CELEX: 62021TJ0095
Állami támogatások
Madeirai vámszabad terület
Portugália által végrehajtott támogatási program
Határozat, amely megállapítja, hogy a program nem felel meg a C(2007) 3037 final és a C(2013) 4043 final határozatnak, továbbá e programot a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánítja, és elrendeli az e program alapján nyújtott támogatások visszatéríttetését
Az állami támogatás fogalma
Az (EU) 2015/1589 rendelet 1. cikke b) pontjának i. és ii. alpontja értelmében vett létező támogatás
Visszatéríttetés
Jogos bizalom
Jogbiztonság
A megfelelő ügyintézés elve
A végrehajtás teljes lehetetlensége
Elévülés
A 2015/1589 rendelet 17. cikke

Az EUMSZ 263. cikkre alapított keresetében a Portugál Köztársaság a Portugália által a madeirai vámszabad terület (Zona Franca da Madeira [ZFM]) javára végrehajtott SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) támogatási programról (III. program) szóló, 2020. december 4‑i C(2020) 8550 final európai bizottsági határozat (a továbbiakban: megtámadott határozat) 1. cikkének, valamint 4‐6. cikkének megsemmisítését kéri.
I.

A jogvita előzményei
A ZFM‑program különböző adókedvezmények formájában jelenik meg, amelyeket a Centro Internacional de Negócios da Madeira (madeirai nemzetközi üzleti központ, Portugália), a Registo Internacional de Navios da Madeira (madeirai nemzetközi hajólajstrom) és a Zona Franca Industrial (ipari vámszabad terület) keretében nyújtottak.
Ezt a programot eredetileg az N 204/86. sz. ügyben 1987. május 27‑én hozott SG(87) D/6736 bizottsági határozat hagyta jóvá 1987‑ben, összeegyeztethető regionális támogatásként (a továbbiakban: I. program). Meghosszabbítását ezt követően az E 13/91. sz. ügyben 1992. január 27‑én hozott SG(92) D/1118 bizottsági határozat, majd az E 19/94. sz. ügyben 1995. február 3‑án hozott SG(95) D/1287 bizottsági határozat engedélyezte.
A helyébe lépő programot (a továbbiakban: II. program) az N 222A/01. sz. ügyben 2002. december 11‑én hozott bizottsági határozat engedélyezte.
A 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás (
HL 2006. C 54., 13. o.
, a továbbiakban: 2007. évi iránymutatás) alapján az N421/2006. sz. ügyben 2007. június 27‑én hozott bizottsági határozat (a továbbiakban: 2007. évi határozat) a 2007. január 1. és 2013. december 31. közötti időszakra egy harmadik programot (a továbbiakban: III. program) engedélyezett. A Bizottság ezt a programot összeegyeztethető működési támogatásként engedélyezte, amelynek célja Madeira (Portugália) mint az EK 299. cikk (2) bekezdése (jelenleg az EUMSZ 349. cikk) értelmében vett legkülső régió regionális fejlesztésének és gazdaságszerkezeti diverzifikációjának előmozdítása.
A III. program a ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységekből származó nyereség tekintetében biztosított társaságiadó‑kedvezmény (2007‑től 2009‑ig 3%, 2010‑től 2012‑ig 4% és 2013‑tól 2020‑ig 5%), az önkormányzati és helyi adók alóli mentesség, valamint vállalkozás ZFM‑ben történő létrehozása esetén az ingatlanátruházási adók alóli, a kedvezményezettek éves adóalapjára vonatkozó felső korláton alapuló maximális támogatási összeg erejéig terjedő mentesség formájában jelenik meg. E felső korlátot a kedvezményezett által az egyes adóévekben fenntartott munkahelyek száma alapján állapították meg. A ZFM‑programba tartozó ipari vámszabad területen bejegyzett társaságok bizonyos feltételek mellett további 50%‑os társaságiadó‑kedvezményben részesülhettek.
A III. programban való részvétel a 2007. évi bizottsági határozatban foglalt felsorolásban szereplő tevékenységekre korlátozódott. Ezenfelül a program alkalmazási köréből kizárták a pénzügyi közvetítési, biztosítási, valamint pénzügyi kiegészítő és biztosítással összefüggő tevékenységeket, továbbá a „főként vállalatoknak nyújtott szolgáltatásokként” folytatható összes, vállalatcsoporton belüli szolgáltatási tevékenységet (koordinációs, pénzgazdálkodási és elosztó központok).
A Bizottság az SA.34160 (2011/N) sz. ügyben 2013. július 2‑án hozott határozatával (a továbbiakban: 2013. évi határozat) a 2013. január 1. és december 31. közötti időszakra engedélyezte a III. program egy módosított változatát. Ez fenntartja ugyanazokat a feltételeket, mint amelyeket a III. program előírt, a társaságiadó‑kedvezmény alkalmazásának alapjául szolgáló adóalapra vonatkozó felső korlát 36,7%‑os mértékű emelése mellett.
Ezt követően az SA.37668 (2013/N) sz. ügyben 2013. november 26‑án hozott bizottsági határozat engedélyezte a módosított III. program 2014. június 30‑ig történő meghosszabbítását. Az említett program 2014 végéig történő meghosszabbítását a Bizottság az SA.38586 (2014/N) sz. ügyben 2014. május 8‑án hozott határozata engedélyezte.
2015. március 12‑én a Bizottság az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 108. cikk alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendelet (
HL 1999. L 83., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.) 17. cikkének (1) bekezdése alapján a 2012‑es és a 2013‑as év tekintetében kezdeményezte a III. program ellenőrzését.
A Bizottság 2018. július 6‑i levelében arról tájékoztatta a Portugál Köztársaságot, hogy a III. program tekintetében az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról határozott (
HL 2019. C 101., 7. o.
; a továbbiakban: hivatalos eljárás megindításáról szóló határozat).
Ezt az eljárást a Bizottságnak egyrészt a ténylegesen és fizikailag Madeira autonóm régióban folytatott tevékenységekből származó nyereség tekintetében biztosított társaságiadó‑kedvezmény alkalmazására, másrészt pedig a támogatás összege és a tényleges munkahelyek Madeirán történő létrehozása vagy megőrzése közötti kapcsolatra vonatkozó kétségei miatt indították meg.
Az említett eljárás végén a Bizottság elfogadta a megtámadott határozatot, amelynek rendelkező része a következőképpen szól:
„1. cikk
A »Zona Franca da Madeira (ZFM) – III. programcsomag« támogatási programot Portugália jogellenesen, az [EUMSZ 108. cikk] (3) bekezdésének megsértésével léptette hatályba, és összeegyeztethetetlen a belső piaccal, amennyiben Portugália a [2007. évi] és a [2013. évi] bizottsági határozatba ütköző módon hajtotta végre.
2. cikk
Az 1. cikkben említett program keretében nyújtott egyedi támogatás nem valósít meg támogatást, amennyiben odaítélésének időpontjában megfelel az (EU) 2015/1588 rendelet 2. cikkével összhangban elfogadott és a támogatás odaítélésekor alkalmazandó rendeletben meghatározott feltételeknek.
3. cikk
Az 1. cikkben említett program keretében nyújtott egyedi támogatás, amennyiben odaítélése időpontjában megfelel az 1. cikkben említett határozatokban vagy [a] […] 2015/1588 rendelet 1. cikkével összhangban elfogadott rendeletben meghatározott feltételeknek, az ilyen jellegű támogatásra alkalmazott maximális támogatási intenzitás erejéig összeegyeztethető a belső piaccal.
4. cikk
(1)   Portugália visszafizetteti a kedvezményezettekkel az 1. cikkben említett támogatási program keretében nyújtott, a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatásokat.
[…]
(4)   Portugália az 1. cikk szerinti terjedelemben megszünteti az összeegyeztethetetlen támogatási programot, és az e határozatról történő értesítés időpontjától kezdődő hatállyal leállítja a támogatás valamennyi függőben lévő kifizetését.
5. cikk
(1)   Az 1. cikkben említett támogatási program alapján nyújtott támogatásokat haladéktalanul és ténylegesen vissza kell fizettetni.
(2)   Portugália gondoskodik arról, hogy e határozatot a róla szóló értesítéstől számított nyolc hónapon belül végrehajtsák.
[…]”
II.

A felek kérelmei
A Portugál Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
semmisítse meg a megtámadott határozat 1. cikkét, valamint 4‐6. cikkét;
–
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
utasítsa el a keresetet mint megalapozatlant;
–
a Portugál Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
III.

A jogkérdésről
Keresete alátámasztására a Portugál Köztársaság hét jogalapra hivatkozik.
Első jogalapjával a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a megtámadott határozat sérti az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdését, mivel a III. program nem szelektív.
Második jogalapjával a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a megtámadott határozat sérti az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdését, mivel a Bizottság nem bizonyította, hogy a III. program érinti a versenyt és a tagállamok közötti kereskedelmet.
Másodlagosan felhozott harmadik jogalapjával a Portugál Köztársaság előadja, hogy a megtámadott határozat megsértette az EUMSZ 108. cikket, valamint az EUMSZ 108. cikk alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2015. július 13‑i (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet (
HL 2015. L 248., 9. o.
) 21–23. cikkét, mivel a III. programot „létező támogatásnak” kell minősíteni.
Szintén másodlagosan felhozott negyedik jogalapjával a Portugál Köztársaság téves jogalkalmazásra hivatkozik, mivel a III. programot a 2007. évi és a 2013. évi határozatnak, valamint az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikknek megfelelően hajtották végre.
Ötödik jogalapjával a Portugál Köztársaság arra hivatkozik, hogy a Bizottság ténybeli hibát követett el vagy megsértette indokolási kötelezettségét, mivel az adóprogram követelményei és azok nemzeti hatóságok általi ellenőrzése alkalmas a III. program ellenőrzésére.
Hatodik jogalapjával a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság ténybeli hibát követett el vagy megsértette indokolási kötelezettségét, mivel a Portugál Köztársaság végzett a munkahelyteremtésre vagy ‑megőrzésre vonatkozó feltételre vonatkozó ellenőrzéseket.
Végül hetedik jogalapjával a Portugál Köztársaság az európai uniós jog általános elveinek, különösen a védelemhez való jog, a jogbiztonság, a megfelelő ügyintézés, a bizalomvédelem és az arányosság elvének megsértésére, az indokolási kötelezettség Bizottság általi megsértésére, a megtámadott határozatban foglalt visszatéríttetési kötelezettség általa történő teljesítésének lehetetlenségére, valamint a 2015/1589 rendelet 17. cikkének megsértésére hivatkozik.
A.

A kereset szerkezetéről és jogalapjairól
A Portugál Köztársaság által felhozott és a fenti 16–23. pontban felidézett jogalapokra, valamint a tárgyalásra készített jelentésre vonatkozóan a Portugál Köztársaság által tett és a tárgyalási jegyzőkönyvbe felvett észrevételekre tekintettel a jelen keresetet lényegében tizenegy jogalapból állónak kell tekinteni.
Az első és a második jogalap az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének megsértésén alapul, amennyiben a végrehajtott III. programot az e rendelkezés értelmében vett „állami támogatásnak” minősítették.
A harmadik jogalap az EUMSZ 108. cikk és a 2015/1589 rendelet 21–23. cikkének megsértésén alapul, amennyiben a végrehajtott III. programot az e rendelet 1. cikkének c) pontja értelmében vett „új támogatásnak”, nem pedig az említett rendelet 1. cikke b) pontjának i. alpontja értelmében vett „létező támogatásnak” minősítették.
A negyedik, az ötödik és a hatodik jogalap téves jogalkalmazáson és ténybeli tévedésen, valamint az indokolás hiányosságain alapul, mivel a III. programot a Portugál Köztársaság a 2007. évi és a 2013. évi határozatnak, valamint az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikknek megfelelően hajtotta végre.
A hetedik jogalap a védelemhez való jog, a jogbiztonság és a megfelelő ügyintézés elvének megsértésén, valamint az indokolás hiányosságán alapul, amennyiben a Bizottság nem vette figyelembe a Portugál Köztársaság által 2018. április 6‑án hozzá intézett levelet.
A nyolcadik jogalap a jogbiztonság, a bizalomvédelem és a megfelelő ügyintézés elvének megsértésén alapul, amennyiben a megtámadott határozat elrendelte, hogy a Portugál Köztársaság téríttesse vissza a jogellenesnek és összeegyeztethetetlennek nyilvánított támogatásokat.
A kilencedik jogalap a jogellenesnek és összeegyeztethetetlennek nyilvánított támogatások Portugál Köztársaság általi visszatéríttetésének lehetetlenségén alapul.
A tizedik jogalap az arányosság elvének amiatt történő megsértésén alapul, hogy a Bizottság megszorító megközelítést követett a „régióban történő munkahelyteremtésre vagy megőrzésre” és a „ténylegesen és fizikailag [Madeira autonóm régióban] folytatott tevékenységre” vonatkozó feltételeket illetően.
A tizenegyedik jogalap a 2015/1589 rendelet 17. cikkének a III. program alapján kifizetett egyes támogatások elévülése miatti megsértésén alapul.
B.

Az első és a második, az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének megsértésére alapított jogalapról, amennyiben a végrehajtott III. programot „állami támogatásnak” minősítették
Együttesen vizsgálandó első és második jogalapjával a Portugál Köztársaság azt kifogásolja a Bizottsággal szemben, hogy megsértette az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdését, amennyiben az e rendelkezés értelmében vett „állami támogatásnak” minősítette a végrehajtott III. programot. E tekintetben azt állítja, hogy e program nem felel meg az e minősítéshez megkövetelt három feltételnek.
Egyrészt és a megtámadott határozat (135) és (136) preambulumbekezdésében tett megállapítással ellentétben a III. program nem szelektív jellegű, mivel olyan általános jellegű intézkedésnek minősül, amely a portugál adórendszer általános felépítésébe illeszkedik, és célja az olyan helyzetek szabályozása, amelyek esetében objektíve indokolt, hogy azok önálló bánásmódban részesüljenek.
E tekintetben a Portugál Köztársaság először is az 1997. december 9‑iTiercé Ladbroke kontra Bizottság ítéletre (
C‑353/95 P
,
EU:C:1997:596
) hivatkozva azt állítja, hogy a rendszer jellege és felépítése igazolhatja az általános hatályú jogszabályhoz képest eltérő kezelést, ha nemcsak olyan formai tényezőkre hivatkozunk, mint az érintett területi egység önállóságának mértéke, hanem az általános szabályoktól való eltérést igazoló, eltérő ténybeli helyzet fennállására is.
Márpedig Madeira autonóm régió területének mind a portugál jogi és alkotmányos keret által, mind pedig a Bizottság által a megtámadott határozat (193) preambulumbekezdésében elismert sajátos jellege igazolja a többi portugál területhez képest eltérő adójogi kezelést azon állandó strukturális hátrányok korrigálása és enyhítése érdekében, amelyekkel a gazdasági tevékenységüket e régióban folytató vállalkozások szembesülnek.
A Portugál Köztársaság továbbá úgy véli, hogy az körülmény, hogy az intézkedés földrajzilag a ZFM‑re korlátozódik, nem teszi azt szelektív jellegűvé. Ellenkező esetben Madeira autonóm régió és a ZFM az Unió más régióihoz képest adózási szempontból hátrányosabb helyzetbe kerülne, ami ellentétes lenne az uniós Szerződések és az uniós politikák általános célkitűzésével, amely a legkülső régiók előnyben részesítésére irányul. Ezért a Törvényszéknek el kell kerülnie egy olyan kritérium alkalmazását, amely nem teszi lehetővé e célkitűzés elérését.
Végül a Portugál Köztársaság arra hivatkozik, hogy a 2008. szeptember 11‑iUGT‑Rioja és társai ítéletnek (
C‑428/06–C‑434/06
,
EU:C:2008:488
,
144.
pont) és a 2008. december 18‑iGovernment of Gibraltar és Egyesült Királyság kontra Bizottság ítéletnek (
T‑211/04 és T‑215/04
,
EU:T:2008:595
,
115.
pont) megfelelően a III. program szelektivitásának értékelése céljára a referenciakeretet Madeira autonóm régió területe kell, hogy alkossa, és nem Portugália teljes területe.
Ez abból következik, hogy Madeira autonóm régió alkotmányos szinten a portugál központi hatóságokkal szemben kellő intézményi, eljárási és gazdasági autonómiával rendelkezik. Ez az autonómia, amely lehetővé teszi számára, hogy a nemzeti adórendszert a regionális sajátosságaihoz igazítsa anélkül, hogy az adókulcs csökkentésére vonatkozó döntését más régiókból vagy a központi kormánytól eredő hozzájárulásokkal vagy szubvenciókkal kompenzálnák, igazolja, hogy a III. program ezen állami szint alatti önkormányzaton belül általánosan alkalmazandónak minősüljön.
Márpedig a Bizottság azáltal, hogy a megtámadott határozatban nem határozta meg, hogy Madeira autonóm régió vagy a ZFM kellő intézményi, eljárási és gazdasági autonómiával rendelkezik‑e, nem csupán az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdését sértette meg, hanem az indokolási kötelezettségét is.
Másrészt a Bizottság nem bizonyította, hogy a végrehajtott III. program érinti a tagállamok közötti kereskedelmet és torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget.
E tekintetben a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottságnak – a megtámadott határozat (215) preambulumbekezdésében foglaltakkal ellentétben – az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően konkrétan el kellett volna végeznie a III. program hatásainak mennyiségi és aktualizált elemzését. Ezenfelül bizonyítania kellett volna a versenyre és a kereskedelemre gyakorolt érzékelhető hatások fennállását, figyelemmel – az EUMSZ 349. cikk által elismert módon sajátos jellemzőkkel rendelkező – Madeira autonóm régió legkülső régió jellegére és csekély gazdasági jelentőségére.
Egyébiránt a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság megsértette indokolási kötelezettségét, amikor annak jelzésére szorítkozott, hogy a ZFM‑ben bejegyzett társaságok a nemzetközi versenyre nyitott tevékenységeket folytatnak, noha az érdekeltek a közigazgatási eljárás során ennek ellenkezőjét állították, hogy ez az eljárás nem tárt fel egyetlen olyan érdekeltet sem, aki kifogásolta volna a III. program végrehajtását, és hogy az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EGSZB) úgy ítéli meg, hogy a legkülső régiók alacsony vonzereje kizárja a tagállamok közötti kereskedelem befolyásolását.
A Bizottság azt állítja, hogy az első és a második jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
Meg kell tehát vizsgálni, hogy a Bizottság a megtámadott határozat (148) preambulumbekezdésében megalapozottan minősítette‑e a végrehajtott III. programot az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „állami támogatásnak”.
E tekintetben az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ahhoz, hogy valamely nemzeti intézkedés „állami támogatásnak” minősüljön, valamennyi alábbi feltétel teljesülése szükséges. Először is állami, vagy állami forrásból történő beavatkozásnak kell történnie. Másodszor, e beavatkozásnak alkalmasnak kell lennie arra, hogy érintse a tagállamok közötti kereskedelmet. Harmadszor, a kedvezményezettje számára szelektív előnyt kell biztosítania. Negyedszer, torzítania kell a versenyt, vagy azzal kell fenyegetnie (lásd: 2021. október 6‑iWorld Duty Free Group és Spanyolország kontra Bizottság ítélet (
C‑51/19 P és C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
,
30.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a Portugál Köztársaság egyrészt a végrehajtott III. program kedvezményezettjeinek nyújtott előny szelektív jellegének, másrészt pedig annak vitatására szorítkozik, hogy e program érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet, valamint torzíthatja a versenyt, vagy azzal fenyegethet.
Elsősorban, ami az előny szelektív jellegére vonatkozó feltételt illeti, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint azon adókedvezményt biztosító nemzeti intézkedések, amelyek ugyan nem járnak együtt állami források átruházásával, de a kedvezményezetteket a többi adóalanynál kedvezőbb pénzügyi helyzetbe hozzák, a kedvezményezettek számára szelektív előnyt biztosíthatnak (lásd: 2021. október 6‑iWorld Duty Free Group és Spanyolország kontra Bizottság ítélet,
C‑51/19 P és C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
,
31.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E feltétel annak meghatározását követeli meg, hogy adott jogi szabályozás keretében a szóban forgó nemzeti intézkedés alkalmas‑e arra, hogy „bizonyos vállalkozások[at] vagy bizonyos áruk termelés[ét]” előnyben részesítse olyan vállalkozásokkal és áruk termelésével szemben, amelyek az említett szabályozás céljára tekintettel összehasonlítható ténybeli és jogi helyzetben vannak, és amelyek ily módon – lényegében hátrányosan megkülönböztetőnek minősíthető – eltérő bánásmódban részesülnek (lásd: 2021. október 6‑iWorld Duty Free Group és Spanyolország kontra Bizottság ítélet,
C‑51/19 P és C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
,
32.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ehhez a Bizottságnak először is azonosítania kell a referencia‑rendszert, vagyis az érintett tagállamban alkalmazandó „rendes” adószabályozást, másodszor pedig bizonyítania kell, hogy a szóban forgó adóintézkedés eltér e referencia‑rendszertől, mivel különbséget tesz az utóbbi rendszer által kitűzött célra tekintettel összehasonlítható ténybeli és jogi helyzetben lévő gazdasági szereplők között (lásd: 2018. december 19‑iA‑Brauerei ítélet,
C‑374/17
,
EU:C:2018:1024
,
36.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E célra a referenciakeretet nem kell szükségszerűen az érintett tagállam területi korlátain belül meghatározni, következésképpen valamely intézkedés, amely a nemzeti terület csupán egy része számára biztosít előnyt, kizárólag e tény alapján nem minősül szelektív intézkedésnek. Így nem zárható ki, hogy – bizonyos szigorúan meghatározott feltételek mellett – egy állami szint alatti testület
de iure
és
de facto
olyan jogállással rendelkezik, amely annak valamely tagállam központi kormányával szemben kellő autonómiát biztosít ahhoz, hogy az általa elfogadott intézkedések révén ez a testület, nem pedig a központi kormány játszik meghatározó szerepet azon politikai és gazdasági környezet kialakításában, amelyben a vállalkozások működnek, ami azt jelenti, hogy a referenciakeret az érintett földrajzi területre korlátozódhat (lásd ebben az értelemben: 2006. szeptember 6‑iPortugália kontra Bizottság ítélet,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
,
–
68.
pont; 2008. szeptember 11‑iUGT‑Rioja és társai ítélet,
C‑428/06–C‑434/06
,
EU:C:2008:488
,
–
52.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Végül, egy
a priori
szelektív jellegű intézkedés nem minősíthető „állami támogatásnak”, amennyiben az érintett tagállam bizonyítani tudja, hogy a szóban forgó jogi szabályozás által kitűzött célra tekintettel összehasonlítható ténybeli és jogi helyzetben lévő vállalkozások közötti megkülönböztetés igazolt, mivel az ezen intézkedéseket magában foglaló rendszer jellegéből vagy felépítéséből ered (lásd ebben az értelemben: 2021. október 6‑iWorld Duty Free Group és Spanyolország kontra Bizottság ítélet,
C‑51/19 P és C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
,
36.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a megtámadott határozat (130)–(136) preambulumbekezdéséből, valamint a Portugál Köztársaság beadványaiból kitűnik, hogy a III. program jogalapját elsősorban az 1989. július 1‑jei Decreto‑lei n
o
215/89 (215/89. sz. törvényerejű rendelet; Diário da República I, I. sorozat, 1989. július 1‑jei 149. szám) által létrehozott Estatuto dos Benefícios Fiscais (adókedvezményekről szóló törvény) és az 1980. október 20‑i Decreto‑Lei n
o
500/80 que autoriza a criação de uma zona franca na Região Autónoma da Madeira (vámszabad terület Madeira autonóm régióban történő létrehozásának engedélyezéséről szóló 500/80. sz. törvényerejű rendelet; Diário da República I, I. sorozat, 1980. október 20‑i 243/1980. szám) jelenti.
Ezenkívül a megtámadott határozat (10)–(17) preambulumbekezdése, amelyet a Portugál Köztársaság nem vitat, pontosítja, hogy a III. program a ZFM‑ben bejegyzett társaságok számára társaságiadó‑kedvezmény formájában nyújtott előnyről rendelkezik, amely társaságoknak bizonyos kimerítő jelleggel felsorolt, a 2007. évi határozat mellékletében foglalt listán szereplő gazdasági tevékenységeket kell folytatniuk, amelyek közül kizárásra került többek között valamennyi pénzügyi közvetítési, biztosítási, valamint pénzügyi kiegészítő és biztosítással összefüggő tevékenység, továbbá valamennyi vállalatcsoporton belüli szolgáltatási tevékenység (koordinációs, pénzgazdálkodási és elosztó központok).
Ebből az következik, hogy nem minden társaság jegyeztetheti be magát a ZFM‑ben, hanem csupán bizonyos társaságok, és hogy csak a ZFM‑ben bejegyzett társaságok részesülhetnek a III. program által előírt adókedvezményekben, a Madeira autonóm régió vagy Portugália más részeiben letelepedett társaságok azonban nem.
Ennélfogva a Bizottság a megtámadott határozat (134) és (135) preambulumbekezdésében helyesen tekintette úgy, hogy a III. program által előírt adókedvezmények szelektív jellegűek, mivel a fenti 49. pontban felidézett ítélkezési gyakorlat értelmében alkalmasak arra, hogy bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését előnyben részesítsék olyan vállalkozásokkal vagy áruk termelésével szemben, amelyek az említett program céljára tekintettel hasonló ténybeli és jogi helyzetben vannak, és amelyek ily módon – lényegében hátrányosan megkülönböztetőnek minősíthető – eltérő bánásmódban részesülnek.
E tekintetben a Portugál Köztársaság azon állítása, miszerint a Bizottság tévesen határozta meg a III. program szelektív jellegének értékelése céljából figyelembe vett referenciakeretet, nem változtat ezen a következtetésen.
Ugyanis, még ha feltételezzük is, hogy e program szelektív jellegének vizsgálatához figyelembe veendő referenciakeretet alkothatja Madeira autonóm régió területe, a Bizottság által hivatkozott azon tény, hogy a Madeira autonóm régió területén, de a ZFM‑en kívül bejegyzett társaságok nem vehetik igénybe az említett programot, elegendő e program szelektív jellegének megállapításához, és ahhoz, hogy megalapozatlanná tegye a Portugál Köztársaságnak a megtámadott határozat ezzel kapcsolatos indokolásának hiányosságára vonatkozó állítását.
Hasonlóképpen, a Portugál Köztársaság nem hivatkozhat eredményesen arra, hogy a III. programot a portugál adórendszer természete vagy felépítése igazolja, amennyiben az a tevékenységüket Madeira autonóm régióban folytató társaságokat sújtó állandó hátrányok enyhítésére irányul.
E tekintetben az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az állami beavatkozások által követett célkitűzés nem elegendő ahhoz, hogy e beavatkozások eleve elkerüljék az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „állami támogatásnak” minősítést, mivel e rendelkezés nem tesz különbséget az állami beavatkozások okai vagy céljai alapján, hanem azokat hatásaik alapján határozza meg (1974. július 2‑iOlaszország kontra Bizottság ítélet,
173/73
,
EU:C:1974:71
,
27.
pont; lásd még: 2022. január 25‑iBizottság kontra European Food és társai ítélet,
C‑638/19 P
,
EU:C:2022:50
,
122.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ráadásul önmagában az a tény, hogy valamely regionális adórendszert úgy hoztak létre, hogy az lehetővé tegye a szigetjelleggel összefüggő hátrányok korrekcióját, nem jelenti azt, hogy az e keretek között biztosított minden adóelőnyt indokol a nemzeti adórendszer természete és felépítése. Ily módon az a tény, hogy regionális fejlesztés vagy a szociális kohéziós politika keretében jártak el, nem elegendő ahhoz, hogy az ilyen politika keretében elfogadott előnyt – kizárólag ezen okból – igazoltnak lehessen tekinteni (lásd ebben az értelemben: 2006. szeptember 6‑iPortugália kontra Bizottság ítélet,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
,
82.
pont).
Márpedig a Portugál Köztársaság mind a megtámadott határozat elfogadásához vezető közigazgatási eljárás keretében, mind a jelen kereset keretében a Törvényszék előtt a Madeira autonóm régióra jellemző hátrányokra és az EUMSZ 349. cikkben elismert legkülső régiókénti jogállása figyelembevételének szükségességére vonatkozó általános kijelentésekre szorítkozott.
Következésképpen a Portugál Köztársaság nem bizonyította, hogy a III. program, különösen amennyiben azt a Madeira autonóm régióban letelepedett, de nem a ZFM‑ben bejegyzett társaságok nem vehetik igénybe, mennyiben igazolható a portugál adórendszer jellegével vagy felépítésével.
Egyébiránt, feltételezve, hogy érvelésével a Portugál Köztársaság azt indítványozza, hogy a Törvényszék pusztán méltányosságból hagyja figyelmen kívül az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésében meghatározott feltételeket, elegendő megállapítani, hogy a Törvényszék az EUMSZ 263. cikkben előírt felülvizsgálat keretében nem térhet el a Szerződés szabályaitól, csakúgy, mint ahogy a Bizottság sem (lásd analógia útján: 2000. október 5‑iNémetország kontra Bizottság ítélet,
C‑288/96
,
EU:C:2000:537
,
62.
pont).
Következésképpen a Bizottság a megtámadott határozat (136) preambulumbekezdésében helyesen állapította meg, hogy a végrehajtott III. program szelektív előnyhöz juttatja a kedvezményezettjeit.
Másodsorban, ami a tagállamok közötti kereskedelemre, valamint a versenyre gyakorolt hatások fennállására vonatkozó feltételeket illeti, emlékeztetni kell arra, hogy nem azt kell megállapítani, hogy a támogatásnak tényleges hatása van a tagállamok közötti kereskedelemre, és hogy a verseny ténylegesen torzult, amint azt a Portugál Köztársaság állítja, hanem csak azt kell megvizsgálni, hogy e támogatás képes‑e hatást gyakorolni a kereskedelemre, és torzítani a versenyt (2017. június 27‑iCongregación de Escuelas Pías Provincia Betania ítélet,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
,
78.
pont), és a Bizottság feladata, hogy erre a határozata indokolásában hivatkozzon (lásd ebben az értelemben: 2006. szeptember 6‑iPortugália kontra Bizottság ítélet,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
,
88.
pont).
E tekintetben, ha a tagállam által nyújtott támogatás megerősíti valamely vállalkozás helyzetét a tagállamok közötti kereskedelemben a versenytársaival szemben, ez utóbbiakat a támogatás által érintetteknek kell tekinteni (2017. június 27‑iCongregación de Escuelas Pías Provincia Betania ítélet,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
,
79.
pont).
Ami a verseny torzítására vonatkozó feltételt illeti, hangsúlyozni kell, hogy azok a támogatások – többek között a III. program alapján folyósítottakhoz hasonló működési támogatások –, amelyek a vállalkozás által mindennapos üzletvezetése vagy rendes tevékenysége keretében általában viselendő költségek csökkentésére irányulnak, főszabály szerint torzítják a versenyfeltételeket (lásd ebben az értelemben: 2011. június 9‑iComitato Venezia vuole vivere és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑71/09 P, C‑73/09 P és C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
,
136.
pont; 2017. június 27‑iCongregación de Escuelas Pías Provincia Betania ítélet,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
,
80.
pont).
Márpedig a Bizottság azzal, hogy felidézte lényegében a fent hivatkozott ítélkezési gyakorlatot, és a megtámadott határozat (139) preambulumbekezdésében megállapította, hogy a ZFM‑ben bejegyzett társaságok a nemzetközi versenyre nyitott tevékenységeket folytatnak, eleget tett indokolási kötelezettségének. Ezenkívül a megtámadott határozat indokolásából kitűnik, hogy a Bizottság a jogilag megkövetelt módon bizonyította, hogy a jelen ügyben a végrehajtott III. program alkalmas volt arra, hogy érintse a tagállamok közötti kereskedelmet és torzítsa a versenyt.
A Portugál Köztársaság által hivatkozott és a fenti 43. pontban felidézett körülmények nem kérdőjelezhetik meg ezt a következtetést, és nem rónak a Bizottságra fokozott indokolási kötelezettséget sem.
A Bizottság által levont következtetést ugyanis többek között a hivatalos eljárás megindításáról szóló határozat (15) bekezdésének, a maga a Portugál Köztársaság által beadványaiban, valamint a tárgyaláson tett pontosítások fényében kell értelmezni, amelyek szerint a III. programot a külföldi beruházások ösztönzése és a nemzetközi szolgáltatások fejlesztése érdekében dolgozták ki, továbbá annak fényében, hogy a III. program kiterjed a madeirai nemzetközi üzleti központra és a madeirai nemzetközi hajólajstromra.
A fentiekre tekintettel az első és a második jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
C.

A harmadik, az EUMSZ 108. cikk és a 2015/1589 rendelet 21–23. cikkének megsértésére alapított jogalapról, amennyiben a végrehajtott III. programot az e rendelet 1. cikkének c) pontja értelmében vett „új támogatásnak”, nem pedig az említett rendelet 1. cikke b) pontjának i. alpontja értelmében vett „létező támogatásnak” minősítették
Másodlagosan előterjesztett harmadik jogalapjával a Portugál Köztársaság azt kifogásolja a Bizottsággal szemben, hogy megsértette az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdését és a 2015/1589 rendelet 21–23. cikkét azáltal, hogy a végrehajtott III. programot az e rendelet 1. cikkének c) pontja értelmében vett „új támogatásnak” minősítette, és ezért megindította az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást.
A Portugál Köztársaság szerint ezzel szemben a Bizottságnak a végrehajtott III. programot a 2015/1589 rendelet 1. cikke b) pontjának i. alpontja értelmében vett „létező támogatásnak”, vagyis a csatlakozása előtt bevezetett és azt követően is alkalmazható támogatásnak kellett volna minősítenie. Ennélfogva a Bizottságnak adott esetben meg kellett volna indítania a létező támogatási programok folyamatos vizsgálatára irányuló, az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdésében előírt eljárást.
E tekintetben a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a ZFM‑et azelőtt hozták létre, hogy 1986. január 1‑jén belépett volna az Európai Gazdasági Közösségbe (EGK), hogy a ZFM‑programot ezen időpont óta lényegesen nem módosították, és hogy a végrehajtott módosítások a program alkalmazási körének szűkítéséhez vezettek és a regionális állami támogatásokról szóló bizottsági iránymutatás egymást követő változataival összhangban állónak bizonyultak. Ami közelebbről a munkahelyteremtés vagy ‑megőrzés követelményét illeti, a Portugál Köztársaság jelzi, hogy ezt a követelményt a Bizottság nyomására és a hatóságai meggyőződése ellenére iktatták be.
A Portugál Köztársaság hozzáteszi, hogy a csatlakozásával kapcsolatos tárgyalások során arra vonatkozó ajánlást intézett az uniós intézményekhez, hogy fordítsanak különös figyelmet Madeira autonóm régió gazdasági és társadalmi fejlesztési politikájára. Ezenfelül a Spanyol Királyság és a Portugál Köztársaság csatlakozásának feltételeiről, valamint a Szerződések kiigazításáról szóló okmány (
HL 1985. L 302., 23. o.
) a ZFM‑re vonatkozó kifejezett fenntartást tartalmaz, és nem írta elő az 500/80. sz. törvényerejű rendelet konkrét módosítását.
A Bizottság szerint a harmadik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikk által bevezetett, állami támogatásokra vonatkozó ellenőrzési rendszer keretében az eljárás eltérő aszerint, hogy létező vagy új támogatásokról van‑e szó. Jóllehet a „létező támogatások” az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdésének megfelelően szabályszerűen végrehajthatók, amennyiben a Bizottság nem állapította meg azok összeegyeztethetetlenségét, és azokra az ugyanezen rendelkezésben előírt folyamatos vizsgálati eljárás vonatkozik, az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy a Bizottságot a szükséges időben tájékoztatni kell minden „új támogatás” nyújtására vagy „létező támogatás” módosítására irányuló tervezett intézkedésről, és hogy azok nem hajthatók végre, amíg az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében előírt hivatalos vizsgálati eljárás szerint elfogadott végleges engedélyező határozatot nem hoznak (lásd ebben az értelemben: 2017. június 27‑iCongregación de Escuelas Pías Provincia Betania ítélet,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
,
86.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A 2015/1589 rendelet 1. cikkének c) pontjából kitűnik, hogy „új támogatásnak” tekintendő az „olyan támogatás, azaz támogatási program és egyedi támogatás, amely nem létező támogatás, beleértve a létező támogatások módosítását is”.
Az EUMSZ 108. cikk alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló, 2004. április 21‑i 794/2004/EK bizottsági rendelet (
HL 2004. L 140., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 4. kötet, 3. o.; helyesbítés:
HL 2011. L 114., 7. o.
) 4. cikkének (1) bekezdése a 2015/1589 rendelet 1. cikkének c) pontja alkalmazásában létező támogatás módosításának minősít bármilyen változtatást, kivéve a tisztán formai vagy adminisztratív jellegű módosításokat, amelyek nem befolyásolhatják a támogatási intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését.
A létező támogatás módosítása lényeges jellegének értékelése érdekében azt kell megvizsgálni, hogy e módosítások érintették‑e az e programot alkotó olyan elemeket, mint a kedvezményezettek köre, a pénzügyi támogatás célja, valamint a támogatás forrása és összege (lásd ebben az értelemben: 2018. december 13‑iRittinger és társai ítélet,
C‑492/17
,
EU:C:2018:1019
,
–
63.
pont; 2021. április 14‑iVerband Deutscher Alten‑ und Behindertenhilfe és CarePool Hannover kontra Bizottság ítélet,
T‑69/18
,
EU:T:2021:189
,
191.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a Bizottság a megtámadott határozat (144) preambulumbekezdésében megállapította, hogy az eredeti ZFM‑programot a II. program keretében módosították a munkahelyteremtésre vagy ‑megőrzésre vonatkozó követelményt, bizonyos tevékenységeknek az e program alkalmazási köréből való kizárását, a támogatás fokozatos csökkentését, valamint az ipari vámszabad területen letelepedett vállalkozások számára biztosított további kedvezmény beiktatását illetően. Arra is rámutatott, hogy a III. program az adókedvezmény tárgyát képező adóalap felső korlátainak emelését írta elő.
Az ilyen módosítások – a Portugál Köztársaság állításával ellentétben – lényeges jellegűek, amennyiben az eredeti ZFM‑programot alkotó elemekre, és különösen a kedvezményezettek körére, valamint az érintett összegekre vonatkoznak (lásd ebben az értelemben: 2015. november 26‑iComunidad Autónoma del País Vasco és Itelazpi kontra Bizottság ítélet,
T‑462/13
,
EU:T:2015:902
,
149.
és
150.
pont).
Ezt a következtetést nem kérdőjelezheti meg a Portugál Köztársaság azon állítása, amely szerint e módosítások az eredeti ZFM‑program alkalmazási körének korlátozására szorítkoztak (lásd ebben az értelemben: 2019. november 14‑iDilly’s Wellnesshotel ítélet,
C‑585/17
,
EU:C:2019:969
,
59.
pont). Azon kívül, hogy ennek az állításnak ellentmondanak az eredeti ZFM‑program egymást követő módosításai, amelyek többek között adókedvezmények beiktatásához és az adóalap felső korlátainak emeléséhez vezettek, valamely módosítás lényeges jellegének értékelése független attól, hogy e módosítás a szóban forgó támogatás alkalmazási körének kiterjesztéséhez vagy korlátozásához vezet‑e. Ezen értékelés szempontjából kizárólag annak van jelentősége, hogy a módosítás érintheti‑e magát az eredeti program lényegét (lásd ebben az értelemben: 2021. április 14‑iVerband Deutscher Alten‑ und Behindertenhilfe és CarePool Hannover kontra Bizottság ítélet,
T‑69/18
,
EU:T:2021:189
,
190.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Márpedig az eredeti ZFM‑programot érintő, a II. és a III. program által bevezetett különböző módosítások esetében ez a helyzet.
Hasonlóképpen, a Portugál Köztársaság nem hivatkozhat eredményesen arra, hogy az említett módosítások megfelelnek a regionális állami támogatásokról szóló bizottsági iránymutatás egymást követő változatainak, vagy hogy azokat az uniós intézményekhez intézett azon ajánlás megfelelő figyelembevételével kell értékelni, hogy fordítsanak különös figyelmet Madeira autonóm régió gazdasági és társadalmi fejlesztési politikájára. Ezek a körülmények ugyanis nem függnek össze a szóban forgó támogatások „új támogatásként” vagy „létező támogatásként” történő jogi minősítésével.
Szintén nincs jelentősége a Portugál Köztársaság által hivatkozott azon ténynek, hogy a munkahelyteremtésre vagy ‑megőrzésre vonatkozó követelményt a Bizottság nyomására iktatta be. E tekintetben az N222a/2002. sz. ügyben 2002. december 11‑én hozott bizottsági határozatból (a továbbiakban: 2002. évi határozat) kitűnik, hogy ezt a követelményt maga a Portugál Köztársaság szerepeltette a II. program Bizottságnak 2002. március 12‑én bejelentett tervezetében.
Ennélfogva – anélkül, hogy meg kellene határozni, hogy a ZFM‑programot ténylegesen a Portugál Köztársaságnak az EGK‑hoz való csatlakozása előtt bevezették‑e, vagy hogy arra a Spanyol Királyság és a Portugál Köztársaság csatlakozásának feltételeiről, valamint a Szerződések kiigazításáról szóló okmányban foglalt kifejezett fenntartás vonatkozik‑e – meg kell állapítani, hogy a ZFM‑programnak a II. és III. programmal 1986. január 1‑jét követően történő módosításai mindenesetre kizárják a 2015/1589 rendelet 1. cikke b) pontja i. alpontjának értelmében vett „létező támogatásnak” való minősítést, amint azt a Bizottság a megtámadott határozat (145) preambulumbekezdésében megállapította.
Következésképpen a Portugál Köztársaság nem kifogásolhatja a Bizottsággal szemben, hogy az megsértette az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdését és a 2015/1589 rendelet 21–23. cikkét azáltal, hogy a végrehajtott III. programot „új támogatásnak”, és nem „létező támogatásnak” minősítette, és hogy adott esetben nem indította meg a létező támogatási programok folyamatos vizsgálatára irányuló eljárást.
A fentiekre tekintettel a harmadik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
D.

A negyedik, ötödik és hatodik jogalapról, amelyek téves jogalkalmazáson és ténybeli tévedésen, valamint az indokolás hiányosságain alapulnak, amennyiben a Portugál Köztársaság a III. programot a 2007. évi és a 2013. évi határozatnak, valamint az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikknek megfelelően hajtotta végre
1.

A negyedik, ötödik és hatodik jogalap tárgyáról
Negyedik, ötödik és hatodik jogalapjával a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság tévesen alkalmazta a jogot és ténybeli hibákat követett el, valamint megsértette az indokolási kötelezettségét, mivel a Portugál Köztársaság a III. programot a 2007. évi és a 2013. évi határozatnak, valamint az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikknek megfelelően hajtotta végre.
A Portugál Köztársaság szerint a Bizottság e következtetése három szempontból is hibás.
Először is, a Portugál Köztársaság azt kifogásolja a Bizottsággal szemben, hogy tévesen alkalmazta a jogot, amennyiben a 2007. évi és a 2013. évi határozatot úgy értelmezte, hogy azok a ZFM‑ben bejegyzett társaságoknak csak a „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységeiből” származó nyeresége tekintetében, nem pedig valamennyi – akár e régión kívül végzett – tevékenységük tekintetében engedélyezik a III. program által előírt támogatások folyósítását (negyedik jogalap).
Másodszor, a Portugál Köztársaság azt kifogásolja a Bizottsággal szemben, hogy ténybeli hibát követett el és megsértette indokolási kötelezettségét, mivel úgy ítélte meg, hogy a portugál hatóságok nem végeztek megfelelő és eredményes adóellenőrzéseket annak ellenőrzése érdekében, hogy a kedvezményezettek tiszteletben tartják‑e a támogatások folyósításának a III. program által előírt feltételeit (ötödik jogalap).
Harmadszor, a Portugál Köztársaság azt kifogásolja a Bizottsággal szemben, hogy ténybeli hibát követett el és megsértette indokolási kötelezettségét, amikor úgy ítélte meg, hogy a III. program végrehajtása során a portugál hatóságok tévesen értelmezték a „munkahelyteremtésre vagy ‑megőrzésre” vonatkozó feltételt, és e tekintetben elégtelen ellenőrzéseket végeztek (hatodik jogalap).
Az EUMSZ 107. cikk megsértésére vonatkozó állítást illetően a Portugál Köztársaság a Törvényszék által a tárgyaláson feltett azon kérdésre válaszolva, amellyel a Törvényszék felszólította arra, hogy jelölje meg beadványai azon pontjait, amelyek alátámasztják ezt az állítást, jelezte, hogy ezt a rendelkezést említi a keresetlevél 121. pontja, amely megismétli a megtámadott határozat rendelkező részének 1. cikkét, anélkül azonban, hogy ilyen hivatkozást tartalmazna, valamint a negyedik jogalapjának címe, azonban nem azonosította beadványai más részeit, amelyek alkalmasak lennének ezen állítás alátámasztására.
Egyébiránt meg kell állapítani, hogy a Portugál Köztársaság nem szolgáltat semmilyen bizonyítékot a végrehajtott III. program összeegyeztethetetlenségének a Bizottság által a megtámadott határozat (206) preambulumbekezdésében az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdés alapján történő megállapításának vitatására.
Következésképpen a Portugál Köztársaságnak az EUMSZ 107. cikk megsértésére alapított állítása, még ha azt feltételezzük is, hogy az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének megsértésén alapul, nem felel meg a Törvényszék eljárási szabályzata 76. cikkének d) pontjában előírt követelményeknek, tehát azt mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
Következésképpen a negyedik, ötödik és hatodik jogalapot úgy kell érteni, hogy azok lényegében a megtámadott határozat (180) preambulumbekezdésében tett azon megállapítás vitatására irányulnak, amely szerint „a Portugália által végrehajtott ZFM‑program a III. programcsomagot engedélyező 2007. és a 2013. évi bizottsági határozatba ütközik, ezért jogellenes” az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése értelmében.
E tekintetben rá kell mutatni, hogy a 2015/1589 rendelet 1. cikkének c) pontja előírja, hogy „új támogatás” az „olyan támogatás, azaz támogatási program és egyedi támogatás, amely nem létező támogatás, beleértve a létező támogatások módosítását is”.
Ebből következik, hogy amennyiben a felperes úgy ítéli meg, hogy a Bizottság tévesen tekintette úgy, hogy a valamely előzetesen engedélyezett program alapján nyújtott egyedi támogatások kifizetésének módja nem felel meg ezen előzetes engedélyezésnek, e fél érvelését úgy kell érteni, hogy az azt kifogásolja, hogy a Bizottság az említett támogatásokat illetően nem fogadta el a 2015/1589 rendelet 1. cikke b) pontjának ii. alpontja értelmében vett „létező támogatás” – vagyis a Bizottság vagy az Európai Unió Tanácsa által engedélyezett támogatási program vagy egyedi támogatás – jogi minősítést.
Ennélfogva a Portugál Köztársaság által a tárgyalásra készített jelentéssel kapcsolatban tett észrevételek megfelelő figyelembevételével az általa a negyedik, ötödik és hatodik jogalap keretében kifejtett érvelést úgy kell értelmezni, hogy az annak vitatására irányul, hogy a Bizottság a megtámadott határozat (150)–(180) és (228) preambulumbekezdésében a végrehajtott III. programot nem a 2015/1589 rendelet 1. cikke b) pontjának ii. alpontja értelmében vett „létező támogatásnak” tekintette, amelynek összeegyeztethetőségét a létező támogatási programok EUMSZ 108. cikk (1) bekezdésében előírt folyamatos vizsgálata keretében kellett volna értékelni, hanem azt a megtámadott határozat (180) preambulumbekezdésében „jogellenes támogatásnak”, és ennélfogva a 2015/1589 rendelet 1. cikkének c) pontja értelmében vett „új támogatásnak” minősítette, amelynek folyósítására az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének megsértésével került sor.
2.

A negyedik, ötödik és hatodik jogalap megalapozottságáról
Amint az a fenti 91. pontban megállapításra került, a Bizottság azon következtetése, amely szerint a Portugál Köztársaság a III. programot az általa bejelentett és a Bizottság által a 2007. évi és a 2013. évi határozatban engedélyezettektől eltérő módon hajtotta végre, három szempontból is hibás.
a)

A felek érvei
Először is, a Portugál Köztársaság szerint a Bizottság tévesen alkalmazta a jogot a 2007. évi és a 2013. évi határozatban előírt azon feltétel értelmezése során, amely szerint a III. program által előírt társaságiadó‑kedvezmények csak a „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott” tevékenységekből származó nyereségre vonatkozhatnak.
E tekintetben a Portugál Köztársaság vitatja a Bizottság azon értékelését, amely szerint a ZFM‑ben bejegyzett társaságok által e régión kívül végzett tevékenységek nem részesülhetnek a társaságiadó‑kedvezményben.
Először is, a Portugál Köztársaság, miközben elismeri, hogy a 2007. évi és a 2013. évi határozat értelmében a III. program által előírt adókedvezmények a „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységekre” vonatkoznak, és hogy az e programra vonatkozó tárgyalások során a Portugál Köztársaság valóban vállalta, hogy a társaságiadó‑kedvezmények kizárólag e tevékenységekre lesznek alkalmazandók, arra hivatkozik, hogy soha nem titkolta a Bizottság előtt, hogy a Madeira autonóm régióban központi irodával vagy tényleges üzletvezetési hellyel rendelkező adóalanyoknak a teljes eredményük után ott kell adót fizetniük. Hozzáteszi, hogy a portugál hatóságok szerint a ZFM‑programnak mindig is az volt a célja, hogy „bevonzza” a külföldi beruházásokat és fejlessze a nemzetközi szolgáltatásokat, és nem az, hogy közvetlenül kompenzálja a Madeira autonóm régió helyzetéhez kapcsolódó többletköltségeket, vagy hogy munkahelyeket teremtsen. Márpedig a 2007. évi és a 2013. évi határozat értelmezését nem lehet elválasztani a portugál hatóságok által az e határozatok elfogadásához vezető közigazgatási eljárások során képviselt álláspontoktól, amely eljárások során azt javasolták, hogy a ZFM‑program kerüljön kiterjesztésre a Madeira autonóm régióban tevékenységet folytató vállalkozásokra háruló többletköltségekkel való szigorú arányossági viszonyon túlmenően.
Ily módon a 2007. évi és a 2013. évi határozat értelmezését a ZFM‑program gazdasági tartalmának kell vezérelnie, amely lényegében abban jelenik meg, hogy e program hozzájárul Madeira autonóm régió bruttó hazai termékéhez (GDP), és kisebb mértékben a munkahelyteremtéshez vagy ‑megőrzéshez, illetve az adóbevételek beszedéséhez, amiről a Bizottság mindig is tudomással bírt. A Portugál Köztársaság ezenkívül jelzi, hogy a ZFM‑nek biztosított adókedvezmények jelentősen alacsonyabbak a legkülső elhelyezkedéséből eredő többletköltségeknél.
Következésképpen a Portugál Köztársaság szerint az a követelmény, hogy a III. program előnyeit élvező tevékenységeket „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytassák”, nem jelentheti azt, hogy a szóban forgó foglalkoztatásnak és gazdasági tevékenységnek szükségszerűen e régió határain belül kell sorra kerülnie.
A Portugál Köztársaság továbbá úgy véli, hogy a „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott” tevékenységek fogalma értelmezésének meg kell felelnie a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) „szabályainak”, és különösen az adóalap‑erózió és nyereségátcsoportosítás elleni cselekvési tervének. Ez utóbbiak szerint semmilyen szabályozás nem követeli meg, hogy határozott jogi vagy ténybeli kapcsolat álljon fenn az érintett különleges gazdasági övezetben folytatott tényleges gazdasági tevékenység, és azon nyereség között, amelyre adókedvezményt nyújtanak.
Ezért a Portugál Köztársaság tekintheti úgy, hogy valamely tevékenységet „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatnak”, ha azt ténylegesen ott végzik, vagy ha az azt végző vállalkozás ott irodával, személyzettel és megfelelő erőforrásokkal vagy valódi és tényleges döntéshozatali központtal rendelkezik, azonban nem követelhető meg, hogy valamennyi munkavállaló állandó jelleggel ott végezze az összes feladatát, vagy hogy a tevékenység Madeira területére korlátozódjon.
Végül a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy az a követelmény, amely szerint a ZFM‑ben bejegyzett társaságok csak a Madeira autonóm régióban végzett tevékenységük alapján részesülhetnek adókedvezményben, arra készteti a Bizottságot, hogy – különösen a regionális támogatásokról szóló iránymutatásában és a legkülső régiókra vonatkozó közleményeiben található – kellő alap nélkül további feltételeket írjon elő. E követelmény továbbá fokozza a II. és III. programból eredő negatív hatásokat, és akár a ZFM megsemmisítéséhez is vezethet, noha az EUMSZ 349. cikk végrehajtásának meg kellene erősítenie az e régiónak nyújtott támogatást.
Ráadásul e követelmény ellentétes az ítélkezési gyakorlattal, valamint a Bizottság korábbi határozathozatali gyakorlatával, amelyek lehetővé teszik a támogatások tovagyűrűző hatásának, vagyis annak a figyelembevételét, hogy a valamely régión kívül végzett tevékenységekre vonatkozó támogatások jelentős mértékben e régió javát szolgálhatják. Egyébiránt a Bizottság a 2007. évi határozatban ebben az értelemben állapította meg, hogy a III. program megkülönböztetés nélkül alkalmazandó a portugáliai illetőségű és a külföldi illetőségű vállalkozásokra. Az említett követelmény továbbá sérti a szabad mozgás elveit azáltal, hogy korlátozza a ZFM‑ben engedélyezett vállalkozások által foglalkoztatott munkavállalók arra való lehetőségét, hogy szakmai tevékenységüket valamely másik tagállamban vagy harmadik államban folytassák, valamint az érintett társaságok arra való lehetőségét, hogy Madeira autonóm régión kívül is szolgáltatásokat nyújtsanak.
Másodszor, a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a megtámadott határozat ténybeli hibát tartalmaz, és a Bizottság megsértette az indokolási kötelezettséget, amennyiben úgy ítélte meg, hogy a portugál hatóságok nem végeztek megfelelő és eredményes adóellenőrzéseket annak ellenőrzése érdekében, hogy a kedvezményezettek tiszteletben tartják‑e a támogatások folyósításának a III. program által előírt feltételeit.
E tekintetben a Portugál Köztársaság azt kifogásolja, hogy a Bizottság a megtámadott határozat (178) preambulumbekezdésében úgy ítélte meg, hogy a portugál hatóságok által végzett ellenőrzések nem voltak eredményesek egyrészt a „[III. program] egyes […] kedvezményezett[jei]nél fennálló munkahelyek számának pontos kiszámításával, [másrészt pedig] a létrehozott munkahelyek és a ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységek közötti kapcsolat értékelésével összefüggésben”.
Ezen érv alátámasztására a Portugál Köztársaság arra hivatkozik, hogy a portugál adórendszer előírja, hogy a III. program igénybevételéhez a ZFM‑ben keletkezett bevételek elkülönített könyvelése, kiegészítő adókötelezettségek, valamint a 2007. évi és a 2013. évi határozatban megállapított feltételekre vonatkozó hatékony felügyeleti és ellenőrzési mechanizmusok kapcsolódnak.
A Portugál Köztársaság hozzáteszi, hogy a ZFM‑ben bejegyzett vállalkozásokat illetően Madeira autonóm régió adóhatósága számos szigorú és szisztematikus ellenőrzést végez, többek között összevetve a kiegészítő adókötelezettségek alapján szerzett információkat, és a jelentős összegek tekintetében korrekciókat alkalmaz.
Harmadszor, a Portugál Köztársaság arra hivatkozik, hogy a megtámadott határozat ténybeli hibát tartalmaz, és a Bizottság megsértette az indokolási kötelezettséget, amennyiben úgy ítélte meg, hogy a III. program végrehajtása során a portugál hatóságok tévesen értelmezték a „munkahelyteremtésre vagy ‑megőrzésre” vonatkozó feltételt, és e tekintetben elégtelen ellenőrzéseket végeztek.
A Portugál Köztársaság azt kifogásolja, hogy a Bizottság a megtámadott határozat (178) preambulumbekezdésében lényegében úgy ítélte meg, hogy a III. program egyes kedvezményezettjeinél létrehozott vagy megőrzött munkahelyek számának pontos kiszámítása érdekében a portugál hatóságoknak a munkahelyek „teljes munkaidős egyenértékben” és „éves munkaegységben” történő meghatározására vonatkozó módszertant kellett volna alkalmazniuk.
E tekintetben a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy uniós szintű egységes fogalom hiányában az egyes tagállamok feladata, hogy – jogszabályaik függvényében – meghatározzák a „munkahely” fogalmának tartalmát. Ennélfogva a portugál hatóságok figyelembe vehették a határozatlan idejű szerződéseket, az időszakos foglalkoztatást, az ideiglenes foglalkoztatást, a távmunkát és a részmunkaidős foglalkoztatást. E tekintetben hozzáteszi, hogy számos megfelelő és szigorú, jelentős adókorrekcióhoz vezető ellenőrzést végeztek annak ellenőrzése érdekében, hogy a III. program kedvezményezettjei által tett nyilatkozatok megfelelnek‑e a portugál jog értelmében vett „munkahely” fogalmának.
Végül a Portugál Köztársaság hangsúlyozza, hogy még ha feltételezzük is, hogy a Bizottság megközelítését kell követni, a portugál hatóságok mindenesetre olyan ellenőrzéseket végeztek, amelyek keretében a munkavállalók számát az „éves munkaegység” módszere szerint számították ki.
A Bizottság szerint a negyedik, ötödik és hatodik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
b)

A Törvényszék álláspontja
Emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdésének megfelelően a „létező támogatások” szabályszerűen végrehajthatók, amennyiben a Bizottság nem állapította meg azok összeegyeztethetetlenségét, és azokra az ugyanezen rendelkezésben előírt folyamatos vizsgálati eljárás vonatkozik. Ezzel szemben az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy a Bizottságot a szükséges időben tájékoztatni kell minden „új támogatás” nyújtására vagy „létező támogatás” módosítására irányuló tervezett intézkedésről, és hogy azok nem hajthatók végre, amíg az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében előírt eljárás szerint elfogadott végleges határozatot nem hoznak (lásd ebben az értelemben: 2017. június 27‑iCongregación de Escuelas Pías Provincia Betania ítélet,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
,
86.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A 794/2004 rendelet 4. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett ezen ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy az engedélyezett, tehát létező támogatási program nem tartozik többé az azt engedélyező határozat hatálya alá, és az következésképpen „új támogatásnak” minősül akkor, ha az érintett tagállam ezen – a Bizottság által kétségkívül engedélyezett – támogatási programot végrehajtja, azonban a támogatási program e tagállam által bejelentett tervezetében foglaltaktól jelentős mértékben eltérő, és ennélfogva a Bizottság által az e program összeegyeztethetőségének megállapítása érdekében figyelembe vettektől jelentős mértékben eltérő módon.
Így a 2007. évi és a 2013. évi határozattal engedélyezetthez hasonló, a 2015/1589 rendelet 1. cikke b) pontjának ii. alpontja értelmében vett létező támogatási program, amelyet jelentősen módosítottak, és amelyet a Bizottság által előzetesen engedélyezett folyósítási feltételek megsértésével hajtottak végre, nem tekinthető többé engedélyezettnek, és ezért teljes egészében elveszíti létező támogatási program minősítését (lásd analógia útján, a Bizottság határozatában az érintett támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének biztosítása érdekében kifejezetten előírt feltétel megsértését illetően: 2017. október 25‑iBizottság kontra Olaszország ítélet,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:799
,
47.
és
54.
pont).
A fentiekre tekintettel meg kell határozni, hogy a megtámadott határozat (180), (211) és (228) preambulumbekezdésében, valamint 1. cikkében a Bizottság helyesen állapíthatta‑e meg, hogy a Portugál Köztársaság a 2007. évi és a 2013. évi határozat megsértésével hajtotta végre a III. programot, és ítélhette meg úgy következésképpen, hogy ez a végrehajtott program jelentős mértékben eltér az e határozatokkal engedélyezettől, és ennélfogva az e tagállam által az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének megsértésével végrehajtott új támogatásnak minősül.
Ennek érdekében egymást követően meg kell vizsgálni, hogy a Bizottság megalapozottan tekinthette‑e úgy először is, hogy csak a „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott” tevékenységek jogosítanak a 2007. évi és a 2013. évi határozattal engedélyezett támogatásokra (a megtámadott határozat (151)–(167) preambulumbekezdése), másodszor, hogy a portugál hatóságok által a III. program egyes kedvezményezettjei által létrehozott vagy megőrzött munkahelyek meghatározására alkalmazott számítási módszer nem tette lehetővé e program megfelelő végrehajtásának eredményes ellenőrzését (a megtámadott határozat (168)–(178) preambulumbekezdése), és harmadszor, hogy a portugál hatóságok által végzett adóellenőrzések nem tették lehetővé e program megfelelő végrehajtásának eredményes ellenőrzését (a megtámadott határozat (165), (176) és (178) preambulumbekezdése).
1)

Az azon nyereség eredetére vonatkozó feltételről, amelyre a társaságiadó‑kedvezmény alkalmazandó
Először is megjegyzendő, hogy a Portugál Köztársaság beadványaiban kifejezetten elismerte, hogy „a 2007. évi és a 2013. évi határozat előírta, hogy a társaságiadó‑kedvezménynek megfelelő adókedvezmények »a ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységekből származó nyereségre« alkalmazandóak”.
Ebből következik, hogy a Portugál Köztársaság kizárólag arra hivatkozik, hogy a III. program, valamint a 2007. évi és a 2013. évi határozat szövege ellenére e határozatok megsértése nélkül alkalmazhatta a III. programot olyan, kétségkívül a ZFM‑ben bejegyzett társaságokra, amelyek tevékenységüket azonban Madeira autonóm régión kívül végezték.
E tekintetben az állandó ítélkezési gyakorlat szerint azon kifejezések értelmét és terjedelmét, amelyekre az uniós jog semmilyen meghatározást nem ad, szokásos jelentésük szerint kell meghatározni, figyelembe véve azon szövegkörnyezetet, amelyben a kifejezéseket használják, és azon szabályozás célkitűzéseit, amelynek részét képezik (lásd: 2022. január 27‑iZinātnes parks ítélet,
C‑347/20
,
EU:C:2022:59
,
42.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig a Portugál Köztársaság állításával ellentétben a „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységek” kifejezés szokásos értelmében nem értelmezhető úgy, hogy az a Madeira autonóm régión kívül végzett tevékenységekre vonatkozik, még ha e tevékenységeket a ZFM‑ben bejegyzett társaságok végzik is.
E következtetést megerősítik a megtámadott határozat összefüggései, valamint az állami támogatásokra, és különösen a regionális támogatásokra vonatkozó uniós szabályozás által követett célkitűzések.
Először is, a II. és a III. programot engedélyező határozatokból kitűnik, hogy az ezekhez vezető közigazgatási eljárások során a Bizottság és a portugál hatóságok mindig is egyetértettek a „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységek” kifejezés értelmezését illetően.
A 2002. évi határozatból ugyanis kitűnik, hogy a határozat elfogadásához vezető közigazgatási eljárás során a portugál hatóságok jelezték, hogy „az adókedvezmények a ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységekre korlátozódnak, ami lehetővé teszi a Madeirán kívül folytatott tevékenységek kizárását”.
Hasonlóképpen, amint az a megtámadott határozat (226) preambulumbekezdéséből kitűnik, amelyet a Portugál Köztársaság nem vitatott, a Bizottság „kifejezett rendelkezés bevezetését kérte a Portugália által 2006. június 28‑án bejelentett törvénytervezetbe arra vonatkozóan, hogy az adókedvezmények a Madeirán folytatott tevékenységekből származó nyereségre korlátozódnak [és] Portugália elzárkózott ettől, mivel megítélése szerint nem volt szükség ilyen rendelkezésre, hiszen ez a tény a ZFM jogalapjából fakad”.
A 2007. évi és a 2013. évi határozat szövegét továbbá – feltételezve, hogy azok többféleképpen értelmezhetőknek tekinthetők – a jogalapjukkal, vagyis az EK 87. cikk (3) bekezdésének a) pontjával (jelenleg az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének a) pontja), illetve az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének a) pontjával, valamint a 2007. évi iránymutatással összhangban kell értelmezni.
Márpedig az állami támogatások belső piaccal való össze nem egyeztethetőségének az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésében foglalt általános elve alóli minden kivételt megszorítóan kell értelmezni (lásd: 2004. április 29‑iNémetország kontra Bizottság ítélet,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
,
20.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ráadásul, amint arra a Bizottság a megtámadott határozat (153) preambulumbekezdésében helyesen rámutatott, a 2007. évi iránymutatás, és különösen annak 6. és 76. pontja kimondja, hogy működési támogatás kivételes esetben nyújtható az EK 87. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti eltérés alapján támogatható régiókban, mint amilyen Madeira autonóm régió is, amelynek legkülső régió jogállását a Bizottság elismeri, feltéve hogy e támogatás a regionális fejlődéshez való hozzájárulása és természete szempontjából indokolt, és mértéke az általa enyhíteni kívánt hátrányokkal arányos.
Ez azt jelenti, hogy kizárólag az e régiókra jellemző hátrányok, és így többletköltségek által érintett tevékenységek részesülhetnek ilyen működési támogatásban.
Ily módon kizárhatók ugyanezen támogatásokból az említett régiókon kívül végzett azon tevékenységek, amelyeket e többletköltségek ezért nem érintik, még akkor is, ha e tevékenységeket az ugyanezen régiókban letelepedett társaságok végzik.
Végül, amint arra a Bizottság a megtámadott határozat (157) preambulumbekezdésében megalapozottan rámutatott, a III. program összeegyeztethetőségének a 2007. évi határozatban történő értékelését a tevékenységüket Madeira autonóm régióban, nem pedig azon kívül végző vállalkozások által viselt többletköltségek alapján végezték el.
A 2007. évi határozat (44)–(53) bekezdéséből ugyanis kitűnik, hogy a Bizottság egy, a portugál hatóságok által benyújtott tanulmányra támaszkodott, amely számszerűsítette „a Madeira autonóm régióban a magánszektor által viselt többletköltségeket”. Ráadásul a figyelembe vett többletköltségek, vagyis különösen a szállítási, tárolási, humán erőforrásokkal kapcsolatos, finanszírozási vagy forgalmazási költségek olyan költségek, amelyeknek a ténylegesen és fizikailag Madeira autonóm régióban folytatott tevékenységek vannak kitéve, az e régióban bejegyzett társaságok által e régión kívül végzett tevékenységek azonban nem. Végül e megállapítást megerősíti az a tény, hogy a 2007. évi határozat (48) bekezdésében a Bizottság a szóban forgó többletköltségeket kizárólag a magánszektor bruttó hozzáadott értékének vagy kizárólag Madeira autonóm régió GDP‑jének százalékában vette figyelembe.
Következésképpen amellett, hogy a 2007. évi és a 2013. évi határozat szövegében és összefüggésében nincs alapja, a „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységek” kifejezés Portugál Köztársaság által támogatott tág értelmezése nemcsak a – 2007. évi és 2013. évi határozat jogi alapjául szolgáló – EK 87. cikk (3) bekezdésének a) pontja és EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének a) pontja által követett célkitűzésekkel bizonyul ellentétesnek, hanem a 2007. évi iránymutatással is.
E tekintetben az, hogy a Bizottság által elfogadott értelmezés ellentétes lehet az OECD adóügyi bizottságának egy kommentárjával, e szervezet adóalap‑erózióval és nyereségátcsoportosítással (Base Erosion and Profit Shifting, BEPS) foglalkozó csoportjának egyik jelentésével, valamint ugyanezen szervezet egy fórumának iránymutatásaival, továbbá a Bizottság korábbi határozathozatali gyakorlatával, amint azt a Portugál Köztársaság állítja, nem változtat ezen a következtetésen.
Ugyanis, noha a Bizottság figyelembe vehet az OECD keretében elfogadott szövegeket, azok nem köthetik többek között az EUM‑Szerződés szabályainak, és különösen az állami támogatásokra vonatkozó szabályoknak az alkalmazása során (lásd ebben az értelemben: 2021. május 12‑iLuxemburg és Amazon kontra Bizottság ítélet,
T‑816/17 és T‑318/18
, fellebbezés alatt,
EU:T:2021:252
,
154.
pont; Kokott főtanácsnok État Luxembourgeois [Adóalanyok egy csoportjára vonatkozó információk] ügyre vonatkozó indítványa,
C‑437/19
,
EU:C:2021:450
,
67.
pont).
Hasonlóképpen, a Bizottság valamely határozatának jogszerűségét kizárólag az EUMSZ 107. cikkel összefüggésben kell értékelni, és nem az állítólagos korábbi határozathozatali gyakorlatának fényében (lásd ebben az értelemben: 2017. október 10‑iGreenpeace Energy kontra Bizottság végzés,
C‑640/16 P
, nem tették közzé,
EU:C:2017:752
,
27.
pont; 2020. március 26‑iLarko kontra Bizottság ítélet,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
,
114.
pont).
Az sem releváns, hogy a portugál hatóságok soha nem titkolták a Bizottság előtt, hogy a ZFM‑ben központi irodával vagy tényleges üzletvezetési hellyel rendelkező társaságoknak a teljes eredményük után ott kell adót fizetniük.
Az a tény ugyanis, hogy e társaságokat Madeira autonóm régió adóhatóságai a teljes eredményük után megadóztatják, egyáltalán nem jelenti azt, hogy szükségszerűen valamennyi tevékenységük tekintetében részesülniük kell az e régió által az említett társaságoknak nyújtott működési támogatásokban, és azokat ne lehetne e tevékenységek azonosított része számára fenntartani.
Ezenfelül az állami támogatások összeegyeztethetőségének az EUMSZ 108. cikkben előírt vizsgálata keretében és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének megfelelően a bejelentő államnak és a Bizottságnak jóhiszeműen együtt kell működnie annak érdekében, hogy ez utóbbi meg tudja oldani a tervezett, az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése szerinti eljárás szerint bejelentett támogatás vizsgálata során esetleg fellépő nehézségeket (lásd: 2001. március 15‑iPrayon‑Rupel kontra Bizottság ítélet,
T‑73/98
,
EU:T:2001:94
,
99.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ez különösen azt jelenti, hogy az érintett állam köteles minden olyan szükséges információt megadni, amely lehetővé teszi a Bizottság számára a feladatainak ellátását, és különösen a támogatások belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését, amint az a 659/1999 rendelet (6) és (16) preambulumbekezdéséből (jelenleg a 2015/1589 rendelet (6) és (16) preambulumbekezdése) kitűnik.
Márpedig a Portugál Köztársaság nem bizonyítja, hogy a 2002. évi, a 2007. évi vagy a 2013. évi határozat elfogadásához vezető közigazgatási eljárás során kifejezetten és egyértelműen tájékoztatta volna a Bizottságot arról, hogy a II. vagy III. programra irányadó feltételek szövege ellenére e programok a ZFM‑ben bejegyzett valamennyi társaságra és azok valamennyi tevékenységére alkalmazandóak, beleértve a Madeira autonóm régión kívül végzett tevékenységeket is.
Épp ellenkezőleg, a fenti 132. és 133. pontból kitűnik, hogy a portugál hatóságok többször jelezték a Bizottságnak, hogy a társaságiadó‑kedvezmények a „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységekre” korlátozódnak, ami kizárja az e régión kívül végzett tevékenységeket.
A Bizottság tehát nem alkalmazta tévesen a jogot és nem egészítette ki további feltételekkel a 2007. évi és a 2013. évi határozatát, amikor a megtámadott határozat (167) preambulumbekezdésében megállapította, hogy a végrehajtott III. program – az azon nyereség forrására vonatkozó feltételt illetően, amelyre a társaságiadó‑kedvezményt alkalmazták – az említett határozatokba ütközik.
Ezt a következtetést nem kérdőjelezheti meg a Portugál Köztársaság azon érvelése, amely szerint a Bizottság azáltal, hogy a „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységek” kifejezést úgy értelmezte, hogy az nem vonatkozik a ZFM‑ben bejegyzett társaságok által e régión kívül végzett tevékenységekre, nem vette kellő mértékben figyelembe a II. és a III. program Madeira autonóm régióra gyakorolt negatív hatásait, valamint a végrehajtott III. program tovagyűrűző hatását, illetve megsértette a szabad mozgás elvét.
Először is, a II. és III. program Madeira autonóm régióra gyakorolt negatív hatásainak, valamint a végrehajtott III. program tovagyűrűző hatásának nem kellő mértékben történő figyelembevételére alapított állítást illetően meg kell állapítani, hogy ezen állítással a Portugál Köztársaság nem kívánja megkérdőjelezni a végrehajtott III. programnak a 2007. évi és a 2013. évi határozattal való összeegyeztethetetlenségére vonatkozóan a Bizottság által elvégzett értékelést, és ennélfogva e programnak az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének megsértésével nyújtott, a 2015/1589 rendelet 1. cikke c) pontja értelmében vett „új támogatáskénti” jogi minősítését.
Épp ellenkezőleg, a Portugál Köztársaság a III. program összeegyeztethetőségének a – véglegessé vált, tehát a jelen kereset keretében nem vitatható – 2007. évi és 2013. évi határozat elfogadása alkalmával elvégzett értékelését kérdőjelezi meg.
Ezenfelül a valamely támogatási programot engedélyező előzetes határozat megsértésével folyósított új támogatások miatt indított eljárás során a tagállam nem hivatkozhat az e programot a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat jogellenességére. A létező támogatások EUMSZ 108. cikk (1) bekezdésében előírt folyamatos vizsgálatára irányuló eljárás célja ugyanis pontosan az, hogy lehetővé tegye a Bizottság és a tagállamok számára, hogy megvitathassák, újra kell‑e értékelni egyes létező támogatások összeegyeztethetőségét. Egyébiránt a tagállamoknak bármikor lehetőségük van arra, hogy az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének megfelelően – akár jogbiztonsági okokból – új tervezett támogatást jelentsenek be a Bizottságnak, amit a Portugál Köztársaság nem tett meg.
Másodszor, ami a letelepedés szabadsága, a személyek szabad mozgása, a szolgáltatásnyújtás szabadsága és a tőke szabad mozgása elvének megsértésére vonatkozó állítást illeti, az is a 2007. évi és a 2013. évi határozat jogszerűségének kétségbe vonására irányul, és ezenkívül kizárólag az az állítás támasztja alá, amely szerint a megtámadott határozat megtiltja a ZFM‑ben bejegyzett társaságok által foglalkoztatott munkavállalók számára, hogy szakmai tevékenységüket valamely más tagállamban vagy harmadik államban, valamint az érintett társaságok számára, hogy tevékenységüket Madeira autonóm régión kívül is folytassák, vagy korlátozza ennek lehetőségét.
Ezt az állítást, amely az EUM‑Szerződés rendelkezéseinek átfogalmazására szorítkozik, és amelyet semmilyen további érv nem támaszt alá, az eljárási szabályzat 76. cikkének d) pontja értelmében mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
A fentiekre tekintettel a Bizottság nem alkalmazta tévesen a jogot a 2007. évi és a 2013. évi határozatban előírt azon feltétel értelmezése során, amely szerint a III. program által előírt társaságiadó‑kedvezmények csak a „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott” tevékenységekből származó nyereségre vonatkozhatnak.
2)

A Madeira autonóm régióban történő munkahelyteremtésre vagy ‑megőrzésre vonatkozó feltételről
A megtámadott határozat (178) preambulumbekezdésében a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a III. program Portugál Köztársaság általi alkalmazása a 2007. évi és a 2013. évi határozatba ütközik a Madeira autonóm régióban történő munkahelyteremtés vagy ‑megőrzés feltételét illetően.
E következtetés alátámasztása érdekében a Bizottság a megtámadott határozat (168)–(174) preambulumbekezdésében lényegében jelezte, hogy e feltétel a III. programban való részvétel egyik feltétele volt, és hogy a támogatás összege kiszámításának paramétereként objektív és ellenőrizhető módszereken kell alapulnia, mint amilyen a 2007. évi iránymutatásban, valamint az egymást követő csoportmentességi rendeletekben alkalmazott éves munkaegység vagy teljes munkaidős egyenérték módszere.
A megtámadott határozat (175)–(176) preambulumbekezdésében a Bizottság ezt követően megállapította, hogy a portugál hatóságok számára „munkahelynek” minősült bármilyen, a kedvezményezettek által bejelentett munkaviszony, függetlenül annak jogi természetéről, valamint az éves szinten ténylegesen ledolgozott órák, napok és hónapok számától, anélkül, hogy e hatóságok ellenőrizni tudták volna, hogy a munkavállaló ténylegesen mennyi időt töltött a munkahelyen, és teljes munkaidős egyenértékre sem számították át ezt az időt.
Ezen indokolásból világosan és egyértelműen kitűnik a Bizottság érvelése, ami lehetővé teszi az érdekeltek számára, hogy megismerjék az általa levont következtetés indokait, a Törvényszék számára pedig, hogy gyakorolja felülvizsgálati hatáskörét.
Ami e következtetés megalapozottságát illeti, a Portugál Köztársaság lényegében azt kifogásolja, hogy a Bizottság tévesen írta elő számára, hogy – a portugál jog értelmében vett „munkahely” fogalmának kizárásával – az éves munkaegység és a teljes munkaidős egyenérték módszerét alkalmazza a Madeira autonóm régióban történő munkahelyteremtésre vagy ‑megőrzésre vonatkozó feltétel teljesülésének ellenőrzése érdekében.
Ez az érvelés azonban a megtámadott határozat téves értelmezéséből ered.
Noha kétségtelen, hogy a Bizottság a megtámadott határozat (173) preambulumbekezdésében megállapíthatta, hogy a teljes munkaidős egyenérték és az éves munkaegység módszere megfelelő módszert jelent a munkahelyek számának kiszámításához, egyáltalán nem kötelezte a portugál hatóságokat e módszerek alkalmazására, amit a tárgyaláson is megerősített, hanem ugyanezen határozat (176) preambulumbekezdésében csupán azt kifogásolta, hogy e hatóságok nem olyan módszert alkalmaztak, amely lehetővé tenné a III. program kedvezményezettjei által bejelentett munkahelyek valódiságának és állandóságának ellenőrzését.
Márpedig e kifogást jogilag megkövetelt módon alátámasztja a megtámadott határozat (28) és (175) preambulumbekezdése, amelyek szerint a portugál hatóságok által alkalmazott módszer alapján a III. program céljára munkahelynek minősült bármilyen, a kedvezményezettek által bejelentett munkaviszony, függetlenül annak jogi természetéről, valamint az éves szinten ténylegesen ledolgozott órák, napok és hónapok számától, ideértve a részmunkaidős foglalkoztatást, vagy azon igazgatósági tagokat, akik a III. program kedvezményezettjét jelentő több társaság részére végezték tevékenységüket.
A fentiekre tekintettel a Bizottság tehát nem sértette meg az EUMSZ 296. cikk második bekezdését, és nem követett el értékelési hibát, amikor a megtámadott határozat (179) preambulumbekezdésében úgy ítélte meg, hogy a végrehajtott III. program sérti a Madeira autonóm régióban történő munkahelyteremtésre vagy ‑megőrzésre vonatkozó feltételt.
3)

A társaságiadó‑kedvezmény tárgyát képező nyereség eredetére, valamint a Madeira autonóm régióban történő munkahelyteremtésre vagy ‑megőrzésre vonatkozó feltétel megfelelő alkalmazásának ellenőrzése céljából végzett adóellenőrzések eredményességéről
A megtámadott határozat (178) preambulumbekezdésében a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a portugál hatóságok által a végrehajtott III. program kedvezményezettjeinél végzett adóellenőrzések, valamint az ezen ellenőrzések során gyűjtött adatok nem teszik lehetővé e programnak a társaságiadó‑kedvezmény tárgyát képező nyereség eredetére, valamint a Madeira autonóm régióban történő munkahelyteremtésre vagy ‑megőrzésre vonatkozó feltételei eredményes ellenőrzését.
E következtetés alátámasztása érdekében a Bizottság a megtámadott határozat (165) preambulumbekezdésében lényegében jelezte, hogy a portugál hatóságok által végzett adóellenőrzésekre a társaságiadó‑kedvezmény tárgyát képező nyereség eredetére vonatkozó feltétel portugál hatóságok által elfogadott tág értelmezésének megfelelően került sor, amely eltér a 2007. évi iránymutatásban, valamint a 2007. évi és a 2013. évi határozatban javasolttól.
A megtámadott határozat (176) preambulumbekezdésében a Bizottság hozzátette, hogy a portugál hatóságoknak – a mindenfajta munkaviszonyra alkalmazandó közös és tárgyilagos számítási módszer hiányában – nem állt módjában a III. program kedvezményezettjeinek nyilatkozatai alapján ellenőrizni a bejelentett munkahelyek valódiságát vagy állandóságát.
Ezen indokolásból világosan és egyértelműen kitűnik a Bizottság érvelése, ami lehetővé teszi az érdekeltek számára, hogy megismerjék az általa levont következtetés indokait, a Törvényszék számára pedig, hogy gyakorolja felülvizsgálati hatáskörét.
E következtetés megalapozottságát illetően meg kell állapítani, hogy – amint arra a Törvényszék a fenti 168–170. pontban emlékeztetett – a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az adóhatóságok által végzett ellenőrzések nem voltak alkalmasak a III. program által előírt, a társaságiadó‑kedvezmény tárgyát képező nyereség eredetére, valamint a Madeira autonóm régióban történő munkahelyteremtésre vagy ‑megőrzésre vonatkozó feltétel megfelelő alkalmazásának ellenőrzésére. Ez az alkalmatlanság véleménye szerint lényegében abból ered, hogy a portugál hatóságok e feltételeket a 2007. évi és a 2013. évi határozat megsértésével értelmezik vagy alkalmazzák.
Márpedig, mivel a Törvényszék a fenti 151. és 167. pontban úgy ítélte meg, hogy a Bizottságnak az e két feltétel értelmezésére és végrehajtására vonatkozó kifogásai megalapozottak, pusztán az a tény – amelyet egyébként a Bizottság sem vitat –, hogy a portugál adóhatóságok a ZFM‑ben keletkezett bevételek elkülönített könyvelését követelik meg, az adóalanyok, és különösen a III. program kedvezményezettjeinek mind előzetes, mind utólagos ellenőrzésére szolgáló eszközökkel rendelkeznek, vagy hogy számos és szisztematikus ellenőrzést végeznek, amelyek közül egyes ellenőrzések jelentős összegű korrekcióhoz vezetnek, nem elegendő annak bizonyítására, hogy az adóellenőrzések végső soron lehetővé teszik e hatóságok számára, hogy eredményesen meggyőződjenek e program megfelelő alkalmazásáról, amennyiben e hatóságok az említett programot a 2007. évi és a 2013. évi határozatot megsértve értelmezik vagy alkalmazzák.
Ez különösen igaz a ZFM‑ben letelepedett társaságok azon kötelezettségére, hogy elkülönített könyvelést vezessenek a ZFM‑ben keletkezett bevételekről, mivel – amint az a fenti 151. pontban megállapításra került – a ZFM‑ben keletkezett bevételeket nem a 2007. évi és a 2013. évi határozatnak megfelelően számították ki.
Hasonlóképpen, az, hogy a Portugál Köztársaság egy, a ZFM‑ben bejegyzett társaságnál végzett és az éves munkaegység módszerének alkalmazásával járó adóellenőrzés példájára hivatkozik, nem elegendő a Bizottság által levont következtetés megkérdőjelezéséhez, mivel nem mutathatja a portugál hatóságok olyan állandó és megszilárdult gyakorlatait és módszereit, amelyek lehetővé tennék e hatóságok számára annak ellenőrzését, hogy a III. programot általában véve a 2007. évi és a 2013. évi határozatnak megfelelően hajtották‑e végre.
Ennélfogva a Bizottság nem sértette meg az EUMSZ 296. cikk második bekezdését és nem követett el értékelési hibát, amikor a megtámadott határozat (178) preambulumbekezdésében megállapította, hogy a portugál hatóságok által a III. program kedvezményezettjeinél végzett adóellenőrzések, valamint az ezen ellenőrzések keretében gyűjtött adatok nem teszik lehetővé a III. program társaságiadó‑kedvezmény tárgyát képező nyereség eredetére, valamint a Madeira autonóm régióban történő munkahelyteremtésre vagy ‑megőrzésre vonatkozó feltételei tiszteletben tartásának eredményes ellenőrzését.
A fentiek összességére tekintettel a Bizottság helyesen állapította meg, hogy a végrehajtott III. program nem tartotta tiszteletben a 2007. évi és a 2013. évi határozatban előírt több feltételt.
Mivel e programot a 2007. évi és a 2013. évi határozat megsértésével hajtották végre, így azt az említett határozatok által engedélyezett programhoz képest jelentősen módosították, a Bizottság a megtámadott határozat (180) preambulumbekezdésében helyesen állapította meg azt is, hogy jogellenes új támogatás áll fenn (lásd ebben az értelemben: 2017. október 25‑iBizottság kontra Olaszország ítélet,
C‑467/15
,
EU:C:2017:799
,
48.
pont).
Következésképpen a negyedik, ötödik és hatodik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
E.

A hetedik, a védelemhez való jog, a jogbiztonság és a megfelelő ügyintézés elvének megsértésére, valamint az indokolás hiányosságára alapított jogalapról, amennyiben a Bizottság nem vette figyelembe a Portugál Köztársaság által 2018. április 6‑án hozzá intézett levelet
Hetedik jogalapjával a Portugál Köztársaság a védelemhez való jogának, a jogbiztonság és a megfelelő ügyintézés elvének, valamint az indokolási kötelezettségnek a megsértésére hivatkozik. A Bizottság ugyanis állítása szerint formailag és tartalmilag figyelmen kívül hagyott különböző, a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása szükségességének vitatására irányuló érveket, amelyekre a Portugál Köztársaság az ellenőrzési eljárás keretében a Bizottsághoz intézett 2018. április 6‑i levelében hivatkozott, amelyet egyébként a megtámadott határozat nem is említ. Márpedig a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozat e szabálytalansága hiányában, amely megfosztotta őt az ezen eljárás során folytatott kontradiktórius vitától, a megtámadott határozatnak más lehetett volna a tartalma.
A Bizottság úgy véli, hogy a Portugál Köztársaság nem hivatkozhat a védelemhez való jogának megsértésére, és mindenesetre a hetedik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
Ami a 2018. április 6‑i levél figyelembevételének elmulasztására vonatkozó állítás elfogadhatóságát illeti, amelyet a Bizottság vitat azzal az indokkal, hogy arra a Portugál Köztársaság a közigazgatási eljárás során nem hivatkozott, meg kell jegyezni, hogy az uniós jog egyik rendelkezése sem írja elő a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozat címzettjét jelentő tagállam számára, hogy a közigazgatási eljárás során annak terhe mellett válaszoljon az abban szereplő különböző ténybeli és jogi elemekre, hogy azt a bírósági eljárás szakaszában utólag többé nem teheti meg (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2010. július 1‑jei Knauf Gips kontra Bizottság ítélet,
C‑407/08 P
,
EU:C:2010:389
,
–
92.
pont).
Ugyanakkor meg kell állapítani, hogy a 2018. április 6‑i levelet a Portugál Köztársaság intézte a Bizottsághoz. Következésképpen a Portugál Köztársaság nem hivatkozhat eredményesen arra, hogy e levél hivatalos eljárás megindításáról szóló határozatban történő említésének hiánya sértette a védelemhez való jogát, valamint a jogbiztonság és a megfelelő ügyintézés elvét.
Amint ugyanis a 2015/1589 rendelet 6. cikkének (1) bekezdéséből kitűnik, a Bizottság a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozattal egy olyan eljárást indít meg, amelynek célja, hogy lehetővé tegye az érintett tagállam és az egyéb érdekelt felek számára, hogy meghatározott határidőn belül benyújthassák észrevételeiket.
Márpedig a Portugál Köztársaság, amely a szóban forgó levél szerzője, nem állíthatja, hogy nem volt tudomása annak tartalmáról, és hogy pusztán e levél hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatban történő említésének hiánya miatt akadályoztatva volt abban, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás során hasznosan előadja érveit.
A Portugál Köztársaság nem kifogásolhatja a Bizottsággal szemben azt sem, hogy e tekintetben hiányos a megtámadott határozat indokolása. A Portugál Köztársaság szerint az említett levélben hivatkozott jogi és ténybeli elemekre ugyanis a megtámadott határozat (64), (71)–(73), (81)–(88) és (220) preambulumbekezdése a Portugál Köztársaság által a hivatalos vizsgálati eljárás keretében előadott érvekként hivatkozott.
Következésképpen a hetedik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
F.

A nyolcadik, a jogbiztonság, a bizalomvédelem és a megfelelő ügyintézés elvének megsértésére alapított jogalapról, amennyiben a megtámadott határozat elrendelte, hogy a Portugál Köztársaság téríttesse vissza a megtámadott határozat által jogellenesnek és összeegyeztethetetlennek nyilvánított támogatásokat
Nyolcadik jogalapjával a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság megsértette a jogbiztonság, a bizalomvédelem és a megfelelő ügyintézés elvét azzal, hogy kötelezte őt a 2007. évi és a 2013. évi határozat megsértésével folyósított támogatások visszatéríttetésére.
Ezen elvek megsértése állítása szerint abból ered, hogy a végrehajtott III. program nem minősül állami támogatásnak, illetve másodlagosan, e program létező támogatásnak minősül; hogy a ZFM‑programot a Bizottság 1987 óta kifejezetten és többször megvizsgálta és engedélyezte; hogy a III. program feltételei a II. programból következnek; hogy e feltételeket – amellett, hogy azok nem egyértelműek – a Bizottság a 2007. évi és a 2013. évi határozat szövegével, valamint a korábbi határozathozatali gyakorlatával ellentétesen értelmezi; hogy a Bizottság csak nagyon későn ellenezte a III. program végrehajtását; hogy a Bizottság egyetértett a II. és III. program feltételeinek értelmezésével, amikor 2006‑ban nem kérdőjelezte meg, hogy nem szükséges a portugál szabályozásba a nyereség eredetére vonatkozó feltételt érintő pontosítást beiktatni. Ugyanígy, a hivatalos vizsgálati eljárás 29 hónapos időtartama is akadályozza az érintett támogatások bármilyen visszatéríttetését.
A Portugál Köztársaság arra is hivatkozik, hogy az az ítélkezési gyakorlat, amely szerint az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésében előírt eljárás be nem tartása esetén a 2015/1589 rendelet 1. cikkének e) pontja értelmében vett „egyedi támogatás” kedvezményezettjének nem állhat fenn jogos bizalma arra vonatkozóan, hogy a támogatást szabályszerűen nyújtották, nem alkalmazható a jelen ügyben, amely az ugyanezen rendelet 1. cikkének d) pontja értelmében vett „támogatási programra” vonatkozik, amelyet évtizedekkel a létrehozása után kérdőjeleznek meg.
A Portugál Köztársaság azt is jelzi, hogy a jogbiztonság, a bizalomvédelem és a megfelelő ügyintézés elvének megsértése annál is inkább nyilvánvaló, mivel ő maga és a hivatalos vizsgálati eljárásban részt vevő 102 érdekelt fél kérte az ügy lezárását, a Bizottság tudatában volt a ZFM mint kedvezőbben kezelendő legkülső régió gazdasági, adóügyi és társadalmi jelentőségének, és a portugál hatóságok nem csupán megerősítették a ZFM‑re vonatkozó ellenőrzéseket, hanem az ügy lezárása érdekében a III. programra vonatkozó módosításokat is javasoltak.
Végül a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a támogatások visszatéríttetése ellentétes a jogállamiság fogalmával.
A Bizottság szerint a nyolcadik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
A megtámadott határozatban a Portugál Köztársaság számára előírt azon kötelezettséget illetően, hogy téríttesse vissza a 2007. évi és a 2013. évi határozat megsértésével a III. program címén kifizetett támogatásokat, emlékeztetni kell arra, hogy a jogellenes és összeegyeztethetetlen támogatás visszatéríttetés útján történő megszüntetése e támogatás összeegyeztethetetlensége megállapításának logikus következménye. Ugyanis az adott tagállamnak a Bizottság által a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított támogatás megszüntetésére vonatkozó kötelezettsége a korábbi helyzet visszaállítását célozza, amelynek révén a kedvezményezett elveszíti azon előnyét, amelyben a többi versenytárshoz képest ténylegesen részesült (lásd ebben az értelemben: 2021. április 29‑iBizottság kontra Spanyolország [DTT Kasztília‑La Manchában] ítélet,
C‑704/19
, nem tették közzé,
EU:C:2021:342
,
48.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ezenfelül a 2015/1589 rendelet 16. cikke (1) bekezdése értelmében a Bizottságnak mindig el kell rendelnie az általa a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított támogatás visszatéríttetését, kivéve, ha a visszatéríttetés ellentétes az uniós jog valamely alapelvéve (2011. július 28‑iMediaset kontra Bizottság ítélet,
C‑403/10 P
, nem tették közzé,
EU:C:2011:533
,
124.
pont).
Ami a bizalomvédelem elvét illeti, egy tagállam, amelynek hatóságai – mint a jelen ügyben – az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésben előírt eljárási szabályok megsértésével nyújtottak támogatást, főszabály szerint nem hivatkozhat a kedvezményezetteket megillető bizalomvédelemre a Bizottság támogatás visszatéríttetésére kötelező határozatának végrehajtására figyelemmel szükséges intézkedések meghozatalára vonatkozó kötelezettség alóli mentesülés érdekében. E lehetőség elfogadása ugyanis teljesen megfosztaná az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikk rendelkezéseit a hatékony érvényesüléstől, mivel a nemzeti hatóságok így a saját jogellenes magatartásukra hivatkozhatnának, hogy a Bizottság által az e rendelkezések értelmében hozott határozatok érvényesülését meggátolják (lásd: 2011. június 9‑iDiputación Foral de Vizcaya és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑465/09 P–C‑470/09 P
, nem tették közzé,
EU:C:2011:372
,
150.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ráadásul, ha a támogatást a Bizottságnak való előzetes bejelentés nélkül hajtották végre, vagyis az az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése értelmében jogellenes, a támogatás kedvezményezettjének ebben az időpontban nem állhat fenn jogos bizalma arra vonatkozóan, hogy a támogatást szabályszerűen nyújtották, és e megállapítás – a Portugál Köztársaság állításával ellentétben – különösen érvényes a támogatási program alapján folyósított támogatások esetében (lásd ebben az értelemben: 2005. december 15‑iUnicredito Italiano ítélet,
C‑148/04
,
EU:C:2005:774
,
104.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig a jelen ügyben a Portugál Köztársaság nem bizonyítja, hogy a 2007. évi és a 2013. évi határozat megsértésével, és ennélfogva az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének megsértésével folyósított támogatásokat illetően a Bizottság pontos, feltételhez nem kötött és egybehangzó, azonban az alkalmazandó szabályoknak is megfelelő ígéretet tett neki vagy akár az említett támogatások kedvezményezettjeinek, amely jogos elvárást keltett bennük, amint azt az ítélkezési gyakorlat megköveteli (lásd ebben az értelemben: 2019. március 5‑iEesti Pagar ítélet,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
,
97.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E következtetést nem kérdőjelezheti meg az a tény, hogy a Portugál Köztársaság azt hihette, hogy a végrehajtott III. program nem minősül az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „állami támogatásnak”, vagy másodlagosan, hogy azt a 2015/1589 rendelet 1. cikkének b) pontja értelmében vett „létező támogatásnak” kell minősíteni.
Az ilyen feltételezés ugyanis, még ha bizonyítást is nyerne, nem egyenértékű a Bizottság által tett pontos, feltételhez nem kötött és egybehangzó ígérettel.
Ráadásul az, hogy e program nem minősül „állami támogatásnak”, igen valószínűtlen volt, tekintettel a Bizottságnak a korábbi ZFM‑programokra vonatkozó határozataira. Ugyanez igaz a 2015/1589 rendelet 1. cikke b) pontjának i. vagy ii. alpontja értelmében vett „létező támogatásnak” való minősítést illetően, tekintettel az I. és a III. program között fennálló jelentős különbségekre, valamint a társaságiadó‑kedvezmény tárgyát képező nyereségre vonatkozó feltétel Bizottság által elfogadott értelmezésére, amely egyértelműen kitűnt a közte és a portugál hatóságok között a 2002. és 2007. évi határozathoz vezető eljárás során folytatott levélváltásból, amint az a fenti 132. és 133. pontban már említésre került.
A Bizottság által tett pontos, feltételhez nem kötött és egybehangzó ígérettel az sem egyenértékű, hogy egyrészt a Portugál Köztársaság és a hivatalos vizsgálati eljárásban részt vevő számos érdekelt fél ezen eljárás során nem ugyanazt az értelmezést képviselte, mint amelyet a Bizottság a megtámadott határozatban végül elfogadott, illetve másrészt, hogy ezen intézmény nem fogadta el a portugál hatóságoknak a III. program módosítására irányuló, a hivatalos vizsgálati eljárás lezárása érdekében tett javaslatait.
Ennélfogva nem állapítható meg a bizalomvédelem elvének megsértése, feltételezve, hogy a Portugál Köztársaság hivatkozhat erre az elvre.
A jogbiztonság elvét illetően meg kell állapítani, hogy az állami támogatások területén a jogbiztonság elvének megsértése alapján a visszatéríttetési kötelezettség vitatására irányuló érveknek csak kivételes körülmények között lehet helyt adni.
E tekintetben az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a jogbiztonság elve megsértése fennállásának megállapításához meg kell vizsgálni számos elemet, többek között az alkalmazandó jogrend egyértelműségének hiányát (lásd ebben az értelemben: 2010. október 14‑iNuova Agricast és Cofra kontra Bizottság ítélet,
C‑67/09 P
,
EU:C:2010:607
,
77.
pont) vagy a Bizottság által hosszabb időszakban tanúsított indokolatlan tétlenséget (lásd ebben az értelemben: 1987. november 24‑iRSV kontra Bizottság ítélet,
223/85
,
EU:C:1987:502
,
14.
és
15.
pont; 2008. április 22‑iBizottság kontra Salzgitter ítélet,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
,
106.
és
107.
pont).
Ez utóbbi elemmel kapcsolatban emlékeztetni kell arra, hogy az állami támogatások vizsgálatára irányuló eljárás keretében a Bizottság köteles észszerű határidőn belül eljárni, és nem jogosult arra, hogy az előzetes vizsgálati szakasz során tétlen maradjon. Hozzá kell tenni, hogy az eljárás határidejének észszerű jellegét az egyes ügyek sajátos körülményeinek – például az ügy bonyolultságának és a felek magatartásának – figyelembevételével kell megállapítani (2013. június 13‑iHGA és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
,
81.
és
82.
pont).
Márpedig a jelen ügyben az egyrészt a 2007. évi és a 2013. évi határozat, másrészt pedig a III. programra vonatkozó ellenőrzés 2015. március 12‑én történő megindítása, vagy akár a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló 2018. július 6‑i határozat között eltelt idő nem tekinthető észszerűtlennek.
Mindenekelőtt ugyanis a 2015/1589 rendelet 15. cikke (2) bekezdésének megfelelően a Bizottságot nem kötötték konkrét határidők, mint amilyeneket e rendelet II. fejezete a bejelentett támogatásra vonatkozó eljárást illetően előír (lásd ebben az értelemben: 2021. január 20‑iKC kontra Bizottság végzés,
T‑580/20
, nem tették közzé,
EU:T:2021:14
,
26.
pont).
Az engedélyezett támogatások vagy támogatási programok – jelen ügyben szóban forgóhoz hasonló – ellenőrzését illetően továbbá nem tekinthető úgy, hogy a Bizottságnak különös gondosságot kellett volna tanúsítania, mivel az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt lojális együttműködés elve arra kötelezi a tagállamokat, hogy tegyenek meg minden intézkedést, amely alkalmas az uniós jog hatályának és érvényesülésének biztosítására.
Az állami támogatások területén ez különösen azt jelenti, hogy ezen államoknak ügyelniük kell arra, hogy a támogatásokat vagy támogatási programokat ne az előzetes engedélyező határozatok megsértésével hajtsák végre, különösen akkor, ha a Bizottság és az érintett tagállam eredetileg egyetértett e támogatások vagy támogatási programok végrehajtási feltételeinek értelmezésében, amint az a fenti 132. és 133. pontban megállapításra került.
Végül, tekintettel a hivatalos eljárás megindításáról szóló határozatot megelőző eljárásnak a megtámadott határozat (1) és (2) preambulumbekezdésében szereplő leírására, a jelen ügyben nem azonosítható a Bizottság hosszabb időn keresztül tartó és indokolás nélküli tétlensége.
Ami a hivatalos vizsgálati eljárás 29 hónapos időtartamát illeti, az sem tekinthető észszerűtlennek, tekintettel arra, hogy – amint az a megtámadott határozat (3)–(9) és (96) preambulumbekezdéséből kitűnik – a Bizottságnak meg kellett vizsgálnia a portugál hatóságoknak az ezen eljárás megindításáról szóló határozat bizalmas jellegével kapcsolatos kérelmét, e hatóságoktól többször kérnie kellett hiányzó információk közlését, valamint meg kellett vizsgálnia az eljárásban részt vevő, igen nagy számú érdekelt fél észrevételeit.
Ebben az értelemben a megtámadott határozat elfogadásához vezető eljárás egyértelműen különbözik az 1987. november 24‑iRSV kontra Bizottság ítélet (
223/85
,
EU:C:1987:502
) alapjául szolgáló eljárásban szóban forgótól, amelyre tehát a Portugál Köztársaság nem hivatkozhat érvényesen.
Ennélfogva nem állapítható meg a jogbiztonság elvének megsértése.
A 212. pontban tett megállapítások a megfelelő ügyintézés elve megsértésének kizárását is lehetővé teszik.
Egyébiránt, amennyiben a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy az érintett támogatások visszatéríttetésére vonatkozó, a megtámadott határozatban vele szemben előírt kötelezettség ellentétes a jogállamiság elvével, elegendő megállapítani, hogy ez az állítás az eljárási szabályzat 76. cikkének d) pontja alapján elfogadhatatlan, mivel azt semmilyen más érvelés nem támasztja alá.
A fentiekre tekintettel a nyolcadik jogalapot mint részben elfogadhatatlant, részben pedig megalapozatlant el kell utasítani.
G.

Az arra alapított kilencedik jogalapról, hogy a Portugál Köztársaság számára lehetetlen visszatéríttetni a megtámadott határozatban jogellenesnek és összeegyeztethetetlennek nyilvánított támogatásokat
Kilencedik jogalapjával a Portugál Köztársaság az érintett támogatások visszatéríttetését elrendelő határozatnak való megfelelés lehetetlenségére hivatkozik, lényegében azzal az indokkal, hogy a megtámadott határozat nem teszi lehetővé számára a visszatéríttetendő összegek „túlzott nehézség nélküli” meghatározását.
Állítása szerint a portugál hatóságok az utolsó évtizedet illetően nem tudják meghatározni, hogy a III. programot igénybe vevő társaságok ténylegesen megfeleltek‑e a 2007. évi és a 2013. évi határozatban szereplő két vitatott feltételnek. E nehézséget fokozza, hogy azt is ellenőrizni kell, hogy e társaságok megfelelnek‑e valamely
de minimis
rendelet (a megtámadott határozat 2. cikke) vagy csoportmentességi rendelet (a megtámadott határozat 3. cikke) alkalmazásához szükséges feltételeknek. Ebben az összefüggésben a Bizottságnak el kellett volna végeznie az adó által a visszatéríttetendő támogatások összegére gyakorolt hatások kiszámítását, vagy legalább meg kellett volna jelölnie a kért visszatéríttetés bruttó összegét. Végül a Portugál Köztársaság hozzáteszi, hogy több visszatéríttetési határozat fizetésképtelenséget eredményezne.
A Bizottság azt állítja, hogy a kilencedik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
Ami a megtámadott határozatnak való megfelelés Portugál Köztársaság számára fennálló lehetetlenségét illeti, megjegyzendő, hogy a Bizottság semmisség terhe mellett nem rendelhet el olyan visszatéríttetést, amelynek végrehajtása kezdettől fogva, objektíven és teljességgel lehetetlen (lásd: 2018. november 6‑iScuola Elementare Maria Montessori kontra Bizottság, Bizottság kontra Scuola Elementare Maria Montessori és Bizottság kontra Ferracci ítélet,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
82.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ebből következik, hogy a valamely jogellenes és összeegyeztethetetlen állami támogatás visszatéríttetését elrendelő bizottsági határozattal szembeni megsemmisítés iránti kereset keretében az érintett tagállam hivatkozhat azon elvre, amely szerint „lehetetlen teljesítésére senki nem kötelezhető”, amely az uniós jogrend általános elvei közé tartozik (lásd: 2018. november 6‑iScuola Elementare Maria Montessori kontra Bizottság, Bizottság kontra Scuola Elementare Maria Montessori és Bizottság kontra Ferracci ítélet,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
79.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Mindazonáltal ebben az összefüggésben a végrehajtás teljes lehetetlenségével kapcsolatos feltétel nem teljesül, ha az alperes tagállam arra szorítkozik, hogy azokról a nemzeti hatóságok saját cselekményének vagy mulasztásainak betudható, jogi, politikai vagy gyakorlati nehézségekre hivatkozzon, amelyekkel az érintett határozat végrehajtása során szembesülhet, anélkül hogy a Bizottságnak e határozat végrehajtásának olyan alternatív módozatait javasolná, amelyek e nehézségek legyőzését lehetővé tennék, többek között az e támogatások részleges visszatéríttetése révén (lásd ebben az értelemben: 2018. november 6‑iScuola Elementare Maria Montessori kontra Bizottság, Bizottság kontra Scuola Elementare Maria Montessori és Bizottság kontra Ferracci ítélet,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
91.
és
92.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ráadásul a bizottsági határozat végrehajtása során esetlegesen felmerülő állítólagos belső problémák nem igazolhatják azt, hogy valamely tagállam nem tartja tiszteletben az uniós jogból eredő kötelezettségeit. Közelebbről, a támogatások kedvezményezettjeinek nagy száma által okozott adminisztratív és gyakorlati nehézségek alapján nem állapítható meg, hogy a visszatéríttetés technikailag kivitelezhetetlen (2021. május 12‑iBizottság kontra Görögország [Mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatások] ítélet,
C‑11/20
, nem tették közzé,
EU:C:2021:380
,
44.
pont).
Márpedig a jelen ügyben a Portugál Köztársaság az érintett támogatások visszatéríttetésére irányuló eljárás összetettségére, valamint a politikai, jogi és gyakorlati nehézségekre való hivatkozásra szorítkozik, anélkül hogy a jogilag megkövetelt módon bizonyítaná, hogy a megtámadott határozat elfogadása óta objektíve és teljesen lehetetlen volt e támogatások visszatéríttetése.
Közelebbről, a Portugál Köztársaság nem bizonyítja sem az általa hivatkozott nehézségek tényleges jellegét, sem a visszatéríttetés alternatív módjának hiányát (lásd ebben az értelemben: 2018. november 6‑iScuola Elementare Maria Montessori kontra Bizottság, Bizottság kontra Scuola Elementare Maria Montessori és Bizottság kontra Ferracci ítélet,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
96.
pont).
Ráadásul a Portugál Köztársaság nem szolgáltat olyan bizonyítékot, amely alkalmas lenne annak alátámasztására, hogy a portugál hatóságok megkíséreltek volna jóhiszeműen együttműködni a Bizottsággal ezen előre látható nehézségek legyőzése céljából, az EUM‑Szerződés rendelkezéseinek teljes tiszteletben tartása mellett (lásd ebben az értelemben: 2021. április 29‑iBizottság kontra Spanyolország [DTT Kasztília‑La Manchában] ítélet,
C‑704/19
, nem tették közzé,
EU:C:2021:342
,
63.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E tekintetben a Portugál Köztársaság nem hivatkozhat érvényesen arra, hogy a Bizottság nem tette lehetővé számára, hogy „túlzott nehézségek nélkül” meghatározza a visszatéríttetendő összegeket, például azáltal, hogy kiszámítja az adónak a visszatéríttetendő támogatások összegére gyakorolt hatásait, vagy legalábbis megjelöli számára a kért visszatéríttetés bruttó összegét.
A uniós jog egyetlen rendelkezése sem követeli meg ugyanis, hogy amikor a Bizottság elrendeli a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított jogellenes támogatás visszatéríttetését, meghatározza a visszatérítendő támogatás pontos összegét (lásd: 2007. október 18‑iBizottság kontra Franciaország ítélet,
C‑441/06
,
EU:C:2007:616
,
29.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2013. március 20‑iRousse Industry kontra Bizottság ítélet,
T‑489/11
, nem tették közzé,
EU:T:2013:144
,
77.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ráadásul a tagállamot a visszatérítendő támogatások pontos összegének kiszámítására vonatkozóan terhelő kötelezettség a Szerződés állami támogatásokra vonatkozó szabályainak végrehajtása során a Bizottságot és a tagállamokat kölcsönösen terhelő jóhiszemű együttműködési kötelezettség átfogóbb keretébe illeszkedik (lásd: 2013. március 20‑iRousse Industry kontra Bizottság ítélet,
T‑489/11
, nem tették közzé,
EU:T:2013:144
,
79.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Így elegendő, ha a Bizottság határozata olyan információt tartalmaz, amely lehetővé teszi a címzett számára, hogy jelentős nehézség nélkül maga állapítsa meg ezt az összeget (lásd: 2007. október 18‑iBizottság kontra Franciaország ítélet,
C‑441/06
,
EU:C:2007:616
,
29.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig a jelen ügyben a Portugál Köztársaság állításával ellentétben meg kell állapítani, hogy a Bizottság a megtámadott határozat (213) preambulumbekezdésében, valamint 1–4. cikkében megadta a szükséges és elégséges információkat, amelyek lehetővé tették, hogy a portugál hatóságok túlzott nehézségek nélkül megállapítsák a visszatérítendő összegeket.
Másfelől a Portugál Köztársaság azt sem kifogásolhatja a Bizottsággal szemben, hogy a hivatalos eljárás megindításáról szóló határozatban nem hívta fel őt arra, hogy jelölje meg azon jogos elvárásokat, amelyek akadályát képezhetik az érintett támogatások visszatéríttetésének. A portugál hatóságokat terhelő, jóhiszemű együttműködésre vonatkozó kötelezettség ugyanis még ilyen felhívás hiányában is megkövetelte, hogy e nehézségeket saját kezdeményezésükre a Bizottság tudomására hozzák, ennek megtételét azonban nem bizonyították.
Következésképpen a kilencedik jogalapot mint megalapozatlant kell elutasítani.
H.

Az arányosság elvének amiatt történő megsértésére alapított tizedik jogalapról, hogy a Bizottság megszorító megközelítést követett a „régióban történő munkahelyteremtésre [vagy] ‑megőrzésre” és a „ténylegesen és fizikailag [Madeira autonóm régióban] folytatott tevékenységre” vonatkozó feltételt illetően
Tizedik jogalapjával a Portugál Köztársaság úgy véli, hogy a Bizottság megsértette az arányosság elvét, amikor a „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenység” és a „munkahelyteremtés vagy ‑megőrzés” kifejezéseket illetően megszorító és visszaható jellegű megközelítést követett, figyelemmel e megközelítés Madeira autonóm régióra gyakorolt súlyos hatására és az ilyen értelmű korábbi határozathozatali gyakorlat hiányára. Ezen elv megsértése az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében előírt lojális együttműködési kötelezettségének és a megfelelő ügyintézés elvének megsértését is jelenti.
A Bizottság szerint a tizedik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
Ami az arányosság elvének azáltal történő állítólagos megsértését illeti, hogy a Bizottság állítólagosan megszorítóan értelmezte a „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységre” és a „munkahelyteremtésre vagy ‑megőrzésre” vonatkozó két feltételt, ez az érvelés lényegében megegyezik a negyedik, ötödik és hatodik jogalapban szereplő, a fenti 179. pontban már elutasított érveléssel, tehát azt ugyanazon okokból el kell utasítani.
Feltételezve, hogy e jogalappal a Portugál Köztársaság azt kifogásolja, hogy a megtámadott határozat megsértette az arányosság elvét azáltal, hogy előírta a végrehajtott III. program alapján folyósított támogatások visszatéríttetését, elegendő emlékeztetni arra, hogy a jogellenes és összeegyeztethetetlen támogatás visszatéríttetés általi megszüntetése a jogellenessége megállapításának logikus következménye, ezért az ilyen támogatásnak az eredeti állapot helyreállítása céljából való visszatéríttetése főszabály szerint nem tekinthető az EUM‑Szerződés állami támogatásokra vonatkozó rendelkezéseinek céljaihoz képest aránytalan intézkedésnek (lásd: 2016. december 21‑iBizottság kontra Aer Lingus és Ryanair Designated Activity ítélet,
C‑164/15 P és C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
,
116.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig a Portugál Köztársaság által hivatkozott egyetlen tényező sem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a jelen ügyben el kell térni az összeegyeztethetetlennek nyilvánított jogellenes támogatások visszatéríttetésének elvétől.
Ellenkezőleg, amint arra a Bizottság helyesen rámutatott, a visszatéríttetési kötelezettség nem a III. program alapján nyújtott valamennyi egyedi támogatásra vonatkozik, hanem kizárólag azokra, amelyeket a 2007. évi és a 2013. évi határozat megsértésével nyújtottak, feltéve hogy e támogatások kedvezményezettjei nem felelnek meg valamely
de minimis
rendeletben vagy csoportmentességi rendeletben meghatározott feltételeknek, amint az a megtámadott határozat 1–3. cikkéből kitűnik.
Ráadásul az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az a körülmény, hogy a jogellenes és összeegyeztethetetlen támogatások visszatéríttetése a jogellenesen e támogatásokban részesült társaságok fizetésképtelenségét eredményezheti, nem befolyásolhatja e visszatéríttetés kötelező jellegét (lásd ebben az értelemben: 2015. február 12‑iBizottság kontra Franciaország ítélet,
C‑37/14
, nem tették közzé,
EU:C:2015:90
,
84.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Egyébiránt, amennyiben a Portugál Köztársaság ugyanezen érvekkel arra hivatkozik, hogy a Bizottság megsértette az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében előírt jóhiszemű együttműködési kötelezettségét, valamint a megfelelő ügyintézés elvét, ezen állításokat ugyanezen indokok alapján el kell utasítani.
Következésképpen a tizedik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
I.

A tizenegyedik, a 2015/1589 rendelet 17. cikkének a III. program alapján kifizetett egyes támogatások elévülése miatti megsértésére alapított jogalapról
Tizenegyedik jogalapjával a Portugál Köztársaság arra hivatkozik, hogy a hivatalos eljárás megindításáról szóló, vele 2018. július 9‑én közölt határozat időpontjára tekintettel a 2008. július 9‑ig kifizetett támogatások a 2015/1589 rendelet 17. cikkének megfelelően elévültek.
A Bizottság szerint a tizenegyedik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
A III. program alapján folyósított egyes támogatások elévülését illetően emlékeztetni kell arra, hogy a 2015/1589 rendelet 17. cikkének (1) és (2) bekezdése értelmében támogatási program keretében a tízéves elévülési idő azon a napon kezdődik, amikor a jogellenes támogatást a kedvezményezettjének ténylegesen nyújtják, nem pedig a támogatási program elfogadásának napján (lásd: 2017. december 7‑iÍrország kontra Bizottság végzés,
C‑369/16 P
, nem tették közzé,
EU:C:2017:955
,
41.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ugyanezen rendelkezés szerint a Bizottság által a jogellenes támogatással kapcsolatban hozott minden intézkedés megszakítja ezt az elévülési időt. Ez a helyzet különösen a Bizottság által a tagállamokhoz intézett levelek esetében, amelyekkel tájékoztatja őket arról, hogy valamely intézkedés állami támogatásnak minősülhet (lásd ebben az értelemben: 2018. április 26‑iANGED ítélet,
C‑233/16
,
EU:C:2018:280
,
83.
és
84.
pont), vagy felszólítja őket valamely intézkedés bejelentésére (lásd ebben az értelemben: 2017. december 7‑iÍrország kontra Bizottság végzés,
C‑369/16 P
, nem tették közzé,
EU:C:2017:955
,
42.
pont), vagy pedig információkat kér (lásd ebben az értelemben: 2003. április 10‑iDépartement du Loiret kontra Bizottság ítélet,
T‑369/00
,
EU:T:2003:114
,
81.
és
82.
pont).
Márpedig a jelen ügyben a megtámadott határozat (1) és (3) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a Bizottság 2015. március 12‑én tájékoztatáskérést intézett a Portugál Köztársasághoz annak meghatározása érdekében, hogy a végrehajtott III. program tiszteletben tartja‑e a 2007. évi és a 2013. évi határozatot, mielőtt 2018. július 6‑án tájékoztatta volna a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatáról.
Így, figyelemmel arra, hogy azon egyedi támogatások esetében, amelyeknek a Portugál Köztársaság általi visszatéríttetését a Bizottság elrendelte, az eredetileg 2006. június 28‑án bejelentett, majd 2007. június 27‑én engedélyezett és ezt követően e tagállam által végrehajtott III. program alapján folyósított támogatásokról van szó, a 2015/1589 rendelet 17. cikkének (2) bekezdésében előírt tízéves elévülési idő ezen időpontok előtt nem kezdődhetett el, és 2015. március 12‑én, vagyis az említett időpontok után kevesebb mint tíz évvel megszakadt.
Következésképpen a Portugál Köztársaság tévesen állítja, hogy a 2008. július 9‑ig folyósított szóban forgó támogatások elévültek.
Mindenesetre önmagában az a tény, hogy a támogatási program alapján folyósított bizonyos egyedi támogatások, amelyek jogellenességét és összeegyeztethetetlenségét bizottsági határozat állapítja meg, elévültek, nem vonhatja maga után e határozat megsemmisítését. Ami ugyanis a támogatási programokat illeti, az említett támogatások azonnali és tényleges visszatéríttetésére kötelezett nemzeti hatóságok feladata, hogy a támogatási program minden egyes kedvezményezettjének sajátos körülményeire tekintettel meghatározzák, hogy minden egyes kedvezményezettnek ténylegesen vissza kell‑e térítenie az említett támogatást (lásd analógia útján: 2014. február 13‑i14‑i Mediaset ítélet,
C‑69/13
,
EU:C:2014:71
,
22.
pont).
Következésképpen a tizenegyedik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
Következésképpen a jelen keresetet teljes egészében el kell utasítani, anélkül hogy – a már megjelölteken túl – helyt kellene adni a Portugál Köztársaság által előterjesztett, pervezető intézkedések iránti kérelmeknek.
IV.

A költségekről
Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
Mivel a Portugál Köztársaság pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére, ideértve az ideiglenes intézkedés iránti eljárás költségeit is.

A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (nyolcadik tanács)
a következőképpen határozott:

1)
A Törvényszék a keresetet elutasítja.

2)
A Törvényszék a Portugál Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére, ideértve az ideiglenes intézkedés iránti eljárás költségeit is.

Svenningsen
Mac Eochaidh
Pynnä
Kihirdetve Luxembourgban, a 2022. szeptember 21‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: portugál.