CELEX: 62014TJ0644
Contributo finanziario
Programma generale “Diritti fondamentali e giustizia” per il periodo 2007-2013
Programma specifico “Giustizia civile”
Ricorso di annullamento
Decisione che costituisce titolo esecutivo
Articolo 299 TFUE
Competenza dell’autore dell’atto
Principio di buona amministrazione
Domanda volta a condannare la Commissione al pagamento del saldo rimanente dovuto in forza delle convenzioni di sovvenzione
Riqualificazione parziale del ricorso
Clausola compromissoria
Competenza del Tribunale
Costi ammissibili

I.

Fatti
La ADR Center SpA, ricorrente, è una società avente sede in Italia che fornisce servizi nel settore della risoluzione extragiudiziale delle controversie.
A.

Sulle convenzioni di sovvenzione di cui trattasi
Nel dicembre del 2008 la Comunità europea, rappresentata dalla Commissione delle Comunità europee, e i consorzi di cui la ricorrente era il coordinatore, hanno concluso tre convenzioni di sovvenzione vertenti, rispettivamente, sui riferimenti JLS/CJ/2007-1/18, JLS/CJ/2007-1/19 e JLS/CJ/2007-1/21 (in prosieguo, rispettivamente: la «convenzione di sovvenzione A», la «convenzione di sovvenzione B» e la «convenzione di sovvenzione C» e, collettivamente, le «convenzioni di sovvenzione»), nell’ambito dell’attuazione del programma specifico stabilito con la decisione n. 1149/2007/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 settembre 2007, che istituisce il programma specifico «Giustizia civile» per il periodo 2007–2013 come parte del programma generale «Diritti fondamentali e giustizia» (
GU 2007, L 257, pag. 16
).
1.

Convenzione di sovvenzione A
La convenzione di sovvenzione A riguardava un’azione intitolata «I costi del mancato ricorso alla risoluzione extragiudiziale delle controversie – Studio ed esposizione dei costi reali delle controversie intracomunitarie di natura commerciale (The costs of non ADR – Surveying and showing the actual costs of intra-community commercial litigation)». Tale azione consisteva in uno studio diretto ad analizzare il costo del mancato ricorso alla risoluzione extragiudiziale delle controversie nel settore commerciale.
L’articolo I.2.2 della convenzione di sovvenzione A stabiliva che l’azione di cui trattasi aveva una durata di dodici mesi. Tale durata è stata portata a sedici mesi, vale a dire fino al 10 aprile 2010, mediante una clausola firmata il 17 dicembre 2009.
Dagli articoli I.4.2 e I.4.3 della convenzione di sovvenzione A risulta che l’importo totale dei costi ammissibili è stato stimato in EUR 216880 e che la sovvenzione è stata fissata in un importo massimo di EUR 173000, corrispondente al tasso del 79,8% dei costi ammissibili stimati.
2.

Convenzione di sovvenzione B
La convenzione di sovvenzione B riguardava un’azione intitolata «Facilitare l’accesso, nell’Unione europea, alle sessioni di informazione sul ricorso alla mediazione: guida audiovisiva destinata a facilitare la risoluzione delle controversie (Making information sessions on the use of mediation easily available throughout the EU: A video guide to facilitate settlement)». Tale azione consisteva nella creazione di video specializzati diretti a sensibilizzare i giuristi e le parti in causa sulla natura e sull’utilità della mediazione nelle controversie transfrontaliere.
Dall’articolo I.2.2 della convenzione di sovvenzione B risulta che l’azione aveva una durata di 18 mesi e doveva concludersi il 9 giugno 2010.
Dagli articoli I.4.2 e I.4.3 della convenzione di sovvenzione B risulta che l’importo totale dei costi ammissibili è stato stimato in EUR 243500 e che la sovvenzione è stata fissata in un importo massimo di EUR 194000, corrispondente al tasso del 79,7% dei costi ammissibili stimati.
3.

Convenzione di sovvenzione C
La convenzione di sovvenzione C riguardava un’azione intitolata «Al di là della vittoria: per un ricorso efficace alla mediazione nell’ambito della rappresentazione dei clienti (Beyond winning: successful mediation advocacy in representing clients)». L’obiettivo principale dell’azione consisteva nell’informare gli avvocati della possibilità di ricorrere alla mediazione e di consentire loro di comprenderne meglio i vantaggi.
Dall’articolo I.2.2 della convenzione di sovvenzione C risulta che l’azione aveva una durata di 18 mesi e doveva concludersi il 9 giugno 2010.
Dagli articoli I.4.2 e I.4.3 della convenzione di sovvenzione C risulta che l’importo totale dei costi ammissibili è stato stimato in EUR 241856 e che la sovvenzione è stata fissata in un importo massimo di EUR 193000, corrispondente al tasso del 79,8% dei costi ammissibili stimati.
4.

Struttura e disposizioni comuni pertinenti delle convenzioni di sovvenzione
a)

Struttura
Le convenzioni di sovvenzione erano tutte costituite da condizioni speciali, tra le quali quella secondo cui la numerazione degli articoli comprendeva il numero romano I, da condizioni generali, tra cui quella in base alla quale la numerazione degli articoli comprendeva il numero romano II, e da quattro allegati. Era altresì precisato che le clausole contenute nelle condizioni speciali prevalevano sul resto della convenzione, che le clausole contenute nelle condizioni generali prevalevano su quelle contenute negli allegati e che le clausole della convenzione prevalevano sul contenuto dell’invito a presentare proposte e sul contenuto della guida relativa alla presentazione di una domanda di sovvenzione (in prosieguo: la «guida per i richiedenti le sovvenzioni»). Era tuttavia indicato che gli ultimi due documenti dovevano essere utilizzati «a fini supplementari».
b)

Consegna delle relazioni e di altri documenti
Dalla lettura combinata degli articoli I.6 e II.15.4 delle convenzioni di sovvenzione risulta che il coordinatore, entro due mesi dalla chiusura dell’azione, era tenuto a consegnare, in primo luogo, una relazione finale sull’esecuzione tecnica dell’azione, in secondo luogo, un conteggio finanziario finale dei costi ammissibili realmente sostenuti secondo la struttura del bilancio di previsione e utilizzando la stessa descrizione nonché, in terzo luogo, un conteggio riepilogativo completo delle entrate e delle spese dell’azione (in prosieguo: i tre documenti considerati congiuntamente: la «relazione finale»).
c)

Pagamenti della Commissione
L’articolo I.5 delle convenzioni di sovvenzione stabiliva che la Commissione concedeva un prefinanziamento ai beneficiari e che il pagamento del saldo veniva effettuato dopo la conclusione dell’azione. La domanda di pagamento del saldo doveva essere corredata, in particolare, dalla relazione finale sull’esecuzione tecnica dell’azione e dal conteggio finanziario definitivo, e la Commissione disponeva di 90 giorni per approvare o respingere la relazione e pagare il saldo o per richiedere documenti e informazioni supplementari. Il beneficiario disponeva di 30 giorni di calendario per presentare informazioni aggiuntive o una nuova relazione.
d)

Diritto applicabile e tribunali competenti
L’articolo I.9 delle convenzioni di sovvenzione disponeva quanto segue:
«La sovvenzione è disciplinata dalle disposizioni della convenzione, dalle disposizioni comunitarie applicabili e, in subordine, dalla normativa belga in materia di sovvenzioni.
Le decisioni della Commissione riguardanti l’applicazione delle disposizioni della convenzione nonché le modalità della sua attuazione possono essere oggetto di un ricorso da parte dei beneficiari dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee e, in caso di impugnazione, dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee».
e)

Costi ammissibili
Riguardo ai costi ammissibili, l’articolo II.14.1 delle convenzioni di sovvenzione stabiliva quanto segue:
«Per poter essere considerati costi ammissibili dell’azione, i costi devono soddisfare i seguenti criteri generali:
–
essere correlati all’oggetto del contratto e previsti nel bilancio di previsione ad esso allegato;
–
essere necessari per la realizzazione dell’azione oggetto del contratto;
–
essere ragionevoli e giustificati (…);
–
essere generati durante la realizzazione dell’azione (…);
–
essere effettivamente sostenuti dai beneficiari, registrati nella loro contabilità conformemente ai principi contabili applicabili e dichiarati in base a quanto prescritto nella normativa tributaria e sociale applicabile;
–
essere identificabili e controllabili.
Le procedure di contabilità e di controllo interno dei beneficiari devono consentire una corrispondenza diretta tra, da un lato, i costi e i ricavi dichiarati per l’azione e, dall’altro, i prospetti contabili e i relativi documenti giustificativi».
f)

Decisioni esecutive
L’articolo II.19.5 delle convenzioni di sovvenzione disponeva quanto segue:
«I beneficiari sono informati del fatto che, in forza dell’articolo 256 del Trattato che istituisce la Comunità europea, la Commissione può formalizzare l’accertamento di un credito a carico di persone diverse dagli Stati mediante una decisione che costituisce titolo esecutivo. Tale decisione è impugnabile dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee».
g)

Controlli e audit
L’articolo II.20 delle convenzioni di sovvenzione stabiliva, nelle parti applicabili, quanto segue:
«II.20.1.
Il coordinatore si impegna a fornire in dettaglio tutti i dati richiesti dalla Commissione o da qualsiasi altro organismo esterno da questa incaricato, al fine di garantire la corretta esecuzione dell’azione e delle disposizioni della convenzione. Se la Commissione lo ritiene opportuno, può chiedere che tali informazioni siano fornite direttamente da un co-beneficiario.
II.20.2.
I beneficiari tengono a disposizione della Commissione l’insieme dei documenti originari, in particolare contabili e fiscali, o, in casi eccezionali debitamente giustificati, le copie certificate dei documenti originari relativi alla convenzione di sovvenzione, conservati su qualsiasi supporto idoneo che garantisca la loro integrità conformemente alla normativa nazionale applicabile, per un periodo di cinque anni dalla data di pagamento del saldo previsto all’articolo I.5.
II.20.3.
I beneficiari accettano il fatto che la Commissione, direttamente tramite i suoi agenti oppure mediante qualsiasi altro organismo esterno da essa incaricato a tal fine, possa effettuare un audit sull’utilizzo della sovvenzione. Tali audit possono aver luogo per tutto il periodo di esecuzione della convenzione fino al pagamento del saldo, nonché per un periodo di cinque anni a decorrere dalla data di pagamento di quest’ultimo. Se del caso, i risultati di tali audit potranno condurre a decisioni di recupero da parte della Commissione.
II.20.4.
I beneficiari si impegnano affinché il personale della Commissione e le persone esterne da questa incaricate possano avere adeguato accesso ai siti e ai locali in cui l’azione è realizzata, nonché a tutte le informazioni, anche in formato elettronico, necessarie per effettuare detti controlli (…)».
B.

Sull’attuazione delle convenzioni di sovvenzione
1.

Convenzione di sovvenzione A
Il 19 febbraio 2009 la Commissione ha effettuato un pagamento di prefinanziamento di EUR 121100 a vantaggio del consorzio con cui la convenzione di sovvenzione A era stata conclusa tramite la ricorrente. L’azione di cui trattasi si è conclusa il 10 aprile 2010. La relazione finale relativa a tale azione è stata presentata alla Commissione il 9 giugno 2010. Con lettera del 26 luglio 2010, la Commissione ha chiesto alla ricorrente una serie di documenti giustificativi delle spese da questa dichiarate. Il 25 novembre 2010 la ricorrente ha presentato una relazione finale modificata. Con lettera del 17 dicembre 2010, la Commissione ha informato la ricorrente che, a seguito della presentazione da parte di quest’ultima dei documenti supplementari, avrebbe proceduto al pagamento del saldo che ammontava a EUR 17557,97. Ne consegue che il contributo finanziario totale dell’Unione europea per la realizzazione di tale azione ammontava, in tale momento, a EUR 138657,97, corrispondente al 79,8% delle spese ammissibili dichiarate.
2.

Convenzione di sovvenzione B
Il 19 febbraio 2009 la Commissione ha effettuato un pagamento di prefinanziamento di EUR 135800 a vantaggio del consorzio con cui la convenzione di sovvenzione B era stata conclusa tramite la ricorrente. L’azione di cui trattasi si è conclusa il 9 giugno 2010. La relazione finale relativa a tale azione è stata presentata alla Commissione il 4 agosto 2010. Con lettera del 30 agosto 2010, la Commissione ha informato la ricorrente che intendeva recuperare l’importo di EUR 121802,84. Il27 ottobre 2010 la ricorrente ha presentato una relazione finale modificata. Il 10 gennaio 2011 la ricorrente ha presentato nuove informazioni relative ai costi ammissibili sostenuti. Con lettera del 7 febbraio 2011, la Commissione ha informato la ricorrente dell’adozione di un ordine di riscossione per un importo di EUR 6236,38. Ne consegue che il contributo finanziario totale dell’Unione per la realizzazione di tale azione ammontava, in tale momento, a EUR 129563,62.
3.

Convenzione di sovvenzione C
Il 19 febbraio 2009 la Commissione ha effettuato un pagamento di prefinanziamento di EUR 135100 a vantaggio del consorzio con cui la convenzione di sovvenzione C era stata conclusa tramite la ricorrente. L’azione di cui trattasi si è conclusa il 9 giugno 2010. La relazione finale relativa a tale azione è stata presentata alla Commissione il 21 luglio 2010. Con lettera del 24 agosto 2010, la Commissione ha informato la ricorrente che intendeva recuperare l’importo di EUR 49960,11. Il 19 ottobre 2010 la ricorrente ha presentato una relazione finale modificata. Con lettera del 14 dicembre 2010, la Commissione ha informato la ricorrente che, a seguito della presentazione da parte di quest’ultima dei documenti supplementari, avrebbe proceduto al pagamento del saldo che ammontava a EUR 27484,33. Ne consegue che il contributo finanziario totale dell’Unione per la realizzazione di tale azione ammontava, in tale momento, a EUR 162584,33.
C.

Sulla procedura di audit
Con lettera del 22 giugno 2011, la Commissione ha informato la ricorrente della sua decisione di realizzare un audit delle azioni di cui trattasi, ai sensi dell’articolo II.20 delle convenzioni di sovvenzione. L’audit sarebbe stato effettuato da una società di audit esterna alla Commissione.
L’audit si è svolto tra il 17 e il 26 luglio 2011 presso gli uffici della ricorrente a Roma.
Il 23 novembre 2011 i revisori contabili hanno comunicato alla ricorrente tre progetti iniziali di relazioni di audit, uno per ciascuna azione di cui trattasi, nei quali concludevano per il rigetto di una parte considerevole dei costi dichiarati inammissibili. Con lettera del 22 dicembre 2011, la ricorrente ha contestato il contenuto di detti progetti iniziali di relazioni di audit.
Il 25 gennaio 2012 i revisori contabili hanno comunicato alla ricorrente tre progetti riveduti di relazioni di audit nei quali ribadivano, in sostanza, le loro conclusioni relative al rigetto di una parte considerevole dei costi dichiarati inammissibili (in prosieguo: i «progetti riveduti di relazioni di audit»). Con lettera del 15 febbraio 2012, la ricorrente ha contestato il contenuto dei progetti riveduti di relazioni di audit.
Il 26 aprile 2012 i revisori contabili hanno presentato alla Commissione le relazioni finali di audit.
Con tre lettere del 10 giugno 2013, la Commissione ha comunicato alla ricorrente le relazioni finali di audit relative alle azioni di cui trattasi e l’ha informata che approvava le conclusioni e le raccomandazioni contenute in tali relazioni.
La relazione finale di audit vertente sull’azione oggetto della convenzione di sovvenzione A concludeva che, tra i costi dichiarati dalla ricorrente, quelli inammissibili ammontavano a EUR 116610,49. I revisori contabili hanno altresì osservato che sussisteva il rischio che alcuni giorni fatturati nell’ambito di detta azione riguardo ai servizi forniti da uno dei periti assunti dalla ricorrente, che era anche uno dei suoi due co-proprietari (in prosieguo: il «perito X»), potessero, in realtà, concernere attività relative ad altre azioni. I costi riguardo ai quali sussisteva tale rischio ammontavano a EUR 9418,75 e i revisori contabili hanno espresso una riserva riguardo alla loro ammissibilità. Questi ultimi avevano chiesto alla ricorrente di fornire loro estratti delle relazioni finanziarie presentate nell’ambito di altre azioni, al fine di dissipare i dubbi circa l’esistenza effettiva di tali costi dichiarati dal suddetto perito, ma la ricorrente aveva rifiutato in quanto l’informazione richiesta non ricadeva nell’ambito di applicazione dell’audit.
La relazione finale di audit relativa all’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B concludeva che, tra i costi dichiarati dalla ricorrente, quelli inammissibili ammontavano a EUR 196687,61. I revisori contabili hanno altresì osservato che sussisteva il rischio che alcuni giorni fatturati nell’ambito di detta azione riguardo ai servizi forniti da due periti assunti dalla ricorrente, che erano al contempo i suoi due co-proprietari (in prosieguo: i «periti X e Y»), potessero, in realtà, concernere attività relative ad altre azioni ed essere stati inclusi nelle relazioni finanziarie di queste altre azioni. I costi riguardo ai quali sussisteva tale rischio ammontavano a EUR 9923,68 e i revisori contabili hanno espresso una riserva riguardo alla loro ammissibilità. Questi ultimi si erano altresì trovati di fronte al rifiuto della ricorrente di fornire loro la documentazione asseritamente pertinente affinché potessero confermare l’ammissibilità di tali costi, per il motivo che tale documentazione non ricadeva nell’ambito di applicazione dell’audit.
La relazione finale di audit relativa all’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C concludeva che, tra i costi dichiarati dalla ricorrente, quelli inammissibili ammontavano a EUR 43190,57. I revisori contabili hanno osservato che anche i costi supplementari di EUR 44270,22 potevano essere considerati inammissibili in ragione dello stesso rischio identificato nell’ambito dell’audit concernente detta azione e hanno espresso una riserva al riguardo. I revisori contabili si erano altresì trovati di fronte al rifiuto della ricorrente di fornire loro la documentazione asseritamente pertinente, al pari di quanto avvenuto nell’ambito degli audit delle azioni oggetto delle convenzioni A e B.
Nelle lettere del 10 giugno 2013, la Commissione ha informato la ricorrente che gli importi da recuperare ammontavano a EUR 62649,47 relativamente all’azione oggetto della convenzione di sovvenzione A, EUR 78991,12 per l’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B ed EUR 52634,75 per l’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C. Nel calcolo di tali importi, essa ha considerato inammissibili anche i costi per i quali i revisori contabili avevano espresso una riserva sulla loro ammissibilità, vale a dire i costi di EUR 9418,75 per la prima azione, di EUR 9923,68 per la seconda azione e di EUR 44270,22 per la terza azione. Riguardo a tali costi, la Commissione ha affermato che questi, in definitiva, potevano essere considerati ammissibili, a condizione che la ricorrente presentasse la documentazione richiesta dai revisori contabili entro il 10 luglio 2013 ed essa accettasse tale documentazione. Nelle sue lettere del 10 giugno 2013, essa ha anche informato la ricorrente che le avrebbe inviato, entro un mese, le note di addebito e che poteva recuperare gli importi dovuti, interessi inclusi, se del caso, mediante compensazione o esecuzione forzata. Infine, in tali lettere, essa ha presentato le proprie scuse per la trasmissione tardiva delle relazioni finali di audit.
Con lettera del 9 luglio 2013, la ricorrente ha contestato le conclusioni contenute nelle relazioni finali di audit e ha sostenuto che gli ordini di riscossione della Commissione erano nulli essendo stati adottati oltre due anni dopo la chiusura della procedura di audit. Essa ha anche chiesto un incontro con i servizi competenti della Commissione.
Con lettera del 6 agosto 2013, la Commissione ha informato la ricorrente della possibilità di un incontro nel mese di settembre del 2013.
Il 30 settembre 2013 una conferenza telefonica ha avuto luogo tra i servizi competenti della Commissione e la ricorrente ed è stato deciso che quest’ultima avrebbe avuto altro tempo per esaminare le constatazioni dei revisori contabili.
Con lettera del 7 ottobre 2013, la ricorrente ha presentato osservazioni supplementari sull’audit delle azioni di cui trattasi. Essa ha fatto valere che tale audit era nullo e che gli ordini di riscossione della Commissione dovevano essere respinti in quanto la metodologia di audit seguita non era stata determinata di comune accordo, le relazioni finali di audit e gli ordini di riscossione le erano stati comunicati tardivamente e le considerazioni dei revisori contabili si basavano su erronee supposizioni. Essa ha anche sostenuto che, secondo la sua analisi dei costi ammissibili sostenuti in esecuzione di dette azioni, la Commissione era tenuta a versarle la somma di EUR 49172,52 e ha spiegato le modalità di calcolo di tale somma.
Con lettera del 16 ottobre 2013, la Commissione ha rilevato che la ricorrente, nella sua lettera del 7 ottobre 2013, non aveva fornito prove che dimostrassero l’ammissibilità dei costi non accettati. Essa ha quindi comunicato alla ricorrente le note di addebito nn. 3241311168, 3241311170 e 3241311175, pagabili fino al 29 novembre 2013, per i seguenti importi: EUR 62649,47 per l’azione oggetto della convenzione di sovvenzione A, EUR 78991,12 per l’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B ed EUR 52634,75 per l’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C. Le note di addebito precisavano che, in caso di mancato pagamento entro il termine, gli importi dovuti sarebbero stati maggiorati degli interessi di mora.
Con lettera del 13 novembre 2013, la ricorrente ha contestato il contenuto della lettera della Commissione del 16 ottobre 2013 nonché le note di addebito ad essa allegate e ha chiesto un nuovo incontro con la Commissione. Inoltre, essa ha allegato a tale lettera una fattura proforma per l’importo di EUR 64436,38 e due note di credito pari, rispettivamente, a EUR 3663,21 e a EUR 11600,75.
Con lettera del 6 dicembre 2013, la Commissione ha informato la ricorrente che le procedure di recupero degli importi dovuti erano state avviate e che la procedura in contraddittorio si era conclusa. Essa ha inoltre confermato che i crediti nei confronti della ricorrente erano ormai certi ed esigibili ai sensi dell’articolo 81 del regolamento delegato (UE) n. 1268/2012 della Commissione, del 29 ottobre 2012, recante le modalità di applicazione del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (
GU 2012, L 362, pag. 1
). Essa ha altresì informato la ricorrente dei mezzi di ricorso a sua disposizione e ha affermato che non era necessario un nuovo incontro con i suoi servizi.
La Commissione ha inviato lettere di sollecito il 16 dicembre 2013 e lettere di diffida il 26 febbraio 2014.
Nel frattempo, il 21 gennaio 2014, si è svolta una riunione tra i servizi della Commissione e la ricorrente.
Il 27 giugno 2014 la Commissione, sul fondamento dell’articolo 299 TFUE e dell’articolo 79, paragrafo 2, del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio (
GU 2012, L 298, pag. 1
; in prosieguo: il «regolamento finanziario»), ha adottato la decisione C(2014) 4485 final, relativa al recupero dell’importo di EUR 194275,34 come capitale dovuto dalla ricorrente in esecuzione delle convenzioni di sovvenzione, maggiorato di EUR 3236 a titolo di interessi di mora fino al 30 aprile 2014, e di un importo supplementare di EUR 21,30 per ciascun giorno di ritardo a decorrere dal 1
o
maggio 2014 (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
L’articolo 4 della decisione impugnata precisava, in particolare, che quest’ultima costituiva titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299, primo comma, TFUE.
II.

Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 30 agosto 2014, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
La fase scritta del procedimento si è conclusa a seguito al deposito della controreplica, il 6 maggio 2015.
Con atto separato, depositato nella cancelleria del Tribunale il 21 gennaio 2016, la ricorrente ha presentato una domanda di provvedimenti provvisori. Con ordinanza del 22 gennaio 2016, il presidente del Tribunale, in forza dell’articolo 157, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, ha disposto la sospensione provvisoria dell’esecuzione forzata della decisione impugnata fino all’adozione dell’ordinanza che statuisce in via definitiva sulla domanda della ricorrente. Tale domanda è stata respinta definitivamente con ordinanza del presidente del Tribunale del 7 aprile 2016 e le spese sono state riservate.
Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione), nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’articolo 89 del regolamento di procedura, ha posto per iscritto, il 12 luglio 2016, vari quesiti alle parti, cui queste hanno risposto entro il termine impartito.
Su proposta della Prima Sezione, il Tribunale ha deciso, il 14 settembre 2016, in applicazione dell’articolo 28 del regolamento di procedura, di rimettere la causa dinanzi ad un collegio giudicante ampliato.
Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione ampliata) ha deciso, il 16 settembre 2016, di avviare la fase orale del procedimento.
Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione ampliata), nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’articolo 89 del regolamento di procedura, ha posto per iscritto, il 6 ottobre 2016, vari quesiti alle parti e ha chiesto la produzione di taluni documenti. Le parti hanno ottemperato alle richieste del Tribunale entro il termine impartito.
All’udienza del 23 novembre 2016, le parti sono state sentite nelle loro difese orali e nelle loro risposte ai quesiti posti dal Tribunale.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata;
–
ordinare alla Commissione il pagamento immediato del saldo rimanente dovuto in forza delle convenzioni di sovvenzione di importo pari a EUR 49172,52;
–
ordinare alla Commissione il risarcimento immediato dei danni in ragione del pregiudizio arrecato alla sua reputazione e del tempo impiegato dal suo personale per difendere i suoi interessi nell’ambito dei procedimenti amministrativo e giudiziario;
–
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso in quanto infondato;
–
respingere le domande di pagamento del saldo rimanente dovuto e di risarcimento dei danni in quanto irricevibili e, in ogni caso, infondate;
–
condannare la ricorrente alle spese.
III.

In diritto
A.

Sulla ricevibilità
1.

Sulla ricevibilità del secondo capo delle conclusioni della ricorrente
La Commissione, durante la fase scritta del procedimento, ha sollevato un’eccezione di irricevibilità relativamente al secondo capo delle conclusioni della ricorrente, per il motivo che il pagamento del saldo rimanente asseritamente dovuto sulla base delle convenzioni di sovvenzione non rientrava nell’ambito di applicazione del presente ricorso, che sarebbe un ricorso di annullamento. Inoltre, in forza di una giurisprudenza consolidata, il Tribunale non avrebbe la facoltà di rivolgere ingiunzioni alle istituzioni o di sostituirsi a queste ultime nell’ambito del controllo di legittimità da esso esercitato.
La ricorrente non ha risposto alla presente eccezione di irricevibilità durante la fase scritta del procedimento.
Si ricordi che la ricorrente, nell’ambito del secondo capo delle conclusioni, chiede al Tribunale di ordinare alla Commissione il pagamento immediato del saldo che le era ancora dovuto in forza delle convenzioni di sovvenzione per un importo di EUR 49172,52.
La ricevibilità del presente capo delle conclusioni dipende dalla natura giuridica del ricorso in esame. Infatti, nel caso in cui quest’ultimo sia un ricorso di annullamento proposto sul fondamento dell’articolo 263 TFUE, il presente capo delle conclusioni è irricevibile, dal momento che, conformemente ad una giurisprudenza costante, non spetta al giudice dell’Unione, nell’ambito del controllo di legittimità che esso esercita, rivolgere ordini alle istituzioni o sostituirsi a queste ultime, ma spetta all’amministrazione interessata adottare le misure che comporta l’esecuzione di una sentenza emessa nell’ambito di un ricorso di annullamento (v. sentenza del 17 giugno 2010, CEVA/Commissione,
T‑428/07 e T‑455/07
,
EU:T:2010:240
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, nel ricorso introduttivo del giudizio, la ricorrente ha affermato, sotto il titolo «Tipo di ricorso», che il ricorso proposto era un ricorso di annullamento.
Tuttavia, la ricorrente, nella sua risposta a un quesito scritto posto dal Tribunale, ha precisato che il presente ricorso doveva essere inteso come basato non soltanto sull’articolo 263 TFUE, che costituirebbe la base giuridica del primo capo delle conclusioni, ma anche sull’articolo 272 TFUE, che costituirebbe la base giuridica del secondo capo delle conclusioni, e ha invocato a sostegno della sua affermazione la sentenza del 6 ottobre 2015, Technion e Technion Research & Development Foundation/Commissione (
T‑216/12
,
EU:T:2015:746
). La Commissione, nella sua risposta al medesimo quesito scritto posto dal Tribunale, ha altresì rilevato che, secondo il suo intendimento, il presente ricorso si basava in realtà sia sull’articolo 263 TFUE sia sull’articolo 272 TFUE e che tale duplice fondamento giuridico del ricorso era conforme alla sentenza del 6 ottobre 2015, Technion e Technion Research & Development Foundation/Commissione (
T‑216/12
,
EU:T:2015:746
).
Occorre ricordare che al punto 55 della sentenza del 6 ottobre 2015, Technion e Technion Research & Development Foundation/Commissione (
T‑216/12
,
EU:T:2015:746
), il Tribunale ha rilevato che il ricorso di cui trattasi, nonostante il suo fondamento esplicito sull’articolo 263 TFUE, aveva, in realtà, un duplice oggetto, volto ad ottenere non soltanto l’annullamento della decisione contestata nel caso di specie, ma anche la constatazione da parte del Tribunale che la Commissione non deteneva il credito contrattuale controverso. Partendo dalle premesse secondo cui, da un lato, nell’ambito di un ricorso di annullamento, il giudice dell’Unione non è competente a conoscere delle azioni dichiarative e, dall’altro, il contratto in questione nel caso di specie conteneva una clausola compromissoria ai sensi dell’articolo 272 TFUE, il Tribunale, al punto 57 di detta sentenza, ha verificato se fosse possibile riqualificare parzialmente il ricorso quale ricorso proposto sia sul fondamento dell’articolo 263 TFUE e diretto all’annullamento della decisione contestata nella fattispecie sia sul fondamento dell’articolo 272 TFUE e volto a far dichiarare che la Commissione non deteneva il credito contrattuale controverso.
Al punto 60 della sentenza del 6 ottobre 2015, Technion e Technion Research & Development Foundation/Commissione (
T‑216/12
,
EU:T:2015:746
), il Tribunale ha precisato che la riqualificazione del ricorso di annullamento era possibile, senza compromettere i diritti della difesa dell’istituzione convenuta, nel caso in cui, per un verso, l’esplicita volontà della parte ricorrente non vi si opponesse e, per altro verso, almeno un motivo relativo alla violazione delle norme che disciplinano il rapporto contrattuale di cui trattasi fosse dedotto nel ricorso conformemente alle disposizioni dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura del Tribunale del 2 maggio 1991.
Nel caso di specie, tenuto conto delle risposte delle parti al quesito scritto posto dal Tribunale (v. punto 58 supra), del contenuto del secondo capo delle conclusioni della ricorrente che dimostra l’esistenza di una controversia di natura contrattuale e del fatto che detto capo delle conclusioni è suffragato da motivi e argomenti relativi alla violazione da parte della Commissione delle convenzioni di sovvenzione, si deve riqualificare parzialmente il presente ricorso quale ricorso proposto sia sul fondamento dell’articolo 263 TFUE, volto all’annullamento della decisione impugnata, sia sul fondamento dell’articolo 272 TFUE, diretto in particolare a che il Tribunale ordini alla Commissione il pagamento immediato del saldo rimanente dovuto alla ricorrente in forza delle convenzioni di sovvenzione di importo pari a EUR 49172,52.
In considerazione di tale riqualificazione parziale effettuata, occorre concludere che il secondo capo delle conclusioni della ricorrente è fondato su un’adeguata base giuridica, vale a dire sull’articolo 272 TFUE. Infatti, quest’ultima disposizione erge il giudice dell’Unione a giudice avente piena competenza giurisdizionale, consentendogli, a differenza del giudice della legittimità adito sulla base dell’articolo 263 TFUE, di conoscere di qualsiasi tipo d’azione in forza di una clausola compromissoria (v. sentenza del 6 ottobre 2015, Technion e Technion Research & Development Foundation/Commissione,
T‑216/12
,
EU:T:2015:746
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Ne consegue che tale capo delle conclusioni è ricevibile.
2.

Sulla ricevibilità del terzo capo delle conclusioni della ricorrente
La Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità riguardo al terzo capo delle conclusioni della ricorrente, per il motivo, in particolare, che esso non rispetta i requisiti di cui all’articolo 44, paragrafo 1, lettere c) e d), del regolamento di procedura del 2 maggio 1991.
La ricorrente non ha risposto all’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione.
Il Tribunale ricorda che, in forza dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura del 2 maggio 1991, applicabile al momento della proposizione del presente ricorso, ogni ricorso deve indicare l’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi dedotti.
Per essere conforme a tali requisiti, un ricorso inteso al risarcimento del danno causato da un’istituzione dell’Unione deve contenere elementi che consentono di identificare il comportamento che il ricorrente addebita all’istituzione, le ragioni per le quali ritiene che esista un nesso di causalità tra il comportamento ed il danno che asserisce di aver subito, nonché il carattere e l’entità di tale danno (v. sentenza del 15 giugno 1999, Ismeri Europa/Corte dei conti,
T‑277/97
,
EU:T:1999:124
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, il terzo capo delle conclusioni della ricorrente, relativo alla concessione del risarcimento dei danni, non è suffragato da alcuna argomentazione, in quanto la ricorrente si è limitata ad affermare in detto capo delle conclusioni che essa chiedeva il risarcimento dei danni «in ragione del pregiudizio arrecato alla sua reputazione internazionale e del tempo impiegato dal suo personale esperto per difendersi da una richiesta infondata». Orbene, tali argomenti non soddisfano alcuno dei tre requisiti presentati al punto 66 supra. Ne consegue che tale capo delle conclusioni dev’essere respinto in quanto irricevibile.
B.

Nel merito
1.

Osservazioni preliminari
Si deve ricordare che, a seguito della riqualificazione parziale del presente ricorso, spetta al Tribunale esaminare, da un lato, la domanda basata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione impugnata, che figura nel primo capo delle conclusioni della ricorrente e, dall’altro, la domanda basata sull’articolo 272 TFUE e volta ad ottenere la condanna della Commissione a versare alla ricorrente il saldo rimanente dovuto in forza delle convenzioni di sovvenzione di importo pari a EUR 49172,52, che figura nel secondo capo delle conclusioni (v. punto 61 supra).
A sostegno del ricorso, la ricorrente deduce cinque motivi. Il primo motivo riguarda il fatto che le regole di audit seguite dai revisori contabili non sono mai state oggetto di un accordo tra le parti. Il secondo motivo verte su un ritardo ingiustificato nella comunicazione alla ricorrente delle relazioni finali di audit e sulla gestione inadeguata, in generale, delle azioni di cui trattasi da parte della Commissione. Il terzo motivo concerne una violazione da parte della Commissione del suo obbligo di assolvere all’onere della prova ad essa incombente. Il quarto motivo concerne errori contenuti nelle relazioni finali di audit, e il quinto motivo, dedotto per la prima volta nella replica, riguarda un difetto di competenza della Commissione ad adottare la decisione impugnata.
In proposito, occorre ricordare che, adito per decidere su un ricorso di annullamento sulla base delle disposizioni di cui all’articolo 263 TFUE, il giudice dell’Unione deve valutare la legittimità dell’atto impugnato alla luce del Trattato oppure di ogni regola di diritto relativa alla sua applicazione e, quindi, del diritto dell’Unione. Per contro, nell’ambito di un ricorso proposto sulla base dell’articolo 272 TFUE, il ricorrente può contestare all’istituzione di cui trattasi soltanto violazioni delle clausole contrattuali oppure violazioni del diritto applicabile al contratto (v., in tal senso, sentenza del 27 settembre 2012, Applied Microengineering/Commissione,
T‑387/09
,
EU:T:2012:501
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che, nel caso di specie, per quanto concerne la domanda di annullamento della decisione impugnata, il Tribunale, nella sua veste di giudice della legittimità, può esaminare unicamente i motivi e gli argomenti della ricorrente diretti a contestare la legittimità della decisione impugnata alla luce del Trattato oppure di ogni regola di diritto relativa alla sua applicazione, ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Per contro, riguardo al secondo capo delle conclusioni della ricorrente, relativo, in sostanza, ad una controversia di natura contrattuale, il Tribunale, nella sua veste di giudice del contratto, può esaminare unicamente i motivi e gli argomenti relativi alle violazioni delle convenzioni di sovvenzione o del diritto applicabile a queste ultime. Di conseguenza, in tale fase, occorre esaminare in successione i motivi sollevati dalla ricorrente al fine di determinare il capo delle conclusioni cui essi devono fare riferimento.
Con il primo motivo, la ricorrente fa valere, in sostanza, che i revisori contabili hanno applicato norme di audit che non erano contenute nelle convenzioni di sovvenzione e che non avevano quindi formato oggetto di un accordo tra le parti. Per questa ragione, la decisione impugnata dovrebbe essere annullata. La ricorrente fa altresì valere che, in tale contesto, la decisione impugnata ha violato l’articolo 126, paragrafo 2, lettera d), del regolamento finanziario, che dispone che i costi ammissibili dovevano essere inseriti nella contabilità del beneficiario e determinati conformemente alle norme contabili applicabili del paese in cui il beneficiario era stabilito e alle consuete pratiche contabili di quest’ultimo.
Si deve osservare che tale motivo e gli argomenti ad esso relativi riguardano, in realtà, l’esecuzione delle convenzioni di sovvenzione per quanto concerne la determinazione degli obblighi finanziari delle parti contraenti e comportano l’esame da parte del Tribunale delle disposizioni di dette convenzioni di sovvenzione e del diritto a queste applicabile. Ne consegue che tale motivo deve considerarsi invocato a sostegno del secondo capo delle conclusioni della ricorrente.
Per quanto concerne il secondo motivo, occorre osservare, in via preliminare, che il suo titolo è formulato come segue: «La decisione controversa dev’essere annullata in quanto la Commissione ha ritardato senza motivo la comunicazione delle relazioni finali di audit e dei relativi ordini di recupero». Nell’ambito di tale motivo, la ricorrente solleva due addebiti. Riguardo al primo addebito, essa invoca il ritardo ingiustificato con cui le sono state comunicate le relazioni finali di audit e sostiene che tale ritardo costituisce una violazione del principio di buona amministrazione sancito dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Per quanto concerne il secondo addebito, essa contesta alla Commissione di non aver gestito adeguatamente, in generale, le azioni di cui trattasi. Come indici di tale gestione inadeguata, essa fa valere l’assenza di comunicazione della Commissione nei suoi confronti durante lo svolgimento di tali azioni, la revisione successiva della guida per i richiedenti le sovvenzioni, che comprenderebbe attualmente molte più informazioni riguardo ai costi ammissibili, e il fatto che le convenzioni di sovvenzione conterrebbero diversi errori stilistici.
Riguardo al primo addebito del secondo motivo, si deve considerare che esso è stato sollevato a sostegno del secondo capo delle conclusioni, in quanto la ricorrente fa valere che il ritardo nella comunicazione delle relazioni finali di audit era ingiustificato. Infatti, poiché l’esecuzione di audit è prevista espressamente dall’articolo II.20 delle convenzioni di sovvenzione, tale asserito ritardo concerne l’esecuzione delle convenzioni di sovvenzione. Al contempo, tenuto conto del titolo del motivo e dal momento che la ricorrente invoca espressamente la violazione del principio di buona amministrazione, vale a dire di un principio generale di diritto che disciplina l’azione amministrativa di un’istituzione, si deve considerare che il presente addebito è sollevato anche a sostegno del primo capo delle conclusioni diretto all’annullamento della decisione impugnata, in quanto la ricorrente sostiene che il ritardo nella comunicazione delle relazioni finali di audit avrebbe compromesso la sua capacità di difendersi effettivamente durante il procedimento amministrativo di recupero che ha portato all’adozione della decisione impugnata.
Riguardo al secondo addebito del presente motivo, si deve considerare che esso è stato sollevato a sostegno del secondo capo delle conclusioni, poiché riguarda il comportamento della Commissione nell’ambito dell’esecuzione delle convenzioni di sovvenzione.
Con il terzo motivo, la ricorrente contesta ai revisori contabili e, di conseguenza, alla Commissione che ha adottato le relazioni finali di audit di non aver assolto all’onere della prova ad essi incombente. Tale motivo riguarda la controversia contrattuale tra le parti e comporta l’esame da parte del Tribunale delle convenzioni di sovvenzione nonché del diritto ad esse applicabile. Pertanto, occorre considerare che detto motivo è sollevato a sostegno del secondo capo delle conclusioni della ricorrente.
Con il quarto motivo, la ricorrente fa valere una serie di errori che figurano nelle relazioni finali di audit. Tale motivo riguarda, anch’esso, la controversia contrattuale tra le parti e comporta l’esame da parte del Tribunale delle convenzioni di sovvenzione nonché del diritto ad esse applicabile. Di conseguenza, occorre considerare che detto motivo è sollevato a sostegno del secondo capo delle conclusioni della ricorrente.
Per quanto concerne, infine, il quinto motivo, si deve manifestamente considerare che esso è sollevato a sostegno del primo capo delle conclusioni della ricorrente, in quanto riguarda il difetto di competenza della Commissione ad adottare la decisione impugnata.
Dopo aver determinato il capo delle conclusioni cui devono fare riferimento i motivi dedotti dalla ricorrente, occorre proseguire con l’esame nel merito del primo e del secondo capo delle conclusioni di quest’ultima. Occorre anzitutto esaminare il secondo capo delle conclusioni. Infatti, la decisione impugnata di cui è chiesto l’annullamento nel primo capo delle conclusioni rende esecutorio il credito contrattuale asseritamente detenuto dalla Commissione nei confronti della ricorrente. Orbene, nell’ambito del secondo capo delle conclusioni, il Tribunale è chiamato a pronunciarsi sull’esistenza e sull’importo di tale credito contrattuale. Poiché il fondamento di fatto della decisione impugnata relativo all’esistenza e all’importo del credito contrattuale è esaminato nell’ambito del secondo capo delle conclusioni, ne consegue, da un lato, che l’esame di quest’ultimo deve precedere l’esame del primo capo delle conclusioni e, dall’altro, che le valutazioni effettuate dal Tribunale nell’esame del secondo capo delle conclusioni devono essere prese in considerazione ai fini del controllo della legittimità della decisione impugnata, nell’ambito dell’esame del primo capo delle conclusioni (v., in tal senso, sentenze del 6 ottobre 2015, Technion e Technion Research & Development Foundation/Commissione,
T‑216/12
,
EU:T:2015:746
, punto
, e del 9 novembre 2016, Trivisio Prototyping/Commissione,
T‑184/15
, non pubblicata,
EU:T:2016:652
, punti
e
).
2.

Sul secondo capo delle conclusioni
Occorre ricordare che i motivi da considerare sollevati a sostegno del secondo capo delle conclusioni della ricorrente sono il primo, il secondo, il terzo e il quarto. Si deve cominciare con l’esame del terzo motivo, proseguire con l’esame del quarto motivo e del primo motivo e terminare con l’esame del secondo motivo. In via preliminare, occorre fornire precisazioni relative alla competenza del Tribunale e al diritto su cui si devono esaminare i motivi sopramenzionati.
a)

Osservazioni preliminari
1)

Sulla competenza del Tribunale
In via preliminare, occorre ricordare che, a norma dell’articolo 272 TFUE, la Corte è competente a giudicare in virtù di una clausola compromissoria contenuta in un contratto di diritto pubblico o di diritto privato stipulato dall’Unione o per conto di questa. Ai sensi dell’articolo 256, paragrafo 1, TFUE, il Tribunale è competente a conoscere in primo grado dei ricorsi di cui all’articolo 272 TFUE.
Nel caso di specie, l’articolo I.9, secondo comma, delle convenzioni di sovvenzione è redatto in modo sufficientemente ampio per conferire al Tribunale la competenza a conoscere del secondo capo delle conclusioni della ricorrente. Inoltre, le parti non contestano tale competenza del Tribunale.
2)

Sul diritto applicabile alla controversia
Adito nell’ambito di una clausola compromissoria in forza dell’articolo 272 TFUE, il Tribunale deve dirimere la controversia sulla base del diritto sostanziale applicabile al contratto (sentenza del 4 febbraio 2016, Isotis/Commissione,
T‑562/13
, non pubblicata,
EU:T:2016:63
, punto
).
Nella fattispecie, dall’articolo I.9, primo comma, delle convenzioni di sovvenzione risulta che il diritto sostanziale ad esse applicabile è, in via principale, il diritto dell’Unione e, in subordine, il diritto belga relativo alle sovvenzioni. A quest’ultimo riguardo, si deve osservare che, poiché le sovvenzioni oggetto delle convenzioni di sovvenzione sono sovvenzioni finanziate dal bilancio dell’Unione e concesse dalla Commissione, esse non ricadono nell’ambito di applicazione delle norme specifiche di diritto belga che disciplinano le sovvenzioni concesse da enti amministrativi belgi. Pertanto, le norme suppletive applicabili nel caso di specie sono unicamente le norme belghe del diritto comune dei contratti e delle obbligazioni, destinate a supplire all’eventuale mancanza di norme del genere a livello dell’Unione.
L’articolo 1134 del codice civile belga stabilisce, al primo comma, che «[i] contratti stipulati secondo la legge hanno forza di legge tra le parti contraenti» e, al secondo comma, che «[e]ssi possono essere sciolti solo per mutuo consenso o per le cause ammesse dalla legge».
L’articolo 1134, terzo comma, del codice civile belga prevede inoltre che i contratti debbano essere eseguiti secondo buona fede. Ai sensi dell’articolo 1135 del medesimo codice, «[i] contratti impongono alle parti non solo gli obblighi ivi espressamente previsti, ma anche, in via integrativa, quelli che l’equità, gli usi contrattuali o la legge ricollegano all’obbligazione dedotta, secondo la sua natura». Pertanto, tale articolo esprime altresì il principio di esecuzione secondo buona fede dei contratti.
L’articolo 1156 del codice civile belga illustra l’applicazione di tale principio nell’interpretazione dei contratti. Esso dispone, infatti, che «nei contratti occorre individuare quale sia stata la comune intenzione delle parti, anziché limitarsi al senso letterale dei termini».
Quando sorge una controversia nell’ambito dell’esecuzione di un contratto, l’onere della prova è disciplinato dalle disposizioni dell’articolo 1315 del codice civile belga, ai sensi del quale colui che chiede l’esecuzione di un’obbligazione deve dimostrarne l’esistenza. Viceversa, chi afferma di essersene liberato deve dimostrare il pagamento o il fatto che ha causato l’estinzione della sua obbligazione.
Occorre inoltre precisare che il regolamento di procedura disciplina la procedura relativa all’esame del secondo capo delle conclusioni nell’ambito del quale il Tribunale interviene in veste di giudice del contratto, conformemente al principio di diritto generalmente ammesso secondo cui ogni giurisdizione applica le proprie regole di procedura (v., in tal senso, sentenza del 13 giugno 2012, Insula/Commissione,
T‑246/09
, non pubblicata,
EU:T:2012:287
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
b)

Sul terzo motivo, vertente sulla violazione da parte della Commissione dell’obbligo di assolvere all’onere della prova ad essa incombente.
Con il terzo motivo, la ricorrente sostiene che i revisori contabili hanno escluso numerose spese senza fornire elementi di prova e facendo ricorso a mere deduzioni. A titolo di esempio delle sue argomentazioni, essa fornisce le conclusioni dei revisori contabili relative alle spese dichiarate in relazione alle attività del perito X nell’ambito dell’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C. Essa ne deduce che la Commissione, avendo approvato tali conclusioni, ha violato il principio fondamentale e universale dell’onere della prova secondo cui spetta alla parte che formula un’affermazione suffragarla con elementi di prova pertinenti.
La Commissione contesta la fondatezza del presente motivo.
Occorre ricordare che, secondo un principio fondamentale che disciplina i contributi finanziari dell’Unione, quest’ultima può sovvenzionare unicamente le spese effettivamente sostenute. Da tale principio consegue che non è sufficiente che il beneficiario dell’aiuto dimostri che un progetto è stato realizzato per giustificare l’attribuzione di una specifica sovvenzione. Questi deve altresì fornire la prova di aver sostenuto le spese dichiarate in conformità delle condizioni fissate per la concessione del contributo di cui trattasi, in quanto sono ammissibili al finanziamento soltanto le spese debitamente giustificate. L’obbligo di rispettare le condizioni finanziarie stabilite costituisce, esso stesso, uno dei suoi impegni essenziali e dunque rappresenta un presupposto dell’attribuzione del contributo finanziario (v. sentenza del 24 ottobre 2014, Technische Universität Dresden/Commissione,
T‑29/11
,
EU:T:2014:912
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Il principio richiamato al punto 93 supra è presente nelle disposizioni delle convenzioni di sovvenzione relative alle modalità di concessione del finanziamento. Pertanto, si ricordi che, in forza degli articoli I.6 e II.15.4 di dette convenzioni, il coordinatore dovrebbe, in particolare, trasmettere alla Commissione, dopo la chiusura dell’azione, un conteggio finanziario finale dei costi ammissibili realmente sostenuti e un conteggio riepilogativo completo delle entrate e delle spese dell’azione e la Commissione, se del caso, può sollecitare la comunicazione di informazioni e di documenti supplementari. È sulla base dei documenti di cui all’articolo II.15.4 di tali convenzioni che la Commissione determina l’importo definitivo della sovvenzione, conformemente all’articolo II.17 delle medesime convenzioni e fatte salve informazioni successive ricevute nell’ambito di un audit realizzato in forza dell’articolo II.20 delle convenzioni di cui trattasi.
Si deve altresì ricordare che, in forza dell’articolo II.20.3 delle convenzioni di sovvenzione, la Commissione può effettuare un audit sulle modalità di utilizzo della sovvenzione e i risultati di tale audit potranno condurre a decisioni di recupero da parte della Commissione. Gli articoli II.20.1 e II.20.4 di dette convenzioni prevedono inoltre l’obbligo per i beneficiari della sovvenzione di fornire alla Commissione e alle persone da questa autorizzate tutte le informazioni necessarie per verificare che l’azione sia stata eseguita in conformità a tali convenzioni.
Il giudice dell’Unione ha considerato che le conclusioni finali dell’audit e tutti gli elementi che ne sono alla base devono essere analizzati come elementi di prova a disposizione della Commissione in vista di un’eventuale azione di responsabilità contrattuale dinanzi al Tribunale (sentenza dell’8 settembre 2015, Amitié/Commissione,
T‑234/12
, non pubblicata,
EU:T:2015:601
, punto
). Per analogia, occorre rilevare che, nel caso di specie, le relazioni finali di audit costituiscono elementi di prova a sostegno delle richieste della Commissione relative all’esecuzione delle convenzioni di sovvenzione.
È alla luce di tali principi che si deve esaminare l’addebito specifico della ricorrente vertente sul rigetto di determinate spese in relazione alle attività del perito X nell’ambito dell’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C.
Dalla relazione finale di audit relativa all’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C risulta che i revisori contabili, facendo riferimento alla descrizione delle attività della ricorrente come figurava nel suo sito Internet, hanno constatato che il perito X, in data 13 febbraio 2009, aveva partecipato ad una giornata di formazione in Turchia nell’ambito di un’altra azione. Tuttavia, la ricorrente ha dichiarato che, durante la stessa giornata, il perito X aveva lavorato a tempo pieno per l’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C. I revisori contabili hanno rigettato i costi corrispondenti a tale giornata ammontanti a EUR 450.
Dalla relazione finale di audit attinente all’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C risulta altresì che i revisori contabili hanno esaminato se l’errore che ha condotto alla fatturazione della giornata del 13 febbraio 2009 a titolo di detta azione costituisse un errore isolato o riguardasse anche altre giornate. Pertanto, essi hanno chiesto alla ricorrente di comunicare loro gli estratti delle relazioni finanziarie relative ad altre azioni eseguite da quest’ultima e, in particolare, informazioni concernenti le persone coinvolte e la distribuzione del loro orario di lavoro, in quanto l’obiettivo era di verificare, mediante un esercizio comparativo, l’esattezza del numero di ore fatturate dalle persone coinvolte nell’ambito dell’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C. La ricorrente ha rifiutato di fornire l’informazione richiesta per il motivo che questa non rientrava nell’ambito di applicazione dell’audit di cui trattasi.
In mancanza di comunicazione da parte della ricorrente della documentazione richiesta, i revisori contabili hanno concluso di trovarsi nell’impossibilità di confermare che il resto dei costi dichiarati concernenti le prestazioni del perito X, di importo pari a EUR 21445,45 (e corrispondenti a 39 giorni di lavoro dichiarati), riguardava esclusivamente l’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C. Pertanto, essi hanno espresso una riserva riguardo all’ammissibilità di tali costi. Sul medesimo fondamento, i revisori contabili hanno espresso una riserva riguardo all’ammissibilità dei costi dichiarati per quanto concerne le prestazioni fornite dal perito Y per un importo di EUR 22824,77. Pertanto, i costi dichiarati che sono stati oggetto di una riserva da parte dei revisori contabili ammontavano a EUR 44270,22.
Dalla relazione finale di audit relativa all’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C risulta altresì che le suddette riserve espresse dai revisori contabili erano suffragate dai seguenti elementi. In primo luogo, i revisori contabili hanno rilevato che l’81% degli onorari relativi al 2009 e il 100% degli onorari concernenti il periodo compreso tra i mesi di gennaio e di giugno 2010, pagati ai due co-proprietari della ricorrente, i periti X e Y, riguardavano le loro prestazioni dichiarate nell’ambito delle azioni di cui trattasi, nonostante il fatto che altre azioni cui la ricorrente partecipava fossero ancora in corso durante tali periodi. In secondo luogo, hanno constatato che il sistema di contabilità della ricorrente non consentiva di determinare quali costi di personale corrispondevano ad ogni singola azione. In terzo luogo, hanno rilevato che le tabelle relative all’orario di lavoro presentate non esponevano in dettaglio l’attività e le ore fornite dal personale o dai periti e che in esse figurava unicamente l’orario di lavoro imputato all’azione.
Nella sua lettera del 10 giugno 2013, che comunicava la relazione finale di audit relativa all’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C, la Commissione ha indicato alla ricorrente che i costi di un totale di EUR 44270,22 relativi alle prestazioni dei periti X e Y e facenti oggetto di una riserva da parte dei revisori contabili potevano essere considerati ammissibili se la ricorrente avesse presentato la documentazione richiesta dai revisori contabili entro un mese. La ricorrente non ha presentato tale documentazione e i suddetti costi sono stati definitivamente rigettati dalla Commissione in quanto costi inammissibili.
Tenuto conto del principio fondamentale che disciplina i contributi finanziari dell’Unione relativo all’onere della prova incombente al beneficiario di una sovvenzione dell’Unione (v. punto 93 supra), della considerazione che figura al punto 96 supra e del fatto che dagli atti non risulta né si è affermato che i revisori contabili e la Commissione hanno agito in malafede, occorre concludere che spettava alla ricorrente, di fronte alle constatazioni concrete dei revisori contabili, fornire elementi probatori che dimostrassero che i costi dichiarati relativi alle prestazioni dei periti X e Y soddisfacevano le condizioni di ammissibilità poste dall’articolo II.14.1 delle convenzioni di sovvenzione e, in particolare, riguardavano l’oggetto di tali convenzioni ed erano necessari per la realizzazione delle azioni oggetto di dette convenzioni.
Orbene, è giocoforza rilevare che la ricorrente non ha presentato alcun elemento probatorio di questo tipo né durante il procedimento precontenzioso né dinanzi al Tribunale.
La ricorrente fa valere dinanzi al Tribunale che le conclusioni dei revisori contabili non erano suffragate da prove. A titolo di esempio, la ricorrente fa riferimento al caso del perito X e sostiene che i revisori contabili, per escludere la totalità dei 40 giorni da esso dichiarati, non avevano il diritto di procedere per deduzione, basandosi sull’errore commesso relativo alla giornata del 13 febbraio 2009, ma dovevano dimostrare che ciascuno dei 39 giorni rimanenti non riguardava esclusivamente l’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C.
Tale argomentazione dev’essere respinta in quanto viola la ripartizione dell’onere della prova come definita nel caso di specie. In particolare, i revisori contabili hanno presentato indizi concreti dell’esistenza di un rischio che i giorni di lavoro dichiarati per i periti X e Y, nell’ambito dell’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C, non soddisfacessero le condizioni di ammissibilità poste dall’articolo II.14.1 di detta convenzione (v. punti da 98 a 101 supra). Spettava, pertanto, alla ricorrente dimostrare, con elementi di prova, che tali condizioni di ammissibilità erano state rispettate, cosa che non ha fatto. Di conseguenza, basandosi sulla presunzione di inammissibilità dei costi, presunzione avvalorata da indizi concreti e che non è stata confutata da elementi di prova, la Commissione poteva legittimamente convalidare l’esclusione dell’insieme delle spese inerenti al lavoro dei periti X e Y nell’ambito di tale azione (v., in tal senso, sentenza del 12 dicembre 2013, Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung/Commissione,
T‑171/08
, non pubblicata,
EU:T:2013:639
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
La ricorrente fa altresì valere che, se si dovesse seguire il ragionamento dei revisori contabili e rigettare l’insieme dei giorni dichiarati per i periti X e Y, ciò significherebbe che il lavoro da essa svolto sarebbe stato prodotto internamente e in modo spontaneo, senza l’intervento di alcun perito. Una conclusione del genere sarebbe paradossale tenuto conto dell’importanza e della qualità di detto lavoro.
Tale argomentazione dev’essere respinta alla luce del principio esposto al punto 93 supra, secondo cui non è sufficiente per il beneficiario della sovvenzione dimostrare che un progetto sia stato realizzato per giustificare l’attribuzione di tale sovvenzione. Il beneficiario deve altresì fornire la prova di aver sostenuto le spese dichiarate in conformità delle condizioni fissate per la concessione del contributo di cui trattasi, in quanto solo le spese debitamente giustificate possono essere considerate ammissibili. Ne consegue che, nel caso di specie, il fatto che l’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C sia stata realizzata, e con buoni risultati, non è sufficiente ai fini dell’accettazione dei costi dichiarati per i periti X e Y come costi ammissibili. Occorre inoltre che le condizioni di ammissibilità stabilite in particolare nell’articolo II.14.1 di detta convenzione siano state rispettate.
Nella replica, la ricorrente deduce argomenti supplementari che devono essere parimenti respinti sul fondamento, in particolare, dei principi relativi alla ripartizione dell’onere della prova nel caso di specie.
Riguardo alla giornata del 13 febbraio 2009, la ricorrente sostiene che la partecipazione del perito X alla formazione in Turchia non significava che questi non potesse lavorare sull’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C nel corso di tale giornata. A parere della ricorrente, tale partecipazione non significava nemmeno che essa non fosse in grado di tenere una contabilità corretta.
La ricorrente aggiunge che il perito X aveva firmato la tabella relativa all’orario di lavoro richiesta nei documenti finanziari e che le fatture e i giustificativi di pagamento erano stati trasmessi alla Commissione. Essa si pone quindi la questione di quali altre prove la Commissione ha bisogno, tenuto anche conto del fatto che il lavoro era stato realizzato.
Inoltre, la ricorrente giustifica il proprio rifiuto di fornire i documenti richiesti dai revisori contabili affermando che questi non avevano alcun diritto di effettuare un audit di tutti i suoi conti e che il suo rifiuto di fornire i documenti non può giustificare il rigetto dei costi in quanto inammissibili.
Per quanto concerne, anzitutto, la giornata del 13 febbraio 2009, occorre ricordare il fatto, non contestato, secondo cui il perito X partecipava, durante tale giornata, ad una formazione in Turchia che non aveva alcuna relazione con l’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C e che, tuttavia, i costi connessi alle prestazioni di detto perito nel corso di tale giornata erano stati dichiarati per tale azione, avendo la ricorrente affermato che il perito sopramenzionato aveva lavorato a tempo pieno per detta azione durante tale giornata. Tenuto conto di tale indizio concreto posto in evidenza dai revisori contabili, secondo cui l’imputazione di siffatti costi per il perito in questione durante detta giornata non corrispondeva alla realtà, spettava alla ricorrente dimostrare che, effettivamente, lo stesso perito aveva lavorato a tempo pieno per l’azione di cui trattasi nel corso della giornata in questione nonostante il fatto che esso partecipasse in tale data ad una formazione in Turchia.
Orbene, la ricorrente non soddisfa l’onere della prova ad essa incombente. Infatti, occorre rilevare, al pari dei revisori contabili, che le fatture e le tabelle relative all’orario di lavoro invocate dalla ricorrente e presentate al Tribunale nell’ambito di una misura d’organizzazione del procedimento non consentono di accertare la realtà e, pertanto, l’ammissibilità dei costi dichiarati per il perito X. Le fatture presentate indicano unicamente l’importo fatturato da detto perito alla ricorrente per un determinato periodo di tempo, senza precisare l’azione di cui trattasi né i lavori effettuati da tale perito. Le tabelle relative all’orario di lavoro presentate indicano unicamente il tempo di lavoro dedicato dal medesimo perito all’azione in questione in un determinato giorno, senza fornire alcun dettaglio sulle attività del perito e sul tempo trascorso nell’ambito di ciascuna attività. Inoltre, la ricorrente non ha rimesso in discussione le constatazioni dei revisori contabili secondo le quali, da un lato, esisteva una sovrapposizione tra varie azioni cui la ricorrente partecipava e, dall’altro, il sistema di contabilità di quest’ultima non consentiva di determinare quali costi di personale corrispondevano ad ogni singola azione (v. punto 101 supra). Ciò considerato, si deve concludere che la ricorrente non ha dimostrato la realtà e, pertanto, l’ammissibilità dei costi dichiarati per il perito in questione nell’ambito dell’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C, né per la giornata del 13 febbraio 2009 né per gli altri 39 giorni rimanenti.
Riguardo, poi, alle affermazioni della ricorrente relative al suo rifiuto di fornire determinati documenti ai revisori contabili (v. punto 112 supra), si deve osservare che tali revisori non hanno chiesto di verificare la contabilità della ricorrente, come sostiene quest’ultima. I revisori contabili hanno chiesto di esaminare le relazioni finanziarie di altre azioni cui la ricorrente partecipava parallelamente alle tre azioni di cui trattasi, al fine di poter incrociare le informazioni da essa fornite riguardo al tempo di lavoro impiegato dal perito X. Come osserva la Commissione, l’obiettivo dei revisori contabili era di fornire una possibilità alla ricorrente di dimostrare la veridicità delle sue dichiarazioni concernenti l’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C, che era oggetto dell’audit, e non di verificare la sua contabilità generale. Ne consegue che l’argomentazione della ricorrente non è pertinente, poiché si basa su un’erronea interpretazione della domanda dei revisori contabili. In ogni caso, tale argomentazione non è idonea a rimettere in discussione la conclusione secondo cui la ricorrente non ha soddisfatto l’onere della prova ad essa incombente.
Tenuto conto delle considerazioni precedenti, occorre respingere il presente motivo.
c)

Sul quarto motivo, relativo a errori contenuti nelle relazioni finali di audit
La ricorrente fa valere che le relazioni finali di audit erano inficiate da una serie di errori processuali e sostanziali manifesti. In tale contesto, essa solleva cinque addebiti che occorre esaminare in ordine successivo.
La Commissione contesta tali censure.
1)

Sul livello di competenza dei revisori contabili
La ricorrente fa valere che i revisori contabili non avevano la competenza necessaria per contestare la qualità di lavoro e la necessità delle attività da essa condotte e che, in sostanza, al fine di valutare la necessità delle ore dichiarate, essi avrebbero dovuto fare affidamento sul numero di ore menzionate nelle proposte che essa aveva presentato per ottenere le sovvenzioni di cui trattasi.
Inoltre, la ricorrente sostiene che in alcuni passaggi della relazione finale di audit relativa all’azione oggetto della convenzione di sovvenzione A, i revisori contabili hanno affermato di non essere in grado di formulare conclusioni sulla pertinenza dei costi per le attività connesse a tale azione. A suo parere, il riconoscimento da parte dei revisori contabili della loro incapacità di formulare siffatte conclusioni costituisce di per sé la dimostrazione, prima facie, che questi ultimi non hanno soddisfatto l’onere della prova ad essi incombente.
L’argomentazione della ricorrente sul livello di competenza dei revisori contabili dev’essere respinta.
Per quanto concerne la competenza dei revisori contabili, nessun elemento degli atti consente di mettere in dubbio il fatto che essi disponevano delle qualifiche necessarie per verificare l’ammissibilità dei costi dichiarati dalla ricorrente alla luce delle disposizioni delle convenzioni di sovvenzione. Inoltre, la ricorrente sostiene erroneamente che i revisori contabili dovevano fare affidamento sul numero di ore menzionate nelle proposte da essa presentate al fine di ottenere le sovvenzioni di cui trattasi. Infatti, è sufficiente osservare che dalla lettura combinata degli articoli II.15.4 e II.17.1 di dette convenzioni risulta che l’importo della sovvenzione diventa definitivo solo a seguito dell’accettazione da parte della Commissione dei documenti presentati dalla ricorrente in forza del suddetto articolo II.15.4, fatte salve le informazioni ottenute successivamente mediante un audit effettuato sulla base dell’articolo II.20 di tali convenzioni. Risulta pertanto che le ore menzionate nelle proposte presentate dalla ricorrente al fine di ottenere le tre sovvenzioni oggetto delle convenzioni in questione costituivano unicamente valutazioni che non ostavano in alcun modo ad un controllo dell’ammissibilità dei costi dichiarati dai revisori contabili.
Riguardo all’argomentazione della ricorrente presentata al punto 120 supra, si deve osservare che in vari passaggi delle relazioni finali di audit i revisori contabili hanno concluso di trovarsi nell’incapacità di pronunciarsi sull’ammissibilità dei costi dichiarati dalla ricorrente e che tale incapacità era dovuta al fatto che quest’ultima non aveva fornito l’informazione richiesta e non aveva in tal modo dimostrato l’ammissibilità dei costi dichiarati. Ne consegue che la suddetta incapacità dei revisori contabili non era dovuta alla loro asserita incompetenza e non dimostrava una violazione dell’onere della prova. Nell’ambito dell’esame del terzo motivo, è stato dichiarato che spettava sostanzialmente alla ricorrente, nelle circostanze del caso di specie, dimostrare l’ammissibilità dei costi dichiarati.
La prima censura della ricorrente dev’essere quindi respinta.
2)

Sulle tabelle relative all’orario di lavoro
La ricorrente fa valere che la Commissione è incorsa in errore nel considerare che i periti da essa impiegati dovevano elaborare le tabelle relative all’orario di lavoro. A suo parere, le convenzioni di sovvenzione non prevedono una condizione del genere e non precisano il tipo di informazione che tali tabelle devono contenere.
Anche tale censura dev’essere respinta. È vero che le convenzioni di sovvenzione non prevedono l’obbligo per la ricorrente di dimostrare l’ammissibilità dei costi dichiarati mediante le tabelle relative all’orario di lavoro elaborate dal personale coinvolto nelle azioni in questione. Tuttavia, dette convenzioni, all’articolo II.14.1, stabiliscono che i costi dichiarati devono essere identificabili e controllabili, lasciando alla ricorrente la scelta dei mezzi probatori. Come osservato giustamente dalla Commissione, le tabelle relative all’orario di lavoro costituiscono uno strumento per dimostrare l’ammissibilità dei costi.
Inoltre, dalle relazioni finali di audit non risulta che i revisori contabili hanno basato le loro conclusioni sulla mancata presentazione da parte della ricorrente delle tabelle relative all’orario di lavoro. In ogni caso, i revisori contabili hanno fondato le loro conclusioni su vari indizi. Tra questi, essi hanno osservato che le tabelle relative all’orario di lavoro presentate non indicavano in dettaglio le attività eseguite e il tempo impiegato dal personale o dai periti per ciascuna attività. I revisori contabili hanno rilevato altre carenze, come il fatto che il sistema di contabilità della ricorrente non consentiva di rapportare i costi di personale alle azioni da essa eseguite, comportando quindi un rischio di doppia fatturazione. Pertanto, i revisori contabili hanno rilevato vari casi di doppia fatturazione (v., per esempio, i costi inclusi nelle voci F 13, F 21, F 27, F 30 e F 34 nell’ambito dell’azione oggetto della convenzione di sovvenzione A).
Da quanto precede risulta che i revisori contabili hanno proposto il rigetto di determinati costi in quanto inammissibili non perché la ricorrente non aveva presentato le tabelle relative all’orario di lavoro o tabelle sufficientemente precise, ma perché non aveva dimostrato l’ammissibilità dei costi dichiarati per le azioni di cui trattasi.
La censura in esame dev’essere quindi respinta.
3)

Sul ritardo nella fatturazione e nel pagamento nell’ambito delle azioni oggetto delle convenzioni di sovvenzione B e C
La ricorrente contesta ai revisori contabili di aver rigettato determinati costi di personale nell’ambito delle azioni oggetto delle convenzioni di sovvenzione B e C per il motivo che le relative fatture erano state pagate dopo la presentazione alla Commissione della relazione finale. A suo parere, le convenzioni di sovvenzione stabiliscono unicamente che i costi devono essere generati durante la realizzazione dell’azione in questione e non disciplinano il momento in cui i pagamenti devono essere effettuati. Nel caso di specie, sebbene i pagamenti siano stati eseguiti dopo il completamento delle azioni oggetto delle convenzioni di sovvenzione B e C, i costi sarebbero stati generati durante la realizzazione di tali azioni, come dimostrerebbero le date delle fatture emesse. Secondo la ricorrente, se la Commissione avesse inteso limitare la qualificazione di costi ammissibili a quelli generati e pagati prima di una certa data, avrebbe dovuto precisarlo nelle convenzioni di sovvenzione.
Anche tale addebito dev’essere respinto poiché non si basa su una presentazione esatta dei motivi del rigetto, da parte dei revisori contabili, di determinati costi dichiarati nell’ambito delle azioni oggetto delle convenzioni di sovvenzione B e C.
Per quanto concerne l’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B, come risulta dalla relazione finale di audit riguardante tale azione (punto 5.2.1 5), i revisori contabili hanno rigettato costi per un importo totale di EUR 82000 relativi al lavoro di quattro periti sulla base dei seguenti criteri. In generale, i revisori contabili hanno constatato che tali costi erano stati registrati nel sistema di contabilità della ricorrente e pagati, in sostanza, dopo la data di presentazione alla Commissione della relazione finale, vale a dire il 4 agosto 2010. I revisori contabili hanno altresì osservato che non avevano ricevuto i contratti conclusi con i periti interessati e che, come risulterebbe dalla corrispondenza avvenuta tra la ricorrente e la Commissione, le tabelle relative all’orario di lavoro erano state elaborate dopo la conclusione di detta azione a seguito della domanda della Commissione, il che farebbe sorgere dubbi riguardo all’affidabilità delle ore registrate. Sulla base di tali considerazioni, i revisori contabili hanno concluso che non sussistevano elementi di prova sufficienti a dimostrare che i costi sopra menzionati erano stati generati durante la realizzazione dell’azione in questione.
I revisori contabili hanno poi indicato in dettaglio i commenti generali della relazione finale di audit relativa all’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B per quanto concerne la situazione di ciascuno dei quattro periti per i quali erano stati dichiarati costi nell’ambito di detta azione. A titolo di esempio, riguardo al perito Y, uno dei due co-proprietari della ricorrente, essi hanno proposto il rigetto di costi per un totale di EUR 18000, in ragione del fatto che la fattura era stata datata e registrata nella contabilità della ricorrente nel 2011 e pagata il 10 gennaio 2011, vale a dire, in sostanza, dopo la presentazione da parte della ricorrente, il 4 agosto 2010, della relazione finale. Essi hanno inoltre osservato che non esisteva alcuna prova che i servizi forniti da tale perito avessero avuto luogo durante la realizzazione dell’azione e che detti servizi fossero stati registrati per la prima volta nella relazione finale riveduta che la ricorrente aveva presentato alla Commissione il 27 ottobre 2010.
Sono stati emessi commenti simili riguardo agli altri tre periti per i quali erano stati dichiarati costi nell’ambito dell’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B.
Tali elementi risultanti dalla relazione finale di audit relativa all’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B non sono stati contestati dalla ricorrente, che si è limitata all’argomentazione generale presentata al punto 130 supra.
Dagli elementi suesposti risulta che il rigetto di determinate spese di periti dichiarate nell’ambito dell’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B non si basava unicamente sul fatto che le relative fatture fossero state pagate dopo la presentazione della relazione finale, come afferma in modo impreciso la ricorrente, ma su un insieme di elementi, non contestati, che mettevano in dubbio, in concreto, l’ammissibilità dei costi dichiarati e, in particolare, l’origine dei costi dichiarati durante la realizzazione dell’azione, come richiesto dall’articolo II.14.1, quarto trattino, delle convenzioni di sovvenzione.
Infatti, come osserva giustamente la Commissione, è lecito dubitare seriamente delle spese che sono state fatturate e iscritte nella contabilità della ricorrente dopo la presentazione della relazione finale. Inoltre, come sottolinea la Commissione, è difficile comprendere come una fattura non ancora iscritta nella contabilità della ricorrente potesse essere inclusa nella relazione finale presentata alla Commissione, che, in forza dell’articolo II.15.4 delle convenzioni di sovvenzione, comprende un conteggio riepilogativo completo delle entrate e delle spese.
Riguardo all’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C, dal punto 5.2.1 4 della relazione finale di audit relativa a tale azione risulta che il perito Z aveva fatturato costi di importo totale pari a EUR 14800. La fattura in questione recava la data del 9 giugno 2010, ma i costi sono stati registrati nel sistema di contabilità della ricorrente il 30 settembre 2010 e pagati il 19 ottobre 2010, vale a dire ben dopo la data di presentazione alla Commissione della relazione finale (il 21 luglio 2010) e dopo che la Commissione aveva informato la ricorrente, in data 24 agosto 2010, che avrebbe rigettato tutti i costi di personale da essa dichiarati. I revisori contabili hanno altresì osservato di non aver ricevuto il contratto concluso tra la ricorrente e il perito e che, come risulterebbe dalla corrispondenza avvenuta tra la ricorrente e la Commissione, le tabelle relative all’orario di lavoro erano state elaborate dopo la conclusione dell’azione, a seguito della domanda della Commissione. I revisori contabili hanno inoltre affermato che non vi erano prove sufficienti a sostegno della fatturazione, da parte del perito, di 37 giorni di lavoro e che le prove presentate giustificavano la fatturazione di soli 11 giorni. I revisori contabili hanno concluso che la ricorrente doveva fornire spiegazioni e prove supplementari per giustificare il numero totale di giorni fatturati dal perito e il ritardo nella registrazione della fattura nel suo sistema contabile e hanno proposto, a titolo provvisorio, il rigetto, in quanto inammissibili, dei costi relativi a 26 giorni di lavoro fatturati dal perito, vale a dire EUR 10400 (26 giorni x EUR 400).
Si deve osservare che la ricorrente non ha presentato alcun elemento probatorio, né durante il procedimento precontenzioso né dinanzi al Tribunale, al fine di rimettere in discussione le constatazioni dei revisori contabili che figurano al punto 5.2.1 4 della relazione finale di audit relativa all’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C.
Al pari di quanto rilevato per l’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B, occorre precisare che il rigetto di determinati costi del perito di cui trattasi nell’ambito dell’azione oggetto della convenzione di sovvenzione C non era dovuto unicamente al fatto che la sua fattura era stata pagata dopo la data di presentazione alla Commissione della relazione finale, ma si basava su un insieme di elementi che mettevano concretamente in dubbio l’ammissibilità dei costi dichiarati.
Sulla base delle suesposte considerazioni, il presente addebito dev’essere respinto in quanto inoperante.
4)

Sul ricorso a fornitori al di fuori dell’Unione nell’ambito dell’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B
La ricorrente contesta ai revisori contabili di aver rigettato i costi inerenti alla produzione di un video, nell’ambito dell’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B, per il motivo che le spese relative a tale produzione erano state sostenute al di fuori dell’Unione. Essa fa valere che l’ambito contrattuale applicabile non esclude il ricorso da parte dei beneficiari a fornitori stabiliti al di fuori dell’Unione. Asserisce inoltre che, in ogni caso, nella fattispecie, la maggior parte dei costi di produzione del video erano stati sostenuti nell’Unione. Infine, la ricorrente confuta la constatazione dei revisori contabili secondo cui essa non ha fornito la prova che la scelta del fornitore del video era la migliore in termini di rapporto qualità-prezzo.
Dal punto 5.2.2 1 della relazione finale di audit relativa all’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B risulta che i revisori contabili hanno rigettato in quanto inammissibili costi di importo pari a EUR 52497,16 relativi alla produzione di un video, per il motivo che tali costi erano stati sostenuti al di fuori dell’Unione. I revisori contabili hanno inoltre rilevato che la ricorrente non è stata in grado di dimostrare l’esistenza di una procedura d’appalto organizzata al fine di scegliere il produttore del video e che la scelta effettuata era la migliore in termini di rapporto qualità-prezzo. Ne consegue che il rigetto dei costi relativi alla produzione del video ha un duplice fondamento che occorre esaminare.
Riguardo al primo fondamento, riguardante il luogo in cui i costi di produzione del video erano stati sostenuti, è pacifico che il fornitore del video aveva sede negli Stati Uniti. È vero che la convenzione di sovvenzione B non vieta al beneficiario di ricorrere a fornitori stabiliti al di fuori dell’Unione. Tuttavia, la guida per i richiedenti le sovvenzioni prevede, al punto III.2, intitolato «Norme relative alle spese ammissibili», che i costi, per essere considerati ammissibili, devono essere sostenuti dal beneficiario (o dai suoi partner) in uno degli Stati membri dell’Unione, ad eccezione della Danimarca.
Riguardo al valore giuridico della guida per i richiedenti le sovvenzioni, la parte introduttiva di ciascuna delle convenzioni di sovvenzione precisa che le clausole previste in tali convenzioni prevalevano, in particolare, sul contenuto di detta guida, ma che quest’ultima doveva essere utilizzata «a fini supplementari». Nel caso di specie, nella misura in cui dette convenzioni non precisano il luogo in cui i costi devono essere sostenuti, ma tale guida lo fa, completando in tal modo le stesse convenzioni, si deve concludere che tale guida disciplina, nella fattispecie, la suddetta questione specifica relativa ai costi.
È vero che la ricorrente sostiene dinanzi al Tribunale che, sebbene il fornitore del video sia una società registrata negli Stati Uniti, i costi del video erano stati in realtà sostenuti nell’Unione. È stato nell’Unione che si sarebbe scritto lo scenario, prodotto il video e realizzato il doppiaggio. Tuttavia, nessuna prova è stata fornita a sostegno di tali argomentazioni.
Occorre pertanto concludere che il primo fondamento delle conclusioni dei revisori contabili non è rimesso in discussione dall’argomentazione della ricorrente.
Per quanto concerne il secondo fondamento, relativo alla mancanza di prove da parte della ricorrente dell’avvio di una procedura d’appalto e del fatto che la scelta del fornitore del video fosse la migliore in termini di rapporto qualità-prezzo, si deve osservare che l’articolo II.9.1 delle convenzioni di sovvenzione prevede quanto segue:
«Quando i beneficiari devono concludere contratti per le necessità della realizzazione dell’azione e costituiscono costi dell’azione che figurano in una rubrica relativa ai costi diretti ammissibili del bilancio di previsione, dovranno effettuare una procedura di selezione tra i candidati potenziali e attribuire il contratto all’offerta che presenta il miglior rapporto qualità-prezzo (…), nel rispetto dei principi di trasparenza, di parità di trattamento dei contraenti potenziali e garantendo l’assenza di conflitti di interesse».
Inoltre, occorre ricordare che l’articolo II.14.1 delle convenzioni di sovvenzione stabilisce che, ai fini della loro qualificazione come ammissibili, i costi «devono essere ragionevoli e giustificati, nel rispetto dei principi di sana gestione finanziaria, in particolare in termini di rapporto qualità-prezzo e di rapporto costo-efficacia».
Dagli atti risulta che i costi relativi alla produzione di un video erano inclusi nel bilancio di previsione dell’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B, sotto la rubrica intitolata «Pubblicazione e divulgazione», come costi diretti. Ne consegue che, in forza non soltanto dell’articolo II.19.1 delle convenzioni di sovvenzione, ma anche dell’articolo II.14.1 di queste ultime, i revisori contabili erano legittimati a chiedere alla ricorrente di fornire la prova dell’avvio di una procedura d’appalto e del fatto che la scelta del fornitore del video fosse la migliore in termini di rapporti qualità-prezzo e costo-efficacia. Spettava alla ricorrente fornire tale prova.
Orbene, dagli atti non risulta che la ricorrente abbia fornito una prova del genere.
Infatti, le offerte comunicate alla Commissione, che figurano nell’allegato 31 al ricorso, recano la data del 18 novembre 2010, data successiva a quella della conclusione dell’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B, vale a dire il 9 giugno 2010. Orbene, ciò contrasterebbe con il dettato dell’articolo II.9.1 delle convenzioni di sovvenzione, dal quale, attraverso il riferimento ai contraenti «potenziali», risulta che le offerte devono essere presentate nel corso dell’azione e non successivamente.
Per quanto concerne le offerte che recano la data del 2008, contenute nell’allegato 30 al ricorso, come indicato dalla stessa ricorrente, esse riguardano un tipo di servizio differente, vale a dire la realizzazione di un video classico, senza effetti speciali, abbandonato, in seguito, dalla ricorrente, avendo questa infine deciso che gli obiettivi dell’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B sarebbero stati meglio perseguiti se il video realizzato avesse avuto effetti speciali.
Occorre pertanto concludere che nemmeno il secondo fondamento delle conclusioni dei revisori contabili è rimesso in discussione dall’argomentazione della ricorrente.
Da tutte le suesposte considerazioni emerge che il presente addebito dev’essere respinto.
5)

Sulla qualità delle prestazioni della ricorrente
La ricorrente contesta ai revisori contabili e alla Commissione di non aver preso in considerazione la qualità delle sue prestazioni e il fatto che gli obiettivi per i quali le sovvenzioni erano state concesse fossero stati raggiunti.
Tale addebito dev’essere respinto tenuto conto del principio fondamentale che disciplina i contributi finanziari dell’Unione, in forza del quale quest’ultima può sovvenzionare unicamente le spese effettivamente sostenute. Come già osservato, da tale principio risulta che non è sufficiente che il beneficiario dell’aiuto dimostri che un progetto è stato realizzato per giustificare l’attribuzione di una specifica sovvenzione. Questi deve altresì fornire la prova di aver sostenuto le spese dichiarate in conformità dei requisiti fissati per la concessione del contributo di cui trattasi, in quanto solo le spese debitamente giustificate sono ammissibili al finanziamento. Il suo obbligo di rispettare i requisiti finanziari stabiliti costituisce addirittura uno dei suoi impegni essenziali e condiziona dunque l’attribuzione del contributo finanziario (v. punto 93 supra).
Da tutte le considerazioni che precedono emerge che il quarto motivo dev’essere respinto.
d)

Sul primo motivo, relativo al fatto che le norme di audit seguite dai revisori contabili non sono mai state oggetto di un accordo tra le parti
La ricorrente fa valere che le norme in materia di audit seguite dai revisori contabili non erano previste nelle convenzioni di sovvenzione e non erano state quindi oggetto di un accordo tra le parti. Inoltre, le relazioni di audit, sia provvisorie sia finali, non farebbero alcun riferimento alle disposizioni di dette convenzioni e i revisori contabili avrebbero agito in funzione degli obiettivi fissati unilateralmente dalla Commissione e non sulla base dei termini del mandato che figurano in tali convenzioni. Nella misura in cui le conclusioni dei revisori contabili e, in seguito, la decisione impugnata si sarebbero fondate su norme che non sono state oggetto di un accordo tra le parti, tale decisione dovrebbe essere annullata.
La Commissione sostiene che il presente motivo dev’essere respinto.
In via preliminare, si deve osservare che, secondo le indicazioni contenute nelle sintesi delle relazioni finali di audit, quest’ultimo era stato effettuato in conformità alle norme di audit internazionali e ai «principi e nozioni di base del quadro internazionale per gli incarichi di certificazione stabiliti dalla Federazione internazionale dei contabili». Inoltre, le relazioni finali di audit precisavano, al punto 1.1, che l’obiettivo dell’audit era di verificare, in particolare, se il contributo finanziario versato dalla Commissione fosse utilizzato esclusivamente ai fini dell’azione di cui trattasi, se i costi dichiarati fossero sostenuti durante il periodo oggetto della convenzione di sovvenzione in questione, se la veridicità di tali costi fosse dimostrata da un’adeguata documentazione, da prove di pagamento e dall’esistenza di un sistema di controlli e se la gestione dell’azione da parte del coordinatore rispettasse i principi di sana gestione finanziaria, di economia e di efficacia. Tale definizione dell’obiettivo dell’audit si limitava a riflettere le condizioni di ammissibilità dei costi dichiarati dal beneficiario della sovvenzione, stabilite nell’articolo II.14.1 delle convenzioni di sovvenzione. Inoltre, nel caso di specie, i revisori contabili hanno agito in forza dell’articolo II.20 di tali convenzioni. Ne consegue che l’addebito della ricorrente secondo cui gli obiettivi dell’audit erano stati fissati in modo unilaterale dalla Commissione dev’essere respinto.
Si deve, poi, osservare che l’esame delle relazioni finali di audit rivela che i costi controversi dichiarati dalla ricorrente erano stati rigettati in quanto non soddisfacevano le condizioni di ammissibilità stabilite, in particolare, all’articolo II.14.1 delle convenzioni di sovvenzione. Inoltre, ciò risulta anche dalle precedenti considerazioni relative agli altri motivi sollevati dalla ricorrente. Come giustamente fatto valere dalla Commissione, le norme di audit, che, secondo l’argomentazione della ricorrente, non erano state oggetto di un accordo tra le parti, riguardano unicamente gli standard professionali ed etici che i revisori contabili devono seguire nell’esercizio delle loro funzioni e non hanno alcuna relazione con le condizioni di ammissibilità dei costi dichiarati dalla ricorrente. Inoltre, quest’ultima non dimostra quale sarebbe il collegamento tra le suddette norme di audit e le conclusioni dei revisori contabili relative all’ammissibilità dei costi; in altri termini, essa non dimostra in che modo una norma di audit possa rendere le spese ammissibili o meno.
Ne consegue che l’addebito della ricorrente relativo all’applicazione da parte dei revisori contabili di norme di audit non fissate di comune accordo dalle parti dev’essere respinto in quanto inoperante.
Infine, si deve osservare che, nella replica, la ricorrente fa valere che essa era in regola con le norme contabili previste dal diritto italiano e che, di conseguenza, la decisione impugnata, asseritamente basata su altre norme di audit che non erano state oggetto di un accordo tra le parti, costituiva una violazione dell’articolo 126, paragrafo 2, lettera d), del regolamento finanziario.
L’articolo 126, paragrafo 2, lettera d), del regolamento finanziario prevede che i costi ammissibili debbano essere inseriti nella contabilità del beneficiario e determinati conformemente alle norme contabili applicabili del paese in cui il beneficiario è stabilito e alle consuete pratiche contabili di quest’ultimo.
Orbene, in linea con le precedenti considerazioni, è giocoforza osservare che il fatto che i costi dichiarati dalla ricorrente possano essere conformi alle norme contabili italiane non significa affatto che tali costi sono conformi alle condizioni di ammissibilità stabilite, in particolare, nell’articolo II.14 delle convenzioni di sovvenzione. Di conseguenza, l’invocazione da parte della ricorrente dell’articolo 126, paragrafo 2, lettera d), del regolamento finanziario non è pertinente.
Tenuto conto dei rilievi precedenti, occorre respingere il presente motivo.
e)

Sul secondo motivo, relativo, da un lato, al ritardo ingiustificato nella comunicazione alla ricorrente delle relazioni finali di audit e, dall’altro, alla gestione inadeguata delle azioni di cui trattasi da parte della Commissione
Si deve ricordare che, nell’ambito del presente motivo, la ricorrente solleva due addebiti.
Con il primo addebito, la ricorrente adduce un periodo ingiustificato di 18 mesi intercorso tra il 25 gennaio 2012, data in cui le sono stati comunicati i progetti riveduti di relazioni di audit, e il 10 giugno 2013, data in cui le sono state comunicate le relazioni finali di audit. Il decorso di tale periodo le avrebbe dato l’impressione che la Commissione avesse accettato implicitamente le sue argomentazioni nei confronti delle conclusioni dei revisori contabili e le avrebbe causato un pregiudizio avendole impedito di contestare le conclusioni della Commissione in modo tempestivo ed efficace.
Con il secondo addebito, la ricorrente contesta alla Commissione di non aver gestito adeguatamente, in generale, le azioni di cui trattasi.
La Commissione contesta gli addebiti della ricorrente.
Riguardo al primo addebito, si deve anzitutto osservare che non esiste alcuna disposizione regolamentare né contrattuale che precisi la durata dell’audit previsto all’articolo II.20 delle convenzioni di sovvenzione. Quest’ultima disposizione prevede unicamente, al paragrafo 3, che un audit può essere effettuato entro un termine di cinque anni a decorrere dalla data di pagamento del saldo. Ciò non toglie che, per determinare gli obblighi delle parti risultanti dall’esecuzione delle convenzioni di sovvenzione, occorra tener conto dell’obbligo delle parti di un contratto di eseguirlo in buona fede. Nel caso di specie, in forza di tale principio, la Commissione era tenuta a comunicare alla ricorrente, entro un termine ragionevole, le conclusioni dei revisori contabili affinché essa potesse validamente contestarle e, più in generale, per non lasciarla in uno stato di incertezza che le avrebbe causato un pregiudizio.
Come risulta dagli atti, i progetti riveduti di relazioni di audit per le azioni di cui trattasi sono stati trasmessi alla ricorrente il 24 gennaio 2012. La ricorrente ha presentato osservazioni su tali progetti riveduti il 15 febbraio 2012. Le relazioni finali di audit sono state trasmesse dai revisori contabili alla Commissione il 26 aprile 2012 e la Commissione ha comunicato tali relazioni alla ricorrente il 10 giugno 2013.
Occorre pertanto considerare che la procedura di audit si è svolta in modo conforme al principio di esecuzione secondo buona fede dei contratti fino al 26 aprile 2012, data di trasmissione alla Commissione delle relazioni finali di audit da parte dei revisori contabili. Va altresì rilevato che un lasso di tempo di oltre tredici mesi è intercorso tra il 26 aprile 2012 e il 10 giugno 2013, data della comunicazione di dette relazioni finali di audit alla ricorrente. Si deve quindi esaminare se, alla luce del principio di esecuzione secondo buona fede dei contratti, un siffatto lasso di tempo costituisse un periodo ragionevole nel caso di specie.
In considerazione del contenuto degli atti, un lasso di tempo di oltre tredici mesi non è giustificato ed è ingiustificato. Infatti, a seguito della trasmissione delle relazioni finali di audit da parte dei revisori contabili alla Commissione, il 26 aprile 2012, non vi è stato alcun contatto tra quest’ultima e la ricorrente. Inoltre, come risulta dalle lettere del 10 giugno 2013, la Commissione ha accettato interamente dette relazioni finali di audit e non ha effettuato alcuna modifica. Inoltre, né l’oggetto degli audit né il contenuto delle relazioni finali di audit presentavano alcuna complessità.
L’unico elemento addotto dalla Commissione per giustificare un lasso di tempo di oltre tredici mesi era l’avvio di un’indagine da parte dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) il 10 settembre 2012. Secondo la Commissione, in ragione di tale avvio, essa ha impiegato vari mesi per verificare e approvare le conclusioni dei revisori contabili.
È giocoforza osservare che la Commissione non chiarisce a sufficienza in che modo l’avvio dell’indagine da parte dell’OLAF abbia causato il lasso di tempo di oltre tredici mesi. Inoltre, detto avvio ha avuto luogo cinque mesi dopo la trasmissione delle relazioni finali di audit alla Commissione, il che dimostra che, in ogni caso, erano trascorsi cinque mesi fra la trasmissione delle relazioni finali di audit alla Commissione e l’avvio dell’indagine da parte dell’OLAF. Orbene, dagli atti non risulta che la Commissione avesse in qualche modo agito durante il suddetto periodo di cinque mesi.
Da quanto precede emerge che il lasso di tempo di oltre tredici mesi intercorso fra la trasmissione alla Commissione delle relazioni finali di audit e la comunicazione alla ricorrente di tali relazioni costituisce nel caso di specie un termine ingiustificato e, pertanto, un inadempimento da parte della Commissione degli obblighi contrattuali ad essa incombenti come interpretati alla luce del principio di esecuzione secondo buona fede dei contratti.
Tuttavia, dagli atti non risulta che il ritardo ingiustificato nella comunicazione alla ricorrente delle relazioni finali di audit abbia inciso sulla capacità di quest’ultima di contestare in modo effettivo le conclusioni dei revisori contabili, come essa sostiene.
Anzitutto, come osservato giustamente dalla Commissione, occorre rilevare che la ricorrente ha avuto due volte l’opportunità, vale a dire il 22 dicembre 2011 e il 15 febbraio 2012, di trasmettere osservazioni e documenti giustificativi ai revisori contabili quando le relazioni di audit erano ancora in fase progettuale. Va altresì rilevato che la Commissione ha accettato le conclusioni dei revisori contabili nel loro insieme. Ciò considerato, non è dimostrato che il ritardo ingiustificato nella comunicazione alla ricorrente delle relazioni finali di audit abbia inciso sulla capacità di quest’ultima di contestare in modo effettivo le conclusioni dei revisori contabili. Si deve inoltre osservare che, dopo la comunicazione delle relazioni finali di audit, la Commissione ha dato alla ricorrente altre opportunità per presentare osservazioni e documenti giustificativi supplementari e che è in tale contesto che la ricorrente ha presentato osservazioni mediante le lettere del 9 luglio 2013 e del 7 ottobre 2013.
Riguardo all’argomento della ricorrente, dedotto dinanzi al Tribunale, secondo cui, in considerazione della lunghezza della durata dell’audit, la maggioranza dei membri del personale di gestione delle azioni in questione era partita, privando così la ricorrente dell’informazione necessaria per contestare efficacemente le conclusioni dei revisori contabili, si deve osservare quanto segue.
Da un lato, come rilevato giustamente dalla Commissione, dagli atti risulta che le due persone chiave per la gestione delle azioni di cui trattasi, vale a dire i periti X e Y, erano sempre operative nella gestione della ricorrente alla data di proposizione del presente ricorso e potevano quindi fornirle tutte le informazioni necessarie per contestare le conclusioni dei revisori contabili.
Dall’altro, occorre rilevare che, in forza dell’articolo II.20, paragrafi 2 e 3, delle convenzioni di sovvenzione, la ricorrente era tenuta a conservare tutti i documenti originali, in particolare contabili e fiscali, per un periodo di cinque anni dalla data di pagamento del saldo, vale a dire fino al 2015. Ne consegue che il ritardo nella comunicazione delle relazioni finali di audit non può incidere sulla capacità della ricorrente di far valere i documenti sopracitati a sostegno delle sue posizioni, in quanto essa era contrattualmente obbligata a conservare tali documenti fino al 2015, e che i fatti rilevanti nel caso di specie, ossia la procedura in contraddittorio relativa all’audit, risalivano al 2013.
Tenuto conto dei rilievi che precedono, occorre respingere il primo addebito della ricorrente.
Si ricordi che, con il secondo addebito, la ricorrente contesta alla Commissione di non aver gestito adeguatamente, in generale, le azioni di cui trattasi. Come indici di tale gestione inadeguata, essa fa valere l’assenza di comunicazione della Commissione nei suoi confronti durante lo svolgimento di tali azioni, la successiva revisione della guida per i richiedenti le sovvenzioni, che comprenderebbe attualmente molte più informazioni riguardo ai costi ammissibili, e il fatto che le convenzioni di sovvenzione conterrebbero diversi errori stilistici.
Tale addebito dev’essere respinto in quanto infondato. Per quanto concerne l’asserita mancanza di comunicazione da parte della Commissione durante lo svolgimento delle azioni in questione, gli atti non dimostrano che, durante l’esecuzione di dette azioni, la ricorrente avesse necessitato di informazioni supplementari e di precisazioni da parte della Commissione e avesse sollecitato una riunione che la Commissione le aveva rifiutato. Pertanto, quest’ultima invoca giustamente il fatto che, nel novembre del 2009, i suoi servizi competenti hanno effettuato una visita ispettiva di tali azioni nei locali della ricorrente.
Riguardo agli altri due indizi addotti dalla ricorrente (v. punto 185 supra), essi non sono idonei a dimostrare una gestione inadeguata da parte della Commissione.
Tenuto conto dei suesposti rilievi, occorre respingere il presente motivo. Poiché la ricorrente non è riuscita a dimostrare di avere un credito nei confronti della Commissione sul fondamento delle convenzioni di sovvenzione, occorre respingere il suo secondo capo delle conclusioni.
3.

Sul primo capo delle conclusioni, riguardante una domanda di annullamento della decisione impugnata
Si deve ricordare che il primo addebito del secondo motivo e il quinto motivo sono sollevati a sostegno del primo capo delle conclusioni. Occorre cominciare con l’esaminare il quinto motivo.
a)

Sul quinto motivo, relativo al difetto di competenza della Commissione ad adottare la decisione impugnata
Nella replica, la ricorrente contesta la competenza della Commissione ad adottare la decisione impugnata. Essa sostiene che, in materia contrattuale, la Commissione non può adottare atti unilaterali come la decisione impugnata nel caso di specie e che, al fine di obbligare il proprio contraente ad eseguire i suoi obblighi contrattuali di carattere finanziario, essa è tenuta, se del caso, ad adire il giudice del contratto di una domanda di pagamento sul fondamento dell’articolo 272 TFUE. A suo parere, riconoscere alla Commissione la competenza ad adottare un atto unilaterale che costituisce titolo esecutivo ai fini del recupero di un credito contrattuale viola l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, nella misura in cui il suo «contraente» non disporrebbe di un ricorso effettivo contro tale atto unilaterale. Da un lato, l’effettività del ricorso di annullamento contro tale atto sarebbe rimessa in discussione dalla giurisprudenza del Tribunale secondo cui, nell’ambito di un ricorso di annullamento, i motivi relativi alla violazione delle disposizioni contrattuali e del diritto nazionale applicabile al contratto sono irricevibili. Dall’altro, nell’ambito del ricorso per responsabilità contrattuale proposto dal «contraente» della Commissione dinanzi al giudice del contratto, quest’ultima potrebbe opporre al suo «contraente» l’atto unilaterale che costituisce titolo esecutivo nel frattempo convalidato dal giudice di legittimità.
La Commissione sostiene che il presente motivo è privo di fondamento.
Occorre ricordare che le basi giuridiche della decisione impugnata sono l’articolo 299 TFUE e l’articolo 79, paragrafo 2, del regolamento finanziario.
L’articolo 299, primo comma, TFUE, così dispone:
«Gli atti del Consiglio, della Commissione o della Banca centrale europea che comportano, a carico di persone che non siano gli Stati, un obbligo pecuniario costituiscono titolo esecutivo».
L’articolo 79, paragrafo 2, del regolamento finanziario prevede quanto segue:
«L’istituzione può formalizzare l’accertamento di un credito a carico di persone diverse dagli Stati membri con una decisione che costituisce titolo esecutivo a norma dell’articolo 299 [TFUE]».
Va rilevato che l’articolo 79, paragrafo 2, del regolamento finanziario figura in un capitolo intitolato «Operazioni di entrata», seguito da un capitolo rubricato «Operazioni di spesa», i quali non sono destinati ad applicarsi in un ambito particolare dell’azione dell’Unione, bensì all’insieme delle operazioni rientranti nel suo bilancio, come dimostra il fatto che tali capitoli sono inclusi nel titolo IV, intitolato «Esecuzione del bilancio», contenuto anch’esso nella prima parte del regolamento rubricato «Disposizioni comuni».
Pertanto, le disposizioni del titolo IV del regolamento finanziario si applicano anche in materia contrattuale, come emerge altresì, in particolare, dal tenore letterale delle disposizioni dell’articolo 90 di detto regolamento, che figurano sotto tale titolo, secondo le quali «[i]l pagamento si basa sulla prova della conformità dell’azione corrispondente alle disposizioni dell’atto di base o del contratto».
Come più volte affermato dal Tribunale, né l’articolo 299 TFUE né l’articolo 79, paragrafo 2, del regolamento finanziario operano una distinzione a seconda che il credito il cui accertamento è formalizzato mediante una decisione che costituisce titolo esecutivo abbia origine contrattuale o extracontrattuale (v., in tal senso, sentenze del 13 giugno 2012, Insula/Commissione,
T‑246/09
, non pubblicata,
EU:T:2012:287
, punti
e
, e del 27 settembre 2012, Applied Microengineering/Commissione,
T‑387/09
,
EU:T:2012:501
, punto
).
Ne consegue che sia l’articolo 299 TFUE sia l’articolo 79, paragrafo 2, del regolamento finanziario attribuiscono la competenza alla Commissione ad adottare la decisione impugnata nonostante la circostanza che il credito oggetto di tale decisione sia connesso all’esecuzione delle convenzioni di sovvenzione e presenti quindi carattere «contrattuale».
Contrariamente alle affermazioni della ricorrente, la giurisprudenza citata al punto 197 supra non è in contrasto con la sentenza del 17 giugno 2010, CEVA/Commissione (
T‑428/07 e T‑455/07
,
EU:T:2010:240
, punto
).
Infatti, è vero che dal punto 68 della sentenza del 17 giugno 2010, CEVA/Commissione (
T‑428/07 e T‑455/07
,
EU:T:2010:240
), risulta che, in linea di principio, la Commissione non ha il diritto, in ambito contrattuale, di adottare atti unilaterali e che, di conseguenza, non le compete rivolgere un atto di natura decisionale al contraente interessato, affinché quest’ultimo adempia ai propri obblighi contrattuali di carattere finanziario, ma che è tenuta, se del caso, ad adire il giudice competente di una domanda di pagamento.
Tuttavia, come il Tribunale ha già precisato nella sentenza del 13 giugno 2012, Insula/Commissione (
T‑246/09
, non pubblicata,
EU:T:2012:287
, punto
), dalla sentenza del 17 giugno 2010, CEVA/Commissione (
T‑428/07 e T‑455/07
,
EU:T:2010:240
, punto
), risulta che, pronunciandosi in tal senso, il Tribunale si è limitato ad indicare che, basandosi unicamente sul contratto, la Commissione non può adottare un atto unilaterale diretto al recupero di un credito contrattuale. Per contro, esso non ha escluso che un atto siffatto possa avere quale base giuridica una disposizione, ad esempio, del regolamento finanziario, come nel caso di specie in cui la decisione impugnata si fonda, in particolare, sull’articolo 79, paragrafo 2, del regolamento finanziario.
In ogni caso, anche ammesso che la sentenza del 17 giugno 2010, CEVA/Commissione (
T‑428/07 e T‑455/07
,
EU:T:2010:240
), possa essere interpretata nel senso che conclude che la Commissione non è competente ad adottare una decisione che costituisce titolo esecutivo per formalizzare la constatazione di un credito avente origine contrattuale, si dovrebbe allora riconsiderare una conclusione del genere, per i motivi esposti ai punti da 195 a 198 supra.
La giurisprudenza del Tribunale richiamata al punto 197 supra non viola nemmeno la sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione (
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
), contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente in risposta ad un quesito scritto posto dal Tribunale.
Infatti, nella sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione (
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
), la questione esaminata dalla Corte era quella se una nota di addebito costituisse un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. La Corte ha ritenuto che così non fosse, in quanto tale nota di addebito non produceva effetti giuridici aventi origine nell’esercizio di pubblici poteri, ma era indissociabile dai rapporti contrattuali esistenti tra le parti in detto procedimento (v. punti 20 e 24 di detta sentenza).
È nel contesto dell’esame della natura giuridica, contrattuale o amministrativa di una nota di addebito che la Corte ha affermato che, se il giudice dell’Unione si riconoscesse competente a pronunciarsi sull’annullamento di provvedimenti che si iscrivono in un contesto meramente contrattuale, rischierebbe non soltanto di svuotare di significato l’articolo 272 TFUE, ma altresì, nel caso in cui il contratto non contenesse una clausola compromissoria, di estendere la sua competenza giurisdizionale oltre i limiti delineati dall’articolo 274 TFUE (sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, punto
).
È nel medesimo contesto che la Corte ha sottolineato che un’istituzione, e più precisamente la Commissione, nell’ipotesi in cui scelga la via contrattuale per assegnare contributi finanziari nell’ambito dell’articolo 272 TFUE, è tenuta a rimanere all’interno di tale ambito e che, pertanto, deve evitare, in particolare, l’utilizzo nelle relazioni con le parti contraenti interessate di formulazioni ambigue che tali contraenti possano percepire come rientranti nei poteri decisionali unilaterali che vanno oltre le clausole contrattuali (sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, punto
).
Poiché la sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione (
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
), concerne l’esame di una nota di addebito e della questione di determinare quale mezzo di ricorso è offerto per contestare tale atto, e non l’esame di una decisione che costituisce titolo esecutivo, come nel caso della decisione impugnata nella fattispecie, né della questione relativa alla competenza dell’autore di tale decisione, ne consegue che tale sentenza non è pertinente nel presente caso e non avvalora quindi la tesi della ricorrente vertente sul difetto di competenza della Commissione ad adottare la decisione impugnata. Infatti, contrariamente alla nota di addebito che, nel contesto di un rapporto di natura contrattuale, costituisce un atto non impugnabile con ricorso di annullamento, la decisione impugnata costituisce senza dubbio un atto del genere, in quanto mira a produrre conseguenze giuridiche vincolanti che si pongono al di fuori della relazione contrattuale che vincola le parti e che implicano l’esercizio di pubblici poteri conferiti alla Commissione in qualità di autorità amministrativa (v., in tal senso, sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione,
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
, punto
, e ordinanza del 29 settembre 2016, Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT/Commissione,
C‑102/14 P
, non pubblicata,
EU:C:2016:737
, punti
e
). Occorre, infatti, precisare che, nonostante il fatto che le convenzioni di sovvenzione facciano espresso riferimento, nel loro articolo II.19.5, alla possibilità per la Commissione di adottare una decisione che costituisce titolo esecutivo come nel caso della decisione impugnata nella fattispecie, la natura giuridica di quest’ultima rimane definita non da dette convenzioni, oppure dal diritto loro applicabile, bensì dall’articolo 299 TFUE e dall’articolo 79, paragrafo 2, del regolamento finanziario (v., in tal senso, sentenze del 13 giugno 2012, Insula/Commissione,
T‑246/09
, non pubblicata,
EU:T:2012:287
, punti da
a
, e del 27 settembre 2012, Applied Microengineering/Commissione,
T‑387/09
,
EU:T:2012:501
, punto
).
Poiché la decisione impugnata costituisce un atto impugnabile con ricorso di annullamento, il rischio di un’estensione illegittima della competenza giurisdizionale del giudice di legittimità, addotto dalla Corte al punto 19 della sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione (
C‑506/13 P
,
EU:C:2015:562
) (v. punto 205 supra), non si presenta nel caso di specie, poiché, in ogni caso, il giudice del contratto, vale a dire, nella fattispecie, il giudice dell’Unione adito sul fondamento dell’articolo 272 TFUE, non è competente a controllare la legittimità di tale atto (v., in tal senso, sentenza dell’8 ottobre 2008, Helkon Media/Commissione,
T‑122/06
, non pubblicata,
EU:T:2008:418
, punto
). Nella stessa ottica, la situazione richiamata dalla Corte al punto 21 della predetta sentenza (v. punto 206 supra) non si applica nel caso di specie, in quanto, come già osservato, l’adozione di un atto che costituisce titolo esecutivo, come la decisione impugnata, si pone al di fuori della relazione contrattuale.
Tuttavia, la ricorrente asserisce che il fatto di riconoscere alla Commissione la competenza ad adottare un atto unilaterale ai fini del recupero di un credito contrattuale violerebbe l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, nella misura in cui il «contraente» interessato non disporrebbe di un ricorso effettivo contro tale atto unilaterale (v. punto 190 supra).
A questo proposito occorre ricordare che il principio della tutela giurisdizionale effettiva costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, che è attualmente sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali (v. sentenza del 6 novembre 2012, Otis e a.,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Tale principio è costituito da diversi elementi, tra i quali il diritto di ricorso ad un giudice (sentenza del 6 novembre 2012, Otis e a.,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, punto
).
Per quanto concerne il diritto di ricorso ad un giudice, occorre precisare che, per poter decidere di una contestazione vertente su diritti e obblighi tratti dal diritto dell’Unione in conformità con l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, il «giudice» deve essere competente ad esaminare tutte le questioni di fatto e di diritto pertinenti alla controversia di cui è investito (sentenza del 6 novembre 2012, Otis e a.,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, punto
).
Nel caso di specie, è giocoforza rilevare che, a seguito della riqualificazione parziale effettuata, il Tribunale esamina, nell’ambito del medesimo ricorso, sia la legittimità della decisione impugnata sia la fondatezza del credito contrattuale della Commissione nei confronti della ricorrente che è all’origine dell’adozione di tale decisione. Poiché tutte le questioni di fatto e di diritto pertinenti per la controversia di cui trattasi sono esaminate dal Tribunale, si deve concludere che il presente ricorso costituisce un ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali.
Più in generale, è giocoforza osservare che, nell’ipotesi in cui la Commissione adotti una decisione che costituisce titolo esecutivo ai fini del recupero, presso il contraente interessato, di un credito contrattuale, quest’ultimo ha la possibilità, a condizione che il contratto di cui trattasi contenga una clausola compromissoria ai sensi dell’articolo 272 TFUE, di proporre ricorso dinanzi al Tribunale che abbia come base giuridica sia l’articolo 263 TFUE sia l’articolo 272 TFUE. Nell’ambito di tale ricorso, detto contraente può non soltanto contestare la legittimità della decisione menzionata, invocando motivi basati sul Trattato o su qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione, ma anche sollevare motivi e argomenti tratti dal contratto o dal diritto ad esso applicabile e chiedere al Tribunale di statuire sulla sostanza della controversia contrattuale esistente tra esso e la Commissione esercitando, al riguardo, la competenza giurisdizionale anche di merito conferitagli dall’articolo 272 TFUE (v., in tal senso, sentenze del 6 ottobre 2015, Technion e Technion Research & Development Foundation/Commissione,
T‑216/12
,
EU:T:2015:746
, punto
, e del 9 novembre 2016, Trivisio Prototyping/Commissione,
T‑184/15
, non pubblicata,
EU:T:2016:652
, punto
).
Tenuto conto dei suesposti rilievi, occorre concludere per il rigetto del presente motivo.
b)

Sul primo addebito del secondo motivo, relativo al ritardo ingiustificato nella comunicazione alla ricorrente delle relazioni finali di audit
Occorre ricordare che il Tribunale ha considerato che il primo addebito del secondo motivo, relativo al ritardo ingiustificato nella comunicazione alla ricorrente delle relazioni finali di audit, dev’essere inteso come sollevato a sostegno non solo del secondo capo delle conclusioni, ma anche del primo capo di queste ultime, nel senso che tale ritardo avrebbe influito negativamente sulla capacità della ricorrente di difendersi in modo efficace durante il procedimento amministrativo di recupero che ha condotto all’adozione della decisione impugnata (v. punto 75 supra).
Tale addebito dev’essere manifestamente respinto.
Infatti, poiché le relazioni finali di audit le sono state comunicate con le lettere del 10 giugno 2013 (v. punto 27 supra), la ricorrente disponeva di tali documenti prima di ricevere la lettera del 16 ottobre 2013 con la quale la Commissione le aveva comunicato le note di addebito e l’aveva quindi informata dell’avvio del procedimento amministrativo di recupero (v. punto 36 supra). Ne consegue che il ritardo ingiustificato nella comunicazione alla ricorrente delle relazioni finali di audit non ha influito negativamente, nel caso di specie, sulla sua capacità di difendersi in modo efficace durante il procedimento amministrativo di recupero.
Tenuto conto dei suesposti rilievi, si deve respingere il primo capo delle conclusioni e, di conseguenza, il ricorso nel suo complesso.
IV.

Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Inoltre, ai sensi dell’articolo 135, paragrafo 2, del regolamento di procedura, il Tribunale può condannare una parte, anche se non soccombente, parzialmente o totalmente alle spese, se ciò appare giustificato a causa del suo comportamento, compreso quello precedente alla presentazione del ricorso.
Nel caso di specie, la Commissione è risultata vittoriosa e, di conseguenza, il Tribunale dovrebbe, in linea di principio, condannare la ricorrente alle spese, incluse quelle sostenute nel corso del procedimento sommario, conformemente alla domanda della Commissione.
Tuttavia, a causa dell’inadempimento contrattuale della Commissione (v. punto 178 supra), e in applicazione dell’articolo 135, paragrafo 2, del regolamento di procedura, si deve disporre che la Commissione sopporterà la metà delle spese della ricorrente e che quest’ultima sopporterà le spese della Commissione nonché la metà delle proprie spese. Tale attribuzione delle spese concerne altresì le spese sostenute dalle parti nel corso del procedimento sommario.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La ADR Center SpA sopporterà le spese sostenute dalla Commissione europea, incluse quelle di tale istituzione relative al procedimento sommario, e la metà delle proprie spese, anche per quanto riguarda quelle inerenti al procedimento sommario.

3)
La Commissione sopporterà la metà delle spese sostenute dalla ADR Center, compresa la metà delle spese di quest’ultima relative al procedimento sommario.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Gervasoni
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 20 luglio 2017.
Firme
Indice

I. Fatti

A. Sulle convenzioni di sovvenzione di cui trattasi

1. Convenzione di sovvenzione A

2. Convenzione di sovvenzione B

3. Convenzione di sovvenzione C

4. Struttura e disposizioni comuni pertinenti delle convenzioni di sovvenzione

a) Struttura

b) Consegna delle relazioni e di altri documenti

c) Pagamenti della Commissione

d) Diritto applicabile e tribunali competenti

e) Costi ammissibili

f) Decisioni esecutive

g) Controlli e audit

B. Sull’attuazione delle convenzioni di sovvenzione

1. Convenzione di sovvenzione A

2. Convenzione di sovvenzione B

3. Convenzione di sovvenzione C

C. Sulla procedura di audit

II. Procedimento e conclusioni delle parti

III. In diritto

A. Sulla ricevibilità

1. Sulla ricevibilità del secondo capo delle conclusioni della ricorrente

2. Sulla ricevibilità del terzo capo delle conclusioni della ricorrente

B. Nel merito

1. Osservazioni preliminari

2. Sul secondo capo delle conclusioni

a) Osservazioni preliminari

1) Sulla competenza del Tribunale

2) Sul diritto applicabile alla controversia

b) Sul terzo motivo, vertente sulla violazione da parte della Commissione dell’obbligo di assolvere all’onere della prova ad essa incombente.

c) Sul quarto motivo, relativo a errori contenuti nelle relazioni finali di audit

1) Sul livello di competenza dei revisori contabili

2) Sulle tabelle relative all’orario di lavoro

3) Sul ritardo nella fatturazione e nel pagamento nell’ambito delle azioni oggetto delle convenzioni di sovvenzione B e C

4) Sul ricorso a fornitori al di fuori dell’Unione nell’ambito dell’azione oggetto della convenzione di sovvenzione B

5) Sulla qualità delle prestazioni della ricorrente

d) Sul primo motivo, relativo al fatto che le norme di audit seguite dai revisori contabili non sono mai state oggetto di un accordo tra le parti

e) Sul secondo motivo, relativo, da un lato, al ritardo ingiustificato nella comunicazione alla ricorrente delle relazioni finali di audit e, dall’altro, alla gestione inadeguata delle azioni di cui trattasi da parte della Commissione

3. Sul primo capo delle conclusioni, riguardante una domanda di annullamento della decisione impugnata

a) Sul quinto motivo, relativo al difetto di competenza della Commissione ad adottare la decisione impugnata

b) Sul primo addebito del secondo motivo, relativo al ritardo ingiustificato nella comunicazione alla ricorrente delle relazioni finali di audit

IV. Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.