CELEX: 62015CJ0436
Odesłanie prejudycjalne
Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej
Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95
Artykuł 3 ust. 1
Finansowanie z Funduszu Spójności
Projekt rozwoju regionalnego systemu gospodarowania odpadami
Nieprawidłowości
Pojęcie „programu wieloletniego”
Ostateczne zakończenie programu wieloletniego
Termin przedawnienia

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (
Dz.U. 1995, L 312, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 1, s. 340).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra (agencją ds. zarządzania projektami środowiskowymi przy litewskim ministerstwie środowiska, zwaną dalej „agencją zarządzającą”) a „Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras” UAB (centrum gospodarki odpadami dla regionu Alytus, Litwa, zwanego dalej „przedsiębiorstwem będącym beneficjentem”) w przedmiocie zwrotu przez ten drugi podmiot części środków przyznanych mu z Funduszu Spójności.
Ramy prawne
Rozporządzenie nr 2988/95
Zgodnie z motywem trzecim rozporządzenia nr 2988/95:
„[…] należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym [Unii]”.
Artykuł 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi:
„1.   W celu ochrony interesów finansowych [Unii Europejskiej] niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa [Unii].
2.   Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
Artykuł 3 ust. 1 owego rozporządzenia przewiduje, co następuje:
„Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.
W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1”.
Artykuł 4 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia stanowi:
„Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści:
—
poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych,
[…]”.
Uregulowania odnoszące się do Funduszu Spójności
Rozporządzenie nr 1164/94
Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1164/94 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającego Fundusz Spójności (
Dz.U. 1994, L 130, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 14, t. 1, s. 9), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1264/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. (
Dz.U. 1999, L 161, s. 57
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 14, t. 1, s. 73) oraz rozporządzeniem Rady (WE) nr 1265/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. (
Dz.U. 1999, L 161, s. 62
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 14, t. 1, s. 78) oraz Aktem dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (
Dz.U. 2003, L 236, s. 33
) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1164/94”), ustanawia Fundusz Spójności, zwany w tym rozporządzeniu „Funduszem”.
Artykuł 1 ust. 3 rozporządzenia nr 1164/94 przewiduje:
„Fundusz może uczestniczyć w finansowaniu:
—
projektów,
lub
—
etapów projektu, które są technicznie lub finansowo niezależne,
lub
—
grup projektów powiązanych ze sobą widoczną strategią tworzącą spójną całość”.
Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1164/94 wymienia „Działania dopuszczalne” w ramach Funduszu Spójności następująco:
„Fundusz może udzielać pomocy:
—
projektom dotyczącym środowiska naturalnego, przyczyniającym się do osiągnięcia celów z art. 130r traktatu [art. 191 TFUE] […]
[…]”.
Na podstawie art. 4 tego rozporządzenia dostępne środki przewidziane dla zobowiązań w odniesieniu do Litwy powinny były zostać przydzielone na okres 2004–2006.
Artykuł 10 rozporządzenia nr 1164/94 przewiduje następujące zasady dotyczące zatwierdzania projektów:
„1.   Projekty, które mają być finansowane z Funduszu, są przyjmowane przez Komisję w porozumieniu z państwem członkowskim będącym beneficjentem pomocy.
[…]
3.   Wnioski o udzielenie pomocy dla projektów, na mocy art. 3 ust. 1, składane są przez państwo członkowskie będące beneficjentem. Projekty, w tym grupy projektów pokrewnych, mają wystarczającą skalę, aby w znaczący sposób wpływać na ochronę środowiska […]
4.   Wnioski zawierają następujące informacje: podmiot odpowiedzialny za wykonanie […]
[…]
6.   […] Komisja decyduje o przyznaniu pomocy z Funduszu pod warunkiem wypełnienia przepisów [spełnienia wymogów] niniejszego artykułu co do zasady w terminie trzech miesięcy od otrzymania wniosku. Decyzje Komisji zatwierdzające projekty, etapy projektów lub grupy projektów podobnych określają wielkość wsparcia finansowego i ustalają plan finansowy razem ze wszystkimi przepisami i warunkami koniecznymi dla realizacji tych projektów.
7.   Kluczowe decyzje Komisji są publikowane w
Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich
”.
Artykuł 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1164/94, zatytułowany „Kontrola finansowa”, przewiduje:
„Bez uszczerbku dla odpowiedzialności Komisji za realizację budżetu Wspólnoty, państwa członkowskie przyjmują odpowiedzialność przede wszystkim za kontrolę finansową projektów. W tym celu podejmowane przez nie środki obejmują [w szczególności]:
[…]
d)
potwierdzenie prawidłowości deklaracji wydatków przedstawianych Komisji oraz zagwarantowanie, że są one wynikiem systemów księgowych opartych na dokumentacji towarzyszącej łatwej do sprawdzenia;
e)
zapobieganie i wykrywanie nieprawidłowości, powiadamianie o nich Komisji, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz bieżące informowanie Komisji o postępie w realizacji procedur administracyjnych i prawnych. W tym kontekście państwa członkowskie oraz Komisja podejmują kroki niezbędne do zapewnienia, że wymieniane informacje pozostają poufne;
f)
na etapie zamykania każdego projektu, fazy projektu lub grupy projektów przedstawianie Komisji deklaracji sporządzonej przez osobę lub departament o funkcji niezależnej wobec wyznaczonych organów. Deklaracja taka podsumuje wnioski z kontroli przeprowadzonych w latach ubiegłych oraz ocenę skuteczności prawnej wniosku o wypłatę końcowej raty oraz legalności i poprawności wydatków ujętych w zaświadczeniu końcowym. Państwa członkowskie mogą do takiej deklaracji dołączyć swoją własną opinię, o ile uznają to za konieczne;
g)
współpracę z Komisją w celu zapewnienia, że fundusze Wspólnoty wykorzystywane są zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami;
h)
odzyskanie każdej kwoty utraconej w wyniku wykrytych nieprawidłowości oraz, tam gdzie jest to właściwe, naliczenie odsetek od opóźnionych płatności”.
Artykuł 16a ust. 1 rozporządzenia nr 1164/94, zatytułowany „Szczegółowe przepisy w następstwie przystąpienia do Unii Europejskiej państwa członkowskiego, które korzystało z pomocy przedakcesyjnej w ramach Instrumentu Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej (ISPA)”, przewiduje:
„Działania, które w dniu przystąpienia […] Litwy, […] były przedmiotem decyzji Komisji w sprawie pomocy na podstawie rozporządzenia [Rady] (WE) nr 1267/1999 [z dnia 21 czerwca 1999 r.] ustanawiającego Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej [(
Dz.U. 1999, L 161, s. 73
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 11, t. 31, s. 254)], a których wdrożenie nie zostało ukończone w tym terminie, są uznane za zatwierdzone przez rozporządzenie Komisji [przez Komisję na podstawie niniejszego rozporządzenia]. O ile inne przepisy ust. 2–5 nie stanowią inaczej, przepisy zarządzające wdrażaniem działań przyjętych na mocy niniejszego rozporządzenia stosuje się do tych działań.”.
Przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 1164/94 znajdują się w załączniku II do tego rozporządzenia, do którego odsyła art. 15 tego rozporządzenia (zwanym dalej „załącznikiem II”).
Artykuł C załącznika II, poświęcony zobowiązaniom budżetowym, przewiduje:
„1.
Zobowiązania budżetowe są podejmowane na podstawie decyzji Komisji zatwierdzających dane środki (projekt, etap projektu, grupę projektów, badanie lub środek wsparcia technicznego). Zobowiązania są ważne przez określony czas, którego trwanie zależy od charakteru działania oraz warunków jego wprowadzenia w życie.
[…]
4.
Uzgodnienia dotyczące zobowiązań są wyszczególnione w decyzjach Komisji zatwierdzających dane środki.
[…]”.
Artykuł D załącznika II dotyczy szczegółowych zasad odnoszących się do wypłaty pomocy finansowej w następujący sposób:
„1.
Wypłaty pomocy finansowej są dokonywane zgodnie z odpowiednimi zobowiązaniami budżetowymi i przekazywane wyznaczonym w tym celu organom lub instytucjom określonym w tym celu we wniosku przedstawionym przez dane państwo członkowskie. Płatności mogą przybrać formę płatności na rachunek, płatności przejściowych lub wypłat salda końcowego. Płatności przejściowe oraz wypłaty salda końcowego odnoszą się do wydatków rzeczywiście wypłaconych, które muszą być poparte potwierdzonymi fakturami lub dokumentami księgowymi o równoważnej wartości dowodowej.
2.
Płatności należy realizować w następujący sposób:
[…]
d)
końcowe saldo pomocy Wspólnoty wyliczone na podstawie zatwierdzonych i rzeczywiście poniesionych wydatków zostanie wypłacone, o ile:
—
projekt, etap projektu lub grupa projektów zostały zrealizowane zgodnie ze swoimi celami,
—
wyznaczone władze lub instytucje, określone w ust. 1, przedłożą Komisji wniosek o wypłatę w ciągu sześciu miesięcy od terminu zakończenia prac oraz w odniesieniu do wydatków określonych w decyzji o przyznaniu pomocy na projekt, etap projektu lub grupę projektów,
—
sprawozdanie końcowe, określone w art. F ust. 4, zostało przedłożone Komisji,
—
państwo członkowskie potwierdzi Komisji, że informacje zawarte we wniosku o wypłatę oraz w raporcie są poprawne,
—
państwo członkowskie przedkłada Komisji sprawozdanie, określone w art. 12 ust. 1,
—
wszelkie środki informacyjne oraz reklama określone przez Komisję na podstawie art. 14 ust. 3 zostały wprowadzone.
3.
Jeżeli sprawozdanie końcowe, określone w ust. 2, nie zostanie przekazane Komisji w terminie 18 miesięcy od ostatecznej daty zakończenia prac i wykonania płatności, zgodnie z decyzją o przyznaniu pomocy, część pomocy odpowiadająca pozostałemu saldu projektu jest unieważniona.
[…]
5.
Płatności uiszczane są organowi lub instytucji wyznaczonej przez państwo członkowskie, co do zasady nie później niż dwa miesiące po otrzymaniu dopuszczalnego wniosku o wypłatę, o ile dostępne są środki budżetowe.
[…]
7.
Komisja ustala wspólne zasady regulujące kwalifikację wydatków”.
Artykuł F ust. 4 załącznika II przewiduje:
„Dla każdego projektu organy lub podmioty wyznaczone w tym celu przez państwa członkowskie przedstawiają Komisji, w ciągu trzech miesięcy od zakończenia każdego pełnego roku wprowadzania, sprawozdanie z postępu prac. Sprawozdanie końcowe jest przedkładane do Komisji w ciągu sześciu miesięcy od zrealizowania projektu lub etapu projektów.
[…]”.
Rozporządzenie nr 1267/1999
Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1267/1999 przewiduje:
„Ustanawia się Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej, zwany dalej »ISPA«.
ISPA zapewnia pomoc wnoszącą wkład w przygotowanie do członkostwa w Unii Europejskiej następujących państw: […], Litwy, […] zwanych dalej »krajami beneficjentami«, w obszarze […] ochrony środowiska […] zgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia”.
Na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1267/1999 kwalifikujące się środki w ramach ISPA zostały określone w następujący sposób:
„1.   Pomoc Wspólnoty finansowana w ramach ISPA obejmuje projekty, fazy projektów, które są niezależne technicznie i finansowo, grupy projektów lub plany projektów w dziedzinie ochrony środowiska […] (zwane dalej [zbiorczo] »środkami«). […]
2.   Wspólnota zapewnia pomoc w ramach ISPA w świetle celów wspomnianych w art. 1 dla:
a)
środków w zakresie ochrony środowiska umożliwiających krajom beneficjentom dostosowanie się do wymagań wspólnotowego prawa ochrony środowiska oraz do celów Partnerstwa dla Członkostwa;
[…]”.
Artykuł 3 tego rozporządzenia stanowi:
„Pomoc Wspólnoty w ramach ISPA jest przyznawana w okresie 2000–2006 r.
[…]”.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1267/1999 Komisja podejmuje decyzje w sprawie środków finansowanych w ramach ISPA.
W myśl art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1267/1999, zatytułowanego „Zatwierdzenie wypłat i płatności”:
„Komisja realizuje wydatki w ramach ISPA zgodnie z rozporządzeniem finansowym, mającym zastosowanie do ogólnego budżetu Wspólnot Europejskich, w oparciu o memorandum finansowe, które zostanie sporządzone przez Komisję i kraj beneficjenta.
[…]”.
Rozporządzenie nr 1386/2002
Zgodnie z art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1386/2002 z dnia 29 lipca 2002 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1164/94 w zakresie systemów zarządzania i kontroli pomocy przyznanej z Funduszu Spójności i procedury dokonywania korekt finansowych (
Dz.U. 2002, L 201, s. 5
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 14, t. 1, s. 162) zakres stosowania rozporządzenia nr 1386/2002 obejmuje działania kwalifikujące się przewidziane w art. 3 rozporządzenia nr 1164/94, które po raz pierwszy były zatwierdzone po dniu 1 stycznia 2000 r.
Artykuł 8 ust. 2 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 1386/2002 stanowi:
„Przed zaświadczeniem każdej deklaracji wydatków organ wypłacający upewnia się, że spełnione są następujące warunki:
[…]
b)
deklaracja wydatków zawiera jedynie wydatki:
(i)
które zostały rzeczywiście poniesione w okresie kwalifikującym się, ustanowionym w decyzji przyznającej i czy może to być poparte otrzymanymi fakturami lub dokumentami księgowymi o równoważnej wartości dowodowej”.
Rozporządzenie nr 16/2003
Zgodnie z art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 16/2003 z dnia 6 stycznia 2003 r. ustanawiającego specjalne szczegółowe zasady dla wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1164/94 w zakresie kwalifikowania wydatków w kontekście środków częściowo finansowanych przez Fundusz Spójności (
Dz.U. 2003, L 2, s. 7
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 14, t. 1, s. 189), rozporządzenie nr 16/2003 ustanawia wspólne zasady określania kwalifikacji wydatków zgodnie ze środkami przedstawionymi w art. 3 rozporządzenia nr 1164/94, które mogą być częściowo dofinansowane z Funduszu Spójności.
Artykuł 5 ust. 1 rozporządzenia nr 16/2003 przewiduje:
„Wydatek brany pod uwagę jako płatność w ramach pomocy Wspólnoty musi zostać faktycznie poniesiony w czasie trwania okresu jego kwalifikacji, jak zdefiniowano w decyzji Komisji, zgodnie z art. 8 ust. 2 lit. b) rozporządzenia [nr 1386/2002], i musi być bezpośrednio związany z projektem. Wydatek musi wiązać się z opłatami potwierdzonymi przez państwo członkowskie i faktycznie przez nie lub w jego imieniu dokonywanymi albo, w przypadku koncesji, przez posiadacza koncesji, któremu organ odpowiedzialny za wdrożenie zlecił wdrożenie projektu i musi być poparty pokwitowanymi fakturami lub dokumentami księgowymi o równoważnej wartości dowodowej.
[…]”.
Artykuł 8 rozporządzenia nr 16/2003, zatytułowany „Koniec okresu kwalifikacji”, przewiduje:
„Ostateczny termin kwalifikacji będzie związany z płatnościami dokonywanymi przez organ odpowiedzialny za wdrożenie.
Ostateczny termin kwalifikacji zostanie ustalony w decyzji Komisji”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Agencja zarządzająca jest litewskim organem publicznym odpowiedzialnym za wdrożenie projektów, przewidzianym w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 1164/94 w zakresie wykrywania i eliminowania wszelkich nieprawidłowości w wykorzystaniu pomocy finansowej Unii.
W dniu 13 grudnia 2001 r. Komisja przyjęła decyzję zatwierdzającą projekt „Utworzenia systemu gospodarowania odpadami w rejonie Alytus” na Litwie (zwany dalej „projektem rozpatrywanym w postępowaniu głównym”) w ramach ISPA, jak przewidziano w art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1267/1999, zmienioną decyzją Komisji z dnia 23 grudnia 2002 r. (zwaną dalej „pierwotną decyzją”). W tym dniu Komisja podpisała memorandum finansowe odnośnie do tego projektu, przewidziane w art. 8 ust. 1 tego rozporządzenia (zwane dalej „memorandum finansowym”). Republika Litewska podpisała ten dokument w dniu 14 marca 2002 r. Na podstawie art. 2 memorandum finansowego data ukończenia projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym została wyznaczona na dzień 31 grudnia 2004 r., natomiast w art. 4 ust. 3 tego memorandum na dzień 31 grudnia 2006 r. wyznaczono datę graniczną dokonania płatności przez organ odpowiedzialny za wdrożenie owego projektu. W okresie sześciu miesięcy po tej ostatniej dacie litewskie organy administracji miały przedstawić Komisji raport z końcowego audytu w celu wypłaty salda końcowego pomocy finansowej dotyczącej projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym.
Agencja zarządzająca zajmowała się rozwojem projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym i działała w charakterze instytucji zamawiającej w ramach zawierania umów w zakresie zamówień publicznych odnoszących się do tego projektu. W dniu 10 listopada 2004 r. agencja zarządzająca podpisała z przedsiębiorstwem będącym beneficjentem porozumienie w sprawie wykonania Programu Spójności, dotyczące podziału odpowiednich obowiązków i zadań tych podmiotów w odniesieniu do projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym. W okresie od 22 kwietnia 2004 r. do 6 grudnia 2006 r. agencja zarządzająca, działająca w charakterze instytucji zamawiającej, przedsiębiorstwo będące beneficjentem oraz szereg innych prywatnych wykonawców podpisali umowy w sprawie zamówienia publicznego.
W dniu 27 grudnia 2004 r. Komisja przyjęła decyzję zmieniającą między innymi pierwotną decyzję w następujący sposób:
„Artykuł 2 [pierwotnej decyzji] zostaje uzupełniony poprzez dodanie do niego następującego ustępu: »5. Wydatki związane z projektem [rozpatrywanym w postępowaniu głównym] kwalifikują się do wsparcia do dnia 31 grudnia 2008 r.”. Artykuł 2 [memorandum finansowego] został zmieniony w następujący sposób: „Data końcowa: 31 grudnia 2008 r.«”.
W dniu 17 grudnia 2009 r. litewski krajowy organ ds. audytu sporządził państwowy raport z audytu projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym.
W dniu 28 marca 2013 r. agencja zarządzająca opublikowała cztery „wnioski”, w których uznała, że niektóre wydatki poniesione w ramach projektu nie kwalifikują się do uzyskania finansowania z powodu szeregu nieprawidłowości. W szczególności agencja ta stwierdziła, że przedsiębiorstwo będące beneficjentem nie uzasadniło nabycia aktywów długo- i krótkoterminowych. W dniu 29 marca 2013 r. owa agencja przyjęła cztery decyzje nakładające na spółkę obowiązek zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne.
Przedsiębiorstwo będące beneficjentem wniosło skargę do sądu pierwszej instancji o stwierdzenie nieważności owych decyzji. Skarga ta została uwzględniona wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. ze względu na to, że zastosowanie znajdował czteroletni termin przedawnienia postępowań, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95. We wspomnianym wyroku uznano w szczególności, że bieg terminu przedawnienia rozpoczął się w dniu 31 grudnia 2008 r., dniu ukończenia projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym oraz ostatnim dniu weryfikowalności wydatków, zgodnie z memorandum finansowym, i że upływ terminu przedawnienia nastąpił w dniu 31 grudnia 2012 r.
W dniu 28 maja 2014 r. agencja zarządzająca wniosła do sądu odsyłającego odwołanie od tego wyroku, w którym zakwestionowała przekroczenie terminu przedawnienia postępowań.
Sąd odsyłający wydał postanowienie, w którym wezwał strony w postępowaniu głównym do przekazania informacji i danych dotyczących zakończenia projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, jak również do przedstawienia ich argumentów w przedmiocie stosowania przepisów rozporządzenia nr 2988/95. Sąd ten w szczególności zauważył, że należało wyjaśnić okoliczności takie jak zdarzenie skutkujące zdaniem agencji zarządzającej zakończeniem projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, kwota wymagalna pozostająca do spłaty w ramach tego projektu oraz data, w której przewidziano zapłatę tej kwoty, a także znaczenie pojęć „programu”, „środka” i „projektu”, które były używane zamiennie w pismach procesowych.
W odpowiedzi na to postanowienie agencja zarządzająca przedstawiła sądowi odsyłającemu pismo ministerstwa finansów z dnia 30 kwietnia 2015 r., w którym wskazano, że wniosła ona do Komisji w dniu 31 maja 2013 r. o dokonanie końcowej wypłaty z Funduszu Spójności salda końcowego projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym na kwotę 826069,28 EUR. W owym wniosku Komisja została poinformowana, że wydatek w wysokości 40276,31 EUR, który ewentualnie jest niekwalifikowalny z uwagi na toczące się postępowanie sądowe dotyczące projektu, nie został odjęty w ramach tego wniosku. Poza tym minister finansów przedstawił Komisji pismem z dnia 14 lipca 2014 r. aktualizację do raportu z audytu projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym z dnia 17 grudnia 2009 r. oraz poświadczenie zamknięcia owego projektu, a oba te dokumenty pochodzą z dnia 25 czerwca 2014 r. W następstwie przedstawienia Komisji wniosku o dokonanie końcowej wypłaty salda końcowego projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym agencja zarządzająca przeprowadziła nowe dochodzenie w przedmiocie nieprawidłowości popełnionych w ramach tego projektu, przy czym w dniu 30 kwietnia 2015 r. wciąż toczyły się dwa postępowania sądowe dotyczące tego projektu. Minister finansów stwierdził w piśmie, że nie wie, kiedy Komisja przekaże żądane środki pozostałe do spłaty ani kiedy uzna projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym za zakończony.
Pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. Komisja uznała projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym za zakończony. Komisja obliczyła, że kwota 106225,67 EUR stanowiła wydatek niekwalifikowalny, lecz uznała, że z uwagi na wystarczającą nadwyżkę księgową owe nieprawidłowości pozostają bez wpływu na wypłatę salda końcowego. Komisja stwierdziła, że jeżeli chodzi o budżet Unii Europejskiej, przypadki nieprawidłowości mogą zostać zamknięte oraz że saldo zobowiązań Funduszu Spójności zostanie zapłacone w całości.
Sąd odsyłający stwierdza, że rozstrzygnięcie sporu zależy od wyjaśnienia pojęcia „programu wieloletniego” w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 – ze względu na różnorodność pojęć używanych w instrumentach prawnych Unii mających zastosowanie w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym – od odpowiedzi na pytanie, czy elementy składowe tego pojęcia zostały spełnione w tej sprawie, a także od metody obliczania terminu przedawnienia w okolicznościach wspomnianej sprawy.
W tych okolicznościach Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższy sąd administracyjny Litwy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Co należy uznać za »program wieloletni« w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95?
2)
Czy projekt taki jak projekt o nazwie »Utworzenie systemu gospodarowania odpadami w rejonie Alytus« […], na który została przyznana pomoc [pierwotną decyzją] odpowiada pojęciu »programów wieloletnich« przewidzianemu w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95?
3)
W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie – w którym momencie rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95?”.
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy projekt, taki jak projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym, polegający na utworzeniu systemu gospodarowania odpadami w określonym regionie, którego wdrożenie zaplanowano na kilka lat i jest ono finansowane ze środków Unii, mieści się w zakresie pojęcia „programu wieloletniego” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95.
Na wstępie należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 2988/95 wprowadza zgodnie ze jego art. 1 ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa Unii, aby – jak wynika z motywu trzeciego tego rozporządzenia – we wszystkich dziedzinach przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym kontekście art. 3 ust. 1 akapity pierwszy i drugi rozporządzenia nr 2988/95 ustanawia, bez uszczerbku dla krótszego terminu przedawnienia, który może zostać przewidziany przez zasady sektorowe Unii lub przez uregulowania krajowe, że termin przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości albo w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, pkt
).
Jeśli chodzi o programy wieloletnie w drugim zdaniu akapitu drugiego owego art. 3 ust. 1 uściślono, że „okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu”.
Wobec braku definicji pojęcia „programu wieloletniego” w rozporządzeniu nr 2988/95 należy określić zakres tego pojęcia przy uwzględnieniu znaczenia każdego z terminów wchodzących w jego skład, kontekstu, w jakim pojęcie to jest użyte, a także celów uregulowania odnoszącego się do tego pojęcia (zob. analogicznie wyroki: z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export,
C‑59/14
,
EU:C:2015:660
, pkt
; a także z dnia 21 grudnia 2016 r., Interservice,
C‑547/15
,
EU:C:2016:983
, pkt
).
W tym względzie, jeśli chodzi przede wszystkim o użyte terminy, należy zaznaczyć, że termin „program” ma szeroki zakres i że terminy „program” i „projekt” mogą być używane zamiennie w rozumieniu art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia.
Tak więc pojęcie „programu wieloletniego” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 stanowi pojęcie przekrojowe, mogące występować we wszystkich dziedzinach objętych politykami Unii, o ile ma miejsce wykorzystanie środków budżetowych Unii.
W związku z tym nie ma potrzeby ustalania ścisłego związku terminologicznego między tym pojęciem a pojęciami stosowanymi w różnych instrumentach ustanawiających różne fundusze przyznające pomoc finansową.
Co się tyczy następnie kontekstu, w jaki wpisuje się to pojęcie, oraz celów rozpatrywanego unormowania, po pierwsze, jak stwierdzono w pkt 42 niniejszego wyroku, celem rozporządzenia nr 2988/95 jest przeciwstawianie się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii.
Po drugie, art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie owego rozporządzenia jest częścią całości przepisów wskazanych w art. 3 ust. 1 mających na celu, jak wynika z pierwszego akapitu tego ustępu, określenie zasad przedawnienia postępowań mających zastosowanie do nieprawidłowości określonych w art. 1 ust. 1 owego rozporządzenia, które odnoszą się do naruszenia przepisu prawa Unii wynikającego z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego powodującego lub mogącego spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach przez nią zarządzanych.
Mając na względzie całość powyższych rozważań, na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, że projekt, taki jak projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym, który polega na utworzeniu systemu gospodarowania odpadami w określonym regionie i którego wdrożenie zaplanowano na kilka lat i jest ono finansowane ze środków Unii, mieści się w zakresie pojęcia „programu wieloletniego” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95.
W przedmiocie pytania trzeciego
Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza w istocie do wyjaśnienia, kiedy rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia dla postępowań określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, jeśli chodzi o nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach „programu wieloletniego”, takiego jak projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym.
W tym względzie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że termin przedawnienia dla postępowań biegnie od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi tego rozporządzenia w przypadku nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała, przy czym pojęcie „nieprawidłowoś[ci] [która] ustała”, o którym mowa w tym samym przepisie, należy rozumieć jako odnoszące się do dnia, w którym ustała ostatnia z nieprawidłowości składających się na nieprawidłowość powtarzającą się (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, pkt
).
Nieprawidłowość należy uznać za „ciągłą”, jeśli zaniedbanie będące podstawą naruszenia przepisów prawa Unii trwa (zob. podobnie wyrok z dnia 2 grudnia 2004 r., José Martí Peix/Komisja,
C‑226/03 P
,
EU:C:2004:768
, pkt
). Nieprawidłowość ma charakter „powtarzający się” w rozumieniu tego przepisu, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji naruszających ten sam przepis prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, pkt
).
Do sądu odsyłającego należy ustalenie zgodnie z regułami dowodowymi przewidzianymi w przepisach krajowych, o ile nie naruszy to skuteczności prawa Unii, czy spełnione są przypomniane w poprzednim punkcie przesłanki wystąpienia nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że sąd odsyłający zastanawia się także nad wpływem zasady przedawnienia właściwej dla „programów wieloletnich”, przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, na obliczenie terminu przedawnienia w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym.
W ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu (zob. wyrok z dnia 28 kwietnia 2016 r., Oniors Bio,
C‑233/15
,
EU:C:2016:305
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W konsekwencji należy także przedstawić sądowi odsyłającemu wskazówki, które pomogłyby mu w ustaleniu, kiedy następuje moment „ostatecznego zakończenia programu”, do którego biegnie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia w ramach „programu wieloletniego”.
W tym względzie należy stwierdzić, że rozporządzenie nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do „ostatecznego zakończenia programu”, ponieważ, jak zaznaczyła zasadniczo rzecznik generalna w pkt 105 opinii, moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego.
Ustalenie momentu „ostatecznego zakończenia programu” w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla „programów wieloletnich”, przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni.
Należy także zaznaczyć, że w celu ustalenia momentu „ostatecznego zakończenia programu” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export,
C‑59/14
,
EU:C:2015:660
, pkt
). Po drugie, celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę „ostatecznego zakończenia programu”, do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego „programu wieloletniego”.
Otóż, jeśli chodzi o projekt, taki jak projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym, z art. 10 ust. 6 rozporządzenia nr 1164/94 oraz z art. D ust. 2 lit. d) tiret drugie załącznika II wynika, że decyzja Komisji zatwierdzająca taki projekt i przyznająca pomoc wskazuje nieprzekraczalny termin zakończenia prac i dokonania płatności na rzecz projektu.
W tym względzie z art. D ust. 1 i ust. 2 lit. d) załącznika II, z art. 8 ust. 2 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 1386/2002, a także z art. 5 ust. 1 i z art. 8 rozporządzenia nr 16/2003 wynika, że ta sama decyzja Komisji określa datę końca kwalifikowalności wydatków danego projektu do pomocy dotyczącej płatności dokonanych przez organ odpowiedzialny za wdrożenie owego projektu.
Zatem po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, o których mowa w pkt 64 i 65 niniejszego wyroku, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie.
W niniejszym przypadku z pkt 31 niniejszego wyroku wynika, że decyzją z dnia 27 grudnia 2004 r. Komisja wskazała dzień 31 grudnia 2008 r. zarówno jako datę zakończenia projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym oraz jako datę końca kwalifikowalności wydatków związanych z tym projektem. Co za tym idzie, projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 w dniu 31 grudnia 2008 r.
W tym względzie należy uściślić, że „ostateczne zakończenie programu” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed „ostatecznym zakończeniem programu”, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu.
Innymi słowy, jak zaznacza Komisja w przedstawionych uwagach, termin przedawnienia mający zastosowanie do „programów wieloletnich” przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie.
Mając na względzie powyższe rozważania na pytanie trzecie należy odpowiedzieć:
—
Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, iż termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach „programu wieloletniego”, takiego jak projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym, biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości – zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95, przy czym jeśli chodzi o nieprawidłowość „ciągłą lub powtarzającą się”, termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała – zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95.
—
Poza tym „program wieloletni” uznaje się za „ostatecznie zakończony” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu, zgodnie z przepisami, które go normują. W szczególności program wieloletni normowany rozporządzeniem nr 1164/94 należy uznać za „ostatecznie zakończony” w rozumieniu owego przepisu, w dniu wskazanym – w decyzji Komisji zatwierdzającej ten projekt – jako nieprzekraczalny termin zakończenia prac oraz dokonania płatności z tytułu związanych z nimi wydatków kwalifikowalnych, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Projekt, taki jak projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym, który polega na utworzeniu systemu gospodarowania odpadami w określonym regionie i którego wdrożenie zaplanowano na kilka lat i jest ono finansowane ze środków Unii Europejskiej, mieści się w zakresie pojęcia „programu wieloletniego” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.

2)
Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach „programu wieloletniego”, takiego jak projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym, biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości – zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95, przy czym, jeśli chodzi o nieprawidłowość „ciągłą lub powtarzającą się”, termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała – zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95.
Poza tym „program wieloletni” uznaje się za „ostatecznie zakończony” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu – zgodnie z przepisami, które go normują. W szczególności program wieloletni normowany rozporządzeniem Rady (WE) nr 1164/94 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającym Fundusz Spójności, zmienionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 1264/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. oraz rozporządzeniem Rady (WE) nr 1265/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. oraz Aktem dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej należy uznać za „ostatecznie zakończony” w rozumieniu owego przepisu, w dniu wskazanym – w decyzji Komisji zatwierdzającej ten projekt – jako nieprzekraczalny termin zakończenia prac oraz dokonania płatności z tytułu związanych z nimi wydatków kwalifikowalnych, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: litewski.