CELEX: 62017TJ0798
Oikeus tutustua asiakirjoihin
Päätös 2004/258/EY
Asiakirja nimeltä ”Vastaukset kysymyksiin EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 14.4 artiklan tulkinnasta”
Kieltäytyminen asiakirjan luovuttamisesta
Oikeudellisen neuvonannon suojaan perustuva poikkeus
Sisäiseen käyttöön tarkoitettujen asiakirjojen suojaan perustuva poikkeus
Ylivoimainen yleinen etu

Asian tausta
Kantajina olevat Fabio De Masi ja Yanis Varoufakis pyysivät Euroopan keskuspankilta (EKP) 24.4.2017 päivätyllä kirjeellä saada tutustua EKP:n asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 4.3.2004 tehdyn EKP:n päätöksen 2004/258/EY (EKP/2004/3) (
EUVL 2004, L 80, s. 42
) nojalla, sellaisena kuin päätös on muutettuna 9.5.2011 annetulla EKP:n päätöksellä 2011/342/EU (EKP/2011/6) (
EUVL 2011, L 158, s. 37
) ja 21.1.2015 annetulla EKP:n päätöksellä (EU) 2015/529 (EKP/2015/1) (
EUVL 2015, L 84, s. 64
), kaikkiin ulkopuolisiin oikeudellisiin lausuntoihin, joita EKP:n väitetään pyytäneen tarkastellakseen 4.2. ja 28.6.2015 tekemiään päätöksiä Kreikan keskuspankin kreikkalaisille pankeille myöntämän hätärahoituksen antamisesta.
EKP ilmoitti 31.5.2017 päivätyllä kirjeellä kantajille, ettei se ollut pyytänyt oikeudellisia lausuntoja mainittuja päätöksiä varten. Se ilmoitti lisäksi kantajille 23.4.2015 päivätystä ulkopuolisesta oikeudellisesta lausunnosta nimeltä ”Vastaukset kysymyksiin Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 14.4 artiklan tulkinnasta” (jäljempänä riidanalainen asiakirja).
Kantajat pyysivät EKP:ltä 7.7.2017 päivätyllä kirjeellä saada tutustua riidanalaiseen asiakirjaan päätöksen 2004/258 nojalla.
EKP epäsi 3.8.2017 päivätyllä kirjeellä oikeuden tutustua riidanalaiseen asiakirjaan yhtäältä päätöksen 2004/258 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn oikeudellisen neuvonannon suojaan perustuvan poikkeuksen nojalla ja toisaalta saman päätöksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn sisäiseen käyttöön tarkoitettujen asiakirjojen suojaan perustuvan poikkeuksen nojalla.
Kantajat esittivät 30.8.2017 päivätyllä kirjeellä uudistetun hakemuksen saada tutustua riidanalaiseen asiakirjaan päätöksen 2004/258 7 artiklan 2 kohdan nojalla.
EKP pysytti 16.10.2017 päivätyllä kirjeellä 3.8.2017 tekemänsä päätöksen evätä oikeus tutustua riidanalaiseen asiakirjaan (jäljempänä riidanalainen päätös). Tämä epääminen perustui samoihin poikkeuksiin, jotka mainittiin 3.8.2017 tehdyssä päätöksessä.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
Kantajat nostivat nyt käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 8.12.2017 toimittamallaan kannekirjelmällä.
EKP toimitti vastineensa unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 22.2.2018.
Kantajat toimittivat vastauksensa unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 22.3.2018 ja vastaaja vastaavasti 2.5.2018.
Unionin yleinen tuomioistuin määräsi 27.9.2018 antamallaan määräyksellä EKP:n esittämään riidanalaisen asiakirjan unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 91 artiklan c alakohdan nojalla. EKP vastasi tähän pyyntöön säädetyssä määräajassa. Työjärjestyksen 104 artiklan mukaisesti kyseistä asiakirjaa ei toimitettu kantajille.
Unionin yleinen tuomioistuin (toinen jaosto) päätti ratkaista asian työjärjestyksensä 106 artiklan 3 kohdan nojalla ilman asian käsittelyn suullista vaihetta.
Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen
–
velvoittaa EKP:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
EKP vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen perusteettomana
–
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Kanteensa tueksi kantajat vetoavat pääasiallisesti kahteen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen koskee päätöksen 2004/258 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan rikkomista ja toinen saman päätöksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan rikkomista.
EKP:n asiakirjoihin tutustumista koskevaan oikeuteen sovellettavista oikeussäännöistä on aluksi todettava, että SEU 1 artiklan toisessa kohdassa vahvistetaan Euroopan unionin päätöksentekomenettelyn avoimuutta koskeva periaate. SEUT 15 artiklan 1 kohdassa täsmennetään tältä osin, että unionin toimielimet, elimet ja laitokset toimivat mahdollisimman avoimesti edistääkseen hyvää hallintotapaa ja varmistaakseen kansalaisyhteiskunnan osallistumisen. Kyseisen määräyksen 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan kaikilla unionin kansalaisilla sekä kaikilla luonnollisilla henkilöillä, jotka asuvat jossain jäsenvaltiossa, tai kaikilla oikeushenkilöillä, joilla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin niiden tallennemuodosta riippumatta kyseisen kohdan mukaisesti määriteltyjen periaatteiden ja edellytysten mukaisesti. Kyseisen kohdan toisen alakohdan mukaan on lisäksi niin, että Euroopan parlamentti ja neuvosto vahvistavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettavilla asetuksilla asiakirjoihin tutustumisoikeutta koskevat yleiset periaatteet ja rajoitukset julkisen tai yksityisen edun huomioon ottamiseksi. Kyseisen kohdan kolmannen alakohdan mukaan kukin toimielin, elin tai laitos varmistaa työskentelynsä avoimuuden ja täsmentää omassa työjärjestyksessään mainitun kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettujen asetusten mukaisesti erityismääräykset oikeudesta tutustua toimielimen, elimen tai laitoksen asiakirjoihin. Tämän määräyksen 4 kohdan mukaan Euroopan unionin tuomioistuimeen, Euroopan keskuspankkiin ja Euroopan investointipankkiin (EIP) sovelletaan tämän kohdan määräyksiä vain niiden hoitaessa hallinnollisia tehtäviä.
Päätöksellä 2004/258 pyritään – kuten sen johdanto-osan toisessa ja kolmannessa perustelukappaleessa todetaan – antamaan laajempi oikeus tutustua EKP:n asiakirjoihin kuin mikä oli mahdollista järjestelmässä, joka perustui yleisön oikeudesta saada tietoja Euroopan keskuspankin asiakirjoista ja arkistoista 3.11.1998 tehtyyn EKP:n päätökseen EKP/1998/12 (
EYVL 1999, L 110, s. 30
), samalla kun suojellaan EKP:n ja kansallisten keskuspankkien riippumattomuutta ja varmistetaan tiettyjen EKP:n tehtävien suorittamiseen erityisesti liittyvien seikkojen luottamuksellisuus. Päätöksen 2004/258 2 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä, joka asuu jossain jäsenvaltiossa, sekä jokaisella oikeushenkilöllä, jolla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua EKP:n asiakirjoihin kyseisessä päätöksessä määriteltyjen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti.
Kyseiseen oikeuteen sovelletaan tiettyjä rajoituksia, jotka perustuvat yleiseen tai yksityiseen etuun liittyviin syihin. Tarkemmin sanottuna päätöksen 2004/258 4 artiklassa säädetään sen johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaisesti poikkeuksia koskevasta järjestelmästä, jonka nojalla EKP voi evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, jos sen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi jotain kyseisen säännöksen 1 ja 2 kohdassa suojatuista eduista tai jos tämä asiakirja on tarkoitettu sisäiseen käyttöön EKP:ssä käytyjen keskustelujen ja alustavien neuvottelujen tai EKP:n ja kansallisten keskuspankkien, kansallisten toimivaltaisten viranomaisten tai kansallisten nimettyjen viranomaisten väliseen näkemystenvaihtoon taikka jos asiakirjassa tuodaan ilmi EKP:n sekä muiden asiaankuuluvien viranomaisten ja elinten välistä näkemystenvaihtoa. Koska päätöksen 2004/258 4 artiklassa tarkoitetuilla asiakirjoihin tutustumista koskevaa oikeutta koskevilla poikkeuksilla poiketaan oikeudesta tutustua asiakirjoihin, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti (ks. vastaavasti tuomio 29.11.2012, Thesing ja Bloomberg Finance v. EKP,
T-590/10
, ei julkaistu,
EU:T:2012:635
,
kohta).
Kantajien kanteensa tueksi esittämiä kanneperusteita on tarkasteltava näiden periaatteiden valossa. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo asianmukaiseksi aloittaa tämän tarkastelun toisesta kanneperusteesta.
Kantajat väittävät toisessa kanneperusteessaan lähinnä, että EKP rikkoi riidanalaisessa päätöksessä päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä sisäiseen käyttöön tarkoitettujen asiakirjojen suojaan perustuvaa poikkeusta. EKP loukkasi täten myös SEUT 15 artiklan 3 kohdan kolmanteen alakohtaan sekä päätöksen 2004/258 2 artiklan 1 kohtaan perustuvaa kantajien oikeutta tutustua asiakirjoihin.
Tämä kanneperuste jakautuu kahteen osaan. Ensimmäinen osa koskee sisäiseen käyttöön tarkoitettujen asiakirjojen suojaan perustuvan poikkeuksen virheellistä soveltamista. Toinen osa perustuu siihen, että on olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää riidanalaisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista.
Toisen valitusperusteen ensimmäinen osa, joka koskee sisäiseen käyttöön tarkoitettujen asiakirjojen suojaan perustuvan poikkeuksen virheellistä soveltamista
Kantajat väittävät ensinnäkin, ettei sisäiseen käyttöön tarkoitettujen asiakirjojen suojaan perustuvaa poikkeusta voida soveltaa käsiteltävässä asiassa. Päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodosta ilmenee, että tätä artiklaa sovelletaan ainoastaan muihin sisäiseen käyttöön tarkoitettuihin asiakirjoihin kuin oikeudellisiin lausuntoihin. Viimeksi mainittuihin asiakirjoihin sovelletaan toista poikkeusta, nimittäin päätöksen 2004/258 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädettyä oikeudellisen neuvonannon suojaan perustuvaa poikkeusta. Oikeudellisen neuvonannon suojaan perustuva poikkeus on täten erityissäännös sisäiseen käyttöön tarkoitettujen asiakirjojen suojaan perustuvaan poikkeukseen nähden.
Kantajat väittävät toiseksi, että on joka tapauksessa niin, etteivät edellytykset sisäiseen käyttöön tarkoitettujen asiakirjojen suojaan perustuvan poikkeuksen soveltamiselle täyty käsiteltävässä asiassa. Riidanalainen asiakirja ei yhtäältä ole luonteeltaan sisäinen asiakirja. Se ei toisaalta liity hallintomenettelyyn, tuomioistuinkäsittelyyn tai lainsäädäntömenettelyyn, jonka yhteydessä se olisi tarkoitettu käytettäväksi sisäisesti lopullisen päätöksen valmisteluasiakirjana.
Kantajat väittävät kolmanneksi, ettei riidanalaiseen päätökseen sisälly riittäviä perusteluja sille, että oli olemassa vaara sisäiseen käyttöön tarkoitettuja asiakirjoja koskevalla poikkeuksella suojatun edun loukkauksesta. Riidanalaiseen päätökseen sisältyvät hypoteettiset perustelut eivät yhtäältä ole oikeuskäytännön vaatimusten mukaisia, sillä riidanalaisessa päätöksessä ei selitetä sitä, miten riidanalaiseen asiakirjaan sisältyvien tietojen ilmaiseminen voisi rajoittaa EKP:n ”pohdintatilaa”. Toisaalta väitteet riidanalaisen asiakirjan tulevasta merkityksestä ovat tehottomia, koska Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (jäljempänä EKPJ:n ja EKP:n pöytäkirja) 14.4 artiklan sanamuotoa ei ole muutettu.
EKP kiistää nämä väitteet.
Aluksi on todettava, että päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan tutustuttavaksi ei anneta päätöksen tekemisen jälkeenkään asiakirjaa, jonka EKP on laatinut tai saanut sisäiseen käyttöön EKP:ssä käytyjen keskustelujen ja alustavien neuvottelujen tai EKP:n ja kansallisten keskuspankkien, kansallisten toimivaltaisten viranomaisten tai kansallisten nimettyjen viranomaisten välisen näkemystenvaihdon yhteydessä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista.
Lisäksi on korostettava, että päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuoto eroaa merkittävästi Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (
EYVL 2001, L 145, s. 43
) 4 artiklan 3 kohdan sanamuodosta.
Kuten oikeuskäytännöstä ilmenee, asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltaminen nimittäin edellyttää, että on osoitettu, että oikeus tutustua sisäiseen käyttöön tarkoitettuun asiakirjaan voi vahingoittaa toimielimen päätöksentekomenettelyn suojaa konkreettisesti ja tosiasiallisesti ja että tämä vahinko on vakava (ks. vastaavasti tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
,
ja
kohta ja tuomio 13.1.2017, Deza v. ECHA,
T-189/14
,
EU:T:2017:4
, 172 ja 173 oikeuskäytäntöviittauksineen).
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa tehdään lisäksi selvä erottelu sen mukaan, onko menettely päätetty vai ei. Tämän säännöksen ensimmäisen alakohdan mukaan päätöksentekomenettelyn suojaan liittyvän poikkeuksen soveltamisalaan kuuluu asiakirja, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta se ei vielä ole tehnyt päätöstä. Saman säännöksen toisessa alakohdassa säädetään, että sen jälkeen, kun päätös on tehty, kyseinen poikkeus kattaa yksinomaan asiakirjat, jotka sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja (tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
,
kohta).
Päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyssä poikkeuksessa ei kuitenkaan edellytetä päätöksentekomenettelylle aiheutuvan vakavan vahingon osoittamista. Kyseisessä säännöksessä ei myöskään erotella sisäiseen käyttöön tarkoitettuja asiakirjoja, jotka liittyvät vireillä olevaan menettelyyn, tällaisista asiakirjoista, jotka liittyvät päätettyyn menettelyyn.
Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla edellyttää siten ainoastaan sitä, että osoitetaan yhtäältä, että kyseinen asiakirja on tarkoitettu sisäiseen käyttöön EKP:ssä käytävien keskustelujen ja alustavien neuvottelujen tai EKP:n ja asianomaisten kansallisten viranomaisten välisen näkemystenvaihdon yhteydessä, ja toisaalta, ettei ylivoimainen yleinen etu edellytä kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista.
Päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen tarkoituksena on siten yhtäältä suojata EKP:n sisäistä ”pohdintatilaa” luottamuksellisen näkemystenvaihdon mahdollistamiseksi toimielimen päätöksentekoelimissä käytävien keskustelujen ja alustavien neuvottelujen yhteydessä ja toisaalta suojata tilaa vaihtaa luottamuksellisesti näkemyksiä EKP:n ja asianomaisten kansallisten viranomaisten välillä.
Käsiteltävässä asiassa on todettava, että EKP pyysi riidanalaisen asiakirjan ulkopuoliselta oikeudellisesta neuvonantajalta ja että kyseisen asiakirjan otsikkona on “Vastaukset kysymyksiin EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 14.4 artiklan tulkinnasta”.
Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee lisäksi, että riidanalaisessa asiakirjassa on tarkasteltu EKP:n neuvostolla EKPJ:n ja EKP:n pöytäkirjan 14.4 artiklan nojalla olevaa toimivaltaa ja muun muassa niitä kieltoja, rajoituksia ja edellytyksiä, joita tämä neuvosto voi asettaa kansallisten keskuspankkien EKPJ:n ulkopuolisten tehtävien harjoittamiselle siltä osin kuin nämä tehtävät saattavat olla ristiriidassa EKPJ:n tavoitteiden ja tehtävien kanssa.
Unionin yleiselle tuomioistuimelle edellä 10 kohdassa mainittuna asian selvittämistoimena toimitetun asiakirjan sisältö ei ole ristiriidassa edellä mainittujen seikkojen kanssa.
On myös kiistatonta, että EKP epäsi edellä 4 ja 6 kohdassa todetun tavoin riidanalaisessa päätöksessä oikeuden tutustua riidanalaiseen asiakirjaan yhtäältä päätöksen 2004/258 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn oikeudellisen neuvonannon suojaan perustuvan poikkeuksen perusteella ja toisaalta saman päätöksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn sisäiseen käyttöön tarkoitettujen asiakirjojen suojaan perustuvan poikkeuksen perusteella.
Sisäiseen käyttöön tarkoitettujen asiakirjojen suojaan perustuvan poikkeuksen osalta EKP perusteli tutustumisoikeuden epäämistä riidanalaisessa päätöksessä seuraavilla perusteilla:
”Johtokunta haluaa selventää, että asiassa esitetty pyyntö koskee oikeudellista lausuntoa, joka on pyydetty sitä varten, että EKP:n päätöksentekoelimet saisivat parempaa oikeudellista tietoa sisäisiä keskusteluja ja pohdintoja varten, ja että kyseinen lausunto sellaisenaan kuuluu myös päätöksen [2004/258] 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan suojan alaan – –.
Oikeudellisen lausunnon tarkoituksena oli tarjota oikeudellista asiantuntemusta oikeudellisen kehyksen täsmentämiseksi, päätöksentekoelinten sisäisten pohdintojen syventämiseksi ja [hätärahoitusta] koskevien keskustelujen ja neuvottelujen tukemiseksi vuoden 2015 lisäksi myös tulevaisuudessa. Oikeudellinen lausunto on sellaisenaan hyödyllinen [EKPJ:n ja EKP:n pöytäkirjan] 14.4 artiklan alaan kuuluvien tilanteiden nykyisen tai tulevan tarkastelun kannalta – –
Johtokunta hyväksyy pääsihteeristön johtajan näkemyksen, jonka mukaan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen heikentäisi mahdollisuutta tehokkaaseen, epäviralliseen ja luottamukselliseen keskusteluun päätöksentekoelinten jäsenten välillä ja täten rajoittaisi EKP:n ’pohdintatilaa’. Asiayhteydestään irrotettuna taikka erikseen tarkasteltuna tällä oikeudellisella lausunnolla saatettaisiin mahdollisesti vaarantaa EKP:n neuvoston jäsenten riippumattomuus, joka on SEUT 130 artiklassa taattu perustavanlaatuinen periaate; tämä koskee etenkin tilannetta, jossa [kansalliset keskuspankit] antavat tai aikovat antaa [hätärahoitusta] taikka takaavat muita kansallisia tehtäviä.”
Tästä seuraa, että riidanalainen asiakirja käsittää ulkopuolisen neuvonantajan vastauksen EKP:n tältä pyytämään oikeudelliseen neuvonantoon ja että EKP:n mukaan tämän asiakirjan tarkoituksena oli antaa sen päätöksentekoelimille ”parempaa oikeudellista tietoa” ja ”tukea” näiden sisäisissä ja alustavissa keskusteluissa ja pohdinnoissa niitä päätöksiä varten, jotka EKP:n neuvoston oli EKPJ:n ja EKP:n pöytäkirjan 14.4 artiklan nojalla annettava vuonna 2015 ja tämän jälkeen.
Tältä osin on yhtäältä todettava, että EKPJ:n ja EKP:n pöytäkirjan 14.4 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Kansalliset keskuspankit voivat suorittaa myös muita tehtäviä kuin niitä, joista määrätään [EKPJ:n ja EKP:n pöytäkirjassa], jollei EKP:n neuvosto kahden kolmasosan enemmistöllä annetuista äänistä päätä, että nämä tehtävät ovat ristiriidassa EKPJ:n tavoitteiden ja tehtävien kanssa. Kansalliset keskuspankit suorittavat nämä tehtävät omalla vastuullaan ja omaan lukuunsa, eikä niitä pidetä osana EKPJ:n tehtäviä.”
Kyseisestä EKPJ:n ja EKP:n pöytäkirjan 14.4. artiklasta ilmenee siten, että EKP:n neuvosto on toimivaltainen elin muun muassa rajoittamaan kansallisen keskuspankin myöntämää hätärahoitusta, kun tällaisen rahoituksen myöntämisen katsotaan olevan ristiriidassa EKPJ:n tavoitteiden ja tehtävien kanssa.
Toisaalta on todettava, että EKPJ:n ja EKP:n pöytäkirjan 10.4. artiklan mukaan EKP:n neuvoston kokoukset ovat luottamuksellisia ja vain kyseinen neuvosto voi päättää julkistaa, mihin se on käsittelyssään päätynyt.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että EKP saattoi perustellusti katsoa, että riidanalainen asiakirja oli päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukainen sisäiseen käyttöön tarkoitettu asiakirja, koska EKP:n mukaan asiakirjalla oli tarkoitus antaa tietoja ja tukea EKP:n neuvoston neuvotteluihin kyseiselle neuvostolle EKPJ:n ja EKP:n pöytäkirjan 14.4 artiklassa annetun toimivallan yhteydessä.
Kantajan esittämillä väitteillä ei voida kyseenalaistaa tätä arviointia.
Ensinnäkin on heti hylättävä kantajien väite, jonka mukaan päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä poikkeusta ei voida soveltaa riidanalaiseen asiakirjaan, koska se on oikeudellinen lausunto, joka kuuluu kyseisen päätöksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn oikeudellisen neuvonannon suojaan perustuvan poikkeuksen soveltamisalaan. Kyseessä olevien säännösten sanamuoto ja tarkoitus eivät tue tätä väitettä.
Yhtäältä on korostettava, että EKP voi ottaa hallussaan olevia asiakirjoja koskevaa tutustumispyyntöä arvioidessaan huomioon useita päätöksen 2004/258 4 artiklassa mainittuja epäämisperusteita (ks. analogisesti tuomio 28.6.2012, komissio v. Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
,
kohta ja tuomio 3.7.2014, neuvosto v. in’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa on täten todettava, että poikkeukset, joilla on perusteltu riidanalaiseen asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen, eli oikeudellisen neuvonannon suojaan perustuva poikkeus ja sisäiseen käyttöön tarkoitettujen asiakirjojen suojaan perustuva poikkeus, ovat kumpikin itsenäisiä epäämisperusteita eikä ensimmäinen ole erityissäännös suhteessa jälkimmäiseen.
Toisaalta on todettava päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodosta ilmenevän, että säädetty poikkeus koskee asiakirjoja, jotka EKP on laatinut tai saanut ja jotka on tarkoitettu sisäiseen käyttöön tai sen ja kansallisten viranomaisten väliseen näkemystenvaihtoon, siitä riippumatta, sisältävätkö ne oikeudellista neuvonantoa.
Täten päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamiseen ei vaikuta se, että riidanalainen asiakirja voidaan myös luokitella oikeudelliseksi lausunnoksi. On lisäksi pantava merkille, että kantajien väitteet ovat tältä osin keskenään ristiriitaiset, koska kantajat itse väittävät kannekirjelmässä, ettei riidanalaista asiakirjaa voida pitää oikeudellisena lausuntona päätöksen 2004/258 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamiseksi.
Toiseksi on hylättävä kantajien väite, jonka mukaan päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyt edellytykset eivät täyty, koska riidanalainen asiakirja ei yhtäältä ole luonteeltaan sisäinen asiakirja eikä se toisaalta liity tiettyyn menettelyyn.
Kuten EKP väittää, riidanalaisessa päätöksessä ei ole esitetty, että kyseinen asiakirja olisi sisäinen asiakirja, vaan siinä on esitetty, että se on tarkoitettu sisäiseen käyttöön. Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee nimittäin selvästi, että riidanalainen asiakirja oli pyydetty ulkopuoliselta neuvonantajalta sellaisen oikeudellisen asiantuntemuksen välittämiseksi, jolla syvennetään EKP:n päätöksentekoelimien sisäisiä pohdintoja ja tuetaan niiden keskusteluja ja neuvotteluja (ks. edellä 36 kohta).
Lisäksi riidanalainen asiakirja ei myöskään liity tiettyyn menettelyyn, eikä se siten ole asiakirja, jonka johdosta EKP olisi ottanut lopullisesti kantaa tiettyyn tapaukseen. Kuten myös riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, tällä asiakirjalla oli tarkoitus kuitenkin antaa yleisesti tukea neuvotteluihin, jotka EKP:n neuvoston oli EKPJ:n ja EKP:n pöytäkirjan 14.4 artiklan nojalla käytävä vuonna 2015 ja tämän jälkeen. Tämä asiakirja on siis valmisteluasiakirja EKP:n elinten mahdollisesti tekemiä päätöksiä varten.
Lisäksi on muistutettava, että – kuten edellä 25–31 kohdasta ilmenee – päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltaminen ei edellytä EKP:n osoittavan, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekomenettelyä. Täten se seikka, ettei riidanalainen asiakirja liity mihinkään tiettyyn menettelyyn, ei riitä sulkemaan pois kyseisen poikkeuksen soveltamista.
Tässä tilanteessa ei voida katsoa, ettei riidanalaista asiakirjaa ollut tarkoitettu sisäiseen käyttöön EKP:ssä käytävien keskustelujen ja alustavien neuvottelujen yhteydessä päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
Kolmanneksi on muistutettava, että siltä osin kuin kyse on väitetystä perusteluvelvollisuuden rikkomisesta, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettu perusteluvelvollisuus määräytyy kyseessä olevan toimen luonteen mukaan, ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimen toteuttaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt, ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden (ks. tuomio 22.3.2001, Ranska v. komissio,
C-17/99
,
EU:C:2001:178
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 28.3.2017, Deutsche Telekom v. komissio,
T-210/15
,
EU:T:2017:224
,
kohta).
Lisäksi on tunnustettava EKP:llä olevan laaja harkintavalta siltä osin kuin on kyse siitä, saattaako riidanalaiseen asiakirjaan sisältyvien tietojen ilmaiseminen loukata yleistä etua, joka koskee EKP:n sisäiseen käyttöön tarkoitettujen asiakirjojen suojaa. Näin ollen unionin tuomioistuimien tässä yhteydessä harjoittaman laillisuusvalvonnan on kohdistuttava ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että näitä tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin (ks. analogisesti tuomio 4.6.2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein v. EKP,
T-376/13
,
EU:T:2015:361
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Koska unionin tuomioistuimien valvonta on rajoitettua, EKP:llä olevan päätöstensä riittävää perustelemista koskevan velvollisuuden noudattamisella on täten sitäkin perustavanlaatuisempi merkitys. Unionin tuomioistuimet voivat näet ainoastaan tällä tavoin selvittää, ovatko ne tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevat edellytykset, joista harkintavallan käyttäminen riippuu, täyttyneet (ks. analogisesti tuomio 4.6.2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein v. EKP,
T-376/13
,
EU:T:2015:361
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa riidanalaisessa päätöksessä täsmennetään, että riidanalainen asiakirja oli tarkoitettu sisäiseen käyttöön EKP:n neuvostossa käytävien keskustelujen ja alustavien neuvottelujen yhteydessä. Riidanalaisesta päätöksestä käy tältä osin ilmi, että riidanalainen asiakirja oli pyydetty ulkopuoliselta neuvonantajalta syventämään pohdintoja ja tukemaan keskusteluja, jotka EKP:n neuvoston oli EKPJ:n ja EKP:n pöytäkirjan 14.4 artiklan nojalla käytävä vuonna 2015 ja tämän jälkeen. EKP:n mukaan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen ”heikentäisi mahdollisuutta tehokkaaseen, epäviralliseen ja luottamukselliseen keskusteluun päätöksentekoelinten jäsenten välillä ja täten rajoittaisi EKP:n ’pohdintatilaa’”. Lisäksi riidanalaisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen, jos asiakirjaa tarkasteltaisiin asiayhteydestä irrotettuna, saattaisi vaarantaa EKP:n neuvoston jäsenten riippumattomuuden, joka on SEUT 130 artiklassa taattu perustavanlaatuinen periaate (ks. edellä 36 kohta).
Tästä seuraa, että toisin kuin kantajat väittävät, riidanalaisen päätöksen perustelut sisältävät konkreettisia seikkoja, joista ilmenee muun muassa riidanalaisen asiakirjan luonne, tehtävä ja tarkoitus EKP:ssä sekä se vaara, joka asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisesta aiheutuisi.
Lisäksi on katsottava, ettei perusteluvelvollisuus mitenkään estänyt EKP:tä nojautumasta näkökohtiin, joissa otettiin huomioon ne hypoteettiset vaikutukset, joita riidanalaisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisella saattaisi olla EKP:n ”pohdintatilaan”. Yhtäältä näet edellä mainittu päättely on riittävän täsmällinen, jotta kantajat voivat riitauttaa sen oikeellisuuden ja unionin yleinen tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa. Toisaalta EKP:n väittämän tavoin yksityiskohtaisempien perustelujen puuttuminen oli perusteltavissa huolella siitä, ettei niitä tietoja ilmaista, joita poikkeuksella, johon asiassa on vedottu, on tarkoitus suojella (ks. vastaavasti analogisesti tuomio 4.6.2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein v. EKP,
T-376/13
,
EU:T:2015:361
,
kohta).
EKP on siten täyttänyt perusteluvelvollisuutensa. Kyseinen väite on täten hylättävä siltä osin kuin se koskee perusteluvelvollisuutta olennaisena menettelymääräyksenä.
Siltä osin kuin kantajien väitteellä pyritään kiistämään riidanalaisen päätöksen perustelujen aineellinen paikkansapitävyys, on lisäksi todettava, että kuten edellä 41 kohdasta ilmenee, riidanalaisessa päätöksessä mainitut perustelut sille, että riidanalainen asiakirja oli päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukainen sisäiseen käyttöön tarkoitettu asiakirja, eivät ole virheelliset.
Tältä osin on lisättävä, että toisin kuin kantajat väittävät, EKP saattoi perustellusti ottaa huomioon hypoteettiset vaikutukset, joita riidanalaisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisella saattaisi olla EKP:n ”pohdintatilaan” vuonna 2015 ja tämän jälkeen, koska EKPJ:n ja EKP:n pöytäkirjan 14.4 artiklan sanamuotoa ei ollut muutettu, mistä syystä riidanalainen asiakirja oli edelleen hyödyllinen.
Edellä esitetyn perusteella toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä.
Toisen kanneperusteen toinen osa, joka koskee sellaisen ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa, joka edellyttää riidanalaisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista
Kantajat väittävät, että vaikka päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen edellytykset täyttyivät, on kuitenkin niin, että oli olemassa ylivoimainen yleinen etu riidanalaisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemiseksi. Kantajien mukaan on ensinnäkin niin, että tämä ylivoimainen yleinen etu perustuu yleisesti siihen, että kansalaisilla on lähtökohtaisesti intressi varmistaa unionin toimielinten toimien lainmukaisuus. Kuten päätöksen 2004/258 johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee, suurempi avoimuus antaa kansalaisille mahdollisuuden osallistua tiiviimmin päätöksentekomenettelyyn sekä vahvistaa hallinnon legitimiteettiä, tehokkuutta ja vastuullisuutta. Toiseksi tämä ylivoimainen yleinen etu perustuu erityisesti siihen intressiin saada tietää, missä määrin EKP on vertaillut eri tavoitteita laatiessaan 17.5.2017 päivätyn sopimuksen hätärahoituksen myöntämisestä ja miten sen oikeudelliset asiantuntijat ovat tulkinneet siihen liittyviä oikeussääntöjä. Kolmanneksi EKP teki kantajien mukaan oikeudellisen virheen vertaillessaan asianomaisia etuja, sillä se tukeutui virheelliseen olettamaan luottamuksellisuutta koskevan edun ensisijaisuudesta. Muun muassa Euroopan unionin perusoikeuskirjan 42 artiklasta ja 18.7.2017 annetusta tuomiosta komissio v. Breyer (
C‑213/15 P
,
EU:C:2017:563
) ilmenee, että etujen vertailu on tarpeen riippumatta siitä, koskeeko asiakirja, johon on pyydetty saada tutustua, toimielimen hallintotoimintaa vai sen pääasiallista toimintaa.
EKP kiistää nämä väitteet.
Aluksi on todettava, että päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuissa tilanteissa EKP:n on esitettävä selityksiä siitä, liittyykö asiaan ylivoimainen yleinen etu, jonka perusteella kyseessä olevan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voi silti olla perusteltua (ks. analogisesti tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto,
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
kohta ja tuomio 12.9.2013, Besselink v. neuvosto,
T-331/11
, ei julkaistu,
EU:T:2013:419
,
kohta).
Erityisesti on todettava, että päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetty poikkeusjärjestelmä perustuu tietyssä tilanteessa vastakkaisten etujen, eli yhtäältä etujen, joita edistetään ilmaisemalla kyseisten asiakirjojen sisältämät tiedot, ja toisaalta etujen, joita tämä ilmaiseminen uhkaa, punnintaan. Pyynnöstä tutustua asiakirjoihin tehtävä päätös riippuu siitä, mikä etu on käsiteltävissä asioissa ensisijainen (ks. analogisesti tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio,
C‑514/11 P ja C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
,
kohta).
Vaikka asianomaisen toimielimen tehtävänä on punnita eri etuja, kantajan on vedottava konkreettisesti seikkoihin, joihin tällainen ylivoimainen yleinen etu perustuu. Pelkästään yleisluonteisten näkemysten esittäminen ei riitä osoittamaan, että ylivoimainen yleinen etu ohittaa syyt, jotka oikeuttavat epäämään kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen (ks. analogisesti tuomio 15.9.2016, Herbert Smith Freehills v. komissio,
T-755/14
, ei julkaistu,
EU:T:2016:482
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
EKP katsoi käsiteltävässä asiassa riidanalaisesta päätöksestä ilmenevällä tavalla, ettei ylivoimainen yleinen etu edellyttänyt riidanalaisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista. EKP täsmensi tältä osin ensinnäkin, ettei etu, johon kantajat ovat vedonneet, eli kansalaisten oikeus varmistaa EKP:n toteuttamien toimien lainmukaisuus, mene sisäiseen käyttöön tarkoitettujen asiakirjojen suojaan perustuvan poikkeuksen edelle, vaikka hyväksyttäisiinkin kyseisen edun luonne yleisenä etuna. Toiseksi yleinen etu toteutuu käsiteltävässä asiassa tehokkaammin suojaamalla EKP:n sisäisiä neuvotteluja ja keskusteluja, koska tällainen suoja oli välttämätön sen varmistamiseksi, että EKP pystyy hoitamaan tehtävänsä. Kolmanneksi riidanalainen asiakirja ei koske mitään tiettyä EKP:n päätöstä, eikä siinä lausuta EKP:n toimien lainmukaisuudesta. Neljänneksi ainoastaan unionin tuomioistuimilla on toimivalta tutkia EKP:n toimien lainmukaisuus.
Kantajien esittämillä väitteillä ei voida kyseenalaistaa tätä arviointia.
Ensinnäkin on hylättävä kantajien väite, joka koskee päätöksen 2004/258 johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmeneväksi väitettyä suurempaa avoimuutta. Kuten päätöksen 2004/258 johdanto-osan ensimmäistä, toista ja kolmatta perustelukappaletta yhdessä tulkittaessa ilmenee, kyseisessä päätöksessä tarkoitettu laajempi oikeus tutustua EKP:n asiakirjoihin ja arkistoihin on sovitettava yhteen muun muassa EKP:n riippumattomuuden ja tiettyjen EKP:n tehtävien suorittamiseen erityisesti liittyvien seikkojen luottamuksellisuuden suojaamisen varmistamista koskevan tarpeen kanssa (ks. edellä 16 kohta).
Toiseksi kansalaisten intressistä varmistaa unionin toimielinten toimien lainmukaisuus on todettava edellä 66 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö huomioon ottaen, että näin yleisen näkemyksen perusteella ei voida todeta, että avoimuusperiaate olisi nyt käsiteltävässä asiassa jotenkin erityisen pakottava niin, että se voisi ohittaa riidanalaiseen asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epäämisen oikeuttaneet syyt (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 15.9.2016, Herbert Smith Freehills v. komissio,
T-755/14
, ei julkaistu,
EU:T:2016:482
,
kohta).
Kolmanneksi intressistä saada tietää, missä määrin EKP on vertaillut eri tavoitteita laatiessaan 17.5.2017 päivätyn sopimuksen hätärahoituksen myöntämisestä ja miten sen oikeudelliset asiantuntijat ovat tulkinneet siihen liittyviä oikeussääntöjä, on todettava, ettei tällaista intressiä – vaikka sen luonne yleisenä etuna hyväksyttäisiinkin – ole osoitettu käsiteltävässä asiassa. Kuten EKP väittää, sopimus ja riidanalainen asiakirja hyväksyttiin täysin eri ajankohtina ja viimeksi mainittu asiakirja ei koske hätärahoituksen myöntämistä vaan EKPJ:n ja EKP:n pöytäkirjan 14.4 artiklan tulkintaan liittyviä yleisluonteisia kysymyksiä. Tässä yhteydessä ei ole osoitettu, että riidanalaisella asiakirjalla oli suora yhteys sopimukseen hätärahoituksen myöntämisestä.
Joka tapauksessa intressi saada tutustua riidanalaiseen asiakirjaan hätärahoituksen myöntämisestä tehdyn sopimuksen väitettynä valmisteluasiakirjana ei voi mennä päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen taustalla olevan yleisen edun edelle eli sen yleisen edun edelle, joka koskee yhtäältä EKP:n sen sisäisen ”pohdintatilan” suojaamista, joka mahdollistaa luottamuksellisen näkemystenvaihdon toimielimen päätöksentekoelimissä käytävien keskustelujen ja alustavien neuvottelujen yhteydessä, ja toisaalta sen tilan suojaamista, jossa vaihdetaan luottamuksellisesti näkemyksiä EKP:n ja asianomaisten kansallisten viranomaisten välillä. Lisäksi on niin, että koska hätärahoituksen myöntämisestä tehty sopimus on julkinen asiakirja, kantajat pystyivät tutkimaan sitä sen tarkistamiseksi, miten EKP on sopimusta laatiessaan vertaillut niitä eri tavoitteita, joihin sillä pyritään, ja tulkinnut siihen liittyviä oikeussääntöjä.
Edellä esitetyn perusteella toisen kanneperusteen toinen osa ja näin ollen koko toinen kanneperuste on hylättävä.
Kun otetaan huomioon, että EKP saattoi perustellusti evätä oikeuden tutustua riidanalaiseen asiakirjaan päätöksen 2004/258 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn tutustumisoikeutta koskevan poikkeuksen perusteella, ei ole tarpeen tutkia ensimmäistä kanneperustetta, joka koskee kyseisen päätöksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädettyä poikkeusta tutustumisoikeuteen.
Tästä seuraa, että kanne on hylättävä kokonaisuudessaan perusteettomana.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
Koska kantajat ovat hävinneet asian, heidät on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut EKP:n vaatimusten mukaisesti.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Fabio De Masi ja Yanis Varoufakis vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja heidät velvoitetaan korvaamaan Euroopan keskuspankin (EKP) oikeudenkäyntikulut.

Prek
Schalin
Costeira
Julistettiin Luxemburgissa 12 päivänä maaliskuuta 2019.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.