CELEX: 62017TJ0751
Toegang tot documenten
Verordening (EG) nr. 1049/2001
Brief van de Commissie aan de Franse autoriteiten betreffende het protocol tot schadeloosstelling van de EDF-groep in het kader van de intrekking van de exploitatievergunning voor de kerncentrale van Fessenheim
Weigering van toegang
Uitzondering inzake de bescherming van de commerciële belangen van een derde
Uitzondering inzake de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits
Algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid
Hoger openbaar belang

I.

Voorgeschiedenis van het geding
Verzoekers, de commune de Fessenheim (gemeente Fessenheim), de communauté de communes Pays Rhin-Brisach (gemeenschap van gemeenten Pays Rhin-Brisach), de conseil départemental du Haut-Rhin (raad van het departement Haut-Rhin) en de conseil régional Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine (raad van de regio Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine), zijn vier Franse lokale en regionale overheden op het grondgebied waarvan zich de door Électricité de France (EDF) geëxploiteerde kerncentrale van Fessenheim (hierna: „centrale”) bevindt.
Op 8 april 2017 heeft de Franse regering décret n
o
2017‑508, portant abrogation de l’autorisation d’exploiter la centrale (besluit nr. 2017‑508 tot intrekking van de exploitatievergunning voor de centrale; JORF van 9 april 2017, tekst nr. 3) vastgesteld.
Verzoekers hebben de Europese Commissie op 2 mei 2017 op grond van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB 2001, L 145, blz. 43
) verzocht om toegang tot het „besluit” waarbij zij „uit het oogpunt van het Europese staatssteunrecht haar goedkeuring had gehecht aan het ontwerp van het protocol tot schadeloosstelling van EDF door Frankrijk wegens de sluiting van de centrale”. Volgens verzoekers had de Commissie dit „besluit” bij schrijven van 24 maart 2017 aan de Franse autoriteiten doen toekomen.
Bij schrijven van 16 juni 2017 heeft de Commissie de toegang tot het schrijven in kwestie, dat in werkelijkheid van 22 maart 2017 dateerde, geweigerd op grond dat het deel uitmaakte van een administratief dossier dat werd aangelegd in het kader van het toezicht op steunmaatregelen van de staten en het daarom viel onder de algemene aanname dat de openbaarmaking van een dergelijk document in beginsel de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits zou ondermijnen, zijnde een uitzondering op het beginsel van de toegang tot documenten overeenkomstig artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. Ook heeft zij de uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen als bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 ingeroepen.
Op 27 juni 2017 hebben verzoekers een confirmatief verzoek op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 aan de Commissie toegezonden, die de ontvangst ervan op 28 juni 2017 heeft bevestigd.
Bij schrijven van 18 juli 2017 heeft de Commissie verzoekers ervan in kennis gesteld dat zij de aanvankelijke termijn van vijftien werkdagen voor de behandeling van dit verzoek krachtens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 moest verlengen omdat zij het voor deze behandeling noodzakelijke overleg niet had kunnen afronden. Voorts heeft zij verduidelijkt dat de nieuwe termijn op 10 augustus 2017 afliep.
Bij schrijven van 18 augustus 2017 heeft de Commissie bevestigd dat de termijn op 10 augustus 2017 was afgelopen, maar te kennen gegeven dat zij nog niet in staat was om op het confirmatieve verzoek te antwoorden.
Bij schrijven van 18 oktober 2017 heeft de Commissie verduidelijkt dat de Franse autoriteiten het ontwerp van het protocol tot schadeloosstelling van EDF (hierna: „ontwerp van protocol tot schadeloosstelling”) hadden vooraangemeld en dat zij zich in het schrijven van 22 maart 2017, waarop het verzoek om toegang betrekking had, op het standpunt had gesteld dat er in dat stadium uit het oogpunt van het staatssteunrecht van de Europese Unie geen bezwaren tegen dit ontwerp waren. Voorts heeft zij de afwijzing van het verzoek om toegang tot dit document op grond van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bevestigd (hierna: „bestreden besluit”).
II.

Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 17 november 2017, hebben verzoekers het onderhavige beroep ingesteld.
Bij op 28 februari 2018 ter griffie neergelegde akte heeft de Franse Republiek verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie. Bij beslissing van 9 april 2018 heeft de president van de Eerste kamer van het Gerecht deze interventie toegestaan. De Franse Republiek heeft haar memorie binnen de gestelde termijn ingediend, zoals ook verzoekers hun opmerkingen daarover binnen de gestelde termijn hebben ingediend.
Bij beschikking van 4 oktober 2018 heeft het Gerecht de Commissie krachtens artikel 91, onder c), en artikel 92 van zijn Reglement voor de procesvoering gelast om het schrijven van 22 maart 2017 over te leggen. Dit document is op 17 oktober 2018 aan het Gerecht toegezonden. Overeenkomstig artikel 104 van het Reglement voor de procesvoering is het noch aan verzoekers noch aan de Franse Republiek ter kennis gebracht.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht partijen op 17 december 2018 in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89 van zijn Reglement voor de procesvoering schriftelijk vragen gesteld. Partijen hebben binnen de hun gestelde termijn hierop geantwoord.
Partijen hebben ter terechtzitting van 24 januari 2019 pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht.
Verzoekers concluderen tot:
–
nietigverklaring van het bestreden besluit;
–
een bevel aan de Commissie om binnen een termijn van een week na het te wijzen arrest mededeling te doen van de brief van 22 maart 2017;
–
verwijzing van de Commissie in de kosten.
De Commissie concludeert tot:
–
verwerping van het beroep tot nietigverklaring;
–
niet-ontvankelijkverklaring van het verzoek om een bevel;
–
verwijzing van verzoekers in de kosten.
De Franse Republiek concludeert tot:
–
verwerping van het beroep;
–
verwijzing van verzoekers in de kosten.
III.

In rechte
A.

Voorwerp van het verzoek om toegang
In het verzoekschrift zetten verzoekers uiteen dat het beroep betrekking heeft op de weigering van de Commissie om het verzoek om toegang tot de door haar op 22 maart 2017 tot de Franse autoriteiten gerichte brief over het ontwerp van het protocol tot schadeloosstelling in te willigen.
In de repliek stellen verzoekers dat hun verzoek om toegang niet alleen betrekking had op de brief van de Commissie van 22 maart 2017, maar ook op het ontwerp van het protocol tot schadeloosstelling.
Om te bepalen wat het voorwerp van het verzoek om toegang is, dient te worden afgegaan op het schrijven dat verzoekers op 2 mei 2017 aan de Commissie hebben gericht, dat hun initiële verzoek bevat.
Volgens dit schrijven had het door verzoekers geformuleerde verzoek om toegang uitsluitend betrekking op de brief van de Commissie van 22 maart 2017, en niet op het ontwerp van het protocol tot schadeloosstelling.
Voor het aldus afgebakende verzoek om toegang kan bevestiging worden gevonden in het confirmatieve verzoek dat verzoekers op 27 juni 2017 tot de Commissie hebben gericht.
Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de weigering van de Commissie betrekking had op een verzoek om toegang tot haar schrijven van 22 maart 2017, waarin zij zich op het standpunt had gesteld dat er in dat stadium uit het oogpunt van de staatssteunregels geen bezwaren tegen het ontwerp van het protocol tot schadeloosstelling waren (hierna: „litigieus document”).
B.

Verzoek om een bevel
In het tweede onderdeel van hun conclusies verzoeken verzoekers het Gerecht om de Commissie te gelasten om hun binnen een termijn van een week na het te wijzen arrest mededeling te doen van het litigieuze document.
Ter terechtzitting hebben verzoekers echter afgezien van dit onderdeel van de conclusies.
Bijgevolg hoeft het Gerecht dit verzoek niet te behandelen.
C.

Vordering tot nietigverklaring
In het eerste onderdeel van hun conclusies vorderen verzoekers de nietigverklaring van het bestreden besluit, waarbij de Commissie heeft bevestigd dat het verzoek om toegang tot het litigieuze document werd afgewezen.
Ter ondersteuning van dit verzoek voeren verzoekers drie middelen aan, waarvan het eerste is ontleend aan schending van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (
PB 2015, L 248, blz. 9
), van verordening nr. 1049/2001 en van richtlijn 2006/111/EG van de Commissie van 16 november 2006 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen (
PB 2006, L 318, blz. 17
), het tweede aan schending van artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het derde aan schending van artikel 47 van ditzelfde Handvest.
1.

Eerste middel: schending van verordening 2015/1589, van verordening nr. 1049/2001 en van richtlijn 2006/111
a)

Schending van verordening 2015/1589
Met hun eerste middel stellen verzoekers dat de hun geweigerde toegang strijdig is met verordening 2015/1589, in overweging 39 en artikel 32 waarvan een verplichting tot bekendmaking van de besluiten van de Commissie in het kader van het toezicht op de steunmaatregelen van de staten is opgenomen, zodat derden zo nodig tegen deze besluiten kunnen opkomen.
De Commissie, daarin ondersteund door de Franse Republiek, bestrijdt de gegrondheid van dit argument.
In dit verband moet worden vastgesteld dat het litigieuze document tot stand is gekomen in het kader van contacten in de loop van een vooraanmelding.
Dergelijk overleg wordt echter niet geregeld door verordening 2015/1589. Zoals immers blijkt uit punt 10 van de gedragscode voor een goed verloop van de staatssteunprocedures (
PB 2009, C 136, blz. 13
; hierna: „gedragscode”) bestaat de vooraanmelding uit vrijwillige en informele contacten tussen de Commissie en een lidstaat voordat krachtens artikel 108, lid 3, VWEU een maatregel wordt aangemeld die staatssteun kan vormen en dus moet worden onderzocht volgens de toezichtprocedure waarin verordening 2015/1589 voorziet. Pas vanaf die aanmelding zijn de bepalingen van verordening 2015/1589 van toepassing, waarin is bepaald hoe de maatregel aan de regels van het VWEU zal worden getoetst, en meer bepaald de artikelen 4, 9 en 15 van deze verordening, waarin is verduidelijkt welke besluiten de Commissie aan het einde van de procedure kan vaststellen.
Zelfs aangenomen dat verordening 2015/1589 van toepassing zou zijn op de contacten in het kader van een vooraanmelding, dan nog zou het litigieuze document niet zijn gedekt door overweging 39 en artikel 32 van deze verordening, waarop verzoeksters zich beroepen, aangezien deze bepalingen betrekking hebben op de besluiten die na afloop van de toezichtprocedure door de Commissie worden vastgesteld en die op de daarin beschreven wijze moeten worden bekendgemaakt.
Zoals blijkt uit punt 16 van de gedragscode leidt de vooraanmelding niet tot een dergelijk besluit maar tot een beoordeling die, zoals het litigieuze document, niet-bindend is en waarin tot uitdrukking wordt gebracht tot welke opvatting de Commissie op basis van de ontvangen informatie heeft kunnen komen ten aanzien van het aan haar voorgelegde geval, waarbij geldt dat deze instelling, zoals zij ter terechtzitting heeft uiteengezet, die opvatting nog kan wijzigen, afhankelijk van de gegevens die haar eventueel zouden kunnen toekomen.
Om die redenen moet verzoekers’ argument inzake schending van verordening 2015/1589 ongegrond worden geacht.
b)

Schending van verordening nr. 1049/2001
1)

Uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken (artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001)
In het bestreden besluit heeft de Commissie op basis van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 geweigerd om toegang tot het litigieuze document te verlenen. Zij gaf daarbij te kennen dat er voor de toepassing van deze bepaling een algemeen vermoeden bestaat dat de openbaarmaking van de stukken in een administratief dossier betreffende een toezichtprocedure op het gebied van staatssteun in beginsel de bescherming van het doel van onderzoeken in de zin van bovengenoemde bepaling ondermijnt.
Verzoekers betogen dat de Commissie de uitzondering in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 niet mocht toepassen. Ter ondersteuning van hun standpunt formuleren zij drie argumenten, die hierna worden onderzocht.
i)

Vermeende irrelevantie van het argument van de Commissie dat de openbaarmaking van het litigieuze document de bereidheid van de lidstaten om met haar mee te werken, kan ondermijnen
Verzoekers menen in de eerste plaats dat de Commissie de toegang tot het litigieuze document niet mocht weigeren op de grond dat de openbaarmaking ervan de bereidheid van de lidstaten om met haar mee te werken kan ondermijnen.
De Commissie, daarin ondersteund door de Franse Republiek, bestrijdt dat het argument gegrond is.
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat in het bestreden besluit als rechtvaardiging voor de weigering om toegang tot het litigieuze document te verlenen primair is verwezen naar het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid dat volgens de Commissie rust op de documenten die onder een toezichtprocedure op staatssteungebied vallen.
Volgens de rechtspraak is de toepassing van dit vermoeden op documenten betreffende de toezichtprocedure op staatssteungebied ingegeven door de noodzaak om verordening nr. 1049/2001 en verordening 2015/1589 naadloos op elkaar te laten aansluiten (zie in die zin arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punten
en
).
In de eerste van deze verordeningen, namelijk verordening nr. 1049/2001, is in algemene zin vermeld dat het publiek een zo ruim mogelijke toegang tot documenten van de instellingen moet hebben (zie in die zin arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punt
).
Aan dit recht zijn in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 een aantal uitzonderingen gekoppeld, op grond waarvan de instellingen de toegang tot een document weigeren wanneer de openbaarmaking ervan onder meer de bescherming van de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon ondermijnt of die van het doel van inspecties, onderzoeken en audits, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
Volgens de rechtspraak dient de instelling ter rechtvaardiging van de weigering om toegang te verlenen tot een document waarvan om openbaarmaking is verzocht, niet alleen te bewijzen dat het document een in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 genoemde activiteit betreft, zij moet tevens uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door een van de in dat artikel neergelegde uitzonderingen (zie in die zin arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voor documenten betreffende toezichtprocedures op staatssteungebied mag de Commissie zich volgens de rechtspraak evenwel baseren op een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard (zie in die zin arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punten
en
).
Volgens de rechtspraak is dit vermoeden bedoeld om de sfeer van vertrouwen tussen de lidstaten en de Commissie intact te laten [zie in die zin arrest van 19 september 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commissie,
T‑39/17
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:560
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak], die moet verzekeren dat de betrokken lidstaat de Commissie alle voor het onderzoek dienstige documenten meedeelt en deze instelling en die lidstaat de gelegenheid moet bieden om samen de betrokken nationale maatregelen te onderzoeken, aangezien de eindbeoordeling met volledige kennis van zaken moet worden verricht en gedegen moet worden onderbouwd.
Om deze sfeer van vertrouwen te beschermen, is de toegang tot het dossier dat voorwerp van toezicht is, in verordening 2015/1589 voorbehouden aan de Commissie en de betrokken lidstaat, zonder dat een recht van toegang wordt verleend aan derden die in het kader van de procedure de status van belanghebbenden hebben verkregen (zie in die zin arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punten
en
).
Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat indien de belanghebbenden in staat zouden zijn op basis van verordening nr. 1049/2001 toegang te krijgen tot de documenten in het administratieve dossier, afbreuk zou worden gedaan aan het stelsel van toezicht op staatssteun (zie arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens de rechtspraak volstaat bijgevolg het loutere feit dat de documenten waarvan om openbaarmaking wordt verzocht, onderdeel zijn van het administratieve dossier betreffende een toezichtprocedure op staatssteungebied om te rechtvaardigen dat daarop het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid wordt toegepast (arrest van 14 juli 2016, Sea Handling/Commissie,
C‑271/15 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2016:557
, punt
).
In de onderhavige zaak is het Gerecht van oordeel dat de toepassing van dat algemene vermoeden van vertrouwelijkheid niet beperkt kan blijven tot de procedure na de aanmelding van een maatregel die steun kan vormen door de betrokken lidstaat. Voor diezelfde doelstelling, namelijk het vertrouwen van de betrokken lidstaat te bewaren, moet het ook van toepassing zijn op de documenten die in het kader van een vooraanmelding worden uitgewisseld.
Hetgeen tijdens de vooraanmelding wordt uitgewisseld, kan immers worden gevolgd door een vooronderzoek, of zelfs een formele onderzoeksprocedure. Indien de in de loop van de vooraanmelding uitgewisselde documenten zouden mogen worden meegedeeld, zou het vermoeden van vertrouwelijkheid voor documenten betreffende een door verordening 2015/1589 geregelde procedure zijn doeltreffendheid verliezen, aangezien de documenten waarvoor het geldt mogelijkerwijs in een eerder stadium openbaar kunnen zijn gemaakt. De toepassing van het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid op de documenten die in het kader van een vooraanmelding worden uitgewisseld, blijkt dus noodzakelijk voor het behoud van het nuttig effect van dit vermoeden zoals dit op de procedure na de aanmelding van toepassing is.
Bovendien blijkt uit de punten 10 en 17 van de gedragscode, evenals uit verordening 2015/1589, dat de contacten tussen de Commissie en de betrokken lidstaat voorafgaand aan de aanmelding in een sfeer van vertrouwen moeten kunnen plaatsvinden.
Indien de Commissie toegang zou moeten verlenen tot de gevoelige informatie die in het kader van de contacten voorafgaand aan de aanmelding wordt uitgewisseld, zouden de lidstaten terughoudend kunnen zijn bij het delen daarvan, terwijl die bereidheid om mee te werken essentieel is voor het succes van die contacten, die volgens punt 10 van de gedragscode bedoeld zijn om de kwaliteit van de aanmelding te verbeteren en het zo mogelijk te maken dat onder de best mogelijke omstandigheden oplossingen worden gevonden voor aspecten die uit het oogpunt van het staatssteunrecht van de Europese Unie problematisch zijn.
Verzoekers betogen evenwel dat de Commissie over omvangrijke onderzoeksbevoegdheden beschikt, waarmee zij de voor haar noodzakelijke informatie kan verkrijgen zonder op de medewerking van de lidstaten te hoeven rekenen.
Ofschoon de Commissie in het kader van verordening 2015/1589 inderdaad over omvangrijke onderzoeksbevoegdheden beschikt, geldt dit niet voor de contacten voorafgaand aan de aanmelding, die op initiatief van de lidstaten plaatsvinden en waarvan het succes hoofdzakelijk afhangt van de vertrouwensrelatie die de Commissie met hen heeft opgebouwd.
Verzoekers’ argument inzake de irrelevantie van het argument van de Commissie dat de openbaarmaking van het litigieuze document de bereidheid van de lidstaten om met haar mee te werken kan ondermijnen, moet bijgevolg worden afgewezen.
ii)

Niet-toepasselijkheid van het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid in het onderhavige geval
Verzoekers lijken in de tweede plaats in de repliek te kennen te geven dat het algemene vermoeden van vertrouwen, zelfs indien het van toepassing zou worden verklaard op de documenten die in het kader van de vooraanmelding worden uitgewisseld, in het onderhavige geval niet van toepassing is wegens de bijzonderheden van de aan het Gerecht voorgelegde zaak.
Zo zetten verzoekers in punt 14 van de repliek het volgende uiteen:
„[De Commissie] roept het vage en in dit geval niet-toepasselijke begrip algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid in.”
Bovendien formuleren verzoekers in punt 19 de volgende overweging:
„De Europese Commissie kan dus niet stellen dat de documenten onder een vermoeden van vertrouwelijkheid vallen, temeer daar het bedrag van de schadeloosstelling die de Franse Staat aan EDF heeft betaald voor de sluiting van de centrale en de afwikkeling daarvan niet vertrouwelijk kunnen worden geacht, aangezien die aan de financiële markten moeten worden meegedeeld.”
In dit verband moet worden geoordeeld dat het argument niet-ontvankelijk is, zoals ook de Commissie suggereert.
Om te beginnen is dit argument voor het eerst in de repliek aangevoerd en dus nieuw, waardoor het Gerecht verplicht is om het, bij ontbreken van door partijen aangedragen gegevens ter rechtvaardiging van de te late aanvoering ervan, op grond van artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering buiten beschouwing te laten.
Vervolgens leggen verzoekers niet naar behoren uit waarom zij menen dat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid van documenten betreffende een toezichtprocedure op staatssteungebied in het onderhavige geval niet van toepassing is.
Zo beperken verzoekers zich in punt 14 van de repliek tot het formuleren van een stelling, zonder die van enige feitelijke of juridische onderbouwing te voorzien.
In diezelfde zin lijken verzoekers in punt 19 van dat document, door het gebruik van het woord „dus”, een causaal verband te leggen tussen de gestelde niet-toepasselijkheid van het vermoeden en de hierboven weergegeven toelichtingen, echter zonder dat dit verband voor de hand ligt, aangezien die toelichtingen geen betrekking hebben op de bescherming van het doel van onderzoeken, zijnde het aanknopingspunt voor het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid, maar eerder op de uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen, die hierna wordt onderzocht en waar dit vermoeden los van staat.
Daarnaast suggereren verzoekers in datzelfde punt 19, door het gebruik van de uitdrukking „temeer daar”, dat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid niet van toepassing is op het bedrag van de voorgenomen schadeloosstelling voor EDF, dat hoe dan ook openbaar zal moeten worden gemaakt.
Zoals volgt uit de punten 17 tot en met 22 hierboven, heeft het verzoek om toegang echter geen betrekking op het ontwerp van het protocol tot schadeloosstelling, maar op de opvatting van de Commissie na de contacten met de Franse Republiek tijdens de vooraanmelding betreffende de sluiting van de centrale.
Uit die verschillende factoren blijkt dat verzoekers’ argument dat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid in het onderhavige geval niet van toepassing is, onvoldoende handen en voeten is gegeven, zodat het ook om die reden niet-ontvankelijk moet worden verklaard, zulks op grond van artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering, aangezien dit voor de andere partij onvoldoende basis biedt om haar verweer uit te werken en voor het Gerecht om zijn toezicht uit te oefenen.
iii)

Motiveringsgebrek
Verzoekers verwijten de Commissie in de derde plaats dat zij in het bestreden besluit niet heeft uitgelegd hoe de openbaarmaking van het litigieuze document het doel van het onderzoek betreffende de schadeloosstelling van EDF zou kunnen ondermijnen.
De Commissie, daarin ondersteund door de Franse Republiek, bestrijdt het argument.
Zoals in herinnering is gebracht in punt 43 hierboven, is het vaste rechtspraak dat een instelling, wanneer zij zich op een uitzondering op het recht op toegang in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 baseert, in beginsel moet toelichten hoe de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat door die uitzondering wordt beschermd (zie arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Deze verplichting is het gevolg van het feit dat de uitzonderingen in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 een afwijking vormen van het beginsel dat recht op toegang tot de documenten van de instellingen van de Unie bestaat, dat overeenkomstig artikel 15, lid 3, VWEU is neergelegd in artikel 1 van diezelfde verordening. Zoals is uiteengezet in overweging 4 van deze verordening dient die toegang zo ruim mogelijk te zijn (zie in die zin arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punt
).
Dat is anders wanneer de instelling zich, zoals in casu, mag baseren op een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid zoals dat met betrekking tot documenten betreffende een toezichtprocedure op staatssteungebied (zie in die zin arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak) of een uitbreiding van dat vermoeden, zoals in deze zaak het geval is.
Volgens vaste rechtspraak over artikel 296, tweede alinea, VWEU volstaat het in dat geval dat de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig in de motivering tot uitdrukking komt, opdat de betrokkene de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kan kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk dat alle verschillende relevante elementen, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd. Bij de vraag of de motivering van een besluit aan deze vereisten voldoet, moet immers niet alleen acht worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin het is gegeven en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 10 december 2010, Ryanair/Commissie,
T‑494/08–T‑500/08 en T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de onderhavige zaak heeft de Commissie in het bestreden besluit duidelijk uiteengezet dat ten eerste het ontwerp van het protocol tot schadeloosstelling voorwerp van een vooraanmelding is geweest en dat zij haar onderzoek overeenkomstig de gedragscode op basis van contacten met de Franse autoriteiten had uitgevoerd; ten tweede haar diensten, gezien de staat van het dossier, van oordeel waren dat er uit het oogpunt van het staatssteunrecht van de Unie geen bezwaren tegen het ontwerp van het protocol waren in te brengen en dat dit protocol in dat stadium nog niet was ondertekend of formeel was aangemeld; ten derde er een algemeen vermoeden was dat de openbaarmaking van de documenten in een administratief dossier betreffende een toezichtprocedure op staatssteungebied de bescherming van het doel van onderzoeken zou ondermijnen, en ten vierde andere belanghebbenden dan de betrokken lidstaat volgens de procedurele regels op staatssteungebied niet over het recht beschikten om de documenten in het administratieve dossier in te zien en dat afbreuk aan het stelsel van toezicht zou worden gedaan indien een dergelijke toegang werd verleend.
De Commissie heeft daaraan toegevoegd dat de lidstaten, aangezien de inlichtingen die door deze staten worden verstrekt gevoelige gegevens over de betrokken ondernemingen bevatten, in geval van openbaarmaking van de documenten in het administratieve dossier ervan zouden kunnen worden afgeschrikt om met de Commissie mee te werken.
Tot slot heeft de Commissie toegelicht dat zij niet verplicht is om alle gevraagde documenten afzonderlijk te onderzoeken wanneer daarop een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid rust.
Deze motivering is voldoende nauwkeurig opdat verzoekers de redenen kunnen begrijpen waarom hun de toegang tot het litigieuze document is geweigerd en opdat de rechter zijn toezicht op deze weigering kan uitoefenen.
Het argument inzake een ontoereikende motivering wat de uitzondering in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 betreft, is bijgevolg ongegrond.
Gelet op alle voorafgaande overwegingen moet worden geoordeeld dat de weigering om het litigieuze document mee te delen, overeenkomstig artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 rechtmatig kon worden gebaseerd op de bescherming van het doel van onderzoeken en dat de door verzoekers aangevoerde argumenten met betrekking tot die bepaling ongegrond of niet-ontvankelijk zijn.
2)

Uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen en bestaan van een hoger openbaar belang
Verzoekers verwijten de Commissie dat zij de uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 onjuist heeft toegepast.
In dit verband moet erop worden gewezen dat verzoekers’ betoog inzake de bescherming van commerciële belangen niet ter zake dienend is, aangezien de weigering om toegang te verlenen kon worden gebaseerd op de uitzondering in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, dat ziet op de bescherming van het doel van onderzoeken (zie punt 78 hierboven).
Verzoekers voeren bovendien aan dat de Commissie, aangenomen dat de bescherming van commerciële belangen in casu kan worden ingeroepen, het recht heeft geschonden door niet te erkennen dat er een hoger openbaar belang is dat voorrang boven die uitzondering heeft en de openbaarmaking van het litigieuze document gebiedt.
Ter terechtzitting hebben verzoekers op vraag van het Gerecht uiteengezet dat het hoger openbaar belang wat hen betrof werd ingeroepen in het kader van de uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen, maar niet met betrekking tot de uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken.
Aangezien het bestaan van een hoger openbaar belang door verzoekers zo wordt gepresenteerd dat het uitsluitend betrekking heeft op de toepassing van de uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen, die in het onderhavige arrest niet hoeft te worden onderzocht zoals hierboven in punt 80 is uiteengezet, moet om dezelfde redenen worden geoordeeld dat het eventuele bestaan van een hoger openbaar belang evenmin hoeft te worden onderzocht, daar het Gerecht op dat punt is gebonden aan de door partijen gedane verzoeken.
Om die redenen moeten de argumenten betreffende de uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen en het eventuele bestaan van een hoger openbaar belang, in de vorm waarin dat laatste argument door verzoekers is gepresenteerd, niet ter zake dienend worden geacht.
c)

Schending van richtlijn 2006/111
In het kader van het eerste middel betogen verzoekers dat de weigering om toegang tot het litigieuze document te verlenen in strijd is met richtlijn 2006/111, en meer bepaald artikel 3, onder f).
De Commissie, daarin ondersteund door de Franse Republiek, bestrijdt dat dit argument gegrond is.
Dienaangaande moet erop worden gewezen dat richtlijn 2006/111 de lidstaten een aantal verplichtingen oplegt om te zorgen voor doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven.
Daartoe moeten de lidstaten volgens artikel 1 van richtlijn 2006/111 in hun rekeningen opening van zaken geven over de rechtstreekse beschikbaarstellingen van openbare middelen door overheden aan de betrokken openbare bedrijven, de beschikbaarstellingen van openbare middelen door de overheden via openbare bedrijven of financiële instellingen alsook de daadwerkelijke besteding van deze openbare middelen. Bovendien moeten zij er zorg voor dragen dat de financiële en organisatorische structuur van elke tot het voeren van een gescheiden boekhouding verplichte onderneming correct in de gescheiden boekhouding wordt weergegeven, zodat daaruit duidelijk blijkt welke kosten en opbrengsten met de verschillende activiteiten verband houden en volgens welke methoden, tot in bijzonderheden, de kosten en opbrengsten aan de verschillende activiteiten worden toegerekend.
Daarnaast moeten de staten volgens artikel 4, lid 1, van richtlijn 2006/111 de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat voor elke tot het voeren van een gescheiden boekhouding verplichte onderneming ten eerste de interne rekeningen voor de verschillende activiteiten gescheiden zijn, ten tweede alle kosten en opbrengsten, op grond van consequent toegepaste en objectief te rechtvaardigen beginselen inzake kostprijsadministratie, correct worden toegerekend en ten derde de beginselen inzake kostprijsadministratie volgens welke de gescheiden boekhouding wordt gevoerd, duidelijk zijn vastgelegd.
Tot slot moeten de lidstaten volgens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2006/111 de nodige maatregelen opdat de gegevens inzake de financiële betrekkingen tussen hen en de openbare bedrijven in beginsel gedurende vijf jaar, gerekend vanaf het eind van het boekjaar waarin de openbare middelen ter beschikking van de betrokken openbare bedrijven zijn gesteld, ter beschikking van de Commissie blijven.
Zoals de Commissie uiteenzet, bevat richtlijn 2006/111, die tot de lidstaten is gericht, geen enkele bepaling die deze instelling toestaat of haar ertoe verplicht om aan derden inlichtingen te verstrekken waarvan zij wegens de toepassing van het in deze richtlijn bepaalde kennis heeft gekregen.
Dat is ook niet anders bij het door verzoekers vermelde artikel 3, onder f), van richtlijn 2006/111, volgens hetwelk de financiële betrekkingen tussen overheden en openbare bedrijven waarin doorzichtigheid dient te worden verschaft, de vergoeding van door overheden opgelegde lasten omvatten.
In deze bepaling is immers uitsluitend uiteengezet dat de gegevens over de vergoeding van openbare lasten op de in de artikelen 1 en 4 van richtlijn 2006/111 bepaalde wijze in de door deze bedrijven ingediende boekhouding moeten worden opgenomen, waarvan hierboven in de punten 88 en 89 sprake was, en op de in artikel 6 omschreven wijze ter beschikking van de Commissie moeten worden gehouden, waarvan hierboven in punt 90 sprake was.
Anders dan verzoekers stellen, bevat richtlijn 2006/111 bijgevolg geen enkele bepaling die de Commissie ertoe verplicht of haar toestaat om verzoekers het litigieuze document mee te delen.
Gelet op die overwegingen is het argument inzake schending van richtlijn 2006/111 ongegrond.
2.

Tweede middel: schending van artikel 42 van het Handvest van de grondrechten
Verzoekers voeren aan dat de Commissie door haar weigering toegang tot het litigieuze document te verlenen in strijd heeft gehandeld met artikel 42 van het Handvest van de grondrechten, dat van hogere waarde is dan verordening nr. 1049/2001 en dan de beslissingen van de organen van de Unie.
In artikel 42 van het Handvest van de grondrechten is het volgende bepaald:
„Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft een recht van inzage in de documenten van de instellingen [...], ongeacht het medium waarop zij zijn vastgelegd.”
In de eerste plaats zetten verzoekers in punt 51 van het verzoekschrift ten aanzien van verordening nr. 1049/2001 uiteen dat „[h]et [...] overduidelijk [is] dat het in geval van incoherentie tussen artikel 42 van het Handvest van de grondrechten en de verordening in kwestie aan het Gerecht is om de verordening bij wege van een exceptie van onwettigheid terzijde te schuiven”.
Onderzocht moet worden of verzoekers met deze stelling op ontvankelijke wijze een exceptie van onwettigheid van verordening nr. 1049/2001 formuleren.
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat in artikel 277 VWEU is bepaald dat „iedere partij [...], ook na het verstrijken van de in artikel 263, zesde alinea, VWEU bedoelde termijn, naar aanleiding van een geschil waarbij een door een instelling [...] vastgestelde handeling van algemene strekking in het geding is, de in artikel 263, tweede alinea, VWEU bedoelde middelen [kan] aanvoeren om voor het Hof van Justitie van de Europese Unie de niet-toepasselijkheid van deze handeling in te roepen”.
Het volstaat echter niet om in een punt van het verzoekschrift de woorden „exceptie van onwettigheid” in te voegen, opdat het Gerecht ervan zou moeten uitgaan dat op grond van die bepaling een exceptie is opgeworpen.
In herinnering dient immers te worden gebracht dat het verzoekschrift volgens artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat overeenkomstig artikel 53, eerste alinea, van datzelfde Statuut op de procedure voor het Gerecht van toepassing is, en artikel 76, onder d) en e), van het Reglement voor de procesvoering het voorwerp van het geding en de aangevoerde middelen en argumenten moet bevatten alsook een summiere uiteenzetting van deze middelen en de conclusies van de verzoekende partij. Deze gegevens dienen zo duidelijk en precies te zijn dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Gerecht uitspraak kan doen op het beroep, in voorkomend geval zonder bijkomende informatie. Teneinde de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling te waarborgen, is het voor de ontvankelijkheid van een beroep noodzakelijk dat de essentiële elementen feitelijk en rechtens waarop het berust, althans summier maar coherent en begrijpelijk, uit het verzoekschrift zelf blijken (zie beschikking van 6 november 2018, Chioreanu/ERCEA,
T‑717/17
,
EU:T:2018:765
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de onderhavige zaak wordt noch bij het voorwerp van het geding, dat in punt 1 van het verzoekschrift is omschreven, noch bij de conclusies daarvan melding gemaakt van een verzoek krachtens artikel 277 VWEU.
Bovendien hebben verzoekers noch in hun geschriften noch ter terechtzitting enige overweging geformuleerd die in voorkomend geval dienst kan doen als onderbouwing van hun algemene stelling, die hierboven in punt 98 is weergegeven, dat verordening nr. 1049/2001 wegens schending van artikel 42 van het Handvest van de grondrechten buiten toepassing moet worden gelaten.
Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat op geldige wijze bij het Gerecht een incidenteel verzoek inzake de toetsing van de wettigheid van verordening nr. 1049/2001 aan artikel 42 van het Handvest van de grondrechten aanhangig is gemaakt.
In de tweede plaats, en ongeacht enige toetsing van de wettigheid van verordening nr. 1049/2001, vorderen verzoekers de nietigverklaring van het bestreden besluit op grond dat de Commissie artikel 42 van het Handvest van de grondrechten heeft geschonden door te weigeren hun toegang tot het litigieuze document te verlenen.
In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat in artikel 52, lid 2, van het Handvest van de grondrechten is bepaald dat de door dit Handvest erkende rechten die voorkomen in bepalingen van de Verdragen, worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door die Verdragen zijn gesteld.
Volgens artikel 15, lid 3, VWEU wordt het recht op toegang tot de documenten van de instellingen gewaarborgd volgens de beginselen en onder de voorwaarden die worden bepaald bij verordeningen die volgens de gewone wetgevingsprocedure door het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie worden vastgesteld.
Op grond van die bepaling zijn bij verordening nr. 1049/2001, die is vastgesteld op basis van artikel 255 EG, de voorganger van artikel 15, lid 3, VWEU, de algemene beginselen en beperkingen met betrekking tot het recht op toegang tot door de Commissie gehouden documenten vastgelegd (zie in die zin arrest van 28 maart 2017, Deutsche Telekom/Commissie,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
, punt
).
De wettigheid van het bestreden besluit moet bijgevolg aan de hand van verordening nr. 1049/2001 worden beoordeeld.
Uit het antwoord op het eerste middel blijkt dat de Commissie op grond van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken, rechtmatig mocht weigeren verzoekers toegang tot het litigieuze document te verlenen.
Aangezien hierboven is vastgesteld dat de Commissie die bepaling juist heeft toegepast, moet worden geoordeeld dat de Commissie artikel 42 van het Handvest van de grondrechten niet heeft geschonden door het bestreden besluit vast te stellen.
Bijgevolg is het tweede middel wat het eerste onderdeel betreft niet-ontvankelijk en wat het tweede onderdeel betreft ongegrond.
3.

Derde middel: schending van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten
Verzoekers menen dat de Commissie artikel 47 van het Handvest van de grondrechten, betreffende de doeltreffende voorziening in rechte, heeft geschonden door te weigeren toegang tot het litigieuze document te verlenen.
De Commissie, daarin ondersteund door de Franse Republiek, bestrijdt dit middel.
Verzoekers zijn in de eerste plaats van mening dat zij door de weigering om hun het litigieuze document mee te delen in de onmogelijkheid verkeren om bij de Unierechter een beroep tot nietigverklaring van het in het litigieuze document vervatte besluit in te stellen.
Wat dat betreft, volstaat de vaststelling dat het litigieuze document, zoals de Commissie en de Franse Republiek te kennen geven, geen besluit bevat dat vatbaar is voor een beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 263 VWEU.
Volgens vaste rechtspraak zijn als handelingen of besluiten die vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring enkel te beschouwen, maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (zie arrest van 6 december 2007, Commissie/Ferriere Nord,
C‑516/06 P
,
EU:C:2007:763
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals volgt uit punt 16 van de gedragscode is de beoordeling die de Commissie na een vooraanmeldingsprocedure doet uitgaan geen officieel standpunt van de Commissie, maar een eerste niet-bindende beoordeling van de volledigheid van de ontwerpaanmelding en de verenigbaarheid van het project met het staatssteunrecht van de Unie.
Door de toegang tot het litigieuze document te weigeren, heeft de Commissie dus geen belemmeringen opgeworpen voor de uitoefening van verzoekers’ recht om een beroep tot nietigverklaring bij de Unierechter in te stellen.
Verzoekers beweren in de tweede plaats dat zij als gevolg van het bestreden besluit niet in staat zijn geweest om van het protocol tot schadeloosstelling kennis te nemen, wat voor hen wel noodzakelijk zou zijn geweest om in het kader van een beroep voor de Conseil d’État (Franse raad van state) aan te tonen dat het besluit waarbij de exploitatievergunning voor de centrale is ingetrokken, onrechtmatig is op grond dat dit niet in overeenstemming is met de staatssteunregels van de Unie.
Dienaangaande moet in herinnering worden gebracht dat het door verzoekers gedane verzoek om toegang betrekking had op het litigieuze document, en niet op het ontwerp van het protocol tot schadeloosstelling. Bijgevolg zouden verzoekers ook wanneer de Commissie hun verzoek om toegang zou hebben ingewilligd, geen toegang hebben verkregen tot het document dat zij beweerdelijk nodig hadden voor hun beroep.
Bovendien is het doel van verordening nr. 1049/2001 om kwesties betreffende de toegang van het publiek tot door de instellingen van de Unie gehouden documenten te regelen, en niet kwesties betreffende het door partijen te leveren bewijs in het kader van een gerechtelijke procedure, ongeacht of dit een geding voor de Unierechter of voor de nationale rechter betreft, zoals ook de Commissie opmerkt.
Volgens de rechtspraak is het in nationale procedures aan de bevoegde nationale rechter die is aangezocht, om te beslissen over de mechanismen voor de overlegging van bewijzen en documenten die volgens het toepasselijke recht moeten worden toegepast om het geschil te beslechten (zie in die zin arrest van 13 september 2013, Nederland/Commissie,
T‑380/08
,
EU:T:2013:480
, punt
).
Bijgevolg moet het derde middel worden afgewezen, zodat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien verzoekers in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd hun eigen kosten.
De Franse Republiek zal dus haar eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Eerste kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
De commune de Fessenheim, de communauté de communes Pays Rhin-Brisach, de conseil départemental du Haut-Rhin en de conseil régional Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine zullen hun eigen kosten en die van de Europese Commissie dragen.

3)
De Franse Republiek zal haar eigen kosten dragen.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 14 mei 2019.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.