CELEX: 62016TJ0307
Pristup dokumentima
Uredba (EZ) br. 1049/2001
Dokumenti koji se odnose na Komisijinu odluku o odobrenju zajma Euratoma za program poboljšanja sigurnosti ukrajinskih nuklearnih reaktora
Djelomično odbijanje pristupa
Izuzeće koje se odnosi na zaštitu javnog interesa u području međunarodnih odnosa
Izuzeće koje se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa
Prevladavajući javni interes
Uredba (EZ) br. 1367/2006
Primjena na dokumente koji se odnose na odluke donesene u okviru Ugovora o EZAE‑u

Okolnosti spora
Odluka C(2013) 3496
final
Europska komisija je 24. lipnja 2013. Odlukom C(2013) 3496
final
(u daljnjem tekstu: odluka o odobrenju) odobrila zajam Euratoma Državnom poduzeću za proizvodnju energije u Ukrajini (Energoatom) za program poboljšanja sigurnosti ukrajinskih nuklearnih reaktora. Ukrajinska vlada je jamčila za taj zajam.
Odluka o odobrenju bila je donesena primjenom Odluke Vijeća 77/270/Euratom od 29. ožujka 1977. o ovlaštenju Komisije za izdavanje zajmova Euratoma u svrhu doprinosa financiranju nuklearnih elektrana (
SL 1977., L 88, str. 9
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 2., str. 3.), kako je izmijenjena Odlukom 94/179/Euratom od 21. ožujka 1994. (
SL 1994., L 84, str. 41
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 2., str. 7.). U skladu s člankom 1. te odluke, Komisija se ovlašćuje izdavati zajmove u ime Europske zajednice za atomsku energiju u okviru iznosa koje je odredilo Vijeće i čiji će se prihodi dodijeliti u obliku zajmova za financiranje projekata za povećanje sigurnosti i učinkovitosti nuklearnih elektrana različitih država nečlanica navedenih u Prilogu, uključujući Ukrajinu.
Zahtjev za pristup dokumentima
Tužitelj CEE Bankwatch Network udruga je nevladinih organizacija osnovana prema češkom pravu. Prema njezinu statutu, zadatak te udruge je provoditi nadzor nad aktivnostima međunarodnih financijskih institucija koje djeluju u toj regiji i promicati alternativna rješenja njihovim politikama i projektima koja su, kad je to moguće, ekološki, društveno i gospodarski održiva. Njezino je sjedište u Pragu (Češka Republika).
Tužitelj je 6. i 7. studenoga 2015. u skladu s člankom 6. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (
SL 2001., L 145, str. 43
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.) od Komisije zatražio pristup različitim dokumentima u vezi s odlukom o odobrenju.
Zahtjev za pristup obuhvaćao je pet dokumenata odnosno kategorija dokumenata:
–
ugovor o zajmu od 7. kolovoza 2013. sklopljen između Ukrajine i Europske zajednice za atomsku energiju, osobito odredbe o okolišnim i društvenim zahtjevima (točka 1. zahtjeva za pristup);
–
dokaze i posebna mišljenja iz međuresornih savjetovanja navedene u uvodnoj izjavi 12. odluke o odobrenju koje je Komisija uzela u obzir pri procjeni provedbe preduvjetâ isplate prvog obroka koji se odnose na glavne aktivnosti Ukrajine u nuklearnom sektoru i području okoliša (točka 2. zahtjeva za pristup);
–
službenu prepisku između Komisije i Ukrajine o obvezama poštovanja međunarodnih sporazuma o okolišu koje je potonja preuzela, uključujući Konvenciju o procjeni utjecaja na okoliš u prekograničnom kontekstu potpisanu u Espoou (Finska) 25. veljače 1991., koja je u ime Europske zajednice odobrena 24. lipnja 1997. i stupila na snagu 10. rujna iste godine, te Konvenciju o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša potpisanu u Aarhusu 25. lipnja 1998. (u daljnjem tekstu: Aarhuška konvencija), koja je u ime Zajednice odobrena Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (
SL 2005., L 124, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10.), uzimajući osobito u obzir odluku sa Sastanka stranaka Konvencije iz Espooa iz lipnja 2014., kojom je utvrđeno da je Ukrajina povrijedila obveze iz članka 2. stavka 2. te konvencije u pogledu općeg upravnog i pravnog okvira primjenljivog na odlučivanje o produljenju vijeka trajanja nuklearnih reaktora (stavak 69. Odluke VI/2) (točka 3. zahtjeva za pristup);
–
preporuku Europske investicijske banke (EIB) o financijskim i gospodarskim aspektima projekta zajma, iznesenu u okviru postupka dobivanja zajma (točka 4. zahtjeva za pristup);
–
svaku prepisku zaprimljenu od ukrajinske vlade ili drugih stranaka u vezi s predviđenim produljenjem vijeka trajanja jedinice 2 nuklearne elektrane Južna Ukrajina i jedinice 1 nuklearne elektrane Zaporijia (Ukrajina) (točka 5. zahtjeva za pristup).
Komisija je dopisom od 21. prosinca 2015. na sljedeći način odgovorila na zahtjev koji joj je bio upućen:
–
kada je riječ o točki 1. zahtjeva za pristup, dostavila je dva izvatka iz ugovora o zajmu koji se odnose na ekološke i društvene zahtjeve;
–
kada je riječ o točki 2. zahtjeva za pristup, odbila je pristup s obrazloženjem da su predmetni dokumenti bili obuhvaćeni izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 3. drugom podstavku Uredbe br. 1049/2001 koje se odnosi na slučajeve kad bi otkrivanje ozbiljno ugrozilo postupak odlučivanja institucije;
–
kada je riječ o točki 3. zahtjeva za pristup, tužitelju je proslijedila dva dopisa koja je Komisijina Glavna uprava za okoliš uputila nekolicini ukrajinskih tijela;
–
kada je riječ o točki 4. zahtjeva za pristup, odbila je pristup s obrazloženjem da je dokument bio obuhvaćen izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 2. prvoj alineji Uredbe br. 1049/2001 koje se odnosi na situacije kad bi otkrivanje ugrozilo zaštitu komercijalnih interesa fizičke ili pravne osobe;
–
kada je riječ o točki 5. zahtjeva za pristup, navela je da ne raspolaže nikakvim dokumentom te je uputila tužitelja na poveznicu.
Tužitelj je dopisom od 19. siječnja 2016. na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 Komisiji podnio ponovni zahtjev kako bi ona preispitala svoje stajalište o dokumentima iz točaka 1., 2., 3. i 4. njegova zahtjeva za pristup. Nasuprot tomu, više nije podnio zahtjev u odnosu na točku 5. U svojem ponovnom zahtjevu tužitelj se pozvao na Uredbu br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije na institucije i tijela Zajednice (
SL 2006., L 264, str. 13
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 13.).
Komisija je dopisom od 9. veljače 2016. produljila rok za odgovor za 15 radnih dana, u skladu s člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001. Dopisom od 1. ožujka 2016. ponovno je produljila rok predviđen za odgovor na ponovni zahtjev.
Pobijani akt
Komisija je odgovorila na ponovni zahtjev Odlukom C(2016) 2319
final
od 15. travnja 2016. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka). U pobijanoj je odluci uvodno navela da Uredba br. 1367/2006 u predmetnom slučaju nije bila primjenjiva.
Kada je riječ o točki 1. zahtjeva za pristup (ugovor o zajmu), Komisija je potvrdila odluku o odobravanju samo djelomičnog pristupa ugovoru o zajmu ograničenog na okolišne i društvene odredbe sadržane u tom dokumentu. Smatrala je da se preostali dio ugovora o zajmu ne smije otkrivati, s jedne strane, na temelju izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 u vezi sa zaštitom javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose i, s druge strane, na temelju izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 2. prvoj alineji iste uredbe, koji se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa.
Kada je riječ o točki 2. zahtjeva za pristup (međuresorno savjetovanje i dokazi u vezi s prethodnom procjenom isplate prvog obroka zajma), Komisija je odobrila pristup trima dokumentima: napomeni Komisijina GU‑a za okoliš Komisijinom GU‑u za ekonomske i financijske poslove od 24. listopada 2014. i dvama Energoatomovim dopisima GU‑u za okoliš od 31. srpnja 2014. Međutim, pozivajući se na izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 1049/2001, koje se odnosi na zaštitu privatnosti i integriteta pojedinca, ona je za svaki od tih dokumenata odbila proslijediti imena, titule i potpise navedenih osoba.
Kada je riječ o točki 3. zahtjeva za pristup (službena prepiska između Komisije i Ukrajine), Komisija je tvrdila da ne postoji nijedna druga relevantna prepiska te kategorije osim dvaju dopisa GU‑a za okoliš koji su već proslijeđeni poštom 21. prosinca 2015.
Kada je riječ o točki 4. zahtjeva za pristup (preporuka EIB‑a), Komisija je odobrila pristup preporuci EIB‑a, ali je smatrala da taj pristup treba biti ograničen. S tim u vezi, ponovno se pozvala na izuzeće koje se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa predviđeno u članku 4. stavku 2. prvoj alineji Uredbe br. 1049/2001. Također je u pobijanoj odluci istaknula da su određeni dijelovi dokumenata kojima je odbila pristup sadržavali odredbe ugovora o zajmu za čije je otkrivanje smatrala da je već dokazala da bi ugrozilo njegove i Energoatomove komercijalne interese.
Kada je riječ o točki 5. zahtjeva za pristup (prepiska koja se odnosi na produljenje vijeka trajanja dvaju reaktora), Komisija je potvrdila da ne posjeduje nijedan dokument koji bi, prema njezinu mišljenju, bio relevantan za odgovor na zahtjev.
Naposljetku, Komisija je smatrala da u predmetnom slučaju nije postojao prevladavajući javni interes u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 koji bi opravdao potpuno otkrivanje ugovora o zajmu i preporuke EIB‑a.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 17. lipnja 2016. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
Komisija je 16. rujna 2016. podnijela svoj odgovor na tužbu.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 13. listopada 2016. Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske zatražila je intervenciju u ovom predmetu u potporu Komisijinu zahtjevu. Ta intervencija prihvaćena je rješenjem predsjednika prvog vijeća Općeg suda od 17. studenoga 2016.
Tužitelj je 22. studenoga 2016. podnio svoju repliku.
Ujedinjena Kraljevina je dopisom od 19. prosinca 2016. obavijestila Opći sud da se odriče podnošenja svojeg intervencijskog podneska.
Komisija je 9. siječnja 2017. podnijela svoj odgovor na repliku.
Na temelju izvještaja suca izvjestitelja Opći sud (prvo vijeće) utvrdio je da stranke nisu podnijele nijedan zahtjev za zakazivanje rasprave u roku predviđenom u članku 207. stavku 1. njegova Poslovnika te je odlučio donijeti odluku bez provođenja usmenog dijela postupka sukladno stavku 2. iste odredbe.
Tužitelj tužbom od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda u odgovoru na tužbu zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Opći sud je rješenjem od 24. travnja 2017. na temelju članka 91. točke (c) i članka 92. svojeg Poslovnika naložio Komisiji da predoči cjelovit ugovor o zajmu i preporuku EIB‑a. Ti su dokumenti bili proslijeđeni Općem sudu 2. svibnja 2017. o čemu, sukladno članku 104. Poslovnika, nisu bili obaviješteni ni tužitelj ni Ujedinjena Kraljevina.
Pravo
Tužitelj u tužbi ističe četiri tužbena razloga, koji se temelje na:
–
Komisijinoj pogrešci pri utvrđivanju primjenjivih pravila jer na zahtjev za pristup koji joj je podnesen nije primijenila Uredbu br. 1367/2006;
–
povredi članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe br. 1049/2001 u pogledu zaštite javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose;
–
povredi članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe br. 1049/2001 koji se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa;
–
povredi članka 4. Uredbe br. 1049/2001 jer Komisija nije ispitala bi li otkrivanje bilo opravdano prevladavajućim javnim interesom.
Tužitelj u replici ističe da je Komisija povrijedila članak 42. Povelje Europske unije o temeljnim pravima s obzirom na to da u svojem odgovoru od 21. prosinca 2015., pobijanoj odluci i svojoj obrani nije u dovoljnoj mjeri uzela u obzir argumente koje je tužitelj iznio tijekom upravnog postupka i spora.
Uredba br. 1049/2001
Najprije, valja istaknuti da je opći sustav pristupa javnosti dokumentima koje čuva pojedina institucija, to jest koje je ona sastavila ili zaprimila i koje posjeduje, uspostavljen Uredbom br. 1049/2001.
U skladu s njezinom uvodnom izjavom 1., ta uredba odražava nastojanje izraženo člankom 1. stavkom 2. UEU‑a, uvedeno Ugovorom iz Amsterdama, da se učini novi korak u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Kao što na to podsjeća uvodna izjava 2. spomenute uredbe, pravo pristupa javnosti dokumentima institucija odraz je demokratskih obilježja tih institucija (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
34.
i od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, t.
72.
).
U tu svrhu, ta uredba za cilj ima, kao što je to navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 4. i članku 1., pružiti javnosti najširi mogući pristup dokumentima institucija (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
33.
i od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, t.
73.
).
To je pravo međutim podložno određenim ograničenjima koja se temelje na razlozima javnog ili privatnog interesa. Konkretno, u skladu s uvodnom izjavom 11., Uredba br. 1049/2001 u članku 4. predviđa sustav izuzeća na temelju kojih institucije mogu odbiti pristup dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo neki od interesa zaštićen tom odredbom (presuda od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, t.
74.
).
Tako, članak 4. stavak 1. točka (a) treća alineja Uredbe br. 1049/2001 omogućava tim institucijama odbijanje pristupa dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose.
Osim toga, članak 4. stavak 2. prva alineja iste uredbe omogućava institucijama odbijanje pristupa dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu „komercijalnih interesa fizičke ili pravne osobe, uključujući intelektualno vlasništvo”. Za tu konkretnu hipotezu odredba propisuje da se izuzeće ne primjenjuje ako prevladavajući javni interes opravdava otkrivanje navedenog dokumenta.
S obzirom na to da ta izuzeća predstavljaju odstupanje od načela što šireg pristupa javnosti dokumentima, potrebno ih je usko tumačiti i primjenjivati (presuda od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, t.
75.
; vidjeti u tom smislu presudu od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
36.
).
Stoga, kad predmetna institucija odluči odbiti pristup dokumentu čije se dostavljanje od nje zahtijevalo, načelno je na njoj da objasni na koji bi način pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 na koje se ta institucija poziva (presuda od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, t.
76.
). Nadalje, opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidiva, a ne samo hipotetska (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
43.
i od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, t.
76.
).
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na Komisijinoj pogrešci pri utvrđivanju primjenjivih pravila jer nije primijenila Uredbu br. 1367/2006 na zahtjev za pristup koji joj je podnesen
Prvim tužbenim razlogom tužitelj prigovara pobijanoj odluci s obzirom na to da se njome u obzir nisu uzela sva pravila primjenjiva u predmetnom slučaju. U ovom slučaju, odluka je donesena na temelju Uredbe br. 1049/2001 a da Komisija nije uzela u obzir Uredbu br. 1367/2006 koja je ipak bitna jer institucijama Europske unije ograničava mogućnost da odbiju pristup dokumentima kada se zahtijevane informacije odnose na emisije u okoliš.
Komisija osporava taj tužbeni razlog.
U tom pogledu valja istaknuti da Uredba br. 1367/2006, čiju je primjenu zahtijevao tužitelj, u opći sustav pristupa dokumentima uvodi posebna pravila kada su u pitanju pristup informaciji, sudjelovanje javnosti u odlučivanju i pristup pravosuđu u pitanjima zaštite okoliša.
Tako osobito, u pogledu izuzeća iz članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe br. 1049/2001 iz točke 33. ove presude, koje se temelji na zaštiti komercijalnih interesa i na koje se Komisija poziva da bi uskratila pristup određenim dokumentima koji je zahtijevao tužitelj, prva rečenica članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 propisuje da se smatra da je otkrivanje informacija pitanje od prevladavajućeg društvenog interesa i da, posljedično, dokumenti trebaju biti dostavljeni kada se zahtijevane informacije odnose na emisije u okoliš.
Osim toga, kad je riječ o izuzeću predviđenom u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 iz točke 32. ove presude, druga rečenica članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 predviđa da spomenuto izuzeće treba restriktivno tumačiti, uzimajući u obzir javni interes sadržan u otkrivanju tih informacija i moguću povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš.
Najprije valja utvrditi primjenjuju li se ta posebna pravila sadržana u Uredbi br. 1367/2006 na ovaj spor, a kako bi se utvrdili uvjeti pod kojima bi Komisija, ovisno o slučaju, mogla odbiti pristup traženim dokumentima.
U tom pogledu valja podsjetiti da je pobijana odluka donesena nakon što je Komisija odobrila zajam ukrajinskom poduzeću Energoatom koji je bio predmet odluke o odobrenju.
Kao što je to navedeno u točki 2. ove presude, odluka o odobrenju donesena je primjenom Odluke 77/270, koja je izmijenjena Odlukom 94/179, a te dvije odluke temeljile su se na člancima 1., 2., 172. i 203. AE‑a.
Prema tome, odbijeni dokumenti odnose se na akt koji je donesen na temelju odredbi obuhvaćenih Ugovorom o EZAE‑u.
Tužitelj smatra da ta okolnost nema učinka na primjenu gore navedenih uredbi. U prilog svojem stajalištu navodi da je Euratom dio Unije. U replici navodi da je Komisija „institucija Zajednice” u smislu članka 2. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 1367/2006. Tužitelj iz te tvrdnje zaključuje da je svaki dokument koji posjeduje ta institucija podložan odredbama te uredbe, neovisno o tome je li taj dokument sastavljen ili pribavljen u okviru ovlasti koje su joj povjerene ugovorima o EU‑u ili FEU‑u ili u okviru onih koje proizlaze iz Ugovora o EZAE‑u.
U tom pogledu najprije valja utvrditi da u skladu sa svojim naslovom, uvodnim izjavama i odredbama Uredba br. 1367/2006 u području informacija provodi obveze preuzete međunarodnom konvencijom čija stranka nije Europska zajednica za atomsku energiju, to jest Aarhuškom konvencijom. Kao što to proizlazi iz članka 1. Odluke Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. o zaključivanju, u ime Europske zajednice, Aarhuške konvencije (
SL 2005., L 124, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10.), spomenuta konvencija odobrena je samo u ime Europske zajednice, današnje Unije. Budući da nije stranka te konvencije, Europska zajednica za atomsku energiju ne može, u nedostatku suprotnih naznaka, biti podložna obvezama sadržanima u uredbi koja ju provodi.
Kao drugo, valja utvrditi da akti doneseni na temelju Ugovora o EZAE‑u nisu, suprotno onomu što ističe tužitelj, nužno podložni obvezama primjenjivima u okviru Unije. Kao što to naglašava Komisija, Europska zajednica za atomsku energiju i Europska zajednica, današnja Unija, ustvari su različite organizacije koje su uspostavljene različitim ugovorima i koje imaju različite pravne osobnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 7. travnja 1965.Müller/Vijeće,
28/64
,
EU:C:1965:39
, str. 321.) te su podložne, svaka u onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, posebnim pravilima.
Stoga su pravila koja se primjenjuju u okviru Europske zajednice za atomsku energiju predviđena Ugovorom o EZAE‑u. Među tim pravilima nalazi se i članak 106.a stavak 1. AE‑a koji određene odredbe ugovorâ o EU‑u i FEU‑u čini primjenjivima na funkcioniranje Europske zajednice za atomsku energiju, osobito članak 15. UFEU‑a, ranije članak 255. EZ‑a, koji predstavlja temelj Uredbe br. 1049/2001. Ta uredba utemeljena na odredbi primjenjivoj u Europskoj zajednici za atomsku energiju kojom se uspostavlja opći sustav pristupa dokumentima institucija namijenjena je primjeni na dokumente koje čuvaju institucije i tijela koja djeluju u tom okviru, a što tužitelj nije osporio.
Prema Komisijinim navodima, drugo vrijedi za Uredbu br. 1367/2006 koja je, kao što je to navedeno u njezinoj preambuli, donesena na temelju članka 175. EZ‑a, sadašnjeg članka 192. UFEU‑a. Budući da ovaj potonji nije naveden u članku 106.a stavku 1. AE‑a, akti doneseni na njegovu temelju, uključujući tu uredbu, ne mogu se primjenjivati u okviru Euratoma.
Kao treće, valja istaknuti da u svojem tekstu Uredba br. 1367/2006 posebno upućuje na institucije i tijela Europske zajednice a da se pritom ne propisuje njezina primjena na druge subjekte, primjerice institucije ili tijela Europske zajednice za atomsku energiju. Tako njezin naslov pojašnjava da uredba primjenjuje odredbe Aarhuške konvencije na „institucije i tijela Europske zajednice”. Osim toga, temelj uredbe naveden u uvodu preambule upućuje isključivo na Ugovor o EZ‑u. Naposljetku, članak 2. stavak 1. točka (c) navodi da se izraz „institucije i tijela Zajednice” odnosi na „sve javne institucije, tijela, urede i agencije koji su uspostavljeni Ugovorom ili na temelju Ugovora”, što s obzirom na temelj Uredbe br. 1367/2006 može biti samo Ugovor o EZ‑u koji je prethodio Ugovoru o FEU‑u.
Ta se analiza ne može dovesti u pitanje argumentima koje je istaknuo tužitelj.
Najprije, tužitelj osporava da Uredba br. 1367/2006 provodi Aarhušku konvenciju.
U tom pogledu dovoljno je utvrditi da, u skladu s onime što je navedeno u točki 46. ove presude, taj argument proturječi samom tekstu uredbe na koju upućuje i koja u svojem naslovu, uvodnoj izjavi i odredbama, suprotno tužiteljevim tvrdnjama, navodi spomenutu konvenciju.
Zatim, tužitelj ističe da članak 2. stavak 1. točka (d) Uredbe br. 1367/2006 u definiciju informacije o okolišu uključuje „zračenje i otpad, uključujući radioaktivni otpad”. Iz tog upućivanja na radioaktivne pojave u toj uredbi on zaključuje da se uredba primjenjuje na pristup informacijama koje se odnose na nuklearnu sigurnost, uključujući dokumente koji se čuvaju u okviru Europske zajednice za atomsku energiju.
U tom pogledu valja podsjetiti da ne postoji niti jedna pravna osnova za primjenu Uredbe br. 1367/2006 na dokumente koji se čuvaju u okviru Europske zajednice za atomsku energiju s obzirom na to da odredba na kojoj se ta uredba temelji nije primjenjiva na Ugovor o EZAE‑u. Taj nedostatak pravne osnove ne može se nadoknaditi prisustvom izraza koji upućuju na nuklearnu energiju u toj uredbi, osobito s obzirom na to da se takva upućivanja mogu susresti i u drugim kontekstima osim Europske zajednice za atomsku energiju.
Nadalje, tužitelj ističe da je Poslovnik Komisije izmijenjen da bi se osiguralo ispunjenje obveza koje proizlaze iz Uredbe br. 1367/2006, osobito kada ta institucija djeluje u okviru Ugovora o EZAE‑u. S tim u vezi, on upućuje na Odluku Komisije 2008/401/EZ, Euratom od 30. travnja 2008. o izmjeni Poslovnika u pogledu detaljnih pravila za primjenu Uredbe (EZ) br. 1367/2006 (
SL 2008., L 140, str. 22
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 22., str. 182.).
U tom pogledu valja utvrditi da je, kako to ističe tužitelj, Komisija donijela odluku da bi osigurala primjenu Uredbe br. 1367/2006 na akte koje donosi, da se riječ „Euratom” nalazi u broju te odluke i da preambula potonje navodi da je donesena „uzimajući u obzir Ugovor o osnivanju Europske zajednice za atomsku energiju”.
Prisutnost tih navoda proizlazi iz činjenice da je sam akt koji Odluka 2008/401 mijenja utemeljen na Ugovoru o EZAE‑u, uz Ugovor o EZ‑u, Ugovor o EZUČ-u i Ugovor o EU‑u. Budući da je Komisijin Poslovnik bio utemeljen, među ostalim, na Ugovoru o EZAE‑u, odluka kojom se izmjenjuje trebala bi se također temeljiti na tom ugovoru kao i na ugovorima o EU‑u i EZ‑u. Budući da je Ugovor o EZUČ-u istekao 23. srpnja 2002., to jest prije donošenja Odluke 2008/401, taj ugovor više nije naveden kao temelj u toj odluci.
Međutim, ti navodi ne mogu imati za učinak proširenje primjene Uredbe br. 1367/2006 na dokumente koji se čuvaju u okviru Ugovora o EZAE‑u. Nadalje, suprotno onomu što navodi tužitelj i kao što to proizlazi iz točke 47. ove presude, Unija i Europska zajednica za atomsku energiju imaju različitu pravnu osobnost te riječ „Euratom” u Odluci 2008/401 ne može za posljedicu imati to da se odredbe Uredbe br. 1367/2006, primjenjive na Komisiju isključivo kada djeluje u području primjene Ugovora o FEU‑u, također primjenjuju na tu instituciju kada djeluje u području primjene Ugovora o EZAE‑u.
Naposljetku, tužitelj smatra da se Uredba br. 1367/2006 treba primijeniti u okviru Europske zajednice za atomsku energiju nastavno na Odluku br. 2335/2008/(VIK)CK Europskog ombudsmana koji je u tom smislu donio odluku.
U tom pogledu, valja istaknuti da je u gore spomenutoj odluci Ombudsman utvrdio da su države članice i Europska zajednica, čiji je sljednik Unija, stranke Aarhuške konvencije, što ima za posljedicu da nadležna nacionalna tijela i institucije Unije moraju primjenjivati pravila koja su njome utemeljena kada zaprime zahtjev za otkrivanje informacija o okolišu (točka 61. gore navedene odluke). Prema mišljenju Ombudsmana, obveze Unije proizašle iz Aarhuške konvencije dio su prava Unije koje se odnosi na pristup dokumentima (točka 62. te odluke).
Suprotno onomu što navodi tužitelj, to stajalište ne znači da Ombudsman smatra da se Uredba br. 1367/2006 primjenjuje na dokumente koji se čuvaju u okviru Europske zajednice za atomsku energiju. Ono samo potvrđuje da se, što se tiče pristupa informacijama, Aarhuška konvencija, kako je provedena Uredbom br. 1367/2006, primjenjuje na akte koje su donijele institucije Unije kada djeluju u okviru potonje.
Prema mišljenju tužitelja, Ombudsman u odluci navedenoj u točki 60. ove presude ipak potvrđuje da su na temelju članka 15. UFEU‑a i članka 106.a stavka 1. AE‑a te obveze primjenjive na dokumente koji se čuvaju u okviru Ugovora o EZAE‑u.
U tom pogledu valja podsjetiti da, suprotno onomu što navodi tužitelj, Uredba br. 1367/2006 nije donesena na temelju članka 255. UEZ‑a, sadašnjeg članka 15. UFEU‑a, već na temelju članka 175. UEZ‑a, sadašnjeg članka 192. UFEU‑a, koji se ne primjenjuje u okviru Europske zajednice za atomsku energiju. Budući da nije primjenjiva u okviru nje, ta potonja odredba ne može biti temelj za primjenu te uredbe na dokumente koji se čuvaju u okviru te zajednice (vidjeti točke 48. i 49. ove presude).
Prema mišljenju tužitelja, Ombudsman u svojoj odluci dalje navodi da institucije Unije moraju pravo Unije tumačiti s obzirom na opća načela i temeljna prava, među kojima je i pristup dokumentima.
U tom pogledu valja istaknuti da je, kako to navodi tužitelj, pravo pristupa dokumentima podignuto na razinu temeljnog prava člankom 42. Povelje o temeljnim pravima i da temeljna prava na temelju članka 6. stavka 3. UEU‑a, kako proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, imaju važnost općih načela prava u pravnom poretku Unije.
U pogledu Unije, članak 52. stavak 2. Povelje Europske unije o temeljnim pravima određuje da se prava koja su njome priznata i koja su predmet odredaba ugovora ostvaruju pod uvjetima i u granicama određenima tim ugovorima.
U ovom slučaju, članak 15. UFEU‑a, koji je uslijedio iz članka 255. UEZ‑a, propisuje da su granice prava na pristup utvrđene uredbama Europskog parlamenta i Vijeća.
Isto tako, iz članaka 191. i 192. UFEU‑a, pri čemu je potonji zamijenio članak 175. UEZ‑a, proizlazi da o mjerama namijenjenima provođenju politike Unije u području okoliša načelno odlučuju Parlament i Vijeće.
Radi utvrđivanja granica prava na pristup valja uputiti na akte koji su doneseni na temelju tih odredbi, to jest na uredbe br. 1049/2001 i 1367/2006.
Međutim, iako se Uredba br. 1049/2001 primjenjuje na dokumente koji se čuvaju u okviru Europske zajednice, današnje Unije, i na temelju članka 106.a stavka 1. AE‑a u okviru Europske zajednice za atomsku energiju, isto zbog razloga navedenih u ovoj presudi ne vrijedi za Uredbu br. 1367/2006, koja se primjenjuje samo u okviru Europske zajednice, sadašnje Unije, kada je riječ o informacijama o okolišu.
Štoviše, pri primjeni tih akata mora se omogućiti širok pristup informacijama koje se nalaze u posjedu institucija, osiguravajući usklađivanje tog pristupa s drugim interesima koji su njima zaštićeni, u mjeri i na način koji su u njima opisani i bez mogućnosti izmjene područja primjene danog svakom od tih akata. To bi bio slučaj ako bi obveze propisane Uredbom br. 1367/2006 bile primijenjene izvan institucija i tijela Unije.
Stoga prvi tužbeni razlog treba odbiti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe br. 1049/2001 u pogledu zaštite javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose
Tužitelj smatra da, suprotno onomu što tvrdi Komisija u pobijanoj odluci, izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 u pogledu zaštite javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose ne može opravdati odbijanje dostavljanja cjelovitog ugovora o zajmu (točka 1. zahtjeva za pristup) s obzirom na to da pristup tom dokumentu ne bi štetio nuklearnoj sigurnosti i da Komisija nije objasnila kako bi taj pristup konkretno i stvarno ugrozio zaštitu tog interesa.
Komisija osporava taj tužbeni razlog.
U tom pogledu, valja istaknuti da u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001 institucije odbijaju pristup dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose.
Prema sudskoj praksi, spoj osobito osjetljive i važne prirode interesa zaštićenih tom odredbom s obvezom odbijanja pristupa, na koju se u skladu s navedenom odredbom institucija mora pozvati kada bi otkrivanje dokumenta javnosti ugrozilo te interese, daje toj odluci, koju na taj način mora donijeti institucija, obilježje složenosti i osjetljivosti za koje je nužan poseban stupanj razboritosti. Takva odluka stoga zahtijeva marginu prosudbe (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, t.
35.
i od 7. listopada 2015., Jurašinović/Vijeće,
T‑658/14
, neobjavljena,
EU:T:2015:766
, t.
26.
).
Štoviše, Sud i Opći sud smatrali su da su kriteriji iz članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1049/2001 vrlo općeniti, s obzirom na to da se, kako proizlazi iz teksta te odredbe, na odbijanje pristupa mora pozvati u slučaju kada otkrivanje predmetnog dokumenta „ugrožava” zaštitu „javnog interesa” koji se osobito odnosi na „međunarodne odnose” (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, t.
36.
i od 7. listopada 2015., Jurašinović/Vijeće,
T‑658/14
, neobjavljena,
EU:T:2015:766
, t.
27.
).
U tim okolnostima, nadzor koji Opći sud provodi nad zakonitosti odluka koje se temelje na toj odredbi treba se prema spomenutoj sudskoj praksi ograničiti na provjeru poštovanja postupovnih pravila i obveze obrazlaganja, pravilnosti utvrđenog činjeničnog stanja kao i nepostojanja očite pogreške u ocjeni činjenica ili zlouporabe ovlasti (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, t.
34.
i od 7. listopada 2015., Jurašinović/Vijeće,
T‑658/14
, neobjavljeno,
EU:T:2015:766
, t.
28.
).
Osobito, kada je riječ o obrazloženju, ono mora odgovarati prirodi akta o kojem je riječ i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt da bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora. Zahtjev obrazloženosti mora se ocijeniti ovisno o okolnostima predmetnog slučaja, osobito o sadržaju akta, prirodi navedenih razloga i interesu koji za dobivanje objašnjenja mogu imati adresati akta ili druge osobe na koje se taj akt izravno i osobno odnosi. Ne zahtijeva se da u obrazloženju budu navedeni svi relevantni činjenični i pravni elementi, utoliko što pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve članka 253. UEZ‑a, sadašnjeg članka 296. UFEU‑a, treba biti ocijenjeno ne samo u odnosu na njegov tekst nego i kontekst te na sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno područje (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, t.
80.
i od 10. rujna 2008., Williams/Komisija,
T‑42/05
, neobjavljena,
EU:T:2008:325
, t.
94.
).
Naposljetku, iz teksta članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1049/2001 proizlazi da je, kada se radi o izuzećima od prava na pristup navedenima u toj odredbi, odbijanje institucije obvezno kada je otkrivanje dokumenta javnosti takvo da ugrožava interese zaštićene tom odredbom, a da nije potrebno, u sličnom slučaju i za razliku od onog što predviđa osobito stavak 2. istog članka, odvagivati zahtjeve povezane sa zaštitom navedenih interesa s onima proizišlima iz drugih interesa (presuda od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, t.
46.
).
S obzirom na prethodna razmatranja valja ocijeniti je li Komisija, kako navodi tužitelj, povrijedila članak 4. stavak 1. točku (a) treću alineju Uredbe br. 1049/2001.
U pobijanoj odluci, Komisija je u biti iznijela tri razmatranja kako bi opravdala svoje odbijanje davanja pristupa određenim dokumentima ili dijelovima dokumenata na temelju izuzeća koje se odnosi na međunarodne odnose:
–
najprije, otkrivanje cjelovitog ugovora o zajmu moglo bi uništiti napore ostvarene radi uspostavljanja dobrih odnosa s Ukrajinom s ciljem poboljšanja sigurnosti nuklearnih elektrana, a bilo bi u Unijinu interesu zadržati tu kvalitetu međunarodnih odnosa ne samo s tom državom već i s drugim susjednim zemljama;
–
zatim, Ukrajina je Unijin strateški partner za jamstvo sigurnosti njezine opskrbe energijom;
–
naposljetku, otkrivanje osjetljivih komercijalnih informacija koje se odnose na Energoatom imalo bi negativan diplomatski učinak.
Među tim razmatranjima tužitelj prigovara prvom i trećem, dok za drugi ne iznosi nikakvo očitovanje.
Kada je riječ o prvom i trećem razmatranju, tužitelj najprije navodi da Komisija nije pojasnila je li cilj nuklearne sigurnosti povezan s javnom sigurnošću, obranom ili međunarodnim odnosima koji su sve troje obuhvaćeni člankom 4. stavkom 1. točkom (a) Uredbe br. 1049/2001.
U tom pogledu, valja istaknuti da pobijana odluka, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, precizno i izričito u svojoj točki 2.2. upućuje na zaštitu javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose navedenog u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001. Nadalje, iz objašnjenja pobijane odluke, prema mišljenju Komisije, proizlazi da bi napori ostvareni za osiguranje sigurnosti elektrana diljem Unije mogli biti uništeni ako se uspostavljeni dobar odnos s Ukrajinom pogorša. Na temelju tih elemenata Opći sud smatra da je primijenjeno izuzeće Komisija identificirala kao ono koje se pojavljuje u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji gore navedene uredbe.
Kao drugo, tužitelj tvrdi da, suprotno onomu što tvrdi Komisija, zahtijevani pristup dokumentima ne ugrožava nuklearnu sigurnost u užem smislu jer ti dokumenti sadržavaju isključivo financijske i gospodarske podatke i takvi podaci ne bi imali nikakav utjecaj na to sigurnosno pitanje.
U tom pogledu, valja utvrditi da je taj argument bespredmetan, s obzirom na to da Komisija nije opravdavala svoju odluku navodeći da se zahtjev odnosio na informacije koje se odnose na nuklearnu sigurnost, već je primijetila da bi, kao što to proizlazi iz točke 83. ove presude, otkrivanje ugovora moglo ugroziti dobar odnos koji je bio uspostavljen s Ukrajinom i koji je za nju bilo važno očuvati.
Kao treće, tužitelj ističe da način na koji tijela treće zemlje doživljavaju institucijske odluke nije dio izuzeća od obveze davanja pristupa dokumentima institucija.
U tom pogledu, valja istaknuti da je način na koji tijela treće zemlje doživljavaju Unijine odluke sastavni dio odnosa uspostavljenih s tom trećom zemljom. O tom doživljaju u biti ovisi stvaranje i kvaliteta tih odnosa. Stoga se njime može opravdati primjena predviđenog izuzeća.
Kao četvrto, tužitelj prigovara Komisiji da nije objasnila kako bi otkrivanje zahtijevanih dokumenata moglo pogoršati odnose uspostavljene s Ukrajinom u području nuklearne sigurnosti. Nadalje, Komisija nije objasnila kako bi otkrivanje osjetljivih komercijalnih podataka koji se odnose na Energoatom imalo diplomatski utjecaj.
S obzirom na sudsku praksu iz točaka 77. do 79. ove presude, tu argumentaciju treba odbiti. U pobijanoj odluci Komisija je zapravo izričito navela da je Ukrajina dobrovoljno prihvatila podvrgnuti se „stres testovima” koji su Komisiji i Ukrajini omogućili da steknu bolje razumijevanje postojećih opasnosti i da je očigledno u interesu Unije bilo održavanje tog dobrog odnosa i promicanje najstrožih europskih pravila u području nuklearne sigurnosti u susjednim zemljama. Komisija je također objasnila da bi kasnije otkrivanje cjelovitog ugovora trećim osobama moglo pogoršati dobar odnos koji je uspostavljen sa svim posljedicama koje iz toga proizlaze za nuklearnu sigurnost.
Isto tako, Komisija je u kontekstu predviđenog izuzeća navela da bi otkrivanje osjetljivih komercijalnih informacija koje se odnose na Energoatom imalo negativan diplomatski učinak. Budući da je to poduzeće u državnom vlasništvu, to obrazloženje ne zahtijeva daljnje objašnjenje.
Kao peto, tužitelj ističe da smatra da opasnost na koju se poziva Komisija da bi odbila njegov zahtjev nije razumno predvidiva, već potpuno hipotetske naravi. S obzirom na sudsku praksu iz točke 35. ove presude, priroda te opasnosti po njegovu mišljenju nije omogućavala donošenje pobijane odluke.
U tom pogledu valja istaknuti da otkrivanje ugovora sklopljenog između europske institucije i javnog poduzeća treće zemlje koji se temelji na dobrom odnosu uspostavljenom s tijelima te zemlje može imati učinak pogoršanja tog odnosa i, stoga, ometanja ostvarenja ciljeva koji se ugovorom žele postići te općenito politike u kojoj potonja sudjeluje s obzirom na to da se ugovori istog tipa sklapaju s drugim trećim zemljama. U ovom slučaju ta je politika presudna za Uniju jer ima za cilj osigurati nuklearne elektrane u zemljama koje je okružuju. U tim je okolnostima opasnost na koju se poziva razumno predvidljiva, a ne hipotetska. Pobijana odluka stoga s tim u vezi ne sadržava očitu pogrešku u ocjeni.
Isto vrijedi i za negativan diplomatski učinak koji bi moglo uzrokovati otkrivanje komercijalnih podataka koji se odnose na Energoatom.
Usto, iz tumačenja ugovora dostavljenog Općem sudu u okviru mjere izvođenja dokaza iz točke 25. ove presude proizlazi da Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni procijenivši da dijelovi tog ugovora koji nisu dostavljeni sadržavaju osjetljive informacije koje se odnose na Energoatom, kao što su to odredbe za utvrđivanje potencijalnih komercijalnih opasnosti i financijskih uvjeta čije bi otkrivanje konkretno i stvarno ugrozilo zaštitu međunarodnih odnosa Unije.
Prethodno navedenom valja dodati da se, kako to proizlazi iz članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe br. 1049/2001, upravo opisana zaštita javnog interesa ne treba odvagivati s prevladavajućim javnim interesom.
Naposljetku, valja utvrditi da je, s obzirom na sudsku praksu iz točke 80. ove presude, obrazloženje koje je dala Komisija dovoljno da omogući tužitelju da sazna razloge donesene odluke i da Opći sud provede svoj sudski nadzor.
Drugi tužbeni razlog stoga treba odbiti.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe br. 1049/2001, koji se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa
Tužitelj smatra da, suprotno onomu što je Komisija odlučila, izuzeće koje se odnosi na komercijalne interese predviđeno u članku 4. stavku 2. prvoj alineji Uredbe br. 1049/2001 ne može u ovom slučaju opravdati odbijanje dostave cjelovitog ugovora (točka 1. zahtjeva za pristup) i preporuke EIB‑a (točka 4. zahtjeva za pristup) s obzirom na to da Energoatom nema nikakvih komercijalnih interesa, da Komisija nije objasnila na koji način taj pristup konkretno i stvarno ugrožava zaštitu tog interesa i da to predstavlja hipotetsku opasnost.
Komisija osporava taj tužbeni razlog.
U tom pogledu valja podsjetiti da članak 4. stavak 2. prva alineja Uredbe br. 1049/2001 dopušta institucijama odbiti pristup dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu „komercijalnih interesa fizičke ili pravne osobe, uključujući intelektualno vlasništvo”, osim ako postoji opravdani prevladavajući javni interes za objavljivanje tog dokumenta.
Kao što je to navedeno u točki 34. ove presude, izuzeća od prava na pristup dokumentima predviđena u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 potrebno je usko tumačiti i primjenjivati, dodjeljivanjem javnosti najšireg mogućeg pristupa dokumentima koje čuvaju institucije.
Da bi se opravdalo odbijanje pristupa dokumentu čije se otkrivanje zahtijeva, prema sudskoj praksi u načelu nije dovoljno da je traženi dokument obuhvaćen aktivnošću navedenom u članku 4. stavku 2. Uredbe br. 1049/2001. U načelu, institucija kojoj je upućen zahtjev također je dužna pružiti objašnjenja o tome na koji bi način pristup spomenutom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem ili izuzećima na koja se poziva. Nadalje, opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidiva, a ne samo hipotetska (presuda od 28. ožujka 2017., Deutsche Telekom/Komisija,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
, t.
27.
).
Stoga iz te sudske prakse proizlazi da razlog koji je Komisija dala za odbijanje dostave zahtijevanih informacija mora biti ispitan s obzirom na tri zahtjeva.
Kad je riječ o prvom, to jest o potrebi da bude obuhvaćen aktivnošću navedenom u članku 4. stavku 2. Uredbe br. 1049/2001, tužitelj ističe da se pobijana odluka temelji na pogrešnoj ocjeni jer se u ovom slučaju ne može raditi o Energoatomovim komercijalnim interesima, s obzirom na to da on predstavlja državno poduzeće.
U tom pogledu valja istaknuti da ništa ne sprečava da se za državno poduzeće kao što je Energoatom smatra da ima komercijalne interese u smislu članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe br. 1049/2001. Naime, sama činjenica da je kapital poduzeća u vlasništvu javnih vlasti nije takve naravi da ga se kao takvog liši komercijalnih interesa koji mogu biti zaštićeni po istoj osnovi kao i oni privatnog poduzeća. U ovom slučaju, kako navodi Komisija, Energoatom obavlja poslovnu djelatnost u okviru koje podliježe konkurenciji na tržištu električne energije, a taj ga kontekst navodi na potrebu očuvanja njegovih interesa na tom tržištu. Stoga se ne može poreći da se dokumenti kojima se zahtijeva pristup mogu odnositi na komercijalne interese i s te osnove biti obuhvaćeni djelatnošću iz članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe br. 1049/2001.
Kada je riječ o drugom zahtjevu koji proizlazi iz spomenute sudske prakse navedene u točki 105. ove presude, tužitelj prigovara Komisiji da nije objasnila kako bi interesi stranaka bili konkretno i stvarno ugroženi kad bi zahtijevani dokumenti bili proslijeđeni u cijelosti.
Kada je riječ o ugovoru o zajmu, Komisija je u pobijanoj odluci objasnila da bi se, kad bi taj ugovor bio otkriven u cijelosti, ugrozili, s jedne strane, Energoatomovi komercijalni interesi i, s druge strane, njezini komercijalni interesi u vezi s ugovorima o zajmu Euratom. U odnosu na Energoatom Komisija je naglasila da ugovor navodi prava i obveze obiju stranaka te pokriva širok raspon potencijalnih i identificiranih komercijalnih opasnosti. Štoviše, on sadržava osjetljive komercijalne podatke kao što su to Energoatomove cijene električne energije i pragovi financijskih obveza. U svome objašnjenju Komisija je također navela da je ugovor još uvijek u postupku provedbe.
Kada je riječ o vlastitim interesima, Komisija je navela da je ugovor sastavljen na temelju modela koji je korišten za ostale ugovore Euratom. U tim okolnostima, otkrivanje cjelovitog ugovora ne bi samo spriječilo provedbu ugovora o zajmu sklopljenog s Energoatomom već i drugih sličnih ugovora u postupku provedbe. To bi također Komisiju stavilo u teži položaj tijekom pregovaranja o budućim ugovorima istog tipa.
Kada je riječ o preporuci EIB‑a, Komisija je u pobijanoj odluci smatrala da su zadržani dijelovi sadržavali osjetljive komercijalne informacije koje je dostavio Energoatom i savjete za smanjenje opasnosti zajma. Oni su također reproducirali odredbe ugovora o zajmu za čije je otkrivanje smatrala da je već dokazala da bi ugrozilo njezine komercijalne interese kao i one Energoatoma.
S obzirom na ta objašnjenja i činjenicu da je Komisija razlikovala dijelove dokumenata koji su se ticali komercijalnih interesa i one koji se na njih nisu odnosili, a koji su bili dostavljeni, valja utvrditi da je ona provela ispitivanje koje ispunjava zahtjeve sudske prakse iz točke 105. ove presude i da je u tom pogledu dala dovoljna objašnjenja.
Nadalje, u svjetlu tih objašnjenja, valja primijetiti da je Komisija, suprotno tužiteljevim tvrdnjama, u pobijanoj odluci navela razloge zbog kojih otkrivanje nije bilo moguće u bliskoj budućnosti. Tako je objasnila da je ugovor sklopljen s Energoatom još uvijek u postupku provedbe i da je taj ugovor sastavljen na temelju modela korištenog za druge ugovore. Stoga prema njezinu mišljenju otkrivanje cjelovitih zahtijevanih dokumenata može imati posljedice ne samo na izvršenje ugovora sklopljenog s Energoatomom već i na izvršenje drugih ugovora koji su sklopljeni ili će biti sklopljeni.
Kada je riječ o trećem zahtjevu koji proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 105. ove presude, tužitelj ističe da je prijetnja komercijalnim interesima na koje se poziva Komisija potpuno hipotetske naravi.
U tom pogledu treba istaknuti da je opasnost ugrožavanja Energoatomovih komercijalnih interesa otkrivanjem osjetljivih podataka koji se na njega odnose, kao što je to otežavanje uspješnog izvršenja drugih ugovora koji su već sklopljeni ili će biti sklopljeni, razumno predvidiva i ne može se kvalificirati kao hipotetska s obzirom na to da se, s jedne strane, ti dokumenti sastoje od ugovora o zajmu sastavljenog na temelju modela koji se koristi za druge ugovore i preporuke banke u odnosu na taj zajam te, s druge strane, s obzirom na činjenicu da je dotično poduzeće aktivno na tržištu električne energije.
Tužitelj je u tužbi također prigovorio Komisiji da je primjenu izuzeća koje se odnosi na komercijalne interese opravdala činjenicom da je ugovor vrijedio više od 300 milijuna eura. Međutim, prema mišljenju tužitelja, vrijednost ugovora nije važna za primjenu predmetnog izuzeća.
Tu argumentaciju također treba odbiti jer se temelji na pogrešnom tumačenju pobijane odluke. Iz pobijane odluke je razvidno da se, iako je vrijednost ugovora navedena u opisu projekta na koji se ti dokumenti odnose, razlog primjene izuzeća u ovom slučaju ne temelji na tom elementu. Usto, ne može se poreći da se ugrožavanje komercijalnih interesa stranke ugovora povećava s vrijednošću tog ugovora.
Osim toga, iz tumačenja zahtijevanih dokumenta koji su dostavljeni Općem sudu u okviru mjere izvođenja dokaza iz točke 25. ove presude proizlazi da, kako je navedeno u pobijanoj odluci, nedostavljeni dijelovi ugovora o zajmu i preporuke EIB‑a kojima se određuju prava i obveze ugovornih stranaka sadržavaju osjetljive komercijalne informacije kao što su to Energoatomove tarife električne energije odnosno pragovi financijskih obveza te analize opasnosti povezane sa zajmom čije bi otkrivanje moglo dovesti do konkretnog i stvarnog ugrožavanja kako Energoatomovih tako i Komisijinih komercijalnih interesa, u smislu članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe br. 1049/2001.
Slijedom toga, valja odbiti treći tužbeni razlog.
Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. Uredbe br. 1049/2001 jer Komisija nije ispitala bi li otkrivanje bilo opravdano prevladavajućim javnim interesom
U tužbi tužitelj prigovara Komisiji da nije ispitala postoji li prevladavajući javni interes koji bi podrazumijevao otkrivanje unatoč zaštiti prethodno ispitanih interesa.
Komisija osporava taj tužbeni razlog.
U tom pogledu, valja istaknuti da, sukladno članku 4. stavku 2. Uredbe br. 1049/2001, institucije odbijaju pristup dokumentu u slučaju kada bi otkrivanje ugrozilo, osobito, zaštitu komercijalnih interesa fizičke ili pravne osobe, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes.
Nasuprot tomu, iz članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001 proizlazi da se eventualno postojanje prevladavajućeg javnog interesa ne mora ispitati kada se na izuzeće poziva u vezi sa zaštitom javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose.
Kako je presuđeno u točki 98. ove presude, ne može se, dakle, prigovoriti Komisiji zbog toga što u ovome slučaju nije odvagivala javni interes koji se odnosi na međunarodne odnose s prevladavajućim javnim interesom.
Naprotiv, da bi primijenila članak 4. stavak 2. Uredbe br. 1049/2001, Komisija mora odvagnuti, s jedne strane, komercijalne interese koji su, prema njezinu mišljenju, bili ugroženi otkrivanjem predmetnih dokumenata i, s druge strane, prevladavajući javni interes na koji se pozivao tužitelj kojem pogoduje otkrivanje predmetnih dokumenta. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, odluka donesena o zahtjevu za pristup dokumentima ustvari ovisi o pitanju koji interes mora prevladati u predmetnom slučaju (vidjeti u tom smislu presude od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
42.
i od 13. siječnja 2017., Deza/ECHA,
T‑189/14
,
EU:T:2017:4
, t.
53.
).
Valja istaknuti da je, međutim, na podnositelju zahtjeva da na konkretan način navede okolnosti na kojima se temelji takav prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje predmetnih dokumenta (vidjeti u tom smislu presudu od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
94.
)
U svojem početnom zahtjevu tužitelj nije istaknuo nikakav prevladavajući javni interes koji bi omogućio otkrivanje preporuke unatoč zaštiti komercijalnih interesa.
Tužitelj je u ponovnom zahtjevu istaknuo da prevladavajući javni interes postoji jer se zahtijevane informacije odnose na emisije u okoliš i nuklearnu energiju, što predstavlja opasnu tehnologiju. Gospodarski i financijski aspekti također su od općeg interesa jer program poboljšanja nuklearne sigurnosti čini trošak koji podnosi društvo u cjelini.
Komisija je u pobijanoj odluci odgovorila da su interesi na koje se pozvao tužitelj u svojem ponovnom zahtjevu, ako bi doista imali javni karakter, bili manje važni od cilja koji se u okviru zajma želi postići, odnosno poboljšanja nuklearne sigurnosti u elektranama susjednih zemalja Europe. Što je još važnije, taj cilj bio bi bolje zaštićen održavanjem dobrih odnosa s Ukrajinom i napretkom ostvarenim u okviru ugovora o zajmu.
Osim onog što se tiče javnog interesa za saznanjem financijskog troška zajma, o čemu će biti riječi u točki 137. ove presude, valja utvrditi da su u ovom slučaju tužiteljeva razmatranja o prevladavajućem javnom interesu iz ponovnog zahtjeva sažeta i neprecizna.
Točno je da je tužitelj u tužbi pojasnio da zahtijevani dokumenti sadržavaju uvjete kojima je podvrgnuto odobrenje kreditne linije u području nuklearne sigurnosti i da bi otkrivanje tih podataka omogućilo javnosti provjeru poštuju li se uistinu ti uvjeti. Ta kontrola je presudna s obzirom na to da postoji mnogo naznaka da se pravila u pogledu nuklearne sigurnosti ne poštuju u Ukrajini. U tom pogledu tužitelj izlaže da financijski program omogućava produženje vijeka trajanja dvaju reaktora i nakon proteka prvotno predviđenog roka bez provođenja sigurnosnih mjera, da financijske teškoće operatera izazivaju zabrinutost u pogledu njegove sposobnosti financiranja sigurnosnih mjera, da je tijelo zaduženo za sigurnost nuklearnih elektrana bilo lišeno svoje neovisnosti pri donošenju odluke o jednom od dva predmetna reaktora, da javnost ima ograničen pristup postupku odlučivanja, da Ukrajina ne uzima u obzir zahtjeve susjednih zemalja za pružanje informacija i da Unija ne poduzima potrebne mjere kako bi se osiguralo poštovanje sigurnosti. S obzirom na tu opasnost, iznimno je važno da javnost može provoditi stroži nadzor poduzetih mjera, što bi trebalo omogućiti dostavljanje zahtijevanih dokumenata.
Međutim, valja istaknuti da se, s obzirom na to da su postavljena tek u tužbi, ta razmatranja ne mogu uzeti u obzir pri ocjeni zakonitosti pobijane odluke. Prema sudskoj praksi, zakonitost akta institucije se, ustvari, treba ocijeniti na temelju informacija koje su joj bile na raspolaganju u trenutku donošenja tog akta. Nitko se pred sudom Unije ne može pozivati na činjenice koje nisu iznesene tijekom upravnog postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 1. srpnja 2010., AstraZeneca/Komisija,
T‑321/05
,
EU:T:2010:266
, t.
687.
i navedenu sudsku praksu).
Prema tome, zahtjevi izneseni u točki 127. ove presude nisu ispunjeni.
Radi cjelovitosti treba primijetiti da su dijelovi ugovora i preporuke EIB‑a koji se odnose na okolišne i društvene aspekte ugovora već bili dostavljeni tužitelju i da otkrivanje zadržanih dijelova koji se odnose na gospodarske i financijske aspekte ne omogućava javnosti provjeru jesu li se sigurnosni uvjeti nametnuti Energoatomu uistinu poštovali.
Štoviše, valja naglasiti da je Komisija mogla a da pritom ne pogriješi u ocjeni smatrati da bi nuklearna sigurnost bila bolje osigurana održavanjem dobrog odnosa s Ukrajinom u tom području nego javnim pristupom dotičnim dokumentima.
Kada je riječ o javnom interesu za saznanjem financijskog troška zajma, Komisija je također mogla smatrati, a da pritom ne počini takvu pogrešku, da je on manje važan od interesa osiguranja nuklearne sigurnosti u susjednim zemljama Europe.
Valja stoga utvrditi da četvrti tužbeni razlog nije utemeljen.
Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 42. Povelje o temeljnim pravima
Tužitelj u replici ističe tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 42. Povelje o temeljnim pravima, prema kojem Komisija, u svojem odgovoru od 21. prosinca 2015., o čemu je bilo riječi u točki 6. ove presude i u pobijanoj odluci, s jedne strane, te odgovoru na tužbu, s druge strane, nije u dovoljnoj mjeri uzela u obzir argumente koje je tužitelj iznio tijekom upravnog postupka.
Kako je navela Komisija, tužbeni razlog koji se odnosi na pravilnost upravnog postupka, u dijelu u kojem se tiče odgovora od 21. prosinca 2015. i pobijane odluke, nije bio iznesen u tužbi. Budući da taj tužbeni razlog ne predstavlja dopunu ranije navedenog tužbenog razloga u tužbi i da se ne temelji na pravnim i činjeničnim elementima koji su otkriveni tijekom postupka, radi se o novom tužbenom razlogu koji se treba odbaciti kao nedopušten primjenom članka 84. Poslovnika (vidjeti u tom pogledu presudu od 20. studenoga 2017., Voigt/Parlament,
T‑618/15
,
EU:T:2017:821
, t.
87.
).
Kad je riječ o odgovoru na tužbu, ni iz Statuta Suda ni iz Poslovnika ne proizlazi da je tuženik obvezan odgovoriti na sve argumente koje je u tužbi istaknuo tužitelj. Nadalje, sadržaj obrane ne može imati nikakvu posljedicu na zakonitost pobijane odluke. Naime, ona se treba ocjenjivati s obzirom na trenutak donošenja odluke.
Naposljetku, iz članka 52. stavka 2. Povelje o temeljnim pravima proizlazi da se prava koja ona priznaje i koja su predmet odredbi Ugovorâ ostvaruju pod uvjetima i u granicama koje su njima određene. Posljedično, članak 42. Povelje o temeljnim pravima ne može imati širi sadržaj od članka 15. UFEU‑a i Uredbe br. 1049/2001 kojom se provodi. Zakonitost pobijane odluke s obzirom na tu uredbu već je ispitana u okviru prethodnih tužbenih razloga i nije ju potrebno ponovno ispitati u svjetlu članka 42. Povelje o temeljnim pravima.
Stoga peti tužbeni razlog valja odbiti.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da tužbu treba odbiti u cijelosti.
Troškovi
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje vlastitih troškova i Komisijinih troškova, sukladno njezinu zahtjevu.
Osim toga, na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, Ujedinjena Kraljevina snosit će vlastite troškove.

Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (prvo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1)
Tužba se odbija.

2)
CEE Bankwatch Network snosit će vlastite troškove i troškove Europske komisije.

3)
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske snosit će vlastite troškove.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 27. veljače 2018.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski