CELEX: 62019CJ0422
Begäran om förhandsavgörande
Ekonomisk och monetär politik
Artiklarna 2.1 och 3.1 c FEUF
Monetär politik
Unionens exklusiva behörighet
Artikel 128.1 FEUF
Protokoll (nr 4) om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken
Artikel 16 första stycket
Begreppet ’lagligt betalningsmedel’
Verkningar
Skyldighet att godta sedlar i euro
Förordning (EG) nr 974/98
Möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva begränsningar av betalningar med sedlar och mynt i euro
Villkor
Regionala bestämmelser enligt vilka en radio- och TV-avgift som ska betalas till ett regionalt offentligt programföretag inte kan betalas i kontanter

Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2.1 FEUF, jämförd med artikel 3.1 c FEUF, artikel 128.1 tredje meningen FEUF, artikel 16 första stycket i protokoll (nr 4) om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (
EUT C 202, 2016, s. 230
) (nedan kallat protokollet om ECBS och ECB) och artikel 10 i rådets förordning (EG) nr 974/98 av den 3 maj 1998 om införande av euron (
EGT L 139, 1998, s. 1
).
Respektive begäran har framställts i två mål mellan Johannes Dietrich (mål C‑422/19) och Norbert Häring (mål C‑423/19), å ena sidan, och Hessischer Rundfunk (delstaten Hessens offentliga programföretag, Tyskland), å andra sidan, angående betalning av radio- och TV-avgifter till detta programföretag.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Protokollet om ECBS och ECB
Artikel 16 första stycket i protokollet om ECBS och ECB har följande lydelse:
”Enligt artikel 128.1 [FEU] ska ECB-rådet ha ensamrätt att tillåta utgivning av eurosedlar inom unionen. [Europeiska centralbanken (ECB)] och de nationella centralbankerna får ge ut sedlar. Endast sedlar som ges ut av ECB och de nationella centralbankerna ska vara lagliga betalningsmedel inom unionen.”
Förordning nr 974/98
Skäl 19 i förordning nr 974/98 har följande lydelse:
”Sedlar och mynt i nationell valuta förlorar sin ställning som lagligt betalningsmedel senast sex månader efter övergångsperiodens utgång. Begränsningar av betalningar i sedlar och mynt som medlemsstaterna av förvaltningsmässiga orsaker fastställer, är inte oförenliga med eurons ställning som lagligt betalningsmedel, förutsatt att det finns andra lagliga sätt att reglera penningskulder.”
I artikel 10 i förordningen föreskrivs följande:
”ECB och centralbankerna i de deltagande medlemsstaterna skall från och med den 1 januari 2002 sätta sedlar som anges i euro i omlopp. Utan att det påverkar bestämmelserna i artikel 15 skall dessa sedlar som anges i euro vara de enda sedlar som har ställning av lagligt betalningsmedel i alla dessa medlemsstater.”
I artikel 11 i nämnda förordning föreskrivs följande:
”De deltagande medlemsstaterna skall från och med den 1 januari 2002 ge ut mynt i euro eller i cent och dessa skall överensstämma med de föreskrifter om valörer och tekniska specifikationer som rådet fastställer enligt andra meningen i artikel [128.2 FEUF]. Utan att detta påverkar tillämpningen av artikel 15 skall dessa mynt vara de enda mynt som är lagliga betalningsmedel i alla dessa medlemsstater. Förutom den utgivande myndigheten och de personer som är särskilt utsedda genom den nationella lagstiftningen i den utgivande medlemsstaten, skall ingen part vara skyldig att ta emot fler än 50 mynt vid någon enskild betalning.”
Rekommendation 2010/191/EU
Skälen 1–4 i kommissionens rekommendation 2020/191/EU av den 22 mars 2010 om omfattningen och effekterna av eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel (
EUT L 83, 2010, s. 70
) har följande lydelse:
”(1)
Eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel fastställs i artikel 128 [FEUF], närmare bestämt i kapitlet om monetär politik. Enligt artikel 3.1 c [FEUF] ska unionen ha exklusiv befogenhet på området för den ekonomiska politiken för de medlemsstater som har euron som valuta (nedan kallade
de deltagande medlemsstaterna
).
2)
Enligt artikel 11 i [förordning nr 974/98] ska euromynt vara de enda mynt som är lagliga betalningsmedel i de deltagande medlemsstaterna.
(3)
Det finns för närvarande en viss osäkerhet i euroområdet när det gäller omfattningen av ställningen som lagliga betalningsmedel och dess konsekvenser.
(4)
Denna rekommendation baseras på de viktigaste slutsatserna i en rapport som utarbetats av en arbetsgrupp bestående av representanter från finansministerierna och de nationella centralbankerna i euroområdet.”
I punkterna 1–4 i rekommendationen anges följande:
”1. Gemensam definition av lagliga betalningsmedel
När det föreligger en betalningsförpliktelse bör eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel innebära följande:
a)
Obligatorisk accept:
Fordringsägaren till en betalningsförpliktelse kan inte vägra att ta emot sedlar och mynt i euro med mindre än att parterna har kommit överens om ett annat betalningssätt.
b)
Accept till det fulla nominella värdet:
Penningvärdet av eurosedlar och euromynt är lika med det belopp som anges på sedlarna och mynten.
c)
Fullgörande av betalningsförpliktelser:
En betalningsskyldig kan frigöra sig från en betalningsförpliktelse genom att erbjuda en fordringsägare eurosedlar eller euromynt.
2. Accept av betalningar i eurosedlar och euromynt i detaljisttransaktioner
Accept av sedlar och mynt i euro som betalningsmedel bör vara regel i detaljisttransaktioner. Det bör endast vara möjligt att neka accept av skäl som grundas på principen om ’god tro’ (exempelvis om detaljhandlaren inte har växel).
3. Accept av sedlar i höga valörer i detaljisttransaktioner
Sedlar i höga valörer bör accepteras som betalningsmedel i detaljisttransaktioner. Det bör endast vara möjligt att neka accept av skäl som grundas på ’principen om god tro’ (exempelvis att det nominella värdet på den erbjudna sedeln inte står i rimlig proportion till det belopp som ska betalas till fordringsägaren).
4. Inga tilläggsavgifter vid användningen av sedlar och mynt i euro
Inga tilläggsavgifter får tas ut för betalningar med sedlar och mynt i euro.”
Den tyska lagstiftningen
I 14 § punkt 1 i Gesetz über die Deutsche Bundesbank (lagen om den tyska centralbanken), i dess lydelse av den 22 oktober 1992 (BGBl. 1992 I, s. 1782), i dess ändrade lydelse enligt lag av den 4 juli 2013 (BGBl. 2013 I, s. 1981) (nedan kallad BBankG), föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 128.1 FEUF har Deutsche Bundesbank [(Tysklands centralbank)] ensamrätt att ge ut sedlar inom tillämpningsområdet för denna lag. Eurosedlar är det enda obegränsade lagliga betalningsmedlet. …”
2 § punkt 1 i Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (avtalet om radio- och TV-avgift) av den 15–21 december 2010, i dess lydelse enligt Fünfzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (femtonde avtalet om ändring av avtalet om radio- och TV-avgift), som ratificerades av delstaten Hessen (Tyskland) genom lag av den 23 augusti 2011 (GVBl. I 2011, s. 382) (nedan kallad RBStV), föreskriver följande:
”Inom den privata sektorn ska en radio- och TV-avgift betalas för varje bostad av bostadsinnehavaren (den avgiftsskyldige).”
I 7 § punkt 3 RBStV föreskrivs följande:
”Radio- och TV-avgiften ska erläggas varje månad. Avgiften ska inbetalas för tre månader i mitten av en tremånadersperiod.”
I 9 § punkt 2 RBStV föreskrivs följande:
”Landesrundfunkanstalt [det behöriga regionala programföretaget] har befogenhet att genom stadga [’Satzung’] fastställa formerna för förfarandet
…
2.   vad rör betalning av radio- och TV-avgiften samt befrielse från eller nedsättning av denna avgift.
…”
I 10 § RBStV föreskrivs följande:
”…
(2)   Radio- och TV-avgiften ska inbetalas till det behöriga regionala programföretaget som en skickskuld (Schickschuld) …
…
(5)   Radio- och TV-avgiftens belopp fastställs av det behöriga regionala programföretaget.”
10 § punkt 2 i Satzung des Hessischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge (delstaten Hessens offentliga programföretags stadga om förfarandet för betalning av radio- och TV-avgifter) av den 5 december 2012 (nedan kallad avgiftsstadgan), som antagits med stöd av 9 § punkt 2 RBStV, har följande lydelse:
”Den som är skyldig att betala radio- och TV-avgift får inte betala denna avgift kontant, utan kan enbart använda sig av följande betalningssätt:
1.
tillstånd för debitering genom autogirering eller framtida autogirering i form av Sepa-autogiro,
2.
enskild överföring,
3.
stående överföringsuppdrag.”
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Johannes Dietrich och Norbert Häring, som äger bostäder inom det geografiska område som täcks av delstaten Hessens offentliga programföretag, föreslog programföretaget att de skulle få betala radio- och TV-avgiften i kontanter enligt 2 § punkt 1 RBStV för andra kvartalet år 2015 respektive första kvartalet år 2016.
Delstaten Hessens offentliga programföretag avslog denna förfrågan med motiveringen att det i 10 § punkt 2 i avgiftsstadgan föreskrivs att avgiften inte kan betalas kontant, utan ska betalas genom autogirering, enskild överföring eller stående överföringsuppdrag, och har skickat betalningskrav avseende radio- och TV-avgiften till dem där utestående radio- och TV-avgifter samt förseningsavgifter anges.
Klagandena i det nationella målet väckte talan om ogiltigförklaring av dessa betalningskrav. Genom domar av den 31 oktober 2016 ogillade Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Förvaltningsdomstolen i Frankfurt am Main, Tyskland) deras respektive talan. Genom domar av den 13 februari 2018 ogillade Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Förvaltningsöverdomstolen för delstaten Hessen, Tyskland) deras överklaganden av dessa domar.
Klagandena överklagade dessa domar till den hänskjutande domstolen, Bundesverwaltungsgericht (Högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland). De har inom ramen för respektive överklagande gjort gällande att det i 14 § punkt 1 andra meningen BBankG och artikel 128.1 tredje meningen FEUF föreskrivs en absolut och obegränsad skyldighet att godta sedlar i euro som betalningsmedel för penningfordringar. Enligt klagandena i det nationella målet kan denna skyldighet endast begränsas genom ett avtal mellan parterna eller genom ett tillstånd som föreskrivs i federal lagstiftning eller i unionsrätten. Däremot kan inte praktiska skäl, såsom att det i förevarande fall rör sig om ett stort antal avgiftsskyldiga, motivera att man bortser från denna skyldighet.
Den hänskjutande domstolen har inledningsvis understrukit att överklagandet ska bifallas enligt nationell rätt. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende preciserat att bestämmelsen i avgiftsstadgan, enligt vilken det inte är möjligt att betala radio- och TV-avgiften med eurosedlar, strider mot en bestämmelse i federal lagstiftning av högre rang, nämligen 14 § punkt 1 andra meningen BBankG. Hänsyn till denna bestämmelses sammanhang, och särskilt dess tillkomsthistoria, dess anda och dess syfte, talar nämligen för att den ska tolkas så, att den innebär att offentliga organ är skyldiga att godta eurosedlar som betalningsmedel när betalningsskyldigheter som ålagts av offentliga myndigheter ska fullgöras. Det föreskrivs inga undantag från denna skyldighet i tysk federal rätt vad gäller massbetalningar, såsom uppbörden av den radio- och TV-avgift som är i fråga i det nationella målet. Den hänskjutande domstolen har angett att den inte förfogar över några uppgifter som tyder på att möjligheten att betala radio- och TV-avgiften i kontanter skulle äventyra programföretagens finansiering enligt konstitutionen.
I detta sammanhang anser den hänskjutande domstolen att tvisterna i de nationella målen ger upphov till tre frågor som det är nödvändigt att EU‑domstolen besvarar genom ett förhandsavgörande.
För det första vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida 14 § punkt 1 andra meningen BBankG är förenlig med den exklusiva befogenhet unionen har enligt artikel 3.1 c FEUF på området för den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, eftersom det, enligt artikel 2.1 FEUF, endast är unionen som kan lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område.
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att EUF‑fördraget inte innehåller någon definition av begreppet ”monetär politik”, såsom framgår av domstolens praxis, och har tillagt att den inte kan avgöra huruvida unionens exklusiva befogenhet avseende monetär politik omfattar reglering av de rättsliga följderna av eurosedlars ställning som lagligt betalningsmedel, bland annat offentliga organs skyldighet att acceptera sådana sedlar.
Den hänskjutande domstolen har påpekat att offentliga organs skyldighet att godta sedlar i euro inte rör den monetära politikens mål att upprätthålla prisstabilitet och inte har något direkt samband med de medel som enligt primärrätten får användas för att uppnå detta mål. Den befogenhet som ECB och de nationella centralbankerna ges i artikel 128.1 FEUF för att utfärda sedlar i euro begränsas eller ändras inte genom denna skyldighet. Den hänskjutande domstolen anser emellertid att EU-domstolens praxis skulle kunna tolkas så, att bestämmelser som avser verkningarna av eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel, och således penningtrafikens funktion, omfattas av den monetära politiken. Det kan inte heller uteslutas att en sådan lagstiftning, i egenskap av åtgärd som är nödvändig för att euron ska kunna användas som gemensam valuta, kan grundas på artikel 133 FEUF och således kan anses omfattas av unionens exklusiva befogenhet enligt artikel 2.1 och 2.6 FEUF.
För det andra har den hänskjutande domstolen understrukit att frågan huruvida en nationell lagstiftare, med hänsyn till unionens exklusiva behörighet på området för den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, har rätt att anta en sådan bestämmelse som 14 § punkt 1 andra meningen BBankG, endast kan bli aktuell om det enligt unionsrätten är förbjudet för offentliga organ i en medlemsstat att vägra att låta betalningsskyldigheter som offentliga organ har ålagt någon uppfyllas genom betalning i eurosedlar. I så fall strider 10 § punkt 2 i avgiftsstadgan mot unionsrätten.
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende erinrat om att enligt artikel 128.1 tredje meningen FEUF, artikel 16 första stycket tredje meningen i protokollet om ECBS och ECB och artikel 10 andra meningen i förordning nr 974/98 ska eurosedlar vara de enda sedlar som är lagligt betalningsmedel inom unionen. Skyldigheten att godta sedlar i euro följer emellertid inte uppenbart av begreppet ”lagligt betalningsmedel”, vilket varken definieras i EUF-fördraget, i protokollet om ECBS och ECB eller i förordning nr 974/98. Skäl 19 i förordningen antyder endast att begränsningar av möjligheten att betala med kontanter, ur unionslagstiftarens synvinkel, inte i sig påverkar frågan huruvida eurosedlar utgör lagliga betalningsmedel
Den hänskjutande domstolen har även erinrat om att det i punkt 1 i rekommendation 2010/191, med rubriken ”Gemensam definition av lagliga betalningsmedel” föreskrivs att eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel bland annat innebär att ”obligatorisk accept” gäller för dem gentemot fordringsägaren till en betalningsförpliktelse, med vissa undantag. Den hänskjutande domstolen har emellertid understrukit att enligt artikel 288 femte stycket FEUF är institutionernas rekommendationer inte bindande, vilket innebär att det är osäkert vilken betydelse denna rekommendation ska tillmätas.
För det tredje anser den hänskjutande domstolen att frågan huruvida den tyska lagstiftaren, mot bakgrund av unionens exklusiva befogenhet rörande monetär politik gentemot de medlemsstater som har euron som valuta, var behörig att anta 14 § punkt 1 andra meningen BBankG, inte heller behöver besvaras för att de nationella målen ska kunna avgöras. Detta gäller om en nationell bestämmelse, i vilken det föreskrivs en skyldighet att godta sedlar i euro när betalningsskyldigheter som ålagts av offentliga myndigheter ska fullgöras, kan tillämpas när unionen inte har använt sig av sin exklusiva befogenhet. Den hänskjutande domstolen anser emellertid att det utifrån EU-domstolens gällande rättspraxis inte är möjligt att avgöra om så är fallet.
Det var under dessa förhållanden som Bundesverwaltungsgericht (Högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland) beslutade att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Utgör den exklusiva befogenhet som unionen har enligt artikel 2.1 FEUF, jämförd med artikel 3.1 c FEUF, på området monetär politik för de medlemsstater som har euron som valuta hinder för en rättsakt från en av dessa medlemsstater som föreskriver en skyldighet för offentliga myndigheter i medlemsstaten att ta emot eurosedlar som betalning av offentliga avgifter?
2)
Medför eurosedlarnas ställning som lagligt betalningsmedel, som har fastställts i artikel 128.1 tredje meningen FEUF, artikel 16.1 tredje meningen i [stadgan för ECBS och ECB] och artikel 10 andra meningen i [förordning nr 974/98], ett förbud för de offentliga myndigheterna i en medlemsstat att vägra ta emot sådana sedlar när en offentlig avgift betalas, eller tillåter unionsrätten bestämmelser som förbjuder betalning av vissa offentliga avgifter med eurosedlar?
3)
Om fråga 1 besvaras jakande och fråga 2 nekande: Får en rättsakt som har antagits inom området för unionens exklusiva befogenhet i en medlemsstat som har euron som valuta tillämpas om och så länge som unionen inte har utnyttjat sina befogenheter?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den tredje frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den tredje frågan, vilka ska besvaras tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 2.1 FEUF, jämförd med artikel 3.1 c FEUF, ska tolkas så, att denna bestämmelse, oavsett hur unionen har utnyttjat sin exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken offentliga organ är skyldiga att godta eurosedlar som betalningsmedel när betalningsskyldigheter som ålagts av offentliga myndigheter ska fullgöras.
Det ska inledningsvis påpekas att Europeiska kommissionen, Delstaten Hessens offentliga programföretag och ECB i sina skriftliga yttranden har uttryckt tvivel om den tolkning av 14 § punkt 1 andra meningen BBankG som den hänskjutande domstolen har gjort, enligt vilken offentliga organ är skyldiga att godta eurosedlar som betalningsmedel när betalningsskyldigheter som ålagts av offentliga myndigheter ska fullgöras. Denna tolkning avviker nämligen från ordalydelsen i nämnda bestämmelse, i vilken det endast föreskrivs att eurosedlar är det enda obegränsade lagliga betalningsmedlet.
När det gäller tolkningen av bestämmelser i den nationella rättsordningen är domstolen i princip skyldig att grunda sig på de rättsliga kvalificeringar som följer av beslutet om hänskjutande. Enligt fast rättspraxis är domstolen nämligen inte behörig att tolka en medlemsstats nationella rätt (dom av den 17 december 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Utlämning till Ukraina),
C‑398/19
,
EU:C:2020:1032
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Under dessa omständigheter ska den första tolkningsfrågan besvaras med utgångspunkt i antagandet att 14 § punkt 1 andra meningen BBankG förpliktar offentliga organ att godta eurosedlar som betalningsmedel när betalningsskyldigheter som ålagts av offentliga myndigheter ska fullgöras.
Det ska härvidlag påpekas att enligt artikel 3.1 c FEUF ska unionen ha exklusiv befogenhet på området för den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta.
Det ska även erinras om att EUF-fördraget inte innehåller någon exakt definition av begreppet ”monetär politik”, utan i sina bestämmelser om denna politik definierar både målen med denna politik och de medel som ECBS förfogar över för att genomföra den (dom av den 11 december 2018, Weiss m.fl.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ska härvidlag påpekas att EUF-fördragets bestämmelser om den monetära politiken återfinns i avdelning VIII i tredje delen av fördraget, med rubriken ”Ekonomisk och monetär politik”.
I artikel 119 FEUF, som inleder denna avdelning, föreskrivs i punkt 1 emellertid att medlemsstaternas och unionens verksamhet, på de villkor som anges i fördragen, ska innefatta förandet av en ekonomisk politik som baseras på en nära samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik, på den inre marknaden och på fastställda gemensamma mål och som bedrivs enligt principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens. I samma artikel preciseras i punkt 2 att denna verksamhet ska omfatta en gemensam valuta, euron, och leda till att en gemensam penning- och valutapolitik fastställs och bedrivs; denna politik ska ha som huvudmål att upprätthålla prisstabilitet och att, utan att detta mål åsidosätts, understödja den allmänna ekonomiska politik som bedrivs inom unionen, i överensstämmelse med principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 59 i sitt förslag till avgörande följer det således av artikel 119.2 FEUF att medlemsstaternas och unionens verksamhet omfattar tre delar, nämligen en gemensam valuta, euron, fastställande och bedrivande av en gemensam monetär politik samt fastställande och bedrivande av en gemensam penning- och valutapolitik.
Begreppet ”monetär politik” begränsar sig således inte till dess operationella genomförande, som enligt artikel 127.2 första strecksatsen FEUF utgör en av ECBS grundläggande uppgifter, utan innehåller även en normativ dimension som syftar till att säkerställa eurons ställning som gemensam valuta.
En sådan tolkning av begreppet ”monetär politik” stöds av den omständigheten att det främsta syftet med denna politik, såsom det framgår av artiklarna 127.1 och 282.2 FEUF, är att upprätthålla prisstabilitet. Om eurons ställning som gemensam valuta kunde förstås på ett annat sätt och regleras av avvikande regler i de medlemsstater som har euron som valuta skulle detta nämligen, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 66 i sitt förslag till avgörande, kunna äventyra eurons ställning som gemensam valuta och därigenom även allvarligt äventyra målet att upprätthålla prisstabiliteten.
Denna tolkning av begreppet ”monetär politik” stöds även av lydelsen i artiklarna 128 och 133 FEUF, som återfinns i kapitel 2 i avdelning VIII i tredje delen av EUF-fördraget, och som kan betraktas som penningrättsliga bestämmelser som har samband med eurons ställning som gemensam valuta.
När det gäller artikel 128 FEUF, i vilken det i punkt 1 anges att ECB ska ha ensamrätt att tillåta utgivning av eurosedlar inom unionen, att ECB och de nationella centralbankerna får ge ut sådana sedlar och att de sedlar som utges på detta sätt är det enda obegränsade lagliga betalningsmedlet inom unionen, står det klart att denna artikel uppställer regler för utgivning av eurosedlar inom unionen och att denna artikel, tillsammans med artikel 16 första stycket tredje meningen i protokollet om ECBS och ECB, som primärrättslig princip fastställer att dessa sedlar är lagligt betalningsmedel. Genom att i punkt 2 föreskriva att medlemsstaterna får ge ut mynt i euro efter ECB:s godkännande av upplagans volym, fastställs i denna artikel dessutom även bestämmelser som syftar till att reglera utfärdandet av mynt i euro.
Artikel 133 FEUF ger, utan att det påverkar ECB:s behörighetsområde, unionslagstiftaren befogenhet att föreskriva de åtgärder som är nödvändiga för att euron ska kunna användas som gemensam valuta.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 64–66 i sitt förslag till avgörande utgör artiklarna 128.1 och 133 FEUF grunden för eurons funktion som gemensam valuta och utgör en förutsättning för ett effektivt genomförande av unionens monetära politik.
Genom att artikel 128.1 FEUF, liksom artikel 16 första stycket tredje meningen i protokollet om ECBS och ECB, föreskriver att endast de sedlar i euro som utges av ECB och de nationella centralbankerna är ”lagligt betalningsmedel”, återspeglar dessa bestämmelser nämligen att dessa sedlar är officiella inom euroområdet, vilket utesluter att även andra sedlar också kan ha denna egenskap.
Eftersom nämnda artikel 128.1 FEUF inte hänvisar till medlemsstaternas rättsordningar för att bestämma innebörden och räckvidden av begreppet ”lagligt betalningsmedel”, utgör begreppet ett unionsrättsligt begrepp, vilket ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande av inte bara ordalydelsen av de bestämmelser i vilka begreppet förekommer, utan även det sammanhang i vilka dessa bestämmelser förekommer och det mål som eftersträvas med desamma (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2020, AFMB,
C‑610/18
,
EU:C:2020:565
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Begreppet ”lagligt betalningsmedel” vad rör betalningsmedel i en valutaenhet betyder, i vanligt språkbruk, att detta betalningsmedel i allmänhet inte kan nekas, till dess nominella värde och med befriande verkan, när en skuld ska betalas, om denna skuld uttrycks i samma valutaenhet.
Denna tolkning enligt gängse mening bekräftas av rekommendation 2010/191, som specifikt rör omfattningen och verkningarna av den omständigheten att sedlar och mynt i euro är lagligt betalningsmedel, med preciseringen att detta har stadfästs i artikel 11 i förordning nr 974/98 vad gäller mynt.
Enligt artikel 288 femte stycket FEUF är rekommendationer visserligen inte avsedda att ha bindande verkningar och de kan inte ge upphov till rättigheter som enskilda kan åberopa vid en nationell domstol. De ingår emellertid bland unionens rättsakter, varför domstolen kan beakta dem när de tillhandahåller uppgifter som är användbara vid tolkningen av relevanta bestämmelser i unionsrätten.
I punkt 1 i rekommendation 2010/191 ges, såsom framgår av denna punkts rubrik, en gemensam definition av begreppet ”lagligt betalningsmedel”. Där anges att när det föreligger en betalningsskyldighet bör eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel innebära, för det första, obligatorisk accept för dessa sedlar och mynt, för det andra, deras accept till det fulla nominella värdet och, för det tredje, att betalning med dem innebär fullgörande av betalningsförpliktelser. Denna punkt visar således att begreppet ”lagligt betalningsmedel” bland annat omfattar en principiell skyldighet att acceptera sedlar och mynt i euro som betalning.
Eftersom artikel 133 FEUF – som ersatt artikel 123.4 EG, som i sin tur hade ersatt artikel 109 L.4 i EG‑fördraget – ger unionslagstiftaren möjlighet att föreskriva de åtgärder som är nödvändiga för att euron ska kunna användas som gemensam valuta, återspeglar denna bestämmelse kravet på att fastställa enhetliga principer för alla de medlemsstater som har euron som valuta, i syfte att skydda den ekonomiska och monetära unionens övergripande intressen och att skydda euron som gemensam valuta och följaktligen, såsom har påpekats i punkt 39 ovan, att bidra till att uppnå unionens monetära politiks viktigaste syfte, nämligen att upprätthålla prisstabilitet.
Av detta följer att den behörighet som ursprungligen föreskrevs i artikel 109 L.4 i EG‑fördraget, därefter artikel 123.4 EG och som numera är stadfäst i artikel 133 FEUF, ger unionslagstiftaren ensam behörighet att precisera den rättsliga ordning som lagstiftaren fastställt för eurosedlar som lagligt betalningsmedel enligt artikel 128.1 FEUF, artikel 16 första stycket tredje meningen i protokollet om ECBS och ECB, och för mynt i euro som lagligt betalningsmedel enligt artikel 11 i förordning nr 974/98, i den mån detta visar sig vara nödvändigt för att euron ska kunna användas som gemensam valuta.
Enligt artikel 2.1 FEUF innebär en sådan exklusiv befogenhet att medlemsstaterna helt saknar befogenhet på området, utom när de handlar på grundval av ett bemyndigande från unionen eller för att genomföra unionens akter.
För att besvara i synnerhet den tredje frågan vill domstolen härvidlag precisera att även om unionen inte har utövat sin exklusiva befogenhet, så kan en medlemsstats antagande eller upprätthållande av en bestämmelse som omfattas av denna befogenhet inte anses motiverad enbart av denna omständighet.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 39 i sitt förslag till avgörande är det nämligen så, att när unionen tilldelas exklusiv befogenhet, så förlorar medlemsstaterna sin befogenhet omedelbart, och i motsats till vad som är fallet i fråga om de områden som omfattas av delade befogenheter saknar det betydelse för denna förlust huruvida unionen har utövat sin befogenhet eller inte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 maj 1981, kommissionen/Förenade kungariket,
804/79
,
EU:C:1981:93
, punkt
).
Det kan emellertid inte anses nödvändigt för användningen av euron som gemensam valuta, i den mening som avses i artikel 133 FEUF, och särskilt eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel, som framgår av artikel 128.1 FEUF och artikel 16 första stycket tredje meningen i protokollet om ECBS och ECB, att föreskriva en absolut skyldighet att godta dessa sedlar som betalningsmedel. Det framgår nämligen av uppgifterna i punkterna 46–49 i förevarande dom att denna ställning som lagligt betalningsmedel inte medför en absolut skyldighet att godta dessa sedlar som betalningsmedel, utan endast en principiell skyldighet att godta sedlar i euro som betalningsmedel. För det andra är det inte heller nödvändigt för att euron ska kunna användas som gemensam valuta, och i synnerhet för att effektivt bevara kontanter i euro som lagligt betalningsmedel, att unionslagstiftaren på ett uttömmande och enhetligt sätt fastställer undantag från denna principiella skyldighet, förutsatt att varje gäldenär som huvudregel har möjlighet att fullgöra en betalningsskyldighet genom sådana betalningsmedel.
Av detta följer, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 98 i sitt förslag till avgörande, att unionens exklusiva befogenhet vad rör monetär politik inte påverkar den befogenhet som tillkommer de medlemsstater som har euron som valuta att reglera formerna för fullgörande av betalningsförpliktelser, såväl i offentligrättsliga som i privaträttsliga sammanhang, i den mån en sådan lagstiftning inte påverkar principen att det i allmänhet ska vara möjligt att fullgöra en betalningsskyldighet med hjälp av sådana betalningsmedel. Denna exklusiva behörighet hindrar således inte en medlemsstat från att, inom ramen för utövandet av sina egna befogenheter, såsom vad gäller organisationen av dess offentliga förvaltning, vidta en åtgärd som tvingar dess myndigheter att godta betalningar i kontanter från enskilda eller, såsom anges i den andra frågan, vidta en åtgärd genom vilken det av hänsyn till allmänintresset införs ett undantag från denna skyldighet för betalningsskyldigheter som ålagts av offentliga myndigheter, under förutsättning att man iakttar vissa villkor, vilka kommer att preciseras i samband med prövningen av denna fråga.
Det ankommer på den hänskjutande domstolen, som ensam är behörig att tolka nationell rätt, att pröva huruvida 14 § punkt 1 andra meningen BBankG, med hänsyn till dess syfte och innehåll, ska tolkas som en åtgärd som har vidtagits inom ramen för medlemsstaternas egna befogenheter, såsom de beskrivs i föregående punkt.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första och den tredje tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 2.1 FEUF, jämförd med artikel 3.1 c, artikel 128.1 och artikel 133 FEUF samt artikel 16 första stycket tredje meningen i protokollet om ECBS och ECB, ska tolkas så, att denna bestämmelse, oavsett hur unionen har utnyttjat sin exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, utgör hinder för att en medlemsstat antar en bestämmelse som, med hänsyn till dess syfte och innehåll, bestämmer den rättsliga ordning som ska gälla för eurosedlar som lagligt betalningsmedel. Denna bestämmelse utgör däremot inte hinder för att en medlemsstat, inom ramen för utövandet av sina egna befogenheter, såsom vad gäller organisationen av dess offentliga förvaltning, antar en bestämmelse som tvingar dess myndigheter att godta eurosedlar som betalningsmedel när betalningsskyldigheter som ålagts av offentliga myndigheter ska fullgöras.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 128.1 tredje meningen FEUF, artikel 16 första stycket tredje meningen i protokollet om ECBS och ECB samt artikel 10 andra meningen i förordning nr 974/98 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som utesluter möjligheten att i kontanter fullgöra en betalningsskyldighet som ålagts av offentliga myndigheter.
Det ska understrykas att svaret på denna fråga endast är nödvändigt om den hänskjutande domstolen, på grundval av EU-domstolens svar på den första och den tredje frågan, kommer fram till slutsatsen att 14 § punkt 1 BBankG, tolkad på det sätt som beskrivits i punkt 32 ovan, inte är förenlig med unionens exklusiva befogenhet i fråga om den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta och att motparten i det nationella målet således hade möjlighet att anta 10 § punkt 2 i avgiftsstadgan.
Det ska i detta hänseende påpekas att eurosedlars ställning som lagligt betalningsmedel inte bara fastställs i primärrätten, närmare bestämt i artikel 128.1 tredje meningen FEUF och, i en lydelse som nästan är identisk, i artikel 16 första stycket tredje meningen i protokollet om ECBS och ECB, utan även i sekundärrätten, i artikel 10 andra meningen i förordning nr 974/98. Såsom har påpekats i punkt 47 i denna dom föreskrivs i EUF-fördraget visserligen endast att sedlar i euro utgör lagligt betalningsmedel, men i artikel 11 andra meningen i ovannämnda förordning föreskrivs även att mynt i euro utgör lagligt betalningsmedel.
Även om ordalydelsen i de bestämmelser vars tolkning har begärts inom ramen för den andra frågan utgör hinder för att anta en nationell bestämmelse som har till syfte eller verkan att i rättsligt eller faktiskt hänseende upphäva den ställning som euro i kontanter annars skulle ha, bland annat genom att ifrågasätta möjligheten att i allmänhet fullgöra en betalningsskyldighet med hjälp av sådana kontanter, är det inte möjligt att enbart på grundval av ordalydelsen i dessa bestämmelser avgöra huruvida en nationell bestämmelse som endast begränsar möjligheten att använda kontanter för att fullgöra en betalningsskyldighet som ålagts av offentliga myndigheter också strider mot unionsrätten.
Vad gäller det sammanhang i vilket dessa bestämmelser ingår, ska det påpekas att det i skäl 19 i förordning nr 974/98 preciseras att begränsningar av betalningar i sedlar och mynt som medlemsstaterna av förvaltningsmässiga orsaker fastställer inte är oförenliga med eurons ställning som lagligt betalningsmedel, förutsatt att det finns andra lagliga sätt att reglera penningskulder.
Det ska i detta sammanhang erinras om att även om ingressen till en unionsrättsakt inte är juridiskt bindande och inte kan åberopas vare sig för att göra avsteg från själva bestämmelserna i rättsakten eller för att tolka dessa bestämmelser på ett sätt som strider mot deras lydelse, så kan den precisera innehållet i bestämmelserna i nämnda rättsakt, eftersom de skäl som anges i ingressen utgör viktiga tolkningsdata, som kan belysa vilka avsikter upphovsmannen hade med denna rättsakt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, Puppinck m.fl./kommissionen,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, punkterna
och
, och där angiven rättspraxis).
När det närmare bestämt gäller hänvisningen i skäl 19 i förordning nr 974/98 till ”förvaltningsmässiga orsaker”, ska det påpekas att även om vissa språkversioner av detta skäl, såsom den tyska, använder uttrycket ”skäl som rör allmän ordning” (”Gründen der öffentlichen Ordnung”), använder andra språkversioner, såsom den engelska och den franska, uttrycket ”skäl av allmänintresse” (”motifs d’intérêt public” respektive ”for public reasons”). Den formulering som använts i en av språkversionerna av en unionsbestämmelse kan emellertid inte ensam ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse eller i detta sammanhang ges företräde framför övriga språkversioner. Om det föreligger en sådan skillnad, så ska bestämmelsen i fråga tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juli 2020, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein,
C‑297/19
,
EU:C:2020:533
, punkt
).
Eftersom restriktioner för betalningar med sedlar och mynt i euro i praktiken lika väl kan vara motiverade av hänsyn till allmän ordning, som rör hänsyn till säkerhet eller brottsbekämpning, som av det allmänna intresset av att säkerställa en effektiv organisation av betalningar inom samhället, är det lämpligt – för att säkerställa en enhetlig tillämpning av skäl för undantag i samtliga medlemsstater – att utgå från det uttryck som har den bredaste betydelsen, det vill säga ”hänsyn till allmänintresset”.
Under dessa omständigheter ska artikel 10 andra meningen och artikel 11 andra meningen i förordning nr 974/98, jämförda med skäl 19 i samma förordning, förstås så, att den omständigheten att dessa sedlar och mynt utgör lagligt betalningsmedel i princip innebär att det föreligger en skyldighet att godta sådana sedlar och mynt, samt att denna skyldighet i princip kan inskränkas av medlemsstaterna med hänsyn till allmänintresset.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 129 i sitt förslag till avgörande, och såsom majoriteten av de berörda parter som har yttrat sig har understrukit, ska sådana restriktioner stå i proportion till det eftersträvade målet av allmänt intresse.
Med hänsyn till att medlemsstaterna, genom att med stöd av sina suveräna befogenheter föreskriva sådana inskränkningar, begränsar den i unionsrätten erkända möjligheten att i allmänhet kunna fullgöra en betalningsskyldighet med sedlar och mynt i euro, måste medlemsstaterna försäkra sig om att de åtgärder som de vidtar är förenliga med proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland unionsrättens allmänna principer.
Enligt domstolens fasta praxis krävs det emellertid enligt proportionalitetsprincipen att de berörda åtgärderna är ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga uppnås samt inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2019, Spiegel Online,
C‑516/17
,
EU:C:2019:625
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Även om det i förevarande fall ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet uppfyller de villkor som anges i punkterna 68–70 i förevarande dom, kan EU-domstolen emellertid, när den avger ett förhandsavgörande, i förekommande fall, bidra med preciseringar för att vägleda den nationella domstolen vid dess avgörande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 maj 2019, Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego,
C‑614/17
,
EU:C:2019:344
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller de skäl av allmänintresse som åberopats för att motivera att den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet utesluter kontantbetalning av radio- och TV-avgiften, ska det påpekas att delstaten Hessens offentliga programföretag i sitt skriftliga yttrande har understrukit att med hänsyn till att avgiftsskyldigheten omfattar ungefär 46 miljoner personer i Tyskland, syftar skyldigheten att betala radio‑ och TV-avgiften på annat sätt än genom kontantbetalning till att säkerställa en effektiv uppbörd av avgiften och att undvika betydande merkostnader.
Det ligger i detta hänseende i det allmännas intresse att penningskulder till offentliga myndigheter kan betalas på ett sätt som inte medför en orimlig kostnad för dessa myndigheter som hindrar dem från att tillhandahålla sina tjänster till en lägre kostnad.
Det skäl av allmänintresse som avser behovet av att säkerställa att den betalningsskyldighet som ålagts av de offentliga myndigheterna verkligen uppfylls kan således motivera en begränsning av möjligheten till kontanta betalningar, särskilt när antalet avgiftsskyldiga från vilka fordran ska drivas in är mycket stort.
Vad gäller villkoret att de aktuella åtgärderna inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen, framgår det av beslutet om hänskjutande att den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet föreskriver andra lagliga betalningsmedel för att uppfylla skyldigheten att betala radio- och TV-avgift än kontant betalning, nämligen autogirering, enskild överföring eller stående överföringsuppdrag
Det förefaller emellertid som om den restriktion som är aktuell i det nationella målet är både lämplig och nödvändig för att uppnå målet om en effektiv uppbörd av radio- och TV-avgiften, eftersom den gör det möjligt för myndigheterna att slippa utsättas för en orimlig ekonomisk börda i form av de kostnader som ett allmänt inrättande av ett förfarande som gör det möjligt för de avgiftsskyldiga att erlägga radio- och TV-avgiften i kontanter skulle medföra.
Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida en sådan inskränkning står i proportion till detta syfte, i synnerhet mot bakgrund av att det inte är säkert att de alternativa lagliga medlen för att betala radio- och TV-avgiften är lätt tillgängliga för alla personer som är skyldiga att betala densamma, vilket skulle innebära att det blir nödvändigt att föreskriva en möjlighet för personer som inte har tillgång till dessa alternativa medel att i stället betala avgiften kontant.
Av det ovan anförda följer att den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 128.1 tredje meningen FEUF, artikel 16 första stycket tredje meningen i protokollet om ECBS och ECB samt artikel 10 andra meningen i förordning nr 974/98, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som utesluter möjligheten att fullgöra en betalningsskyldighet som ålagts av offentliga myndigheter med sedlar i euro. Detta gäller förutsatt att, för det första, denna lagstiftning varken har till syfte eller verkan att bestämma den rättsliga ordning som ska gälla för dessa sedlar som lagligt betalningsmedel, för det andra, att den inte rättsligt eller faktiskt leder till att nämnda sedlar förlorar sin ställning, bland annat genom att ifrågasätta möjligheten att i allmänhet fullgöra en betalningsskyldighet med hjälp av sådana kontanter, för det tredje, att den antagits med hänsyn till allmänintresset, för det fjärde, att den begränsning av möjligheten att betala med kontanter som denna lagstiftning innebär är ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet, och, för det femte, att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta, med hänsyn till att andra lagliga medel finns tillgängliga för att uppfylla betalningsskyldigheten.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Artikel 2.1 FEUF, jämförd med artikel 3.1 c, artikel 128.1 och artikel 133 FEUF samt artikel 16 första stycket tredje meningen i protokoll (nr 4) om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken ska tolkas så, att denna bestämmelse, oavsett hur Europeiska unionen har utnyttjat sin exklusiva befogenhet på området för den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, utgör hinder för att en medlemsstat antar en bestämmelse som, med hänsyn till dess syfte och innehåll, bestämmer den rättsliga ordning som ska gälla för eurosedlar som lagligt betalningsmedel. Denna bestämmelse utgör däremot inte hinder för att en medlemsstat, inom ramen för utövandet av sina egna befogenheter, såsom vad gäller organisationen av dess offentliga förvaltning, antar en bestämmelse som tvingar dess myndigheter att godta eurosedlar som betalningsmedel när betalningsskyldigheter som ålagts av offentliga myndigheter ska fullgöras.

2)
Artikel 128.1 tredje meningen FEUF, artikel 16 första stycket tredje meningen i protokoll (nr 4) om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken samt artikel 10 andra meningen i rådets förordning (EG) nr 974/98 av den 3 maj 1998 om införande av euron ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som utesluter möjligheten att fullgöra en betalningsskyldighet som ålagts av offentliga myndigheter med sedlar i euro. Detta gäller förutsatt att, för det första, denna lagstiftning varken har till syfte eller verkan att bestämma den rättsliga ordning som ska gälla för dessa sedlar som lagligt betalningsmedel, för det andra, att den inte rättsligt eller faktiskt leder till att nämnda sedlar förlorar sin ställning, bland annat genom att ifrågasätta möjligheten att i allmänhet fullgöra en betalningsskyldighet med hjälp av sådana kontanter, för det tredje, att den antagits med hänsyn till allmänintresset, för det fjärde, att den begränsning av möjligheten att betala med kontanter som denna lagstiftning innebär är ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet, och, för det femte, att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta, med hänsyn till att andra lagliga medel finns tillgängliga för att uppfylla betalningsskyldigheten.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.