CELEX: 62018CJ0402
Zahtjev za prethodnu odluku
Članci 49. i 56. UFEU‑a
Provedba postupka javne nabave
Direktiva 2004/18/EZ
Članak 25.
Podugovaranje
Nacionalni propis koji ograničava mogućnost podugovaranja na 30 % cjelokupnog iznosa ugovora o javnoj nabavi i zabranjuje da cijene primjenjive na podugovorene usluge budu snižene više od 20 % u odnosu na cijene koje proizlaze iz sklopljenog ugovora

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 49. i 56. UFEU‑a, članka 25. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (
SL 2004., L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.), članka 71. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18 (
SL 2014., L 94, str. 65
. i ispravci
SL 2015., L 275, str. 68
. i
SL 2016., L 311, str. 26
.), te načela proporcionalnosti.
Zahtjev je upućen u okviru spora između, s jedne strane, društva Tedeschi Srl, koje djeluje u svoje ime i u svojstvu opunomoćenika privremenog udruženja poduzetnika, i Consorzio Stabile Istant Service, koji djeluje u svoje ime i u svojstvu opunomoćitelja privremenog udruženja poduzetnika (u daljnjem tekstu zajedno: GTE Tedeschi) te, s druge strane, društva C. M. Service Srl i Università degli Studi di Roma La Sapienza (Rimsko sveučilište La Sapienza, Italija) u vezi sa sklapanjem ugovora o javnoj nabavi usluga čišćenja.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2004/18
U uvodnim izjavama 2., 6., 32. i 43. Direktive 2004/18 predviđa se:
„(2)
Sklapanje ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih tijela kojima upravljaju tijela javnog prava, podliježe poštovanju načela Ugovora, a posebno načela slobode kretanja robe, načela slobode poslovnog nastana i načela slobode pružanja usluga i načelima koja iz toga proizlaze, kao što je načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti, te načelo transparentnosti. Međutim, za ugovore o javnoj nabavi iznad određene vrijednosti preporučljivo je sastaviti odredbe [o koordinaciji na razini] Zajednice nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora koji su utemeljeni na ovim načelima kako bi se osigurao njihov učinak i kako bi se jamčilo otvaranje javne nabave natjecanju. Ove bi se koordinirajuće odredbe stoga trebale tumačiti u skladu kako s gore navedenim pravilima i načelima tako i s ostalim pravilima Ugovora.
[…]
(6)
Ništa u ovoj Direktivi ne bi trebalo spriječiti nametanje ili provedbu mjera nužnih za zaštitu javne politike, javnog morala, javne sigurnosti […], pod uvjetom da su te mjere u skladu s Ugovorom.
[…]
(32)
Kako bi se potaklo uključivanje malog i srednjeg poduzetništva u tržište ugovora o javnoj nabavi, preporučljivo je uključiti odredbe o podugovaranju.
[…]
(43)
Trebalo bi izbjegavati sklapanje ugovora o javnoj nabavi s gospodarskim subjektima koji su sudjelovali u kriminalnim organizacijama ili koji su bili proglašeni krivim za korupciju ili prijevaru na štetu financijskih interesa Europskih zajednica, ili za pranje novca. […]”
Članak 7. te direktive, pod naslovom „Pragovi za ugovore o javnoj nabavi”, predviđa:
„Ova Direktiva primjenjuje se na ugovore o javnoj nabavi koji nisu izuzeti u skladu s iznimkama navedenima u člancima 10. i 11. i člancima 12. do 18. i koji imaju vrijednost bez poreza na dodanu vrijednost (PDV) za koju je procijenjeno da je jednaka ili veća od sljedećih pragova:
[…]
(b)
207000 EUR […]”
Članak 25. navedene direktive pod naslovom „Podizvođenje” određuje:
„U ugovornim dokumentima javni naručitelj može zahtijevati, ili država članica može od njega tražiti da zahtijeva, da ponuditelj u svojoj ponudi navede dio ugovora koji namjerava dati u podugovor trećim stranama i sve predložene podizvoditelje.
[…]”
Članak 26. te iste direktive, naslovljen „Uvjeti za izvršenje ugovora”, glasi kako slijedi:
„Javni naručitelji mogu odrediti posebne uvjete vezane za izvršenje ugovora, pod uvjetom da su oni sukladni s pravom Zajednice i da su navedeni u pozivu na nadmetanje ili u specifikacijama. Uvjeti kojima se uređuje izvršenje ugovora mogu se, posebno, odnositi na socijalne i okolišne aspekte.”
U skladu s člankom 45. Direktive 2004/18, naslovljenim „Osobna situacija natjecatelja ili ponuditelja”:
„1.   Svaki natjecatelj ili ponuditelj koji je bio osuđen na temelju pravomoćne presude o kojoj javni naručitelj ima spoznaje iz jednog ili više dolje navedenih razloga mora se isključiti iz sudjelovanja u ugovoru o javnoj nabavi:
(a)
sudjelovanje u kriminalnoj organizaciji kako je definirano člankom 2. stavkom 1. [Zajedničke akcije 98/773/PUP od 21. prosinca 1998., koju je Vijeće donijelo na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji, o proglašenju sudjelovanja u zločinačkoj organizaciji kaznenim djelom u državama članicama Europske unije (
SL 1998., L 351, str. 1
.)];
(b)
korupcija, kako je definirana u članku 3. [Akta Vijeća od 26. svibnja 1997. o sastavljanju na temelju članka K.3 stavka 2. točke (c) Ugovora o Europskoj uniji Konvencije o borbi protiv korupcije u kojoj sudjeluju dužnosnici Europskih zajednica ili dužnosnici država članica Europske unije (
SL 1997., C 195, str. 1
.)] i u članku 3. stavku 1. [Zajedničke akcije 98/742/PUP od 22. prosinca 1998., koju je Vijeće donijelo na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji, o korupciji u privatnom sektoru (
SL 1998., L 358, str. 2
.)];
(c)
prijevara u smislu članka 1. [Konvencije sastavljene na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji koja se odnosi na zaštitu financijskih interesa Europskih zajednica, koja je priložena aktu Vijeća od 26. srpnja 1995. (
SL 1995., C 316, str. 48
.)];
[…]”
Članak 47. te direktive, naslovljen „Ekonomska i financijska sposobnost”, određuje u stavcima 2. i 3.:
„2.   Gospodarski subjekt može se, po potrebi i za određene ugovore, osloniti na sposobnost drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobna odnosa. U tom slučaju mora javnom naručitelju dokazati da će imati na raspolaganju nužne resurse, primjerice, prihvaćanjem obveze drugih subjekata u tu svrhu.
3.   Pod istim uvjetima, zajednica gospodarskih subjekata navedena u članku 4. može se osloniti na sposobnost članova zajednice ili drugih subjekata.”
Članak 48. navedene direktive, naslovljen „Tehnička i/ili stručna sposobnost”, u stavcima 3. i 4. propisuje:
„3.   Gospodarski se subjekt može, prema potrebi i za određeni ugovor, osloniti na sposobnost drugih tijela, bez obzira na pravnu prirodu veza koje s njima ima. U tom slučaju mora dokazati javnom naručitelju da će imati na raspolaganju resurse nužne za izvršenje ugovora, primjerice, prihvaćanjem obveze tih subjekata da će te resurse staviti na raspolaganje gospodarskom subjektu.
4.   Pod istim uvjetima, zajednica gospodarskih subjekata navedena u članku 4. može se osloniti na sposobnost članova zajednice ili drugih subjekata.”
Članak 55. te direktive, naslovljen „Izuzetno niske ponude”, u stavku 1. propisuje:
„Ako su, za dani ugovor, ponude neprirodno niske u odnosu na robu, radove ili usluge, javni naručitelj će, prije nego što odbije takve ponude, tražiti u pisanom obliku podatke o sastavnim elementima ponude koje smatra bitnima.
[…]”
Direktiva 2014/24
Članak 90. stavak 1. Direktive 2014/24 predviđa:
„Države članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom najkasnije do 18. travnja 2016. […]”
Talijansko pravo
Članak 118. decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Zakonodavna uredba br. 163 o donošenju Zakonika o ugovorima o javnoj nabavi radova, usluga i robe na temelju Direktiva 2004/17/EZ i 2004/18/EZ) od 12. travnja 2006. (redovni dodatak GURI‑ju br. 100 od 2. svibnja 2006.; u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 163/2006), predviđa:
„[…]
2.   Javni naručitelj mora u projektu i u pozivu na nadmetanje navesti svaku uslugu i, za radove, prevladavajuću kategoriju s iznosom koji se na nju odnose kao i druge kategorije, koje se odnose na sve ostale aktivnosti predviđene u projektu, također zajedno s njihovim iznosom. Sve usluge kao i aktivnosti, bez obzira na kategoriju kojoj pripadaju, mogu se podugovoriti i povjeriti u dijelu. Kada je riječ o radovima, što se tiče dominantne kategorije, dio koji može biti podugovoren je definiran uredbom, eventualno različitog opsega, ovisno o kategorijama, ali u svakom slučaju u omjeru koji ne može prijeći [30 %]. Što se tiče usluga i robe, taj se omjer odnosi na ukupni iznos ugovora […]
[…]
4.   Ponuditelj mora za podugovorene usluge primijeniti jedinične cijene koje proizlaze iz sklopljenog ugovora, a da ne može primijeniti smanjenje više od [20 %] […]”.
Glavni postupak i prethodno pitanje
Putem poziva na nadmetanje, objavljenog u
Službenom listu Europske unije
u prosincu 2015., Rimsko sveučilište La Sapienza pokrenulo je otvoreni postupak za sklapanje ugovora o javnoj nabavi usluga čišćenja. Ugovor o javnoj nabavi, u trajanju od pet godina, trebao se dodijeliti prema kriteriju ekonomski najpovoljnije ponude. Osnovna vrijednost tog ugovora o javnoj nabavi procijenjena je na 46300968,40 eura, bez poreza na dodanu vrijednost (PDV).
C. M. Service, koji je rangiran kao drugi nakon okončanja postupka nadmetanja, podnio je tužbu pred Tribunaleom amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud u Laciju, Italija) radi poništenja odluke Rimskog sveučilišta La Sapienza od 12. travnja 2017. o dodjeli ugovora o javnoj nabavi o kojem je riječ u glavnom postupku GTE Tedeschiju, ukupnog iznosa od 31744359,67 eura, bez PDV‑a i troškova osiguranja. U prilog svojoj tužbi, C. M. Service istaknuo je jedan tužbeni razlog koji se temelji na povredi općih ograničenja predviđenih talijanskim pravom, zbog toga što je dio ugovora koji je uspješni ponuditelj namjeravao podugovoriti predstavljao više od 30 % ukupnog iznosa tog ugovora o javnoj nabavi. Također je tvrdio da javni naručitelj nije pouzdano
in concreto
ispitao ponudu koju je predstavio uspješni ponuditelj, s obzirom na to da je prihvatio, protivno relevantnim odredbama talijanskog prava, da naknada poduzeća podugovaratelja bude manja za više od 20 % u odnosu na jedinične cijene koje proizlaze iz sklopljenog ugovora.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud u Laciju) usvojio je tu tužbu. Kao prvo, taj je sud utvrdio da ne postoji pouzdano ispitivanje značajki koje bi, u okviru podugovaranja, predstavljale značajno oslanjanje na socijalne zadruge, što bi predstavljalo nezaobilazni element odabrane ponude koji bi omogućio opravdanje ponuđenog povećanog smanjenja cijene. Kao drugo, navedeni je sud utvrdio da su plaće za zadaće povjerene podugovarateljima manje za više od 20 % u odnosu na one koje je GTE Tedeschi plaćao osobama koje izravno zapošljava.
GTE Tedeschi je pred sudom koji je uputio zahtjev uložio žalbu protiv presude Tribunalea amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud u Laciju). C. M. Service jednako je tako podnio protužalbu u okviru koje je ponovno istaknuo prigovore koji nisu bili prihvaćeni u prvostupanjskom postupku, kao i prigovor o povredi odredaba talijanskog prava koje se odnose na zabranu podugovaranja usluga koje iznosi više od 30 % ukupnog iznosa predmetnog ugovora o javnoj nabavi.
Sud koji je uputio zahtjev sumnja u usklađenost talijanskog propisa o javnoj nabavi s pravom Unije.
Konkretno, taj sud primjećuje da ograničenja predviđena nacionalnim pravom u području podugovaranja mogu poduzetnicima, osobito malim i srednjim poduzetnicima, otežati pristup tržištima javne nabave, što predstavlja prepreku ostvarivanju slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga. On navodi da ta ograničenja mogu također javnim kupcima onemogućiti da dobiju više raznovrsnijih ponuda. Naime, činjenica da se podugovaranje dopušta samo za dio ugovora, određeno apstraktno postotkom iznosa ugovora, neovisno o mogućnosti provjeravanja sposobnosti eventualnih podugovaratelja i bez navođenja bitne naravi zadaća o kojima je riječ, nije predviđena Direktivom 2004/18 te je u suprotnosti s ciljem otvaranja tržišnog natjecanja kao i ciljem olakšavanja pristupa malih i srednjih poduzetnika tržištima javne nabave.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev također ukazuje na to da je, u okviru savjetodavnih mišljenja koja je donio o nacionalnom zakonodavstvu u području podugovaranja, već obrazložio da bi cilj koji se sastoji od jamčenja integriteta javne nabave i sprječavanja da se u nju infiltriraju kriminalne organizacije mogao opravdati ograničenje slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga. Osim toga, on navodi druge razloge koji, prema njegovu mišljenju, opravdavaju pragove o kojima je riječ u glavnom postupku. Stoga on, s jedne strane, tvrdi da bi se, ako ograničenje od 20 % predviđeno u članku 118. stavku 4. Zakonodavne uredbe br. 163/2006 bude ukinuto, mogli početi provoditi prikriveni oblici dampinga plaća, kojima bi se moglo narušiti tržišno natjecanje. S druge strane, on navodi da bi, ako bi se ograničenje od 30 % predviđeno u članku 118. stavku 2. Zakonodavne uredbe br. 163/2006 također ukinulo, sklapanje određenih ugovora moglo biti ugroženo zbog teškoća koje bi mogle uslijediti u procjeni isplativosti, i stoga nepostojanju nepravilnosti, ponuda kao što je to slučaj u glavnom postupku.
U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se načelima slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga iz članaka 49. i 56. [UFEU‑a], članku 25. Direktive [2004/18] i članku 71. Direktive [2014/24], koji ne predviđaju kvantitativna ograničenja za podugovaranje i sniženja koja treba primijeniti na podugovaratelje, te načelu proporcionalnosti iz prava Unije, primjena nacionalnog propisa o javnoj nabavi poput talijanskog propisa iz članka 118. stavaka 2. i 4. Zakonodavne uredbe br. [163/2006], prema kojem podugovaranje ne smije prelaziti omjer od 30 % ukupnog iznosa ugovora, a odabrani ponuditelj za podugovorene usluge mora primjenjivati jedinične cijene koje proizlaze iz sklopljenog ugovora, a da ne može primijeniti smanjenje veće od 20 %?”
Zahtjev suda koji je uputio prethodno pitanje, kojim on traži da se s njegovim zahtjevom za prethodnu odluku u skladu s člankom 105. stavkom 1. Poslovnika Suda odluči u ubrzanom postupku, odbijen je rješenjem predsjednika Suda od 18. rujna 2018., Tedeschi i Consorzio Stabile Istant Service (
C‑402/18
, neobjavljeno,
EU:C:2018:762
).
O prethodnom pitanju
Dopuštenost pitanja
Talijanska vlada izražava sumnje glede pitanja je li sud koji je uputio zahtjev dovoljno opisao pravni kontekst u koji je smješteno postavljeno pitanje.
Osim toga, C. M. Service tvrdi da je postavljeno pitanje nedopušteno jer nije relevantno za rješenje spora u glavnom postupku. Konkretno, bez obzira na odgovor koji će Sud dati na to pitanje, sud koji je uputio zahtjev u svakom slučaju treba utvrditi da je ponuditelj povrijedio ponudu koja je prihvaćena u okviru postupka o kojem je riječ u ovom sporu, s obzirom na to da je, kada je podnio ponudu, navedeni ponuditelj bio obvezan poštovati ograničenja od 30 % i 20 % na koja se u svojem pitanju poziva sud koji je uputio zahtjev.
Prvo, potrebno je podsjetiti da na temelju ustaljene sudske prakse Suda, pitanja koja se odnose na tumačenje prava Unije, koja postavlja nacionalni sud unutar pravnog i činjeničnog okvira za čije je određivanje odgovoran te čiju točnost Sud nije dužan provjeravati, uživaju pretpostavku relevantnosti. Odbijanje Suda da odluči o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud moguće je samo ako je jasno da traženo tumačenje prava Unije nije ni u kakvoj vezi sa stvarnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetske naravi ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor na upućena mu pitanja, što znači da nacionalni sud definira činjenični i pravni okvir u kojem se nalaze pitanja koja postavlja, ili da barem objašnjava činjenične pretpostavke na kojima se ta pitanja temelje (presuda od 28. ožujka 2019., Idi,
C‑101/18
,
EU:C:2019:267
, t.
28.
i navedena sudska praksa).
U predmetnom slučaju, i činjenični i pravni elementi navedeni u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje omogućuju razumijevanje razloga zbog kojih je sud podnio ovaj zahtjev za prethodnu odluku.
Kao drugo, što se tiče navodne irelevantne naravi postavljenog pitanja, valja podsjetiti da se spor u glavnom postupku odnosi na zakonitost ponude koju je odabrao javni naručitelj u okviru provedbe postupka javne nabave o kojem je riječ u glavnom postupku. Međutim, kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, cijenom ponuđenom u toj ponudi – koja je omogućila da navedena ponuda bude odabrana – ograničenja od 30 % i 20 %, predviđena nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku i čija je usklađenost s pravom Unije predmet pitanja suda koji je uputio zahtjev, bila su prekoračena. Iz toga slijedi da, kao što to uostalom navodi sud koji je uputio zahtjev, rješavanje spora koji se pred njim vodi nužno ovisi o odgovoru koji će Sud dati na to pitanje.
Stoga je prethodno pitanje dopušteno.
Prvi dio pitanja
Prvim dijelom svojeg pitanja sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 49. i 56. UFEU‑a, Direktivu 2004/18 kao i Direktivu 2014/24 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se dio ugovora koji je ponuditelj ovlašten dati u podugovor trećim stranama ograničava na 30 % (u daljnjem tekstu: ograničenje od 30 %).
Najprije valja podsjetiti da je primjenjiva direktiva u načelu ona koja je na snazi u trenutku kada javni naručitelj odabere vrstu postupka koji će se provoditi i konačno razriješi pitanje postoji li obveza provođenja prethodnog postupka nadmetanja za sklapanje ugovora o javnoj nabavi. Nasuprot tomu, odredbe direktive za koju je rok za prenošenje istekao nakon tog trenutka nisu primjenjive (presuda od 10. srpnja 2014., Impresa Pizzarotti,
C‑213/13
,
EU:C:2014:2067
, t.
31.
i navedena sudska praksa).
U tom pogledu valja primijetiti da je Direktiva 2004/18 stavljena izvan snage Direktivom 2014/24 s učinkom od 18. travnja 2016. Članak 90. Direktive 2014/24 određuje da države članice moraju donijeti zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom najkasnije do 18. travnja 2016., osim u slučaju određenih iznimaka.
Posljedično, na dan poziva za nadmetanje o kojem je riječ u glavnom postupku, točnije 24. prosinca 2015., još je bila primjenjiva Direktiva 2004/18, tako da prvi dio postavljenog pitanja treba tumačiti na način da se odnosi, među ostalim, na njezino tumačenje, a ne na tumačenje Direktive 2014/24.
Osim toga, valja istaknuti da je, s obzirom na to da vrijednost bez PDV‑a ugovora o kojem je riječ u glavnom postupku prelazi relevantni prag predviđen člankom 7. točkom (b) Direktive 2004/18, upravo u pogledu te direktive potrebno odgovoriti na prvi dio postavljenog pitanja.
Cilj je te direktive, kao što to u bitnome proizlazi iz njezine uvodne izjave 2., da se tijekom dodjele ugovora o javnoj nabavi osigura poštovanje, osobito, slobodnog kretanja robe, slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga kao i načela koja iz toga proizlaze, osobito načela jednakog postupanja, zabrane diskriminacije, proporcionalnosti i transparentnosti, te da se osigura da je dodjela ugovora o javnoj nabavi otvorena tržišnom natjecanju.
U tu svrhu navedena direktiva osobito u članku 47. stavcima 2. i 3. i članku 48. stavcima 3. i 4. izričito predviđa mogućnost za ponuditelje da se pod određenim uvjetima koriste sposobnostima drugih subjekata kako bi zadovoljili određene kriterije odabira gospodarskih subjekata.
Nadalje, u skladu s člankom 25. prvim stavkom Direktive 2004/18 propisano je da javni naručitelj može zahtijevati ili država članica može od njega tražiti da zahtijeva, da ponuditelj u svojoj ponudi navede dio ugovora koji namjerava dati u podugovor trećim stranama i sve predložene podugovaratelje.
Iz toga proizlazi da Direktiva 2004/18 predviđa mogućnost za ponuditelje da se koriste podugovaranjem radi izvršenja ugovora (vidjeti, u tom smislu, presudu od 14. srpnja 2016., Wrocław –Miasto na prawach powiatu,
C‑406/14
,
EU:C:2016:562
, t.
31.
do
33.
).
Usprkos tomu, ako dokumentacija za nadmetanje u skladu člankom 25. prvim stavkom Direktive 2004/18 obvezuje ponuditelje da u svojim ponudama navedu dio ugovora koji eventualno namjeravaju dati u podugovor i predložene podugovaratelje, javni naručitelj može zabraniti oslanjanje na podugovaratelje za izvršenje bitnih dijelova ugovora čije sposobnosti u fazi ispitivanja ponuda i odabira uspješnog ponuditelja nije mogao provjeriti (presuda od 14. srpnja 2016., Wrocław – Miasto na prawach powiatu,
C‑406/14
,
EU:C:2016:562
, t.
34.
i navedena sudska praksa).
Takav doseg svakako nema nacionalni propis poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, koji ograničava oslanjanje na podugovaratelje za dio iznosa ugovora apstraktno određenog postotkom ugovora, i to bez obzira na mogućnost provjeravanja sposobnosti eventualnih podugovaratelja i bitnog karaktera zadaća koje će im biti povjerene. U svakom slučaju, propis koji predviđa ograničenje kao što je ograničenje od 30 % nije u skladu s Direktivom 2004/18 (vidjeti, po analogiji, presudu od 14. srpnja 2016., Wrocław – Miasto na prawach powiatu,
C‑406/14
,
EU:C:2016:562
, t.
35.
).
Takvo tumačenje u skladu je s ciljem otvaranja tržišta javne nabave što većem mogućem tržišnom natjecanju, a koji se želi postići direktivama u tom području, u korist ne samo gospodarskih subjekata nego i javnih naručitelja. Njome se, osim toga, olakšava pristup malim i srednjim poduzetnicima tržištu ugovora o javnoj nabavi, čemu teži i Direktiva 2004/18, kako je navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 32. (vidjeti, u tom smislu, presudu od 10. listopada 2013., Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino,
C‑94/12
,
EU:C:2013:646
, t.
34.
).
Tumačenje navedeno u točki 38. ove presude ne dovodi u pitanje argumentacija talijanske vlade prema kojoj je ograničenje od 30 % opravdano s obzirom na posebne okolnosti u Italiji, gdje je podugovaranje uvijek predstavljalo jedan od instrumenata korištenih s namjerom počinjenja kaznenih djela. Ograničenjem mogućnosti podugovaranja na dio ugovora nacionalni propis čini sudjelovanje u javnim nabavama manje privlačnim za zločinačke organizacije, što bi moglo spriječiti pojavu mafijaškog infiltriranja u javnu nabavu i na taj način zaštititi javni poredak.
Točno je, kao što to proizlazi osobito iz kvalitativnih kriterija za odabir predviđenih Direktivom 2004/18, a osobito iz razloga za isključenje koji su utvrđeni u njezinu članku 45. stavku 1., da je zakonodavac Unije donošenjem takve odredbe želio izbjeći to da gospodarski subjekti koji su osuđeni pravomoćnom presudom, zbog jednog ili više razloga nabrojanih u toj odredbi, sudjeluju u postupku javne nabave.
Također, u uvodnoj izjavi 6. Direktive 2004/18 predviđa se da ništa u toj direktivi ne bi trebalo spriječiti nametanje ili provedbu mjera nužnih osobito za, među ostalim, zaštitu javnog poretka, javnog morala i javne sigurnosti, pod uvjetom da su te mjere u skladu s Ugovorom o EZ‑u, dok uvodna izjava 43. te direktive precizira da se ugovori o javnoj nabavi ne bi trebali dodjeljivati, među ostalim, gospodarskim subjektima koji su sudjelovali u zločinačkoj organizaciji.
Osim toga, prema ustaljenoj sudskoj praksi, državama članicama u svrhu donošenja mjera kojima se jamči poštovanje obveze transparentnosti, koja obvezuje javne naručitelje u svim postupcima javne nabave, treba priznati određenu marginu prosudbe. Naime, svaka država članica može sama najbolje identificirati, u svijetlu povijesnih, pravnih, ekonomskih ili socijalnih okolnosti koje su joj svojstvene, situacije pogodne za nastanak postupanja koja mogu dovesti do povrede te obveze (vidjeti u tom smislu presudu od 22. listopada 2015., Impresa Edilux i SICEF,
C‑425/14
,
EU:C:2015:721
, t.
26.
i navedenu sudsku praksu).
Konkretnije, Sud je već presudio da borba protiv pojave infiltriranja organiziranog kriminala u sektor javne nabave predstavlja legitimni cilj kojim se može opravdati ograničenje temeljnih pravila i općih načela UFEU‑a koja se primjenjuju u okviru postupka javne nabave (vidjeti u tom smislu presudu od 22. listopada 2015., Impresa Edilux i SICEF,
C‑425/14
,
EU:C:2015:721
, t.
27.
i
28.
).
Međutim, čak i kada bi se moglo smatrati da bi se kvantitativnim ograničenjem korištenja podugovaranja moglo boriti protiv takve pojave, ograničenjem poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku prekoračuje se ono što je nužno za postizanje tog cilja.
U tom pogledu valja podsjetiti da javni naručitelji moraju tijekom cijelog postupka poštovati načela nabave navedena u uvodnoj izjavi 2. Direktive 2004/18, među kojima su osobito načelo jednakog postupanja, transparentnosti i proporcionalnosti (vidjeti, u tom smislu, presudu od 23. prosinca 2009., Serrantoni i Consorzio stabile edili,
C‑376/08
,
EU:C:2009:808
, t.
23.
).
Međutim, konkretno, kao što je to navedeno u točki 38. ove presude, nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku općenito i apstraktno zabranjuje korištenje podugovaranja za dio koji prelazi fiksni postotak iznosa dotičnog ugovora o javnoj nabavi, tako da se ta zabrana primjenjuje bez obzira na gospodarski sektor na koji se predmetni ugovor odnosi, prirodu radova ili identitet podugovaratelja. Nadalje, takva opća zabrana ne ostavlja prostora mogućnosti da naručitelj izvrši ocjenu od slučaja do slučaja (vidjeti, po analogiji, presudu od 26. rujna 2019., Vitali,
C‑63/18
,
EU:C:2019:787
, t.
40.
i navedenu sudsku praksu).
Iz toga slijedi da, u okviru nacionalnog propisa poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, za sve ugovore, značajan dio predmetnih radova, robe ili usluga mora izvršiti sam ponuditelj jer u protivnom može biti automatski isključen iz postupka javne nabave, uključujući i slučaj u kojem naručitelj može provjeriti identitet dotičnih podugovaratelja i nakon provjere procijeniti da takvo ograničenje korištenja podugovaranja nije nužno u svrhu borbe protiv organiziranog kriminala u okviru predmetnog ugovora (vidjeti, po analogiji, presudu od 26. rujna 2019., Vitali,
C‑63/18
,
EU:C:2019:787
, t.
41.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, manje ograničavajuće mjere bi mogle ostvariti cilj koji je nastojao ostvariti talijanski zakonodavac, kao što je pristup koji se sastoji u tome da se ponuditelja obveže da dostavi podatke o identitetu eventualnih podugovaratelja u fazi podnošenja ponude kako bi se javnom naručitelju omogućilo da izvrši provjere u odnosu na predložene podugovaratelje, barem u slučaju nabava za koje se smatra da predstavljaju povećani rizik od infiltriranja organiziranoga kriminala. Osim toga, iz elemenata podnesenih Sudu proizlazi da talijansko pravo već predviđa brojne mjere koje su izričito namijenjene tomu da poduzetnicima za koje postoji sumnja da pripadaju mafiji ili da su, u svakom slučaju, povezani s interesima glavnih zločinačkih organizacija koje djeluju u zemlji, zabrane pristup postupcima javne nabave.
Tumačenje iz točke 38. ove presude ne dovodi u pitanje ni argument koji je istaknula talijanska vlada, prema kojem kontrolne provjere koje mora izvršiti javni naručitelj na temelju nacionalnog prava nisu učinkovite. Naime, kao što se čini da i sama očitovanja te vlade navode, takva okolnost, koja proizlazi iz posebnih postupaka tih kontrola, ničim ne utječe na ograničavajući karakter nacionalne mjere o kojoj je riječ u glavnom postupku. Uostalom, talijanska vlada nije ni na koji način dokazala, u okviru ovog predmeta, da se pravila poput onih koja podrazumijevaju provjere spomenute u prethodnoj točki, u vezi s primjenom razloga za isključenje podugovaratelja, mogućih na temelju članka 45. Direktive 2004/18, ne mogu provesti na način koji bi omogućio postizanje cilja koji se želi postići nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku.
S obzirom na gore navedeno, na prvi dio postavljenog pitanja valja odgovoriti da Direktivu 2004/18 treba tumačiti na način da joj se protivi nacionalni propis, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se dio ugovora koji je ponuditelj ovlašten podugovoriti s trećima ograničava na 30 %.
Drugi dio pitanja
Drugim dijelom svojeg pitanja sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 49. i 56. UFEU‑a, Direktivu 2004/18 kao i Direktivu 2014/24 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji ograničava mogućnost smanjenja cijena koje se primjenjuju na podugovorene usluge više od 20 % u odnosu na cijenu koja proizlazi iz sklopljenog ugovora.
Zbog razloga navedenih u točkama 29. do 32. ove presude, na drugi dio postavljenog pitanja valja odgovoriti također samo u kontekstu Direktive 2004/18.
U tom pogledu valja podsjetiti, kao što to proizlazi iz točke 36. ove presude, da Direktiva 2004/18 za ponuditelje predviđa mogućnost korištenja podugovaranja radi ispunjenja ugovora o javnoj nabavi.
U predmetnom slučaju, nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku nameće ograničenje za sve ugovore o nabavi u pogledu cijena koje mogu biti isplaćene ako su podugovaratelji angažirani radi obavljanja usluga koje su predmet ugovora o javnoj nabavi, s obzirom na to da za te usluge nije dopušteno smanjenje za više od 20 % u odnosu na cijenu koja proizlazi iz sklopljenog ugovora (u daljnjem tekstu: ograničenje od 20 %).
Na raspravi je Europska komisija objasnila da se stajalište koje je zastupala u svojim pisanim očitovanjima pred Sudom, prema kojem se ograničenje od 20 % može smatrati spojivim sa slobodom pružanja usluga i slobodom poslovnog nastana, temelji na tumačenju utvrđenja suda koji je uputio zahtjev prema kojem takvo ograničenje omogućuje ocjenu od slučaja do slučaja kako bi se utvrdilo je li njegova primjena stvarno nužna za izbjegavanje socijalnog dampinga.
U tom pogledu valja podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu prema kojoj je dužnost Suda da u okviru raspodjele ovlasti između sudova Unije i nacionalnih sudova uzme u obzir činjenični i pravni kontekst utvrđen odlukom u kojem se nalaze prethodna pitanja, kako su definirana odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku. Stoga, neovisno o načinu na koji je Komisija shvatila nacionalno pravo, ispitivanje ovog zahtjeva za prethodnu odluku treba provesti s obzirom na tumačenje tog prava koje je dao sud koji je uputio zahtjev (vidjeti, po analogiji, presudu od 29. listopada 2009., Pontin,
C‑63/08
,
EU:C:2009:666
, t.
38.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je ograničenje od 20 % prisilne naravi, jer u protivnom ponuditelj može biti isključen iz postupka javne nabave. Osim toga, iz tog zahtjeva proizlazi da je navedeno ograničenje definirano na općenit i apstraktan način, neovisno o bilo kakvom ispitivanju je li ono u slučaju određenog ugovora doista potrebno da bi se dotičnim radnicima podugovarateljima osiguralo pravo na minimalnu plaću. To isto ograničenje primjenjuje se dakle neovisno o gospodarskom sektoru ili predmetnoj djelatnosti i neovisno o svakom uzimanju u obzir zakona, propisa ili kolektivnih ugovora, kako nacionalnih tako i onih Unije, na snazi u području uvjeta rada, koji bi se inače primjenjivali na takve radnike.
Iz toga slijedi da ograničenje od 20 % može učiniti mogućnost koju pruža Direktiva 2004/18 za korištenje podugovaranja za izvršenje ugovora manje privlačnom s obzirom na to da taj propis ograničava eventualnu prednost u odnosu na konkurenciju u smislu troškova koje radnici podugovaratelji predstavljaju za poduzetnike koji žele iskoristiti tu mogućnost. Takav odvraćajući učinak u suprotnosti je s ciljem, navedenim u točki 39. ove presude, otvaranja tržišta javne nabave što većem mogućem tržišnom natjecanju i osobito pristupa malih i srednjih poduzetnika ugovorima o javnoj nabavi, koji nastoje ostvariti direktive u tom području.
Nijedan od ciljeva navedenih pred Sudom u okviru ovog predmeta ne omogućava opravdanje ograničenja korištenja podugovaranja kao što je ograničenje od 20 %.
Kao prvo, istina je da cilj zaštite radnika podugovaratelja može u načelu opravdati određena ograničenja korištenja podugovaranja (vidjeti, u tom smislu, presudu od 18. rujna 2014., Bundesdruckerei,
C‑549/13
,
EU:C:2014:2235
, t.
31.
).
Također je točno da Direktiva 2004/18 u svojem članku 26. izričito predviđa mogućnost da javni naručitelji zahtijevaju posebne uvjete za izvršenje ugovora, koji se među ostalim mogu odnositi na socijalne aspekte.
Međutim, čak i pod pretpostavkom da se zahtjevi u području cijena propisani predmetnim nacionalnim propisom mogu kvalificirati kao „posebni uvjeti vezani za izvršenje ugovora”, konkretno kao „socijalne aspekte”, koji su „navedeni u pozivu na nadmetanje ili u specifikacijama” u smislu članka 26. Direktive 2004/18, i dalje ostaje činjenica da se u skladu s tom odredbom takvi zahtjevi mogu nametnuti samo ako su u skladu s pravom Unije (vidjeti, po analogiji, presudu od 18. rujna 2014., Bundesdruckerei,
C‑549/13
,
EU:C:2014:2235
, t.
28.
).
Međutim, ne može se smatrati da nacionalni propis, poput onog opisanog u točkama 55., 58. i 59. ove presude, pruža radnicima zaštitu koja može opravdati ograničenje korištenja podugovaranja, kao što je to ograničenje od 20 %.
Naime, takvo ograničenje nadilazi ono što je nužno za osiguranje zaštite za radnike podugovaratelje u području plaća. Naime, kao što je to navedeno u točkama 55. i 58. ove presude, ograničenje od 20 % ne ostavlja prostor javnom naručitelju za procjenu od slučaja do slučaja, primjenjujući se neovisno o svakom uzimanju u obzir socijalne zaštite koja je zajamčena zakonima, propisima i kolektivnim ugovorima koji se primjenjuju na radnike o kojima je riječ.
U tom pogledu, iz elemenata kojima raspolaže Sud proizlazi da talijansko pravo predviđa da je podugovaratelj dužan, kao i uspješni ponuditelj, u potpunosti poštovati, u odnosu na svoje radnike, za usluge pružene u okviru podugovaranja, ekonomsko i pravno postupanje uspostavljeno nacionalnim i teritorijalnim kolektivnim ugovorima na snazi za sektor i za područje u kojem se usluge obavljaju. U skladu s tim istim elementima, uspješni ponuditelj je uostalom solidarno odgovoran za to da podugovaratelj poštuje navedene propise.
Iz elemenata podnesenih Sudu također proizlazi da, u ovom slučaju, podugovaranje o kojem je riječ podrazumijeva korištenje socijalnih zadruga, koje na temelju talijanskog propisa koji se primjenjuje na takve zadruge imaju povlašteni sustav u području oporezivanja, doprinosa, naknada i plaća te da taj propis ima upravo za cilj olakšati integraciju određenih osoba u nepovoljnijem položaju na tržištu rada time što im omogućuje isplatu manje naknade od one koja je određena u slučaju drugih osoba koje obavljaju slične usluge. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da izvrši potrebne provjere u tom pogledu.
Kao drugo, ograničenje korištenja podugovaranja kao što je ograničenje od 20 % ne može se opravdati ni ciljem koji se sastoji u tome da se želi osigurati održivost ponude i pravilno izvršenje ugovora.
Točno je da nije isključeno da takav cilj može opravdati određena ograničenja korištenja podugovaranja (vidjeti u tom smislu presudu od 5. travnja 2017., Borta,
C‑298/15
,
EU:C:2017:266
, t.
54.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, čak i pod pretpostavkom da je ograničenje od 20 % prikladno za postizanje tog cilja, takvo opće i apstraktno ograničenje u svakom je slučaju neproporcionalno u odnosu na željeni cilj, s obzirom na to da postoje druge manje restriktivne mjere koje olakšavaju njegovo ostvarenje. Mogla bi posebno biti predviđena mjera kojom se, s jedne strane, zahtijeva od ponuditelja da u svojoj ponudi navedu dio ugovora i radove koje namjeravaju podugovoriti kao i identitet predloženih podugovaratelja i kojom se, s druge strane, predviđa mogućnost da naručitelj zabrani ponuditeljima da promijene podugovaratelje ako naručitelj prethodno nije mogao provjeriti identitet, sposobnost i pouzdanost novih predloženih podugovaratelja (vidjeti, po analogiji, presudu od 5. travnja 2017., Borta,
C‑298/15
,
EU:C:2017:266
, t.
57.
).
Osim toga, valja primijetiti da u ovom slučaju iz elemenata podnesenih Sudu proizlazi da u talijanskom pravu već postoje, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, mjere od kojih se neke preklapaju barem djelomično s onima opisanima u prethodnoj točki, a koje imaju za cilj omogućiti javnom naručitelju da provjeri sposobnost i pouzdanost podugovaratelja prije nego što ovaj obavi podugovorene usluge.
Također bi mogla pridonijeti postizanju cilja iz točke 68. ove presude primjena odredaba članka 55. Direktive 2004/18 u vezi s provjerom izuzetno niskih ponuda u odnosu na pruženu uslugu, koje odredbe omogućuju, na određenom tržištu i prema uvjetima predviđenima u tom pogledu, odbijanje tako kvalificiranih ponuda od strane javnog naručitelja.
Kao treće, ne može se smatrati ni da se usklađenost ograničenja od 20 % s pravom Unije temelji na argumentaciji koju je iznijela Komisija s ciljem da dokaže da je to ograničenje opravdano s obzirom na načelo jednakog postupanja prema gospodarskim subjektima. Prema toj instituciji, plaćanje sniženih cijena podugovarateljima bez da naknada glavnog ugovaratelja naznačena u ponudi bude izmijenjena, dovelo bi do znatnog smanjenja troškova ponuditelja i time povećalo dobit koju ostvaruje od ugovora.
U tom je pogledu dovoljno utvrditi da sama okolnost da ponuditelj može ograničiti svoje troškove zbog cijena koje pregovara s podugovarateljima ne može sama po sebi povrijediti načelo jednakog postupanja, nego više pridonosi pojačanom tržišnom natjecanju i stoga cilju koji se nastoji postići direktivama donesenima u području javne nabave, kako je navedeno u točki 39. ove presude.
S obzirom na prethodna razmatranja, na drugi dio postavljenog pitanja valja odgovoriti da Direktivu 2004/18 treba tumačiti na način da joj se protivi nacionalni propis, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji ograničava mogućnost smanjenja cijena koja se primjenjuju na podugovorene usluge za više od 20 % u odnosu na cijenu koja proizlazi iz sklopljenog ugovora.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:

Direktivu 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama treba tumačiti na način:

–
da joj se protivi nacionalni propis, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se dio ugovora koji je ponuditelj ovlašten podugovoriti s trećima ograničava na 30 %;
–
da joj se protivi nacionalni propis, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji ograničava mogućnost smanjenja cijena koje se primjenjuju na podugovorene usluge za više od 20 % u odnosu na cijenu koja proizlazi iz sklopljenog ugovora.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski