CELEX: 62016TJ0307
Acesso aos documentos
Regulamento (CE) n.o 1049/2001
Documentos relativos a uma decisão da Comissão de concessão de um empréstimo Euratom a favor do programa de melhoramento da segurança dos reatores nucleares da Ucrânia
Recusa parcial de acesso
Exceção relativa à proteção do interesse público em matéria de relações internacionais
Exceção relativa à proteção dos interesses comerciais
Interesse público superior
Regulamento (CE) n.o 1367/2006
Aplicação aos documentos relativos às decisões adotadas no contexto do Tratado CEEA

Antecedentes do litígio
Decisão C(2013) 3496 final
Em 24 de junho de 2013, a Comissão Europeia, através da Decisão C(2013) 3496 final (a seguir «Decisão de Concessão»), concedeu um empréstimo Euratom à Empresa Nacional de Produção de Energia da Ucrânia (Energoatom) a favor do programa de melhoramento da segurança dos reatores nucleares da Ucrânia. O Governo ucraniano prestou garantia neste empréstimo.
A Decisão de Concessão foi adotada em aplicação da Decisão 77/270/Euratom do Conselho, de 29 de março de 1977, que habilita a Comissão a contrair empréstimos Euratom tendo em vista uma contribuição para o financiamento das centrais nucleares de potência (
JO 1977, L 88, p. 9
; EE 12 F3 p. 24), conforme alterada pela Decisão 94/179/Euratom, de 21 de março de 1994 (JO°1994, L 84, p. 41). Nos termos do artigo 1.
o
desta decisão, a Comissão fica habilitada a contrair, em nome da Comunidade Europeia de Energia Atómica, dentro dos limites dos montantes fixados pelo Conselho, empréstimos cujo produto será afetado, sob a forma de empréstimos, ao financiamento de projetos destinados a reforçar a segurança e a eficácia do parque nuclear de diferentes países terceiros enumerados em anexo, entre os quais a Ucrânia.
Quanto ao pedido de acesso aos documentos
A recorrente, CEE Bankwatch Network, é uma associação de organizações não governamentais, criada de acordo com o direito checo. Segundo os seus estatutos, esta associação tem por missão fiscalizar as atividades das instituições financeiras internacionais que operam nesta região e promover soluções alternativas às suas políticas e projetos, que sejam sustentáveis no plano ambiental, social e económico, quando tal for possível. A sua sede é em Praga (República Checa).
Em 6 e 7 de novembro de 2015, em conformidade com o artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CE) n.
o
1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (
JO 2001, L 145, p. 43
), a recorrente pediu à Comissão acesso a vários documentos relativos à Decisão de Concessão.
O pedido de acesso tinha por objeto cinco documentos ou categorias de documentos:
–
o acordo de empréstimo de 7 de agosto de 2013 celebrado entre a Ucrânia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica, nomeadamente as cláusulas relativas às exigências ambientais e sociais (n.
o
1 do pedido de acesso);
–
os elementos de prova e os pareceres específicos resultantes de consultas entre serviços referidos no considerando 12 da Decisão de Concessão, que a Comissão levou em conta para avaliar o preenchimento dos requisitos para o desbloqueamento da primeira tranche do empréstimo, relativos às principais ações da Ucrânia no domínio nuclear e ambiental (n.
o
2 do pedido de acesso);
–
as comunicações oficiais entre a Comissão e a Ucrânia relativas aos compromissos assumidos por esta última no sentido de respeitar os acordos internacionais em matéria ambiental, incluindo a Convenção relativa à Avaliação dos Impactos Ambientais num Contexto Transfronteiriço, assinada em Espoo (Finlândia), em 25 de fevereiro de 1991, aprovada, em nome da Comunidade Europeia, em 24 de junho de 1997 e entrada em vigor em 10 de setembro do mesmo ano, bem como a Convenção sobre o Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente, assinada em Aarhus, em 25 de junho de 1998 (a seguir «Convenção de Aarhus»), e aprovada, em nome da Comunidade, pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005 (
JO 2005, L 124, p. 1
), atendendo, nomeadamente, à decisão adotada pela Conferência das Partes na Convenção de Espoo de junho de 2014, que constatou um incumprimento, por parte da Ucrânia, das obrigações previstas no artigo 2.
o
, n.
o
2, desta convenção, relativas ao quadro administrativo e jurídico geral aplicável à tomada de decisões sobre o prolongamento do período de vida útil dos reatores nucleares (n.
o
69 da Decisão VI/2) (n.
o
3 do pedido de acesso);
–
a recomendação do Banco Europeu de Investimento (BEI) sobre os aspetos financeiros e económicos do projeto de empréstimo, formulada no contexto do processo de instrução do empréstimo (n.
o
4 do pedido de acesso);
–
todas as comunicações recebidas do Governo ucraniano ou de outras partes a respeito do prolongamento previsto do período de vida útil da unidade 2 da central nuclear da Ucrânia do Sul e da unidade 1 da central nuclear de Zaporijia (Ucrânia) (n.
o
5 do pedido de acesso).
Por carta de 21 de dezembro de 2015, a Comissão respondeu da seguinte forma ao pedido que lhe foi dirigido:
–
no que diz respeito ao n.
o
1 do pedido de acesso, a Comissão comunicou dois excertos do acordo de empréstimo, respeitantes às exigências em matéria ambiental e social;
–
no que diz respeito ao n.
o
2 do pedido de acesso, a Comissão recusou o acesso pelo facto de os documentos em causa estarem abrangidos pela exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
3, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
1049/2001, relativa aos casos em que a divulgação pode prejudicar gravemente o processo decisório da instituição;
–
no que diz respeito ao n.
o
3 do pedido de acesso, a Comissão transmitiu à recorrente duas cartas enviadas pela sua Direção Geral (DG) «Ambiente» a várias autoridades ucranianas;
–
No que diz respeito ao n.
o
4 do pedido de acesso, a Comissão recusou o acesso pelo facto de o documento estar abrangido pela exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, relativo a situações em que a divulgação pode prejudicar interesses comerciais de uma pessoa singular ou coletiva;
–
no que diz respeito ao n.
o
5 do pedido de acesso, a Comissão indicou que não dispunha de nenhum documento e remeteu a recorrente para a consulta de uma hiperligação.
Por carta de 19 de janeiro de 2016, com fundamento no artigo 7.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001, a recorrente apresentou um pedido confirmativo à Comissão com vista a que esta revisse a sua posição sobre os documentos em causa nos n.
os
1, 2, 3 e 4 do seu pedido de acesso. Em contrapartida, não formulou nenhum pedido a respeito do n.
o
5. No seu pedido de confirmação, a recorrente invocou o Regulamento (CE) n.
o
1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus às instituições e órgãos comunitários (
JO 2006, L 264, p. 13
).
Por ofício de 9 de fevereiro de 2016, a Comissão prorrogou o prazo de resposta a esse pedido por quinze dias úteis, em conformidade com o disposto no artigo 8.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001. Por ofício de 1 de março de 2016, a Comissão prorrogou novamente o prazo previsto para responder ao pedido confirmativo.
Ato impugnado
Com a sua Decisão C(2016) 2319 final, de 15 de abril de 2016 (a seguir «decisão impugnada»), a Comissão respondeu ao pedido confirmativo. Na decisão impugnada, a título preliminar, a Comissão considerou que o Regulamento n.
o
1367/2006 não era aplicável no caso vertente.
No que diz respeito ao n.
o
1 do pedido de acesso (acordo de empréstimo), a Comissão confirmou a sua decisão de dar um acesso meramente parcial ao acordo de empréstimo, limitado às cláusulas ambientais e sociais constantes desse documento. Considerou que o resto do acordo não devia ser divulgado com fundamento, por um lado, na exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, relativa à proteção do interesse público respeitante às relações internacionais, e, por outro, na exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, no mesmo regulamento, respeitante à proteção dos interesses comerciais.
No que diz respeito ao n.
o
2 do pedido de acesso (consulta entre serviços e elementos de prova a respeito da avaliação prévia ao desbloqueamento da primeira tranche do empréstimo), a Comissão concedeu acesso a três documentos: uma nota da DG «Ambiente» dirigida à DG «Assuntos económicos e financeiros» da Comissão, de 24 de outubro de 2014, e duas cartas da Energoatom dirigidas à DG «Ambiente», de 31 de julho de 2014. Para o efeito, baseou‑se na exceção prevista pelo artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea b), do Regulamento n.
o
1049/2001, relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo, tendo, no entanto, recusado, em relação a cada um desses documentos, transmitir os nomes, os títulos e as assinaturas das pessoas mencionadas.
No que respeita ao n.
o
3 do pedido de acesso (comunicações oficiais entre a Comissão e a Ucrânia), a Comissão afirmou que não existia mais nenhuma comunicação abrangida por essa categoria para além dos dois ofícios da DG «Ambiente» que já tinham sido enviados por correspondência de 21 de dezembro de 2015.
No que diz respeito ao n.
o
4 do pedido de acesso (recomendação do BEI), a Comissão concedeu acesso à recomendação do BEI, mas considerou que o referido acesso devia ser limitado. A este respeito, baseou‑se novamente na exceção relativa à proteção dos interesses comerciais prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001. Também alegou na decisão impugnada que algumas partes do documento às quais recusava conceder acesso reproduziam cláusulas do contrato de empréstimo cuja divulgação prejudicaria os seus interesses comerciais e os da Energoatom, como aliás considerava já ter demonstrado.
No que diz respeito ao n.
o
5 do pedido de acesso (comunicações relativas ao prolongamento do período de vida dos dois reatores nucleares), a Comissão confirmou que não estava na posse de quaisquer documentos que, segundo ela, fossem relevantes para dar resposta ao pedido.
A Comissão considerou, por último, que, no caso vertente, não existia nenhum interesse público superior na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001 que justificasse uma divulgação completa do acordo de empréstimo e da recomendação do BEI.
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de junho de 2016, a recorrente interpôs o presente recurso.
Em 16 de setembro de 2016, a Comissão apresentou a sua contestação.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 13 de outubro de 2016, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte pediu para intervir no presente processo em apoio dos pedidos da Comissão. Esta intervenção foi autorizada por despacho do presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral de 17 de novembro de 2016.
Em 22 de novembro de 2016, a recorrente apresentou a sua réplica.
Por carta de 19 de dezembro de 2016, o Reino Unido comunicou ao Tribunal Geral que renunciava a apresentar o seu articulado de intervenção.
Em 9 de janeiro de 2017, a Comissão apresentou a sua tréplica.
Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Primeira Secção) constatou que as partes não tinham apresentado nenhum pedido de marcação de audiência no prazo previsto no artigo 207.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, tendo decidido julgar o processo prescindindo da fase oral do processo, nos termos do artigo 2.
o
daquela disposição.
Na petição, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular a decisão recorrida;
–
condenar a Comissão nas despesas.
Na contestação, a Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar a recorrente nas despesas.
Por Despacho de 24 de abril de 2017, ao abrigo do artigo 91.
o
, alínea c), e do artigo 92.
o
do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral ordenou que a Comissão apresentasse a acordo de empréstimo e a recomendação do BEI na íntegra. Estes documentos foram enviados ao Tribunal Geral em 2 de maio de 2017 e não foram notificados nem à recorrente nem ao Reino Unido, em conformidade com o artigo 104.
o
do Regulamento de Processo.
Questão de direito
Na petição inicial, a recorrente invoca quatro fundamentos, relativos, respetivamente:
–
a um erro na identificação das normas aplicáveis, na medida em que a Comissão não aplicou o Regulamento n.
o
1367/2006 ao pedido de acesso que lhe foi apresentado;
–
a uma violação do artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, relativo à proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais;
–
à violação do artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, respeitante à proteção dos interesses comerciais;
–
à violação do artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001, na medida em que a Comissão não verificou se a divulgação seria justificada por um interesse público superior.
Na réplica, a recorrente alega que a Comissão violou o artigo 42.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, pelo facto de, na sua resposta de 21 de dezembro de 2015, na decisão impugnada e na contestação, a Comissão não ter levado suficientemente em conta os argumentos desenvolvidos pela recorrente durante o processo administrativo e contencioso.
Regulamento n.
o
1049/2001
A título preliminar, importa observar que o regime geral relativo ao acesso do público aos documentos detidos por uma instituição, ou seja, elaborados ou recebidos por esta e que se encontram na sua posse, foi previsto no Regulamento n.
o
1049/2001.
Em conformidade com o seu considerando 1, este regulamento inscreve‑se na vontade expressa no artigo 1.
o
, segundo parágrafo, TUE, introduzido pelo Tratado de Amesterdão, de assinalar uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões sejam tomadas de uma forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos. Como recorda o considerando 2 do referido regulamento, o direito de acesso do público aos documentos das instituições está associado ao caráter democrático destas últimas (Acórdãos de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho,
C‑39/05 P e C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, n.
o
34, e de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, n.
o
72).
Para o efeito, o referido regulamento visa, como indicam o seu considerando 4 e o seu artigo 1.
o
, conferir ao público um direito de acesso aos documentos das instituições o mais amplo possível (Acórdãos de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho,
C‑39/05 P e C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, n.
o
33, e de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, n.
o
73).
Este direito está, contudo, sujeito a determinados limites baseados em razões de interesse público ou privado. Mais especificamente, e em conformidade com o seu considerando 11, o Regulamento 1049/2001 prevê, no artigo 4.
o
, um regime de exceções que autoriza as instituições a recusar o acesso a um documento, caso a divulgação do mesmo possa prejudicar um dos interesses protegidos por este artigo (Acórdão de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, n.
o
74).
Assim, o artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 autoriza as instituições a recusar o acesso a um documento cuja divulgação possa prejudicar a proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais.
Por outro lado, o artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, do mesmo regulamento autoriza as instituições a recusarem o acesso a um documento no caso de a sua divulgação lesar a proteção de «interesses comerciais das pessoas singulares ou coletivas, incluindo a propriedade intelectual». Nesta hipótese específica, esta disposição prevê que a exceção não se aplica quando um interesse público superior justificar a divulgação do documento em causa.
Uma vez que estas exceções derrogam o princípio do acesso o mais amplo possível do público aos documentos, devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita (Acórdão de 21 de julho de 2011, Suécia/My Travel e Comissão,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, n.
o
75; v., neste sentido, Acórdão de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho,
C‑39/05 P e C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, n.
o
36).
Assim, quando a instituição em causa decide recusar o acesso a um documento cuja divulgação lhe foi solicitada, incumbe‑lhe, em princípio, explicar de que forma o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção prevista no artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001 que essa instituição invoca (Acórdão de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, n.
o
76). Por outro lado, o risco desse prejuízo deve ser razoavelmente previsível e não meramente hipotético (Acórdãos de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho,
C‑39/05 P e C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, n.
o
43, e de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, n.
o
76).
Quanto ao primeiro fundamento, baseado num erro cometido pela Comissão na identificação das normas aplicáveis, na medida em que esta não aplicou o Regulamento n.
o
1367/2006 ao pedido de acesso que lhe foi dirigido
Com o seu primeiro fundamento, a recorrente critica a decisão impugnada na medida em que esta não teve em conta todas as normas aplicáveis no caso vertente. Concretamente, a decisão foi adotada com base no Regulamento n.
o
1049/2001 sem que a Comissão tivesse em conta o Regulamento n.
o
1367/2006 que, todavia, segundo a recorrente, é essencial, uma vez que limita a possibilidade de as instituições da União Europeia recusarem o acesso aos documentos quando as informações pedidas dizem respeito a emissões para o ambiente.
A Comissão contesta este fundamento.
A este respeito, importa observar que o Regulamento n.
o
1367/2006, cuja aplicação é pedida pela recorrente, introduz modalidades particulares no regime geral de acesso aos documentos nos casos em que estão em causa o acesso à informação, a participação do público no processo decisório e o acesso à justiça em matéria ambiental.
Assim, nomeadamente no que diz respeito à exceção referida no artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, visada no n.
o
33,
supra
, baseada na proteção dos interesses comerciais, que é invocada pela Comissão para negar acesso a certos documentos pedidos pela recorrente, o artigo 6.
o
, n.
o
1, primeira frase, do Regulamento n.
o
1367/2006 prevê que se considera que existe um interesse público superior na divulgação e que, por conseguinte, os documentos devem ser comunicados quando a informação solicitada estiver relacionada com emissões para o ambiente.
Por outro lado, no que respeita à exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, visada no n.
o
32,
supra
, o artigo 6.
o
, n.
o
1, segunda frase, do Regulamento n.
o
1367/2006 prevê que a referida exceção deve ser objeto de interpretação restritiva, atendendo ao interesse público servido pela divulgação e à questão de saber se a informação solicitada está relacionada com emissões para o ambiente.
A título preliminar, importa determinar se estas normas particulares constantes do Regulamento n.
o
1367/2006 são aplicáveis ao presente litígio para verificar as condições em que o acesso aos documentos pedidos podia, sendo caso disso, ser recusado pela Comissão.
Cumpre recordar a este respeito que a decisão impugnada foi adotada na sequência da concessão de um empréstimo, por parte da Comissão, à empresa ucraniana Energoatom, tendo este empréstimo sido objeto da Decisão de Concessão.
Como indicado no n.
o
2 do presente acórdão, a Decisão de Concessão foi adotada em aplicação da Decisão 77/270, alterada pela Decisão 94/179, sendo as duas decisões baseadas nos artigos 1.
o
, 2.
o
, 172.
o
e 203.
o
EA.
Assim, os documentos recusados dizem respeito a um ato adotado com fundamento em disposições abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado CEEA.
Para a recorrente, esta circunstância não tem incidência na aplicação dos regulamentos acima referidos. Em apoio da sua posição, a recorrente afirma que a Euratom faz parte da União. Na sua réplica, alega que a Comissão é uma «instituição comunitária» na aceção do artigo 2.
o
, n.
o
1, alínea c), do Regulamento n.
o
1367/2006. A recorrente deduz desta afirmação que qualquer documento que esteja na posse desta instituição está sujeito às disposições deste regulamento, quer o documento em causa tenha sido elaborado ou obtido no contexto das competências que lhe são atribuídas pelos Tratados UE e FUE quer no contexto das competências que resultam do Tratado CEEA.
A este respeito, cumpre constatar, em primeiro lugar, que, de acordo com o seu título, com o seu preâmbulo e com as suas disposições, o Regulamento n.
o
1367/2006 dá execução, em matéria de informações, a obrigações formalizadas no contexto de uma convenção internacional na qual a Comunidade Europeia da Energia Atómica não é parte, concretamente, a Convenção de Aarhus. Como resulta do artigo 1.
o
da Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005, relativa à celebração, em nome da Comunidade Europeia, da Convenção sobre o Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente (
JO 2005, L 124, p. 1
), a referida convenção foi aprovada apenas em nome da Comunidade Europeia, atual União. Na medida em que a Comunidade Europeia da Energia Atómica não é parte nesta Convenção, na falta de indicação em contrário, não está sujeita às obrigações constantes do regulamento que a aplica.
Em segundo lugar, há que constatar que os atos adotados em aplicação do Tratado CEEA não estão necessariamente sujeitos, ao contrário do que sustenta a recorrente, às obrigações aplicáveis no quadro da União. Como sublinha a Comissão, a Comunidade Europeia da Energia Atómica e a Comunidade Europeia, atual União, são efetivamente organizações diferentes criadas por Tratados distintos, dotadas de personalidades jurídicas diferentes (v., neste sentido, Acórdão de 7 de abril de 1965, Müller/Conselhos,
28/64
,
EU:C:1965:39
, p. 321), sendo que, cada uma delas, está sujeita a regras específicas.
Assim, as normas aplicáveis no contexto da Comunidade Europeia da Energia Atómica estão previstas no Tratado CEEA. Entre essas normas consta o artigo 106.
o
‑A, n.
o
1, EA que, para efeitos do funcionamento da Comunidade Europeia da Energia Atómica, torna aplicáveis certas disposições dos Tratados UE e FUE, nomeadamente o artigo 15.
o
TFUE, anterior artigo 255.
o
CE, que constitui o fundamento do Regulamento n.
o
1049/2001. Baseado numa disposição aplicável na Comunidade Europeia da Energia Atómica, este regulamento, que estabelece o regime geral de acesso aos documentos das instituições, é aplicável aos documentos que estão na posse das instituições e órgãos que atuam neste quadro, circunstância que não foi contestada pela recorrente.
Como assinala a Comissão, o mesmo raciocínio não se aplica ao Regulamento n.
o
1367/2006, o qual, como indica o seu preâmbulo, foi adotado com fundamento no artigo 175.
o
CE, atual artigo 192.
o
TFUE. Na medida em que este último não é referido no artigo 106.
o
‑A, n.
o
1, EA, os atos que são adotados com base nele, incluindo o referido regulamento, não podem ser aplicados no quadro do Euratom.
Em terceiro lugar, cumpre observar que a letra do Regulamento n.
o
1367/2006 visa, especificamente, as instituições e órgãos da Comunidade Europeia, sem que esteja prevista a sua aplicação a outras entidades, por exemplo, a instituições ou órgãos pertencentes à Comunidade Europeia da Energia Atómica. Assim, o seu título precisa que este regulamento aplica disposições da Convenção de Aarhus às «instituições e órgãos da Comunidade Europeia». Por outro lado, o fundamento do regulamento indicado no início do preâmbulo apenas faz referência ao Tratado CE. Por último, o artigo 2.
o
, n.
o
1, alínea c), prevê que os termos «Instituição ou órgão comunitário» visam «qualquer instituição, órgão, serviço ou agência de caráter público, criado pelo Tratado ou com base nele», o qual, atendendo ao fundamento do Regulamento n.
o
1367/2006, só pode ser o Tratado CE, que antecedeu o Tratado FUE.
Esta análise não é posta em causa pelos argumentos da recorrente.
A recorrente começa por contestar que o Regulamento n.
o
1367/2006 aplique a Convenção de Aarhus.
A este respeito, basta constatar que, como indicado no n.
o
46,
supra
, este argumento é contrariado pela própria letra do regulamento invocado, que, ao contrário do que alega a recorrente, faz referência, no seu título, nos seus considerandos e nas suas disposições, à referida convenção.
Em seguida, a recorrente sublinha que o artigo 2.
o
, n.
o
1, alínea d), do Regulamento n.
o
1367/2006 inclui na definição de informação ambiental «as radiações ou os resíduos, incluindo resíduos radioativos». Desta referência a realidades radioativas no referido regulamento, a recorrente deduz que o mesmo é aplicável ao acesso a informações relativas à segurança nuclear, incluindo aos documentos detidos no âmbito da Comunidade Europeia da Energia Atómica.
A este respeito, importa recordar que não existe nenhuma base jurídica para a aplicação do Regulamento n.
o
1367/2006 a documentos detidos no âmbito da Comunidade Europeia da Energia Atómica, uma vez que a disposição na qual este regulamento se funda não é aplicável ao Tratado CEEA. Tal falta de base jurídica não pode ser compensada pela presença de termos que incluem referências à energia nuclear no referido regulamento, até porque essas referências podem ser encontradas em contextos diferentes do da Comunidade Europeia da Energia Atómica.
Além disso, a recorrente defende que o regulamento interno da Comissão foi alterado de forma a assegurar o respeito das obrigações decorrentes do Regulamento n.
o
1367/2006, nomeadamente quando esta instituição atua no quadro do Tratado CEEA. A este respeito, remete para a Decisão 2008/401/CE, Euratom da Comissão, de 30 de abril de 2008, que altera o Regulamento Interno no que respeita às normas de execução do Regulamento n.
o
1367/2006 (
JO 2008, L 140, p. 22
).
A este respeito, importa constatar que, como sublinha a recorrente, a Comissão adotou uma decisão para garantir a aplicação do Regulamento n.
o
1367/2006 aos atos que adota, que a menção «Euratom» figura no número desta decisão e que o seu preâmbulo refere que a mesma foi adotada «[t]endo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica».
A utilização destas menções resulta do facto de o ato que a Decisão 2008/401 altera ser ele próprio baseado no Tratado CEEA, além do Tratado CE, do Tratado CECA e do Tratado UE. Uma vez que o regulamento interno da Comissão se baseava, nomeadamente, no Tratado CEEA, a decisão que procede à sua alteração deve igualmente basear‑se nesse Tratado, bem como nos Tratados UE e CE. Uma vez que deixou de estar em vigor em 23 de julho de 2002, ou seja, antes da adoção da Decisão 2008/401, o Tratado CECA não é, em contrapartida, referido nesta decisão como fundamento jurídico.
Todavia, estas menções não tornam o Regulamento n.
o
1367/2006 aplicável a documentos detidos no âmbito do Tratado CEEA. Além disso, ao contrário do que defende a recorrente e como resulta do n.
o
47,
supra
, a União e a Comunidade Europeia da Energia Atómica têm personalidades jurídicas distintas, não podendo a menção «Euratom» na Decisão 2008/401 implicar que as disposições do Regulamento n.
o
1367/2006, apenas aplicáveis à Comissão quando esteja em causa o âmbito de aplicação do Tratado FUE, também se apliquem a esta instituição quando a mesma atua no âmbito de aplicação do Tratado CEEA.
Por último, a recorrente considera que o Regulamento n.
o
1367/2006 deve ser aplicado no âmbito da Comunidade Europeia da Energia Atómica na sequência da Decisão n.
o
2335/2008/(VIK)CK do Provedor de Justiça Europeu, que alegadamente se pronunciou nesse sentido.
A este respeito, importa observar que, na decisão acima referida, o Provedor constatou que os Estados‑Membros e a Comunidade Europeia, à qual sucedeu a União, são partes na Convenção de Aarhus, o que implica que as autoridades nacionais competentes e as instituições da União devem aplicar as regras aí previstas quando recebem um pedido de divulgação de informações ambientais (n.
o
61 da decisão acima referida). De acordo com o Provedor, as obrigações da União decorrentes da Convenção de Aarhus são parte integrante do direito da União relativo ao acesso aos documentos (n.
o
62 desta decisão).
Ao contrário do que defende a recorrente, essas observações não indicam que, de acordo com o Provedor, o Regulamento n.
o
1367/2006 seja aplicável aos documentos detidos no âmbito da Comunidade Europeia da Energia Atómica. As mesmas apenas confirmam que, no que respeita ao acesso à informação, e na medida em que foi posta em prática pelo Regulamento n.
o
1367/2006, a Convenção de Aarhus é aplicável aos atos adotados pelas instituições da União quando atuam no quadro desta última.
De acordo com a recorrente, na decisão referida no n.
o
60,
supra
, o Provedor afirmou que, ao abrigo dos artigos 15.
o
TFUE e 106.
o
‑A, n.
o
1, EA, estas obrigações são aplicáveis aos documentos detidos no âmbito do Tratado CEEA.
A este respeito, importa recordar que, ao contrário do que alega a recorrente, o Regulamento n.
o
1367/2006 não foi adotado com base no artigo 255.
o
CE, atual artigo 15.
o
TFUE, mas sim com fundamento no artigo 175.
o
CE, atual artigo 192.
o
TFUE, que não se aplica no contexto da Comunidade Europeia da Energia Atómica. Na medida em que não é aplicável no contexto desta última, esta última disposição não pode servir de fundamento à aplicação deste regulamento aos documentos detidos no âmbito desta Comunidade (v. n.
os
48 e 49,
supra
).
De acordo com a recorrente, o Provedor refere ainda na sua decisão que as instituições da União devem interpretar o direito da União à luz dos princípios gerais e dos direitos fundamentais, entre os quais figura o acesso aos documentos.
A este respeito, como refere a recorrente, há que salientar que o direito de acesso aos documentos foi erigido a direito fundamental pelo artigo 42.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais e que, ao abrigo do artigo 6.
o
, n.
o
3, UE, os direitos fundamentais, tal como resultam das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros, têm valor de princípios gerais de direito na ordem jurídica da União.
No que diz respeito à União, o artigo 52.
o
, n.
o
2, da Carta dos Direitos Fundamentais dispõe que os direitos por ela reconhecidos, que se regem por disposições constantes dos Tratados, são exercidos de acordo com as condições e limites por eles definidos.
No caso vertente, o artigo 15.
o
TFUE, que sucedeu ao artigo 255.
o
CE, prevê que os limites do direito de acesso são fixados por regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho.
De igual modo, resulta dos artigos 191.
o
e 192.
o
TFUE, tendo este último sucedido ao artigo 175.
o
CE, que as ações que visam pôr em prática a política da União em matéria ambiental são decididas, em princípio, pelo Parlamento e pelo Conselho.
Para conhecer os limites do direito de acesso importa, por conseguinte, fazer referência aos atos adotados ao abrigo destas disposições, concretamente, aos Regulamentos n.
os
1049/2001 e 1367/2006.
Ora, embora o Regulamento n.
o
1049/2001 se aplique aos documentos detidos no âmbito da Comunidade Europeia, atual União, e, em razão do artigo 106.
o
‑A, n.
o
1, EA, no âmbito da Comunidade Europeia da Energia Atómica, o mesmo não se pode dizer, pelas razões acima mencionadas, do Regulamento n.
o
1367/2006, o qual apenas se aplica no contexto da Comunidade Europeia, atual União, quanto à informação em matéria ambiental.
Além disso, em aplicação desses atos, deve ser concedido um amplo acesso às informações que estão na posse das instituições, garantindo‑se que esse acesso será conciliado com os demais interesses protegidos pelos referidos atos, na medida e na forma neles descritas, e sem que o seu âmbito de aplicação possa ser alterado. Seria também esse o caso se as obrigações enunciadas pelo Regulamento n.
o
1367/2006 fossem aplicadas fora das instituições e dos órgãos da União.
O primeiro fundamento deve, portanto, ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, baseado numa violação do artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 relativo à proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais
A recorrente considera que, ao contrário do que afirma a Comissão na decisão impugnada, a exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, relativa à proteção do interesse público no que diz respeito às relações internacionais, não pode justificar a recusa de comunicar o contrato de empréstimo na íntegra (n.
o
1 do pedido de acesso), uma vez que o acesso a esse documento não prejudicaria a segurança nuclear e que a Comissão não explicou em que medida o referido acesso prejudicaria concreta e efetivamente a proteção deste interesse.
A Comissão contesta este fundamento.
A este respeito, importa observar que, nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, as instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação possa prejudicar a proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais.
Segundo a jurisprudência, a natureza particularmente sensível e fundamental dos interesses protegidos por esta disposição, conjugada com o caráter obrigatório da recusa de acesso a que, nos termos da referida disposição, a instituição deve proceder quando a divulgação ao público de um documento prejudicar os referidos interesses, confere à decisão que deve ser tomada pela instituição um caráter complexo e delicado que carece de um especial grau de prudência. Tal decisão exige por conseguinte uma margem de apreciação (Acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, n.
o
35, e de 7 de outubro de 2015, Jurašinović/Conselho,
T‑658/14
, não publicado,
EU:T:2015:766
, n.
o
26).
Além disso, o Tribunal de Justiça e o Tribunal Geral consideraram que os critérios enunciados no artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea a), do Regulamento n.
o
1049/2001 eram muito gerais, devendo ser recusado o acesso aos mesmos, como decorre dos termos desta disposição, quando a divulgação do documento em causa «prejudicar» a proteção do «interesse público» no que respeita, designadamente, às «relações internacionais» (Acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, n.
o
36, e de 7 de outubro de 2015, Jurašinović/Conselho,
T‑658/14
, não publicado,
EU:T:2015:766
, n.
o
27).
Nestas condições, a fiscalização, por parte do Tribunal Geral, da legalidade das decisões baseadas nesta disposição deve limitar‑se, de acordo com a referida jurisprudência, à verificação do respeito pelas regras processuais e de fundamentação, da exatidão material dos factos, bem como da inexistência de erro manifesto de apreciação e de desvio de poder (Acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, n.
o
34, e de 7 de outubro de 2015, Jurašinović/Conselho,
T‑658/14
, não publicado,
EU:T:2015:766
, n.
o
28).
Em particular, no que diz respeito à fundamentação, a mesma deve ser adaptada à natureza do ato em causa e revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição, autora do ato, de modo a permitir aos interessados conhecerem as justificações da medida tomada e à jurisdição competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta e individualmente afetadas pelo ato podem ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 253.
o
CE, atual artigo 296.
o
TFUE, deve ser apreciada à luz, não somente do seu teor, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (Acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, n.
o
80, e de 10 de setembro de 2008, Williams/Comissão,
T‑42/05
, não publicado,
EU:T:2008:325
, n.
o
94).
Por último, resulta da letra do artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea a), do Regulamento n.
o
1049/2001 que, no que respeita às exceções ao direito de acesso referidas nessa disposição, a recusa da instituição é obrigatória quando a divulgação de um documento ao público possa prejudicar os interesses protegidos pela referida disposição, sem que, neste caso, e diferentemente do que prevê, designadamente, o n.
o
2 do mesmo artigo, se tenha de proceder a uma ponderação das exigências decorrentes da proteção dos referidos interesses com as que resultam de outros interesses (Acórdão de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, n.
o
46).
É à luz destas considerações que se deve apreciar se, como sustenta a recorrente, a Comissão violou o artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001.
Na decisão impugnada, a Comissão enunciou, no essencial, três considerações para justificar a sua recusa em dar acesso a certos documentos, ou partes de documentos, ao abrigo da exceção relativa às relações internacionais:
–
antes de mais, a divulgação do contrato de empréstimo na íntegra poderia arruinar os esforços realizados no sentido de instaurar uma relação de qualidade com a Ucrânia para melhorar a segurança das suas centrais nucleares, sendo que é do interesse da União manter tal qualidade das relações internacionais não apenas com este Estado mas também com outros países vizinhos;
–
em seguida, a Ucrânia é um parceiro estratégico da União para garantir a segurança do seu abastecimento em energia;
–
por último, a divulgação de informações comerciais sensíveis relativas à Energoatom teria um impacto negativo a nível diplomático.
A recorrente criticou a primeira e a terceira considerações, não tendo a segunda consideração merecido nenhuma observação da sua parte.
Quanto à primeira e terceira considerações, a recorrente defende, em primeiro lugar, que a Comissão não precisou se o objetivo relativo à segurança nuclear estava relacionado com a segurança pública, com a defesa ou com as relações internacionais, sendo que as três são visadas pelo artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea a), do Regulamento n.
o
1049/2001.
Importa observar a este respeito que, ao contrário do que afirma a recorrente, o n.
o
2.2 da decisão impugnada remete de forma precisa e expressa para a proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais, previsto no artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea a), terceiro travessão do Regulamento n.
o
1049/2001. Além disso, decorre das explicações constantes da decisão impugnada que, para a Comissão, caso a relação de qualidade estabelecida com a Ucrânia se deteriorasse, os esforços realizados com vista a garantir a segurança das centrais à volta da União poderiam ser destruídos. Com base nesses elementos, o Tribunal Geral considera que a exceção aplicada foi identificada pela Comissão como sendo a que figura no artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea a), terceiro travessão, do regulamento acima referido.
Em segundo lugar, a recorrente alega que, ao contrário do que indica a Comissão, o acesso aos documentos pedidos não prejudica a segurança nuclear propriamente dita, uma vez que estes documentos apenas contêm dados de caráter financeiro e económico, e que esses dados não têm qualquer incidência nessa questão de segurança.
A este respeito, importa constatar que o argumento é inoperante, uma vez que a Comissão não justificou a sua decisão indicando que o pedido tinha por objeto informações relativas à segurança nuclear, mas sim observando, como decorre do n.
o
83,
supra
, que a divulgação do contrato podia prejudicar a relação de qualidade que tinha estabelecido com a Ucrânia, a qual importava preservar.
Em terceiro lugar, a recorrente alegou que a forma como as autoridades de um país terceiro percebem as decisões de uma instituição não faz parte das exceções à obrigação de dar acesso aos documentos das instituições.
A este respeito, há que observar que a forma como as autoridades de um país terceiro percebem as decisões da União é uma componente das relações estabelecidas com esse país terceiro. Desta perceção dependem, efetivamente, a prossecução e a qualidade destas relações. A mesma pode, pois, justificar a aplicação da exceção prevista.
Em quarto lugar, a recorrente critica a Comissão por não ter explicado em que é que a divulgação dos documentos pedidos podia deteriorar as relações estabelecidas com a Ucrânia no domínio da segurança nuclear. Além disso, a Comissão não explicou em que é que a divulgação dos dados comerciais sensíveis relativos à Energoatom teria um impacto a nível diplomático.
Tendo em conta a jurisprudência relembrada nos n.
os
77 a 79,
supra
, esta argumentação deve ser rejeitada. Com efeito, na decisão impugnada, a Comissão indicou expressamente que a Ucrânia tinha aceitado voluntariamente submeter‑se a «testes de stress», que estes tinham permitido à Comissão e à Ucrânia adquirir um melhor entendimento dos riscos existentes e que era claro que a União tinha interesse em manter esta relação de qualidade e em promover normas europeias mais exigentes em matéria de segurança nuclear nos países vizinhos. A Comissão também explicou que a posterior revelação a terceiros da integralidade do contrato poderia deteriorar a relação de qualidade que tinha sido estabelecida, com todas as consequências que daí resultariam para a segurança nuclear.
De igual modo, no contexto da exceção cuja aplicação era prevista, a Comissão indicou que a revelação de informações comerciais sensíveis relativas à Energoatom teria um impacto diplomático negativo. Uma vez que esta empresa é uma empresa estatal, esta fundamentação não exigia nenhuma explicação complementar.
Em quinto lugar, a recorrente defende que, segundo ela, o risco invocado pela Comissão para rejeitar o seu pedido não era razoavelmente previsível, mas sim meramente hipotético. Atendendo à jurisprudência referida no n.
o
35,
supra
, a natureza deste risco não permitia, segundo a recorrente, que a decisão impugnada fosse adotada.
A este respeito, importa observar que a divulgação de um contrato celebrado por uma instituição europeia com uma empresa pública de um país terceiro, e que é baseada na relação de qualidade estabelecida com as autoridades deste país, pode ter por efeito deteriorar essa relação e, por conseguinte, obstar à concretização dos objetivos prosseguidos pelo contrato, bem como, de modo mais geral, da política na qual este último participa, uma vez que são celebrados com outros países terceiros contratos do mesmo tipo. No caso em apreço, esta política é crucial para a União, na medida em que visa tornar seguras as centrais nucleares nos países que a rodeiam. Nestas condições, o risco invocado tem um grau de previsibilidade razoável e não é hipotético. Quanto a este aspeto, a decisão impugnada não está, portanto, viciada por um erro manifesto de apreciação.
O mesmo se diga do impacto diplomático negativo que a divulgação dos dados comerciais relativos à Energoatom poderia provocar.
Além disso, decorre da leitura do contrato que foi comunicado ao Tribunal Geral no contexto da medida de instrução prevista no n.
o
25,
supra
, que a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que as partes não comunicadas deste contrato continham informações sensíveis relativas à Energoatom, como as cláusulas que identificavam os riscos comerciais potenciais e as condições financeiras, cuja divulgação poderia prejudicar concreta e efetivamente a proteção das relações internacionais da União.
Ao acima exposto importa acrescentar que, como resulta do artigo 4.
o
, n.
o
1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, a proteção do interesse público que acaba de ser descrita não deve ser ponderada com um interesse público superior.
Por último, atendendo à jurisprudência recordada no n.
o
80,
supra
, há que constatar que a fundamentação apresentada pela Comissão é suficiente para permitir à recorrente conhecer as justificações da decisão adotada e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização judicial.
O segundo fundamento deve, por conseguinte, ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, baseado na violação do artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, relativo à proteção dos interesses comerciais
A recorrente considera que, ao contrário do que a Comissão decidiu, a exceção relativa aos interesses comerciais, prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, não pode justificar, no caso vertente, a recusa de comunicar o contrato na íntegra (n.
o
1 do pedido de acesso) e a recomendação do BEI (n.
o
4 do pedido de acesso), uma vez que a Energoatom não tem interesses comerciais, que a Comissão não explicou em que é que esse acesso prejudicaria concreta e efetivamente a proteção desse interesse e que se trata de um risco hipotético.
A Comissão contesta este fundamento.
A este respeito, cumpre recordar que o artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 permite que as instituições recusem o acesso a um documento cuja divulgação possa prejudicar a proteção de «interesses comerciais das pessoas singulares ou coletivas, incluindo a propriedade intelectual», exceto quando um interesse público superior não justificar a divulgação do documento em causa.
Como foi recordado no n.
o
34,
supra
, as exceções ao direito de acesso aos documentos previstas no artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001 devem ser interpretadas e aplicadas estritamente, de forma a dar ao público o acesso mais amplo possível aos documentos detidos pelas instituições.
Para justificar a recusa de acesso a um documento cuja divulgação foi pedida, não basta, em princípio, segundo a jurisprudência, que o documento pedido seja abrangido pelo âmbito de uma atividade mencionada no artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001. Em princípio, cabe ainda à instituição destinatária do pedido fornecer explicações a respeito da questão de saber de que modo o acesso ao referido documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido pela exceção ou exceções por ela invocadas. Além disso, o risco de verificação desse prejuízo deve ser razoavelmente previsível e não meramente hipotético (Acórdão de 28 de março de 2017, Deutsche Telekom/Comissão,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
, n.
o
27).
Decorre desta jurisprudência que a justificação apresentada pela Comissão para recusar fornecer a informação pedida deve ser analisada face a três exigências.
No que diz respeito à primeira exigência, a saber, a necessidade de ser abrangido por uma atividade referida no artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001, a recorrente defende que a decisão impugnada assenta num erro de apreciação, uma vez que, no caso concreto, não podem estar em causa interesses comerciais da Energoatom dado que a mesma é uma empresa do Estado.
A este respeito, há que observar que nada impede que uma empresa estatal como a Energoatom possa ter interesses comerciais na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001. Com efeito, a mera circunstância de o capital de uma empresa ser detido pelos poderes públicos não pode, enquanto tal, privar essa empresa de interesses comerciais suscetíveis de serem protegidos ao mesmo título que os de uma empresa privada. No caso concreto, a Energoatom, como indica a Comissão, exerce atividades comerciais no âmbito das quais está sujeita à concorrência no mercado da eletricidade, sendo que esse contexto a leva a ter de preservar os seus interesses no referido mercado. Assim, não pode negar‑se que os documentos aos quais o acesso é pedido podem dizer respeito a interesses comerciais e, a esse título, serem abrangidos pela atividade prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001.
Quanto à segunda exigência resultante da jurisprudência referida no n.
o
105 do presente acórdão, a recorrente critica a Comissão por não explicar em que medida os interesses das partes seriam concreta e efetivamente comprometidos se todos os documentos pedidos tivessem sido transmitidos.
A respeito do contrato de empréstimo, a Comissão explicou na decisão impugnada que, caso o contrato fosse divulgado na íntegra, seriam prejudicados, por um lado, os interesses comerciais da Energoatom e, por outro, os seus interesses comerciais relacionados com os contratos de empréstimo Euratom. No que diz respeito à Energoatom, a Comissão sublinhou que o contrato enunciava os direitos e obrigações das duas partes e referia uma ampla gama de riscos comerciais, potenciais e já identificados. Além disso, o contrato continha dados comerciais sensíveis como os preços da eletricidade praticados pela Energoatom e os limites máximos dos compromissos financeiros. Na sua explicação, a Comissão também indicou que o contrato ainda estava a ser executado.
Quanto aos seus próprios interesses, a Comissão indicou que o contrato tinha sido elaborado com base num modelo que era utilizado para outros contratos Euratom. Nestas condições, a divulgação do contrato na íntegra prejudicaria não só a execução do acordo de empréstimo celebrado com a Energoatom como também a execução de outros contratos semelhantes em vigor. Tal divulgação colocaria também a Comissão numa posição mais difícil no momento da negociação de futuros contratos do mesmo tipo.
Quanto à recomendação do BEI, a Comissão considerou na decisão impugnada que as partes escolhidas continham informações comerciais sensíveis fornecidas pela Energoatom, bem como conselhos para reduzir os riscos associados ao empréstimo. As referidas informações reproduziam, nomeadamente, cláusulas do contrato de empréstimo cuja divulgação a Comissão já tinha demonstrado ter caráter prejudicial para os seus interesses comerciais e para os interesses comerciais da Energoatom.
Atendendo a estas explicações e ao facto de a Comissão ter operado uma distinção entre as partes dos documentos relativas aos interesses comerciais e as que não diziam respeito aos mesmos, as quais foram comunicadas, importa constatar que a Comissão procedeu a uma análise que cumpre as exigências da jurisprudência relembrada no n.
o
105 do presente acórdão e que deu explicações suficientes a este respeito.
Além disso, tendo em conta estas explicações, importa observar que, ao contrário do que afirma a recorrente, a Comissão expôs, no ato impugnado, as razões pelas quais não era previsível uma divulgação num futuro próximo. Assim, a Comissão explicou que o contrato celebrado com a Energoatom ainda estava em vigor e que tinha sido elaborado com base num modelo utilizado para outros contratos. Por conseguinte, a divulgação na íntegra dos documentos pedidos podia, de acordo com a Comissão, ter repercussões não apenas no contrato celebrado com a Energoatom mas também na execução de outros contratos, celebrados ou a celebrar.
No que diz respeito à terceira exigência resultante da jurisprudência referida no n.
o
105,
supra
, a recorrente defende que a ameaça aos interesses comerciais que a Comissão invoca é meramente hipotético.
A este respeito, importa observar que o risco de prejudicar os interesses comerciais da Energoatom com a revelação de dados sensíveis relativos à mesma, bem como o de colocação de entraves à boa execução de outros contratos já celebrados ou a celebrar, apresenta um grau de previsibilidade razoável e não pode ser qualificado de hipotético, uma vez que, por um lado, os documentos em causa consistem num contrato de empréstimo elaborado com base num modelo utilizado para outros contratos e numa recomendação de um banco em relação a esse empréstimo e que, por outro, a empresa em causa exerce atividade no mercado da eletricidade.
Na petição, a recorrente criticou ainda a Comissão por ter justificado a aplicação da exceção relativa aos interesses comerciais com o facto de o contrato ter um valor superior a 300 milhões de euros. Ora, segundo a recorrente, a importância do contrato não é relevante para a aplicação da exceção em causa.
Esta argumentação também deve ser afastada uma vez que assenta numa leitura errada da decisão impugnada. Da decisão impugnada resulta, efetivamente, que, embora o valor do contrato tenha sido mencionado na descrição do projeto a que os documentos dizem respeito, no caso vertente a justificação para a aplicação da exceção não assenta nesse elemento. Além disso, não pode negar‑se que o prejuízo dos interesses comerciais de uma parte num contrato aumenta com o valor desse contrato.
Por outro lado, decorre da leitura dos documentos pedidos, comunicados ao Tribunal Geral no contexto da medida de instrução prevista no n.
o
25,
supra
, que, como exposto na decisão impugnada, as partes não comunicadas do contrato de empréstimo e da recomendação do BEI especificam os direitos e obrigações das partes no contrato e contêm informações comerciais sensíveis, como o tarifário de eletricidade da Energoatom ou os limites máximos dos compromissos financeiros e as análises dos riscos associados ao empréstimo, cuja divulgação era suscetível de prejudicar concreta e efetivamente os interesses comerciais da Energoatom e da Comissão, na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001.
Por conseguinte, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao quarto fundamento, baseado na violação do artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001, na medida em que a Comissão não verificou se a divulgação poderia ser justificada por um interesse público superior
Na petição, a recorrente critica a Comissão por não ter verificado se existia um interesse público superior que implicava a divulgação apesar da proteção dos interesses anteriormente analisados.
A Comissão contesta este fundamento.
A este respeito, importa observar que, nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001, as instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação possa prejudicar a proteção de interesses comerciais das pessoas singulares ou coletivas, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação do documento em causa.
Em contrapartida, resulta do artigo 4.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1049/2001 que a eventual existência de um interesse público superior não deve ser verificada quando for invocada a exceção relativa à proteção do interesse público superior no que respeita às relações internacionais.
Como decidido no n.
o
98,
supra
, a Comissão não pode pois ser acusada de, no caso vertente, não ter procedido à ponderação entre as relações internacionais e o interesse público superior.
Em contrapartida, para aplicar o artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001, a Comissão devia proceder à ponderação, por um lado, dos interesses comerciais que segundo ela eram ameaçados pela divulgação dos documentos em causa e, por outro, do interesse público superior invocado pela recorrente, que seria favorecido pela divulgação dos documentos em causa. Segundo jurisprudência constante, a decisão tomada sobre um pedido de acesso aos documentos depende da questão de saber qual o interesse que deve prevalecer no caso concreto (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
o
42, e de 13 de janeiro de 2017, Deza/ECHA,
T‑189/14
,
EU:T:2017:4
, n.
o
53).
Importa observar que incumbe, contudo, ao requerente invocar, em concreto, as circunstâncias que baseiam esse interesse público superior que justifica a divulgação dos documentos em causa (v., neste sentido, Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
o
94).
No seu primeiro pedido, a recorrente não invocou nenhum interesse público superior que permitisse obter a divulgação da recomendação, apesar da proteção devida aos interesses comerciais.
No seu pedido de confirmação, a recorrente defendeu que existia um interesse público superior na medida em que as informações pedidas diziam respeito a emissões para o ambiente e a energia nuclear, que constitui uma tecnologia de risco. Os aspetos económicos e financeiros também seriam decorrentes do interesse geral, na medida em que o programa de melhoramento da segurança nuclear representa um custo suportado por toda a sociedade.
Na decisão impugnada, a Comissão respondeu que os interesses invocados pela recorrente no seu pedido de confirmação, caso tivessem efetivamente natureza pública, tinham menor importância do que o objetivo prosseguido no contexto do empréstimo, que consiste em melhorar a segurança nuclear nos países vizinhos da União Europeia. Mais importante que isso, este objetivo seria melhor protegido através da manutenção de uma relação de qualidade com a Ucrânia e dos progressos realizados no quadro do acordo de empréstimo.
Além do interesse do público em conhecer o custo financeiro do empréstimo que está em questão no n.
o
137,
infra
, não pode deixar de se constatar que, no caso vertente, as considerações da recorrente a respeito do interesse público superior que figuram no seu pedido de confirmação são sumárias e imprecisas.
É verdade que, na petição, a recorrente precisou que nos documentos pedidos constavam os requisitos de que dependia a abertura da linha de crédito em matéria de segurança nuclear e que a divulgação desses dados permitiria ao público verificar se esses requisitos estavam efetivamente preenchidos. Segundo a recorrente, este controlo é decisivo, dado que vários sinais demonstram que as regras em matéria de segurança nuclear não são respeitadas na Ucrânia. A este respeito, a recorrente expõe que o programa financiado permitiria prolongar o tempo de vida dos dois reatores além do prazo inicialmente previsto, sem aplicação de medidas de segurança, que as dificuldades financeiras do operador suscitavam preocupações quanto à capacidade deste em financiar as medidas de segurança, que a autoridade responsável pela segurança das centrais nucleares tinha sido privada da sua independência quando adotou a decisão relativa a um dos dois reatores em causa, que o público dispunha de um acesso limitado ao processo decisório, que a Ucrânia não tinha em consideração os pedidos de informação formulados pelos países vizinhos e que a União parecia não estar a adotar as medidas necessárias para garantir o respeito da segurança. Atendendo ao perigo em questão, segundo a recorrente, seria essencial que o público pudesse exercer um controlo reforçado das medidas tomadas, controlo esse que a comunicação dos documentos pedidos permitiria.
Importa contudo constatar que, na medida em que apenas foram formuladas na fase da petição, estas considerações só podem ser tomadas em conta para efeitos da apreciação da legalidade da decisão impugnada. Segundo a jurisprudência, com efeito, a legalidade de um ato de uma instituição deve ser apreciada em função dos elementos de informação de que aquela dispunha no momento em que a adotou. Assim, ninguém pode invocar perante o juiz da União elementos de facto que não tenham sido invocados no procedimento administrativo (v., neste sentido, Acórdão de 1 de julho de 2010, AstraZeneca/Comissão,
T‑321/05
,
EU:T:2010:266
, n.
o
687 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, as exigências formuladas no n.
o
127,
supra
, não estão preenchidas.
Importa observar, para ser exaustivo, que as partes do contrato e da recomendação do BEI que dizem respeito aos aspetos ambientais e sociais do contrato já foram comunicadas à recorrente e que a divulgação das partes controvertidas, relativas a aspetos económicos e financeiros, não permitiria ao público verificar se as condições de segurança impostas à Energoatom foram efetivamente respeitadas.
Além disso, importa sublinhar que a Comissão não cometeu um erro de apreciação ao considerar que a segurança nuclear seria melhor assegurada através da manutenção de uma relação de qualidade com a Ucrânia neste domínio do que através do acesso do público aos documentos em causa.
Quanto ao interesse do público em conhecer o custo financeiro do empréstimo, foi também sem cometer um erro de apreciação que a Comissão considerou que o mesmo era menos importante do que o interesse em assegurar a segurança nuclear nos países vizinhos da Europa.
Consequentemente, há que julgar o quarto fundamento improcedente.
Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação do artigo 42.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União
Na réplica, a recorrente suscita um fundamento relativo à violação do artigo 42.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais, segundo o qual, na sua resposta de 21 de dezembro de 2015, que está em causa no n.
o
6 do presente acórdão, e na decisão impugnada, por um lado, bem como na contestação, por outro, a Comissão não levou suficientemente em conta os argumentos desenvolvidos pela recorrente durante o processo administrativo.
Como a Comissão indicou, na medida em que visa a resposta de 21 de dezembro de 2015 e a decisão impugnada, o fundamento respeitante à regularidade do procedimento administrativo não foi suscitado na petição inicial. Uma vez que o referido fundamento não constitui a ampliação de um fundamento anteriormente enunciado na petição e uma vez que não se baseia em elementos de facto e de direito que tenham surgido durante o processo, trata‑se de um fundamento novo, que deve ser julgado inadmissível em aplicação do artigo 84.
o
do Regulamento de Processo (v., a este respeito, Acórdão de 20 de novembro de 2017, Voigt/Parlamento,
T‑618/15
,
EU:T:2017:821
, n.
o
87).
No que diz respeito à contestação, não resulta nem do estatuto do Tribunal de Justiça nem do Regulamento de Processo que o recorrido tem a obrigação de responder a todos os argumentos apresentados pela recorrente na petição. Além disso, o conteúdo da defesa não pode ter qualquer consequência na legalidade da decisão impugnada. Com efeito, esta deve ser apreciada no momento em que a decisão é adotada.
Por último, decorre do artigo 52.
o
, n.
o
2, da Carta dos Direitos Fundamentais que os direitos que a mesma reconhece e que são objeto de disposições nos Tratados são exercidos nas condições e nos limites definidos por estes. Por conseguinte, o artigo 42.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais não pode ter um conteúdo mais amplo do que o artigo 15.
o
TFUE e do que o Regulamento n.
o
1049/2001 que o implementam. Tendo a legalidade da decisão impugnada à luz deste regulamento sido analisada no âmbito dos anteriores fundamentos, não há que a reapreciar ao abrigo do artigo 42.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais.
Por conseguinte, o quinto fundamento deve ser julgado improcedente.
Resulta das considerações precedentes que deve ser negado provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la a suportar as suas próprias despesas e as efetuadas pela Comissão, em conformidade com os pedidos desta.
Além disso, em aplicação do artigo 138.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, o Reino Unido suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
O CEE Bankwatch Network suportará as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.

3)
O Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte suportará as suas próprias despesas.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 27 de fevereiro de 2018.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.