CELEX: 62019CJ0928
Rechtsmittel
Institutionelles Recht
Sozialpolitik
Art. 154 und 155 AEUV
Sozialer Dialog zwischen den Sozialpartnern auf der Ebene der Europäischen Union
Unterrichtung und Anhörung der Beamten und Angestellten der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten
Vereinbarung zwischen den Sozialpartnern
Gemeinsamer Antrag der Unterzeichner dieser Vereinbarung, sie auf Unionsebene durchzuführen
Weigerung der Europäischen Kommission, dem Rat der Europäischen Union einen Beschlussvorschlag zu unterbreiten
Umfang der gerichtlichen Kontrolle
Pflicht zur Begründung der Weigerung

Mit ihrem Rechtsmittel begehrt die European Federation of Public Service Unions (EPSU) die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 24. Oktober 2019, EPSU und Goudriaan/Kommission (
T‑310/18
, im Folgenden: angefochtenes Urteil,
EU:T:2019:757
), mit dem das Gericht die Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung der Europäischen Kommission vom 5. März 2018 (im Folgenden: streitige Entscheidung), dem Rat der Europäischen Union keinen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der von der Gewerkschaftsdelegation für nationale und europäische Verwaltungen (TUNED) und den Arbeitgebern in der öffentlichen europäischen Verwaltung (EUPAE) geschlossenen Vereinbarung „Allgemeiner Rahmen für die Unterrichtung und Anhörung von Beamten und Angestellten der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden [der Mitgliedstaaten]“ (im Folgenden: fragliche Vereinbarung) zu unterbreiten, abgewiesen hat.
Rechtlicher Rahmen
Art. 151 AEUV lautet:
„Die [Europäische] Union und die Mitgliedstaaten verfolgen eingedenk der sozialen Grundrechte, wie sie in der am 18. Oktober 1961 in Turin unterzeichneten Europäischen Sozialcharta und in der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer von 1989 festgelegt sind, folgende Ziele: die Förderung der Beschäftigung, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, um dadurch auf dem Wege des Fortschritts ihre Angleichung zu ermöglichen, einen angemessenen sozialen Schutz, den sozialen Dialog, die Entwicklung des Arbeitskräftepotenzials im Hinblick auf ein dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau und die Bekämpfung von Ausgrenzungen.
Zu diesem Zweck führen die Union und die Mitgliedstaaten Maßnahmen durch, die der Vielfalt der einzelstaatlichen Gepflogenheiten, insbesondere in den vertraglichen Beziehungen, sowie der Notwendigkeit, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft der Union zu erhalten, Rechnung tragen.
Sie sind der Auffassung, dass sich eine solche Entwicklung sowohl aus dem eine Abstimmung der Sozialordnungen begünstigenden Wirken des Binnenmarkts als auch aus den in den Verträgen vorgesehenen Verfahren sowie aus der Angleichung ihrer Rechts- und Verwaltungsvorschriften ergeben wird.“
Art. 152 Abs. 1 AEUV lautet:
„Die Union anerkennt und fördert die Rolle der Sozialpartner auf Ebene der Union unter Berücksichtigung der Unterschiedlichkeit der nationalen Systeme. Sie fördert den sozialen Dialog und achtet dabei die Autonomie der Sozialpartner.“
Art. 153 Abs. 1 Buchst. e AEUV sieht vor:
„(1)   Zur Verwirklichung der Ziele des Artikels 151 unterstützt und ergänzt die Union die Tätigkeit der Mitgliedstaaten auf folgenden Gebieten:
…
e)
Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer,
…“
Art. 154 AEUV lautet:
„(1)   Die Kommission hat die Aufgabe, die Anhörung der Sozialpartner auf Unionsebene zu fördern, und erlässt alle zweckdienlichen Maßnahmen, um den Dialog zwischen den Sozialpartnern zu erleichtern, wobei sie für Ausgewogenheit bei der Unterstützung der Parteien sorgt.
(2)   Zu diesem Zweck hört die Kommission vor Unterbreitung von Vorschlägen im Bereich der Sozialpolitik die Sozialpartner zu der Frage, wie eine Unionsaktion gegebenenfalls ausgerichtet werden sollte.
(3)   Hält die Kommission nach dieser Anhörung eine Unionsmaßnahme für zweckmäßig, so hört sie die Sozialpartner zum Inhalt des in Aussicht genommenen Vorschlags. Die Sozialpartner übermitteln der Kommission eine Stellungnahme oder gegebenenfalls eine Empfehlung.
(4)   Bei den Anhörungen nach den Absätzen 2 und 3 können die Sozialpartner der Kommission mitteilen, dass sie den Prozess nach Artikel 155 in Gang setzen wollen. Die Dauer dieses Prozesses darf höchstens neun Monate betragen, sofern die betroffenen Sozialpartner und die Kommission nicht gemeinsam eine Verlängerung beschließen.“
Art. 155 AEUV lautet:
„(1)   Der Dialog zwischen den Sozialpartnern auf Unionsebene kann, falls sie es wünschen, zur Herstellung vertraglicher Beziehungen einschließlich des Abschlusses von Vereinbarungen führen.
(2)   Die Durchführung der auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder nach den jeweiligen Verfahren und Gepflogenheiten der Sozialpartner und der Mitgliedstaaten oder – in den durch Artikel 153 erfassten Bereichen – auf gemeinsamen Antrag der Unterzeichnerparteien durch einen Beschluss des Rates auf Vorschlag der Kommission. Das Europäische Parlament wird unterrichtet.
Der Rat beschließt einstimmig, sofern die betreffende Vereinbarung eine oder mehrere Bestimmungen betreffend einen der Bereiche enthält, für die nach Artikel 153 Absatz 2 Einstimmigkeit erforderlich ist.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits und streitige Entscheidung
Die Vorgeschichte des Rechtsstreits ist in den Rn. 1 bis 6 des angefochtenen Urteils dargelegt worden und kann für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens wie folgt zusammengefasst werden.
Mit dem Anhörungsdokument C(2015) 2303 final („Erste Phase der Anhörung der Sozialpartner gemäß Artikel 154 AEUV betreffend eine Konsolidierung der EU‑Richtlinien über die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer“) vom 10. April 2015 wurden die Sozialpartner von der Kommission auf der Grundlage von Art. 154 Abs. 2 AEUV aufgefordert, sich zur möglichen Ausrichtung einer Unionsmaßnahme zur Konsolidierung der Richtlinie 98/59/EG des Rates vom 20. Juli 1998 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Massenentlassungen (
ABl. 1998, L 225, S. 16
), der Richtlinie 2001/23/EG des Rates vom 12. März 2001 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Unternehmens- oder Betriebsteilen (
ABl. 2001, L 82, S. 16
) und der Richtlinie 2002/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2002 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer in der Europäischen Gemeinschaft – Gemeinsame Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission zur Vertretung der Arbeitnehmer (
ABl. 2002, L 80, S. 29
) (im Folgenden zusammen: Richtlinien über die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer) zu äußern. Die Anhörung betraf u. a. die mögliche Erweiterung des Anwendungsbereichs der Richtlinien über die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer auf die Beamten und Angestellten der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten.
Am 2. Juni 2015 teilten die dem Ausschuss für den sozialen Dialog für die zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden (SDC CGA) angehörenden Sozialpartner – die TUNED und die EUPAE – der Kommission gemäß Art. 154 Abs. 4 AEUV mit, dass sie auf der Grundlage von Art. 155 Abs. 1 AEUV eine Vereinbarung aushandeln und abschließen wollten.
Am 21. Dezember 2015 unterzeichneten die TUNED und die EUPAE die fragliche Vereinbarung.
Mit Schreiben vom 1. Februar 2016 ersuchten die TUNED und die EUPAE die Kommission gemeinsam, dem Rat auf der Grundlage von Art. 155 Abs. 2 AEUV einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der fraglichen Vereinbarung auf Unionsebene zu unterbreiten.
Am 5. März 2018 traf die Kommission die streitige Entscheidung, mit der sie es ablehnte, dem Rat einen solchen Beschlussvorschlag zu unterbreiten.
In der streitigen Entscheidung stellte die Kommission im Wesentlichen erstens fest, dass die zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten deren Regierungen unterstellt seien, dass sie hoheitliche Befugnisse ausübten und dass ihre Struktur, Organisation und Funktionsweise vollständig in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fielen. Zweitens gebe es in zahlreichen Mitgliedstaaten bereits Bestimmungen, die einen gewissen Grad der Unterrichtung und Anhörung der Beamten und Angestellten dieser Verwaltungsbehörden gewährleisteten. Drittens hänge die Bedeutung dieser Behörden vom Grad der Zentralisierung oder Dezentralisierung der Mitgliedstaaten ab, so dass bei einer Durchführung der fraglichen Vereinbarung durch einen Beschluss des Rates der Umfang des Schutzes der betreffenden Beamten und Angestellten je nach Mitgliedstaat erheblich variieren würde.
Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
Mit Klageschrift, die am 15. Mai 2018 bei der Kanzlei des Gerichts einging, beantragten die EPSU als Dachverband der die Arbeitnehmer öffentlicher Verwaltungen vertretenden europäischen Gewerkschaftsorganisationen und, zusammen mit der Confédération européenne des syndicats indépendants (CESI), Gründerin der TUNED sowie Jan Willem Goudriaan, der Generalsekretär der EPSU (im Folgenden gemeinsam: Kläger), die Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung.
Sie stützten ihre Klage auf zwei Gründe. Mit ihrem ersten Klagegrund rügten sie einen Rechtsfehler in Bezug auf den Umfang der Befugnisse der Kommission und machten im Wesentlichen geltend, die Kommission dürfe es nach Art. 155 Abs. 2 AEUV nicht ablehnen, dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der fraglichen Vereinbarung auf Unionsebene vorzulegen. Mit ihrem zweiten Klagegrund rügten sie, dass die Begründung der streitigen Entscheidung unzureichend und offensichtlich fehlerhaft sei.
[Berichtigt mit Beschluss vom 29. September 2021] Im angefochtenen Urteil wies das Gericht die Klage in vollem Umfang ab und verurteilte jede Partei zur Tragung ihrer eigenen Kosten.
Insbesondere wies das Gericht im Rahmen seiner Prüfung der Begründetheit der Klage den ersten Klagegrund zurück, wobei es u. a. in den Rn. 49 bis 90 des angefochtenen Urteils eine Auslegung des Wortlauts, der Systematik und des Zwecks von Art. 155 Abs. 2 AEUV vornahm, aus der es schloss, dass die Unionsorgane nicht verpflichtet seien, einem gemeinsamen Antrag der Unterzeichnerparteien einer Vereinbarung, sie auf Unionsebene durchzuführen, stattzugeben. Sodann prüfte es in den Rn. 91 bis 102 seines Urteils die von den Klägern zur Stützung ihrer Auslegung dieser Bestimmung angeführten Vorschriften, Grundsätze und Ziele der Union. In Rn. 104 seines Urteils kam das Gericht zu dem Ergebnis, dass die Kommission keinen Rechtsfehler in Bezug auf den Umfang ihrer Befugnisse begangen habe, als sie sich geweigert habe, dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der fraglichen Vereinbarung auf Unionsebene zu unterbreiten.
In Bezug auf den zweiten Klagegrund prüfte das Gericht in den Rn. 106 bis 140 des angefochtenen Urteils, ob die Kommission ihrer Begründungspflicht aus Art. 296 AEUV in der streitigen Entscheidung genügt hatte und ob deren Begründung stichhaltig war. Im Anschluss an die Feststellung, dass die streitige Entscheidung nur beschränkt nachprüfbar sei, kam es zu dem Ergebnis, dass sie der Begründungspflicht gemäß Art. 296 AEUV genüge und dass die drei beanstandeten Gründe der Entscheidung stichhaltig seien.
Anträge der Parteien vor dem Gerichtshof
Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die EPSU,
–
das angefochtene Urteil aufzuheben,
–
die streitige Entscheidung für nichtig zu erklären und
–
der Kommission die Kosten des Verfahrens im ersten Rechtszug und des Rechtsmittelverfahrens aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
–
das Rechtsmittel zurückzuweisen und
–
der EPSU die Kosten aufzuerlegen.
Mit Schriftsatz, der am 2. März 2020 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, hat Herr Goudriaan dem Gerichtshof mitgeteilt, dass er nicht als Partei des Rechtsmittelverfahrens auftreten wolle.
Zum Rechtsmittel
Die EPSU stützt ihr Rechtsmittel auf vier Gründe.
Es ist angebracht, nacheinander den zweiten, den ersten, den dritten und den vierten Rechtsmittelgrund zu prüfen.
Zum zweiten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler bei der Auslegung der Art. 154 und 155 AEUV
Vorbringen der Parteien
Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund macht die EPSU geltend, die Auslegung des Wortlauts, der Systematik und des Zwecks der Art. 154 und 155 AEUV durch das Gericht sei insbesondere hinsichtlich der Befugnisse, die der Kommission im Rahmen des Verfahrens zur Durchführung von Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern auf Unionsebene nach Art. 155 Abs. 2 AEUV zustünden, mit Rechtsfehlern behaftet. Hierzu trägt die EPSU im Wesentlichen vor, nach der letztgenannten Bestimmung sei die Kommission, sofern sie nicht die unzureichende Repräsentativität der Unterzeichner einer Vereinbarung oder die Rechtswidrigkeit ihrer Bestimmungen feststelle, verpflichtet, einem gemeinsamen Antrag der Unterzeichner auf Durchführung der Vereinbarung auf Unionsebene stattzugeben und dem Rat einen entsprechenden Beschlussvorschlag zu unterbreiten.
Zum einen trägt die EPSU in Bezug auf die Auslegung des Wortlauts von Art. 155 Abs. 2 AEUV vor, das Gericht habe in den Rn. 49 bis 63 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen. Die Wendung „shall be implemented“ in der englischen Sprachfassung dieser Bestimmung bringe die Verpflichtung der Kommission zum Ausdruck, dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der zwischen den betreffenden Sozialpartnern geschlossenen Vereinbarung auf Unionsebene vorzulegen. Der Umstand, dass die beiden in Art. 155 Abs. 2 AEUV genannten Methoden zur Durchführung einer Vereinbarung zwischen den Sozialpartnern in einem Satz zusammengefasst worden seien, ändere nichts an der Verbindlichkeit der Verpflichtungen der Organe im Rahmen des zweiten Verfahrens, da die Wahl der anzuwendenden Methode Sache der Sozialpartner und nicht der Organe sei.
Zum anderen macht die EPSU hinsichtlich der systematischen und teleologischen Auslegung von Art. 155 Abs. 2 AEUV geltend, das Gericht habe in den Rn. 34, 62, 63, 69 bis 82, 87, 89, 93 bis 100 und 109 des angefochtenen Urteils Rechtsfehler begangen.
Erstens habe das Gericht zu Unrecht die Rolle der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach den Art. 154 und 155 AEUV zulasten der Rolle der Sozialpartner und des Rates erweitert.
Zweitens treffe die vom Gericht in den Rn. 74 bis 77, 87 und 96 des angefochtenen Urteils vorgenommene Auslegung in Bezug auf den Ablauf des Verfahrens nach den Art. 154 und 155 AEUV nicht zu.
Drittens habe das Gericht in den Rn. 74 bis 76 des angefochtenen Urteils Rn. 84 des Urteils vom 17. Juni 1998, UEAPME/Rat (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), falsch ausgelegt; aus ihr gehe hervor, dass sich die Befugnisse der Kommission im Rahmen des in den Art. 154 und 155 AEUV vorgesehenen Verfahrens auf die Kontrolle der Repräsentativität der Sozialpartner, die die betreffende Vereinbarung unterzeichnet hätten, und die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Bestimmungen dieser Vereinbarung beschränkten, während in diesem Urteil von einer Kontrolle der Frage, ob es zweckmäßig sei, dem Rat einen Beschlussvorschlag zur Durchführung der Vereinbarung auf Unionsebene zu unterbreiten, keine Rede sei.
Viertens habe das Gericht in den Rn. 82 und 94 bis 98 des angefochtenen Urteils bei seiner Definition der Rolle, die dem Parlament im Rahmen des in den Art. 154 und 155 AEUV vorgesehenen Verfahrens im Verhältnis zu den Sozialpartnern zukomme, einen Rechtsfehler begangen. Wie sich insbesondere aus Rn. 89 des Urteils vom 17. Juni 1998, UEAPME/Rat (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), ergebe, seien die Befugnisse des Parlaments und der Sozialpartner verschieden und komplementär.
Die Kommission weist das Vorbringen der EPSU zurück und schließt sich der Auslegung der Art. 154 und 155 AEUV sowie des Urteils vom 17. Juni 1998, UEAPME/Rat (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), durch das Gericht an.
Würdigung durch den Gerichtshof
Zum einen ist zum Vorbringen der EPSU, das Gericht habe den Wortlaut von Art. 155 Abs. 2 AEUV falsch ausgelegt, festzustellen, dass nach dem Wortlaut dieser Bestimmung die Durchführung von Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern auf Unionsebene entweder nach den jeweiligen Verfahren und Gepflogenheiten der Sozialpartner und der Mitgliedstaaten oder – in den durch Art. 153 AEUV erfassten Bereichen – auf gemeinsamen Antrag der Unterzeichnerparteien durch einen Beschluss des Rates auf Vorschlag der Kommission erfolgt.
Wie das Gericht in Rn. 59 des angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt hat, kann die Verwendung der zwingenden Formulierungen „intervient“ in der französischen Sprachfassung von Art. 155 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV bzw. „shall be implemented“ in der englischen Sprachfassung dieser Bestimmung zur Klarstellung dienen, dass eine auf Unionsebene zwischen den Sozialpartnern geschlossene Vereinbarung zwingend mittels eines der beiden dort genannten Verfahren durchgeführt werden muss, d. h. entweder nach den jeweiligen Verfahren und Gepflogenheiten der Sozialpartner und der Mitgliedstaaten oder – in den durch Art. 153 AEUV erfassten Bereichen – in einem spezifischen Verfahren, das zum Erlass eines Rechtsakts der Union führt.
Insbesondere ist in Bezug auf die Durchführung einer solchen Vereinbarung auf Unionsebene darauf hinzuweisen, dass Art. 155 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV lediglich vorsieht, dass sie in Form des Erlasses eines Beschlusses des Rates, der auf gemeinsamen Antrag der Unterzeichnerparteien der betreffenden Vereinbarung und auf Vorschlag der Kommission gefasst wird, erfolgen kann, ohne dass von einer Verpflichtung der Kommission die Rede ist, dem Rat einen solchen Vorschlag zu unterbreiten.
Die Ausführungen des Gerichts in Rn. 60 des angefochtenen Urteils, wonach die Verwendung der zwingenden Formulierungen „intervient“ in der französischen Sprachfassung von Art. 155 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV bzw. „shall be implemented“ in der englischen Sprachfassung dieser Bestimmung für sich genommen nicht den Schluss zuließen, dass die Kommission verpflichtet sei, dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zu unterbreiten, wenn die Unterzeichnerparteien einer Vereinbarung einen entsprechenden gemeinsamen Antrag stellten, sind folglich nicht zu beanstanden.
Diese Schlussfolgerung kann nicht durch das – im Übrigen nicht untermauerte – Vorbringen der EPSU in Frage gestellt werden, wonach der Umstand, dass in Art. 155 Abs. 2 AEUV die beiden zur Durchführung einer Vereinbarung zwischen Sozialpartnern vorgesehenen Verfahren im selben Satz erwähnt würden, nichts an der Verbindlichkeit der Verpflichtungen der Unionsorgane im Rahmen des zweiten Verfahrens ändere. Insoweit ist insbesondere darauf hinzuweisen, dass die EPSU nicht angibt, inwiefern sich daraus, dass die ursprüngliche Wahl zwischen den in diesem Satz genannten alternativen Verfahren den Sozialpartnern obliegt, ergeben soll, dass die fraglichen zwingenden Formulierungen speziell das zweite Verfahren betreffen, so dass die Kommission verpflichtet wäre, dem Rat einen solchen Vorschlag zu unterbreiten.
Im Übrigen hat das Gericht in Rn. 62 des angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt, dass die von den Klägern befürwortete Auslegung des Wortlauts von Art. 155 Abs. 2 AEUV nicht nur bedeuten würde, dass die Kommission verpflichtet wäre, dem Rat unter allen Umständen einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der zwischen den Sozialpartnern geschlossenen Vereinbarung auf Unionsebene zu unterbreiten, sondern auch, dass der Rat verpflichtet wäre, diese Vereinbarung durchzuführen und den betreffenden Beschluss zu erlassen.
Wie die EPSU einräumt, ist die Kommission aber berechtigt, dem Rat unter bestimmten Umständen, und zwar bei mangelnder Repräsentativität der Sozialpartner, die die betreffende Vereinbarung unterzeichnet haben, oder im Fall der Rechtswidrigkeit ihrer Bestimmungen, keinen solchen Vorschlag zu unterbreiten. Insbesondere würde, was den Rat anbelangt, die von den Klägern befürwortete Auslegung des Wortlauts von Art. 155 Abs. 2 AEUV dessen Unterabs. 2, wonach der Rat einstimmig über den Vorschlag der Kommission entscheidet, sofern die betreffende Vereinbarung Bestimmungen für bestimmte Bereiche enthält, jede praktische Wirksamkeit nehmen, denn dies ergäbe keinen Sinn, wenn der Rat verpflichtet wäre, den von der Kommission vorgeschlagenen Beschluss zu erlassen.
Schließlich hat das Gericht in Rn. 63 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dass die von den Klägern vertretene Auslegung bedeuten würde, dass die Sozialpartner und die Mitgliedstaaten, wenn Erstere keinen gemeinsamen Antrag auf Durchführung einer Vereinbarung auf Unionsebene stellten, verpflichtet wären, die Vereinbarung nach ihren eigenen Verfahren und Gepflogenheiten auf ihrer Ebene durchzuführen, was dem Willen der elf Mitgliedstaaten widerspräche, die das Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland über die Sozialpolitik (
ABl. 1992, C 191, S. 91
) unterzeichnet haben. Die EPSU trägt zwar in der Rechtsmittelschrift vor, das Gericht habe falsch ausgelegt, was die EUPAE der Sache nach vereinbart hätten, doch wird dieses Vorbringen durch nichts untermauert und stellt auch die Ausführungen des Gerichts in Rn. 63 des angefochtenen Urteils zur Erklärung Nr. 2 im Anhang dieses Abkommens nicht in Frage.
Das Gericht hat daher im Rahmen seiner Auslegung des Wortlauts von Art. 155 Abs. 2 AEUV keinen Rechtsfehler begangen; er zeigt, dass die in der französischen und der englischen Sprachfassung verwendeten zwingenden Formulierungen nur die Ausschließlichkeit der beiden in dieser Bestimmung vorgesehenen alternativen Verfahren zum Ausdruck bringen sollen, was im Übrigen, wie der Generalanwalt in Nr. 49 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, durch mehrere weitere Sprachfassungen bestätigt wird.
Zum anderen macht die EPSU zur gerügten fehlerhaften systematischen und teleologischen Auslegung von Art. 155 Abs. 2 AEUV durch das Gericht erstens geltend, es habe in den Rn. 34, 63 bis 81 und 93 des angefochtenen Urteils bei seiner Auslegung von Art. 17 Abs. 1 und 2 EUV einen Rechtsfehler begangen, da durch diese allgemeine Bestimmung die Befugnisse der Kommission nicht über die in den Art. 154 und 155 AEUV, die eine
lex specialis
darstellten, festgelegten Grenzen hinaus erweitert werden könnten.
Die EPSU erläutert jedoch nicht, warum die Art. 154 und 155 AEUV als
lex specialis
im Verhältnis zu Art. 17 Abs. 1 und 2 EUV anzusehen sein sollten. Sie beschränkt sich auf die Behauptung, dass Art. 17 EUV keinen Vorrang vor den Art. 154 und 155 AEUV haben dürfe.
Im Übrigen geht aus diesen Randnummern des angefochtenen Urteils auch nicht hervor, dass das Gericht von den Art. 154 und 155 AEUV abgewichen ist und Art. 17 EUV an ihrer Stelle angewandt hat. Vielmehr hat das Gericht in Rn. 93 des angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt, „dass sich die Kommission bei ihrer Prüfung der Zweckmäßigkeit der Durchführung einer Vereinbarung der Sozialpartner auf Unionsebene auf die Ausübung ihrer Befugnisse gemäß Art. 155 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 17 Abs. 1 bis 3 EUV beschränkt“.
Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die Befugnis, gemäß Art. 155 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV die Durchführung einer zwischen Sozialpartnern geschlossenen Vereinbarung auf Unionsebene vorzuschlagen, zu den Befugnissen gehört, die der Kommission durch die Verträge, insbesondere durch Art. 17 EUV, übertragen worden sind.
Insoweit bestehen die der Kommission durch die Verträge übertragenen Befugnisse u. a. darin, gemäß Art. 17 Abs. 1 EUV die allgemeinen Interessen der Union zu fördern und gegebenenfalls geeignete Initiativen zu diesem Zweck zu ergreifen.
Im besonderen Bereich der Sozialpolitik soll Titel X des Dritten Teils des AEU‑Vertrags, wie der Generalanwalt in Nr. 73 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, u. a. die Rolle der Sozialpartner fördern und den Dialog zwischen ihnen unter Wahrung ihrer Autonomie unterstützen, und nach Art. 154 Abs. 1 AEUV hat die Kommission u. a. die Aufgabe, die Anhörung der Sozialpartner auf Unionsebene zu fördern. Im Übrigen wird den Sozialpartnern durch Art. 155 Abs. 2 AEUV im besonderen Kontext der Durchführung von Vereinbarungen zwischen Sozialpartnern auf Unionsebene ein Recht eingeräumt, das mit dem allgemeineren Recht des Parlaments und des Rates nach den Art. 225 und 241 AEUV vergleichbar ist, die Kommission aufzufordern, geeignete Vorschläge zur Durchführung der Verträge zu unterbreiten.
Mit der Wendung „auf Vorschlag der Kommission“ verleiht Art. 155 Abs. 2 AEUV ihr jedoch eine spezifische Befugnis, die, auch wenn sie nur im Anschluss an einen gemeinsamen Antrag der Sozialpartner ausgeübt werden kann, nach der Stellung eines solchen Antrags dem in Art. 17 Abs. 2 EUV vorgesehenen allgemeinen Initiativrecht für den Erlass von Gesetzgebungsakten gleichkommt, da ein Vorschlag der Kommission nach dieser Bestimmung eine Vorbedingung für den Erlass eines Beschlusses durch den Rat ist. Diese Zuständigkeit gehört zu der Rolle, die der Kommission durch Art. 17 Abs. 1 EUV zugewiesen wird und die im vorliegenden Kontext darin besteht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Interessen der Union zu beurteilen, ob es zweckmäßig ist, dem Rat auf der Grundlage einer Vereinbarung zwischen Sozialpartnern einen Vorschlag zu ihrer Durchführung auf Unionsebene zu unterbreiten.
Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass gemäß Art. 13 Abs. 2 EUV jedes Unionsorgan nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse nach den Verfahren, Bedingungen und Zielen handelt, die in den Verträgen festgelegt sind. In dieser Bestimmung kommt der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts zum Ausdruck, der für den organisatorischen Aufbau der Union kennzeichnend ist und gebietet, dass jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübt (Urteil vom 14. April 2015, Rat/Kommission,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Das Initiativrecht der Kommission gemäß Art. 17 Abs. 2 EUV stellt eine der Ausprägungen dieses Grundsatzes dar (Urteil vom 19. Dezember 2019, Puppinck u. a./Kommission,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, Rn.
). Gleiches gilt im besonderen Kontext der Durchführung von Vereinbarungen zwischen Sozialpartnern auf Unionsebene für die der Kommission durch Art. 155 Abs. 2 AEUV verliehene spezielle Zuständigkeit.
Somit würde die von der EPSU befürwortete Auslegung von Art. 155 Abs. 2 AEUV dieses Gleichgewicht in Frage stellen und die Gefahr mit sich bringen, dass die Kommission an der Verfolgung ihrer in Rn. 45 des vorliegenden Urteils angeführten Aufgabe, im Einklang mit Art. 17 Abs. 1 EUV die allgemeinen Interessen der Union zu fördern, gehindert wird. Diese Auslegung hätte nämlich zur Folge, dass den Interessen allein der Sozialpartner, die Unterzeichner einer Vereinbarung sind, Vorrang vor der Aufgabe der Kommission eingeräumt würde, die allgemeinen Interessen der Union zu fördern.
Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission nach Art. 17 Abs. 3 Unterabs. 3 EUV „ihre Tätigkeit in voller Unabhängigkeit aus[übt]“ und dass ihre Mitglieder „Weisungen von einer Regierung, einem Organ, einer Einrichtung oder jeder anderen Stelle weder einholen noch entgegennehmen [dürfen]“. Wie das Gericht in Rn. 78 des angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt hat, würde eine Auslegung von Art. 155 Abs. 2 AEUV, wonach die Kommission verpflichtet wäre, in Ausübung ihres Initiativrechts dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der zwischen den Sozialpartnern geschlossenen Vereinbarung auf Unionsebene vorzulegen, gegen den in Art. 17 Abs. 3 Unterabs. 3 EUV verankerten Grundsatz der Unabhängigkeit der Kommission bei der Ausübung ihrer Tätigkeit verstoßen.
Diese Schlussfolgerung kann nicht durch das Vorbringen der EPSU in Frage gestellt werden, dass die Unabhängigkeit der Kommission gewahrt bleibe, da sie jedenfalls in der Lage wäre, dem Rat ihren Standpunkt im Wege einer „Begründung“ vorzutragen. Die einem Vorschlag der Kommission beigefügte Begründung soll nämlich nur die ihn rechtfertigenden Gründe nennen.
Nach alledem hat das Gericht in den Rn. 34, 63 bis 81 und 93 des angefochtenen Urteils bei seiner Auslegung von Art. 17 Abs. 1 bis 3 EUV keinen Rechtsfehler begangen. Es hat nämlich die Rolle der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach den Art. 154 und 155 AEUV nicht zulasten der Rolle der Sozialpartner und des Rates erweitert.
Zweitens ist zum Vorbringen der EPSU, das Gericht habe in den Rn. 74 bis 77 und 87 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft angenommen, dass die Kommission, sobald die Sozialpartner eine Vereinbarung abgeschlossen hätten, „die Herrschaft über das Verfahren [übernimmt]“, um zu beurteilen, ob es zweckmäßig sei, dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung einer solchen Vereinbarung auf Unionsebene vorzulegen, festzustellen, dass die EPSU dem Gericht lediglich vorwirft, eine solche Auslegung allein auf den Wortlaut von Art. 155 Abs. 2 AEUV gestützt zu haben, ohne dem Gegenstand und dem Kontext der Art. 154 und 155 AEUV Rechnung zu tragen.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass sich die Erwägungen des Gerichts in Rn. 74 des angefochtenen Urteils gerade aus der von ihm in dessen Rn. 71 bis 73 vorgenommenen Analyse in Bezug auf die jeweilige Rolle der Organe und der Sozialpartner im Rahmen der in den Art. 154 und 155 AEUV vorgesehenen gesonderten Phasen der Anhörung, der Aushandlung und der Durchführung im Bereich der Sozialpolitik geschlossener Vereinbarungen auf Unionsebene ergeben.
Das Gericht hat daher zu Recht festgestellt, dass die Sozialpartner die Kommission in der von ihr eingeleiteten, in Art. 154 Abs. 2 und 3 AEUV geregelten Anhörungsphase darüber informieren können, dass sie den in Art. 155 AEUV vorgesehenen Prozess in Gang setzen wollen. Sodann können die Sozialpartner in der Verhandlungsphase gemäß Art. 155 Abs. 1 AEUV vertragliche Beziehungen herstellen, etwa durch den Abschluss einer Vereinbarung. Schließlich beginnt die Phase der Durchführung der Vereinbarung nach einem der beiden in Art. 155 Abs. 2 AEUV genannten Verfahren. Diese Bestimmung sieht insbesondere in Bezug auf das Verfahren zur Durchführung der Vereinbarung auf Unionsebene ausdrücklich vor, dass der Beschluss des Rates „auf Vorschlag der Kommission“ gefasst und im Rahmen des dort geschaffenen nicht legislativen Verfahrens das Initiativrecht der Kommission gemäß Art. 17 Abs. 2 EUV konkretisiert wird.
Daraus folgt, dass das Gericht den in Rn. 74 des angefochtenen Urteils gezogenen Schluss in dessen Rn. 71 bis 73 nicht ausschließlich auf den Wortlaut von Art. 155 Abs. 2 AEUV gestützt, sondern auch den aus den Art. 154 und 155 AEUV in Verbindung mit Art. 17 Abs. 2 EUV bestehenden Kontext berücksichtigt hat; wie in den Rn. 45 bis 49 des vorliegenden Urteils festgestellt worden ist, bestätigt dieser Kontext, dass zwar die Initiative für die Verhandlungsphase sowie den Abschluss einer Vereinbarung ausschließlich bei den betreffenden Sozialpartnern liegt, doch hat im Rahmen der Phase der Durchführung dieser Vereinbarung nach Art. 155 Abs. 2 AEUV die Kommission zu prüfen, ob es angezeigt ist, dass sie dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der Vereinbarung auf Unionsebene unterbreitet, so dass sie die Herrschaft über das Verfahren übernimmt.
Folglich ist das Vorbringen der EPSU zurückzuweisen, das Gericht habe im angefochtenen Urteil einen Rechtsfehler begangen, als es festgestellt habe, dass die Kommission, sobald die Sozialpartner eine Vereinbarung geschlossen und deren Durchführung auf Unionsebene beantragt hätten, „die Herrschaft über das Verfahren [übernimmt]“.
Drittens macht die EPSU geltend, das Gericht habe im angefochtenen Urteil einen Rechtsfehler begangen, da eine Auslegung, wonach die Kommission ein „politisches“ Ermessen in Bezug darauf ausübe, ob es zweckmäßig sei, dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung von Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern auf Unionsebene zu unterbreiten, darauf hinausliefe, die Autonomie der Sozialpartner zu beeinträchtigen und unter Missachtung der ihnen zuerkannten Grundrechte die Natur des in Art. 155 AEUV vorgesehenen Verfahrens zu ändern. Die Kommission nehme damit einen „dritten Sitz am Verhandlungstisch“ ein, und dem Rat werde die Möglichkeit genommen, von seiner Befugnis Gebrauch zu machen, darüber zu entscheiden, ob er den Wortlaut der Vereinbarung zwischen den Sozialpartnern übernehme, deren Durchführung auf Unionsebene nach Art. 155 Abs. 2 AEUV vorgesehen sei.
Auch dieses Vorbringen kann keinen Erfolg haben, da die EPSU die letztgenannte Bestimmung hinsichtlich des Verhältnisses zwischen der Verhandlungsphase und der Phase der Durchführung der von den Sozialpartnern ausgehandelten und geschlossenen Vereinbarungen auf Unionsebene missversteht.
Art. 151 Abs. 1 AEUV sieht zwar vor, dass der „soziale Dialog“ zu den Zielen der Union gehört. Überdies sollen, wie in Rn. 46 des vorliegenden Urteils ausgeführt, die Bestimmungen von Titel X („Sozialpolitik“) des Dritten Teils des AEU‑Vertrags die Rolle der Sozialpartner fördern und den Dialog zwischen ihnen unter Wahrung ihrer Autonomie unterstützen.
Wie das Gericht in Rn. 86 des angefochtenen Urteils zu Recht festgestellt hat, bedingt diese in Art. 152 Abs. 1 AEUV verankerte Autonomie, dass die Sozialpartner während der Phase, in der sie – was „ausschließlich [ihre] Sache“ ist – eine Vereinbarung aushandeln, frei einen Dialog miteinander führen und handeln können, ohne jegliche Anordnungen oder Weisungen von Dritten, insbesondere der Mitgliedstaaten oder der Unionsorgane.
Diese die Phase der Aushandlung einer etwaigen Vereinbarung zwischen den Sozialpartnern kennzeichnende Autonomie bedeutet aber nicht, dass die Kommission auf ihren gemeinsamen Antrag dem Rat automatisch einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung einer solchen Vereinbarung auf Unionsebene unterbreiten muss, denn dies liefe darauf hinaus, den Sozialpartnern ein eigenes Initiativrecht zuzuerkennen, das sie nicht haben.
Wie sich aus den Rn. 47 bis 49 des vorliegenden Urteils ergibt, würde nämlich, wenn dies die Folge der fraglichen Autonomie wäre, das aus den Art. 154 und 155 AEUV resultierende institutionelle Gleichgewicht verändert, indem den Sozialpartnern eine Befugnis gegenüber der Kommission eingeräumt würde, über die weder das Parlament noch der Rat verfügt.
Somit hat das Gericht in Rn. 87 des angefochtenen Urteils zu Recht festgestellt, dass der Kommission, sobald die Sozialpartner eine Vereinbarung frei ausgehandelt und abgeschlossen haben und ihre Unterzeichner gemeinsam deren Durchführung auf Unionsebene beantragt haben, nach Art. 155 Abs. 2 AEUV „wieder ein Interventionsrecht zu[steht] und sie … die Herrschaft über das Verfahren [übernimmt]“.
Die Auslegung der EPSU liefe darauf hinaus, die Phase der Aushandlung der betreffenden Vereinbarung, in deren Rahmen die Sozialpartner über völlige Autonomie verfügen, was im vorliegenden Fall beachtet wurde, mit der Phase der Durchführung dieser Vereinbarung auf Unionsebene, in deren Rahmen sie nicht mehr agieren, zu vermengen, denn der Rat wird, wie das Gericht in Rn. 74 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, nach Art. 155 Abs. 2 AEUV „auf Vorschlag der Kommission tätig“.
Folglich hat das Gericht in Rn. 90 des angefochtenen Urteils zu Recht festgestellt, dass das im AEU‑Vertrag vorgesehene Ziel, die Rolle der Sozialpartner und den Dialog zwischen ihnen unter Wahrung ihrer Autonomie zu fördern, nicht bedeutet, dass die Kommission verpflichtet wäre, einem gemeinsamen Antrag der Unterzeichnerparteien einer Vereinbarung auf deren Durchführung auf Unionsebene nach Art. 155 Abs. 2 AEUV stattzugeben.
Überdies ist auf die überragende Bedeutung hinzuweisen, die dem in Art. 28 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerten Recht, Kollektivverträge auszuhandeln und abzuschließen, im Unionsrecht zukommt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Juli 2010, Kommission/Deutschland,
C‑271/08
,
EU:C:2010:426
, Rn.
). Im vorliegenden Fall ist dieses Grundrecht im Rahmen der Phase der Aushandlung der fraglichen Vereinbarung durch die Sozialpartner beachtet worden. Folglich kann die EPSU nicht geltend machen, dass die Auslegung von Art. 155 Abs. 2 AEUV durch das Gericht, mit der anerkannt wird, dass die Kommission im Stadium der Durchführung der fraglichen Vereinbarung über eine Entscheidungsbefugnis verfügt, wenn sich die Sozialpartner dafür entscheiden, bei ihr die Durchführung der Vereinbarung auf Unionsebene zu beantragen, deren Grundrechte verletzt.
Dies gilt umso mehr, als nach Art. 155 Abs. 2 AEUV die Durchführung der auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarungen in jedem Fall nach den jeweiligen Verfahren und Gepflogenheiten der Sozialpartner und der Mitgliedstaaten erfolgen kann.
Jedenfalls ist festzustellen, dass das Vorbringen, mit dem die EPSU dem Gericht vorwirft, es sei zu Unrecht von seiner eigenen, auf das Urteil vom 17. Juni 1998, UEAPME/Rat (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), zurückgehenden Rechtsprechung abgewichen, da nach diesem Urteil die Befugnisse der Kommission im Rahmen der Durchführung einer zwischen den Sozialpartnern auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarung auf der Grundlage von Art. 155 Abs. 2 AEUV auf die Kontrolle der Repräsentativität ihrer Unterzeichner und der Rechtmäßigkeit ihrer Klauseln beschränkt seien und sich nicht auf die Kontrolle der Frage erstreckten, ob es zweckmäßig sei, dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der Vereinbarung zu unterbreiten, auf einem Fehlverständnis des genannten Urteils beruht und daher unbegründet ist.
Im Urteil vom 17. Juni 1998, UEAPME/Rat (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), hat das Gericht nämlich im Anschluss an die Feststellung in dessen Rn. 84, dass die Kommission nach einem gemeinsamen Antrag der Sozialpartner auf Durchführung einer Vereinbarung auf Unionsebene die Herrschaft über das Verfahren übernehme, in Rn. 85 ausdrücklich entschieden, dass die Kommission „insbesondere“ die Repräsentativität der Unterzeichner dieser Vereinbarung zu prüfen habe, sobald sie wieder in den Ablauf des Verfahrens eingreifen dürfe. Damit hat das Gericht weitere Befugnisse der Kommission keineswegs ausgeschlossen. Im Übrigen brauchte das Gericht auf diesen Aspekt nicht einzugehen, da sich die Frage, ob die Kommission die Zweckmäßigkeit der Durchführung der Vereinbarung auf Unionsebene zu prüfen hatte, in der Rechtssache, in der dieses Urteil ergangen ist, nicht stellte.
Daraus folgt, dass die Wendung „prüft, ob ein entsprechender Vorschlag an den Rat zu richten ist“ in Rn. 84 des Urteils vom 17. Juni 1998, UEAPME/Rat (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), entgegen dem Vorbringen der EPSU nicht dahin ausgelegt werden kann, dass mit ihr die der Kommission im Rahmen der Phase der Durchführung einer Vereinbarung auf Unionsebene übertragenen Befugnisse allein auf die Kontrolle der Repräsentativität der Sozialpartner und der Rechtmäßigkeit der Klauseln der Vereinbarung beschränkt werden.
Viertens ist zum Vorbringen der EPSU, das Gericht habe in den Rn. 82 und 94 bis 98 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler in Bezug auf die Definition der Rolle des Parlaments im Rahmen des Verfahrens nach den Art. 154 und 155 AEUV im Verhältnis zur Rolle der Sozialpartner begangen, festzustellen, dass sich die EPSU mit diesem Vorbringen in Wirklichkeit gegen die Erwägungen des Gerichts in Rn. 82 des angefochtenen Urteils wendet, ohne irgendeinen Einwand gegen die Ausführungen in dessen Rn. 94 bis 98 zu erheben, die das in Art. 10 Abs. 1 und 2 EUV verankerte Demokratieprinzip und das angebliche „horizontale Subsidiaritätsprinzip“ betreffen.
In Rn. 82 des angefochtenen Urteils hat das Gericht zum Vorbringen der Kläger, dass die Sozialpartner befugt seien, die Kommission zu zwingen, dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung ihrer Vereinbarungen auf Unionsebene zu unterbreiten, zutreffend ausgeführt, dass die Sozialpartner, wenn einer solchen Auslegung gefolgt würde, stärkeren Einfluss auf den Inhalt der auf der Grundlage der Art. 154 und 155 AEUV im Bereich der Sozialpolitik erlassenen Rechtsakte ausüben könnten als das Parlament, das nach Art. 155 Abs. 2 AEUV lediglich vor dem Erlass von Rechtsakten unterrichtet werden müsse.
Überdies hat das Gericht zu Recht festgestellt, dass die von den Klägern vertretene Auslegung dazu führen würde, dass die Sozialpartner befugt wären, die Kommission zu zwingen, im Bereich der Sozialpolitik tätig zu werden, während Art. 225 AEUV dem Parlament lediglich das Recht verleiht, die Kommission aufzufordern, dem Rat „geeignete Vorschläge zu Fragen zu unterbreiten, die nach seiner Auffassung die Ausarbeitung eines Unionsakts zur Durchführung der Verträge erfordern“, sowie, wenn die Kommission keinen Vorschlag vorlegt, das Recht, von ihr die Gründe dafür zu erfahren. Desgleichen kann der Rat gemäß Art. 241 AEUV die Kommission lediglich auffordern, die nach seiner Ansicht zur Verwirklichung der gemeinsamen Ziele geeigneten Untersuchungen vorzunehmen und ihm entsprechende Vorschläge zu unterbreiten, sowie, wenn die Kommission keinen Vorschlag vorlegt, das Recht, von ihr die Gründe dafür zu erfahren. Diese Schlussfolgerung kann nicht durch das Vorbringen der EPSU in Frage gestellt werden, wonach die Sozialpartner den Wortlaut der betreffenden Vereinbarung eigenständig aushandelten, verfassten und billigten und das Parlament stets an einem solchen Verfahren beteiligt sei, da die Kommission zu seiner Unterrichtung verpflichtet sei.
Nach alledem hat das Gericht bei der Auslegung des Wortlauts von Art. 155 Abs. 2 AEUV und bei dessen systematischer und teleologischer Auslegung keinen Rechtsfehler begangen und entgegen dem Vorbringen der EPSU auch das institutionelle Gleichgewicht, das sich aus den Art. 154 und 155 AEUV ergibt, nicht verändert.
Dieses Ergebnis kann nicht durch das allgemeine Vorbringen der EPSU in Frage gestellt werden, wonach das Gericht einen Rechtsfehler begangen habe, indem es die in Rn. 70 des Urteils vom 14. April 2015, Rat/Kommission (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
), aufgestellten Grundsätze nicht angewandt habe.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof in Rn. 70 des Urteils vom 14. April 2015, Rat/Kommission (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
), entschieden hat, dass das der Kommission durch Art. 17 Abs. 2 EUV und Art. 289 AEUV eingeräumte Initiativrecht bedeutet, dass sie darüber zu entscheiden hat, ob sie einen Vorschlag für einen Rechtsakt vorlegt oder nicht, es sei denn, dass sie dazu nach dem Unionsrecht verpflichtet ist.
Aus dem Urteil vom 14. April 2015, Rat/Kommission (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
), geht zwar hervor, dass in den Verträgen Fallgruppen vorgesehen sind, in denen die Kommission verpflichtet ist, einen Vorschlag für einen Rechtsakt vorzulegen.
Die EPSU hat jedoch ihr Vorbringen, wonach die Durchführung einer von den Sozialpartnern gemäß Art. 155 Abs. 2 AEUV geschlossenen Vereinbarung auf Unionsebene nach der aus diesem Urteil hervorgegangenen Rechtsprechung eine solche Fallgruppe darstelle, nicht untermauert. Sie beschränkt sich nämlich auf die Behauptung, dass die Kommission nach dieser Bestimmung verpflichtet sei, einen solchen Vorschlag vorzulegen, und dass es Sache des Rates sei, im Licht des Wortlauts der Vereinbarung zwischen den Sozialpartnern, die auf Unionsebene durchgeführt werden solle, zu entscheiden, ob dieser Vorschlag anzunehmen sei. Daher ist ihre Argumentation zurückzuweisen.
Nach alledem ist der zweite Rechtsmittelgrund in vollem Umfang zurückzuweisen.
Zum ersten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler in Bezug auf den Gesetzgebungscharakter der auf der Grundlage von Art. 155 Abs. 2 AEUV erlassenen Rechtsakte
Vorbringen der Parteien
Mit dem ersten Rechtsmittelgrund macht die EPSU geltend, das Gericht habe in den Rn. 69, 73, 89, 96 und 100 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft festgestellt, dass die durch Beschluss des Rates gemäß Art. 155 Abs. 2 AEUV erlassenen Rechtsakte keine Gesetzgebungsakte seien.
Insoweit macht die EPSU erstens geltend, die „Konsequenzen“ der durch Beschluss des Rates gemäß Art. 155 Abs. 2 AEUV erlassenen Richtlinien unterschieden sich nicht von denen der gemäß Art. 153 AEUV erlassenen Richtlinien.
Zweitens habe das Gericht in den Rn. 69 und 89 des angefochtenen Urteils auf die Natur der Phase der Durchführung der fraglichen Vereinbarung auf der Grundlage von Art. 155 Abs. 2 AEUV und die Einstufung des nach dieser Bestimmung erlassenen Rechtsakts abgestellt und nicht auf dessen „substanzielle Konsequenzen“. Überdies sei der vom Gericht in Rn. 96 des angefochtenen Urteils gezogene Schluss zum einen mit den gemäß Art. 155 Abs. 2 AEUV getroffenen Maßnahmen, die ihren Charakter als Gesetzgebungsakte behielten, unvereinbar und zum anderen mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Richtlinien im Bereich der Sozialpolitik.
Drittens stelle die Phase der Durchführung einer Vereinbarung zwischen Sozialpartnern auf Unionsebene auf der Grundlage von Art. 155 Abs. 2 AEUV ein „besonderes Gesetzgebungsverfahren“ im Sinne von Art. 289 Abs. 2 AEUV dar. Die Bezugnahme des Gerichts auf das Urteil vom 6. September 2017, Slowakei und Ungarn/Rat (
C‑643/15 und C‑647/15
,
EU:C:2017:631
), in Rn. 69 des angefochtenen Urteils gehe fehl und könne den gemäß Art. 155 Abs. 2 AEUV getroffenen Maßnahmen ihren „im Wesentlichen legislativen“ Charakter nicht nehmen.
Nach Ansicht der Kommission ist der erste Rechtsmittelgrund als ins Leere gehend, jedenfalls aber als unbegründet zurückzuweisen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht in Rn. 69 des angefochtenen Urteils im Rahmen seiner systematischen Auslegung von Art. 155 Abs. 2 AEUV ausgeführt hat, dass diese Bestimmung keine ausdrückliche Bezugnahme auf das „ordentliche Gesetzgebungsverfahren“ oder das „besondere Gesetzgebungsverfahren“ im Sinne von Art. 289 Abs. 1 und 2 AEUV enthalte, so dass die Phase der Durchführung der zwischen den Sozialpartnern geschlossenen Vereinbarungen auf Unionsebene nicht als „Gesetzgebungsverfahren“ im Sinne der letztgenannten Bestimmung einzustufen sei und die am Ende dieser Phase erlassenen Maßnahmen keine „Gesetzgebungsakte“ im Sinne von Art. 289 Abs. 3 AEUV darstellten.
Hierzu ist festzustellen, dass sich die Frage nach der Einstufung der gemäß Art. 155 Abs. 2 AEUV erlassenen Rechtsakte als Gesetzgebungsakte von der Frage unterscheidet, welche Befugnis der Kommission bei der Entscheidung darüber zusteht, ob es zweckmäßig ist, dem Rat einen Vorschlag zur Durchführung der zwischen den Sozialpartnern geschlossenen Vereinbarungen auf Unionsebene zu unterbreiten.
Wie der Generalanwalt in Nr. 72 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, ist der Umfang dieser Befugnis nämlich gleich, unabhängig davon, ob der Rechtsakt, dessen Erlass dem Rat vorgeschlagen wird, ein Gesetzgebungsakt ist oder nicht.
Folglich ist der erste Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
Zum dritten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler des Gerichts bei der Beurteilung des Umfangs seiner gerichtlichen Kontrolle
Vorbringen der Parteien
Mit dem dritten Rechtsmittelgrund macht die EPSU geltend, das Gericht habe in den Rn. 31 bis 33, 78, 79, 109 bis 112, 122 und 133 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen, indem es die Intensität der gerichtlichen Kontrolle der streitigen Entscheidung aufgrund ihrer politischen Natur und der Gefahr einer Beeinträchtigung der Unabhängigkeit der Kommission beschränkt habe.
Insoweit trägt die EPSU vor, die Auslegung des Gerichts, wonach die Kommission bei der Entscheidung darüber, ob sie dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der zwischen den Sozialpartnern auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarung vorlege, über ein weites politisches Ermessen verfüge, beruhe auf einer fehlerhaften Auslegung der Bestimmungen des AEU‑Vertrags, ihres Kontexts und ihres Gegenstands sowie des Urteils vom 17. Juni 1998, UEAPME/Rat (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
). Bevor die Kommission dem Rat den Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung einer solchen Vereinbarung auf Unionsebene unterbreite, sei ihre Rolle nämlich nicht politischer, sondern „im Wesentlichen rechtlicher“ Art.
Überdies habe das Gericht in Rn. 112 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen, indem es Parallelen zu dem im Bereich der europäischen Bürgerinitiative ergangenen Urteil vom 23. April 2018, One of Us u. a./Kommission (
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
), gezogen habe. Das Verfahren nach den Art. 154 und 155 AEUV weise keine Ähnlichkeit mit dem Verfahren der europäischen Bürgerinitiative auf, da zum einen Letzteres weder einen Prozess kollektiver Aushandlung noch die Ausübung eines in Art. 28 der Charta der Grundrechte verankerten Grundrechts betreffe und zum anderen diejenigen, die ein solches Verfahren in Gang setzten, nicht an der Ausarbeitung des Rechtsetzungsvorschlags mitwirkten.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der EPSU entgegen. Sie trägt insbesondere vor, das Gericht habe zu Recht festgestellt, dass die Intensität seiner gerichtlichen Kontrolle der streitigen Entscheidung nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs begrenzt sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
Im Rahmen des dritten Rechtsmittelgrundes wirft die EPSU dem Gericht im Wesentlichen vor, einen Rechtsfehler in Bezug auf die Intensität seiner gerichtlichen Kontrolle der streitigen Entscheidung begangen zu haben, und nimmt Bezug auf die Rn. 31 bis 33, 78, 79, 109 bis 112, 122 und 133 des angefochtenen Urteils.
Insoweit geht aus den Rn. 62 und 64 des vorliegenden Urteils im Wesentlichen hervor, dass die Kommission nicht verpflichtet ist, dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung einer zwischen den Sozialpartnern geschlossenen Vereinbarung auf Unionsebene nach Art. 155 Abs. 2 AEUV zu unterbreiten, da die Kommission bei der Entscheidung darüber, ob es angebracht ist, dem Rat einen solchen Vorschlag zu unterbreiten, über ein Ermessen verfügt.
Wie das Gericht in den Rn. 110 und 111 des angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt hat, ist nach ständiger Rechtsprechung die gerichtliche Kontrolle in Fällen, in denen ein Organ komplexe Beurteilungen vorzunehmen hat, grundsätzlich auf die Prüfung beschränkt, ob die Verfahrens- und Begründungsvorschriften eingehalten worden sind, ob der Sachverhalt zutreffend festgestellt worden ist und ob kein Rechtsfehler, keine offensichtlich fehlerhafte Würdigung des Sachverhalts und kein Ermessensmissbrauch vorliegen (vgl. Urteil vom 1. Juli 2008, Chronopost und La Poste/UFEX u. a.,
C‑341/06 P und C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Diese Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle ist insbesondere dann geboten, wenn die Unionsorgane wie im vorliegenden Fall zum einen potenziell widerstreitende Interessen, wie insbesondere die allgemeinen Interessen der Union und der Sozialpartner, zu berücksichtigen und zum anderen mit politischen Erwägungen verbundene Entscheidungen zu treffen haben (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 5. Oktober 1994, Deutschland/Rat,
C‑280/93
,
EU:C:1994:367
, Rn.
, und vom 14. Juli 2005, Rica Foods/Kommission,
C‑40/03 P
,
EU:C:2005:455
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Das Vorbringen der EPSU kann die Feststellungen des Gerichts zum Umfang seiner gerichtlichen Kontrolle der streitigen Entscheidung nicht in Frage stellen.
Erstens ist zum Vorbringen der EPSU, das Ermessen der Kommission bei der Entscheidung darüber, ob sie dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung einer zwischen den Sozialpartnern geschlossenen Vereinbarung auf Unionsebene unterbreite, sei nicht politischer, sondern „im Wesentlichen rechtlicher“ Natur, festzustellen, dass die Kommission zwar eine rechtliche Beurteilung vornimmt, wenn sie gemäß Art. 155 Abs. 2 AEUV die Repräsentativität der Unterzeichner dieser Vereinbarung und die Rechtmäßigkeit ihrer Klauseln zu prüfen hat. Wie das Gericht in Rn. 79 des angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt hat, muss die Kommission jedoch, wenn sie von den betreffenden Sozialpartnern mit einem Antrag auf Durchführung ihrer Vereinbarung auf Unionsebene befasst wird, auch prüfen, ob deren eventuelle Durchführung auf Unionsebene unter Berücksichtigung insbesondere politischer, wirtschaftlicher und sozialer Erwägungen zweckmäßig ist.
Zweitens kann das Vorbringen der EPSU, das Gericht habe in Rn. 112 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen, indem es Parallelen zu dem im Bereich der europäischen Bürgerinitiative ergangenen Urteil vom 23. April 2018, One of Us u. a./Kommission (
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
), gezogen habe, nicht zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führen, da das Gericht, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, seine Kontrolle der Rechtmäßigkeit der streitigen Entscheidung ohne Rechtsfehler beschränkt hat.
Nach alledem hat das Gericht keinen Rechtsfehler begangen, als es angenommen hat, dass die Intensität seiner gerichtlichen Kontrolle der streitigen Entscheidung im vorliegenden Fall begrenzt sei.
Der dritte Rechtsmittelgrund ist daher zurückzuweisen.
Zum vierten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der Begründung der streitigen Entscheidung
Vorbringen der Parteien
Mit dem vierten Rechtsmittelgrund macht die EPSU geltend, das Gericht habe in den Rn. 116 bis 140 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen, indem es festgestellt habe, dass die Gründe, auf die sich die streitige Entscheidung stütze, weder fehlerhaft seien noch der Grundlage entbehrten oder unzureichend seien.
Erstens habe das Gericht in Rn. 118 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen, indem es festgestellt habe, dass die Begründung der streitigen Entscheidung den Anforderungen von Art. 296 AEUV genüge und es ermögliche, die Gründe für die Beurteilung der Kommission zu erkennen. Die in der streitigen Entscheidung gegebene Begründung sei nämlich falsch, und die genannten Gründe entsprächen nicht denen, die im Verfahren vor ihrem Erlass angeführt worden seien.
Zweitens habe das Gericht in den Rn. 130, 131, 133 und 136 des angefochtenen Urteils mehrere Fehler bei der Prüfung der inhaltlich unzutreffenden und/oder irrelevanten Gründe begangen. Außerdem habe es in den Rn. 136 und 138 des angefochtenen Urteils nicht berücksichtigt, dass die Kommission in der streitigen Entscheidung nicht angegeben habe, warum sie entgegen ihrer Ankündigung im Schriftwechsel mit der EPSU keine „Folgenabschätzung“ vorgenommen habe, und welche Gründe es rechtfertigten, von ihren in diesem Bereich veröffentlichten Mitteilungen abzuweichen. Insbesondere habe das Gericht in Rn. 138 des angefochtenen Urteils zu Unrecht entschieden, dass die Kläger nicht dargelegt hätten, aufgrund welcher Vorschrift die Kommission verpflichtet gewesen sein solle, eine solche „Folgenabschätzung“ vorzunehmen, bevor sie sich geweigert habe, von ihrem Initiativrecht Gebrauch zu machen, obwohl ihre Mitteilungen bei den Klägern eine „berechtigte Erwartung“ geweckt hätten, die eine rechtliche Kontrolle und eine Folgenabschätzung obligatorisch gemacht hätten.
Drittens wendet sich die EPSU gegen die Auslegung der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Richtlinien über die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer durch das Gericht in den Rn. 131 und 132 des angefochtenen Urteils.
Nach Ansicht der Kommission ist der vierte Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Der vierte Rechtsmittelgrund gliedert sich im Wesentlichen in zwei Teile, mit denen erstens ein Rechtsfehler des Gerichts in Bezug auf die Einhaltung der Pflicht zur Begründung der streitigen Entscheidung durch die Kommission und zweitens ein Rechtsfehler des Gerichts in Bezug auf die Stichhaltigkeit dieser Begründung gerügt werden.
–
Zum ersten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes: Rechtsfehler in Bezug auf die Einhaltung der Begründungspflicht durch die Kommission
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei der in Art. 296 AEUV vorgesehenen Begründungspflicht nach ständiger Rechtsprechung um ein wesentliches Formerfordernis handelt, das von der Stichhaltigkeit der Begründung zu unterscheiden ist, die zur materiellen Rechtmäßigkeit des streitigen Rechtsakts gehört. Deshalb muss die nach Art. 296 AEUV erforderliche Begründung der Natur dieses Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Organs, das ihn erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann (vgl. Urteil vom 14. Oktober 2010, Deutsche Telekom/Kommission,
C‑280/08 P
,
EU:C:2010:603
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Sodann ist nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs, auf die das Gericht in Rn. 115 des angefochtenen Urteils hingewiesen hat, das Begründungserfordernis anhand der Umstände des Einzelfalls zu beurteilen, insbesondere des Inhalts des streitigen Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und des Interesses, das die Adressaten oder andere vom Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich und rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen von Art. 296 AEUV genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (Urteil vom 1. Juli 2008, Chronopost und La Poste/UFEX u. a.,
C‑341/06 P und C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Die EPSU macht insoweit geltend, das Gericht habe in Rn. 118 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen, indem es festgestellt habe, dass die Adressaten der streitigen Entscheidung – die TUNED und die EUPAE – die Gründe für diese Entscheidung hätten erkennen können.
Im vorliegenden Fall hat das Gericht in Rn. 116 des angefochtenen Urteils auf die drei Gründe hingewiesen, auf denen die streitige Entscheidung beruht und die in Rn. 13 des vorliegenden Urteils wiedergegeben sind. In Rn. 117 des angefochtenen Urteils hat das Gericht den Kontext dargestellt, in dem diese Entscheidung getroffen worden war. Es hat ausgeführt, dass die Kommission die betreffenden Sozialpartner zur Zweckmäßigkeit einer Maßnahme der Union in Bezug auf die Unterrichtung und Anhörung von Beamten und Angestellten der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden angehört habe und dass die Sozialpartner gerade infolge dieser Anhörung die fragliche Vereinbarung ausgehandelt und unterzeichnet hätten. In Anbetracht der Gründe der streitigen Entscheidung und des Kontexts ihres Erlasses hat das Gericht somit in Rn. 118 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerfrei festgestellt, dass sie den Anforderungen von Art. 296 AEUV an die Begründung genügte, so dass ihr zum einen ihre Adressaten – die TUNED und die EUPAE – die Gründe, auf denen die Beurteilung der Kommission beruhte, entnehmen und sie anfechten konnten und zum anderen das Gericht zu einer Überprüfung dieser Gründe in der Lage war.
Wie der Generalanwalt in Nr. 104 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, ist die streitige Entscheidung an die Sozialpartner gerichtet, die die fragliche Vereinbarung geschlossen haben und die sowohl aufgrund ihrer Stellung als auch aufgrund des Schriftwechsels und der zuvor von der Kommission durchgeführten Anhörungen bereits Kenntnis von dem Kontext hatten, in dem die ablehnende Entscheidung getroffen worden war.
Unter diesen Umständen ist das Vorbringen zurückzuweisen, das Gericht habe zu Unrecht angenommen, dass die Begründung der streitigen Entscheidung ausreiche und dass ihr deren Adressaten die Gründe für die Entscheidung hätten entnehmen können.
Daraus folgt, dass das Gericht in Rn. 119 des angefochtenen Urteils zu Recht entschieden hat, dass die streitige Entscheidung der Begründungspflicht gemäß Art. 296 AEUV genügte.
Der erste Teil des vierten Rechtsmittelgrundes ist daher zurückzuweisen.
–
Zum zweiten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes: Rechtsfehler des Gerichts in Bezug auf die Stichhaltigkeit der Begründung der streitigen Entscheidung
Zur Stichhaltigkeit der Begründung der streitigen Entscheidung trägt die EPSU vor, die darin angeführten Gründe seien inhaltlich unzutreffend und/oder irrelevant.
Erstens macht die EPSU in Bezug auf die Rn. 130 und 136 des angefochtenen Urteils, die den ersten dieser Gründe betreffen, geltend, die Erwägungen des Gerichts seien in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht unzutreffend, da auf die Beamten und Angestellten der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten bereits zahlreiche Richtlinien Anwendung fänden und nichts die Kommission ohne Folgenabschätzung zu der Annahme berechtigt habe, dass der Erlass des Beschlusses zur Durchführung der fraglichen Vereinbarung auf Unionsebene durch den Rat geeignet gewesen wäre, die Struktur, Organisation und Funktionsweise dieser Behörden zu verändern.
Hierzu ist zunächst festzustellen, dass dieser Teil des Rechtsmittelgrundes unzulässig ist, soweit die EPSU die Tatsachenfeststellungen des Gerichts als solche in Frage stellt, ohne insoweit eine Verfälschung von Tatsachen geltend zu machen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Dezember 2020, Rat u. a./K. Chrysostomides & Co. u. a.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P und C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im Übrigen ist zu dem Vorbringen, für die fragliche Vereinbarung sei keine „Folgenabschätzung“ vorgenommen worden, festzustellen, dass die EPSU nicht darlegt, inwiefern eine solche Folgenabschätzung erforderlich gewesen wäre, um zu klären, ob die Durchführung der fraglichen Vereinbarung auf Unionsebene Auswirkungen auf die Funktionsweise der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten haben konnte, so dass sie keinen Rechtsfehler des Gerichts dargetan hat.
Zum zweiten Grund der streitigen Entscheidung macht die EPSU geltend, das Gericht habe nicht berücksichtigt, dass die fragliche Vereinbarung ein „Verschlechterungsverbot“ enthalte, das den Betroffenen weiter gehende Rechte einräume als die in einigen Mitgliedstaaten bereits anerkannten und den Widerruf dieser Rechte im Fall eines Regierungswechsels verhindere.
Insoweit hat die EPSU zum einen nicht erläutert, inwiefern die Nichtberücksichtigung der Tatsache, dass die fragliche Vereinbarung ein solches „Verschlechterungsverbot“ enthielt, impliziert, dass das Gericht in Rn. 131 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen hat. Zum anderen ist jedenfalls festzustellen, dass die EPSU keine Verfälschung der vom Gericht in Rn. 131 getroffenen Feststellung geltend macht, die sich auf das Vorbringen der Kommission bezieht, dass im Jahr 2014 bereits 22 Mitgliedstaaten über Regeln für die Unterrichtung und Anhörung der Beamten und Angestellten der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden verfügt hätten.
Zum dritten Grund der streitigen Entscheidung trägt die EPSU vor, das Gericht habe in Rn. 133 des angefochtenen Urteils weder die sektorielle Natur der fraglichen Vereinbarung noch die Repräsentativität der betreffenden Sozialpartner berücksichtigt. Die EUPAE seien der Sozialpartner der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten, so dass die fragliche Vereinbarung den Zentralstaat betroffen habe und nicht die lokalen Regierungen. Darüber hinaus beeinträchtige die fragliche Vereinbarung nicht die Struktur der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten, da sie sich nur auf die Informations- und Anhörungsrechte der Beamten und Angestellten dieser Behörden beziehe.
Es ist darauf hinzuweisen, dass nicht Rn. 133 des angefochtenen Urteils, sondern dessen Rn. 132 speziell der Prüfung des dritten Grundes der streitigen Entscheidung gewidmet ist. In Rn. 132 hat das Gericht eine Tatsachenwürdigung vorgenommen, wonach die Durchführung der fraglichen Vereinbarung auf Unionsebene sehr unterschiedliche Auswirkungen auf die Mitgliedstaaten hätte, je nach ihrem Zentralisierungs- bzw. Dezentralisierungsgrad. Aufgrund dieser Feststellung kam das Gericht zu dem Schluss, dass die Kommission durch nichts daran gehindert gewesen sei, diesen Umstand als unerwünschte Folge der Durchführung der fraglichen Vereinbarung auf Unionsebene zu berücksichtigen. Da die EPSU keine Verfälschung der bei dieser Tatsachenwürdigung herangezogenen Tatsachen geltend gemacht hat, kann ihr Vorbringen zum dritten Grund der streitigen Entscheidung vom Gerichtshof nicht geprüft werden.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass das Vorbringen der EPSU, die in der streitigen Entscheidung angeführten Gründe seien unzutreffend oder irrelevant, zurückzuweisen ist.
Was zweitens das Vorbringen der EPSU betrifft, das Gericht habe im angefochtenen Urteil nicht berücksichtigt, dass die Kommission nach der Ankündigung in ihrem Schriftwechsel, dass eine „Folgenabschätzung“ vorgenommen werde oder im Gang sei, in der streitigen Entscheidung nicht angegeben habe, weshalb die Folgenabschätzung unterblieben sei, ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht in Rn. 138 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, dass die Kläger nicht dargelegt hätten, aufgrund welcher Vorschrift die Kommission verpflichtet gewesen sein solle, eine solche Folgenabschätzung vorzunehmen, bevor sie sich geweigert habe, von ihrem Initiativrecht Gebrauch zu machen, und ihr Vorbringen daher als unbegründet zurückgewiesen hat. Die EPSU kann daher nicht geltend machen, dass das Gericht solche Erwägungen im angefochtenen Urteil nicht berücksichtigt habe. Im Übrigen hat die EPSU im ersten Rechtszug keine auf die genannten Erwägungen gestützte Verletzung ihres berechtigten Vertrauens gerügt, so dass sie sich, wie der Generalanwalt in Nr. 107 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, nicht erstmals im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels auf eine solche Argumentation stützen kann; diese ist mithin unzulässig.
Drittens wirft die EPSU dem Gericht vor, in Rn. 138 des angefochtenen Urteils entschieden zu haben, dass die von der Kommission im Bereich der Sozialpolitik veröffentlichten Mitteilungen bei den Klägern keine „berechtigte Erwartung“ geweckt hätten, aufgrund deren insbesondere eine „rechtliche Kontrolle“ und eine „Folgenabschätzung“ obligatorisch gewesen wären, und dass nicht begründet worden sei, weshalb sie von diesen Mitteilungen abgewichen sei, obwohl die EPSU zu der Annahme berechtigt gewesen sei, dass sie sich daran halten werde. Hierzu ist festzustellen, dass diese Randnummer des angefochtenen Urteils nicht die von der Kommission im Bereich der Sozialpolitik veröffentlichten Mitteilungen betrifft, sondern die von ihr in ihrem Schriftwechsel angekündigte „Folgenabschätzung“.
Soweit die EPSU mit diesem Vorbringen geltend machen will, dass das Gericht eine Verletzung ihres berechtigten Vertrauens hätte feststellen müssen, weil die Kommission von den genannten Mitteilungen abgewichen sei, ist der EPSU entgegenzuhalten, dass sie im Rahmen ihres ersten Klagegrundes aus diesen Mitteilungen mehrere spezifische Argumente in Bezug auf einen angeblichen Verstoß gegen Art. 155 Abs. 2 AEUV und mangelnde Zuständigkeit abgeleitet hat und dabei von der Prämisse ausgegangen ist, dass sich die Kommission an ihre Mitteilungen hätte halten müssen. Daher hat die EPSU mit ihrer vor dem Gerichtshof erhobenen Rüge, ihr berechtigtes Vertrauen darauf, dass sich die Kommission an die in ihren eigenen Mitteilungen eingegangenen Verpflichtungen halten werde, sei verletzt worden, ihre erstinstanzliche Argumentation fortentwickelt.
Ein Organ, das Verhaltensregeln erlässt und durch ihre Veröffentlichung ankündigt, dass es sie künftig auf die von ihnen erfassten Fälle anwenden werde, erlegt sich zwar eine Selbstbeschränkung bei der Ausübung seines Ermessens auf und darf nicht von diesen Regeln abweichen, da ihm sonst gegebenenfalls eine Verletzung allgemeiner Rechtsgrundsätze wie des Grundsatzes der Gleichbehandlung oder des Vertrauensschutzes anzulasten wäre.
Handelt es sich jedoch, wie hier, um die Ausübung einer der Kommission durch eine primärrechtliche Bestimmung übertragenen Befugnis, dem Rat einen Vorschlag zu unterbreiten, der eine Vorbedingung für den Erlass eines Ratsbeschlusses darstellt, kann insbesondere in Anbetracht der in Rn. 48 des vorliegenden Urteils erwähnten Bedeutung des institutionellen Gleichgewichts, das in dieser Befugnis zum Ausdruck kommt, ohne eine ausdrückliche und eindeutige Selbstverpflichtung der Kommission nicht davon ausgegangen werden, dass sie sich bei der Ausübung dieser Befugnis eine Selbstbeschränkung in Form der Verpflichtung, vor der Unterbreitung ihres Vorschlags ausschließlich ganz bestimmte Erwägungen zu prüfen, auferlegt hätte, die diese Ermessensbefugnis bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen zu einer gebundenen Befugnis machen würde. Aus dem Vorbringen der EPSU im vorliegenden Fall geht nicht hervor, dass die Kommission in den angeführten Mitteilungen eine solche Verpflichtung in Bezug auf die Ausübung der ihr durch Art. 155 Abs. 2 AEUV übertragenen Befugnis übernommen hätte.
Viertens ist das Vorbringen der EPSU, das Gericht habe in den Rn. 131 und 132 des angefochtenen Urteils die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Richtlinien über die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer mit der Begründung falsch ausgelegt, dass es bereits Unterschiede zwischen der lokalen Regierung und der Zentralregierung gebe, als offensichtlich unzulässig zurückzuweisen, da der Rechtsfehler, mit dem diese Randnummern des angefochtenen Urteils behaftet sein sollen, nicht genau bezeichnet wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 23. Januar 2019, Deza/ECHA,
C‑419/17 P
,
EU:C:2019:52
, Rn.
).
Daher ist auch der zweite Teil des vierten Rechtsmittelgrundes zurückzuweisen und damit der gesamte vierte Rechtsmittelgrund.
Nach alledem ist das Rechtsmittel insgesamt zurückzuweisen.
Kosten
Nach Art. 184 Abs. 2 der Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel unbegründet ist.
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
Da die EPSU unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Kommission aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.
Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.

2.
Die European Federation of Public Service Unions (EPSU) trägt neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Europäischen Kommission.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.