CELEX: 62021TJ0095
Auxílios estatais
Zona Franca da Madeira
Regime de auxílios aplicado por Portugal
Decisão que declara a não conformidade do regime com as Decisões C(2007) 3037 final e C(2013) 4043 final, que declara este regime incompatível com o mercado interno e que ordena a recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do mesmo
Conceito de auxílio estatal
Auxílio existente na aceção do artigo 1.°, alínea b), i) e ii), do Regulamento (UE) 2015/1589
Recuperação
Confiança legítima
Segurança jurídica
Princípio da boa administração
Impossibilidade absoluta de execução
Prescrição
Artigo 17.° do Regulamento 2015/1589

Com o seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.
o
TFUE, a República Portuguesa pede a anulação do artigo 1.
o
, assim como dos artigos 4.° a 6.° da Decisão C(2020) 8550 final da Comissão Europeia, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III (a seguir «decisão recorrida»).
I.

Antecedentes do litígio
O regime da ZFM assume a forma de diversos benefícios fiscais concedidos no âmbito do Centro Internacional de Negócios da Madeira (Portugal), do Registo Internacional de Navios da Madeira e da Zona Franca Industrial (a seguir «ZFI»).
Este regime foi inicialmente aprovado em 1987 (a seguir «Regime I») pela Decisão da Comissão de 27 de maio de 1987 no processo N 204/86 [SG (87) D/6736] enquanto auxílio com finalidade regional compatível. A sua prorrogação foi posteriormente autorizada pela Decisão da Comissão de 27 de janeiro de 1992 no processo E 13/91 [SG (92) D/1118] e, em seguida, pela Decisão da Comissão de 3 de fevereiro de 1995 no processo E 19/94 [SG (95) D/1287].
O regime que lhe sucedeu (a seguir «Regime II») foi aprovado pela Decisão da Comissão de 11 de dezembro de 2002 no processo N 222A/01.
Com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007‑2013 (
JO 2006, C 54, p. 13
; a seguir «Orientações de 2007»), foi aprovado um terceiro regime (a seguir «Regime III») pela Decisão da Comissão de 27 de junho de 2007 no processo N 421/2006 (a seguir «Decisão de 2007»), para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. A Comissão aprovou este regime como auxílio ao funcionamento compatível destinado à promoção do desenvolvimento regional e à diversificação da estrutura económica da Madeira (Portugal), enquanto região ultraperiférica na aceção do artigo 299.
o
, n.
o
2, CE (atual artigo 349.
o
TFUE).
O Regime III assume a forma de uma redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (a seguir «IRC») sobre os lucros resultantes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira (3 % de 2007 a 2009, 4 % de 2010 a 2012 e 5 % de 2013 a 2020), de uma isenção de impostos municipais e locais, bem como de uma isenção do imposto sobre a transmissão de bens imóveis para a criação de uma empresa na ZFM, até montantes máximos de auxílio baseados nos limites máximos da base tributável aplicáveis à base tributável anual dos beneficiários. Esses limites máximos são fixados em função do número de postos de trabalho mantidos pelo beneficiário em cada exercício. Em determinadas condições, as sociedades registadas na ZFI da ZFM podem beneficiar de uma redução adicional de 50 % sobre o IRC.
O acesso ao Regime III foi restringido às atividades que figuravam numa lista incluída na Decisão de 2007. Além disso, todas as atividades de intermediação financeira, seguros e atividades auxiliares financeiras e de seguros, bem como todas as atividades do tipo «serviços intragrupo» (centros de coordenação, tesouraria e distribuição), enquanto «serviços prestados a empresas, sobretudo», foram excluídas do âmbito de aplicação do Regime III.
A Decisão da Comissão de 2 de julho de 2013 no processo SA.34160 (2011/N) (a seguir «Decisão de 2013») aprovou uma versão alterada do Regime III para o período compreendido entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2013. Esta mantém condições idênticas às previstas no Regime III, sob reserva de um aumento de 36,7 % dos limites máximos da base tributável a que seria aplicável a redução do IRC.
Em seguida, a Decisão da Comissão de 26 de novembro de 2013 no processo SA.37668 (2013/N) aprovou a prorrogação até 30 de junho de 2014 do Regime III alterado. A Decisão da Comissão de 8 de maio de 2014 no processo SA.38586 (2014/N) aprovou a prorrogação do referido regime até final de 2014.
Em 12 de março de 2015, a Comissão iniciou, ao abrigo do artigo 108.
o
, n.
o
1, TFUE e do artigo 17.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CE) n.
o
659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 108.
o
TFUE (
JO 1999, L 83, p. 1
), um exercício de monitorização do Regime III relativo aos anos de 2012 e 2013.
Por ofício de 6 de julho de 2018, a Comissão informou a República Portuguesa da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE relativamente ao Regime III (
JO 2019, C 101, p. 7
; a seguir «decisão de dar início ao procedimento formal»).
Este procedimento foi aberto devido às dúvidas da Comissão quanto, por um lado, à aplicação das isenções de imposto sobre os rendimentos provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Região Autónoma da Madeira (a seguir «RAM») e, por outro, à ligação entre o montante do auxílio e a criação ou a manutenção de postos de trabalho efetivos na Madeira.
No termo do referido procedimento, a Comissão adotou a decisão recorrida, cujo dispositivo tem a seguinte redação:
«Artigo 1.
o
O regime de auxílios “Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III”, na medida em que foi aplicado por Portugal em violação da Decisão [de 2007] e da Decisão [de 2013], foi executado ilegalmente por Portugal em violação do artigo 108.
o
, n.
o
3, [TFUE], e é incompatível com o mercado interno.
Artigo 2.
o
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.
o
não constituem auxílios se, no momento da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas num regulamento adotado nos termos do artigo 2.
o
do Regulamento (UE) 2015/1588, aplicável à data da concessão do auxílio.
Artigo 3.
o
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.
o
que, à data da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas nas decisões referidas no artigo 1.
o
ou num regulamento adotado nos termos do artigo 1.
o
do Regulamento […] 2015/1588, são compatíveis com o mercado interno até ao limite das intensidades máximas de auxílio aplicáveis a este tipo de auxílios.
Artigo 4.
o
1.   Portugal deve proceder à recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.
o
junto dos beneficiários.
[...]
4.   Portugal deve revogar o regime de auxílios incompatível na medida referida no artigo 1.
o
e cancelar todos os pagamentos pendentes relativos aos auxílios, com efeitos a partir da data de notificação da presente decisão.
Artigo 5.
o
1.   A recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime previsto no artigo 1.
o
deve ser imediata e efetiva.
2.   Portugal deve assegurar a execução da presente decisão no prazo de oito meses a contar da data da respetiva notificação.
[...]»
II.

Pedidos das partes
A República Portuguesa conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular o artigo 1.
o
, assim como os artigos 4.° a 6.° da decisão recorrida;
–
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar a República Portuguesa nas despesas.
III.

Questão de direito
A República Portuguesa invoca sete fundamentos de recurso.
Com o seu primeiro fundamento, a República Portuguesa alega que a decisão recorrida viola o artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que o Regime III não é seletivo.
Com o seu segundo fundamento, a República Portuguesa alega que a decisão recorrida viola o artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que a Comissão não demonstrou que o Regime III distorcia a concorrência e afetava as trocas comerciais entre os Estados‑Membros.
Com o seu terceiro fundamento, invocado a título subsidiário, a República Portuguesa alega que a decisão recorrida violou o artigo 108.
o
TFUE e os artigos 21.° a 23.° do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.
o
TFUE (
JO 2015, L 248, p. 9
), na medida em que o Regime III deveria ser qualificado de «auxílio existente».
Com o seu quarto fundamento, igualmente invocado a título subsidiário, a República Portuguesa invoca um erro de direito na medida em que o Regime III foi executado em conformidade com as Decisões de 2007 e 2013 e com os artigos 107.° e 108.° TFUE.
Com o seu quinto fundamento, a República Portuguesa alega que a Comissão cometeu um erro sobre os pressupostos de facto ou não cumpriu o seu dever de fundamentação na medida em que as exigências do regime fiscal e a sua fiscalização pelas autoridades nacionais são aptas a controlar o Regime III.
Com o seu sexto fundamento, a República Portuguesa alega que a Comissão cometeu um erro sobre os pressupostos de facto ou não cumpriu o seu dever de fundamentação na medida em que realizou controlos quanto ao requisito da criação ou da manutenção de postos de trabalho.
Por último, com o seu sétimo fundamento, a República Portuguesa invoca a violação de princípios gerais do direito da União Europeia, em particular os princípios dos direitos de defesa, da segurança jurídica, da boa administração, da proteção da confiança legítima e da proporcionalidade, a violação pela Comissão do seu dever de fundamentação, a impossibilidade de a República Portuguesa dar cumprimento à obrigação de recuperação constante da decisão recorrida, assim como a violação do artigo 17.
o
do Regulamento 2015/1589.
A.

Quanto à estrutura e aos fundamentos do recurso
Atendendo aos fundamentos invocados pela República Portuguesa e recordados nos n.
os
16 a 23,
supra
, bem como às observações que apresentou sobre o relatório para audiência e registadas na ata deste, há que considerar que o presente recurso é composto, em substância, por onze fundamentos.
O primeiro e segundo fundamentos são relativos à violação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que o Regime III, conforme aplicado, foi qualificado de «auxílio estatal» na aceção desta disposição.
O terceiro fundamento é relativo à violação do artigo 108.
o
TFUE e dos artigos 21.° a 23.° do Regulamento 2015/1589, na medida em que o Regime III, conforme aplicado, foi qualificado de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.
o
, alínea c), deste regulamento e não de «auxílio existente» na aceção do artigo 1.
o
, alínea b), i), do referido regulamento.
O quarto a sexto fundamentos são relativos a erros de direito e sobre os pressupostos de facto, bem como a faltas de fundamentação, na medida em que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em conformidade com as Decisões de 2007 e 2013 assim como com os artigos 107.° e 108.° TFUE.
O sétimo fundamento é relativo à violação dos direitos de defesa, dos princípios da segurança jurídica e da boa administração, bem como a uma falta de fundamentação, na medida em que a Comissão não tomou em consideração o ofício que a República Portuguesa lhe enviou em 6 de abril de 2018.
O oitavo fundamento é relativo à violação dos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da boa administração, na medida em que a decisão recorrida ordenou à República Portuguesa que recuperasse os auxílios declarados ilegais e incompatíveis.
O nono fundamento é relativo à impossibilidade de a República Portuguesa recuperar os auxílios declarados ilegais e incompatíveis.
O décimo fundamento é relativo à violação do princípio da proporcionalidade, devido à adoção, pela Comissão, de uma abordagem restritiva no que respeita às condições de «criação/manutenção de postos de trabalho na região» e de uma «atividade efetiva e materialmente realizada na [RAM]».
O décimo primeiro fundamento é relativo à violação do artigo 17.
o
do Regulamento 2015/1589 devido à prescrição de alguns auxílios concedidos ao abrigo do Regime III.
B.

Quanto ao primeiro e segundo fundamentos, relativos à violação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que o Regime III, conforme aplicado, foi qualificado de «auxílio estatal»
Com o seu primeiro e segundo fundamentos, que há que examinar em conjunto, a República Portuguesa acusa a Comissão de ter violado o artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que qualificou de «auxílio estatal», na aceção desta disposição, o Regime III, conforme foi aplicado. A este respeito, alega que este regime não preenche três dos requisitos exigidos para efeitos desta qualificação.
Por um lado, e contrariamente à conclusão a que se chegou nos considerandos 135 e 136 da decisão recorrida, o Regime III não tem caráter seletivo, na medida em que constitui uma medida de caráter geral que se inscreve na economia geral do sistema fiscal português e tem por objeto a integração de situações que objetivamente merecem um tratamento autónomo e próprio.
A este respeito, a República Portuguesa começa por alegar, remetendo para o Acórdão de 9 de dezembro de 1997, Tiercé Ladbroke/Comissão (
C‑353/95 P
,
EU:C:1997:596
), que a natureza e economia do sistema podem justificar um tratamento diferenciado em relação à regulamentação de aplicação geral, se se referirem não apenas a elementos formais, tal como o grau de autonomia da entidade territorial em questão, mas igualmente à existência de uma situação material diferente que justifica que se afastem as regras gerais.
Ora, a especificidade do território da RAM, reconhecida tanto pelo quadro jurídico e constitucional português como pela Comissão no considerando 193 da decisão recorrida, legitima um tratamento fiscal distinto por referência ao que vigora na parte remanescente do território português, a fim de corrigir e atenuar as desvantagens estruturais permanentes que prejudicam as empresas que prosseguem nesta região a sua atividade económica.
Em seguida, a República Portuguesa considera que o facto de a medida se encontrar geograficamente limitada à ZFM não lhe confere caráter seletivo. Se assim não fosse, a RAM e a ZFM seriam colocadas numa situação de desvantagem fiscal face a outras regiões da União, o que seria contrário ao objetivo geral dos Tratados e das políticas da União, de favorecer as regiões ultraperiféricas. Por conseguinte, o Tribunal Geral deveria evitar aplicar um critério que não permitisse alcançar tal objetivo.
Por último, a República Portuguesa alega ainda que, em conformidade com os Acórdãos de 11 de setembro de 2008, UGT‑Rioja e o. (
C‑428/06 a C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, n.
o
144), e de 18 de dezembro de 2008, Government of Gibraltar e Reino Unido/Comissão (
T‑211/04 e T‑215/04
,
EU:T:2008:595
, n.
o
115), o quadro de referência para apreciar a seletividade do Regime III deve corresponder ao território da RAM e não a todo o território português.
Isto decorre do facto de, no plano constitucional, a RAM dispor de autonomia institucional, processual e económica suficiente em relação às autoridades centrais portuguesas. Esta autonomia, que lhe permite adaptar o sistema fiscal nacional às suas especificidades regionais, sem que uma decisão sua de reduzir a taxa de imposto seja compensada por contribuições ou subvenções das outras regiões ou do governo central, justifica que o Regime III seja considerado de aplicação geral dentro dessa entidade infraestatal.
Ora, ao não determinar, na decisão recorrida, se a RAM ou a ZFM dispunha de autonomia institucional, processual e económica suficiente, a Comissão não só violou o artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, como também o seu dever de fundamentação.
Por outro lado, a Comissão não demonstrou que o Regime III, conforme aplicado, afeta as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e falseia ou ameaça falsear a concorrência.
A este respeito, a República Portuguesa alega que a Comissão, contrariamente ao que indicou no considerando 215 da decisão recorrida, devia, em conformidade com a jurisprudência, ter efetuado
in concreto
uma análise quantitativa e atualizada dos efeitos do Regime III. Além disso, devia ter demonstrado a existência de efeitos sensíveis na concorrência e nas trocas comerciais, devido ao caráter ultraperiférico e à pequena dimensão da economia da RAM, cujas especificidades são reconhecidas pelo artigo 349.
o
TFUE.
Por outro lado, a República Portuguesa alega que a Comissão não cumpriu o seu dever de fundamentação porque se limitou a indicar que as sociedades registadas na ZFM realizavam atividades abertas à concorrência internacional, apesar de os interessados terem alegado o contrário no decurso do procedimento administrativo, de esse procedimento não ter revelado nenhum interessado que se tenha queixado da aplicação do Regime III e de o Comité Económico e Social Europeu (CESE) considerar que a fraca atratividade das regiões ultraperiféricas exclui a alteração das trocas comerciais entre Estados‑Membros.
A Comissão alega que o primeiro e segundo fundamentos devem ser julgados improcedentes.
Por conseguinte, há que apreciar se, no considerando 148 da decisão recorrida, a Comissão teve razão ao qualificar de «auxílio estatal», na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, o Regime III, conforme aplicado.
A este respeito, segundo jurisprudência constante, a qualificação de uma medida nacional de «auxílio estatal» requer que estejam preenchidos todos os seguintes requisitos. Em primeiro lugar, deve tratar‑se de uma intervenção do Estado ou ser proveniente de recursos estatais. Em segundo lugar, essa intervenção deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros. Em terceiro lugar, deve conferir uma vantagem seletiva ao seu beneficiário. Em quarto lugar, deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência (v. Acórdão de 6 de outubro de 2021, World Duty Free Group e Espanha/Comissão,
C‑51/19 P e C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, n.
o
30 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, a República Portuguesa limita‑se a contestar, por um lado, o caráter seletivo da vantagem concedida aos beneficiários do Regime III, conforme aplicado, e, por outro, o facto de esse regime ser suscetível de afetar o comércio entre os Estados‑Membros e de falsear ou ameaçar falsear a concorrência.
Em primeiro lugar, no que respeita ao requisito relativo ao caráter seletivo da vantagem, é facto assente que as medidas nacionais que conferem um benefício fiscal, e que, apesar de não incluírem uma transferência de recursos do Estado, colocam os beneficiários numa situação financeira mais favorável do que a dos outros contribuintes, são suscetíveis de proporcionar uma vantagem seletiva aos beneficiários (v. Acórdão de 6 de outubro de 2021, World Duty Free Group e Espanha/Comissão,
C‑51/19 P e C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, n.
o
31 e jurisprudência referida).
Esse requisito impõe que se determine se, no quadro de um dado regime jurídico, a medida nacional em causa é suscetível de favorecer «certas empresas ou certas produções» em relação a outras, que se encontrem, à luz do objetivo prosseguido pelo referido regime, numa situação factual e jurídica comparável e que estão sujeitas a um tratamento diferenciado que pode, em substância, ser qualificado de discriminatório (v. Acórdão de 6 de outubro de 2021, World Duty Free Group e Espanha/Comissão,
C‑51/19 P e C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, n.
o
32 e jurisprudência referida).
Para tal, a Comissão deve, num primeiro momento, identificar o sistema de referência, a saber, o regime fiscal «normal» aplicável no Estado‑Membro em causa, e, num segundo momento, demonstrar que a medida fiscal em causa derroga esse sistema de referência, na medida em que introduz diferenciações entre operadores que se encontram, tendo em conta o objetivo prosseguido por este último, numa situação factual e jurídica comparável (v. Acórdão de 19 de dezembro de 2018, A‑Brauerei,
C‑374/17
,
EU:C:2018:1024
, n.
o
36 e jurisprudência referida).
Para este efeito, o quadro de referência não deve necessariamente ser definido nos limites do território do Estado‑Membro em causa, pelo que uma medida que concede uma vantagem apenas numa parte do território nacional não é, apenas por esse facto, seletiva. Assim, não se pode excluir que, em determinadas condições estritamente determinadas, uma entidade infraestatal disponha de um estatuto de direito e de facto suficientemente autónomo em relação ao governo central de um Estado‑Membro para que, pelas medidas que adota, seja essa entidade, e não o governo central, que desempenha um papel fundamental na definição do contexto político e económico em que operam as empresas, o que implica que o quadro de referência possa ser limitado à zona geográfica em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 6 de setembro de 2006, Portugal/Comissão,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, n.
os
57 a 68, e de 11 de setembro de 2008, UGT‑Rioja e o.,
C‑428/06 a C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, n.
os
47 a 52 e jurisprudência referida).
Por último, uma medida
a priori
seletiva não pode ser qualificada de «auxílio estatal» quando o Estado‑Membro em causa conseguir demonstrar que a diferenciação efetuada entre as empresas beneficiárias que se encontram, tendo em conta o objetivo prosseguido pelo regime jurídico em causa, numa situação jurídica e factual comparável é justificada, por resultar da natureza ou da estrutura do sistema em que essas medidas se inserem (v., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2021, World Duty Free Group e Espanha/Comissão,
C‑51/19 P e C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, n.
o
36 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, resulta dos considerandos 130 a 136 da decisão recorrida, bem como dos articulados da República Portuguesa, que o Regime III tem a sua base jurídica principalmente no Estatuto dos Benefícios Fiscais, criado pelo Decreto‑Lei n.
o
215/89, de 1 de julho (
Diário da República
, I série, n.
o
149, de 1 de julho de 1989), e no Decreto‑Lei n.
o
500/80, de 20 de outubro, que autoriza a criação de uma zona franca na Região Autónoma da Madeira (
Diário da República
, I série, n.
o
243/1980, de 20 de outubro de 1980).
Além disso, os considerandos 10 a 17 da decisão recorrida, não contestados pela República Portuguesa, precisam que o Regime III prevê uma vantagem sob a forma de uma redução do IRC, a favor das sociedades registadas na ZFM, as quais devem exercer determinadas atividades económicas taxativamente enumeradas que figuram numa lista anexa à Decisão de 2007 e das quais são excluídas, nomeadamente, todas as atividades de intermediação financeira e de seguros e as atividades auxiliares financeiras e de seguros, bem como todas as atividades do tipo «serviços intragrupo» (centros de coordenação, tesouraria e distribuição).
Daqui decorre que não são todas as sociedades, mas apenas algumas delas, que se podem registar na ZFM e que só essas sociedades registadas na ZFM, com exclusão das estabelecidas noutras partes da RAM ou do território português, podem beneficiar das reduções de impostos previstas no Regime III.
Por conseguinte, a Comissão concluiu com razão, nos considerandos 134 e 135 da decisão recorrida, que as vantagens fiscais previstas pelo Regime III apresentavam caráter seletivo, uma vez que, na aceção da jurisprudência recordada no n.
o
49,
supra
, este é suscetível de favorecer certas empresas ou certas produções relativamente a outras, que se encontram, à luz do objetivo prosseguido pelo referido regime, numa situação factual e jurídica comparável e que estão, assim, sujeitas a um tratamento diferenciado que pode, em substância, ser qualificado de discriminatório.
A este respeito, a alegação da República Portuguesa segundo a qual a Comissão cometeu um erro na definição do quadro de referência adotado para efeitos da apreciação do caráter seletivo do Regime III não pode alterar esta conclusão.
Com efeito, mesmo admitindo que o quadro de referência para apreciar o caráter seletivo desse regime possa ser o do território da RAM, o facto, salientado pela Comissão, de as empresas registadas no território da RAM, mas fora da ZFM, não poderem beneficiar do referido regime é suficiente para demonstrar o caráter seletivo deste último e para privar de fundamento a alegação da República Portuguesa quanto à falta de fundamentação da decisão recorrida no que respeita a este ponto.
Do mesmo modo, a República Portuguesa não pode utilmente invocar o facto de o Regime III ser justificado pela natureza ou pela economia do sistema fiscal português, na medida em que visa atenuar as desvantagens permanentes a que estão sujeitas as empresas que exercem a sua atividade na RAM.
A este respeito, é jurisprudência constante que a finalidade prosseguida por intervenções estatais não basta para as fazer automaticamente escapar à qualificação de «auxílio estatal» na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que esta disposição não distingue segundo as causas ou os objetivos das intervenções estatais, definindo‑as em função dos seus efeitos (Acórdão de 2 de julho de 1974, Itália/Comissão,
173/73
,
EU:C:1974:71
, n.
o
27; v., igualmente, Acórdão de 25 de janeiro de 2022, Comissão/European Food e o.,
C‑638/19 P
,
EU:C:2022:50
, n.
o
122 e jurisprudência referida).
Além disso, o simples facto de um sistema fiscal regional estar concebido de modo a assegurar a correção de desvantagens relacionadas com a insularidade não permite considerar que qualquer benefício fiscal concedido nesse âmbito seja justificado pela natureza e pela economia do sistema fiscal nacional. Assim, o facto de se atuar com base numa política de desenvolvimento regional ou de coesão social não basta para que uma medida adotada no quadro de tal política se possa considerar justificada por esse simples facto (v., neste sentido, Acórdão de 6 de setembro de 2006, Portugal/Comissão,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, n.
o
82).
Ora, tanto no âmbito do procedimento administrativo que conduziu à decisão recorrida como, no Tribunal Geral, no âmbito do presente recurso, a República Portuguesa limitou‑se a afirmações de alcance geral quanto às desvantagens a que a RAM estava sujeita e à necessidade de ter em conta o seu estatuto de região ultraperiférica reconhecido pelo artigo 349.
o
TFUE.
Assim, a República Portuguesa não demonstrou em que medida o Regime III, em particular por não beneficiar as sociedades sediadas na RAM, mas não registadas na ZFM, era justificado pela natureza ou pela economia do sistema fiscal português.
Por outro lado, e admitindo que, com a sua argumentação, a República Portuguesa pretende convidar o Tribunal Geral, unicamente por razões de equidade, a desviar‑se dos requisitos fixados pelo artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, basta salientar que o Tribunal Geral, no âmbito da fiscalização prevista no artigo 263.
o
TFUE, não pode, do mesmo modo que a Comissão, afastar‑se das normas do Tratado (v., por analogia, Acórdão de 5 de outubro de 2000, Alemanha/Comissão,
C‑288/96
,
EU:C:2000:537
, n.
o
62).
Por conseguinte, a Comissão declarou com razão, no considerando 136 da decisão recorrida, que o Regime III, conforme aplicado, conferia uma vantagem seletiva aos seus beneficiários.
Em segundo lugar, no que respeita aos requisitos relativos à existência de efeitos nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros e na concorrência, há que recordar que não é necessário provar a incidência real do auxílio em causa nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros e a distorção efetiva da concorrência, como alega a República Portuguesa, mas apenas examinar se esse auxílio é suscetível de afetar essas trocas e falsear a concorrência (Acórdão de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, n.
o
78), o que incumbe à Comissão, pelo menos, evocar nos fundamentos da sua decisão (v., neste sentido, Acórdão de 6 de setembro de 2006, Portugal/Comissão,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, n.
o
88).
A este respeito, quando um auxílio concedido por um Estado‑Membro reforça a posição de certas empresas em relação à das demais empresas concorrentes nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros, deve entender‑se que tais trocas comerciais são influenciadas pelo auxílio (Acórdão de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, n.
o
79).
Quanto ao requisito da distorção da concorrência, importa salientar que os auxílios que visam dispensar uma empresa dos custos que devia normalmente ter suportado no âmbito da sua gestão corrente ou das suas atividades normais, entre os quais auxílios ao funcionamento como os concedidos ao abrigo do Regime III, falseiam, em princípio, as condições da concorrência (v., neste sentido, Acórdãos de 9 de junho de 2011, Comitato Venezia vuole vivere e o./Comissão,
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, n.
o
136, e de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, n.
o
80).
Ora, ao recordar, em substância, a jurisprudência acima referida e ao declarar, no considerando 139 da decisão recorrida, que as sociedades registadas na ZFM realizavam atividades abertas à concorrência internacional, a Comissão cumpriu o seu dever de fundamentação. Além disso, resulta da fundamentação da decisão recorrida que a Comissão fez prova bastante de que, no caso em apreço, o Regime III, conforme aplicado, era suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e de falsear a concorrência.
Os elementos evocados pela República Portuguesa e recordados no n.
o
43,
supra
, não podem pôr em causa esta conclusão nem impor à Comissão um dever reforçado de fundamentação.
Com efeito, a conclusão a que a Comissão chegou deve ser lida à luz, nomeadamente, do n.
o
15 da decisão de dar início ao procedimento formal, das clarificações fornecidas pela própria República Portuguesa nos seus articulados e na audiência, segundo as quais o Regime III foi elaborado tendo em vista a angariação de investimento estrangeiro e o desenvolvimento de serviços internacionais, ou ainda do facto de o Regime III abranger o Centro Internacional de Negócios da Madeira e o Registo Internacional de Navios da Madeira.
Tendo em conta o que precede, há que julgar o primeiro e segundo fundamentos improcedentes.
C.

Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 108.
o
TFUE e dos artigos 21.° a 23.° do Regulamento 2015/1589, na medida em que o Regime III, conforme aplicado, foi qualificado de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.
o
, alínea c), deste regulamento e não de «auxílio existente» na aceção do artigo 1.
o
, alínea b), i), do referido regulamento
Com o seu terceiro fundamento, apresentado a título subsidiário, a República Portuguesa acusa a Comissão de ter violado o artigo 108.
o
, n.
o
1, TFUE e os artigos 21.° a 23.° do Regulamento 2015/1589, ao qualificar o Regime III, conforme aplicado, de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.
o
, alínea c), deste regulamento e ao dar início, em consequência, ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE.
Segundo a República Portuguesa, a Comissão devia, pelo contrário, ter qualificado o Regime III, conforme aplicado, de «auxílio existente» na aceção do artigo 1.
o
, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589, a saber, um auxílio executado antes da sua adesão e que continuou a ser aplicável depois dessa data. Por conseguinte, a Comissão deveria, se necessário, ter dado início ao procedimento de exame permanente dos regimes de auxílios existentes, previsto no artigo 108.
o
, n.
o
1, TFUE.
A este respeito, a República Portuguesa alega que a ZFM foi criada antes da adesão da República Portuguesa, em 1 de janeiro de 1986, à Comunidade Económica Europeia (CEE), que o regime da ZFM não sofreu alterações substanciais desde essa data e que as alterações introduzidas conduziram à restrição do alcance do regime e revelaram‑se conformes às sucessivas versões das Orientações da Comissão relativas aos auxílios estatais com finalidade regional. No que se refere mais especificamente à criação ou à manutenção de postos de trabalho, a República Portuguesa indica que esta exigência foi introduzida sob a pressão da Comissão e ao arrepio das convicções das autoridades portuguesas.
A República Portuguesa acrescenta que as negociações relativas à sua adesão deram lugar a uma recomendação feita às instituições da União no sentido de prestarem especial atenção à política de desenvolvimento económico e social da RAM. Além disso, o Ato relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos Tratados (
JO 1985, L 302, p. 23
) continha uma reserva expressa relativa à ZFM e não previu concretas alterações ao Decreto‑Lei n.
o
500/80.
A Comissão alega que o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
A título preliminar, importa recordar que, no âmbito do sistema de fiscalização dos auxílios estatais, instituído pelos artigos 107.° e 108.° TFUE, o procedimento difere consoante os auxílios sejam existentes ou novos. Os «auxílios existentes» podem, em conformidade com o artigo 108.
o
, n.
o
1, TFUE, ser regularmente executados enquanto a Comissão não tiver constatado a sua incompatibilidade e estão sujeitos ao procedimento de exame permanente previsto nessa mesma disposição, ao passo que o artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE prevê que os projetos relativos à instituição de «novos auxílios» ou à alteração de «auxílios existentes» devem ser notificados atempadamente à Comissão e não podem ser executados antes de o procedimento ter sido objeto de uma decisão final positiva adotada nos termos do procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, n.
o
86 e jurisprudência referida).
Resulta do artigo 1.
o
, alínea c), do Regulamento 2015/1589 que devem ser considerados «novo auxílio»«quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente».
O artigo 4.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CE) n.
o
794/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento 2015/1589 do Conselho, que estabelece as regras de execução do artigo 108.
o
TFUE (
JO 2004, L 140, p. 1
), qualifica de alteração de um auxílio existente, para efeitos da alínea c) do referido artigo 1.
o
do Regulamento 2015/1589, qualquer modificação que não seja de natureza puramente formal ou administrativa destinada a não afetar a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado interno.
A fim de apreciar o caráter substancial das alterações a um auxílio existente, há que examinar se essas alterações afetaram os elementos constitutivos desse regime, como o círculo dos beneficiários, o objetivo do apoio financeiro ou ainda a fonte desse apoio e o seu montante (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de dezembro de 2018, Rittinger e o.,
C‑492/17
,
EU:C:2018:1019
, n.
os
60 a 63, e de 14 de abril de 2021, Verband Deutscher Alten‑ und Behindertenhilfe e CarePool Hannover/Comissão,
T‑69/18
,
EU:T:2021:189
, n.
o
191 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, a Comissão salientou, no considerando 144 da decisão recorrida, que o regime da ZFM inicial tinha sofrido alterações relativas, no âmbito do Regime II, à exigência de criação ou de manutenção de postos de trabalho, à exclusão de certas atividades do âmbito de aplicação desse regime, a uma redução progressiva do auxílio e à introdução de uma redução adicional para as empresas localizadas na ZFI. Indicou igualmente que o Regime III tinha previsto um aumento dos limites máximos da base tributável a que era aplicável a redução de impostos.
Tais alterações apresentam, contrariamente ao que alega a República Portuguesa, caráter substancial, na medida em que dizem respeito a elementos constitutivos do regime da ZFM inicial e, em especial, ao círculo dos seus beneficiários e aos montantes em causa (v., neste sentido, Acórdão de 26 de novembro de 2015, Comunidad Autónoma del País Vasco e Itelazpi/Comissão,
T‑462/13
,
EU:T:2015:902
, n.
os
149 e 150).
Tal conclusão não pode ser posta em causa pela alegação da República Portuguesa segundo a qual essas alterações se limitaram a restringir o alcance do regime da ZFM inicial (v., neste sentido, Acórdão de 14 de novembro de 2019, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑585/17
,
EU:C:2019:969
, n.
o
59). Além de esta afirmação ser contrariada pelas sucessivas alterações do regime da ZFM inicial que deram lugar, nomeadamente, à introdução de reduções de impostos e ao aumento dos limites máximos da base tributável, a apreciação do caráter substancial de uma alteração é independente da questão de saber se essa alteração leva a alargar ou a restringir o âmbito de aplicação do auxílio em causa. Para efeitos desta apreciação, apenas importa saber se a alteração é suscetível de afetar a própria substância do regime inicial (v., neste sentido, Acórdão de 14 de abril de 2021, Verband Deutscher Alten‑ und Behindertenhilfe e CarePool Hannover/Comissão,
T‑69/18
,
EU:T:2021:189
, n.
o
190 e jurisprudência referida). Ora, é esse o caso das diversas alterações introduzidas pelos Regimes II e III ao regime da ZFM inicial.
Do mesmo modo, a República Portuguesa não pode utilmente invocar o facto de as referidas alterações estarem em conformidade com as sucessivas versões das Orientações da Comissão relativas aos auxílios estatais com finalidade regional ou deverem ser apreciadas tendo devidamente em conta uma recomendação feita às instituições da União no sentido de prestarem especial atenção à política de desenvolvimento económico e social da RAM. Com efeito, tais elementos não têm nenhuma relação com a qualificação jurídica dos auxílios em causa de «novo auxílio» ou de «auxílio existente».
É igualmente indiferente o facto alegado pela República Portuguesa, segundo o qual a introdução da exigência de criação ou de manutenção de postos de trabalho foi efetuada por si sob pressão da Comissão. A este respeito, resulta da Decisão da Comissão de 11 de dezembro de 2002 no processo N222a/2002 (a seguir «Decisão de 2002») que esta exigência foi incluída pela própria República Portuguesa no projeto do Regime II notificado à Comissão em 12 de março de 2002.
Assim, e sem que seja necessário determinar se o regime da ZFM foi efetivamente executado antes da adesão da República Portuguesa à CEE ou beneficiou de uma reserva expressa contida no Ato relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos Tratados, há que salientar que, em todo o caso, as alterações que lhe foram introduzidas posteriormente, a 1 de janeiro de 1986, pelos Regimes II e III excluem a qualificação de «auxílio existente» na aceção do artigo 1.
o
, alínea b), i), do Regulamento n.
o
2015/1589, como declarou a Comissão no considerando 145 da decisão recorrida.
Por conseguinte, a República Portuguesa não pode acusar a Comissão de ter violado o artigo 108.
o
, n.
o
1, TFUE e os artigos 21.° a 23.° do Regulamento 2015/1589, ao qualificar o Regime III, conforme aplicado, de «novo auxílio» em vez de «auxílio existente», e ao não dar início, se fosse caso disso, ao procedimento de exame permanente dos regimes de auxílios existentes.
Tendo em conta o que precede, há que julgar o terceiro fundamento improcedente.
D.

Quanto ao quarto a sexto fundamentos, relativos a erros de direito e sobre os pressupostos de facto e a faltas de fundamentação, na medida em que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em conformidade com as Decisões de 2007 e 2013, bem como com os artigos 107.° e 108.° TFUE
1.

Quanto ao objeto do quarto a sexto fundamentos
Com o seu quarto a sexto fundamentos, a República Portuguesa alega que a Comissão cometeu erros de direito e sobre os pressupostos de facto e não cumpriu o seu dever de fundamentação, na medida em que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em conformidade com as Decisões de 2007 e 2013 e com os artigos 107.° e 108.° TFUE.
Segundo a República Portuguesa, esta conclusão da Comissão enferma de três erros.
Em primeiro lugar, a República Portuguesa acusa a Comissão de ter cometido um erro de direito, na medida em que interpretou as Decisões de 2007 e 2013 no sentido de que apenas autorizam o pagamento dos auxílios previstos no Regime III no que respeita aos lucros das sociedades registadas na ZFM resultantes de «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira», e não relativamente a todas as suas atividades realizadas fora dessa região (quarto fundamento).
Em segundo lugar, a República Portuguesa acusa a Comissão de ter cometido um erro sobre os pressupostos de facto e de não ter cumprido o seu dever de fundamentação, na medida em que a Comissão considerou que as autoridades portuguesas não efetuaram controlos fiscais adaptados e eficazes para verificar o cumprimento, pelos beneficiários, das condições de pagamento dos auxílios previstos pelo Regime III (quinto fundamento).
Em terceiro lugar, a República Portuguesa acusa a Comissão de ter cometido um erro sobre os pressupostos de facto e de não ter cumprido o seu dever de fundamentação, na medida em que considerou que, na aplicação do Regime III, as autoridades portuguesas tinham interpretado incorretamente o requisito de «manutenção ou de criação de postos de trabalho» e procederam a controlos insuficientes a este respeito (sexto fundamento).
Quanto à alegação de violação do artigo 107.
o
TFUE, a República Portuguesa indicou, em resposta a uma questão do Tribunal Geral na audiência convidando‑a a indicar os números dos seus articulados que sustentavam essa alegação, que esta disposição era mencionada no n.
o
121 da petição, que reproduz o artigo 1.
o
do dispositivo da decisão recorrida, sem, no entanto, incluir essa menção, bem como no título do seu quarto fundamento, sem identificar outras partes dos seus articulados suscetíveis de apoiar essa alegação.
Por outro lado, há que salientar que a República Portuguesa não apresenta nenhum elemento destinado a contestar a declaração de incompatibilidade do Regime III, conforme aplicado, efetuada pela Comissão com fundamento no artigo 107.
o
, n.
o
3, TFUE no considerando 206 da decisão recorrida.
Por conseguinte, a alegação da República Portuguesa relativa a uma violação do artigo 107.
o
TFUE, admitindo que é relativa a uma violação do artigo 107.
o
, n.
o
3, TFUE, não cumpre os requisitos impostos pelo artigo 76.
o
, alínea d), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral e deve, assim, ser julgada inadmissível.
Consequentemente, há que entender o quarto a sexto fundamentos no sentido de que visam, em substância, contestar a conclusão, efetuada no considerando 180 da decisão recorrida, segundo a qual «o regime da ZFM[,] conforme aplicado […][,] viola as [D]ecisões da Comissão de 2007 e 2013 que autorizaram o Regime III, sendo, por conseguinte, ilegal», na aceção do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE.
A este respeito, há que salientar que o artigo 1.
o
, alínea c), do Regulamento 2015/1589 prevê que se considera «novo auxílio»«quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente».
Daqui decorre que, quando um recorrente entende que a Comissão considerou, erradamente, que as modalidades de pagamento de auxílios individuais ao abrigo de um regime de auxílios previamente autorizado não eram conformes com essa autorização prévia, a argumentação dessa parte deve ser compreendida no sentido de que critica o facto de a Comissão ter recusado reconhecer aos referidos auxílios a qualificação jurídica de «auxílio existente», na aceção do artigo 1.
o
, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, a saber, a dos regimes de auxílios ou de auxílios individuais autorizados pela Comissão ou pelo Conselho da União Europeia.
Por conseguinte, tendo devidamente em conta as observações apresentadas pela República Portuguesa sobre o relatório para audiência, a argumentação desenvolvida por esta no âmbito do seu quarto a sexto fundamentos deve ser compreendida no sentido de que visa contestar o facto de, nos considerandos 150 a 180 e 228 da decisão recorrida, a Comissão não ter equiparado o Regime III, conforme aplicado, a um «auxílio existente» na aceção do artigo 1.
o
, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, cuja compatibilidade deveria ter sido apreciada no âmbito do exame permanente dos regimes de auxílios existentes, previsto no artigo 108.
o
, n.
o
1, TFUE, mas tê‑lo qualificado, no considerando 180 da decisão recorrida, de «auxílio ilegal» e, assim, de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.
o
, alínea c), do Regulamento 2015/1589, concedido em violação do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE.
2.

Quanto à procedência do quarto a sexto fundamentos
Como salientado no n.
o
91,
supra
, a conclusão da Comissão, nos termos da qual a República Portuguesa aplicou o Regime III segundo modalidades diferentes das que tinha notificado e que tinham sido autorizadas pelas Decisões de 2007 e 2013, padeceria de três erros.
a)

Argumentos das partes
Em primeiro lugar, segundo a República Portuguesa, a Comissão cometeu um erro de direito na interpretação do requisito, previsto nas Decisões de 2007 e 2013, segundo o qual as reduções de IRC previstas no Regime III apenas podem incidir sobre os lucros resultantes de atividades «efetiva e materialmente realizadas na Madeira».
A este respeito, a República Portuguesa contesta a apreciação da Comissão segundo a qual as atividades realizadas fora desta região por sociedades registadas na ZFM não podem beneficiar da redução do IRC.
Antes de mais, embora reconhecendo que, por força das Decisões de 2007 e 2013, os benefícios fiscais previstos no Regime III visam «as atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira» e que, durante a negociação desse regime, a República Portuguesa se comprometeu efetivamente a que as reduções de IRC se aplicassem apenas a estas atividades, alega que nunca ocultou à Comissão que os sujeitos passivos com sede ou direção efetiva na RAM eram aí tributados pela universalidade dos seus rendimentos. Acrescenta que, para as autoridades portuguesas, o regime da ZFM teve sempre como escopo a «angariação» de investimento estrangeiro e o desenvolvimento de serviços internacionais, e não a compensação direta de custos adicionais ligados à situação da RAM ou ainda a criação de postos de trabalho. Ora, em seu entender, não é possível desligar a interpretação das Decisões de 2007 e 2013 das posições adotadas pelas autoridades portuguesas nos procedimentos administrativos que conduziram a essas decisões, por ocasião das quais propugnaram que o regime da ZFM se deveria projetar para lá de uma relação de estrita proporcionalidade face aos custos adicionais das empresas ativas na RAM.
Assim, segundo a República Portuguesa, a interpretação das Decisões de 2007 e 2013 deveria ser orientada pela substância económica do regime da ZFM, que se traduz essencialmente na contribuição deste regime para o produto interno bruto (PIB) da RAM e, mais modestamente, para a criação ou para a manutenção de postos de trabalho ou para a cobrança das receitas fiscais, situação de que a Comissão sempre teve consciência. Além disso, a República Portuguesa assinala que os benefícios fiscais da ZFM são substancialmente inferiores aos custos adicionais decorrentes da sua situação ultraperiférica.
Por conseguinte, para a República Portuguesa, a exigência de que as atividades que beneficiam do Regime III sejam «efetiva e materialmente realizadas na Madeira» não pode significar que os postos de trabalho e a atividade económica em causa devam necessariamente decorrer nos limites dessa região.
Em seguida, a República Portuguesa considera que a interpretação do conceito de atividades «efetiva e materialmente realizadas na Madeira» deve respeitar as «regras» da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), em especial o seu plano de ação para o combate à erosão da base tributária e à transferência de lucros. Segundo essas regras, nenhum regulamento exige a existência de um nexo definitivo de direito ou de facto entre a atividade económica real exercida na zona económica especial em causa e os lucros em relação as quais é concedido um benefício fiscal.
Por conseguinte, a República Portuguesa pode considerar que uma atividade é «efetiva e materialmente exercida na Madeira» se aí for exercida de forma real, ou se a empresa que a exerce aí dispuser de uma sede, de quadros e recursos próprios e adequados, ou de um centro de decisão efetivo e real, não podendo ser exigido que a totalidade dos trabalhadores aí exerça permanentemente as suas funções ou que a atividade esteja circunscrita ao seu território.
Por último, a República Portuguesa alega que a exigência segundo a qual as sociedades registadas na ZFM apenas podem beneficiar das reduções fiscais a título da atividade que realizam na RAM leva a Comissão a criar exigências adicionais sem fundamento suficiente, nomeadamente nas suas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional e nas suas Comunicações sobre as regiões ultraperiféricas. Segundo a República Portuguesa, esta exigência aumenta igualmente os efeitos negativos resultantes dos Regimes II e III e pode conduzir à destruição da ZFM, ao passo que a aplicação do artigo 349.
o
TFUE deveria conduzir ao reforço do apoio dado a esta região.
Além disso, a República Portuguesa considera que esta exigência é contrária à jurisprudência e à prática decisória anterior da Comissão, que em seu entender permitem tomar em consideração o efeito de arrastamento dos auxílios, nomeadamente, o facto de os auxílios relativos às atividades realizadas fora de uma região poderem beneficiar de modo significativo essa região. Aliás, foi neste sentido que, na Decisão de 2007, a Comissão declarou que o Regime III era aplicável sem distinção a empresas residentes e não residentes em Portugal. A referida exigência colidiria também com os princípios da livre circulação ao limitar a possibilidade de um trabalhador contratado por uma empresa licenciada na ZFM poder desempenhar a sua atividade profissional noutro Estado‑Membro ou num Estado terceiro, assim como a possibilidade de a sociedade em causa prestar serviços fora da RAM.
Em segundo lugar, a República Portuguesa alega que a decisão recorrida enferma de um erro sobre os pressupostos de facto e de não cumprir o dever de fundamentação porque a Comissão considerou que as autoridades portuguesas não executaram controlos fiscais adaptados e eficazes para verificar o cumprimento, pelos beneficiários, das condições de pagamento dos auxílios previstos pelo Regime III.
A este respeito, a República Portuguesa acusa a Comissão de ter considerado, no considerando 178 da decisão recorrida, que os controlos efetuados pelas autoridades portuguesas eram ineficazes, por um lado, «no que se refer[ia] ao cálculo exato do número de postos de trabalho mantidos por cada beneficiário [do Regime III] e[, por outro,] à avaliação da relação entre os postos de trabalho criados e as atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira».
Em apoio deste argumento, a República Portuguesa alega que o regime fiscal português prevê que o benefício do Regime III é acompanhado da existência de uma contabilidade separada para os rendimentos gerados na ZFM, de obrigações fiscais acessórias, assim como de mecanismos de fiscalização e de controlo efetivos das condições previstas nas Decisões de 2007 e 2013.
A República Portuguesa acrescenta que, no que respeita às empresas registadas na ZFM, a Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da RAM procede a numerosos controlos rigorosos e sistemáticos, nomeadamente através do cruzamento das informações obtidas ao abrigo das obrigações fiscais acessórias e da realização de correções relativamente a montantes significativos.
Em terceiro lugar, a República Portuguesa alega que a decisão recorrida enferma de um erro sobre os pressupostos de facto e de não cumprir o dever de fundamentação porque a Comissão considerou que, ao darem execução ao Regime III, as autoridades portuguesas interpretaram incorretamente o requisito de «manutenção ou de criação de postos de trabalho» e procederam a controlos insuficientes a este respeito.
A República Portuguesa acusa a Comissão de ter considerado, em substância, no considerando 178 da decisão recorrida, que, para efeitos do cálculo exato do número de postos de trabalho criados ou mantidos por cada beneficiário do Regime III, as autoridades portuguesas deviam ter seguido a metodologia de definição de postos de trabalho em «equivalente a tempo inteiro» (ETI) e em «unidades de trabalho anuais» (UTA).
A este respeito, a República Portuguesa alega que, na ausência de um conceito uniforme ao nível da União, cabe a cada Estado‑Membro, em função da sua legislação, determinar o alcance a dar ao conceito de «posto de trabalho». Por conseguinte, as autoridades portuguesas podiam ter em conta os contratos por tempo indeterminado, o trabalho intermitente, o trabalho temporário, o teletrabalho e o trabalho a tempo parcial. Quanto a este ponto, acrescenta que foram efetuados muitos controlos adequados e apertados que conduziram a correções fiscais significativas para verificar a conformidade das declarações efetuadas pelos beneficiários do Regime III com o conceito de «posto de trabalho» na aceção do direito português.
Por último, a República Portuguesa sublinha que, mesmo que se admita que a abordagem da Comissão deve ser seguida, as autoridades portuguesas efetuaram, ainda assim, inspeções em que a aferição do número de trabalhadores foi determinada de acordo com o método «UTA».
A Comissão considera que o quarto a sexto fundamentos devem ser julgados improcedentes.
b)

Apreciação do Tribunal Geral
Importa recordar que, em conformidade com o artigo 108.
o
, n.
o
1, TFUE, os «auxílios existentes» podem ser regularmente executados enquanto a Comissão não tiver constatado a sua incompatibilidade e estão sujeitos ao procedimento de exame permanente previsto nessa disposição. Em contrapartida, o artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE prevê que a Comissão deve ser notificada atempadamente dos projetos relativos à instituição de «novos auxílios» ou de alteração de «auxílios existentes» e que não lhes pode ser dada execução antes de o procedimento haver sido objeto de uma decisão final adotada nos termos do procedimento previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, n.
o
86 e jurisprudência referida).
Decorre desta jurisprudência, lida em conjugação com o artigo 4.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
794/2004, que um regime de auxílios autorizado, logo, existente, deixa de ser abrangido pela decisão que o autorizou e, por conseguinte, constitui um «novo auxílio» quando o Estado‑Membro em causa aplica esse regime de auxílios, autorizado, é certo, pela Comissão, mas segundo modalidades substancialmente diferentes das previstas no projeto de regime de auxílios notificado por esse Estado‑Membro e, por isso, substancialmente diferentes das que foram tomadas em consideração pela Comissão para constatar a compatibilidade desse regime.
Assim, um regime de auxílios existente na aceção do artigo 1.
o
, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, como o autorizado pelas Decisões de 2007 e 2013, que foi substancialmente alterado e aplicado em violação das condições de pagamento previamente autorizadas pela Comissão deixa de poder ser considerado autorizado e, por conseguinte, perde integralmente a sua qualificação de regime de auxílios existente (v., por analogia, no que respeita à inobservância de uma condição expressamente prevista por uma decisão da Comissão a fim de assegurar a compatibilidade do auxílio em causa com o mercado interno, Acórdão de 25 de outubro de 2017, Comissão/Itália,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:799
, n.
os
47 e 54).
Tendo em conta o que precede, há que determinar se, nos considerandos 180, 211 e 228, bem como no artigo 1.
o
da decisão recorrida, a Comissão teve razão ao concluir que a República Portuguesa tinha aplicado o Regime III em violação das Decisões de 2007 e 2013 e, consequentemente, ao considerar que esse regime, conforme aplicado, era substancialmente diferente do autorizado por essas decisões e, por isso, constituía um novo auxílio executado por este Estado‑Membro em violação do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE.
Para este efeito, importa verificar sucessivamente se a Comissão podia validamente considerar, em primeiro lugar, que apenas as atividades «efetiva e materialmente realizadas na Madeira» conferiam direito aos auxílios autorizados pelas Decisões de 2007 e 2013 (considerandos 151 a 167 da decisão recorrida), em segundo lugar, que o método de cálculo adotado pelas autoridades portuguesas para determinar os postos de trabalho criados ou mantidos por cada beneficiário do Regime III não permitia controlar efetivamente a aplicação correta desse regime (considerandos 168 a 178 da decisão recorrida) e, em terceiro lugar, que os controlos fiscais efetuados pelas autoridades portuguesas não permitiam controlar efetivamente a aplicação correta do referido regime (considerandos 165, 176 e 178 da decisão recorrida).
1)

Quanto ao requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC
Antes de mais, há que salientar que, nos seus articulados, a República Portuguesa reconheceu expressamente que «as Decisões de 2007 e 2013 estipula[vam] que os benefícios fiscais em termos de redução do IRC se aplica[va]m “aos lucros resultantes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira”».
Daqui decorre que a República Portuguesa invoca unicamente o facto de que, apesar da redação do Regime III e das Decisões de 2007 e 2013, podia, sem violar essas decisões, aplicar o Regime III a sociedades efetivamente registadas na ZFM, mas cuja atividade era realizada fora da RAM.
A este respeito, é jurisprudência constante que a determinação do significado e do alcance dos termos para os quais o direito da União não forneça nenhuma definição deve fazer‑se de acordo com o seu sentido habitual, tendo em conta o contexto em que são utilizados e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte (v. Acórdão de 27 de janeiro de 2022, Zinātnes parks,
C‑347/20
,
EU:C:2022:59
, n.
o
42 e jurisprudência referida).
Ora, contrariamente ao que alega a República Portuguesa, a expressão «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira», na sua aceção habitual, não pode ser interpretada no sentido de que visa atividades realizadas fora da RAM, mesmo por sociedades registadas na ZFM.
Esta conclusão é corroborada pelo contexto da decisão recorrida, bem como pelos objetivos prosseguidos pela regulamentação da União em matéria de auxílios estatais, em especial pela regulamentação aplicável aos auxílios com finalidade regional.
Antes de mais, resulta das decisões que autorizam os Regimes II e III que, durante os procedimentos administrativos que deram origem a essas decisões, a Comissão e as autoridades portuguesas partilharam sempre a interpretação a dar aos termos «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira».
Com efeito, resulta da Decisão de 2002 que, durante o procedimento administrativo que lhe deu origem, as autoridades portuguesas indicaram que «os benefícios fiscais ser[iam] limitados às atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira, o que dev[ia] permitir excluir as atividades que seriam exercidas fora da Madeira».
Do mesmo modo, como resulta do considerando 226 da decisão recorrida, não contestado pela República Portuguesa, a Comissão «tinha solicitado a introdução, no projeto de lei notificado por Portugal em 28 de junho de 2006, de uma disposição expressa nos termos da qual as reduções do imposto apenas seriam aplicáveis aos lucros resultantes de atividades realizadas na Madeira [e a República Portuguesa] recusou‑se a fazê‑lo por considerar que essa disposição não era necessária, uma vez que essa restrição decorria da base jurídica da ZFM».
Em seguida, os termos das Decisões de 2007 e 2013, mesmo admitindo que possam ser considerados ambíguos, devem ser interpretados em conformidade com as suas bases jurídicas, a saber, respetivamente, o artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea a), CE [atual artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea a), TFUE] e o artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea a), TFUE, bem como com as Orientações de 2007.
Ora, todas as derrogações ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios estatais com o mercado interno, enunciado no artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, devem ser objeto de interpretação estrita (v. Acórdão de 29 de abril de 2004, Alemanha/Comissão,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
, n.
o
20 e jurisprudência referida).
Além disso, como acertadamente salientou a Comissão no considerando 153 da decisão recorrida, as Orientações de 2007, mais concretamente os seus n.
os
6 e 76, enunciam que excecionalmente podem ser concedidos auxílios ao funcionamento nas regiões que beneficiam da derrogação prevista no n.
o
3, alínea a), do artigo 87.
o
CE, como a RAM, cujo estatuto de região ultraperiférica é reconhecido pela Comissão, desde que sejam justificadas pela sua contribuição para o desenvolvimento regional e pela sua natureza e que o seu nível seja proporcional às desvantagens que pretendem atenuar.
Isto implica que apenas as atividades afetadas pelas desvantagens e, portanto, os custos adicionais específicos dessas regiões devem ser suscetíveis de beneficiar de tais auxílios ao funcionamento.
Assim, podem ser excluídas do benefício desses mesmos auxílios as atividades exercidas fora das referidas regiões que, por este facto, não são afetadas por esses custos adicionais, mesmo que sejam exercidas por sociedades sediadas nessas mesmas regiões.
Por último, como a Comissão indicou com razão no considerando 157 da decisão recorrida, a apreciação da compatibilidade do Regime III, na Decisão de 2007, foi efetuada com base nos custos adicionais suportados pelas empresas que exercem a sua atividade na RAM, e não fora desta.
Com efeito, resulta dos n.
os
44 a 53 da Decisão de 2007 que a Comissão se baseou num estudo, fornecido pelas autoridades portuguesas, que quantificava os «custos adicionais suportados pelo setor privado na [RAM]». Além disso, os custos adicionais tomados em consideração, nomeadamente as despesas de transporte, de existências, de recursos humanos, de financiamento ou de comercialização, são aqueles a que estão expostas as atividades exercidas efetiva e materialmente na RAM, e não as atividades exercidas fora dela por sociedades registadas nessa região. Por último, esta constatação é corroborada pelo facto de, no n.
o
48 da Decisão de 2007, a Comissão ter considerado os custos adicionais em causa em percentagem apenas com base no valor acrescentado bruto do setor privado ou apenas com base no PIB da RAM.
Por conseguinte, além de não encontrar fundamento na redação e no contexto das Decisões de 2007 e 2013, a interpretação ampla dos termos «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira», defendida pela República Portuguesa, é contrária não só aos objetivos prosseguidos pelo artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea a), CE e pelo artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea a), TFUE, que serviram de fundamento jurídico, respetivamente, às Decisões de 2007 e 2013, mas igualmente às Orientações de 2007.
A este respeito, o facto de a interpretação adotada pela Comissão poder, como alega a República Portuguesa, ser contrária a um comentário do Comité dos Assuntos Fiscais da OCDE, a um relatório do grupo Base Erosion and Profit shifting (BEPS) dessa organização e às orientações de um fórum dessa mesma organização, bem como à prática decisória anterior da Comissão, não pode alterar esta conclusão.
Com efeito, embora a Comissão possa tomar em consideração textos adotados no âmbito da OCDE, não pode, de modo algum, estar vinculada por estes, nomeadamente na aplicação das regras do Tratado FUE, em particular as relativas aos auxílios estatais [v., neste sentido, Acórdão de 12 de maio de 2021, Luxemburgo e Amazon/Comissão,
T‑816/17 e T‑318/18
, sob recurso,
EU:T:2021:252
, n.
o
154, e Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo État luxembourgeois (Informações sobre um grupo de contribuintes),
C‑437/19
,
EU:C:2021:450
, n.
o
67].
Do mesmo modo, a legalidade de uma decisão da Comissão deve ser apreciada apenas no âmbito do artigo 107.
o
TFUE e não à luz de uma pretensa prática decisória anterior desta (v., neste sentido, Despacho de 10 de outubro de 2017, Greenpeace Energy/Comissão,
C‑640/16 P
, não publicado,
EU:C:2017:752
, n.
o
27, e Acórdão de 26 de março de 2020, Larko/Comissão,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, n.
o
114).
Também não é pertinente o facto de as autoridades portuguesas nunca terem ocultado à Comissão que as sociedades com sede ou direção efetiva na ZFM aí eram tributadas pela totalidade dos seus rendimentos.
Com efeito, o facto de essas sociedades serem tributadas sobre a totalidade dos seus rendimentos pelas autoridades fiscais da RAM não implica de modo algum que os auxílios ao funcionamento concedidos por esta região às referidas sociedades devam necessariamente beneficiar todas as atividades dessas sociedades e não possam ser reservados a uma parte identificada dessas atividades.
Além disso, no âmbito da fiscalização da compatibilidade dos auxílios estatais prevista no artigo 108.
o
TFUE e em conformidade com o artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE, cabe ao Estado notificante e à Comissão colaborarem de boa‑fé com vista a permitir a esta última superar as dificuldades que possa encontrar durante o exame de um projeto de auxílios notificado no âmbito do procedimento do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE (v. Acórdão de 15 de março de 2001, Prayon‑Rupel/Comissão,
T‑73/98
,
EU:T:2001:94
, n.
o
99 e jurisprudência referida).
Isso implica, em especial, que o Estado em causa forneça à Comissão todas as informações necessárias para lhe permitir cumprir a sua missão e, em especial, apreciar a compatibilidade dos auxílios com o mercado interno, como resulta dos considerandos 6 e 16 do Regulamento n.
o
659/1999 (atuais considerandos 6 e 16 do Regulamento 2015/1589).
Ora, a República Portuguesa não demonstra que, durante o procedimento administrativo que conduziu às Decisões de 2002, 2007 ou 2013, informou expressa e univocamente a Comissão de que, apesar da redação das condições que enquadravam o Regime II ou o Regime III, estes últimos se destinavam a ser aplicados a todas as sociedades registadas na ZFM e a todas as suas atividades, incluindo as exercidas fora da RAM.
Pelo contrário, resulta dos n.
os
132 e 133,
supra
, que, em várias ocasiões, as autoridades portuguesas indicaram à Comissão que as reduções do IRC eram limitadas às «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira», o que excluía as atividades exercidas fora dessa região.
Foi, portanto, sem cometer um erro de direito nem introduzir condições adicionais às suas Decisões de 2007 e 2013 que a Comissão concluiu acertadamente, no considerando 167 da decisão recorrida, que o Regime III, conforme aplicado, no que respeitava ao requisito relativo à origem dos lucros aos quais a redução do IRC era aplicada, era contrário às referidas decisões.
Esta conclusão não pode ser posta em causa pela argumentação da República Portuguesa segundo a qual, ao interpretar a expressão «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira» no sentido de que não visam as atividades exercidas fora dessa região por sociedades registadas na ZFM, a Comissão tomou insuficientemente em consideração os efeitos negativos dos Regimes II e III na RAM, assim como o efeito de arrastamento do Regime III, conforme aplicado, ou ainda violou os princípios da livre circulação.
Em primeiro lugar, no que respeita à alegação relativa à insuficiente tomada em consideração dos efeitos negativos dos Regimes II e III na RAM e o efeito de arrastamento do Regime III, conforme aplicado, há que salientar que, com esta alegação, a República Portuguesa não põe em causa a apreciação efetuada pela Comissão quanto à não conformidade do Regime III, como aplicado, com as Decisões de 2007 e 2013 e, por conseguinte, a qualificação jurídica desse regime de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.
o
, alínea c), do Regulamento 2015/1589, concedido em violação do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE.
Pelo contrário, a República Portuguesa põe em causa a apreciação da compatibilidade do Regime III efetuada por ocasião das Decisões de 2007 e 2013, que se tornaram definitivas e não podem, assim, ser contestadas no âmbito do presente recurso.
Além disso, um Estado‑Membro não pode, por ocasião de um procedimento instaurado relativamente a novos auxílios concedidos em violação de uma decisão prévia que autorizava um regime de auxílios, invocar o caráter ilegal da decisão que declara esse regime compatível com o mercado interno. Com efeito, o procedimento de exame permanente dos auxílios existentes previsto no artigo 108.
o
, n.
o
1, TFUE tem precisamente por objetivo permitir à Comissão e aos Estados‑Membros discutir a oportunidade de reapreciar a compatibilidade dos auxílios existentes. Por outro lado, os Estados‑Membros têm sempre a faculdade de notificar um novo projeto de auxílio à Comissão, em conformidade com o artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, mesmo por razões de segurança jurídica, o que a República Portuguesa não fez.
Em segundo lugar, a alegação de violação dos princípios da liberdade de estabelecimento, da livre circulação de pessoas, da livre prestação de serviços e da livre circulação de capitais, visa igualmente pôr em causa a legalidade das Decisões de 2007 e 2013 e, além disso, apenas é apoiada pela afirmação de que a decisão recorrida proíbe ou limita a possibilidade de um trabalhador contratado por uma sociedade registada na ZFM poder exercer a sua atividade profissional noutro Estado‑Membro ou num Estado terceiro e de as sociedades em causa prestarem serviços fora da RAM.
Tal alegação, que se limita a parafrasear as disposições do Tratado FUE e não é sustentada por nenhum argumento adicional, deve ser julgada inadmissível, por força do artigo 76.
o
, alínea d), do Regulamento de Processo.
Tendo em conta o que precede, a Comissão não cometeu um erro de direito na interpretação do requisito, previsto nas Decisões de 2007 e 2013, segundo a qual as reduções do IRC previstas no Regime III apenas podiam ter por objeto os lucros resultantes de atividades «efetiva e materialmente realizadas na Madeira».
2)

Quanto ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM
No considerando 178 da decisão recorrida, a Comissão entendeu que a aplicação pela República Portuguesa do Regime III no que respeitava ao requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho na RAM violava as Decisões de 2007 e 2013.
Em apoio desta conclusão, a Comissão indicou, em substância, nos considerandos 168 a 174 da decisão recorrida, que este requisito era uma condição para aceder ao Regime III e que, enquanto parâmetro do cálculo do montante do auxílio, devia assentar em métodos objetivos e verificáveis como os métodos UTA e ETI, utilizados nas Orientações de 2007 e nos regulamentos de isenção por categorias sucessivos.
Nos considerandos 175 a 176 da decisão recorrida, a Comissão salientou em seguida que, para as autoridades portuguesas, constituía um «posto de trabalho» para efeitos da aplicação do Regime III qualquer emprego, de qualquer natureza jurídica, independentemente do número de horas, dias e meses de trabalho ativo por ano, declarado pelos beneficiários sem que essas autoridades possam verificar quanto tempo foi efetivamente despendido pelo titular do posto no seu trabalho nem converter esse tempo em ETI.
Com essa fundamentação, a Comissão revelou de maneira clara e inequívoca o seu raciocínio, permitindo aos interessados conhecer as razões da conclusão a que chegou e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização.
Quanto ao mérito desta conclusão, a República Portuguesa acusa essencialmente a Comissão de lhe ter imposto, erradamente, o recurso aos métodos ETI e UTA, com exclusão do conceito de «posto de trabalho» na aceção do direito português, para verificar o preenchimento do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM.
Todavia, essa argumentação resulta de uma leitura errada da decisão recorrida.
Embora a Comissão tenha efetivamente salientado, no considerando 173 da decisão recorrida, que os métodos ETI e UTA constituíam métodos adequados para calcular o número de postos de trabalho, não impôs de modo nenhum às autoridades portuguesas o recurso a esses métodos, o que confirmou na audiência, tendo‑se limitado a afirmar, no considerando 176 dessa mesma decisão, que essas autoridades não tinham adotado um método capaz de permitir verificar a veracidade e a permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários do Regime III, conforme aplicado.
Ora, esta afirmação está suficientemente fundamentada nos considerandos 28 e 175 da decisão recorrida, segundo os quais, em aplicação do método adotado pelas autoridades portuguesas, constituía um posto de trabalho para efeitos da aplicação do Regime III qualquer emprego, de qualquer natureza jurídica, independentemente do número de horas, dias e meses de trabalho ativo por ano, declarado pelos beneficiários, incluindo os empregos a tempo parcial ou os de membros do conselho de administração que desenvolvem a sua atividade em mais do que uma sociedade beneficiária do Regime III.
Tendo em conta o que precede, a Comissão não violou, assim, o artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE e não cometeu um erro de apreciação ao declarar, no considerando 179 da decisão recorrida, que o Regime III, conforme aplicado, violava o requisito de criação e de manutenção de postos de trabalho na RAM.
3)

Quanto à eficácia dos controlos fiscais efetuados para efeitos da verificação da correta aplicação dos requisitos relativos à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC e à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM
No considerando 178 da decisão recorrida, a Comissão considerou que os controlos fiscais efetuados pelas autoridades portuguesas aos beneficiários do Regime III, conforme aplicado, bem como os dados recolhidos no âmbito desses controlos, não permitiam controlar eficazmente os requisitos desse regime relativos à origem dos lucros a que se aplicava a redução do IRC e à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM.
Em apoio desta conclusão, a Comissão indicou, em substância, no considerando 165 da decisão recorrida, que os controlos fiscais das autoridades portuguesas tinham sido realizados em conformidade com a interpretação ampla do requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplicava a redução do IRC adotada por essas autoridades, que se afastava da sugerida nas Orientações de 2007 e nas Decisões de 2007 e 2013.
No considerando 176 da decisão recorrida, a Comissão acrescentou que as autoridades portuguesas, com base nas declarações apresentadas pelos beneficiários do Regime III, não estavam em condições de verificar a realidade ou a permanência dos postos de trabalho declarados, devido à inexistência de um método de cálculo comum e objetivo aplicável a todas as relações de trabalho.
Com essa fundamentação, a Comissão revelou de maneira clara e inequívoca o seu raciocínio, permitindo aos interessados conhecer as razões da conclusão a que chegou e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização.
Quanto ao mérito desta conclusão, importa salientar, como foi recordado nos n.
os
168 a 170,
supra
, que a Comissão considerou que os controlos efetuados pelas autoridades fiscais eram inadequados à verificação da correta aplicação dos requisitos relativos à origem dos lucros a que se aplicava a redução do IRC e à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, previstas no Regime III. A este respeito, essa inadequação decorria essencialmente do facto de as autoridades portuguesas interpretarem ou aplicarem estes requisitos em violação das Decisões de 2007 e 2013.
Ora, tendo o Tribunal Geral considerado, nos n.
os
151 e 167,
supra
, que as críticas da Comissão relativas à interpretação e à aplicação desses dois requisitos eram fundadas, o simples facto, de resto não contestado pela Comissão, de as autoridades fiscais portuguesas exigirem a manutenção de uma contabilidade separada para os rendimentos gerados pela ZFM, disporem de instrumentos de controlo,
a priori
como
a posteriori
, dos sujeitos passivos e, em especial, dos beneficiários do Regime III ou procederem a controlos numerosos e sistemáticos que, em certos casos, conduziram a correções de um montante significativo não é suficiente para demonstrar que esses controlos fiscais permitem, em definitivo, a essas autoridades assegurar eficazmente a correta aplicação desse regime, uma vez que as referidas autoridades interpretam ou aplicam esse regime em violação das Decisões de 2007 e 2013.
É o que sucede, em particular, com a obrigação que incumbe às sociedades sediadas na ZFM de manterem uma contabilidade separada para os rendimentos gerados pela ZFM, uma vez que, como foi constatado no n.
o
151,
supra
, os rendimentos gerados pela ZFM não eram calculados em conformidade com as Decisões de 2007 e 2013.
Do mesmo modo, o facto de a República Portuguesa invocar o exemplo de um controlo fiscal efetuado a uma sociedade registada na ZFM e que deu lugar à aplicação do método UTA não basta para pôr em causa a conclusão a que a Comissão chegou, devido à impossibilidade de revelar as práticas e os métodos constantes e estabelecidos das autoridades portuguesas que lhes permitem controlar que, em geral, o Regime III é executado em conformidade com as Decisões de 2007 e 2013.
Por conseguinte, a Comissão não violou o artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE e não cometeu um erro de apreciação ao declarar, no considerando 178 da decisão recorrida, que os controlos fiscais efetuados pelas autoridades portuguesas aos beneficiários do Regime III, bem como os dados recolhidos no âmbito desses controlos, não permitiam controlar eficazmente o respeito dos requisitos do Regime III relativos à origem dos lucros aos quais se aplicava a redução do IRC e à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM.
Atendendo a todas as considerações precedentes, a Comissão concluiu, com razão, que o Regime III, conforme aplicado, não respeitava vários dos requisitos exigidos pelas Decisões de 2007 e 2013.
Tendo este regime sido executado em violação das Decisões de 2007 e 2013, de modo que foi substancialmente alterado em relação ao regime autorizado pelas referidas decisões, a Comissão também teve razão ao concluir, no considerando 180 da decisão recorrida, pela existência de um auxílio novo ilegal (v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2017, Comissão/Itália,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:799
, n.
o
48).
Por conseguinte, o quarto a sexto fundamentos devem ser julgados improcedentes.
E.

Quanto ao sétimo fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa, dos princípios da segurança jurídica e da boa administração, bem como à falta de fundamentação, na medida em que a Comissão não teve em consideração o ofício que lhe foi enviado em 6 de abril de 2018 pela República Portuguesa
Com o seu sétimo fundamento, a República Portuguesa invoca a violação dos seus direitos de defesa, dos princípios da segurança jurídica e da boa administração, bem como a falta de fundamentação. Com efeito, segundo a República Portuguesa, a Comissão desconsiderou formal e materialmente diversos argumentos destinados a contestar a necessidade de dar início ao procedimento formal de investigação, que a República Portuguesa apresentou num ofício de 6 de abril de 2018 dirigido à Comissão no âmbito do procedimento de monitorização, ofício que, aliás, não é mencionado na decisão recorrida. Ora, se a decisão de dar início ao procedimento formal não contivesse esta irregularidade, que a privou de um debate contraditório durante esse procedimento, a decisão recorrida poderia ter tido um conteúdo diferente.
A Comissão considera que a República Portuguesa não pode invocar a violação dos seus direitos de defesa e, em todo o caso, que o sétimo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto à admissibilidade da alegação de não tomada em consideração do ofício de 6 de abril de 2018, contestada pela Comissão pelo facto de não ter sido invocada pela República Portuguesa no âmbito do procedimento administrativo, importa salientar que nenhuma disposição do direito da União obriga um Estado‑Membro destinatário de uma decisão de dar início ao procedimento formal de investigação a contestar os seus diferentes elementos de facto ou de direito durante o procedimento administrativo, sob pena de já não o poder fazer posteriormente na fase jurisdicional (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 1 de julho de 2010, Knauf Gips/Comissão,
C‑407/08 P
,
EU:C:2010:389
, n.
os
89 a 92).
No entanto, há que salientar que o ofício de 6 de abril de 2018 foi enviado à Comissão pela República Portuguesa. Por conseguinte, esta última não pode utilmente invocar o facto de a falta de menção desse ofício na decisão de dar início ao procedimento formal ter violado os seus direitos de defesa, bem como os princípios da segurança jurídica e da boa administração.
Com efeito, como resulta do artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2015/1589, através da decisão de dar início a um procedimento formal de investigação, a Comissão dá início a um procedimento destinado a permitir ao Estado‑Membro em causa e às outras partes interessadas apresentarem as suas observações num prazo fixado.
Ora, a República Portuguesa, que é a autora do ofício em causa, não pode alegar que não tinha tido conhecimento do seu conteúdo e que, pelo simples facto de este não ter sido mencionado na decisão de dar início ao procedimento formal, foi impedida de apresentar utilmente os seus argumentos durante o procedimento formal de investigação.
A República Portuguesa também não pode acusar a Comissão de falta de fundamentação da decisão recorrida a esse título. Com efeito, os elementos de direito e de facto que, segundo a República Portuguesa, foram evocados no referido ofício foram referidos, nos considerandos 64, 71 a 73, 81 a 88 e 220 da decisão recorrida, como argumentos apresentados pela República Portuguesa no âmbito do procedimento formal de investigação.
Por conseguinte, o sétimo fundamento deve ser julgado improcedente.
F.

Quanto ao oitavo fundamento, relativo à violação dos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da boa administração, na medida em que a decisão recorrida ordenou à República Portuguesa que recuperasse os auxílios declarados ilegais e incompatíveis pela decisão recorrida
Com o seu oitavo fundamento, a República Portuguesa alega que, ao ter‑lhe ordenado que recuperasse os auxílios concedidos em violação das Decisões de 2007 e 2013, a Comissão violou os princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e da boa administração.
Estas violações decorrem, em sua opinião, do facto de que o Regime III, conforme aplicado, não constitui um auxílio estatal ou, subsidiariamente, que esse regime constitui um auxílio existente; de que o regime da ZFM foi expressa e sucessivamente examinado e autorizado pela Comissão desde 1987; de que as condições do Regime III resultam do Regime II; de que essas condições, além de não serem claras, são interpretadas pela Comissão em sentido contrário ao teor das Decisões de 2007 e 2013, assim como à sua prática decisória anterior; de que a Comissão só muito tardiamente se opôs à execução do Regime III; de que a Comissão subscreveu a interpretação das condições dos Regimes II e III quando, em 2006, não questionou a inutilidade de inserir na regulamentação portuguesa uma clarificação relativa à condição de origem dos lucros. Pelos mesmos motivos, a duração de 29 meses do procedimento formal de investigação obsta igualmente a qualquer recuperação dos auxílios em causa.
A República Portuguesa alega igualmente que a jurisprudência segundo a qual um beneficiário de um «auxílio individual», na aceção do artigo 1.
o
, alínea e), do Regulamento 2015/1589, não pode ter uma confiança legítima na regularidade da sua concessão em caso de inobservância do procedimento previsto no artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, é inaplicável ao presente caso, que diz respeito a um «regime de auxílios», na aceção do artigo 1.
o
, alínea d), deste mesmo regulamento, que só foi colocado em crise decorridas largas décadas desde a sua criação.
A República Portuguesa indica ainda que a violação dos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da boa administração é ainda mais evidente na medida em que a própria República Portuguesa e as 102 partes interessadas que participaram no procedimento formal de investigação pugnaram pelo arquivamento do processo, que a Comissão foi sensibilizada para a relevância económica, fiscal e social da ZFM enquanto região ultraperiférica que deve ser tratada mais favoravelmente e que não só as autoridades portuguesas reforçaram os controlos à ZFM, como também propuseram alterações ao Regime III, tendo em vista o arquivamento do processo.
Por último, a República Portuguesa alega que a recuperação dos auxílios é contrária ao conceito de Estado de direito.
A Comissão considera que o oitavo fundamento deve ser julgado improcedente.
No que respeita à obrigação imposta pela decisão recorrida à República Portuguesa de proceder à recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do Regime III em violação das Decisões de 2007 e 2013, importa recordar que a supressão de um auxílio ilegal e incompatível, através de recuperação, é a consequência lógica da declaração da incompatibilidade desse auxílio. Com efeito, a obrigação que incumbe ao Estado de suprimir um auxílio considerado pela Comissão incompatível com o mercado comum visa o restabelecimento da situação anterior, fazendo perder ao beneficiário a vantagem de que tinha efetivamente beneficiado relativamente aos seus concorrentes [v., neste sentido, Acórdão de 29 de abril de 2021, Comissão/Espanha (TNT em Castela‑Mancha),
C‑704/19
, não publicado,
EU:C:2021:342
, n.
o
48 e jurisprudência referida].
Além disso, em conformidade com o artigo 16.
o
, n.
o
1, do Regulamento 2015/1589, a Comissão é sempre obrigada a ordenar a recuperação de um auxílio que declara incompatível com o mercado interno, salvo se essa recuperação for contrária a um princípio geral do direito da União (Acórdão de 28 de julho de 2011, Mediaset/Comissão,
C‑403/10 P
, não publicado,
EU:C:2011:533
, n.
o
124).
Quanto ao princípio da proteção da confiança legítima, um Estado‑Membro, cujas autoridades concederam, como no caso em apreço, um auxílio em violação das regras processuais previstas no artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, não pode, em princípio, invocar a confiança legítima dos beneficiários para se subtrair à obrigação de tomar as medidas necessárias com vista ao cumprimento de uma decisão da Comissão que lhe ordena a recuperação do auxílio. Admitir tal possibilidade significaria, na verdade, privar as disposições dos artigos 107.° e 108.° TFUE de qualquer efeito útil, na medida em que as autoridades nacionais se poderiam assim basear no seu próprio comportamento ilegal para anular a eficácia das decisões tomadas pela Comissão ao abrigo das referidas disposições (v. Acórdão de 9 de junho de 2011, Diputación Foral de Vizcaya e o./Comissão,
C‑465/09 P a C‑470/09 P
, não publicado,
EU:C:2011:372
, n.
o
150 e jurisprudência referida).
Além disso, quando um auxílio é executado sem notificação prévia à Comissão, sendo assim ilegal por força do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, o beneficiário do auxílio não pode, nesse momento, depositar uma confiança legítima na regularidade da sua concessão, sendo esta constatação válida, contrariamente ao que alega a República Portuguesa, em especial para os auxílios concedidos em aplicação de um regime de auxílios (v., neste sentido, Acórdão de 15 de dezembro de 2005, Unicredito Italiano,
C‑148/04
,
EU:C:2005:774
, n.
o
104 e jurisprudência referida).
Ora, no caso em apreço, a República Portuguesa não demonstra que, no que respeita aos auxílios concedidos em violação das Decisões de 2007 e 2013, que, por isso, foram concedidos em violação do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, a Comissão lhe tenha apresentado, ou apresentado aos beneficiários dos referidos auxílios, garantias precisas, incondicionais e concordantes, mas igualmente conformes às normas aplicáveis, suscetíveis de gerar uma expectativa legítima no seu espírito, como exige a jurisprudência (v., neste sentido, Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, n.
o
97 e jurisprudência referida).
Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo facto de a República Portuguesa ter eventualmente acreditado que o Regime III, conforme aplicado, escapava à qualificação de «auxílio estatal» na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE ou, subsidiariamente, devia ser qualificado de «auxílio existente» na aceção do artigo 1.
o
, alínea b), do Regulamento 2015/1589.
Com efeito, essa convicção, admitindo que realmente tenha existido, não pode equivaler a garantias precisas, incondicionais e concordantes fornecidas pela Comissão.
Além disso, a não qualificação desse regime de «auxílio estatal» era altamente improvável à luz das decisões da Comissão relativas aos regimes da ZFM anteriores. O mesmo sucedia quanto à qualificação de «auxílio existente», na aceção do artigo 1.
o
, alínea b), i) ou ii), do Regulamento 2015/1589, tendo em conta as diferenças substanciais existentes entre o Regime I e o Regime III, bem como à interpretação que a Comissão fez do requisito relativo à origem dos lucros a que se aplicava a redução do IRC, que resultava inequivocamente das conversações entre a Comissão e as autoridades portuguesas durante o procedimento que culminou nas Decisões de 2002 e 2007, como já foi salientado nos n.
os
132 e 133,
supra
.
Também não pode equivaler a garantias precisas, incondicionais e concordantes fornecidas pela Comissão o facto, por um lado, de a República Portuguesa e as muitas partes interessadas que participaram no procedimento formal de investigação não terem invocado nesse procedimento a mesma interpretação que a Comissão acabou por adotar na decisão recorrida ou, por outro, de esta instituição não ter dado seguimento às propostas das autoridades portuguesas destinadas a alterar o Regime III tendo em vista a obtenção do arquivamento do procedimento formal de investigação.
Por conseguinte, não se pode concluir ter existido uma violação do princípio da proteção da confiança legítima, admitindo que este princípio possa ser invocado pela República Portuguesa.
Quanto ao princípio da segurança jurídica, importa salientar que, em matéria de auxílios estatais, os argumentos destinados a impugnar a obrigação de recuperação com fundamento numa violação do princípio da segurança jurídica só são acolhidos em circunstâncias absolutamente excecionais.
A este respeito, resulta da jurisprudência que há que examinar uma série de elementos a fim de apurar a existência de uma violação do princípio da segurança jurídica, designadamente a falta de clareza do regime jurídico aplicável (v., neste sentido, Acórdão de 14 de outubro de 2010, Nuova Agricast e Cofra/Comissão,
C‑67/09 P
,
EU:C:2010:607
, n.
o
77) ou a inação da Comissão durante um período prolongado sem justificação (v., neste sentido, Acórdãos de 24 de novembro de 1987, RSV/Comissão,
223/85
,
EU:C:1987:502
, n.
os
14 e 15, e de 22 de abril de 2008, Comissão/Salzgitter,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
, n.
os
106 e 107).
Em relação a este último elemento, importa recordar que a Comissão é obrigada a agir num prazo razoável no âmbito de um procedimento formal de investigação no quadro de auxílios estatais e não está autorizada a perpetuar um estado de inação durante a fase preliminar de investigação. Importa acrescentar que o caráter razoável do prazo do procedimento deve ser apreciado em função das circunstâncias próprias de cada processo, como a complexidade deste e o comportamento das partes (Acórdão de 13 de junho de 2013, HGA e o./Comissão,
C‑630/11 P a C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, n.
os
81 e 82).
Ora, no caso em apreço, o tempo decorrido entre as Decisões de 2007 e 2013, por um lado, e o início, em 12 de março de 2015, do exercício de monitorização do Regime III, ou mesmo a decisão de dar início ao procedimento formal, em 6 de julho de 2018, por outro, não pode ser considerado desrazoável.
Com efeito, antes de mais, em conformidade com o artigo 15.
o
, n.
o
2, do Regulamento 2015/1589, a Comissão não estava vinculada por prazos específicos, como os previstos no capítulo II deste regulamento, relativo ao processo aplicável aos auxílios notificados (v., neste sentido, Despacho de 20 de janeiro de 2021, KC/Comissão,
T‑580/20
, não publicado,
EU:T:2021:14
, n.
o
26).
Em seguida, no que respeita aos exercícios de monitorização relativos a auxílios ou a regimes de auxílios autorizados, como no caso em apreço, não se pode considerar que a Comissão devia demonstrar especial diligência, na medida em que o princípio da cooperação leal, enunciado no artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE, impõe aos Estados‑Membros que tomem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito da União.
No domínio dos auxílios estatais, isso implica, em particular, que esses Estados devem providenciar no sentido de não pôr em execução auxílios ou regimes de auxílios em violação de decisões de autorização prévia, especialmente quando a compreensão das condições de execução desses auxílios ou desses regimes de auxílios é inicialmente partilhada pela Comissão e pelo Estado‑Membro em causa, como referido nos n.
os
132 e 133.
Por último, tendo em conta a descrição do procedimento prévio à decisão de dar início ao procedimento formal, efetuada nos considerandos 1 e 2 da decisão recorrida, no caso em apreço não pode ser identificada nenhuma inação da Comissão durante um período prolongado e desprovida de justificação.
Quanto à duração de 29 meses do procedimento formal de investigação, esta também não pode ser considerada desrazoável, tendo em conta, como resulta dos considerandos 3 a 9 e 96 da decisão recorrida, a necessidade da Comissão de tratar o pedido das autoridades portuguesas sobre a confidencialidade da decisão de dar início a esse procedimento, de pedir várias vezes a essas autoridades a comunicação de informações em falta, bem como de tratar as observações do muito grande número de partes interessadas que participaram no procedimento.
Neste sentido, o processo que conduziu à decisão recorrida distingue‑se claramente do que estava em causa no processo que deu origem ao Acórdão de 24 de novembro de 1987, RSV/Comissão (
223/85
,
EU:C:1987:502
), que a República Portuguesa não pode, assim, validamente invocar.
Por conseguinte, não pode ser constatada uma violação do princípio da proteção da segurança jurídica.
As constatações efetuadas no n.
o
212 permitem igualmente afastar qualquer violação do princípio da boa administração.
Por outro lado, na medida em que a República Portuguesa alega que a obrigação de recuperação dos auxílios em causa que lhe foi imposta pela decisão recorrida é contrária ao princípio do Estado de direito, basta salientar que esta alegação é inadmissível ao abrigo do artigo 76.
o
, alínea d), do Regulamento de Processo, por não ser apoiada por outra argumentação.
Tendo em conta o exposto, o oitavo fundamento deve ser julgado parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente.
G.

Quanto ao nono fundamento, relativo à impossibilidade de a República Portuguesa recuperar os auxílios declarados ilegais e incompatíveis pela decisão recorrida
Com o seu nono fundamento, a República Portuguesa invoca a impossibilidade de dar cumprimento à decisão que ordena a recuperação dos auxílios em causa, essencialmente pelo facto de a decisão recorrida não lhe permitir determinar os montantes a recuperar «sem dificuldades excessivas».
Segundo a República Portuguesa, as suas autoridades não têm capacidade para determinar, no que respeita à última década, se as sociedades que beneficiaram do Regime III cumpriram efetivamente as duas condições controvertidas previstas nas Decisões de 2007 e 2013. Esta dificuldade é reforçada pela necessidade de verificar se estas sociedades cumpriam as condições para beneficiar de um regulamento
de minimis
(artigo 2.
o
da decisão recorrida) ou de um regulamento de isenção por categoria (artigo 3.
o
da decisão recorrida). Neste contexto, a Comissão deveria ter procedido ao cálculo dos efeitos do imposto sobre o montante dos auxílios a recuperar ou, pelo menos, deveria ter indicado o montante bruto da recuperação pedida. Por último, a República Portuguesa acrescenta que muitas das decisões de recuperação conduziriam a situações de insolvência.
A Comissão alega que o nono fundamento deve ser julgado improcedente.
No que respeita à impossibilidade de a República Portuguesa dar cumprimento à decisão recorrida, importa assinalar que a Comissão não pode adotar, sob pena de invalidade, uma injunção de recuperação cuja execução seja, desde o início, objetiva e absolutamente impossível de realizar (v. Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, n.
o
82 e jurisprudência referida).
Daqui decorre que, no âmbito de um recurso de anulação de uma decisão da Comissão que ordena a recuperação de um auxílio estatal ilegal e incompatível, o Estado‑Membro em causa pode invocar o princípio segundo o qual «ninguém é obrigado ao impossível», que faz parte dos princípios gerais de direito da União (v. Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, n.
o
79 e jurisprudência referida).
Todavia, neste contexto, o requisito relativo à existência de uma impossibilidade absoluta não está preenchido quando o Estado‑Membro demandado se limita a invocar dificuldades jurídicas, políticas ou práticas e imputáveis à própria atuação ou às omissões das autoridades nacionais, com as quais pode ser confrontado para dar execução à decisão em causa, sem propor à Comissão modalidades alternativas de execução dessa decisão que permitiriam superar essas dificuldades, nomeadamente através de uma recuperação parcial desses auxílios (v., neste sentido, Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, n.
os
91 e 92 e jurisprudência referida).
Além disso, pretensos problemas internos suscetíveis de ocorrer na execução da decisão da Comissão não podem justificar o desrespeito, por um Estado‑Membro, das obrigações que lhe incumbem por força do direito da União. Em especial, as dificuldades de ordem administrativa e prática que o grande número de beneficiários dos auxílios acarreta não permitem considerar que a recuperação seja tecnicamente impossível de realizar [Acórdão de 12 de maio de 2021, Comissão/Grécia (Auxílios aos produtores agrícolas),
C‑11/20
, não publicado,
EU:C:2021:380
, n.
o
44].
Ora, no caso em apreço, a República Portuguesa limita‑se a invocar a complexidade do procedimento de recuperação dos auxílios em causa e dificuldades de ordem política, jurídica e prática, sem fazer prova bastante da impossibilidade objetiva e absoluta, desde a adoção da decisão recorrida, de proceder à sua recuperação.
Em especial, a República Portuguesa não demonstra a realidade das dificuldades que invoca nem a inexistência de modalidades alternativas de recuperação (v., neste sentido, Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, n.
o
96).
Além disso, a República Portuguesa não apresenta nenhum argumento suscetível de demonstrar que as autoridades portuguesas tentaram colaborar de boa‑fé com a Comissão com vista a ultrapassar essas dificuldades previsíveis no pleno respeito das disposições do Tratado FUE [v., neste sentido, Acórdão de 29 de abril de 2021, Comissão/Espanha (TNT em Castela‑Mancha),
C‑704/19
, não publicado,
EU:C:2021:342
, n.
o
63 e jurisprudência referida].
A este propósito, a República Portuguesa não pode validamente invocar o facto de a Comissão não lhe ter permitido determinar «sem dificuldades excessivas» os montantes a recuperar, por exemplo procedendo ao cálculo dos efeitos do imposto sobre o montante dos auxílios a recuperar ou, pelo menos, indicando‑lhe o montante bruto da recuperação pretendida.
Com efeito, nenhuma disposição do direito da União exige que a Comissão, quando ordena a recuperação de um auxílio ilegal declarado incompatível com o mercado interno, fixe o montante exato do auxílio a restituir (v. Acórdãos de 18 de outubro de 2007, Comissão/França,
C‑441/06
,
EU:C:2007:616
, n.
o
29 e jurisprudência referida, e de 20 de março de 2013, Rousse Industry/Comissão,
T‑489/11
, não publicado,
EU:T:2013:144
, n.
o
77 e jurisprudência referida). Além disso, a obrigação que incumbe a um Estado‑Membro de calcular o montante preciso dos auxílios a recuperar inscreve‑se no âmbito mais amplo da obrigação de cooperação leal que liga mutuamente a Comissão e os Estados‑Membros na aplicação das regras do Tratado em matéria de auxílios estatais (v. Acórdão de 20 de março de 2013, Rousse Industry/Commission,
T‑489/11
, não publicado,
EU:T:2013:144
, n.
o
79 e jurisprudência referida).
Assim, basta que a decisão da Comissão contenha indicações que permitam ao seu destinatário determinar por si próprio, sem dificuldades excessivas, esse montante (v. Acórdão de 18 de outubro de 2007, Comissão/França,
C‑441/06
,
EU:C:2007:616
, n.
o
29 e jurisprudência referida).
Ora, no caso em apreço, contrariamente ao que sustenta a República Portuguesa, há que constatar que, no considerando 213 e nos artigos 1.° a 4.° da decisão recorrida, a Comissão forneceu as indicações necessárias, mas igualmente suficientes, para permitir às autoridades portuguesas determinar, sem dificuldades excessivas, os montantes a restituir.
Por outro lado, a República Portuguesa também não pode acusar a Comissão de não a ter convidado, na decisão de dar início ao procedimento formal, a apresentar as expectativas legítimas suscetíveis de obstar à recuperação dos auxílios em causa. Com efeito, mesmo na falta desse convite, a obrigação de cooperação de boa‑fé que impendia sobre as autoridades portuguesas impunha‑lhes que dessem a conhecer, por sua própria iniciativa, essas dificuldades à Comissão, o que não provam ter feito.
Por conseguinte, o nono fundamento deve ser julgado improcedente.
H.

Quanto ao décimo fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade devido à adoção, pela Comissão, de uma abordagem restritiva no que respeita aos requisitos de «criação [ou] manutenção de postos de trabalho na região» e de «atividade efetiva e materialmente realizada na [RAM]»
Com o seu décimo fundamento, a República Portuguesa considera que a Comissão violou o princípio da proporcionalidade ao adotar uma abordagem restritiva e retroativa dos conceitos de «atividade efetiva e materialmente exercida na Madeira» e de «criação ou manutenção de postos de trabalho», tendo em conta os efeitos devastadores na RAM desta abordagem e a inexistência de prática decisória anterior nesse sentido. Esta violação é acompanhada de uma violação do dever de cooperação leal da Comissão, previsto no artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE, e do princípio da boa administração.
A Comissão considera que o décimo fundamento deve ser julgado improcedente.
No que respeita à violação alegada do princípio da proporcionalidade devido à interpretação pretensamente restritiva que a Comissão fez dos dois requisitos de «atividade efetiva e materialmente exercida na Madeira» e de «criação ou manutenção de postos de trabalho», esta argumentação é substancialmente idêntica à contida no quarto a sexto fundamentos, já rejeitada no n.
o
179,
supra
, e deve, assim, ser rejeitada pelos mesmos motivos.
Admitindo que, com este fundamento, a República Portuguesa alega que a decisão recorrida violou o princípio da proporcionalidade ao impor a recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do Regime III, conforme aplicado, basta recordar que a supressão de um auxílio ilegal e incompatível mediante recuperação é a consequência lógica da declaração da respetiva ilegalidade, de modo que a recuperação desse auxílio, com vista ao restabelecimento da situação anterior, não pode, em princípio, ser considerada uma medida desproporcionada relativamente aos objetivos das disposições do Tratado FUE em matéria de auxílios estatais (v. Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Comissão/Aer Lingus e Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P e C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
, n.
o
116 e jurisprudência referida).
Ora, nenhum elemento invocado pela República Portuguesa permite demonstrar que, no caso em apreço, seja necessário afastar esse princípio da recuperação dos auxílios ilegais declarados incompatíveis.
Pelo contrário, como salientou acertadamente a Comissão, a obrigação de recuperação não tem por objeto todos os auxílios individuais concedidos ao abrigo do Regime III, mas apenas os auxílios que tenham sido concedidos em violação das Decisões de 2007 e 2013, sob reserva de que os beneficiários destes não preencham os requisitos fixados num regulamento
de minimis
ou num regulamento de isenção por categoria, como resulta dos artigos 1.° a 3.° da decisão recorrida.
Além disso, segundo jurisprudência constante, o facto de a recuperação dos auxílios ilegais e incompatíveis ser suscetível de conduzir à insolvência das sociedades que deles beneficiaram ilegalmente não pode afetar o caráter obrigatório dessa recuperação (v., neste sentido, Acórdão de 12 de fevereiro de 2015, Comissão/França,
C‑37/14
, não publicado,
EU:C:2015:90
, n.
o
84 e jurisprudência referida).
Por outro lado, na medida em que a República Portuguesa invoca, através dos mesmos argumentos, a violação pela Comissão do seu dever de cooperação leal previsto no artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE, bem como do princípio da boa administração, há que rejeitar estas alegações pelos mesmos motivos.
Por conseguinte, o décimo fundamento deve ser julgado improcedente.
I.

Quanto ao décimo primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 17.
o
do Regulamento 2015/1589 devido à prescrição de alguns auxílios concedidos ao abrigo do Regime III
Com o seu décimo primeiro fundamento, a República Portuguesa alega que, tendo em conta a data da decisão de dar início ao procedimento formal, que lhe foi notificada em 9 de julho de 2018, os auxílios concedidos até 9 de julho de 2008 prescreveram, em conformidade com o artigo 17.
o
do Regulamento 2015/1589.
A Comissão entende que o décimo primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
No que respeita à prescrição de alguns dos auxílios concedidos ao abrigo do Regime III, importa recordar que, por força do artigo 17.
o
, n.
os
1 e 2, do Regulamento 2015/1589, no âmbito de um regime de auxílios, o prazo de prescrição de dez anos começa a correr no dia em que o auxílio ilegal é efetivamente concedido ao seu beneficiário e não no dia da adoção do regime de auxílios (v. Despacho de 7 de dezembro de 2017, Irlanda/Comissão,
C‑369/16 P
, não publicado,
EU:C:2017:955
, n.
o
41 e jurisprudência referida).
Segundo esta mesma disposição, qualquer medida tomada pela Comissão relativamente a um auxílio ilegal interrompe esse prazo de prescrição. Tal é o caso, em particular, dos ofícios enviados pela Comissão aos Estados‑Membros através dos quais os informa de que uma medida é suscetível de ser qualificada de auxílio estatal (v., neste sentido, Acórdão de 26 de abril de 2018, ANGED,
C‑233/16
,
EU:C:2018:280
, n.
os
83 e 84) ou lhes pede para notificarem uma medida (v., neste sentido, Despacho de 7 de dezembro de 2017, Irlanda/Comissão,
C‑369/16 P
, não publicado,
EU:C:2017:955
, n.
o
42) ou ainda lhes pede informações (v., neste sentido, Acórdão de 10 de abril de 2003, Département du Loiret/Comissão,
T‑369/00
,
EU:T:2003:114
, n.
os
81 e 82).
Ora, no caso em apreço, resulta dos considerandos 1 e 3 da decisão recorrida que a Comissão enviou à República Portuguesa, em 12 de março de 2015, um pedido de informações destinado a determinar se o Regime III, conforme aplicado, respeitava as Decisões de 2007 e 2013, antes de a informar, em 6 de julho de 2018, da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação.
Assim, tendo em conta que os auxílios individuais que a Comissão ordenou à República Portuguesa que recuperasse são os concedidos ao abrigo do Regime III, que foi inicialmente notificado em 28 de junho de 2006 e posteriormente autorizado em 27 de junho de 2007 antes de ser aplicado por este Estado‑Membro, o prazo de prescrição de dez anos previsto no artigo 17.
o
, n.
o
2, do Regulamento 2015/1589 não podia começar a correr antes dessas datas e foi interrompido em 12 de março de 2015, ou seja, menos de dez anos após as referidas datas.
Por conseguinte, a República Portuguesa não tem razão quando alega que os auxílios em causa concedidos até 9 de julho de 2008 estão prescritos.
Em todo o caso, o simples facto de certos auxílios individuais concedidos ao abrigo de um regime de auxílios, cujo caráter ilegal e incompatível é declarado por uma decisão da Comissão, estarem prescritos não pode implicar a anulação dessa decisão. Com efeito, no que respeita aos regimes de auxílios, cabe às autoridades nacionais sobre as quais impende a obrigação de recuperação imediata e efetiva dos referidos auxílios determinar, à luz das circunstâncias específicas próprias de cada beneficiário de um regime de auxílios, se cada um dos beneficiários deve efetivamente restituir o referido auxílio (v., por analogia, Acórdão de 13 de fevereiro de 2014, Mediaset,
C‑69/13
,
EU:C:2014:71
, n.
o
22).
Assim, o décimo primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Por conseguinte, deve ser negado provimento ao presente recurso na totalidade, sem que seja necessário deferir, além dos que já o foram, os pedidos de medidas de organização do processo apresentados pela República Portuguesa.
IV.

Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
Tendo a República Portuguesa sido vencida, há que condená‑la nas despesas, incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias, em conformidade com o pedido da Comissão.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A República Portuguesa é condenada nas despesas, incluindo as despesas relativas ao processo de medidas provisórias.

Svenningsen
Mac Eochaidh
Pynnä
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 21 de setembro de 2022.
O secretário
E. Coulon
O presidente
M. van der Woude
(
*1
)	Língua do processo: português.