CELEX: 62020TJ0643
Državne potpore
Nizozemska
Državno jamstvo za zajmove i podređeni državni zajam u korist društva KLM u okviru pandemije bolesti COVID-19
Privremeni okvir mjera državne potpore
Odluka o neospornosti
Odluka kojom se državna potpora proglašava spojivom s unutarnjim tržištem
Potpora koja je prethodno dodijeljena drugom društvu iste grupe poduzetnika
Obveza obrazlaganja
Zadržavanje učinaka odluke

Okolnosti spora
Kraljevina Nizozemska 26. lipnja 2020. prijavila je u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a Europskoj komisiji državnu potporu u korist društva Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV (u daljnjem tekstu: društvo KLM), koja se sastojala, s jedne strane, od državnog jamstva za zajam koji mu je dodijelio konzorcij banaka i, s druge strane, od državnog zajma (u daljnjem tekstu: predmetna mjera potpore). Ukupni proračun potpore iznosio je 3,4 milijarde eura. Cilj predmetne mjere potpore bilo je privremeno osiguranje likvidnosti društvu KLM, koja mu je trebala za suočavanje s negativnim posljedicama pandemije bolesti COVID-19. Kraljevina Nizozemska smatrala je da bi, s obzirom na važnost društva KLM za njezino gospodarstvo i zračni prijevoz, stečaj tog društva dodatno pogoršao ozbiljne poremećaje u njezinu gospodarstvu nastale zbog te pandemije.
Društvo KLM dio je grupe Air France‑KLM. Na čelu grupe nalazi se holding društvo Air France‑KLM (u daljnjem tekstu: holding društvo Air France‑KLM), u kojem su francuska i nizozemska država najveći dioničari, u vlasništvu 14,3 % odnosno 14 % kapitala. Društva Air France i KLM dva su društva kćeri holding društva Air France‑KLM.
Komisija je 4. svibnja 2020. Odlukom C(2020)2983
final
o državnoj potpori SA.57082 (2020/N) – Francuska – COVID-19: Privremeni okvir (članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a) – Jamstvo i dioničarski zajam u korist društva Air France (u daljnjem tekstu: odluka Air France), proglasila spojivom s unutarnjim tržištem pojedinačnu potporu koju je Francuska Republika dodijelila društvu Air France u obliku državnog jamstva i dioničarskog zajma u ukupnom iznosu od 7 milijardi eura. Mjera potpore imala je za cilj financirati trenutačne potrebe društva Air France za likvidnošću.
Komisija je 13. srpnja 2020. donijela Odluku C(2020) 4871
final
o državnoj potpori SA.57116 (2020/N) – Nizozemska – COVID-19: Državno jamstvo i državni zajam u korist društva KLM (
SL 2020., C 355, str. 1
.; u daljnjem tekstu: pobijana odluka), kojom je smatrala da je predmetna mjera potpore, s jedne strane, predstavljala državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a i da je, s druge strane, spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a. Komisija je predmetnu mjeru potpore procijenila s obzirom na svoju Komunikaciju od 19. ožujka 2020., naslovljenu „Privremeni okvir za mjere državne potpore u svrhu podrške gospodarstvu u aktualnoj pandemiji COVIDA-19” (
SL 2020., C 91
I, str. 1.), koja je bila izmijenjena 3. travnja 2020. (
SL 2020., C 112
I, str. 1.), 13. svibnja 2020. (
SL 2020., C 164, str. 3
.) i 29. lipnja 2020. (
SL 2020., C 218, str. 3
.) (u daljnjem tekstu: privremeni okvir).
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 23. listopada 2020. tužitelj Ryanair DAC pokrenuo je ovaj postupak.
Tužitelj je aktom koji je istog dana podnio tajništvu Općeg suda zatražio da se o podnesenoj tužbi odlučuje u ubrzanom postupku, u skladu s člancima 151. i 152. Poslovnika Općeg suda. Odlukom od 16. studenoga 2020. Opći sud (deseto vijeće) prihvatio je zahtjev za ubrzani postupak.
Komisija je podnijela odgovor na tužbu tajništvu Općeg suda 7. prosinca 2020.
U skladu s člankom 106. stavkom 2. Poslovnika, tužitelj je 18. prosinca 2020. podnio obrazloženi zahtjev za održavanje rasprave.
Na prijedlog desetog vijeća, Opći sud odlučio je, na temelju članka 28. Poslovnika, uputiti predmet proširenom sastavu suda.
Aktima podnesenim tajništvu Općeg suda 14. prosinca 2020., 6. siječnja 2021. i 15. siječnja 2021. Kraljevina Nizozemska, Francuska Republika i društvo KLM zatražili su intervenciju u ovaj postupak u potporu Komisijinu zahtjevu.
Odlukama od 12. odnosno 19. siječnja 2021. predsjednik desetog vijeća Općeg suda odobrio je intervencije Kraljevine Nizozemske i Francuske Republike.
Rješenjem od 27. siječnja 2021. predsjednik desetog vijeća Općeg suda odobrio je intervenciju društva KLM.
Mjerama upravljanja postupkom, koje su dostavljene 14., 19. odnosno 28. siječnja 2021., Kraljevini Nizozemskoj, Francuskoj Republici i društvu KLM odobreno je na temelju članka 154. stavka 3. Poslovnika podnošenje intervencijskog podneska. Kraljevina Nizozemska i Francuska Republika dostavile su 22. siječnja 2021. i 3. veljače 2021. tajništvu Općeg suda svoje intervencijske podneske. Društvo KLM nije podnijelo intervencijski podnesak.
Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Opći sud saslušani su na raspravi održanoj 25. veljače 2021. Na toj je raspravi tužitelj od Općeg suda zatražio da donese mjeru upravljanja postupkom kojom poziva Komisiju da dostavi ugovore navedene u odluci Air France i u pobijanoj odluci, a na temelju kojih su tim dvjema odlukama odobrene predmetne mjere potpore. Usmeni dio postupka zatvoren je odlukom od 26. veljače 2021.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku,
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu,
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Francuska Republika od Općeg suda zahtijeva da odbaci tužbu kao nedopuštenu u dijelu u kojom se njome osporava osnovanost pobijane odluke i da je odbije u meritumu u preostalom dijelu. Podredno od Općeg suda zahtijeva da tužbu u cijelosti odbije u meritumu.
Kraljevina Nizozemska i društvo KLM, poput Komisije, od Općeg suda zahtijevaju da odbije tužbu kao neosnovanu.
Pravo
U prilog osnovanosti tužbe tužitelj ističe pet tužbenih razloga, od kojih se prvi temelji na tome da je Komisija iz područja primjene pobijane odluke pogrešno isključila potporu koju je Francuska Republika dodijelila društvu Air France, drugi na povredi načela nediskriminacije, slobodnog pružanja usluga i slobode poslovnog nastana, treći na pogrešnoj primjeni članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, četvrti na Komisijinu propuštanju pokretanja službenog istražnog postupka i peti na povredi obveze obrazlaganja u smislu članka 296. UFEU‑a.
Dopuštenost
Tužitelj u točkama 39. do 45. tužbe tvrdi da ima aktivnu procesnu legitimaciju kao „odnosn[a] strank[a]” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a i „zainteresirana strana” u smislu članka 1. točke (h) Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (
SL 2015., L 248, str. 9
. i ispravak
SL 2017., L 186, str. 17
.), što mu omogućuje da radi zaštite svojih postupovnih prava podnese tužbu za poništenje protiv pobijane odluke koja je donesena a da nije pokrenut službeni istražni postupak.
Budući da je tužitelj konkurent društvu KLM, dodjela predmetne mjere potpore utječe na njegove interese jer se njome društvu KLM omogućuje dobivanje zajmova po povoljnim uvjetima i ostanak na tržištu u svojstvu subvencioniranog tužiteljeva konkurenta, unatoč negativnim posljedicama pandemije bolesti COVID-19. Nasuprot tomu, tužitelj, koji je treći najveći zračni prijevoznik u Nizozemskoj, nema pravo na takvu potporu.
Komisija ne osporava dopuštenost tužbe.
Francuska Republika smatra da tužitelj nema aktivnu procesnu legitimaciju za osporavanje osnovanosti pobijane odluke i da su stoga prvi, drugi i treći tužbeni razlozi nedopušteni. Nasuprot tomu, Francuska Republika ne osporava dopuštenost četvrtog tužbenog razloga jer je tužitelj, prema njezinu mišljenju, zainteresirana stranka u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
Valja utvrditi da dopuštenost ove tužbe nije upitna s obzirom na to da tužitelj njome nastoji istaknuti da je Komisija trebala pokrenuti službeni istražni postupak iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
Naime, u okviru postupka nadzora iz članka 108. UFEU‑a treba razlikovati dvije faze. S jedne strane, fazom prethodnog ispitivanja uspostavljenom člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a omogućuje se Komisiji da stekne prvi dojam o spojivosti predmetne potpore. S druge strane, službenim istražnim postupkom predviđenim člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a omogućuje se Komisiji stjecanje potpune informacije o podacima predmeta. UFEU‑om se samo u okviru tog postupka predviđa Komisijina obveza da pozove zainteresirane stranke da podnesu svoja očitovanja (presude od 19. svibnja 1993., Cook/Komisija,
C‑198/91
,
EU:C:1993:197
, t.
22.
, od 15. lipnja 1993., Matra/Komisija,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, t.
16.
i od 15. listopada 2018., Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters i dr./Komisija,
T‑79/16
, neobjavljena,
EU:T:2018:680
, t.
46.
).
Zainteresiranim strankama, koje bi mogle podnijeti očitovanja tijekom te druge faze, oduzeta je ta mogućnost ako se ne pokrene službeni istražni postupak. Kako bi se to otklonilo, priznaje im se pravo da pred sudom Europske unije osporavaju Komisijinu odluku da ne pokrene službeni istražni postupak. Stoga je tužba za poništenje odluke na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a koju je podnijela zainteresirana stranka u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a dopuštena ako tužitelj nastoji zaštititi postupovna prava koja izvodi iz te potonje odredbe (vidjeti presudu od 18. studenoga 2010., NDSHT/Komisija,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
, t.
56.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju Komisija nije pokrenula službeni istražni postupak, a tužitelj se u okviru četvrtog tužbenog razloga poziva na povredu svojih postupovnih prava. S obzirom na članak 1. točku (h) Uredbe 2015/1589, poduzetnik koji konkurira korisniku mjere potpore nedvojbeno se nalazi među „odnosn[im] strank[ama]” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a (presude od 18. studenoga 2010., NDSHT/Komisija,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
, t.
59.
i od 3. rujna 2020., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i dr./Komisija,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, t.
50.
).
U ovom je slučaju nesporno da postoji konkurentski odnos između tužitelja i korisnika potpore. Naime, tužitelj je ustvrdio, a da mu nitko nije proturječio, da više od dvadeset godina sudjeluje u nizozemskom zračnom prijevozu, da je 2019. prevezao 3 milijuna putnika iz Nizozemske ili prema njoj te da je držao oko 5 % nizozemskog tržišta, što ga je činilo trećim najvećim zračnim prijevoznikom u Nizozemskoj. Tužitelj je također istaknuo da je njegov raspored letova za ljeto 2020., utvrđen prije izbijanja pandemije bolesti COVID-19, obuhvaćao 43 odredišta s polaskom iz triju nizozemskih zračnih luka. Tužitelj je stoga zainteresirana stranka koja ima interes osigurati zaštitu vlastitih postupovnih prava na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
Stoga valja priznati dopuštenost tužbe u dijelu u kojem se tužitelj poziva na povredu svojih postupovnih prava.
U tom kontekstu valja utvrditi, uzimajući u obzir tužiteljevo svojstvo zainteresirane stranke, kao što je to navedeno u točki 29. ove presude, da je dopušten četvrti tužbeni razlog kojim se izričito nastoji ostvariti poštovanje tužiteljevih postupovnih prava. Naime, tužitelj se u svrhu očuvanja svojih postupovnih prava u okviru službenog istražnog postupka može pozivati na razloge kojima se može dokazati da je ocjena informacija i elemenata kojima je Komisija raspolagala ili mogla raspolagati tijekom faze prethodnog ispitivanja prijavljene mjere trebala pobuditi sumnje u spojivost te prijavljene mjere s unutarnjim tržištem (vidjeti u tom smislu presude od 22. prosinca 2008., Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, t.
81.
, od 9. srpnja 2009., 3F/Komisija,
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
, t.
35.
, od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, t.
59.
i od 6. svibnja 2019., Scor/Komisija,
T‑135/17
, neobjavljenu,
EU:T:2019:287
, t.
73.
).
Usto, valja podsjetiti da tužitelj ima pravo, kako bi dokazao povredu svojih postupovnih prava zbog sumnji koje je sporna mjera trebala pobuditi kad je riječ o njezinoj spojivosti s unutarnjim tržištem, istaknuti argumente kojima nastoji dokazati da je Komisijino utvrđenje spojivosti te mjere s unutarnjim tržištem bilo pogrešno, čime se
a fortiori
može dokazati da je Komisija morala imati sumnje prilikom ocjene spojivosti te mjere s unutarnjim tržištem. Stoga je Opći sud ovlašten razmotriti tužiteljeve argumente u pogledu merituma kako bi provjerio mogu li oni poduprijeti njegov izričito istaknut razlog u pogledu postojanja sumnji koje opravdavaju pokretanje postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 13. lipnja 2013., Ryanair/Komisija,
C‑287/12 P
, neobjavljenu,
EU:C:2013:395
, t.
57.
do
60.
i od 6. svibnja 2019., Scor/Komisija,
T‑135/17
, neobjavljenu,
EU:T:2019:287
, t.
77.
).
Što se tiče petog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja, valja istaknuti da je povreda obveze obrazlaganja bitna povreda postupka i predstavlja razlog koji se odnosi na javni poredak na koji sud Unije mora paziti po službenoj dužnosti i ne odnosi se na materijalnu zakonitost pobijane odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, t.
67.
do
72.
).
Meritum
Najprije valja ispitati peti tužbeni razlog.
Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
Svojim petim tužbenim razlogom tužitelj u biti tvrdi da je pobijana odluka u više pogleda zahvaćena nepostojanjem obrazloženja odnosno njegovim nedostatnim sadržajem.
Konkretno, prvim dijelom petog tužbenog razloga tužitelj u biti tvrdi da je Komisija propustila navesti razloge zbog kojih nije uzela u obzir utjecaj potpore koja je prethodno dodijeljena društvu Air France, iako je ono, poput društva KLM, dio grupe Air France‑KLM.
Tužitelj smatra da je potpora koja je prethodno dodijeljena društvu Air France mogla koristiti cijeloj grupi Air France‑KLM. U tim okolnostima, Komisija nije mogla
a priori
isključiti takvu mogućnost, nego je prema sudskoj praksi bila dužna uzeti u obzir sve relevantne elemente u tom pogledu kao i kontekst u kojem se nalazi predmetna mjera potpore. Međutim, u točki 19. pobijane odluke Komisija je samo navela, bez dokaza ili drugog objašnjenja, da „društvo kći Air France grupe Air France‑KLM nije korisnik [predmetne] mjere potpore”. Komisija je, međutim, propustila provjeriti i obrazložiti odgovor na pitanje može li potpora koja je prethodno dodijeljena ostatku grupe, a osobito društvu Air France, također koristiti društvu KLM, čiji će se financijski izvještaji konsolidirati s onima društva Air France. U tom pogledu tužitelj prigovara Komisiji da je samo navela da su nizozemska tijela „potvrdila” da društvo kći Air France društva holding Air France‑KLM nije bilo korisnik predmetne mjere potpore a da pritom nisu pojasnila kako će se to osiguranje provesti. Međutim, bilo bi bitno ispitati te aspekte predmetne mjere potpore kako bi se provjerila proporcionalnost potpore i, na primjer, jesu li poštovani uvjeti kumulacije i gornje granice iz točke 25. podtočke (d) i točke 27. podtočke (d) privremenog okvira. Tužitelj smatra da su holding društvo Air France‑KLM i njegova dva društva kćeri dio jedne gospodarske jedinice koja je na temelju pobijane odluke, koja je donesena uz odluku Air France, ostvarila korist u ukupnom iznosu od 10,4 milijarde eura potpore.
Komisija, koju podupiru Kraljevina Nizozemska, Francuska Republika i društvo KLM, osporava tu argumentaciju. Komisija tvrdi da nije bila obvezna dati objašnjenja o tom pitanju jer društvo KLM nije bilo jedan od korisnika potpore dodijeljene društvu Air France. Ona u tom pogledu podsjeća da je korisnik predmetne mjere potpore društvo KLM, a ne grupa Air France‑KLM ili sâmo društvo Air France. Isto tako, društvo Air France je bilo korisnik potpore odobrene odlukom Air France, a ne grupa Air France‑KLM ili sâmo društvo KLM. Štoviše, nizozemska i francuska tijela potvrdila su da su društva KLM i Air France bila odnosni korisnici predmetnih potpora. Osim toga, obilježja tih društava isključivala su opasnost da se potporom dodijeljenom društvu Air France obuhvati i društvo KLM i obratno.
Ponajprije treba podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi obrazloženje koje se zahtijeva u članku 296. UFEU‑a mora biti prilagođeno naravi predmetnog akta i mora jasno i nedvosmisleno odražavati rasuđivanje institucije koja je donijela akt da bi se zainteresiranim strankama omogućilo da saznaju razloge za donesenu mjeru i nadležnom sudu omogućilo provođenje njegova nadzora. Zahtjev za obrazlaganje mora se ocijeniti s obzirom na okolnosti predmetnog slučaja, osobito sadržaj akta, prirodu navedenih razloga i interes koji adresati mjere ili druge osobe na koje se akt izravno i osobno odnosi mogu imati u dobivanju objašnjenja. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne elemente jer se pitanje ispunjava li ono zahtjeve iz navedenog članka 296. ne treba ocjenjivati samo s obzirom na tekst obrazloženja nego i s obzirom na njegov kontekst i na ukupnost pravnih pravila kojima se uređuje predmetno područje (vidjeti presudu od 8. rujna 2011., Komisija/Nizozemska,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, t.
125.
i navedenu sudsku praksu).
Iako je točno da institucije nisu obvezne u obrazloženju odluka koje donose zauzeti stajalište o svim argumentima koje zainteresirane stranke pred njima ističu tijekom upravnog postupka, one ipak moraju izložiti činjenice i pravna razmatranja koja su od presudne važnosti u strukturi njihovih odluka (vidjeti u tom smislu presude od 10. srpnja 2008., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, t.
169.
i navedenu sudsku praksu i od 18. rujna 2018., Duferco Long Products/Komisija,
T‑93/17
, neobjavljenu,
EU:T:2018:558
, t.
67.
).
U tom kontekstu, odluka o nepokretanju službenog istražnog postupka predviđenog člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a treba sadržavati samo razloge zbog kojih Komisija smatra da ne postoje ozbiljne poteškoće prilikom ocjene spojivosti predmetne potpore s unutarnjim tržištem te se čak i sažeto obrazloženje te odluke mora smatrati dostatnim s obzirom na zahtjev obrazlaganja koji je predviđen člankom 296. UFEU‑a ako se u njoj jasno i nedvosmisleno navode razlozi zbog kojih je Komisija smatrala da ne postoje takve poteškoće jer pitanje osnovanosti tog obrazloženja nije dio tog zahtjeva (vidjeti u tom smislu presude od 22. prosinca 2008., Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, t.
65.
,
70.
i
71.
, od 27. listopada 2011., Austrija/Scheucher‑Fleisch i dr.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, t.
111.
i od 12. svibnja 2016., Hamr – Sport/Komisija,
T‑693/14
, neobjavljenu,
EU:T:2016:292
, t.
54.
).
U ovom slučaju valja istaknuti da je Komisija u točkama 18. i 19. pobijane odluke utvrdila, s jedne strane, da je društvo KLM bilo korisnik predmetne mjere potpore i, s druge strane, da su nizozemska tijela potvrdila da Air France, društvo kći holding društva Air France‑KLM, nije bilo korisnik predmetne mjere potpore.
Također valja primijetiti da je Komisija u odluci Air France, koja se odnosi na državnu potporu odobrenu otprilike dva mjeseca ranije društvu Air France, koje je zajedno s društvom KLM bilo dio iste grupe poduzetnika, pri čemu ta odluka stoga predstavlja kontekstualni element koji treba uzeti u obzir kako bi se ispitalo ispunjava li obrazloženje pobijane odluke zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 40. ove presude, u stavku 21. navela, među ostalim, da je korisnik mjere potpore koja je predmet te odluke bilo „društvo Air France posredstvom društva Air France‑KLM kao holding grupe” i da su francuska tijela potvrdila da društvo kći KLM holding društva Air France‑KLM nije ostvarivalo korist predmetnog financiranja.
Pobijana odluka ne sadržava druge elemente analize koji se odnose na odgovor na pitanje je li se potpora koja je prethodno odobrena „društvu Air France posredstvom društva Air France KLM, kao holding grupe”, barem djelomično mogla koristiti s ciljem zadovoljavanja potreba društva KLM za likvidnošću, ovisno o slučaju posredstvom holding društva Air France‑KLM, čija su društva kćeri Air France i KLM.
Stoga valja ispitati proizlazi li iz obrazloženja pobijane odluke na jasan i nedvosmislen način – koji zainteresiranim strankama omogućuje da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a Općem sudu da provede svoj nadzor – razlozi zbog kojih je Komisija smatrala da društvo KLM nije moglo koristiti potporu koja je prethodno dodijeljena društvu Air France posredstvom holding društva Air France‑KLM, iako su ta društva bila dio iste grupe.
U tom pogledu valja podsjetiti da se, u skladu s točkom 11. Obavijesti Komisije o pojmu državne potpore iz članka 107. stavka 1. [UFEU‑a] (
SL 2016., C 262, str. 1
.), za potrebe primjene pravila o državnim potporama može smatrati da nekoliko odvojenih pravnih subjekata čini jednu gospodarsku jedinicu. U tu svrhu valja uzeti u obzir postojanje kontrolnog udjela jednog od subjekata u drugom subjektu i njihovih ostalih funkcionalnih, gospodarskih i organskih veza.
Sudska praksa također je priznala da pravno zasebne fizičke ili pravne osobe koje čine jednu gospodarsku jedinicu valja smatrati jednim poduzetnikom u pogledu primjene pravila tržišnog natjecanja Unije. U području državnih potpora pitanje postoji li gospodarska jedinica postavlja se osobito kada se radi o identificiranju korisnika potpore (vidjeti u tom smislu presude od 14. studenoga 1984., Intermills/Komisija,
323/82
,
EU:C:1984:345
, t.
11.
i
12.
i od 8. rujna 2009., AceaElectrabel/Komisija,
T‑303/05
, neobjavljenu,
EU:T:2009:312
, t.
101.
).
Među elementima koji se u sudskoj praksi uzimaju u obzir radi utvrđivanja postojanja gospodarske jedinice u području državnih potpora nalaze se, među ostalim, sudjelovanje dotičnog poduzetnika u grupi društava čiji nadzor izravno ili neizravno provodi jedno od njih, obavljanje istovjetnih ili usporednih gospodarskih djelatnosti i nepostojanje gospodarske samostalnosti dotičnih društava (vidjeti u tom smislu presudu od 14. listopada 2004., Pollmeier Malchow/Komisija,
T‑137/02
,
EU:T:2004:304
, t.
68.
do
70.
); stvaranje jedne grupe koju nadzire jedan subjekt, unatoč osnivanju novih društava od kojih svako ima zasebnu pravnu osobnost (vidjeti u tom smislu presudu od 14. studenoga 1984., Intermills/Komisija,
323/82
,
EU:C:1984:345
, t.
11.
); mogućnost da subjekt koji ima kontrolne udjele u drugom društvu obavlja uz obično ulaganje investicijskog kapitala i funkcije nadzora, inicijative i financijske potpore u odnosu na to društvo kao i postojanje međusobnih organskih i funkcionalnih veza (presuda od 16. prosinca 2010., AceaElectrabel Produzione/Komisija,
C‑480/09 P
,
EU:C:2010:787
, t.
51.
; vidjeti u tom smislu i presudu od 10. siječnja 2006., Cassa di Risparmio di Firenze i dr.,
C‑222/04
,
EU:C:2006:8
, t.
116.
,
117.
); isto kao i postojanje relevantnih ugovornih odredbi (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2010., AceaElectrabel Produzione/Komisija,
C‑480/09 P
,
EU:C:2010:787
, t.
57.
).
Usto, Komisija mora s posebnim oprezom razmotriti veze između društava koja pripadaju istoj grupi kada zbog kumuliranja državnih potpora unutar iste grupe postoji bojazan od učinaka na tržišno natjecanje (vidjeti u tom smislu presudu od 8. rujna 2009., AceaElectrabel/Komisija,
T‑303/05
, neobjavljenu,
EU:T:2009:312
, t.
116.
).
Štoviše, Komisija je dužna u interesu dobre uprave u pogledu temeljnih pravila UFEU‑a o državnim potporama, pažljivo i nepristrano voditi postupak ispitivanja predmetnih mjera kako bi prilikom donošenja konačne odluke raspolagala najpotpunijim i najpouzdanijim dokazima u tu svrhu koliko je to moguće (vidjeti presudu od 2. rujna 2010., Komisija/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, t.
90.
; vidjeti u tom smislu i presudu od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, t.
62.
).
U ovom slučaju, kao prvo, valja istaknuti da su društva Air France i KLM dva društva koja su dio iste grupe, na čelu koje se nalazi holding društvo Air France‑KLM.
Iako se u pobijanoj odluci opisuje sastav dioničara holding društva Air France‑KLM (točka 18. pobijane odluke, vidjeti točku 2. ove presude), ona ipak uopće ne sadržava elemente koji se odnose na sastav dioničara njegovih dvaju društava kćeri, odnosno društava Air France i KLM.
Ispitani o toj okolnosti na raspravi, Kraljevina Nizozemska i društvo KLM naveli su, što se tiče sastava dioničara KLM‑a, da je 49 % kapitala tog društva bilo u vlasništvu holding društva Air France‑KLM, 5,9 % u vlasništvu Kraljevine Nizozemske, 44,8 % u vlasništvu „dviju nizozemskih zaklada” i preostali dio u vlasništvu drugih dioničara. Kraljevina Nizozemska i društvo KLM izjavili su u tom pogledu da holding društvo Air France‑KLM ima takozvano „gospodarsko vlasništvo” nad društvom KLM.
Što se tiče sastava dioničara društva Air France, Francuska Republika navela je na raspravi, u odgovoru na pitanje koje joj je postavio Opći sud, da je holding društvo Air France‑KLM bilo jedini dioničar društva Air France.
Iako Opći sud ne može provjeriti točnost i sveobuhvatnost tih informacija, koje su pribavljene tek na raspravi, te u potpunosti shvatiti strukturu kapitala grupe Air France‑KLM, čini se da iz njih proizlazi da je, s jedne strane, 100 % kapitala društva Air France u vlasništvu holding društva Air France‑KLM i, s druge strane, da „ekonomsko vlasništvo” nad društvom KLM pripada holding društvu Air France‑KLM, koje je usto njegov najveći dioničar.
Kao drugo, valja utvrditi da pobijana odluka uopće ne sadržava informacije o funkcionalnim, gospodarskim i organskim vezama između holding društva Air France‑KLM i njegovih društava kćeri Air France i KLM.
Kad je na raspravi društvu KLM u tom pogledu postavljeno pitanje, ono je objasnilo da se holding društvo Air France‑KLM osobito bavilo poslovima osiguranja financiranja na globalnim tržištima, posredstvom zajma ili izdavanja obveznica, upravljanjem zajedničkim prodajama i prihodima ostvarenima, na primjer, prodajom zrakoplovnih karata, osiguranjem pružanja određenih zajednički korištenih usluga, kao i odnosima s ulagačima. Stoga je očito da holding društvo obavlja djelatnosti od određene važnosti u korist grupe Air France‑KLM.
Međutim, u nedostatku informacija u tom pogledu u pobijanoj odluci, Opći sud ne raspolaže nikakvom provjerljivom i potpunom osnovom koja bi mu omogućila da utvrdi odnosne funkcije gore navedenih društava grupe, statutarne veze koje ih objedinjuju i, osobito, obavlja li holding društvo funkcije upravljanja, nadzora, inicijative i financijske potpore u pogledu svojih društava kćeri Air France i KLM.
Kao treće, Opći sud utvrđuje da iz pobijane odluke proizlazi da je holding društvo Air France‑KLM bilo uključeno u dodjelu potpora koje su predmet pobijane odluke kao i u upravljanje njima.
Naime, iz točke 12. pobijane odluke proizlazi da su nizozemska vlada i „različite uključene stranke” morale sklopiti više ugovora u svrhu dodjele predmetne mjere potpore. Konkretno, nizozemska država, društvo KLM i holding društvo Air France‑KLM morali su sklopiti okvirni ugovor (
framework agreement
), kojim se uređuju opći uvjeti dodjele potpore društvu KLM. Pobijana odluka ne sadržava ni jedan drugi element u pogledu sadržaja tog ugovora. Međutim, iz toga se može zaključiti da je holding društvo Air France‑KLM, kao potpisnik navedenog ugovora, preuzelo određena ugovorna prava i obveze u vezi s predmetnom mjerom potpore.
Isto tako, iz nekoliko elemenata sadržanih u odluci Air France proizlazi da holding društvo Air France‑KLM preuzima ugovorne obveze i prava u vezi s mjerom potpore koja je predmet navedene odluke. Tako su, na primjer, u skladu s točkom 15. te odluke, Francuska Republika, „grupa Air France‑KLM” i konzorcij uključenih banaka trebali sklopiti sporazum o državnom jamstvu prije njegove prvotne dodjele, u kojem su bili navedeni posebni uvjeti za aktiviranje navedenog jamstva. U skladu s točkom 16. te odluke, dioničarski zajam također je trebao biti predmet ugovora o zajmu sklopljenog između „grupe Air France‑KLM” i agencije za državne udjele (Francuska) koja upravlja financijskim udjelima države u svojstvu dioničara. Tako se navodi da će predmetna financiranja „biti uređena ugovorom s društvom Air France‑KLM”, a da će prihod od tih financiranja, u skladu s točkom 21. odluke Air France, „biti stavljen na raspolaganje društvu Air France posredstvom zrcalnih tekućih računa otvorenih između holding društva Air France‑KLM i njegova društva kćeri Air France”. Stoga je očito da će ugovori koji se odnose na predmetna financiranja biti sklopljeni s holding društvom Air France‑KLM, a ne s društvom Air France. Usto, očito je da će se ta financiranja prvo isplatiti na račune holding društva Air France‑KLM, prije nego što se „posredstvom zrcalnih tekućih računa”, čija priroda i funkcioniranje, pak, nisu pojašnjeni, prenesu na društvo kćer Air France. Usto, iz točaka 26. i 31. odluke Air France proizlazi da se trajanje zajma za koji jamči država kao i trajanje državnog jamstva mogu produljiti „opcijom grupe Air France‑KLM”. Što se tiče dioničarskog zajma, valja navesti da će se on, u skladu s točkom 44. iste odluke, dodijeliti pod uvjetom obveza „koje će preuzeti grupa Air France‑KLM”.
Iz elemenata opisanih u točkama 59. i 60. ove presude proizlazi da je holding društvo Air France‑KLM bilo uključeno u dodjelu predmetne mjere potpore i one koja je bila predmet odluke Air France.
Međutim, budući da u pobijanoj odluci ne postoje drugi konkretni elementi u tom pogledu, Opći sud ne može razumjeti koje su uloge, odnosna prava i obveze između holding društva Air France‑KLM i njegovih društava kćeri, s jedne strane, i društva Air France, s druge strane, prilikom dodjele predmetnih mjera potpore.
Komisija je na raspravi objasnila da se potporom koja je prethodno dodijeljena društvu Air France ne može koristiti društvo KLM zbog „ugovorne strukture pravnog posla”. Ona je usto navela da pojedini ugovori među onima navedenima u točki 60. ove presude sadržavaju posebne odredbe kojima se predviđa da se predmetnim financiranjem koristi samo društvo Air France i kojima se isključuje mogućnost da se to financiranje koristi s ciljem zadovoljavanja potreba društva KLM za likvidnošću.
Nasuprot tomu, kad je na raspravi u tom pogledu postavljeno pitanje Francuskoj Republici, ona je navela da ugovori navedeni u odluci Air France ne sadržavaju posebne ugovorne odredbe kojima bi se isključila mogućnost da se predmetnim financiranjima doprinese i potrebama grupe.
Te rasprave stoga dokazuju nedostatnost i nepotpunost informacija kojima raspolaže Opći sud. Naime, u pobijanoj se odluci ni na koji način ne navodi sadržaj ugovornih obveza i prava holding društva Air France‑KLM, društva KLM i društva Air France, a još manje moguće postojanje bilo kakvog ugovornog ili izvanugovornog mehanizma kojim bi se onemogućilo to da potporu koja je posredstvom holding društva Air France‑KLM dodijeljena društvu Air France koristi i društvo KLM posredstvom tog istog holding društva, i obratno.
U svakom slučaju, valja podsjetiti da se poštovanje obveze obrazlaganja mora ocijeniti s obzirom na informacije kojima tužitelj raspolaže u trenutku podnošenja tužbe. Nasuprot tomu, ustaljena je sudska praksa da se obrazloženje ne može prvi put i to naknadno izložiti pred sudom, osim u iznimnim okolnostima (vidjeti presude od 20. ožujka 2014., Rousse Industry/Komisija
C‑271/13 P
, neobjavljenu,
EU:C:2014:175
, t.
67.
i navedenu sudsku praksu; vidjeti i presudu od 20. rujna 2011., Evropaïki Dynamiki/EIB,
T‑461/08
,
EU:T:2011:494
, t.
109.
). Prema tome, objašnjenja koja je Komisija iznijela na raspravi ne mogu dopuniti obrazloženje pobijane odluke tijekom postupka te su ona stoga nedopuštena.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da Komisija nije mogla zaključiti da se potpora koja je posredstvom holding društva Air France prethodno dodijeljena društvu Air France, ni u kojem slučaju nije mogla upotrijebiti s ciljem zadovoljavanja potreba društva KLM za likvidnošću, prema potrebi posredstvom holding društva Air France‑KLM, a da pritom nije jasno i nedvosmisleno iznijela svoju ocjenu s obzirom na sve elemente navedene u točkama 52. do 60. ove presude.
Komisija se u tom pogledu ne može pozivati na argument iz presude od 25. lipnja 1998., British Airways i dr./Komisija (
T‑371/94 i T‑394/94
,
EU:T:1998:140
). Naime, u predmetu u kojem je donesena ta presuda Komisija je utvrdila uvjete za odobrenje predmetne potpore, kojima se nastojalo onemogućiti da se dio potpore dodijeljene društvu Air France izravno ili neizravno prenese na drugo društvo iste grupe. Opći sud je u točkama 313. i 314. te presude smatrao da navedeni uvjeti za odobrenje predstavljaju dovoljno i prikladno sredstvo kao jamstvo da je društvo Air France bilo jedini korisnik potpore. Nasuprot tomu, čini se da u ovom predmetu takvi uvjeti odobrenja ne postoje, a pobijana odluka uopće ne sadržava informacije u tom pogledu.
Točno je da je presuđeno da Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću radi utvrđivanja treba li društva koja su dio grupe smatrati gospodarskom jedinicom ili, pak, pravno i financijski samostalnim subjektima za potrebe primjene programa državnih potpora. Ta Komisijina diskrecijska ovlast podrazumijeva uzimanje u obzir i ocjenu složenih gospodarskih činjenica i okolnosti. Budući da sud Unije ne može svojom činjeničnom ocjenom, osobito na gospodarskoj razini, zamijeniti ocjenu donositelja odluke, Opći sud se u tom pogledu mora ograničiti na provjeru poštovanja pravila postupka i obveze obrazlaganja, materijalne točnosti činjenica kao i nepostojanja očite pogreške u ocjeni i zlouporabe ovlasti (vidjeti presudu od 8. rujna 2009., AceaElectrabel/Komisija,
T‑303/05
, neobjavljenu,
EU:T:2009:312
, t.
101.
i
102.
i navedenu sudsku praksu).
U tu svrhu, sud Unije ne mora, među ostalim, samo provjeriti materijalnu točnost navedenih dokaza, njihovu pouzdanost i dosljednost, nego i to predstavljaju li ti elementi skup relevantnih podataka koje treba uzeti u obzir pri ocjeni složene situacije te mogu li oni poduprijeti zaključke koji su iz njih izvedeni (presuda od 20. rujna 2018., Španjolska/Komisija,
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:753
, t.
104.
).
Međutim, iz točaka 43. do 65. ove presude proizlazi da se u pobijanoj odluci ne navode dovoljno jasno i precizno svi činjenični i pravni elementi koji su u tom pogledu relevantni. Ta obveza vrijedi tim više u slučaju, kao što je to u ovom predmetu, koji je obilježen usporednom dodjelom dviju državnih potpora dvama društvima kćerima istog holding društva, koje je, k tomu, uključeno u dodjelu navedenih potpora i upravljanje njima te je preuzelo ugovorna prava i obveze u odnosu na njih.
Stoga, ograničavajući se na utvrđenje da je, s jedne strane, društvo KLM bilo korisnik mjere potpore koja je predmet pobijane odluke i da su, s druge strane, nizozemska tijela „potvrdila” da društvo Air France ne koristi financiranje odobreno društvu KLM, iako su ta dva društva dio iste grupe i iako iz određenih elemenata pobijane odluke i odluke Air France proizlazi da holding društvo Air France‑KLM ima određenu ulogu u dodjeli tih potpora i upravljanju njima (točke 58. do 65. ove presude), Komisija je propustila u dovoljnoj pravnoj mjeri obrazložiti pobijanu odluku.
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, valja prihvatiti prvi dio petog tužbenog razloga, pri čemu nije potrebno razmotriti ostale dijelove tog tužbenog razloga.
Također valja podsjetiti da se člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a ne zahtijeva samo da je dotična država članica suočena s ozbiljnim poremećajima u svojem gospodarstvu, nego i da su mjere potpore koje su donesene za otklanjanje tog poremećaja, s jedne strane, nužne u tu svrhu i, s druge strane, prikladne i proporcionalne za postizanje tog cilja. Taj isti zahtjev također proizlazi iz točke 19. privremenog okvira.
Usto i konkretnije, kao što to tvrdi tužitelj, u skladu s točkom 25. podtočkom (d) podtočkom i. privremenog okvira, državne potpore u obliku novih državnih jamstava za zajmove smatraju se spojivima s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a pod uvjetom da za zajmove s rokom dospijeća nakon 31. prosinca 2020., iznos glavnice zajmova po korisniku ne prelazi dvostruke godišnje rashode za plaće korisnika za 2019. ili za zadnju dostupnu godinu. Isti prag primjenjuje se na državne potpore u obliku subvencija za zajmove javnog sektora, u skladu s točkom 27. podtočkom (d) podtočkom i. navedenog okvira.
Stoga ispitivanje nužnosti i proporcionalnosti potpore, općenito, i poštovanja gore navedenih pragova, konkretno, pretpostavlja da se unaprijed utvrde iznos potpore, njezin korisnik i nepostojanje opasnosti od međusobnog financiranja između holding društva Air France‑KLM, društva KLM i društva Air France na temelju predmetnih potpora. Međutim, nedostatak u obrazloženju kojom je pobijana odluka zahvaćena onemogućava u tom pogledu Opći sud da provjeri je li Komisija pravilno smatrala da ne postoje ozbiljne poteškoće prilikom ocjene spojivosti predmetne potpore s unutarnjim tržištem.
Nedostatak u obrazloženju kojim je pobijana odluka zahvaćena dovodi stoga do njezina poništenja.
Dakle, valja poništiti pobijanu odluku, pri čemu nije potrebno ispitati druge tužbene razloge koje je istaknuo tužitelj kao ni odlučivati o zahtjevu za donošenje mjere upravljanja postupkom navedenom u točki 14. ove presude.
Održavanje na snazi učinaka pobijane odluke
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, kad to važni razlozi pravne sigurnosti opravdavaju, sud Unije na temelju članka 264. drugog stavka UFEU‑a ima diskrecijsku ovlast da u svakom pojedinom slučaju navede koji se učinci dotičnog akta moraju smatrati konačnima (vidjeti, po analogiji, presudu od 22. prosinca 2008., Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, t.
121.
i navedenu sudsku praksu).
Iz te odredbe stoga proizlazi da, ako to smatra potrebnim, sud Unije može, čak i po službenoj dužnosti, ograničiti učinak poništenja koji proizlazi iz njegove presude (vidjeti u tom smislu presudu od 1. travnja 2008., Parlament i Danska/Komisija,
C‑14/06 i C‑295/06
,
EU:C:2008:176
, t.
85.
).
U skladu s tom sudskom praksom, sud Unije iskoristio je mogućnost ograničenja vremenskih učinaka utvrđenja nevaljanosti propisa Unije kada su važni razlozi pravne sigurnosti povezani s cjelokupnim javnim i privatnim interesima o kojima je bila riječ u odnosnim predmetima sprečavali da se dovede u pitanje naplata ili isplata novčanih iznosa izvršenih na temelju tog propisa u odnosu na razdoblje koje je prethodilo danu donošenja presude (presuda od 22. prosinca 2008., Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, t.
122.
).
U ovom slučaju Opći sud smatra da postoje važni razlozi pravne sigurnosti kojima se opravdava ograničenje vremenskih učinaka poništenja pobijane odluke. Naime, s jedne strane, neposredno dovođenje u pitanje primitka novčanih iznosa predviđenih predmetnom mjerom potpore imalo bi osobito štetne posljedice za gospodarstvo i zračni prijevoz Nizozemske u gospodarskom i socijalnom kontekstu koji je već obilježen ozbiljnim poremećajem u gospodarstvu te države članice zbog štetnih učinaka pandemije bolesti COVID-19. S druge strane, valja uzeti u obzir činjenicu da poništenje pobijane odluke proizlazi iz nedostataka u njezinu obrazloženju.
Doista, na temelju članka 266. UFEU‑a, Komisija, čiji je akt proglašen ništavim, dužna je poduzeti potrebne mjere kako bi postupila sukladno presudi Općeg suda.
Zbog tih razloga valja odgoditi učinke poništenja pobijane odluke do donošenja nove Komisijine odluke. Uzimajući u obzir brzinu kojom je Komisija postupala u razdoblju prije prijave i nakon prijave predmetne mjere, navedeni učinci odgađaju se na razdoblje od najdulje dva mjeseca od datuma objave ove presude u slučaju da Komisija odluči donijeti tu novu odluku u okviru članka 108. stavka 3. UFEU‑a i tijekom dodatnog razumnog razdoblja ako Komisija odluči pokrenuti postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 22. prosinca 2008., Régie Networks
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, t.
126.
).
Troškovi
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje vlastitih i tužiteljevih troškova, sukladno zahtjevu tužitelja.
Osim toga, na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. U skladu s odredbama članka 138. stavka 3. Poslovnika, Opći sud može odlučiti da intervenijent koji nije jedan od nabrojenih u stavku 1. tog članka snosi vlastite troškove.
Stoga valja presuditi da će Kraljevina Nizozemska, Francuska Republika i KLM snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deseto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Poništava se Odluka Komisije C(2020) 4871
final
od 13. srpnja 2020. o državnoj potpori SA.57116 (2020/N) – Nizozemska – COVID-19: Državno jamstvo i državni zajam u korist društva KLM.

2.
Valja odgoditi učinke poništenja navedene odluke do donošenja nove odluke Europske komisije na temelju članka 108. UFEU‑a. Navedeni učinci odgađaju se na razdoblje od najdulje dva mjeseca od datuma objave ove presude u slučaju da Komisija odluči donijeti tu novu odluku u okviru članka 108. stavka 3. UFEU‑a i tijekom dodatnog razumnog razdoblja ako Komisija odluči pokrenuti postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.

3.
Komisiji se nalaže snošenje vlastitih troškova i troškova koje zahtijeva društvo Ryanair DAC.

4.
Kraljevina Nizozemska, Francuska Republika i Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV snosit će vlastite troškove.

Kornezov
Buttigieg
Kowalik‑Bańczyk
Hesse
Stancu
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 19. svibnja 2021.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski