CELEX: 62019TJ0635
Responsabilidade extracontratual
Auxílios de Estado
Setor bancário
Projeto de recapitalização por um consórcio de direito privado entre bancos a favor de um dos seus membros
Autorização da intervenção pelo banco central do Estado‑Membro
Renúncia a proceder ao resgate e início de um procedimento de resolução
Diretivas 2014/49/UE e 2014/59/UE
Decisão de não suscitar objeções
Pedidos de informação e tomadas de posição da Comissão durante a fase de análise preliminar
Inexistência de nexo de causalidade

Antecedentes do litígio
Com a presente ação, as demandantes, Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro, Montani Antaldi Srl, Fondazione Cassa di Risparmio di Fano, Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi e Fondazione Cassa di Risparmio della Provincia di Macerata, pretendem acionar a responsabilidade extracontratual da União Europeia ao abrigo do artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE, com o fundamento de que a Comissão Europeia impediu, mediante um comportamento alegadamente ilegal, designadamente mediante pressões ilícitas exercidas sobre as autoridades italianas, em particular sobre o banco central da República Italiana, a Banca d’Italia (a seguir «Banco de Itália»), o resgate da Banca dele Marche, de que as demandantes eram acionistas e titulares de obrigações subordinadas, o que alegadamente lhes causou prejuízo. Mais precisamente, a Comissão impediu esse resgate pelo Fondo Interbancario di tutela dei depositi (Fundo Interbancário de Proteção dos Depósitos, a seguir «FITD»), o sistema de garantia dos depósitos italiano sob a forma de um consórcio de direito privado entre bancos que gerem fundos próprios, e levou as autoridades italianas, nomeadamente o Banco de Itália, na sua qualidade de autoridade nacional competente, a dar início a um procedimento de resolução da Banca delle Marche ao abrigo das regras de direito italiano que transpõem a Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, que estabelece um enquadramento para a recuperação e a resolução de instituições de crédito e de empresas de investimento e que altera a Diretiva 82/891/CEE do Conselho, e as Diretivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/CE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e os Regulamentos (UE) n.
o
1093/2010 e (UE) n.
o
648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho (
JO 2014, L 173, p. 190
).
A Banca delle Marche, nascida da fusão das caixas económicas de Macerata (Itália), de Pesaro (Itália) e de Jesi (Itália), era o principal estabelecimento bancário da Região italiana de Marcas. Em 30 de setembro de 2015, dispunha ainda de uma rede de cerca de 300 agências, de um ativo total de 14,713 mil milhões de euros, de uma captação de aforro de 13,527 mil milhões de euros e de empréstimos líquidos de 12,237 mil milhões de euros.
Em 9 de janeiro de 2012, o Banco de Itália verificou que a Banca delle Marche mostrava «sinais de dificuldade crescente» e sublinhou que os controlos efetuados tinham revelado graves insuficiências nos sistemas de controlo interno que tinham repercussões inevitáveis na sua «exposição significativa […] aos riscos de crédito e financeiros».
Em 25 de junho de 2013, o Banco de Itália salientou que a Banca delle Marche enfrentava «uma deterioração significativa dos aspetos técnicos, nomeadamente no que respeita aos riscos ligados ao crédito e às consequências que daí decorr[iam] para a rentabilidade e [para] a adequação dos fundos próprios».
Em 8 de outubro de 2013, o Banco de Itália propôs ao Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministério da Economia e das Finanças) que colocasse a Banca delle Marche sob administração extraordinária, ao abrigo dos artigos 70.
o
e 98.
o
do Testo Unico Bancario italiano (Texto Único relativo aos Bancos), introduzido pelo decreto legislativo (Decreto Legislativo) n.
o
385, de 1 de setembro de 1993 (GURI n.
o
230, de 30 de setembro de 1993, suplemento ordinário n.
o
92), devido, nomeadamente, a «disfuncinamentos e irregularidades […] graves». Nessa data, a situação contabilística da Banca delle Marche incluía fundos angariados no valor de 20,9 mil milhões de euros, fundos próprios regulamentares que ascendiam a 996 milhões de euros, um rácio de fundos próprios total de 6,65 % e um défice estimado tendo em conta as exigências prudenciais de 202 milhões de euros.
Em 15 de outubro de 2013, a Banca delle Marche foi colocada sob administração extraordinária. Os administradores extraordinários da Banca delle Marche procederam a uma primeira tentativa de resolver a crise que atravessava o referido banco através de uma intervenção de apoio por parte da Credito Fondiario SpA (a seguir «FonSpa») e do FITD, para a qual este último tinha pedido em 12 de setembro de 2014, e obtido em 3 de dezembro de 2014, a autorização do Banco de Itália. Todavia, essa intervenção não existiu devido às dificuldades encontradas para proceder à recapitalização da Banca delle Marche, uma vez que a FonSpa não estava em condições de mobilizar no mercado o montante total dos recursos financeiros necessários.
Em 10 de outubro de 2014, no âmbito de uma fase de análise preliminar desencadeada por sua própria iniciativa relativa às intervenções de apoio previstas pelo FITD a favor de outro banco italiano, a Banca Tercas [SA.39451 (2014/CP)], e da Banca delle Marche [SA.39543 (2014/CP)], a Comissão enviou às autoridades italianas um pedido de informações, sublinhando que não se podia excluir que as referidas intervenções constituam auxílios de Estado.
Por carta de 18 de dezembro de 2014, a Comissão comunicou às autoridades italianas que a intervenção de apoio a favor da Banca delle Marche proposta pelo FITD era suscetível de constituir um auxílio de Estado e que, na hipótese de o Banco de Itália pretender autorizar tal intervenção, era adequado que essas autoridades notificassem a medida em causa antes da sua aprovação, em conformidade com as exigências do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE.
Em 27 de fevereiro de 2015, a Comissão decidiu dar início ao procedimento formal de investigação relativo às intervenções de apoio do FITD a favor da Banca Tercas [SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN)] (
JO 2015, C 136, p. 17
). Nessa decisão, considerou, nomeadamente, que as referidas intervenções eram constituídas por recursos estatais e imputáveis ao Estado italiano.
Por carta de 21 de agosto de 2015, a respeito, nomeadamente, do procedimento SA.39543, relativo à Banca delle Marche, a Comissão recordou a possibilidade de a intervenção em causa ser constitutiva de um auxílio de Estado e solicitou às autoridades italianas que prestassem informações atualizadas a esse respeito e que renunciassem a executar qualquer medida do FITD antes de serem notificadas e de obterem uma decisão da sua parte.
Em setembro de 2015, o Banco de Itália informou a Comissão de que estavam em preparação planos de solução para resolver as crises que atravessavam três bancos, entre os quais a Banca delle Marche, e de que estes previam a absorção das perdas pelas reservas e pelo capital representado por ações, a redução a zero ou a conversão dos créditos subordinados e um aumento de capital quer através de capitais privados quer através da intervenção do FITD.
Segundo os administradores extraordinários, a situação contabilística da Banca delle Marche em 30 de setembro de 2015 apresentava fundos próprios líquidos, ou seja, um valor contabilístico das ações, que ascendia a 13 milhões de euros, e um défice patrimonial de 1,432 mil milhões de euros.
Em 8 de outubro de 2015, o FITD fixou e aprovou os elementos‑chave de uma segunda tentativa de intervenção de apoio que consistiam numa injeção de capital na Banca delle Marche no montante de 1,2 mil milhões de euros, «através do financiamento que [estava] em vias de se tornar efetivo graças a certos bancos membros do consórcio», acompanhada de um plano de reestruturação do referido banco preparado por uma sociedade de consultores, e informou desse facto o Banco de Itália por cartas de 9 e 15 de outubro de 2015. Na sua carta de 9 de outubro de 2015, o FITD precisou que, em conformidade com os referidos elementos‑chave, por um lado, a sua intervenção só se realizaria após a transposição para o direito interno da Diretiva 2014/59 (v. n.
o
1,
supra
) e, por outro, as suas modalidades concretas seriam submetidas ao conselho do FITD após a articulação da transação relativa ao capital ter sido definida, nomeadamente atendendo ao facto de a intervenção ser realizada através do financiamento por um consórcio de bancos. Por último, expôs que a totalidade dessa operação estava condicionada, nomeadamente, pela aprovação pelo Banco de Itália da alteração dos Estatutos do FITD destinada a introduzir o novo mecanismo de contribuição
ex ante
, bem como pela execução jurídica da operação de aumento de capital.
Em outubro de 2015, o Banco de Itália transmitiu à Comissão uma nota intitulada «Um regime de solução para o grupo Banca delle Marche», recordando a situação contabilística do referido banco, o facto de ter sido colocado sob administração extraordinária, a tentativa fracassada de resgate por parte da FonSpa e a existência de um plano de reestruturação mandatado pelo FITD e preparado por uma sociedade de consultores. O Banco de Itália concluiu daí que, tendo em conta que, em 31 de dezembro de 2015, se presumia que o capital dos acionistas se aproximava de zero, a recapitalização do banco seria executada, por um lado, através de uma redução a zero ou da conversão dos créditos subordinados (no valor de 427,5 milhões de euros em 30 de setembro de 2015) e, por outro, através de um aumento de capital de 1,2 mil milhões de euros pelo FITD. A esta nota estavam anexados, designadamente, a carta do FITD de 9 de outubro de 2015 (v. n.
o
13,
supra
) e o referido plano de restruturação.
Por carta de 4 de novembro de 2015, os administradores extraordinários da Banca delle Marche assinalaram ao Banco de Itália a situação iminente de cessação de pagamento e informaram que receavam que o seu resgate não pudesse ter lugar em tempo útil dada a sua situação financeira.
Em 16 de novembro de 2015, a República Italiana transpôs para o direito interno a Diretiva 2014/59 através da adoção do decreto legislativo (Decreto Legislativo) n.
o
180/15 (GURI n.
o
267, de 16 de novembro de 2015, p. 1), que cria, nomeadamente, o fundo ou fundos de resolução no Banco de Itália, com a possibilidade de delegar as suas funções a um sistema de garantia de depósitos reconhecido ao abrigo do artigo 96.
o
do Texto Único relativo aos Bancos (v. artigos 78.
o
a 86.
o
do referido decreto), como o FITD.
Por carta conjunta de 19 de novembro de 2015, os membros da Comissão J. Hill e M. Vestager, encarregados, à época, respetivamente, o primeiro, da estabilidade financeira, serviços financeiros e união dos mercados de capitais e, a segunda, da concorrência, comunicaram às autoridades italianas a sua interpretação das exigências impostas pela Diretiva 2014/49/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, relativa aos sistemas de garantia dos depósitos (
JO 2014, L 173, p. 149
), lida em conjugação com a Diretiva 2014/59, e, mais especificamente, chamaram a atenção das referidas autoridades para o facto de a utilização de um sistema de garantia dos depósitos para recapitalizar um banco, por força do artigo 11.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2014/49, estar subordinada à aplicação das regras em matéria de auxílios de Estado. Assim, segundo essa carta, quando se conclui que a utilização do referido sistema implica a concessão de um auxílio de Estado, a resolução de um banco deve ser equacionada à luz da Diretiva 2014/59, que qualifica qualquer «apoio financeiro público extraordinário» de «auxílio estatal, concedido para preservar ou restabelecer a viabilidade, a liquidez ou a solvabilidade de uma instituição». Devido a tal facto, o condicionalismo que figura nesta última diretiva é aplicável. Se, em contrapartida, a utilização do sistema de garantia de depósitos não fosse qualificada de auxílio de Estado, mas de intervenção puramente privada, não daria lugar a uma resolução nos termos dessa diretiva.
Em 21 de novembro de 2015, com o acordo do Ministério da Economia e das Finanças obtido em 22 de novembro de 2015, o Banco de Itália deu início a um procedimento de resolução, ao abrigo do artigo 32.
o
do Decreto Legislativo n.
o
180/15, relativamente à Banca delle Marche. O projeto de resolução foi notificado à Comissão em 20 de novembro de 2015.
No seu «projeto de resolução da Banca delle Marche», o Banco de Itália salientou, nomeadamente, o facto de não ter sido possível uma recapitalização da Banca delle Marche pelo FITD, na falta de «avaliação positiva prévia por parte da Comissão […] sobre a compatibilidade [desta operação] com as regras [da União] em matéria de auxílios de Estado». No âmbito da sua «avaliação provisória» relativa aos requisitos de abertura de um procedimento de resolução, na aceção do artigo 25.
o
do Decreto Legislativo n.
o
180/15 e do artigo 36.
o
, n.
o
9, da Diretiva 2014/59, o Banco de Itália constatou a situação deficitária da Banca delle Marche, comprovada pelas perdas totais de 1,445 mil milhões de euros e por um défice patrimonial de 1,432 mil milhões de euros evidenciados em 30 de setembro de 2015. Segundo o Banco de Itália, durante o processo de administração extraordinária, não tinha sido possível determinar intervenções do setor privado capazes de resolver a situação de crise em que se encontrava a Banca delle Marche. Do mesmo modo, a intervenção do FITD a seu favor revelou‑se impraticável e não adaptada à exigência de uma resolução rápida da crise. Com efeito, à luz do caráter público que atribuía às intervenções dos sistemas de garantia, a execução da intervenção prevista exigia a autorização prévia da Comissão no que respeita à sua compatibilidade com as regras da União em matéria de auxílios de Estado. Essa operação foi submetida à Comissão, mas não pôde ser realizada por falta de avaliação positiva prévia desta última. Essa avaliação provisória foi confirmada pela avaliação final, efetuada em abril de 2016 por um perito independente mandatado pelo Banco de Itália.
A resolução da Banca delle Marche, conforme ordenada pelo Banco de Itália, consistia na transferência dos ativos e passivos desse banco para um banco de transição recentemente criado, concretamente a Nuova Banca delle Marche SpA (a seguir «banco de transição»), cujo capital tinha sido subscrito pelo fundo de resolução recentemente criado através de contribuições do setor bancário, a fim de permitir a manutenção das suas atividades essenciais até ser vendido no âmbito de um processo aberto e não discriminatório. Paralelamente, estavam previstos, primeiro, uma cessão posterior dos ativos depreciados, denominados dívida em incumprimento, do banco de transição para uma nova sociedade veículo para a gestão dos ativos ou para uma estrutura de cisão («bad bank»), concretamente a REV — Gestione Crediti SpA, controlada pelo fundo de resolução, a um preço de compra correspondente a cerca de 18 % do valor inicial, segundo, uma desvalorização integral das reservas e do capital constituído por ações com a consequência da anulação dos direitos administrativos e patrimoniais («write down») e, terceiro, o abandono das obrigações subordinadas ao passivo da «antiga» Banca delle Marche, que se tornou uma «concha vazia», sem possibilidade de os titulares cobrarem os seus créditos. Os auxílios previstos para a execução dessas operações de resolução da Banca delle Marche faziam parte, por um lado, de uma «primeira medida», que consistia numa injeção de capital destinada a cobrir os fundos próprios negativos do banco de transição no valor de 1,005 mil milhões de euros e numa recapitalização desse banco no valor de 1,041 mil milhões de euros, e, por outro, de uma «segunda medida», que consistia numa transferência dos ativos em depreciação no montante de 916 milhões de euros para a estrutura de cisão.
Em 22 de novembro de 2015, a Comissão, no termo de uma fase de análise preliminar, adotou a Decisão C(2015) 8371 final sobre o auxílio estatal SA.39543 (2015/N) aplicado pela Itália — Auxílio à resolução da Banca delle Marche, que não suscitava objeções às medidas de auxílio previstas no âmbito da resolução da Banca delle Marche, com o fundamento de que eram compatíveis com o mercado interno na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea b), TFUE. Nessa data, o saldo dos fundos próprios da Banca delle Marche era negativo no montante de 1,412 mil milhões de euros.
Em 26 de novembro de 2015, a assembleia extraordinária dos bancos associados em consórcio do FITD aprovou as alterações introduzidas nos Estatutos que autorizam a intervenção
ex ante
«voluntária» do FITD. Estas alterações foram seguidamente aprovadas pelo Banco de Itália.
Entre 22 de novembro e 31 de dezembro de 2015, o banco de transição registou cerca de 12 milhões de euros de perdas líquidas. Além disso, em 2016, gerou perdas que ascendiam a cerca de 775 milhões de euros, dos quais 668,7 milhões resultaram de uma nova depreciação dos empréstimos de baixo rendimento.
Em 9 de dezembro de 2015, o chefe do Departamento de Supervisão do Banco de Itália foi ouvido pela Comissão de Finanças da Camera dei deputai (Câmara dos Deputados, Itália). Resulta da ata dessa audição, nomeadamente, o seguinte:
«A gestão [pelos administradores extraordinários da Banca delle Marche] prolongou‑se durante muito tempo […] Foi nessa ocasião que surgiu a disponibilidade do F[ITD] […] [para] absorver os riscos relativos aos empréstimos improdutivos. A intervenção do [FITD] teria permitido, com os recursos trazidos por outros bancos, lançar as bases de uma saída da crise sem sacrificar de modo algum os credores […] Isso não foi possível tendo em conta a opinião preconcebida — que não partilhamos — expressa pelos serviços da Comissão […], que entendiam que as intervenções do [FITD] deviam ser equiparadas a auxílios de Estado […]
Como já referi, este modo de intervenção foi atentamente tido em consideração e pormenorizadamente definido pelo [FITD] […] Mas a sua execução não foi possível na medida em que a intervenção do FITD foi qualificada pelos serviços da Comissão […] de auxílio de Estado ao equiparar a sua utilização a um recurso a fundos públicos. Como já sublinhei, não partilhamos deste ponto de vista. Em Itália, os sistemas de garantia são entidades privadas; as suas intervenções alternativas ao reembolso dos depositantes são decididas de forma autónoma e financiadas por recursos igualmente privados […]»
Em 23 de dezembro de 2015, a Comissão adotou a Decisão (UE) 2016/1208, relativa ao auxílio estatal SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) que a Itália executou a favor do Banco Tercas (
JO 2016, L 203, p. 1
, a seguir «decisão relativa à Banca Tercas»), qualificando as intervenções do FITD em causa de auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno e ordenando a sua recuperação.
Numa nota publicada no seu sítio Internet, em 25 de março de 2016, intitulada «A crise da Banca delle Marche», o Banco de Itália recordou, em substância, nomeadamente, que, em outubro de 2014, a Comissão tinha transmitido às autoridades italianas um pedido de informações sobre as intervenções previstas do FITD a favor da Banca Tercas e da Banca delle Marche, tendo em conta a possibilidade de estas constituírem auxílios de Estado. Estas autoridades iniciaram em seguida, com o apoio técnico do Banco de Itália, uma longa consulta com os serviços da Comissão, que envolveu numerosas trocas de correspondência eletrónica e numerosas deslocações de funcionários italianos a Bruxelas (Bélgica), no âmbito das quais tentaram convencer a Comissão de que a hipótese de um auxílio de Estado era infundada. Segundo o Banco de Itália, era, no entanto, indispensável obter a autorização prévia da Comissão no que respeitava à intervenção do FITD, cuja execução, de outro modo, teria levado à abertura formal de um contencioso com a Comissão que deveria ser submetido aos órgãos jurisdicionais da União, com todos os efeitos negativos imediatos que isso teria produzido. Ora, os serviços da Comissão mantiveram a sua recusa quanto a essa intervenção, mesmo sob uma forma, como a prevista em último lugar, que permitia repartir os encargos («burden sharing»), que, de qualquer modo, teria sido uma solução muito menos prejudicial do que a que prevaleceu em definitivo. Esta atitude foi oficialmente confirmada ao mais alto nível na carta dos membros da Comissão J. Hill e M. Vestager de 19 de novembro de 2015.
Por Acórdão de 30 de dezembro de 2016 (processo n.
o
12884/2016), na sequência de um recurso interposto pelas demandantes contra o Banco de Itália e o Ministério da Economia e das Finanças, destinado a obter a anulação das medidas de resolução tomadas contra a Banca delle Marche e a indemnização pelos prejuízos causados por essa resolução, o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) julgou improcedentes os pedidos das demandantes.
Em 2017, quando o banco de transição foi vendido, foi necessário um novo auxílio de Estado, que consistia designadamente numa recapitalização de 556 milhões de euros provenientes do fundo de resolução, e o preço de venda foi fixado em um euro simbólico [v. Decisão C(2017) 3000 final da Comissão, de 30 de abril de 2017, relativa aos auxílios estatais SA.39543 (2017/N‑2), SA.41134 (2017/N‑2), SA.43547 (2017/N‑2) (
JO 2018, C 140, p. 1
)].
Por Acórdão de 22 de janeiro de 2019 (processo n.
o
00550/2019), o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) negou provimento ao recurso interposto pelas demandantes do acórdão do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio).
Por Acórdão de 19 de março de 2019, Itália e o./Comissão (
T‑98/16, T‑196/16 e T‑198/16
,
EU:T:2019:167
), o Tribunal Geral anulou a decisão relativa à Banca Tercas.
Em 29 de maio de 2019, a Comissão interpôs recurso do Acórdão de 19 de março de 2019, Itália e o./Comissão (
T‑98/16, T‑196/16 e T‑198/16
,
EU:T:2019:167
), registado sob o número de processo C‑425/19 P.
Na sequência de um pedido de revisão apresentado pelas demandantes, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), por Despacho de 7 de outubro de 2019 (processo n.
o
03465/2019), suspendeu o processo de revisão do seu acórdão referido no n.
o
29,
supra
, até o Tribunal de Justiça proferir a decisão que põe termo à instância no processo C‑425/19 P.
Por Despacho de 13 de novembro de 2019, Comissão/Itália e o. (
C‑425/19 P
, não publicado,
EU:C:2019:980
), o presidente do Tribunal de Justiça indeferiu o pedido de intervenção das demandantes em apoio dos pedidos dos recorrentes em primeira instância com o fundamento de que não demonstravam um interesse na resolução do litígio no processo C‑425/19 P, na aceção do artigo 40.
o
, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.
Por Acórdão de 2 de março de 2021, Comissão/Itália e o. (
C‑425/19 P
,
EU:C:2021:154
), o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso interposto pela Comissão do Acórdão de 19 de março de 2019, Itália e o./Comissão (
T‑98/16, T‑196/16 e T‑198/16
,
EU:T:2019:167
).
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de setembro de 2019, as demandantes intentaram a presente ação.
Na réplica, apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 14 de fevereiro de 2020, as demandantes pediram ao Tribunal Geral que ordenasse à Comissão, ao abrigo do artigo 91.
o
do seu Regulamento de Processo, que apresentasse, na íntegra, o processo administrativo ligado ao processo «Banca delle Marche (SA.39543 2014/CP)», incluindo todos os «documentos confidenciais» enunciados na contestação, a fim de garantir o respeito dos seus direitos de defesa e do princípio do contraditório, em conformidade com o disposto no artigo 103.
o
do Regulamento de Processo.
Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 14 de abril de 2020, na sequência de um pedido de medida de instrução da Comissão destinado a ordenar às demandantes que apresentassem a ata da reunião do conselho do FITD de 8 de outubro de 2015, bem como qualquer outro documento proveniente do FITD e relativo à carta de 9 de outubro de 2015, em complemento do anexo A.7 da petição, as demandantes procederam a novo oferecimento de provas relativas aos referidos documentos. Nas suas observações de 25 de junho de 2020, a Comissão não se opôs a que essas provas fossem juntas aos autos e tomadas em consideração pelo Tribunal Geral.
Sob proposta da juíza‑relatora, o Tribunal Geral (Terceira Secção) decidiu dar início à fase oral do processo e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.
o
do Regulamento de Processo, solicitou à Comissão que apresentasse os documentos alegadamente confidenciais a que esta fez referência na contestação. A Comissão apresentou os referidos documentos no prazo fixado, precisando que já não os considerava confidenciais.
Na audiência de 21 de janeiro de 2021, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às perguntas feitas pelo Tribunal Geral.
As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
demonstrar e declarar a responsabilidade extracontratual da União pelo facto de a Comissão ter impedido, mediante instruções ilegais transmitidas às autoridades italianas, a recapitalização da Banca delle Marche pelo FITD;
–
condenar a Comissão na reparação dos danos que causou às demandantes, avaliados segundo os critérios enunciados nos n.
os
43 a 51 da petição ou no montante que o Tribunal Geral considere equitativo;
–
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
julgar a ação improcedente por falta de fundamento;
–
condenar as demandantes nas despesas.
Questão de direito
Quanto aos pressupostos da responsabilidade extracontratual da União
Segundo jurisprudência constante, a responsabilidade extracontratual da União está sujeita à verificação de um conjunto de requisitos, nomeadamente a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o incumprimento da obrigação que incumbe ao autor do ato e o prejuízo sofrido pelas pessoas lesadas (v. Acórdão de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho,
C‑123/18 P
,
EU:C:2019:694
, n.
o
32 e jurisprudência referida).
No que respeita mais especificamente ao requisito relativo ao nexo de causalidade exigido no artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE, resulta da jurisprudência que o mesmo incide sobre a existência de um nexo suficientemente direto de causa e efeito entre o comportamento das instituições da União e o dano, nexo que cabe ao recorrente provar, de modo que esse comportamento imputado deve ser a causa determinante do dano (v. Acórdão de 5 de setembro de 2019, União Europeia/Guardian Europe e Guardian Europe/União Europeia,
C‑447/17 P e C‑479/17 P
,
EU:C:2019:672
, n.
o
32 e jurisprudência referida).
Além disso, a responsabilidade extracontratual da União não pode ser declarada sem estarem preenchidos todos os requisitos a que está subordinada a obrigação de ressarcimento do prejuízo definida no artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE (Acórdão de 9 de setembro de 2008, FIAMM e o./Conselho e Comissão,
C‑120/06 P e C‑121/06 P
,
EU:C:2008:476
, n.
o
165; v., igualmente, Despacho de 12 de março de 2020, EMB Consulting e o./BCE,
C‑571/19 P
, não publicado,
EU:C:2020:208
, n.
o
29 e jurisprudência referida). Daqui resulta que o não preenchimento de um destes requisitos basta para negar provimento ao recurso.
O Tribunal Geral considera adequado começar por analisar a existência de um nexo de causalidade suficientemente direto entre o comportamento pretensamente ilegal da Comissão e o prejuízo alegado, na aceção da jurisprudência referida no n.
o
43,
supra
.
Quanto à existência de um nexo de causalidade suficientemente direto
As demandantes sustentam que o comportamento ilegal imputado à Comissão, a saber, nomeadamente, a sua aplicação incorreta do conceito de auxílio de Estado, conforme confirmado pelo Acórdão de 19 de março de 2019, Itália e o./Comissão (
T‑98/16, T‑196/16 e T‑198/16
,
EU:T:2019:167
), foi a causa efetiva e exclusiva do prejuízo que sofreram. Com efeito, está demonstrado que, por um lado, as autoridades italianas procuraram todas as soluções possíveis para evitar a resolução da Banca delle Marche, mas estas foram impossibilitadas pela oposição da Comissão, e que, por outro, essas outras soluções teriam limitado significativamente os efeitos prejudiciais para os acionistas e para os titulares de obrigações em causa. Recordam as diferentes diligências de controlo que os serviços da Comissão efetuaram a partir do mês de outubro de 2014 relativas às operações de resgate em curso, nomeadamente a favor da Banca Tercas e da Banca delle Marche. Resulta da nota do Banco de Itália relativa à crise da Banca delle Marche que, posteriormente, o Ministério da Economia e das Finanças iniciou, com o apoio técnico do Banco de Itália, uma longa consulta com a Comissão, que se traduziu em numerosas trocas de correspondência eletrónica e em numerosas deslocações de funcionários italianos a Bruxelas, tendo as autoridades italianas ficado convencidas de que a hipótese de um auxílio de Estado era infundada e que era possível convencer disso a Comissão. Não obstante essas tentativas de demonstrar a legalidade do ponto de vista das autoridades italianas, a Comissão enviou várias cartas de uma «dureza crescente», entre as quais a advertência reiterada de que a execução desse apoio à Banca delle Marche exigiria que lhe fosse enviada uma notificação prévia e que se aguardasse a sua decisão. Segundo as demandantes, como precisa o Banco de Itália na sua nota, «os serviços da [Comissão] mantiveram obstinadamente uma atitude de recusa quanto à intervenção do FITD, mesmo sob uma forma que permitisse repartir os encargos (“burden sharing”) prevista em último lugar, que, em quaisquer circunstâncias, teria sido uma solução muito menos traumatizante do que a que prevaleceu no fim». Esta atitude foi «oficialmente confirmada ao mais alto nível na carta dos membros da Comissão J. Hill e M. Vestager de 19 de novembro de 2015».
As demandantes consideram que esta posição ilegal adotada pela Comissão se revelou suscetível de paralisar completamente a ação das autoridades italianas. Como precisa o Banco de Itália na sua nota mencionada no n.
o
46,
supra
, era indispensável obter a autorização prévia da Comissão no que respeita à intervenção do FITD, sem a qual a execução da mesma teria levado à abertura formal de um contencioso com a Comissão que devia ser submetido aos órgãos jurisdicionais da União, com todos os efeitos negativos imediatos que isso teria causado. Por conseguinte, com a sua ação, a Comissão impediu o resgate da Banca delle Marche, apesar dos esforços desenvolvidos pelas autoridades italianas.
As demandantes precisam que os efeitos do resgate da Banca delle Marche pelo FITD teriam sido diferentes dos resultantes da intervenção do fundo de resolução. Tal resgate teria sido menos prejudicial para os acionistas em causa, que poderiam ter conservado uma percentagem de participação e continuado a ser acionistas, podendo esperar uma retoma de valor do referido banco no futuro, quando este obtivesse novamente lucros. Assim, no seu relatório final, os administradores extraordinários da Banca delle Marche precisaram que a intervenção «sob uma forma que permitisse repartir os encargos (“burden sharing”), tal como prevista em último lugar, era, em qualquer caso, “uma solução muito menos traumatizante do que a que [tinha] prevalecido no final”». Com efeito, uma intervenção do FITD em outubro e novembro de 2015 teria permitido dotar a Banca delle Marche dos recursos necessários para ultrapassar a crise mantendo a atividade, como é confirmado pelo referido relatório final e pelo próprio Banco de Itália, sem sacrificar os credores e sacrificando em menor medida os acionistas.
A Comissão contesta a argumentação das recorrentes. Contudo, na audiência, renunciou a contestar a admissibilidade da nota do Banco de Itália referida no n.
o
46,
supra
, o que ficou registado na ata da audiência.
O Tribunal Geral recorda, a título preliminar, que as demandantes alegam, em substância, que o comportamento e os atos da Comissão que impediram a intervenção do FITD e, portanto, levaram à adoção da decisão de resolução da Banca delle Marche são o resultado de uma aplicação incorreta pela Comissão do conceito de auxílio, na medida em que considerou erradamente que, não obstante o seu caráter privado, as intervenções do FITD constituíam medidas imputáveis ao Estado italiano e incluíam recursos estatais.
Ora, não se pode deixar de observar que as cartas e as tomadas de posição provisórias da Comissão durante a fase de análise preliminar relativa à situação da Banca delle Marche, conforme recordadas nos n.
os
7 e seguintes,
supra
, não contêm nenhuma apreciação jurídica tendo em conta os critérios do conceito de auxílio.
Assim, em primeiro lugar, no pedido de informações de 10 de outubro de 2014, a Comissão limitou‑se a sublinhar que não se podia excluir que as intervenções previstas do FITD a favor da Banca Tercas e da Banca delle Marche constituam auxílios de Estado.
Em segundo lugar, do mesmo modo, na sua carta de 18 de dezembro de 2014, a Comissão limitou‑se a indicar às autoridades italianas que a intervenção de apoio a favor da Banca delle Marche proposta pelo FITD era suscetível de constituir um auxílio de Estado e que, no caso de o Banco de Itália ter previsto autorizar tal intervenção, teria sido adequado que estas autoridades notificassem a medida em causa antes da sua autorização em conformidade com as exigências do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE (v. n.
o
8,
supra
).
Em terceiro lugar, na sua carta de 21 de agosto de 2015, nomeadamente a respeito do processo SA.39543 relativo à Banca delle Marche, a Comissão limitou‑se a recordar a possibilidade de a intervenção prevista ser constitutiva de um auxílio de Estado e solicitou às autoridades italianas que lhe prestassem informações atualizadas a esse respeito e que renunciassem a executar quaisquer medidas do FITD antes da sua notificação e da obtenção de uma decisão da sua parte (v. n.
o
10,
supra
).
Em quarto lugar, com a carta de 19 de novembro de 2015, isto é, apenas um dia antes de as autoridades italianas notificarem à Comissão o início do procedimento de resolução da Banca delle Marche, que teve lugar em 21 de novembro de 2015 (v. n.
o
18,
supra
), os membros da Comissão J. Hill e M. Vestager informaram as referidas autoridades unicamente da sua interpretação das exigências conjuntas estabelecidas pelas Diretivas 2014/49 e 2014/59 e pelas regras em matéria de auxílios de Estado. Mais especificamente, chamaram a atenção para o facto de a utilização de um sistema de garantia de depósitos para recapitalizar um banco, nos termos do artigo 11.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2014/49, estar sujeita à aplicação das regras em matéria de auxílios de Estado, reconhecendo simultaneamente que, se a utilização do referido sistema não fosse qualificada de auxílio de Estado, mas de intervenção puramente privada, não daria lugar a uma resolução nos termos desta diretiva (v. n.
os
17 e 18,
supra
).
Resulta do que precede que estas tomadas de posição da Comissão, que se verificaram antes do início do procedimento de resolução da Banca delle Marche, tinham unicamente caráter processual, recordando às autoridades italianas a necessidade de notificar previamente e de não aplicarem possíveis medidas de auxílio a favor, nomeadamente, do referido banco. Estas tomadas de posição não se exprimiam sobre uma medida concreta, uma vez que ainda não tinha sido claramente definida ou notificada qualquer medida concreta, nem sobre a forma precisa como a Comissão interpretaria o conceito de auxílio na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE a este respeito.
É certo que resulta dos documentos provenientes do Banco de Itália, posteriores aos acontecimentos recordados nos n.
os
52 a 55,
supra
, que este último estava convencido de que os serviços da Comissão consideravam que as intervenções do FITD a favor de um banco deficitário eram suscetíveis de constituir auxílios de Estado, nomeadamente na medida em que eram imputáveis ao Estado italiano e provinham de recursos sobre os quais este exercia o seu controlo. Com efeito, na sua avaliação provisória das condições de abertura de um procedimento de resolução da Banca delle Marche, o Banco de Itália recordou, em substância, que seria necessário notificar à Comissão qualquer eventual medida de apoio do FITD a favor da Banca delle Marche e obter uma autorização prévia por parte daquela relativamente à compatibilidade da referida medida com as regras da União em matéria de auxílios de Estado (v. n.
o
19,
supra
). Além disso, o depoimento de um dos seus colaboradores e a sua nota sobre a crise da Banca delle Marche tendem a demonstrar que, durante o procedimento administrativo, os serviços da Comissão tinham indicado que as intervenções de apoio do FITD teriam, sendo caso disso, constituído auxílios de Estado, nomeadamente pelo facto de os seus recursos revestirem caráter estatal ou público. Assim, a ata do referido depoimento mostra que, ao contrário das autoridades italianas e do Banco de Itália, a Comissão considerava que as intervenções do FITD deveriam ser equiparadas a auxílios de Estado ao qualificar os seus recursos de fundos públicos (v. n.
o
24,
supra
). Contrariamente ao que salienta a Comissão, o conteúdo desse depoimento é confirmado pela nota do Banco de Itália sobre a crise da Banca delle Marche, na qual se indica claramente que as autoridades italianas e o Banco de Itália tinham tentado em vão convencer os serviços da Comissão de que as intervenções previstas do FITD a favor da Banca Tercas e da Banca delle Marche não podiam ser qualificadas de auxílios de Estado (v. n.
o
26,
supra
).
No entanto, não resulta desses elementos de prova que, na fase pertinente, isto é, imediatamente antes de o Banco de Itália e o Ministério da Economia e das Finanças adotarem, no exercício das suas competências próprias e da sua margem de apreciação (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, n.
os
106 a 108), a decisão de iniciar a resolução da Banca delle Marche, a Comissão, pelos motivos recordados no n.
o
57,
supra
, tenha ameaçado as autoridades italianas de bloquear ou de proibir eventuais intervenções do FITD a favor da Banca delle Marche à luz do artigo 107.
o
TFUE ou tenha exercido pressões a este respeito.
A este respeito, as recorrentes não podem invocar a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação relativo à intervenção do FITD a favor da Banca Tercas, adotada em 27 de fevereiro de 2015, e, portanto, vários meses antes de ter sido iniciado o procedimento de resolução da Banca delle Marche, no qual a Comissão tinha considerado que essa intervenção preenchia os requisitos de imputabilidade e de recursos estatais (v. n.
os
45 a 61 da referida decisão de dar início ao procedimento e n.
o
9,
supra
). Diversamente dessas medidas de apoio à Banca Tercas, antes da adoção da decisão de resolução da Banca delle Marche, nem existia projeto de intervenção firme do FITD a favor da Banca delle Marche, nem pedido de autorização do referido projeto dirigido ao Banco de Itália (v. n.
o
13,
supra
), nem notificação formal desse projeto, nem outra razão para que a Comissão iniciasse um procedimento formal de investigação a esse respeito. Nestas condições, nessa fase, era, com efeito, impossível para a Comissão saber com suficiente precisão se a eventual intervenção prevista pelo FITD a favor da Banca delle Marche era suscetível de preencher os requisitos de um auxílio de Estado.
Pelo contrário, resulta da avaliação provisória efetuada pelo Banco de Itália na origem do procedimento de resolução (v. n.
o
19,
supra
) que os elementos decisivos a favor dessa decisão eram a situação deficitária da Banca delle Marche, comprovada pelas perdas totais de 1,445 mil milhões de euros e por um défice patrimonial de 1,432 mil milhões de euros evidenciados em 30 de setembro de 2015, bem como pelo facto de, durante o procedimento de administração extraordinária, não ter sido possível determinar intervenções por parte do setor privado capazes de resolver a sua situação de crise. O Banco de Itália sublinhou, assim, que a intervenção do FITD se tinha revelado impraticável e não adaptada à exigência de uma resolução rápida da crise. Neste contexto, o facto, recordado pelo Banco de Itália, de a execução de tal intervenção ter exigido a autorização a autorização prévia da Comissão por força das regras em matéria de auxílios de Estado constituía, é certo, um aspeto adicional contra essa solução rápida, mas, tendo em conta o caráter ainda incompleto do projeto de intervenção do FITD a favor da Banca delle Marche (v. n.
o
59,
supra
), não era determinante em si para a decisão de resolução finalmente adotada pelas referidas autoridades. Além disso, na medida em que o Banco de Itália indicou que essa intervenção tinha sido submetida à Comissão, mas não podia ser realizada na falta de uma avaliação positiva prévia por esta, referia‑se manifestamente à nota intitulada «Um regime de solução para o grupo Banca delle Marche» (v. n.
o
14,
supra
), da qual basta salientar que a subordinação à Comissão não pode ser equiparada a uma notificação formal de um projeto de intervenção firme e concreto que poderia ter sido objeto de uma proibição ou de uma autorização por parte desta.
Com efeito, em primeiro lugar, esta apreciação é corroborada pelo facto de, em 8 de outubro de 2015, o FITD ter fixado apenas os elementos‑chave de uma segunda tentativa de intervenção de apoio a favor da Banca delle Marche, que consistia numa injeção de capital no referido banco no montante de 1,2 mil milhões de euros, acompanhada de um plano de reestruturação, do qual informou o Banco de Itália por cartas de 9 e 15 de outubro de 2015. Assim, na sua carta de 9 de outubro de 2015, o FITD precisou que, em conformidade com os referidos elementos‑chave, por um lado, a sua intervenção só teria lugar após a transposição para o direito interno da Diretiva 2014/59 e após a aprovação pelo Banco de Itália da alteração dos seus Estatutos necessária à sua execução e, por outro, as modalidades concretas da mesma seriam submetidas ao conselho do FITD após a articulação da transação relativa ao capital ter sido definida, nomeadamente tendo em conta o facto de a intervenção ser realizada através do financiamento por um consórcio de bancos segundo as condições do mercado (v. n.
o
13,
supra
). Por conseguinte, como alega a Comissão, os órgãos internos do FITD estavam ainda longe de decidir o conteúdo exato e as modalidades de concessão da referida intervenção, razão pela qual, diferentemente da primeira intervenção do FITD, proposta, mas não realizada (v. n.
o
6,
supra
), não foi pedida qualquer autorização do Banco de Itália na referida carta ou posteriormente. Com efeito, diferentemente da carta do FITD dirigida ao Banco de Itália em 12 de setembro de 2014, relativa ao projeto de intervenção com o apoio da FonSpa, as suas cartas de 9 e 15 de outubro de 2015 não podem ser interpretadas no sentido de que contêm tal pedido de autorização. Em resposta a uma pergunta precisa feita a este respeito pelo Tribunal Geral na audiência, as demandantes salientaram que, nessa fase, a sociedade de consultores responsável já tinha validado a intervenção prevista do FITD e que, através das referidas cartas, este tinha assinalado ao Banco de Itália que estava pronto a efetuá‑la, mas não conseguiram identificar uma passagem nessas cartas que pudesse ter sido entendida como um pedido de autorização.
Em segundo lugar, mesmo antes da transposição da Diretiva 2014/59 para o direito interno através da adoção do Decreto Legislativo n.
o
180/15, em 16 de novembro de 2015, que, segundo as próprias declarações do FITD, tornou possível tal intervenção de apoio, por carta de 4 de novembro de 2015, os administradores extraordinários da Banca delle Marche assinalaram ao Banco de Itália a situação iminente de suspensão de pagamento e indicaram que receavam que o seu resgate não pudesse ser levado a cabo em tempo útil tendo em conta a sua situação financeira. Isso indica, em si, a impossibilidade de uma intervenção rápida do FITD, independentemente da eventual necessidade de a notificar previamente à Comissão, nos termos do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE (v. n.
os
14 e 16,
supra
). Essa impossibilidade é confirmada pelo facto de a assembleia extraordinária dos bancos associados em consórcio do FITD não ter aprovado as alterações efetuadas nos estatutos do FITD, o que teria permitido a referida intervenção em conformidade com o novo quadro regulamentar até 26 de novembro de 2015 (v. n.
o
21,
supra
), isto é, cinco dias após a adoção da decisão de resolução da Banca delle Marche.
Em terceiro lugar, contrariamente ao que consideram as demandantes, nem o depoimento do colaborador do Banco de Itália nem a nota deste último sobre a crise da Banca delle Marche (v. n.
os
24 e 26,
supra
) são suscetíveis de pôr em causa a apreciação anterior. Estes documentos foram elaborados muito tempo após a decisão de resolução da Banca delle Marche e num momento em que, nomeadamente, o Banco de Itália já enfrentava ações de indemnização intentadas pelas demandantes nos tribunais italianos. Além disso, a nota sobre a crise da Banca delle Marche refere uma alegada recusa da Comissão em aceitar uma recapitalização do referido banco pelo FITD, o que foi «oficialmente confirmado, ao mais alto nível, pela carta dos membros da Comissão J. Hill e M. Vestager de 19 de novembro de 2015», ainda que esse conteúdo não possa ser atribuído à referida carta (v. n.
o
55,
supra
). Em qualquer caso, não se afigura plausível que a necessidade de notificar à Comissão tal medida de intervenção do FITD, ainda não suficientemente precisada no seu conteúdo e nas suas modalidades, em especial quanto ao volume e ao modo de participação dos seus membros, nem decidida pelos órgãos internos do FITD e pelas autoridades competentes, tenha, por si só, impedido o resgate da Banca delle Marche, como transparece de uma parte do referido depoimento. A nota do Banco de Itália sobre a crise da Banca delle Marche não permite outra leitura. Com efeito, a referida nota, embora sublinhe a necessidade de notificar essa medida à Comissão e de obter previamente o seu aval, renuncia de forma pouco coerente a salientar a importância da situação de crise que o referido banco atravessava, tal como se apresentava no início de novembro de 2015 e tinha sido verificada na avaliação provisória realizada pelo Banco de Itália e que precedeu e justificou a decisão de resolução.
Em quarto lugar, este entendimento corresponde ao dos acórdãos do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) e do Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) (v. n.
os
27 e 29,
supra
), a respeito dos quais as demandantes sustentam, sem fundamento, que declararam, no essencial, que a decisão do Banco de Itália de ordenar a resolução da Banca delle Marche não tinha sido «autónoma», mas «imposta» pela Comissão. Com efeito, as passagens dos referidos acórdãos invocadas pelas demandantes limitam‑se a recordar, em substância, alguns dos factos expostos nos n.
os
52 e seguintes,
supra
, sem no entanto proceder a tal qualificação jurídica. Assim, é certo que o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) recordou as afirmações do Banco de Itália que «indicou expressamente no dispositivo de resolução que a intervenção do [FITD] não [tinha] podido ter lugar, uma vez que a Comissão […] se tinha mostrado desfavorável a isso, na medida em que não era compatível com as regras em matéria de auxílios de Estado e a intervenção do [FITD] devia ter[‑lhe] sido previamente submetida […] de forma formal para esta verificar a sua compatibilidade com as referidas regras». Ora, contrariamente ao que alegaram as demandantes na audiência em resposta a uma pergunta do Tribunal Geral, a evocação destas afirmações não indica que o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) entendia que o Banco de Itália já não dispunha de margem de manobra unicamente devido à atitude da Comissão. Com efeito, no âmbito da sua própria apreciação e da qualificação jurídica dos factos, o referido tribunal destacou sobretudo os diferentes elementos e os dados económicos que justificaram que se considerasse que, no momento da adoção da decisão de resolução, a Banca delle Marche era deficitária e, portanto, a sua resolução era tão razoável quanto conforme ao princípio da proporcionalidade. Além disso, por sua vez, no seu acórdão, após ter, é certo, sublinhado que, em conformidade com a sua abordagem no processo relativo à Banca Tercas, a Comissão qualificava as intervenções do FITD de auxílios de Estado, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) não procedeu a uma apreciação aprofundada destes elementos de facto e de direito, tendo‑se limitado a rejeitar a prova da existência de um nexo de causalidade entre a omissão de abertura de um processo de resgate da Banca delle Marche e um alegado prejuízo, bem como a realidade do referido prejuízo (n.
os
8.5 e 9).
Em quinto lugar, o procedimento paralelo no processo relativo à Banca Tercas demonstra que, se as autoridades italianas, o Banco de Itália e o FITD estivessem efetivamente convencidos tanto da necessidade como da possibilidade de salvar a Banca delle Marche, poderiam ter seguido a mesma abordagem contraditória que nesse outro processo, que deu lugar à adoção da decisão relativa à Banca Tercas, ao Acórdão de 19 de março de 2019, Itália e o./Comissão (
T‑98/16, T‑196/16 e T‑198/16
,
EU:T:2019:167
), e ao recurso no processo C‑425/19 P. A este respeito, importa precisar que a primeira intervenção do FITD a favor da Banca Tercas tinha tido lugar muito tempo antes da transposição da Diretiva 2014/59 para o direito interno, pelo que este aspeto enquanto tal não pode explicar de forma decisiva as hesitações do setor bancário privado italiano para vir em apoio da Banca dele Marche. Além disso, a Comissão salientou, sem ser contestada pelas demandantes, que tinha entretanto manifestado o seu acordo a propósito de uma segunda intervenção do FITD a favor da Banca Tercas à luz das regras em matéria de auxílios de Estado, o que demonstra que não foi necessariamente induzida a proibir qualquer intervenção deste tipo e que há que proceder a um exame caso a caso, sem que seja possível transpor o resultado de um exame específico para outra situação.
Em sexto lugar, recorde‑se que, no seu Despacho de 13 de novembro de 2019, Comissão/Itália e o. (
C‑425/19 P
, não publicado,
EU:C:2019:980
, n.
os
17 a 21), o presidente do Tribunal de Justiça indeferiu o pedido de intervenção das demandantes em apoio dos pedidos das recorrentes em primeira instância com o fundamento de que não tinham interesse na solução da causa no processo C‑425/19 P, na aceção do artigo 40.
o
, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia. Com efeito, considerou, nomeadamente, que as demandantes não tinham demonstrado a existência de um nexo de causalidade entre, por um lado, a posição adotada pela Comissão na decisão relativa à Banca Tercas, ou mesmo a abertura do procedimento que levou à adoção dessa decisão, e, por outro, a resolução da Banca delle Marche.
Tendo em conta todas as considerações precedentes, não podem ser acolhidas as alegações das demandantes segundo as quais o comportamento alegadamente ilegal imputado à Comissão impediu o resgate da Banca delle Marche apesar dos esforços desenvolvidos pelas autoridades italianas e foi a causa efetiva e exclusiva do prejuízo que sofreram. Com efeito, a apreciação global dos elementos de prova pertinentes leva a concluir que, ainda que esse comportamento tenha desempenhado um papel fundamental no processo de instrução que levou as autoridades italianas a decidir sobre a resolução desse banco, no sentido de que consideravam que a necessidade de notificar previamente à Comissão uma eventual medida de apoio do FITD a favor do referido banco constituía um obstáculo à resolução rápida da crise financeira que atravessava a Banca delle Marche, a sua Decisão de 21 de novembro de 2015 de iniciar o procedimento de resolução da Banca delle Marche, adotada no exercício das suas competências próprias e da sua margem de apreciação (v. jurisprudência referida no n.
o
58,
supra
), não era menos autónoma, não era influenciada de maneira decisiva pela atitude da Comissão, e era essencialmente fundada na sua constatação da situação deficitária do referido banco, o que constituía a causa determinante dessa resolução, na aceção da jurisprudência (v., neste sentido, Acórdão de 5 de setembro de 2019, União Europeia/Guardian Europe e Guardian Europe/União Europeia,
C‑447/17 P e C‑479/17 P
,
EU:C:2019:672
, n.
o
32).
Dito de outro modo, as demandantes não conseguem demonstrar de forma juridicamente bastante a plausibilidade da hipótese contrafactual segundo a qual, na falta do comportamento alegadamente ilegal da Comissão, o FITD, com o acordo das autoridades italianas e, em particular, do Banco de Itália, estaria efetivamente em condições de proceder ao resgate da Banca delle Marche em novembro de 2015.
Daqui resulta que, no caso em apreço, as demandantes não demonstraram a existência de um nexo de causa e efeito entre o comportamento alegadamente ilegal da Comissão e o prejuízo invocado, o que basta para constatar que os requisitos da responsabilidade extracontratual da União não estão preenchidos (v. jurisprudência referida no n.
o
44,
supra
).
Quanto ao pedido de medida de instrução das demandantes relativo a todo o processo administrativo ligado ao processo «Banca delle Marche (SA.39543 2014/CP)», basta observar que o Tribunal Geral se considera suficientemente esclarecido pelos elementos juntos aos autos para decidir o litígio e que não há que colocar as demandantes em condições de procurar, no referido processo, documentos não suscetíveis de ter incidência na apreciação do Tribunal Geral sobre a inexistência de nexo de causalidade.
Nestas condições, a ação deve ser julgada improcedente sem que seja necessário examinar os outros requisitos da responsabilidade extracontratual da União.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo as demandantes sido vencidas, há que condená‑las nas despesas, em conformidade com os pedidos da Comissão.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)
decide:

1)
A ação é julgada improcedente.

2)
A Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro, a Montani Antaldi Srl, a Fondazione Cassa di Risparmio di Fano, a Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi e a Fondazione Cassa di Risparmio della Provincia di Macerata são condenadas nas despesas.

Csehi
De Baere
Steinfatt
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 30 de junho de 2021.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.