CELEX: 62016CJ0015
Ennakkoratkaisupyyntö
Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen
Direktiivi 2004/39/EY
54 artiklan 1 kohta
Kansallisten rahoitusvalvontaviranomaisten salassapitovelvollisuuden ulottuvuus
Luottamuksellisen tiedon käsite

Ennakkoratkaisupyyntö koskee rahoitusvälineiden markkinoista sekä neuvoston direktiivien 85/611/ETY ja 93/6/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 93/22/ETY kumoamisesta 21.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/39/EY (
EUVL 2004, L 145, s. 1
) 54 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (liittovaltion rahoituspalvelujen valvontavirasto, Saksa) ja Ewald Baumeister ja joka koskee kyseisen viraston päätöstä evätä oikeus tutustua Phoenix Kapitaldienst GmbH:ta (jäljempänä Phoenix) koskeviin tiettyihin asiakirjoihin.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivin 2004/39 johdanto-osan 2 ja 63 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)
– – on tarpeen säätää yhdenmukaistamisesta siinä laajuudessa, jossa se on tarpeen, jotta sijoittajille voitaisiin tarjota korkeatasoinen suoja ja sijoituspalveluyrityksille mahdollisuus palvelujen tarjoamiseen yhteisön muodostamien yhtenäismarkkinoiden periaatteen mukaisesti kotijäsenvaltion harjoittaman valvonnan nojalla kaikkialla yhteisössä. – –
– –
(63)
– – Toimivaltaisten viranomaisten olisi rajatylittävän toiminnan lisääntymisen vuoksi annettava toisilleen tehtäviensä hoitamisen edellyttämät tiedot, jotta ne voivat varmistaa tämän direktiivin tehokkaan täytäntöönpanon myös silloin, kun säännösten rikkominen tai epäilys niiden rikkomisesta saattaa koskea kahden tai useamman jäsenvaltion viranomaisia. Tiedonvaihto edellyttää ehdotonta salassapitovelvollisuutta, jotta voidaan varmistaa toimiva tietojenvaihto sekä henkilöiden oikeuksien suoja.”
Kyseisen direktiivin 17 artiklan, jonka otsikko on ”Jatkuvaa valvontaa koskeva yleinen velvollisuus”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimivaltaiset viranomaiset valvovat sijoituspalveluyritysten toimintaa arvioidakseen, täyttävätkö ne tässä direktiivissä säädetyt toiminnan harjoittamisen edellytykset. Jäsenvaltioiden on varmistettava tarkoituksenmukaisten toimenpiteiden toteuttaminen, jotta toimivaltaiset viranomaiset voivat hankkia tarvittavat tiedot arvioidakseen, täyttävätkö sijoituspalveluyritykset edellä mainitut velvollisuudet.”
Mainitun direktiivin 50 artiklassa, jonka otsikko on ”Toimivaltaisille viranomaisille annettavat valtuudet”, säädetään seuraavaa:
”1.   Toimivaltaiselle viranomaiselle on annettava kaikki valvonta- ja tutkintavaltuudet, jotka ovat tarpeen sen tehtävien hoitamiseksi. – –
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettuja valtuuksia on käytettävä kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja niihin on kuuluttava vähintään oikeus
a)
saada tutustua kaikkiin asiakirjoihin niiden muodosta riippumatta ja saada jäljennös niistä;
b)
vaatia tietoja kaikilta henkilöiltä ja tarvittaessa kutsua henkilö kuultavaksi tietojen saamiseksi;
– –”
Direktiivin 2004/39 54 artiklassa, jonka otsikko on ”Salassapitovelvollisuus”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimivaltaiset viranomaiset, kaikki henkilöt, jotka työskentelevät tai ovat työskennelleet toimivaltaisten viranomaisten tai sellaisten elinten palveluksessa, joille on siirretty tehtäviä 48 artiklan 2 kohdan nojalla, myös toimivaltaisten viranomaisten määräämät tilintarkastajat ja asiantuntijat, ovat salassapitovelvollisia. Niiden näissä tehtävissä mahdollisesti saamia luottamuksellisia tietoja ei saa ilmaista toiselle henkilölle tai viranomaiselle muutoin kuin tiivistetysti tai kootusti niin, ettei siitä voida tunnistaa yksittäisiä sijoituspalveluyrityksiä, markkinoiden ylläpitäjiä, säänneltyjä markkinoita tai muuta henkilöä. Edellä sanottu ei kuitenkaan koske rikoslainsäädännön tai tämän direktiivin muiden säännöksien piiriin kuuluvia tapauksia.
2.   Kun sijoituspalveluyritys, markkinoiden ylläpitäjä tai säännelty markkina on asetettu konkurssiin tai pakolliseen selvitystilaan, luottamuksellisia tietoja, jotka eivät koske kolmansia osapuolia, voidaan ilmaista siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä, jos se on tarpeen menettelyn toteuttamiseksi.
3.   Tämän direktiivin nojalla luottamuksellisia tietoja saavilla toimivaltaisilla viranomaisilla, elimillä sekä muilla luonnollisilla tai oikeushenkilöillä kuin toimivaltaisilla viranomaisilla on oikeus käyttää saamiaan tietoja ainoastaan velvollisuuksiensa hoitamiseen, kun kyseessä ovat toimivaltaiset viranomaiset, ja tässä direktiivissä tarkoitettujen tehtäviensä hoitamiseen tai, kun kyseessä ovat muut viranomaiset, elimet taikka luonnolliset tai oikeushenkilöt, sitä tarkoitusta varten, johon kyseisiä tietoja niille toimitettiin ja/tai kyseisten tehtävien hoitoon nimenomaan liittyvän hallinnollisen tai oikeudellisen menettelyn yhteydessä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta menettelyä rikoslainsäädännön piiriin kuuluvien tapausten osalta. Tiedot antavan toimivaltaisen viranomaisen tai muun viranomaisen, elimen tai henkilön suostumuksella tiedot vastaanottava viranomainen saa kuitenkin käyttää niitä muihinkin tarkoituksiin.
4.   Tämän direktiivin nojalla saatuja, vaihdettuja tai toimitettuja luottamuksellisia tietoja koskee tässä artiklassa säädetty salassapitovelvollisuus. Tämä artikla ei kuitenkaan estä toimivaltaisia viranomaisia vaihtamasta tai toimittamasta tämän direktiivin ja muiden sijoituspalveluyrityksiin, luottolaitoksiin, eläkerahastoihin, [siirtokelpoisiin arvopapereihin kohdistuvaa yhteistä sijoitustoimintaa harjoittaviin yrityksiin (yhteissijoitusyritykset)], vakuutus- ja jälleenvakuutusedustajiin, vakuutusyrityksiin, säänneltyihin markkinoihin tai markkinoiden ylläpitäjiin sovellettavien direktiivien mukaisia tai muuten tiedot välittäneen toimivaltaisen viranomaisen tai muun viranomaisen tai elimen tai luonnollisen tai oikeushenkilön suostumuksella annettuja luottamuksellisia tietoja.
5.   Tämä artikla ei estä toimivaltaisia viranomaisia vaihtamasta tai toimittamasta kansallisen lainsäädännön mukaisesti luottamuksellisia tietoja, joita ei ole saatu muun jäsenvaltion toimivaltaiselta viranomaiselta.”
Kyseisen direktiivin 56 artiklan, jonka otsikko on ”Yhteistyövelvollisuus”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on toimittava yhteistyössä keskenään, kun se on niiden tehtävien suorittamiseksi tarpeen, käyttäen siihen kaikkia joko tässä direktiivissä tai kansallisessa lainsäädännössä säädettyjä valtuuksiaan.
Toimivaltaisten viranomaisten on avustettava muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia. Niiden on erityisesti vaihdettava tietoja ja harjoitettava yhteistyötä tutkinta- tai valvontatoiminnassa.
– –”
Mainitun direktiivin 58 artiklan, jonka otsikko on ”Tietojenvaihto”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten, jotka on 56 artiklan 1 kohdan mukaisesti nimetty tässä direktiivissä tarkoitetuiksi yhteysviranomaisiksi, on toimitettava toisilleen välittömästi tiedot, jotka ovat tarpeen 48 artiklan 1 kohdan mukaisesti nimetyille toimivaltaisille viranomaisille osoitettujen tehtävien hoitamiseksi tämän direktiivin nojalla annettujen säännösten mukaisesti.
Toimivaltaiset viranomaiset, jotka vaihtavat tietoja toisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa tämän direktiivin mukaisesti, voivat ilmoittaa tietojen välityshetkellä, että kyseisiä tietoja ei saa ilmaista ilman niiden nimenomaista suostumusta, jolloin kyseisiä tietoja saa vaihtaa ainoastaan niitä tarkoituksia varten kuin mihin mainitut viranomaiset ovat antaneet suostumuksensa.”
Saksan oikeus
Vapaasta tietojensaannista 5.9.2005 annetun lain (Informationsfreiheitsgesetz; BGBl. 2005 I, s. 2722), sellaisena kuin se on muutettuna 7.8.2013 annetulla lailla (BGBl. 2013 I, s. 3154; jäljempänä IFG), 1 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jokaisella on oikeus vaatia liittovaltion viranomaisilta oikeutta tutustua viranomaisen tietoihin siten kuin tässä laissa säädetään.”
IFG:n 3 §:n, jonka otsikko on ”Erityisten yleisten intressien suojelu”, 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Oikeutta tietojen saantiin ei ole
– –
4.   jos tiedot kuuluvat ammattisalaisuuden tai virkamiehen salassapitovelvollisuuden piiriin taikka jos velvollisuudesta niiden salassapitoon tai ilmaisematta jättämiseen säädetään laissa tai turvallisuusluokiteltujen tietojen aineelliseksi tai organisatoriseksi suojaamiseksi annetuissa yleisissä hallinnollisissa määräyksissä.”
Luottolaitoksista 9.9.1998 annetun lain (Kreditwesengesetz; BGBl. 1998 I, s. 2776), sellaisena kuin se on muutettuna 4.7.2013 annetulla lailla (BGBl. 2013 I, s. 1981; jäljempänä KWG), 9 §:n, jonka otsikko on ”Vaitiolovelvollisuus”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”[Liittovaltion rahoituspalvelujen valvontaviraston] palveluksessa olevilla henkilöillä ei tehtävissään tätä lakia täytäntöön pannessaan ole oikeutta luvattomasti paljastaa eikä käyttää hyväkseen seikkoja, jotka ovat tulleet heidän tietoonsa heidän hoitaessaan tehtäviään ja joiden luottamuksellisuuden säilyttämistä [tämän lain alaisuuteen kuuluvien henkilöiden] tai kolmannen osapuolen etu vaatii (kuten erityisesti kaupalliset salaisuudet ja liikesalaisuudet), ja tämä kielto on voimassa myös heidän palvelussuhteensa tai tehtävänsä päättymisen jälkeen. – –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Phoenixia vastaan aloitettiin vuonna 2005 maksukyvyttömyysmenettely. Samalla kyseinen yhtiö purettiin, ja se on ollut siitä lähtien likvidaatiomenettelyssä. Phoenixin liiketoimintamalli perustui petolliseen pyramidimyyntijärjestelmään.
Baumeister on yksi sijoittajista, joille on aiheutunut vahinkoa Phoenixin toiminnasta. Hän vetosi liittovaltion rahoituspalvelujen valvontavirastossa IFG:n 1 §:n 1 momenttiin saadakseen tutustua Phoenixia koskeviin asiakirjoihin, kuten erityistilintarkastuskertomukseen, tilintarkastuskertomuksiin, sisäisiin asiakirjoihin, raportteihin ja kirjeenvaihtoon, jotka kyseinen virasto oli vastaanottanut tai laatinut Phoenixin valvontaa koskevien toimiensa yhteydessä. Liittovaltion rahoituspalvelujen valvontaviranomainen hylkäsi kyseisen tietojensaantipyynnön.
Oikaisuvaatimuksen hylkäämisen jälkeen Baumeister valitti liittovaltion rahoituspalvelujen valvontaviraston hylkäävästä päätöksestä Verwaltungsgericht Frankfurt am Mainiin (Frankfurt am Mainin hallintotuomioistuin, Saksa). Tämä määräsi 12.3.2008 antamallaan tuomiolla kyseisen viraston myöntämään oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin lukuun ottamatta yritys- ja liikesalaisuuksia sekä Yhdistyneen kuningaskunnan rahoituspalveluviranomaiseen liittyviä asiakirjoja.
Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen ylempi hallintotuomioistuin, Saksa) totesi mainitusta tuomiosta tehdyn valituksen seurauksena 29.11.2013 antamallaan tuomiolla yhtäältä, että Baumeisterilla oli IFG:n 1 §:n 1 momentin nojalla oikeus tutustua pyytämiinsä asiakirjoihin, ja toisaalta, että hänen pyyntöään ei voida hylätä yleisesti IFG:n 3 §:n 4 kohdan ja KWG:n 9 §:n 1 momentin säännösten nojalla. Se katsoi, että oikeus tutustua kyseisiin asiakirjoihin voitiin evätä ainoastaan kaupallisten ja liikesalaisuuksien, jotka pitää yksilöidä jokaisessa konkreettisessa tapauksessa erikseen, ja kolmansien henkilötietojen osalta. Sen mukaan unionin oikeudesta ei voida johtaa muuta ratkaisua.
Liittovaltion rahoitusvalvontavirasto teki mainitusta tuomiosta Revision-valituksen Bundesverwaltungsgerichtiin (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa).
Kyseinen tuomioistuin esittää olennaisilta osin, että Hessischer Verwaltungsgerichtshofin tulkinta KWG:n 9 §:n 1 momentissa annetun suojan laajuudesta on liian suppea kahdessa suhteessa. Ensinnäkin kyseisellä säännöksellä suojataan Bundesverwaltungsgerichtin mukaan yleisesti kaikkia tietoja, joiden luottamuksellisuuden säilyttämiseen valvottavalla yrityksellä tai kolmannella on perusteltu intressi, mukaan lukien tiedot, joilla on varallisuusarvoa, joka voidaan realisoida maksukyvyttömyysmenettelyssä, riippumatta siitä, onko kyse varsinaisista kaupallisista tai liikesalaisuuksista. Toiseksi mainitulla säännöksellä annetaan sen mukaan suojaa myös sellaisten tietojen ilmaisemisesta vastaan, joiden luottamuksellisuuden säilyttämiseen liittovaltion rahoituspalvelujen valvontavirastolla on perusteltu intressi. Joka tapauksessa tällaisen perustellun intressin toteamiseksi on kyseisen tuomioistuimen mukaan syytä tutkia kyseessä olevien tietojen sisältö. Lisäksi se mainitsee, että luottamuksellisten tietojen suojaamistarpeella on taipumus vähentyä ajan myötä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii kuitenkin, olisiko KWG:n 9 §:n 1 momentissa säädettyä salassapitovelvollisuutta tulkittava laajemmin, kun otetaan huomioon direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohta.
Tässä yhteydessä mainittu tuomioistuin yhtäältä muistuttaa unionin tuomioistuinten Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (
EYVL 2001, L 145, s. 43
) ja [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (
EYVL 2003, L 1, s. 1
) asiayhteydessä esittämistä toteamuksista (ks. mm. tuomio 16.7.2015, ClientEarth v. komissio,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
,
,
ja
kohta ja tuomio 28.1.2015, Evonik Degussa v. komissio,
T‑341/12
,
EU:T:2015:51
,
ja
kohta). Toisaalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että rahoitusmarkkinoiden valvonnan erityispiirteet voivat oikeuttaa sen, että KWG:n 9 §:n 1 momenttia sovelletaan laajasti myös ajalliselta kannalta.
Bundesverwaltungsgericht on tässä tilanteessa päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
a)
Kuuluvatko kaikki valvottavan yrityksen valvontaviranomaiselle toimittamat yritystä koskevat tiedot muista edellytyksistä riippumatta [direktiivin 2004/39] 54 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettujen luottamuksellisten tietojen käsitteeseen ja siten [saman direktiivin] 54 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetun ’salassapitovelvollisuuden’ piiriin?
b)
Käsittääkö ’viranomaisten valvontasalaisuus’ osana direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettua salassapitovelvollisuutta muista edellytyksistä riippumatta kaikki asiakirjoihin sisältyvät valvontaviranomaisen toteamukset, mukaan luettuna sen kirjeenvaihto muiden yksikköjen kanssa?
Jos a tai b kohtaan vastataan kieltävästi:
c)
Onko direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohdan salassapitovelvollisuutta koskevaa säännöstä tulkittava siten, että tietojen luottamukselliseksi luokittelussa
i)
ratkaisevaa on se, kuuluvatko tiedot luonteensa vuoksi salassapitovelvollisuuden piiriin tai voisiko tietoihin pääsy konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa tietojen luottamuksellisuuden säilyttämistä koskevaa etua, tai
ii)
on otettava huomioon muita olosuhteita, joiden vallitessa tiedot kuuluvat salassapitovelvollisuuden piiriin, tai
iii)
valvontaviranomainen voi vedota asiakirjoihinsa sisältyvien [valvotun yrityksen antamien] yritystä koskevien tietojen ja valvontaviranomaisen niihin liittyvien asiakirjojen osalta kumottavissa olevaan olettamaan, jonka mukaan tältä osin on kyse liikesalaisuudesta tai viranomaisten valvontasalaisuudesta?
2)
Onko direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettua ’luottamuksellisten tietojen’ käsitettä tulkittava siten, että valvontaviranomaiselle toimitetun yritystä koskevan tiedon luokittelussa suojeltavaksi liikesalaisuudeksi tai muuksi salassa pidettäväksi tiedoksi ratkaisevaa on yksinomaan ajankohta, jona tieto toimitettiin valvontaviranomaiselle?
Jos toiseen kysymykseen on vastattava kieltävästi:
3)
Onko selvitettäessä sitä, onko yritystä koskevaa tietoa taloudellisen ympäristön muutoksista huolimatta suojeltava liikesalaisuutena ja kuuluuko se näin ollen direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaisen salassapitovelvollisuuden piiriin, katsottava, että yleisesti ottaen sovelletaan – esimerkiksi viiden vuoden – määräaikaa, jonka päätyttyä voidaan esittää kumottavissa oleva olettama siitä, että tieto on menettänyt taloudellisen arvonsa? Päteekö tämä myös viranomaisten valvontasalaisuuteen?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että kaikki valvottavan yrityksen toimivaltaiselle viranomaiselle toimittamat sitä itseään koskevat tiedot sekä kaikki valvonta-aineistoon sisältyvät kyseisen viranomaisen toteamukset, mukaan luettuna sen kirjeenvaihto muiden yksikköjen kanssa, ovat muista edellytyksistä riippumatta luottamuksellisiksi katsottavia tietoja, joita koskee näin ollen kyseisen säännöksen mukainen salassapitovelvollisuus. Siltä varalta, että vastaus on kieltävä, se haluaa olennaisilta osin tietää, mitkä perusteet ovat merkityksellisiä, kun ratkaistaan, mitkä jäsenvaltioiden kyseisessä direktiivissä tarkoitettuja tehtäviä varten nimeämien viranomaisten (jäljempänä toimivaltaiset viranomaiset) hallussa olevista tiedoista on luokiteltava luottamuksellisiksi.
Tässä yhteydessä on todettava, että direktiivin 2004/39 54 artiklassa tai missään muussa kyseisen direktiivin säännöksessä ei mainita nimenomaisesti, mitä toimivaltaisten viranomaisten hallussa olevia tietoja on pidettävä luottamuksellisina ja näin ollen salassapitovelvollisuuden alaan kuuluvina tietoina.
Lisäksi on mainittava, että vaikka eri jäsenvaltioiden tämän alan säännökset poikkeavat huomattavasti toisistaan, direktiivin 2004/39 tekstissä ei viitata jäsenvaltioiden kansallisiin oikeuksiin kyseisen direktiivin 54 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun käsitteen ”luottamuksellinen tieto” merkityksen ja ulottuvuuden määrittämiseksi.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen edellyttää, että jos sen säännöksessä ei viitata jäsenvaltioiden oikeuteen tietyn käsitteen määrittämiseksi, kyseistä käsitettä on tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti. Tässä tulkinnassa on otettava huomioon kyseisen säännöksen sanamuoto ja asiayhteys sekä kyseisellä lainsäädännöllä tavoiteltu päämäärä (ks. vastaavasti tuomio 19.12.2013, Fish Legal ja Shirley,
C‑279/12
,
EU:C:2013:853
,
kohta ja tuomio 16.7.2015, A,
C‑184/14
,
EU:C:2015:479
,
ja
kohta).
Direktiivin 2004/39 54 artiklan sanamuodosta on todettava, että toistuva viittaaminen ”luottamuksellisiin tietoihin” yleisen ilmaisun ”tiedot” sijasta merkitsee, että on tehtävä ero luottamuksellisten ja muiden, ei-luottamuksellisten tietojen, joita toimivaltaisilla viranomaisilla on tehtäviensä hoitamiseen liittyen hallussaan, välillä.
Direktiivin 2004/39 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee asiayhteydestä, johon mainitun direktiivin 54 artikla kuuluu, ja kyseisen direktiivin tavoitteista, että sillä pyritään saavuttamaan yhdenmukaistaminen siinä laajuudessa, jossa se on tarpeen, jotta sijoittajille voitaisiin tarjota korkeatasoinen suoja ja sijoituspalveluyrityksille mahdollisuus palvelujen tarjoamiseen kotijäsenvaltion harjoittaman valvonnan nojalla kaikkialla unionissa (tuomio 12.11.2014, Altmann ym.,
C‑140/13
,
EU:C:2014:2362
,
kohta).
Direktiivin 2004/39 johdanto-osan 63 perustelukappaleen toisesta virkkeestä ilmenee vielä, että eri jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on rajatylittävän toiminnan lisääntymisen vuoksi annettava toisilleen tehtäviensä hoitamisen edellyttämät tiedot, jotta ne voivat varmistaa tämän direktiivin tehokkaan täytäntöönpanon (tuomio 12.11.2014, Altmann ym.,
C‑140/13
,
EU:C:2014:2362
,
kohta).
Direktiivin 2004/39 17 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan jäsenvaltioiden onkin varmistettava, että toimivaltaiset viranomaiset valvovat jatkuvasti sijoituspalveluyritysten toimintaa arvioidakseen, täyttävätkö ne velvollisuutensa (tuomio 12.11.2014, Altmann ym.,
C‑140/13
,
EU:C:2014:2362
,
kohta).
Saman direktiivin 50 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään, että toimivaltaisille viranomaisille on annettava kaikki valvonta- ja tutkintavaltuudet, jotka ovat tarpeen niiden tehtävien hoitamiseksi, ja että näihin valtuuksiin sisältyy oikeus saada tutustua kaikkiin asiakirjoihin ja vaatia tietoja kaikilta henkilöiltä (tuomio 12.11.2014, Altmann ym.,
C‑140/13
,
EU:C:2014:2362
,
kohta).
Lisäksi direktiivin 2004/39 56 artiklan 1 kohdassa säädetään, että toimivaltaisten viranomaisten on avustettava muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia ja että toimivaltaisten viranomaisten on erityisesti vaihdettava tietoja ja harjoitettava yhteistyötä tutkinta- tai valvontatoiminnassa (tuomio 12.11.2014, Altmann ym.,
C‑140/13
,
EU:C:2014:2362
,
kohta).
Edellisissä tuomion kohdissa lyhyesti kuvaillun rahoituspalveluyritysten toiminnan valvontajärjestelmän, joka perustuu jäsenvaltiossa suoritettavaan valvontaan ja eri jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten väliseen tietojenvaihtoon, tehokas toiminta edellyttää, että sekä valvonnan kohteena olevat yritykset että toimivaltaiset viranomaiset voivat olla varmoja, että toimitetut luottamukselliset tiedot lähtökohtaisesti pysyvät luottamuksellisina (tuomio 12.11.2014, Altmann ym.,
C‑140/13
,
EU:C:2014:2362
,
kohta).
Kuten muun muassa direktiivin 2004/39 johdanto-osan 63 perustelukappaleen viimeisestä virkkeestä ilmenee, tällaisen luottamuksen puuttuminen johtaisi siihen, että valvontaa varten tarvittavien luottamuksellisten tietojen toimiva vaihto vaarantuisi (tuomio 12.11.2014, Altmann ym.,
C‑140/13
,
EU:C:2014:2362
,
kohta).
Direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohdassa ei siten säädetä ammattisalaisuuksia koskevasta pääsääntöisestä salassapitovelvollisuudesta pelkästään niiden yritysten, joita asia suoraan koskee, vaan myös unionin rahoitusvälinemarkkinoiden normaalin toiminnan suojaamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 12.11.2014, Altmann ym.,
C‑140/13
,
EU:C:2014:2362
,
kohta).
Kun kaikki edellä esitetty otetaan huomioon, direktiivin 2004/39 54 artiklan sanamuodosta tai asiayhteydestä sen enempää kuin kyseisen direktiivin tavoitteistakaan ei voida päätellä, että kaikkia valvottavaan yritykseen liittyviä ja sen toimivaltaiselle viranomaiselle toimittamia tietoja tai valvonta-aineistoon kuuluvia kyseisen viranomaisen toteamuksia, mukaan lukien sen kirjeenvaihto muiden yksikköjen kanssa, olisi ehdottomasti pidettävä luottamuksellisina.
Samoista seikoista nimittäin seuraa, että mainitun direktiivin 54 artiklan 1 kohdassa säädetty yleinen kielto ilmaista luottamuksellisia tietoja koskee sellaisia toimivaltaisten viranomaisten hallussa olevia tietoja, jotka ensinnäkään eivät ole luonteeltaan julkisia ja joiden ilmaisemisesta saattaisi toiseksi olla haittaa ne toimittaneen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön eduille tai kolmansien eduille taikka unionin lainsäätäjän direktiivillä 2004/39 käyttöön ottaman sijoituspalveluyritysten toiminnan valvontajärjestelmän moitteettomalle toiminnalle.
On kuitenkin muistutettava, että edellisessä kohdassa asetetut edellytykset on ymmärrettävä siten, etteivät ne vaikuta siihen, mitä unionin oikeuden muissa säännöksissä, joilla suojellaan tiukemmin tiettyjen tietojen luottamuksellisuutta, säädetään.
Tällaisiin säännöksiin kuuluu direktiivin 2004/39 58 artiklan, joka koskee toimivaltaisten viranomaisten tietojenvaihtoa, 1 kohdan toinen alakohta, jonka mukaan ”toimivaltaiset viranomaiset, jotka vaihtavat tietoja toisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa tämän direktiivin mukaisesti, voivat ilmoittaa tietojen välityshetkellä, että kyseisiä tietoja ei saa ilmaista ilman niiden nimenomaista suostumusta, jolloin kyseisiä tietoja saa vaihtaa ainoastaan niitä tarkoituksia varten kuin mihin mainitut viranomaiset ovat antaneet suostumuksensa”.
On vielä korostettava, että direktiivin 2004/39 54 artiklassa säädetään yleisestä toimivaltaisten viranomaisten hallussa olevien luottamuksellisten tietojen ilmaisemista koskevan kiellon periaatteesta ja luetellaan tyhjentävästi erityistapaukset, joissa kyseinen yleinen kielto ei poikkeuksellisesti ole esteenä niiden toimittamiselle tai käyttämiselle (ks. vastaavasti tuomio 12.11.2014, Altmann ym.,
C‑140/13
,
EU:C:2014:2362
,
ja
kohta).
Kyseisellä artiklalla ei näin ollen ole tarkoitus perustaa yleisölle oikeutta tutustua toimivaltaisten viranomaisten hallussa oleviin tietoihin tai säännellä yksityiskohtaisesti tällaisen, mahdollisesti kansallisessa oikeudessa tunnustetun oikeuden käyttämistä.
Tältä osin direktiivin 2004/39 54 artiklalla on eri tavoite kuin asetuksella N:o 1049/2001.
Viimeksi mainitulla asetuksella nimittäin annetaan yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto,
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
kohta ja tuomio 16.7.2015, ClientEarth v. komissio,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
,
kohta).
Unionin tuomioistuin on todennut tällaisen tavoitteen valossa, että asetuksella N:o 1049/2001 asetetaan unionin toimielimelle, joka aikoo evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, lähtökohtaisesti velvollisuus selittää, millä tavoin tutustuminen kyseiseen asiakirjaan voisi konkreettisesti loukata etua, jota suojataan jollakin kyseessä olevasta tutustumisoikeudesta säädetyllä poikkeuksella, tämän kuitenkaan vaikuttamatta kyseisen toimielimen mahdollisuuteen käyttää tältä osin perusteluina yleisiä luottamuksellisuusolettamia, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjojen ryhmiin, koska samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa luonteeltaan samanlaisia asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto,
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
–
kohta ja tuomio 16.7.2015, ClientEarth v. komissio,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
,
,
ja
kohta).
Sen sijaan silloin, kun toimivaltaiset viranomaiset, joille yksityinen on esittänyt pyynnön saada tutustua valvottavaa yritystä koskeviin tietoihin, katsovat, että kun edellä 35 kohdassa mainitut kumulatiiviset edellytykset otetaan huomioon, pyydettyjä tietoja on pidettävä direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina luottamuksellisina tietoina, ne voivat hyväksyä tällaisen pyynnön ainoastaan kyseisessä 54 artiklassa tyhjentävästi luetelluissa tapauksissa.
On vielä korostettava, että koska direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohdan ainoana tarkoituksena on velvoittaa toimivaltaiset viranomaiset lähtökohtaisesti kieltäytymään kyseisessä säännöksessä tarkoitettujen luottamuksellisten tietojen ilmaisemisesta, jäsenvaltioilla on edelleen vapaus ulottaa suoja ilmaisemista vastaan koskemaan toimivaltaisten viranomaisten valvonta-aineiston kaikkea sisältöä tai käänteisesti sallia sellaisiin toimivaltaisten viranomaisten hallussa oleviin tietoihin tutustuminen, jotka eivät ole kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja luottamuksellisia tietoja.
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tutkia kaiken edellä esitetyn valossa, ovatko liittovaltion rahoituspalvelujen valvontaviraston hallussa olevat tiedot, joiden ilmaisemista on pyydetty, kyseiselle virastolle direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohdan mukaan kuuluvan salassapitovelvollisuuden piirissä.
Ensimmäiseen kysymykseen on kaiken edellä esitetyn perusteella vastattava, että direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kaikki valvottavan yrityksen toimivaltaiselle viranomaiselle toimittamat sitä itseään koskevat tiedot sekä kaikki valvonta-aineistoon sisältyvät kyseisen viranomaisen toteamukset, mukaan luettuna sen kirjeenvaihto muiden yksikköjen kanssa, eivät ole muista edellytyksistä riippumatta luottamuksellisiksi katsottavia tietoja, joita koskisi näin ollen kyseisen säännöksen mukainen salassapitovelvollisuus. Luottamuksellisiin tietoihin kuuluvat sellaiset toimivaltaisten viranomaisten hallussa olevat tiedot, jotka ensinnäkään eivät ole luonteeltaan julkisia ja joiden ilmaisemisesta saattaisi toiseksi olla haittaa ne toimittaneen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön eduille tai kolmansien eduille taikka unionin lainsäätäjän direktiivillä 2004/39 käyttöön ottaman sijoituspalveluyritysten toiminnan valvontajärjestelmän moitteettomalle toiminnalle.
Toinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että valvottavaa yritystä koskevien ja toimivaltaisille viranomaisille toimitettujen tietojen luottamuksellisuus riippuu ajankohdasta, jona tieto toimitettiin, ja kyseisten tietojen luokittelusta tuona ajankohtana.
Tässä yhteydessä on korostettava, että jotta direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohdan tavoitteiden – sellaisina kuin ne esitettiin edellä 33 kohdassa – saavuttamista ei vaarannettaisi, toimivaltaisten viranomaisten on lähtökohtaisesti noudatettava niille kyseisen säännöksen mukaan kuuluvaa salassapitovelvollisuutta koko sen ajan, jolloin niiden hallussa kyseisen direktiivin perusteella olevia tietoja on pidettävä luottamuksellisina (ks. vastaavasti tuomio 12.11.2014, Altmann ym.,
C‑140/13
,
EU:C:2014:2362
,
ja
kohta)
Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja Euroopan komissio ovat olennaisilta osin huomauttaneet, ajan kuluminen on seikka, joka tavallisesti voi vaikuttaa sen arvioimiseen, täyttyvätkö edellytykset, joista tietojen luottamuksellisuus riippuu, tiettynä ajankohtana (ks. vastaavasti tuomio 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds v. komissio,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
,
ja
kohta ja tuomio 14.3.2017, Evonik Degussa v. komissio,
C‑162/15 P
,
EU:C:2017:205
,
kohta).
Niinpä on katsottava, että direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohdassa asetettu yleinen kielto ilmaista luottamuksellisia tietoja koskee sellaisia toimivaltaisten viranomaisten hallussa olevia tietoja, joita on pidettävä luottamuksellisina silloin, kun niiden ilmaisemista koskeva pyyntö tutkitaan, riippumatta kyseisten tietojen luokittelusta silloin, kun ne toimitettiin kyseisille viranomaisille.
Niinpä toiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että valvottavaa yritystä koskevien ja toimivaltaisille viranomaisille toimitettujen tietojen luottamuksellisuutta on arvioitava sen ajankohdan tilanteen mukaan, jolloin kyseiset viranomaiset suorittavat niille kuuluvan tutkinnan mainittujen tietojen ilmaisemista koskevan pyynnön ratkaisemiseksi, riippumatta kyseisten tietojen luokittelusta silloin, kun ne toimitettiin mainituille viranomaisille.
Kolmas kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että toimivaltaisten viranomaisten hallussa olevat vähintään viisi vuotta vanhat tiedot eivät lähtökohtaisesti kuulu enää liikesalaisuuksiin eivätkä muihin kyseisen säännöksen mukaisiin luottamuksellisten tietojen luokkiin.
Liikesalaisuuden piiriin kuuluvien tietojen osalta on erityisesti muistutettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan liikesalaisuuksien suoja on unionin oikeuden yleinen periaate (ks. vastaavasti tuomio 14.2.2008, Varec,
C‑450/06
,
EU:C:2008:91
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi on mainittava unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevän, että tietoja, jotka ovat voineet tiettynä aikana olla liikesalaisuuksia mutta jotka ovat vähintään viisi vuotta vanhoja, on ajan kulumisen vuoksi pidettävä lähtökohtaisesti historiallisina tietoina, joiden salaisuus on tästä syystä lakannut, ellei tietojen salaisuuteen vetoava osapuoli poikkeuksellisesti osoita, että tiedot ovat vanhuudestaan huolimatta vielä sen tai kolmansien liiketaloudellista asemaa koskevia olennaisia seikkoja (ks. vastaavasti tuomio 14.3.2017, Evonik Degussa v. komissio,
C‑162/15 P
,
EU:C:2017:205
,
kohta).
Edellisessä kohdassa esitetyt toteamukset pätevät myös direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohdan soveltamista koskevassa asiayhteydessä, koska ne liittyvät siihen, miten tiettyjen tietojen merkitys kyseessä olevien yritysten liiketaloudellisen aseman kannalta muuttuu ajan kuluessa.
Kyseiset toteamukset eivät sen sijaan päde sellaisiin toimivaltaisten viranomaisten hallussa oleviin tietoihin, joiden luottamuksellisuutta voidaan perustella muilla syillä kuin niiden merkityksellä kyseessä olevien yritysten liiketaloudellisen aseman kannalta ja joita voivat olla muun muassa tiedot valvontaviranomaisten käyttämistä menetelmistä ja strategioista.
Niinpä kolmanteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että toimivaltaisten viranomaisten hallussa olevia tietoja, jotka ovat voineet tiettynä aikana olla liikesalaisuuksia mutta jotka ovat vähintään viisi vuotta vanhoja, on ajan kulumisen vuoksi pidettävä lähtökohtaisesti historiallisina tietoina, joiden salaisuus on tästä syystä lakannut, ellei tietojen salaisuuteen vetoava osapuoli poikkeuksellisesti osoita, että tiedot ovat vanhuudestaan huolimatta vielä sen tai kolmansien liiketaloudellista asemaa koskevia olennaisia seikkoja. Tällaiset toteamukset eivät päde sellaisiin kyseisten viranomaisten hallussa oleviin tietoihin, joiden luottamuksellisuutta voidaan perustella muilla syillä kuin niiden merkityksellä kyseessä olevien yritysten liiketaloudellisen aseman kannalta.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Rahoitusvälineiden markkinoista sekä neuvoston direktiivien 85/611/ETY ja 93/6/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 93/22/ETY kumoamisesta 21.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/39/EY 54 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kaikki valvottavan yrityksen toimivaltaiselle viranomaiselle toimittamat sitä itseään koskevat tiedot sekä kaikki valvonta-aineistoon sisältyvät kyseisen viranomaisen toteamukset, mukaan luettuna sen kirjeenvaihto muiden yksikköjen kanssa, eivät ole muista edellytyksistä riippumatta luottamuksellisiksi katsottavia tietoja, joita koskisi näin ollen kyseisen säännöksen mukainen salassapitovelvollisuus. Luottamuksellisiin tietoihin kuuluvat sellaiset jäsenvaltioiden kyseisessä direktiivissä tarkoitettuja tehtäviä varten nimeämien viranomaisten hallussa olevat tiedot, jotka ensinnäkään eivät ole luonteeltaan julkisia ja joiden ilmaisemisesta saattaisi toiseksi olla haittaa ne toimittaneen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön eduille tai kolmansien eduille taikka unionin lainsäätäjän direktiivillä 2004/39 käyttöön ottaman sijoituspalveluyritysten toiminnan valvontajärjestelmän moitteettomalle toiminnalle.

2)
Direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että valvottavaa yritystä koskevien ja jäsenvaltioiden kyseisessä direktiivissä tarkoitettuja tehtäviä varten nimeämille viranomaisille toimitettujen tietojen luottamuksellisuutta on arvioitava sen ajankohdan tilanteen mukaan, jolloin kyseiset viranomaiset suorittavat niille kuuluvan tutkinnan mainittujen tietojen ilmaisemista koskevan pyynnön ratkaisemiseksi, riippumatta kyseisten tietojen luokittelusta silloin, kun ne toimitettiin mainituille viranomaisille.

3)
Direktiivin 2004/39 54 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltioiden kyseisessä direktiivissä tarkoitettuja tehtäviä varten nimeämien viranomaisten hallussa olevia tietoja, jotka ovat voineet tiettynä aikana olla liikesalaisuuksia mutta jotka ovat vähintään viisi vuotta vanhoja, on ajan kulumisen vuoksi pidettävä lähtökohtaisesti historiallisina tietoina, joiden salaisuus on tästä syystä lakannut, ellei tietojen salaisuuteen vetoava osapuoli poikkeuksellisesti osoita, että tiedot ovat vanhuudestaan huolimatta vielä sen tai kolmansien liiketaloudellista asemaa koskevia olennaisia seikkoja. Tällaiset toteamukset eivät päde sellaisiin kyseisten viranomaisten hallussa oleviin tietoihin, joiden luottamuksellisuutta voidaan perustella muilla syillä kuin niiden merkityksellä kyseessä olevien yritysten liiketaloudellisen aseman kannalta.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.