CELEX: 62019CJ0422
Præjudiciel forelæggelse
økonomisk og monetær politik
artikel 2, stk. 1, TEUF og artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF
monetær politik
Unionens enekompetence
artikel 128, stk. 1, TEUF
protokol (nr. 4) om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank
artikel 16, stk. 1
begrebet »lovligt betalingsmiddel«
virkninger
forpligtelse til at acceptere europengesedler
forordning (EF) nr. 974/98
medlemsstaternes mulighed for at fastsætte begrænsninger i betaling med europengesedler og ‑mønter
betingelser
regional lovgivning, som udelukker kontant betaling af radio- og TV-licens til et offentligretligt regionalt radioselskab

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF, artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF, artikel 16, stk. 1, i protokol (nr. 4) om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank (
EUT 2016, C 202, s. 230
, herefter »protokollen om ESCB og ECB«) og artikel 10 i Rådets forordning (EF) nr. 974/98 af 3. maj 1998 om indførelse af euroen (
EFT 1998, L 139, s. 1
).
Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med to tvister mellem Johannes Dietrich (sag C-422/19) og Norbert Häring (sag C-423/19) på den ene side og Hessischer Rundfunk (det offentlige radio- og TV-selskab i delstaten Hessen, Tyskland) vedrørende betaling af radio- og TV-licens til Hessischer Rundfunk.
Retsforskrifter
EU-retten
Protokollen om ESCB og ECB
Artikel 16, stk. 1, i protokollen om ESCB og ECB har følgende ordlyd:
»I overensstemmelse med artikel 128, stk. 1, i [EUF-]traktaten […] har Styrelsesrådet eneret til at bemyndige udstedelse af eurosedler i Unionen. [Den Europæiske Centralbank (ECB)] og de nationale centralbanker kan udstede sådanne pengesedler. De pengesedler, der udstedes af ECB og de nationale centralbanker, er de eneste, der har status som lovlige betalingsmidler i Unionen.«
Forordning nr. 974/98
19. betragtning til forordning nr. 974/98 har følgende ordlyd:
»[P]engesedler og mønter denomineret i de nationale valutaenheder mister deres status som lovligt betalingsmiddel senest seks måneder efter overgangsperiodens udløb; begrænsninger i betalinger med sedler og mønter, som medlemsstaterne har indført af offentlige hensyn, er ikke uforenelige med eurosedlers og ‑mønters status som lovligt betalingsmiddel, hvis der findes andre lovlige midler til betaling af pengegæld.«
Denne forordnings artikel 10 er affattet således:
»Fra den 1. januar 2002 sætter ECB og de deltagende medlemsstaters centralbanker pengesedler denomineret i euro i omløb. Med forbehold af artikel 15 er disse pengesedler denomineret i euro de eneste pengesedler, der har status som lovligt betalingsmiddel i alle disse medlemsstater.«
Nævnte forordnings artikel 11 lyder således:
»Fra den 1. januar 2002 udsteder de deltagende medlemsstater mønter denomineret i euro eller cent, som opfylder den pålydende værdi og de tekniske specifikationer, som Rådet måtte fastsætte i henhold til […] artikel [128], stk. 2, andet punktum[, TEUF]. Med forbehold af artikel 15 er disse mønter de eneste mønter, der har status som lovligt betalingsmiddel i alle disse medlemsstater. Ingen bortset fra den udstedende myndighed og personer, der er særligt udpegede i den nationale lovgivning i den udstedende medlemsstat, har pligt til i én betaling at modtage mere end 50 mønter.«
Henstilling 2010/191/EU
Første til fjerde betragtning til Kommissionens henstilling 2010/191/EU af 22. marts 2010 om omfanget og virkningerne af eurosedlers og ‑mønters status som lovligt betalingsmiddel (
EUT 2010, L 83, s. 70
) har følgende ordlyd:
»(1)
Eurosedlernes status som lovligt betalingsmiddel er fastlagt i artikel 128 [TEUF], nærmere bestemt i kapitlet om den monetære politik. I henhold til artikel 3, stk. 1, litra c), [TEUF] har Unionen enekompetence med hensyn til den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta (de deltagende medlemsstater).
(2)
I henhold til artikel 11 i [forordning nr. 974/98] er euromønterne de eneste mønter, der har status som lovligt betalingsmiddel i de deltagende medlemsstater.
(3)
Der er i øjeblikket en vis usikkerhed i euroområdet med hensyn til omfanget af denne status som lovligt betalingsmiddel og konsekvenserne heraf.
(4)
Denne henstilling er baseret på de vigtigste konklusioner i en rapport udarbejdet af en arbejdsgruppe bestående af repræsentanter fra finansministerierne og de nationale centralbanker i euroområdet.«
Henstillingens punkt 1-4 har følgende ordlyd:
»1. Fælles definition af lovligt betalingsmiddel
Når der består en betalingsforpligtelse, bør eurosedlers og ‑mønters status som lovligt betalingsmiddel indebære:
a)
Obligatorisk accept:
Medmindre parterne er enedes om en anden betalingsmåde, kan kreditor ikke afvise eurosedler og ‑mønter.
b)
Accept til fuld pålydende værdi:
Pengeværdien af eurosedler og ‑mønter er lig med det beløb, der er angivet på sedlerne og mønterne.
c)
Frigørelse fra betalingsforpligtelser:
En debitor kan frigøre sig fra en betalingsforpligtelse ved at tilbyde kreditor eurosedler og ‑mønter.
2. Accept af betalinger i eurosedler og ‑mønter i detailtransaktioner
Accept af eurosedler og ‑mønter som betalingsmiddel bør være reglen i detailtransaktioner. En undtagelse herfra bør kun være mulig, hvis den er begrundet i »princippet om god tro« (hvis for eksempel detailhandleren ikke har byttepenge).
3. Accept af pengesedler med høj pålydende værdi i detailtransaktioner
Pengesedler med høj pålydende værdi bør accepteres som betalingsmiddel i detailtransaktioner. En undtagelse herfra bør kun være mulig, hvis den er begrundet i »princippet om god tro« (hvis for eksempel den pålydende værdi af den tilbudte pengeseddel ikke står i rimeligt forhold til det beløb, der skal betales til kreditor).
4. Intet tillæg ved anvendelse af eurosedler og ‑mønter
Der bør ikke opkræves tillæg ved betaling med eurosedler og ‑mønter.«
Tysk ret
§ 14, stk. 1, i Gesetz über die Deutsche Bundesbank (lov om den tyske nationalbank), som offentliggjort den 22. oktober 1992 (BGBl. 1992 I, s. 1782), som ændret ved lov af 4. juli 2013 (BGBl. 2013 I, s. 1981) (herefter »BBankG«), bestemmer:
»Med forbehold af det i artikel 128, stk. 1, TEUF fastsatte har Deutsche Bundesbank [(den tyske nationalbank)] eneret til at udstede pengesedler inden for denne lovs anvendelsesområde. Pengesedler denomineret i euro er det eneste ubegrænset lovlige betalingsmiddel. […]«
§ 2, stk. 1, i Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (lov om gennemførelse af statsaftalen om radio- og TV-licens) af 15. til 21. december 2010 i den affattelse, der følger af Fünfzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (15. ændringsstatsaftale om radiotransmission), som omdannet til lov af delstaten Hessen (Tyskland) ved lov af 23. august 2011 (GVBl. I 2011, s. 382) (herefter »RBStV«), har følgende ordlyd:
»I den private sektor opkræves radio- og TV-licens for hver bolig, og det skal betales af boligens indehaver (den licenspligtige).«
RBStV’s § 7, stk. 3, præciserer:
»Radio- og TV-licensen forfalder hver måned. Den betales for tre måneder i midten af en tre måneders-periode.«
RBStV’s § 9, stk. 2, fastsætter:
»Den kompetente Landesrundfunkanstalt [(det regionale radioselskab)] har beføjelse til ved bekendtgørelse [(»Satzung«)] at fastsætte reglerne for proceduren
[…]
2.   for betaling af radio- og TV-licens, fritagelse herfor eller nedsættelse heraf.
[…]«
RBStV’s § 10 bestemmer:
»[…]
(2)   Radio- og TV-licensen skal betales til den kompetente Landesrundfunkanstalt som bringeskyld [(
schickschuld)
] […]
[…]
(5)   Størrelsen af de ubetalte radio- og TV-bidrag fastsættes af Landesrundfunkanstalt. […]«
§ 10, stk. 2, i Satzung des Hessischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge (bekendtgørelse for Hessischer Rundfunk vedrørende proceduren for betaling af radio- og TV-licens) af 5. december 2012 (herefter »licensbekendtgørelsen«), vedtaget på grundlag af RBStV’s § 9, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Radio- og TV-licens kan ikke betales med kontanter, men alene med følgende betalingsmetoder:
1.
automatisk direkte debitering i SEPA
2.
almindelig bankoverførsel
3.
fast bankoverførsel.«
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Johannes Dietrich og Norbert Häring, der er boligejere inden for det geografiske område, som dækkes af Hessischer Rundfunk, tilbød sidstnævnte at foretage kontant betaling af den radio- og TV-licens, der skyldtes i henhold til RBStV’s § 2, stk. 1, for henholdsvis andet kvartal af 2015 og første kvartal af 2016.
Hessischer Rundfunk afslog denne forespørgsel med den begrundelse, at licensbekendtgørelsens § 10, stk. 2, fastsætter, at nævnte licens ikke kan erlægges som kontant betaling, men skal betales ved debitering, almindelig bankoverførsel eller fast bankoverførsel, og tilsendte dem betalingspåkrav med opgørelse af de skyldige restancer på licens med tillæg af morarenter.
Sagsøgerne i hovedsagerne anlagde sager med påstand om annullation af dette betalingspåkrav. Ved domme af 31. oktober 2016 gav Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (forvaltningsdomstolen i Frankfurt am Main, Tyskland) dem ikke medhold heri. Ved domme af 13. februar 2018 forkastede Hessischer Verwaltungsgerichtshof (appeldomstol i forvaltningsretlige sager i delstaten Hessen, Tyskland) deres appeller af dommene.
Sagsøgerne i hovedsagerne har iværksat revisionsanke af disse domme for den forelæggende ret, Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland). I forbindelse med sagerne har de gjort gældende, at BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum, og artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF hver især fastsætter en absolut og ubegrænset forpligtelse til at modtage europengesedler som middel til betaling af pengegæld. Ifølge sagsøgerne i hovedsagerne kan denne forpligtelse kun begrænses ved kontraktmæssig aftale mellem parterne eller på grundlag af en bemyndigelse i henhold til tysk forbundslov eller EU-retten. Der er derimod ingen praktisk grund, såsom det betydelige antal af licenspligtige personer i den foreliggende sag, der kan begrunde, at der skal ses bort herfra.
Den forelæggende ret har indledningsvis fremhævet, at der i henhold til national ret skal gives medhold i revisionsankesagerne. Den har i denne henseende præciseret, at udelukkelsen af muligheden for at betale radio- og TV-licensen med europengesedler, som følger af licensbekendtgørelsen, er i strid med en forbundsretlig bestemmelse, der har forrang, nemlig BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum. Hensyn til denne bestemmelses opbygning, og navnlig dens tilblivelseshistorie, samt dens mening og formål, taler således for at fortolke nævnte bestemmelse således, at den forpligter offentlige enheder til at acceptere europengesedler til opfyldelse af pengeforpligtelser, som de offentlige myndigheder har pålagt. Der er ikke i tysk forbundsret fastsat nogen undtagelse til denne forpligtelse i forbindelse med masseopkrævningsprocedurer såsom den i hovedsagerne omhandlede opkrævning af radio- og TV-licens. Den forelæggende ret har præciseret, at der ikke er noget grundlag for, at muligheden for at betale radio- og TV-licensen i kontant skulle bringe finansieringsrammen for radioselskaber, som er forfatningsretligt forankret, i fare.
I denne henseende har den forelæggende ret fundet, at tvisterne i hovedsagerne rejser tre spørgsmål, som nødvendiggør Domstolens præjudicielle afgørelse.
Den forelæggende ret har for det første rejst spørgsmål om foreneligheden af BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum, med Unionens enekompetence på området for den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta, i medfør af artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF, eftersom det i henhold til artikel 2, stk. 1, TEUF kun er Unionen, der kan lovgive og vedtage juridisk bindende retsakter på dette område.
Den har i denne henseende anført, at EUF-traktaten, som det fremgår af Domstolens praksis, ikke indeholder nogen definition af begrebet »den monetære politik«, og tilføjer, at den ikke kan afgøre, om Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik også omfatter reguleringen af de retlige følger, der er forbundet med europengesedler som lovligt betalingsmiddel, navnlig offentlige enheders forpligtelse til at acceptere disse europengesedler.
Den forelæggende ret har anført, at de offentlige enheders forpligtelse til at acceptere europengesedler ikke vedrører målet om at fastholde prisstabilitet og har ikke en direkte forbindelse til de midler, som er opregnet i den primære ret, til at opnå dette mål. Navnlig er den kompetence, som i artikel 128, stk. 1, TEUF er tildelt ECB og de nationale centralbanker til at udstede europengesedler, ikke begrænset eller ændret af denne forpligtelse. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at Domstolens praksis kan fortolkes således, at forskrifter om virkningerne af europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel og således om fungerende pengeoverførsler henhører under den monetære politik. Det kan endvidere ikke udelukkes, at sådanne forskrifter, som foranstaltninger, der er nødvendige for anvendelsen af euroen som fælles valuta, kan støttes på artikel 133 TEUF, og at de derfor kan anses for at henhøre under Unionens enekompetence i henhold til artikel 2, stk. 1 og 6, TEUF.
For det andet har den forelæggende ret fremhævet, at spørgsmålet om, hvorvidt den nationale lovgiver, henset til Unionens enekompetence på området for den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta, kan indføre en bestemmelse såsom BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum, ikke opstår, hvis det i medfør af EU-retten er forbudt for en medlemsstats offentlige enheder at afvise opfyldelsen i europengesedler af pengeforpligtelser, der pålægges af det offentlige. I dette tilfælde er licensbekendtgørelsens § 10, stk. 2, i strid med EU-retten.
Den forelæggende ret har i denne henseende henvist til, at i henhold til artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF og artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i protokollen om ESCB og ECB samt til artikel 10, andet punktum, i forordning nr. 974/98 er europengesedler de eneste, der har status som lovlige betalingsmidler i Unionen. Forpligtelsen til at acceptere europengesedler følger imidlertid ikke tydeligt af begrebet »lovligt betalingsmiddel«, som hverken er defineret i EUF-traktaten, i protokollen om ESCB og ECB eller i forordning nr. 974/98. I 19. betragtning til denne forordning antydes det fra EU-lovgivers side blot, at begrænsninger i betalinger med kontanter ikke i sig selv berører eurosedlers og ‑mønters status som lovligt betalingsmiddel.
Den forelæggende ret har ligeledes henvist til, at det i punkt 1 i henstilling 2010/191 med overskriften »Fælles definition af lovligt betalingsmiddel« anføres, at eurosedlers og ‑mønters status som lovligt betalingsmiddel navnlig, med visse undtagelser, bør indebære en »obligatorisk accept« heraf af kreditor for en betalingsforpligtelse. Den forelæggende ret har imidlertid fremhævet, at i henhold til artikel 288, stk. 5, TEUF er institutionernes henstillinger ikke bindende, således at den betydning, som skal tillægges denne henstilling, er usikker.
For det tredje har den forelæggende ret anført, at besvarelsen af spørgsmålet om, hvorvidt den nationale lovgiver, henset til Unionens enekompetence på området for den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta, kan indføre BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum, heller ikke er nødvendig for afgørelsen af tvisterne i hovedsagerne, hvis en national regel, der fastsætter en forpligtelse til at acceptere europengesedler i forbindelse med opfyldelse af pengeforpligtelser, der pålægges af det offentlige, kan anvendes, når Unionen ikke har udøvet sin enekompetence. Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at Domstolens hidtidige praksis ikke gør det muligt at afgøre, om dette er tilfældet.
På denne baggrund har Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er den enekompetence, som Unionen i henhold til artikel 2, stk. 1, TEUF sammenholdt med artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF har på området for den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta, til hinder for en af disse medlemsstaters retsakt, hvorved der fastsættes en forpligtelse for medlemsstatens offentlige organer til at modtage eurosedler ved opfyldelsen af pengeforpligtelser, der pålægges af det offentlige?
2)
Indeholder den status som lovligt betalingsmiddel, der er fastsat for pengesedler denomineret i euro i artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF, artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i [protokollen for ESCB og ECB] samt artikel 10, andet punktum, i [forordning nr. 974/98] et forbud for en medlemsstats offentlige organer mod at afvise opfyldelse af en pengeforpligtelse, der pålægges af det offentlige, med sådanne pengesedler, eller levner EU-retten mulighed for ordninger, der udelukker en betaling med [europengesedler] for så vidt angår visse pengeforpligtelser, der pålægges af det offentlige?
3)
[…] [S]åfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, og det andet spørgsmål besvares benægtende, [kan] en retsakt, som en medlemsstat, der har euroen som valuta, har vedtaget inden for området for Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik, [da] anvendes i det omfang, og så længe Unionen ikke har gjort brug af sin kompetence?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første og det tredje spørgsmål
Med det første og det tredje spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF, skal fortolkes således, at bestemmelsen, uafhængigt af enhver udøvelse fra Unionens side af dens enekompetence på området for den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta, er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der forpligter offentlige enheder til at acceptere europengesedler ved opfyldelsen af pengeforpligtelser, der pålægges af det offentlige.
Indledningsvis bemærkes, at Europa-Kommissionen, Hessischer Rundfunk og ECB i deres skriftlige indlæg har rejst tvivl om den fortolkning af BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum, der anlægges af den forelæggende ret, og hvorefter denne bestemmelse forpligter offentlige enheder til at acceptere europengesedler ved opfyldelsen af pengeforpligtelser, der pålægges af en offentlig myndighed. Denne fortolkning fraviger nemlig ordlyden af nævnte bestemmelse, som alene fastsætter, at europengesedler er det eneste ubegrænset lovlige betalingsmiddel.
Det skal i denne henseende bemærkes, at hvad angår fortolkningen af national ret skal Domstolen i princippet basere sig på de kvalificeringer, der følger af forelæggelsesafgørelsen. Domstolen er ifølge fast praksis nemlig ikke kompetent til at fortolke en medlemsstats nationale ret (dom af 17.12.2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Udlevering til Ukraine),
C-398/19
,
EU:C:2020:1032
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Under disse omstændigheder skal det første spørgsmål besvares ud fra den forudsætning, at BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum, forpligter offentlige enheder til at acceptere europengesedler ved opfyldelsen af pengeforpligtelser, der pålægges af en offentlig myndighed.
Det skal i denne henseende bemærkes, at det følger af artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF, at Unionen på den monetære politiks område har enekompetence for de medlemsstater, der har euroen som valuta.
Det bemærkes ligeledes, at EUF-traktaten ikke indeholder nogen nøjagtig definition af den monetære politik, men definerer, i de bestemmelser, der vedrører denne politik, både målet med denne politik og de midler, som Det Europæiske System af Centralbanker (ESCB) råder over for at gennemføre den (dom af 11.12.2018, Weiss m.fl.,
C-493/17
,
EU:C:2018:1000
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I denne henseende bemærkes, at EUF-traktatens bestemmelser om den monetære politik findes i afsnit VIII i tredje del af EUF-traktaten, der bærer overskriften »Den økonomiske og monetære politik«.
Artikel 119 TEUF, som indleder dette afsnit, bestemmer i stk. 1, at medlemsstaternes og Unionens virke under de betingelser, som er foreskrevet i traktaterne, skal indebære gennemførelse af en økonomisk politik, der bygger på snæver samordning af medlemsstaternes økonomiske politikker, på det indre marked og på fastlæggelse af fælles mål, og som føres i overensstemmelse med princippet om en åben markedsøkonomi med fri konkurrence. Det præciseres i samme artikels stk. 2, at dette virke skal indebære en fælles valuta, euroen, og fastlæggelse og gennemførelse af en fælles penge- og valutakurspolitik, der skal have som hovedmål at fastholde prisstabilitet samt, uden at dette mål berøres heraf, at støtte de generelle økonomiske politikker i Unionen i overensstemmelse med princippet om en åben markedsøkonomi med fri konkurrence.
Som generaladvokaten har anført i punkt 59 i forslaget til afgørelse, følger det således af artikel 119, stk. 2, TEUF, at medlemsstaternes og Unionens virke indebærer tre elementer: nemlig en fælles valuta, euroen, fastlæggelse og gennemførelse af en fælles pengepolitik samt fastlæggelse og gennemførelse af en fælles valutakurspolitik.
Begrebet »monetær politik« er følgelig ikke begrænset til den operationelle gennemførelse heraf, som i medfør af artikel 127, stk. 2, første led, TEUF udgør en af ESCB’s grundlæggende opgaver, men indebærer ligeledes en normativ dimension, der skal sikre euroens status som fælles valuta.
En sådan fortolkning af begrebet »monetær politik« understøttes af hovedformålet med denne politik, således som det fremgår af artikel 127, stk. 1, TEUF og af artikel 282, stk. 2, TEUF, nemlig at fastholde prisstabilitet. Såfremt euroens status som fælles valuta kunne forstås på anden vis og reguleres af forskellige regler i de medlemsstater, der har euroen som valuta, ville den fælles valuta som værende fælles, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 66 i forslaget til afgørelse, blive bragt i fare, og dette mål om at fastholde prisstabilitet ville derigennem blive alvorligt kompromitteret.
Denne fortolkning af begrebet »monetær politik« understøttes ligeledes af indholdet af artikel 128 TEUF og 133 TEUF, der findes i kapitel 2 i afsnit VIII i EUF-traktatens tredje del, og som kan anses for bestemmelser i den monetære lovgivning, der er forbundet med euroens status som fælles valuta.
Hvad angår artikel 128 TEUF, som i stk. 1 bestemmer, at ECB har eneret til at bemyndige udstedelse af europengesedler i Unionen, at ECB og de nationale centralbanker kan udstede pengesedler, og at de pengesedler, der således udstedes, er de eneste, der har status som lovlige betalingsmidler i Unionen, opstiller denne artikel reglerne for udstedelse af europengesedler i Unionen og forankrer i den primære ret, sammen med artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i protokollen om ESCB og ECB, disse pengesedlers status som lovligt betalingsmiddel. Idet det endvidere i stk. 2 fastsættes, at medlemsstaterne kan udstede euromønter med forbehold af ECB’s godkendelse af omfanget heraf, fastlægger nævnte bestemmelse ligeledes de regler, der skal danne ramme for udstedelsen af euromønter.
Med hensyn til artikel 133 TEUF indeholder denne en bemyndigelse for EU-lovgiver, med forbehold af ECB’s beføjelser, til at fastsætte lovgivningsmæssige foranstaltninger, der er nødvendige for anvendelsen af euroen som fælles valuta.
Artikel 128, stk. 1, TEUF og artikel 133 TEUF støttes således på, som generaladvokaten har anført i punkt 64-66 i forslaget til afgørelse, at euroen er fælles, og er en forhåndsbetingelse for at føre en effektiv fælles monetær politik i Unionen.
Ved kun at give europengesedler, der udstedes af ECB og de nationale centralbanker, status som »lovligt betalingsmiddel« forankrer artikel 128, stk. 1, TEUF og artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i protokollen om ESCB og ECB således for det første den officielle karakter af disse pengesedler i euroområdet, idet det udelukkes, at andre pengesedler ligeledes kan have denne status.
For så vidt som nævnte artikel 128, stk. 1, TEUF ikke henviser til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge betydningen og rækkevidden af det heri omhandlede begreb »lovligt betalingsmiddel«, udgør dette begreb et EU-retligt begreb, der skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen, og som skal søges under hensyntagen til ikke alene ordlyden af de bestemmelser, som det indgår i, men ligeledes bestemmelsernes kontekst og det med disse forfulgte mål (jf. i denne retning dom af 16.7.2020, AFMB,
C-610/18
,
EU:C:2020:565
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det bemærkes i denne henseende, at begrebet »lovligt betalingsmiddel« hvad angår et betalingsmiddel i en valutaenhed efter almindelig sprogbrug betyder, at dette betalingsmiddel ikke generelt kan afvises til opfyldelse af et krav i samme valutaenhed til dets fulde pålydende værdi med frigørende virkning.
Denne fortolkning efter almindeligt sprogbrug understøttes af henstilling 2010/191, som specifikt vedrører omfanget og virkningerne af eurosedlers og ‑mønters status som lovligt betalingsmiddel, idet det præciseres, at disse mønters status som lovligt betalingsmiddel er sikret ved artikel 11 i forordning nr. 974/98.
Ganske vist fremgår det af artikel 288, stk. 5, TEUF, at henstillinger ikke tilsigter at være bindende og dermed ikke kan skabe nogen rettigheder, som private kan påberåbe sig ved en national retsinstans. De er imidlertid blandt Unionens retsakter, således at Domstolen kan tage dem i betragtning, når de leverer nyttige bidrag til fortolkningen af relevante EU-retlige bestemmelser.
Punkt 1 i henstilling 2010/191 giver, således som det fremgår af dets overskrift, en fælles definition af »lovligt betalingsmiddel«, idet det præciseres, at når der består en betalingsforpligtelse, bør eurosedlers og ‑mønters status som lovligt betalingsmiddel for det første indebære obligatorisk accept af disse pengesedler og mønter, for det andet accept heraf til fuld pålydende værdi og for det tredje frigørelse fra betalingsforpligtelser. Dette punkt viser derfor, at begrebet »lovligt betalingsmiddel« bl.a. omfatter en principiel forpligtelse til at acceptere europengesedler og ‑mønter til betalingsformål.
For så vidt som den for det andet giver EU-lovgiver mulighed for at fastsætte de foranstaltninger, der er nødvendige for anvendelsen af euroen som fælles valuta, afspejler artikel 133 TEUF, der efterfulgte artikel 123, stk. 4, EF, som selv efterfulgte EF-traktatens artikel 109 L, stk. 4, kravet om at fastsætte ensartede principper for alle de medlemsstater, der har euroen som valuta, således at den overordnede interesse for Den Økonomiske og Monetære Union og for euroen som fælles valuta beskyttes, og følgelig, således som det er anført i nærværende doms præmis 39, at bidrage til at opfylde hovedformålet med Unionens monetære politik, der består i at fastholde prisstabilitet.
Det følger heraf, at den kompetence, der oprindeligt var fastsat i artikel 109 L, stk. 4, EF, derefter artikel 123, stk. 4, EF, og nu er sikret ved artikel 133 TEUF, giver beføjelse til alene EU-lovgiver til nærmere at angive den retlige ordning for europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel i medfør af artikel 128, stk. 1, TEUF og artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i protokollen om ESCB og ECB og den status som lovligt betalingsmiddel, der gives euromønter i medfør af artikel 11 i forordning nr. 974/98, for så vidt som dette viser sig nødvendigt for anvendelsen af euroen som fælles valuta.
I henhold til artikel 2, stk. 1, TEUF udelukker en sådan enekompetence enhver anden kompetence for medlemsstaterne på dette område, medmindre de handler efter bemyndigelse givet af Unionen eller med henblik på at gennemføre EU-retsakter.
Det skal i denne henseende præciseres – med henblik på mere specifikt at besvare det tredje spørgsmål – at også i det tilfælde, hvor Unionen ikke har udøvet sin enekompetence, kan en medlemsstats indførelse eller opretholdelse af en bestemmelse, der henhører under denne kompetence, ikke begrundes i denne omstændighed i sig selv.
Når Unionen, således som generaladvokaten har anført i punkt 39 i forslaget til afgørelse, tillægges enekompetence sker medlemsstaternes fortabelse af kompetencer øjeblikkeligt, og i modsætning til, hvad der gælder på områder, hvor kompetencen er delt, er det således uden betydning for denne fortabelse, om Unionen har udøvet sin egen kompetence eller ej (jf. i denne retning dom af 5.5.1981, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige,
804/79
,
EU:C:1981:93
, præmis
).
Når dette er sagt, kan det for det første ikke anses for nødvendigt for anvendelsen af euroen som fælles valuta som omhandlet i artikel 133 TEUF, og særligt forankringen af europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel, som fastsat i artikel 128, stk. 1, TEUF og artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i protokollen om ESCB og ECB, at fastsætte en absolut forpligtelse til at acceptere disse pengesedler som betalingsmiddel. Det følger således af præciseringerne i nærværende doms præmis 46-49, at denne status som lovligt betalingsmiddel ikke kræver en absolut accept, men alene en principiel accept af europengesedler som betalingsmiddel. Det er for det andet heller ikke nødvendigt for anvendelsen af euroen som fælles valuta, og særligt for opretholdelsen af effektiviteten af europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel, at EU-lovgiver udtømmende og ensartet opstiller undtagelserne til denne principielle forpligtelse, forudsat at enhver debitor sikres muligheden for som hovedregel at frigøre sig fra en betalingsforpligtelse ved sådan kontant betaling.
Det følger heraf, således som generaladvokaten har anført i punkt 98 i forslaget til afgørelse, at Unionens enekompetence på området for den monetære politik ikke berører den kompetence, som de medlemsstater, der har euroen som valuta, har til at regulere de nærmere bestemmelser for frigørelse fra betalingsforpligtelser, både privatretligt og offentligretligt, forudsat bl.a., at en sådan lovgivning ikke berører princippet om, at det som hovedregel skal være muligt at frigøre sig fra en betalingsforpligtelse ved sådanne kontante midler. Denne enekompetence er således ikke til hinder for, at en medlemsstat under udøvelsen af sine egne kompetencer, såsom organiseringen af dens offentlige forvaltning, indfører en foranstaltning, som forpligter dens myndigheder til at acceptere borgernes betalinger i kontant, eller, således som det fremgår af det andet spørgsmål, som af grunde, der vedrører offentlige hensyn, indfører en undtagelse fra denne forpligtelse for betalinger pålagt af offentlige myndigheder, med forbehold for opfyldelsen af visse betingelser, som vil blive præciseret i forbindelse med besvarelsen af dette spørgsmål.
Det tilkommer den forelæggende ret, som er enekompetent til at fortolke national ret, at efterprøve, om BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum, henset til bestemmelsens formål og indhold, skal fortolkes som en foranstaltning, der er blevet truffet inden for rammerne af medlemsstaternes egne kompetencer, som beskrevet i den foregående præmis.
Henset til ovenstående betragtninger skal det første og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 2, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF, artikel 128, stk. 1, TEUF og artikel 133 TEUF samt artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i protokollen om ESCB og ECB, skal fortolkes således, at bestemmelsen, uafhængigt af enhver udøvelse fra Unionens side af dens enekompetence på området for den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta, er til hinder for, at en medlemsstat indfører en bestemmelse, der, henset til dens formål og indhold, fastsætter den retlige ordning for europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel. Bestemmelsen er derimod ikke til hinder for, at en medlemsstat under udøvelsen af en kompetence, som tilkommer den, såsom organiseringen af dens offentlige forvaltning, indfører en bestemmelse, som forpligter dens myndigheder til at acceptere kontant betaling for pengeforpligtelser, som myndighederne pålægger.
Det andet spørgsmål
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF, artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i protokollen om ESCB og ECB og artikel 10, andet punktum, i forordning nr. 974/98 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, der udelukker muligheden for ved kontant betaling at frigøre sig fra en betalingsforpligtelse, som de offentlige myndigheder har pålagt.
Det skal understreges, at en besvarelse af dette spørgsmål kun er nødvendig i den situation, hvor den forelæggende ret på grundlag af Domstolens besvarelse af det første og det tredje spørgsmål når frem til den konklusion, at BBankG’s § 14, stk. 1, fortolket således som anført i nærværende doms præmis 32, ikke er forenelig med Unionens enekompetence med hensyn til den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta, og at sagsøgte i hovedsagerne således kunne indføre licensbekendtgørelsens § 10, stk. 2.
Det skal i denne henseende bemærkes, at europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel ikke alene er forankret i den primære ret i artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF og, med en ordlyd med næsten samme indhold, i artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i protokollen om ESCB og ECB, men ligeledes i den afledte ret i artikel 10, andet punktum, i forordning nr. 974/98. Selv om EUF-traktaten kun forankrer europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel, giver denne forordnings artikel 11, andet punktum, således som anført i nærværende doms præmis 47, ligeledes euromønter status som lovligt betalingsmiddel.
Selv om ordlyden af de bestemmelser, der ønskes en fortolkning af i forbindelse med det andet spørgsmål, i denne henseende er til hinder for indførelsen af en national regel, der retligt eller faktisk har til formål at afskaffe eurokontanter, bl.a. ved som hovedregel at afvise frigørelse fra en betalingsforpligtelse ved en sådan kontant betaling, giver de ikke i sig selv mulighed for at afgøre, om en national regel, som alene fastsætter begrænsninger i anvendelsen af kontanter med henblik på frigørelse fra en betalingsforpligtelse, som de offentlige myndigheder har pålagt, ligeledes er i strid med EU-retten.
Med hensyn til den sammenhæng, hvori disse bestemmelser indgår, skal det bemærkes, at 19. betragtning til forordning nr. 974/98 præciserer, at begrænsninger i betalinger med sedler og mønter, som medlemsstaterne har indført af offentlige hensyn, ikke er uforenelige med eurosedlers og ‑mønters status som lovligt betalingsmiddel, hvis der findes andre lovlige midler til betaling af pengegæld.
Det bemærkes hertil, at selv om præamblen til en EU-retsakt ikke er retligt bindende og hverken kan påberåbes til støtte for at fravige bestemmelserne i den pågældende retsakt eller til støtte for en fortolkning af bestemmelserne, der er i åbenbar strid med deres ordlyd, kan den præcisere indholdet af disse bestemmelser, idet betragtningerne i præamblen er vigtige fortolkningselementer, som kan oplyse om retsaktens udsteders hensigter (jf. i denne retning dom af 19.12.2019, Puppinck m.fl. mod Kommissionen,
C-418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad nærmere bestemt angår henvisningen i 19. betragtning til forordning nr. 974/98 til »offentlige hensyn« bemærkes, at mens visse sprogversioner af denne betragtning, såsom den tyske, anvender udtrykket »hensyn til den offentlige orden«, anvender andre sprogversioner, såsom den engelske og den franske, udtrykket »offentlige hensyn«. Den formulering, der er anvendt i en sprogversion af en EU-retlig bestemmelse, kan imidlertid ikke alene tjene som grundlag for bestemmelsens fortolkning eller i denne henseende tillægges større betydning end de øvrige sprogversioner. Såfremt der foreligger en sådan uoverensstemmelse, skal den pågældende bestemmelse således fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med den ordning, som den er led i (jf. i denne retning dom af 9.7.2020, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein,
C-297/19
,
EU:C:2020:533
, præmis
).
Eftersom begrænsningerne i betalinger med sedler og mønter i praksis lige så godt kan begrundes i hensynet til den offentlige orden, der vedrører sikkerhedshensyn eller bekæmpelse af kriminalitet, som i offentlige hensyn om at sikre en effektiv organisering af betalinger i samfundet, skal det udtryk, der har den bredere betydning, med henblik på at sikre en ensartet anvendelse af undtagelseshensynene i alle medlemsstaterne, lægges til grund, nemlig udtrykket »offentlige hensyn«.
Under disse omstændigheder skal artikel 10, andet punktum, og artikel 11, andet punktum, i forordning nr. 974/98, sammenholdt med 19. betragtning hertil, forstås således, at disse pengesedlers status som lovligt betalingsmiddel principielt dels indebærer en forpligtelse til at acceptere nævnte pengesedler og mønter, dels, at denne forpligtelse principielt kan begrænses af medlemsstaterne med henvisning til offentlige hensyn.
Det skal præciseres – således som generaladvokaten har anført i punkt 129 i forslaget til afgørelse, og som hovedparten af de berørte parter, der har indgivet skriftlige indlæg, har fremhævet – at sådanne begrænsninger skal stå i rimeligt forhold til det offentlige hensyn, som forfølges.
Henset til den omstændighed, at medlemsstaterne ved at indføre sådanne begrænsninger under udøvelsen af deres selvstændige kompetencer begrænser den mulighed, som er anerkendt i EU-retten, for som hovedregel at kunne frigøre sig fra en betalingsforpligtelse med europengesedler og ‑mønter, skal medlemsstaterne således sikre, at de foranstaltninger, de træffer, overholder proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige retsgrundsætninger.
Ifølge Domstolens faste praksis kræver proportionalitetsprincippet, at de pågældende foranstaltninger er egnede til at sikre virkeliggørelsen af de legitime formål, der forfølges med den pågældende lovgivning, og at de ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for virkeliggørelsen af disse formål (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Spiegel Online,
C-516/17
,
EU:C:2019:625
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Selv om det i den foreliggende sag tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om den i hovedsagerne omhandlede lovgivning overholder de betingelser, som er nævnt i nærværende doms præmis 68-70, kan Domstolen ikke desto mindre i forbindelse med en præjudiciel afgørelse i givet fald give anvisninger med henblik på at vejlede den nationale ret i dens afgørelse (jf. i denne retning dom af 2.5.2019, Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego,
C-614/17
,
EU:C:2019:344
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For så vidt angår de offentlige hensyn, der er påberåbt for at begrunde den i hovedsagerne omhandlede lovgivnings udelukkelse af kontant betaling af radio- og TV-licensen, skal det bemærkes, at Hessischer Rundfunk i sit skriftlige indlæg har fremhævet, at henset til de omkring 46 mio. licenspligtige personer i Tyskland har forpligtelsen til at betale radio- og TV-licensen ved kontantløs betaling til formål at sikre en effektiv opkrævning af denne licens og at undgå betydelige meromkostninger.
I denne henseende er det faktisk af offentlige hensyn, at pengeskyld til offentlige myndigheder kan opfyldes på en sådan måde, at det ikke for disse offentlige myndigheder indebærer en urimelig omkostning, som hindrer disse i at sikre, at ydelserne udbydes til den laveste pris.
Det må derfor fastslås, at offentlige hensyn, der vedrører nødvendigheden af at sikre opfyldelsen af en betalingsforpligtelse, som de offentlige myndigheder har pålagt, kan begrunde en begrænsning af adgangen til kontant betaling, bl.a. når antallet af betalingspligtige, hos hvilke fordringen skal inddrives, er meget stort.
For så vidt angår betingelsen om, at de pågældende foranstaltninger ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for virkeliggørelsen af de formål, der forfølges, fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den i hovedsagerne omhandlede lovgivning fastsætter andre lovlige betalingsmidler for betaling af radio- og TV-licens end kontanter, nemlig debitering, almindelig bankoverførsel eller fast bankoverførsel.
Den i hovedsagerne omhandlede begrænsning synes både at være egnet til og nødvendig for at sikre virkeliggørelsen af formålet bestående i at foretage en effektiv opkrævning af radio- og TV-licensen, for så vidt som den gør det muligt for myndighederne at undgå at skulle bære en urimelig økonomisk byrde i forhold til udgifterne i forbindelse med den generelle etablering af en procedure, der giver de licenspligtige personer mulighed for at betale radio- og TV-licensen i kontant.
Det tilkommer ikke desto mindre den forelæggende ret at efterprøve, om en sådan begrænsning står i rimeligt forhold til dette formål, navnlig med hensyn til den omstændighed, at alternative lovlige betalingsmidler for radio- og TV-licensen muligvis ikke er let tilgængelige for alle betalingspligtige personer herfor, hvilket vil indebære, at det for de personer, der ikke har adgang til disse midler, fastsættes en mulighed for kontant betaling.
Det følger af det ovenstående, at det andet spørgsmål skal besvares med, at artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF, artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i protokollen om ESCB og ECB og artikel 10, andet punktum, i forordning nr. 974/98 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, der udelukker muligheden for ved kontant betaling at frigøre sig fra en betalingsforpligtelse, som de offentlige myndigheder har pålagt, med europengesedler, forudsat for det første, at denne lovgivning hverken har til formål eller virkning at fastsætte den retlige ordning for europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel, for det andet, at den ikke retligt eller faktisk fører til afskaffelsen af disse pengesedler, bl.a. ved som hovedregel at afvise frigørelse fra en betalingsforpligtelse ved sådan kontant betaling, for det tredje, at den er blevet indført af offentlige hensyn, for det fjerde, at begrænsningen af betalinger i kontant, som denne lovgivning indebærer, er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det offentlige hensyn, som forfølges, og for det femte, at den ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for virkeliggørelsen heraf, således at der findes andre lovlige betalingsmidler til frigørelse af betalingsforpligtelsen.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

1)
Artikel 2, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF, artikel 128, stk. 1, TEUF og artikel 133 TEUF samt artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i protokol (nr. 4) om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank, skal fortolkes således, at bestemmelsen, uafhængigt af enhver udøvelse fra Unionens side af dens enekompetence på området for den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta, er til hinder for, at en medlemsstat indfører en bestemmelse, der, henset til dens formål og indhold, fastsætter den retlige ordning for europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel. Bestemmelsen er derimod ikke til hinder for, at en medlemsstat under udøvelsen af en kompetence, som tilkommer den, såsom organiseringen af dens offentlige forvaltning, indfører en bestemmelse, som forpligter dens myndigheder til at acceptere kontant betaling for pengeforpligtelser, som myndighederne pålægger.

2)
Artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF, artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i protokol (nr. 4) om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank og artikel 10, andet punktum, i Rådets forordning (EF) nr. 974/98 af 3. maj 1998 om indførelse af euroen skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, der udelukker muligheden for ved kontant betaling at frigøre sig fra en betalingsforpligtelse, som de offentlige myndigheder har pålagt, med europengesedler, forudsat for det første, at denne lovgivning hverken har til formål eller virkning at fastsætte den retlige ordning for europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel, for det andet, at den ikke retligt eller faktisk fører til afskaffelsen af disse pengesedler, bl.a. ved som hovedregel at afvise frigørelse fra en betalingsforpligtelse ved sådan kontant betaling, for det tredje, at den er blevet indført af offentlige hensyn, for det fjerde, at begrænsningen af betalinger i kontant, som denne lovgivning indebærer, er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det offentlige hensyn, som forfølges, og for det femte, at den ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for virkeliggørelsen heraf, således at der findes andre lovlige betalingsmidler til frigørelse af betalingsforpligtelsen.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.