CELEX: 62021CJ0068
Præjudiciel forelæggelse
tilnærmelse af lovgivningerne
motorkøretøjer
direktiv 2007/46/EF
tekniske specifikationer
tilbud om levering af reservedele svarende til originale reservedele af et bestemt mærke
manglende bevis for godkendelsen
tilbudsgiverens erklæring om lighed med de originale dele
begrebet »fabrikant«
bevismidler
offentlige kontrakter
direktiv 2014/25/EU

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, nr. 27), og artikel 10, 19 og 28 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/46/EF af 5. september 2007 om fastlæggelse af en ramme for godkendelse af motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer (Rammedirektiv) (
EUT 2007, L 263, s. 1
) samt artikel 60 og 62 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU af 26. februar 2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF (
EUT 2014, L 94, s. 243
).
Disse anmodninger er blevet indgivet i forbindelse med to tvister mellem Iveco Orecchia SpA og APAM Esercizio SpA (sag C-68/21) og Brescia Trasporti SpA (sag C-84/21) vedrørende to offentlige kontrakter, som de sidstnævnte har tildelt.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2007/46
2., 3. og 14. betragtning til direktiv 2007/46 har følgende ordlyd:
»(2)
For at etablere Fællesskabets indre marked og sikre, at det fungerer korrekt, er det hensigtsmæssigt at erstatte medlemsstaternes godkendelsessystemer med en godkendelsesprocedure på fællesskabsplan, der bygger på princippet om fuldstændig harmonisering.
(3)
De tekniske krav, der gælder for systemer, komponenter, separate tekniske enheder og køretøjer, bør harmoniseres og fastlægges nærmere i retsakter. Disse retsakter bør først og fremmest søge at sikre en høj grad af trafiksikkerhed, sundhedsbeskyttelse, miljøbeskyttelse, energieffektivitet og beskyttelse mod uretmæssig brug.
[…]
(14)
Hovedformålet med lovgivningen om godkendelse af køretøjer er, at der i forbindelse med markedsføring af nye køretøjer, komponenter og separate tekniske enheder sikres et højt sikkerheds- og miljøbeskyttelsesniveau. […]«
Direktivets artikel 1 med overskriften »Genstand« har følgende ordlyd:
»Dette direktiv fastlægger en harmoniseret ramme med de administrative bestemmelser og generelle tekniske krav i forbindelse med godkendelse af alle nye køretøjer, der er omfattet af dets anvendelsesområde, samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer, med henblik på at lette registreringen, salget og ibrugtagningen af køretøjerne inden for Fællesskabet.
Dette direktiv fastsætter også bestemmelser for salg og ibrugtagning af dele og udstyr til køretøjer, der er godkendt i overensstemmelse med dette direktiv.
Særlige tekniske krav til køretøjers fremstilling og funktion fastlægges i medfør af dette direktiv i retsakter, som bilag IV indeholder en udtømmende liste over.«
Nævnte direktivs artikel 2 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer følgende i stk. 1:
»Dette direktiv gælder for typegodkendelse af køretøjer, som er konstrueret og fremstillet i et eller flere trin til brug på vej, og af systemer, komponenter og separate tekniske enheder konstrueret og fremstillet til sådanne køretøjer.
[…]«
Direktivets artikel 3 med overskriften »Definitioner« bestemmer:
»I dette direktiv og i de i bilag IV opførte retsakter forstås, medmindre andet er bestemt heri, ved:
1)
»retsakt«: et særdirektiv, en forordning eller et UNECE-regulativ som bilag til den reviderede overenskomst af 1958
2)
»særdirektiv eller forordning«: et direktiv eller en forordning anført i bilag IV, del I. Udtrykket omfatter også gennemførelsesretsakter til nævnte direktiv eller forordning
3)
»typegodkendelse«: den procedure, hvorved en medlemsstat attesterer, at en type køretøj, system, komponent eller separat teknisk enhed opfylder de relevante administrative bestemmelser og tekniske krav
[…]
5)
»EF-typegodkendelse«: den procedure, hvorved en medlemsstat attesterer, at en type køretøj, system, komponent eller separat teknisk enhed opfylder de relevante administrative bestemmelser og tekniske krav i dette direktiv og i de retsakter, der er opført i bilag IV eller XI
[…]
23)
»system«: en samling af anordninger, der i kombination udfører en eller flere specifikke funktioner i et køretøj, og som en retsakt indeholder krav til
24)
»komponent«: en anordning, som en retsakt indeholder krav til, som er bestemt til at være en del af et køretøj, og som kan typegodkendes uafhængigt af køretøjet, hvis der i retsakten udtrykkelig gives mulighed herfor
25)
»separat teknisk enhed«: en anordning, som en retsakt indeholder krav til, som er bestemt til at være en del af et køretøj, og som kan typegodkendes uafhængigt af køretøjet, men kun til en eller flere nærmere bestemte køretøjstyper, hvis der i retsakten udtrykkelig gives mulighed herfor
26)
»originale dele eller udstyr«: dele eller udstyr, der er fremstillet i overensstemmelse med de specifikationer og produktionsstandarder, som køretøjsfabrikanten har fastlagt for produktion af dele og udstyr til samlingen af det pågældende køretøj. Dette omfatter dele eller udstyr, der er fremstillet på samme produktionslinje som disse dele eller udstyr. Det formodes, indtil det modsatte er bevist, at dele er originale dele, hvis fabrikanten attesterer, at delene matcher kvaliteten af de komponenter, der bruges ved samlingen af det pågældende køretøj, og er fremstillet i overensstemmelse med køretøjsfabrikantens specifikationer og produktionsstandarder
27)
»fabrikant«: en person eller et organ, som over for den godkendende myndighed er ansvarlig for typegodkendelsesprocessen eller en anden godkendelsesproces i enhver henseende og for produktionens overensstemmelse. Det kræves ikke, at personen eller organet er direkte involveret i alle trin af fremstillingen af det køretøj, det system, den komponent eller den separate tekniske enhed, som skal godkendes
[…]«
Artikel 5 i direktiv 2007/46 med overskriften »Fabrikanternes forpligtelser« har følgende ordlyd:
»1.   Fabrikanten er over for den godkendende myndighed ansvarlig for typegodkendelsesprocessen i enhver henseende og for produktionens overensstemmelse, uanset om fabrikanten er direkte involveret i alle trin af fremstillingen af et køretøj, et system, en komponent eller en separat teknisk enhed.
[…]«
Direktivets artikel 10 med overskriften »Særlige bestemmelser vedrørende systemer, komponenter eller separate tekniske enheder« er affattet således:
»1.   Medlemsstaterne udsteder en EF-typegodkendelse for et system, som svarer til specifikationerne i informationsmappen, og som opfylder de tekniske krav i det relevante særdirektiv eller den relevante forordning, der er foreskrevet i bilag IV eller bilag XI.
2.   Medlemsstaterne udsteder en EF-typegodkendelse for en komponent eller separat teknisk enhed, som gælder for en komponent eller en separat teknisk enhed, som svarer til specifikationerne i informationsmappen, og som opfylder de tekniske krav i det relevante særdirektiv eller den relevante forordning, der er foreskrevet i bilag IV.
[…]«
Nævnte direktivs artikel 19 med overskriften »EF-typegodkendelsesmærke« har følgende ordlyd:
»1.   Fabrikanten af en komponent eller en separat teknisk enhed, uanset om den indgår i et system, anbringer EF-typegodkendelsesmærket på alle komponenter og enheder, der fremstilles i overensstemmelse med den godkendte type, når dette kræves i det relevante særdirektiv eller den relevante forordning.
2.   Såfremt EF-typegodkendelsesmærket ikke er påkrævet, anbringer fabrikanten mindst sit fabriks- eller firmamærke og typenummer og/eller et identifikationsnummer.
[…]«
Direktivets artikel 28 med overskriften »Salg og ibrugtagning af komponenter og separate tekniske enheder« bestemmer følgende i stk. 1:
»Medlemsstaterne må kun tillade salg og ibrugtagning af komponenter og separate tekniske enheder, hvis og kun hvis de opfylder kravene i de relevante retsakter og er behørigt mærket i overensstemmelse med artikel 19.«
Artikel 38, stk. 1, i direktiv 2007/46 med overskriften »Oplysninger beregnet for fabrikanter af komponenter eller separate tekniske enheder« foreskriver:
»Køretøjets fabrikant stiller alle de oplysninger, herunder eventuelt tegninger, der er specifikt nævnt i de relevante bilag eller tillæg til en retsakt, og som er nødvendige for EF-typegodkendelse af komponenter eller separate tekniske enheder eller for en tilladelse i medfør af artikel 31, til rådighed for fabrikanter, der fremstiller komponenter eller separate tekniske enheder.
[…]«
Bilag IV til direktiv 2007/46 med overskriften »Liste over krav i forbindelse med EF-typegodkendelse af køretøjer« består af to dele. Dette bilags del I indeholder en liste over EU-retsakterne, mens del II opregner visse regulativer fra De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for (UNECE-regulativ), idet det præciseres, at en godkendelse i henhold til disse regulativer skal anses for at erstatte en EF-godkendelse i medfør af et særdirektiv eller den relevante forordning, der er nævnt i tabellen i del I.
Forordning (EF) nr. 1400/2002
Artikel 1, litra u), i Kommissionens forordning (EF) nr. 1400/2002 af 31. juli 2002 om anvendelse af traktatens artikel 81, stk. 3, på kategorier af vertikale aftaler og samordnet praksis inden for motorkøretøjsbranchen (
EFT 2002, L 203, s. 30
), som i henhold til sin artikel 12, stk. 3, udløb den 31. maj 2010, indeholdt følgende definition:
»»reservedele af tilsvarende kvalitet«: udelukkende reservedele, der fremstilles af en virksomhed, som på et hvilket som helst tidspunkt kan certificere, at de pågældende dele kvalitetsmæssigt svarer til de komponenter, der bruges eller blev brugt til samling af det pågældende motorkøretøj«.
Direktiv 2014/25
56. og 83. betragtning til direktiv 2014/25 har følgende ordlyd:
»(56)
Intet i dette direktiv bør hindre pålæggelse eller håndhævelse af foranstaltninger, der er nødvendige for at beskytte den offentlige orden, den offentlige sædelighed, den offentlige sikkerhed, sundheden, menneskers og dyrs liv samt plantesundheden eller andre miljøforanstaltninger, navnlig med henblik på en bæredygtig udvikling, forudsat at disse foranstaltninger er i overensstemmelse med TEUF.
[…]
(83)
[…]
Tekniske specifikationer bør derfor udformes, så der undgås kunstig indsnævring af konkurrencen gennem krav, der begunstiger en bestemt økonomisk aktør, fordi de afspejler centrale kendetegn for de varer, tjenesteydelser eller bygge- og anlægsarbejder, som den pågældende økonomiske aktør normalt tilbyder. Udformning af de tekniske specifikationer i form af funktionelle og udførelsesrelaterede krav er generelt den bedste metode til at nå dette mål. […]
[…]«
Dette direktivs artikel 1, der har overskriften »Genstand og anvendelsesområde«, fastsætter:
»1.   Ved dette direktiv fastsættes regler for udbudsprocedurer, der gennemføres af ordregivende enheder, med hensyn til kontrakter og projektkonkurrencer, hvis værdi anslås ikke at være lavere end de tærskelværdier, der er fastsat i artikel 15.
2.   Udbud som defineret i dette direktiv er anskaffelse gennem en vareindkøbs-, bygge- og anlægs- eller tjenesteydelseskontrakt af bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser, der foretages af en eller flere ordregivende enheder hos økonomiske aktører, som er udvalgt af disse ordregivende enheder, såfremt de pågældende bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser vedrører en af de aktiviteter, der er omhandlet i artikel 8-14.«
Nævnte direktivs artikel 3, stk. 1, bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved »ordregivende myndigheder« staten, regionale og lokale myndigheder, offentligretlige organer og sammenslutninger bestående af en eller flere af disse myndigheder eller et eller flere af sådanne offentligretlige organer.«
Artikel 4, stk. 1, litra a), i direktiv 2014/25 fastsætter følgende:
»Med henblik på dette direktiv er ordregivende enheder enheder, der:
a)
er ordregivende myndigheder eller offentlige virksomheder, og som udøver en af de aktiviteter, der er omhandlet i artikel 8-14.«
Direktivets artikel 11 med overskriften »Transporttjenester« har følgende ordlyd:
»Dette direktiv gælder for tilrådighedsstillelse eller drift af net til betjening af offentligheden inden for transport med jernbane, automatiske systemer, sporvogn, trolleybus, bus eller kabel.
[…]«
Nævnte direktivs artikel 15 bestemte i den udgave, der fandt anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagerne, at direktivet med hensyn til vareindkøbskontrakter fandt anvendelse på udbud, hvis anslåede værdi uden moms svarede til eller oversteg 414000 EUR, medmindre disse var udelukket i henhold til udelukkelserne i artikel 18-23 eller i henhold til artikel 34 vedrørende udøvelsen af den pågældende aktivitet.
Direktivets artikel 60 med overskriften »Tekniske specifikationer« har følgende ordlyd:
»1.   De tekniske specifikationer som defineret i punkt 1 i bilag VIII anføres i udbudsdokumenterne. I de tekniske specifikationer fastsættes de egenskaber, der kræves af bygge- og anlægsarbejder, tjenesteydelser eller varer.
[…]
2.   De tekniske specifikationer skal give lige adgang for økonomiske aktører til udbudsproceduren, og de må ikke bevirke, at der skabes ubegrundede hindringer for konkurrence med hensyn til offentlige udbud.
3.   For så vidt andet ikke er fastsat i de retligt bindende nationale tekniske forskrifter, forudsat at de er forenelige med EU-retten, skal de tekniske specifikationer affattes:
[…]
b)
ved henvisning til tekniske specifikationer og, i nævnte rækkefølge, ved henvisning til nationale standarder til gennemførelse af europæiske standarder, europæiske tekniske godkendelser, fælles tekniske specifikationer, internationale standarder, andre tekniske referencer udarbejdet af europæiske standardiseringsorganer eller, når en eller flere af disse ikke eksisterer, nationale standarder, nationale tekniske godkendelser eller nationale tekniske specifikationer for design, beregning og udførelse af arbejder og anvendelse af varerne. Hver henvisning efterfølges af udtrykket »eller tilsvarende«
[…]
4.   Medmindre kontraktens genstand gør det berettiget, må de tekniske specifikationer ikke angive et bestemt fabrikat, en bestemt oprindelse eller en bestemt fremstillingsproces, som kendetegner de produkter eller de tjenesteydelser, som en bestemt økonomisk aktør leverer, og de må ikke henvise til et bestemt fabrikat, et bestemt patent eller en bestemt type, til en bestemt oprindelse eller til en bestemt produktion med det resultat, at visse virksomheder eller produkter favoriseres eller elimineres. En sådan henvisning er undtagelsesvis tilladt, hvis der ikke kan gives en tilstrækkelig nøjagtig og forståelig beskrivelse af kontraktens genstand efter stk. 3. En sådan henvisning skal efterfølges af udtrykket »eller tilsvarende«.
5.   Når de ordregivende enheder benytter muligheden for at henvise til de tekniske specifikationer, der er omhandlet i stk. 3, litra b), kan de ikke afvise et tilbud med den begrundelse, at de tilbudte bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser ikke er i overensstemmelse med de tekniske specifikationer, som de har henvist til, hvis tilbudsgiveren i sit tilbud på passende måde, herunder som omhandlet i artikel 62, godtgør, at de foreslåede løsninger på tilsvarende måde opfylder de krav, der er fastsat i de pågældende tekniske specifikationer.
[…]«
Artikel 62 i direktiv 2014/25 med overskriften »Testrapporter, certificering og anden dokumentation« har følgende ordlyd:
»1.   Ordregivende enheder kan kræve, at økonomiske aktører fremlægger en testrapport fra et overensstemmelsesvurderingsorgan eller et certifikat udstedt af et sådant organ som dokumentation for overensstemmelse med kravene eller kriterierne i de tekniske specifikationer, tildelingskriterierne eller vilkårene for kontraktens gennemførelse.
Såfremt ordregivende enheder kræver, at der fremlægges certifikater udformet af et særligt overensstemmelsesvurderingsorgan, skal certifikater fra andre tilsvarende overensstemmelsesvurderingsorganer også accepteres af de ordregivende enheder.
[…]
2.   Ordregivende enheder skal acceptere anden passende dokumentation end den, der er omhandlet i stk. 1, såsom teknisk dokumentation fra fabrikanten, hvis den økonomiske aktør ikke havde adgang til sådanne certifikater eller testrapporter som omhandlet i stk. 1 eller ikke havde mulighed for at fremskaffe dem inden for de gældende frister, og forudsat at den pågældende økonomiske aktør ikke selv er skyld i den manglende adgang, og den økonomiske aktør derved godtgør, at bygge- og anlægsarbejderne, varerne eller tjenesteydelserne opfylder kravene eller kriterierne i de tekniske specifikationer, tildelingskriterierne eller vilkårene for kontraktens gennemførelse.
[…]«
Italiensk ret
Dekret nr. 32721 af 28. april 2008 fra ministeriet for infrastruktur og transport
Direktiv 2007/46 blev gennemført i italiensk ret ved decreto n
o
32721 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti Recepimento della direttiva 2007/46/CE del Parlamento e del Consiglio del 5 settembre 2007, relativa all’omologazione dei veicoli a motore e dei loro rimorchi, nonché dei sistemi, componenti ed entità tecniche destinati a tali veicoli (dekret nr. 32721 fra ministeriet for infrastruktur og transport om gennemførelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/46/EF af 5. september 2007 om fastlæggelse af en ramme for godkendelse af motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer) af 28. april 2008 (almindeligt tillæg til GURI nr. 162 af 12.7.2008).
I dekretets artikel 3, litra ff), defineres »fabrikant« som »en person eller et organ, som over for den godkendende myndighed er ansvarlig for typegodkendelsesprocessen eller en anden godkendelsesproces i enhver henseende og for produktionens overensstemmelse. Det kræves ikke, at personen eller organet er direkte involveret i alle trin af fremstillingen af det køretøj, det system, den komponent eller den separate tekniske enhed, som skal godkendes«.
Dekret fra republikkens præsident nr. 445 af 28. december 2000
I henhold til artikel 49 i decreto legislativo n
o
445 – Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa (dekret fra republikkens præsident nr. 445 – Den konsoliderede udgave af lovbestemmelserne og forskrifterne om administrativ dokumentation) af 28. december 2000 (almindeligt tillæg til GURI nr. 42 af 20.2.2001) kan »[c]ertifikater […] vedrørende oprindelse, EF-overensstemmelse, varemærker eller patenter […] ikke erstattes af et andet dokument, medmindre andet er fastsat i sektorlovgivningen«.
Lovdekret nr. 50/2016 af 18. april 2016
Artikel 68 i decreto legislativo n
o
50 – Attuazione delle direttive 2014/23/UE e 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (lovdekret nr. 50 – Gennemførelse af direktiv 2014/23/EU, 2014/24/EU og 2014/25/EU om tildeling af koncessionskontrakter, offentlige udbud og om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om reorganisering af de gældende regler vedrørende offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter) af 18. april 2016 (almindeligt tillæg til GURI nr. 91 af 19.4.2016):
»1.   De tekniske specifikationer som defineret i punkt 1 i bilag XIII anføres i udbudsdokumenterne og fastsætter de egenskaber, som kræves af et bygge- og anlægsarbejde, en tjenesteydelse eller en vare. […]
[…]
5.   For så vidt andet ikke er fastsat i de retligt bindende nationale tekniske forskrifter, skal de tekniske specifikationer affattes: […] b) ved henvisning til tekniske specifikationer og i nævnte rækkefølge ved henvisning til nationale standarder til gennemførelse af europæiske standarder, europæiske tekniske vurderinger, fælles tekniske specifikationer, internationale standarder, andre tekniske referencer udarbejdet af europæiske standardiseringsorganer eller – når ingen af disse eksisterer – nationale standarder, nationale tekniske godkendelser eller nationale tekniske specifikationer for projektering, beregning og udførelse af arbejderne og anvendelse af varerne; Hver henvisning efterfølges af udtrykket »eller tilsvarende« […]
6.   Medmindre kontraktens genstand gør det berettiget, må de tekniske specifikationer ikke angive et bestemt fabrikat, en bestemt oprindelse eller en bestemt fremstillingsproces, som kendetegner de produkter eller de tjenesteydelser, som en bestemt økonomisk aktør leverer, og de må ikke henvise til et bestemt varemærke, et bestemt patent eller en bestemt type, til en bestemt oprindelse eller til en bestemt produktion med det resultat, at visse virksomheder eller varer favoriseres eller elimineres. En sådan angivelse eller henvisning er undtagelsesvis tilladt, hvis en tilstrækkelig nøjagtig og forståelig beskrivelse af kontraktens genstand ikke kan lade sig gøre ved anvendelse af stk. 5. En sådan angivelse eller henvisning efterfølges af udtrykket »eller tilsvarende«.
7.   Når en ordregivende myndighed benytter sig af muligheden for at henvise til de tekniske specifikationer, der er omhandlet i stk. 5, litra b), kan den ikke afvise eller forkaste et tilbud med den begrundelse, at de tilbudte bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser ikke er i overensstemmelse med de tekniske specifikationer, som de har henvist til, hvis tilbudsgiveren i sit tilbud godtgør med egnede midler, herunder bevismidlerne i artikel 86, at de tilbudte løsninger på tilsvarende måde opfylder de krav, der er fastsat i de pågældende tekniske specifikationer.«
Dette lovdekrets artikel 86, stk. 5, bestemmer at »[d]e økonomiske aktørers tekniske formåen kan godtgøres på en eller flere af de i bilag XVII, del II, anførte måder, i overensstemmelse med arten, mængden eller betydningen og anvendelsen af bygge- og anlægsarbejderne, varerne eller tjenesteydelserne«.
I bilag XVII, del II, litra k), til nævnte lovdekret bestemmes, at midler, der beviser de økonomiske aktørers tekniske formåen for så vidt angår de varer, der skal leveres, er følgende: i) prøver, beskrivelser eller fotografier, hvis autenticitet skal kunne attesteres på den ordregivende myndigheds anmodning; ii) attester udstedt af officielle kvalitetskontrolinstitutter eller ‑anstalter, hvis kompetence er anerkendt, og som attesterer, at varer, der er klart identificeret ved henvisning til tekniske specifikationer eller standarder, er i overensstemmelse med disse.
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Sag C-68/21
Ved udbudsbekendtgørelse offentliggjort den 21. august 2018 iværksatte APAM Esercizio, der er en offentlig virksomhed, som er aktiv i sektoren for offentlig lokaltransport i Mantova (Italien), en procedure med henblik på at indgå en rammeaftale vedrørende leveringen af »reservedele af mærket Iveco eller tilsvarende reservedele til busser«, hvis anslåede værdi var 710000 EUR.
I udbudsbetingelsernes artikel 5.1 med overskriften »Reservedelenes typologi« sondredes mellem tre typer reservedele, nemlig »reservedele, der er beregnet til køretøjets sikkerhed og beskyttelse af miljøet«, »originale reservedele (eller dele fra førstegangsmontering)« og »tilsvarende reservedele«, idet de sidstnævnte defineres som »reservedele (dele, komponenter, udstyr) af tilsvarende kvalitet som de originale dele eller dele af en kvalitet, der mindst svarer til kvaliteten af de komponenter, der anvendes til samling af køretøjet, og som er fremstillet i overensstemmelse med de tekniske specifikationer og produktionsstandarder, der er specifikke for fabrikanten af den originale reservedel«.
Det anførtes i denne artikel, at »de nævnte [tilsvarende] reservedele […] i overensstemmelse med EU-retten og de gældende retsforskrifter [kan] fremstilles af enhver virksomhed, der til enhver tid i overensstemmelse med de gældende regler (UNI-CEI-ENISO/IEC 17050) kan attestere, at kvaliteten af de fremstillede reservedele svarer til kvaliteten af de originale dele, der er anvendt til samling af de pågældende motorkøretøjer«.
Udbudsbetingelsernes artikel 5.2 med overskriften og »Certifikater og erklæringer« fastsatte, at tilbudsgiveren i forbindelse med leveringen af en tilsvarende reservedel »inden for rammerne af udbuddet og for den foreslåede tilsvarende reservedel skal fremlægge den overensstemmelsesattest eller en specifik typegodkendelse af reservedelen, som er udstedt af fabrikanten eller det godkendelsesorgan eller det testlaboratorium, der er certificeret i henhold til ISO 45000«.
De administrative dokumenter, der skulle fremlægges i tilbuddet, omfattede i overensstemmelse med udbudsbetingelsernes artikel 15 med overskriften »Administrativ dokumentation« i denne artikel 15, litra d), »passende, teknisk dokumentation for hver foreslået tilsvarende reservedel, ledsaget af: […] en godkendelsesattest for produktet, når det er påkrævet, udstedt af fabrikanten af den foreslåede tilsvarende reservedel; en attest af, at produktet svarer til det originale produkt (eller produktet fra førstegangsmontering) for så vidt angår fuldstændig substituerbarhed, således at der ikke kræves nogen ændring af reservedelen til den enhed eller det system, hvori den skal monteres, og af ydeevneegenskaberne, der sikrer produktets regelmæssige funktion og sikkerhed inden for systemet samt en identisk levetid, udstedt af producenten af den foreslåede tilsvarende reservedel«.
Tre virksomheder deltog i udbudsproceduren, herunder bl.a. Veneta Servizi International Srl unipersonale (herefter »VSI«) og Iveco Orecchia, som er to virksomheder med hjemsted i Italien.
Ved afgørelse af 29. januar 2019 tildelte APAM Esercizio endelig VSI kontrakten.
Ved søgsmål anlagt for Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – Sezione staccata di Brescia (den regionale forvaltningsdomstol i Lombardiet – afdelingen i Brescia, Italien), anfægtede Iveco Orecchia, der blev placeret på andenpladsen, tildelingen af kontrakten til VSI. Til støtte for søgsmålet gjorde Iveco Orecchia bl.a. gældende, at VSI skulle have været udelukket fra udbudsproceduren, eftersom det tilbud, som denne virksomhed havde afgivet, var ufuldstændigt, da den med henblik på at bevise, at de reservedele, som den angiveligt havde fremstillet, var i overensstemmelse med de tekniske specifikationer, ikke havde fremlagt godkendelses- eller overensstemmelsesattester samt teknisk dokumentation, som i henhold til udbudsbetingelserne skulle fremlægges, idet tilbuddet ellers ville blive udelukket. Iveco Orecchia anførte, at VSI faktisk blot havde fremlagt en generel selvcertificering om reservedelenes lighed, idet den havde anført, at den, selv om den blot var forhandler, var fabrikant af disse reservedele.
Ved dom af 25. juni 2019 frifandt Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – Sezione staccata di Brescia (den regionale forvaltningsdomstol i Lombardiet – afdelingen i Brescia) sagsøgte, idet søgsmålet var ugrundet. Denne retsinstans fastslog navnlig, at den lovgivning, der var vedlagt udbudsbekendtgørelsen, vedrørende den dokumentation, som tilbudsgiverne skulle fremlægge, krævede fremlæggelse af en overensstemmelsesattest eller en specifik godkendelsesattest, hvorfor det var tilstrækkeligt at fremlægge en sådan attest. Iveco Orecchia havde med hensyn til de individuelle reservedele, der var omfattet af den pågældende kontrakt, heller ikke godtgjort, i henhold til hvilket retsgrundlag der ligeledes skulle fremlægges et bevis for godkendelsen af disse dele.
Iveco Orecchia har iværksat appel denne dom for Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien).
Sag C-84/21
Ved udbudsbekendtgørelse offentliggjort den 21. november 2018 iværksatte Brescia Trasporti, der er en offentlig virksomhed, som er aktiv i sektoren for offentlig lokaltransport i Brescia (Italien), en udbudsprocedure for en kontrakt med en anslået grundværdi på 2100000 EUR vedrørende »levering af reservedele til busser af mærket Iveco med en motor af mærket Iveco – Cig 7680570EDB«.
I artikel 1 i de tekniske specifikationer, der er vedlagt dokumentationen vedrørende udbudsproceduren, med overskriften »Tekniske definitioner« defineredes tre typer reservedele, nemlig »originale reservedele«, »dele fra førstegangsmontering« og »tilsvarende reservedele«, idet de sidstnævnte defineredes som »[reservedele] af en kvalitet, der mindst svarer til kvaliteten af de komponenter, der anvendes til samling af køretøjet, og som er fremstillet i overensstemmelse med de tekniske specifikationer og produktionsstandarder, der er specifikke for fabrikanten af reservedelen«.
I henhold til artikel 3 i de tekniske specifikationer skulle tilbuddet med hensyn til »reservedele af tilsvarende kvalitet« være ledsaget af en »attest fra fabrikanten af reservedelen, som for hver reservedel godtgør, i) at kvaliteten af reservedelene er tilstrækkelig høj til, at brugen af dem ikke kan skade det autoriserede netværks omdømme, ii) at de fuldt ud er substituerbare med originale reservedele […] uden at ændre reservedelen eller den enhed eller det system, hvori de skal monteres«, idet tilbuddet ellers ville blive udelukket. Det fremgik ligeledes af denne bestemmelse, at »[l]everandøren skal fremlægge en godkendelsesattest for produktet, når denne er påkrævet. For så vidt angår bremsebelægninger, bremseskiver og bremsetromler skal leverandøren ud over ovennævnte dokumenter fremlægge en attest for EF-typegodkendelse [i medfør af UNECE-regulativ nr. 90]«.
To virksomheder deltog i udbudsproceduren, nemlig VAR Srl, der ligeledes er et selskab med hjemsted i Italien, og Iveco Orecchia.
Ved afgørelse af 28. februar 2019 tildelte Brescia Trasporti endelig VAR kontrakten.
Ved søgsmål anlagt for Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – Sezione staccata di Brescia (den regionale forvaltningsdomstol i Lombardiet – afdelingen i Brescia), anfægtede Iveco Orecchia, der blev placeret på andenpladsen, afgørelsen om tildeling af kontrakten til VAR. Til støtte for søgsmålet gjorde Iveco Orecchia bl.a. gældende, at VAR skulle have været udelukket fra udbudsproceduren, eftersom det tilbud, som denne virksomhed havde afgivet, var ufuldstændigt, da den med hensyn til de tilsvarende reservedele, som den foreslog, ikke havde fremlagt attester fra fabrikanten, som godtgjorde, at denne virksomhed tilbød tilsvarende reservedele. De attester, som VAR selv har udstedt, er ikke relevante, eftersom virksomheden er forhandler af reservedele og ikke fabrikant heraf. Desuden havde VAR ikke fremlagt godkendelsesattester for disse reservedele eller oplysninger vedrørende deres eventuelle godkendelse.
Ved dom af 26. august 2019 frifandt Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – Sezione staccata di Brescia (den regionale forvaltningsdomstol i Lombardiet – afdelingen i Brescia) sagsøgte, idet søgsmålet var ugrundet. Denne retsinstans fastslog bl.a., at en tilbudsgiver, som godtgør, at den pågældendes produkter er tilsvarende, ikke kan udelukkes fra en udbudsprocedure, og at det i den relevante lovgivning ikke kræves, at hver komponent i et køretøj godkendes. Den fandt, at der ikke var grundlag for opfattelsen om, at alle de reservedele, som er omhandlet i de retsakter, der er opregnet i bilag IV til direktiv 2007/46, skal godkendes specifikt. Det manglende bevis for godkendelsen af de tilsvarende udskiftningstromlebremsebelægninger, som VAR tilbød, for hvilke en godkendelse er påkrævet i henhold til UNECE-regulativ nr. 90, er ikke relevant, navnlig fordi dette regulativ kun finder anvendelse på køretøjer indregistreret efter november 2016.
Iveco Orecchia har iværksat appel for den forelæggende ret.
Di Pinto & Dalessandro Spa og Bellizzi srl, som er to selskaber med hjemsted i Italien, og som udøver virksomhed på markedet for vedligeholdelse af busser, er interveneret i denne sag.
De præjudicielle spørgsmål
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at der skal sondres mellem to aspekter ved de omhandlede udbudsprocedurer, nemlig på den ene side spørgsmålet om, hvorvidt de reservedele, som tilbudsgiverne har foreslået, svarede til de oprindelige reservedele, hvilket forudsætter en vurdering af kvaliteten af disse reservedele samt en sammenligning af de pågældende produkter, og på den anden side spørgsmålet om godkendelse af sådanne reservedele, hvilket indebærer, at reservedelene opfylder en EU-retlig eller national teknisk specifikation.
Denne retsinstans har endvidere anført, at princippet om, at der tillades tilsvarende produkter inden for rammerne af en udbudsprocedure, tager sigte på at sikre den frie konkurrence og ligebehandlingen af tilbudsgiverne.
Salg af reservedele, der er underlagt godkendelse, er kun muligt, hvis de er blevet godkendt af den godkendende myndighed, navnlig hvis de kan bringe køretøjets sikkerhed og miljømæssige ydelse i fare. I denne henseende indeholder bilag IV til direktiv 2007/46 en detaljeret liste over de kategorier af komponenter, for hvilke der findes relevante og specifikke regler vedrørende deres godkendelse.
Denne retsinstans fastslog navnlig, at den lovgivning, der fremgik af udbudsbekendtgørelsen, vedrørende den dokumentation, som tilbudsgiverne skulle fremlægge, krævede fremlæggelse af godkendelsesattesten, når en sådan godkendelse var påkrævet. I det foreliggende tilfælde havde de personer, som var blevet tildelt kontrakterne, som alternativt bevis for, at de foreslåede produkter svarede til originale reservedele, fremlagt, hvilket de ordregivende myndigheder havde accepteret, en erklæring fra tilbudsgiveren, som ikke var ledsaget af den krævede godkendelsesattest eller andre tilsvarende tekniske dokumenter, f.eks. verifikationstests af overensstemmelsen.
For det første skal det således afklares, om tilbudsgiveren for tilsvarende reservedele, der skal godkendes, ligeledes skal fremlægge en godkendelsesattest som bevis for, at de nævnte reservedele faktisk svarer til originale reservedele, eller i hvert fald skal fremlægge et konkret bevis for, at reservedelen er blevet godkendt, idet tilbuddet ellers kan udelukkes, eller om det er tilstrækkeligt som alternativ til denne dokumentation at fremlægge en erklæring fra tilbudsgiveren om, at de reservedele, der foreslås i dennes tilbud, svarer til originale reservedele.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det ses, at hvis en reservedel henhører under en af de retsakter, der er omhandlet i bilag IV til direktiv 2007/46, kan den kun markedsføres, hvis den forudgående er blevet godkendt, i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i dette direktiv og med ligebehandlingsprincippet, rimelighedsprincippet, princippet om korrekt virkning og princippet om upartiskhed. Det kan ikke udelukkes, at det i stedet for et bevis for en sådan godkendelse kan være tilstrækkeligt at fremlægge en lighedsattest, hvori det angives, at reservedelen er i overensstemmelse med de tekniske specifikationer i det pågældende udbud.
For det andet skal det afgøres, hvilken enhed der skal udstede lighedsattesterne, og navnlig om attesterne nødvendigvis skal være udstedt af fabrikanten af den foreslåede reservedel, eller om de ligeledes kan udstedes af en person, der videresælger reservedelen, eller af en forhandler.
Den forelæggende ret har anført, at begrebet »fabrikant« som defineret i artikel 3, nr. 27), i direktiv 2007/46 skal fortolkes indskrænkende, hvilket bevirker, at det er sammenfaldende med begrebet »fabrikant« (
). Artikel 1, stk. 1, litra u), i forordning nr. 1400/2002 taler for en sådan løsning. Dette begreb kan imidlertid også fortolkes bredere, nemlig således at det omfatter producenten som omhandlet i de EU-retlige bestemmelser om forbrugerbeskyttelse eller den aktør, der på egne vegne og eget ansvar markedsfører eller forhandler tilsvarende dele fremstillet af andre.
På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte hovedsagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, der er affattet identisk i begge sager:
»1)
Er det foreneligt med EU-retten – og navnlig bestemmelserne i direktiv [2007/46] (især direktivets artikel 10, 19 og 28), ligebehandlingsprincippet, princippet om upartiskhed, princippet om fri konkurrence og princippet om god forvaltningsskik – at den ordregivende myndighed i forbindelse med en offentlig kontrakt for levering af reservedele til busser bestemt til offentlig personbefordring godtager reservedele bestemt til et specifikt køretøj, som dels fremstilles af en anden fabrikant end køretøjets fremstiller og derfor ikke er blevet typegodkendt sammen med køretøjet, og som henhører under en af komponenttyperne omfattet af de tekniske specifikationer som defineret i bilag IV til [direktiv 2007/46] (Liste over krav i forbindelse med EF-typegodkendelse af køretøjer), dels bliver tilbudt, uden at de ledsages af typegodkendelsesattesten og uden oplysning om den reelle typegodkendelse, og derimod på den antagelse, at typegodkendelse ikke er nødvendig, således at det er tilstrækkeligt, at tilbudsgiveren kun udsteder en erklæring om ligheden mellem de tilbudte og de originale typegodkendte reservedele?
2)
Er det foreneligt med EU-retten – og navnlig artikel 3, nr. 27), i direktiv [2007/46] – at en tilbudsgiver i forbindelse med en offentlig kontrakt for levering af reservedele til busser bestemt til offentlig personbefordring selv kan udgive sig for at være »fremstiller« af en specifik ikke-original reservedel bestemt til et specifikt køretøj, især såfremt denne del henhører under en af komponenttyperne omfattet af de tekniske specifikationer som defineret i bilag IV […] til direktiv [2007/46], eller skal den pågældende tilbudsgiver – med henblik på at godtgøre, at de enkelte tilbudte reservedele er i overensstemmelse med udbudsprocedurens tekniske specifikationer – godtgøre at være den person, som over for den godkendende myndighed er ansvarlig for typegodkendelsesprocessen i enhver henseende og for produktionens overensstemmelse samt det relaterede kvalitetsniveau, og for direkte at udføre i det mindste nogle trin af fremstillingen af den komponent, som skal typegodkendes, og hvilke bevismidler er i bekræftende fald påkrævede for at godtgøre dette?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
Ved afgørelse af 16. marts 2021 er sag C-68/21 og sag C-84/21 blevet forenet med henblik på retsforhandlingernes mundtlige del og dommen.
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
Det skal for det første bemærkes, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer Domstolen at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra denne synsvinkel påhviler det denne i givet fald at omformulere de spørgsmål, der forelægges den. Det påhviler således Domstolen at fortolke alle de bestemmelser i EU-retten, som de nationale retter skal anvende for at træffe afgørelse i de for dem verserende tvister, også selv om disse bestemmelser ikke udtrykkeligt er omtalt i de præjudicielle spørgsmål, der forelægges Domstolen (dom af 19.12.2019, Nederlands Uitgeversverbond og Groep Algemene Uitgevers,
C-263/18
,
EU:C:2019:1111
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Til dette formål kan Domstolen fra samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale retsinstans, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til genstanden for tvisten i hovedsagen er nødvendigt at fortolke (dom af 19.12.2019, Nederlands Uitgeversverbond og Groep Algemene Uitgevers,
C-263/18
,
EU:C:2019:1111
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Selv om det er korrekt, at den forelæggende ret i de præjudicielle spørgsmål kun har henvist til visse bestemmelser i direktiv 2007/46 og til et antal retsprincipper, fremgår det i det foreliggende tilfælde af såvel den forelæggende rets forklaringer som af de præjudicielle spørgsmål, at spørgsmålene vedrører de beviser, som kan eller skal kræves fremlagt af tilbudsgiverne inden for rammerne af en udbudsprocedure. Det følger heraf, at der med henblik på at give en hensigtsmæssig besvarelse ligeledes skal tages hensyn til de EU-retlige bestemmelser, som specifikt vedrører de beviser, som kan eller skal kræves af tilbudsgiverne inden for rammerne af en udbudsprocedure, for at godtgøre, at deres tilbud er i overensstemmelse med de tekniske specifikationer, der er fastsat i udbudsproceduren.
Disse bestemmelser fremgår for så vidt angår udbudsprocedurer som de i hovedsagerne omhandlede af artikel 60 og 62 i direktiv 2014/25. Som Kommissionen endvidere har anført i sine skriftlige bemærkninger, henhører begge de i hovedsagerne omhandlede udbudsprocedurer under anvendelsesområdet for dette direktiv i medfør af nævnte direktivs artikel 1, stk. 1 og 2, artikel 4, stk. 1, artikel 11, stk. 1, og artikel 15, eftersom procedurerne tager sigte på, at de ordregivende enheder, som driver en offentlig tjeneste på området for bustransport, erhverver varer, og at disse varer skal anvendes til udøvelsen af denne virksomhed, og værdien af de i hovedsagerne omhandlede kontrakter overskrider tærskelværdien i direktivet.
For det andet skal det bemærkes, at selv om direktiv 2007/46 i medfør af artikel 88 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/858 af 30. maj 2018 om godkendelse og markedsovervågning af motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer, om ændring af forordning (EF) nr. 715/2007 og (EF) nr. 595/2009 og om ophævelse af direktiv 2007/46/EF (
EUT 2018, L 151, s. 1
) blev ophævet ved denne forordning med virkning fra den 1. september 2020, følger det imidlertid af forelæggelsesafgørelsen, at de faktiske omstændigheder, der har givet anledning til hovedsagerne, var indtruffet før dette tidspunkt. Det er dermed bestemmelserne i direktiv 2007/46, der er relevante med henblik på besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål.
For det tredje fremgår det af de præjudicielle spørgsmål, at spørgsmålene kun vedrører lovgivningen om de reservedele til busser inden for komponenter som omhandlet i artikel 3, nr. 24), i direktiv 2007/46, der er omfattet af retsakter som omhandlet i direktivets artikel 3, nr. 1), idet de sidstnævnte fremgår af bilag IV til direktivet.
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål, som består af to led, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 10, stk. 2, artikel 19, stk. 1, og artikel 28, stk. 1, i direktiv 2007/46 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at en ordregivende myndighed inden for rammerne af en udbudsprocedure vedrørende leveringen af reservedele til busser, der er bestemt til offentlig tjeneste, kan acceptere et tilbud, hvori foreslås komponenter, som henhører under de retsakter, der er omhandlet i bilag IV til direktiv 2007/46, uden at tilbuddet er ledsaget af en attest for godkendelse af disse reservedele, og uden at der er fremlagt oplysninger om, hvorvidt der faktisk foreligger en sådan godkendelse, eller om det for at tillade en sådan accept, henset til artikel 60 og 62 i direktiv 2014/25, er tilstrækkeligt, at der foreligger en erklæring fra tilbudsgiveren om reservedelenes lighed med de oprindelige, godkendte reservedele.
Med hensyn til dette spørgsmåls første led skal det indledningsvis bemærkes, at direktiv 2007/46, således som det fremgår af anden og tredje betragtning til dette direktiv, tager sige på at »erstatte medlemsstaternes godkendelsessystemer med en godkendelsesprocedure på fællesskabsplan, der bygger på princippet om fuldstændig harmonisering«, og at »[d]e tekniske krav, der gælder for systemer, komponenter, separate tekniske enheder og køretøjer, bør harmoniseres og fastlægges nærmere i retsakter«.
I artikel 1, stk. 1, i direktiv 2007/46 defineres genstanden for dette direktiv således som fastlæggelsen af »en harmoniseret ramme med de administrative bestemmelser og generelle tekniske krav i forbindelse med godkendelse af alle nye køretøjer, der er omfattet af dets anvendelsesområde, samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer, med henblik på at lette registreringen, salget og ibrugtagningen af køretøjerne inden for Fællesskabet«.
I henhold til nævnte direktivs artikel 1, stk. 2, »fastsætter [direktivet] også bestemmelser for salg og ibrugtagning af dele og udstyr til køretøjer, der er godkendt i overensstemmelse med dette direktiv«.
For at afgrænse rækkevidden af det første spørgsmål skal det for det første bemærkes, at selv om direktiv 2007/46 sondrer mellem flere former for godkendelse, kan det af dette spørgsmåls specifikke henvisning til direktivets artikel 10, 19 og 28 udledes, at nævnte første spørgsmål kun vedrører EF-typegodkendelsen som omhandlet i nævnte direktivs artikel 3, nr. 5), dvs. den procedure, hvorved en medlemsstat attesterer, at en type køretøj, system, komponent eller separat teknisk enhed opfylder de relevante administrative bestemmelser og tekniske krav i dette direktiv og i de retsakter, der er opført i bilag IV eller XI til direktivet, idet det sidstnævnte vedrører køretøjer til særlig anvendelse og bestemmelser herfor.
Endelig fremgår artikel 10 i direktiv 2007/46 af direktivets kapitel IV med overskriften »Gennemførelse af EF-typegodkendelsesprocedurerne«, mens nævnte direktivs artikel 19, således som det fremgår af bestemmelsens overskrift, vedrører »EF-typegodkendelsesmærke«, og direktivets artikel 28, stk. 1, som den forelæggende ret har nævnt i forelæggelsesafgørelsen, henviser til artikel 19 i direktiv 2007/46.
For det andet indføres ved artikel 6 i direktiv 2007/46 de procedurer, der skal følges ved EF-typegodkendelse af køretøjer samt ved direktivets artikel 7 den procedure, der skal følges ved EF-typegodkendelse af systemer, komponenter eller separate tekniske enheder. Eftersom det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at de i hovedsagerne omhandlede komponenter ikke var godkendt til den type køretøjer, til hvilke tilbudsgiverne foreslog dem, men blev anført som svarende til de originale komponenter, der var godkendt til denne type køretøjer, skal det fastslås, at bestemmelserne i direktiv 2007/46 om EF-typegodkendelse af systemer, komponenter eller separate tekniske enheder er relevante for denne sag.
Det fremgår i denne henseende indledningsvis af ordlyden af artikel 10, stk. 2, i direktiv 2007/46, at medlemsstaterne udsteder en EF-typegodkendelse for en komponent, som dels svarer til specifikationerne i informationsmappen, dels opfylder de tekniske krav i det relevante særdirektiv eller den relevante forordning, der er foreskrevet i bilag IV til dette direktiv.
Dernæst bestemmes i artikel 19, stk. 1, i direktiv 2007/46, at fabrikanten af en komponent anbringer EF-typegodkendelsesmærket på alle komponenter, der fremstilles i overensstemmelse med den godkendte type, når dette kræves i det relevante særdirektiv eller den relevante forordning.
Endelig tillader medlemsstaterne i henhold til artikel 28, stk. 1, i direktiv 2007/46 kun salg og ibrugtagning af komponenter, hvis de nævnte komponenter opfylder kravene i de relevante retsakter og er behørigt mærket i overensstemmelse med direktivets artikel 19.
For det første følger det af en samlet læsning af nævnte direktivs artikel 10, stk. 2, artikel 19, stk. 1, og artikel 28, stk. 1, og bilag IV hertil, at de komponenter, som er omtalt i retsakter som omhandlet i samme direktivs artikel 3, nr. 1), der er opregnet i dette bilag, er underlagt en godkendelsespligt, for så vidt som disse retsakter foreskriver en sådan godkendelse.
For det andet følger heraf, således som generaladvokaten har anført i punkt 51 i forslaget til afgørelse, at det instrument, som EU-lovgiver har valgt ved direktiv 2007/46, med henblik på at godtgøre, at en komponent til et køretøj opfylder kravene i de retsakter, der er fastsat i bilag IV til dette direktiv, er godkendelsen.
En sådan fortolkning bekræftes af hovedformålet med lovgivningen om godkendelse af køretøjer, som ifølge 14. betragtning til direktiv 2007/46 »er, at der i forbindelse med markedsføring af nye køretøjer, komponenter og separate tekniske enheder sikres et højt sikkerheds- og miljøbeskyttelsesniveau«. Med en EF-typegodkendelse af en komponent attesterer den pågældende medlemsstat, således som det fremgår af definitionen i artikel 3, nr. 5), i direktiv 2007/46, at denne komponent opfylder de relevante tekniske krav i dette direktiv og i de retsakter, der er opført i bilag IV eller XI, hvorved den bekræfter, at komponenten har højt sikkerheds- og miljøbeskyttelsesniveau.
Det fremgår ganske vist af artikel 19, stk. 2, i direktiv 2007/46, at en EF-typegodkendelse ikke er påkrævet for alle typer komponenter. Denne bestemmelse vedrører nemlig den situation, hvor anbringelsen af EF-typegodkendelsesmærket ikke er påkrævet, hvilket betyder, at visse typer komponenter kan fritages fra forpligtelsen til at opnå en sådan godkendelse.
Denne konstatering har imidlertid ikke indvirkning på konklusionen i nærværende doms præmis 73, hvorefter de komponenter, som er omhandlet i de retsakter, der fremgår af bilag IV til direktiv 2007/46, er underlagt en godkendelsespligt, for så vidt som disse retsakter foreskriver en sådan godkendelse. Sådanne komponenter kan således kun sælges eller tages i brug i overensstemmelse med direktivets artikel 28, stk. 1, og artikel 19, stk. 1, hvis de har en sådan godkendelse.
Denne konklusion drages ikke i tvivl af ligebehandlingsprincippet, princippet om upartiskhed, princippet om fri konkurrence og princippet om god forvaltningsskik, hvortil den forelæggende ret har henvist. Hvad for det første angår ligebehandlingsprincippet skal det bemærkes, at for så vidt som en type komponent skal godkendes, påhviler denne pligt alle fabrikanter. Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 56 i forslaget til afgørelse, skyldes nævnte godkendelsespligt således ikke forskelsbehandling til skade for fabrikanter af reservedele, der svarer til originale reservedele, i forhold til fabrikanterne af de sidstnævnte reservedele.
Hvad for det andet angår indvirkningen af en sådan godkendelsespligt på konkurrencen, ud over at denne pligt, som det netop er konstateret, påhviler alle fabrikanter af komponenter, er det tilstrækkeligt at bemærke, at det følger af artikel 38, stk. 1, i direktiv 2007/46, at køretøjets fabrikant skal stille alle de oplysninger, som er nødvendige for EF-typegodkendelse af sådanne komponenter, til rådighed for fabrikanter, der fremstiller komponenter.
Hvad for det tredje angår princippet om upartiskhed og princippet om god forvaltningsskik har den forelæggende ret ikke forklaret, hvorledes disse principper kan være relevante med henblik på fortolkningen af de bestemmelser i direktiv 2007/46, som er omhandlet i det første spørgsmål.
Med hensyn til det første spørgsmåls andet led, hvormed det skal afgøres, om en ordregivende myndighed inden for rammerne af en udbudsprocedure som den af dette spørgsmål omhandlede kan acceptere et tilbud, som foreslår komponenter, der henhører under de retsakter, der er omhandlet i bilag IV til direktiv 2007/46, og som ikke godtgør, at komponenterne er blevet godkendt, når et sådant tilbud er ledsaget af en erklæring fra tilbudsgiveren om, at de nævnte komponenter svarer til de oprindelige, godkendte dele, skal det i lighed med, hvad generaladvokaten har anført i punkt 59 i forslaget til afgørelse, bemærkes, at begreberne »godkendelse« og »lighed« har forskelligt indhold.
Som det fremgår af artikel 3, nr. 5), i direktiv 2007/46, attesterer godkendelsen efter de kompetente myndigheders kontrol, at en type komponent med hensyn til EF-typegodkendelsen af en komponent opfylder kravene i direktiv 2007/46, herunder de tekniske krav i de retsakter, der fremgår af bilag IV til direktivet.
Begrebet »lighed« defineres ikke i direktiv 2007/46 og vedrører ifølge dets almindelige betydning egenskaben at have samme værdi eller funktion. Følgelig vedrører en komponents lighed spørgsmålet om, hvorvidt denne komponent har samme egenskaber som en anden komponent, uanset om sidstnævnte er godkendt eller ej. Som generaladvokaten har anført i punkt 62 i forslaget til afgørelse, er beviserne for godkendelse og lighed således ikke substituerbare, idet det er muligt, at en godkendt type komponent ikke svarer til en original komponent, der er omhandlet i et udbud.
Det er ganske vist ikke udelukket, at en ikke-godkendt type komponenter faktisk svarer til de originale komponenter, der er omhandlet i det pågældende udbud. Eftersom EU-lovgiver, således som det fremgår af nærværende doms præmis 77, har besluttet, at komponenter, som henhører under en type, for hvilken de retsakter, der er omhandlet i bilag IV til direktiv 2007/46, foreskriver en godkendelse, kun kan sælges eller tages i brug i overensstemmelse med direktivets artikel 28, stk. 1, og artikel 19, stk. 1, hvis denne type komponent har opnået en sådan godkendelse, skal det fastslås, at beviset for godkendelse for denne type komponenter ikke kan erstattes af tilbudsgiverens lighedserklæring.
Denne konklusion drages ikke i tvivl af bestemmelserne i artikel 60 og 62 i direktiv 2014/25, som vedrører de tekniske specifikationer, der kan fremgå af et udbud, såsom dem, der har givet anledning til hovedsagerne, og de beviser, hvormed tilbudsgiverne kan godtgøre, at deres tilbud opfylder disse tekniske specifikationer.
Det følger af dette direktivs artikel 60, stk. 2, at de tekniske specifikationer, som i medfør af denne artikels stk. 1 definerer de fornødne kendetegn ved de bygge- og anlægsarbejder, tjenesteydelser eller varer, som er omhandlet i nævnte direktiv, skal give lige adgang for økonomiske aktører til udbudsproceduren og ikke må bevirke, at der skabes ubegrundede hindringer for konkurrence med hensyn til offentlige udbud.
Artikel 60, stk. 4, i direktiv 2014/25 gør det undtagelsesvist muligt, at de tekniske specifikationer henviser til »et bestemt fabrikat, et bestemt patent eller en bestemt type, til en bestemt oprindelse eller til en bestemt produktion«, hvis dette er nødvendigt for at give en tilstrækkelig nøjagtig og forståelig beskrivelse af kontraktens genstand, og for så vidt som en sådan henvisning efterfølges af udtrykket »eller tilsvarende«, hvilken mulighed anvendtes i de udbudsprocedurer, der har givet anledning til hovedsagerne.
I et sådant tilfælde giver artikel 60, stk. 5, i direktiv 2014/25 mulighed for, at tilbudsgiveren for at godtgøre, at de løsninger, som vedkommende har foreslået, på tilsvarende måde opfylder de krav, der er fastsat i de tekniske specifikationer, »på passende måde, herunder som omhandlet i [direktivets] artikel 62«, hvilket ud over de midler, der er omhandlet i dette direktivs 62, stk. 1, såsom et certifikat udstedt af et overensstemmelsesvurderingsorgan, omfatter »anden passende dokumentation« som omhandlet i samme direktivs artikel 62, stk. 2.
Disse bestemmelser tilsigter, således som det ligeledes fremgår af 83. betragtning til direktiv 2014/25, at de tekniske specifikationer ved angivelse af funktionsdygtighed eller funktionelle krav udformes, så det undgås, at de nævnte tekniske specifikationer kunstigt begrænser konkurrencen gennem krav, der begunstiger en bestemt økonomisk aktør, fordi de afspejler centrale kendetegn for de varer, tjenesteydelser eller bygge- og anlægsarbejder, som den pågældende økonomiske aktør normalt tilbyder.
Det skal imidlertid bemærkes, at det følger af 56. betragtning til direktiv 2014/25, at dette direktiv ikke kan fravige de bindende krav, der er pålagt ved andre EU-retlige regler inden for bl.a. sikkerhed og miljøbeskyttelse, såsom det godkendelseskrav, der af samme årsager er fastsat i direktiv 2007/46.
Som generaladvokaten har anført i punkt 80 i forslaget til afgørelse, bør direktiv 2014/25 følgelig ikke hindre anvendelsen af direktiv 2007/46, for så vidt som sidstnævnte direktiv i overensstemmelse med tredje betragtning hertil har til formål at sikre en høj grad af trafiksikkerhed, sundhedsbeskyttelse, miljøbeskyttelse, energieffektivitet og beskyttelse mod uretmæssig brug. For så vidt som direktiv 2007/46 netop af hensyn til disse formål kræver godkendelse af visse reservedele til køretøjer, bliver et sådant krav bindende og kan ikke omgås ved at henvise til direktiv 2014/25.
I hovedsagerne vedrørte udbudsprocedurerne levering af komponenter, som kunne være originale Iveco-reservedele eller tilsvarende reservedele. Som det fremgår af nærværende doms præmis 77, kan de komponenter, som er omhandlet i de retsakter, der fremgår af bilag IV til direktiv 2007/46, og som er underlagt en godkendelsespligt, kun sælges eller tages i brug, hvis de har opnået en sådan godkendelse.
For at opfylde de bindende krav, som er indført med direktiv 2007/46, kan alene de komponenter, som har opnået en sådan godkendelse og således kan markedsføres, følgelig anses for at være tilsvarende komponenter i medfør af de nævnte udbud, eftersom komponenterne er underlagt en godkendelsespligt.
Henset til de ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 10, stk. 2, artikel 19, stk. 1, og artikel 28, stk. 1, i direktiv 2007/46 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at en ordregivende myndighed inden for rammerne af en udbudsprocedure vedrørende leveringen af reservedele til busser, der er bestemt til offentlig tjeneste, kan acceptere et tilbud, hvori foreslås komponenter, som henhører under en type komponenter, der er omhandlet i de retsakter, der fremgår af bilag IV til direktiv 2007/46, uden at tilbuddet er ledsaget af en attest for godkendelse af denne type komponenter, og uden at der er fremlagt oplysninger om, hvorvidt der faktisk foreligger en sådan godkendelse, for så vidt som disse retsakter foreskriver en sådan godkendelse.
Det andet spørgsmål
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 60 og 62 i direktiv 2014/25 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at en ordregivende myndighed, henset til definition af udtrykket »fabrikant« i artikel 3, nr. 27), i direktiv 2007/46, inden for rammerne af en udbudsprocedure vedrørende leveringen af reservedele til busser, der er bestemt til offentlig tjeneste, som bevis for ligheden af de komponenter, som henhører under retsakterne i bilag IV til direktiv 2007/46, og som tilbudsgiveren har tilbudt, kan acceptere en lighedserklæring fra denne tilbudsgiver, når nævnte tilbudsgiver, selv om vedkommende har betegnet sig selv som fabrikant af disse komponenter, blot videresælger eller forhandler disse.
Som Domstolen bemærkede i dom af 12. juli 2018, VAR og ATM (
C-14/17
,
EU:C:2018:568
, præmis
), vedrørende fortolkningen af artikel 34 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (
EUT 2004, L 134, s. 1
), skal den ordregivende myndighed, »når de tekniske specifikationer, som fremgår af udbudsdokumenterne, henviser til et mærke, til en bestemt oprindelse eller til en bestemt produktion, […] kræve, at tilbudsgiveren allerede i sit bud godtgør, at der er lighed mellem de produkter, som vedkommende tilbyder, og de produkter, der er fastsat i de tekniske specifikationer«.
I denne dom præciserede Domstolen endvidere, at den ordregivende myndighed har »et vist skøn ved fastsættelsen af den måde, hvorpå tilbudsgiverne i deres tilbud kan godtgøre, at der er tale om tilsvarende løsninger. Dette skøn skal imidlertid udøves således, at de måder, som ordregiveren tillader, faktisk gør det muligt for ordregiveren at foretage en relevant bedømmelse af de tilbud, som denne er blevet forelagt, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt herfor«.
Den samme fortolkning skal lægges til grund for artikel 60 og 62 i direktiv 2014/25, som erstattede direktiv 2004/17, idet disse artikler i lighed med sidstnævnte direktivs artikel 34 kræver, at den tilbudsgiver, som ønsker at benytte muligheden for at tilbyde produkter svarende til dem, der er fastsat ved en henvisning til et mærke, til en bestemt oprindelse eller til en bestemt produktion, allerede i sit tilbud og på passende måde godtgør, at der er lighed mellem de pågældende produkter.
Det fremgår af denne retspraksis, at de beviser, som den ordregivende myndighed tillader, uanset de skønsbeføjelser, som denne myndighed har i denne henseende, skal gøre det muligt for den faktisk at foretage en hensigtsmæssig vurdering af tilbuddet med henblik på at afgøre, om det er i overensstemmelse med de tekniske specifikationer i det pågældende udbud.
For at kunne anses for at udgøre en »passende måde« som omhandlet i artikel 60, stk. 5, og artikel 62, stk. 2, i direktiv 2014/25, skal en lighedserklæring således udstedes af et organ, som kan sikre en sådan lighed, hvilket kræver, at dette organ påtager sig det tekniske ansvar for de omhandlede komponenter og råder over de fornødne midler til at sikre komponenternes kvalitet. Disse betingelser kan kun opfyldes af fabrikanten af disse komponenter.
En sådan fortolkning bekræftes af artikel 62, stk. 2, i direktiv 2014/25, hvori det fastsættes, at et passende bevis kan være »teknisk dokumentation fra fabrikanten«, hvilket betyder, at beviset hidrører fra fabrikanten af den pågældende reservedel. Denne fortolkning er ligeledes i overensstemmelse med artikel 1, litra u), i forordning nr. 1400/2002, hvorefter der i denne forordning ved »reservedele af tilsvarende kvalitet« alene forstås »reservedele, der fremstilles af en virksomhed, som på et hvilket som helst tidspunkt kan certificere, at de pågældende dele kvalitetsmæssigt svarer til de komponenter, der bruges eller blev brugt til samling af det pågældende motorkøretøj«. Selv om denne forordning udløb den 31. maj 2010, bekræftede dens artikel 1, litra u), at en lighedserklæring skulle være udstedt af fabrikanten for at være relevant.
Hertil kommer, at i medfør af artikel 3, nr. 27), i direktiv 2007/46 forstås ved »fabrikant«»en person eller et organ, som over for den godkendende myndighed er ansvarlig for typegodkendelsesprocessen eller en anden godkendelsesproces i enhver henseende og for produktionens overensstemmelse«, idet det ikke kræves, at personen eller organet er direkte involveret i alle trin af fremstillingen af det køretøj, det system, den komponent eller den separate tekniske enhed, som skal godkendes.
Selv om denne definition kun vedrører køretøjer og reservedele, der skal godkendes, giver den hensigtsmæssige indikationer med henblik på at afgøre, hvem der kan anses for »fabrikant« af en komponent, således at det kan undersøges, om en lighedserklæring udstedt af en person, der betegner sig selv som »fabrikant« af denne komponent, kan udgøre et passende bevis. Det følger nemlig af denne definition, at en virksomhed for at kunne betegnes som »fabrikant« af en komponent, ikke nødvendigvis skal være direkte involveret i alle trin af fremstillingen af denne komponent.
I denne sammenhæng er definitionen af »originale dele eller udstyr« i artikel 3, nr. 26), i direktiv 2007/46 ligeledes relevant, hvorved det i denne bestemmelse fastsættes, at »[d]et formodes, indtil det modsatte er bevist, at dele er originale dele, hvis fabrikanten attesterer, at delene matcher kvaliteten af de komponenter, der bruges ved samlingen af det pågældende køretøj, og er fremstillet i overensstemmelse med køretøjsfabrikantens specifikationer og produktionsstandarder«.
Det fremgår nemlig af denne definition, at en erklæring om, at en reservedel kan anses for at være den originale reservedel, for at kunne godtgøre, at dette er tilfældet, skal være udstedt af fabrikanten af denne komponent, uanset om nævnte komponent er fremstillet i overensstemmelse med specifikationer og produktionsstandarder fra fabrikanten af det køretøj, hvortil komponenten er bestemt.
Det skal derfor fastslås, at en lighedserklæring vedrørende en komponent – for inden for rammerne af et udbud som det, der har givet anledning til hovedsagerne, at kunne anses for at udgøre et passende bevis – skal være udstedt af fabrikanten af komponenten, selv om denne fabrikant ikke nødvendigvis skal være direkte involveret i alle trin af fremstillingen af nævnte komponent.
En lighedserklæring fra en person, der videresælger eller forhandler komponenten, kan derimod ikke anses for at kunne udgøre et passende bevis.
Selv om det påhviler den forelæggende ret at afgøre, om tilbudsgiverne i hovedsagerne kan kvalificeres som »fabrikanter« af de komponenter, de har foreslået, skal det med henblik på at give denne retsinstans en hensigtsmæssig besvarelse præciseres, at den omstændighed, at en tilbudsgiver fremstiller andre reservedele end dem, der er omhandlet i det pågældende udbud – uanset om den pågældende er registreret i et handelskammer, eller vedkommendes virksomhed har været genstand for en kvalitetsattest – i modsætning til, hvad visse parter i sagen for Domstolen har gjort gældende, ikke har betydning for at afgøre, om tilbudsgiveren kan anses for at være fabrikant af de komponenter, som den pågældende har foreslået i sit tilbud.
Argumentet om, at en bredere fortolkning af begrebet »fabrikant« finder anvendelse, for så vidt som det følger af visse EU-direktiver vedrørende forbrugerbeskyttelse, og navnlig af artikel 1, stk. 2, litra d), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/44/EF af 25. maj 1999 om visse aspekter af forbrugerkøb og garantier i forbindelse hermed (
EFT 1999, L 171, s. 12
), og af artikel 2, nr. 4), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/771 af 20. maj 2019 om visse aspekter af aftaler om salg af varer, om ændring af forordning (EU) 2017/2394 og direktiv 2009/22/EF og om ophævelse af direktiv 1999/44/EF (
EUT 2019, L 136, s. 28
), at begrebet »producent« er udvidet, således at det omfatter en aktør, som blot markedsfører varen ved at forsyne den med sit mærke, uden at vedkommende har deltaget materielt i fremstillingsprocessen, skal ligeledes forkastes. Denne lovgivning tilsigter nemlig at sikre forbrugerbeskyttelsen, således som det fremgår af artikel 1, stk. 1, i direktiv 1999/44 og af artikel 1 i direktiv 2019/771, og er dermed ikke relevant med henblik på fortolkningen af EU-lovgivningen vedrørende udbud.
Det skal endelig bemærkes, således som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 96, at beviset for, at de produkter, som tilbudsgiveren har foreslået, svarer til dem, der er defineret i de tekniske specifikationer i udbuddet, allerede skal være fremlagt i tilbuddet, og at dette bevis faktisk skal give den ordregivende myndighed for at foretage en hensigtsmæssig vurdering af de tilbud, som er afgivet til den. Det påhviler den forelæggende ret at efterprøve, om dette er tilfældet i hovedsagerne.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 60 og 62 i direktiv 2014/25 skal fortolkes således, at disse bestemmelser, henset til definition af udtrykket »fabrikant« i artikel 3, nr. 27), i direktiv 2007/46, er til hinder for, at en ordregivende myndighed inden for rammerne af en udbudsprocedure vedrørende leveringen af reservedele til busser, der er bestemt til offentlig tjeneste, som bevis for ligheden af de komponenter, som henhører under retsakterne i bilag IV til direktiv 2007/46, og som tilbudsgiveren har tilbudt, kan acceptere en lighedserklæring fra denne tilbudsgiver, når vedkommende ikke kan anses for at være fabrikant af disse komponenter.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:

1)
Artikel 10, stk. 2, artikel 19, stk. 1, og artikel 28, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/46/EF af 5. september 2007 om fastlæggelse af en ramme for godkendelse af motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer (rammedirektiv)
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser er til hinder for, at en ordregivende myndighed inden for rammerne af en udbudsprocedure vedrørende leveringen af reservedele til busser, der er bestemt til offentlig tjeneste, kan acceptere et tilbud, hvori foreslås komponenter, som henhører under en type komponenter, der er omhandlet i de retsakter, der fremgår af bilag IV til direktiv 2007/46, uden at tilbuddet er ledsaget af en attest for godkendelse af denne type komponenter, og uden at der er fremlagt oplysninger om, hvorvidt der faktisk foreligger en sådan godkendelse, for så vidt som disse retsakter foreskriver en sådan godkendelse.

2)
Artikel 60 og 62 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU af 26. februar 2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser, henset til definition af udtrykket »fabrikant« i artikel 3, nr. 27), i direktiv 2007/46, er til hinder for, at en ordregivende myndighed inden for rammerne af en udbudsprocedure vedrørende leveringen af reservedele til busser, der er bestemt til offentlig tjeneste, som bevis for ligheden af de komponenter, som henhører under retsakterne i bilag IV til direktiv 2007/46, og som tilbudsgiveren har tilbudt, kan acceptere en lighedserklæring fra denne tilbudsgiver, når vedkommende ikke kan anses for at være fabrikant af disse komponenter.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.
(
) – O.a.: I direktivets franske sprogversion anvendes begreberne constructeur og fabricant, som begge oversættes fabrikant i den danske sprogversion.