CELEX: 62019CJ0928
Hogere voorziening
Institutioneel recht
Sociale politiek
Artikelen 154 en 155 VWEU
Sociale dialoog tussen de sociale partners op het niveau van de Europese Unie
Voorlichting en raadpleging van de ambtenaren en werknemers van de administraties van de centrale regeringen van de lidstaten
Overeenkomst tussen de sociale partners
Gezamenlijk verzoek van de ondertekenende partijen om de overeenkomst ten uitvoer te leggen op het niveau van de Unie
Weigering van de Europese Commissie om bij de Raad van de Europese Unie een voorstel voor een besluit in te dienen
Omvang van de rechterlijke toetsing
Verplichting tot motivering van het weigeringsbesluit

Met haar hogere voorziening verzoekt de European Federation of Public Service Unions (EPSU) om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 24 oktober 2019, EPSU en Goudriaan/Commissie (
T‑310/18
,
EU:T:2019:757
; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Europese Commissie van 5 maart 2018 (hierna: „litigieus besluit”) houdende weigering om bij de Raad van de Europese Unie een voorstel in te dienen voor een besluit tot tenuitvoerlegging, op het niveau van de Unie, van de tussen de Trade Unions’ National and European Administration Delegation (Tuned) en de European Public Administration Employers (EUPAE) gesloten overeenkomst getiteld „Algemeen kader voor de voorlichting en de raadpleging van de ambtenaren en werknemers van de administraties van de centrale regeringen [van de lidstaten]” (hierna: „betrokken overeenkomst”), is verworpen.
Toepasselijke bepalingen
Artikel 151 VWEU luidt:
„De [Europese] Unie en de lidstaten stellen zich, indachtig sociale grondrechten zoals vastgelegd in het op 18 oktober 1961 te Turijn ondertekend Europees Sociaal Handvest en in het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden van 1989, ten doel de bevordering van de werkgelegenheid, de gestage verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, zodat de onderlinge aanpassing daarvan op de weg van de vooruitgang wordt mogelijk gemaakt, alsmede een adequate sociale bescherming, de sociale dialoog, de ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen om een duurzaam hoog werkgelegenheidsniveau mogelijk te maken, en de bestrijding van uitsluiting.
Te dien einde leggen de Unie en de lidstaten maatregelen ten uitvoer waarin rekening wordt gehouden met de verscheidenheid van de nationale gebruiken, met name op het gebied van contractuele betrekkingen, alsmede met de noodzaak om het concurrentievermogen van de economie van de Unie te handhaven.
Zij zijn van mening dat een dergelijke ontwikkeling zal voortvloeien zowel uit de werking van de interne markt waardoor de harmonisatie der sociale stelsels zal worden bevorderd, als uit de in de Verdragen bepaalde procedures en het nader tot elkaar brengen van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen.”
Artikel 152, eerste alinea, VWEU luidt als volgt:
„De Unie erkent en bevordert de rol van de sociale partners op het niveau van de Unie, en houdt daarbij rekening met de verschillen tussen de nationale stelsels. Zij bevordert hun onderlinge dialoog, met inachtneming van hun autonomie.”
Artikel 153, lid 1, onder e), VWEU bepaalt:
„1.   Ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 151 wordt het optreden van de lidstaten op de volgende gebieden door de Unie ondersteund en aangevuld:
[…]
e)
de informatie en de raadpleging van de werknemers;
[…]”
Artikel 154 VWEU luidt:
„1.   De Commissie heeft tot taak de raadpleging van de sociale partners op het niveau van de Unie te bevorderen en treft alle maatregelen die nuttig kunnen zijn om de dialoog tussen de partners te vergemakkelijken door middel van een evenwichtige ondersteuning van de partijen.
2.   Daartoe raadpleegt de Commissie, alvorens voorstellen op het gebied van de sociale politiek in te dienen, de sociale partners over de mogelijke richting van een optreden van de Unie.
3.   Indien de Commissie na deze raadpleging van mening is dat een optreden van de Unie wenselijk is, raadpleegt zij de sociale partners over de inhoud van het overwogen voorstel. De sociale partners doen de Commissie een advies of, in voorkomend geval, een aanbeveling toekomen.
4.   Ter gelegenheid van de in de leden 2 en 3 bedoelde raadplegingen kunnen de sociale partners de Commissie in kennis stellen van hun wens om het in artikel 155 bedoelde proces in te leiden. Dit proces neemt maximaal negen maanden in beslag, tenzij de betrokken sociale partners en de Commissie gezamenlijk besluiten tot verlenging.”
In artikel 155 VWEU wordt bepaald:
„1.   De dialoog tussen de sociale partners op het niveau van de Unie kan, indien de sociale partners zulks wensen, leiden tot contractuele betrekkingen, met inbegrip van overeenkomsten.
2.   De tenuitvoerlegging van de op het niveau van de Unie gesloten overeenkomsten geschiedt hetzij volgens de procedures en gebruiken die eigen zijn aan de sociale partners en aan de lidstaten, hetzij, voor zaken die onder artikel 153 vallen, op gezamenlijk verzoek van de ondertekenende partijen, door een besluit van de Raad op voorstel van de Commissie. Het Europees Parlement wordt hiervan in kennis gesteld.
De Raad besluit met eenparigheid van stemmen wanneer de betrokken overeenkomst een of meer bepalingen bevat die betrekking hebben op een van de gebieden waarvoor krachtens artikel 153, lid 2, eenparigheid van stemmen vereist is.”
Voorgeschiedenis van het geding en litigieus besluit
De voorgeschiedenis van het geding is uiteengezet in de punten 1 tot en met 6 van het bestreden arrest en kan met het oog op de onderhavige procedure als volgt worden samengevat.
Bij raadplegingsdocument C(2015) 2303 final van 10 april 2015, met als opschrift „Eerste fase van raadpleging van de sociale partners uit hoofde van artikel 154 VWEU met betrekking tot de consolidatie van de richtlijnen van de Unie inzake de informatie en raadpleging van werknemers”, heeft de Commissie de sociale partners op basis van artikel 154, lid 2, VWEU verzocht om zich uit te spreken over de mogelijke richting van een optreden van de Unie met betrekking tot een consolidatie van richtlijn 98/59/EG van de Raad van 20 juli 1998 betreffende de aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake collectief ontslag (
PB 1998, L 225, blz. 16
), richtlijn 2001/23/EG van de Raad van 12 maart 2001 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende het behoud van de rechten van de werknemers bij overgang van ondernemingen, vestigingen of onderdelen van ondernemingen of vestigingen (
PB 2001, L 82, blz. 16
), en richtlijn 2002/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers in de Europese Gemeenschap – Gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over de vertegenwoordiging van de werknemers (
PB 2002, L 80, blz. 29
) (hierna samen: „richtlijnen inzake voorlichting en raadpleging van werknemers”). Deze raadpleging betrof met name de eventuele uitbreiding van de werkingssfeer van de richtlijnen inzake voorlichting en raadpleging van werknemers tot de ambtenaren en werknemers van de administraties van de centrale regeringen van de lidstaten.
Op 2 juni 2015 hebben de sociale partners die zitting hebben in het comité voor sociale dialoog voor administraties van de centrale regeringen, te weten Tuned en EUPAE, de Commissie krachtens artikel 154, lid 4, VWEU meegedeeld dat zij over een overeenkomst wensten te onderhandelen en deze wensten te sluiten op grond van artikel 155, lid 1, VWEU.
Op 21 december 2015 hebben Tuned en EUPAE de betrokken overeenkomst ondertekend.
Bij brief van 1 februari 2016 hebben Tuned en EUPAE gezamenlijk de Commissie verzocht om bij de Raad krachtens artikel 155, lid 2, VWEU een voorstel in te dienen voor een besluit tot tenuitvoerlegging van de betrokken overeenkomst op het niveau van de Unie.
Op 5 maart 2018 heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld, waarbij zij heeft geweigerd om dit voorstel voor een besluit bij de Raad in te dienen.
In het litigieuze besluit heeft de Commissie ten eerste in wezen aangegeven dat de administraties van de centrale regeringen van de lidstaten onder het gezag van deze regeringen staan, dat zij bevoegdheden van openbaar gezag uitoefenen en dat hun structuur, organisatie en functioneren volledig tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren. Ten tweede heeft de Commissie erop gewezen dat in veel lidstaten reeds bepalingen bestaan die een bepaald niveau van voorlichting en raadpleging garanderen voor de ambtenaren en werknemers van voornoemde administraties. Ten derde constateerde de Commissie dat het belang van deze administraties afhangt van de mate van centralisatie of decentralisatie van de lidstaten, zodat, indien de betrokken overeenkomst ten uitvoer zou worden gelegd bij een besluit van de Raad, het beschermingsniveau van de betrokken ambtenaren en werknemers aanzienlijk zou variëren van lidstaat tot lidstaat.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 15 mei 2018, hebben EPSU, een vereniging die de Europese vakbonden voor werknemers van overheidsdiensten overkoepelt en die samen met de European Confederation of Independent Trade Unions (CESI) Tuned heeft opgericht, en Jan Willem Goudriaan, de secretaris-generaal van EPSU (hierna samen: „verzoekers in eerste aanleg”), verzocht om nietigverklaring van het litigieuze besluit.
Ter ondersteuning van hun beroep hebben verzoekers in eerste aanleg twee middelen aangevoerd. Met hun eerste middel, ontleend aan een onjuiste toepassing van het recht met betrekking tot de omvang van de bevoegdheden van de Commissie, hebben zij in wezen betoogd dat de Commissie op grond van artikel 155, lid 2, VWEU niet kon weigeren om bij de Raad een voorstel in te dienen voor een besluit tot tenuitvoerlegging van de betrokken overeenkomst op het niveau van de Unie. Hun tweede middel was ontleend aan een ontoereikende en kennelijk onjuiste motivering van het litigieuze besluit.
[Zoals gerectificeerd bij beschikking van 29 september 2021] Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep van verzoekers in eerste aanleg in zijn geheel verworpen en elke partij verwezen in haar eigen kosten.
Wat in het bijzonder het onderzoek naar de gegrondheid van dat beroep betreft, heeft het Gerecht het eerste middel afgewezen aan de hand van, met name, een letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging van artikel 155, lid 2, VWEU in de punten 49 tot en met 90 van het bestreden arrest, om tot de slotsom te komen dat de instellingen van de Unie niet verplicht zijn om gevolg te geven aan een gezamenlijk verzoek van de partijen bij een overeenkomst om die overeenkomst ten uitvoer te leggen op het niveau van de Unie. Vervolgens heeft het Gerecht in de punten 91 tot en met 102 van dat arrest de door verzoekers ter onderbouwing van hun uitlegging van die bepaling aangevoerde voorschriften, beginselen en doelstellingen van de Unie onderzocht. Het Gerecht concludeerde in punt 104 van dat arrest dat de Commissie het recht niet verkeerd had toegepast met betrekking tot de omvang van haar bevoegdheden door te weigeren bij de Raad een voorstel in te dienen voor een besluit tot tenuitvoerlegging van de betrokken overeenkomst op het niveau van de Unie.
Met betrekking tot het tweede middel heeft het Gerecht in de punten 106 tot en met 140 van het bestreden arrest onderzocht of de Commissie in het litigieuze besluit de motiveringsplicht van artikel 296 VWEU in acht had genomen en of de in dat besluit opgenomen gronden juist waren. Na te hebben overwogen dat het litigieuze besluit aan een beperkte toetsing moest worden onderworpen, heeft het Gerecht geoordeeld dat dit besluit voldeed aan de motiveringsplicht van artikel 296 VWEU en dat de drie betwiste gronden van dat besluit juist waren.
Conclusies van partijen voor het Hof
Met haar hogere voorziening verzoekt EPSU het Hof:
–
het bestreden arrest te vernietigen;
–
het litigieuze besluit nietig te verklaren, en
–
de Commissie te verwijzen in de kosten van de procedure in eerste aanleg en die van de hogere voorziening.
De Commissie verzoekt het Hof:
–
de hogere voorziening af te wijzen, en
–
EPSU te verwijzen in de kosten.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 2 maart 2020, heeft Goudriaan het Hof ervan in kennis gesteld dat hij geen partij wenst te zijn bij de procedure in hogere voorziening.
Hogere voorziening
Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert EPSU vier middelen aan.
Het tweede, het eerste, het derde en het vierde middel dienen achtereenvolgens te worden onderzocht.
Tweede middel: onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de artikelen 154 en 155 VWEU
Argumenten van partijen
Met het tweede middel van de hogere voorziening voert EPSU aan dat het Gerecht bij zijn letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging van de artikelen 154 en 155 VWEU blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting ten aanzien van, met name, de bevoegdheden die aan de Commissie zijn toegekend in het kader van de procedure betreffende de tenuitvoerlegging op Unieniveau van tussen sociale partners gesloten overeenkomsten krachtens artikel 155, lid 2, VWEU. In dit verband betoogt EPSU in wezen dat de Commissie op grond van laatstgenoemde bepaling, tenzij zij vaststelt dat de ondertekenende partijen onvoldoende representatief zijn of dat de clausules van die overeenkomst onwettig zijn, gehouden is om gevolg te geven aan een gezamenlijk verzoek van deze ondertekenende partijen tot tenuitvoerlegging van die overeenkomst op Unieniveau en om daartoe een voorstel voor een besluit in te dienen bij de Raad.
Wat in de eerste plaats de letterlijke uitlegging van artikel 155, lid 2, VWEU betreft, betoogt EPSU dat het Gerecht in de punten 49 tot en met 63 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. In dit verband voert zij aan dat de uitdrukking „shall be implemented” in de Engelse taalversie van die bepaling uitdrukking geeft aan de verplichting voor de Commissie om bij de Raad een voorstel in te dienen voor een besluit tot tenuitvoerlegging op Unieniveau van de tussen de betrokken sociale partners gesloten overeenkomst. EPSU betoogt ook dat het feit dat de twee methoden voor tenuitvoerlegging van een overeenkomst tussen sociale partners uit hoofde van artikel 155, lid 2, VWEU zijn bijeengebracht in dezelfde volzin, niet afdoet aan het dwingende karakter van de verplichtingen van de instellingen in het kader van de tweede procedure, aangezien de keuze van de te volgen methode toekomt aan de sociale partners en niet aan de instellingen.
Wat in de tweede plaats de contextuele en teleologische uitlegging van artikel 155, lid 2, VWEU betreft, voert EPSU aan dat het Gerecht in de punten 34, 62, 63, 69 tot en met 82, 87, 89, 93 tot en met 100 en 109 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van onjuiste rechtsopvattingen.
Ten eerste voert EPSU in essentie aan dat het Gerecht de rol van de Commissie in het kader van de procedure van de artikelen 154 en 155 VWEU ten onrechte heeft uitgebreid ten koste van die van de sociale partners en van die van de Raad.
Ten tweede betwist EPSU de uitlegging die het Gerecht in de punten 74 tot en met 77, 87 en 96 van het bestreden arrest heeft gegeven met betrekking tot het verloop van de procedure van de artikelen 154 en 155 VWEU.
Ten derde betoogt EPSU dat het Gerecht in de punten 74 tot en met 76 van het bestreden arrest een onjuiste uitlegging heeft gegeven aan punt 84 van het arrest van 17 juni 1998, UEAPME/Raad (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), waaruit zou volgen dat de bevoegdheden van de Commissie in het kader van de procedure van de artikelen 154 en 155 VWEU beperkt zijn tot de controle van de representativiteit van de sociale partners die de betrokken overeenkomst hebben ondertekend en tot de toetsing van de rechtmatigheid van de clausules van die overeenkomst, terwijl in dat arrest niet wordt gesproken van enige toetsing of het opportuun is om bij de Raad een voorstel in te dienen voor een besluit tot tenuitvoerlegging van die overeenkomst.
Ten vierde voert EPSU aan dat het Gerecht in de punten 82 en 94 tot en met 98 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de afbakening van de rol van het Parlement bij de procedure van de artikelen 154 en 155 VWEU ten opzichte van die van de sociale partners. In dit verband betoogt EPSU, op grond van met name punt 89 van het arrest van 17 juni 1998, UEAPME/Raad (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), dat de bevoegdheden van het Parlement en die van de sociale partners verschillend zijn en elkaar aanvullen.
De Commissie weerspreekt de stellingen van EPSU en onderschrijft de uitlegging van het Gerecht van de artikelen 154 en 155 VWEU en het arrest van 17 juni 1998, UEAPME/Raad (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
).
Beoordeling door het Hof
Wat in de eerste plaats de stellingen van EPSU betreft inzake een onjuiste letterlijke uitlegging door het Gerecht van artikel 155, lid 2, VWEU, moet worden opgemerkt dat uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt dat de tenuitvoerlegging van tussen sociale partners op Unieniveau gesloten overeenkomsten geschiedt hetzij volgens de procedures en gebruiken die eigen zijn aan de sociale partners en aan de lidstaten, hetzij, voor zaken die onder artikel 153 VWEU vallen, op gezamenlijk verzoek van de ondertekenende partijen bij die overeenkomsten, door een besluit van de Raad op voorstel van de Commissie.
Zoals het Gerecht in punt 59 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, kan het gebruik van de gebiedende bewoordingen „intervient” in de Franse taalversie van artikel 155, lid 2, eerste alinea, VWEU, of „shall be implemented” in de Engelse taalversie van deze bepaling, bedoeld zijn om aan te duiden dat een op Unieniveau tussen de sociale partners gesloten overeenkomst ten uitvoer moet worden gelegd volgens een van de twee alternatieve procedures, te weten ofwel volgens de procedures en gebruiken die eigen zijn aan de sociale partners en aan de lidstaten, ofwel, voor zaken die onder artikel 153 VWEU vallen, volgens een specifieke procedure die uitmondt in de vaststelling van een Uniehandeling.
Wat in het bijzonder de tenuitvoerlegging op Unieniveau van een dergelijke overeenkomst betreft, moet worden opgemerkt dat artikel 155, lid 2, eerste alinea, VWEU enkel bepaalt dat deze tenuitvoerlegging de vorm kan aannemen van de vaststelling van een besluit van de Raad dat op gezamenlijk verzoek van de ondertekenende partijen en op voorstel van de Commissie wordt aangenomen, zonder aan te geven of laatstgenoemde verplicht is om een dergelijk voorstel in te dienen bij de Raad.
Hieruit volgt dat het Gerecht niet kan worden verweten dat het in punt 60 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de gebiedende bewoordingen in de Franse („intervient”) en de Engelse („shall be implemented”) taalversie van artikel 155, lid 2, eerste alinea, VWEU op zich niet de conclusie wettigen dat de Commissie verplicht is om bij de Raad een voorstel voor een besluit in te dienen wanneer zij van de partijen bij een overeenkomst een gezamenlijk verzoek in die zin ontvangt.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het – overigens niet onderbouwde – betoog van EPSU dat het feit dat in artikel 155, lid 2, VWEU de twee procedures voor de tenuitvoerlegging van een overeenkomst tussen sociale partners in dezelfde zin worden genoemd, het bindende karakter van de verplichtingen van de instellingen van de Unie uit hoofde van de tweede van die procedures niet kan afzwakken. In dit verband moet in het bijzonder worden opgemerkt dat EPSU niet aangeeft waarom uit het feit dat de aanvankelijke keuze tussen de in die zin genoemde alternatieve procedures bij de sociale partners ligt, voortvloeit dat de betrokken gebiedende bewoordingen specifiek betrekking hebben op de tweede procedure, zodat de Commissie verplicht zou zijn om een dergelijk voorstel bij de Raad in te dienen.
Bovendien heeft het Gerecht in punt 62 van het bestreden arrest terecht overwogen dat de door verzoekers in eerste aanleg bepleite letterlijke uitlegging van artikel 155, lid 2, VWEU niet alleen zou inhouden dat de Commissie verplicht zou zijn om in alle omstandigheden bij de Raad een voorstel in te dienen voor een besluit tot tenuitvoerlegging op Unieniveau van de tussen de sociale partners gesloten overeenkomst, maar ook dat de Raad verplicht zou zijn om deze overeenkomst ten uitvoer te leggen en om het betrokken besluit vast te stellen.
Opgemerkt moet worden dat EPSU erkent dat de Commissie het recht heeft om in bepaalde omstandigheden niet een dergelijk voorstel bij de Raad in te dienen, ingeval de sociale partners die de betrokken overeenkomst hebben ondertekend niet representatief zijn of de clausules van die overeenkomst onwettig zijn. Wat in het bijzonder de Raad betreft, zou aanvaarding van de door verzoekers in eerste aanleg bepleite letterlijke uitlegging elk nuttig effect ontnemen aan de tweede alinea van artikel 155, lid 2, VWEU, volgens welke de Raad met eenparigheid van stemmen besluit over het voorstel van de Commissie wanneer de betrokken overeenkomst bepalingen bevat die betrekking hebben op bepaalde gebieden, hetgeen zinloos zou zijn indien de Raad verplicht is om het door de Commissie voorgestelde besluit vast te stellen.
Ten slotte moet worden opgemerkt dat het Gerecht in punt 63 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de door verzoekers in eerste aanleg voorgestane uitlegging zou betekenen dat wanneer geen gezamenlijk verzoek tot tenuitvoerlegging van een overeenkomst op Unieniveau wordt gedaan, de sociale partners en de lidstaten verplicht zouden zijn om die overeenkomst op hun niveau, en volgens hun eigen procedures en gebruiken ten uitvoer te leggen, hetgeen zou indruisen tegen de bedoeling van de elf ondertekenende lidstaten van de overeenkomst betreffende de sociale politiek gesloten tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (
PB 1992, C 191, blz. 91
). Hoewel EPSU in haar hogere voorziening stelt dat het Gerecht een onjuiste uitlegging heeft gegeven aan hetgeen EUPAE daadwerkelijk is overeengekomen, moet worden vastgesteld dat dit argument op geen enkele wijze is onderbouwd en evenmin afdoet aan de vaststelling van het Gerecht, in hetzelfde punt van het bestreden arrest, met betrekking tot de aan die overeenkomst gehechte verklaring nr. 2.
Het Gerecht heeft dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de letterlijke uitlegging van artikel 155, lid 2, VWEU, waaruit blijkt dat met de gebiedende bewoordingen in de Franse en de Engelse taalversie enkel wordt beoogd het exclusieve karakter van de twee in die bepaling vastgestelde procedures uit te drukken, hetgeen bovendien wordt bevestigd door verscheidene andere taalversies van deze bepaling, zoals de advocaat-generaal in punt 49 van zijn conclusie heeft opgemerkt.
Wat in de tweede plaats de stellingen van EPSU betreft inzake de door het Gerecht gegeven onjuiste contextuele en teleologische uitlegging van artikel 155, lid 2, VWEU, betoogt EPSU ten eerste dat het Gerecht in de punten 34, 63 tot en met 81 en 93 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn uitlegging van artikel 17, leden 1 en 2, VEU, op grond dat deze algemene bepaling de bevoegdheden van de Commissie niet tot buiten bij de artikelen 154 en 155 VWEU gestelde grenzen kan uitbreiden, aangezien deze artikelen een lex specialis vormen.
Opgemerkt zij dat EPSU niet uitlegt waarom de artikelen 154 en 155 VWEU moeten worden beschouwd als een lex specialis ten opzichte van artikel 17, leden 1 en 2, VEU. Zij stelt slechts dat artikel 17 VEU geen voorrang kan krijgen boven de artikelen 154 en 155 VWEU.
Bovendien blijkt uit die punten van het bestreden arrest evenmin dat het Gerecht is afgeweken van de artikelen 154 en 155 VWEU om in plaats van deze bepalingen artikel 17 VEU toe te passen. Integendeel, het Gerecht heeft in punt 93 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat „de Commissie bij de beoordeling van de vraag of het opportuun is een door sociale partners gesloten overeenkomst ten uitvoer te leggen op het niveau van de Unie, louter de prerogatieven uitoefent die haar toekomen krachtens artikel 155, lid 2, eerste alinea, VWEU juncto artikel 17, leden 1 tot en met 3, VEU”.
Overigens moet worden opgemerkt dat de bevoegdheid om de tenuitvoerlegging op Unieniveau van een tussen sociale partners gesloten overeenkomst voor te stellen in de zin van artikel 155, lid 2, eerste alinea, VWEU, deel uitmaakt van de bevoegdheden die bij de Verdragen, en met name artikel 17 VEU, aan de Commissie zijn toebedeeld.
In dit verband bestaan de bij de Verdragen aan de Commissie toebedeelde bevoegdheden met name in het bevorderen, krachtens artikel 17, lid 1, VEU, van het algemeen belang van de Unie en, in voorkomend geval, in het nemen van passende initiatieven daartoe.
Op het specifieke gebied van de sociale politiek heeft titel X van het derde deel van het VWEU met name tot doel, zoals de advocaat-generaal in punt 73 van zijn conclusie in herinnering heeft gebracht, om de rol van de sociale partners te bevorderen en om, met inachtneming van hun autonomie, de dialoog tussen de sociale partners te vergemakkelijken, en bepaalt artikel 154, lid 1, VWEU dat de Commissie met name tot taak heeft om de raadpleging van de sociale partners op het niveau van de Unie te bevorderen. Overigens heeft artikel 155, lid 2, VWEU, in de bijzondere context van de tenuitvoerlegging van op Unieniveau gesloten overeenkomsten tussen sociale partners, aan de sociale partners een recht verleend dat vergelijkbaar is met het recht waarover het Parlement en de Raad krachtens respectievelijk de artikelen 225 en 241 VWEU beschikken om de Commissie te verzoeken passende voorstellen in te dienen voor de tenuitvoerlegging van de Verdragen.
Met de woorden „op voorstel van de Commissie” kent artikel 155, lid 2, VWEU deze instelling echter een specifieke bevoegdheid toe die – ook al kan zij alleen worden uitgeoefend op gezamenlijk verzoek van de sociale partners –, wanneer een dergelijk verzoek eenmaal is gedaan, lijkt op het in artikel 17, lid 2, VEU vastgestelde algemene initiatiefrecht voor de vaststelling van wetgevingshandelingen, aangezien het bestaan van een voorstel van de Commissie een voorafgaande voorwaarde is voor de vaststelling van een besluit door de Raad op grond van die bepaling. Deze bevoegdheid maakt deel uit van de rol die aan de Commissie is toebedeeld in artikel 17, lid 1, VEU, die er in de onderhavige context in bestaat om, gelet op het algemeen belang van de Unie, te beoordelen of het opportuun is om bij de Raad een voorstel in te dienen op basis van een overeenkomst tussen de sociale partners met het oog op de tenuitvoerlegging ervan op het niveau van de Unie.
In dit verband dient ook in herinnering te worden gebracht dat artikel 13, lid 2, VEU bepaalt dat iedere instelling van de Unie handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toebedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen. In deze bepaling komt het beginsel van institutioneel evenwicht tot uitdrukking, dat kenmerkend is voor de institutionele structuur van de Unie en dat gebiedt dat elke instelling bij de uitoefening van haar bevoegdheden die van de andere instellingen eerbiedigt (arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het in artikel 17, lid 2, VEU bedoelde initiatiefrecht van de Commissie vormt een uitdrukking van dat beginsel (arrest van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, punt
). Hetzelfde geldt, in de bijzondere context van de tenuitvoerlegging van op Unieniveau gesloten overeenkomsten tussen sociale partners, voor de specifieke bevoegdheid die artikel 155, lid 2, VWEU aan de Commissie verleent.
De door EPSU voorgestane uitlegging van artikel 155, lid 2, VWEU zou dat evenwicht dus in gevaar brengen en de in punt 45 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte taak van de Commissie om overeenkomstig artikel 17, lid 1, VEU het algemeen belang van de Unie te bevorderen, kunnen belemmeren. Deze uitlegging zou er immers toe leiden dat de belangen van de sociale partners die een overeenkomst hebben ondertekend, zwaarder zouden wegen dan de aan de Commissie opgedragen taak om het algemeen belang van de Unie te bevorderen.
Ten slotte dient in herinnering te worden gebracht dat volgens artikel 17, lid 3, derde alinea, VEU „[d]e Commissie […] haar verantwoordelijkheden volkomen onafhankelijk [uitoefent]” en „de leden van de Commissie instructies van enige regering, instelling, orgaan of instanties [vragen noch aanvaarden]”. Zoals het Gerecht in punt 78 van het bestreden arrest terecht heeft geoordeeld, zou een uitlegging van artikel 155, lid 2, VEU volgens welke de Commissie bij de uitoefening van haar initiatiefrecht verplicht zou zijn om bij de Raad een voorstel in te dienen voor een besluit tot tenuitvoerlegging op Unieniveau van de tussen de sociale partners gesloten overeenkomst, in strijd zijn met het beginsel dat de Commissie haar bevoegdheden onafhankelijk uitoefent, zoals verankerd in artikel 17, lid 3, derde alinea, VEU.
Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan door het argument van EPSU dat de onafhankelijkheid van de Commissie in stand zou blijven omdat deze instelling hoe dan ook in staat is haar standpunt kenbaar te maken aan de Raad door middel van een „motivering”. De motivering waarmee een voorstel van de Commissie gepaard gaat, wordt namelijk geacht enkel de redenen voor dit voorstel te vermelden.
Gelet op voorgaande overwegingen moet worden opgemerkt dat het Gerecht in de punten 34, 63 tot en met 81 en 93 van het bestreden arrest geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn uitlegging van artikel 17, leden 1 tot en met 3, VEU. Het Gerecht heeft de rol van de Commissie in het kader van de procedure van de artikelen 154 en 155 VWEU niet uitgebreid ten koste van die van de sociale partners en van die van de Raad.
Wat ten tweede het betoog van EPSU betreft dat het Gerecht in de punten 74 tot en met 77 en 87 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie, zodra de sociale partners een overeenkomst hebben gesloten, „opnieuw de leiding over de procedure [verkrijgt]” om te beoordelen of het opportuun is om bij de Raad een voorstel voor een besluit tot tenuitvoerlegging op Unieniveau van een dergelijke overeenkomst in te dienen, moet worden opgemerkt dat EPSU het Gerecht enkel verwijt dat het die uitlegging heeft gebaseerd op alleen de bewoordingen van artikel 155, lid 2, VWEU, zonder het doel en de context van de artikelen 154 en 155 VWEU in aanmerking te nemen.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de overwegingen van het Gerecht in punt 74 van het bestreden arrest juist voortkomen uit de analyse die het Gerecht in de punten 71 tot en met 73 van dat arrest heeft verricht met betrekking tot de respectieve rol van de instellingen en de sociale partners in het kader van de in de artikelen 154 en 155 VWEU bedoelde onderscheiden fasen van raadpleging, onderhandelingen en tenuitvoerlegging op het Unieniveau van overeenkomsten op het gebied van de sociale politiek.
Zo heeft het Gerecht terecht opgemerkt dat tijdens de door de Commissie ingeleide en in artikel 154, leden 2 en 3, VWEU geregelde raadplegingsfase, de sociale partners de Commissie in kennis kunnen stellen van hun wens om het in artikel 155 VWEU bedoelde proces in te leiden. Vervolgens kunnen zij in de onderhandelingsfase, zoals artikel 155, lid 1, VWEU aangeeft, contractuele betrekkingen, inclusief overeenkomsten, aangaan. Tot slot is er de fase van de tenuitvoerlegging van de overeenkomst, volgens een van de twee in artikel 155, lid 2, VWEU beschreven procedures. Wat in het bijzonder de procedure voor de tenuitvoerlegging van de overeenkomst op het niveau van de Unie betreft, schrijft deze bepaling uitdrukkelijk voor dat het besluit van de Raad wordt genomen „op voorstel van de Commissie” en geeft zij, in het kader van de daarbij ingestelde niet‑wetgevingsprocedure, concreet gestalte aan het initiatiefrecht van de Commissie overeenkomstig artikel 17, lid 2, VEU.
Hieruit volgt dat het Gerecht, om tot de in punt 74 van het bestreden arrest verwoorde conclusie te komen, zich in de punten 71 tot en met 73 van dat arrest niet uitsluitend heeft gebaseerd op de bewoordingen van artikel 155, lid 2, VWEU, maar ook de context die wordt gevormd door de artikelen 154 en 155 VWEU en door artikel 17, lid 2, VEU, in hun geheel beschouwd, in aanmerking heeft genomen, welke context, zoals in de punten 45 tot en met 49 van het onderhavige arrest is vastgesteld, bevestigt dat het initiatief voor de onderhandelingsfase en de sluiting van de betrokken overeenkomst weliswaar uitsluitend toekomt aan de sociale partners, maar dat het in het kader van de fase van tenuitvoerlegging van die overeenkomst op basis van artikel 155, lid 2, VWEU aan de Commissie staat om te onderzoeken of zij bij de Raad een voorstel moet indienen voor een besluit tot tenuitvoerlegging van de overeenkomst op het niveau van de Unie, waarbij de Commissie opnieuw de leiding over de procedure verkrijgt.
Bijgevolg moet het argument van EPSU dat het Gerecht in het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat, zodra de sociale partners een overeenkomst hebben gesloten en hebben verzocht om tenuitvoerlegging daarvan, de Commissie „opnieuw de leiding over de procedure [verkrijgt]”, worden afgewezen.
Ten derde voert EPSU aan dat het Gerecht in het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting aangezien een uitlegging volgens welke de Commissie een discretionaire bevoegdheid van „politieke” aard uitoefent met betrekking tot de vraag of het opportuun is om bij de Raad een voorstel in te dienen voor een besluit tot tenuitvoerlegging op Unieniveau van overeenkomsten tussen sociale partners, afbreuk zou doen aan de autonomie van de sociale partners en de aard van het in artikel 155 VWEU vastgestelde proces zou wijzigen, waarbij de aan de sociale partners toegekende grondrechten worden geschonden. De Commissie neemt aldus een „derde zetel aan de onderhandelingstafel” in en de Raad wordt de mogelijkheid ontnomen om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om de tekst van de overeenkomst tussen de sociale partners die uit hoofde van artikel 155, lid 2, VWEU ten uitvoer moet worden gelegd op het niveau van de Unie, al dan niet over te nemen.
Een dergelijk argument kan evenmin slagen, aangezien EPSU laatstgenoemde bepaling onjuist uitlegt wat betreft de verhouding tussen de onderhandelingsfase en de fase van tenuitvoerlegging van de overeenkomsten waarover door de sociale partners op Unieniveau is onderhandeld en die door hen op dat niveau zijn gesloten.
Het klopt dat artikel 151, eerste alinea, VWEU bepaalt dat de „sociale dialoog” een van de doelstellingen van de Unie is. Zoals in punt 46 van het onderhavige arrest is opgemerkt, hebben de bepalingen van titel X van het derde deel van het VWEU, betreffende de „sociale politiek”, bovendien tot doel om de rol van de sociale partners te bevorderen en om, met inachtneming van hun autonomie, de dialoog tussen de sociale partners te vergemakkelijken.
Deze in artikel 152, eerste alinea, VWEU verankerde autonomie houdt in, zoals het Gerecht in punt 86 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, dat de sociale partners tijdens de fase van het onderhandelen over een overeenkomst, hetgeen hun „exclusieve bevoegdheid” is, vrij kunnen discussiëren en handelen zonder bevelen of instructies van wie dan ook, met name de lidstaten of de instellingen van de Unie.
Het bestaan van deze autonomie, die kenmerkend is voor de fase van de onderhandelingen over een eventuele overeenkomst tussen sociale partners, betekent niet dat de Commissie automatisch bij de Raad een voorstel moet indienen voor een besluit tot tenuitvoerlegging van een dergelijke overeenkomst op het niveau van de Unie, aangezien dit erop zou neerkomen dat de sociale partners een eigen initiatiefrecht wordt toegekend dat hun niet toekomt.
Zoals blijkt uit de punten 47 tot en met 49 van het onderhavige arrest, zou, indien het bestaan van die autonomie hiertoe zou leiden, het uit de artikelen 154 en 155 VWEU voortvloeiende institutionele evenwicht namelijk worden verstoord doordat aan de sociale partners een bevoegdheid jegens de Commissie wordt verleend waarover noch het Parlement noch de Raad beschikt.
Zo heeft het Gerecht in punt 87 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat, aangezien de sociale partners vrijelijk over een overeenkomst hebben onderhandeld en deze vrijelijk hebben gesloten, en de partijen bij die overeenkomst gezamenlijk hebben verzocht om tenuitvoerlegging ervan op het niveau van de Unie, de Commissie „weer het recht [heeft] om tussen te komen en […] opnieuw de leiding [verkrijgt] over de procedure” uit hoofde van artikel 155, lid 2, VWEU.
Aanvaarding van de uitlegging van EPSU zou dus betekenen dat de onderhandelingsfase van de betrokken overeenkomst, waarin de sociale partners een volledige autonomie genieten, die in casu in acht is genomen, wordt verward met de fase van de tenuitvoerlegging van deze overeenkomst op het niveau van de Unie, waarin zij geen rol meer hebben, aangezien, zoals het Gerecht in punt 74 van het bestreden arrest in herinnering heeft gebracht, krachtens artikel 155, lid 2, VWEU „de Raad besluit op voorstel van de Commissie”.
Hieruit volgt dat het Gerecht in punt 90 van het bestreden arrest terecht heeft geoordeeld dat de doelstelling van bevordering van de rol van de sociale partners en van de onderlinge dialoog tussen hen, met inachtneming van hun door het VWEU geboden autonomie, niet betekent dat de Commissie verplicht is om gevolg te geven aan een gezamenlijk verzoek van de partijen bij een overeenkomst om deze overeenkomst op grond van artikel 155, lid 2, VWEU ten uitvoer te leggen op Unieniveau.
Voorts dient te worden herinnerd aan het primaire belang van het in artikel 28 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerde recht om over collectieve arbeidsovereenkomsten te onderhandelen en deze te sluiten (zie in die zin arrest van 15 juli 2010, Commissie/Duitsland,
C‑271/08
,
EU:C:2010:426
, punt
). In casu is dit fundamentele recht gedurende de fase van onderhandeling door de sociale partners over de betrokken overeenkomst geëerbiedigd. Bijgevolg kan EPSU niet stellen dat de uitlegging die het Gerecht aan artikel 155, lid 2, VWEU heeft gegeven, waarbij wordt erkend dat de Commissie in het stadium van de tenuitvoerlegging van de betrokken overeenkomst over een beslissingsbevoegdheid beschikt, in de situatie waarin de sociale partners ervoor kiezen zich tot deze instelling te wenden met een verzoek om die tenuitvoerlegging op het niveau van de Unie te verwezenlijken, in strijd is met hun grondrechten.
Dit geldt des te meer daar krachtens artikel 155, lid 2, VWEU de tenuitvoerlegging van op Unieniveau gesloten overeenkomsten hoe dan ook kan plaatsvinden volgens de procedures en gebruiken die eigen zijn aan de sociale partners en aan de lidstaten.
In ieder geval moet worden vastgesteld dat het betoog waarmee EPSU het Gerecht verwijt dat het ten onrechte is afgeweken van zijn eigen rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 17 juni 1998, UEAPME/Raad (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), op grond dat uit dat arrest zou blijken dat de bevoegdheid van de Commissie in het kader van de fase van tenuitvoerlegging op Unieniveau van een overeenkomst tussen sociale partners op basis van artikel 155, lid 2, VWEU, beperkt is tot toetsing van de representativiteit van de sociale partners die deze overeenkomst hebben ondertekend, en toetsing van de wettigheid van die overeenkomst, maar zich niet uitstrekt tot een toetsing of het opportuun is om bij de Raad een voorstel in te dienen voor een besluit tot tenuitvoerlegging van de overeenkomst, berust op een onjuiste lezing van dit arrest en dus ongegrond is.
In het arrest van 17 juni 1998, UEAPME/Raad (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), heeft het Gerecht immers, na in punt 84 van dat arrest te hebben opgemerkt dat de Commissie, na een gezamenlijk verzoek van de sociale partners om een overeenkomst op Unieniveau ten uitvoer te leggen, opnieuw de leiding over de procedure verkrijgt, in punt 85 uitdrukkelijk geoordeeld dat de Commissie op het ogenblik waarop zij weer het recht verkrijgt om in de procedure op te treden, onder meer de representativiteit van de ondertekenaars van die overeenkomst dient te onderzoeken, waarbij het Gerecht dus geenszins heeft uitgesloten dat de Commissie ook over andere bevoegdheden beschikte. Aangezien de vraag of deze instelling dient te onderzoeken of de tenuitvoerlegging van de overeenkomst op het niveau van de Unie opportuun is, niet aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot dat arrest, hoefde het Gerecht bovendien niet op dit aspect in te gaan.
Hieruit volgt dat, anders dan EPSU stelt, de in punt 84 van het arrest van 17 juni 1998, UEAPME/Raad (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), gebruikte uitdrukking „of [een voorstel] moet worden gedaan” niet aldus kan worden uitgelegd dat zij de in het kader van de tenuitvoerlegging van een overeenkomst op Unieniveau aan de Commissie toebedeelde bevoegdheden beperkt tot enkel een controle van de representativiteit van de sociale partners en van de wettigheid van de clausules van de overeenkomst.
Wat ten vierde het argument van EPSU betreft dat het Gerecht in de punten 82 en 94 tot en met 98 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de omschrijving van de rol van het Parlement in het kader van de procedure van de artikelen 154 en 155 VWEU ten opzichte van die welke is voorbehouden aan de sociale partners, moet worden opgemerkt dat EPSU met dit argument in werkelijkheid de overwegingen van het Gerecht betwist die zijn uiteengezet in punt 82 van het bestreden arrest, zonder enige kritiek te uiten op de overwegingen van het Gerecht in de punten 94 tot en met 98 van dat arrest, betreffende het in artikel 10, leden 1 en 2, VEU verankerde beginsel van democratie en het vermeende beginsel van „horizontale subsidiariteit”.
In punt 82 van het bestreden arrest heeft het Gerecht met betrekking tot het argument van verzoekers in eerste aanleg dat de sociale partners bevoegd zijn om de Commissie te dwingen de Raad een voorstel voor te leggen voor een besluit tot tenuitvoerlegging van hun overeenkomsten op Unieniveau, terecht opgemerkt dat indien een dergelijke uitlegging zou worden gevolgd, de sociale partners een grotere invloed zouden hebben op de inhoud van op basis van de artikelen 154 en 155 VWEU op het gebied van de sociale politiek vastgestelde rechtshandelingen dan het Parlement, dat krachtens artikel 155, lid 2, VWEU enkel op de hoogte moet worden gebracht voordat rechtshandelingen worden vastgesteld.
Voorts heeft het Gerecht terecht geoordeeld dat de door verzoekers in eerste aanleg bepleite uitlegging tot gevolg zou hebben dat de sociale partners bevoegd zijn om de Commissie te dwingen op te treden op het gebied van de sociale politiek, terwijl artikel 225 VWEU het Parlement enkel het recht verleent om de Commissie te verzoeken bij de Raad „passende voorstellen in te dienen inzake aangelegenheden die naar het oordeel van het Parlement besluiten van de Unie voor de tenuitvoerlegging van de Verdragen vergen” en het recht om, indien de Commissie geen voorstel indient, de redenen hiervoor te vernemen. Ook kan de Raad krachtens artikel 241 VWEU de Commissie enkel verzoeken alle studies die hij wenselijk acht ter verwezenlijking van de gemeenschappelijke doelstellingen te verrichten en hem alle ter zake dienende voorstellen te doen, en heeft hij het recht om, indien de Commissie geen voorstel indient, de redenen hiervoor te vernemen. Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument van EPSU dat de sociale partners autonoom zijn bij het onderhandelen over het opstellen en goedkeuren van de tekst van de betrokken overeenkomst en dat het Parlement altijd bij een dergelijke procedure betrokken is aangezien de Commissie verplicht is het Parlement op de hoogte te houden.
Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat het Gerecht, anders dan EPSU stelt, geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging van artikel 155, lid 2, VWEU en evenmin het institutionele evenwicht dat voortvloeit uit de artikelen 154 en 155 VWEU heeft gewijzigd.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het algemene argument van EPSU dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de in punt 70 van het arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
) geformuleerde beginselen niet toe te passen.
In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat het Hof in punt 70 van het arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
), heeft geoordeeld dat de bij artikel 17, lid 2, VEU en artikel 289 VWEU aan de Commissie verleende bevoegdheid tot het nemen van wetgevingsinitiatieven impliceert dat het aan de Commissie staat om te bepalen of zij al dan niet een wetgevingsvoorstel indient, behoudens het geval dat zij hier krachtens het Unierecht verplicht toe zou zijn.
Uit het arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
), volgt inderdaad dat er in de Verdragen genoemde gevallen zijn waarin de Commissie verplicht is om een wetgevingsvoorstel in te dienen.
EPSU onderbouwt echter niet haar argument dat de tenuitvoerlegging op Unieniveau, krachtens artikel 155, lid 2, VWEU, van een tussen de sociale partners gesloten overeenkomst, volgens de uit dat arrest voortvloeiende rechtspraak een dergelijk geval vormt. EPSU stelt immers enkel dat de Commissie krachtens deze bepaling verplicht is om een dergelijk voorstel in te dienen en dat het aan de Raad staat om in het licht van de tekst van de tussen de sociale partners gesloten overeenkomst waarvan de tenuitvoerlegging op het niveau van de Unie wordt overwogen, te beslissen of dit voorstel moet worden aangenomen. Dit argument moet derhalve worden afgewezen.
Gelet op al het voorgaande moet het tweede middel van de hogere voorziening in zijn geheel worden afgewezen.
Eerste middel: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de wetgevende aard van op grond van artikel 155, lid 2, VWEU vastgestelde rechtshandelingen
Argumenten van partijen
Met het eerste middel van de hogere voorziening betoogt EPSU dat het Gerecht in de punten 69, 73, 89, 96 en 100 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de krachtens artikel 155, lid 2, VWEU bij besluit van de Raad vastgestelde rechtshandelingen niet van wetgevende aard zijn.
EPSU voert hiertoe in de eerste plaats aan dat de richtlijnen die de Raad krachtens artikel 155, lid 2, VWEU bij besluit vaststelt, geen andere „gevolgen” teweegbrengen dan richtlijnen die op grond van artikel 153 VWEU worden vastgesteld.
In de tweede plaats betoogt EPSU dat het Gerecht in de punten 69 en 89 van het bestreden arrest de nadruk heeft gelegd op de aard van de fase van tenuitvoerlegging, op basis van artikel 155, lid 2, VWEU, van de betrokken overeenkomst, en op de kwalificatie van de krachtens deze bepaling vastgestelde rechtshandeling, in plaats van op de „wezenlijke gevolgen” van die rechtshandeling. Voorts betoogt zij dat de conclusie van het Gerecht in punt 96 van het bestreden arrest onverenigbaar is ten eerste, met de krachtens artikel 155, lid 2, VWEU vastgestelde maatregelen die hun wetgevend karakter behouden, en, ten tweede, met de rechtspraak van het Hof inzake richtlijnen op het gebied van de sociale politiek.
In de derde plaats voert EPSU aan dat de fase van tenuitvoerlegging, op basis van artikel 155, lid 2, VWEU, van een op Unieniveau gesloten overeenkomst tussen sociale partners, een „bijzondere wetgevingsprocedure” in de zin van artikel 289, lid 2, VWEU vormt. Volgens haar is de verwijzing van het Gerecht, in punt 69 van het bestreden arrest, naar het arrest van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad (
C‑643/15 en C‑647/15
,
EU:C:2017:631
), niet relevant en kan deze verwijzing niet tot gevolg hebben dat krachtens artikel 155, lid 2, VWEU vastgestelde maatregelen hun „overwegend wetgevende” karakter verliezen.
De Commissie stelt dat het eerste middel van de hogere voorziening niet ter zake dienend is en in elk geval ongegrond moet worden verklaard.
Beoordeling door het Hof
Vooraf dient in herinnering te worden gebracht dat het Gerecht in punt 69 van het bestreden arrest in het kader van zijn contextuele uitlegging van artikel 155, lid 2, VWEU heeft opgemerkt dat, aangezien deze bepaling niet uitdrukkelijk verwijst naar de „gewone wetgevingsprocedure” of naar de „bijzondere wetgevingsprocedure” in de zin van artikel 289, leden 1 en 2, VWEU, de fase van tenuitvoerlegging, op Unieniveau, van tussen sociale partners gesloten overeenkomsten geen „wetgevingsprocedure” in de zin van deze laatste bepaling vormt, en dat de aan het einde van die fase vastgestelde maatregelen geen „wetgevingshandelingen” in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU vormen.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de vraag of krachtens artikel 155, lid 2, VWEU vastgestelde rechtshandelingen wetgevend van aard zijn, losstaat van de vraag welke bevoegdheid de Commissie heeft om te beslissen of het opportuun is om bij de Raad een voorstel in te dienen voor de tenuitvoerlegging op Unieniveau van tussen sociale partners gesloten overeenkomsten.
Zoals de advocaat-generaal in punt 72 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is de omvang van die bevoegdheid namelijk gelijk, of de handeling die met het oog op de vaststelling ervan aan de Raad wordt voorgelegd, nu van wetgevende aard is of niet.
Bijgevolg moet het eerste middel van de hogere voorziening worden afgewezen.
Derde middel: onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht bij de beoordeling van de omvang van zijn rechterlijk toezicht
Argumenten van partijen
Met het derde middel voert EPSU aan dat het Gerecht in de punten 31 tot en met 33, 78, 79, 109 tot en met 112, 122 en 133 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de intensiteit van de rechterlijke toetsing van het litigieuze besluit te beperken wegens, ten eerste, de politieke aard ervan, en, ten tweede, het risico dat de onafhankelijkheid van de Commissie wordt ondermijnd.
In dit verband merkt EPSU op dat de uitlegging van het Gerecht volgens welke de Commissie een ruime politieke beoordelingsbevoegdheid geniet ten aanzien van de keuze om bij de Raad een voorstel in te dienen voor een besluit tot tenuitvoerlegging van de tussen sociale partners op Unieniveau gesloten overeenkomst, berust op een onjuiste uitlegging van de bepalingen van het VWEU, de context en het doel van die bepalingen, alsmede van het arrest van 17 juni 1998, UEAPME/Raad (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
). Volgens EPSU is de rol van de Commissie, voordat zij bij de Raad het voorstel voor een besluit tot uitvoering van een dergelijke overeenkomst op Unieniveau indient, namelijk niet politiek, maar „hoofdzakelijk juridisch”.
Verder voert EPSU aan dat het Gerecht in punt 112 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door „een parallel te trekken” met het arrest van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie (
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
), dat is gewezen op het gebied van het Europees burgerinitiatief. Volgens haar lijkt de procedure van de artikelen 154 en 155 VWEU niet op de procedure van het burgerinitiatief, omdat ten eerste dit initiatief niet een proces van collectieve onderhandelingen of de uitoefening van een door artikel 28 van het Handvest van de grondrechten beschermd grondrecht vormt en ten tweede degenen die een dergelijke procedure inleiden niet betrokken zijn bij de uitwerking van de tekst van het wetgevingsvoorstel.
De Commissie betwist het betoog van EPSU. Zij voert in het bijzonder aan dat het Gerecht op grond van vaste rechtspraak van het Hof terecht heeft geoordeeld dat de intensiteit van zijn rechterlijke toetsing van het litigieuze besluit beperkt was.
Beoordeling door het Hof
In het kader van het derde middel van de hogere voorziening verwijt EPSU het Gerecht in wezen dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de intensiteit van zijn rechterlijke toetsing van het litigieuze besluit, welk verwijt ziet op de punten 31 tot en met 33, 78, 79, 109 tot en met 112, 122 en 133 van het bestreden arrest.
In dit verband volgt in wezen uit de punten 62 en 64 van het onderhavige arrest dat de Commissie niet verplicht is om bij de Raad een voorstel in te dienen voor een besluit tot tenuitvoerlegging op Unieniveau, uit hoofde van artikel 155, lid 2, VWEU, van de tussen sociale partners gesloten overeenkomst, aangezien deze instelling over een beoordelingsmarge beschikt om te beslissen of het opportuun is om de Raad een dergelijk voorstel voor te leggen.
Zoals het Gerecht in de punten 110 en 111 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, volgt uit vaste rechtspraak dat wanneer een instelling ingewikkelde beoordelingen moet verrichten, de rechterlijke toetsing in beginsel beperkt blijft tot de vraag of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn vastgesteld en of er geen sprake is van een onjuiste rechtsopvatting, een kennelijk onjuiste beoordeling of misbruik van bevoegdheid (zie arrest van 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a.,
C‑341/06 P en C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze beperking van de omvang van de rechterlijke toetsing is in het bijzonder geboden wanneer de instellingen van de Unie, zoals in casu, rekening moeten houden met mogelijk uiteenlopende belangen, waaronder met name het algemeen belang van de Unie en dat van de sociale partners, en besluiten moeten nemen die gepaard gaan met politieke keuzen (zie in die zin arresten van 5 oktober 1994, Duitsland/Raad,
C‑280/93
,
EU:C:1994:367
, punt
, en 14 juli 2005, Rica Foods/Commissie,
C‑40/03 P
,
EU:C:2005:455
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het betoog van EPSU kan niet afdoen aan de overwegingen van het Gerecht over de omvang van zijn rechterlijke toetsing van het litigieuze besluit.
Wat in de eerste plaats het argument van EPSU betreft dat de beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie beschikt om te beslissen of zij bij de Raad een voorstel indient voor een besluit tot tenuitvoerlegging van een op Unieniveau gesloten overeenkomst tussen sociale partners, niet politiek, maar „hoofdzakelijk juridisch” van aard is, moet worden opgemerkt dat de Commissie ongetwijfeld een juridische beoordeling verricht wanneer zij overeenkomstig artikel 155, lid 2, VWEU de representativiteit van de ondertekenende partijen en de wettigheid van de bepalingen van die overeenkomst moet onderzoeken. Zoals het Gerecht in punt 79 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, moet de Commissie, wanneer de betrokken sociale partners haar verzoeken die overeenkomst op Unieniveau ten uitvoer te leggen, echter ook beoordelen of de eventuele tenuitvoerlegging ervan op Unieniveau opportuun is, met name gelet op overwegingen van politieke, economische en sociale aard.
In de tweede plaats kan het argument van EPSU dat het Gerecht in punt 112 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door „een parallel te trekken” met het arrest van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie (
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
), dat is gewezen op het gebied van het Europees burgerinitiatief, niet tot de vernietiging van het bestreden arrest leiden, aangezien het Gerecht, zoals volgt uit de voorgaande overwegingen, geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zijn toetsing van de rechtmatigheid van het litigieuze besluit te beperken.
Gelet op voorgaande overwegingen moet worden geconcludeerd dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de intensiteit van zijn rechterlijke toetsing van het litigieuze besluit in casu beperkt was.
Het derde middel van de hogere voorziening moet bijgevolg worden afgewezen.
Vierde middel: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de rechtmatigheid van de gronden van het litigieuze besluit
Argumenten van partijen
Met het vierde middel van de hogere voorziening betoogt EPSU dat het Gerecht in de punten 116 tot en met 140 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de gronden waarop het litigieuze besluit berust niet „onjuist, ongegrond en ontoereikend” waren.
Ten eerste voert EPSU aan dat het Gerecht in punt 118 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de motivering van het litigieuze besluit overeenkomstig artikel 296 VWEU volstond om kennis te kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden voor de beoordeling van de Commissie. In dit verband betoogt EPSU dat de in het litigieuze besluit vermelde gronden onjuist zijn en niet overeenstemmen met die welke zijn aangevoerd in de procedure die aan de vaststelling van dat besluit voorafging.
Ten tweede betoogt EPSU dat het Gerecht verschillende fouten heeft gemaakt bij de analyse van de gronden in de punten 130, 131, 133 en 136 van het bestreden arrest, terwijl deze gronden „inhoudelijk onjuist en/of irrelevant” zijn. Bovendien heeft het Gerecht in de punten 136 en 138 van het bestreden arrest geen rekening gehouden met het feit dat de Commissie in het litigieuze besluit niet had aangegeven waarom zij, anders dan zij in haar correspondentie met EPSU had aangekondigd, geen „effectbeoordeling” had verricht en waarom zij van haar op dit gebied gepubliceerde mededelingen kon afwijken. In het bijzonder verwijt EPSU het Gerecht dat het in punt 138 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat verzoekers in eerste aanleg niet hadden gepreciseerd op grond van welke bepaling de Commissie een dergelijke „effectbeoordeling” had moeten verrichten alvorens te weigeren gebruik te maken van haar initiatiefrecht, terwijl bovenbedoelde mededelingen bij verzoekers in eerste aanleg een „gewettigd vertrouwen” hebben gewekt waardoor de Commissie verplicht was om een „juridische controle” en een „effectbeoordeling” uit te voeren.
Ten derde betwist EPSU de uitlegging die het Gerecht in de punten 131 en 132 van het bestreden arrest heeft gegeven aan de rechtspraak van het Hof betreffende de richtlijnen inzake de voorlichting en raadpleging van werknemers.
De Commissie betoogt dat het vierde middel van de hogere voorziening moet worden afgewezen.
Beoordeling door het Hof
Het vierde middel bestaat in wezen uit twee onderdelen, waarvan het eerste is ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht met betrekking tot de nakoming door de Commissie van de verplichting tot motivering van het litigieuze besluit, en het tweede aan een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht wat de gegrondheid van dat besluit betreft.
–
Eerste onderdeel van het vierde middel: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de naleving door de Commissie van de motiveringsplicht
Om te beginnen is de motiveringsplicht van artikel 296 VWEU volgens vaste rechtspraak een wezenlijk vormvoorschrift, dat moet worden onderscheiden van de vraag naar de gegrondheid van de motivering, die de inhoudelijke rechtmatigheid van de litigieuze handeling betreft. Vanuit die invalshoek bezien, moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van die handeling en de redenering van de instelling die deze handeling heeft vastgesteld, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie arrest van 14 oktober 2010, Deutsche Telekom/Commissie,
C‑280/08 P
,
EU:C:2010:603
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Vervolgens moeten volgens eveneens vaste rechtspraak van het Hof, die het Gerecht in punt 115 van het bestreden arrest in herinnering heeft gebracht, de aan de motivering te stellen eisen worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de litigieuze handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die door deze handeling rechtstreeks en individueel worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arrest van 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a.,
C‑341/06 P en C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband voert EPSU aan dat het Gerecht in punt 118 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de adressaten van het litigieuze besluit, te weten Tuned en EUPAE, kennis hadden kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van dat besluit.
In casu heeft het Gerecht in punt 116 van het bestreden arrest de drie gronden genoemd waarop het litigieuze besluit was gebaseerd, welke in punt 13 van het onderhavige arrest zijn weergegeven. In punt 117 van het bestreden arrest heeft het Gerecht herinnerd aan de context waarin dit besluit was vastgesteld. Het Gerecht heeft opgemerkt dat de Commissie de betrokken sociale partners had geraadpleegd over de opportuniteit van een optreden van de Unie op het gebied van de voorlichting en raadpleging van de ambtenaren en werknemers van de administraties van de centrale regeringen, en dat het juist naar aanleiding van die raadpleging was dat deze sociale partners besprekingen over de betrokken overeenkomst hadden gevoerd en die overeenkomst hadden ondertekend. Gelet op de gronden van het litigieuze besluit en de context waarin dat besluit is genomen, heeft het Gerecht dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 118 van het bestreden arrest te oordelen dat dit besluit toereikend was gemotiveerd in het licht van artikel 296 VWEU, zodat, ten eerste, de adressaten ervan, te weten Tuned en EUPAE, kennis hadden kunnen nemen van de drie rechtvaardigingsgronden waarop de beoordeling van de Commissie was gebaseerd, en, ten tweede, het Gerecht deze rechtvaardigingsgronden heeft kunnen toetsen.
Zoals de advocaat-generaal in punt 104 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is het litigieuze besluit namelijk gericht tot de sociale partners die de betrokken overeenkomst hadden gesloten en die zowel door hun positie als door de uitwisselingen en voorafgaande raadplegingen door de Commissie reeds op de hoogte waren van de context waarin dit weigeringsbesluit was genomen.
In die omstandigheden moet het argument dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat het litigieuze besluit toereikend was gemotiveerd en dat de adressaten van dat besluit dus kennis konden nemen van de rechtvaardigingsgronden ervan, worden afgewezen.
Hieruit volgt dat het Gerecht in punt 119 van het bestreden arrest terecht heeft geoordeeld dat het litigieuze besluit voldeed aan de motiveringsplicht van artikel 296 VWEU.
Het eerste onderdeel van het vierde middel van de hogere voorziening moet dus worden afgewezen.
–
Tweede onderdeel van het vierde middel: onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht met betrekking tot de gegrondheid van de motivering van het litigieuze besluit
Wat de gegrondheid van de motivering van het litigieuze besluit betreft, is EPSU van mening dat de in dat besluit gegeven gronden inhoudelijk onjuist en/of irrelevant zijn.
In de eerste plaats betoogt EPSU dat de redenering van het Gerecht in de punten 130 en 136 van het bestreden arrest, die betrekking hebben op de eerste grond, feitelijk en juridisch onjuist is, aangezien er reeds talloze richtlijnen van toepassing zijn op de ambtenaren en werknemers van de administraties van de centrale regeringen van de lidstaten en er geen enkele reden was voor de Commissie om, zonder een „effectbeoordeling” te hebben uitgevoerd, te suggereren dat de vaststelling door de Raad van het besluit tot tenuitvoerlegging van de betrokken overeenkomst op het niveau van de Unie de structuur, de organisatie en het functioneren van die administraties zou kunnen aantasten.
Dienaangaande moet meteen worden opgemerkt dat dit argument van EPSU, voor zover zij hiermee de feitelijke vaststellingen van het Gerecht als zodanig ter discussie wil stellen zonder een onjuiste opvatting van de feiten in dit verband aan te voeren, niet-ontvankelijk is (zie in die zin arrest van 16 december 2020, Raad e.a./K. Chrysostomides & Co. e.a.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P en C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat voorts het argument betreft dat geen enkele „effectbeoordeling” van de betrokken overeenkomst is verricht, moet worden opgemerkt dat EPSU niet uitlegt waarom een dergelijke „effectbeoordeling” noodzakelijk zou zijn geweest om te bepalen of de tenuitvoerlegging van de betrokken overeenkomst op het niveau van de Unie van invloed kon zijn op het functioneren van de administraties van de centrale regeringen van de lidstaten, en zij dus geen onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht heeft aangeduid.
Met betrekking tot de tweede grond van het litigieuze besluit betoogt EPSU dat het Gerecht geen rekening heeft gehouden met het feit dat de betrokken overeenkomst een zogenoemd verslechteringsverbod bevatte, dat de belanghebbenden ruimere rechten toekende dan die welke reeds in bepaalde lidstaten waren erkend en verhinderde dat die rechten in geval van een regeringswisseling zouden kunnen worden ingetrokken.
In dit verband heeft EPSU ten eerste niet uitgelegd waarom het feit dat niet in aanmerking is genomen dat de betrokken overeenkomst een dergelijk „verslechteringsverbod” bevatte, met zich meebrengt dat het Gerecht in punt 131 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Ten tweede moet hoe dan ook worden opgemerkt dat EPSU niet stelt dat de vaststelling van het Gerecht in dit punt 131, betreffende de stelling van de Commissie dat er in 2014 in 22 lidstaten reeds regelgeving bestond betreffende de voorlichting en raadpleging van de ambtenaren en werknemers van de administraties van de centrale regeringen, berust op een onjuiste opvatting van de feiten.
Wat de derde grond van het litigieuze besluit betreft, stelt EPSU dat het Gerecht in punt 133 van het bestreden arrest geen rekening heeft gehouden met de sectorale aard van de betrokken overeenkomst, noch met de representativiteit van de betrokken sociale partners. Volgens EPSU is EUPAE de sociale partner van de administraties van de centrale regeringen van de lidstaten, zodat de betrokken overeenkomst betrekking had op die centrale regeringen en niet op de lokale regeringen van de lidstaten. Bovendien is de betrokken overeenkomst niet van invloed op de structuur van de administraties van de centrale regeringen van de lidstaten, aangezien zij enkel betrekking heeft op de rechten van de ambtenaren en werknemers van die administraties om te worden geïnformeerd en geraadpleegd.
Opgemerkt moet worden dat niet punt 133, maar punt 132 van het bestreden arrest specifiek betrekking heeft op het onderzoek van de derde grond van het litigieuze besluit. In dat punt 132 heeft het Gerecht een feitelijke beoordeling verricht, waaruit bleek dat de tenuitvoerlegging van de betrokken overeenkomst op het niveau van de Unie zeer uiteenlopende gevolgen zou hebben voor de lidstaten, afhankelijk van hun mate van centralisatie of decentralisatie. Op grond van deze vaststelling heeft het Gerecht kunnen vaststellen dat niets de Commissie belette rekening te houden met deze laatste omstandigheid om tot het oordeel te komen dat het niet wenselijk was om de betrokken overeenkomst ten uitvoer te leggen op het niveau van de Unie. Aangezien EPSU zich niet heeft beroepen op een onjuiste opvatting van de feiten die bij deze feitelijke beoordeling in aanmerking zijn genomen, kan het Hof haar betoog betreffende de derde grond van het litigieuze besluit niet onderzoeken.
Uit voorgaande overwegingen volgt dat het argument van EPSU dat de in het litigieuze besluit aangehaalde gronden onjuist of irrelevant zijn, moet worden afgewezen.
Wat in de tweede plaats het argument van EPSU betreft dat het Gerecht in het bestreden arrest geen rekening heeft gehouden met het feit dat de Commissie, die in haar correspondentie had aangekondigd dat er een „effectbeoordeling” zou worden verricht of dat deze zelfs al gaande was, in het litigieuze besluit niet had aangegeven waarom zij die analyse niet had verricht, moet worden opgemerkt dat het Gerecht in punt 138 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat verzoekers in eerste aanleg niet hadden verduidelijkt op grond van welke bepaling de Commissie verplicht zou zijn om een dergelijke „effectbeoordeling” te verrichten alvorens te weigeren haar initiatiefrecht uit te oefenen, en om die reden hun argument ongegrond heeft verklaard. EPSU kan dus niet stellen dat het Gerecht in het bestreden arrest dergelijke overwegingen niet in aanmerking heeft genomen. Overigens kan EPSU zich, aangezien zij zich in eerste aanleg niet heeft beroepen op een schending van haar gewettigd vertrouwen op grond van deze overwegingen, zoals de advocaat-generaal in punt 107 van zijn conclusie heeft opgemerkt, niet voor het eerst in het kader van de onderhavige hogere voorziening beroepen op een dergelijk argument, dat dus niet-ontvankelijk is.
In de derde plaats verwijt EPSU het Gerecht dat het in punt 138 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de door de Commissie op het gebied van de sociale politiek gepubliceerde mededelingen geen „gewettigd vertrouwen” hadden gewekt bij verzoekers in eerste aanleg, welk vertrouwen met name een „juridische toetsing” en een „effectbeoordeling” vereiste, en dat het geen rechtvaardiging heeft gegeven voor het feit dat de Commissie van die mededelingen was afgeweken, terwijl EPSU het gewettigd vertrouwen had dat zij deze zou volgen. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat dit punt van het bestreden arrest geen betrekking heeft op de mededelingen die de Commissie op het gebied van de sociale politiek heeft gepubliceerd, maar op de „effectbeoordeling” die deze instelling in haar correspondentie zou hebben aangekondigd.
Voor zover EPSU met dit betoog stelt dat het Gerecht had moeten vaststellen dat haar gewettigd vertrouwen was geschonden wegens het feit dat de Commissie van bovenbedoelde mededelingen is afgeweken, moet worden opgemerkt dat EPSU in het kader van haar eerste middel in eerste aanleg meerdere specifieke argumenten aan deze mededelingen heeft ontleend, met betrekking tot een schending van artikel 155, lid 2, VWEU en een bevoegdheidsgebrek, en dus is uitgegaan van de premisse dat de Commissie zich aan deze mededelingen had moeten houden. Door zich voor het Hof te beroepen op een schending van haar gewettigd vertrouwen dat de Commissie de in haar eigen mededelingen gedane toezeggingen zou naleven, heeft EPSU dus het argument dat zij reeds in eerste aanleg had aangevoerd, verder ontwikkeld.
Het klopt dat de Commissie, door gedragsregels vast te stellen en middels de bekendmaking daarvan aan te kondigen dat zij deze regels voortaan zal toepassen op de gevallen waarop zij betrekking hebben, zelf grenzen stelt aan de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid en niet van die regels kan afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Wanneer het echter, zoals in casu, gaat om de uitoefening van een bij een bepaling van primair recht aan de Commissie verleende bevoegdheid om al dan niet aan de Raad een voorstel voor te leggen, dat een voorwaarde vormt voor de vaststelling van een besluit door laatstgenoemde instelling, kan bij gebreke van een uitdrukkelijke en ondubbelzinnige toezegging van de Commissie, met name gelet op het belang van het institutionele evenwicht waartoe deze bevoegdheid behoort, zoals in herinnering gebracht in punt 48 van het onderhavige arrest, niet worden aangenomen dat de Commissie zelf grenzen heeft gesteld aan de uitoefening van die bevoegdheid door zich ertoe te verbinden vóór de indiening van haar voorstel uitsluitend bepaalde specifieke overwegingen te onderzoeken, waardoor deze discretionaire bevoegdheid zou worden omgezet in een gebonden bevoegdheid zodra aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Uit de argumenten die EPSU in casu heeft aangevoerd blijkt niet dat de Commissie in de aangevoerde mededelingen een dergelijke toezegging heeft gedaan met betrekking tot de uitoefening van de haar bij artikel 155, lid 2, VWEU verleende bevoegdheid.
In de vierde plaats moet het argument van EPSU dat het Gerecht in de punten 131 en 132 van het bestreden arrest de rechtspraak van het Hof betreffende de richtlijnen inzake de voorlichting en raadpleging van werknemers onjuist heeft uitgelegd, op grond dat er „reeds sprake is van een verschil tussen de lokale en de centrale regeringen”, kennelijk niet‑ontvankelijk worden verklaard, aangezien het niet specifiek ziet op de onjuiste rechtsopvatting waarvan die punten van het bestreden arrest blijk zouden geven (zie in die zin arrest van 23 januari 2019, Deza/ECHA,
C‑419/17 P
,
EU:C:2019:52
, punt
).
Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het vierde middel, en daarmee het vierde middel van de hogere voorziening in zijn geheel, worden afgewezen.
Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat de hogere voorziening in haar geheel moet worden afgewezen.
Kosten
Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is.
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 184, lid 1, van dit Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien EPSU in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.

2)
De European Federation of Public Service Unions (EPSU) wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Europese Commissie.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.