CELEX: 62020CJ0161
Kumoamiskanne
Neuvoston päätös, joka sisältyy pysyvien edustajien komitean (Coreper) 5.2.2020 toteuttamaan toimeen, jolla hyväksytään Kansainväliselle merenkulkujärjestölle (IMO) toimitettava ehdotus, joka koskee elinkaarisuuntaviivojen käyttöönottoa kestävien vaihtoehtoisten polttoaineiden WtT-kasvihuonekaasupäästöjen arvioimiseksi
SEU 17 artiklan 1 kohta
Euroopan unionin ulkoinen edustus
Tämän ehdotuksen toimittaminen IMO:lle neuvoston puheenjohtajana toimivan jäsenvaltion toimesta jäsenvaltioiden ja komission puolesta

Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta kumoamaan Euroopan unionin neuvoston päätöksen, joka sisältyy pysyvien edustajien komitean (Coreper) 5.2.2020 toteuttamaan toimeen, jolla hyväksytään Kansainväliselle merenkulkujärjestölle (IMO) toimitettava ehdotus, joka koskee elinkaarisuuntaviivojen käyttöönottoa kestävien vaihtoehtoisten polttoaineiden WtT-kasvihuonekaasupäästöjen arvioimiseksi, jotta neuvoston puheenjohtajavaltio toimittaisi sen IMO:lle jäsenvaltioiden ja komission puolesta (jäljempänä riidanalainen päätös).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Päätöslauselma 65/276
Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksen 3.5.2011 antamassa päätöslauselmassa 65/276 (jäljempänä päätöslauselma 65/276) todetaan seuraavaa:
”Yleiskokous,
– –
tunnustaa, että kunkin alueellisen järjestön on määriteltävä ulkoista edustustaan koskevat yksityiskohtaiset säännöt,
palauttaa mieleen 11.10.1974 antamansa päätöslauselman 3208 (XXIX), jolla Euroopan talousyhteisölle myönnettiin tarkkailijan asema,
muistuttaa myös siitä, että sovellettavien oikeussääntöjen mukaisesti Euroopan unioni on korvannut Euroopan yhteisön, se on Yhdistyneiden kansakuntien johdolla annettujen useiden asiakirjojen osapuoli ja se osallistuu Yhdistyneiden kansakuntien useiden erityisjärjestöjen ja elinten toimintaan tarkkailijana tai osallistujana,
– –
1. – –
2. Päättää vahvistaa tämän päätöslauselman liitteessä esitetyt yksityiskohtaiset säännöt Euroopan unionin edustajien osallistumiselle tarkkailijoina yleiskokouksen sekä sen komiteoiden ja työryhmien istuntoihin ja työhön, yleiskokouksen suojeluksessa järjestettäviin kansainvälisiin kokouksiin ja konferensseihin sekä Yhdistyneiden kansakuntien konferensseihin;
– –”
IMO:ta koskevat asiakirjat
IMO, joka perustettiin Kansainvälistä merenkulkujärjestöä koskevalla, Genevessä 6.3.1948 allekirjoitetulla yleissopimuksella (Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, nide 289, s. 3), sellaisena kuin sitä sovelletaan tässä asiassa (jäljempänä IMO:n yleissopimus), on Yhdistyneiden kansakuntien erityisjärjestö, jonka tehtävänä on muun muassa alusten aiheuttaman merellisen ympäristön ja ilmakehän pilaantumisen ehkäiseminen.
IMO:n yleissopimuksen 4 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Järjestön jäseniksi pääsevät kaikki valtiot III osassa määrätyin ehdoin.”
Kaikki jäsenvaltiot ovat IMO:n yleissopimuksen osapuolia.
Unioni ei sitä vastoin ole tämän yleissopimuksen osapuoli.
Tämän yleissopimuksen 25 artiklan a kohdassa määrätään seuraavaa:
”[IMO:n] neuvosto voi tehdä sopimuksia ja ryhtyä toimenpiteisiin, jotka koskevat järjestön suhdetta muihin järjestöihin – –”
Mainitun yleissopimuksen 66 artiklassa määrätään seuraavaa:
”[IMO] voi toimivaltaansa kuuluvissa asioissa tehdä yhteistyötä muiden hallitustenvälisten järjestöjen kanssa, jotka eivät ole Yhdistyneiden kansakuntien erityisjärjestöjä mutta joiden intressit ja toiminnot liittyvät [IMO:n] tarkoituksiin.”
Komissio teki 28.6.1974 puheenjohtajansa ja IMO:n pääsihteerin välisellä kirjeenvaihdolla ETY:n perustamissopimuksen 229 artiklan perusteella IMO:n kanssa yhteistyösopimuksen (jäljempänä vuoden 1974 yhteistyösopimus). Tässä edelleen voimassa olevassa sopimuksessa määrätään olennaisilta osin, että IMO:n sihteeristö ja komissio toimivat yhteistyössä ja neuvottelevat keskenään yhteistä etua koskevilla aloilla tapauskohtaisesti määrittämiensä yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, vaihtavat tietoja ja ilmoittavat toisilleen kaikista suunnitelluista toiminnoista ja työohjelmista, joilla saattaa olla merkitystä jommallekummalle osapuolelle. Lisäksi IMO:n sihteeristö kehottaa kyseisen sopimuksen nojalla komissiota lähettämään tarkkailijoita sellaisiin IMO:n järjestämiin konferensseihin ja IMO:n elinten kokouksiin, joilla voi olla vaikutusta unionille merkityksellisiin kysymyksiin.
Tärkeimpien elintensä eli yleiskokouksen, neuvoston ja sihteeristön lisäksi IMO:lla on viisi komiteaa, joihin kuuluvat meriympäristön suojelukomitea (jäljempänä MEPC) ja meriturvallisuuskomitea, joilla on päätöksentekovaltaa sellaisten yleissopimusten täytäntöönpanossa, jotka on tehty IMO:n suojeluksessa tai joista se on muutoin vastuussa.
Meriturvallisuuskomitean ja MEPC:n sekä niiden alaisuudessa toimivien elinten toiminnan organisointia ja työskentelymenetelmiä koskevan tarkistetun asiakirjan (MSC-MEPC.1/Circ.5/Rev.1, 13.6.2018; jäljempänä MSC-MEPC:n työjärjestys) 1.5 kohdassa, jonka otsikko on ”Tavoitteet”, määrätään seuraavaa:
”Tämän asiakirjan määräyksillä pyritään saavuttamaan seuraavat tavoitteet:
– –
varmistamaan kaikkien jäsenvaltioiden ja tarkkailijan asemassa olevien järjestöjen mahdollisimman suuri osallistuminen komiteoiden ja niiden alaisuudessa toimivien elinten työskentelyyn
– –”
MEPC:n menettelysääntöjen 5 säännön 3 kohdan mukaan mainitun komitean pääsihteeri pyytää muita hallitustenvälisiä järjestöjä, joiden kanssa on tehty sopimus tai erityisjärjestely, sekä valtioista riippumattomia kansainvälisiä järjestöjä, joiden kanssa IMO on solminut suhteet, olemaan edustettuina tarkkailijoiden välityksellä jokaisessa tämän komitean istunnossa, jossa asialistalla on suoraan niitä koskevia asioita.
Asian tausta
IMO:n suojeluksessa tehtyihin sopimuksiin kuuluu aluksista aiheutuvan meren pilaantumisen ehkäisemisestä tehty kansainvälinen yleissopimus, joka allekirjoitettiin Lontoossa 2.11.1973, sellaisena kuin se on täydennettynä vuosina 1978 ja 1997 tehdyillä kahdella pöytäkirjalla (jäljempänä Marpol-yleissopimus). Kaikki jäsenvaltiot ovat tämän yleissopimuksen sopimuspuolia, toisin kuin unioni itse.
IMO vahvisti Marpol-yleissopimuksen nojalla useita pakollisia toimia kansainvälisestä meriliikenteestä aiheutuvien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. Tällä hetkellä muita toimenpiteitä on suunnitteilla.
MEPC on Marpol-yleissopimuksen täytäntöönpanosta vastaava päätöksentekoelin.
IMO:n neuvosto hyväksyi MEPC:n päätöksen perustaa alusten aiheuttamien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä käsittelevä, istuntojen välillä kokoontuva työryhmä (Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships, jäljempänä ISWG-GHG), jonka tehtävänä on raportoida MEPC:lle sen istuntojen aikana.
MEPC valtuutti ISWG-GHG:n tekemään vaihtoehtoisten vähähiilisten ja hiilettömien polttoaineiden käyttöönoton kannustamiseksi konkreettisia ehdotuksia, joiden piti koskea muun muassa kaikkien relevanttien polttoainetyyppien kasvihuonekaasu- ja hiili-intensiteettiä koskevien elinkaarisuuntaviivojen laatimista ja mainittujen vaihtoehtoisten polttoaineiden käytön kannustinjärjestelmien kehittämistä.
Tämän valtuutuksen yhteydessä ISWG-GHG kehotti 11.–15.11.2019 pitämässään kokouksessa ”asiasta kiinnostuneita jäsenmaita ja kansainvälisiä järjestöjä olemaan yhteistyössä ja esittämään ehdotuksia kaikkien relevanttien polttoainetyyppien kasvihuonekaasu- ja hiili-intensiteettiä koskeviksi elinkaarisuuntaviivoiksi”.
Komissio toimitti 20.12.2019 neuvostolle yksikköjensä laatiman valmisteluasiakirjan, jonka otsikko on ”Union submission to the seventh meeting of the [ISWG-GHG] of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well-to[-]tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level” [Unionin ehdotus IMO:n [ISWG-GHG:n] Lontoossa 23.–27.3.2020 pidettyyn seitsemänteen kokoukseen, joka koskee elinkaarisuuntaviivojen käyttöönottoa kestävien vaihtoehtoisten polttoaineiden WtT-kasvihuonekaasupäästöjen arvioimiseksi, kestävien vaihtoehtoisten polttoaineiden käyttöönoton kannustamiseksi maailmanlaajuisesti] (SWD(2019) 456 final).
Komissio ilmoitti tässä valmisteluasiakirjassa, että sen liitteenä oleva ehdotus kuului unionin yksinomaiseen ulkoiseen toimivaltaan ja että se esitettiin neuvostolle unionin kannan vahvistamiseksi, jotta se voitaisiin toimittaa IMO:lle. Lisäksi mainitun valmisteluasiakirjan alaviitteessä 1 täsmennettiin seuraavaa: ”[Unionin] yksinomaiseen ulkoiseen toimivaltaan kuuluvista asioista IMO:lle esitettävät ehdotukset tai asiakirjat ovat ulkoista edustusta koskevia toimia. Unionin toimijan, joka voi huolehtia unionin ulkoisesta edustuksesta perussopimuksen nojalla, eli sellaisten kysymysten osalta, jotka eivät kuulu [yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan (YUTP)], komission tai unionin edustuston on esitettävä nämä ehdotukset SEU 17 artiklan 1 kohdan tai SEUT 221 artiklan mukaisesti.”
Lopuksi varsinaisen ehdotuksen alaotsikossa todettiin, että sen esitti ”Euroopan komissio Euroopan unionin puolesta”.
Neuvoston merenkulkutyöryhmä päätti 31.1.2020 esittää Coreperille, ettei ehdotusta esitetä IMO:lle unionin vaan 27 jäsenvaltion ja komission puolesta. Muutettuaan muun muassa komission ehdotusluonnoksen alaotsikkoa kyseinen työryhmä kehotti Coreperia hyväksymään näin muutetun ehdotuksen, jotta neuvoston puheenjohtajavaltio voisi toimittaa sen IMO:lle.
Coreper hyväksyi 5.2.2020 riidanalaisella päätöksellä näin muutetun ehdotuksen (jäljempänä riidanalainen ehdotus), jotta neuvoston puheenjohtajavaltio voisi toimittaa sen IMO:lle jäsenvaltioiden ja komission puolesta.
Kroatian tasavalta, joka toimi tuolloin neuvoston puheenjohtajana, toimitti 7.2.2020 lähettämällään sähköpostilla riidanalaisen ehdotuksen IMO:lle 27 jäsenvaltion ja komission puolesta.
Asianosaisten ja väliintulijoiden vaatimukset sekä oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa
Komissio vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan riidanalaisen päätöksen ja pysyttämään sen vaikutukset voimassa sekä velvoittamaan neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Neuvosto vaatii kanteen hylkäämistä ja komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Siltä varalta, että riidanalainen päätös kumotaan, se vaatii toissijaisesti unionin tuomioistuinta pysyttämään kyseisen päätöksen vaikutukset voimassa.
Unionin tuomioistuimen presidentin 15.9., 24.9., 25.9., 1.10., 6.10., 8.10. ja 13.10.2020 tekemillä päätöksillä Belgian kuningaskunta, Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
Kanne
Unionin tuomioistuimen toimivalta
Helleenien tasavalta väittää lähinnä, että komission kanne perustuu siihen neuvoston kiistämään olettamaan, että unionilla on tarkkailijan asema IMO:ssa. Jotta unionin tuomioistuin voi ratkaista tämän kanteen, sen on siten ensiksi tulkittava IMO:n yleissopimusta määrittääkseen, onko unionilla tällainen asema vai ei. Helleenien tasavallan mukaan unionin tuomioistuimella ei kuitenkaan ole tätä koskevaa toimivaltaa, koska mainittu yleissopimus ei ole osa unionin oikeutta.
Tältä osin on riittävää todeta yhtäältä, että – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 44–46 kohdassa – Helleenien tasavalta ei kiistä sitä, että riidanalainen päätös on SEUT 263 artiklassa tarkoitetulla tavalla kannekelpoinen. Sitä paitsi unionin tuomioistuin on jo katsonut, että kumoamiskanne, joka koski Coreperin päätöstä toimittaa keskusteluasiakirja kansainvälisellä sopimuksella perustetulle toimikunnalle, voitiin ottaa tutkittavaksi, koska tällaisen päätöksen tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet),
C-626/15 ja C‑659/16
,
EU:C:2018:925
,
–
kohta).
Toisaalta Helleenien tasavalta ei kiistä sitä, että komission kanteensa tueksi esittämät kanneperusteet koskevat perussopimusten rikkomista, ja tällainen rikkominen on yksi niistä SEUT 263 artiklan toisessa kohdassa mainituista perusteista, joiden nojalla unionin tuomioistuimella on toimivalta ratkaista nostettu kumoamiskanne.
On totta, että unionin tuomioistuimella ei lähtökohtaisesti ole toimivaltaa valvoa unionin oikeuden toimien laillisuutta sellaisen kansainvälisen sopimuksen määräysten kannalta, jonka sopimuspuoli unioni ei ole (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2011, Air Transport Association of America ym.,
C-366/10
,
EU:C:2011:864
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on kuitenkin niin, että kun unioni päättää käyttää toimivaltaansa, toimivallan käyttämisen on tapahduttava kansainvälistä oikeutta noudattaen (tuomio 24.11.1992, Poulsen ja Diva Navigation,
C-286/90
,
EU:C:1992:453
,
kohta ja tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet),
C-626/15 ja C-659/16
,
EU:C:2018:925
,
kohta).
Tästä seuraa, että unionin tuomioistuimen on erityisesti SEUT 263 artiklaan perustuvaa toimivaltaansa käyttäessään otettava huomioon asian kannalta merkitykselliset kansainvälisen oikeuden säännöt siinä määrin kuin niiden huomioon ottaminen on tarpeen sen käsiteltäväksi saatetun asian ratkaisemiseksi.
Unionin tuomioistuimen on nyt käsiteltävän asian ratkaisemiseksi otettava huomioon IMO:n yleissopimus, jotta voidaan määrittää, onko unionilla jokin asema tässä järjestössä vai ei.
Näin ollen unionin tuomioistuin on toimivaltainen ratkaisemaan komission kanteen.
Asiakysymys
Komissio vetoaa kanteensa tueksi kahteen kanneperusteeseen. Ensimmäinen kanneperuste koskee SEUT 3 artiklan 2 kohdan rikkomista ja siten unionille tämän määräyksen mukaan kuuluvan yksinomaisen ulkoisen toimivallan loukkaamista siltä osin kuin toimi, joka kansainvälisellä sopimuksella perustetun elimen on vahvistettava, ”voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta”. Toinen kanneperuste puolestaan koskee SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen rikkomista ja siten komission institutionaalisten oikeuksien loukkaamista.
Ensimmäiseksi on tutkittava toinen kanneperuste.
Toinen kanneperuste
–
Asianosaisten lausumat
Toisen kanneperusteensa tueksi komissio väittää, että koska riidanalainen päätös ei koske yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, komissiolla on käsiteltävässä asiassa SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen mukaisesti unionin ulkoista edustusta koskeva toimivalta. Tästä syystä ja ottaen huomioon unionin yksinomaisen toimivallan alalla, johon riidanalainen ehdotus kuuluu, komissio ehdotti, että ehdotuksen esittäisi ”Euroopan komissio Euroopan unionin puolesta”.
Komissio lisää, että yhteistyöhön IMO:n kanssa sovellettavat säännöt, kuten vuoden 1974 yhteistyösopimus, luettuina päätöslauselman 65/276 valossa, tai MSC-MEPC:n työjärjestys ja erityisesti sen 1.5.6 kohta eivät ole esteenä sille, että kyseinen ehdotus esitetään unionin puolesta.
Päinvastoin, yhtäältä päätöslauselmassa 65/276 tunnustetaan komission mukaan unionin uusi institutionaalinen rakenne Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen. Komission mukaan tässä päätöslauselmassa korostetaan erityisesti, että ”kunkin alueellisen järjestön on määriteltävä ulkoista edustustaan koskevat yksityiskohtaiset säännöt”. Koska tämä tunnustaminen on luonteeltaan yleinen, sillä, ettei mainittua päätöslauselmaa sovelleta Yhdistyneiden kansakuntien erityisjärjestöihin, ei ole mitään vaikutusta sen merkityksellisyyteen määritettäessä unionin ja sen toimielinten asemaa näihin erityisjärjestöihin nähden. Lisäksi neuvosto ja komissio ilmoittivat 27.11.2009 yhteisellä verbaalinootilla IMO:lle Lissabonin sopimuksen voimaantulosta johtuvista oikeudellisista seurauksista eli siitä, että 1.12.2009 alkaen ”Euroopan unioni käyttää kaikkia Euroopan yhteisön oikeuksia ja ottaa vastatakseen Euroopan yhteisölle kuuluvat velvoitteet, sen asema järjestössä mukaan luettuna” ja että ”tästä johtuvat edustusta koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen muutokset annetaan tiedoksi hyvissä ajoin”.
Toisaalta MSC-MEPC:n työjärjestyksen 1.5.6 kohdassa sallitaan nimenomaisesti tarkkailijan aseman omaavien järjestöjen osallistuminen MEPC:n työskentelyyn.
Komissio toteaa, että riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen neuvoston puheenjohtajavaltio lähetti riidanalaisen ehdotuksen IMO:lle ”jäsenvaltioiden ja komission” puolesta eikä unionin puolesta.
Lisäksi neuvosto katsoi komission mukaan virheellisesti, että unionin toimivalta oli yksinomainen vain riidanalaisen ehdotuksen tietyn osan osalta ja että ehdotusta oli pidettävä luonteeltaan hybridimuotoisena. Jos viittaus ”komissioon” olisi ymmärrettävä epäsuoraksi viittaukseksi unioniin, riidanalainen päätös olisi estänyt komissiota huolehtimasta unionin ulkoisesta edustuksesta ehdotuksen tämän osan osalta.
Joka tapauksessa perussopimuksissa komissiolle annettu unionin edustusta koskeva toimivalta merkitsee sitä, että neuvoston puheenjohtajavaltio ei voi koskaan edustaa oikeudellisesti unionia eikä käyttää sen ulkoista toimivaltaa. Koska riidanalaisen ehdotuksen lähettäminen IMO:lle sähköpostin välityksellä merkitsee ulkoista edustusta, se toteutettiin SEU 17 artiklan 1 kohdan vastaisesti.
Pelkästään sen seikan perusteella, että unioni ei ole jonkin kansainvälisen järjestön jäsen, jäsenvaltio ei mitenkään voi, kun se toimii yksin osallistuessaan kansainväliseen järjestöön, tehdä sitoumuksia, jotka voivat vaikuttaa perussopimusten tavoitteiden saavuttamista varten annettuihin unionin sääntöihin.
Lissabonin sopimuksella tehdyillä muutoksilla, jotka koskevat muun muassa SEU 1 artiklaa, SEU 17 artiklan 1 kohtaa ja SEU 47 artiklaa sekä SEUT 220 artiklaa, on lisäksi käsiteltävässä asiassa vaikutusta siihen tapaan, jolla yhteisö, josta on tullut unioni, osallistuu Yhdistyneiden kansakuntien erityisjärjestöjen työskentelyyn. Lissabonin sopimuksen voimaantulosta lähtien unioni erityisesti käyttää kaikkia yhteisön oikeuksia ja ottaa vastatakseen kaikki yhteisölle kuuluvat velvoitteet, mukaan luettuna oikeudet ja velvoitteet, jotka liittyvät sen asemaan niissä kansainvälisissä järjestöissä, joihin liittyvistä yhteyksistä komissio huolehtii ETY:n perustamissopimuksen 229 artiklan (josta on tullut EY 302 artikla) mukaisesti. Lisäksi nämä oikeudelliset muutokset on sittemmin yleisesti tunnustettu kansainvälisellä tasolla. Tämän tunnustamisen merkittävin ilmenemismuoto on juuri päätöslauselma 65/276.
Neuvosto katsoo kaikkien väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden tukemana, että toinen kanneperuste on perusteeton.
–
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Komissio väittää toisessa kanneperusteessaan, että nyt käsiteltävässä asiassa SEU 17 artiklan 1 kohdassa annetaan komissiolle yksinomainen toimivalta hoitaa unionin ulkoinen edustus, joten tämän toimielimen tehtävänä oli toimittaa riidanalainen ehdotus IMO:lle. Koska kyseinen ehdotus on lisäksi toteutettu alalla, joka kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan, se olisi pitänyt esittää unionin puolesta eikä jäsenvaltioiden ja komission puolesta.
Tältä osin on aluksi täsmennettävä, että siltä osin kuin komission väitteet voidaan ymmärtää siten, että niissä riitautetaan se, että riidanalaisessa päätöksessä valtuutetaan neuvoston puheenjohtajavaltio toimittamaan IMO:lle riidanalainen ehdotus paitsi jäsenvaltioiden myös komission puolesta, vaikka komissio oli vastustanut sitä, tällainen väite on selvästi esitetty liian myöhään, koska se esitettiin ensimmäisen kerran vasta vastauskirjelmässä. Näin ollen se on jätettävä tutkimatta.
Käsiteltävän kanneperusteen asiakysymyksestä on ensinnäkin muistutettava, että SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen sanamuodon mukaan komissio huolehtii unionin ulkoisesta edustuksesta yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä muita perussopimuksissa määrättyjä tapauksia, jotka eivät ole merkityksellisiä nyt käsiteltävässä asiassa, lukuun ottamatta.
Kyseisessä määräyksessä ei kuitenkaan tehdä mitään eroa sen mukaan, käyttääkö unioni yksinomaista ulkoista toimivaltaansa SEUT 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti vai käyttääkö se jäsenvaltioiden kanssa jaettua ulkoista toimivaltaa, tekeekö se tämän yhdessä jäsenvaltioiden kanssa tai käyttääkö neuvosto mahdollisuutta päättää neuvostossa vaaditulla määräenemmistöllä, että unioni käyttää kyseistä ulkoista toimivaltaansa yksin (ks. vastaavasti tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet),
C-626/15 ja C-659/16
,
EU:C:2018:925
,
kohta).
Tästä seuraa, että komission toimivalta edustaa unionia sen käyttäessä ulkoista toimivaltaansa ei voi riippua siitä, onko ulkoinen toimivalta luonteeltaan yksinomainen vai jaettu, koska tämä toimivalta perustuu yksinomaan unionin sisäisiin sääntöihin, jotka eivät sido kolmansia valtioita tai muita kansainvälisiä järjestöjä.
Toiseksi on todettava, että vaikka on totta, kuten komissio pääasiallisesti väittää, että perussopimuksissa rajoitetaan komission toimivaltaa hoitaa unionin ulkoinen edustus ainoastaan SEU 17 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti määrättyjen poikkeusten nojalla, on kuitenkin niin, kuten tämän tuomion 32 kohdassa on jo muistutettu, että kun unioni kansainvälisen oikeuden subjektina päättää käyttää toimivaltaansa, tällaisessa toimivallan käytössä on noudatettava merkityksellistä kansainvälistä oikeutta.
Yhtäältä IMO:n yleissopimuksen 4 artiklasta ilmenee, että ainoastaan valtiot voivat liittyä siihen. Vaikka siis kaikki unionin jäsenvaltiot ovat IMO:n jäseniä, unioni itse ei ole jäsen.
Toisaalta on totta, että kyseisen yleissopimuksen 25 artiklan a kohdan mukaan IMO:n neuvosto voi tehdä sopimuksia ja ryhtyä toimenpiteisiin, jotka koskevat järjestön suhdetta muihin järjestöihin, ja että mainitun yleissopimuksen 66 artiklan mukaan IMO voi toimivaltaansa kuuluvissa asioissa tehdä yhteistyötä näiden muiden hallitustenvälisten järjestöjen kanssa, jotka eivät ole Yhdistyneiden kansakuntien erityisjärjestöjä mutta joiden intressit ja toiminnot liittyvät IMO:n tarkoituksiin.
Juuri tässä yhteydessä komissio teki lisäksi ETY:n perustamissopimuksen 229 artiklan perusteella IMO:n kanssa vuoden 1974 yhteistyösopimuksen, jossa määrätään muun muassa komission mahdollisuudesta osallistua tarkkailijana IMO:n työskentelyyn ja joka mahdollistaa näin ollen sen, että se voi toimittaa omissa nimissään tälle järjestölle ehdotuksen.
On kuitenkin selvää, että yhteisö tai unioni, joka korvasi sen, eivät ole tehneet IMO:n kanssa sopimusta, joten unionilla ei ole mitään asemaa IMO:ssa.
Asiakirja-aineistosta ja istunnossa käydyistä keskusteluista ilmenee, että IMO:n elimet katsovat tähän järjestöön sovellettavien asiakirjojen perusteella, että ainoastaan sellaiset hallitustenväliset järjestöt, joiden kanssa se on tehnyt sopimuksia, voivat osallistua sen työskentelyyn, erityisesti jättämällä ehdotuksia oikeudellisten toimien toteuttamiseksi. Juuri tällaisen toteamuksen perusteella IMO:n pääsihteeri kieltäytyi 14.2.2005 ottamasta vastaan ehdotusta, jonka Alankomaiden kuningaskunta esitti yhteisön puolesta vastauksena IMO:n hallitustenvälisille järjestöille osoittamaan kehotukseen, sillä perusteella, että yhteisö ei ollut IMO:n jäsen eikä sillä ollut tarkkailijan asemaa tässä järjestössä.
Tässä yhteydessä pitää tosin paikkansa ensinnäkin, että MSC-MEPC:n työjärjestyksen 1.5.6 kohdassa määrätään järjestöjen, joilla on tarkkailijan asema, aktiivisesta osallistumisesta MEPC:n työskentelyyn, ja toiseksi, että MEPC:n menettelysääntöjen 5 säännön 3 kohdan mukaan muut hallitustenväliset järjestöt kuin IMO, joiden kanssa on tehty sopimus tai erityisjärjestely, sekä valtioista riippumattomat kansainväliset järjestöt, joiden kanssa IMO on solminut suhteet, voivat olla edustettuina tarkkailijoiden välityksellä tässä komiteassa, ja kolmanneksi, että riidanalainen ehdotus toimitettiin IMO:lle vastauksena tämän tuomion 18 kohdassa mainittuun ISWG-GHG:n kehotukseen, joka oli osoitettu ”asiasta kiinnostuneille jäsenmaille ja kansainvälisille järjestöille”. Nämä seikat eivät kuitenkaan merkitse sitä, että unionilla, joka ei ole kansainvälinen järjestö, jolla olisi tarkkailijan asema IMO:ssa, ja jonka kanssa IMO ei ole tehnyt mitään sopimusta tai erityisjärjestelyä, kuten tämän tuomion 57 kohdassa muistutetaan, olisi ollut oikeus toimittaa riidanalainen ehdotus omissa nimissään.
Tästä seuraa, että – toisin kuin komissiolla, joka on tehnyt IMO:n kanssa vuoden 1974 yhteistyösopimuksen – unionilla ei ole mitään sellaista asemaa, jonka nojalla se voisi itse osallistua tämän järjestön elinten ja komiteoiden työskentelyyn.
Lisäksi komissio on neuvostolle antamassaan suosituksessa komissiolle annettavista valtuuksista aloittaa ja käydä neuvottelut IMO:n kanssa Euroopan yhteisön liittymistä koskevista ehdoista ja yksityiskohtaisista säännöistä (SEK(2002) 381 lopullinen) myöntänyt, että yhteisöllä ei ollut oikeutta osallistua IMO:n työskentelyyn ja että oli siis sen edun mukaista liittyä IMO:n yleissopimukseen.
Komissio väittää kuitenkin, että Lissabonin sopimuksen voimaantulo ja erityisesti se, että annettiin SEU 1 artiklan kolmas kohta, SEU 47 artikla ja SEUT 220 artikla, merkitsee sitä, että unionilla oli oikeus toimia omissa nimissään IMO:ssa.
Tältä osin SEU 1 artiklan kolmannessa kohdassa määrätään, että unioni korvaa yhteisön, jonka seuraaja se on, ja SEU 47 artiklassa määrätään, että unioni on oikeushenkilö. Neuvosto ja komissio ilmoittivat tästä Lissabonin sopimukseen liittyvästä oikeudellisesta seurauksesta IMO:lle 27.11.2009 päivätyllä yhteisellä verbaalinootilla, ja se otettiin huomioon Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksen päätöslauselmassa 65/276.
Sen lisäksi, että – kuten Yhdistyneiden kansakuntien pääsihteeri vahvisti 1.6.2011 päivätyssä ilmoituksessaan – tätä päätöslauselmaa ei sovelleta Yhdistyneiden kansakuntien erityisjärjestöihin, kyseisellä päätöslauselmalla tai 27.11.2009 päivätyllä yksipuolisella verbaalinootilla ei, erityisesti sen yksipuolisen luonteen takia, kuitenkaan missään tapauksessa voitu antaa unionille sellaista asemaa IMO:ssa, jota yhteisöllä ei ollut.
Toisaalta SEUT 220 artiklasta on todettava, että on totta, että siinä annetaan unionille toimivalta harjoittaa ”aiheellista yhteistyötä Yhdistyneiden Kansakuntien elinten ja erityisjärjestöjen – – kanssa”, kun taas ETY:n perustamissopimuksen 229 artiklassa komissiolle annettiin tehtäväksi ”huolehtia kaikista tarvittavista yhteyksistä Yhdistyneiden Kansakuntien ja sen erityisjärjestöjen toimielimiin”.
Mainitun SEUT 220 artiklan antamisesta ei kuitenkaan seurannut, että unioni olisi korvannut komission niiden yhteistyösopimusten, jotka komissio on tehnyt ETY:n perustamissopimuksen 229 artiklan perusteella, kuten vuoden 1974 yhteistyösopimuksen, osapuolena. Vaikka näet SEU 1 artiklan kolmannen kohdan mukaan unioni korvaa Lissabonin sopimuksen voimaan tultua yhteisön, jonka seuraaja se on, viimeksi mainitussa määräyksessä tai missään muussakaan perussopimusten määräyksessä ei määrätä, että unioni voisi korvata komission.
Kolmanneksi se, että unioni ei ole IMO:n jäsen eikä ole tehnyt IMO:n kanssa erityisiä sopimuksia, joiden perusteella se voisi osallistua kyseisen järjestön työskentelyyn, ei estä sitä, että unionin ulkoista toimivaltaa voitaisiin tosiasiallisesti käyttää tällä alalla.
Tässä yhteydessä on yhtäältä varmistettava, että unioni voi käyttää toimivaltaansa sisäisesti ja että se tätä toimivaltaansa käyttäessään määrittelee oman kantansa asianomaiseen alaan sovellettavan menettelyn mukaisesti.
Toisaalta silloin, kun unioni ei ole kansainvälisen järjestön jäsen ja asian kannalta merkityksellinen kansainvälinen oikeus siis estää sitä käyttämästä toimivaltaansa ulkoisesti tällaisessa järjestössä, jäsenvaltiot voivat yhdessä käyttää tätä toimivaltaa SEU 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun vilpittömän yhteistyön velvoitteen nojalla unionin edun mukaisesti. Tässä yhteydessä jäsenvaltioita ei voida estää toimittamasta ehdotuksia tälle järjestölle, riippumatta siitä, koskevatko ne alaa, joka kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan, tai alaa, joka kuuluu toimivaltaan, jonka se jakaa jäsenvaltioiden kanssa (ks. vastaavasti lausunto 2/91 (ILO:n yleissopimus nro 170), 19.3.1993,
EU:C:1993:106
,
kohta; tuomio 12.2.2009, komissio v. Kreikka,
C-45/07
,
EU:C:2009:81
,
kohta ja lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014,
EU:C:2014:2303
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että neuvosto hyväksyi komission ehdotuksesta IMO:lle tehtävän unionin ehdotuksen, eikä komissio riitauta tämän ehdotuksen hyväksymisjärjestelyjä eikä sen sisältöä, kuten se vahvisti istunnossa.
Kuitenkaan kyseistä ehdotusta ei tämän tuomion 53–66 kohdassa esitetyistä syistä ja riippumatta siitä, kuuluuko se unionin yksinomaiseen vai jaettuun toimivaltaan, voitu missään tapauksessa esittää IMO:lle unionin puolesta rikkomatta kyseisen järjestön työskentelyä koskevia sääntöjä. Neuvosto on näin ollen perustellusti katsonut, että jäsenvaltioiden oli esitettävä riidanalainen ehdotus omissa nimissään ja toimien yhdessä unionin edun mukaisesti.
Neljänneksi ja viimeiseksi komission väitteestä, jonka mukaan Kroatian tasavalta ei voinut toimittaa riidanalaista ehdotusta loukkaamatta unionin ulkoista toimivaltaa ja komission ulkoista edustusta koskevaa toimivaltaa, on todettava, että pelkästään sen seikan perusteella, että unioni ei ole jonkin kansainvälisen järjestön jäsen, jäsenvaltio ei voi, kun se toimii yksin osallistuessaan kansainväliseen järjestöön, tehdä sitoumuksia, jotka voivat vaikuttaa perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamista varten annettuihin unionin sääntöihin (tuomio 12.2.2009, komissio v. Kreikka,
C-45/07
,
EU:C:2009:81
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa Kroatian tasavallan IMO:lle 7.2.2020 lähettämästä sähköpostiviestistä ilmenee kuitenkin, että Kroatian tasavalta on toimiessaan jäsenvaltioiden ja komission puolesta ainoastaan toimittanut kyseiselle järjestölle jäsenvaltioiden ja komission riidanalaisen ehdotuksen.
Kun otetaan huomioon komission ja IMO:n välille vuoden 1974 yhteistyösopimuksella perustetut suhteet, ja siltä osin kuin merkityksellinen kansainvälinen oikeus ei vaikuta olevan esteenä tälle, jäsenvaltiot olisivat tosin voineet antaa komissiolle tehtäväksi huolehtia edustuksestaan niiden käyttäessä yhdessä unionin edun mukaisesti ulkoista toimivaltaa, jota unioni oli estynyt käyttämästä IMO:n yleissopimuksen sovellettavien sääntöjen nojalla.
Missään perussopimusten määräyksessä ei kuitenkaan edellytetä, että jäsenvaltiot antavat komissiolle tehtäväksi edustaa niitä, vaikka asiaa koskeva kansainvälinen oikeus ei ole sille esteenä.
Kuten näet julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 84 kohdassa, SEU 17 artiklan 1 kohdassa annetaan siinä nimenomaisesti tarkoitettuja poikkeuksia lukuun ottamatta komissiolle yksinomainen toimivalta varmistaa vain unionin mutta ei jäsenvaltioiden edustusta, myös silloin, kun jäsenvaltiot toimivat yhdessä unionin edun mukaisesti.
Näin ollen on todettava, että jäsenvaltiot voivat vapaasti päättää tapauskohtaisesti oman ulkoisen edustuksensa yksityiskohdista, myös silloin, kun ne toimivat yhdessä unionin edun mukaisesti. Mikään ei estä mainittuja valtioita antamasta tätä tehtävää joukostaan neuvoston puheenjohtajana toimivalle jäsenvaltiolle, kunhan tämä jäsenvaltio ei toimi yksin eikä unionin puolesta.
Kaiken edellä esitetyn perusteella toinen kanneperuste on hylättävä.
Ensimmäinen kanneperuste
Komissio on esittänyt ensimmäisen kanneperusteensa ainoastaan osoittaakseen, että unionilla oli nyt käsiteltävässä asiassa yksinomainen toimivalta ja että riidanalainen ehdotus olisi näin ollen pitänyt esittää unionin puolesta.
Tämän tuomion 51, 52 ja 54 kohdassa mainituista syistä ja riippumatta siitä, onko unionin ulkoinen toimivalta, jonka alaisuuteen riidanalainen ehdotus kuuluu, yksinomainen vai jaettu, unioni ei kuitenkaan olisi missään tapauksessa voinut itse esittää mainittua ehdotusta IMO:lle merkityksellistä kansainvälistä oikeutta noudattaen.
Kuten myös julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 97 kohdassa, ensimmäinen kanneperuste on tämän seurauksena tehoton ja se on näin ollen hylättävä.
Koska yhtäkään kanneperustetta ei ole hyväksytty, kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt nyt käsiteltävän asian, sen on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja lisäksi se on velvoitettava korvaamaan neuvoston oikeudenkäyntikulut tämän toimielimen vaatimusten mukaisesti.
Lisäksi saman työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Näin ollen Belgian kuningaskunnan, Tšekin tasavallan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Helleenien tasavallan, Ranskan tasavallan, Alankomaiden kuningaskunnan, Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan unionin neuvoston oikeudenkäyntikulut.

3)
Belgian kuningaskunta, Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.