CELEX: 62020CJ0055
Procedimiento prejudicial
Admisibilidad
Artículo 267 TFUE
Concepto de “órgano jurisdiccional nacional”
Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados
Investigación disciplinaria abierta contra un abogado
Resolución del Instructor del Procedimiento Disciplinario por la que se declara la inexistencia de incumplimiento disciplinario y se archiva la investigación
Recurso del Ministro de Justicia ante el Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados
Directiva 2006/123/CE
Servicios en el mercado interior
Artículo 4, apartado 6, y artículo 10, apartado 6
Régimen de autorización
Retirada de la autorización
Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Inaplicabilidad

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (
DO 2006, L 376, p. 36
), y del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un procedimiento seguido a instancias del Minister Sprawiedliwości (Ministro de Justicia, Polonia) contra la resolución de un instructor del procedimiento disciplinario que puso fin a una investigación abierta contra un abogado tras declarar la inexistencia de una infracción disciplinaria imputable al interesado.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2006/123
A tenor de los considerandos 33 y 39 de la Directiva 2006/123:
«(33)
En la presente Directiva, el concepto de “servicio” incluye actividades enormemente variadas y en constante evolución […]. El concepto de servicio incluye también los servicios destinados tanto a las empresas como a los consumidores, como los servicios de asesoramiento jurídico o fiscal, […]
[…]
(39)
«El concepto de “régimen de autorización” debe abarcar, entre otros, los procedimientos administrativos mediante los cuales se conceden autorizaciones, licencias, homologaciones o concesiones, pero también la obligación, para poder ejercer una actividad, de estar inscrito en un colegio profesional o en un registro, en una lista oficial o en una base de datos, de estar concertado con un organismo o de obtener un carné profesional. […]»
El artículo 1, apartado 5, de la referida Directiva dispone lo siguiente:
«La presente Directiva no afecta a la normativa de los Estados miembros en materia de Derecho penal. Sin embargo, los Estados miembros no podrán restringir la libertad de prestar servicios mediante la aplicación de disposiciones de Derecho penal que regulen o afecten específicamente al acceso o ejercicio de una actividad de servicios eludiendo las normas establecidas en la presente Directiva.»
El artículo 3, apartado 1, de la citada Directiva establece lo siguiente:
«Si surge un conflicto entre una disposición de la presente Directiva y una disposición de otro acto comunitario relativo a aspectos concretos relacionados con el acceso a la actividad de un servicio o su ejercicio en sectores concretos o en relación con profesiones concretas, estas otras normas primarán y se aplicarán a esos sectores o profesiones concretos. […]»
El artículo 4 de la mencionada Directiva enuncia lo siguiente:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1)
“servicio” cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada en el artículo [57 TFUE];
[…]
6)
“régimen de autorización”, cualquier procedimiento en virtud del cual el prestador o el destinatario están obligados a hacer un trámite ante la autoridad competente para obtener un documento oficial o una decisión implícita sobre el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio;
7)
“requisito”, cualquier obligación, prohibición, condición o límite previstos en las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros o derivados de la jurisprudencia, de las prácticas administrativas, de las normas de los colegios profesionales o de las normas colectivas de asociaciones o de organismos profesionales y adoptados en ejercicio de su autonomía jurídica; […]
[…]».
Recogido en la sección 1, titulada «Autorizaciones», del capítulo III, bajo el epígrafe «Libertad de establecimiento de los prestadores», de la Directiva 2006/123, el artículo 9 de esta dispone, en su apartado 3:
«La presente sección no se aplicará a los regímenes de autorización regidos directa o indirectamente por otros instrumentos comunitarios.»
Incluido en dicha sección 1, el artículo 10 de la Directiva 2006/123, titulado «Condiciones para la concesión de la autorización», establece en su apartado 6:
«Excepto en el caso de concesión de una autorización, toda decisión de las autoridades competentes, así como la denegación o la retirada de la autorización, deberán ser motivadas y deberán poder ser impugnadas mediante un recurso judicial u otras instancias de apelación.»
La sección 2 del capítulo III de la Directiva 2006/123, que comprende sus artículos 14 y 15, se refiere a los requisitos relativos al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio que estén prohibidos o supeditados a evaluación.
Directiva 98/5/CE
El considerando 7 de la Directiva 98/5/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998 destinada a facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título (
DO 1998, L 77, p. 36
), expone:
«Considerando que la presente Directiva, en consonancia con su finalidad, se abstiene de regular situaciones puramente internas y únicamente afecta a la normativa nacional sobre la profesión en la medida necesaria para permitir la consecución efectiva de su objetivo; que no supone ningún menoscabo para las normas nacionales que regulan el acceso a la profesión de abogado y su ejercicio con el título profesional del Estado miembro de acogida».
A tenor del artículo 1, apartado 1, de la citada Directiva:
«El objeto de la presente Directiva es facilitar el ejercicio permanente de la abogacía, por cuenta propia o ajena, en un Estado miembro distinto de aquel en el que se obtuvo el título profesional.»
Derecho polaco
Ley de la Abogacía
El artículo 9 de la ustawa z dnia 26 maja 1982 r. — Prawo o adwokaturze (Ley de la Abogacía, de 26 de mayo de 1982) (Dz. U. n.
o
16, posición 124), en su versión modificada, establece:
«1.   Los órganos de la abogacía son los siguientes: la Asamblea Nacional de la Abogacía, el Consejo Superior de la Abogacía, el Tribunal Superior Disciplinario, el Instructor del Procedimiento Disciplinario de la Abogacía y el Comité Superior de Auditoría.
2.   Solo podrán ser miembros de los órganos de la abogacía los abogados.»
A tenor del artículo 11 de la citada Ley:
«1.   Las elecciones para los órganos de la abogacía y de los colegios de abogados […] se desarrollarán mediante voto secreto entre un número ilimitado de candidatos.
2.   Los órganos de la abogacía y de los colegios de abogados […] se constituirán por mandatos de cuatro años, si bien deberán mantenerse hasta que se hayan constituido los nuevos órganos tras la correspondiente elección.
[…]
4.   Los miembros de los órganos mencionados en el apartado 1 podrán ser destituidos, antes de expirar su mandato, por el órgano que los hubiera elegido.
[…]»
El artículo 39 de la citada Ley dispone lo siguiente:
«Los órganos de un colegio de abogados serán:
1)
la Asamblea del Colegio de Abogados, integrada por abogados que ejercen la profesión y por representantes de los demás abogados;
[…]
3)
el Tribunal Disciplinario;
3a) el Instructor del Procedimiento Disciplinario;
[…]».
El artículo 40 de la referida Ley establece:
«Estarán comprendidas en el ámbito de competencias de la asamblea del Colegio de Abogados:
[…]
2)
la elección del Decano, del Presidente del Tribunal Disciplinario, del Instructor del Procedimiento Disciplinario, […] así como de los miembros y miembros suplentes del Tribunal Disciplinario […];
[…]».
A tenor del artículo 51 de la Ley de la Abogacía:
«1.   El Tribunal Disciplinario estará compuesto por un presidente, un vicepresidente, miembros y miembros suplentes.
2.   El Tribunal Disciplinario resolverá en formación completa de tres jueces.»
El artículo 58 de dicha Ley establece lo siguiente:
«Corresponden al Consejo Superior de la Abogacía las siguientes funciones:
[…]
13)
la suspensión en las funciones por incumplimiento de las obligaciones esenciales de los miembros de los órganos de los colegios de abogados y de las cámaras de abogados, a excepción de los miembros de los tribunales disciplinarios, y la solicitud a los órganos competentes de la destitución de dichos miembros;
[…]».
En el artículo 80 de la referida Ley se precisa:
«Los abogados en ejercicio […] estarán sujetos a responsabilidad disciplinaria por conducta contraria a la ley, a los principios éticos o a la dignidad de la profesión o por incumplimiento de sus obligaciones profesionales […]».
A tenor del artículo 81, apartado 1, de la citada Ley:
«Las sanciones disciplinarias son las siguientes:
1)
advertencia;
2)
amonestación;
3)
multa;
4)
suspensión del derecho a ejercer la actividad profesional durante un período de entre tres meses y cinco años;
5)
[derogado]
6)
expulsión de la abogacía.»
El artículo 82, apartado 2, de la Ley de la Abogacía dispone:
«La expulsión de la abogacía implicará la exclusión del registro de abogados sin posibilidad de volver a instar la inscripción en él durante un período de diez años desde la fecha en que devenga firme la resolución de expulsión de la abogacía.»
El artículo 88a, apartados 1 y 4, de dicha Ley dispone:
«1.   Las decisiones y resoluciones que ponen fin al procedimiento disciplinario se notificarán de oficio, con su motivación, a las partes y al Ministro de Justicia.
[…]
4.   Las partes en el procedimiento y el Ministro de Justicia estarán legitimados para interponer recurso contra las resoluciones que pongan fin al procedimiento disciplinario, en el plazo de 14 días desde la fecha en que les haya sido entregada una copia de la resolución junto con la correspondiente motivación e instrucciones sobre el plazo y la forma para presentar recurso.»
A tenor del artículo 89, apartado 1, de la citada Ley:
«Todo tribunal disciplinario habrá de ser independiente en sus resoluciones.»
El artículo 91, apartados 2 y 3, de la referida Ley establece:
«2.   El tribunal disciplinario de un colegio de abogados conocerá en primera instancia de todos los asuntos, excepto […] en apelación contra las resoluciones del instructor del procedimiento disciplinario en que se decida no iniciar un procedimiento disciplinario o archivar un procedimiento disciplinario.
3.   El Tribunal Superior Disciplinario conocerá:
1)
en segunda instancia, de los asuntos resueltos en primera instancia por los tribunales disciplinarios de los colegios de abogados;
[…]».
El artículo 91a, apartado 1, de la Ley de la Abogacía está redactado en los siguientes términos:
«Las partes, el Ministro de Justicia, el Defensor del Pueblo y el Presidente del Consejo Superior de la Abogacía podrán interponer recurso de casación ante el [Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia)] contra las resoluciones dictadas en segunda instancia por el Tribunal Superior Disciplinario.»
El artículo 91b de esta Ley establece:
«Podrá interponerse recurso de casación por violación manifiesta del Derecho y en caso de sanción disciplinaria manifiestamente desproporcionada.»
El artículo 91c de dicha Ley precisa:
«El recurso de casación se interpondrá ante el Tribunal Supremo por medio del Tribunal Superior Disciplinario en el plazo de 30 días desde la fecha de notificación de la resolución con la correspondiente motivación.»
El artículo 95n de la Ley de la Abogacía dispone:
«En los casos no sometidos a la presente Ley, se aplicarán las siguientes disposiciones,
mutatis mutandis
, al procedimiento disciplinario:
1)
del Kodeks postępowania karnego (Código de Procedimiento Penal);
[…]».
Código de Procedimiento Penal
A tenor del artículo 100, apartado 8, del Código de Procedimiento Penal:
«Tras el pronunciamiento o la notificación de la resolución o auto, se instruirá a las partes en el procedimiento sobre su derecho a interponer recurso y el plazo y la forma para hacerlo, o sobre el carácter irrecurrible de la resolución o auto.»
El artículo 521 del citado Código establece:
«El [Prokurator Generalny (Fiscal General)] y el [Rzecznik Praw Obywatelskich (Defensor del Pueblo)] podrán interponer recurso de casación contra cualquier resolución definitiva de un órgano jurisdiccional que ponga fin al procedimiento.»
El artículo 525 de dicho Código dispone:
«1.   El recurrente en casación interpondrá recurso de casación ante el [Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo)] a través del tribunal de apelación.
2.   En el caso contemplado en el artículo 521, el recurso de casación se interpondrá directamente ante el [Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo)].»
Ley del Ministerio Fiscal
El artículo 1, apartado 2, de la ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. — Prawo o prokuraturze (Ley del Ministerio Fiscal, de 28 de enero de 2016) (Dz. U. de 2016, posición 177), establece:
«El Fiscal General es la más alta instancia del Ministerio Fiscal. La función de Fiscal General será ejercida por el Ministro de Justicia. […]»
Ley relativa al Tribunal Supremo
Con arreglo a la ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Ley relativa al Tribunal Supremo, de 8 de diciembre de 2017) (Dz. U. de 2018, posición 5), el Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo) está compuesto de diversas salas, entre las que se encuentran la Sala de lo Penal y la Sala Disciplinaria.
Conforme al artículo 24 de dicha Ley, son competencia de la Sala de lo Penal del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo), en particular, los asuntos examinados a la luz del Código de Procedimiento Penal y los demás asuntos a los que se aplican las disposiciones de dicho Código.
A tenor del artículo 27, apartado 1, punto 1, letra b), primer guion, de dicha Ley, son competencia de la Sala Disciplinaria del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo), entre otros, los asuntos relativos a procedimientos disciplinarios tramitados en virtud de la Ley de la Abogacía.
Jurisprudencia de las Salas de lo Penal y Disciplinaria del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo)
La Sala de lo Penal del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo) y la doctrina han adoptado hasta la fecha la postura conforme a la cual el Fiscal General y el Defensor del Pueblo no están facultados para interponer recurso de casación contra las resoluciones del Tribunal Disciplinario de un Colegio de Abogados que confirman una decisión de un instructor del procedimiento disciplinario de no iniciar una investigación disciplinaria. Dicho órgano jurisdiccional considera, a este respecto, que la Ley de la Abogacía regula plenamente la admisibilidad del recurso de casación y que, con arreglo al artículo 95n de dicha Ley, el artículo 521 del Código de Procedimiento Penal no es aplicable.
No obstante, en una sentencia dictada el 27 de noviembre de 2019, la Sala Disciplinaria del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo) adoptó la posición contraria al considerar que el artículo 521 del Código de Procedimiento Penal se aplica a tales resoluciones del Tribunal Disciplinario de un Colegio de Abogados y declarar, en consecuencia, admisible un recurso de casación interpuesto por el Fiscal General contra una resolución del Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia, Polonia) que confirmó la decisión del instructor del procedimiento disciplinario de archivar una investigación disciplinaria contra un abogado.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Mediante escrito de 20 de julio de 2017, el Prokurator Krajowy — Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego (Fiscal Nacional — Primer Adjunto del Fiscal General, Polonia) (en lo sucesivo, «Fiscal Nacional») solicitó al Rzecznik Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Instructor del Procedimiento Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia, Polonia; en lo sucesivo, «Instructor del Procedimiento Disciplinario») que incoara un procedimiento disciplinario contra el Sr. R. G. basándose en que, a su juicio, mediante determinadas declaraciones públicas, este había sobrepasado los límites de la libertad de expresión de los abogados y cometido una falta disciplinaria debido a las amenazas dirigidas en tales declaraciones contra el Ministro de Justicia.
Mediante resolución de 7 de noviembre de 2017, el Instructor del Procedimiento Disciplinario denegó la apertura de dicha investigación disciplinaria. A raíz del recurso interpuesto por el Fiscal Nacional, esa resolución fue anulada mediante resolución del Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia) de 23 de mayo de 2018, por lo que el expediente fue remitido al Instructor del Procedimiento Disciplinario para un nuevo examen. Mediante resolución de 18 de junio de 2018, este último abrió una investigación disciplinaria contra el Sr. R. G., que fue archivada mediante resolución de 28 de noviembre de 2018 en la que dicho Instructor concluyó que el interesado no había cometido una falta disciplinaria. A raíz de los recursos interpuestos por el Ministro de Justicia y el Fiscal Nacional, el Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia) anuló, el 13 de junio de 2019, esa resolución del Instructor del Procedimiento Disciplinario y el expediente fue devuelto de nuevo a este último.
Mediante resolución de 8 de agosto de 2019, el Instructor del Procedimiento Disciplinario archivó de nuevo la investigación disciplinaria tras haber constatado la inexistencia de elementos constitutivos de una falta disciplinaria por parte del Sr. R. G. El Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia) resuelve en la actualidad un recurso interpuesto por el Ministro de Justicia contra esta última resolución.
En este contexto, el Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia) indica, con carácter preliminar, que considera que cumple todos los requisitos necesarios para poder ser considerado un órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE, de modo que está legitimado para plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia.
El Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia) se pregunta, en un primer momento, si el artículo 47 de la Carta resulta aplicable en el contexto de un procedimiento como el que debe resolver en el litigio principal. Según dicho órgano, así sucedería si se considerara que dicho procedimiento forma parte de un régimen de inscripción en la lista de abogados, a saber, según dicho órgano, de un régimen de autorización, en el sentido del artículo 4, punto 6, de la Directiva 2006/123 y del capítulo III de esta, en la medida en que dicho procedimiento puede dar lugar, en su caso, a una exclusión del Colegio de Abogados del abogado afectado y, en tal caso, a la exclusión de este de la lista de abogados. En efecto, tal exclusión constituiría una retirada de la autorización en el sentido del artículo 10, apartado 6, de dicha Directiva.
En un momento posterior, y en el supuesto de que el artículo 47 de la Carta resultara aplicable en el contexto del procedimiento principal, el Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia) se pregunta, por diversos motivos, sobre la interpretación de esta disposición.
En primer lugar, dicho órgano señala que, suponiendo que sea admisible un recurso de casación contra la resolución que ha de dictar en el litigio principal, el órgano competente para conocer de dicho recurso de casación sería, con arreglo al artículo 27, apartado 1, punto 1, letra b), primer guion, de la Ley relativa al Tribunal Supremo, la Sala Disciplinaria del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo). Sin embargo, a su juicio, de la sentencia de 5 de diciembre de 2019 de dicho órgano jurisdiccional, dictada a raíz de la sentencia de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo) (
C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18
,
EU:C:2019:982
), se desprende que dicha Sala no es un juez independiente e imparcial en el sentido del artículo 47 de la Carta.
En esas circunstancias, el Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia), quien, una vez dictada su resolución en el litigio principal, deberá informar a las partes sobre la posibilidad de interponer un recurso contra esa resolución, desea saber si deberá, en ese momento, excluir el artículo 27, apartado 1, punto 1, letra b), primer guion, de la Ley relativa al Tribunal Supremo, y, en consecuencia, informar a dichas partes de la posibilidad de interponer recurso de casación ante la Sala de lo Penal del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo). Del mismo modo, y en el supuesto de que se interponga efectivamente tal recurso de casación, el citado Sąd Dyscyplinarny desea saber si estará obligado a remitir ese recurso de casación a la mencionada Sala de lo Penal y no a la Sala Disciplinaria del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo).
En segundo lugar, el Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia) se pregunta si, cuando deba informar a las partes de la existencia o no de un recurso contra su futura resolución, le corresponderá, en su caso, no tener en cuenta la jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo) mencionada en el apartado 36 de la presente sentencia, conforme a la cual, en asuntos como el que constituye el litigio principal, el Fiscal General está legitimado para interponer recurso, y si debe seguir, a este respecto, la reiterada jurisprudencia de la Sala de lo Penal de ese mismo órgano jurisdiccional mencionada en el apartado 35 de la presente sentencia, según la cual tal recurso de casación queda excluido.
En tercer lugar, el Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia) señala que el recurso del que conoce fue interpuesto por el Ministro de Justicia. Pues bien, a juicio del referido Tribunal, uno de los factores que llevó al Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo) a considerar, en su sentencia mencionada anteriormente de 5 de diciembre de 2019, que la Sala Disciplinaria de este último Tribunal no es un tribunal independiente e imparcial era precisamente la dependencia de esa Sala frente al poder ejecutivo y la influencia ejercida por el Ministro de Justicia sobre la composición de la misma. A la vista de esas circunstancias, el referido Tribunal Disciplinario considera que, incluso si declarase, a la vista de las respuestas que aporte el Tribunal de Justicia a las cuestiones planteadas en los apartados 44 y 45 de la presente sentencia, que no cabe plantear un recurso de casación y que los posibles recursos contra la desestimación de dicho recurso de casación deben transmitirse a la Sala de lo Penal del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo), seguirá existiendo el riesgo de que ese recurso de casación interpuesto por el Ministro de Justicia, en su condición de Fiscal General, ante la Sala Disciplinaria del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo), sea declarado admisible y examinado por esta última Sala, En esas condiciones, dicho Tribunal Disciplinario se pregunta si, para hacer frente a tal eventualidad, está eventualmente justificado no pronunciarse sobre el recurso que se encuentra actualmente pendiente de resolución ante él.
En esas circunstancias, el Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Deben aplicarse las disposiciones del capítulo III de la Directiva [2006/123], y en particular el artículo 10, apartado 6, de [esta], a un procedimiento relativo a la responsabilidad disciplinaria de abogados y juristas extranjeros inscritos en la lista de abogados, en el marco del cual puede imponerse a un abogado una sanción pecuniaria, suspenderlo en sus funciones profesionales o expulsarlo de la abogacía y puede imponerse una sanción pecuniaria a un abogado extranjero, suspenderse su derecho a prestar asistencia jurídica en la República de Polonia o prohibírsele la prestación de asistencia jurídica en la República de Polonia? En caso de respuesta afirmativa, ¿resultan aplicables las disposiciones de la [Carta], especialmente su artículo 47, al mencionado procedimiento tramitado ante los tribunales disciplinarios de los colegios de abogados en aquellos asuntos en los que no quepa ningún recurso frente a tales resoluciones ante los órganos jurisdiccionales nacionales o en los que frente a dichas resoluciones únicamente corresponda un recurso extraordinario, como es el recurso de casación ante el Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo), también en aquellos asuntos en los que todos sus elementos esenciales están circunscritos al interior de un único Estado miembro?
2)
En el supuesto de que, en un procedimiento como el mencionado en la primera cuestión prejudicial, para resolver un recurso de casación contra una sentencia o resolución de un tribunal disciplinario o un recurso de queja contra la inadmisión de dicho recurso de casación, sea competente, con arreglo a las disposiciones nacionales vigentes, un órgano que, en opinión de dicho Tribunal —que concuerda [con] la postura adoptada por el Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo) en la sentencia de 5 de diciembre de 2019 […]—, no es un órgano jurisdiccional imparcial e independiente a efectos del artículo 47 de la Carta, ¿deben dejar de aplicarse las disposiciones nacionales que establecen la competencia de aquel órgano, estando obligado el Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados a elevar dicho recurso de casación o el recurso de queja al órgano jurisdiccional que resultaría competente si las citadas disposiciones no se opusieren a ello?
3)
En el supuesto de que, en un procedimiento como el mencionado en la primera cuestión prejudicial, conforme a la postura adoptada por un Tribunal Disciplinario de un Colegio de Abogados ni el Fiscal General ni el Defensor del Pueblo estén legitimados para interponer recurso de casación contra una sentencia o resolución de dicho tribunal, y de que dicha postura sea:
a)
incompatible con la postura adoptada por la Sala Disciplinaria del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo), en formación de siete jueces, en la resolución de 27 de noviembre de 2019 […], es decir, por un órgano que, con arreglo a las disposiciones nacionales vigentes, es competente para conocer del recurso de queja contra la resolución por la que se inadmite el recurso de casación, pero que, según el Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados, de conformidad con la postura adoptada por el Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo) en la sentencia de 5 de diciembre de 2019 […] no es un órgano jurisdiccional imparcial e independiente a efectos del artículo 47 de la Carta;
b)
compatible con la postura expresada anteriormente por la Sala de lo Penal del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo), es decir, el órgano jurisdiccional que hubiese sido competente para conocer de ese recurso de queja, si las citadas disposiciones no se opusieran a ello;
¿puede (o, en su caso, debe) el Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados dejar de aplicar la postura adoptada por la Sala Disciplinaria del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo)?
4)
Si en un supuesto como el mencionado en la tercera cuestión prejudicial el Ministro de Justicia hubiese presentado un recurso ante el Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados para su examen y:
a)
uno de los factores que, en opinión del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo) —recogida en la sentencia de 5 de diciembre de 2019 […]— y también del Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados, justifican considerar que la Sala Disciplinaria del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo), es decir, el órgano mencionado en la tercera cuestión prejudicial, letra a), no es un órgano jurisdiccional imparcial e independiente a efectos del artículo 47 de la Carta es la influencia ejercida por el poder ejecutivo, especialmente por el Ministro de Justicia, en la composición personal de dicha Sala;
b)
el Ministro de Justicia ejerce por mandato legal las funciones de Fiscal General, quien, conforme a la postura adoptada por la Sala Disciplinaria del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo), es decir, el órgano mencionado en la tercera cuestión prejudicial, letra a), estaría legitimado para recurrir en casación la resolución dictada a resultas del recurso, mientras que carece de dicha legitimación, con arreglo a la postura de la Sala de lo Penal del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo), es decir, el órgano jurisdiccional mencionado en la tercera cuestión prejudicial, letra b), y a la postura del Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados,
¿debe entonces el Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados dejar de examinar dicho recurso, si solo de este modo puede garantizar la compatibilidad del procedimiento con el artículo 47 de la Carta y, en especial, evitar injerencias en ese procedimiento por parte de un órgano que no es un órgano jurisdiccional imparcial e independiente a efectos de esa disposición?»
Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
El Fiscal Nacional y el Gobierno polaco consideran que la presente petición de decisión prejudicial es inadmisible debido a que el Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia) no es un órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE.
A este respecto, el Gobierno polaco alega, por una parte, que, con arreglo al artículo 17, apartado 1, de la Constitución polaca, el referido Tribunal Disciplinario está encargado de velar por el buen ejercicio de la abogacía pronunciándose sobre la conformidad del comportamiento de los interesados con las normas deontológicas y no de hacer justicia en nombre de la República de Polonia como órgano jurisdiccional, en el sentido del artículo 179 de dicha Constitución.
Por otra parte, según ese Gobierno, el Tribunal Disciplinario no cumple el requisito de independencia exigido con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En efecto, en primer lugar, al no ser un órgano jurisdiccional en el sentido de la Constitución polaca, tal organismo tampoco disfruta —a su juicio— de las garantías de independencia que esa Constitución establece únicamente en lo que respecta a los órganos jurisdiccionales.
En segundo lugar, a su juicio, el referido Tribunal Disciplinario no está al abrigo de influencias externas indirectas que puedan orientar sus decisiones, puesto que sus miembros son elegidos por la Asamblea del Colegio de Abogados con arreglo al artículo 40, punto 2, de la Ley de la Abogacía y, por ello, están llamados a pronunciarse sobre asuntos disciplinarios que afectan a compañeros gracias a cuyo apoyo fueron elegidos y que, posteriormente, pueden renovar su mandato en varias ocasiones.
En tercer lugar, como se desprende del artículo 11, apartado 4, de la Ley de la Abogacía, esos mismos miembros podrían ser cesados antes de que finalice su mandato por el órgano que los ha elegido, de modo que no disfrutan de la garantía de inamovilidad.
Por su parte, el Fiscal Nacional considera que la calificación de un organismo como órgano jurisdiccional, en el sentido del artículo 267 TFUE, debe realizarse teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso concreto, incluido el objeto del procedimiento de que se trate, así como la posición y la función del órgano de que se trate en el ordenamiento jurídico nacional. Así, los tribunales disciplinarios profesionales solo pueden considerarse órganos jurisdiccionales si cumplen funciones que corresponden al Estado y, en particular, la de pronunciarse sobre el derecho a ejercer una actividad profesional. Sin embargo, según el Fiscal Nacional, habida cuenta del objeto del litigio principal y de la situación actual del procedimiento disciplinario, no sucede así, en el caso de autos, con el Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia). En efecto, a su juicio, a falta de una resolución del Instructor del Procedimiento Disciplinario que impute al Sr. R. G. haber cometido una infracción disciplinaria, dicho Tribunal Disciplinario no tiene que pronunciarse sobre un litigio contradictorio relativo a la responsabilidad disciplinaria del interesado ni, por tanto, sobre el derecho de este a ejercer su actividad profesional, sino que únicamente debe examinar la motivación de la resolución de dicho Instructor de archivar la investigación disciplinaria.
A este respecto, de reiterada jurisprudencia se desprende que, para dilucidar si un organismo remitente tiene la condición de «órgano jurisdiccional», a efectos del artículo 267 TFUE, y, en consecuencia, está legitimado para plantear una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia sobre la base de esta disposición, el Tribunal de Justicia deberá tener en cuenta un conjunto de factores, como son el origen legal del organismo, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación por parte del citado organismo de normas jurídicas y su independencia (sentencia de 21 de enero de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, apartado
y jurisprudencia citada).
No obstante, por lo que respecta al carácter contradictorio del procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente, el artículo 267 TFUE no supedita la remisión del asunto al Tribunal de Justicia a tal carácter. En cambio, de dicha disposición resulta que los órganos jurisdiccionales nacionales solo pueden pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie si ante ellos está pendiente un litigio y si deben adoptar su resolución en el marco de un procedimiento que concluya con una decisión de carácter jurisdiccional [sentencias de 16 de diciembre de 2008, Cartesio,
C‑210/06
,
EU:C:2008:723
, apartado
, y de 16 de julio de 2020, Governo della Repubblica italiana (Estatuto de los Jueces de paz italianos),
C‑658/18
,
EU:C:2020:572
, apartado
].
En el caso de autos, resulta, en primer lugar, a la vista de las disposiciones de la Ley de la Abogacía que menciona el Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia), que dicho organismo cumple los criterios relativos a su origen legal, a su permanencia, al carácter obligatorio de su jurisdicción y a la aplicación, por parte de este, de normas jurídicas.
Seguidamente, y por lo que se refiere a las dudas expresadas por el Fiscal Nacional en cuanto a la función que corresponde al Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia) en el contexto del litigio principal, es preciso señalar que dicho organismo debe resolver un litigio pendiente ante él pronunciándose en el marco de un procedimiento que concluya con una resolución de carácter jurisdiccional, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 55 de la presente sentencia.
En efecto, de lo expuesto en la resolución de remisión se desprende que dicho Tribunal Disciplinario conoce de un recurso interpuesto por el Ministro de Justicia contra una resolución mediante la cual un Instructor del Procedimiento Disciplinario decidió archivar una investigación disciplinaria abierta contra un abogado y que ese recurso puede dar lugar, en particular, a la anulación de dicha resolución por parte del citado Tribunal Disciplinario y, en tal caso, a la remisión del expediente a dicho Instructor a efectos de un nuevo examen del expediente.
Pues bien, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que las circunstancias en las que este lleva a cabo su función en materia prejudicial son independientes de la naturaleza y del objetivo de los procedimientos contenciosos iniciados ante los órganos jurisdiccionales nacionales. El artículo 267 TFUE se refiere al fallo que el juez nacional debe emitir sin prever un régimen particular en función de su naturaleza [sentencia de 6 de octubre de 2021, W.Ż. (Sala de Control Extraordinario y de Asuntos Públicos del Tribunal Supremo — Nombramiento),
C‑487/19
,
EU:C:2021:798
, apartado
y jurisprudencia citada].
Por último, en cuanto a las alegaciones formuladas por el Gobierno polaco, procede señalar, por una parte, que el hecho de que los Tribunales Disciplinarios de los Colegios de Abogados no constituyan órganos jurisdiccionales, en el sentido del artículo 179 de la Constitución polaca, no permite excluir que tales organismos puedan tener la condición de «órgano jurisdiccional», en el sentido del artículo 267 TFUE. En efecto, como se desprende de reiterada jurisprudencia, la cuestión de si un organismo constituye un órgano jurisdiccional en el sentido de esta disposición del Derecho de la Unión depende únicamente de este último (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de enero de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo demás, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de declarar, en varias ocasiones, que los organismos profesionales, en particular los que disponen de competencia frente a los abogados, podían constituir órganos jurisdiccionales en el sentido del artículo 267 TFUE siempre que cumplan los requisitos establecidos por la jurisprudencia recordada en los apartados 54 y 55 de la presente sentencia (véanse, en particular, las sentencias de 22 de diciembre de 2010, Koller,
C‑118/09
,
EU:C:2010:805
, apartados
y
, y de 17 de julio de 2014, Torresi,
C‑58/13 y C‑59/13
,
EU:C:2014:2088
, apartados
,
y
).
En lo que atañe, por otra parte, al requisito relativo a la independencia del organismo remitente, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, este requisito resulta esencial para el buen funcionamiento del sistema de cooperación judicial ínsito en el mecanismo de remisión prejudicial previsto en el artículo 267 TFUE, mecanismo este que únicamente puede activar un órgano que, con competencia para aplicar el Derecho de la Unión, se atenga, entre otros, al criterio de independencia (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de enero de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, apartado
y jurisprudencia citada).
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de «independencia» comporta dos aspectos. El primero de ellos, de índole externa, supone que el órgano en cuestión ejerce sus funciones con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a nadie y sin recibir órdenes ni instrucciones, cualquiera que sea su procedencia, estando así protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia en el enjuiciamiento por sus miembros de los litigios de los que conozca e influir en sus decisiones [sentencias de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo),
C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 21 de enero de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, apartado
y jurisprudencia citada).
El segundo aspecto, de índole interna, se asocia al concepto de imparcialidad y se refiere a la equidistancia que debe guardar el órgano de que se trate con respecto a las partes del litigio y a sus intereses respectivos en relación con el objeto de aquel. Este aspecto exige el respeto de la objetividad y la inexistencia de cualquier interés en la solución del litigio que no sea el de la estricta aplicación de la norma jurídica [sentencias de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo),
C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 21 de enero de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, apartado
y jurisprudencia citada).
Estas garantías de independencia e imparcialidad postulan la existencia de reglas, especialmente en lo referente a la composición del órgano, así como al nombramiento, a la duración del mandato y a las causas de inhibición, recusación y cese de sus miembros, que permitan excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho órgano frente a elementos externos y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio [sentencias de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo),
C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 21 de enero de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, apartado
y jurisprudencia citada).
En particular, esta indispensable libertad de los jueces frente a cualquier injerencia o presión externa exige, como en repetidas ocasiones ha recordado el Tribunal de Justicia, ciertas garantías, como la inamovilidad, idóneas para proteger la persona de quienes tienen la misión de juzgar [sentencias de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 21 de enero de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, apartado
y jurisprudencia citada].
El Tribunal de Justicia ha declarado también que las reglas que se mencionan en el apartado 65 de la presente sentencia deben permitir, en particular, excluir no solo cualquier influencia directa, en forma de instrucciones, sino también las formas de influencia más indirecta que pudieran orientar las decisiones de los jueces de que se trate [sentencia de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo),
C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, apartado
y jurisprudencia citada].
Por lo que respecta al Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia), procede señalar, en primer lugar, que, como establece el artículo 89 de la Ley de la Abogacía, al ejercer su actividad jurisdiccional en materia disciplinaria, los Tribunales Disciplinarios de los Colegios de Abogados «habrán de ser independientes».
En segundo lugar, no puede acogerse la tesis del Gobierno polaco según la cual el hecho de que los miembros de dichos Tribunales Disciplinarios sean elegidos de forma colegiada por los abogados inscritos en el Colegio de Abogados de que se trata y el hecho de que esos mismos abogados puedan, en el futuro, proceder a la eventual reelección de tales miembros, suscita dudas en cuanto a la aptitud de dicho Tribunal Disciplinario para pronunciarse de manera imparcial sobre los asuntos disciplinarios que se le sometan.
En efecto, habida cuenta, en particular, de su carácter colectivo, los actos de elección o de reelección de los miembros del Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de que se trate por parte de la Asamblea General de los abogados inscritos en el Colegio de Abogados, a saber, en el caso del Colegio de Abogados de Varsovia, y como se desprende de las precisiones proporcionadas por el órgano remitente, unos 5500 abogados, no pueden generar dudas en cuanto a la independencia e imparcialidad de los miembros electos de ese modo cuando estos han de pronunciarse, en aras del interés general, sobre una posible infracción de las normas deontológicas que rigen la profesión de abogado cometida por alguno de los abogados inscritos en dicho Colegio.
En tercer lugar, el hecho de que, conforme a su tenor, el artículo 11, apartado 4, de la Ley de la Abogacía prevea que los miembros de los órganos de la Abogacía y de los órganos de los colegios de abogados puedan ser cesados antes de que finalice su mandato por el órgano que los ha elegido tampoco permite, en el presente asunto, hacer dudar de la independencia del Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia).
A este respecto, como recuerda el Gobierno polaco, es cierto que el Tribunal de Justicia ha declarado recientemente, en relación con los Tribunales Económico-Administrativos españoles, que el régimen de cese de los miembros de estos Tribunales no estaba previsto en una normativa específica, mediante disposiciones legales expresas, sino que se les aplicaban únicamente las normas generales del Derecho administrativo y, en particular, el Estatuto Básico del Empleado Público, de modo que el cese de dichos miembros no estaba, en consecuencia, limitado, como exige el principio de inamovilidad, a ciertos supuestos excepcionales que reflejen motivos legítimos e imperiosos que justifiquen la adopción de tal medida. El Tribunal de Justicia dedujo de ello que la legislación nacional en cuestión no garantizaba que los miembros de tales órganos se encontrasen al amparo de presiones externas que puedan hacer dudar de su independencia y que, en concreto, un sistema de esta índole no tenía entidad suficiente como para obstaculizar eficazmente las presiones indebidas por parte del poder ejecutivo sobre tales miembros, de modo que dichos órganos no podían ser considerados órganos jurisdiccionales en el sentido del artículo 267 TFUE (sentencia de 21 de enero de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, apartados
a
).
No obstante, en el caso de autos procede señalar, en primer lugar, que la función jurisdiccional de la que están investidos los Tribunales Disciplinarios de la Abogacía reviste un carácter particularmente especializado, puesto que les incumbe en esencia velar por que los miembros del colegio profesional de que se trate cumplan las normas deontológicas adoptadas específicamente para regular el ejercicio de la abogacía sancionando, en su caso, a aquellos miembros que infrinjan dichas normas.
En ese contexto, el hecho de que el eventual cese de los miembros de ese organismo disciplinario dependa de una autoridad interna del colegio profesional de que se trate no puede, en principio, abrir la vía a presiones o a cualquier intervención directa o indirecta emanada de un poder ajeno a dicho colegio profesional y que pretendiera interferir en el ejercicio de la función jurisdiccional atribuida de ese modo a dicho organismo disciplinario.
En segundo lugar, de las precisiones aportadas por el Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia), en respuesta a diversas cuestiones que le ha planteado el Tribunal de Justicia, se desprende, por una parte, que, aunque el artículo 58, punto 13, de la Ley de la Abogacía establece que corresponde exclusivamente al Consejo Superior de la Abogacía solicitar a las autoridades competentes el cese de los miembros de los órganos de la Abogacía, dicha disposición establece expresamente una excepción a esta regla en lo que respecta a los miembros de los órganos disciplinarios. Según el Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia), de ello resulta que el Consejo Superior de la Abogacía no puede formular tal solicitud de cese de un miembro de un Tribunal Disciplinario antes de la expiración de su mandato.
Por otra parte, de dichas precisiones se desprende que la Asamblea General del Colegio de Abogados de Varsovia nunca ha hecho uso de la facultad de cese que parece atribuirle el artículo 11, apartado 4, de la Ley de la Abogacía y que esta disposición debe considerarse inoperante, lo que, por lo demás, y según el citado órgano, viene corroborado también por el hecho de que el Reglamento del Colegio de Abogados no contiene ninguna disposición que precise los requisitos materiales o procedimentales que permitirían la aplicación concreta de la posibilidad formulada por tanto de forma teórica por dicha disposición.
Como señaló el Abogado General en los puntos 52 y 53 de sus conclusiones, de estas diversas precisiones se desprende que, por lo que respecta a la posibilidad de destituir a los miembros del Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia), el artículo 11, apartado 4, de la Ley de la Abogacía siempre ha sido letra muerta y carece de cualquier efecto concreto.
En tercer lugar, debe precisarse también que la mera posibilidad de que la Asamblea General de un Colegio de Abogados, como órgano colectivo que reúne a todos los abogados inscritos en el registro del Colegio de Abogados de que se trate, a saber, en el caso del Colegio de Abogados de Varsovia y como ya se ha señalado, unos 5500 miembros, pueda, en su caso, verse abocada, en condiciones de fondo y de procedimiento que, en tal caso, quedarían por determinar, a ejercer la facultad de cesar a un miembro del Tribunal Disciplinario de dicho Colegio, no parece poder generar graves temores de vulneración de la independencia de ese miembro o del propio Tribunal en el ejercicio de su actividad jurisdiccional.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que el Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados de Varsovia) cumple los requisitos exigidos para poder ser considerado un órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE. De ello se deduce que la presente petición de decisión prejudicial es admisible.
Primera cuestión prejudicial
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, esencialmente, si el artículo 10, apartado 6, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que tiene por efecto hacer que el artículo 47 de la Carta resulte aplicable a un procedimiento de recurso, interpuesto por una autoridad pública ante un Tribunal Disciplinario de un Colegio de Abogados, en el que se solicita la anulación de una resolución mediante la cual un Instructor del Procedimiento Disciplinario ha archivado una investigación llevada a cabo contra un abogado tras haber declarado la inexistencia de una infracción disciplinaria imputable a este último y, en caso de anulación de dicha resolución, la remisión del expediente al Instructor de ese mismo Procedimiento Disciplinario.
Sobre la admisibilidad
El Gobierno polaco duda de la admisibilidad de la primera cuestión prejudicial basándose en que la Directiva 2006/123 no es aplicable al litigio principal. A este respecto, dicho Gobierno alega, en primer lugar, que la situación controvertida en el litigio principal tiene un carácter puramente interno; en segundo lugar, que la Directiva 98/5 es una
lex specialis
que prima sobre la Directiva 2006/123; en tercer lugar, que únicamente la inscripción en la lista de abogados constituye el régimen de autorización previsto por dicha Directiva y que la inclusión o exclusión de dicha lista no se cuestionan en el procedimiento principal, y, en cuarto lugar, que los procedimientos disciplinarios, que se asemejan a los procedimientos penales, deben, por ello, quedar fuera del ámbito de aplicación de dicha Directiva, como dispone el artículo 1, apartado 5, de la citada Directiva.
Según el Gobierno polaco, el artículo 47 de la Carta tampoco es aplicable en el caso de autos, puesto que no existe ninguna situación que exija la aplicación del Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta, y que, en cualquier caso, la Unión Europea carece de competencia en lo que respecta a los procedimientos y a los recursos en materia disciplinaria.
No obstante, en relación con estos diversos aspectos es preciso señalar, por una parte, que las alegaciones formuladas por el Gobierno polaco se refieren, en esencia, al ámbito de aplicación y al alcance y, por tanto, a la interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión sobre las que versa la primera cuestión prejudicial. Así pues, tales alegaciones, que se refieren al fondo de la cuestión prejudicial planteada, no pueden, por su propia naturaleza, llevar a su inadmisibilidad [véase, por analogía, la sentencia de 2 de marzo de 2021, A. B. y otros (Nombramiento de los Jueces del Tribunal Supremo — Recursos),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, apartado
].
Por otra parte, también debe desestimarse la objeción basada en que la adopción de normas y procedimientos en materia disciplinaria aplicables a los abogados es competencia exclusiva de los Estados miembros. En efecto, suponiendo que existiera tal competencia exclusiva, y como se desprende de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros, al ejercer estas competencias, deben cumplir las obligaciones que les impone el Derecho de la Unión [véase, por analogía, la sentencia de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, apartado
y jurisprudencia citada].
Por su parte, el Fiscal Nacional alega que la primera cuestión prejudicial solo se planteó como requisito previo indispensable para la formulación de las cuestiones prejudiciales segunda a cuarta. Pues bien, en su opinión, dado que esas tres cuestiones prejudiciales son en sí mismas inadmisibles, una respuesta a la primera cuestión prejudicial no tiene utilidad alguna desde la perspectiva de la solución del litigio principal y, por lo tanto, no puede considerarse necesaria para que el órgano jurisdiccional remitente pueda emitir su fallo en el sentido del artículo 267 TFUE.
A este respecto, procede señalar, no obstante, que la primera cuestión prejudicial plantea una dificultad de interpretación del Derecho de la Unión que guarda relación con el objeto del litigio principal y que, además, como ha señalado el órgano jurisdiccional remitente, tiene carácter previo con respecto a las otras tres cuestiones prejudiciales planteadas. En esas circunstancias, el Tribunal de Justicia considera que procede examinar la primera cuestión prejudicial ciñéndose, a este respecto, al orden lógico en el que el órgano jurisdiccional remitente le ha planteado las distintas cuestiones prejudiciales.
De lo anterior se deduce que la primera cuestión prejudicial es admisible.
Sobre el fondo
Por lo que respecta a la aplicabilidad de la Directiva 2006/123, en general, y a la de su artículo 10, apartado 6, al que se refiere, más concretamente, la primera cuestión prejudicial, cabe recordar, en primer lugar, que, como se desprende del considerando 33 de dicha Directiva, entre los servicios incluidos en esta se encuentran, en particular, los servicios de asesoramiento jurídico. Además, con arreglo al artículo 4, punto 1, de esa Directiva, a efectos de esta ha de entenderse por servicio cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada en el artículo 57 TFUE. Por consiguiente, es incuestionable que los servicios jurídicos prestados por los abogados están comprendidos en el ámbito de aplicación material de la mencionada Directiva.
Por lo que se refiere, en segundo lugar, al hecho, destacado por el órgano jurisdiccional remitente en su primera cuestión prejudicial, de que el litigio principal se refiere, a primera vista, a una situación puramente interna, en la medida en que dicho asunto no parece referirse a una situación a la que resulten aplicables la libertad de establecimiento o la libre prestación de servicios de los abogados, en el sentido, respectivamente, de los artículos 49 a 55 y 56 a 62 TFUE, basta recordar que ese hecho no permite excluir la aplicabilidad de las disposiciones del capítulo III de la Directiva 2006/123 y, por tanto, de su artículo 10. En efecto, como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las disposiciones del referido capítulo III deben interpretarse en el sentido de que se aplican también a una situación en la que todos los elementos pertinentes se circunscriben al interior de un único Estado miembro (sentencia de 30 de enero de 2018, X y Visser,
C‑360/15 y C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, apartado
).
En lo tocante, en tercer lugar, a la alegación formulada por el Gobierno polaco, según la cual la aplicabilidad de las disposiciones de la Directiva 2006/123 queda excluida en el caso de autos debido a la primacía sobre estas de las disposiciones de la Directiva 98/5 como
lex specialis
, ha de recordarse que el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2006/123 se limita a prever que si las disposiciones de esta Directiva entran en conflicto con una disposición de otro acto de la Unión que regule aspectos concretos relacionados con el acceso a la actividad de un servicio o su ejercicio en sectores concretos o en relación con profesiones concretas, estas otras normas primarán y se aplicarán a esos sectores o profesiones concretos.
Pues bien, es preciso señalar, a este respecto, como hizo también el Abogado General en los puntos 77, 78, 80 y 81 de sus conclusiones, que la Directiva 98/5 no resulta aplicable a un abogado que, como el Sr. R. G., no parece haber adquirido su cualificación profesional en un Estado miembro distinto de la República de Polonia ni haber ejercido el derecho al libre establecimiento garantizado por el artículo 49 TFUE para establecerse en este último Estado miembro como abogado. De ello se deduce que, en el contexto de una situación como la controvertida en el litigio principal, no puede surgir ningún conflicto, en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2006/123, entre las disposiciones de esta Directiva y las de la Directiva 98/5.
Asimismo, y dada la falta de aplicabilidad de la Directiva 98/5 en este contexto, el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2006/123, que establece que la sección 1 de su capítulo III no se aplicará a los aspectos de los regímenes de autorización regulados directa o indirectamente por otros instrumentos de la Unión, parece carecer totalmente de pertinencia en el caso de autos.
En cuarto lugar, y por lo que se refiere a la tesis del Gobierno polaco según la cual la inaplicabilidad de las disposiciones de la Directiva 2006/123 a los procedimientos disciplinarios se impone, por analogía, por el hecho de que el artículo 1, apartado 5, de dicha Directiva precisa, con ciertas reservas, que no afecta a las normas del Derecho penal de los Estados miembros, basta señalar que nada en los términos de esta disposición sugiere que el régimen de excepción así establecido en relación con las normas de Derecho penal de los Estados miembros deba aplicarse también a las normas aplicables en materia de disciplina profesional.
A este respecto, procede señalar, por lo demás, que diversas disposiciones de la Directiva 2006/123 demuestran, por el contrario, que no se puede reservar a las disposiciones relativas a los procedimientos disciplinarios un trato análogo al previsto en el artículo 1, apartado 5, de dicha Directiva en lo que atañe a las normas del Derecho penal de los Estados miembros. Así, por ejemplo, el concepto de «requisito», que desempeña un papel transversal esencial en la Directiva 2006/123, y, en particular, en el contexto de su capítulo III, como se desprende de sus artículos 14 y 15, se define en el artículo 4, punto 7, de esta Directiva como cualquier obligación, prohibición, condición o límite derivados de las «normas de los colegios profesionales» adoptadas en ejercicio de su autonomía jurídica.
Teniendo en cuenta todas las precisiones anteriores, y por lo que respecta, en quinto lugar, a la posible aplicabilidad, en el caso de autos, del artículo 10, apartado 6, de la Directiva 2006/123, procede recordar que esta disposición establece, bajo el título de «condiciones para la concesión de la autorización», que toda decisión de las autoridades competentes, así como la denegación o la retirada de la autorización, deberán ser motivadas y deberán poder ser impugnadas mediante un recurso judicial u otras instancias de apelación.
A este respecto, es preciso subrayar que, con arreglo al artículo 4, punto 6, de la Directiva 2006/123, un régimen de autorización se define como cualquier procedimiento en virtud del cual el prestador o el destinatario están obligados a hacer un trámite ante la autoridad competente para obtener un documento oficial o una decisión implícita sobre el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio.
Por consiguiente, no cabe duda de que una normativa que supedita el ejercicio de la abogacía a la previa inscripción en el Colegio de Abogados y que obliga, de este modo, a los interesados a someterse a un procedimiento que implica, para ellos, un trámite ante la autoridad competente para obtener de esta un acto formal que les permita acceder a esa actividad y ejercerla, establece un régimen de autorización en el sentido del artículo 4, punto 6, y del capítulo III de la Directiva 2006/123 (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2020, Cali Apartments,
C‑724/18 y C‑727/18
,
EU:C:2020:743
, apartados
,
,
y
). Por lo demás, esto es lo que confirma expresamente el considerando 39 de esta Directiva, según el cual el concepto de «régimen de autorización» debe abarcar, entre otros, «la obligación, para poder ejercer una actividad, de estar inscrito en un colegio profesional».
Un «régimen de autorización», en el sentido del artículo 4, punto 6, de la Directiva 2006/123, se distingue de un «requisito», en el sentido del artículo 4, punto 7, de dicha Directiva, que contempla, en particular, cualquier obligación, prohibición, condición o límite previstos en las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros o derivados de las normas de los colegios profesionales adoptados en el ejercicio de su autonomía jurídica (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2020, Cali Apartments,
C‑724/18 y C‑727/18
,
EU:C:2020:743
, apartados
y
). De este modo, las normas de carácter disciplinario propias de tales colegios profesionales no constituyen normas que condicionen el propio acceso al ejercicio de la actividad profesional de que se trate mediante un acto formal de las autoridades competentes que autorice dicha actividad, sino «requisitos» relativos al ejercicio, como tal, de esta última, que no están comprendidos, en principio, en tal régimen de autorización.
Por otra parte, también debe admitirse que una decisión de la autoridad pública por la que se ordena la cancelación de la inscripción en el Colegio de Abogados constituye, en principio, una «retirada de la autorización», en el sentido del artículo 10, apartado 6, de la Directiva 2006/123. De ello se deduce que, como señala el órgano jurisdiccional remitente, debe considerarse, en particular, que una resolución disciplinaria adoptada sobre la base del artículo 81, apartado 1, de la Ley de la Abogacía mediante la que se declarase la exclusión de un abogado del Colegio de Abogados constituye una retirada de la autorización. En efecto, del artículo 82, apartado 2, de dicha Ley se desprende que esa resolución de exclusión irá acompañada de la exclusión de la lista de abogados, sin posibilidad de solicitar la reincorporación a dicha lista durante un período de diez años a partir del día en que adquiera firmeza la resolución de exclusión del Colegio de Abogados.
No obstante, es preciso señalar, a este respecto, que, como señalan los Gobiernos polaco y neerlandés y la Comisión Europea, el recurso actualmente pendiente de resolución ante el órgano jurisdiccional remitente no puede dar lugar a esa decisión de excluir a un abogado del Colegio de Abogados acompañada por ello de la exclusión del interesado de la lista de abogados y, por tanto, de una retirada de la autorización, en el sentido del artículo 10, apartado 6, de la Directiva 2006/123.
En efecto, de las afirmaciones recogidas en la resolución de remisión se desprende que el litigio principal se refiere a un recurso interpuesto por el Ministro de Justicia contra una resolución mediante la cual un Instructor del Procedimiento Disciplinario consideró, por el contrario, y tras haber llevado a cabo una investigación preliminar, que, en el caso de autos, no se habían producido hechos que hicieran necesario incoar un procedimiento disciplinario ante el organismo competente para pronunciarse sobre ellos y para decidir, sobre la base de dicho procedimiento, una posible exclusión del Colegio de Abogados como sanción disciplinaria. De esas afirmaciones se desprende asimismo que, en el contexto procesal propio del litigio principal, la resolución que el órgano jurisdiccional remitente debe dictar puede, por tanto, consistir exclusivamente, bien en desestimar dicho recurso, bien en estimarlo, procediendo, en este último caso, a una remisión del asunto al Instructor del Procedimiento Disciplinario para un nuevo examen del expediente.
Así pues, de lo anterior se desprende, por una parte, que el procedimiento actualmente en tramitación ante el órgano jurisdiccional remitente no puede dar lugar a la imposición de una sanción disciplinaria a un abogado, concretamente la eventual exclusión del Colegio de Abogados, y, por otra parte, que dicho procedimiento, que se refiere exclusivamente a una resolución del Instructor del Procedimiento Disciplinario de no incoar diligencias disciplinarias contra dicho abogado, enfrenta al referido Instructor del Procedimiento Disciplinario con el Ministro de Justicia, mientras que, por su parte, en esta fase del procedimiento, el abogado de que se trata ni es objeto de un procedimiento disciplinario ni es parte del procedimiento en tramitación.
Habida cuenta de lo anterior, el artículo 10, apartado 6, de la Directiva 2006/123 no resulta aplicable en el contexto del procedimiento que se encuentra actualmente pendiente de resolución en el litigio principal. En consecuencia, en este mismo contexto, esta disposición tampoco puede dar lugar a la aplicabilidad del artículo 47 de la Carta.
Por lo que respecta al artículo 47 de la Carta, es preciso recordar, en efecto, que esta disposición constituye una reafirmación del principio de tutela judicial efectiva y consagra el derecho a un recurso efectivo ante un tribunal en favor de toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido vulnerados (sentencia de 20 de abril de 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, apartado
y jurisprudencia citada).
Así pues, el reconocimiento del mencionado derecho en un caso concreto supone, como resulta del artículo 47, párrafo primero, de la Carta, que la persona que lo invoque se ampare en derechos o libertades garantizados por el Derecho de la Unión (sentencia de 20 de abril de 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sin embargo, de la información recogida en la resolución de remisión no se desprende que, en la situación actual del procedimiento principal, el Sr. R. G., que, en esa fase, no es él mismo parte en dicho procedimiento, pueda invocar un derecho que le confiere el Derecho de la Unión, ya que el artículo 10, apartado 6, de la Directiva 2006/123 no puede, en particular, y como se ha precisado anteriormente, aplicarse en el caso de autos.
Habida cuenta de todo lo anterior, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 10, apartado 6, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que no tiene por efecto hacer que el artículo 47 de la Carta resulte aplicable a un procedimiento de recurso, interpuesto por una autoridad pública ante un Tribunal Disciplinario de un Colegio de Abogados, en el que se solicita la anulación de una resolución mediante la cual un Instructor del Procedimiento Disciplinario ha archivado una investigación llevada a cabo contra un abogado tras haber declarado la inexistencia de una infracción disciplinaria imputable a este último y, en caso de anulación de dicha resolución, la remisión del expediente a ese mismo Instructor del Procedimiento Disciplinario.
Cuestiones prejudiciales segunda a cuarta
Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, no procede examinar las cuestiones prejudiciales segunda a cuarta, que solo han sido planteadas por el órgano jurisdiccional remitente en el supuesto de que de la respuesta a la primera cuestión prejudicial se desprendiera que el artículo 47 de la Carta es aplicable en el contexto del litigio principal.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:

El artículo 10, apartado 6, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, debe interpretarse en el sentido de que no tiene por efecto hacer que el artículo 47 de la Carta resulte aplicable a un procedimiento de recurso, interpuesto por una autoridad pública ante un Tribunal Disciplinario de un Colegio de Abogados, en el que se solicita la anulación de una resolución mediante la cual un Instructor del Procedimiento Disciplinario ha archivado una investigación llevada a cabo contra un abogado tras haber declarado la inexistencia de una infracción disciplinaria imputable a este último y, en caso de anulación de dicha resolución, la remisión del expediente a ese mismo Instructor del Procedimiento Disciplinario.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: polaco.