mimořádně nízké povahy nabídky, vyplývá, že jeho povinnost odůvodnění má omezený rozsah. Pokud by totiž byla veřejnému zadavateli uložena povinnost podrobně vysvětlit, z jakých důvodů se mu nabídka nejeví jako mimořádně nízká, nezohlednilo by se rozlišení mezi dvěma fázemi analýzy stanovené v bodě 23 přílohy I finančního nařízení (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 4. července 2017, European Dynamics Luxembourg a další v. Agentura Evropské unie pro železnice,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
).
Zejména pokud veřejný zadavatel přijme nabídku, není povinen uvést výslovně v odpovědi na každou žádost o odůvodnění, která mu byla předložena podle čl. 170 odst. 3 finančního nařízení, z jakých důvodů se mu nejeví nabídka, kterou přijal, jako mimořádně nízká. Pokud totiž veřejný zadavatel přijme uvedenou nabídku, vyplývá z toho implicitně, avšak nezbytně, že se domníval, že neexistují indicie, že by uvedená nabídka byla mimořádně nízká. Tyto důvody naproti tomu musí být sděleny neúspěšnému uchazeči, který o to výslovně požádal (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 4. července 2017, European Dynamics Luxembourg a další v. Agentura Evropské unie pro železnice,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
).
Požadavek, aby veřejný zadavatel na žádost neúspěšného uchazeče odůvodnil, že vybraná nabídka není mimořádně nízká, umožňuje totiž dodržet ustanovení čl. 170 odst. 3 finančního nařízení a bodu 31.2 přílohy I tohoto nařízení, neboť takové odůvodnění informuje neúspěšného uchazeče o důležitém aspektu vlastností a relativních výhod vybrané nabídky (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudky ze dne 15. října 2013, European Dynamics Belgium a další v. EMA,
T‑638/11
, nezveřejněný,
EU:T:2013:530
, bod
, a ze dne 2. února 2017, European Dynamics Luxembourg a Evropaïki Dynamiki v. Komise,
T‑74/15
, nezveřejněný,
EU:T:2017:55
, bod
).
Dále z judikatury vyplývá, že nepostačuje, aby se veřejný zadavatel omezil na pouhé konstatování, že nabídka vybraná v rámci zadávacího řízení není mimořádně nízká, nebo aby uvedl pouze to, že dospěl k závěru, že uvedená nabídka není mimořádně nízká (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. února 2017, European Dynamics Luxembourg a Evropaïki Dynamiki v. Komise,
T‑74/15
, nezveřejněný,
EU:T:2017:55
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávaném případě je třeba poznamenat, že ve svých dopisech ze dne 2. a 3. července 2020 (viz body 3 a 5 výše) se Komise v souladu s článkem 170 finančního nařízení a bodem 31 přílohy I tohoto nařízení nejprve omezila na to, že informovala žalobkyně o tom, že jejich nabídka byla odmítnuta, a přiložila výňatek ze zprávy hodnotící komise týkající se jejich nabídky a poté jim na jejich písemnou žádost sdělila jméno vybraného uchazeče a zaslala další výňatek z uvedené zprávy, z níž měly vyplývat vlastnosti a relativní výhody vybrané nabídky. Z posledně uvedeného výňatku vyplývá, že podrobnosti vybrané nabídky oznámené žalobkyním se kromě její ceny, finančního skóre a jejího poměru kvality a ceny vyjádřené jejím konečným skóre týkaly pouze technických aspektů této nabídky. Zejména v této fázi se poskytnuté podrobnosti nijak netýkaly přezkumu ceny vybrané nabídky s ohledem na její případnou mimořádně nízkou povahu.
Dopisem ze dne 10. července 2020 (viz bod 7 výše) žalobkyně požádaly Komisi, aby zejména potvrdila, že ověřila, že s ohledem na cenu nepředstavuje vybraná nabídka riziko „sociálního dumpingu“, přičemž zmínily realistickou a konkurenceschopnou cenu jejich vlastní nabídky s ohledem na tržní podmínky, jejich zkušenosti smluvního partnera Komise a rizika, pokud jde o plnění smlouvy, která představuje nabídka, jejíž cena je podstatně nižší než cena jejich nabídky.
Je pravda, že žalobkyně výslovně nezmínily pojem „mimořádně nízká nabídka“. Nic to však nemění na tom, jak uvedly žalobkyně v žalobě, aniž jim Komise v tomto ohledu oponovala v žalobní odpovědi nebo v odpovědi na otázku Tribunálu položenou na jednání, že žalobkyně jasně uvedly možné důsledky, které jsou vlastní předložení mimořádně nízké nabídky, a sice riziko sociálního dumpingu, jelikož je možné, že taková nabídka nedodržuje právní předpisy zemí, v nichž by služby měly být poskytovány, a to v oblasti odměňování zaměstnanců, přispívání do systému sociálního zabezpečení a bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, jakož i riziko pro kontinuitu poskytování služeb.
V tomto ohledu je třeba uvést, že Komise se ve svém dopise ze dne 20. července 2020 omezila na odpověď, že podrobná analýza nabídky vybraného uchazeče z finančního hlediska ukázala, že tato nabídka je v souladu s tržními podmínkami zemí, ze kterých budou dodavatelé a jejich subdodavatelé poskytovat požadované služby.
Z dopisu Komise ze dne 2. července 2020 přitom vyplývá, že společná nabídka předložená konsorciem tvořeným žalobkyněmi pro část A nebyla přijata, neboť nebyla považována za ekonomicky nejvýhodnější nabídku. Ze dvou výňatků ze zprávy hodnotící komise, které Komise zaslala žalobkyním (viz body 4 a 6) výše, vyplývá, že mezi celkovým skóre, které získala jejich nabídka, a celkovým skóre vybrané nabídky byl rozdíl menší než 7,72 bodu. Z toho rovněž vyplývá, že tento rozdíl zcela odvisel od výrazného rozdílu, a sice 6644356,26 eur, mezi cenou navrženou žalobkyněmi a cenou vybraného uchazeče, což způsobilo rozdíl 9,19 bodu ve finančním skóre v neprospěch nabídky žalobkyň, zatímco v kvalitativním skóre získala jejich nabídka o 1,47 bodu více než vybraná nabídka.
Za těchto okolností se Komise vzhledem k tomu, že konsorcium tvořené žalobkyněmi a vybraný uchazeč byli jedinými subjekty, které předložily nabídku pro část A, a že tedy existovalo pouze jediné srovnávací hledisko, a sice cena nabídky žalobkyň, umožňující zjistit, zda existuje indicie, že cena vybrané nabídky může být považována za mimořádně nízkou, nemohla omezit na konstatování, že vybraná nabídka byla v souladu s tržními podmínkami zemí, z nichž měly být poskytovány dotčené služby dodavateli a jejich subdodavateli. Vzhledem k tomu, že kritérium ceny bylo rozhodující při pořadí nabídek a cena vybrané nabídky byla jedinou relativní výhodou, která charakterizuje tuto nabídku, měla Komise k tomu, aby náležitě odpověděla na žádost žalobkyň, poskytnout přinejmenším informace týkající se procentního podílu odpovídajícího podílu zakázky, který bude realizován v rámci subdodávek, jakož i zemí, ze kterých budou dotčené služby poskytovány, jak to učinila v žalobní odpovědi a na jednání, což by žalobkyním umožnilo lépe pochopit důvody cenového rozdílu mezi oběma nabídkami. Takové informace by žalobkyním rovněž poskytly dostatek informací k tomu, aby se seznámily s důvody, proč měla Komise za to, že se vybraná nabídka nejeví jako mimořádně nízká, a tudíž případně zpochybnit opodstatněnost tohoto závěru.
Vzhledem k tomu, že se Komise ve svém dopise ze dne 20. července 2020 spokojila s odůvodněním pouhým tvrzením, že cena vybrané nabídky není mimořádně nízká, nedodržela povinnost uvést odůvodnění, kterou má za okolností daného případu.
Tento závěr nemůže být zpochybněn zaprvé argumentem Komise, podle kterého existují zvláštní pravidla týkající se rozsahu odůvodnění, pokud jde o případnou existenci mimořádně nízkých nabídek, která se použijí výlučně v případě pochybností o obvyklosti ceny vybrané nabídky, k čemuž v projednávaném případě nedošlo.
Tento argument vychází z nesprávného výkladu bodu 49 rozsudku ze dne 10. září 2019, Trasys International a Axianseu – Digital Solutions v. EASA (
T‑741/17
,
EU:T:2019:572
), na který Komise odkazuje a v němž se uvádí, že v případě existence indicií, které mohou vzbudit podezření ohledně existence mimořádně nízkých nabídek, veřejný zadavatel je povinen neúspěšného uchazeče, který o to výslovně požádá, uvědomit o důvodech, na jejichž základě lze pochopit, proč se mu nabídka, kterou přijal, nejeví jako mimořádně nízká.
Tento bod rozsudku ze dne 10. září 2019, Trasys International a Axianseu – Digital Solutions v. EASA (
T‑741/17
,
EU:T:2019:572
), představuje ve věci, v níž byl vydán tento rozsudek, použití závěru uvedeného Tribunálem v bodě 93 rozsudku ze dne 4. července 2017, European Dynamics Luxembourg a další v. Agentura Evropské unie pro železnice (
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
), na který výslovně odkazuje a který upřesňuje, že důvody, které vedly veřejného zadavatele k tomu, že nabídku nepovažoval za mimořádně nízkou, musí být sděleny neúspěšnému uchazeči, který o to výslovně požádá (v tomto smyslu rovněž viz rozsudek ze dne 2. února 2017, European Dynamics Luxembourg a Evropaïki Dynamiki v. Komise,
T‑74/15
, nezveřejněný,
EU:T:2017:55
, bod
).
Je tedy třeba konstatovat, že na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, upřesnění, které údajně učinil Tribunál, zejména v bodě 49 rozsudku ze dne 10. září 2019, Trasys International a Axianseu – Digital Solutions v. EASA (
T‑741/17
,
EU:T:2019:572
), je třeba vykládat ve specifickém kontextu věci, v níž byl vydán tento rozsudek a zjištěna existence pochybností ohledně cen navržených několika uchazeči (viz zejména bod 47 tohoto rozsudku), a nemůže zpochybnit zásadu, podle které důvody, jež vedly veřejného zadavatele k tomu, že nepovažoval vybranou nabídku za mimořádně nízkou, a které jsou součástí posouzení týkajícího se vlastností a relativních výhod této nabídky, musí být sděleny neúspěšnému uchazeči, který o to výslovně požádá (viz body 52 a 53 výše).
S ohledem na úvahy rozvinuté v bodech 56 a 57 výše je přitom prokázáno, že žalobkyně podaly žádost v tomto smyslu.
Zadruhé Komise v podstatě uvádí, že finanční nařízení nestanoví žádnou povinnost veřejného zadavatele sdělit neúspěšnému uchazeči, který o to požádá, důvody, proč nepovažuje vybranou nabídku za mimořádně nízkou, a to tím spíše že podle bodu 23.1 přílohy I uvedeného nařízení se v tomto ohledu provádí analýza pouze v případě, kdy se nabídka jeví jako mimořádně nízká.
Nelze však připustit, aby se veřejný zadavatel tím, že se omezí na uplatnění tohoto ustanovení, vyhnul povinnosti stanovené v čl. 170 odst. 3 finančního nařízení sdělit neúspěšnému uchazeči, který o to požádá, vlastnosti a výhody přijaté nabídky, k níž nesporně patří důvody, proč se tato nabídka nejevila jako mimořádně nízká. Komise se tedy nemohla omezit na konstatování, že se nedomnívala, že by se vybraná nabídka jevila jako mimořádně nízká, aniž žalobkyním, které o to výslovně požádaly, upřesnila důvody, které ji vedly k tomuto závěru, jak vyplývá z judikatury citované v bodě 53 výše.
V průběhu řízení Komise zajisté poskytla určitá vysvětlení v tom směru, že, velká část služeb uvedených ve vybrané nabídce by měla být zadávána subdodavatelům, většině z nich v Řecku a Rumunsku, takže rozdíly ve mzdách spojené s místy, kde by měly být služby realizovány, vysvětlují značný rozdíl v ceně mezi předloženými nabídkami. Bez ohledu na jakékoliv úvahy o jejich podloženosti však tato vysvětlení nemohou být zohledněna. Z judikatury připomenuté v bodě 36 výše totiž vyplývá, že lze zohlednit pouze informace obdržené žalobkyněmi před podáním projednávané žaloby, jelikož odůvodnění nemůže být v zásadě poprvé a
a posteriori
objasněno až před soudem.
S ohledem na odůvodnění poskytnuté Komisí v jejím dopise ze dne 20. července 2020, jakož i na informace obsažené v jejích předchozích dopisech a ve výňatcích zprávy hodnotící komise, které k nim byly připojeny, nelze mít přitom za to, že se žalobkyně mohly seznámit se všemi informacemi týkajícími se složení nabídky konsorcia ARHS-IBM, které Komisi umožnily dospět k závěru, že se tato nabídka nejeví jako mimořádně nízká.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba vyhovět tomuto žalobnímu důvodu, který v podstatě vychází z toho, že důvody, které vedly veřejného zadavatele k závěru, že nabídka vybraného uchazeče se nejeví jako mimořádně nízká, nebyly dostatečně objasněny, a proto je třeba napadené rozhodnutí zrušit, aniž je nutné posoudit první žalobní důvod týkající se vnitřní legality tohoto rozhodnutí, podle něhož veřejný zadavatel v podstatě nesprávně usoudil, že nabídka není mimořádně nízká (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudky ze dne 10. října 2012, Sviluppo Globale v. Komise,
T‑183/10
, nezveřejněný,
EU:T:2012:534
, bod
, a ze dne 10. září 2019, Trasys International a Axianseu – Digital Solutions v. EASA,
T‑741/17
,
EU:T:2019:572
, bod
a citovaná judikatura), ani se vyjádřit k důkaznímu návrhu žalobkyň a jeho přípustnosti, kterou Komise zpochybnila.
K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise neměla ve věci úspěch a žalobkyně požadovaly náhradu nákladů řízení, je důvodné jí uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené žalobkyněmi.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (pátý senát)
rozhodl takto:

1)
Rozhodnutí Komise ze dne 2. července 2020, kterým se jednak odmítá společná nabídka podaná společnostmi Sopra Steria Benelux a Unisys Belgium v rámci zadávacího řízení s referenčním číslem TAXUD/2019/OP/0006 týkajícího se služeb specifikace, vývoje, údržby a třetí úrovně podpory IT platforem generálního ředitelství „Daně a celní unie“ a jednak zadává zakázka jinému konsorciu, které podalo nabídku, se zrušuje v rozsahu, v němž se týká části A tohoto zadávacího řízení.

2)
Komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené společnostmi Sopra Steria Benelux a Unisys Belgium.

Spielmann
Öberg
Mastroianni
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 1. prosince 2021.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.