CELEX: 62021TJ0095
Státní podpory
Svobodné pásmo Madeiry
Režim podpory zavedený Portugalskem
Rozhodnutí, kterým se konstatuje neslučitelnost režimu s rozhodnutími C(2007) 3037 final a C(2013) 4043 final, kterými byl tento režim prohlášen za neslučitelný s vnitřním trhem a kterými se nařizuje navrácení podpor vyplacených na základě tohoto režimu
Pojem ‚státní podpora‘
Existující podpora ve smyslu čl. 1 písm. b) bodů i) a ii) nařízení (EU) 2015/1589
Navrácení
Legitimní očekávání
Právní jistota
Zásada řádné správy
Absolutní nemožnost provedení
Promlčení
Článek 17 nařízení 2015/1589

Žalobou na základě článku 263 SFEU se Portugalská republika domáhá zrušení článku 1, jakož i článků 4 až 6 rozhodnutí Evropské komise C(2020) 8550 final ze dne 4. prosince 2020 o režimu podpory SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) poskytnuté Portugalskem v oblasti Zona Franca da Madeira (ZFM) – režim III (dále jen „napadené rozhodnutí“).
I.

Skutečnosti předcházející sporu
Režim ZFM má formu různých daňových výhod poskytnutých v rámci Centro Internacional de Negócios da Madeira (Mezinárodní obchodní centrum Madeiry, Portugalsko), Registo Internacional de Navios da Madeira (mezinárodní námořní rejstřík Madeiry) a Zona Franca Industrial (průmyslová zóna volného obchodu, dále jen „ZFI“).
Tento režim byl poprvé schválen v roce 1987 (dále jen „režim I“) rozhodnutím Komise ze dne 27. května 1987 vydaným ve věci N 204/86 [SG(87) D/6736] jakožto slučitelná regionální podpora. Jeho prodloužení bylo následně schváleno rozhodnutím Komise ze dne 27. ledna 1992 ve věci E 13/91 [SG(92) D/1118] a poté rozhodnutím Komise ze dne 3. února 1995 vydaným ve věci E 19/94 [SG(95) D/1287].
Režim, který jej nahradil (dále jen „režim II“), byl schválen rozhodnutím Komise ze dne 11. prosince 2002 ve věci N 222A/01.
Na základě pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007–2013 (
Úř. věst. 2006, C 54, s. 13
, dále jen „pokyny z roku 2007“) byl rozhodnutím Komise ze dne 27. června 2007 vydaným ve věci N421/2006 (dále jen „rozhodnutí z roku 2007“) schválen třetí režim (dále jen „režim III“) na období od 1. ledna 2007 do 31. prosince 2013. Komise tento režim schválila jako slučitelnou provozní podporu podporující regionální rozvoj a diverzifikaci hospodářské struktury ostrova Madeira (Portugalsko) jakožto nejvzdálenějšího regionu ve smyslu čl. 299 odst. 2 ES (nyní článek 349 SFEU).
Režim III má formu snížení daně z příjmu právnických osob (dále jen „DPPO“) ze zisků z činností fakticky i fyzicky vykonávaných na Madeiře (3 % od roku 2007 do roku 2009, 4 % od roku 2010 do roku 2012 a 5 % od roku 2013 do roku 2020), osvobození od obecních a místních daní, jakož i osvobození od daně z převodu nemovitosti při založení podniku v oblasti ZFM až do maximálních výší podpory založených na maximálních stropech základu daně pro roční základ daně příjemců. Tyto stropy jsou stanoveny v závislosti na počtu pracovních míst, která příjemce každý daňový rok zachoval. Za určitých podmínek mohou společnosti registrované v ZFI v rámci režimu ZFM využívat dalšího 50% snížení DPPO.
Přístup k režimu III byl omezen na činnosti, které byly uvedeny na seznamu uvedeném v rozhodnutí z roku 2007. Navíc veškeré činnosti zahrnující finanční zprostředkování, pojištění a pomocné finanční činnosti a činnosti související s pojištěním, jakož i veškeré činnosti související se „službami v rámci dané skupiny“ (koordinační centra, pokladna a distribuční střediska) byly jakožto „služby poskytované zejména podnikům“ vyloučeny z působnosti režimu III.
Pozměněné znění režimu III bylo schváleno rozhodnutím Komise ze dne 2. července 2013 ve věci SA.34160 (2011/N) (dále jen „rozhodnutí z roku 2013“) na období od 1. ledna do 31. prosince 2013. Tato změna zachovává stejné podmínky, jako jsou podmínky stanovené režimem III, s výhradou 36,7% zvýšení maximálních stropů základu daně, na který se vztahuje snížení DPPO.
Následně bylo rozhodnutím Komise ze dne 26. listopadu 2013 ve věci SA.37668 (2013/N) schváleno prodloužení upraveného režimu III do 30. června 2014. Prodloužení uvedeného režimu do konce roku 2014 bylo schváleno rozhodnutím Komise ze dne 8. května 2014 vydaným ve věci SA.38586 (2014/N).
Dne 12. března 2015 zahájila Komise na základě čl. 108 odst. 1 SFEU a čl. 17 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 SFEU (
Úř. věst. 1999, L 83, s. 1
; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), dohled nad režimem III pro roky 2012 a 2013.
Dopisem ze dne 6. července 2018 informovala Komise Portugalskou republiku o svém rozhodnutí zahájit ohledně režimu III formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (
Úř. věst. 2019, C 101, s. 7
, dále jen „rozhodnutí o zahájení formálního řízení“).
Toto řízení bylo zahájeno z důvodu pochybností Komise ohledně uplatňování osvobození od daně na příjmy pocházející z činností prováděných fakticky i fyzicky v autonomní oblasti Madeira (dále jen „AOM“) a ohledně souvislosti mezi výší podpory a vytvářením či zachováním pracovních míst na Madeiře.
Na konci uvedeného řízení přijala Komise napadené rozhodnutí, jehož výrok zní takto:
„Článek 1
Režim podpory ‚Zona Franca da Madeira (ZFM) – Režim III‘, v rozsahu, v němž byl realizován Portugalskem v rozporu s rozhodnutím [z roku 2007] a rozhodnutím [z roku 2013], byl Portugalskem zaveden protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 [SFEU] a je neslučitelný s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivá podpora poskytnutá na základě režimu uvedeného v článku 1 nepředstavuje podporu, pokud v době poskytnutí splňuje podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 2 nařízení (EU) 2015/1588 a platném v době poskytnutí podpory.
Článek 3
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci režimu uvedeného v článku 1, která v době poskytnutí splňovala podmínky stanovené v rozhodnutích uvedených v článku 1 nebo stanovených v nařízení přijatém na základě článku 1 nařízení (EU) 2015/1588, je slučitelná s vnitřním trhem do výše maximální intenzity podpory vztahující se na daný druh podpory.
Článek 4
1.   Portugalsko získá zpět od příjemců neslučitelnou podporu poskytnutou v rámci režimu uvedeného v článku 1.
[…]
4.   S účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší Portugalsko režim neslučitelné podpory v rozsahu uvedeném v článku 1 a zruší veškeré nevyplacené platby podpory.
Článek 5
1.   Vrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 je okamžité a účinné.
2.   Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do osmi měsíců ode dne jeho oznámení.
[…]“
II.

Návrhová žádání účastnic řízení
Portugalská republika navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil článek 1, jakož i články 4 až 6 napadeného rozhodnutí;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
–
uložil Portugalské republice náhradu nákladů řízení.
III.

Právní otázky
Na podporu své žaloby uplatňuje Portugalská republika sedm žalobních důvodů.
V rámci prvního žalobního důvodu Portugalská republika tvrdí, že napadené rozhodnutí porušuje čl. 107 odst. 1 SFEU, jelikož režim III není selektivní.
V rámci druhého žalobního důvodu Portugalská republika tvrdí, že napadené rozhodnutí porušuje čl. 107 odst. 1 SFEU, jelikož Komise neprokázala, že režim III ovlivňuje hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
V rámci třetího žalobního důvodu, vzneseného podpůrně, Portugalská republika tvrdí, že napadené rozhodnutí porušilo článek 108 SFEU a články 21 až 23 nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 SFEU (
Úř. věst. 2015, L 248, s. 9
), jelikož režim III musí být kvalifikován jako „existující podpora“.
V rámci čtvrtého žalobního důvodu, rovněž vzneseného podpůrně, se Portugalská republika dovolává nesprávného právního posouzení, jelikož byl režim III prováděn v souladu s rozhodnutími z roku 2007 a 2013 a články 107 a 108 SFEU.
V rámci pátého žalobního důvodu Portugalská republika tvrdí, že se Komise dopustila nesprávného skutkového zjištění, respektive nesplnila svou povinnost uvést odůvodnění, jelikož požadavky daňového režimu a jejich kontrola vykonávaná vnitrostátními orgány jsou způsobilé ke kontrole režimu III.
V rámci šestého žalobního důvodu Portugalská republika tvrdí, že se Komise dopustila nesprávného skutkového zjištění, respektive nesplnila svou povinnost uvést odůvodnění, jelikož Portugalská republika prováděla kontroly podmínky týkající se vytvoření či zachování pracovních míst.
Nakonec se v rámci sedmého žalobního důvodu Portugalská republika dovolává porušení obecných zásad práva Evropské unie, zejména zásad práva na obhajobu, právní jistoty, řádné správy, ochrany legitimního očekávání a proporcionality, porušení povinnosti uvést odůvodnění ze strany Komise, nemožnosti pro ni splnit povinnost navrácení obsaženou v napadeném rozhodnutí, jakož i porušení článku 17 nařízení 2015/1589.
A.

Ke struktuře a žalobním důvodům
S ohledem na žalobní důvody vznesené Portugalskou republikou a připomenuté v bodech 16 až 23 výše, jakož i vyjádření, která předložila ke zprávě k jednání a byla zanesena do protokolu z jednání, je třeba projednávanou žalobu chápat tak, že se v podstatě skládá z jedenácti žalobních důvodů.
První a druhý žalobní důvod vycházejí z porušení čl. 107 odst. 1 SFEU v rozsahu, v němž byl režim III, tak jak byl zaveden, kvalifikován jako „státní podpora“ ve smyslu tohoto ustanovení.
Třetí žalobní důvod vychází z porušení článku 108 SFEU a článků 21 až 23 nařízení 2015/1589 v rozsahu, v němž byl režim III, tak jak byl zaveden, kvalifikován jako „nová podpora“ ve smyslu čl. 1 písm. c) tohoto nařízení, a nikoli jako „existující podpora“ ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu i) uvedeného nařízení.
Čtvrtý až šestý žalobní důvod vycházejí z nesprávných právních posouzení a nesprávných skutkových zjištění, jakož i z nedostatečného odůvodnění, jelikož byl režim III zaveden Portugalskou republikou v souladu s rozhodnutími z roku 2007 a z roku 2013, jakož i s články 107 a 108 SFEU.
Sedmý žalobní důvod vychází z porušení práva na obhajobu, zásad právní jistoty a řádné správy, jakož i z nedostatečného odůvodnění, jelikož Komise nezohlednila dopis, který jí Portugalská republika zaslala dne 6. dubna 2018.
Osmý žalobní důvod vychází z porušení zásad právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a řádné správy v rozsahu, v němž napadené rozhodnutí uložilo Portugalské republice povinnost zajistit navrácení podpor prohlášených za protiprávní a neslučitelné.
Devátý žalobní důvod vychází z toho, že Portugalská republika nemůže požadovat navrácení podpor prohlášených za protiprávní a neslučitelné.
Desátý žalobní důvod vychází z porušení zásady proporcionality tím, že Komise přijala restriktivní přístup, pokud jde o podmínky „vytvoření pracovních míst v regionu“ a „činnosti fakticky i fyzicky vykonávané v [AOM]“.
Jedenáctý žalobní důvod vychází z porušení článku 17 nařízení 2015/1589 z důvodu promlčení některých podpor vyplacených v rámci režimu III.
B.

K prvnímu a druhému žalobnímu důvodu, vycházejícím z porušení čl. 107 odst. 1 SFEU v rozsahu, v němž byl režim III, tak jak byl zaveden, kvalifikován jako „státní podpora“
Prvním a druhým žalobním důvodem, které je třeba posuzovat společně, Portugalská republika vytýká Komisi, že porušila čl. 107 odst. 1 SFEU tím, že režim III, tak jak byl zaveden, kvalifikovala jako „státní podporu“ ve smyslu tohoto ustanovení. V tomto ohledu tvrdí, že tento režim nesplňuje tři podmínky, které jsou pro takovou kvalifikaci vyžadovány.
Na rozdíl od zjištění učiněného v bodech 135 a 136 odůvodnění napadeného rozhodnutí nemá režim III selektivní povahu, jelikož představuje opatření obecné povahy spadající do obecné systematiky portugalské daňové soustavy, přičemž jeho cílem je právní úprava situací, které si objektivně zaslouží vlastní autonomní zacházení.
V tomto ohledu Portugalská republika nejprve s odkazem na rozsudek ze dne 9. prosince 1997, Tiercé Ladbroke v. Komise (
C‑353/95 P
,
EU:C:1997:596
), tvrdí, že povaha a struktura systému mohou odůvodnit rozdílné zacházení ve vztahu k obecně závazným právním předpisům, pokud se odkazuje nejen na formální prvky, jako je stupeň autonomie dotyčného územního celku, ale rovněž na existenci odlišné faktické situace odůvodňující výjimku z obecných pravidel.
Specifičnost území AOM, uznaná jak portugalským právním a ústavním rámcem, tak Komisí v bodě 193 odůvodnění napadeného rozhodnutí, přitom odůvodňuje daňové zacházení odlišné od ostatních portugalských území za účelem nápravy a zmírnění trvalých strukturálních znevýhodnění, jimiž trpí podniky provozující hospodářskou činnost v tomto regionu.
Dále má Portugalská republika za to, že ze skutečnosti, že je opatření zeměpisně omezeno na oblast ZFM, nevyplývá, že má selektivní povahu. Pokud by tomu mělo být jinak, AOM a ZFM by byly v daňově nevýhodné situaci ve srovnání s jinými regiony Unie, což by bylo v rozporu s obecným cílem Smluv a politik Unie směřujícím k podpoře nejvzdálenějších regionů. Tribunál by se tedy měl vyhnout použití kritéria, které by neumožnilo dosáhnout tohoto cíle.
Portugalská republika nakonec tvrdí, že v souladu s rozsudky ze dne 11. září 2008, UGT-Rioja a další (
C‑428/06 až C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, bod
), a ze dne 18. prosince 2008, Government of Gibraltar a Spojené království v. Komise (
T‑211/04 a T‑215/04
,
EU:T:2008:595
, bod
), musí být referenčním rámcem pro posouzení selektivity režimu III území AOM, a nikoli celé portugalské území.
To vyplývá ze skutečnosti, že AOM má na ústavní úrovni dostatečnou institucionální, procesní a hospodářskou autonomii vůči portugalským ústředním orgánům. Tato autonomie, která jí umožňuje přizpůsobit vnitrostátní daňovou soustavu svým regionálním zvláštnostem, aniž je její rozhodnutí snížit daňovou sazbu kompenzováno finanční podporou nebo dotacemi z jiných regionů nebo od ústřední vlády, odůvodňuje, aby byl režim III považován za obecně použitelný v rámci tohoto samosprávného celku působícího pod úrovní státu.
Komise přitom tím, že v napadeném rozhodnutí neurčila, zda AOM nebo ZFM mají dostatečnou institucionální, procesní a hospodářskou autonomii, porušila nejen čl. 107 odst. 1 SFEU, ale i povinnost uvést odůvodnění.
Kromě toho Komise neprokázala, že režim III, tak jak byl zaveden, ovlivňuje obchod mezi členskými státy a narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž.
V tomto ohledu Portugalská republika tvrdí, že na rozdíl od toho, co uvedla v bodě 215 odůvodnění napadeného rozhodnutí, měla Komise v souladu s judikaturou provést
in concreto
kvantitativní a aktualizovanou analýzu účinků režimu III. Navíc měla prokázat existenci citelných účinků na hospodářskou soutěž a obchod s ohledem na nejvzdálenější povahu a malý hospodářský rozsah AOM, jehož zvláštnosti jsou uznány článkem 349 SFEU.
Portugalská republika kromě toho tvrdí, že Komise nesplnila svou povinnost uvést odůvodnění, když se omezila na to, že uvedla, že společnosti registrované v oblasti ZFM vykonávají činnosti otevřené mezinárodní hospodářské soutěži, ačkoli v průběhu správního řízení zúčastnění tvrdili opak, v řízení nevyšlo najevo, že by si nějaký zúčastněný stěžoval na provádění režimu III, a přestože Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) má za to, že slabá atraktivita nejvzdálenějších regionů vylučuje ovlivnění obchodu mezi členskými státy.
Komise tvrdí, že první a druhý žalobní důvod musí být zamítnuty jako neopodstatněné.
Je tedy třeba posoudit, zda v bodě 148 odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise správně kvalifikovala režim III, tak jak byl zaveden, jako „státní podporu“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
V tomto ohledu podle ustálené judikatury kvalifikace vnitrostátního opatření jako „státní podpory“ vyžaduje, aby byly splněny všechny následující podmínky. Zaprvé se musí jednat o státní zásah nebo zásah ze státních prostředků. Zadruhé musí být tento zásah způsobilý ovlivnit obchod mezi členskými státy. Zatřetí musí zásah příjemci poskytovat selektivní výhodu. Začtvrté musí selektivně zvýhodňovat příslušného příjemce. (viz rozsudek ze dne 6. října 2021, World Duty Free Group a Španělsko v. Komise,
C‑51/19 P a C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávaném případě se Portugalská republika omezuje na zpochybnění selektivní povahy výhody přiznané příjemcům režimu III, tak jak byl zaveden, a dále skutečnosti, že tento režim může ovlivnit obchod mezi členskými státy a narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž.
V první řadě, pokud jde o podmínku týkající se selektivní povahy zvýhodnění, je prokázáno, že vnitrostátní opatření poskytující daňové zvýhodnění, která sice nejsou spojena s převodem státních prostředků, ale staví příjemce do výhodnější finanční situace oproti ostatním daňovým poplatníkům, mohou příjemcům přinést selektivní výhodu (viz rozsudek ze dne 6. října 2021, World Duty Free Group a Španělsko v. Komise,
C‑51/19 P a C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, bod
a citovaná judikatura).
Tato podmínka ukládá povinnost určit, zda v rámci daného právního režimu může dotčené vnitrostátní opatření zvýhodňovat „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci a se kterými je tak zacházeno odlišně, což lze v zásadě kvalifikovat jako diskriminaci (viz rozsudek ze dne 6. října 2021, World Duty Free Group a Španělsko v. Komise,
C‑51/19 P a C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, bod
a citovaná judikatura).
Za tímto účelem musí Komise nejprve identifikovat referenční systém, a sice „obvyklý“ daňový režim použitelný v dotyčném členském státě, a dále prokázat, že se dotčené daňové opatření od tohoto referenčního systému odchyluje v rozsahu, v němž zavádí rozlišování mezi subjekty, které se s ohledem na cíl tohoto systému nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci (viz rozsudek ze dne 19. prosince 2018, A-Brauerei,
C‑374/17
,
EU:C:2018:1024
, bod
a citovaná judikatura).
Za tímto účelem nemusí být referenční rámec nezbytně vymezen hranicemi území dotyčného členského státu, takže zvýhodňující opatření uplatňující se pouze v jedné části vnitrostátního území není pouze z tohoto jediného důvodu selektivní. Není možno vyloučit, že za určitých přísně vymezených podmínek má entita nižší než státní úrovně právně a ve skutečnosti takový status, který ji činí ve vztahu k ústřední vládě členského státu autonomní natolik, aby to byla tato entita, a nikoliv ústřední vláda, kdo hraje prostřednictvím opatření, která přijímá, základní úlohu při určení politického a hospodářského prostředí, ve kterém podniky působí, což znamená, že referenční rámec může být omezen na dotyčnou zeměpisnou oblast (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 6. září 2006, Portugalsko v. Komise,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, body
až
, a ze dne 11. září 2008, UGT-Rioja a další,
C‑428/06 až C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, body
až
a citovaná judikatura).
Konečně opatření
a

priori
selektivní nemůže být kvalifikováno jako „státní podpora“, pokud se dotyčnému členskému státu podaří prokázat, že rozlišování mezi přijímajícími podniky, které se s ohledem na cíl sledovaný dotčeným právním režimem nacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, je odůvodněné v tom smyslu, že vyplývá z povahy nebo systematiky soustavy, do níž tato opatření patří (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. října 2021, World Duty Free Group a Španělsko v. Komise,
C‑51/19 P a C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávaném případě z bodů 130 až 136 odůvodnění napadeného rozhodnutí, jakož i z písemností Portugalské republiky vyplývá, že právním základem režimu III je především Estatuto dos Benefícios Fiscais (režim daňových výhod) vytvořený Decreto-lei č. 215/89 (nařízení s mocí zákona č. 215/89) ze dne 1. července 1989 (Diário da República I, řada I, č. 149, ze dne 1. července 1989) a Decreto-Lei č. 500/80 que autoriza a criação de uma zona franca na Região Autónoma da Madeira (nařízení s mocí zákona č. 500/80, kterým se schvaluje vytvoření svobodného pásma v autonomní oblasti Madeira) ze dne 20. října 1980 (Diário da República I, řada I, č. 243/1980, ze dne 20. října 1980).
Kromě toho body 10 až 17 odůvodnění napadeného rozhodnutí, které Portugalská republika nezpochybňuje, upřesňují, že režim III stanoví zvýhodnění ve formě snížení DPPO ve prospěch společností zaregistrovaných v oblasti ZFM, které musí vykonávat určité taxativně vyjmenované hospodářské činnosti uvedené na seznamu, který je přílohou rozhodnutí z roku 2007, a z nichž jsou vyloučeny zejména všechny činnosti zahrnující finanční zprostředkování, pojištění a pomocné finanční činnosti a činnosti související s pojištěním, jakož i veškeré činnosti související se „službami v rámci dané skupiny“ (koordinační centra, pokladna a distribuční střediska).
Z toho vyplývá, že ne všechny společnosti, ale pouze některé z nich mohou být registrovány v oblasti ZFM a že pouze tyto společnosti registrované v oblasti ZFM, s výjimkou společností usazených v jiných částech AOM nebo portugalského území, mohou mít prospěch ze snížení daní stanovených režimem III.
Komise tedy měla v bodech 134 a 135 odůvodnění napadeného rozhodnutí správně za to, že daňová zvýhodnění stanovená režimem III mají selektivní povahu, jelikož ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 49 výše může zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci a se kterými je tak zacházeno odlišně, což lze v zásadě kvalifikovat jako diskriminaci.
V tomto ohledu nemůže tvrzení Portugalské republiky, podle kterého se Komise dopustila pochybení při vymezení referenčního rámce použitého k posouzení selektivní povahy režimu III, tento závěr změnit.
I za předpokladu, že referenčním rámcem pro posouzení selektivní povahy tohoto režimu může být ten na území AOM, skutečnost uvedená Komisí, že podniky zaregistrované na území AOM, ale mimo oblast ZFM, nemohou využívat uvedený režim, totiž postačuje k prokázání selektivní povahy tohoto režimu a ke zbavení opodstatněnosti tvrzení Portugalské republiky o nedostatku odůvodnění napadeného rozhodnutí v tomto bodě.
Stejně tak se Portugalská republika nemůže účelně dovolávat skutečnosti, že režim III je odůvodněn povahou nebo systematikou portugalské daňové soustavy, jelikož směřuje ke zmírnění trvalých znevýhodnění podniků vykonávajících svou činnost na území AOM.
V tomto ohledu z ustálené judikatury vyplývá, že cíl sledovaný státními zásahy nepostačuje k tomu, aby tyto zásahy nebyly bez dalšího kvalifikovány jako „státní podpory“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jelikož toto ustanovení nerozlišuje podle důvodů nebo cílů státních zásahů, ale definuje je podle jejich účinků (rozsudek ze dne 2. července 1974, Itálie v. Komise,
173/73
,
EU:C:1974:71
, bod
; viz rovněž rozsudek ze dne 25. ledna 2022, Komise v. European Food a další,
C‑638/19 P
,
EU:C:2022:50
, bod
a citovaná judikatura).
Navíc pouhá skutečnost, že regionální daňová soustava je koncipována tak, aby zajistila nápravu nevýhod spojených s ostrovní povahou, neumožňuje mít za to, že každé daňové zvýhodnění poskytnuté v tomto rámci je odůvodněno povahou a systematikou vnitrostátní daňové soustavy. Skutečnost, že jedná na základě politiky regionálního rozvoje nebo sociální soudržnosti, tak nepostačuje k tomu, aby opatření přijaté v rámci této politiky bylo považováno za odůvodněné pouze na základě této skutečnosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. září 2006, Portugalsko v. Komise,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, bod
).
Jak v rámci správního řízení, které vyústilo v přijetí napadeného rozhodnutí, tak v řízení před Tribunálem v rámci projednávané žaloby se přitom Portugalská republika omezila na obecná tvrzení, pokud jde o nevýhody, kterými AOM trpí, a na nutnost zohlednit její status nejvzdálenějšího regionu uznaný článkem 349 SFEU.
Portugalská republika tedy neprokázala, jak byl režim III, zejména v rozsahu, v němž z něj neměly prospěch společnosti usazené na území AOM, ale neregistrované v oblasti ZFM, odůvodněn povahou nebo systematikou portugalské daňové soustavy.
Kromě toho a za předpokladu, že se Portugalská republika svou argumentací snaží vyzvat Tribunál pouze z důvodu spravedlnosti, aby se odchýlil od podmínek stanovených v čl. 107 odst. 1 SFEU, stačí uvést, že se Tribunál v rámci přezkumu stanoveného v článku 263 SFEU nemůže, stejně jako Komise, odchýlit od norem Smlouvy (obdobně viz rozsudek 5. října 2000, Německo v. Komise,
C‑288/96
,
EU:C:2000:537
, bod
).
V důsledku toho Komise v bodě 136 odůvodnění napadeného rozhodnutí správně konstatovala, že režim III, tak jak byl zaveden, poskytuje svým příjemcům selektivní výhodu.
V druhé řadě, pokud jde o podmínky týkající se existence dopadů na obchod mezi členskými státy, jakož i na hospodářskou soutěž, je třeba připomenout, že není třeba prokazovat skutečný vliv dotčené podpory na obchod mezi členskými státy a skutečné narušení hospodářské soutěže, jak tvrdí Portugalská republika, ale pouze zkoumat, zda tato podpora může tento obchod ovlivnit a narušit hospodářskou soutěž (rozsudek ze dne 27. června 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, bod
), což je Komise povinna alespoň zmínit v odůvodnění svého rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. září 2006, Portugalsko v. Komise,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, bod
).
Pokud podpora poskytnutá členským státem v tomto ohledu posiluje zejména postavení určitých podniků vůči jiným konkurenčním podnikům v rámci obchodu mezi členskými státy, je třeba mít za to, že tento obchod je podporou ovlivněn (rozsudek ze dne 27. června 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, bod
).
Ohledně podmínky narušení hospodářské soutěže je třeba zdůraznit, že podpory, které směřují k osvobození podniku od nákladů, které by obvykle musel vynaložit v rámci svého běžného hospodaření nebo běžných činností, mezi něž patří i takové provozní podpory, jako jsou podpory vyplacené na základě režimu III, v zásadě narušují podmínky hospodářské soutěže (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 9. června 2011, Comitato Venezia vuole vivere a další v. Komise,
C‑71/09 P, C‑73/09 P a C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, bod
, a ze dne 27. června 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, bod
).
Komise přitom tím, že v podstatě připomněla judikaturu uvedenou výše a v bodě 139 odůvodnění napadeného rozhodnutí konstatovala, že společnosti registrované v oblasti ZFM vykonávají činnosti otevřené mezinárodní hospodářské soutěži, splnila svou povinnost uvést odůvodnění. Kromě toho z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že Komise právně dostačujícím způsobem prokázala, že v projednávaném případě mohl režim III, tak jak byl zaveden, ovlivnit obchod mezi členskými státy a narušit hospodářskou soutěž.
Skutečnosti uvedené Portugalskou republikou a připomenuté v bodě 43 výše nemohou tento závěr zpochybnit ani uložit Komisi zesílenou povinnost uvést odůvodnění.
Závěr, ke kterému Komise dospěla, musí být totiž vykládán zejména s ohledem na odstavec 15 rozhodnutí o zahájení formálního řízení, upřesnění poskytnutá samotnou Portugalskou republikou v jejích písemnostech, jakož i v průběhu jednání, podle kterých byl režim III vypracován za účelem shromažďování zahraničních investic a rozvoje mezinárodních služeb, nebo také s ohledem na skutečnosti, že režim III zahrnuje Mezinárodní obchodní centrum Madeiry a mezinárodní námořní rejstřík Madeiry.
S ohledem na výše uvedené je třeba první a druhý žalobní důvod zamítnout jako neopodstatněné.
C.

Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 108 SFEU a článků 21 až 23 nařízení 2015/1589 v rozsahu, v němž byl režim III, tak jak byl zaveden, kvalifikován jako „nová podpora“ ve smyslu čl. 1 písm. c) tohoto nařízení, a nikoli jako „existující podpora“ ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu i) uvedeného nařízení
Třetím žalobním důvodem, předloženým podpůrně, vytýká Portugalská republika Komisi, že porušila čl. 108 odst. 1 SFEU a články 21 až 23 nařízení 2015/1589 tím, že kvalifikovala režim III tak, jak byl zaveden, jako „novou podporu“ ve smyslu čl. 1 písm. c) tohoto nařízení, a že tím zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU.
Podle Portugalské republiky měla Komise naopak kvalifikovat režim III, tak jak byl zaveden, jako „existující podporu“ ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení 2015/1589, tedy jako podporu zavedenou před jejím přistoupením a stále v účinnosti i po něm. Komise tedy měla případně zahájit průběžné zkoumání existujících režimů podpory podle čl. 108 odst. 1 SFEU.
Portugalská republika v tomto ohledu tvrdí, že režim ZFM byl vytvořen dříve, než vstoupila do Evropského hospodářského společenství (EHS) dne 1. ledna 1986, že režim ZFM nebyl od tohoto data podstatně změněn a že provedené změny vedly k omezení působnosti režimu a jsou v souladu s následnými verzemi pokynů Komise k regionální státní podpoře. Pokud jde konkrétně o požadavek vytvoření či zachování pracovních míst, Portugalská republika uvádí, že tento požadavek byl vložen pod tlakem Komise a v rozporu s přesvědčením jejích orgánů.
Portugalská republika dodává, že jednání o jejím přistoupení vedla k doporučení orgánů Unie věnovat zvláštní pozornost politice hospodářského a sociálního rozvoje AOM. Navíc Akt o podmínkách přistoupení Španělského království a Portugalské republiky a o úpravách smluv (
Úř. věst. 1985, L 302, s. 23
) obsahoval výslovnou výhradu ohledně ZFM a nestanovil žádnou zvláštní změnu nařízení s mocí zákona č. 500/80.
Komise se domnívá, že třetí žalobní důvod je třeba zamítnout jako neopodstatněný.
Na úvod je třeba připomenout, že v rámci systému kontroly státních podpor zavedeného články 107 a 108 SFEU se uplatní odlišné řízení podle toho, zda se jedná o existující či nové podpory. Zatímco „existující podpory“ mohou být v souladu s čl. 108 odst. 1 SFEU právoplatně provedeny, pokud Komise nekonstatovala jejich neslučitelnost a podléhají průběžnému zkoumání stanovenému v tomtéž ustanovení, čl. 108 odst. 3 SFEU stanoví, že Komise musí být včas informována o záměrech spočívajících v zavedení „nových podpor“ nebo ve změně „podpor existujících“ a zamýšlená opatření nemohou být provedena předtím, než je řízení ukončeno vydáním konečného kladného rozhodnutí přijatého na základě formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. června 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, bod
a citovaná judikatura).
Z článku 1 písm. c) nařízení 2015/1589 vyplývá, že se „novou podporou“ rozumí „každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory“.
Článek 4 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady 2015/1589, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 SFEU (
Úř. věst. 2004, L 140, s. 1
; Zvl. vyd. 08/04, s. 3), kvalifikuje jako změnu existující podpory pro účely uvedeného čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589 jakoukoli změnu kromě úprav čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem.
Za účelem posouzení podstatné povahy změn existující podpory je třeba zkoumat, zda tyto změny ovlivnily základní prvky tohoto režimu, jako je okruh příjemců, cíl finanční podpory nebo zdroj této podpory a její výše (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. prosince 2018, Rittinger a další,
C‑492/17
,
EU:C:2018:1019
, body
až
, a ze dne 14. dubna 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe a CarePool Hannover v. Komise,
T‑69/18
,
EU:T:2021:189
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci Komise v bodě 144 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla, že původní režim ZFM prošel změnami týkajícími se v rámci režimu II požadavku vytvoření či zachování pracovních míst, vyloučení některých činností z působnosti tohoto režimu, postupného snižování podpory, jakož i přidání dodatečného snížení pro podniky v ZFI. Rovněž uvedla, že režim III stanovil zvýšení horních hranic základu daně, na které se vztahuje snížení daně.
Takové změny jsou na rozdíl od toho, co tvrdí Portugalská republika, podstatné v rozsahu, v němž se týkají základních znaků původního režimu ZFM, a zejména okruhu příjemců, jakož i dotčených částek (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. listopadu 2015, Comunidad Autónoma del País Vasco a Itelazpi v. Komise,
T‑462/13
,
EU:T:2015:902
, body
a
).
Takový závěr nemůže být zpochybněn tvrzením Portugalské republiky, podle kterého se tyto změny omezily na omezení působnosti původního režimu ZFM (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. listopadu 2019, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑585/17
,
EU:C:2019:969
, bod
). Kromě toho, že toto tvrzení je v rozporu s postupnými změnami původního režimu ZFM, které vedly zejména k přidání snížení daní a ke zvýšení horních hranic základu daně, je posouzení podstatné povahy změny nezávislé na otázce, zda tato změna vede k rozšíření nebo omezení působnosti dotčené podpory. Pro účely tohoto posouzení je důležité pouze to, zda může změna ovlivnit samotnou podstatu původního režimu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. dubna 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe a CarePool Hannover v. Komise,
T‑69/18
,
EU:T:2021:189
, bod
a citovaná judikatura). Tak je tomu přitom v případě různých změn původního režimu ZFM provedených režimy II a III.
Stejně tak se Portugalská republika nemůže účelně dovolávat skutečnosti, že uvedené změny jsou v souladu s následnými verzemi pokynů Komise k regionální státní podpoře nebo by měly být posouzeny s náležitým přihlédnutím k doporučení orgánů Unie věnovat zvláštní pozornost politice hospodářského a sociálního rozvoje AOM. Takové skutečnosti totiž nemají žádný vztah k právní kvalifikaci dotčené podpory jako „nové podpory“ nebo „existující podpory“.
Irelevantní je rovněž skutečnost, které se dovolává Portugalská republika, podle níž přidání požadavku vytvoření či zachování pracovních míst uskutečnila pod tlakem Komise. V tomto ohledu z rozhodnutí Komise ze dne 11. prosince 2002 vydaného ve věci N222a/2002 (dále jen „rozhodnutí z roku 2002“) vyplývá, že tento požadavek byl zahrnut samotnou Portugalskou republikou do návrhu režimu II oznámeného Komisi dne 12. března 2002.
Není tedy třeba určit, zda byl režim ZFM skutečně zaveden před přistoupením Portugalské republiky k EHS nebo že se na něj vztahovala výslovná výjimka obsažená v Aktu o podmínkách přistoupení Španělského království a Portugalské republiky a o úpravách smluv, avšak je třeba uvést, že změny, které v něm provedly po 1. lednu 1986 režimy II a III, každopádně vylučují to, aby byl kvalifikován jako „existující podpora“ ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení 2015/1589, jak uvedla Komise v bodě 145 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
V důsledku toho Portugalská republika nemůže Komisi vytýkat, že porušila čl. 108 odst. 1 SFEU a články 21 až 23 nařízení 2015/1589 tím, že kvalifikovala režim III, tak jak byl zaveden, jako „novou podporu“ a nikoliv jako „existující podporu“, a tím, že případně nezahájila průběžné zkoumání existujících režimů podpory.
S ohledem na výše uvedené je třeba třetí žalobní důvod zamítnout jako neopodstatněný.
D.

Ke čtvrtému až šestému žalobnímu důvodu, vycházejícím z nesprávných právních posouzení a nesprávných skutkových zjištění, jakož i z nedostatečného odůvodnění, jelikož byl režim III zaveden Portugalskou republikou v souladu s rozhodnutími z roku 2007 a 2013, jakož i s články 107 a 108 SFEU
1.

K předmětu čtvrtého až šestého žalobního důvodu
V rámci čtvrtého až šestého žalobního důvodu Portugalská republika tvrdí, že se Komise dopustila nesprávného právního a skutkového posouzení a nesplnila povinnost uvést odůvodnění, jelikož režim III byl Portugalskou republikou zaveden v souladu s rozhodnutími z roku 2007 a 2013, jakož i s články 107 a 108 SFEU.
Podle Portugalské republiky je tento závěr Komise stižen vadami ze tří důvodů.
Zaprvé Portugalská republika vytýká Komisi, že se dopustila nesprávného právního posouzení tím, že vyložila rozhodnutí z roku 2007 a 2013 tak, že povolují vyplacení podpor stanovených režimem III pouze, pokud jde o zisky společností zaregistrovaných v oblasti ZFM plynoucí z „činností fakticky i fyzicky vykonávaných na Madeiře“, a nikoli pro veškeré jejich činnosti, i když jsou vykonávané mimo tuto oblast (čtvrtý žalobní důvod).
Zadruhé Portugalská republika vytýká Komisi, že se dopustila nesprávného skutkového zjištění a nesplnila svou povinnost uvést odůvodnění v rozsahu, v němž měla Komise za to, že portugalské orgány nezavedly řádné a účinné daňové kontroly k ověření toho, zda příjemci dodržují podmínky vyplacení podpory stanovené režimem III (pátý žalobní důvod).
Zatřetí Portugalská republika vytýká Komisi, že se dopustila nesprávného skutkového zjištění a nesplnila svou povinnost uvést odůvodnění v rozsahu, v němž měla za to, že při provádění režimu III portugalské orgány nesprávně vyložily podmínku „zachování či vytvoření pracovních míst“, a provedly z tohoto důvodu nedostatečné kontroly (šestý žalobní důvod).
Pokud jde o tvrzení, že došlo k porušení článku 107 SFEU, Portugalská republika v odpověď na otázku Tribunálu na jednání, v níž byla vyzvána, aby uvedla body ve svých písemnostech podporující toto tvrzení, uvedla, že toto ustanovení je zmíněno v bodě 121 žaloby, který přebírá článek 1 výroku napadeného rozhodnutí, jenž neobsahuje takovou zmínku, a v názvu čtvrtého žalobního důvodu, aniž označila další části svých písemností, které by mohly podpořit toto tvrzení.
Kromě toho je třeba uvést, že Portugalská republika nepředkládá žádný důkaz, který by zpochybňoval konstatování neslučitelnosti režimu III, tak jak byl zaveden, učiněné Komisí na základě čl. 107 odst. 3 SFEU v bodě 206 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
Proto tvrzení Portugalské republiky vycházející z porušení článku 107 SFEU za předpokladu, že vychází z porušení čl. 107 odst. 3 SFEU, nesplňuje požadavky vyžadované čl. 76 písm. d) jednacího řádu Tribunálu, a musí být tedy odmítnuto jako nepřípustné.
V důsledku toho je třeba čtvrtý až šestý žalobní důvod chápat tak, že v podstatě směřují ke zpochybnění konstatování učiněného v bodě 180 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle kterého „režim ZFM zavedený Portugalskem je v rozporu s rozhodnutími Komise z roku 2007 a 2013, která schválila režim III, a je proto protiprávní“ ve smyslu čl. 108 odst. 3 SFEU.
V tomto ohledu je třeba uvést, že čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589 stanoví, že „ ‚novou podporou‘ se rozumí každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory“.
Z toho vyplývá, že domnívá-li se žalobkyně, že Komise měla nesprávně za to, že podmínky vyplácení jednotlivých podpor v rámci předem schváleného režimu podpor nejsou v souladu s tímto předchozím povolením, je třeba její argumentaci chápat tak, že kritizuje skutečnost, že Komise odmítla přiznat uvedeným podporám právní kvalifikaci „existující podpory“ ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení 2015/1589, a sice režimu podpory nebo jednotlivých podpor schválených Komisí nebo Radou Evropské unie.
S náležitým ohledem na vyjádření Portugalské republiky ke zprávě k jednání je tedy třeba argumentaci, kterou uvedla v rámci čtvrtého až šestého žalobního důvodu, chápat tak, že směřuje ke zpochybnění skutečnosti, že Komise v bodech 150 až 180 a 228 odůvodnění napadeného rozhodnutí nekvalifikovala režim III, tak jak byl zaveden, jako „existující podporu“ ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení 2015/1589, jehož slučitelnost měla být posuzována v rámci průběžného zkoumání existujících režimů podpory stanoveného v čl. 108 odst. 1 SFEU, ale v bodě 180 odůvodnění napadeného rozhodnutí jej kvalifikovala jako „protiprávní podporu“, a tudíž jako „novou podporu“ ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589 vyplacenou v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
2.

K opodstatněnosti čtvrtého až šestého žalobního důvodu
Jak bylo uvedeno v bodě 91 výše, závěr Komise, podle kterého Portugalská republika zavedla režim III, na základě podmínek odlišných od těch, které oznámila a které byly schváleny rozhodnutími z roku 2007 a 2013, je stižen vadami ze tří důvodů.
a)

Argumenty účastnic řízení
Zaprvé se podle Portugalské republiky Komise dopustila nesprávného právního posouzení při výkladu podmínky stanovené v rozhodnutích z roku 2007 a 2013, podle které se snížení DPPO stanovená režimem III mohou týkat pouze zisků plynoucích z činností „fakticky i fyzicky vykonávaných na Madeiře“.
Portugalská republika v tomto ohledu zpochybňuje závěr Komise, podle kterého činnosti vykonávané mimo tento region společnostmi registrovanými v oblasti ZFM nemohou mít prospěch ze snížení DPPO.
Nejprve tvrdí – i když připouští, že na základě rozhodnutí z roku 2007 a 2013 se daňová zvýhodnění stanovená režimem III týkají „činností fakticky i fyzicky vykonávaných na Madeiře“ a že se Portugalská republika při jednání o tomto režimu skutečně zavázala, že se snížení DPPO uplatní pouze na tyto činnosti – že Komisi nikdy neskrývala, že poplatníkům, kteří mají sídlo nebo skutečné vedení v AOM, tam byly zdaněny veškeré příjmy. Dodává, že podle portugalských orgánů byl režim ZFM vždy určen k „přilákání“ zahraničních investic a rozvíjení mezinárodních služeb, a nikoli k přímému nahrazení dodatečných nákladů spojených s poměry v AOM nebo k vytváření pracovních míst. Není přitom možné oddělit výklad rozhodnutí z roku 2007 a 2013 od postojů přijatých portugalskými orgány během správních řízení, která vedla k vydání těchto rozhodnutí, v jejichž rámci navrhly, aby byl režim ZFM rozšířen nad rámec vztahu striktní přiměřenosti s ohledem na dodatečné náklady podniků, které působí v AOM.
Výklad rozhodnutí z roku 2007 a 2013 by tak měl vycházet z hospodářské podstaty režimu ZFM projevující se především přispěním tohoto režimu k hrubému domácímu produktu (HDP) AOM a v menší míře k tvorbě či udržení pracovních míst nebo k výběru daňových příjmů, o čemž Komise vždy věděla. Portugalská republika mimoto uvádí, že daňová zvýhodnění oblasti ZFM jsou zřetelně nižší než dodatečné náklady vyplývající z jejího nejvzdálenějšího postavení.
Požadavek, aby činnosti, na které se vztahuje režim III, byly „fakticky i fyzicky vykonávány na Madeiře“, tudíž pro Portugalskou republiku nemůže znamenat, že dotčená pracovní místa a hospodářská činnost se musí nutně nalézat a probíhat v hranicích tohoto regionu.
Portugalská republika má dále za to, že výklad pojmu činností „fakticky i fyzicky vykonávaných na Madeiře“ by měl být v souladu s „pravidly“ Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD), a zejména s jejím akčním plánem proti erozi základu daně a přesouvání zisku. Podle těchto pravidel žádné nařízení nevyžaduje existenci definitivního právního nebo skutkového vztahu mezi skutečnou hospodářskou činností vykonávanou v dotyčné zvláštní ekonomické zóně a zisky, na něž je daňové zvýhodnění poskytováno.
Portugalská republika by tedy mohla mít za to, že činnost je „fakticky i fyzicky vykonávána na Madeiře“, pokud je tam skutečně vykonávána nebo pokud tam má podnik, který ji vykonává, buď sídlo, řídící pracovníky a odpovídající vlastní zdroje, nebo účinné a skutečné rozhodovací centrum, aniž by bylo možné požadovat, aby tam všichni zaměstnanci vykonávali své funkce trvale nebo aby činnost byla omezena na její území.
Nakonec Portugalská republika tvrdí, že požadavek, podle kterého společnosti registrované v oblasti ZFM mohou mít prospěch ze snížení daní pouze z důvodu činnosti, kterou vykonávají na území AOM, vede Komisi k uložení bez dostatečného opodstatnění dodatečných podmínek, a to konkrétně ve svých pokynech k regionální podpoře a sděleních týkajících se nejvzdálenějších regionů. Tento požadavek by rovněž zvýšil negativní účinky vyplývající z režimů II a III, a mohl by dokonce vést oblast ZFM k jejímu zničení, zatímco provádění článku 349 SFEU by mělo posílit podporu poskytovanou tomuto regionu.
Navíc je tento požadavek v rozporu s judikaturou a předchozí rozhodovací praxí Komise, jež umožňovaly zohlednit vedlejší účinek podpor (
spillover effect
), a sice skutečnost, že podpory týkající se činností vykonávaných mimo region mohou tomuto regionu významně pomáhat. Ostatně v tomto smyslu Komise v rozhodnutí z roku 2007 prohlásila, že se režim III použije bez rozdílu na podniky usazené i neusazené v Portugalsku. Uvedený požadavek by také porušoval zásady volného pohybu omezením možnosti pracovníka zaměstnaného podnikem, který je držitelem licence v oblasti ZFM, vykonávat svou výdělečnou činnost v jiném členském státě nebo ve třetím státě, jakož i možnosti dotyčné společnosti poskytovat služby mimo území AOM.
Zadruhé Portugalská republika tvrdí, že napadené rozhodnutí je stiženo nesprávným skutkovým zjištěním a nesplněním povinnosti uvést odůvodnění v rozsahu, v němž měla Komise za to, že portugalské orgány nezavedly řádné a účinné daňové kontroly k ověření toho, zda příjemci dodržují podmínky vyplacení podpory stanovené režimem III.
Portugalská republika v tomto ohledu Komisi vytýká, že se v bodě 178 odůvodnění napadeného rozhodnutí domnívala, že kontroly prováděné portugalskými orgány jsou neúčinné „s ohledem na přesný výpočet počtu pracovních míst zajišťovaných každým příjemcem [režimu III] a na posouzení vazby mezi vytvořenými pracovními místy a činnostmi fakticky i fyzicky vykonávanými na Madeiře“.
Na podporu tohoto argumentu Portugalská republika tvrdí, že portugalský daňový režim stanoví, že výhoda režimu III je spojena s vedením odděleného účetnictví pro příjmy získané v oblasti ZFM, vedlejšími daňovými povinnostmi, jakož i mechanismy dohledu a účinné kontroly podmínek uvedených v rozhodnutích z roku 2007 a 2013.
Portugalská republika dodává, že pokud jde o podniky registrované v oblasti ZFM, úřad pro daně a daňové záležitosti AOM provádí četné přísné a systematické kontroly, zejména křížovou kontrolou informací získaných v rámci vedlejších daňových povinností a opravami velkých částek.
Zatřetí Portugalská republika tvrdí, že napadené rozhodnutí je stiženo nesprávným skutkovým zjištěním a nesplněním povinnosti uvést odůvodnění v rozsahu, v němž měla Komise za to, že při provádění režimu III portugalské orgány nesprávně vyložily podmínku „zachování či vytvoření pracovních míst“ a provedly z tohoto důvodu nedostatečné kontroly.
Portugalská republika Komisi vytýká, že měla v bodě 178 odůvodnění napadeného rozhodnutí v podstatě za to, že za účelem přesného výpočtu počtu vytvořených či zachovaných pracovních míst pro každého příjemce režimu III měly portugalské orgány použít metodiku definice pracovních míst v „přepočtu na plné pracovní úvazky“ (FTE) a v „ročních pracovních jednotkách“ (RPJ).
Portugalská republika v tomto ohledu tvrdí, že při neexistenci jednotného pojmu na unijní úrovni přísluší každému členskému státu, aby v souladu se svými právními předpisy určil rozsah, který je třeba dát pojmu „pracovní místo“. Portugalské orgány tedy mohly zohlednit smlouvy na dobu neurčitou, příležitostnou práci, dočasnou práci, práci na dálku a práci na částečný úvazek. K tomuto bodu dodává, že byly provedeny četné řádné a přísné kontroly, které vedly k provedení významných daňových oprav za účelem ověření souladu prohlášení učiněných příjemci režimu III s pojmem „pracovní místo“ ve smyslu portugalského práva.
Nakonec Portugalská republika zdůrazňuje, že i za předpokladu, že by měl být použit přístup Komise, portugalské orgány v každém případě provedly kontroly, v jejichž rámci byl počet pracovníků vypočten metodou „RPJ“.
Komise má za to, že čtvrtý až šestý žalobní důvod musí být zamítnuty jako neopodstatněné.
b)

Závěry Tribunálu
Je třeba připomenout, že podle čl. 108 odst. 1 SFEU mohou být „existující podpory“ řádně realizovány, pokud Komise nekonstatuje jejich neslučitelnost a pokud podléhají průběžnému zkoumání upravenému v témže ustanovení. Naproti tomu čl. 108 odst. 3 SFEU stanoví, že Komise musí být včas informována o záměrech zavést novou podporu nebo změnit stávající podporu, přičemž zamýšlená opatření nemohou být provedena předtím, než je řízení ukončeno konečným rozhodnutím přijatým na základě řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. června 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, bod
a citovaná judikatura).
Z této judikatury ve spojení s čl. 4 odst. 1 nařízení č. 794/2004 vyplývá, že na schválený, tedy existující režim podpory se již nevztahuje rozhodnutí, kterým byl schválen, a tudíž se jedná o „novou podporu“, pokud dotyčný členský stát přistoupí k zavedení tohoto režimu podpory, který je sice schválen Komisí, ale dle podmínek podstatně odlišných od podmínek stanovených v návrhu režimu podpory oznámeného tímto členským státem, a z tohoto důvodu se podstatně liší od podmínek, které Komise zohlednila při konstatování slučitelnosti tohoto režimu.
Existující režim podpory ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení 2015/1589, jako je režim schválený rozhodnutími z roku 2007 a 2013, který byl podstatně změněn a zaveden v rozporu s podmínkami vyplácení předem schválenými Komisí, tak již nemůže být považován za schválený, a proto ztrácí v plném rozsahu kvalifikaci existujícího režimu podpory (obdobně k nedodržení podmínky výslovně stanovené rozhodnutím Komise za účelem zajištění slučitelnosti dotčené podpory s vnitřním trhem viz rozsudek ze dne 25. října 2017, Komise v. Itálie,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:799
, body
a
).
S ohledem na výše uvedené je třeba určit, zda v bodech 180, 211 a 228 odůvodnění, jakož i v článku 1 napadeného rozhodnutí mohla Komise správně dospět k závěru, že Portugalská republika zavedla režim III v rozporu s rozhodnutími z roku 2007 a 2013, a v důsledku toho mít za to, že tento režim, tak jak byl zaveden, byl podstatně odlišný od režimu schváleného těmito rozhodnutími, a z tohoto důvodu představoval novou podporu zavedenou tímto členským státem v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
Za tímto účelem je třeba postupně ověřit, zda se mohla Komise oprávněně domnívat, zaprvé že právo na podpory schválené rozhodnutími z roku 2007 a 2013 zakládají pouze činnosti „fakticky i fyzicky vykonávané na Madeiře“ (body 151 až 167 odůvodnění napadeného rozhodnutí), zadruhé že metoda výpočtu použitá portugalskými orgány k určení pracovních míst vytvořených a zachovaných každým příjemcem režimu III neumožňuje skutečně kontrolovat správné provádění tohoto režimu (body 168 až 178 odůvodnění napadeného rozhodnutí) a zatřetí že daňové kontroly prováděné portugalskými orgány neumožnily účinně kontrolovat správné provádění tohoto režimu (body 165, 176 a 178 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
1)

K podmínce týkající se původu zisků, na které se vztahuje snížení DPPO
Úvodem je třeba uvést, že Portugalská republika ve svých písemnostech výslovně uznala, že „rozhodnutí z roku 2007 a 2013 předpokládají, že daňová zvýhodnění odpovídající snížení [DPPO] se použijí ‚na zisky vyplývající z činností fakticky i fyzicky vykonávaných na Madeiře‘ “.
Z toho vyplývá, že Portugalská republika se dovolává pouze skutečnosti, že navzdory znění režimu III, jakož i rozhodnutí z roku 2007 a 2013 mohla, aniž porušila tato rozhodnutí, uplatnit režim III na společnosti, které sice byly registrované v oblasti ZFM, ale jejichž činnost byla vykonávána mimo území AOM.
V tomto ohledu je podle ustálené judikatury třeba význam a dosah pojmů, které unijní právo nijak nedefinuje, určit v souladu s jejich obvyklým smyslem v běžném jazyce, s přihlédnutím ke kontextu, ve kterém jsou použity, a k cílům, které sleduje právní úprava, jejíž jsou součástí (viz rozsudek ze dne 27. ledna 2022, Zinātnes parks,
C‑347/20
,
EU:C:2022:59
, bod
a citovaná judikatura).
Na rozdíl od toho, co tvrdí Portugalská republika, výraz „činnosti fakticky i fyzicky vykonávané na Madeiře“ v obvyklém smyslu nemůže být přitom vykládán tak, že se vztahuje na činnosti vykonávané mimo území AOM, a to ani společnostmi registrovanými v oblasti ZFM.
Takový závěr je podpořen kontextem napadeného rozhodnutí, jakož i cíli sledovanými unijní právní úpravou v oblasti státních podpor, a zejména tou použitelnou na regionální podpory.
Z rozhodnutí schvalujících režimy II a III především vyplývá, že v průběhu správních řízení, která vedla k těmto rozhodnutím, Komise a portugalské orgány se stále shodovaly na výkladu výrazu „činnosti fakticky i fyzicky vykonávané na Madeiře“.
Z rozhodnutí z roku 2002 totiž vyplývá, že během správního řízení, které vedlo k tomuto rozhodnutí, portugalské orgány uvedly, že „daňová zvýhodnění jsou omezena na činnosti fakticky i fyzicky vykonávané na Madeiře, což umožní vyloučit činnosti, které budou vykonávány mimo Madeiru“.
Stejně tak, jak vyplývá z bodu 226 odůvodnění napadeného rozhodnutí, který Portugalská republika nezpochybnila, Komise „požádala o zavedení výslovného ustanovení do návrhu zákona, který Portugalská republika oznámila dne 28. června 2006, které by stanovilo, že snížení daně bude omezeno na zisky vyplývající z činností vykonávaných na Madeiře a Portugalská republika odmítla toto zavedení provést [z důvodu], že toto ustanovení nebylo nezbytné, jelikož toto omezení vycházelo z právního základu režimu ZFM“.
Dále, i kdyby znění rozhodnutí z roku 2007 a 2013 mohla být považována za nejednoznačná, musí být vykládána v souladu s jejich právními základy, a sice s čl. 87 odst. 3 písm. a) ES [nyní čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU] a čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU, jakož i s pokyny z roku 2007.
Všechny výjimky z obecné zásady neslučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem vyjádřené v čl. 107 odst. 1 SFEU musí být přitom vykládány restriktivně (viz rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Německo v. Komise,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
, bod
a citovaná judikatura).
Navíc, jak správně uvedla Komise v bodě 153 odůvodnění napadeného rozhodnutí, pokyny z roku 2007, a konkrétně jejich odstavce 6 a 76, uvádějí, že provozní podporu lze poskytnout v regionech způsobilých k podpoře podle čl. 87 odst. 3 písm. a) ES, jako je region AOM, jehož statut nejvzdálenějšího regionu je uznán Komisí, za předpokladu, že je oprávněná z hlediska jejího příspěvku k regionálnímu rozvoji a z hlediska jejího charakteru a její výše je úměrná znevýhodněním, která se snaží zmírnit.
To znamená, že k využívání takové provozní podpory musí být způsobilé pouze činnosti ovlivněné znevýhodněními, a tudíž dodatečné náklady specifické pro tyto regiony.
Z poskytování těchto podpor tak mohou být vyloučeny činnosti vykonávané mimo uvedené regiony, které z tohoto důvodu nejsou těmito dodatečnými náklady dotčeny, a to i když jsou vykonávány společnostmi usazenými v týchž regionech.
Konečně, jak Komise správně uvedla v bodě 157 odůvodnění napadeného rozhodnutí, posouzení slučitelnosti režimu III v rozhodnutí z roku 2007 bylo provedeno na základě dodatečných nákladů vzniklých podnikům vykonávajícím svou činnost na území AOM, a nikoliv mimo něj.
Z bodů 44 až 53 rozhodnutí z roku 2007 totiž vyplývá, že se Komise opírala o studii poskytnutou portugalskými orgány, která vyčíslila „dodatečné náklady vynaložené soukromým sektorem na území [AOM]“. Navíc zohledněnými dodatečnými náklady, tedy zejména náklady na dopravu, zásoby, lidské zdroje, financování nebo uvádění na trh, jsou ty, kterým jsou vystaveny činnosti fakticky i fyzicky vykonávané na území AOM, a nikoliv činnosti vykonávané mimo toto území společnostmi registrovanými v tomto regionu. V poslední řadě je toto zjištění potvrzeno skutečností, že v odstavci 48 rozhodnutí z roku 2007 Komise pojala dotčené dodatečné náklady procentuálním podílem samotné hrubé přidané hodnoty soukromého sektoru nebo samotného HDP regionu AOM.
Kromě toho, že nemá žádnou oporu ve znění a kontextu rozhodnutí z roku 2007 a 2013, se široký výklad výrazu „činnosti fakticky i fyzicky vykonávané na Madeiře“ podporovaný Portugalskou republikou v důsledku toho jeví být v rozporu nejen s cíli sledovanými čl. 87 odst. 3 písm. a) ES a čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU, které sloužily jako právní základ pro rozhodnutí z roku 2007 a 2013, ale rovněž s pokyny z roku 2007.
V tomto ohledu skutečnost, že výklad zastávaný Komisí může být, jak tvrdí Portugalská republika, v rozporu s komentářem výboru OECD pro daňové záležitosti, se zprávou skupiny Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) této organizace a s pokyny fóra téže organizace, jakož i s předchozí rozhodovací praxí Komise, nemůže tento závěr změnit.
I když totiž Komise může zohlednit texty přijaté v rámci OECD, nemůže jimi být nijak vázána, zejména při uplatňování pravidel Smlouvy o FEU, a konkrétně pravidel týkajících se státních podpor [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. května 2021, Luxembourg a Amazon v. Komise,
T‑816/17 a T‑318/18
, napadený kasačním opravným prostředkem,
EU:T:2021:252
, bod
, a stanovisko generální advokátky Kokott ve věci État luxembourgeois (Informace o skupině daňových poplatníků),
C‑437/19
,
EU:C:2021:450
, bod
].
Stejně tak legalita rozhodnutí Komise musí být posuzována pouze v rámci článku 107 SFEU, a nikoliv na základě její údajné předchozí rozhodovací praxe (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 10. října 2017, Greenpeace Energy v. Komise,
C‑640/16 P
, nezveřejněné,
EU:C:2017:752
, bod
, a rozsudek ze dne 26. března 2020, Larko v. Komise,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, bod
).
Rovněž je irelevantní skutečnost, že portugalské orgány nikdy Komisi neskrývaly, že společnosti, které mají své sídlo nebo skutečné vedení v oblasti ZFM, tam podléhaly zdanění veškerých svých příjmů.
Skutečnost, že jsou těmto společnostem zdaňovány veškeré jejich příjmy daňovými orgány AOM, totiž nijak neznamená, že se provozní podpory, které uvedeným společnostem poskytl tento region, musí nutně vztahovat na všechny jejich činnosti a nemohou být vyhrazeny pro určitou část těchto činností.
Navíc v rámci kontroly slučitelnosti státních podpor stanovené v článku 108 SFEU a v souladu s čl. 4 odst. 3 SEU mají oznamující stát a Komise spolupracovat v dobré víře s cílem umožnit Komisi překonat obtíže, na které může narazit v průběhu zkoumání návrhu podpor oznámeného v rámci postupu podle čl. 108 odst. 3 SFEU (viz rozsudek ze dne 15. března 2001, Prayon-Rupel v. Komise,
T‑73/98
,
EU:T:2001:94
, bod
a citovaná judikatura).
To zejména znamená, že dotyčný stát poskytne Komisi všechny informace nezbytné k tomu, aby mohla splnit svůj úkol, konkrétně posoudit slučitelnost podpory s vnitřním trhem, jak vyplývá z bodů 6 a 16 odůvodnění nařízení č. 659/1999 (nyní body 6 a 16 odůvodnění nařízení 2015/1589).
Portugalská republika přitom neprokázala, že během správního řízení, které vedlo k rozhodnutím z roku 2002, 2007 nebo 2013, výslovně a jednoznačně informovala Komisi o skutečnosti, že navzdory znění podmínek omezujících režim II nebo režim III se tyto podmínky měly vztahovat na veškeré společnosti registrované v oblasti ZFM a na všechny jejich činnosti, včetně činností vykonávaných mimo území AOM.
Naopak z bodů 132 a 133 výše vyplývá, že portugalské orgány několikrát Komisi sdělily, že snížení DPPO bylo omezeno na „činnosti fakticky i fyzicky vykonávané na Madeiře“, což vylučovalo činnosti vykonávané mimo tento region.
Komise tedy mohla dospět v bodě 167 odůvodnění napadeného rozhodnutí k závěru, že režim III, tak jak byl zaveden, pokud jde o podmínku týkající se původu zisků, na které se vztahuje snížení DPPO, je v rozporu s uvedenými rozhodnutími, aniž se dopustila nesprávného právního posouzení či přidání dodatečných podmínek ke svým rozhodnutím z roku 2007 a 2013.
Tento závěr nemůže být zpochybněn argumentací Portugalské republiky, podle které Komise tím, že výraz „činnosti fakticky i fyzicky vykonávané na Madeiře“ vyložila tak, že nezahrnuje činnosti vykonávané mimo tento region společnostmi registrovanými v oblasti ZFM, nedostatečně zohlednila negativní účinky režimů II a III na AOM, jakož i vedlejší účinek (
spillover effect
) režimu III, tak jak byl zaveden, nebo navíc porušila zásady volného pohybu.
Zaprvé, pokud jde o tvrzení vycházející z nedostatečného zohlednění negativních účinků režimů II a III na AOM, jakož i z vedlejšího účinku (
spillover effect
) režimu III, tak jak byl zaveden, je třeba uvést, že tímto tvrzením Portugalská republika nesměřuje ke zpochybnění posouzení provedeného Komisí, pokud jde o neslučitelnost režimu III, tak jak byl zaveden, s rozhodnutími z roku 2007 a 2013, a tudíž ani právní kvalifikace tohoto režimu jako „nové podpory“ ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589 poskytnuté v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
Portugalská republika naopak zpochybňuje posouzení slučitelnosti režimu III provedené v rámci rozhodnutí z roku 2007 a 2013, která se stala konečnými, a nemohou tedy být napadena v rámci projednávané žaloby.
Navíc se členský stát nemůže v rámci řízení zahájeného z důvodu nových podpor vyplacených v rozporu s předchozím rozhodnutím schvalujícím režim podpory dovolávat protiprávnosti rozhodnutí prohlašujícího tento režim za slučitelný s vnitřním trhem. Cílem postupu průběžného zkoumání existujících podpor stanoveného v čl. 108 odst. 1 SFEU je totiž právě umožnit Komisi a členským státům projednat účelnost opětovného posouzení slučitelnosti existujících podpor. Členské státy mají kromě toho stále možnost oznámit Komisi nový záměr podpory v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU, a to i z důvodů právní jistoty, což Portugalská republika neprovedla.
Zadruhé, pokud jde o tvrzení ohledně porušení zásad svobody usazování, volného pohybu osob, volného pohybu služeb a volného pohybu kapitálu, jeho cílem je rovněž zpochybnit legalitu rozhodnutí z roku 2007 a 2013 a kromě toho se jeví, že je podporováno pouze tvrzením, že napadené rozhodnutí zakazuje nebo omezuje možnost pracovníka zaměstnaného společností registrovanou v oblasti ZFM vykonávat svou výdělečnou činnost v jiném členském státě nebo třetím státě a možnost dotyčných společností poskytovat služby mimo území AOM.
Takové tvrzení, které pouze parafrázuje ustanovení Smlouvy o FEU a není podloženo žádným dodatečným argumentem, musí být podle čl. 76 písm. d) jednacího řádu odmítnuto jako nepřípustné.
S ohledem na výše uvedené se Komise nedopustila žádného nesprávného právního posouzení při výkladu podmínky stanovené v rozhodnutích z roku 2007 a 2013, podle které se snížení DPPO stanovená režimem III mohla týkat pouze zisků plynoucích z činností „fakticky i fyzicky vykonávaných na Madeiře“.
2)

K podmínce týkající se vytvoření či zachování pracovních míst na území AOM
V bodě 178 odůvodnění napadeného rozhodnutí měla Komise za to, že použití režimu III Portugalskou republikou, pokud jde o podmínku vytvoření či zachování pracovních míst na území AOM, porušuje rozhodnutí z roku 2007 a 2013.
Na podporu tohoto závěru Komise v bodech 168 až 174 odůvodnění napadeného rozhodnutí v podstatě uvedla, že tato podmínka je podmínkou přístupu k režimu III a že jakožto parametr výpočtu výše podpory musí spočívat na objektivních a ověřitelných metodách, jako jsou metody RPJ a FTE použité v pokynech z roku 2007, jakož i v následných nařízeních o blokových výjimkách.
V bodech 175 až 176 odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise dále uvedla, že pro portugalské orgány představovalo „pracovní místo“ pro účely použití režimu III jakékoliv pracovní místo jakékoliv právní povahy bez ohledu na počet hodin, dnů a měsíců aktivní práce za rok vykázané příjemci, aniž tyto orgány mohly ověřit čas, který pracovník skutečně věnoval své práci, nebo tuto dobu přepočítat na FTE.
Takovým odůvodněním Komise jasně a jednoznačně uvedla své úvahy, které umožňují zúčastněným osobám seznámit se s důvody závěru, k němuž dospěla, a Tribunálu vykonat přezkum.
Pokud jde o opodstatněnost tohoto závěru, Portugalská republika především vytýká Komisi, že jí neprávem uložila povinnost použít metody FTE a RPJ s vyloučením pojmu „pracovní místo“ ve smyslu portugalského práva, aby ověřila splnění podmínky spočívající ve vytvoření či zachování pracovních míst na území AOM.
Taková argumentace však vychází z nesprávného výkladu napadeného rozhodnutí.
I když sice Komise mohla v bodě 173 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvést, že metody FTE a RPJ představují vhodné metody pro výpočet počtu pracovních míst, nijak neuložila portugalským orgánům povinnost takové metody použít, což potvrdila na jednání, ale omezila se na to, že těmto orgánům v bodě 176 odůvodnění téhož rozhodnutí vytýkala, že nepoužily metodu umožňující ověřit reálnost a trvalost pracovních míst vykázaných příjemci režimu III, tak jak byl zaveden.
Tato výtka je přitom právně dostačujícím způsobem podpořena body 28 a 175 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle kterých na základě metody použité portugalskými orgány představovalo pracovní místo pro účely použití režimu III jakékoliv pracovní místo jakékoliv právní povahy bez ohledu na počet hodin, dnů a měsíců aktivní práce za rok vykázané příjemci, včetně práce na částečný úvazek nebo práce členů představenstva, kteří vykonávají svou činnost ve více než jedné společnosti, jež je příjemcem režimu III.
S ohledem na výše uvedené Komise tedy neporušila čl. 296 druhý pododstavec SFEU a nedopustila se nesprávného posouzení tím, že měla v bodě 179 odůvodnění napadeného rozhodnutí za to, že režim III, tak jak byl zaveden, porušuje podmínku vytvoření a zachování pracovních míst na území AOM.
3)

K účinnosti daňových kontrol prováděných za účelem ověření řádného použití podmínek týkajících se původu zisků, na které se vztahuje snížení DPPO a vytvoření či zachování pracovních míst na území AOM
V bodě 178 odůvodnění napadeného rozhodnutí měla Komise za to, že daňové kontroly provedené portugalskými orgány u příjemců režimu III, tak jak byl zaveden, jakož i údaje získané v rámci těchto kontrol neumožňují účinně kontrolovat podmínky tohoto režimu týkající se původu zisků, na které se vztahuje snížení DPPO a vytvoření či zachování pracovních míst na území AOM.
Na podporu tohoto závěru Komise v bodě 165 odůvodnění napadeného rozhodnutí v podstatě uvedla, že daňové kontroly provedené portugalskými orgány byly v souladu s širokým výkladem podmínky týkající se původu zisků, na které se vztahuje snížení DPPO přijaté těmito orgány, který se odchyluje od výkladu uvedeného v pokynech z roku 2007 a v rozhodnutích z roku 2007 a 2013.
V bodě 176 odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise dodala, že portugalské orgány nebyly na základě prohlášení předložených příjemci režimu III schopny ověřit reálnost nebo trvalost vykázaných pracovních míst z důvodu neexistence společné a objektivní metody výpočtu použitelné na všechny pracovní poměry.
Takovým odůvodněním Komise jasně a jednoznačně uvedla své úvahy, které umožňují zúčastněným osobám seznámit se s důvody závěru, k němuž dospěla, a Tribunálu vykonat přezkum.
Pokud jde o opodstatněnost tohoto závěru, je třeba uvést, jak bylo připomenuto v bodech 168 až 170 výše, že Komise měla za to, že kontroly prováděné daňovými orgány nebyly vhodné k ověření řádného použití podmínek týkajících se původu zisků, na něž se vztahuje snížení DPPO, a vytvoření či zachování pracovních míst na území AOM stanovených režimem III. Tento nesoulad vyplývá především ze skutečnosti, že portugalské orgány vykládají nebo uplatňují tyto podmínky v rozporu s rozhodnutími z roku 2007 a 2013.
Vzhledem k tomu, že Tribunál měl v bodech 151 a 167 výše za to, že kritika Komise týkající se výkladu a provádění těchto dvou podmínek je opodstatněná, pouhá skutečnost, kterou Komise ostatně nezpochybnila, že portugalské daňové orgány požadují vedení odděleného účetnictví pro příjmy vzniklé v oblasti ZFM, že mají k dispozici nástroje pro apriorní a následnou kontrolu poplatníků, a zejména příjemců režimu III, nebo že provádějí četné a systematické kontroly, z nichž některé vedly k podstatným opravám velkých částek, nemůže postačovat k prokázání toho, že tyto daňové kontroly v konečném důsledku umožňují těmto orgánům zajistit řádné uplatňování tohoto režimu, neboť uvedené orgány vykládají nebo uplatňují tento režim v rozporu s rozhodnutími z roku 2007 a 2013.
To platí zejména pro povinnost společností usazených v oblasti ZFM vést oddělené účetnictví pro příjmy vzniklé v oblasti ZFM, jelikož příjmy vzniklé v oblasti ZFM nebyly vypočteny v souladu s rozhodnutími z roku 2007 a 2013, jak bylo konstatováno v bodě 151 výše.
Stejně tak skutečnost, že se Portugalská republika dovolává příkladu daňové kontroly provedené u společnosti registrované v oblasti ZFM, která vedla k použití metody RPJ, nemůže stačit ke zpochybnění závěru, ke kterému dospěla Komise, jelikož nebylo možné odhalit ustálenou praxi a metody zavedené portugalskými orgány, které by jim umožnily kontrolovat, že je režim III obecně prováděn v souladu s rozhodnutími z roku 2007 a 2013.
Komise tedy neporušila čl. 296 druhý pododstavec SFEU a nedopustila se nesprávného posouzení, když v bodě 178 odůvodnění napadeného rozhodnutí konstatovala, že daňové kontroly provedené portugalskými orgány u příjemců režimu III, jakož i údaje shromážděné v rámci těchto kontrol neumožňují účinně kontrolovat dodržování podmínek režimu III týkajících se původu zisků, na které se vztahuje snížení DPPO a vytvoření či zachování pracovních míst na území AOM.
S ohledem na výše uvedené Komise správně konstatovala, že zavedený režim III nedodržuje několik podmínek vyžadovaných rozhodnutími z roku 2007 a 2013.
Vzhledem k tomu, že tento režim byl zaveden v rozporu s rozhodnutími z roku 2007 a 2013, takže byl podstatně změněn oproti režimu schválenému uvedenými rozhodnutími, Komise rovněž správně v bodě 180 odůvodnění napadeného rozhodnutí dospěla k závěru, že se jedná o novou protiprávní podporu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. října 2017, Komise v. Itálie,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:799
, bod
).
V důsledku toho je třeba čtvrtý až šestý žalobní důvod zamítnout jako neopodstatněné.
E.

K sedmému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení práva na obhajobu, zásad právní jistoty a řádné správy, jakož i z nedostatku odůvodnění, jelikož Komise nezohlednila dopis, který jí Portugalská republika zaslala dne 6. dubna 2018
Svým sedmým žalobním důvodem se Portugalská republika dovolává porušení svého práva na obhajobu, zásad právní jistoty a řádné správy, jakož i nedostatku odůvodnění. Komise totiž formálně a věcně ignorovala různé argumenty určené ke zpochybnění nezbytnosti zahájit formální vyšetřovací řízení, které Portugalská republika uplatnila v dopise ze dne 6. dubna 2018 zaslaném Komisi v rámci řízení o dohledu, přičemž tento dopis ostatně není zmíněn v napadeném rozhodnutí. Nebýt této vady v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, která Portugalskou republiku připravila o kontradiktorní diskuzi v průběhu tohoto řízení, mohlo mít napadené rozhodnutí jiný obsah.
Komise má za to, že Portugalské republice uplynula lhůta pro uplatnění porušení jejího práva na obhajobu a že v každém případě sedmý žalobní důvod musí být zamítnut jako neopodstatněný.
Pokud jde o přípustnost tvrzení o nezohlednění dopisu ze dne 6. dubna 2018, které Komise zpochybňuje z důvodu, že jej Portugalská republika neuplatnila v rámci správního řízení, je třeba uvést, že žádné ustanovení unijního práva neukládá členskému státu, kterému je určeno rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, povinnost zpochybnit v průběhu správního řízení různé skutkové nebo právní okolnosti, jelikož později, ve stadiu soudního řízení, by již neměl právo tak učinit (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 1. července 2010, Knauf Gips v. Komise,
C‑407/08 P
,
EU:C:2010:389
, body
až
).
Je však třeba poznamenat, že dopis ze dne 6. dubna 2018 zaslala Komisi Portugalská republika. Žalobkyně se tudíž nemůže účelně dovolávat skutečnosti, že neuvedení této skutečnosti v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení poškodilo její právo na obhajobu, jakož i zásady právní jistoty a řádné správy.
Jak totiž vyplývá z čl. 6 odst. 1 nařízení 2015/1589, Komise rozhodnutím o zahájení formálního vyšetřovacího řízení zahájí řízení, které má dotyčnému členskému státu a ostatním zúčastněným stranám umožnit podat připomínky ve stanovené lhůtě.
Portugalská republika, která je autorem dotčeného dopisu, přitom nemůže tvrdit, že nevěděla o jeho obsahu a že jí z pouhého důvodu, že nebyl zmíněn v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, bylo znemožněno účelně uplatnit své argumenty během formálního vyšetřovacího řízení.
Portugalská republika ani nemůže z tohoto důvodu vytýkat Komisi nedostatek odůvodnění napadeného rozhodnutí. Právní a skutkové okolnosti, které byly podle Portugalské republiky zmíněny v uvedeném dopise, byly totiž uvedeny v bodech 64, 71 až 73, 81 až 88 a 220 odůvodnění napadeného rozhodnutí jako argumenty předložené Portugalskou republikou v rámci formálního vyšetřovacího řízení.
Sedmý žalobní důvod je proto třeba zamítnout jako neopodstatněný.
F.

K osmému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásad právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a řádné správy v rozsahu, v němž napadené rozhodnutí uložilo Portugalské republice povinnost zajistit navrácení podpor prohlášených napadeným rozhodnutím za protiprávní a neslučitelné
Osmým žalobním důvodem Portugalská republika tvrdí, že Komise tím, že jí nařídila zajistit navrácení podpor vyplacených v rozporu s rozhodnutími z roku 2007 a 2013, porušila zásady právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a řádné správy.
Tato porušení vyplývají ze skutečnosti, že režim III, tak jak byl zaveden, nepředstavuje státní podporu nebo podpůrně že je existující podporou; že od roku 1987 byl režim ZFM výslovně a postupně posuzován a schvalován Komisí; že podmínky režimu III vyplývají z režimu II; že tyto podmínky kromě toho, že nejsou jasné, jsou Komisí vykládány v rozporu se zněním rozhodnutí z roku 2007 a 2013, jakož i s její předchozí rozhodovací praxí; že Komise vyjádřila nesouhlas s prováděním režimu III až s velkým zpožděním; že se Komise ztotožnila s výkladem podmínek režimů II a III, když v roce 2006 nezpochybnila neúčelnost vložení upřesnění týkajícího se podmínky původu zisků do portugalské právní úpravy. Stejně tak délka 29 měsíců formálního vyšetřovacího řízení rovněž brání jakémukoliv navrácení dotyčných podpor.
Portugalská republika rovněž tvrdí, že judikatura, podle níž příjemce „jednotlivé podpory“ ve smyslu čl. 1 písm. e) nařízení 2015/1589 nemůže mít legitimní očekávání ohledně oprávněnosti jejího poskytnutí v případě nedodržení postupu stanoveného v čl. 108 odst. 3 SFEU, se nepoužije na projednávaný případ, který se týká „režimu podpory“ ve smyslu čl. 1 písm. d) téhož nařízení zpochybňovaného desítky let po jeho vytvoření.
Portugalská republika dále uvádí, že porušení zásad právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a řádné správy je o to zjevnější, že ona sama a 102 zúčastněných stran, které se zúčastnily formálního vyšetřovacího řízení, požadují uzavření případu, že Komise byla obeznámena s hospodářským, daňovým a sociálním významem oblasti ZFM jakožto nejvzdálenějšího regionu, se kterým musí být zacházeno příznivěji, a že portugalské orgány nejen posílily kontroly týkající se oblasti ZFM, ale rovněž navrhly změny režimu III s cílem uzavřít případ.
Nakonec Portugalská republika tvrdí, že navrácení podpor je v rozporu s pojmem „právní stát“.
Podle Komise musí být osmý žalobní důvod zamítnut jako neopodstatněný.
Pokud jde o povinnost uloženou v napadeném rozhodnutí Portugalské republice zajistit navrácení podpor vyplacených v rámci režimu III v rozporu s rozhodnutími z roku 2007 a 2013, je třeba připomenout, že zrušení protiprávní a neslučitelné podpory prostřednictvím jejího navrácení je logickým důsledkem konstatování neslučitelnosti této podpory. Povinnost dotyčného členského státu zrušit podporu považovanou Komisí za neslučitelnou s vnitřním trhem má totiž za cíl obnovení předchozího stavu, čímž příjemce ztratí výhodu, kterou skutečně získal vůči svým konkurentům [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. dubna 2021, Komise v. Španělsko (TNT v Kastilii-La Mancha),
C‑704/19
, nezveřejněný,
EU:C:2021:342
, bod
a citovaná judikatura].
Navíc podle čl. 16 odst. 1 nařízení 2015/1589 je Komise vždy povinna nařídit navrácení podpory, kterou prohlásí za neslučitelnou s vnitřním trhem, ledaže by takové navrácení bylo v rozporu s obecnými zásadami unijního práva (rozsudek ze dne 28. července 2011, Mediaset v. Komise,
C‑403/10 P
, nezveřejněný,
EU:C:2011:533
, bod
).
Pokud jde o zásadu ochrany legitimního očekávání, členský stát, jehož orgány, jako v projednávaném případě, poskytly podporu v rozporu s procesními pravidly stanovenými v čl. 108 odst. 3 SFEU, se v zásadě nemůže dovolávat legitimního očekávání příjemců, aby se vyhnul povinnosti přijmout opatření nezbytná k výkonu rozhodnutí Komise, které mu nařizuje navrácení podpory. Připustit takovou možnost by ve skutečnosti znamenalo zbavit ustanovení článků 107 a 108 SFEU jakéhokoliv účinku, protože vnitrostátní orgány by tak mohly vycházet z vlastního protiprávního jednání, aby zbavily účinnosti rozhodnutí, která Komise přijala podle těchto ustanovení (viz rozsudek ze dne 9. června 2011, Diputación Foral de Vizcaya a další v. Komise,
C‑465/09 P až C‑470/09 P
, nezveřejněný,
EU:C:2011:372
, bod
a citovaná judikatura).
Navíc, pokud je podpora poskytnuta bez předchozího informování Komise, takže je podle čl. 108 odst. 3 SFEU protiprávní, nemůže mít příjemce podpory v tomto okamžiku legitimní očekávání ohledně oprávněnosti jejího poskytnutí, přičemž platí toto konstatování na rozdíl od toho, co tvrdí Portugalská republika, zvláště pro podpory vyplacené v rámci režimu podpory (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. prosince 2005, Unicredito Italiano,
C‑148/04
,
EU:C:2005:774
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávaném případě přitom Portugalská republika neprokázala, pokud jde o podpory vyplacené v rozporu s rozhodnutími z roku 2007 a 2013, což bylo z tohoto důvodu v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, že jí, či dokonce příjemcům uvedených podpor poskytla Komise konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění, ale rovněž v souladu s použitelnými normami ujištění, která u nich mohla vyvolat legitimní očekávání, jak vyžaduje judikatura (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. března 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, bod
a citovaná judikatura).
Takový závěr nemůže být zpochybněn skutečností, že se Portugalská republika mohla domnívat, že režim III, tak jak byl zaveden, nespadá pod kvalifikaci „státní podpory“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, nebo podpůrně, že musí být kvalifikován jako „existující podpora“ ve smyslu čl. 1 písm. b) nařízení 2015/1589.
Taková domněnka, i kdyby byla prokázána, se totiž nemůže rovnat konkrétním, nepodmíněným a shodujícím se ujištěním poskytnutým Komisí.
Navíc skutečnost, že tento režim nebyl kvalifikován jako „státní podpora“, byla s ohledem na předchozí rozhodnutí Komise týkající se režimů oblasti ZFM vysoce nepravděpodobná. Stejně tomu bylo v případě kvalifikace jako „existující podpory“ ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu i) nebo ii) nařízení 2015/1589 s ohledem na podstatné rozdíly existující mezi režimem I a režimem III, jakož i na Komisí zastávaný výklad podmínky týkající se původu zisků, na které se vztahuje snížení DPPO, která jednoznačně vyplývala z komunikace mezi ní a portugalskými orgány v průběhu řízení, v němž byla vydána rozhodnutí z roku 2002 a 2007, jak již bylo uvedeno v bodech 132 a 133 výše.
Stejně tak nelze považovat za konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění poskytnutá Komisí skutečnost, že Portugalská republika a mnohé zúčastněné strany účastnící se formálního vyšetřovacího řízení, neuplatnily v rámci tohoto řízení tentýž výklad, jaký nakonec Komise zvolila v napadeném rozhodnutí, nebo že tento orgán nereagoval na návrhy portugalských orgánů na změnu režimu III za účelem dosažení uzavření formálního vyšetřovacího řízení.
Proto nelze konstatovat žádné porušení zásady ochrany legitimního očekávání, i kdyby se této zásady mohla Portugalská republika dovolávat.
Pokud jde o zásadu právní jistoty, je třeba uvést, že v oblasti státních podpor jsou argumenty, jejichž cílem je zabránit povinnosti navrácení z důvodu porušení zásady právní jistoty, přijaty pouze za zcela výjimečných okolností.
V tomto ohledu z judikatury vyplývá, že k prokázání porušení zásady právní jistoty je třeba posoudit řadu skutečností, zejména, zda je použitelný právní režim nejasný (v tomto ohledu viz rozsudek ze dne 14. října 2010, Nuova Agricast a Cofra v. Komise,
C‑67/09 P
,
EU:C:2010:607
, bod
), nebo zda je Komise dlouhodobě a bezdůvodně nečinná (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 24. listopadu 1987, RSV v. Komise,
223/85
,
EU:C:1987:502
, body
a
, a ze dne 22. dubna 2008, Komise v. Salzgitter,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
, body
a
).
Pokud jde o posledně uvedenou skutečnost, je třeba připomenout, že Komise je ve vyšetřovacím řízení týkajícím se státních podpor povinna jednat v přiměřené lhůtě a není oprávněna setrvávat v průběhu předběžného přezkumu v nečinnosti. Je třeba dodat, že přiměřenost délky řízení se posuzuje v závislosti na okolnostech vlastních každé věci, jako jsou složitost věci a chování účastníků řízení (rozsudek ze dne 13. června 2013, HGA a další v. Komise,
C‑630/11 P až C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, body
a
).
V projednávaném případě přitom nemůže být doba, která uplynula mezi rozhodnutími z roku 2007 a 2013 na jedné straně a zahájením dohledu nad režimem III dne 12. března 2015 a rozhodnutím o zahájení formálního řízení dne 6. července 2018 na straně druhé, považována za nepřiměřenou.
Nejprve je totiž třeba uvést, že Komise nebyla v souladu s čl. 15 odst. 2 nařízení 2015/1589 vázána takovými zvláštními lhůtami, jako jsou lhůty stanovené v kapitole II tohoto nařízení ohledně řízení týkajícího se oznámené podpory (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 20. ledna 2021, KC v. Komise,
T‑580/20
, nezveřejněné,
EU:T:2021:14
, bod
).
Pokud jde dále o výkon dohledu týkající se schválených podpor nebo režimů podpory, jako je tomu v projednávaném případě, nelze mít za to, že Komise musí prokázat zvláštní péči, jelikož zásada loajální spolupráce vyjádřená v čl. 4 odst. 3 SEU ukládá členským státům přijmout veškerá vhodná opatření k zajištění působnosti a účinnosti unijního práva.
V oblasti státních podpor to zejména znamená, že tyto státy musí dbát na to, aby neprováděly podpory nebo režimy podpory v rozporu s rozhodnutími o předchozím schválení, zvláště pokud Komise a dotyčný členský stát původně chápou podmínky pro provádění těchto podpor nebo těchto režimů podpory totožně, jak bylo konstatováno v bodech 132 a 133 výše.
Konečně s ohledem na popis postupu předcházejícího rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, uvedený v bodech 1 a 2 odůvodnění napadeného rozhodnutí, nelze v projednávaném případě shledat žádnou neodůvodněnou nečinnost Komise během delšího období.
Pokud jde o dobu 29 měsíců formálního vyšetřovacího řízení, nelze ji považovat za nepřiměřenou vzhledem k tomu, jak vyplývá z bodů 3 až 9 a 96 odůvodnění napadeného rozhodnutí, že se Komise musela zabývat žádostí portugalských orgánů týkající se důvěrnosti rozhodnutí o zahájení tohoto řízení, že musela několikrát požádat tyto orgány o poskytnutí chybějících informací a zabývat se připomínkami velkého počtu zúčastněných stran, které se účastnily řízení.
V tomto smyslu se řízení, které vedlo k vydání napadeného rozhodnutí, jasně liší od řízení dotčeného ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 24. listopadu 1987, RSV v. Komise (
223/85
,
EU:C:1987:502
), kterého se tedy Portugalská republika nemůže právoplatně dovolávat.
Nelze tedy konstatovat žádné porušení zásady právní jistoty.
Zjištění provedená v bodě 212 umožňují rovněž vyloučit jakékoli porušení zásady řádné správy.
Kromě toho v rozsahu, v němž Portugalská republika tvrdí, že povinnost navrácení dotyčných podpor, kterou jí ukládá napadené rozhodnutí, je v rozporu se zásadou právního státu, stačí uvést, že toto tvrzení je nepřípustné na základě čl. 76 písm. d) jednacího řádu, jelikož není podpořeno žádnou jinou argumentací.
S ohledem na výše uvedené musí být osmý žalobní důvod zčásti odmítnut jako nepřípustný a zčásti zamítnut jako neopodstatněný.
G.

K devátému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z toho, že Portugalská republika nemůže požadovat navrácení podpor, které byly napadeným rozhodnutím prohlášeny za protiprávní a neslučitelné
V rámci devátého žalobního důvodu se Portugalská republika dovolává nemožnosti vyhovět rozhodnutí nařizujícímu navrácení dotyčných podpor především z důvodu, že jí napadené rozhodnutí neumožňuje „bez nadměrných obtíží“ určit částky, které mají být vráceny.
Portugalské orgány nejsou schopny určit, pokud jde o poslední desetiletí, zda společnosti, které byly příjemci režimu III, skutečně splnily obě sporné podmínky uvedené v rozhodnutích z roku 2007 a 2013. Tato obtíž je posílena nutností ověřit, zda tyto společnosti splňovaly podmínky pro využití nařízení o podpoře
de minimis
(článek 2 napadeného rozhodnutí) nebo nařízení o blokových výjimkách (článek 3 napadeného rozhodnutí). V této souvislosti měla Komise provést výpočet účinků daně na částku podpory, která má být navrácena, nebo měla alespoň uvést hrubou částku požadovaného navrácení. Nakonec Portugalská republika dodává, že množství rozhodnutí o navrácení povede k situacím platební neschopnosti.
Komise tvrdí, že devátý žalobní důvod je třeba zamítnout jako neopodstatněný.
Pokud jde o skutečnost, že Portugalská republika nemůže vyhovět napadenému rozhodnutí, je třeba uvést, že Komise nemůže přijmout příkaz k navrácení, jehož splnění je od jeho přijetí objektivně a absolutně nemožné, protože jinak by byl neplatný (viz rozsudek ze dne 6. listopadu 2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. Komise, Komise v. Scuola Elementare Maria Montessori a Komise v. Ferracci,
C‑622/16 P až C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, bod
a citovaná judikatura).
Z toho vyplývá, že v rámci žaloby na neplatnost směřující proti rozhodnutí Komise nařizujícímu navrácení protiprávní a neslučitelné státní podpory se dotyčný členský stát může dovolávat zásady, podle níž „nikdo není povinen k nemožnému“, která je součástí obecných zásad unijního práva (viz rozsudek ze dne 6. listopadu 2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. Komise, Komise v. Scuola Elementare Maria Montessori a Komise v. Ferracci,
C‑622/16 P až C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, bod
a citovaná judikatura).
V tomto rámci však podmínka týkající se existence absolutní nemožnosti není splněna, pokud se žalovaný členský stát omezí na uplatnění právních, politických nebo praktických obtíží přičitatelných vlastnímu konání či opomenutí vnitrostátních orgánů, kterým bude pravděpodobně čelit při provádění dotyčného rozhodnutí, aniž navrhne Komisi alternativní způsoby provedení tohoto rozhodnutí, které by umožnily překonat tyto obtíže, zejména částečným navrácením těchto podpor (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. listopadu 2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. Komise, Komise v. Scuola Elementare Maria Montessori a Komise v. Ferracci,
C‑622/16 P až C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, body
a
a citovaná judikatura).
Navíc údajné vnitřní problémy, se kterými se lze setkat při výkonu rozhodnutí Komise, nemohou odůvodnit to, že členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z unijního práva. Zejména administrativní a praktické obtíže, které s sebou nese velký počet příjemců podpor, neumožňují považovat navrácení podpory za technicky nemožné [rozsudek ze dne 12. května 2021, Komise v. Řecko (Podpory zemědělským producentům),
C‑11/20
, nezveřejněný,
EU:C:2021:380
, bod
].
V projednávaném případě se přitom Portugalská republika omezuje na to, že se dovolává složitosti postupu navracení dotyčných podpor a politických, právních a praktických obtíží, aniž právně dostačujícím způsobem od přijetí napadeného rozhodnutí prokázala objektivní a absolutní nemožnost provést jejich navrácení.
Portugalská republika zejména neprokazuje ani existenci obtíží, kterých se dovolává, ani neexistenci alternativních způsobů navrácení podpory (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. listopadu 2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. Komise, Komise v. Scuola Elementare Maria Montessori a Komise v. Ferracci,
C‑622/16 P až C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, bod
).
Portugalská republika navíc nepředložila žádný důkaz, který by mohl prokázat, že se portugalské orgány snažily spolupracovat s Komisí v dobré víře za účelem překonání těchto předvídatelných obtíží při plném dodržování ustanovení Smlouvy o FEU [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. dubna 2021, Komise v. Španělsko (TNT v Kastilii-La Mancha),
C‑704/19
, nezveřejněný,
EU:C:2021:342
, bod
a citovaná judikatura].
V tomto ohledu se Portugalská republika nemůže platně dovolávat skutečnosti, že jí Komise neumožnila určit „bez nadměrných obtíží“ částky, které mají být navráceny, například výpočtem účinků daně na výši podpor, které mají být navráceny, nebo alespoň tím, že by uvedla hrubou částku požadovaného navrácení podpory.
Žádné ustanovení unijního práva totiž nevyžaduje, aby Komise, když nařídí navrácení podpory, jež byla shledána neslučitelnou s vnitřním trhem, určila přesnou částku podpory, která má být vrácena (viz rozsudky ze dne 18. října 2007, Komise v. Francie,
C‑441/06
,
EU:C:2007:616
, bod
a citovaná judikatura, a ze dne 20. března 2013, Rousse Industry v. Komise,
T‑489/11
, nezveřejněný,
EU:T:2013:144
, bod
a citovaná judikatura). Povinnost členského státu vypočítat přesnou částku podpor, které mají být navráceny, navíc spadá do širšího rámce povinnosti loajální spolupráce vzájemně zavazující Komisi a členské státy při provádění pravidel Smlouvy v oblasti státních podpor (viz rozsudek ze dne 20. března 2013, Rousse Industry v. Komise,
T‑489/11
, nezveřejněný,
EU:T:2013:144
, bod
a citovaná judikatura).
Postačuje tak, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informace umožňující osobě, jíž je uvedené rozhodnutí určeno, aby tuto částku sama stanovila bez nadměrných obtíží (viz rozsudek ze dne 18. října 2007, Komise v. Francie,
C‑441/06
,
EU:C:2007:616
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávaném případě je přitom na rozdíl od toho, co tvrdí Portugalská republika, třeba konstatovat, že v bodě 213 odůvodnění, jakož i v článcích 1 až 4 napadeného rozhodnutí poskytla Komise nezbytné, ale rovněž dostatečné údaje umožňující portugalským orgánům stanovit bez nadměrných obtíží částky, které mají být navráceny.
Kromě toho Portugalská republika nemůže Komisi vytýkat ani to, že ji v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení nevyzvala k tomu, aby uvedla legitimní očekávání, která by mohla být překážkou navrácení dotyčných podpor. I v případě neexistence takové výzvy jim totiž povinnost spolupráce v dobré víře, kterou mají portugalské orgány, ukládala povinnost uvědomit z vlastní iniciativy Komisi o těchto obtížích, což tyto orgány neprokázaly, že učinily.
Devátý žalobní důvod je tedy nutno zamítnout jako neopodstatněný.
H.

K desátému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady proporcionality tím, že Komise přijala restriktivní přístup, pokud jde o podmínky „vytvoření [či] zachování pracovních míst v regionu“ a „činnost fakticky i fyzicky vykonávanou na území [AOM]“
Svým desátým žalobním důvodem má Portugalská republika za to, že Komise porušila zásadu proporcionality tím, že přijala restriktivní a retroaktivní přístup k pojmům „činnost fakticky i fyzicky vykonávaná na Madeiře“ a „vytváření či zachování pracovních míst“ s ohledem na negativní účinky tohoto přístupu na AOM a neexistenci předchozí rozhodovací praxe v tomto smyslu. Toto porušení je spojeno s porušením její povinnosti loajální spolupráce stanovené v čl. 4 odst. 3 SEU a zásady řádné správy.
Podle Komise musí být desátý žalobní důvod zamítnut jako neopodstatněný.
Pokud jde o tvrzené porušení zásady proporcionality z důvodu údajně restriktivního výkladu dvou podmínek „činnosti fakticky i fyzicky vykonávané na Madeiře“ a „vytvoření či zachování pracovních míst“ zastávaného Komisí, je tato argumentace v podstatě totožná s argumentací obsaženou ve čtvrtém až šestém žalobním důvodu, která již byla zamítnuta v bodě 179 výše, a musí být tedy zamítnuta ze stejných důvodů.
Za předpokladu, že Portugalská republika tímto žalobním důvodem napadenému rozhodnutí vytýká porušení zásady proporcionality tím, že ukládá navrácení podpor vyplacených na základě režimu III, tak jak byl zaveden, stačí připomenout, že zrušení protiprávní a neslučitelné podpory prostřednictvím jejího navrácení je logickým důsledkem konstatování její protiprávnosti, takže navrácení této podpory za účelem obnovení předchozího stavu nemůže být v zásadě považováno za opatření nepřiměřené ve vztahu k cílům ustanovení Smlouvy o FEU v oblasti státní podpory (viz rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Komise v. Aer Lingus a Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P a C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
, bod
a citovaná judikatura).
Přitom žádná skutečnost, které se dovolává Portugalská republika, neumožňuje prokázat, že je třeba se v projednávaném případě odchýlit od této zásady navrácení protiprávních podpor prohlášených za neslučitelné.
Naopak, jak správně uvedla Komise, povinnost navrácení se netýká všech jednotlivých podpor vyplacených na základě režimu III, ale pouze těch podpor, které byly poskytnuty v rozporu s rozhodnutími z roku 2007 a 2013 za předpokladu, že příjemci těchto podpor nesplní podmínky stanovené v nařízení o podpoře
de minimis
nebo nařízení o blokových výjimkách, jak vyplývá z článků 1 až 3 napadeného rozhodnutí.
Navíc podle ustálené judikatury platí, že skutečnost, že navrácení protiprávních a neslučitelných podpor může vést k úpadku společností, které byly protiprávně příjemci podpory, nemůže ovlivnit závaznost tohoto navrácení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. února 2015, Komise v. Francie,
C‑37/14
, nezveřejněný,
EU:C:2015:90
, bod
a citovaná judikatura).
Kromě toho v rozsahu, v němž se Portugalská republika dovolává prostřednictvím týchž argumentů porušení povinnosti loajální spolupráce stanovené v čl. 4 odst. 3 SEU, jakož i zásady řádné správy ze strany Komise, je třeba tato tvrzení odmítnout ze stejných důvodů.
Desátý žalobní důvod je tedy třeba zamítnout jako neopodstatněný.
I.

K jedenáctému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 17 nařízení 2015/1589 z důvodu promlčení některých podpor vyplacených na základě režimu III
V rámci svého jedenáctého žalobního důvodu Portugalská republika tvrdí, že s ohledem na datum rozhodnutí o zahájení formálního řízení, které jí bylo oznámeno dne 9. července 2018, jsou podpory vyplacené do 9. července 2008 promlčeny v souladu s článkem 17 nařízení 2015/1589.
Komise se domnívá, že jedenáctý žalobní důvod musí být zamítnut jako neopodstatněný.
Pokud jde o promlčení některých podpor vyplacených na základě režimu III, je třeba připomenout, že podle čl. 17 odst. 1 a 2 nařízení 2015/1589 začíná desetiletá promlčecí doba v rámci režimu podpory běžet dnem, kdy je protiprávní podpora skutečně poskytnuta jejímu příjemci, a nikoli dnem přijetí režimu podpory (viz usnesení ze dne 7. prosince 2017, Irsko v. Komise,
C‑369/16 P
, nezveřejněné,
EU:C:2017:955
, bod
a citovaná judikatura).
Podle téhož ustanovení přerušuje běh této promlčecí doby každé opatření přijaté Komisí ve vztahu k protiprávní podpoře. Tak je tomu zejména v případě dopisů zaslaných Komisí členským státům, kterými je informuje, že opatření může být kvalifikováno jako státní podpora (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. dubna 2018, ANGED,
C‑233/16
,
EU:C:2018:280
, body
a
), nebo je žádá o oznámení opatření (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 7. prosince 2017, Irsko v. Komise,
C‑369/16 P
, nezveřejněné,
EU:C:2017:955
, bod
) nebo je také žádá o poskytnutí informací (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. dubna 2003, Département du Loiret v. Komise,
T‑369/00
,
EU:C:2003:114
, body
a
).
V projednávaném případě přitom z bodů 1 a 3 odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že Komise zaslala Portugalské republice dne 12. března 2015 žádost o informace, jejímž cílem bylo určit, zda režim III, tak jak byl zaveden, respektuje rozhodnutí z roku 2007 a 2013, předtím, než ji dne 6. července 2018 informovala o svém rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení.
Vzhledem k tomu, že jednotlivé podpory, jejichž navrácení Portugalskou republikou nařídila Komise, jsou ty, které byly poskytnuty podle režimu III, který byl původně oznámen dne 28. června 2006 a poté schválen dne 27. června 2007, předtím než byl tímto členským státem zaveden, nemohla desetiletá promlčecí doba stanovená v čl. 17 odst. 2 nařízení 2015/1589 běžet před těmito dny a byla přerušena dne 12. března 2015, tedy méně než deset let po uvedených datech.
V důsledku toho Portugalská republika nesprávně tvrdí, že dotčené podpory vyplacené do 9. července 2008 jsou promlčené.
V každém případě pouhá skutečnost, že některé jednotlivé podpory vyplacené na základě režimu podpory, jejichž protiprávnost a neslučitelnost konstatuje rozhodnutí Komise, jsou promlčené, nemůže vést ke zrušení tohoto rozhodnutí. Pokud jde totiž o režimy podpory, přísluší vnitrostátním orgánům, které mají povinnost okamžitého a účinného navrácení uvedených podpor, aby s ohledem na zvláštní okolnosti vlastní každému příjemci režimu podpory určily, zda každý z příjemců musí uvedenou podporu skutečně vrátit (obdobně viz rozsudek 13. února 2014, Mediaset,
C‑69/13
,
EU:C:2014:71
, bod
).
Jedenáctý žalobní důvod je tudíž třeba zamítnout jako neopodstatněný.
V důsledku toho musí být projednávaná žaloba zamítnuta v plném rozsahu, aniž je nutné nad rámec toho, co již bylo uvedeno, vyhovět návrhům na organizační procesní opatření předloženým Portugalskou republikou.
IV.

K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Portugalská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení, včetně nákladů souvisejících s řízením o předběžném opatření.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (osmý senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
Portugalské republice se ukládá náhrada nákladů řízení včetně nákladů vynaložených v řízení o předběžném opatření.

Svenningsen
Mac Eochaidh
Pynnä
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 21. září 2022.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: portugalština.