CELEX: 62020CJ0300
Prejudiciële verwijzing
Milieu
Richtlijn 2001/42/EG
Beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s
Artikel 2, onder a)
Begrip ‚plannen en programma’s’
Artikel 3, lid 2, onder a)
Voor bepaalde sectoren opgestelde handelingen tot vaststelling van een kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor bepaalde in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92/EU genoemde projecten
Artikel 3, lid 4
Handelingen tot vaststelling van een kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten
Door een lokale instantie vastgesteld landschapsbeschermingsbesluit

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3, lid 2, onder a), en lid 4, van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (
PB 2001, L 197, blz. 30
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Bund Naturschutz in Bayern eV (hierna: „Bund Naturschutz”) en de Landkreis Rosenheim (bestuursdistrict Rosenheim, Duitsland) over de rechtmatigheid van een besluit inzake een beschermd landschap.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Artikel 1 van richtlijn 2001/42, met als opschrift „Doel”, bepaalt:
„Deze richtlijn heeft ten doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen.”
Artikel 2 van deze richtlijn luidt als volgt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)
‚plannen en programma’s’: plannen en programma’s, met inbegrip van die welke door de [Europese Unie] worden medegefinancierd, alsook de wijzigingen ervan,
–
die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en
–
die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven;
[...]”
Artikel 3 van voornoemde richtlijn, „Werkingssfeer”, bepaalt in de leden 1 tot en met 4:
„1.   Een milieubeoordeling wordt uitgevoerd overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9, voor de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
2.   Onverminderd lid 3, wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma’s
a)
die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij richtlijn 85/337/EEG [van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (
PB 1985, L 175, blz. 40
)] genoemde projecten, of
b)
waarvoor, gelet op het mogelijk effect op gebieden, een beoordeling vereist is uit hoofde van de artikelen 6 of 7 van richtlijn 92/43/EEG [van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (
PB 1992, L 206, blz. 7
)].
3.   Voor in lid 2 bedoelde plannen en programma’s die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau en voor kleine wijzigingen van in lid 2 bedoelde plannen en programma’s is een milieubeoordeling alleen dan verplicht wanneer de lidstaten bepalen dat zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
4.   Voor andere dan de in lid 2 bedoelde plannen en programma’s die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, bepalen de lidstaten of het plan of het programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben.”
Bijlage II bij richtlijn 2001/42, die de „criteria voor de vaststelling van de mogelijke aanzienlijke effecten zoals bedoeld in artikel 3, lid 5” vastlegt, noemt in punt 1 als een van die criteria „de kenmerken van plannen en programma’s” en preciseert in het eerste streepje van dat punt dat daarbij in het bijzonder wordt gelet op, onder andere, „de mate waarin het plan of programma een kader vormt voor projecten en andere activiteiten met betrekking tot de ligging, aard, omvang en gebruiksvoorwaarden alsmede wat betreft de toewijzing van hulpbronnen”.
Bij richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (
PB 2012, L 26, blz. 1
), die op 17 februari 2012 in werking is getreden, is richtlijn 85/337 ingetrokken en vervangen.
Volgens artikel 1, lid 2, onder a), van richtlijn 2011/92 wordt in deze richtlijn onder „project” verstaan „de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken” alsmede „andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten”.
Overeenkomstig artikel 14, tweede alinea, van richtlijn 2011/92 gelden „verwijzingen naar [richtlijn 85/337] als verwijzingen naar [richtlijn 2011/92]”.
Duits recht
BNatSchG
§ 20, lid 2, van het Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (wet betreffende natuurbescherming en landschapszorg) van 29 juli 2009 (BGBl. 2009 I, blz. 2542), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „BNatSchG”), luidt:
„Bepaalde delen van natuur en landschap kunnen worden beschermd
[...]
4. overeenkomstig § 26, als beschermd landschap,
[...]”
§ 26 BNatSchG, met als opschrift „Beschermde landschappen”, bepaalt:
„(1)   Beschermde landschappen zijn op juridisch bindende wijze aangewezen gebieden waar een bijzondere bescherming van natuur en landschap vereist is
1.
met het oog op de instandhouding, de ontwikkeling of het herstel van het rendement en de werking van het ecosysteem of het regeneratievermogen en het duurzame gebruik van natuurlijke hulpbronnen, waaronder de bescherming van biotopen en habitats van bepaalde wilde dier- en plantensoorten,
2.
vanwege de diversiteit, het bijzondere karakter en de schoonheid of het bijzondere historisch-culturele belang van het landschap, of
3.
vanwege het bijzondere belang voor de recreatie.
(2)   In beschermde landschappen zijn, in het bijzonder gelet op § 5, lid 1, en overeenkomstig nadere voorschriften, alle handelingen verboden waardoor het karakter van dergelijke gebieden verandert of die indruisen tegen het bijzondere beschermingsdoel.”
BayNatSchG
§ 12, lid 1, van het Bayerische Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur (Bayerisches Naturschutzgesetz) (wet op de natuurbescherming, de landschapszorg en de openluchtrecreatie van de deelstaat Beieren) van 23 februari 2011 (GVBl., blz. 82), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „BayNatSchG”), luidt:
„De bescherming van natuur- en landschapsdelen overeenkomstig § 20, lid 2, punten 1, 2, 4, 6 en 7, BNatSchG geschiedt bij besluit, tenzij anders bepaald in deze wet. [...]”
§ 51, lid 1, BayNatSchG luidt als volgt:
„Bevoegd zijn:
[...]
3.
de Landkreise [(bestuursdistricten)] en steden die niet onder een Landkreis vallen, voor de vaststelling van landschapsbeschermingsbesluiten in de zin van § 26 BNatSchG
[...]”
Inntal Südbesluit
§ 1 van de Verordnung des Landkreises Rosenheim über das Landschaftsschutzgebiet „Inntal Süd” (besluit van het bestuursdistrict Rosenheim inzake het beschermde landschap „Inntal Süd”) van 10 april 2013 (hierna: „Inntal Südbesluit”), met als opschrift „Voorwerp van de bescherming”, luidt:
„Het landschap ten oosten en ten westen van de Inn tussen de landsgrens met Oostenrijk in de gemeente Kiefersfelden en de stadsgrens van Rosenheim wordt beschermd als beschermd landschap onder de naam ‚Inntal Süd’.
De rivierloop van de Inn wordt beschermd, met inbegrip van het rivierbekken en de riviervlakte.”
§ 3 van het Inntal Südbesluit, „Doel van de bescherming”, bepaalt:
„Het beschermde landschap ‚Inntal Süd’ heeft tot doel
1. het rendement van het ecosysteem te garanderen; in het bijzonder de oeverbossen en de hoefijzermeren alsmede de leefomstandigheden van de daaraan aangepaste typische dier- en plantensoorten en de daarin aanwezige biocoenosen in stand te houden, te bevorderen en te herstellen;
2. de diversiteit, het bijzondere karakter en de schoonheid van het natuurlandschap in stand te houden; in het bijzonder het karakter ervan als rivierlandschap te versterken en het agrarische cultuurlandschap in stand te houden;
3. de werking van de waterhuishouding in stand te houden en te optimaliseren, om zo ook de continuïteit van de rivierloop van de Inn en de zijrivieren ervan en de vasthouding van het regenwater in de riviervlakte te bevorderen;
4. alle landschapselementen te vrijwaren en in stand te houden die van belang zijn voor de recreatie, met de grootst mogelijke eerbied voor de natuur en het landschap, en het recreatieverkeer in goede banen te leiden.”
In § 4 van dit besluit, „Verbodsbepalingen”, valt te lezen:
„In het beschermde landschap zijn alle handelingen verboden waardoor het karakter van het gebied verandert of die indruisen tegen het beschermingsdoel (§ 3).”
§ 5 van dat besluit, „Vergunningsvereiste”, bepaalt:
„(1)   Een vergunning van de Landratsamt Rosenheim [(administratieve dienst van het district Rosenheim)], als lagere dienst voor natuurbescherming (§ 43, lid 2, punt 3, BayNatSchG), is vereist voor eenieder die in het beschermde landschap voornemens is
1. bouwwerken aan te leggen, te renoveren of het gebruik ervan te wijzigen [§ 2, punt 1, van de Bayerische Bauordnung (Beiers bouwreglement)], zelfs indien daarvoor geen bouwvergunning vereist is; tot deze categorie behoren onder meer:
a)
gebouwen, waaronder woningen, land- of bosbouwschuren, weekendhuisjes, boot-, strand- of tuinhuizen, marktkramen, [...];
b)
omheiningen en andere afsluitingen;
c)
aanlegsteigers en oeverconstructies;
d)
wijzigingen van het aardoppervlak ten gevolge van afgravingen en ophogingen, in het bijzonder de aanpassing en exploitatie van nieuwe steen-, grind- of zandgroeven of modder- of kleiputten en andere boringen, alsook grondstortplaatsen. Het bovenstaande geldt niet voor ophogingen of uitgravingen met een oppervlakte van maximaal 500 m
en een hoogte of diepte van maximaal 0,3 m die uitsluitend tot doel hebben de bodem te verbeteren op reeds voor de landbouw gebruikte percelen;
2. voor zover het niet om reeds in punt 1 opgenomen bouwwerken gaat,
a)
borden en affiches te plaatsen, met inbegrip van reclamevoorzieningen, met een oppervlakte van meer dan 0,5 m
, voor zover zij geen benamingen van woningen of handelszaken aan residentiële gebouwen en handelsruimten vormen;
b)
bovengrondse of ondergrondse draden, kabels of buizen te leggen of masten te plaatsen;
c)
straten, wegen of terreinen aan te leggen of ingrijpend te wijzigen, in het bijzonder camping-, sport- en speelterreinen en zwemzones of soortgelijke installaties;
d)
voertuigen voor ambulante handel te plaatsen of marktkramen en verkoopautomaten op te richten, te plaatsen en te exploiteren;
3. met welk type motorvoertuig dan ook te rijden buiten de openbare straten, wegen en [bovenbedoelde] terreinen of het aldaar te stallen; [...]
4. meer dan het voor het gezamenlijke gebruik toegelaten oppervlaktewater of grondwater te onttrekken, waterlichamen, hun oevers of beddingen, de watertoevoer of -afvoer of het grondwaterpeil te veranderen, nieuwe waterlichamen te creëren of afwateringssystemen aan te leggen;
5. biotopen met een grote ecologische waarde in de zin van § 30 BNatSchG en § 23 BayNatSchG te draineren, droog te leggen, te vernietigen of anderszins aanzienlijke schade toe te brengen, in het bijzonder veen, moeras, rietland, grote zeggenvegetatie met riet, vochtige graslanden met zeggen en bies, grasland met Molinia, bronnen, veen-, broek-, moeras- en oeverbossen, alsook natuurlijke of seminatuurlijke stromende of stilstaande binnenwateren, met inbegrip van hun oevers en de bijbehorende natuurlijke of seminatuurlijke oevervegetatie, alsook de bijbehorende natuurlijke of seminatuurlijke verzandingsgebieden, hoefijzermeren en overstromingsvlakten; [...]
6. wisselweiden om te ploegen, te bemesten of te bebossen, of deze weiden om te vormen in weiden die meermaals per jaar worden gemaaid of in grasland;
7. wilde dieren op te jagen, te vangen of te doden, of hun voortplantings- en leefgebieden of hun broedsels weg te nemen;
8. in de vrije natuur en buiten de bossen individuele bomen, heggen, levende afscheidingen of boomgroepen of houtkanten die het landschap kenmerken te rooien, te vellen of anderszins te verwijderen; [...]
9. bossen geheel of gedeeltelijk te rooien, een eerste bebossing uit te voeren of in deze context meer dan 0,5 hectare kaal te kappen, loofbossen, gemengde bossen of oeverbossen om te vormen in bossen die voornamelijk uit naaldbomen bestaan of gespecialiseerde teelten (zoals kwekerijproducten) op te zetten;
10. op de oevers van waterlichamen de oevervegetatie, de rietbegroeiing of de bestanden van waterplanten te vernietigen of ingrijpend te veranderen, zich in het riet of in waterplantbestanden te begeven en chemische middelen te gebruiken om riet te verwijderen of te bestrijden of om sloten te reinigen; [...]
11. afval, puin en andere voorwerpen te storten, voor zover deze niet reeds onder de afvalstoffenregeling vallen, op andere plaatsen dan waar dat is toegestaan, ook indien daarmee geen ophoging in de zin van de bouwvoorschriften wordt beoogd;
12. buiten de plaatsen waar dat is toegestaan te kamperen, caravans (met inbegrip van vouwwagens) of motorhomes te stallen of dit toe te laten;
13. buiten de toegestane vliegvelden vliegtuigen te laten opstijgen of landen in de zin van het Luftverkehrsgesetz [(luchtvaartwet)].
(2)   De vergunning wordt verleend, onverminderd andere wettelijke bepalingen, mits de voorgenomen maatregel geen effecten zoals bedoeld in § 4 veroorzaakt of mits dergelijke effecten door middel van aanvullende bepalingen kunnen worden gecompenseerd.
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
De Landkreis Rosenheim heeft op 10 april 2013 het Inntal Südbesluit vastgesteld zonder eerst een milieubeoordeling uit te voeren overeenkomstig artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42, of op zijn minst een studie te verrichten om te bepalen of dit besluit aanzienlijke milieueffecten kon hebben in de zin van artikel 3, lid 4, van deze richtlijn.
Bij dit besluit is een gebied van ongeveer 4021 hectare als beschermd aangewezen. Dit is ongeveer 650 hectare minder dan in de eerdere regelingen uit 1952 en 1977, die bij dat besluit geheel of gedeeltelijk zijn ingetrokken.
Bund Naturschutz, een milieuvereniging die bij de procedure tot vaststelling van het Inntal Südbesluit betrokken was, heeft dit besluit aangevochten bij het Bayerische Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Beieren, Duitsland), dat haar verzoek niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland) dient uitspraak te doen op het beroep in
Revision
dat Bund Naturschutz tegen de beslissing in eerste aanleg heeft ingesteld.
Volgens de verwijzende rechter is het beroep in
Revision
alleen ontvankelijk indien de Landkreis Rosenheim krachtens richtlijn 2001/42 verplicht was om voorafgaand aan de vaststelling van het Inntal Südbesluit een milieubeoordeling uit te voeren overeenkomstig artikel 3, lid 2, onder a), van deze richtlijn, of om op zijn minst een onderzoek te verrichten om te bepalen of dit besluit aanzienlijke milieueffecten kon hebben in de zin van artikel 3, lid 4, van deze richtlijn. In dat geval zou het beroep in
Revision
ook ten gronde moeten worden toegewezen.
In dit verband is de verwijzende rechter van oordeel dat het Inntal Südbesluit moet worden aangemerkt als een plan of programma in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42.
Hij betwijfelt echter, ten eerste, of die regeling moet worden geacht een kader vast te stellen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten in de zin van artikel 3, lid 2, onder a), van die richtlijn. Hij merkt op dat dit besluit weliswaar algemene verboden en vergunningsvereisten vaststelt voor een groot aantal projecten en gebruiksvormen, maar geen specifieke bepaling bevat voor de goedkeuring van de in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten, en integendeel vooral beoogt deze projecten te voorkomen of op zijn minst ervoor te zorgen dat de uitvoering ervan plaatsvindt met inachtneming van natuurbeschermingseisen. Aldus rijst de vraag of een plan of programma, om binnen de werkingssfeer van artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 te vallen, specifiek op die projecten gericht moet zijn of daar specifiek verband mee moet houden, dan wel of het volstaat dat een plan of programma, met name vanwege de omvang ervan, ook die projecten omvat, zij het incidenteel, zonder dat rekening wordt gehouden met deze projecten als zodanig of dat de goedkeuring ervan uitdrukkelijk wordt geregeld.
Ten tweede vraagt de verwijzende rechter zich af of de „voorbereiding” van een plan of programma in de zin van artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 impliceert dat het plan of programma doelgericht wordt ontwikkeld voor een van de in die bepaling genoemde sectoren, dan wel of het voldoende is dat het daadwerkelijk gevolgen heeft voor sommige van deze sectoren, zoals landbouw, bosbouw of grondgebruik, zelfs als werd het plan of programma voorbereid voor een niet in deze bepaling genoemde sector zoals natuurbescherming en landschapsinstandhouding, wat in casu het geval zou zijn.
Ten slotte, ingeval moet worden aangenomen dat de Landkreis Rosenheim op grond van artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 niet verplicht was om het Inntal Südbesluit aan een milieubeoordeling te onderwerpen, vraagt de verwijzende rechter zich ten derde af of artikel 3, lid 4, van deze richtlijn, om van toepassing te kunnen zijn, ook vereist dat er een concreet verband bestaat tussen het plan of programma en de projecten. Zo ja, dan moet worden verduidelijkt hoe concreet dit verband dient te zijn.
Tegen deze achtergrond heeft het Bundesverwaltungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Moet artikel 3, lid 2, onder a), van [richtlijn 2001/42] aldus worden uitgelegd dat reeds dan een kader wordt gevormd voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij [richtlijn 2011/92] genoemde projecten, wanneer een besluit ter bescherming van natuur en landschap voorziet in algemene verbodsbepalingen met vrijstellingsmogelijkheid en vergunningsplichten die niet specifiek in verband staan met de in de bijlagen bij [richtlijn 2011/92] genoemde projecten?
2)
Moet artikel 3, lid 2, onder a), van [richtlijn 2001/42] aldus worden uitgelegd dat er sprake is van plannen en programma’s die voor de sectoren landbouw, bosbouw, bodemgebruik enz., zijn voorbereid, wanneer met deze plannen en programma’s wordt beoogd specifiek voor een of meer van deze sectoren een referentiekader te vormen? Of volstaat het dat ter bescherming van natuur en landschap wordt voorzien in algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten die in het kader van vergunningsprocedures voor een groot aantal projecten en gebruiksvormen moeten worden gecontroleerd en die indirecte (‚reflexmatige’) gevolgen voor een of meer van deze sectoren kunnen hebben?
3)
Moet artikel 3, lid 4, van [richtlijn 2001/42] aldus worden uitgelegd dat er een kader wordt gevormd voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, wanneer een ter bescherming van natuur en landschap vastgesteld besluit voor een groot aantal abstract omschreven projecten en maatregelen in het beschermde gebied voorziet in algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten, maar op het tijdstip van vaststelling van dat besluit geen concrete projecten voorzienbaar zijn en deze evenmin zijn gepland, waardoor een specifiek verband met concrete projecten ontbreekt?”
De Duitse regering heeft het Hof overeenkomstig artikel 16, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie verzocht om zitting te houden in Grote kamer.
Verzoek om heropening van de mondelinge behandeling
Na lezing van de conclusie van de advocaat-generaal heeft Bund Naturschutz bij akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 13 oktober 2021, verzocht om heropening van de mondelinge behandeling overeenkomstig artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
Ter ondersteuning van haar verzoek heeft Bund Naturschutz in wezen aangevoerd dat in de conclusie van de advocaat-generaal melding wordt gemaakt van een nieuw gegeven, namelijk de wijziging van de Duitse wetgeving na de pleitzitting, welk gegeven van belang is voor het antwoord van het Hof op de prejudiciële vragen, met name met betrekking tot de vraag of de werking van het te wijzen arrest in de tijd moet worden beperkt. In dit verband verwijst Bund Naturschutz met name naar de punten 120, 122, 129, 130 en 132 van die conclusie.
Volgens artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof in elke stand van het geding, de advocaat-generaal gehoord, de heropening van de mondelinge behandeling gelasten, onder meer wanneer het zich onvoldoende voorgelicht acht of wanneer een partij na afsluiting van deze behandeling een nieuw feit aanbrengt dat van beslissende invloed kan zijn voor de beslissing van het Hof, of wanneer een zaak moet worden beslecht op grond van een argument waarover de partijen of de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bedoelde belanghebbenden hun standpunten niet voldoende hebben kunnen uitwisselen.
In casu is het Hof echter van oordeel, de advocaat-generaal gehoord, dat het na de schriftelijke behandeling en de terechtzitting beschikt over alle gegevens die het nodig heeft om uitspraak te doen, en dat de door Bund Naturschutz aangebrachte nieuwe feiten niet van beslissende invloed kunnen zijn op de beslissing die het Hof dient te geven. Het Hof merkt tevens op dat de onderhavige zaak niet hoeft te worden beslecht op basis van argumenten waarover de partijen hun standpunten niet hebben kunnen uitwisselen. In deze omstandigheden hoeft geen heropening van de mondelinge behandeling te worden gelast.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Opmerkingen vooraf
Met zijn vragen wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of een nationale maatregel als het Inntal Südbesluit, waarmee wordt beoogd de natuur en het landschap te beschermen en waarin te dien einde algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten worden vastgelegd, deel uitmaakt van de in artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 bedoelde plannen en programma’s waarvoor een milieubeoordeling moet worden uitgevoerd, of op zijn minst van de in artikel 3, lid 4, van deze richtlijn bedoelde plannen en programma’s waarvoor de lidstaten moeten bepalen of zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
Zowel de Landkreis Rosenheim als de Landesanwaltschaft Bayern (openbaar ministerie van de deelstaat Beieren, Duitsland), interveniënte in het hoofdgeding, betwist echter de premisse waarop deze prejudiciële vragen zijn gebaseerd, te weten dat een dergelijke regeling een plan of programma vormt in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42.
In dit verband definieert artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42 „plannen en programma’s” in de zin van die richtlijn als die welke voldoen aan de twee daarin gestelde cumulatieve voorwaarden, te weten, ten eerste, dat zij door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld (eerste voorwaarde), en, ten tweede, dat zij door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven (tweede voorwaarde) [zie in die zin arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, punt
].
In casu is aan de eerste voorwaarde voldaan, aangezien het Inntal Südbesluit volgens de door de verwijzende rechter verstrekte informatie is vastgesteld door de Landkreis Rosenheim, die een lokale instantie is.
Wat de tweede voorwaarde betreft, blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat plannen en programma’s waarvan de vaststelling is geregeld in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen waarin de voor de vaststelling van deze plannen en programma’s bevoegde autoriteiten zijn aangegeven en de procedure voor de opstelling ervan is bepaald, moeten worden beschouwd te zijn „voorgeschreven” in de zin en voor de toepassing van richtlijn 2001/42 (arresten van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a.,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, punt
; 7 juni 2018, Thybaut e.a.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, punt
, en 12 juni 2019, Terre wallonne,
C‑321/18
,
EU:C:2019:484
, punt
). Gelet op het feit dat deze bepaling ertoe strekt een hoog milieubeschermingsniveau te verzekeren, en teneinde de nuttige werking ervan te behouden, moet een plan of programma dus als „voorgeschreven” worden beschouwd ingeval het nationale recht een bijzondere rechtsgrondslag bevat die de bevoegde instanties machtigt om dit plan of programma vast te stellen, zelfs wanneer deze vaststelling niet verplicht is (zie in die zin arrest van 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punten
‑
).
Hoewel het openbaar ministerie van de deelstaat Beieren de gegrondheid van deze rechtspraak betwist, moet worden opgemerkt dat het Hof deze heeft bevestigd in het arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele) (
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, punten
‑
) na een volledig onderzoek van de bewoordingen, in de verschillende taalversies, van artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42, de context en ontstaansgeschiedenis van deze bepaling, de doelstellingen van die richtlijn en de internationale verbintenissen van de Unie.
In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat het Inntal Südbesluit is vastgesteld op grond van § 20, lid 2, punt 4, en § 26 BNatSchG, gelezen in samenhang met § 12, lid 1, eerste volzin, en § 51, lid 1, punt 3, BayNatSchG. Aan de tweede voorwaarde van artikel 2, onder a), tweede streepje, van richtlijn 2001/42 lijkt dus eveneens te zijn voldaan.
De Landkreis Rosenheim en het openbaar ministerie van de deelstaat Beieren voeren evenwel aan dat een regeling als het Inntal Südbesluit hoe dan ook geen „plan” of „programma” is, omdat algemene en abstracte bepalingen die algemene voorschriften bevatten voor een onbepaald aantal situaties, niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2001/42 kunnen vallen.
In dit verband dient evenwel in herinnering te worden gebracht dat het algemene karakter van de betrokken handelingen niet verhindert dat zij worden gekwalificeerd als „plannen en programma’s” in de zin van artikel 2, onder a), van deze richtlijn. Hoewel uit de bewoordingen van deze bepaling volgt dat het begrip „plannen en programma’s” betrekking kan hebben op normatieve handelingen die bij wet of besluit zijn vastgesteld, bevat deze richtlijn immers juist geen bijzondere bepalingen voor beleid of voor algemene regelingen, die een afbakening ten opzichte van plannen en programma’s in de zin van deze richtlijn zouden vereisen. De omstandigheid dat een nationale handeling een zeker niveau van abstractie vertoont en een doel van transformatie van een geografische zone nastreeft, vormt een illustratie van haar planmatige of programmatische dimensie en verhindert niet dat zij onder het begrip „plannen en programma’s” valt [arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Eerste en tweede vraag
Met zijn eerste en zijn tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale maatregel waarmee wordt beoogd de natuur en het landschap te beschermen en waarin te dien einde algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten worden vastgelegd, binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.
Vooraf dient in herinnering te worden gebracht, ten eerste, dat richtlijn 2001/42 volgens artikel 1 tot doel heeft te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen.
Ten tweede moeten de bepalingen die de werkingssfeer van richtlijn 2001/42 afbakenen, en met name de bepalingen waarin de door deze richtlijn bedoelde handelingen zijn gedefinieerd, gelet op het feit dat deze richtlijn tot doel heeft een dergelijk hoog milieubeschermingsniveau te verzekeren, ruim worden uitgelegd (arrest van 12 juni 2019, CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat het begrip „plannen en programma’s” zich niet alleen uitstrekt tot de opstelling maar ook de wijziging ervan, met als doel te waarborgen dat de voorschriften die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling worden onderworpen (arrest van 12 juni 2019, CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband volgt uit artikel 3, lid 1, van richtlijn 2001/42 dat een milieubeoordeling moet worden uitgevoerd voor de in artikel 3, leden 2 tot en met 4, bedoelde plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
Krachtens artikel 3, lid 2, onder a), van die richtlijn moet een dergelijke milieubeoordeling systematisch worden uitgevoerd voor alle plannen en programma’s die voldoen aan twee cumulatieve voorwaarden, namelijk dat zij worden voorbereid met betrekking tot de in die bepaling bedoelde sectoren (eerste voorwaarde) en dat zij het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten (tweede voorwaarde).
Eerste voorwaarde van artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42
Volgens artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 moeten plannen en programma’s, om onder deze bepaling te vallen, worden voorbereid met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik.
Wat betreft het vereiste dat plannen en programma’s moeten worden „voorbereid met betrekking tot” de in artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 genoemde sectoren, heeft het Hof reeds geoordeeld dat aan dit vereiste is voldaan wanneer het betrokken plan of programma „betrekking heeft” of „ziet op” een van deze sectoren [zie in die zin arresten van 27 oktober 2016, D’Oultremont e.a.,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
, punt
, en 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, punt
].
In dit verband moet meer in het bijzonder worden opgemerkt dat de omstandigheid dat artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 niet alleen naar „ruimtelijke ordening” maar ook naar „grondgebruik” verwijst, duidelijk aantoont dat de sector van „ruimtelijke ordening of grondgebruik” niet beperkt is tot grondgebruik in enge zin, te weten de afbakening van het grondgebied in zones en de omschrijving van de in die zones toegelaten activiteiten, maar dat deze sector noodzakelijkerwijs een ruimer domein bestrijkt (arresten van 7 juni 2018, Thybaut e.a.,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, punt
, en 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a.,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, punt
).
Bovendien sluit het feit dat het hoofddoel van een plan of programma de bescherming van het milieu is, daaronder begrepen de bescherming van het landschap, niet uit dat dit plan of programma ook een van de in artikel 3, lid 2, onder a), van die richtlijn genoemde sectoren, en met name „betrekking kan hebben” of kan „zien op” de sector van ruimtelijke ordening of grondgebruik (zie in die zin arrest van 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis,
C‑473/14
,
EU:C:2015:582
, punten
en
).
Overigens is de kern van ter bescherming van het milieu opgestelde plannen en programma’s, in het bijzonder maatregelen van algemene strekking die, zoals het Inntal Südbesluit, een dergelijk doel nastreven, in de regel juist om menselijke activiteiten te reguleren die aanzienlijke milieueffecten hebben, te weten met name de activiteiten die vallen onder de in artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 genoemde sectoren (zie bijvoorbeeld arresten van 17 juni 2010, Terre wallonne en Inter-Environnement Wallonie,
C‑105/09 en C‑110/09
,
EU:C:2010:355
, en 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
).
Zoals de advocaat-generaal in essentie heeft benadrukt in de punten 65 tot en met 67 van zijn conclusie, omvat in casu het Inntal Südbesluit regels met betrekking tot activiteiten die vallen onder de sectoren landbouw (§ 5, lid 1, punt 6), bosbouw (§ 5, lid 1, punten 8 en 9), vervoer (§ 5, lid 1, punten 3 en 13), waterbeheer (§ 5, lid 1, punt 4), en ruimtelijke ordening of grondgebruik (§ 5, lid 1, punten 1 en 2).
Aan de eerste voorwaarde van artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 lijkt dus te zijn voldaan, hetgeen de verwijzende rechter evenwel dient na te gaan.
Tweede voorwaarde van artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42
Uit artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 volgt dat aan de tweede voorwaarde van deze bepaling is voldaan wanneer de betrokken plannen of programma’s het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten en deze projecten worden genoemd in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92.
Wat in de eerste plaats de vraag betreft of een regeling als het Inntal Südbesluit betrekking heeft op projecten die worden genoemd in de bijlagen I of II bij richtlijn 2011/92, moet worden opgemerkt dat het begrip „project”, zoals gedefinieerd in artikel 1, lid 2, onder a), van richtlijn 2011/92, niet aldus kan worden opgevat dat het ziet op bepaalde activiteiten die krachtens dat besluit vergunningsplichtig zijn, zoals het „plaatsen van voertuigen voor ambulante handel” [§ 5, lid 1, punt 2, onder d)], het „opjagen, vangen of doden van wilde dieren” (§ 5, lid 1, punt 7) of het„laten opstijgen of landen van vliegtuigen” (§ 5, lid 1, punt 13). Uit de rechtspraak volgt immers dat dit begrip ziet op werken of ingrepen die de fysische toestand van het gebied veranderen (arrest van 9 september 2020, Friends of the Irish Environment,
C‑254/19
,
EU:C:2020:680
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Naast het feit dat op grond van § 4 van het Inntal Südbesluit in het beschermde landschap „alle handelingen [...] waardoor het karakter van het gebied verandert of die indruisen tegen het beschermingsdoel van het gebied” verboden zijn, bepaalt § 5, lid 1, van dit besluit evenwel dat een vergunning moet worden verkregen voor, onder andere, het aanleggen of ingrijpend wijzigen van straten, wegen of terreinen, in het bijzonder camping-, sport- en speelterreinen en zwemzones of soortgelijke installaties [punt 2, onder c)], voor het veranderen van waterlichamen, hun oevers of beddingen, de watertoevoer of -afvoer of het grondwaterpeil, het creëren van nieuwe waterlichamen of het aanleggen van afwateringssystemen (punt 4), en voor het geheel of gedeeltelijk rooien van bossen, het uitvoeren van een eerste bebossing of het in deze context kaalkappen van meer dan 0,5 hectare (punt 9).
Dergelijke activiteiten kunnen onder de in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten vallen, in het bijzonder onder de projecten genoemd in punt 7, onder b) en c), van bijlage I, alsmede punt 1, onder c) en d), punt 10, onder e) en f), en punt 12, onder d), van bijlage II.
Bovendien kunnen de activiteiten bestaande in het aanleggen, renoveren of wijzigen van het gebruik van bouwwerken als bedoeld in § 5, lid 1, van het Inntal Südbesluit, onder meerdere van de in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten vallen.
Wat in de tweede plaats de vraag betreft of een regeling als het Inntal Südbesluit het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, dient in herinnering te worden gebracht dat het begrip „plannen en programma’s” betrekking heeft op elke handeling die, door vaststelling van op de betrokken sector toepasselijke regels en controleprocedures, een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van een of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben [arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Deze uitlegging is erop gericht te waarborgen dat voorschriften die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling worden onderworpen [arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Aan het in artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 gestelde vereiste dat het betrokken plan of programma het kader moet vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten, moet dus worden geacht te zijn voldaan wanneer dit plan of programma een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van een of meerdere van deze projecten, met name met betrekking tot de ligging, aard, omvang en gebruiksvoorwaarden van dergelijke projecten, of de toewijzing van hulpbronnen in verband met die projecten.
Aan dit vereiste is daarentegen niet voldaan in het geval van een plan of programma dat weliswaar betrekking heeft op in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten, maar niet dergelijke criteria of modaliteiten vaststelt.
In casu wordt in § 5, lid 1, van het Inntal Südbesluit enkel een vergunningsplicht opgelegd voor een bepaald aantal activiteiten en projecten binnen het in § 1 omschreven beschermde gebied, waaronder projecten van dezelfde aard als die welke zijn opgesomd in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92.
Het is juist dat deze bepaling voor sommige van deze projecten de omvang bepaalt waarboven voor de uitvoering ervan een voorafgaande vergunning moet worden verkregen. Zelfs voor dergelijke gevallen stelt die bepaling evenwel geen criteria of modaliteiten vast voor de goedkeuring en de uitvoering van die projecten.
Uit de bewoordingen van § 5, lid 2, van het Inntal Südbesluit blijkt dat deze bepaling de afgifte van een vergunning „onverminderd andere wettelijke bepalingen” afhankelijk stelt van één enkele algemene voorwaarde, namelijk dat „de voorgenomen maatregel geen effecten zoals bedoeld in § 4 veroorzaakt of [dat] dergelijke effecten door middel van aanvullende bepalingen kunnen worden gecompenseerd”.
Hier moet aan worden toegevoegd dat ten eerste vaststaat dat het in § 4 van het Inntal Südbesluit gestelde verbod op „alle handelingen [...] waardoor het karakter van het [beschermde landschap] verandert of die indruisen tegen het [in § 3 van dit besluit bedoelde] beschermingsdoel” in wezen overeenkomt met hetgeen reeds is bepaald in § 26, lid 2, BNatSchG.
Ten tweede wordt niet betwist dat § 3 van het Inntal Südbesluit dit beschermingsdoel in algemene termen omschrijft, zonder precieze criteria of modaliteiten vast te stellen waarvan de naleving de voorwaarde voor de vergunning voor het uitvoeren van de verschillende in § 5, lid 1, van deze verordening bedoelde projecten zou vormen.
Bijgevolg kan de vaststelling van het Inntal Südbesluit weliswaar een zekere invloed hebben op de locatie van projecten, door het moeilijker te maken te kiezen voor een locatie binnen het in § 1 van dit besluit omschreven beschermde gebied en het daarentegen makkelijker te maken om voor een locatie buiten dat gebied te kiezen, ook in zones die vóór de vaststelling van dat besluit deel uitmaakten van het aangewezen beschermde gebied, maar lijkt dit besluit geen groot pakket criteria en modaliteiten vast te stellen voor de goedkeuring en de uitvoering van een of meerdere van de in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten, hetgeen de verwijzende rechter evenwel dient na te gaan.
Gelet op het voorgaande moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale maatregel waarmee wordt beoogd de natuur en het landschap te beschermen en waarin te dien einde algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten worden vastgelegd, zonder voldoende gedetailleerde regels vast te stellen over de inhoud, voorbereiding en uitvoering van de projecten genoemd in de bijlagen I en II van richtlijn 2011/92, niet binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.
Derde vraag
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 3, lid 4, van richtlijn 2001/42 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale maatregel waarmee wordt beoogd de natuur en het landschap te beschermen en waarin te dien einde algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten worden vastgelegd, binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.
Op grond van dit voorschrift moeten de lidstaten voor andere dan de in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2001/42 bedoelde plannen en programma’s die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, bepalen of het plan of het programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben.
De in artikel 3, lid 4, van richtlijn 2001/42 vastgestelde verplichting hangt dus af van een voorwaarde die overeenkomt met de tweede voorwaarde van artikel 3, lid 2, onder a), van deze richtlijn, te weten dat het betrokken plan of programma het kader moet vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten (zie in die zin arrest van 12 juni 2019, CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, punt
).
Gelet op de overwegingen met betrekking tot deze voorwaarde in de punten 60 tot en met 69 van het onderhavige arrest moet op de derde vraag dan ook worden geantwoord dat artikel 3, lid 4, van richtlijn 2001/42 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale maatregel waarmee wordt beoogd de natuur en het landschap te beschermen en waarin te dien einde algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten worden vastgelegd, zonder voldoende gedetailleerde regels vast te stellen over de inhoud, voorbereiding en uitvoering van projecten, niet binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s moet aldus worden uitgelegd dat een nationale maatregel waarmee wordt beoogd de natuur en het landschap te beschermen en waarin te dien einde algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten worden vastgelegd, zonder voldoende gedetailleerde regels vast te stellen over de inhoud, voorbereiding en uitvoering van de projecten genoemd in de bijlagen I en II van richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, niet binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.

2)
Artikel 3, lid 4, van richtlijn 2001/42 moet aldus worden uitgelegd dat een nationale maatregel waarmee wordt beoogd de natuur en het landschap te beschermen en waarin te dien einde algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten worden vastgelegd, zonder voldoende gedetailleerde regels vast te stellen over de inhoud, voorbereiding en uitvoering van projecten, niet binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.