CELEX: 62020CJ0055
Zahtjev za prethodnu odluku
Dopuštenost
Članak 267. UFEU‑a
Pojam ,nacionalni sud’
Stegovni sud Odvjetničke komore
Stegovna istraga pokrenuta protiv odvjetnika
Odluka stegovnog agenta kojom se utvrđuje nepostojanje stegovne povrede i obustavlja istraga
Žalba ministra pravosuđa Stegovnom sudu Odvjetničke komore
Direktiva 2006/123/CE
Usluge na unutarnjem tržištu
Članak 4. točka 6. i članak 10. stavak 6.
Sustav ovlašćivanja
Ukidanje ovlaštenja
Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima
Neprimjenjivost

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (
SL 2006., L 376, str. 36
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.) i članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
Zahtjev je upućen u okviru postupka koji je pokrenuo Minister Sprawiedliwości (ministar pravosuđa, Poljska) protiv odluke stegovnog agenta kojom se obustavlja istraga pokrenuta protiv odvjetnika nakon što je utvrđeno da ne postoji stegovna povreda koja se može pripisati osobi o kojoj je riječ.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2006/123
U skladu s uvodnim izjavama 33. i 39. Direktive 2006/123:
„(33)
Usluge iz područja primjene ove Direktive obuhvaćaju najrazličitije djelatnosti koje su predmet stalnih promjena […]. Uključene su, također, usluge za poduzeća i potrošače, kao što je pravno ili porezno savjetovanje […]
[…]
(39)
Pojam ‚sustav ovlašćivanja’ obuhvaća, između ostalog, upravne postupke za dodjelu ovlaštenja, dozvola, dopuštenja ili koncesija te, radi ispunjavanja uvjeta za izvođenje djelatnosti, obavezno učlanjivanje u strukovno društvo, unos u registar, popis ili bazu podataka, službeno imenovanje u određeno tijelo ili posjedovanje kartice koja potvrđuje pripadnost određenoj struci. […]”
Člankom 1. stavkom 5. te direktive propisuje se:
„Ova Direktiva ne utječe na propise kaznenog prava država članica. Države članice, međutim, ne smiju ograničiti slobodu pružanja usluga primjenom odredbi kaznenog zakona koje izričito uređuju ili utječu na pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti izbjegavajući propise predviđene u ovoj Direktivi.”
Člankom 3. stavkom 1. te direktive predviđeno je:
„Ako su odredbe ove Direktive u suprotnosti s odredbom nekog drugog akta Zajednice koji uređuje posebne aspekte pristupa ili izvođenja uslužne djelatnosti u specifičnim sektorima ili za specifične struke, prednost ima odredba drugog akta Zajednice koja se primjenjuje na te specifične sektore ili struke […]”
Člankom 4. iste direktive propisuje se:
„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1.
,usluga’ je svaka samostalna gospodarska djelatnost koja se obično obavlja za naknadu, kako je spomenuto u članku [57. UFEU‑a];
[…]
6.
,sustav ovlašćivanja’ je svaki postupak koji pružatelj ili primatelj mora slijediti da bi od nadležnog tijela dobio službenu ili implicitnu odluku o pristupu ili izvođenju uslužne djelatnosti;
7.
‚zahtjev’ je svaka obveza, zabrana, uvjet ili ograničenje koje je predviđeno zakonima ili drugim propisima država članica ili koje proizlazi iz sudske prakse, upravne prakse, propisa profesionalnih tijela ili kolektivnih pravila strukovnih udruženja ili drugih profesionalnih organizacija, usvojenih pri izvođenju [njihove] pravne nezavisnosti; […]
[…]”
Članak 9. Direktive 2006/123, koji se nalazi u odjeljku 1., naslovljenom „Ovlaštenja”, a koji se nalazi u poglavlju III., naslovljenom „Sloboda poslovnog nastana za pružatelje usluga”, u stavku 3. propisuje:
„Ovaj se odjeljak ne odnosi na one aspekte sustava ovlašćivanja koje izravno ili neizravno uređuju drugi akti Zajednice.”
Članak 10. Direktive 2006/123 koji se nalazi u tom odjeljku 1., naslovljen „Uvjeti za dodjelu ovlaštenja”, u stavku 6. određuje:
„Osim u slučaju dodjele ovlaštenja, svaka odluka nadležnih tijela, uključujući odbijanje ili ukidanje ovlaštenja, mora se u cijelosti obrazložiti i može biti predmet spora pred sudom ili drugim organima za pritužbe.”
Odjeljak 2. poglavlja III. Direktive 2006/123, koji obuhvaća njezine članke 14. i 15., odnosi se na zahtjeve koji se odnose na pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti koji su zabranjeni ili podvrgnuti ocjeni.
Direktiva 98/5/EZ
Uvodna izjava 7. Direktive 98/5/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 1998. o olakšavanju stalnog obavljanja odvjetničke djelatnosti u državi članici različitoj od one u kojoj je stečena kvalifikacija (
SL 1998., L 77, str. 36
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 65.) propisuje:
„Budući da, u skladu sa svojim ciljem ova Direktiva ne predviđa nikakva pravila u vezi s isključivo unutarnjim stanjima u državama, i pri tome ne utječe na nacionalna pravila kojima se uređuju pitanja u vezi pravne struke, njome se ne čini ništa više od nužnog za učinkovito postizanje njenog cilja; budući da ova direktiva ne umanjuje prava iz nacionalnog zakonodavstva koje uređuje pristup i obavljanje odvjetničkih djelatnosti pod stručnim nazivom korištenom u državi primateljici.”
U skladu s člankom 1. stavkom 1. navedene direktive:
„Svrha ove Direktive je omogućavanje trajnog obavljanja odvjetničke djelatnosti, kao samostalne ili nesamostalne djelatnosti, u državi članici različitoj od one u kojoj je stečena kvalifikacija za bavljenje odvjetništvom.”
Poljsko pravo
Zakon o odvjetništvu
Članak 9. ustawa z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Zakon o odvjetništvu) od 26. svibnja 1982. (Dz. U. br. 16, poz. 124), kako je izmijenjen, predviđa:
„1.   Tijela Odvjetničke komore su: Nacionalna skupština Odvjetničke komore, Vrhovno vijeće Odvjetničke komore, Viši stegovni sud, stegovni agent Odvjetničke komore i Viši nadzorni odbor.
2.   Samo odvjetnici mogu biti članovi tijelâ Odvjetničke komore.”
U skladu s člankom 11. tog zakona:
„1.   Izbor u tijela Odvjetničke komore i tijela lokalnih Odvjetničkih komora provodi se tajnim glasovanjem uz neograničen broj kandidata.
2.   Mandat tijela Odvjetničke komore kao i lokalnih Odvjetničkih komora […] traje četiri godine. Međutim, njihovi članovi dužni su obavljati svoje dužnosti do trenutka konstituiranja novoizabranih tijela.
[…]
4.   Pojedinačne članove tijelâ iz stavka 1. može razriješiti tijelo koje ih je izabralo i prije isteka njihova mandata.
[…]”
Člankom 39. navedenog zakona propisuje se:
„Tijela lokalne Odvjetničke komore su:
1.
skupština lokalne odvjetničke komore, koja se sastoji od odvjetnika koji obavljaju odvjetničku djelatnost i zastupnika drugih odvjetnika;
[…]
3.
Stegovni sud;
3.a) stegovni agent
[…]”
Člankom 40. istog zakona propisuje se:
„U nadležnosti skupštine lokalne odvjetničke komore je:
[…]
2.
izbor predsjednika, predsjednika Stegovnog suda, stegovnog agenta […], kao i članova i zamjenika članova […] Stegovnog suda […];
[…]”
Na temelju članka 51. Zakona o odvjetništvu:
„1.   Stegovni sud sastoji se od predsjednika, potpredsjednika, članova i zamjenskih članova.
2.   Stegovni sud odlučuje u punom sastavu od triju sudaca.”
Člankom 58. tog zakona propisuje se:
„Područjem nadležnosti Vrhovnog vijeća Odvjetničke komore obuhvaćena su sljedeća područja:
[…]
13.
obustava prava na obavljanje dužnosti zbog kršenja osnovnih obveza pojedinačnih članova tijelâ lokalnih odvjetničkih komora i vijećâ Odvjetničke komore, uz izuzetak članova stegovnih sudova, te obraćanje nadležnim tijelima sa zahtjevom za opoziv te obustave;
[…]”
Člankom 80. navedenog zakona propisuje se:
„Odvjetnici […] podliježu stegovnoj odgovornosti u slučaju postupanja koja su protivna zakonu, etičkim načelima ili dostojanstvu struke ili u slučaju povrede njihovih profesionalnih obveza […]”
U skladu s člankom 81. stavkom 1. navedenog zakona:
„Stegovne sankcije su sljedeće:
1.
mjera opreza,
2.
ukor,
3.
novčana kazna,
4.
obustava prava obavljanja stručne djelatnosti u razdoblju od tri mjeseca do pet godina,
5.
stavljen izvan snage
6.
isključenje iz Odvjetničke komore.”
Članak 82. stavak 2. Zakona o odvjetništvu određuje:
„Isključenje iz Odvjetničke komore podrazumijeva brisanje iz imenika odvjetnika bez prava podnošenja zahtjeva za ponovni upis u taj imenik u razdoblju od 10 godina od dana konačnosti odluke kojom se određuje isključenje iz Odvjetničke komore.”
Članak 88.a navedenog zakona u stavcima 1. i 4. propisuje:
„1.   Odluke i rješenja kojima se obustavlja stegovni postupak po službenoj dužnosti priopćuju se strankama i ministru pravosuđa zajedno s njihovim obrazloženjem.
[…]
4.   Stranke u postupku i ministar pravosuđa imaju pravo uložiti žalbu protiv odluka i rješenja kojima se obustavljaju stegovni postupci u roku od 14 dana od dana dostave primjerka odluke ili rješenja zajedno s obrazloženjem, kao i uputom o roku i načinu podnošenja žalbe.”
U skladu s člankom 89. stavkom 1. navedenog zakona:
„Stegovni sud neovisan je pri donošenju odluka.”
Člankom 91. stavcima 2. i 3. navedenog zakona propisuje se:
„2.   Stegovni sud odlučuje o svim predmetima kao prvostupanjski sud, osim u slučajevima […] žalbenog postupka protiv odluke stegovnog agenta o nepokretanju stegovnog postupka ili o obustavi stegovnog postupka.
3.   Viši stegovni sud odlučuje:
1.
kao drugostupanjski sud u predmetima o kojima su u prvom stupnju odlučivali stegovni sudovi lokalnih odvjetničkih komora,
[…]”
Članak 91.a stavak 1. Zakona o odvjetništvu glasi:
„Stranke, ministar pravosuđa, pravobranitelj i predsjednik Vrhovnog vijeća Odvjetničke komore mogu [Sądu Najwyższyjem (Vrhovni sud)] podnijeti žalbu u kasacijskom postupku protiv drugostupanjskih odluka Višeg stegovnog suda.”
Člankom 91.b tog zakona propisuje se:
„Žalba u kasacijskom postupku može se podnijeti zbog očite povrede prava kao i u slučaju očito neproporcionalne stegovne sankcije.”
Člankom 91.c navedenog zakona propisuje se:
„Žalba [Sądu Najwyższyjem (Vrhovni sud)] u kasacijskom postupku podnosi se posredstvom Višeg stegovnog suda u roku od 30 dana od dana dostave odluke s obrazloženjem.”
Članak 95.n Zakona o odvjetništvu određuje:
„U slučajevima koji nisu uređeni ovim zakonom na stegovne postupke primjenjuju se
mutatis mutandis
sljedeće odredbe:
1.
Kodeksa postępowania karnego (Zakonik o kaznenom postupku);
[…]”
Zakonik o kaznenom postupku
U skladu s člankom 100. stavkom 8. Zakonika o kaznenom postupku:
„Nakon objave ili dostave odluke ili rješenja, stranke u postupku poučavaju se o njihovim pravima na podnošenje žalbe te o roku i načinu podnošenja ili pak da protiv odluke ili rješenja nije moguće izjaviti žalbu.”
Člankom 521. tog zakonika određeno je:
„[Prokurator Generalny (glavni državni odvjetnik)] i [Rzecznik Praw Obywatelskich (pučki pravobranitelj)] mogu podnijeti žalbu u kasacijskom postupku protiv bilo koje konačne odluke suda kojom se obustavlja postupak.”
Članak 525. tog zakonika propisuje:
„1.   Podnositelj zahtjeva podnosi žalbu u kasacijskom postupku [Sądu Najwyższyjem (Vrhovni sud)] posredstvom žalbenog suda.
2.   U slučaju iz članka 521. žalba u kasacijskom postupku podnosi se izravno [Sądu Najwyższyjem (Vrhovni sud)].”
Zakon o državnom odvjetništvu
Članak 1. stavak 2. ustawa z dnia 28 maja 2016 r. – Prawo o adwokaturze (Zakon o državnom odvjetništvu) od 28. siječnja 2016. (Dz. U. iz 2016., poz. 177.) navodi:
„Glavni državni odvjetnik najviše je tijelo državnog odvjetništva. Funkciju glavnog državnog odvjetnika izvršava ministar pravosuđa. […]”
Zakon o Vrhovnom sudu
Na temelju ustawa z dnia 8 grudnja 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Zakon o Vrhovnom sudu) od 8. prosinca 2017. (Dz. U. iz 2018., poz. 5.) Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) sastoji se od raznih vijeća, među kojima su kazneno vijeće i stegovno vijeće.
U skladu s člankom 24. tog zakona, u nadležnosti su kaznenog vijeća Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), osobito predmeti koji se ispituju s obzirom na Zakonik o kaznenom postupku i drugi predmeti na koje se primjenjuju odredbe tog zakonika.
U skladu s člankom 27. stavkom 1. točkom 1. podtočkom (b) prvom alinejom navedenog zakona, u nadležnosti su stegovnog vijeća Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) osobito predmeti koji se odnose na stegovne postupke koji se vode na temelju Zakona o odvjetništvu.
Sudska praksa kaznenih i stegovnih vijeća Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)
Kazneno vijeće Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) kao i pravna teorija do sada su zauzimali stajalište prema kojem glavni državni odvjetnik i pučki pravobranitelj nisu ovlašteni podnijeti žalbu protiv odluka Stegovnog suda Odvjetničke komore kojima se potvrđuje odluka stegovnog agenta o nepokretanju stegovnih istraga. Navedeni sud u tom pogledu smatra da Zakon o odvjetništvu u potpunosti uređuje dopuštenost žalbe u kasacijskom postupku i da se, u skladu s člankom 95.n tog zakona, članak 521. Zakonika o kaznenom postupku stoga ne primjenjuje.
Međutim, u presudi od 27. studenoga 2019. stegovno vijeće Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) zauzelo je suprotno stajalište smatrajući da se članak 521. Zakonika o kaznenom postupku primjenjuje na takve odluke Stegovnog suda Odvjetničke komore te je stoga proglasilo dopuštenom žalbu u kasacijskom postupku koju je podnio glavni državni odvjetnik protiv rješenja Sąda Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi, Poljska) kojim je potvrđena odluka stegovnog agenta o obustavi stegovne istrage koja se vodila protiv jednog odvjetnika.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Dopisom od 20. srpnja 2017. Prokurator Krajowy – Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego (Državni odvjetnik – prvi zamjenik glavnog državnog odvjetnika, Poljska) (u daljnjem tekstu: državni odvjetnik) zatražio je od Rzecznika Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (stegovni agent Odvjetničke komore u Varšavi, Poljska) (u daljnjem tekstu: stegovni agent) da pokrene stegovni postupak protiv osobe R. G. zbog toga što je određenim javnim izjavama prekoračio granice slobode govora odvjetnika i počinio stegovnu povredu zbog prijetnji u tim izjavama koje su bile upućene ministru pravosuđa.
Odlukom od 7. studenoga 2017. stegovni agent odbio je pokrenuti tu stegovnu istragu. Nakon žalbe koju je podnio državni odvjetnik, ta je odluka poništena rješenjem Sąda Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi) od 23. svibnja 2018., zbog čega je predmet vraćen stegovnom agentu na ponovno ispitivanje. Odlukom od 18. lipnja 2018. potonji je protiv osobe R. G. pokrenuo stegovnu istragu koja je obustavljena odlukom od 28. studenoga 2018. u kojoj je navedeni agent zaključio da osoba o kojoj je riječ nije počinila stegovnu povredu. Nakon što su ministar pravosuđa i državni odvjetnik podnijeli žalbe, Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi) 13. lipnja 2019. poništio je tu odluku stegovnog agenta te je predmet još jednom vraćen potonjem na ponovno ispitivanje.
Odlukom od 8. kolovoza 2019. stegovni agent ponovno je obustavio stegovnu istragu nakon što je utvrdio da osoba R. G. nije počinila stegovnu povredu. Pred Sądom Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi) trenutno se vodi postupak po žalbi ministra pravosuđa protiv potonje odluke.
U tom kontekstu Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi) najprije navodi da smatra da ispunjava sve potrebne uvjete da bi ga se moglo smatrati sudom u smislu članka 267. UFEU‑a, tako da može uputi Sudu pitanje u prethodnom postupku.
Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi) najprije se pita primjenjuje li se članak 47. Povelje u kontekstu postupka poput onoga koji se pred njim vodi u glavnom postupku. Prema mišljenju tog suda, to bi bio slučaj ako bi se smatralo da je taj postupak obuhvaćen sustavom upisa u imenik Odvjetničke komore, odnosno, prema mišljenju navedenog suda, sustavom ovlašćivanja, u smislu članka 4. točke 6. Direktive 2006/123 i njezina poglavlja III., jer navedeni postupak može, po potrebi, dovesti do isključenja iz Odvjetničke komore odvjetnika o kojem je riječ i, u tom slučaju, njegova brisanja iz imenika odvjetnika. Naime, takvo brisanje zapravo bi predstavljalo ukidanje ovlaštenja u smislu članka 10. stavka 6. te direktive.
Kao drugo, u slučaju u kojem bi se stoga primjenjivao članak 47. Povelje u kontekstu glavnog postupka, Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi) pita se, zbog različitih razloga, o tumačenju te odredbe.
Kao prvo, navedeni sud ističe da bi, pod pretpostavkom da je žalba protiv odluke koju on treba donijeti u glavnom postupku dopuštena, tijelo nadležno za odlučivanje o toj žalbi bilo, u skladu s člankom 27. stavkom 1. točkom 1. podtočkom (b) prvom alinejom Zakona o Vrhovnom sudu, stegovno vijeće Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud). Međutim, iz presude navedenog suda od 5. prosinca 2019., koja je donesena nakon presude od 19. studenoga 2019.A. K. i dr. (Neovisnost disciplinskog vijeća Vrhovnog suda) (
C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18
,
EU:C:2019:982
), proizlazi da navedeno vijeće nije neovisan i nepristran sud u smislu članka 47. Povelje.
U tim okolnostima Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi) koji će, nakon što donese svoju odluku u glavnom postupku, morati obavijestiti stranke o mogućnosti da podnesu žalbu protiv te odluke, želi doznati je li na njemu da tom prilikom izuzme iz primjene članak 27. stavak 1. točku 1. podtočku (b) prvu alineju Zakona o Vrhovnom sudu i stoga obavijesti navedene stranke o mogućnosti podnošenja žalbe kaznenom vijeću Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud). Isto tako, u slučaju u kojem bi se takva žalba stvarno podnijela, taj Stegovni sud želi doznati je li dužan tu žalbu uputiti navedenom kaznenom vijeću, a ne stegovnom vijeću Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud).
Kao drugo, Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi) pita se je li na njemu, kada dakle bude morao obavijestiti stranke o postojanju pravnog lijeka protiv svoje buduće odluke, ako to bude potrebno, da ne uzme u obzir sudsku praksu stegovnog vijeća Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) navedenu u točki 36. ove presude, prema kojoj je u predmetima poput onog koji je u tijeku u glavnom postupku državnom odvjetniku dopušteno podnijeti žalbu te da se u tom pogledu drži ustaljene sudske prakse kaznenog vijeća tog suda koja je navedena u točki 35. ove presude prema kojoj je takva žalba isključena.
Kao treće, Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi) navodi da je žalbu o kojoj on mora odlučiti podnio ministar pravosuđa. Međutim, jedan od elemenata koji su naveli Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) da u svojoj prethodno navedenoj presudi od 5. prosinca 2019. zaključi da stegovno vijeće tog suda nije neovisan i nepristran sud bio je upravo ovisnost tog vijeća u odnosu na izvršnu vlast i utjecaj koji ministar pravosuđa ima na njegov sastav. S obzirom na te okolnosti, taj Stegovni sud smatra da, čak i ako bi morao, s obzirom na odgovore koje će Sud dati na pitanja istaknuta u točkama 44. i 45. ove presude, odlučiti da žalba nije moguća u ovom slučaju i da eventualni pravni lijek protiv odbijanja te žalbe treba podnijeti kaznenom vijeću Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), i dalje postoji opasnost da će takva žalba, koju je ministar pravosuđa u svojem svojstvu državnog odvjetnika podnio stegovnom vijeću Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), biti proglašena dopuštenom i da će je potonji razmotriti. U tim se okolnostima navedeni Stegovni sud pita može li biti osnovano, kako bi se izbjegao takav slučaj, ne odlučiti u postupku po žalbi koji se pred njim trenutno vodi.
U tim okolnostima Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Primjenjuju li se odredbe poglavlja III. Direktive [2006/123], uključujući članak 10. stavak 6. Direktive o uslugama, na postupak u pogledu stegovne odgovornosti poljskih odvjetnika i stranih odvjetnika upisanih u imenik odvjetničke komore u okviru kojeg se odvjetnika može kazniti novčanom kaznom, suspendirati u obavljanju odvjetničke djelatnosti ili isključiti iz odvjetničke komore, a stranom se odvjetniku može odrediti novčana kazna, suspendirati njegovo pravo na pružanje pravne pomoći u Republici Poljskoj ili zabraniti pružanje pravne pomoći u Republici Poljskoj? U slučaju potvrdnog odgovora, primjenjuju li se odredbe [Povelje], uključujući njezin članak 47., na gore navedeni postupak koji se vodi pred stegovnim sudovima odvjetničkih komora u predmetima u kojima se ne može podnijeti nijedan pravni lijek pred državnim sudovima ili u kojima se protiv tih odluka može podnijeti samo izvanredan pravni lijek kao što je žalba u kasacijskom postupku pred Sądom Najwyższyjim (Vrhovni sud), kao i u predmetima u kojima su svi relevantni elementi ograničeni na samo jednu državu članicu?
2.
Treba li u predmetu u postupku iz prvog prethodnog pitanja, u kojem je za ispitivanje žalbe u kasacijskom postupku protiv odluke ili rješenja stegovnog suda odvjetničke komore ili žalbe protiv odluke o odbijanju prihvaćanja takve žalbe u kasacijskom postupku prema važećim nacionalnim propisima nadležno tijelo koje taj sud, na temelju ocjene koju je iznio Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) u presudi od 5. prosinca 2019. […], ne smatra neovisnim i nepristranim sudom u smislu članka 47. Povelje, izuzeti iz primjene nacionalne odredbe kojima se utvrđuje nadležnost tog tijela, a stegovni sud odvjetničke komore mora tu žalbu u kasacijskom postupku ili žalbu podnijeti pravosudnom tijelu koje bi bilo nadležno da ga navedene odredbe u tome ne sprječavaju?
3.
Može li (ili treba li) Stegovni sud Odvjetničke komore, u predmetu u postupku iz prvog prethodnog pitanja u kojem, prema mišljenju tog suda, ni glavni državni odvjetnik ni pučki pravobranitelj ne mogu podnijeti žalbu u kasacijskom postupku protiv odluke ili rješenja stegovnog suda za odvjetnike, u skladu sa stajalištem koje je:
a)
protivno stajalištu koje je u odluci od 27. studenoga 2019. […] iznijelo stegovno vijeće Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), zasjedajući u vijeću od sedam sudaca, odnosno tijelo koje je prema važećim nacionalnim propisima nadležno za ispitivanje žalbe protiv odluke o odbijanju žalbe u kasacijskom postupku, ali koje stegovni sud Odvjetničke komore na temelju ocjene koju je iznio Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) u svojoj presudi od 5. prosinca 2019. […] ne smatra neovisnim i nepristranim sudom u smislu članka 47. Povelje,
b)
u skladu sa stajalištem koje je ranije iznijelo kazneno vijeće Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), odnosno pravosudno tijelo koje bi bilo nadležno za ispitivanje takve žalbe da ga navedene odredbe u tome ne sprječavaju?
zanemariti stajalište koje je iznijelo stegovno vijeće Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)?
4.
Je li na stegovnom sudu Odvjetničke komore u postupku iz trećeg pitanja, ako mu je ministar pravosuđa podnio žalbu, a:
a)
jedan od elemenata koji, prema mišljenju Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) iznesenom u presudi od 5. prosinca 2019. […] i mišljenju stegovnog suda Odvjetničke komore, opravdava zaključak da stegovno vijeće Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), odnosno tijelo navedeno u točki (a) trećeg pitanja, nije neovisan i nepristrani sud u smislu članka 47. Povelje, jest utjecaj izvršne vlasti, uključujući upravo ministra pravosuđa, na sastav tog tijela,
b)
dužnost glavnog državnog odvjetnika, koji bi, prema stajalištu koje je iznijelo stegovno vijeće Sąda Najwyższjeg (Vrhovni sud), odnosno tijelo navedeno u točki (a) trećeg pitanja, trebao biti ovlašten za podnošenje žalbe u kasacijskom postupku protiv rješenja donesenog u žalbenom postupku, ali prema mišljenju kaznenog vijeća Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), odnosno tijela navedenog u točki (b) trećeg pitanja, i stegovnog suda Odvjetničke komore on za to nije ovlašten, na temelju zakona obavlja upravo ministar pravosuđa,
da ne ispita žalbu, ako samo na taj način može osigurati usklađenost postupka s člankom 47. Povelje, a osobito izbjeći zadiranje tijela koje nije neovisan i nepristrani sud u smislu te odredbe u taj postupak?”
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
Državni odvjetnik i poljska vlada smatraju da je ovaj zahtjev za prethodnu odluku nedopušten jer Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi) nije sud u smislu članka 267. UFEU‑a.
U tom pogledu poljska vlada ističe, s jedne strane, da je u skladu s člankom 17. stavkom 1. poljskog Ustava, takav Stegovni sud nadležan za osiguravanje urednog obavljanja odvjetničke djelatnosti odlučujući o usklađenosti ponašanja osoba o kojima je riječ s pravilima deontologije, a ne za obavljanje sudbene vlasti u ime Republike Poljske u svojstvu suda u smislu članka 179. tog ustava.
S druge strane, navedeni Stegovni sud ne ispunjava uvjet neovisnosti koji se zahtijeva na temelju sudske prakse Suda. Naime, kao prvo, budući da takvo tijelo nije sud u smislu poljskog Ustava, ono nije obuhvaćeno jamstvima neovisnosti koja su predviđena tim ustavom samo u odnosu na sudove.
Kao drugo, taj Stegovni sud nije zaštićen od neizravnih vanjskih utjecaja koji mogu usmjeriti njegove odluke s obzirom na to da njegove članove izabire skupština lokalne odvjetničke komore na temelju članka 40. točke 2. Zakona o odvjetništvu, koji tako moraju odlučivati o stegovnim predmetima koji se odnose na njihove kolege zahvaljujući kojima su izabrani i koji, zatim, mogu njihov mandat više puta produljiti.
Kao treće, te iste članove, kao što to proizlazi iz članka 11. stavka 4. Zakona o odvjetništvu, može razriješiti tijelo koje ih je izabralo prije završetka njihova mandata tako da ne uživaju jamstvo nesmjenjivosti.
Državni odvjetnik smatra da kvalifikaciju tijela kao suda u smislu članka 267. UFEU‑a treba provesti s obzirom na sve okolnosti slučaja, uključujući predmet postupka o kojem je riječ, kao i na položaj i funkciju predmetnog tijela u nacionalnom pravnom poretku. Stoga se profesionalni Stegovni sudovi mogu smatrati takvim sudovima samo pod uvjetom da obavljaju funkcije koje pripadaju državi, a osobito, ako odlučuju o pravu na obavljanje profesionalne djelatnosti. Međutim, s obzirom na predmet glavnog postupka i trenutni stadij stegovnog postupka, to u ovom predmetu nije slučaj sa Sądom Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi). Naime, budući da ne postoji odluka stegovnog agenta kojom se osobi R. G. stavlja na teret da je počinila stegovnu povredu, taj Stegovni sud nije pozvan odlučivati u kontradiktornom sporu o stegovnoj odgovornosti osobe o kojoj je riječ ni, dakle, o njezinu pravu na obavljanje profesionalne djelatnosti, nego može samo nadzirati osnovanost odluke tog agenta o obustavljanju stegovne istrage.
U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi to da Sud, kako bi ocijenio je li tijelo koje je uputilo zahtjev za prethodnu odluku „sud” u smislu članka 267. UFEU‑a te je li mu stoga dopušteno uputiti zahtjev za prethodnu odluku Sudu na temelju te odredbe, ocjenjuje sve elemente, primjerice je li tijelo utemeljeno na zakonu, je li ono stalno, je li njegova nadležnost obvezna, provodi li kontradiktorni postupak, primjenjuje li pravna pravila te je li neovisno (presuda od 21. siječnja 2020., Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, t.
51.
i navedena sudska praksa).
Međutim, kad je riječ o kontradiktornosti postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, članak 267. UFEU‑a ne uvjetuje pokretanje postupka pred Sudom takvom kontradiktornošću. Nasuprot tomu, iz te odredbe proizlazi da su nacionalni sudovi ovlašteni obratiti se Sudu samo ako je pred njima u tijeku spor i ako trebaju odlučiti u postupku koji ima za cilj donošenje odluke sudske naravi (presude od 16. prosinca 2008., Cartesio,
C‑210/06
,
EU:C:2008:723
, t.
56.
i od 16. srpnja 2020., Governo della Repubblica italiana (Status talijanskih mirovnih sudaca),
C‑658/18
,
EU:C:2020:572
, t.
63.
).
Najprije, u ovom je slučaju očito nesporno, s obzirom na odredbe Zakona o odvjetništvu na koje upućuje Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi), da to tijelo ispunjava kriterije koji se odnose na njegovu utemeljenost na zakonu, stalnost, svojstvo obvezne nadležnosti i primjenu pravnih pravila.
Nadalje, kad je riječ o sumnjama koje je nacionalni državni odvjetnik iznio u pogledu funkcije koju ima Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi) u kontekstu glavnog postupka, valja utvrditi da je to tijelo pozvano donijeti odluku u postupku koji se pred njim vodi u okviru postupka čiji je cilj donošenje odluke sudske naravi, u smislu sudske prakse navedene u točki 55. ove presude.
Naime, iz navoda u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se pred navedenim Stegovnim sudom vodi postupak po žalbi koju je podnio ministar protiv odluke kojom je stegovni agent odlučio obustaviti stegovnu istragu pokrenutu protiv odvjetnika i da takva žalba može dovesti do toga da taj Stegovni sud poništi tu odluku i, u takvom slučaju, ponovnog upućivanja spisa tom stegovnom agentu radi novog ispitivanja.
Međutim, iz sudske prakse Suda proizlazi da su okolnosti u kojima Sud obavlja svoju funkciju u prethodnom postupku neovisne o prirodi i cilju sporova pokrenutih pred nacionalnim sudovima. Članak 267. UFEU‑a upućuje na presudu koju nacionalni sud mora donijeti, a da ne predviđa poseban sustav ovisno o njezinoj naravi (presuda od 6. listopada 2021., W. Ż., (Vijeće za izvanrednu kontrolu i javne poslove pri Vrhovnom sudu – imenovanje),
C‑487/19
,
EU:C:2021:798
, t.
83.
i navedena sudska praksa).
Naposljetku, kad je riječ o argumentima koje je iznijela poljska vlada, valja istaknuti, s jedne strane, da činjenica da Stegovni sudovi Odvjetničke komore nisu sudovi u smislu članka 179. poljskog Ustava, ne isključuje mogućnost da takva tijela imaju svojstvo „suda” u smislu članka 267. UFEU‑a. Naime, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse, pitanje je li neko tijelo sud u smislu te odredbe prava Unije ovisi jedino o potonjem pravu (vidjeti u tom smislu presudu od 21. siječnja 2020., Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, t.
51.
i navedenu sudsku praksu).
Uostalom, Sud je već u više navrata utvrdio da strukovna tijela, osobito ona koja imaju nadležnost u odnosu na odvjetnike, mogu biti sudovi u smislu članka 267. UFEU‑a ako ta tijela ispunjavaju zahtjeve postavljene sudskom praksom navedenom u točkama 54. i 55. ove presude (vidjeti osobito presude od 22. prosinca 2010., Koller,
C‑118/09
,
EU:C:2010:805
, t.
22.
i
23.
, i od 17. srpnja 2014., Torresi,
C‑58/13 i C‑59/13
,
EU:C:2014:2088
, t.
17.
,
19.
i
30.
).
Kad je riječ, s druge strane, o uvjetu koji se odnosi na neovisnost suda koji upućuje zahtjev, važno je podsjetiti na to da je u skladu s ustaljenom sudskom praksom taj uvjet nužan za dobro funkcioniranje sustava pravosudne suradnje utjelovljenog u mehanizmu zahtjeva za prethodnu odluku, propisanom člankom 267. UFEU‑a, jer taj mehanizam može pokrenuti samo određeno tijelo čija je zadaća primijeniti pravo Unije, a koje ispunjava, među ostalim, taj kriterij neovisnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 21. siječnja 2020., Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, t.
56.
i navedenu sudsku praksu).
Prema sudskoj praksi Suda, pojam „neovisnost” može se promatrati iz dvaju aspekata. Prvi, vanjski kut gledanja, znači da predmetno tijelo svoje funkcije izvršava posve samostalno a da se pritom ni u kojem pogledu ne nalazi u hijerarhijskom ili podređenom odnosu i da ne prima naloge ili upute ikoje vrste te da je tako zaštićeno od vanjskih utjecaja ili pritisaka koji mogu ugroziti neovisnu prosudbu njegovih članova i utjecati na njihove odluke (presuda od 19. studenoga 2019., A. K. i dr. (Neovisnost disciplinskog vijeća Vrhovnog suda)
C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, t.
121.
i navedena sudska praksa i od 21. siječnja 2020., Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, t.
57.
i navedena sudska praksa).
Drugi, unutarnji aspekt pojma „neovisnost” dovodi se u vezu s pojmom nepristranost i ima za cilj osiguranje jednake distance naspram stranaka spora i njihovih pripadajućih interesa u odnosu na predmet spora. Tim se aspektom zahtijeva poštovanje objektivnosti i nepostojanje svakog interesa u rješavanju spora osim isključivo primjene pravnih pravila (presuda od 19. studenoga 2019., A. K. i dr. (Neovisnost disciplinskog vijeća Vrhovnog suda)
C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, t.
122.
i navedena sudska praksa i od 21. siječnja 2020., Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, t.
61.
i navedena sudska praksa).
Ta jamstva neovisnosti i nepristranosti pretpostavljaju postojanje pravila, osobito u pogledu sastava tijela, imenovanja, trajanja funkcije, kao i razloga za nesudjelovanje u odlučivanju, izuzeće i opoziv njegovih članova, koja omogućuju da se otkloni svaka legitimna sumnja kod građana u pogledu nemogućnosti utjecaja vanjskih čimbenika na navedeno tijelo i njegove neutralnosti u odnosu na međusobno suprotstavljene interese (presuda od 19. studenoga 2019., A. K. i dr. (Neovisnost disciplinskog vijeća Vrhovnog suda)
C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, t.
123.
i navedena sudska praksa, te od 21. siječnja 2020., Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, t.
63.
i navedena sudska praksa).
Konkretno, ta neophodna sloboda sudaca u odnosu na bilo kakve vanjske utjecaje ili pritiske, kao što je to Sud u više navrata istaknuo, zahtijeva određena jamstva kojima se može zaštititi osoba pojedinaca koji su zaduženi za suđenje, kao što je nesmjenjivost (presude od 24. lipnja 2019., Komisija/Poljska (Neovisnost Vrhovnog suda) (
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, t.
75.
i navedena sudska praksa i od 21. siječnja 2020.Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, t.
58.
i navedena sudska praksa).
Sud je također utvrdio da pravila navedena u točki 65. ove presude moraju osobito omogućiti isključenje ne samo svakog izravnog utjecaja u obliku uputa, nego i posrednijih oblika utjecaja koji mogu usmjeriti odluke dotičnih sudaca (presuda od 19. studenoga 2019., A. K. i dr. (Neovisnost disciplinskog vijeća Vrhovnog suda),
C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, t.
125.
i navedena sudska praksa).
Kad je riječ o Sądu Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi), valja istaknuti da, kao prvo, kao što je propisano člankom 89. Zakona o odvjetništvu, Stegovni sudovi Odvjetničke komore moraju obavljati svoju sudsku djelatnost u području stegovne odgovornosti „potpuno neovisno”.
Kao drugo, ne može se prihvatiti teza poljske vlade prema kojoj okolnost da članove takvog Stegovnog suda izabire kolegij odvjetnika koji su upisani u imenik odvjetničke komore o kojoj je riječ i činjenica da taj isti kolegij može u budućnosti ponovno odabrati te članove, izaziva sumnje u pogledu sposobnosti navedenog Stegovnog suda da nepristrano odlučuje o stegovnim predmetima koji su mu podneseni.
Naime, uzimajući u obzir, među ostalim, njihovu kolektivnu prirodu, akti kojima glavna skupština odvjetnika upisanih u imenik te odvjetničke komore izabire ili ponovno izabire članove Stegovnog suda lokalne Odvjetničke komore o kojoj je riječ, odnosno, kad je riječ o odvjetničkoj komori u Varšavi, i kao što to proizlazi iz pojašnjenja koje je tijelo koje je uputilo zahtjev dostavilo, otprilike 5500 odvjetnika, ne mogu stvoriti sumnje u pogledu neovisnosti i nepristranosti tako izabranih članova kada oni trebaju, u općem interesu, odlučivati o mogućoj povredi deontoloških pravila kojima se uređuje odvjetnička djelatnost, a koju je počinio jedan od odvjetnika upisanih u navedeni imenik.
Kao treće, ni okolnost da tekst članka 11. stavka 4. Zakona o odvjetništvu predviđa da članove tijela odvjetničke komore i tijela lokalne odvjetničke komore može opozvati prije isteka njihova mandata tijelo koje ih je izabralo, u ovom slučaju ne može dovesti u sumnju neovisnost Sąda Dyscyplinar Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi).
U tom pogledu, i kao što na to podsjeća poljska vlada, točno je da je Sud nedavno utvrdio, u pogledu španjolskih Tribunales Economico‑Administrativos (središnji porezni sudovi), da sustav opoziva njihovih članova nije određen konkretnim zakonodavnim odredbama, kroz izričite zakonske odredbe, nego da se na njih primjenjuju samo opća pravila upravnog prava i, osobito, osnovna prava državnih službenika, tako da opoziv tih članova dakle nije bio ograničen, kao što to zahtijeva načelo nesmjenjivosti, na određene izvanredne situacije u kojima postoje legitimni i imperativni razlozi koji opravdavaju donošenje takve mjere. Sud je iz toga zaključio da predmetno nacionalno zakonodavstvo nije jamčilo da su članovi tih tijela zaštićeni od vanjskih pritisaka koji mogu dovesti u sumnju njihovu neovisnost i da takav sustav osobito nije mogao učinkovito spriječiti neopravdane pritiske izvršne vlasti u odnosu na njih, tako da se navedena tijela nisu mogla smatrati sudovima u smislu članka 267. UFEU‑a (presuda od 21. siječnja 2020., Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, t.
66.
do
69.
).
Međutim, u ovom slučaju valja istaknuti, kao prvo, to da je sudska funkcija koju imaju Stegovni sudovi odvjetničke komore osobito specijalizirana jer je na njima u biti da osiguraju da članovi strukovnog udruženja o kojem je riječ poštuju deontološka pravila koja su posebno propisana za uređivanje obavljanja odvjetničke djelatnosti, pri čemu se po potrebi sankcionira one članove koji krše ta pravila.
U tom kontekstu, činjenica da je eventualni opoziv članova takvog stegovnog tijela stvar nadležnog tijela unutar predmetnog strukovnog udruženja u načelu ne može dovesti do stvaranja pritiska ili bilo kakve izravne ili neizravne intervencije koja dolazi od vlasti izvan tog strukovnog udruženja i kojoj je cilj miješanje u izvršavanje sudske zadaće koja je tako povjerena tom stegovnom tijelu.
Kao drugo, iz pojašnjenja koja je pružio Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud odvjetničke komore u Varšavi), kao odgovor na različita pitanja koja mu je uputio Sud, s jedne strane, proizlazi da, iako članak 58. točka 13. Zakona o odvjetništvu predviđa da je isključivo u nadležnosti Višeg stegovnog suda Odvjetničke komore da od nadležnih tijela zahtijeva opoziv članova tijela odvjetničke komore, navedena odredba izričito odstupa od tog pravila u pogledu članova Stegovnog suda. Prema mišljenju Sąda Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud odvjetničke komore u Varšavi), iz toga slijedi to da Viši stegovni sud Odvjetničke komore ne može podnijeti takav zahtjev za opoziv člana Stegovnog suda prije isteka mandata potonjega.
S druge strane, iz navedenih pojašnjenja proizlazi da glavna skupština odvjetničke komore u Varšavi nije nikada iskoristila ovlast opoziva koja joj je, čini se, povjerena člankom 11. stavkom 4. Zakona o odvjetništvu i da tu odredbu treba smatrati bespredmetnom, što uostalom potvrđuje i činjenica da pravilnik odvjetničke komore ne sadržava nijednu odredbu kojom bi se pobliže odredili materijalni ili postupovni uvjeti koji bi mogli omogućiti konkretnu provedbu tako ponuđene mogućnosti u teoriji.
Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 52. i 53. svojeg mišljenja, iz tih različitih pojašnjenja stoga proizlazi da je, kad je riječ o eventualnoj mogućnosti opoziva članova Sąda Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi), članak 11. stavak 4. Zakona o odvjetništvu ostao mrtvo slovo na papiru i nema nikakav konkretan učinak.
Kao treće, valja još pojasniti da se čini da jedina mogućnost da glavna skupština lokalne odvjetničke komore – kao kolektivno tijelo koje okuplja sve odvjetnike upisane u imenik odvjetničke komore o kojoj je riječ, odnosno, kad je riječ o Odvjetničkoj komori u Varšavi i kao što je to već istaknuto, tijelu s otprilike 5500 članova – može, prema potrebi, pod materijalnim i postupovnim uvjetima koje bi u tom slučaju trebalo utvrditi, izvršavati ovlast opoziva u odnosu na člana Stegovnog suda navedene komore, nije takve prirode da izazove ozbiljan strah od ugrožavanja neovisnosti takvog člana ili samog navedenog suda u izvršavanju njegove sudske djelatnosti.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja utvrditi da Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Stegovni sud Odvjetničke komore u Varšavi) ispunjava zahtijevane uvjete za to da ga se smatra sudom u smislu članka 267. UFEU‑a. Iz toga slijedi da je zahtjev za prethodnu odluku dopušten.
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 10. stavak 6. Direktive 2006/123 tumačiti na način da dovodi do primjenjivosti članka 47. Povelje na žalbeni postupak koji je pokrenulo tijelo javne vlasti pred Stegovnim sudom odvjetničke komore radi poništenja odluke kojom je stegovni agent obustavio istragu koja se vodila protiv odvjetnika nakon što je zaključio da ne postoji stegovna povreda koja se može pripisati potonjem i, u slučaju poništenja te odluke, ponovnog upućivanja predmeta tom stegovnom agentu.
Dopuštenost
Poljska vlada sumnja u dopuštenost prvog pitanja jer Direktiva 2006/123 nije primjenjiva na glavni postupak. U tom pogledu ta vlada ističe, kao prvo, da je situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku potpuno unutarnja, kao drugo, da Direktiva 98/5 predstavlja
lex specialis
te ima prednost nad Direktivom 2006/123, kao treće, da je samo upis u imenik odvjetnika obuhvaćen sustavom ovlaštenja iz te direktive i da stoga takav upis ili brisanje iz tog imenika nisu predmet glavnog postupka i, kao četvrto, da bi stegovni postupci koji sliče kaznenim postupcima, stoga, poput potonjih, trebali biti izuzeti iz područja primjene te direktive kao što je to predviđeno njezinim člankom 1. stavkom 5.
Prema mišljenju poljske vlade, članak 47. Povelje također nije primjenjiv u ovom slučaju, s obzirom na to da se ne radi o situaciji provedbe prava Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje i da Europska unija u svakom slučaju nije nadležna za postupke i pravne lijekove u stegovnim stvarima.
Međutim, s obzirom na ta različita stajališta treba utvrditi, s jedne strane, da se argumenti koje je istaknula poljska vlada u biti odnose na područje primjene kao i na doseg, a stoga i na tumačenje, odredbi prava Unije na koje se odnosi prvo pitanje. Međutim, takvi argumenti, koji se odnose na meritum postavljenog pitanja, ne mogu sami po sebi dovesti do njegove nedopuštenosti (vidjeti po analogiji presudu od 2. ožujka 2021.A. B. i dr. (Imenovanje sudaca vrhovnog suda – pravno sredstvo)
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, t.
80.
).
S druge strane, prigovor koji se temelji na tome da donošenje pravila i postupaka u stegovnim stvarima koji se primjenjuju na odvjetnike ulazi u isključivu nadležnost država članica također treba odbiti. Naime, pod pretpostavkom da je takva isključiva nadležnost utvrđena, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, države članice ipak su prilikom izvršavanja tih nadležnosti dužne poštovati obveze koje za njih proizlaze iz prava Unije (vidjeti po analogiji presudu od 24. lipnja 2019., Komisija/Poljska (Neovisnost Vrhovnog suda),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, t.
52.
i navedena sudska praksa).
Državni odvjetnik ističe da je prvo pitanje postavljeno samo kao nužan preduvjet za oblikovanje drugog, trećeg i četvrtog pitanja. Međutim, budući da su ta druga tri pitanja sama po sebi nedopuštena, odgovor na prvo pitanje ne bi bio koristan za rješavanje spora u glavnom postupku i stoga se ne može smatrati potrebnim kako bi sud koji je uputio zahtjev mogao donijeti svoju presudu u smislu članka 267. UFEU‑a.
Međutim, u tom pogledu valja utvrditi da prvo pitanje ističe poteškoću u tumačenju prava Unije koja je povezana s predmetom glavnog postupka i da je ono, usto, i kao što je to istaknuo sud koji je uputio zahtjev, prethodno pitanje u odnosu na druga tri postavljena pitanja. U tim okolnostima Sud smatra da prvo pitanje valja razmotriti uzimajući u obzir, u tom pogledu, logični redoslijed prema kojem mu je sud koji je uputio zahtjev postavio različita pitanja.
S obzirom na sve prethodno navedeno, prvo je pitanje dopušteno.
Meritum
Kad je riječ općenito o primjenjivosti Direktive 2006/123 i njezina članka 10. stavka 6., na koji se konkretno odnosi prvo pitanje, kao prvo, valja podsjetiti na to da se, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 33. te direktive, usluge obuhvaćene tom direktivom odnose, među ostalim, na usluge pravnog savjetovanja. Usto, u skladu s člankom 4. točkom 1. navedene direktive, „usluga” za potrebe te direktive označava svaku samostalnu gospodarsku djelatnost koja se obično obavlja za naknadu, kako je navedeno u članku 57. UFEU‑a. Stoga je nesporno da pravne usluge koje pružaju odvjetnici ulaze u materijalno područje primjene te direktive.
Kao drugo, kad je riječ o okolnosti koju je sud koji je uputio zahtjev istaknuo u svojem prvom pitanju, a to je da se glavni postupak odnosi, na prvi pogled, na potpuno unutarnju situaciju, s obzirom na to da se čini da se navedeni predmet ne odnosi na situaciju obuhvaćenu slobodom poslovnog nastana ili slobodom pružanja odvjetničkih usluga, u smislu članaka 49. do 55., odnosno 56. do 62. UFEU‑a, dovoljno je podsjetiti na to da takva okolnost ne može isključiti primjenu odredaba poglavlja III. Direktive 2006/123 i stoga članka 10. te direktive. Naime, kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, odredbe tog poglavlja III. treba tumačiti na način da se primjenjuju i na situaciju u kojoj su svi relevantni elementi ograničeni na samo jednu državu članicu (presuda od 30. siječnja 2018., X i Visser,
C‑360/15 i C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, t.
110.
).
Kao treće, kad je riječ o argumentu koji je istaknula poljska vlada, a prema kojem je primjenjivost odredbi Direktive 2006/123 u ovom slučaju isključena zbog toga što odredbe Direktive 98/5 kao
lex specialis
imaju pred njima prednost, važno je podsjetiti na to da se članak 3. stavak 1. Direktive 2006/123 ograničava na propisivanje da ako su odredbe te direktive u sukobu s odredbom nekog drugog akta Unije koji uređuje posebne aspekte pristupa ili izvođenja uslužne djelatnosti u specifičnim sektorima ili za specifične struke, prednost ima odredba drugog akta koja se primjenjuje na te specifične sektore ili struke.
Međutim, u tom pogledu valja utvrditi, kao što je to nezavisni odvjetnik također istaknuo u točkama 77., 78., 80. i 81. svojeg mišljenja, da se Direktiva 98/5 ne primjenjuje na odvjetnika koji, poput osobe R. G., nije stekao svoju stručnu kvalifikaciju u državi članici različitoj od Republike Poljske niti se koristio pravom na slobodu poslovnog nastana zajamčenom člankom 49. UFEU‑a kako bi se nastanio u potonjoj državi članici kao odvjetnik. Iz toga slijedi da, u kontekstu situacije poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, u smislu članka 3. stavka 1. Direktive 2006/123, ne može doći do sukoba između odredaba te direktive i Direktive 98/5.
Isto tako, budući da Direktiva 98/5 nije primjenjiva u navedenom kontekstu, očito je da članak 9. stavak 3. Direktive 2006/123, koji predviđa da se odjeljak 1. poglavlja III. te direktive ne primjenjuje na aspekte sustava ovlašćivanja koji su izravno ili neizravno uređeni drugim aktima Unije, u ovom slučaju uopće nije relevantan.
Kao četvrto, kad je riječ o tezi poljske vlade prema kojoj se neprimjenjivost odredbi Direktive 2006/123 na stegovne postupke nameće po analogiji zbog činjenice da članak 1. stavak 5. te direktive precizira da, uz određene iznimke, ne utječe na pravila kaznenog prava država članica, dovoljno je utvrditi da ništa u tekstu te odredbe ne upućuje na to da bi se sustav iznimki koji je tako uspostavljen u pogledu pravila kaznenog prava država članica također trebao primjenjivati na pravila koja se primjenjuju u području profesionalne stegovne odgovornosti.
Osim toga, u tom pogledu valja istaknuti da različite odredbe Direktive 2006/123, naprotiv, potvrđuju da se odredbe koje se odnose na stegovne postupke ne mogu smatrati analognima onima koje su predviđene člankom 1. stavkom 5. te direktive u pogledu pravila kaznenog prava država članica. Tako je, na primjer, pojam „zahtjev” koji ima bitnu transverzalnu ulogu u okviru Direktive 2006/123 i osobito u kontekstu njezina poglavlja III., kao što to proizlazi iz njezinih članaka 14. i 15., definiran u članku 4. točki 7. te direktive tako da obuhvaća osobito svaku obvezu, zabranu, uvjet ili ograničenje koje proizlazi iz „propisa profesionalnih tijela” donesenih pri izvršavanju njihove pravne nezavisnosti.
U skladu sa svim prethodnim pojašnjenjima i kad je, kao peto, riječ o eventualnoj primjenjivosti, u ovom slučaju, članka 10. stavka 6. Direktive 2006/123, valja podsjetiti na to da ta odredba koja je naslovljena „Uvjeti za dodjelu ovlaštenja” navodi da se svaka odluka nadležnih tijela, uključujući odbijanje ili ukidanje ovlaštenja, mora u cijelosti obrazložiti i može biti predmet spora pred sudom ili drugim organima za pritužbe.
U tom pogledu, važno je istaknuti da je na temelju članka 4. točke 6. Direktive 2006/123, „sustav ovlašćivanja” definiran kao svaki postupak koji pružatelj ili primatelj mora slijediti da bi od nadležnog tijela dobio službenu ili implicitnu odluku o pristupu ili obavljanju uslužne djelatnosti.
Stoga nije dvojbeno da propis koji obavljanje odvjetničke djelatnosti uvjetuje prethodnim upisom u imenik odvjetničke komore i na taj način nalaže zainteresiranim osobama da se podvrgnu postupku koji ih obvezuje na određeno postupanje pri nadležnom tijelu kako bi od tog tijela ishodile službenu odluku koja im omogućuje pristup toj djelatnosti ili njezino obavljanje uspostavlja sustav ovlašćivanja u smislu članka 4. točke 6. poglavlja III. Direktive 2006/123 (vidjeti u tom smislu presudu od 22. rujna 2020., Cali Apartments,
C‑724/18 i C‑727/18
,
EU:C:2020:743
, t.
47.
,
49.
,
51.
i
52.
). Uostalom, to izričito potvrđuje uvodna izjava 39. te direktive, u skladu s kojom pojam „sustav ovlašćivanja” obuhvaća, među ostalim, „radi ispunjavanja uvjeta za izvođenje djelatnosti, obavezno učlanjivanje u strukovno društvo”.
„Sustav ovlašćivanja” u smislu članka 4. točke 6. Direktive 2006/123 razlikuje se stoga od „zahtjeva” u smislu članka 4. točke 7. te direktive koji podrazumijeva, između ostalog, svaku obvezu, zabranu, uvjet ili ograničenje koje je predviđeno zakonima ili drugim propisima država članica ili koje proizlazi iz propisa profesionalnih tijela donesenih pri izvođenju njihove pravne nezavisnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 22. rujna 2020., Cali Apartments,
C‑724/18 i C‑727/18
,
EU:C:2020:743
, t.
48.
i
49.
). Stoga pravila stegovne prirode koja su svojstvena takvim profesionalnim tijelima nisu pravila kojima se uvjetuje sam pristup obavljanju predmetne profesionalne djelatnosti putem formalnog akta nadležnih tijela kojim se odobrava ta djelatnost, nego „zahtjevi” koji se odnose na obavljanje te djelatnosti kao takve, koja u načelu nisu obuhvaćena takvim sustavom ovlašćivanja.
Osim toga, također valja priznati da odluka tijela javne vlasti kojom se nalaže brisanje upisa iz imenika Odvjetničke komore načelno predstavlja „povlačenje ovlaštenja” u smislu članka 10. stavka 6. Direktive 2006/123. Iz toga slijedi da, kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev, za takvo povlačenje odobrenja treba osobito postojati stegovna odluka donesena na temelju članka 81. stavka 1. Zakona o odvjetništvu kojom se utvrđuje isključenje odvjetnika iz Odvjetničke komore. Naime, iz članka 82. stavka 2. tog zakona proizlazi da takva odluka o isključenju iz Odvjetničke komore podrazumijeva brisanje iz imenika odvjetnika bez prava podnošenja zahtjeva za ponovni upis u taj imenik u razdoblju od 10 godina od dana konačnosti odluke kojom se određuje isključenje iz Odvjetničke komore.
Međutim, u tom pogledu valja primijetiti da, kao što to ističu poljska i nizozemska vlada te Europska komisija, postupak po tužbi koji je trenutačno u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev ne može dovesti do takve odluke o isključenju odvjetnika iz odvjetničke komore koji bi tako bio popraćen brisanjem zainteresirane osobe iz imenika odvjetnika i time do povlačenja ovlaštenja u smislu članka 10. stavka 6. Direktive 2006/123.
Naime, iz navoda u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se glavni postupak odnosi na žalbu koju je ministar pravosuđa podnio protiv odluke kojom je stegovni agent, upravo suprotno, nakon provođenja preliminarne istrage smatrao da u ovom slučaju nije bilo potrebno pokrenuti stegovni postupak pred tijelom nadležnim za odlučivanje, te u kontekstu tog postupka odlučiti o eventualnom isključenju iz odvjetničke komore na temelju stegovne mjere. Iz tih navoda također proizlazi da, u postupovnom kontekstu glavnog postupka, odluka koju sud koji je uputio zahtjev mora donijeti može dakle biti isključivo odbijanje navedene žalbe ili njezino prihvaćanje, pri čemu se u potonjem slučaju predmet vraća stegovnom agentu na ponovno razmatranje.
Stoga, iz prethodno navedenog proizlazi, s jedne strane, da postupak koji je trenutačno u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev nije takve prirode da može dovesti do izricanja stegovne mjere odvjetniku, među kojima eventualno i isključenje iz odvjetničke komore i, s druge strane, da se taj postupak isključivo odnosi na odluku stegovnog agenta o nepokretanju stegovnog postupka protiv takvog odvjetnika, odnosno da se vodi između tog stegovnog agenta i ministra pravosuđa, a da protiv odvjetnika o kojem je riječ u ovom stadiju nije pokrenut stegovni postupak, niti je stranka u postupku.
S obzirom na prethodno navedeno, članak 10. stavak 6. Direktive 2006/123 ne može se primijeniti u kontekstu postupka koji je trenutačno u tijeku u glavnom postupku. Slijedom toga, ta odredba u tom istom kontekstu ne može dovesti ni do primjenjivosti članka 47. Povelje.
Kad je riječ o članku 47. Povelje, valja podsjetiti na to da se tom odredbom, koja potvrđuje načelo djelotvorne sudske zaštite, priznaje svakoj osobi čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom (presuda od 20. travnja 2021., Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, t.
40.
i navedena sudska praksa).
Priznanje tog prava u određenom slučaju stoga pretpostavlja, kao što to proizlazi iz članka 47. prvog stavka Povelje, da se osoba koja se na njega poziva koristi pravima ili slobodama zajamčenima pravom Unije (presuda od 20. travnja 2021., Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, t.
41.
i navedena sudska praksa).
Međutim, iz informacija sadržanih u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ne proizlazi da se u sadašnjoj situaciji glavnog postupka osoba R. G., koja u tom stadiju sâma nije stranka u tom postupku, može pozvati na pravo koje joj je dodijeljeno pravom Unije, s obzirom na to da se članak 10. stavak 6. Direktive 2006/123 ne može, kao što je prethodno pojašnjeno, konkretno primijeniti u ovom slučaju.
S obzirom na sve prethodno navedeno, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 10. stavak 6. Direktive 2006/123 treba tumačiti na način da ne dovodi do primjenjivosti članka 47. Povelje na žalbeni postupak koji je pokrenulo tijelo javne vlasti pred Stegovnim sudom Odvjetničke komore radi poništenja odluke kojom je stegovni agent obustavio istragu koja se vodila protiv odvjetnika nakon što je zaključio da ne postoji stegovna povreda koja se može pripisati tom odvjetniku te u slučaju poništenja te odluke, ponovnog upućivanja tog predmeta tom stegovnom agentu.
Drugo, treće i četvrto pitanje
S obzirom na odgovor na prvo pitanje, nije potrebno razmotriti drugo, treće i četvrto pitanje, koja je sud koji je uputio zahtjev postavio samo u slučaju da iz odgovora na prvo pitanje proizlazi da je članak 47. Povelje primjenjiv u kontekstu glavnog postupka.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:

Članak 10. stavak 6. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu treba tumačiti na način da ne dovodi do primjenjivosti članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima na žalbeni postupak koji je pokrenulo tijelo javne vlasti pred Stegovnim sudom Odvjetničke komore radi poništenja odluke kojom je stegovni agent obustavio istragu koja se vodila protiv odvjetnika nakon što je zaključio da ne postoji stegovna povreda koja se može pripisati tom odvjetniku te u slučaju poništenja te odluke, ponovnog upućivanja tog predmeta tom stegovnom agentu.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: poljski