CELEX: 62015CJ0060
Pritožba
Pravica do dostopa do dokumentov institucij Evropske unije
Uredba (ES) št. 1049/2001
Izjeme od pravice do dostopa do dokumentov
Člen 4(3), prvi pododstavek
Varstvo postopka odločanja teh institucij
Okolje
Aarhuška konvencija
Uredba (ES) št. 1367/2006
Člen 6(1)
Javni interes za razkritje informacij o okolju
Informacije o napravah na nemškem ozemlju, na katere se nanaša zakonodaja Unije o sistemu izmenjave pravic do emisije toplogrednih plinov, ki so jih nemški organi predložili Evropski komisiji
Delna zavrnitev dostopa

Družba Saint-Gobain Glass Deutschland GmbH (v nadaljevanju: Saint-Gobain) s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 11. decembra 2014, Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisija (T‑476/12, neobjavljena, v nadaljevanju: izpodbijana sodba,
EU:T:2014:1059
), s katero je to zavrnilo njeno tožbo za razglasitev ničnosti sklepa Komisije z dne 17. januarja 2013, s katerim je ta zavrnila polni dostop do seznama, ki ga je Zvezna republika Nemčija predložila Komisiji v postopku iz člena 15(1) Sklepa Komisije 2011/278/EU z dne 27. aprila 2011 o določitvi prehodnih pravil za usklajeno brezplačno dodelitev pravic do emisije na ravni Unije v skladu s členom 10a Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta (
UL 2011, L 130, str. 1
), v delu, v katerem ta dokument vsebuje informacije v zvezi z nekaterimi napravami družbe Saint-Gobain na nemškem ozemlju glede začasne dodelitve ter dejavnosti in ravni zmogljivosti glede emisij ogljikovega dioksida (CO
) med letoma 2005 in 2010, učinkovitosti naprav in letnih pravic do emisije, začasno dodeljenih za obdobje med letoma 2013 in 2020 (v nadaljevanju: sporni sklep).
Pravni okvir
Mednarodno pravo
Člen 4 Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki je bila podpisana 25. junija 1998 v Aarhusu in v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (
UL 2005, L 124, str. 1
, v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), določa:
„1.   Če so zahtevane okoljske informacije, pogodbenica v skladu z odstavki tega člena zagotovi, da jih organi javne oblasti v okviru notranje zakonodaje dajo na razpolago javnosti […]:
a)
ne da bi bilo treba navesti interes;
[…]
4.   Zahtevek za okoljske informacije se lahko zavrne, če bi razkritje škodljivo vplivalo:
a)
na zaupnost postopkov [razprav] organov javne oblasti, če tako zaupnost predvideva notranja zakonodaja;
[…]
Omenjene razloge za zavrnitev je treba razlagati omejevalno ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ob upoštevanju, ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje.
[…]“
Pravo Unije
V uvodnih izjavah 1, 2, 4, 6 in 11 Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) je navedeno:
„(1)
Drugi pododstavek člena 1 Pogodbe o Evropski uniji opredeljuje pojem javnosti in pravi, da je Pogodba nov korak v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani.
(2)
Javnost omogoča državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, in zagotavlja, da je uprava deležna večje zakonitosti ter je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu. Javnost prispeva h krepitvi načela demokracije in spoštovanja človekovih temeljnih pravic in svoboščin, določenih v členu 6 Pogodbe EU in v [Evropski] [L]istini [Evropske unije] o temeljnih pravicah.
[…]
(4)
Namen te uredbe je čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov ter določiti splošna načela in omejitve takega dostopa v skladu s členom 255(2) Pogodbe ES.
[…]
(6)
Širši dostop do dokumentov se zagotovi, kadar institucije delujejo v svoji zakonodajni funkciji, vključno s prenesenimi pristojnostmi, sočasno pa se ohranja učinkovitost postopka odločanja institucij. Taki dokumenti morajo biti čim bolj neposredno dostopni.
[…]
(11)
Načelno bi morali biti vsi dokumenti institucij dostopni javnosti. Vendar pa je treba nekatere javne in zasebne interese zaščititi z izjemami. Institucije bi morale imeti pravico varovati svoja notranja posvetovanja in razprave, kadar je to potrebno za varovanje svoje sposobnosti opravljanja nalog. Pri ocenjevanju izjem bi morale institucije upoštevati načela v zakonodaji Skupnosti s področja varstva osebnih podatkov, na vseh področjih delovanja [Unije].“
Člen 1 te uredbe, naslovljen „Namen“, določa:
„Namen te uredbe je:
(a)
na podlagi javnega ali zasebnega interesa določiti načela, pogoje in omejitve, ki urejajo pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljnjem besedilu ‚institucije‘), določene v členu 255 Pogodbe ES, da bi zagotovili čim širši dostop do dokumentov,
(b)
določiti pravila, ki zagotavljajo čim lažje uresničevanje te pravice, in
(c)
spodbujati običajne upravne postopke za dostop do dokumentov.“
Člen 2 navedene uredbe, naslovljen „Upravičenci do dostopa in področje uporabe“, v odstavku 3 določa:
„Ta uredba se uporablja za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Evropske unije.“
Člen 4 iste uredbe, naslovljen „Izjeme“, določa:
„[…]
2.   Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
—
poslovnih interesov fizičnih in pravnih oseb, vključno z intelektualno lastnino,
—
[…]
—
namena inšpekcij, preiskav in revizij,
razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
3.   Dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, se zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
[…]
5.   Država članica lahko institucijo prosi, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države članice, brez njenega predhodnega soglasja.
[…]“
Člen 4(2) Direktive 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 375) določa:
„Države članice lahko predvidijo, da se zahteva za informacije o okolju zavrne, če bi razkritje informacij negativno vplivalo na:
(a)
zaupnost postopkov [razprav] organov oblasti, za katere je ta zaupnost zakonsko predvidena;
[…]“
V uvodni izjavi 2 Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (
UL 2006, L 264, str. 13
) je navedeno:
„V šestem okoljskem akcijskem programu Skupnosti […] se poudarja, kako pomembno je zagotavljati ustrezne informacije o okolju in nuditi dejanske možnosti za sodelovanje javnosti pri odločanju na področju okolja ter na ta način povečati odgovornost in preglednost odločanja ter prispevati k ozaveščanju javnosti in njeni podpori za sprejete odločitve. Nadalje se v njem, tako kot v predhodnih programih […] spodbuja učinkovitejše izvajanje in uporabo zakonodaje Skupnosti na področju varstva okolja, vključno z uveljavljanjem predpisov Skupnosti in ukrepanjem zoper kršitve okoljske zakonodaje Skupnosti.“
Člen 1 te uredbe določa:
„1.   Cilj te uredbe je prispevati k izvajanju obveznosti, ki izhajajo iz [Aarhuške konvencije], in sicer z določitvijo pravil za uporabo določb Konvencije v institucijah in organih Skupnosti, zlasti pa z:
(a)
zagotovitvijo pravice dostopa javnosti do informacij o okolju, ki jih prejmejo ali pripravijo in hranijo institucije ali organi Skupnosti, ter z določitvijo osnovnih pogojev in praktičnih ukrepov za uresničevanje te pravice;
(b)
zagotavljanjem, da so informacije o okolju v vedno večji meri dostopne javnosti in se javno razširjajo, da se doseže kar najširša sistematična razpoložljivost in razširjanje informacij o okolju v javnosti. V ta namen se zlasti spodbuja uporaba računalniške telekomunikacijske in/ali elektronske tehnologije, kolikor je na voljo;
(c)
omogočanjem sodelovanja javnosti pri načrtih in programih v zvezi z okoljem;
(d)
zagotavljanjem dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah na ravni Skupnosti v skladu s pogoji, določenimi v tej uredbi.
2.   Pri uporabi določb te uredbe si institucije in organi Skupnosti prizadevajo pomagati in usmerjati javnost pri dostopu do informacij, udeležbi pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah.“
Člen 2(1) navedene uredbe določa:
„V tej uredbi:
[…]
(d)
‚informacije o okolju‘ pomenijo kakršne koli informacije v pisni, vizualni, zvočni, elektronski ali kateri koli drugi materialni obliki o:
[…]
(iii)
ukrepih (vključno z upravnimi), kot so politike, zakonodaja, načrti, programi, sporazumi o okolju, ter dejavnostih, ki vplivajo ali bi utegnile vplivati na elemente in dejavnike, navedene pod (i) in (ii), ter ukrepih ali dejavnostih, načrtovanih za zaščito teh elementov;
[…]“
Člen 3, prvi odstavek, iste uredbe določa:
„Uredba (ES) št. 1049/2001 se uporablja za vsakršno zahtevo prosilca za dostop do informacij o okolju, ki jih hranijo institucije in organi Skupnosti, brez diskriminacije na podlagi državljanstva, narodnosti ali stalnega prebivališča fizičnih oseb, pri pravnih osebah pa brez diskriminacije na podlagi sedeža ali dejanskega kraja poslovanja.“
Člen 6 Uredbe št. 1367/2006, naslovljen „Uporaba izjem v zvezi z zahtevami za dostop do informacij o okolju“, v odstavku 1 določa:
„V zvezi s prvo in tretjo alineo člena 4(2) Uredbe (ES) št. 1049/2001 se z izjemo preiskav, predvsem tistih, povezanih z domnevnimi kršitvami prava Skupnosti, šteje, da prevlada javni interes za razkritje, če se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje. V zvezi z ostalimi izjemami iz člena 4 Uredbe (ES) št. 1049/2001 se razlogi za zavrnitev razlagajo restriktivno, ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje.“
Člen 15(1) Sklepa 2011/278 določa:
„Države članice v skladu s členom 11(1) Direktive 2003/87/ES Komisiji do 30. septembra 2011 predložijo seznam naprav, ki so na njihovem ozemlju zajete v Direktivi 2003/87/ES, vključno z napravami, identificiranimi v skladu s členom 5; pri tem uporabijo elektronski obrazec, ki ga zagotovi Komisija.“
Dejansko stanje
Družba Saint-Gobain, ki je dejavna na svetovnem trgu stekla, upravlja naprave, ki spadajo na področje uporabe Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 631).
S sklicevanjem na Sklep 2011/278 je družba Saint-Gobain pri pristojnih nemških organih zahtevala dodelitev brezplačnih pravic do emisije za tretje obdobje, predvideno v okviru sistema za trgovanje s pravicami do emisije, vzpostavljenega s to direktivo, namreč za obdobje med letoma 2013 in 2020.
V tem sklepu je v bistvu določeno, da države članice izračunajo začasno število pravic do emisije, ki se brezplačno dodelijo vsaki obstoječi napravi na podlagi referenčnih vrednosti, ki jih določi Evropska komisija. V navedenem sklepu je med drugim v členu 15(1) določeno, da se rezultati teh izračunov vpišejo na seznam naprav, ki so na ozemlju vsake države članice zajete v Direktivi 2003/87, ta seznam pa vsaka država predloži v preverjanje Komisiji.
Družba Saint-Gobain je z dopisom z dne 3. julija 2012 od Komisije na podlagi Uredbe št. 1049/2001 in Uredbe št. 1367/2006 zahtevala dostop do preglednice Excel, ki jo je Komisiji v okviru postopka iz navedenega člena 15(1) predložila Zvezna republika Nemčija. Ta preglednica vsebuje informacije o nekaterih napravah družbe Saint-Gobain na nemškem ozemlju. Med drugim je družba Saint-Gobain zahtevala dostop do podatkov o „začetnih nameščenih zmogljivostih“, predloženih za vsako podnapravo, in o začasnem letnem številu pravic do emisije, ki so bile za obdobje med letoma 2013 in 2020 brezplačno dodeljene vsaki od njenih podnaprav.
Generalni direktorat Komisije za podnebno politiko je z dopisom z dne 23. julija 2012 zavrnil zahtevo družbe Saint-Gobain, pri čemer se je skliceval na člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
Nemški organi so nato objavili seznam zadevnih naprav in število letnih začasno dodeljenih pravic do emisije za posamezno napravo.
Družba Saint-Gobain je 7. avgusta 2012 vložila potrdilno prošnjo za dostop do dokumentov v smislu Uredbe št. 1049/2001.
Komisija je z dopisom z dne 4. septembra 2012 podaljšala rok za odgovor za 15 delovnih dni, torej do 25. septembra 2012.
Vendar je z dopisom z dne 25. septembra 2012 obvestila družbo Saint-Gobain, da ji ne more posredovati dokončnega sklepa v določenem roku, saj nemški organi, s katerimi se je posvetovala kot z avtorji zahtevanih informacij, še niso poslali odgovora.
Družba Saint-Gobain je 28. septembra 2012 pozvala Komisijo, naj odloči o njeni potrdilni prošnji pred 15. oktobrom 2012.
Komisija je 17. januarja 2013 s spornim sklepom dovolila delni dostop do zahtevanih informacij, in sicer do informacij, ki so jih objavili nemški organi, in do nebistvenih informacij iz preglednice Excel, zavrnila pa je dostop do preostalih navedenih informacij.
Komisija je sklep o zavrnitvi utemeljila s členom 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, pri čemer je menila, da bi razkritje vseh zahtevanih informacij resno oslabilo njen postopek odločanja, ki je še potekal in je zadeval številne naprave v več državah članicah. Po mnenju te institucije bi sporočitev vseh teh informacij omogočila javnosti in predvsem zadevnim podjetjem, da bi postavila vprašanja ali izrazila očitke v zvezi z informacijami, ki jih predložijo države članice, kar bi lahko vplivalo na postopek odločanja. Ti vplivi pa bi lahko znatno zavlekli ta postopek ter škodili dialogu med Komisijo in državami članicami.
Ko je Zvezna republika Nemčija predložila zahtevane informacije, se je Komisija na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 posvetovala s to državo članico, ki je razkritju teh informacij nasprotovala. Navedena država članica je tako kot Komisija utemeljila svoje nasprotovanje z izjemo iz člena 4(3), prvi pododstavek, te uredbe. Med drugim je navedla, da Komisija še ni sprejela sklepa o teh informacijah in da se je tak sklep v določenem roku nestrpno pričakoval. Komisija je te razloge štela za
prima facie
upoštevne.
Komisija je v spornem sklepu najprej ugotovila, da ni prevlade javnega interesa v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, navedene uredbe, s katerim bi bilo mogoče upravičiti razkritje vseh zahtevanih informacij, in je pojasnila, da so interesi, na katere se je v zahtevi sklicevala družba Saint-Gobain, povsem zasebni. Nato je ta institucija menila, da sta v obravnavani zadevi prednostna interesa zagotoviti sprejetje odločitve brez zunanjih vplivov ter ohraniti zaupanje med Komisijo in nemškimi organi. Poleg tega je Komisija opozorila, da so ti organi veliko zahtevanih informacij že objavili, navedla pa je tudi, da je javnost torej imela dostop do glavnih delov osnutka o usklajeni brezplačni dodelitvi pravic do emisije.
Nazadnje je Komisija v navedenem sklepu pojasnila, da tudi če bi se informacije, ki jih je zahtevala družba Saint-Gobain, štele za informacije o okolju, v členu 6 Uredbe št. 1367/2006 v nasprotju s členom 4(2), prvi in tretji pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 ni nobene določbe, na podlagi katere bi bilo mogoče izključiti uporabo izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
Družba Saint-Gobain je 31. oktobra 2012 vložila tožbo za razglasitev ničnosti sklepov Komisije z dne 4. in 25. septembra 2012 zaradi molka organa. Po tem, ko je bil 17. januarja 2013 sprejet sporni sklep, je družba Saint-Gobain prosila, naj se ji dovoli prilagoditev predlogov. Splošno sodišče je tej prošnji ugodilo in štelo, da se tožba odslej nanaša zgolj na razglasitev ničnosti tega zadnjega sklepa.
Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbena predloga družbe Saint-Gobain in tožbo.
Predlogi strank
Družba Saint-Gobain Sodišču predlaga, naj:
—
izpodbijano sodbo razveljavi in sporni sklep razglasi za ničen;
—
podredno, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija predlaga zavrnitev pritožbe in naložitev plačila stroškov družbi Saint-Gobain.
Pritožba
Družba Saint-Gobain v utemeljitev pritožbe v bistvu navaja dva pritožbena razloga. Prvi pritožbeni razlog, ki je razdeljen na dva dela, se nanaša na napačno razlago člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 v povezavi s členom 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006, ker je Splošno sodišče po eni strani široko razlagalo ti določbi in ker po drugi strani ni priznalo, da v obravnavani zadevi obstaja prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje zahtevanih informacij o okolju. Drugi pritožbeni razlog se nanaša na napačno uporabo člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001.
Trditve strank
Družba Saint-Gobain s prvim delom prvega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da ni upoštevalo zahtev, ki izhajajo iz Uredbe št. 1367/2006, zlasti iz njenega člena 6(1), drugi stavek, glede tega, da se morajo izjeme iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 – med njimi zlasti tista iz odstavka 3, prvi pododstavek, te uredbe, katere namen je varstvo postopka odločanja institucij – za zavrnitev dostopa do informacij o okolju razlagati „ozko“.
Družba Saint-Gobain po navedbi, da je Splošno sodišče ugotovilo, da so informacije, do katerih se zahteva dostop v obravnavani zadevi, „informacije o okolju“ v smislu člena 2(1)(d) Uredbe št. 1367/2006, trdi, da morajo, če gre za take informacije, institucije Unije spoštovati določbe te uredbe, katere namen je, da se za te institucije uporabi Aarhuška konvencija, ki je sestavni del pravnega reda Unije in ki bi jo Splošno sodišče moralo upoštevati.
Vendar naj ta konvencija ne bi vsebovala splošne določbe, primerljive z določbo člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, da se dostop do informacij o okolju zavrne, kadar bi njihovo razkritje resno oslabilo postopek odločanja zadevnih organov oblasti. Nasprotno, v skladu s členom 4(4)(a) navedene konvencije naj bi bilo v položaju, kot je ta v obravnavani zadevi, mogoče zavrniti zahtevo za dostop do informacij o okolju samo, če bi razkritje teh informacij lahko škodljivo vplivalo na zaupnost „postopkov [razprav] organov javne oblasti“, če je ta zaupnost določena z nacionalnim pravom.
Tak razlog za zavrnitev bi bil poleg tega enak tistemu iz člena 4(2)(a) Direktive 2003/4, katere cilj je uporaba Aarhuške konvencije v pravnih redih držav članic.
V smislu Uredbe št. 1049/2001 in te direktive naj bi bilo torej treba zadevni razlog za zavrnitev razumeti tako – kakor naj bi izhajalo tudi iz nemške nacionalne sodne prakse –, kot da se nanaša samo na notranje razprave v zvezi s sprejetjem odločitve, ne pa na podatke, nastale pred temi razpravami, kot so podatki, na katere se opirajo ta posvetovanja.
Splošno sodišče naj bi izjemo iz člena 4(3) navedene uredbe, nasprotno, razlagalo široko. Štelo naj bi namreč, da je v obravnavani zadevi zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij utemeljena zaradi izognitve zunanjim vplivom, ki bi lahko zmotili običajen potek postopka odločanja, ki še ni končan, zlasti s povzročitvijo znatnih zamud pri preverjanju informacij, predloženih Komisiji, v okviru zadevnega postopka in s povzročitvijo nesoglasij z državami članicami, ki so predložile navedene informacije, ki bi lahko škodili dialogu med Komisijo in navedenimi državami članicami.
Vendar družba Saint-Gobain meni, da zgolj možnost, da razkritje informacij o okolju, kakršne so sporne v obravnavani zadevi, sproži kritike, ne more upravičiti njihove zaupnosti, ker so take kritike s strani javnosti, ki izhajajo iz preglednosti upravnih postopkov, želena posledica zadevne ureditve. Te kritike naj bi namreč služile natančno ciljem, ki jim sledi navedena ureditev, med njimi tistemu, da se na okoljskem področju sprejmejo najboljše odločitve na podlagi informacij, ki so podvržene javnemu nadzoru. Poleg tega družba Saint-Gobain pojasnjuje, da ne z Uredbo št. 1367/2006 ne z Direktivo 2003/4 niso določeni razlogi za zavrnitev dostopa v zvezi z varstvom odnosov med Komisijo in državami članicami.
Nazadnje, družba Saint-Gobain trdi, da se je Splošno sodišče v točkah od 80 do 82 in 87 izpodbijane sodbe večkrat napačno sklicevalo na sodno prakso Sodišča v zvezi z Uredbo št. 1049/2001, ki se ne nanaša na dostop do informacij o okolju v okviru upravnega postopka Komisije, ki še poteka.
Komisija zavrača navedbe in se najprej sklicuje na nedopustnost prvega pritožbenega razloga. Na začetku, če bi bilo namreč treba ta pritožbeni razlog razlagati, kot da postavlja pod vprašaj zakonitost Uredbe št. 1367/2006 glede na določbe Aarhuške konvencije, bi se spremenil predmet spora pred Splošnim sodiščem. Dalje, če bi bilo ta prvi pritožbeni razlog mogoče razumeti kot očitek Splošnemu sodišču, da ni spoštovalo zahteve po razlagi izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 ob upoštevanju pojma „postopki [razprave] organov javne oblasti“ iz člena 4(4)(a) Aarhuške konvencije, bi temeljil na trditvah, ki pred Splošnim sodiščem niso bile predstavljene in se o njih ni razpravljalo. Nazadnje, z navedenim pritožbenim razlogom naj ne bi bile natančno opredeljene grajane točke obrazložitve izpodbijane sodbe.
V vsakem primeru po mnenju Komisije prvi pritožbeni razlog ni utemeljen. Prvič, besedilo člena 4(4)(a) Aarhuške konvencije in člena 4(2)(a) Direktive 2003/4 naj se namreč ne bi sklicevala na „notranje razprave“, ampak samo na „postopke [razprave]“ organov javne oblasti. Ob upoštevanju, da so vse države članice tako kot Unija pogodbenice Aarhuške konvencije, naj bi bilo treba sklepati, da zakonodajalec Unije z Direktivo 2003/4 ni imel namena državam članicam naložiti drugačnih materialnih obveznosti od tistih, ki so z uredbama št. 1049/2001 in št. 1367/2006 naložene organom Unije.
Drugič, razlaga pojma „razprave“, v skladu s katero naj bi ta obsegal le notranje ravnanje nekega organa javne oblasti, naj bi bila le ena od možnih razlag tega pojma glede na navedbe iz „Navodil za izvajanje Aarhuške konvencije“, ki bi jih Sodišče lahko upoštevalo pri razlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
Tretjič, merilo iz člena 4(4)(a) Aarhuške konvencije naj tako kot merilo iz člena 4(3), prvi pododstavek, navedene uredbe ne bi bila vsebina dokumenta, ampak „[škodljiv vpliv]“ razkritja te vsebine. Zato naj bi bilo – tudi če se dokument ne nanaša na notranje razprave organa javne oblasti, ampak samo na podatke, ki so bili uporabljeni kot podlaga za sprejetje njegovega sklepa – mogoče dostop do tega dokumenta zavrniti ob uporabi te zadnje določbe.
Presoja Sodišča
Dopustnost
Komisija na začetku oporeka dopustnosti prvega pritožbenega razloga, če naj bi ga bilo treba razumeti, kot da se z njim izpodbija veljavnost Uredbe št. 1367/2006 glede na določbe Aarhuške konvencije.
Ker pa je družba Saint-Gobain v repliki izrecno poudarila, da z zadevnim pritožbenim razlogom nikakor ne želi izpodbijati veljavnosti navedene uredbe, Komisija pa je to upoštevala v dupliki, o tej trditvi Komisije ni treba odločiti.
Dalje, Komisija v bistvu trdi, da prvi pritožbeni razlog ni dopusten, ker se opira na trditve, ki niso bile navedene in se o njih ni razpravljalo pred Splošnim sodiščem.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu s členom 170(1) Poslovnika Sodišča pritožba ne more spreminjati predmeta spora pred Splošnim sodiščem.
Tako je v skladu z ustaljeno sodno prakso pristojnost Sodišča v okviru pritožbe omejena na presojo pravnih vprašanj glede razlogov, ki so bili obravnavani pred Splošnim sodiščem. Stranka tako razloga, ki ga ni uveljavljala pred Splošnim sodiščem, ne sme prvič uveljavljati pred Sodiščem, ker bi se ji s tem dovolilo, da Sodišču, katerega pristojnost glede pritožb je omejena, predloži širši spor, kot je bil predložen Splošnemu sodišču (sklep predsednika Sodišča z dne 7. julija 2016, Fapricela/Komisija,
C‑510/15 P
, neobjavljen,
EU:C:2016:547
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar naj trditve, ki na prvi stopnji ni bila navedena, ne bi bilo mogoče šteti za nov razlog, ki je v pritožbi nedopusten, če je le razširitev trditev, ki so bile navedene v okviru tožbenega razloga pred Splošnim sodiščem (sodba z dne 10. aprila 2014, Areva in drugi/Komisija,
C‑247/11 P in C‑253/11 P
,
EU:C:2014:257
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da se je družba Saint-Gobain, kot je v točki 31 sklepnih predlogov navedel generalni pravobranilec, pred Splošnim sodiščem sklicevala na kršitev člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 v povezavi s členom 6(1) Uredbe št. 1367/2006, pri čemer je zatrjevala, da je treba razloge za zavrnitev dostopa razlagati ozko. V ta namen se je družba Saint-Gobain izrecno sklicevala na namen te zadnje uredbe, namreč izvajanje Aarhuške konvencije.
Družba Saint-Gobain s prvim delom prvega pritožbenega razloga Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo s tem, da je razsodilo, da se izjema iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 uporablja tudi za dokumente, pripravljene v okviru postopka odločanja, in za dokumente, ki so neposredno povezani z vprašanji, obravnavanimi v postopku. Družba Saint-Gobain trdi, da je ta razlaga v nasprotju s členom 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006 v povezavi z Aarhuško konvencijo, ki jo skuša izvajati ta zadnja uredba, zlasti njen člen 4(4)(a).
Družba Saint-Gobain v tožbi na prvi stopnji res ni izrecno omenila člena 4(4)(a) Aarhuške konvencije. Vendar je trdila, da razlaga člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ki jo je sprejela Komisija, ni skladna s členom 6(1) Uredbe št. 1367/2006.
Ker se prvi del prvega pritožbenega razloga nanaša na kršitev člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, trditve družbe Saint-Gobain pomenijo zgolj razširitev trditev, ki so že bile navedene v okviru razloga iz tožbe na prvi stopnji, in se jih zato ne sme šteti za nedopustne.
Nazadnje, Komisija trdi, da v pritožbi niso natančno opredeljene sporne točke izpodbijane pritožbe.
V zvezi s tem je treba spomniti, da se morajo v skladu s členom 169(2) Poslovnika v okviru navajanih pravnih razlogov in trditev natančno opredeliti izpodbijani deli obrazložitve odločbe Splošnega sodišča. Pritožba, v kateri niso natančno opredeljene sporne točke izpodbijane sodbe in napačna uporaba prava, ki naj bi jo zagrešilo Splošno sodišče, ni dopustna (glej v tem smislu sodbo z dne 22. septembra 2016, NIOC in drugi/Svet,
C‑595/15 P
, neobjavljena,
EU:C:2016:721
, točki
in
).
Vendar se v obravnavani zadevi družba Saint-Gobain s prvim delom pritožbenega razloga izrecno sklicuje na točke od 80 do 82 in 87 izpodbijane sodbe. Poleg tega v delu, v katerem Splošnemu sodišču očita, da pri razlagi člena 6 Uredbe št. 1367/2006 ni upoštevalo Aarhuške konvencije, povsem očitno ni mogla natančno opredeliti točk te sodbe. Iz tega izhaja, da pritožba izpolnjuje zahteve iz člena 169(2) Poslovnika.
Glede na zgornje premisleke je treba ugovor nedopustnosti, ki ga je uveljavljala Komisija, zavrniti.
Vsebinska presoja
Najprej je treba opozoriti, da se Uredba št. 1049/2001 glede na njeno uvodno izjavo 1 umešča v okvir namena iz člena 1, drugi odstavek, Pogodbe EU, ki je bil vstavljen z Amsterdamsko pogodbo, po katerem gre za nov korak v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani. Kot je opozorjeno v uvodni izjavi 2 navedene uredbe, je pravica do dostopa javnosti do dokumentov institucij povezana z demokratičnostjo teh institucij (sodba z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet,
C‑39/05 P in C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, točka
).
Tako je namen te uredbe, kot je navedeno v uvodni izjavi 4 in njenem členu 1, zagotoviti javnosti čim širši dostop do dokumentov institucij (sodba z dne 14. novembra 2013, LPN in Finska/Komisija,
C‑514/11 P in C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, točka
in navedena sodna praksa).
Seveda za to pravico veljajo nekatere omejitve, ki temeljijo na razlogih javnega ali zasebnega interesa. Med drugim je v Uredbi št. 1049/2001 v členu 4 v skladu z njeno uvodno izjavo 11 določen sistem izjem, ki institucijam omogoča, da zavrnejo dostop do dokumenta, če bi njegovo razkritje oslabilo varstvo enega od interesov, varovanih s tem členom (sodba z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Ker pa take izjeme odstopajo od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov, jih je treba razlagati in uporabljati ozko (sodbi z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, točka
, in z dne 21. julija 2011, Švedska/MyTravel in Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, točka
).
V zvezi z informacijami o okolju, ki jih hranijo institucije in organi Unije, se z Uredbo št. 1367/2006 v skladu z njenim členom 1 sledi cilju doseči kar najširšo sistematično razpoložljivost in razširjanje informacij (glej v tem smislu sodbo z dne 23. novembra 2016, Komisija/Stichting Greenpeace Nederland in PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, točka
).
Čeprav se Uredba št. 1049/2001 in zlasti njen člen 4 v skladu s členom 3 Uredbe št. 1367/2006 načeloma nanašata na vse zahteve za dostop do takih informacij o okolju, ki jih hranijo institucije Unije, so v členu 6 Uredbe št. 1367/2006 dodana podrobnejša pravila v zvezi s temi zahtevami, ki deloma razširjajo, deloma pa omejujejo dostop do dokumentov (sodba z dne 14. novembra 2013, LPN in Finska/Komisija,
C‑514/11 P in C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, točka
).
Iz člena 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006 med drugih izhaja – zlasti glede izjeme iz člena 4(3), prvi stavek, Uredbe št. 1049/2001 – da je treba razlog za zavrnitev razlagati restriktivno, ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje (glej v tem smislu sodbo z dne 14. novembra 2013, LPN in Finska/Komisija,
C‑514/11 P in C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, točka
).
Prvi del prvega pritožbenega razloga je treba preučiti ob upoštevanju teh določb in načel.
Splošno sodišče je v točkah od 79 do 82 izpodbijane sodbe štelo, prvič, da je bil postopek odločanja, sporen v obravnavani zadevi, upravni postopek za usklajeno brezplačno dodelitev pravic do emisije in da na dan sprejetja spornega sklepa ta upravni postopek še ni bil končan.
Drugič, navedlo je, da navedeni upravni postopek „potrebuje okrepljeno varstvo“. Obstajalo naj bi namreč večje tveganje, da bo imel dostop do internih dokumentov, ki so del zadevnega postopka, negativne posledice za postopek odločanja. Te informacije naj bi lahko zainteresirane stranke uporabile za namensko vplivanje, kar bi lahko oslabilo zlasti kakovost končne odločbe.
Tretjič, navedlo je, da veljajo v upravnih postopkih strogi roki, katerih upoštevanje bi bilo ogroženo, če bi se morala Komisija med postopkom ukvarjati z odzivi na svojo notranjo komunikacijo in nanje odgovarjati.
Četrtič, menilo je, da upravna dejavnost Komisije ne zahteva tako širokega dostopa do dokumentov, kot je tisti v zvezi z zakonodajno dejavnostjo institucije Unije, ki bi moral biti glede na uvodno izjavo 6 Uredbe št. 1049/2001 širši.
Nato je Splošno sodišče v točkah od 86 do 90 izpodbijane sodbe zavrnilo trditev družbe Saint-Gobain, da se zahtevane informacije ne nanašajo na preverjanje informacij, ki jih predložijo države članice v skladu s členom 15(1) Sklepa 2011/278, s strani Komisije, ampak na preglednico, ki so jo nemški organi predložili Komisiji, zaradi česar ni mogoče šteti, da se nanašajo na sam postopek odločanja.
Splošno sodišče je, da je lahko prišlo to takega sklepa, menilo, da zakonodajalec z uporabo izraza „se nanaša na zadevo“ ni želel omejiti obsega informacij, zajetih z izjemo iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, zgolj na dokumente, pripravljene v zadevnem postopku odločanja, ampak da uporaba tega izraza prav tako omogoča, da se ta določba uporabi za dokumente, ki so neposredno povezani z vprašanji, obravnavanimi v tem postopku.
Tako so se po mnenju Splošnega sodišča – ker so bile informacije, do katerih je zahtevala dostop družba Saint-Gobain, neposredno povezane z vprašanjem, ki se je preučevalo v postopku odločanja, ki je potekal, ko je bil sprejet sporni sklep – te informacije „nanašale na zadevo, o kateri institucija še ni odločila“.
Ugotoviti je treba, da razlaga člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ki jo je podalo Splošno sodišče, s tem da je zamešalo pojma postopek odločanja in upravni postopek, vodi do razširitve področja uporabe izjeme od pravice do dostopa iz te določbe, ker tako omogoča instituciji Unije, da zavrne dostop do vsakega dokumenta, ki ga hrani, tudi do dokumentov, ki vsebujejo informacije o okolju, če je dokument neposredno povezan z vprašanji, obravnavanimi v upravnem postopku, ki poteka pred to institucijo.
Pojem „postopek odločanja“ iz te določbe je treba razumeti tako, da se nanaša na sprejetje odločitve, ne pa da pokriva celoten upravni postopek, ki je do nje pripeljal.
Taka razlaga izhaja najprej iz samega besedila navedene določbe, ki se sklicuje na dokumente, ki „se nanaša[jo] na zadevo, o kateri institucija [Unije] [še] ni odloč[i]la“.
Dalje, ta razlaga ustreza zahtevi po ozki razlagi člena 4(3), prvi stavek, Uredbe št. 1049/2001, namreč zahtevi, ki je toliko strožja, če dokumenti, posredovanje katerih se zahteva, vsebujejo informacije o okolju.
Nazadnje, pri takih dokumentih se navedena razlaga zahteva tudi glede na namen Uredbe št. 1367/2006, ki je glede na njen naslov uporaba določb Aarhuške konvencije v institucijah in organih Unije.
Res je v členu 6 te uredbe navedeno zgolj, da je treba izjemo iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 razlagati ozko, pri čemer ni opredeljen pojem „postopek odločanja“.
Vendar, kot je v točki 76 sklepnih predlogov navedel generalni pravobranilec, je v Aarhurški konvenciji v členu 4(4)(a) določeno, da se lahko zahtevek za informacije o okolju zavrne, če bi razkritje škodljivo vplivalo na zaupnost razprav organov javne oblasti, če tako zaupnost predvideva notranja zakonodaja, ne pa na celotni upravni postopek, na koncu katerega ti organi razpravljajo.
V tem okviru je zato treba šteti, naprej, da okoliščina, ki jo je v točki 79 izpodbijane sodbe navedlo Splošno sodišče, da zadevni upravni postopek še ni bil končan na datum sprejetja spornega sklepa, sama po sebi ne omogoča ugotovitve, da bi bil postopek odločanja Komisije v primeru razkritja zahtevanih dokumentov resno oslabljen.
Dalje, v nasprotju s trditvijo v točki 80 izpodbijane sodbe, da zadevni upravni postopek potrebuje okrepljeno varstvo, mora dejansko prevladati obveznost ozke razlage izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, kot je pravilno navedlo samo Splošno sodišče v točki 63 izpodbijane sodbe. Tako zgolj sklicevanje na tveganje negativnih posledic, povezano z dostopom do internih dokumentov, in možnost, da bi lahko zadevne osebe vplivale na postopek, ne more zadostovati za dokaz, da bi razkritje navedenih dokumentov resno oslabilo postopek odločanja zadevne institucije.
Poleg tega, čeprav je treba v skladu z uvodno izjavo 2 Uredbe št. 1367/2006 javnosti nuditi dejanske možnosti za sodelovanje pri odločanju na področju okolja ter na ta način povečati odgovornost in preglednost odločanja, navedena uredba v nasprotju s tem, kar Splošno sodišče meni v točki 81 izpodbijane sodbe, v ničemer ne zahteva, da Komisija preuči ali odgovori na reakcije javnosti po razkritju dokumentov, ki vsebujejo informacije o okolju in se nanašajo na upravni postopek, ki poteka in razkriva razprave, ki so se v okviru njega odvijale. V teh okoliščinah torej ni mogoče šteti, da je s takim razkritjem ogroženo spoštovanje rokov v upravnih postopkih, ki jih vodi Komisija.
Nazadnje, spomniti je treba, da čeprav upravna dejavnost Komisije ne zahteva tako širokega dostopa do dokumentov, kot ga zahteva zakonodajna dejavnost institucije Unije, pa to nikakor ne pomeni, da taka dejavnost ne spada na področje uporabe Uredbe št. 1049/2001, saj se ta v skladu s svojim členom 2(3) uporablja za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 21. julija 2011, Švedska/MyTravel in Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Ob upoštevanju navedenih preudarkov je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče s tem, da člena 4(3), prvi pododstavek, navedene uredbe ni razlagalo ozko, tako kot je zahtevano s členom 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006, napačno uporabilo pravo.
Ker je prvi del prvega pritožbenega razloga utemeljen, je treba izpodbijano sodbo razveljaviti, ne da bi bilo treba preučiti njegov drugi del in drugi pritožbeni razlog.
Posledice razveljavitve izpodbijane sodbe
V skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko to v primeru razveljavitve odločbe Splošnega sodišča zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču ali pa samo dokončno odloči o sporu, če stanje postopka to dovoljuje.
V obravnavanem primeru mora Sodišče dokončno odločiti o sporu, ker stanje postopka to dovoljuje.
Družba Saint-Gobain je v tožbi za razglasitev ničnosti navedla dva tožbena razloga, od katerih se je prvi nanašal na kršitev člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 v povezavi s členom 2(1)(d)(iii) in členom 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006.
Kot je bilo opozorjeno v točkah od 25 do 28 te sodbe, je Komisija v spornem sklepu menila, da bi sporočitev vseh zadevnih informacij omogočila javnosti in predvsem zadevnim podjetjem, da postavijo vprašanja ali izrazijo očitke v zvezi z informacijami, ki jih predložijo države članice, kar bi lahko vplivalo na postopek odločanja pri Komisiji in v državah članicah. Ti vplivi bi lahko znatno zavlekli navedeni postopek odločanja ter škodili dialogu med Komisijo in državami članicami. Komisija je prav tako za upoštevno štela okoliščino, da še ni sprejela sklepa o teh informacijah in da se pričakuje tak sklep v določenem roku. Ta institucija je dodala, da je v obravnavanem primeru nujno zagotoviti, da je mogoče zadevni sklep sprejeti brez kakršnih koli zunanjih vplivov in ob ohranitvi zaupanja med Komisijo in nemškimi organi.
Ob upoštevanju razlogov iz točk od 75 do 81 te sodbe taki premisleki ne morejo dokazati, da bi razkritje informacij o okolju resno oslabilo postopek odločanja Komisije v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 v povezavi s členom 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006.
Zato je treba ugoditi prvemu tožbenemu razlogu iz tožbe za razglasitev ničnosti spornega sklepa, ne da bi bilo treba preučiti drugi tožbeni razlog.
Stroški
V skladu s členom 138(1) Poslovnika, ki se za pritožbeni postopek uporablja na podlagi člena 184(1) istega poslovnika, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
Ker Komisija s svojimi predlogi ni uspela, družba Saint-Gobain pa je predlagala, naj se ji naloži plačilo stroškov, je treba Komisiji naložiti plačilo stroškov postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka, ki ga je sprožila družba Saint-Gobain.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:

1.
Sodba Splošnega sodišča Evropske unije z dne 11. decembra 2014, Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisija (
T‑476/12
, neobjavljena,
EU:T:2014:1059
), se razveljavi.

2.
Sklep Komisije z dne 17. januarja 2013, s katerim je ta zavrnila polni dostop do seznama, ki ga je Zvezna republika Nemčija predložila Komisiji v okviru postopka iz člena 15(1) Sklepa Komisije 2011/278/EU z dne 27. aprila 2011 o določitvi prehodnih pravil za usklajeno brezplačno dodelitev pravic do emisije na ravni Unije v skladu s členom 10a Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta v delu, v katerem ta dokument vsebuje informacije v zvezi z nekaterimi napravami družbe Saint-Gobain Glass Deutschland GmbH na nemškem ozemlju glede začasne dodelitve ter dejavnosti in ravni zmogljivosti glede emisij ogljikovega dioksida (CO
) med letoma 2005 in 2010, učinkovitosti naprav in letnih pravic do emisije, začasno dodeljenih za obdobje med letoma 2013 in 2020, se razglasi za ničen.

3.
Evropski komisiji se naloži plačilo stroškov postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka, ki ga je sprožila družba Saint-Gobain Glass Deutschland GmbH.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.