CELEX: 62013TJ0680
Nepogodbena odgovornost
Ekonomska in monetarna politika
Program pomoči za stabilnost Cipra
Sklep Sveta ECB o zagotovitvi izredne likvidnostne pomoči na prošnjo centralne banke Cipra
Izjave Euroskupine z dne 25. marca, 12. aprila, 13. maja in 13. septembra 2013 v zvezi s Ciprom
Sklep 2013/236/EU
Memorandum o soglasju z dne 26. aprila 2013 o posebnih gospodarskopolitičnih pogojih, sklenjen med Ciprom in Evropskim mehanizmom za stabilnost
Pristojnost Splošnega sodišča
Dopustnost
Formalne zahteve
Izčrpanje notranjih pravnih sredstev
Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice
Lastninska pravica
Legitimna pričakovanja
Enako obravnavanje

I.

Dejansko stanje
A.

Pogodba o EMS
V Bruslju (Belgija) je bila 2. februarja 2012 sklenjena Pogodba o ustanovitvi Evropskega mehanizma za stabilnost med Kraljevino Belgijo, Zvezno republiko Nemčijo, Republiko Estonijo, Irsko, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Italijansko republiko, Republiko Ciper, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Republiko Malto, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Slovenijo, Slovaško republiko in Republiko Finsko (v nadaljevanju: Pogodba o EMS). Ta pogodba je začela veljati 27. septembra 2012.
V uvodni izjavi 1 Pogodbe o EMS je navedeno:
„Evropski svet [je] 17. decembra 2010 sklenil, da morajo države članice euroobmočja vzpostaviti trajni mehanizem za stabilnost. Ta evropski mehanizem za stabilnost (v nadaljnjem besedilu: EMS) bo prevzel naloge, ki jih imata zdaj evropski instrument za finančno stabilnost (v nadaljnjem besedilu: EFSF) in evropski mehanizem za finančno stabilizacijo (v nadaljnjem besedilu: EFSM) ter se nanašajo na zagotavljanje finančne pomoči državam članicam euroobmočja, kadar je to potrebno.“
Člena 1 in 2 ter člen 32(2) Pogodbe o EMS določajo, da pogodbenice, to so države članice, katerih valuta je euro, ustanovijo mednarodno finančno institucijo, imenovano Evropski mehanizem za stabilnost (EMS), ki je pravna oseba.
V členu 3 Pogodbe o EMS je opisan cilj EMS:
„Namen EMS je zbiranje finančnih sredstev in zagotavljanje pomoči za stabilnost ob strogih pogojih, ki ustrezajo izbranemu instrumentu finančne pomoči v korist članic EMS, ki imajo resne finančne težave ali jim tovrstne težave grozijo, če je to nujno potrebno za zaščito finančne stabilnosti euroobmočja kot celote in njegovih držav članic. EMS je upravičen zbirati sredstva v ta namen z izdajo finančnih instrumentov ali sklepanjem finančnih ali drugih sporazumov ali dogovorov s članicami EMS, finančnimi institucijami ali drugimi tretjimi stranmi.“
Člen 4(1), (3) in (4), prvi pododstavek, Pogodbe o EMS določa:
„1.   EMS ima svet guvernerjev in svet direktorjev ter tudi generalnega direktorja in drugo potrebno osebje.
[…]
3.   Za sporazumno sprejetje odločitve je potrebno soglasje članic, ki sodelujejo pri glasovanju. Vzdržani glasovi ne preprečijo sporazumnega sprejetja odločitve.
4.   Z odstopanjem od odstavka 3 se uporabi nujni postopek glasovanja, če Komisija in [Evropska centralna banka (ECB)] ugotovita, da bi nesprejetje nujne odločitve, potrebne za odobritev ali izvedbo finančne pomoči, kakor je opredeljeno v členih 13 do 18, ogrozilo ekonomsko in finančno vzdržnost euroobmočja. […]“
Člen 5(3) Pogodbe o EMS določa, da lahko „[č]lan […] [K]omisije, pristojen za ekonomske in monetarne zadeve, predsednik ECB ter predsednik Euroskupine (če ni predsednik ali guverner) […] sodelujejo na sestankih sveta guvernerjev [EMS] kot opazovalci“.
Člen 6(2) Pogodbe o EMS določa, da lahko „[č]lan […] [K]omisije, pristojen za ekonomske in monetarne zadeve, in predsednik ECB […] imenujeta vsak po enega opazovalca [v svet direktorjev EMS]“.
Člen 12 Pogodbe o EMS opredeljuje načela, ki veljajo za pomoč za stabilnost, in v odstavku 1 določa:
„EMS lahko zagotovi pomoč za stabilnost članici EMS pod strogimi pogoji, ki ustrezajo izbranemu instrumentu finančne pomoči, če je to nujno potrebno za zaščito finančne stabilnosti euroobmočja kot celote in njegovih držav članic. Taki pogoji lahko segajo od programa za makroekonomsko prilagoditev do neprekinjenega upoštevanja predhodno določenih pogojev.“
V členu 13 Pogodbe o EMS je postopek za odobritev pomoči za stabilnost članici EMS opisan tako:
„1.   Članica EMS lahko prošnjo za pomoč za stabilnost naslovi na predsednika sveta guvernerjev. V prošnji navede instrumente finančne pomoči, ki jih je treba obravnavati. Ob prejemu take prošnje predsednik sveta guvernerjev naloži […] [K]omisiji v povezavi z ECB naslednje naloge:
(a)
oceno tveganja za finančno stabilnost euroobmočja kot celote ali njegovih držav članic, razen če je ECB v skladu s členom 18(2) že predložila analizo;
(b)
oceno, ali je javni dolg vzdržen. Pričakuje se, da se ta ocena, kadar je to mogoče in ustrezno, opravi v sodelovanju z [Mednarodnim denarnim skladom (MDS)];
(c)
oceno dejanske ali potencialne finančne potrebe zadevne članice EMS.
2.   Na podlagi prošnje članice EMS in ocene iz odstavka 1 lahko svet guvernerjev odloči, da načeloma odobri pomoč za stabilnost zadevni članici EMS v obliki finančne pomoči.
3.   Če se sprejme odločitev v skladu z odstavkom 2, svet guvernerjev naloži […] [K]omisiji, da – v sodelovanju z ECB, in kadar je mogoče, skupaj z MDS – s pogajanji z zadevno članico EMS sklene memorandum o soglasju, v katerem so podrobno navedeni pogoji, ki veljajo za finančno pomoč. Vsebina [memoranduma o soglasju] odraža resnost pomanjkljivosti, ki jih je treba nasloviti, in izbran instrument finančne pomoči. Hkrati generalni direktor EMS pripravi predlog sporazuma o finančni pomoči, vključno s finančnimi in drugimi pogoji ter izbiro instrumentov, ki ga sprejme svet guvernerjev.
[Memorandum o soglasju] mora biti popolnoma skladen z ukrepi usklajevanja ekonomske politike iz [Pogodbe DEU], zlasti z vsemi akti prava Evropske unije, vključno z vsemi mnenji, opozorili, priporočili ali sklepi, naslovljenimi na zadevno članico EMS.
4.   […] [K]omisija podpiše [memorandum o soglasju] v imenu EMS, če so predhodno izpolnjeni pogoji iz odstavka 3 in ga je svet guvernerjev odobril.
5.   Svet direktorjev odobri sporazum o finančni pomoči, v katerem so navedene podrobnosti o finančnih vidikih pomoči za stabilnost, ki bo odobrena, in izplačilu prvega obroka pomoči, kadar je to ustrezno.
[…]
7.   […] [K]omisija je – v sodelovanju z ECB in skupaj z MDS, kadar je to mogoče – pooblaščena za spremljanje izpolnjevanja pogojev, ki veljajo za finančno pomoč.“
B.

Finančne težave Republike Ciper in prošnja za finančno pomoč
Helenska republika in njeni zasebni imetniki obveznic so se v prvih mesecih leta 2012 dogovorili o zamenjavi – in to zamenjavo nato izvedli – grških dolžniških instrumentov s precejšnjim odbitkom od nominalne vrednosti grškega dolga do zasebnih vlagateljev (Private Sector Involvement (v nadaljevanju: PSI)).
Več bank s sedežem na Cipru, med drugim Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (v nadaljevanju: Laïki) in Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia LTD (v nadaljevanju: BoC), je zaradi izpostavljenosti dolžniškim instrumentom, ki so bili predmet PSI, utrpelo velike izgube. Skupaj so te izgube znašale več kot štiri milijarde EUR in pomenile približno 25 % bruto domačega proizvoda (BDP) Republike Ciper.
Laïki, BoC in druge banke s sedežem na Cipru so nato imele težave zaradi podkapitalizacije. Ker banka Laïki ni bila več sposobna zagotoviti zadostnih poroštev za pridobitev finančnih sredstev Evropske centralne banke (ECB), je pri Kentriki Trapeza tis Kyprou (ciprska centralna banka, v nadaljevanju: CBC) zaprosila za izredno likvidnostno pomoč (Emergency Liquidity Assistance (v nadaljevanju: ELA)) in jo tudi dobila. Skupni znesek ELA, dodeljen banki Laïki, je maja 2012 znašal 3,8 milijarde EUR, 3. julija 2012 pa skoraj 9,6 milijarde EUR.
V teh okoliščinah je Republika Ciper menila, da je treba ciprskemu bančnemu sektorju pomagati, med drugim z dokapitalizacijo banke Laïki v višini 1,8 milijarde EUR junija 2012. V istem mesecu je tudi banka BoC sporočila, da je ciprske organe zaprosila za kapitalsko podporo, vendar je ni dobila.
V tistem obdobju se je Republika Ciper že spopadala z velikimi finančnimi in proračunskimi težavami. Ker so bonitetne agencije Fitch, Moody’s in Standard & Poor’s bonitetno oceno Republike Ciper v prvem četrtletju leta 2011 znižale za eno ali dve stopnji, med drugim zaradi izpostavljenosti njenega bančnega sektorja grškemu gospodarstvu, se država od maja 2011 ni mogla več sama refinancirati na trgih po stopnjah, združljivih z dolgoročno fiskalno vzdržnostjo. Tako je Republika Ciper svoje potrebe po financiranju krila tako, da je izdajala zelo kratkoročne državne obveznice, in tako, da je oktobra 2011 z Rusko federacijo sklenila pogodbo o uradnem posojilu v višini 2,5 milijarde EUR.
Ko je bonitetna agencija Fitch 25. junija 2012 po zgledu bonitetnih agencij Moody’s in Standard & Poor’s bonitetno oceno Republike Ciper znižala na špekulativni razred, njeni dolžniški instrumenti niso več izpolnjevali potrebnih pogojev za to, da bi bili primerni kot zavarovanje pri kreditnih poslih Eurosistema, ki ga sestavljajo centralne banke držav članic, katerih valuta je euro, in ECB, ki vodijo monetarno politiko Evropske unije. Istega dne je Republika Ciper predsedniku Euroskupine predložila prošnjo za finančno pomoč iz EMS ali evropskega instrumenta za finančno stabilnost (EFSF). Po izjavah ciprske vlade naj bi se z zaprošeno pomočjo „omejila tveganja za ciprsko gospodarstvo, zlasti tista, ki izhajajo iz negativnih učinkov prelivanja v njegovem finančnem sektorju, ki je zelo izpostavljen grškemu gospodarstvu“.
Euroskupina je v izjavi z dne 27. junija 2012 navedla, da bo zaprošena finančna pomoč Republiki Ciper zagotovljena bodisi iz EFSF bodisi iz EMS v okviru programa za makroekonomsko prilagoditev, ki ga je treba določiti v memorandumu o soglasju, o katerem se bodo pogajali Evropska komisija v povezavi z Evropsko centralno banko (ECB) in Mednarodnim denarnim skladom (MDS) na eni strani ter ciprski organi na drugi strani.
Predstavniki Komisije, ECB, MDS in Republike Ciper so 29. novembra 2012 pripravili osnutek memoranduma o soglasju.
Euroskupina je v izjavi z dne 21. januarja 2013 po eni strani navedla, da bi bilo lahko končno soglasje o programu za makroekonomsko prilagoditev doseženo marca 2013, po drugi strani pa je zadevne strani spodbudila, naj si prizadevajo za dokončno oblikovanje delov osnutka memoranduma o soglasju.
Republika Ciper in druge države članice, katerih valuta je euro, so politični dogovor o tem osnutku memoranduma o soglasju dosegle marca 2013.
Euroskupina je v izjavi z dne 16. marca 2013 pozdravila to soglasje, pa tudi zavezo ciprskih organov, da bodo sprejeli dodatne ukrepe za zagotovitev notranjih sredstev, da bi se omejil obseg finančne pomoči, vezane na program za makroekonomsko prilagoditev, naveden v točki 18 zgoraj. Med temi ukrepi so bili zlasti uvedba davka na bančne vloge na Cipru, prestrukturiranje in dokapitalizacija bank ter reševanje imetnikov podrejenih obveznic s sredstvi upnikov. Euroskupina je poudarila tudi, da bo ciprski finančni sektor ustrezno zmanjšan, da se bosta odpravila njegova krhkost in precejšnja velikost glede na BDP Republike Ciper. V okviru tega je navedla, da je odobritev finančne pomoči, ki lahko zagotovi finančno stabilnost Republike Ciper in euroobmočja, po njenem mnenju načeloma upravičena, in je pozvala zainteresirane strani, naj pospešijo pogajanja, ki so potekala.
Republika Ciper je 18. marca 2013 ukazala zaprtje bank 19. in 20. marca 2013, ki sta bila delovna dneva. Ciprski organi so se nato odločili, da bodo to zaprtje podaljšali do 28. marca 2013, da bi preprečili množične dvige na bančnih okencih.
Ciprski parlament je 19. marca 2013 zavrnil osnutek zakona ciprske vlade v zvezi z uvedbo davka na vse bančne vloge na Cipru. Ciprska vlada je nato pripravila nov osnutek zakona, v katerem je bilo predvideno samo prestrukturiranje dveh ciprskih bank, BoC in Laïki (v nadaljevanju: zadevni banki).
ECB je 21. marca 2013, ko so dolgovi bank Laïki in BoC na podlagi ELA znašali 9,5 oziroma 1,9 milijarde EUR, objavila sporočilo za javnost, v katerem je navedla:
„Svet ECB je […] sklenil, da bo do 25. marca 2013 [ELA] ohranil na sedanji ravni.
Po tem datumu bo [ELA] mogoča samo v primeru, če bo sprejet program [Unije ali MDS], s katerim bo zagotovljena solventnost bank prejemnic.“
Ciprski parlament je 22. marca 2013 sprejel O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos (št. 17(I)/2013) (zakon o reševanju kreditnih in drugih institucij, EE, Priloga I(I), št. 4379, 22. marec 2013, str. 117) v nadaljevanju: zakon z dne 22. marca 2013). Na podlagi členov 3(1) in 5(1) tega zakona je bila CBC skupaj s ciprskim ministrstvom za finance zadolžena za reševanje institucij, zajetih z navedenim zakonom. V ta namen, najprej, člen 12(1) zakona z dne 22. marca 2013 določa, da lahko CBC z uredbo prestrukturira dolgove in obveznosti institucije v postopku reševanja, vključno z zmanjšanjem, spremembo, reprogramiranjem ali prenovitvijo glavnice in preostalega zneska vseh vrst obstoječih ali prihodnjih terjatev do te institucije ali s pretvorbo dolžniških instrumentov v lastniški kapital. Dalje, z navedenim členom so iz teh ukrepov izvzete zajamčene vloge v smislu člena 2, peti odstavek, zakona z dne 22. marca 2013, tj. vloge do vključno 100.000 EUR. Člen 3(2)(a) in (b) tega zakona določa, da delničarji institucije v postopku reševanja prvi prevzamejo vse izgube, nastale zaradi izvajanja ukrepov reševanja, upniki take institucije pa te izgube prevzamejo šele za delničarji. Nazadnje, iz člena 3(2)(d) navedenega zakona izhaja, da zaradi ukrepov, sprejetih na podlagi tega zakona, upniki zadevnih bank ne smejo biti postavljeni v manj ugoden finančni položaj kot v primeru likvidacije teh bank. Člen 12(14) zadevnega zakona podrobno določa, da v primeru izvajanja ukrepa iz člena 12(1) istega zakona prizadete strani za poplačilo svojih zahtevkov prejmejo vsaj znesek, ki bi ga po ciprskem pravu prejele v primeru likvidacije navedenih bank.
Euroskupina je v izjavi z dne 25. marca 2013 navedla, da je s ciprskimi organi dosegla dogovor o bistvenih elementih prihodnjega programa za makroekonomsko prilagoditev, ki ga podpirajo vse države članice, katerih valuta je euro, ter Komisija, ECB in MDS.
V tej izjavi je med drugim navedeno:
„Euroskupina pozdravlja načrte za prestrukturiranje finančnega sektorja, kot so določeni v prilogi. Ti ukrepi bodo podlaga za povrnitev vzdržnosti finančnega sektorja. Še posebej bodo z njimi zaščitene vse vloge pod 100.000 EUR v skladu z načeli Unije.
Program bo vseboval odločen pristop za odpravo neravnovesij v finančnem sektorju. Finančni sektor bo ustrezno zmanjšan […]
Euroskupina nujno zahteva takojšen začetek izvajanja sporazuma med [Republiko Ciper] in [Helensko republiko] v zvezi z grškimi podružnicami ciprskih bank, ki ščiti stabilnost grškega in hkrati ciprskega bančnega sistema.“
V prilogi k tej izjavi je navedeno:
„Na podlagi predstavitve političnih načrtov organov [Republike Ciper], ki jih je Euroskupina sprejela s širokim odobravanjem, je bilo dogovorjeno naslednje:
1.
Banka Laïki se nemudoma ukine – s polnim prispevkom delničarjev, imetnikov obveznic in nezavarovanih vlagateljev – v skladu s sklepom [CBC] na podlagi novosprejetega okvira za reševanje bank.
2.
Banka Laïki se razdeli na slabo banko in dobro banko. Slaba banka bo morala postopoma izginiti.
3.
Dobra banka se na podlagi okvira za reševanje bank in po posvetovanju z upravnima odboroma bank [BoC] in Laïki pripoji k banki BoC. Prispevala bo [ELA] v višini 9 milijard EUR. Do izvedbe dokapitalizacije bodo ostale zamrznjene samo ne[zavarovane] vloge banke BoC, nato pa se bodo lahko zanje uvedli ustrezni pogoji.
4.
Svet ECB bo banki BoC zagotovil likvidna sredstva ob upoštevanju veljavnih pravil.
5.
Banka BoC bo dokapitalizirana s pretvorbo ne[zavarovanih] vlog v lastniški kapital s polnim prispevkom delničarjev in imetnikov obveznic.
6.
Pretvorba bo izvedena tako, da bo ob koncu programa zavarovan 9‑odstotni kapitalski delež.
7.
Vsi imetniki [zavarovanih] vlog v vseh bankah bodo popolnoma zaščiteni v skladu z upoštevno zakonodajo [Unije].
8.
Sredstva programa (do 10 milijard EUR) se ne bodo porabila za dokapitalizacijo banke Laïki ali banke [BoC].“
Kot je bilo pojasnjeno v odgovor na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, je bilo ocenjeno, da bodo od 10 milijard EUR, kolikor so znašala sredstva programa, 3,4 milijarde EUR namenjene proračunskim potrebam Republike Ciper, 4,1 milijarde EUR njenemu odkupu dolžniških instrumentov ter 2,5 milijarde EUR dokapitalizaciji in prestrukturiranju ciprskih bank, ki niso zadevni banki.
C.

Ukrepi za prestrukturiranje bank, ki jih je sprejela Republika Ciper
Guverner CBC je 25. marca 2013 začel postopek reševanja zadevnih bank.
Pozneje so bile v ta namen na podlagi zakona z dne 22. marca 2013 objavljene štiri uredbe, in sicer:
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 96/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (uredba št. 96/2013 o prodaji nekaterih dejavnosti banke BoC v Grčiji, regulativni upravni akt št. 96) z dne 26. marca 2013 (EE, Priloga III(I), št. 4640, 26. marec 2013, str. 745) (v nadaljevanju: uredba št. 96);
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 97/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Coas Ltd Diatagma tou 2013 (uredba št. 97/2013 o prodaji nekaterih dejavnosti banke Laïki v Grčiji, regulativni upravni akt št. 97) z dne 26. marca 2013 (EE, Priloga III(I), št. 4640, 26. marec 2013, str. 749) (v nadaljevanju: uredba št. 97);
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 103/2013, peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (uredba št. 103/2013 o reševanju z lastnimi sredstvi banke BoC, regulativni upravni akt št. 103) z dne 29. marca 2013 (EE, Priloga III(I), št. 4645, 29. marec 2013, str. 769) (v nadaljevanju: uredba št. 103);
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 104/2013, peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013 (uredba št. 104/2013 o prodaji nekaterih dejavnosti banke Laïki, regulativni upravni akt št. 104), z dne 29. marca 2013 (EE, Priloga III(I), št. 4645, 29. marec 2013, str. 781) (v nadaljevanju: uredba št. 104).
Uredbi št. 96 in 97 določata prodajo podružnic banke BoC oziroma Laïki s sedežem v Grčiji (v nadaljevanju: skupaj: grške podružnice).
Člena 5 in 6 uredbe št. 103 določata dokapitalizacijo banke BoC, med drugim na stroške njenih nezavarovanih imetnikov vlog in delničarjev, da bi lahko še naprej zagotavljala bančne storitve. Nezavarovane vloge banke BoC so bile tako pretvorjene v njene delnice (37,5 % vsake nezavarovane vloge), v vrednostne papirje, ki jih je lahko banka CBC pretvorila bodisi v delnice bodisi v vloge (22,5 % vsake nezavarovane vloge), in vrednostne papirje, ki jih je lahko CBC pretvorila v vloge (40 % vsake nezavarovane vloge). Med vrednostnimi papirji, ki jih je lahko CBC pretvorila v vloge, jih je bilo vplačanih 25 % (10 % vsake nezavarovane vloge). Preostalih 75 % (30 % vsake nezavarovane vloge) je ostalo nedostopnih za imetnike vlog. Člen 6(5) uredbe št. 103 podrobno določa, da če prispevki nezavarovanih imetnikov vlog presegajo to, kar je nujno za obnovitev lastnega kapitala banke BoC, organ za reševanje določi znesek, ki ustreza prekapitalizaciji, in ga obravnava, kot da pretvorbe ni bilo. Uredba št. 103 je v skladu s členom 10 začela veljati 29. marca 2013 ob 6. uri.
Po spremembah uredbe št. 103 30. julija 2013 je bilo, prvič, 10 % nezavarovanih vlog, ki so bile pred tem pretvorjene v vrednostne papirje, zamenljive v delnice ali vloge, pretvorjenih v delnice banke BoC. Od preostalih vrednostnih papirjev, ki jih je lahko CBC pretvorila v delnice ali vloge (12,5 % vsake nezavarovane vloge), in tistih, ki jih je lahko pretvorila v vloge in še niso bili vplačani (30 % vsake nezavarovane vloge), jih je bilo 12 % položenih na nov tekoči račun, 88 % pa jih je bilo v enakih deležih položenih na račune s 6‑mesečno, 9‑mesečno in 12‑mesečno vezavo.
Drugič, nominalna vrednost enega eura za vsako navadno delnico banke BoC je bila znižana na en cent. Nato je bilo sto navadnih delnic z nominalno vrednostjo enega centa združenih v eno navadno delnico z nominalno vrednostjo enega eura. Navadne delnice z nominalno vrednostjo enega centa, ki jih je bilo manj kot 100 in jih zato ni bilo mogoče združiti v novo navadno delnico z nominalno vrednostjo enega eura, so bile izbrisane.
Glede uredbe št. 104 člen 2 v povezavi s členom 5 določa, da se 29. marca 2013 ob 6. uri in 10 minut nekatera sredstva in obveznosti z banke Laïki prenesejo na banko BoC, vključno z vlogami pod 100.000 EUR in dolgom, povezanim z ELA. Vloge nad 100.000 EUR so ostale v banki Laïki v pričakovanju njene likvidacije.
Po spremembah uredbe št. 104 30. julija 2013 je bilo približno 18 % novega osnovnega kapitala banke BoC v letu 2013 dodeljenega banki Laïki.
Komisija, ECB in MDS so po sprejetju uredb št. 96, 97, 103 in 104 (v nadaljevanju: skupaj: škodljive uredbe) začeli nove pogovore s ciprskimi organi zaradi dokončanja memoranduma o soglasju.
D.

Odobritev finančne pomoči Republiki Ciper
Euroskupina je v izjavi z dne 12. aprila 2013, prvič, pozdravila sporazum, sklenjen med ciprskimi organi na eni strani ter MDS, Komisijo in ECB na drugi strani. Navedla je, da so bili ob upoštevanju tega sporazuma zbrani potrebni elementi za začetek nacionalnih postopkov, potrebnih za uradno odobritev sporazuma o finančni pomoči, za katero je zaprosila Republika Ciper. Navedla je tudi, da pričakuje, da bo svetu guvernerjev EMS ta sporazum uspelo odobriti do 24. aprila 2013, če bodo končani nacionalni postopki. Drugič, Euroskupina je navedla, da so ciprski organi izvedli odločne ukrepe za reševanje, prestrukturiranje in dokapitalizacijo, namenjene rešitvi občutljivega in edinstvenega položaja ciprskega finančnega sektorja.
Svet guvernerjev EMS je na sestanku z dne 24. aprila 2013, prvič, potrdil, da sta bili Komisija in ECB zadolženi za izvedbo ocen iz člena 13(1) Pogodbe o EMS ter da je bila Komisija zadolžena, da se v sodelovanju z ECB in MDS z Republiko Ciper pogaja o memorandumu o soglasju. Drugič, odločil je, da se Republiki Ciper odobri pomoč za stabilnost v obliki finančne pomoči (v nadaljevanju: FP) v skladu s predlogom generalnega direktorja EMS. Tretjič, odobril je novi osnutek memoranduma o soglasju, o katerem sta se dogovorili Komisija (v sodelovanju z ECB in MDS) na eni strani in Republika Ciper na drugi strani. Četrtič, Komisijo je pooblastil za podpis tega memoranduma v imenu EMS.
Svet Evropske unije je 25. aprila 2013 na podlagi člena 136(1) PDEU sprejel Sklep 2013/236/EU, naslovljen na Ciper, o posebnih ukrepih za ponovno vzpostavitev finančne stabilnosti in trajnostne rasti (
UL 2013, L 141, str. 32
). Ta sklep določa vrsto „ukrepov in rezultatov“ za zmanjšanje proračunskega primanjkljaja Republike Ciper in ponovno vzpostavitev stabilnosti njenega finančnega sistema.
Novi memorandum o soglasju so 26. aprila 2013 (v nadaljevanju: memorandum o soglasju z dne 26. aprila 2013) podpisali podpredsednik Komisije, v imenu EMS, minister za finance Republike Ciper in guverner CBC.
V točkah od 1.23 do 1.28 tega memoranduma o soglasju je pod naslovom „Prestrukturiranje in reševanje [zadevnih bank]“ navedeno:
„1.23
Že navedena ocena finančne in računovodske vrednosti je razkrila, da sta dve največji ciprski banki insolventni. Vlada je za rešitev tega položaja sprejela daljnosežen načrt reševanja in prestrukturiranja. Za preprečitev kopičenja prihodnjih neravnovesij in obnovitev sposobnosti preživetja sektorja ob sočasni ohranitvi konkurence je bila sprejeta štiridelna strategija, ki ne vključuje porabe denarja davkoplačevalcev.
1.24
Prvič, vsa sredstva (vključno s posojili na področju pomorskega prometa) in obveznosti, povezani z Grčijo in ocenjeni na 16,4 oziroma 15,0 milijarde EUR na podlagi neugodnega scenarija, so bili izločeni. Grška sredstva in obveznosti je kupila družba Piraeus Bank, katere prestrukturiranje bodo prevzeli grški organi. Izločitev je bila izvedena na podlagi sporazuma, podpisanega 26. marca 2013. Ker je knjigovodska vrednost sredstev znašala 19,2 milijarde EUR, je ta izločitev omogočila bistveno zmanjšanje medsebojne izpostavljenosti med Grčijo in Ciprom.
1.25
Glede podružnice [banke Laïki] v Združenem kraljestvu so bile vse vloge prenesene na britansko podružnico [banke BoC]. Povezana sredstva so bila vključena v sredstva [banke BoC].
1.26
Drugič, [banka BoC] prevzema na podlagi postopka nakupa in prevzema ciprska sredstva [banke Laïki] po njihovi pošteni vrednosti ter njene zavarovane vloge in izpostavljenost [ELA] po nominalni vrednosti. Nezavarovane vloge [banke Laïki] bodo ostale v nekdanjem subjektu. Cilj je, da bi bila vrednost prenesenih sredstev višja od vrednosti prenesenih obveznosti, tako da razlika ustreza dokapitalizaciji [banke BoC], ki jo opravi [banka Laïki] v višini 9 % tveganju prilagojenih sredstev, ki so bila prenesena. [Banka BoC] se dokapitalizira, tako da bo na koncu programa dosegla 9‑odstotni delež temeljnega kapitala prvega reda (core tier one ratio) na podlagi neugodnega scenarija stresnega testa, kar bi moralo prispevati k obnovitvi zaupanja in normaliziranju pogojev financiranja. Pretvorba 37,5 % nezavarovanih vlog v [banki BoC] v navadne delnice s polno glasovalno pravico in pravicami do dividend zagotavlja največji del kapitalskih potreb z dodatnim vnosom lastniškega kapitala s strani nekdanjega subjekta [banke Laïki]. Del preostalih nezavarovanih vlog [banke BoC] bo začasno zamrznjen.
1.27
Tretjič, za zagotovitev izpolnjevanja ciljev kapitalizacije bo do konca junija 2013 opravljena podrobnejša in posodobljena neodvisna ocena sredstev [zadevnih bank] v skladu z zahtevami okvira za reševanje bank. V ta namen bo referenčni okvir neodvisne ocene določen najpozneje do sredine aprila 2013 v posvetovanju [s Komisijo], [ECB] in [MDS]. Po tej oceni bo po potrebi opravljena dodatna pretvorba nezavarovanih vlog v navadne delnice za zagotovitev, da bo ob koncu programa mogoče doseči cilj 9‑odstotnega deleža temeljnega kapitala prvega reda v kriznih razmerah. Če bi bila [banka BoC] glede na ta cilj prekapitalizirana, bo opravljen odkup delnic, da se imetnikom vlog vrne znesek, ki ustreza prekapitalizaciji.
1.28
, glede na sistemsko pomembnost banke [BoC] je pomembno, da se dejavnosti banke [Laïki] hitro vključijo, da se izboljša učinkovitost poslovanja, da se optimizira izterjava slabih posojil, pri čemer za izterjavo poskrbi delujoči subjekt, in da se postopoma normalizirajo pogoji financiranja. Za uresničitev teh ciljev in zagotovitev, da bo imela banka [BoC] na voljo največja jamstva za ohranitev stabilnosti in nadaljnje uspešnosti poslovanja v prehodnem obdobju, bo CBC po posvetovanju z ministrstvom za finance začasno imenovala nov upravni odbor in novega generalnega direktorja, dokler se novi delničarji banke [BoC] ne organizirajo v skupščino delničarjev. CBC bo od upravnega odbora zahtevala pripravo načrta prestrukturiranja, v katerem bodo opredeljeni poslovni cilji in posojilne politike banke do konca septembra 2013. Za zagotovitev, da običajno poslovanje ne bo prizadeto, bo do konca junija 2013 pripravljena institucionalna ureditev v skladu s ciprskim pravom za zaščito [BoC] pred tveganji, povezanimi z njenim ugledom in upravljanjem.“
Ciprski parlament je 30. aprila 2013 odobril memorandum o soglasju z dne 26. aprila 2013.
EMS, Republika Ciper in CBC so 8. maja 2013 sklenili sporazum o FP. Istega dne je svet direktorjev EMS odobril ta sporazum in predlog v zvezi s pogoji za izplačilo prvega obroka pomoči Republiki Ciper v višini 3 milijarde EUR. Ta obrok je bil razdeljen na dve plačili. Prvo v višini 2 milijardi EUR je bilo izvedeno 13. maja 2013. Drugo v višini 1 milijarde EUR je bilo izvedeno 26. junija 2013.
Euroskupina je v izjavi z dne 13. maja 2013 pozdravila odločitev sveta guvernerjev EMS o odobritvi prvega obroka pomoči in potrdila, da je Republika Ciper izvedla ukrepe, dogovorjene v memorandumu o soglasju z dne 26. aprila 2013.
Euroskupina je v izjavi z dne 13. septembra 2013 pozdravila, na eni strani, zaključek prve nadzorne misije Komisije, ECB in MDS ter, na drugi strani, dejstvo, da se je 30. julija 2013 končal postopek reševanja banke BoC. Poleg tega je izrazila podporo izplačilu drugega obroka pomoči. Ta obrok v višini 1,5 milijarde EUR je bil izplačan 27. septembra 2013.
II.

Postopek in predlogi strank
Tožeče stranke, Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC in druge stranke, katerih imena so navedena v prilogi, so v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 20. decembra 2013 vložile to tožbo.
Tožeče stranke v tožbi Splošnemu sodišču predlagajo, naj:
–
primarno, toženim strankam naloži plačilo zneskov, določenih v seznamu, ki je priložen tožbi, skupaj z obrestmi od 16. marca 2013 do dneva izdaje sodbe Splošnega sodišča;
–
podredno, ugotovi nepogodbeno odgovornost Unije in/ali toženih strank ter določi postopek, po katerem se določi odškodnina za izgube, ki so jih dejansko utrpele tožeče stranke;
–
toženim strankam naloži plačilo stroškov.
Tožeče stranke so v tožbi tudi zaprosile za prednostno obravnavanje te zadeve na podlagi člena 55(2) Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991.
Svet, ECB in Komisija so 14. julija 2014, 16. julija 2014 oziroma 18. avgusta 2014 z ločenimi vlogami v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili ugovore nedopustnosti na podlagi člena 114 Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991.
Svet v ugovoru nedopustnosti Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno;
–
tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
ECB v ugovoru nedopustnosti Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno ali zavrne kot očitno brez pravne podlage v smislu člena 111 Poslovnika z dne 2. maja 1991;
–
tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
Komisija v ugovoru nedopustnosti Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
primarno, tožbo zavrže kot očitno nedopustno;
–
podredno, tožbo zavrne kot očitno brez pravne podlage v smislu člena 111 Poslovnika z dne 2. maja 1991;
–
v vsakem primeru tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
Tožeče stranke so stališča v zvezi s temi ugovori predložile 2. oktobra 2014. V teh stališčih Splošnemu sodišču predlagajo, naj:
–
zavrne ugovore nedopustnosti;
–
podredno, odločanje o ugovorih nedopustnosti pridrži za končno odločbo;
–
ugodi predlogom iz tožbe.
Splošno sodišče (prvi senat) je s sklepom z dne 3. junija 2015 sklenilo, da bo o ugovorih nedopustnosti, ki so jih vložile tožene stranke, odločilo s končno odločbo v skladu s členom 114(4) Poslovnika z dne 2. maja 1991.
Svet, ECB in Komisija so 28. julija 2015, 30. julija 2015 oziroma 31. julija 2015 predložili odgovore na tožbo.
Svet Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno;
–
podredno, tožbo zavrne kot očitno neutemeljeno;
–
tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
ECB Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno;
–
podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno;
–
tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno in/ali zavrne kot neutemeljeno;
–
tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
Splošno sodišče je 23. septembra 2015 na podlagi člena 83(1) Poslovnika Splošnega sodišča odločilo, da druga izmenjava vlog ni potrebna.
Tožeče stranke so z vlogo, ki je bila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložena 14. oktobra 2015, predlagale, naj se jim v skladu s členom 83(2) Poslovnika dovoli predložitev replike.
Splošno sodišče je s sklepom z dne 28. oktobra 2015 temu predlogu ugodilo.
Tožeče stranke so 9. decembra 2015 predložile repliko. Svet, Komisija in ECB so 29. januarja 2016, 11. februarja 2016 oziroma 12. februarja 2016 predložili duplike.
Tožeče stranke so z dopisom, ki je bil v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložen 2. marca 2016, predlagale, prvič, da se opravi obravnava in, drugič, da se ta zadeva in zadeva T‑786/14, Bourdouvali in drugi/Svet in drugi, združita za ustni del postopka. Tožene stranke so Splošnemu sodišču navedle, da ne nasprotujejo predlagani združitvi.
Predsednik prvega senata Splošnega sodišča se je 18. aprila 2016 na podlagi člena 69(d) Poslovnika odločil prekiniti ta postopek do sprejetja končne odločbe v zadevah C‑8/15 P, Ledra Advertising/Komisija in ECB; C‑9/15 P, Eleftheriou in drugi/Komisija in ECB; C‑10/15 P, Theophilou in Theophilou/Komisija in ECB; C‑105/15 P, Mallis in Malli/Komisija in ECB; C‑106/15 P, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou/Komisija in ECB; C‑107/15 P, Chatzithoma/Komisija in ECB; C‑108/15 P, Chatziioannou/Komisija in ECB, ter C‑109/15 P, Nikolaou/Komisija in ECB.
Po sodbah z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), ter Mallis in drugi/Komisija in ECB (
od C‑105/15 P do C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
), s katerima je Sodišče končalo postopke iz točke 65 zgoraj, se je ta postopek nadaljeval.
Splošno sodišče je 27. oktobra 2016 v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89 Poslovnika stranke pozvalo k predložitvi stališč glede posledic, ki po njihovem mnenju iz teh dveh sodb izhajajo za obravnavani spor. Stranke so se na ta poziv odzvale v predpisanem roku.
Ker se je sestava senatov Splošnega sodišča spremenila, je bil sodnik poročevalec na podlagi člena 27(5) Poslovnika razporejen v četrti senat, ki mu je bila zato dodeljena ta zadeva.
Predsednik četrtega senata Splošnega sodišča je 27. aprila 2017 odločil, da se obravnavana zadeva združi z zadevo T‑786/13, Bourdouvali in drugi/Svet in drugi, za ustni del postopka.
Splošno sodišče je 17. maja 2017 na predlog četrtega senata na podlagi člena 28 Poslovnika odločilo, da obravnavano zadevo predodeli razširjenemu senatu.
Splošno sodišče je 18. maja 2017 na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka, ne da bi ugodilo prošnji za prednostno obravnavanje, ki so jo vložile tožeče stranke. Istega dne je predsednik četrtega razširjenega senata Splošnega sodišča določil obravnavo za 12. julij 2017.
Splošno sodišče je 14. junija 2017 v okviru ukrepov procesnega vodstva, določenih v členu 89 Poslovnika, strankam postavilo pisna vprašanja. Stranke so odgovorile v predpisanem roku.
Tožeče stranke so z dopisom z dne 20. junija 2017 zaprosile za preložitev obravnave, predvidene za 12. julij 2017 (glej točko 71 zgoraj). Predsednik četrtega razširjenega senata je 26. junija 2017 tej prošnji ugodil in obravnavo preložil na 11. september 2017.
Stranke so na obravnavi 11. septembra 2017 podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
III.

Pravo
Tožeče stranke so bile ob začetku veljavnosti škodljivih uredb (glej točke od 30 do 36 zgoraj) bodisi imetniki vlog v zadevnih bankah bodisi delničarji teh bank.
Zaradi ukrepov, predvidenih s škodljivimi uredbami, kakor so bile spremenjene 30. julija 2013 (v nadaljevanju: skupaj: škodljivi ukrepi), naj bi se bistveno znižala vrednost vlog, delnic in obveznic tožečih strank, ki so jo te v prilogi k tožbi navedle z natančnimi številkami.
Najprej, tožeče stranke trdijo, da je sprejetje škodljivih ukrepov mogoče pripisati toženim strankam. Te naj bi sprejele nekatere akte (v nadaljevanju: sporni akti), s katerimi naj bi, prvič, Republiko Ciper prisilile k sprejetju škodljivih ukrepov, da bi bila upravičena do pomoči, ki jo je nujno potrebovala, drugič, odobrile sprejetje teh ukrepov in, tretjič, spodbudile ali zagotovile trajno izvajanje teh ukrepov. Natančneje naj bi to bili naslednji akti:
–
izjava Euroskupine z dne 25. marca 2013;
–
„dogovor Euroskupine z dne 25. marca 2013“;
–
„sklep sveta ECB z dne 21. marca 2013 o vračilu ELA do 26. marca [2013], razen če ne bo dosežen dogovor o svežnju za reševanje“;
–
„sklepi ECB o nadaljnji dodelitvi ELA“;
–
pogajanja in sklenitev memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 s strani Komisije;
–
drugi akti, s katerimi so tožene stranke potrdile in odobrile škodljive ukrepe, in sicer izjave Euroskupine z dne 12. aprila, 13. maja in 13. septembra 2013, „ugotovitve Komisije, da so ukrepi, ki so jih sprejeli ciprski organi, skladni s pogoji“, Sklep 2013/236 ter odobritev izplačila različnih obrokov FP Republiki Ciper s strani Komisije in ECB.
Dalje, tožeče stranke trdijo, da so bili sporni akti sprejeti brez upoštevanja interesov zaprte skupine, ki jo sestavljajo imetniki vlog ali delničarji zadevnih bank, kar je huda in resna kršitev prava Unije.
Nazadnje, tožeče stranke po eni strani navajajo, da obstaja neposredna povezava med škodljivimi ukrepi in izgubami, ki so jih utrpele. Po drugi strani zahtevajo odškodnino za te izgube.
A.

Pristojnost Splošnega sodišča
Tožene stranke izpodbijajo pristojnost Splošnega sodišča za obravnavanje te tožbe.
Opozoriti je treba, da je na podlagi člena 268 PDEU in člena 340, drugi in tretji odstavek, PDEU Splošno sodišče na področju nepogodbene odgovornosti pristojno samo za odločanje o sporih v zvezi s povračilom škode, ki so jo povzročili institucije, organi, uradi ali agencije Unije ali njihovi uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti (glej v tem smislu sklep z dne 1. aprila 2008, Ayyanarsamy/Komisija in Nemčija,
T‑412/07
, neobjavljen,
EU:T:2008:84
, točka
).
V skladu s sodno prakso se izraz „institucija“, uporabljen v členu 340, drugi odstavek, PDEU, ne nanaša samo na institucije Unije, naštete v členu 13(1) PEU (glej v tem smislu sodbo z dne 2. decembra 1992, SGEEM in Etroy/EIB,
C‑370/89
,
EU:C:1992:482
, točka
). Ta izraz glede na ureditev nepogodbene odgovornosti, določeno s Pogodbo DEU, zajema tudi vse druge organe, urade in agencije Unije, ki so ustanovljeni s Pogodbama in naj bi prispevali k uresničevanju ciljev Unije. Posledično je mogoče akte, ki jih ti organi, uradi in agencije sprejmejo ob izvajanju pristojnosti, ki so jim dodeljene s pravom Unije, v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna državam članicam, iz člena 340, drugi odstavek, PDEU pripisati Uniji (glej v tem smislu sodbo z dne 10. aprila 2002, Lamberts/Evropski varuh človekovih pravic,
T‑209/00
,
EU:T:2002:94
, točka
).
Iz tega izhaja, da Splošno sodišče ne more obravnavati odškodninskega zahtevka zoper Unijo, ki temelji na nezakonitosti akta ali ravnanja, katerega avtor ni niti institucija, organ, urad ali agencija Unije niti eden od njihovih uslužbencev pri opravljanju svojih dolžnosti. Tako so za škodo, ki jo pri izvajanju svojih pristojnosti povzročijo nacionalni organi, odgovorni edino ti organi, nacionalna sodišča pa ohranijo izključno pristojnost, da odločijo o odškodnini za tako škodo (glej v tem smislu sodbi z dne 7. julija 1987, L’Étoile commerciale in CNTA/Komisija,
89/86 in 91/86
,
EU:C:1987:337
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 4. februarja 1998, Laga/Komisija,
T‑93/95
,
EU:T:1998:22
, točka
).
Nasprotno pa ni izključeno, da lahko Splošno sodišče obravnava odškodninsko tožbo za škodo, povzročeno z aktom ali ravnanjem, s katerim nacionalni organ zagotovi izvajanje predpisa Unije. V takem primeru je treba za utemeljitev pristojnosti Splošnega sodišča preveriti, ali zatrjevana nezakonitost, na kateri temelji tožba, dejansko izvira od institucije, organa, urada ali agencije Unije ali enega od njihovih uslužbencev pri opravljanju njegovih dolžnosti in je v resnici ni mogoče pripisati zadevnemu nacionalnemu organu (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 26. februarja 1986, Krohn Import-Export/Komisija,
175/84
,
EU:C:1986:85
, točka
). Tako je, kadar nacionalni organi nimajo nikakršnega polja proste presoje pri izvajanju predpisa Unije, ki vključuje tako nezakonitost (glej v tem smislu sodbo z dne 11. januarja 2002, Biret International/Svet,
T‑174/00
,
EU:T:2002:2
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega je Splošno sodišče pristojno za obravnavanje odškodninske tožbe za škodo, povzročeno z nezakonitimi akti ali ravnanji Komisije ali ECB, povezanimi z nalogami, ki so jima dodeljene v okviru Pogodbe o EMS (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točke od 54 do 60).
V obravnavani zadevi je treba brez poseganja v opredelitev odločilnega vzroka za zatrjevano škodo ugotoviti, da je lahko premoženjska izguba, ki naj bi jo tožeče stranke utrpele kot delničarji ali imetniki vlog v zadevnih bankah, neposredna posledica uporabe škodljivih ukrepov. Kot priznavajo tožeče stranke, so bili ti ukrepi uvedeni na podlagi škodljivih uredb. Škodljive uredbe, ki so bile objavljene 29. marca 2013 (glej točko 30 zgoraj) in nekatere spremenjene 30. julija 2013, je sprejel ciprski organ, tj. guverner CBC, na podlagi ciprskega zakona, tj. zakona z dne 22. marca 2013. Ta zakon in te uredbe so bili sprejeti pred podpisom memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013, njihovo sprejetje pa se ni formalno zahtevalo z aktom Unije v nasprotju z na primer nacionalnim aktom za prenos direktive. Škodljivih uredb torej formalno ni mogoče pripisati Uniji.
V zvezi s tem, prvič, tožene stranke navajajo, da sprejetja škodljivih uredb tudi v resnici ni mogoče pripisati Uniji, zato ta ne more prevzeti odgovornosti. Te uredbe naj bi bilo mogoče pripisati izključno ciprskim organom, ki naj bi jih sprejeli enostransko pri izvajanju svoje suverene pristojnosti. Komisija in ECB pojasnjujeta, da so v memorandumu o soglasju z dne 26. aprila 2013 škodljivi ukrepi navedeni za zgodovinske in opisne namene, saj je bila dodelitev FP pogojena izključno s sprejetjem prihodnjih ukrepov. Glede tehničnega svetovanja, zagotovljenega med nacionalnim postopkom, Komisija in ECB poudarjata, da to ne povzroči odgovornosti Unije.
Drugič, Svet in Komisija poudarjata, da je Euroskupina neformalno medvladno srečanje, katerega izjave, ki nimajo pravnih učinkov, je mogoče pripisati posamezni zastopani državi članici, zato ne morejo povzročiti odgovornosti Unije.
Tretjič, ECB opozarja, da je ELA v pristojnosti nacionalnih centralnih bank Eurosistema. ECB naj bi zgolj preverjala, ali posega v naloge in cilje Evropskega sistema centralnih bank (ESCB). Ker ECB pri tem ni imela možnosti oceniti solventnosti ciprskih bank, naj bi bila prisiljena upoštevati ocene, ki jih je izvedla CBC in so močno temeljile na verjetnosti skorajšnjega sprejetja programa pomoči. Zato naj bi morala ECB nujno upoštevati, da bi moral biti njen pristop drugačen, če ne bi bil sprejet noben tak program.
Kakor koli že, ECB naj 21. marca 2013 ne bi sprejela sklepa na podlagi člena 14.4 Protokola št. 4 z dne 30. marca 2010 o statutu [ESCB] in ECB (
UL 2010, C 83, str. 230
, v nadaljevanju: Statut ECB), temveč naj bi izdala navadno izjavo o nameri, ki ni imela pravnih učinkov in jo je bilo mogoče poljubno spremeniti, čeprav se je z navedeno izjavo lahko povečal pritisk na ciprske organe, in sicer zaradi zelo slabega položaja ciprskih javnih financ in bank.
Četrtič, Komisija navaja, da niti na podlagi Pogodbe o EMS niti na podlagi sodne prakse ni dolžna zagotoviti, da je vse, kar izhaja iz navedene pogodbe, v skladu s pravom Unije. Ker pa svojo vlogo varuhinje Pogodb, določeno v členu 17 PEU, ohranja tudi v okviru EMS, naj bi poskrbela za skladnost memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 s pravom Unije. Iz sodne prakse naj bi izhajalo, da s členom 17 PEU posameznikom niso dodeljene pravice in da njegova kršitev ne more povzročiti odgovornosti Unije.
Tožeče stranke odgovarjajo, da je Splošno sodišče pristojno za odločanje o tej tožbi.
Prvič, navajajo, da čeprav so škodljive uredbe formalno suvereni in enostranski akti Republike Ciper, je mogoče škodljive ukrepe dejansko pripisati toženim strankam. Euroskupina naj bi se namreč v izjavi z dne 25. marca 2013 odločila, da bo FP pogojila s sprejetjem teh ukrepov, glede na „zahtevo ECB po vračilu ELA do 26. marca 2013“ pa naj bi bila FP nujna za preprečitev bankrota Republike Ciper, ki ni imela manevrskega prostora. Ker je Euroskupina tako zahtevala sprejetje škodljivih ukrepov, naj okoliščina, da so bili sprejeti pred podpisom memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013, ne bi vplivala na njihovo pripisljivost Uniji. Nasprotno, dejstvo, da so bili škodljivi ukrepi opredeljeni v memorandumu o soglasju z dne 26. aprila 2013 in da je njihovo izvajanje nadzorovala Komisija v skladu s členom 1(2) Sklepa 2013/236, ter besedilo člena 2(6) tega sklepa naj bi dokazovala, da je šlo za pogoje, od katerih je bila odvisna dodelitev FP.
Drugič, tožeče stranke navajajo, da se lahko zaradi Euroskupine uveljavlja odgovornost Unije, saj gre za organ, ki je določen s primarno zakonodajo in katerega naloge se izvajajo v okviru monetarne unije, ki je v izključni pristojnosti Unije. Poleg tega, ker se je Euroskupina običajno srečevala večer pred sestankom Sveta za ekonomske in finančne zadeve ter je združevala države članice, ki so predstavljale 215 od 255 potrebnih glasov za dosego kvalificirane večine v času dejanskega stanja, naj bi Svet njene odločitve vedno upošteval.
Tožeče stranke dodajajo, da nezavezujoč akt, kot je publikacija, lahko povzroči odgovornost Unije. Kakor koli že, izjava Euroskupine z dne 25. marca 2013 naj bi bila zavezujoča. Euroskupina naj bi se odločila, da bo za dodelitev FP določila natančne pogoje, ki so jih ciprski organi, EMS in zadevne institucije Unije šteli za zavezujoče. Natančneje, ker ima svet guvernerjev EMS enako sestavo kot Euroskupina, je po mnenju tožečih strank lahko to odločitev samo potrdil oziroma ga je ta celo zavezovala. To naj bi poleg tega izhajalo iz same izjave z dne 25. marca 2013 in iz resolucije Parlamenta z dne 13. marca 2014 o preiskavi vloge in delovanja trojke, to je Komisije, ECB in MDS, v zvezi z državami „v programu“ euroobmočja. Tožeče stranke v zvezi s tem menijo, da je mogoče v obravnavani zadevi po analogiji uporabiti sodno prakso, v skladu s katero akt Unije, kadar državi članici dovoljuje ukrepanje, neposredno vpliva na pravni položaj zadevnih posameznikov, če izvajanje diskrecijske pravice države članice ni vprašljivo.
Poleg tega tožeče stranke navajajo, da dodelitev FP spada v okvir Unije. Najprej, o tej dodelitvi naj bi namreč odločila Euroskupina, ki je organ Unije, z namenom uresničitve ciljev Unije. Dalje, FP naj bi bila formalno dodeljena iz EMS, mehanizma, o nujnosti katerega je odločil Evropski svet, katerega cilji so tesno povezani s cilji Unije ter ki je pod kontrolo in nadzorom Komisije in ECB. Nazadnje, FP naj bi spremljal Sklep 2013/236, sprejet dan pred podpisom memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013.
Tretjič, tožeče stranke navajajo, da mora biti v skladu s členom 14.4 Statuta ECB ta obveščena o vseh operacijah ELA in da ima pravico vložiti veto na tako operacijo. Dejstvo, da ECB nima nobene pristojnosti za preverjanje solventnosti bank, naj ne bi pomenilo, da lahko odloča samovoljno.
Četrtič, tožeče stranke trdijo, da je Unija odgovorna, če njene institucije, kadar delujejo v okviru EMS, kršijo pravo Unije, sodelujejo pri sprejetju akta v nasprotju s tem pravom ali ne zagotovijo združljivosti zadevnega akta z navedenim pravom. Unija naj bi bila odgovorna tudi, ker naj bi škodljive ukrepe odobrile tožene stranke.
V razpravi med strankami se v bistvu postavljata dve vprašanji, ki ju bo Splošno sodišče preučilo zaporedoma. Po eni strani mora ugotoviti, ali je škodljive ukrepe, ki jih je formalno mogoče pripisati Republiki Ciper, dejansko mogoče pripisati vsem ali nekaterim toženim strankam (glej točke od 101 do 193 v nadaljevanju).
Po drugi strani mora Splošno sodišče ugotoviti, ali so lahko nekateri akti in ravnanja toženih strank ne glede na pripisljivost škodljivih ukrepov povzročili nepogodbeno odgovornost Unije (glej točke od 194 do 207 v nadaljevanju).
1.

Pripisljivost škodljivih ukrepov toženim strankam
Uvodoma je treba opozoriti, da je lahko preverjanje pripisljivosti spornega akta ali ravnanja Uniji upoštevno, po eni strani, v okviru presoje pristojnosti Splošnega sodišča, ker to ni pristojno za odločanje o odškodnini za škodo, ki je ni mogoče pripisati institucijam, organom, uradom ali agencijam Unije ali njihovim uslužbencem pri opravljanju njihovih dolžnosti, temveč jo je mogoče pripisati državi članici ali drugemu subjektu zunaj Unije, in, po drugi strani, v okviru vsebinske preučitve tožbe, saj spada med elemente, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, ali je izpolnjen eden od treh pogojev za nastanek odgovornosti Unije, in sicer obstoj vzročne zveze med ravnanjem, očitanim tem institucijam, organom, uradom ali agencijam ali njihovim uslužbencem pri opravljanju njihovih dolžnosti, in zatrjevano škodo (glej v tem smislu sodbo z dne 3. maja 2017, Sotiropoulou in drugi/Svet,
T‑531/14
, neobjavljena,
EU:T:2017:297
, točka
). V obravnavani zadevi Splošno sodišče zlasti glede na trditve strank (glej točke od 87 do 98 zgoraj) meni, da je treba vprašanje pripisljivosti preučiti v okviru preučitve pristojnosti Splošnega sodišča.
Tožeče stranke v bistvu trdijo, da so tožene stranke s spornimi akti (glej točko 77 zgoraj) Republiko Ciper dejansko prisilile k sprejetju škodljivih ukrepov. Tako naj bi bilo mogoče šteti, da so izgube, ki naj bi jih tožeče stranke kot delničarji ali imetniki vlog v zadevnih bankah utrpele zaradi teh ukrepov, povzročili institucije, organi, uradi ali agencije Unije ali njihovi uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti, kar tožene stranke zanikajo.
V skladu s sodno prakso, navedeno v točkah od 81 do 85 zgoraj, je torej treba preučiti, ali so Svet, Komisija in ECB, pa tudi Euroskupina, če jo je mogoče šteti za institucijo Unije v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU, s spornimi akti (glej točko 77 zgoraj) zahtevali sprejetje škodljivih ukrepov (glej točke od 104 do 182 v nadaljevanju) in, po potrebi, ali je Republika Ciper imela polje proste presoje za to, da bi se rešila take zahteve (glej točke od 183 do 191 v nadaljevanju). Splošno sodišče v zvezi s tem najprej pojasnjuje, da se presoja morebitne zavezujoče narave spornih aktov ter gospodarskega in finančnega pritiska, s katerim naj bi se srečevala Republika Ciper, nanaša na ugotovitev njenega polja proste presoje, kar bo po potrebi preučeno v delu te sodbe, namenjenem temu vprašanju.
a)

Vprašanje, ali so tožene stranke s spornimi akti zahtevale sprejetje škodljivih ukrepov
Preučiti je treba vsakega od spornih aktov (glej točko 77 zgoraj), da se ugotovi, ali je mogoče šteti, da so z enim ali več temi akti Svet, Komisija in ECB, pa tudi Euroskupina, če jo je mogoče šteti za institucijo Unije v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU, od Republike Ciper zahtevali sprejetje škodljivih ukrepov.
1)

Izjava Euroskupine z dne 25. marca 2013
Tožeče stranke v bistvu trdijo, da je Euroskupina s svojo izjavo z dne 25. marca 2013 dodelitev FP pogojila s sprejetjem škodljivih ukrepov.
Pred preučitvijo vsebine te izjave je treba ugotoviti, ali je Euroskupino mogoče šteti za institucijo Unije v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU. V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 82 zgoraj, lahko namreč samo v takem primeru akt Euroskupine, kot je navedena izjava, povzroči odgovornost Unije. V zvezi s tem je treba opozoriti, da, kot je bilo navedeno v točki 82 zgoraj, izraz „institucija“, uporabljen v členu 340, drugi odstavek, PDEU zajema ne le institucije Unije, naštete v členu 13(1) PEU, ampak tudi vse druge organe, urade in agencije Unije, ki so ustanovljeni s Pogodbama in naj bi prispevali k uresničitvi ciljev Unije.
Svet in Komisija v bistvu menita, da Euroskupina ni institucija Unije v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU. Svet se v podporo tej trditvi med drugim opira na točko 61 sodbe z dne 20. septembra 2016, Mallis in drugi/Komisija in ECB (
od C‑105/15 P do C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
), iz katere naj bi izhajalo, da Euroskupine ni mogoče enačiti niti s sestavo Sveta niti je opredeliti kot organ, urad ali agencijo Unije. Ker naj Euroskupina ne bi bila niti sestava Sveta niti organ, urad ali agencija Unije, naj ne bi mogla povzročiti njene nepogodbene odgovornosti slednje.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Sodišče v točki 61 sodbe z dne 20. septembra 2016, Mallis in drugi/Komisija in ECB (
od C‑105/15 P do C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
), pojasnilo, da Euroskupine ni mogoče opredeliti kot organ, urad ali agencijo Unije „v smislu člena 263 PDEU“.
Pristojnost, ki jo ima sodišče Unije v sporu glede zakonitosti na podlagi člena 263 PDEU, pa se tako po svojem predmetu kot tudi po očitkih, ki jih je mogoče navesti, razlikuje od pristojnosti, ki mu je dodeljena v sporu glede nepogodbene odgovornosti na podlagi členov 268 in 340 PDEU (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 14. julija 1961, Vloeberghs/Visoka oblast,
9/60 in 12/60
,
EU:C:1961:18
, str. 425). Kot namreč poudarjajo tožeče stranke, je bila odškodninska tožba, ki se nanaša na nepogodbeno odgovornost Unije za dejanja ali opustitve njenih institucij, uvedena kot pravno sredstvo, ki je v razmerju do preostalih tožb neodvisno in ki ima v sistemu pravnih sredstev posebno vlogo ter za katero veljajo pogoji za izvajanje, ki so določeni glede na njegov posebni namen (sodbe z dne 28. aprila 1971, Lütticke/Komisija,
4/69
,
EU:C:1971:40
, točka
; z dne 12. aprila 1984, Unifrex/Komisija in Svet,
281/82
,
EU:C:1984:165
, točka
, in z dne 7. junija 2017, Guardian Europe/Evropska unija,
T‑673/15
, v pritožbenem postopku,
EU:T:2017:377
, točka
). Medtem ko je namen ničnostne tožbe iz člena 263 PDEU odpraviti določen predpis, je predmet odškodninske tožbe, ki temelji na členu 340 PDEU, odškodnina za škodo, ki jo je povzročila institucija (glej v tem smislu sodbi z dne 2. decembra 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Svet,
5/71
,
EU:C:1971:116
, točka
, in z dne 18. septembra 2014, Georgias in drugi/Svet in Komisija,
T‑168/12
,
EU:T:2014:781
, točka
).
Tako je odškodninsko tožbo na podlagi člena 268 PDEU načeloma mogoče vložiti zoper kateri koli akt institucije, organa, urada ali agencije Unije ali enega od njihovih uslužbencev pri opravljanju njegovih dolžnosti, ne glede na to, ali je ta akt mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 18. decembra 2009, Arizmendi in drugi/Svet in Komisija,
T‑440/03, T‑121/04, T‑171/04, T‑208/04, T‑365/04 in T‑484/04
,
EU:T:2009:530
, točka
). Prav tako je lahko ravnanje, ki nima narave odločanja in lahko povzroči nepogodbeno odgovornost Unije, podlaga za odškodninsko tožbo, čeprav ne more biti predmet ničnostne tožbe (glej v tem smislu sodbo z dne 15. januarja 2003, Philip Morris International/Komisija,
T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 in T‑272/01
,
EU:T:2003:6
, točka
).
To pomeni, da ima v sistemu pravnih sredstev, vzpostavljenem s Pogodbo DEU, tožba zaradi nepogodbene odgovornosti odškodninski namen, zlasti za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva posameznika tudi pred akti in ravnanji institucij, organov, uradov ali agencij Unije ali enega od njihovih uslužbencev pri opravljanju njihovih dolžnosti, zoper katere ni mogoče vložiti ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU. Tako glede na različna in dopolnjujoča namena teh dveh vrst tožb ni mogoče šteti, da je vsebina pojma „institucija“ v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU nujno omejena na institucije, organe, urade in agencije Unije iz člena 263, prvi odstavek, PDEU.
Nasprotno, opredelitev subjektov Unije, ki jih je mogoče šteti za „institucije“ v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU, mora temeljiti na merilih, ki so lastna tej določbi in se razlikujejo od meril za opredelitev organov, uradov in agencij iz člena 263, prvi odstavek, PDEU. Za potrebe člena 263 PDEU se upoštevno merilo nanaša na možnost toženega subjekta, da sprejme akte, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih oseb (glej v tem smislu sodbo z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament,
294/83
,
EU:C:1986:166
, točke od 23 do 25). Nasprotno pa je treba za potrebe člena 340, drugi odstavek, PDEU ugotoviti, ali je bil subjekt Unije, ki se mu pripisuje sporni akt ali ravnanje, ustanovljen na podlagi Pogodb in naj bi prispeval k uresničevanju ciljev Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 10. aprila 2002, Lamberts/Evropski varuh človekovih pravic,
T‑209/00
,
EU:T:2002:94
, točka
).
Člen 137 PDEU in Protokol št. 14 z dne 26. oktobra 2012 o Euroskupini (
UL 2012, C 326, str. 283
), priložen Pogodbi DEU, med drugim določata obstoj, sestavo, način sklicevanja sestankov in naloge Euroskupine. V zvezi s slednjim člen 1 navedenega protokola določa, da se Euroskupina sestane, „da se razpravlja o vprašanjih, povezanih s posebnimi odgovornostmi, ki jih [ministri, ki jo sestavljajo] delijo v zvezi z enotno valuto“. Ta vprašanja v skladu s členom 119(2) PDEU zadevajo ukrepanje Unije za uresničitev ciljev, navedenih v členu 3 PEU, med katerimi je vzpostavitev ekonomske in monetarne unije, katere valuta je euro. To pomeni, da je Euroskupina subjekt Unije, ki je bil formalno ustanovljen na podlagi Pogodb in naj bi prispeval k uresničevanju ciljev Unije. Akte in ravnanja Euroskupine pri izvajanju pristojnosti, ki so ji dodeljene s pravom Unije, je torej mogoče pripisati Uniji.
Vsaka nasprotna rešitev bi bila v nasprotju z načelom Unije, ki temelji na vladavini prava, saj bi znotraj samega pravnega reda Unije omogočala ustanovitev subjektov, katerih akti in ravnanja ne bi mogla povzročiti odgovornosti Unije.
V teh okoliščinah je treba preveriti, ali je Euroskupina z izjavo z dne 25. marca 2013 zahtevala, naj Republika Ciper sprejme škodljive ukrepe. V zvezi s tem je treba navesti, prvič, da je Euroskupina v izjavi z dne 25. marca 2013 zelo na splošno poročala o nekaterih ukrepih, ki so bili na politični ravni dogovorjeni z Republiko Ciper, da bi se stabiliziral njen finančni položaj, in napovedala ali spodbudila nekatere prihodnje ukrepe.
Nasprotno pa Euroskupina ni izrazila dokončnega stališča niti glede dodelitve FP niti glede pogojev, ki jih bo morala Republika Ciper izpolniti, da bo do nje upravičena. Natančneje, navedla ni niti, da bo FP dodeljena Republiki Ciper samo, če bo ta sprejela ali izvedla škodljive ukrepe, niti, da se načrti za prestrukturiranje finančnega sektorja, določeni v prilogi k zadevni izjavi, štejejo za del programa za makroekonomsko prilagoditev, ki ga bo morala Republika Ciper upoštevati v skladu s členom 12(1) Pogodbe o EMS.
Drugič, iz zadevne izjave izhaja, da je Euroskupina menila, da pravica do dodelitve ali zavrnitve zaprošene pomoči ni v njeni pristojnosti, temveč je v pristojnosti sveta guvernerjev EMS. Ugotoviti je torej treba, da je bila izjava Euroskupine z dne 25. marca 2013, v nasprotju s trditvami tožečih strank in kljub navedbam v njeni prilogi, ki bi se lahko zdele kategorične, med drugim, po eni strani, da se banka Laïki nemudoma ukine s polnim prispevkom delničarjev, imetnikov obveznic in nezavarovanih vlagateljev ter, po drugi strani, da bo banka BoC dokapitalizirana s pretvorbo nezajamčenih vlog v lastniški kapital s polnim prispevkom delničarjev in imetnikov obveznic (glej točko 27 zgoraj), izključno informativne narave. Euroskupina je zgolj obvestila javnost o obstoju nekaterih dogovorov, sprejetih na politični ravni, in izrazila mnenje o verjetnosti dodelitve FP iz EMS (glej v tem smislu sklep z dne 16. oktobra 2014, Mallis in Malli/Komisija in ECB,
T‑327/13
,
EU:T:2014:909
, točke od 56 do 61).
Zato ni mogoče šteti, da je Euroskupina v izjavi z dne 25. marca 2013 zahtevala, naj Republika Ciper sprejme škodljive ukrepe.
2)

„Dogovor Euroskupine z dne 25. marca 2013“
Kot so tožeče stranke potrdile v odgovoru na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, menijo tudi, da izjava Euroskupine z dne 25. marca 2013 obvešča o obstoju dogovora z istega dne, v skladu s katerim naj bi se člani Euroskupine predhodno dogovorili, da bo FP Republiki Ciper dodeljena samo, če bo ta sprejela škodljive ukrepe, ne da bi se lahko o njih kakor koli pogajala.
Iz besedila izjave Euroskupine z dne 25. marca 2013 obstoj takega dogovora ni jasno in enoznačno razviden. Klub temu tožeče stranke o obstoju tega dogovora sklepajo na podlagi nekaterih listin iz spisa, med katerimi je dopis, ki ga je nemški minister za gospodarstvo 13. aprila 2013 naslovil na nemški parlament, da bi dobil potrditev sklepa EMS o odobritvi FP Republiki Ciper. V tem dopisu je naslednji odlomek:
„Euroskupina je ugotovila, da bo zaradi zavrnitve prvotnega dogovora s strani ciprskega parlamenta in negotovih dogodkov, ki so temu sledili, zlasti v ciprskem bančnem sektorju, morebitni program mogoče predvideti šele po izvedbi naslednjih ukrepov:
–
ločitev grških podružnic od ciprskega bančnega sektorja: grške podružnice največjih ciprskih bank prevzame grški bančni sektor;
–
likvidacija banke [Laïki] in prestrukturiranje banke [BoC] brez sredstev morebitnega programa pomoči […]
Lastniki in drugi upniki bank so torej vključeni v zgoraj navedene ukrepe prestrukturiranja tako:
–
lastniki in imetniki podrejenih terjatev ter imetniki obveznic bodo krili izgube sorazmerno s svojimi deleži in v celoti;
–
vloge[, zaupane] banki [Laïki,] nad 100.000 EUR, ki niso zajete z jamstvom za bančne vloge, se bodo uporabile za kritje finančnih potreb likvidacijskih ukrepov. Vloge pod 100.000 EUR, zajete z jamstvom za bančne vloge, bodo prenesene na banko [BoC];
–
vrednostna sredstva banke [Laïki] bodo prenesena na banko [BoC]. Vrednost prenesenih sredstev naj bi presegala vrednost prenesenih obveznosti, tako da banka [Laïki] s tem prispeva tudi h krepitvi kapitala banke [BoC];
–
37,5 % vlog v banki [BoC], ki niso zajete z jamstvom za bančne vloge, bo pretvorjenih v delnice banke. [Dodatnih 22,5 % teh vlog] bi se lahko po potrebi prav tako pretvorilo v delnice. Cilj je doseči 9‑odstotni delež osnovnega kapitala v banki [BoC].“
Iz tega odlomka je razvidno, da je nemški minister za gospodarstvo nemški parlament obvestil o obstoju dogovora med člani Euroskupine, da se dodelitev FP pogoji s sprejetjem škodljivih ukrepov – ali vsaj z ukrepi, ki so jim zelo podobni. Obstoj takega dogovora potrjuje več izjav ciprskih organov in pričanj pred preiskovalno komisijo ciprskega parlamenta.
Zato je treba ugotoviti, prvič, da je obstajal dogovor (v nadaljevanju: dogovor o pogojih) med predstavniki držav članic, katerih valuta je euro, da bo FP Republiki Ciper dodeljena samo, če bo sprejela škodljive ukrepe (ali vsaj ukrepe, ki so jim zelo podobni), drugič, da je bil ta dogovor neformalen, saj ni bil sklenjen po določenem postopku ali na podlagi določene pravne podlage, tretjič, da je bil navedeni dogovor sklenjen bodisi med srečanjem Euroskupine z dne 25. marca 2013 bodisi okrog tega datuma in, četrtič, da je nemški minister za gospodarstvo ocenil, da je zadevni dogovor sklenila Euroskupina.
Prvič, navesti je treba, da je Euroskupina v skladu s členom 137 PDEU v povezavi s členom 1 Protokola št. 14 o Euroskupini neformalno srečanje ministrov držav članic, katerih valuta je euro, namenjeno lajšanju izmenjave mnenj glede vprašanj, povezanih s posebnimi odgovornostmi, ki jih delijo v zvezi z enotno valuto (glej v tem smislu sklep z dne 16. oktobra 2014, Mallis in Malli/Komisija in ECB,
T‑327/13
,
EU:T:2014:909
, točka
). V tem protokolu je podrobno določeno, da srečanja Euroskupine pripravijo predstavniki ministrov, odgovornih za finance držav članic, katerih valuta je euro, in Komisija. Glede na te določbe je razumno sklepati, da Euroskupino praviloma sestavljajo ministri za finance držav članic, katerih valuta je euro. Kot je Svet potrdil na obravnavi, je bilo tako v obravnavani zadevi, saj so bili na srečanju Euroskupine z dne 25. marca 2013 prisotni ministri držav članic, katerih valuta je euro, pristojni za finančna vprašanja.
Drugič, svet guvernerjev EMS v skladu s členom 5(1) Pogodbe o EMS sestavljajo ministri za finance držav članic, katerih valuta je euro.
Zato so, kot upravičeno poudarjajo tožeče stranke, člani sveta guvernerjev EMS in ministri, zbrani v Euroskupini, načeloma in vsekakor v obravnavani zadevi iste fizične osebe. To pomeni, da v praksi ni mogoče
a priori
ugotoviti, ali so „neformalni“ dogovor, kot je dogovor o pogojih, te osebe sklenile kot predstavniki držav članic, katerih valuta je euro, v Euroskupini ali kot člani sveta guvernerjev EMS.
Opozoriti pa je treba, da je FP dodelil EMS v skladu s pravili in postopki, določenimi s Pogodbo o EMS, in ne Euroskupina.
Zato je treba ugotoviti, da so dogovor o pogojih sklenili ministri za finance držav članic, katerih valuta je euro, ki so se sestali 25. marca 2013 kot člani sveta guvernerjev EMS in ne kot člani Euroskupine. To, da je v dopisu nemškega ministra za gospodarstvo, navedenem v točki 120 zgoraj, omenjena Euroskupina, je lahko posledica dejstva, da so predstavniki držav članic, katerih valuta je euro, pri Euroskupini, ki so se zbrali na navedeni datum, v praksi iste fizične osebe kot člani sveta guvernerjev EMS.
V zvezi s tem je treba dodati, da so države članice, katerih valuta je euro, z ustanovitvijo EMS tej mednarodni organizaciji, ki je pravna oseba, dodelile konkretne in izključne pristojnosti na področju dodeljevanja finančne pomoči državam članicam, katerih valuta je euro, ki so v težavah. Za izvajanje teh pristojnosti veljajo pravila mednarodnega javnega prava, ki so lastna medvladni organizaciji za sodelovanje, pri čemer se pravo Unije uporablja samo, kolikor to izrecno določa Pogodba o EMS. Države članice, katerih valuta je euro, so torej dodelitev FP jasno izključile s področja ukrepanja Unije in njenega normativnega okvira.
Države članice, katerih valuta je euro, so se za izpolnjevanje nekaterih nalog za EMS resda obrnile na institucije Unije, in sicer Komisijo in ECB. Vendar naloge, ki so s Pogodbo o EMS poverjene tema institucijama, ne zajemajo nobene lastne pristojnosti za odločanje, dejavnosti, ki jih navedeni instituciji opravljata na podlagi te pogodbe, pa zavezujejo le EMS (sodbi z dne 27. novembra 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, točka
, in z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točka
).
Euroskupina v nasprotju s Komisijo in ECB v Pogodbi o EMS ni omenjena kot organ, ki lahko izvaja naloge za račun EMS.
Zato ni primerno, da se ministrom za finance držav članic, katerih valuta je euro, ki se sestajajo v okviru Euroskupine kot njeni člani, dodeli pristojnost, da predvidijo ali pogojujejo odločitve, ki jih sprejme svet guvernerjev EMS, saj jim je lahko ta pristojnost dodeljena samo kot članom tega sveta, čeprav naj bi se o dogovorih v zvezi s pogoji za dodelitev FP odločalo v okviru sestanka Euroskupine.
Zato je treba ugotoviti, da so dogovor o pogojih sklenili predstavniki držav članic, katerih valuta je euro, kot člani sveta guvernerjev EMS.
Ob upoštevanju zgoraj navedenega ni mogoče ugotoviti, da je Euroskupina z dogovorom o pogojih zahtevala sprejetje škodljivih ukrepov.
3)

„Sklep Sveta ECB z dne 21. marca 2013 o vračilu ELA do 26. marca [2013], razen če ne bo dosežen dogovor o svežnju za reševanje“
Tožeče stranke navajajo tudi sporočilo za javnost ECB z dne 21. marca 2013 (glej točko 23 zgoraj). Kot so pojasnile na obravnavi, menijo, da je v tem sporočilu za javnost napovedan sklep Sveta ECB o vračilu ELA do 26. marca 2013, razen če ne bo dosežen dogovor o svežnju za reševanje.
Naj spomnim, da se zadevno sporočilo za javnost glasi:
„Svet ECB je […] sklenil, da bo do 25. marca 2013 [ELA] ohranil na sedanji ravni.
Po tem datumu bo [ELA] mogoča samo v primeru, če bo sprejet program [Unije ali MDS], s katerim bo zagotovljena solventnost bank prejemnic.“
Na prvem mestu je treba določiti področje uporabe tega sporočila. V ta namen je treba povzeti glavna pravila o ELA.
Iz sporazuma z dne 7. februarja 2013 o ELA izhaja, da je ELA opredeljena kot zagotovitev „centralnobančnega denarja“ ali druge oblike pomoči, zaradi katere se lahko poveča obseg „centralnobančnega denarja“, finančni instituciji ali skupini finančnih institucij, ki ima likvidnostne težave, pri čemer takšna operacija ni del enotne denarne politike.
V skladu z istim sporazumom je za ELA odgovorna zadevna nacionalna centralna banka, ki prevzame njene stroške in tveganja. ELA torej načeloma temelji na nacionalni pravni podlagi. V obravnavani zadevi iz ugovora nedopustnosti ECB in njenega odgovora na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča izhaja, da je CBC dodelila ELA zadevnima bankama na podlagi člena 6(2)(e) in člena 46(3) O peri tis Kentrikis Trapezas tis Kyprou nomos tou 2002 (št. 138(I)/2002) (zakon o centralni banki Cipra iz leta 2002, EE, Priloga I(I), št. 3624, 19.7.2002) (v nadaljevanju: zakon z dne 19. julija 2002). V skladu s prvo od teh določb je naloga CBC predvsem zagotavljati stabilnost finančnega sistema. Z drugo določbo je CBC pooblaščena za „dodeljevanje predujmov ob zavarovanju s premoženjem ali dajanje posojil ob zavarovanju s premoženjem bankam za določeno obdobje in za namene, ki jih lahko določi“.
Kot je razvidno iz dopisa CBC z dne 25. julija 2017, priloženega odgovoru ECB na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, je svet guvernerjev CBC v dokumentu z dne 31. januarja 2011 pojasnil načela in postopke, ki urejajo zagotovitev ELA. V tem dokumentu je med drugim navedeno, da lahko CBC na podlagi člena 46(3) zakona z dne 19. julija 2002 zagotovi začasno pomoč nadzorovani kreditni instituciji, ki je solventna, vendar ni likvidna. V navedenem dokumentu je pojasnjeno, da je namen take pomoči ohraniti finančno stabilnost, da jo je mogoče predvideti samo v primeru potencialnega sistemskega tveganja in da se običajno dodeli samo v izjemnih okoliščinah.
Iz tega dokumenta tudi izhaja, čemur pritrjujejo tudi tožeče stranke, da ELA ni del enotne monetarne politike in torej spada na področje uporabe člena 14.4 Statuta ECB. Ta določba se glasi:
„Nacionalne centralne banke lahko opravljajo tudi funkcije, ki niso navedene [Statutu ECB], razen če Svet ECB z dvotretjinsko večino oddanih glasov ugotovi, da so te funkcije v nasprotju s cilji in nalogami ESCB. Te funkcije, ki jih nacionalne centralne banke izvajajo na lastno odgovornost in za svoj račun, ne veljajo za sestavni del funkcij ESCB.“
V dokumentu z naslovom „Postopki pri dodelitvi [ELA]“, ki ga ECB navaja v utemeljitev ugovora nedopustnosti, ta trdi, da je bila na podlagi člena 14.4 Statuta ECB Svetu ECB dodeljena pristojnost omejiti operacije ELA, če meni, da te posegajo v cilje in naloge ESCB. V ta namen sklep Sveta ECB z dne 3. novembra 2011 o procesnih vprašanjih v zvezi z ELA in sporazum z dne 7. februarja 2013 o ELA (glej točko 137 zgoraj) določata sistem obveščanja in sodelovanja med nacionalnimi centralnimi bankami in ECB.
Med informacije, ki jih mora zadevna nacionalna centralna banka v okviru tega zagotoviti ECB o vsaki operaciji ELA, spada „ocena bonitetnega nadzornika o likvidnostnem položaju in solventnosti institucije prejemnice v kratkoročnem in srednjeročnem obdobju, vključno z merili, po katerih je bil sprejet pozitiven zaključek glede solventnosti“. To zahtevo je treba razumeti z vidika prepovedi denarnega financiranja iz člena 123 PDEU, katerega vsebina je povzeta v členu 21.1 Statuta ECB. V zvezi s tem ECB v ugovoru nedopustnosti navaja, da je vedno menila, da je financiranje solventnih finančnih institucij z ELA združljivo s to prepovedjo, financiranje insolventnih finančnih institucij pa ni. To trditev potrjuje dokument CBC z dne 31. januarja 2011, naveden v točki 139 zgoraj, saj je v njem navedeno, da bi se z zagotovitvijo ELA v primeru temeljnih težav s solventnostjo jasno kršila člen 123 PDEU in člen 21.1 Statuta ECB.
V času dejanskega stanja ECB ni imela pristojnosti na področju bonitetnega nadzora nad kreditnimi institucijami Unije, ki je bil v izključni pristojnosti nacionalnih organov za bonitetni nadzor. V teh okoliščinah je bila ECB pri zagotavljanju upoštevanja prepovedi denarnega financiranja odvisna od informacij, ki so ji jih ti organi zagotovili glede solventnosti bank, ki so prejele ELA.
Na drugem mestu je treba preučiti, ali sporočilo za javnost z dne 21. marca 2013 kaže na obstoj sklepa, sprejetega na podlagi člena 14.4 Statuta ECB, kot v bistvu trdijo tožeče stranke (glej točko 134 zgoraj), ali samo obstoj izjave o nameri, kot trdi ECB (glej točko 90 zgoraj).
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu s členom 14.4 Statuta ECB Svet ECB organ, pristojen, da nacionalni centralni banki prepove odobritev ELA, če je ta v nasprotju s cilji in nalogami ESCB. V sporočilu za javnost z dne 21. marca 2013 je navedeno, da je Svet ECB „sklenil“, da se ELA ohrani na določeni ravni do 25. marca 2013. Iz tega implicitno, vendar nujno izhaja, da od 26. marca 2013 ohranitev ELA na tej ravni ni bila več dovoljena in da bo, kot je pojasnjeno v tem sporočilu, „[p]o tem datumu […] [ELA] mogoča samo v primeru, če bo sprejet program [Unije ali MDS], s katerim bo zagotovljena solventnost bank prejemnic.“
Ugotoviti je torej treba, kot to trdijo tožeče stranke, da sporočilo za javnost z dne 21. marca 2013 potrjuje obstoj sklepa Sveta ECB o nasprotovanju ohranitvi obstoječe ravni ELA po 26. marcu 2013 in pogojevanju morebitnega podaljšanja njenega vračila s sklenitvijo programa finančne pomoči, ki bo zagotovil solventnost zadevnih bank (v nadaljevanju: sklep Sveta ECB z dne 21. marca 2013).
Na tretjem mestu je treba preučiti, ali je mogoče na podlagi take razlage sporočila za javnost z dne 21. marca 2013 sklepati, da je ECB od Republike Ciper zahtevala sprejetje škodljivih ukrepov.
V zvezi s tem je treba navesti, da je v sporočilu za javnost z dne 21. marca 2013 zgolj navedena obveznost doseganja rezultatov. ECB namreč v tem sporočilu škodljivih ukrepov ne navaja niti neposredno niti posredno, temveč zgolj pogojuje morebitno podaljšanje vračila ELA s sklenitvijo programa Unije in MDS, ki naj bi zagotovil solventnost zadevnih bank. V navedenem sporočilu ni nikakor pojasnjeno, kakšne bi morale biti značilnosti tega programa, niti niso omenjene izjave Euroskupine, akti EMS ali tekoča pogajanja, ki bi se nanašali na sprejetje škodljivih ukrepov.
V nasprotju s trditvami tožečih strank časopisni članek z dne 17. oktobra 2014, naslovljen „Before a bailout, E.C.B. minutes showed doubts over keeping a Cyprus bank afloat“ (Pred reševanjem s sredstvi upnikov je iz zapisnikov ECB razbrati dvome glede ohranitve solventnosti ciprske banke), v ničemer ne izpodbija te presoje. V njem je namreč zgolj navedeno, da „pozorno branje zapisnikov [sej Sveta ECB] razkriva, da so predstavniki ECB večkrat trdili, da bodo ukinili program [ELA za banko Laïki,] če [Republika] Ciper ne bo doseg[la] potrebnega napredka za zagotovitev programa ekonomskega reševanja“, pri čemer se nikjer ne trdi, da so ti predstavniki zahtevali, da mora imeti tak program točno določeno obliko ali posebne značilnosti.
Teze tožečih strank ne potrjujejo niti izjave – ob predpostavki, da so dokazane – ki naj bi jih član Izvršilnega odbora ECB dal na sestankih Euroskupine 15. in 16. marca 2013. Glede na časopisni članek z dne 19. februarja 2015, naslovljen „Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?“ (Ali je trojka na tisoče imetnikov vlog na Cipru opeharila za milijarde?), na katerega se sklicujejo tožeče stranke, naj bi ta član Izvršilnega odbora ECB grozil, da bo ciprskim bankam preprečil dostop do ELA. Vendar iz izjav, povzetih v tem članku, nikakor ni razvidno, da je navedeni član Izvršilnega odbora ECB tako nameraval s sprejetjem škodljivih ukrepov pogojevati nadaljnje nenasprotovanje ECB ohranitvi ELA. Kvečjemu je mogoče na podlagi pričanja ministra za finance Republike Ciper pred preiskovalno komisijo ciprskega parlamenta v času nastanka dejanskega stanja sklepati, da so se te izjave nanašale na uvedbo davka na vse bančne vloge na Cipru. Vendar tega davka, katerega uvedbo je ciprski parlament zavrnil 19. marca 2013 (glej točko 22 zgoraj), ni med škodljivimi ukrepi.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, kot v bistvu navaja ECB, da iz sporočila za javnost z dne 21. marca 2013 izhaja, da je imela Republika Ciper poleg škodljivih ukrepov možnost sprejeti še druge ukrepe, da bi zagotovila solventnost zadevnih bank (glej v tem smislu in po analogiji sklep z dne 14. julija 2016, Alcimos Consulting/ECB,
T‑368/15
, neobjavljen,
EU:T:2016:438
, točka
). Ni torej mogoče ugotoviti, da je ECB s tem sporočilom za javnost ali sklepom, na katerega se nanaša, od Republike Ciper zahtevala sprejetje teh ukrepov.
4)

„[Sklepi] o nadaljnjem dodeljevanju ELA“, ki jih je domnevno sprejela ECB
Tožeče stranke razlikujejo med sklepom Sveta ECB z dne 21. marca 2013 (glej točke od 134 do 151 zgoraj) in tem, kar opredeljujejo kot sklepe ECB „o nadaljnjem dodeljevanju ELA“. Na obravnavni so pojasnile, da so bili ti sklepi sprejeti pred sporočilom za javnost z dne 21. marca 2013.
V tistem obdobju je bila ELA v izključni pristojnosti nacionalnih organov za bonitetni nadzor (glej točke od 137 do 143 zgoraj), Svet ECB pa je bil na tem področju pristojen samo za prepoved operacij ELA, za katere je menil, da so v nasprotju s cilji in nalogami ESCB. Torej je treba ugotoviti, da so akti ECB, na katere se sklicujejo tožeče stranke, tisti, na podlagi katerih naj bi se ta pred 21. marcem 2013 odločila, da ne bo nasprotovala ELA.
Vseeno je treba ugotoviti, da iz listin v spisu ni razvidno, da je ECB s takimi sklepi od Republike Ciper zahtevala sprejetje škodljivih ukrepov. Nasprotno, tožeče stranke so na obravnavi same priznale, da se na te sklepe sklicujejo samo zato, da bi poudarile domnevno samovoljnost sklepa Sveta ECB z dne 21. marca 2013.
Tako ni mogoče šteti, da je ECB s „[sklepi] o nadaljnjem dodeljevanju ELA“, sprejetimi pred sporočilom za javnost z dne 21. marca 2013, od Republike Ciper zahtevala sprejetje škodljivih ukrepov.
5)

Poznejši akti
Med spornimi akti (glej točko 77, peta in šesta alinea, zgoraj) so tudi nazadnje štiri skupine aktov:
–
pogajanja in sklenitev memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 s strani Komisije;
–
„ugotovitve Komisije, da so ukrepi, ki so jih sprejeli ciprski organi, skladni s pogoji“, ter odobritev izplačila različnih obrokov FP Republiki Ciper s strani Komisije in ECB;
–
izjave Euroskupine z dne 12. aprila, 13. maja in 13. septembra 2013;
–
Sklep 2013/236.
Ti akti so bili sprejeti po 29. marcu 2013, torej po sprejetju škodljivih uredb. Zato ni mogoče ugotoviti, da so tožene stranke z navedenimi akti zahtevale sprejetje škodljivih ukrepov, navedenih v teh uredbah. Kvečjemu bi tako lahko zahtevale sprejetje škodljivih ukrepov, uvedenih s spremembami škodljivih uredb 30. julija 2013 in navedenih v točkah 33 in 34 zgoraj. Tožeče stranke kljub temu trdijo, da so vsi sporni akti del „kontinuuma“, ki sega od ravnanj toženih strank, na podlagi katerih je bil sprejet dogovor o pogojih, do njihovih različnih ukrepov pred podpisom memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 in po njem. Tožeče stranke so na obravnavi pojasnile, da je bil vsak od teh aktov in ravnanj „nujni člen v verigi pogojev“. V teh okoliščinah bi odločitev toženih strank, da ne sprejmejo enega od navedenih aktov, povzročila neuspeh škodljivih ukrepov, ki jih tako ne bi bilo mogoče ali ne bi bilo več mogoče izvesti.
Tožeče stranke v bistvu trdijo, da je bilo sprejetje vsakega od aktov iz točke 156 zgoraj s strani toženih strank nujni pogoj za ohranitev ali nadaljnje izvajanje škodljivih ukrepov s strani Republike Ciper. Vendar je treba ugotoviti, da tako razlogovanje ostaja špekulativno. Iz listin v spisu namreč ni razvidno, da bi bila Republika Ciper prisiljena ukiniti ali prenehati izvajati škodljive ukrepe, če eden od poznejših aktov, navedenih v točki 156 zgoraj, ne bi bil sprejet.
Vendar je mogoče pisanja tožečih strank pred Splošnim sodiščem, zlasti njihovo trditev, da Republika Ciper ni mogla, ne da bi prekršila nekatere od teh poznejših aktov, razveljaviti zakona z dne 22. marca 2013 in škodljivih uredb ali prenehati izvajati škodljivih ukrepov, uvedenih 29. marca 2013, tako da naj bi tožene stranke Republiko Ciper prisilile k ohranitvi ali nadaljnjemu izvajanju teh ukrepov. Zatrjevana škoda naj bi bila torej posledica ne le sprejetja škodljivih ukrepov, ampak tudi njihove ohranitve in nadaljnjega izvajanja.
Preučiti je torej treba, ali so tožene stranke s sprejetjem aktov, navedenih v točki 156 zgoraj, Republiko Ciper prisilile k ohranitvi ali nadaljnjemu izvajanju škodljivih ukrepov, uvedenih 29. marca 2013. Prav tako bo preučeno, ali so tožene stranke s temi akti zahtevale sprejetje škodljivih ukrepov, uvedenih s spremembami škodljivih uredb 30. julija 2013 in navedenih v točkah 33 in 34 zgoraj.
Na prvem mestu, glede sklenitve memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 s strani Komisije je treba navesti, da se v njem določeni ukrepi delijo na tri skupine, od katerih se vsaka nanaša na drug cilj, in sicer, prvič, ozdravitev ciprskega finančnega sistema ter povrnitev zaupanja imetnikov vlog in trga, drugič, nadaljevanje procesa fiskalne konsolidacije in, tretjič, izvajanje strukturnih reform.
Škodljivi ukrepi se omenjajo v okviru prve od teh treh skupin. Najprej so na kratko opisani pod naslovom „Dosedanji napredek“, natančneje pa nato v točkah od 1.23 do 1.28 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 (glej točko 42 zgoraj).
Uvodoma je treba preučiti trditev ECB in Komisije, da so škodljivi ukrepi v tem memorandumu o soglasju navedeni izključno za zgodovinske in opisne namene (glej točko 87 zgoraj).
V zvezi s tem je, prvič, v uvodnih izjavah D in F memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 navedeno, prvič, da se FP dodeli Republiki Ciper, če bo ta spoštovala v njem navedene ukrepe, in, drugič, da mora svet guvernerjev EMS na podlagi poročil Komisije in pred vsakim izplačilom odločiti, ali so bili ti ukrepi spoštovani. V nasprotju s tem, kar trdi Komisija, v nobeni določbi memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 ni navedeno, da se lahko Republika Ciper omeji na sprejetje nekaterih novih ukrepov. Iz branja celotnega memoranduma bolj izhaja, da je bilo nujno izvajanje vseh v njem navedenih ukrepov, torej tudi ohranitev ukrepov, ki so bili sprejeti že pred njegovim podpisom.
Drugič, v točkah od 1.23 do 1.28 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 so ukrepi, ki so bili že sprejeti, omenjeni skupaj z ukrepi, ki jih je bilo še treba sprejeti. Slednji naj ne bi bili smiselni brez ukrepov, ki so bili že sprejeti. Tako je v točki 1.26 memoranduma z dne 26. aprila 2013 navedeno, da je bila dokapitalizacija banke BoC izvedena zlasti s pretvorbo nezavarovanih vlog v delnice (že sprejet ukrep), v točki 1.27 tega memoranduma pa je navedeno, da če se bo na podlagi ocene kapitalskih potreb banke BoC, ki jo je treba izvesti naknadno, ugotovilo, da je banka BoC podkapitalizirana, bo treba v delnice pretvoriti večji del nezavarovanih vlog, če pa bo ugotovljeno, da je banka BoC prekapitalizirana, bodo imetniki nezavarovanih vlog upravičeni do povračila (ukrep, ki ga je treba sprejeti).
Zato je treba zavrniti trditev Komisije in ECB, da so škodljivi ukrepi navedeni v memorandumu o soglasju z dne 26. aprila 2013 izključno za zgodovinske in opisne namene, ter posledično ugotoviti, da se v točki 1.26 tega memoranduma kot pogoj za odobritev FP zahteva ohranitev škodljivih ukrepov, uvedenih 29. marca 2013. V točki 1.27 tega memoranduma so obravnavane dodatne pretvorbe vlog banke BoC v delnice, kot so bile uvedene 30. julija 2013 s spremembami uredbe št. 103, navedenimi v točki 33 zgoraj.
Vendar je treba opozoriti, da je Komisija podpisala memorandum o soglasju z dne 26. aprila 2013 v imenu EMS v skladu s členom 13(4) Pogodbe o EMS. Kot pa je bilo opozorjeno v točki 129 zgoraj, naloge, ki so s Pogodbo o EMS poverjene Komisiji in ECB, ne zajemajo nobene lastne pristojnosti za odločanje, dejavnosti, ki jih ti instituciji opravljata na podlagi te pogodbe, pa zavezujejo le EMS (sodbi z dne 27. novembra 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, točka
, in z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točka
). Zato sta zahteva po ohranitvi in nadaljnjem izvajanju škodljivih ukrepov ter morebitna zahteva po dodatnih pretvorbah delnic banke BoC, ki sta vključeni v ta memorandum o soglasju, pripisljivi zgolj EMS in ne Komisiji.
Iz navedenega izhaja, da Komisija s sklenitvijo memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 ni zahtevala niti ohranitve niti nadaljnjega izvajanja škodljivih ukrepov, ki jih je Republika Ciper uvedla 29. marca 2013, temveč se je omejila na zagotovitev operativne pomoči EMS za sklenitev sporazuma, za katero sta odgovorna samo slednji in Republika Ciper. Enaka ugotovitev velja v zvezi s škodljivimi ukrepi, uvedenimi s spremembami škodljivih uredb 30. julija 2013 in navedenimi v točkah 33 in 34 zgoraj.
Na drugem mestu, celo ob predpostavki, da je mogoče šteti, da se je z njima zahtevala ohranitev ali nadaljnje izvajanje škodljivih ukrepov ali sprejetje škodljivih ukrepov, uvedenih 30. julija 2013 s spremembami škodljivih uredb in navedenih v točkah 33 in 34 zgoraj, je ugotovitev Komisije, da „ukrepi, ki so jih sprejeli ciprski organi, izpolnjujejo pogoje“ ter dejstvo, da sta Komisija in ECB odobrili izplačilo različnih obrokov FP Republiki Ciper (glej točko 156, druga alinea, zgoraj), iz enakih razlogov, kot so navedeni v točkah 167 in 168 zgoraj, mogoče pripisati izključno EMS. Kadar namreč Komisija v sodelovanju z ECB v skladu s členom 13(7) Pogodbe o EMS spremlja izpolnjevanje pogojev, ki veljajo za FP, zgolj izpolnjuje operativno nalogo za račun EMS, ki ima edini pristojnost za odločanje.
Na tretjem mestu, glede izjav Euroskupine z dne 12. aprila, 13. maja in 13. septembra 2013 (glej točko 156, tretja alinea, zgoraj) je treba opozoriti, da se Euroskupina v njih nikjer ne sklicuje na potrebo po ohranitvi ali nadaljnjem izvajanju škodljivih ukrepov, da bi bila Republika Ciper upravičena do različnih obrokov FP, ki jo dodeli EMS. Prav tako se ne sklicuje na potrebo po sprejetju škodljivih ukrepov, uvedenih s spremembami škodljivih uredb 30. julija 2013 in navedenih v točkah 33 in 34 zgoraj. Euroskupina v teh izjavah v bistvu zgolj zelo na kratko opiše in pozdravi nekatere ukrepe, ki so jih sprejeli ciprski organi, ter izrazi mnenje, da bi lahko ti ukrepi prispevali k zmanjšanju finančnih težav, s katerimi se srečuje Republika Ciper. V navedenih izjavah opisuje tudi pretekle in prihodnje faze postopka finančne pomoči ter med drugim izraža podporo izplačilu novega obroka pomoči.
Zato ni mogoče ugotoviti, da je Euroskupina z izjavami z dne 12. aprila, 13. maja in 13. septembra 2013 zahtevala ohranitev ali nadaljnje izvajanje škodljivih ukrepov ali sprejetje škodljivih ukrepov, uvedenih s spremembami škodljivih uredb 30. julija 2013 in navedenih v točkah 33 in 34 zgoraj.
Na četrtem mestu, glede Sklepa 2013/236 (glej točko 156, četrta alinea, zgoraj), s katerim naj bi Svet „odobri[l] in vključi[l] v korpus prava [Unije]“ domnevno nezakonite pogoje za dodelitev FP, je treba navesti, da v nasprotju s tem, kar v bistvu trdijo tožeče stranke, vsi škodljivi ukrepi v njem niso izrecno omenjeni. Samo uvodni izjavi 5 in 9 ter člen 2(6) tega sklepa, ki se na večino škodljivih ukrepov ne nanašajo neposredno, namreč zadevajo z njimi povezana vprašanja.
Uvodna izjava 5 Sklepa 2013/236 vsebuje del, ki se glasi:
„Euroskupina je 25. marca 2013 s ciprskimi organi dosegla politični dogovor o temeljih programa makroekonomskega prilagajanja. Bančni sektor je treba prestrukturirati in zmanjšati […] Poleg tega bo dokapitalizacija dveh največjih bank izključno potekala znotraj teh bank (tj. s strani delničarjev, imetnikov obveznic ter varčevalcev).“
Uvodna izjava 9 Sklepa 2013/236 se glasi:
„Povečanje dolgoročne odpornosti ciprskega bančnega sektorja je ključno za ponovno vzpostavitev finančne stabilnosti Cipra in zaradi tesnih povezav tudi za ohranitev finančne stabilnosti celotnega euroobmočja. Znatno zmanjšanje in prestrukturiranje ciprskega bančnega sistema že poteka. Ciprski predstavniški dom je sprejel zakonodajo o vzpostavitvi celovitega okvira za sanacijo in reševanje kreditnih institucij. Na podlagi tega novega okvira se je ciprski bančni sektor takoj znatno zmanjšal. Da se ohrani likvidnost ciprskega bančnega sektorja, so bili uvedeni začasni upravni ukrepi, vključno z nadzorom kapitala.“
Svet v teh dveh uvodnih izjavah na splošno opisuje prizadevanja za prestrukturiranje finančnega sektorja, ki so jih ciprski organi že izvedli, vsebine škodljivih ukrepov, uvedenih 29. marca 2013, pa ne predstavi podrobno, razen s splošnim sklicevanjem na vlogo delničarjev in imetnikov vlog v zadevnih bankah pri njuni dokapitalizaciji, niti ne navede, da je treba te ukrepe ohraniti ali da jih morajo ciprski organi še naprej izvajati. Prav tako se Svet ne sklicuje podrobneje na škodljive ukrepe, uvedene s spremembami škodljivih uredb 30. julija 2013 in navedene v točkah 33 in 34 zgoraj.
Člen 2(6) Sklepa 2013/236 določa:
„Da bi [Republika Ciper] ponovno vzpostavil[a] trden finančni sektor, bo še naprej izvajal[a] korenito reformo in prestrukturiranje bančnega sektorja ter okrepil[a] uspešne banke s ponovno zagotovitvijo njihovega kapitala, obravnavo njihove likvidnosti in okrepitvijo nadzora nad njimi. V okviru programa so določeni naslednji ukrepi in rezultati:
(a)
zagotavljanje natančnega spremljanja likvidnosti bančnega sektorja. Nedavno sprejete začasne omejitve prostega pretoka kapitala […] se natančno spremljajo. Cilj je doseči, da se nadzor izvaja le tako dolgo, kot je to nujno […]. V srednjeročnih načrtih glede financiranja in kapitala domačih bank, ki so odvisne od financiranja centralne banke ali prejemanja državne pomoči, je treba stvarno upoštevati pričakovano zmanjšanje finančnega vzvoda v bančnem sektorju, njihov cilj pa mora biti zmanjšati odvisnost od najemanja posojil pri centralnih bankah ter hkrati preprečiti hitro prodajo premoženja in kreditni krč. Predpisi o zahtevah za minimalno likvidnost so posodobljeni tako, da bo v prihodnosti preprečena prevelika koncentracija izdajateljev;
(b)
vzpostavitev neodvisnega vrednotenja sredstev pri [zadevnih bankah] ter hitra vključitev dejavnosti [banke Laïki] v [BoC]. Vrednotenje se hitro konča, da bodo zaključene kapitalske zamenjave vlog pri [BoC];
(c)
sprejetje potrebnih predpisanih zahtev v zvezi s povečanjem količnika minimalne kapitalske ustreznosti navadnega lastniškega temeljnega kapitala na 9 % do konca leta 2013;
(d)
sprejetje ukrepov, da se čim bolj zmanjšajo stroški davkoplačevalcev za prestrukturiranje bank. Pred odobritvijo ukrepov državne pomoči poslovne in zadružne kreditne institucije, ki jim primanjkuje kapitala, tega zberejo v čim večji meri iz zasebnih virov. Vsi načrti prestrukturiranja so pred zagotovitvijo takšne državne pomoči uradno odobreni v skladu s pravili o državni pomoči […];
(e)
zagotovitev vzpostavitve evidence posojil […];
(f)
krepitev upravljanja bank, vključno s prepovedjo dajanja posojil neodvisnim članom odbora ali z njimi povezanim osebam;
(g)
zagotovitev vračila slabih posojil v čim večjem obsegu ob zmanjševanju števila pobud posojilojemalcev za preračunljiv odstop od posojila […];
(h)
uskladitev urejanja in nadziranja zadružnih kreditnih institucij z urejanjem in nadziranjem poslovnih bank;
(i)
potrditev sposobnosti preživetja zadružnih kreditnih institucij ter razvoj strategije za prihodnjo strukturo, delovanje in sposobnost preživetja sektorja zadružnih kreditnih institucij po posvetovanju s Komisijo ter po seznanitvi ECB in MDS […] do sredine leta 2015;
(j)
okrepitev spremljanja zadolženosti podjetij in gospodinjstev ter vzpostavitev okvira za ciljno usmerjeno prestrukturiranje dolga zasebnega sektorja […];
(k)
[…] krepitev okvira za boj proti pranju denarja in zagotavljanje popolne preglednosti subjektov […];
(l)
vzpostavitev obveznega nadzora, ki temelji na stopnjah kapitalizacije;
(m)
vključitev obremenitvenega testiranja v […] nadzor nad bankami […] in
(n)
izvajanje enotnega sistema poročanja za banke in kreditne institucije.“
Med temi „ukrepi in rezultati“ se lahko za povezane s škodljivimi ukrepi štejejo samo tisti, ki so po eni strani navedeni v členu 2(6)(b) Sklepa 2013/236 ter se nanašajo na vključitev banke Laïki v banko BoC in na pretvorbo vlog v delnice banke BoC, in po drugi strani tisti, ki so navedeni v členu 2(6)(d) istega sklepa in se nanašajo na zmanjšanje stroškov davkoplačevalcev za prestrukturiranje bank.
Glede, najprej, vključitve banke Laïki v banko BoC je treba poudariti, da je v členu 2(6)(b) Sklepa 2013/236 zgolj na splošno opredeljen ukrep, ki ga je morala sprejeti Republika Ciper. V tej določbi ni navedeno, da je treba vključitev banke Laïki v banko BoC izvesti v skladu s posebnimi podrobnimi pravili. Ciprski organi so torej imeli široko polje proste presoje vsaj pri opredelitvi teh podrobnih pravil. Pri vključitvi banke Laïki v banko BoC kot taki ni mogla biti storjena nobena od nezakonitosti, ki jih očitajo tožeče stranke. Kvečjemu podrobna pravila za izvajanje tega ukrepa bi lahko vključevala tako nezakonitost. Zato bi ob predpostavki, da je škoda, za katero tožeče stranke ocenjujejo, da so jo utrpele zaradi vključitve banke Laïki v banko BoC, dokazana, ta izhajala ne iz člena 2(6)(b) Sklepa 2013/236, temveč iz izvedbenih ukrepov, ki jih je Republika Ciper sprejela za izvedbo te vključitve.
Dalje, glede zmanjšanja stroškov davkoplačevalcev za prestrukturiranje bank je treba opozoriti, da je člen 2(6)(d) Sklepa 2013/236 omejen, prvič, na splošno zahtevo po sprejetju ukrepov v ta namen in, drugič, na zahtevo, da pred odobritvijo ukrepov državne pomoči poslovne in zadružne kreditne institucije, ki jim primanjkuje kapitala, tega zberejo v čim večji meri iz zasebnih virov. V členu 2(6)(d) Sklepa 2013/236 ni naveden noben poseben ukrep, ki ga je treba za to izvesti, tako da je Republiki Ciper puščeno široko polje proste presoje v zvezi s tem. To razlago potrjuje dejstvo, da se navedena določba nanaša tako na poslovne kreditne institucije kot tudi na zadružne kreditne institucije, medtem ko so se škodljivi ukrepi nanašali samo na prve. Zato navedene določbe ni mogoče razumeti tako, da se z njo od Republike Ciper zahteva ohranitev ali nadaljnje izvajanje škodljivih ukrepov.
Nazadnje, glede pretvorbe vlog, zaupanih banki BoC, v delnice je treba navesti, da se s členom 2(6)(b) Sklepa 2013/236 zahteva izvedba neodvisnega vrednotenja sredstev zadevnih bank v roku, ki omogoča izvedbo take pretvorbe. Iz tega implicitno, vendar nujno izhaja, da člen 2(6)(b) Sklepa 2013/236 brez poseganja v praktično izvedljivost takega vrednotenja ciprskim organom ni dovoljeval preklica pretvorbe vlog v banki BoC v delnice. V okoliščinah obravnavane zadeve in zlasti glede na finančni položaj zadevnih bank je lahko zahteva po ohranitvi ali nadaljnjem izvajanju te pretvorbe ne glede na njena podrobna pravila povzročila eno ali več nezakonitosti, na katere se sklicujejo tožeče stranke.
Zato je treba ugotoviti, da je Svet s členom 2(6)(b) Sklepa 2013/236 od Republike Ciper zahteval, naj ohrani ali dalje izvaja škodljivi ukrep pretvorbe nezavarovanih vlog v banki BoC v delnice. Nasprotno pa Svet s sprejetjem Sklepa 2013/236 od Republike Ciper ni zahteval ohranitve ali nadaljnjega izvajanja drugih škodljivih ukrepov, uvedenih 29. marca 2013, ali sprejetja škodljivih ukrepov, ki so bili po tem datumu uvedeni s spremembami škodljivih uredb in so navedeni v točkah 33 in 34 zgoraj.
Zato je treba v skladu s preudarki iz točke 103 zgoraj preučiti, ali je Republika Ciper imela polje proste presoje, da bi se rešila zahteve po ohranitvi ali nadaljnjem izvajanju škodljivega ukrepa, na katerega se vsaj implicitno nanaša člen 2(6)(b) Sklepa 2013/236 in ki zadeva pretvorbo vlog v banki BoC v delnice.
b)

Vprašanje, ali je Republika Ciper imela polje proste presoje, da bi se rešila zahteve po ohranitvi ali nadaljnjem izvajanju škodljivega ukrepa pretvorbe vlog v banki BoC v delnice
Sklep 2013/236 je Svet sprejel na predlog Komisije na podlagi „Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 136(1) v povezavi s členom 126(6) Pogodbe“. Ta sklep je bil objavljen v seriji L
Uradnega lista Evropske unije
, v kateri se objavljajo pravno zavezujoči akti.
V zvezi s tem je treba spomniti, da člen 136(1) PDEU določa:
„Za zagotovitev pravilnega delovanja ekonomske in monetarne unije Svet v skladu z ustreznimi določbami Pogodb in po enem od ustreznih postopkov iz členov 121 in 126, razen postopka iz člena 126(14), sprejme ukrepe za tiste države članice, katerih valuta je euro:
(a)
za večjo uskladitev in nadzorovanje njihove proračunske discipline;
(b)
za določitev smernic njihove ekonomske politike ob zagotavljanju združljivosti s smernicami, sprejetimi za celotno Unijo, in njihovega nadzora.“
Člen 126(6) PDEU, ki se nanaša na postopek, po katerem je bil sprejet Sklep 2013/236, določa, da Svet na predlog Komisije in ob upoštevanju morebitnih pripomb zadevne države članice po opravljeni celoviti oceni „odloči“, ali v tej državi članici obstaja čezmeren primanjkljaj.
Sklep 2013/236 je torej sklep v smislu člena 288, četrti odstavek, PDEU. Kot tak je bil ta sklep, dokler je veljal, za Republiko Ciper v celoti zavezujoč, vključno z njegovim členom 2(6)(b).
Zavezujočo naravo Sklepa 2013/236 potrjujejo njegovo besedilo, vsebina, okvir, v katerega spada, in namen njegovega avtorja. Na prvem mestu, čeprav so uvodne izjave 7, 10, 11, 13 in 14 tega sklepa napisane v pogojniku, so namreč njegove določbe v celoti zapisane z zavezujočimi izrazi, o čemer priča sistematična uporaba sedanjika v povednem naklonu v členih 1 in 2 (glej v tem smislu sodbo z dne 5. septembra 2012, Rahman in drugi,
C‑83/11
,
EU:C:2012:519
, točka
). Tako člen 1(1) Sklepa 2013/236 določa, da Republika Ciper „dosledno izvaja program makroekonomskega prilagajanja […], katerega glavni elementi so določeni v členu 2 tega sklepa“. Natančneje, kot je bilo opozorjeno že v točki 176 zgoraj, je v členu 2(6) tega sklepa navedeno, da „bo [Republika Ciper] še naprej izvajal[a] korenito reformo in prestrukturiranje bančnega sektorja ter okrepil[a] uspešne banke s ponovno zagotovitvijo njihovega kapitala, obravnavo njihove likvidnosti in okrepitvijo nadzora nad njimi“. V ta namen program makroekonomskega prilagajanja „določa“, kot je bilo navedeno v točkah 176 in 177 zgoraj, „ukrepe in rezultate“, med katerimi je ukrep hitre izvedbe neodvisnega vrednotenja sredstev zadevnih bank, da se omogoči pretvorba vlog v delnice znotraj banke BoC.
Na drugem mestu, iz pisanj, ki jih je Svet predložil Splošnemu sodišču, izhaja, da naj bi imel Sklep 2013/236 zavezujoče pravne učinke in da mu jih je Svet nameraval dodeliti. V zvezi s tem, prvič, Svet izrecno priznava, da se mu je ob sprejetju tega sklepa zdelo nujno, da „je [Republika] Ciper naslovnik akta, ki ima pravno zavezujoče učinke“.
Drugič, opozoriti je treba, da je bil Sklep 2013/236 sprejet 25. aprila 2013, to je po eni strani dan pred sestankom z dne 24. aprila 2013, na katerem je svet guvernerjev EMS med drugim odločil, da se Republiki Ciper odobri pomoč za stabilnost v obliki FP, in potrdil novi osnutek memoranduma o soglasju, ter po drugi strani dan pred podpisom memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 (glej točke od 39 do 41 zgoraj).
V teh okoliščinah je glede na odgovor Sveta na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča Sklep 2013/236 spadal v okvir „skupne prakse, ki se je od začetka krize uveljavila v euroobmočju in v skladu s katero se pogojevanje pomoči, ki je bila dogovorjena na medvladni ravni med državo članico prejemnico in EMS, povezuje s sklepi, ki jih Svet sprejme na podlagi člena 136 PDEU“, da se „zagotovi[ta] skladnost in ujemanje med medvladnim področjem delovanja in področjem delovanja Unije“.
Iz navedenega izhaja, da v skladu s členom 2(6)(b) Sklepa 2013/236 Republika Ciper ni imela nikakršnega polja proste presoje za preklic pretvorbe vlog v banki BoC v delnice.
c)

Sklepna ugotovitev o pripisljivosti sprejetja, ohranitve ali nadaljnjega izvajanja škodljivih ukrepov toženim strankam
Glede na vse zgornje preudarke je treba ugotoviti, da je ohranitev ali nadaljnje izvajanje škodljivega ukrepa pretvorbe nezavarovanih vlog v banki BoC v delnice s strani Republike Ciper vsaj deloma mogoče pripisati Uniji. Zato je Splošno sodišče pristojno za odločanje o tej tožbi v delu, v katerem se nanaša na ta ukrep, kot izhaja iz člena 2(6)(b) Sklepa 2013/236.
Nasprotno pa je treba ugotoviti, ne da bi bilo treba preučiti, ali je Republika Ciper v zvezi s tem imela manevrski prostor, da sprejetja, ohranitve in nadaljnjega izvajanja drugih škodljivih ukrepov ni mogoče pripisati toženim strankam. Splošno sodišče torej ni pristojno za odločanje o njih v okviru te tožbe.
2.

Odgovornost Unije zaradi nekaterih aktov in ravnanj toženih strank
Trditve tožečih strank je mogoče razlagati tako, da je ne glede na to, ali je mogoče sprejetje ukrepov ali, eventualno, njihovo ohranitev ali nadaljnje izvajanje pripisati toženim strankam, zaradi nekaterih njihovih aktov in ravnanj, povezanih z dodelitvijo FP, odgovorna Unija. Gre za, prvič, akte in ravnanja, s katerimi so po navedbah tožečih strank škodljive uredbe „odobrili Komisija, ECB, Euroskupina in Svet“, drugič, za ravnanja Komisije in ECB, povezana z memorandumom o soglasju z dne 26. aprila 2013, tretjič, za dajanje natančnih zagotovil toženih strank in zlasti Euroskupine glede nesprejetja škodljivih ukrepov ter, četrtič, za različne odločbe, ki jih je ECB sprejela v zvezi z ELA, ki jo je prejela banka Laïki.
Za vsakega od teh aktov ali ravnanj je treba ugotoviti, ali lahko povzroči odgovornost Unije.
Prvič, glede domnevne odobritve škodljivih uredb s strani toženih strank (glej točko 194 zgoraj) je treba ugotoviti, da tožeče stranke aktov ali ravnanj, na katera se sklicujejo, ne opisujejo podrobno, temveč zgolj navajajo „pogoje, ki so jih tožene institucije dopustile in odobrile, ker so soglašale z odobritvijo finančne pomoči“. Kljub temu je mogoče na podlagi strukture njihove utemeljitve sklepati, da s tem mislijo, najprej, spremljanje izvajanja škodljivih ukrepov s strani Komisije in ECB na podlagi člena 13(7) Pogodbe o EMS, dalje, spremljanje programa makroekonomskega prilagajanja na podlagi člena 1(2) Sklepa 2013/236 ter, nazadnje, izjavi Euroskupine z dne 12. aprila in 13. maja 2013. Tožeče stranke se v podporo tej utemeljitvi opirajo na sodbo z dne 14. julija 1967, Kampffmeyer in drugi/Komisija (
5/66, 7/66, od 13/66 do 16/66 in od 18/66 do 24/66
, neobjavljena,
EU:C:1967:31
, str. 317), iz katere naj bi izhajalo, da je Unija lahko odgovorna, če so institucije Unije odobrile akte, s katerimi je bila tožeči stranki povzročena škoda.
V zvezi s tem Splošno sodišče opozarja, najprej, da bo spremljanje izvajanja škodljivih ukrepov s strani Komisije in ECB na podlagi člena 13(7) Pogodbe o EMS preučeno skupaj z drugimi ravnanji teh institucij, povezanimi z memorandumom o soglasju z dne 26. aprila 2013 (glej točke od 201 do 204 v nadaljevanju).
Dalje, navesti je treba, da spremljanje izvajanja programa makroekonomskega prilagajanja s strani Komisije in ECB na podlagi člena 1(2) Sklepa 2013/236 temelji na lastni pristojnosti, ki je bila s pravom Unije dodeljena institucijam Unije, zato lahko povzroči odgovornost Unije.
Nazadnje, glede izjav Euroskupine z dne 12. aprila in 13. maja 2013 je treba opozoriti, da, kot je bilo poudarjeno v točki 113 zgoraj, člen 1 Protokola št. 14 z dne 26. oktobra 2012 o Euroskupini določa, da se Euroskupina sestane, „da se razpravlja o vprašanjih, povezanih s posebnimi odgovornostmi, ki jih [ministri, ki jo sestavljajo] delijo v zvezi z enotno valuto“. Ta vprašanja v skladu s členom 119(2) PDEU zadevajo ukrepanje Unije za uresničitev ciljev, navedenih v členu 3 PEU, med katerimi je vzpostavitev ekonomske in monetarne unije, katere valuta je euro.
Euroskupina je v izjavah z dne 12. aprila in 13. maja 2013 zgolj zelo na kratko opisala in pozdravila nekatere ukrepe, ki so jih sprejeli ciprski organi, ter izrazila mnenje, da bi ti ukrepi med drugim lahko prispevali k zmanjšanju finančnih težav, s katerimi se je srečevala Republika Ciper (glej točko 170 zgoraj). Glede na preudarke, povzete v točki 199 zgoraj, ni mogoče šteti, da izražanje takega mnenja Euroskupine ne spada med pristojnosti, ki so ji dodeljene s pravom Unije. Posledično lahko povzroči odgovornost Unije.
Drugič, tožeče stranke se sklicujejo na več ravnanj Komisije in ECB, povezanih z memorandumom o soglasju z dne 26. aprila 2013, in sicer pogajanja in podpis memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 s strani Komisije ter spremljanje izvajanja škodljivih ukrepov s strani Komisije in ECB na podlagi člena 13(7) Pogodbe o EMS. V zvezi s tem je treba navesti, da naloge, ki so Komisiji in ECB zaupane s Pogodbo o EMS, ne izkrivljajo pristojnosti, ki so na ti instituciji prenesene s pogodbama EU in DEU. Zlasti glede Komisije, tej je s členom 13(3) in (4) Pogodbe o EMS naložena obveznost, da zagotovi združljivost memorandumov o soglasju, ki jih sklene EMS, s pravom Unije, tako da v okviru Pogodbe o EMS ohranja vlogo varuhinje Pogodb, kot izhaja iz člena 17(1) PEU, v skladu s katerim „spodbuja splošni interes Unije“ in „skrbi za uporabo prava Unije“. Tako ne sme podpisati memoranduma o soglasju, če dvomi o njegovi skladnosti s pravom Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točke od 56 do 59).
Posledično ima tožeča stranka pravico, da Komisiji v okviru odškodninske tožbe očita nezakonita ravnanja, ki so povezana s sprejetjem memoranduma o soglasju du 26 avril 2013 v imenu EMS (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točka
).
V nasprotju s trditvami ECB naj ne bi bilo mogoče na podlagi sodbe z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), sklepati, da so nezakonita ravnanja Komisije, povezana s sprejetjem memoranduma o soglasju, edina nezakonita ravnanja institucije Unije v okviru Pogodbe o EMS, ki lahko povzročijo nepogodbeno odgovornost Unije. Najprej, Sodišče je namreč v tej sodbi razsodilo, da pravna narava aktov EMS, ki zavezujejo izključno EMS in ne spadajo v pravni red Unije, ne nasprotuje možnosti, da se Komisiji in ECB v okviru tožbe zaradi nepogodbene odgovornosti očitajo nezakonita ravnanja, ki so povezana, odvisno od primera, s sprejetjem memoranduma o soglasju v imenu EMS (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točke od 53 do 55). Dalje, čeprav je res, da so s členom 17(1) PEU in členom 13(3) in (4) Pogodbe o EMS Komisiji naložene obveznosti, ki ne veljajo za ECB (glej točko 201 zgoraj), to ne spremeni dejstva, da ECB s svojimi nalogami v okviru Pogodbe o EMS podpira splošne ekonomske politike Unije na podlagi člena 282(2) PDEU (sodba z dne 27. novembra 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, točka
). Nazadnje, pomembno je poudariti, da mora ECB tako kot Komisija upoštevati Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), kadar deluje zunaj pravnega okvira Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točka
). To pomeni, da se lahko ECB in Komisiji v okviru odškodninske tožbe očitajo nezakonita ravnanja, povezana z njunim spremljanjem izvajanja škodljivih ukrepov.
Pogajanja in podpis memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 s strani Komisije ter spremljanje izvajanja škodljivih ukrepov s strani ECB in Komisije na podlagi člena 13(7) Pogodbe o EMS torej lahko povzročijo odgovornost Unije.
Tretjič, glede dajanja natančnih zagotovil toženih strank in zlasti Euroskupine glede nesprejetja škodljivih ukrepov je treba opozoriti, da je načelo varstva legitimnih pričakovanj hierarhično višje splošno načelo prava Unije, namenjeno varstvu posameznikov (glej v tem smislu sodbo z dne 19. maja 1992, Mülder in drugi/Svet in Komisija,
C‑104/89 in C‑37/90
,
EU:C:1992:217
, točka
), katerega kršitev s strani institucije Unije lahko povzroči odgovornost Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 26. junija 1990, Sofrimport/Komisija,
C‑152/88
,
EU:C:1990:259
, točka
).
Posledično lahko dajanje natančnih zagotovil toženih strank, zlasti Euroskupine, glede nesprejetja škodljivih ukrepov povzroči odgovornost Unije.
Četrtič, odločbe, ki jih ECB sprejme v zvezi z ELA, so akti, ki jih je institucija Unije sprejela pri izvajanju lastne pristojnosti, ki ji je bila dodeljena s pravom Unije, in zato lahko povzročijo odgovornost Unije.
3.

Sklepna ugotovitev o pristojnosti Splošnega sodišča
Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče pristojno za obravnavanje te tožbe v delu, ki se nanaša na, prvič, domnevno odobritev škodljivih uredb s strani toženih strank, drugič, na obveznost ohranitve ali nadaljnjega izvajanja pretvorbe nezavarovanih vlog v banki BoC v delnice, kot izhaja iz člena 2(6)(b) Sklepa 2013/236, tretjič, na pogajanje in podpis memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 s strani Komisije, četrtič, na spremljanje izvajanja škodljivih ukrepov s strani Komisije in ECB na podlagi člena 13(7) Pogodbe o EMS, petič, na domnevno dajanje natančnih zagotovil toženih strank, zlasti Euroskupine, da škodljivi ukrepi ne bodo sprejeti, in, šestič, na odločbe, ki jih je ECB sprejela v zvezi z ELA.
B.

Dopustnost
Svet, Komisija in ECB trdijo, da je ta tožba v celoti ali deloma nedopustna. Njihova utemeljitev se na eni strani nanaša na upoštevanje veljavnih formalnih zahtev (glej točke od 210 do 234 v nadaljevanju) in na drugi strani na neizčrpanje nacionalnih pravnih sredstev (glej točke od 235 do 242 v nadaljevanju).
1.

Upoštevanje formalnih zahtev
Svet in ECB trdita, da tožba ni v skladu z veljavnimi formalnimi zahtevami. Prvič, ECB navaja, da tožba ne upošteva zahtev iz člena 44(1) Poslovnika z dne 2. maja 1991. Najprej, tožeče stranke naj ne bi dokazale obstoja vzročne zveze med domnevno nezakonitim ravnanjem, očitanim toženim strankam, in zatrjevano škodo. Zlasti naj ne bi pojasnile, kako bi lahko bila ECB glede na svojo popolnoma posvetovalno vlogo pri sprejetju škodljivih ukrepov odgovorna za zatrjevano škodo. Dalje, tožeče stranke naj ne bi zadostno opisale škode, za katero trdijo, da so jo utrpele, ker naj ne bi dokazale, da bi izgubile manjši delež svojih vlog, če bi bil zoper zadevni banki uveden postopek likvidacije, namesto da sta bili predmet škodljivih ukrepov. Nazadnje, pravne trditve tožečih strank naj bi bile tako neprepričljive, da naj bi bila zatrjevana nezakonitost ukrepov, ki jih je sprejela ECB, nezadostno podprta.
Drugič, Svet trdi, da tožba ne izpolnjuje zahtev iz člena 21, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije in člena 44(1)(c) Poslovnika z dne 2. maja 1991 v delu, v katerem zadeva Sklep 2013/236. Na podlagi tožbe naj namreč ne bi bilo mogoče s potrebno natančnostjo opredeliti niti nezakonitosti, ki jo po mnenju tožečih strank vsebuje ta sklep, niti razlogov, iz katerih menijo, da obstaja vzročna zveza med to nezakonitostjo in škodo, za katero trdijo, da so jo utrpele, niti natančnega obsega vpletenosti Sveta v nastanek te škode. Svet na podlagi tega sklepa, da je tožba v delu, v katerem se nanaša na navedeni sklep, nedopustna.
Tožeče stranke predlagajo, naj se ti ugovori nedopustnosti zavrnejo.
Prvič, trdijo, da je v tožbi vzpostavljena neposredna vzročna zveza med nezakonitim ravnanjem toženih institucij in škodo, ki so jo utrpele. Zlasti kar zadeva trditev ECB glede opisa škode, tožeče stranke menijo, da to spada med vsebinska vprašanja in ne zadeva dopustnosti tožbe.
Drugič, navajajo, da so pojasnile, zakaj je Sklep 2013/236, s katerim se pogoji FP vključujejo v pravo Unije, nezakonit in je povzročil zatrjevano škodo.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da morata biti v skladu s členom 21, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije in členom 44(1)(c) Poslovnika z dne 2. maja 1991 v vsaki tožbi navedena predmet spora in kratek povzetek tožbenih razlogov. Ta navedba mora biti dovolj jasna in natančna, da toženi stranki omogoči pripravo obrambe in Splošnemu sodišču, da odloči o tožbi, po potrebi brez drugih podatkov. Za zagotovitev pravne varnosti in učinkovitega izvajanja sodne oblasti morajo biti bistvene dejanske in pravne okoliščine, na katerih tožba temelji – da bi bila ta dopustna – vsaj na kratko, vendar pregledno in razumljivo razvidne že iz besedila tožbe (sklep z dne 28. aprila 1993, De Hoe/Komisija,
T‑85/92
,
EU:T:1993:39
, točka
, in sodba z dne 15. junija 1999, Ismeri Europa/Računsko sodišče,
T‑277/97
,
EU:T:1999:124
, točka
).
Da bi tožba za povrnitev škode, ki jo je domnevno povzročila institucija, organ, urad ali agencija Unije ali eden od njenih uslužbencev pri opravljanju svojih dolžnosti, izpolnjevala te zahteve, mora vsebovati elemente, na podlagi katerih je mogoče opredeliti ravnanje, ki ga tožeča stranka očita toženi stranki, razloge, iz katerih meni, da obstaja vzročna zveza med tem ravnanjem in škodo, za katero trdi, da jo je utrpela, ter naravo in obseg te škode (sodbi z dne 18. septembra 1996, Asia Motor France in drugi/Komisija,
T‑387/94
,
EU:T:1996:120
, točka
, in z dne 29. januarja 1998, Dubois et Fils/Svet in Komisija,
T‑113/96
,
EU:T:1998:11
, točka
).
Pred preučitvijo trditev strank, navedenih v točkah od 210 do 214 zgoraj, je treba z vidika te sodne prakse in tudi ob domnevi, da se trditve tožečih strank glede reševanja s sredstvi upnikov, ki naj bi se uporabilo za delničarje banke Laïki, nanašajo na akte ali ravnanja, v zvezi s katerimi je pristojno Splošno sodišče, opozoriti, da so te trditve preveč nenatančne, da bi jih lahko Splošno sodišče presojalo. Tožeče stranke namreč v bistvu trdijo samo, da so bile delnice banke Laïki zaradi škodljivih ukrepov „izbrisane“ brez finančnega nadomestila ali da je bila njihova ekonomska vrednost „popolnoma izničena“.
Iz listin v spisu, zlasti iz elementov, povzetih v točkah od 30 do 36 zgoraj, izhaja, da škodljive uredbe ne določajo, da so delnice banke Laïki predmet kakršnega koli ukrepa reševanja s sredstvi upnikov. V teh okoliščinah na podlagi utemeljitve tožečih strank ni mogoče razumeti, kako bi lahko tožene stranke z zagotovitvijo pomoči za škodljive ukrepe, ki so navedeni v škodljivih uredbah, prispevale k nastanku škode, katere žrtve naj bili delničarji banke Laïki. To pomeni, da je v skladu s sodno prakso, navedeno v točkah 215 in 216 zgoraj, ta tožba očitno nedopustna v delu, v katerem se nanaša na povračilo škode, ki naj bi jo tožeče stranke utrpele zaradi domnevnega izbrisa delnic banke Laïki.
Kljub temu je treba preveriti, ali je ta tožba skladna s formalnimi zahtevami, opisanimi v točkah 215 in 216 zgoraj, v delu, v katerem se nanaša na akte in ravnanja, v zvezi s katerimi je pristojno Splošno sodišče, in sicer, prvič, na domnevno odobritev škodljivih uredb s strani toženih strank, drugič, na obveznost ohranitve ali nadaljnjega izvajanja pretvorbe nezavarovanih vlog v banki BoC v delnice, kot izhaja iz člena 2(6)(b) Sklepa 2013/236, tretjič, na pogajanje in podpis memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 s strani Komisije, četrtič, na spremljanje izvajanja škodljivih ukrepov s strani Komisije in ECB na podlagi člena 13(7) Pogodbe o EMS, petič, na domnevno dajanje natančnih zagotovil toženih strank, zlasti Euroskupine, da škodljivi ukrepi ne bodo sprejeti, in, šestič, na odločbe, ki jih je ECB sprejela v zvezi z ELA.
Prvič, glede domnevne odobritve škodljivih uredb s strani toženih strank je treba opozoriti, da se tožeče stranke za dokaz obstoja vzročne zveze med spremljanjem programa makroekonomskega prilagajanja na podlagi člena 1(2) Sklepa 2013/236 na eni strani in izjavama Euroskupine z dne 12. aprila in13. maja 2013 ter zatrjevano škodo na drugi strani sklicujejo samo na sodbo z dne 14. julija 1967, Kampffmeyer in drugi/Komisija (
5/66, 7/66, od 13/66 do 16/66 in od 18/66 do 24/66
, neobjavljena,
EU:C:1967:31
, str. 317), iz katere naj bi izhajalo, da je Unija lahko odgovorna, če so institucije Unije odobrile akte, s katerimi je bila tožeči stranki povzročena škoda.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Euroskupina, ki ni pristojna za sprejetje zavezujočih sklepov, v izjavah z dne 12. aprila in 13. maja 2013 zgolj zelo na kratko opisala in pozdravila nekatere ukrepe, ki so jih sprejeli ciprski organi, in izrazila mnenje, da bi ti ukrepi med drugim lahko prispevali k zmanjšanju finančnih težav, s katerimi se je srečevala Republika Ciper (glej točko 170 zgoraj). Euroskupina je torej s tema izjavama Republiki Ciper izrazila mnenje, ki ni bilo zavezujoče in ni zavezovalo pristojnih nacionalnih organov.
Glede spremljanja izvajanja programa makroekonomskega prilagajanja s strani Komisije in ECB je treba opozoriti, da člen 1(2) Sklepa 2013/236 med drugim določa, da Komisija v sodelovanju z ECB in po potrebi z MDS spremlja napredek, ki ga Republika Ciper dosega pri izvajanju svojega programa. Člen 1(3) tega sklepa določa, da Komisija v povezavi z ECB in po potrebi z MDS v sodelovanju s ciprskimi organi preuči morebitne spremembe in posodobitve programa, dalje, zagotavlja stalne nasvete in smernice glede fiskalnih in strukturnih reform ter reform finančnega trga in, nazadnje, redno ocenjuje ekonomski vpliv programa in predlaga potrebne korektivne ukrepe, da se okrepita rast in ustvarjanje delovnih mest, zagotovi potrebna fiskalna konsolidacija in čim bolj zmanjšajo škodljivi socialni učinki. Nobena od teh obveznosti Komisije kot taka ne vključuje pristojnosti za odločanje ali prisile. Nobena odobritev, ki bi jo Komisija morda izrazila v okviru izvajanja svojih pristojnosti na podlagi člena 1(2) Sklepa 2013/236, torej ne bi bila zavezujoča in posledično ne bi zavezovala ciprskih organov.
Iz tega izhaja, da Republiki Ciper, ki ni bila prisiljena sprejeti škodljivih ukrepov (glej točke od 105 do 155 zgoraj), tudi ni bilo treba prositi Komisije, ECB ali Euroskupine za dovoljenje za njihovo sprejetje. Kot izhaja iz točk 221 in 222 zgoraj, Komisija, ECB in Euroskupina z akti ali ravnanji, na katere se nanašata ti točki, nikakor niso dali ciprskim organom nobenega takega dovoljenja.
Nasprotno, Sodišče je v sodbi z dne 14. julija 1967, Kampffmeyer in drugi/Komisija (
5/66, 7/66, od 13/66 do 16/66 in od 18/66 do 24/66
, neobjavljena,
EU:C:1967:31
, str. 317), razsodilo, da je odgovornost Evropske skupnosti povzročilo dejstvo, da je Komisija neupravičeno dovolila Zvezni republiki Nemčiji sprejeti nekatere zaščitne ukrepe na kmetijskem področju. V tej zadevi je bilo dovoljenje Komisije nujni pogoj za sprejetje teh ukrepov. Dejanje, ki je povzročilo odgovornost Skupnosti, torej ni bila navadna odobritev ukrepov, ki jih je sprejela država članica, s strani ene od institucij Skupnosti, temveč dovoljenje za te ukrepe, brez katerega jih ne bi bilo mogoče izvesti.
Zato zgolj na podlagi sklicevanja na sodbo z dne 14. julija 1967, Kampffmeyer in drugi/Komisija (
5/66, 7/66, od 13/66 do 16/66 in od 18/66 do 24/66
, neobjavljena,
EU:C:1967:31
, str. 317) ni mogoče razumeti, zakaj je lahko odobritev sprejetja škodljivih ukrepov povzročila premoženjsko izgubo, na katero se sklicujejo tožeče stranke.
Iz tega izhaja, da je ta tožba nedopustna v delu, v katerem se nanaša na domnevno odobritev sprejetja škodljivih ukrepov s strani toženih strank.
Drugič, glede obveznosti ohranitve ali nadaljnjega izvajanja pretvorbe nezavarovanih vlog v banki BoC v delnice, kot izhaja iz člena 2(6)(b) Sklepa 2013/236, je treba opozoriti, da so tožeče stranke dovolj podrobno opredelile po eni strani ravnanje, ki ga očitajo Svetu, in sicer da je s tem sklepom „odobri[l] in vključi[l] v korpus prava [Unije]“ domnevno nezakonite pogoje za dodelitev FP, ter po drugi strani naravo in obseg zatrjevane škode, ki sta oba podrobno opisana v besedilu tožbe in njeni prilogi. Kot izhaja iz točke 159 zgoraj, so tožeče stranke tudi dovolj podrobno pojasnile vzročno zvezo, ki po njihovem mnenju obstaja med ravnanjem Sveta, ki je po njihovem mnenju nezakonito, in zatrjevano škodo.
Tretjič, glede podpisa memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 je mogoče trditve tožečih strank razlagati tako, da se po njihovem mnenju, če se Komisija ne bi strinjala s podpisom memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013, EMS in Republika Ciper ne bi mogla dogovoriti, da sta ohranitev ali nadaljnje izvajanje škodljivih ukrepov, uvedenih 29. marca 2013, in sprejetje škodljivih ukrepov, uvedenih 30. julija 2013 s spremembami škodljivih uredb, navedenih v točkah 33 in 34 zgoraj, nujni pogoj za dodelitev FP.
Zatrjevana škoda naj bi bila torej vsaj deloma posledica odločitve za podpis memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013. V zvezi s tem so tožeče stranke opredelile razloge, iz katerih menijo, da obstaja vzročna zveza med ravnanjem, ki vključuje podpis memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013, na eni strani in zatrjevano škodo na drugi strani.
Nasprotno pa trditve tožečih strank v zvezi s pogajanji o memorandumu o soglasju z dne 26. aprila 2013 v delih njihovih pisanj, ki se nanašajo na pravno razlogovanje, nikakor niso posebej in podrobneje razložene. Natančneje, na podlagi teh pisanj nikakor ni mogoče opredeliti razlogov, iz katerih tožeče stranke menijo, da je ravnanje Komisije ali ECB v okviru pogajanj o memorandumu o soglasju z dne 26. aprila 2013 prispevalo k nastanku zatrjevane škode.
Četrtič, glede spremljanja izvajanja škodljivih ukrepov s strani Komisije in ECB na podlagi člena 13(7) Pogodbe o EMS se smiselno uporabljajo preudarki, navedeni v točkah 228 in 229 zgoraj.
Petič, dajanje natančnih zagotovil toženih strank, zlasti Euroskupine, glede nesprejetja škodljivih ukrepov je po mnenju tožečih strank pri njih vzbudilo legitimna pričakovanja, ki naj bi bila kršena s sprejetjem navedenih ukrepov. Tako so tožeče stranke dovolj podrobno opredelile nezakonitost, katere storitev očitajo toženim strankam, in razloge, iz katerih menijo, da obstaja vzročna zveza med tem ravnanjem in zatrjevano škodo.
Šestič, tožeče stranke navajajo, da so odločbe, ki jih je ECB sprejela v zvezi z ELA, prispevale h kršitvi načela varstva legitimnih pričakovanj in lastninske pravice ter k poslabšanju ekonomskih težav banke Laïki in posledično k škodi, ki so jo utrpele. Tako so dovolj podrobno opredelile nezakonitost, ki jo po njihovem mnenju vsebujejo te odločbe, in razloge, iz katerih menijo, da obstaja vzročna zveza med tem ravnanjem in zatrjevano škodo.
Iz tega sledi, da je ta tožba v skladu z veljavnimi formalnimi zahtevami v delu, v katerem se nanaša, prvič, na obveznost ohranitve ali nadaljnjega izvajanja pretvorbe nezavarovanih vlog v banki BoC v delnice, kot izhaja iz člena 2(6)(b) Sklepa 2013/236, drugič, na podpis memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 s strani Komisije, tretjič, na spremljanje izvajanja škodljivih ukrepov s strani Komisije in ECB na podlagi člena 13(7) Pogodbe o EMS, četrtič, na domnevno dajanje natančnih zagotovil toženih strank, zlasti Euroskupine, da škodljivi ukrepi ne bodo sprejeti, in, petič, na odločbe, ki jih je ECB sprejela v zvezi z ELA.
2.

Domnevno neizčrpanje nacionalnih pravnih sredstev
Komisija v okviru utemeljitve v zvezi z zatrjevano škodo v bistvu trdi, da morajo tožeče stranke, če neposredni vzrok za to škodo tiči v nacionalnih ukrepih, če nobene postranske škode ni mogoče pripisati izključno Uniji in če so navedene nezakonitosti le posredno povezane z domnevnimi ukrepi Unije, izčrpati nacionalna pravna sredstva, preden se lahko sodišče Unije izreče o njihovem odškodninskem zahtevku.
Tožeče stranke odgovarjajo, da jim v skladu sodno prakso ni bilo treba vložiti tožb pri nacionalnih sodiščih, preden so se obrnile na Splošno sodišče, ker je po eni strani škodljive ukrepe mogoče pripisati Uniji in ker jim po drugi strani ta sodišča niso mogla zagotoviti učinkovitega sodnega varstva.
Kolikor je mogoče utemeljitev Komisije razlagati, kot da se nanaša na dopustnost te tožbe in ne samo na zatrjevano škodo, jo je treba zavrniti.
V skladu s sodno prakso je treba odškodninsko tožbo na podlagi člena 268 in člena 340, drugi in tretji odstavek, PDEU presojati glede na celoten sistem sodnega varstva posameznikov in je njena dopustnost torej lahko v nekaterih primerih odvisna od tega, ali so izčrpana vsa razpoložljiva nacionalna pravna sredstva za dosego razglasitve ničnosti odločbe nacionalnega organa, če ta nacionalna pravna sredstva učinkovito zagotavljajo varstvo zadevnih posameznikov in omogočajo pridobitev povračila zatrjevane škode (glej v tem smislu sodbi z dne 30. maja 1989, Roquette frères/Komisija,
20/88
,
EU:C:1989:221
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 13. decembra 2006, É. R. in drugi/Svet in Komisija,
T‑138/03
,
EU:T:2006:390
, točka
).
Splošno sodišče je v sodbi z dne 18. septembra 2014, Holcim (Romania)/Komisija (
T‑317/12
,
EU:T:2014:782
, točke od 73 do 77), pojasnilo, da so primeri nedopustnosti zaradi neizčrpanja nacionalnih pravnih sredstev omejeni na položaj, ko sodišče Unije zaradi neizčrpanja teh pravnih sredstev ne more opredeliti narave in obsega škode, ki se zatrjuje pred njim, tako da zahteve iz člena 44(1)(c) Poslovnika z dne 2. maja 1991, kot se razlagajo v sodni praksi, navedeni v točkah 215 in 216 zgoraj, niso izpolnjene.
V obravnavani zadevi Splošno sodišče lahko opredeli naravo in obseg zatrjevane škode, ki so jo tožeče stranke dovolj podrobno opisale v svojih pisanjih in prilogah k njim. Ne da bi bilo treba ugotoviti, ali so akti in ravnanja, na katere se nanaša točka 234 zgoraj, lahko bili predmet tožbe pred nacionalnimi sodišči, torej ni mogoče sklepati, da je ta tožba nedopustna samo zato, ker naj tožeče stranke ne bi izčrpale nacionalnih pravnih sredstev.
Kvečjemu bi se lahko v teh okoliščinah štelo, da lahko vložitev tožbe pred nacionalnim sodiščem s strani ene ali več tožečih strank za povračilo iste škode kot v obravnavani tožbi vpliva na preučitev utemeljenosti te tožbe. V skladu s sodno prakso mora sodišče Unije, kadar, prvič, oseba vloži dve odškodninski tožbi za isto škodo, eno proti nacionalnemu organu pri nacionalnem sodišču in drugo proti instituciji Unije pri sodišču Unije, in, drugič, obstaja tveganje, da bi lahko navedena oseba, ker bi sodišči, ki odločata o zadevi, to škodo različno ocenili, prejela nezadostno ali preveliko odškodnino, pred odločanjem o škodi počakati, da nacionalno sodišče s končno odločbo odloči o tožbi, ki je bila vložena pri njem (glej v tem smislu sodbi z dne 14. julija 1967, Kampffmeyer in drugi/Komisija,
5/66, 7/66, od 13/66 do 16/66 in od 18/66 do 24/66
, neobjavljena,
EU:C:1967:31
, str. 344, in z dne 13. decembra 2006, É.R. in drugi/Svet in Komisija,
T‑138/03
,
EU:T:2006:390
, točka
). V podobnih primerih mora sodišče Unije pred sprejetjem odločitve o obstoju in znesku škode počakati, da odloči nacionalno sodišče. Nasprotno pa lahko, celo preden nacionalno sodišče odloči, odloča, ali je ravnanje, očitano toženi instituciji, tako, da je mogoče uveljavljati nepogodbeno odgovornost Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 18. septembra 2014, Holcim (Romania)/Komisija,
T‑317/12
,
EU:T:2014:782
, točka
).
Torej tudi če bi ena ali več tožečih strank v obravnavani zadevi pri ciprskih sodiščih vložile odškodninsko tožbo za isto škodo kot v obravnavani tožbi, ne bi Splošnemu sodišču nič preprečevalo, da se o zatrjevanih nezakonitostih izreče, še preden ta sodišča odločijo.
C.

Sklepna ugotovitev o pristojnosti Splošnega sodišča in dopustnosti tožbe
Glede na vse zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče pristojno za obravnavanje te tožbe in da je slednja dopustna v delu, v katerem se nanaša, prvič, na obveznost ohranitve ali nadaljnjega izvajanja pretvorbe nezavarovanih vlog v banki BoC v delnice, kot izhaja iz člena 2(6)(b) Sklepa 2013/236, drugič, na podpis memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 s strani Komisije, tretjič, na spremljanje izvajanja škodljivih ukrepov s strani Komisije in ECB na podlagi člena 13(7) Pogodbe o EMS, četrtič, na domnevno dajanje natančnih zagotovil toženih strank, zlasti Euroskupine, da škodljivi ukrepi ne bodo sprejeti, in, petič, na odločbe, ki jih je ECB sprejela v zvezi z ELA.
Nasprotno pa je treba v zvezi z drugimi akti in ravnanji, ki jih tožeče stranke očitajo toženim strankam, ugotoviti, da je tožba deloma nedopustna in da Splošno sodišče deloma ni pristojno za odločanje o njej. Predmet vsebinske preučitve bodo torej samo tožbeni razlogi in trditve strank, ki se nanašajo na akte in ravnanja, navedene v točki 243 zgoraj.
D.

Vsebinska presoja
Iz ustaljene sodne prakse, ki se smiselno uporablja za nepogodbeno odgovornost ECB, določeno v členu 340, tretji odstavek, PDEU, je razvidno, da morajo biti za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti Unije v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU izpolnjeni vsi pogoji, in sicer nezakonitost ravnanja, ki se očita instituciji Unije, dejanskost škode ter obstoj vzročne zveze med ravnanjem institucije in uveljavljano škodo (glej v tem smislu sodbi z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
). Ker morajo biti ti trije pogoji izpolnjeni kumulativno, okoliščina, da eden od njih ni izpolnjen, zadostuje za zavrnitev odškodninske tožbe (sodba z dne 9. septembra 1999, Lucaccioni/Komisija,
C‑257/98 P
,
EU:C:1999:402
, točka
).
V obravnavani zadevi je treba najprej preučiti, ali je izpolnjen prvi od teh pogojev, ki se nanaša na nezakonitost ravnanja, očitanega toženim strankam.
V zvezi s tem je Sodišče že večkrat pojasnilo, da je treba za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti Unije dokazati dovolj resno kršitev pravnega pravila, katerega cilj je podeliti pravice posameznikom (glej sodbo z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točka
in navedena sodna praksa).
Tožeče stranke v tožbi trdijo, da so tožene stranke ukrepale brez upoštevanja interesov zaprte skupine, ki jo sestavljajo imetniki vlog ali delničarji zadevnih bank, kar je huda in resna kršitev treh pravil prava Unije, ki se nanašajo na varstvo posameznikov, in sicer lastninske pravice, načela varstva legitimnih pričakovanj in načela enakega obravnavanja.
Svet in ECB v bistvu odgovarjata, da niti z akti in ravnanji, navedenimi v točki 243 zgoraj, niti s škodljivimi ukrepi ni kršeno pravo Unije.
Ker Komisija meni, da je mogoče zatrjevano škodo pripisati izključno Republiki Ciper, se odpoveduje sistematičnemu zagovarjanju zakonitosti ukrepov, ki naj bi jih slednja sprejela enostransko, in se v bistvu omeji na predstavitev ciljno usmerjenih stališč glede nezakonitosti, ki jih zatrjujejo tožeče stranke.
Splošno sodišče bo po vrsti preučilo zatrjevane kršitve, prvič, lastninske pravice (glej točke od 252 do 402 v nadaljevanju), drugič, načela varstva legitimnih pričakovanj (glej točke od 404 do 439 v nadaljevanju) in, tretjič, načela enakega obravnavanja (glej točke od 440 do 508 v nadaljevanju).
1.

Obstoj morebitne kršitve lastninske pravice
Tožeče stranke menijo, da jim je bila odvzeta lastninska pravica nad vlogami, ki so jih zaupale zadevnima bankama, ali delnicami, ki so jih imele v teh bankah, s čimer sta bila kršena člen 17(1) Listine in sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP).
Tožene stranke izpodbijajo utemeljitev tožečih strank.
V skladu z ustaljeno sodno prakso lastninska pravica, zagotovljena s členom 17(1) Listine, ni absolutna pravica. Kot izhaja iz člena 52(1) Listine, se izvajanje te pravice lahko omeji, če te omejitve ustrezajo ciljem v splošnem interesu, ki jih uresničuje Unija, ter glede na zastavljeni cilj ne pomenijo nesorazmernega in nedopustnega posega, ki bi škodoval samemu bistvu navedene pravice (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
V zvezi s tem iz člena 12 Pogodbe o EMS izhaja, da sprejetje memoranduma o soglasju, kakršen je memorandum z dne 26. aprila 2013, ustreza cilju v splošnem interesu, ki ga uresničuje Unija, in sicer zagotavljati stabilnost bančnega sistema celotnega euroobmočja. Finančne storitve imajo namreč osrednjo vlogo v gospodarstvu Unije. Ker so banke kot bistven vir financiranja za podjetja med seboj pogosto povezane, se lahko propad ene ali več bank hitro razširi na druge banke, bodisi v zadevni državi članici bodisi v drugih državah članicah, kar lahko povzroči prelivanje negativnih učinkov v druge sektorje gospodarstva (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točki
in
ter navedena sodna praksa; sodbi ESČP z dne 10. julija 2012, Grainger in drugi proti Združenemu kraljestvu, CE:ECHR:2012:0710DEC003494010, točke od 39 do 42, in z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, točka 103).
Sodišče je v sodbi z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točke od 73 do 75), razsodilo, da ob upoštevanju cilja v splošnem interesu, navedenega v točki 255 zgoraj, in glede na neposredno tveganje finančnih izgub, ki bi ogrozilo imetnike vlog pri zadevnih bankah v primeru njunega stečaja, trije od škodljivih ukrepov, opisanih v točkah od 31 do 35 zgoraj, kot izhajajo iz točk od 1.23 do 1.27 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013, ne pomenijo nesorazmernega in nedopustnega posredovanja, ki posega v samo bistvo lastninske pravice navedenih imetnikov vlog, zato jih ni mogoče šteti za neutemeljene omejitve te pravice. Med temi ukrepi so, prvič, prevzem zavarovanih vlog v banki Laïki s strani banke BoC in ohranitev nezavarovanih vlog v banki Laïki v pričakovanju njene likvidacije, drugič, pretvorba 37,5 % nezavarovanih vlog banke BoC v delnice s polno glasovalno pravico in pravicami do dividend in, tretjič, začasna zamrznitev drugega dela teh nezavarovanih vlog, pri čemer je natančno določeno, da če bi bila banka BoC glede na cilj vsaj 9 % lastniškega kapitala v kriznih razmerah prekapitalizirana, bo opravljen odkup delnic, da se imetnikom nezavarovanih vlog vrne znesek, ki ustreza prekapitalizaciji (v nadaljevanju: skupaj: prvi niz škodljivih ukrepov).
Nasprotno pa Sodišče v sodbi z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), ni preučilo skladnosti dveh drugih škodljivih ukrepov z lastninsko pravico. V bistvu gre na eni strani za ukrep, povezan s prodajo grških podružnic, kot izhaja iz točke 1.24 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 in ki je določen z uredbama št. 96 in 97 (glej točko 31 zgoraj), in na drugi strani za ukrep zmanjšanja nominalne vrednosti enega eura za vsako navadno delnico banke BoC na nominalno vrednost enega centa, ki je določen z uredbo št. 103 in spremembami te uredbe z dne 30. julija 2013 ter ki prispeva k dokapitalizaciji banke BoC, navedeni v točki 1.26 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 (glej točko 34 zgoraj) (v nadaljevanju skupaj: drugi niz škodljivih ukrepov).
Splošno sodišče bo najprej preučilo skladnost prvega niza škodljivih ukrepov z lastninsko pravico tožečih strank (glej točke od 259 do 324 v nadaljevanju), nato pa še skladnost drugega niza škodljivih ukrepov (glej točke od 326 do 360 v nadaljevanju). Kot tretje bo Splošno sodišče preučilo trditve v zvezi s kršitvijo člena 14.4 Statuta ECB, pravice do dobrega upravljanja ter zahtev po enakosti in skladnosti, ki jih tožeče stranke navajajo v podporo očitku glede kršitve lastninske pravice (glej točke od 362 do 402 v nadaljevanju).
a)

Prvi niz škodljivih ukrepov
Tožeče stranke v obravnavani zadevi ne zanikajo, da je, kot je Sodišče odločilo v sodbi z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
) (glej točki 255 in 256 zgoraj), cilj prvega niza škodljivih ukrepov cilj v splošnem interesu. Pač pa tožeče stranke nasprotujejo temu, da se v obravnavani zadevi uporabi sklep, do katerega je Sodišče prišlo v navedeni sodbi, da prvi niz škodljivih ukrepov ni pomenil nesorazmernega in nedopustnega posredovanja, ki posega v samo bistvo lastninske pravice imetnikov vlog v zadevnih bankah, in zato ni bilo mogoče šteti, da neupravičeno omejuje navedeno pravico. V zvezi s tem navajajo tri trditve, ki se nanašajo, prvič, na naravo preučitve, ki jo je Sodišče opravilo v navedeni sodbi (glej točke od 260 do 262 v nadaljevanju), drugič, na dokaze, ki so jih navedle tožeče stranke v zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba (glej točke od 263 do 266 v nadaljevanju), in, tretjič, na upoštevanje zahtev, v skladu s katerimi mora biti vsako omejevanje lastninske pravice določeno z zakonom in sorazmerno z zastavljenim ciljem (glej točke od 267 do 324 v nadaljevanju).
1)

Narava preučitve, ki jo je Sodišče opravilo v sodbi z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (od C‑8/15 P do C‑10/15 P)
Tožeče stranke navajajo, da je Sodišče v sodbi z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), preučilo zgolj obstoj morebitne kršitve lastninske pravice imetnikov vlog z vidika vključitve točk od 1.23 do 1.27 v memorandum o soglasju z dne 26. aprila 2013, ki so se med drugim nanašale na prvi niz škodljivih ukrepov. Sodišče naj torej ne bi preučilo ravnanja toženih strank, katerega nezakonitost se zatrjuje v obravnavani zadevi. To ravnanje naj bi bilo del kontinuuma, ki naj bi se začel s posredovanjem toženih strank pred podpisom memoranduma o soglasju in nadaljeval z njihovim posredovanjem po njegovem podpisu. V točkah od 1.23 do 1.27 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 naj bi bili opisani ukrepi, ki so bili sprejeti pred njegovim podpisom in naj bi jih bilo mogoče pripisati toženim strankam.
Ta trditev izhaja iz napačne razlage sodbe z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
). Sodišče je v točki 75 te sodbe resda ugotovilo, da ni mogoče šteti, da je Komisija z dopustitvijo sprejetja točk od 1.23 do 1.27 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 prispevala h kršitvi lastninske pravice tožečih strank. Vendar je v ta namen v točkah 73 in 74 iste sodbe preučilo, ali je bila s prvim nizom škodljivih ukrepov, kot je izhajal iz točk od 1.23 do 1.27 tega memoranduma, sama po sebi kršena lastninska pravica tožečih strank. Razlogovanje, predstavljeno v navedenih točkah, se je torej nanašalo na zakonitost samih teh ukrepov. Trditev tožečih strank, da je sporno ravnanje del kontinuuma, je bila zavrnjena že v točki 158 zgoraj.
Prvo trditev tožečih strank je torej treba zavrniti.
2)

Dokazi, ki so jih tožeče stranke predložile v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (od C‑8/15 P do C‑10/15 P)
Tožeče stranke trdijo, da je treba ugotovitev Sodišča v sodbi z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), glede obstoja kršitve lastninske pravice razumeti glede na omejene trditve tožečih strank v tej zadevi. Bilo naj bi namreč očitno, da v zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, niti Splošno sodišče niti Sodišče nista preučila niti najmanjšega dokaza o kršitvi lastninske pravice. V obravnavani zadevi pa naj bi tožeče stranke predložile številne dokaze v zvezi z okoliščinami, v katerih je bila sprejeta „izjava Euroskupine“, ter ki pojasnjujejo ravnanje toženih strank pred sprejetjem te izjave in po njem. Te dokaze, ki naj jih Sodišče ne bi preučilo v sodbi z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), bi bilo treba v obravnavani zadevi skrbno preučiti, da bi se ugotovilo, ali se s škodljivimi ukrepi nesorazmerno posega v lastninsko pravico tožečih strank, in bi se jim zagotovila pravica do učinkovitega sodnega varstva.
V zvezi s tem je treba navesti, da dokazi, na katere se sklicujejo tožeče stranke, zadevajo predvsem pripisljivost škodljivih ukrepov toženim strankam in resničnost zatrjevane škode. Ti dokazi kot taki ne pomenijo, da ugotovitev Sodišča v sodbi z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), glede obstoja take kršitve ni mogoče uporabiti v obravnavani zadevi.
Posledično je treba zavrniti drugo trditev tožečih strank v delu, v katerem se nanaša na dokaze v zvezi s pripisljivostjo škodljivih ukrepov toženim strankam in resničnostjo zatrjevane škode.
Če pa bi bilo mogoče šteti, da nekateri dokazi, na katere se sklicujejo tožeče stranke, kažejo, da je bila s prvim nizom škodljivih ukrepov kršena lastninska pravica, bodo ti po potrebi preučeni v okviru presoje trditev tožečih strank v zvezi z zahtevami, da mora biti vsako omejevanje lastninske pravice določeno z zakonom in sorazmerno z zastavljenim ciljem.
3)

Upoštevanje zahtev, da mora biti vsako omejevanje lastninske pravice določeno z zakonom in sorazmerno z zastavljenim ciljem
Tožeče stranke v bistvu trdijo, da je bila s prvim nizom škodljivih ukrepov očitno kršena njihova lastninska pravica, ker ti ukrepi niso bili določeni z zakonom in naj bi bili sprejeti, ne da se jim omogočilo uveljavljanje pravice do obrambe in kljub obstoju manj omejevalnih ukrepov, kot je postopna slabitev vlog glede na njihov znesek. V zvezi s tem so tožeče stranke že v tožbi navedle, da iz člena 17(1) Listine izhaja, da mora biti vsako omejevanje lastninske pravice hkrati določeno z zakonom in sorazmerno z zastavljenim ciljem.
Splošno sodišče bo po vrsti preučilo skladnost prvega niza škodljivih ukrepov z zahtevami, da mora biti vsako omejevanje lastninske pravice, prvič, določeno z zakonom in, drugič, sorazmerno z zastavljenim ciljem. Pri tem bo upoštevalo, da je bilo mogoče v skladu s točko 1.27 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 nezavarovane vloge v banki BoC, ki so bile zamrznjene, pretvoriti v delnice, kot se je zgodilo v obravnavani zadevi (glej točki 32 in 33 zgoraj).
i)

Zahteva, da mora biti vsako omejevanje lastninske pravice določeno z zakonom
Tožeče stranke se v podporo trditvi, da škodljivi ukrepi niso bili določeni z zakonom, sklicujejo na sodno prakso ESČP v zvezi s členom 1 Dodatnega protokola št. 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisani 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), s katerim naj bi se zahtevalo, da vsako omejevanje lastninske pravice temelji na jasnem, predvidljivem in dostopnem pravnem okviru.
Po mnenju tožečih strank nobeno pravilo prava Unije v času dejanskega stanja toženim strankam ni dovoljevalo sprejetja škodljivih ukrepov, ki poleg tega ne bi bili v skladu z „zahtevami po pravni varnosti, pravilnosti postopka in predvidljivosti“. Tako naj bi guverner CBC škodljive ukrepe sprejel na podlagi diskrecijske pravice, ki mu je bila dodeljena z nejasnim zakonom, ki ne določa niti jasnega odškodninskega postopka niti pravice do sodnega varstva, medtem ko niti na ravni Cipra niti Unije ni bilo predvideno posvetovanje z zainteresiranimi osebami ali omogočanje delničarjem in imetnikom vlog v zadevnih bankah, da izrazijo svoja stališča.
Svet in ECB izpodbijata utemeljitev tožečih strank.
Najprej je treba opozoriti, da se v skladu s členom 17(1) in členom 52(1) Listine lastnina nikomur ne sme odvzeti, razen v javno korist v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon, vendar le proti pravični in pravočasni odškodnini za njeno izgubo. Za določitev obsega te pravice je treba glede na člen 52(3) Listine upoštevati zlasti člen 1 Dodatnega protokola št. 1 k EKČP (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija,
C‑402/05 P in C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, točka
). V skladu s sodno prakso ESČP navedba „določen z zakonom“ ne samo zahteva, da ima sporni ukrep podlago v nacionalnem pravu, ampak se nanaša tudi na kakovost zadevnega zakona, ki mora tako biti dostopen zadevnim osebam in predvidljiv glede svojih učinkov (glej v tem smislu sodbo ESČP z dne 13. julija 2010, Kurić in drugi proti Sloveniji, CE:ECHR:2010:0713JUD 002682806, točka 363).
Preučiti je torej treba, ali je bil prvi niz škodljivih ukrepov sprejet brez jasnega, dostopnega in predvidljivega zakonodajnega okvira, ki določa sistem odškodnin in zadostno sodno varstvo.
V zvezi s tem je treba, na prvem mestu, opozoriti, da je škodljive ukrepe sprejel guverner CBC na podlagi zakona z dne 22. marca 2013, ki ga je odobril ciprski parlament.
Drži, kot v bistvu trdijo tožeče stranke, da so z zakonom z dne 22. marca 2013 CBC podeljene široke pravice. Ta zlasti lahko prestrukturira dolgove in obveznosti institucije v postopku reševanja (člen 12(1) zakona z dne 22. marca 2013, glej točko 24 zgoraj), ne glede na obstoj drugih zakonodajnih in zakonskih določb zahteva povečanje kapitala take institucije (člen 8(1) zakona z dne 22. marca 2013) in odredi prodajo nekaterih njenih dejavnosti, ne da bi bilo treba pridobiti soglasje njenega upravnega odbora ali njenih delničarjev (člen 9(1) zakona z dne 22. marca 2013). Vendar zgolj okoliščina, da so ukrepi, ki jih je mogoče sprejeti na podlagi zakona z dne 22. marca 2013, številni ali da imajo širok obseg, ne pomeni, da je ta zakon nejasen, nenatančen ali nepredvidljiv.
Na drugem mestu, ugotoviti je treba, da zakon z dne 22. marca 2013 določa vrsto jamstev v korist upnikov in delničarjev zadevnih bank. Prvič, člen 3(2)(a) in (b) tega zakona določa, da delničarji institucije v postopku reševanja prvi prevzamejo vse izgube, nastale zaradi izvajanja ukrepov reševanja, upniki take institucije pa te izgube prevzamejo šele za delničarji. Člen 3(2)(d) navedenega zakona pa določa, da zaradi ukrepov, sprejetih na njegovi podlagi, ti upniki ne smejo biti postavljeni v manj ugoden finančni položaj kot v primeru likvidacije zadevne institucije. Člen 12(14) zadevnega zakona določa, da v primeru prestrukturiranja dolgov in obveznosti institucije v postopku reševanja na podlagi člena 12(1) istega zakona prizadete strani za poplačilo svojih terjatev prejmejo vsaj znesek, ki bi ga po ciprskem pravu prejele v primeru likvidacije navedene institucije (glej točko 24 zgoraj).
Drugič, tudi če zahteva, da mora biti vsako omejevanje lastninske pravice določeno z zakonom, pomeni, da mora biti postopek za nadomestitev izgube, povzročene s takim omejevanjem, po potrebi prav tako določen z zakonom, iz člena 26(1) zakona z dne 22. marca 2013 izhaja, da vsaka stranka, ki meni, da ji je bila z ukrepi reševanja neupravičeno kršena lastninska pravica, ohrani pravico, da pri pristojnem nacionalnem sodišču vloži odškodninski zahtevek. Člen 26(2) in (3) tega zakona podrobno določa, da če prizadeta stranka meni, da se je njen finančni položaj bistveno poslabšal v primerjavi s položajem, v katerem bi bila, če ne bi bil sprejet noben ukrep reševanja in če bi bil zoper zadevno banko neposredno uveden postopek likvidacije, lahko zahteva odškodnino izključno za utrpele izgube, brez poseganja v sklenjeni posel ali kateri koli akt ali ukrep, sprejet na podlagi navedenega zakona.
V zvezi s tem po eni strani tožeče stranke trdijo, da v skladu s členom 26(3) zakona z dne 22. marca 2013 zahtevkov ni mogoče vložiti niti zoper organ za reševanje, razen v primerih, določenih v členu 29 tega zakona, niti zoper osebo, ki ima korist od prenosa dejavnosti, premoženja ali sredstev na podlagi ukrepa reševanja. Tožeče stranke menijo, da posledično ni mogoče razumeti, zoper koga bi bilo mogoče vložiti tožbo.
V zvezi s tem je treba navesti, da vprašanje, zoper koga je mogoče vložiti tožbo za nadomestitev škode, ki je bila nezakonito povzročena z ukrepom reševanja, sprejetim na podlagi zakona z dne 22. marca 2013, spada na področje ciprskega prava. Na podlagi elementov v spisu ni mogoče odgovoriti na to vprašanje, ki ga Splošnemu sodišču vsekakor ni treba reševati v okviru te zadeve. Kljub temu je treba ugotoviti, da niti na podlagi besedila člena 26(3) zakona z dne 22. marca 2013 niti na podlagi listin iz spisa ni mogoče sklepati, da vložitev zahtevka za nadomestilo škode, nezakonito povzročene z ukrepom reševanja, sprejetim na podlagi tega zakona, v praksi ni mogoča. Poleg tega, kot tožeče stranke priznavajo same, člen 29 zakona z dne 22. marca 2013 določa, da se lahko odgovornost organa za reševanje uveljavlja v primeru goljufije, slabe vere ali hude malomarnosti.
Po drugi strani tožeče stranke trdijo, da člen 22 zakona z dne 22. marca 2013 določa, najprej, da mora organ za reševanje izvesti oceno za namene izvajanja ukrepov reševanja, nato pa temu organu dodeljuje zelo široko polje proste presoje. Tožeče stranke navajajo, da v skladu s točko 22(7) tega zakona navedena ocena ne more biti predmet ločene pravne preučitve, temveč jo je treba preučiti skupaj z odločitvijo, sprejeto na podlagi „tega člena“. Po mnenju tožečih strank to pomeni, da morajo stranke, ki menijo, da se je njihov finančni položaj zaradi ukrepa reševanja poslabšal, izpodbijati oceno, ki jo organ za reševanje sprejme popolnoma po lastni presoji. Težko pa naj bi bilo razumeti, kako bi bilo mogoče to oceno učinkovito izpodbijati, razen če je že iz nje razvidno, da gre za podcenjevanje.
V zvezi s tem zadostuje navedba, da iz člena 22 zakona z dne 22. marca 2013 ni mogoče razbrati, da lahko taka ocena zavezuje nacionalno sodišče, ki odloča o odškodninskem zahtevku. Tako je treba ugotoviti, da tožečim strankam ni uspelo dokazati, da zaradi te določbe vložitev takega zahtevka v praksi ni mogoča ali ni učinkovita.
Na tretjem mestu, ni mogoče ugotoviti, da škodljivi ukrepi niso vključevali nobenega jamstva, ki bi tožečim strankam omogočalo uveljavljanje njihovih stališč. V zvezi s tem je treba spomniti, da je treba v postopkih, ki se uporabijo, zadevni osebi nuditi ustrezno priložnost, da predstavi svojo zadevo pristojnim organom. Da se zagotovi spoštovanje tega pogoja, ki je zahteva, neločljivo povezana s členom 1 Protokola št. 1 k EKČP, je treba postopke, ki se uporabijo, upoštevati na splošno (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija,
C‑402/05 P in C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, točka
in navedena sodna praksa, in sodbo ESČP z dne 20. julija 2004, Bäck proti Finski, CE:ECHR:2004:0720JUD 003759897, točka 56). Navedene zahteve torej ni mogoče razlagati tako, da je treba zadevni osebi v vseh okoliščinah omogočiti, da uveljavlja svoje stališče pri pristojnih organih pred sprejetjem ukrepov, ki posegajo v njeno lastninsko pravico (glej v tem smislu sodbo ESČP z dne 19. septembra 2006, Maupas in drugi proti Franciji, CE:ECHR:2006:0919JUD 001384402, točki 20 in 21). Tako je zlasti, če kot v obravnavani zadevi zadevni ukrepi ne pomenijo sankcije in spadajo v okvir posebne nujnosti. V zvezi z zadnjim vidikom je namreč treba navesti, kot je ECB opozorila na obravnavi, da je šlo za preprečitev neposrednega tveganja zloma zadevnih bank, da bi se ohranila stabilnost ciprskega finančnega sistema in bi se tako preprečila širitev negativnih vplivov na druge države članice euroobmočja. Izvedba postopka predhodnega posvetovanja, v okviru katerega bi lahko na tisoče imetnikov vlog in delničarjev zadevnih bank učinkovito uveljavljalo svoja stališča pri CBC pred sprejetjem škodljivih ukrepov, bi neizogibno zakasnila izvedbo ukrepov za preprečitev takega zloma. Uresničitev cilja, da se ohrani stabilnost ciprskega finančnega sistema in s tem prepreči širitev negativnih vplivov na druge države članice euroobmočja, bi bila zelo ogrožena (glej v tem smislu sodbo ESČP z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, točka 139).
Kljub temu je treba v teh okoliščinah zadevni osebi omogočiti dostop do sodnega postopka, ki zagotavlja potrebna postopkovna jamstva, tako da lahko nacionalna sodišča učinkovito in pravično odločijo o sporih v zvezi z zatrjevano kršitvijo lastninske pravice. Kot izhaja iz točk 277 in od 279 do 281, je tako v obravnavani zadevi.
Na četrtem mestu, kot upravičeno trdi Komisija, to, da v času dejanskega stanja ni bilo usklajevalnih ukrepov Unije na področju reševanja bank s sredstvi upnikov, nikakor ne pomeni, da države članice niso smele sprejeti ukrepov za reševanje s sredstvi upnikov. Neobstoj takih ukrepov prav tako ne pomeni, da institucije Unije niso smele ponuditi pomoči ciprskim organom pri izvajanju takih ukrepov ali od njih zahtevati njihovo ohranitev ali nadaljnje izvajanje.
Iz navedenega izhaja, da tožečim strankam ni uspelo dokazati, da prvi niz škodljivih ukrepov ni bil določen z zakonom.
ii)

Zahteva, da mora biti vsako omejevanje lastninske pravice sorazmerno z zastavljenim ciljem
Tožeče stranke navajajo, da prvi niz škodljivih ukrepov ni sorazmeren z zastavljenim ciljem, ker jim je bilo naloženo pretirano breme. Po eni strani naj bi morale plačati za napake, ki jih je bilo mogoče pripisati vladi Republike Ciper, neobstoju predhodnega ukrepanja institucij Unije in nepremišljenosti ECB, katere „liberalna politika“ na področju ELA naj bi pomembno prispevala h kopičenju dolga banke Laïki. Po drugi strani naj tožene stranke ne bi upoštevale alternativnih ukrepov, ki manj omejujejo lastninsko pravico tožečih strank.
Svet in ECB izpodbijata utemeljitev tožečih strank.
Na prvem mestu je treba opozoriti, da se je Sodišče že v sodbi z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točke od 73 do 75), izrecno izreklo o sorazmernosti prvega niza škodljivih ukrepov z zastavljenim ciljem, pri čemer je ugotovilo, da ti ukrepi ne pomenijo nesorazmernega in nedopustnega posredovanja, ki posega v samo bistvo lastninske pravice imetnikov vlog v zadevnih bankah. Tožeče stranke pa niso pojasnile, zakaj tega sklepa ni mogoče uporabiti v obravnavani zadevi. Zato je treba ugotoviti, da se ta sklep smiselno uporablja za obravnavani očitek.
Na drugem mestu, na podlagi trditev, ki jih tožeče stranke navajajo v podporo očitku v zvezi z nesorazmernostjo prvega niza škodljivih ukrepov, v obravnavani zadevi nikakor ni mogoče sklepati drugače, kot je Sodišče to storilo v sodbi z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točke od 73 do 75).
V zvezi s tem je treba spomniti, da omejevanje lastninske pravice ne sme biti pretirano. Po eni strani mora zadevno omejevanje ustrezati zastavljenemu cilju v splošnem interesu ter biti nujno in sorazmerno s tem namenom. Po drugi strani pa ne sme posegati v „bistveno vsebino“, torej bistvo lastninske pravice (glej v tem smislu sodbe z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija,
C‑402/05 P in C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, točki
in
; z dne 13. junija 2017, Florescu in drugi,
C‑258/14
,
EU:C:2017:448
, točki
in
, in z dne 27. februarja 2014, Ezz in drugi/Svet,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, točka
).
Kadar se od institucij Unije, kot v obravnavani zadevi, v zapletenih in spreminjajočih se okoliščinah zahtevajo tehnične izbire ter zapletene napovedi in presoje, je tem institucijam vseeno treba priznati široko diskrecijsko pravico glede narave in obsega ukrepov, ki jih podprejo ali katerih ohranitev ali nadaljnje izvajanje zahtevajo. V teh okoliščinah pogoj v zvezi z nezakonitostjo očitanega ravnanja zahteva, da se dokaže, da je zadevna institucija očitno in resno prekoračila meje svoje diskrecijske pravice (glej v tem smislu sodbi z dne 10. julija 2014, Nikolaou/Računsko sodišče,
C‑220/13 P
,
EU:C:2014:2057
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točka
).
Trditve tožečih strank je treba preučiti glede na ta načela. Natančneje, Splošno sodišče bo najprej preučilo zmožnost prvega niza škodljivih ukrepov, da prispeva k uresničitvi zastavljenega cilja (glej točke od 293 do 299 v nadaljevanju), dalje njegovo sorazmernost in nujnost za uresničitev tega cilja (glej točke od 300 do 313 v nadaljevanju) ter, nazadnje, ali nevšečnosti, ki jih povzroča, niso nesorazmerne glede na navedeni cilj (glej točke od 317 do 323 v nadaljevanju).
–
Zmožnost prvega niza škodljivih ukrepov, da prispeva k uresničitvi zastavljenega cilja
V skladu s sodno prakso je treba preveriti zmožnost preučevane omejitve lastninske pravice, da prispeva k uresničitvi zastavljenega cilja v splošnem interesu (glej v tem smislu sodbo z dne 27. februarja 2014, Ezz in drugi/Svet,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, točka
).
V obravnavani zadevi je treba po eni strani opozoriti, da je bilo sprejetje škodljivih ukrepov odgovor na položaj, v katerem bi bili zadevni banki brez dokapitalizacije izpostavljeni tveganju navala na bančna okenca že ob izteku obdobja zaprtja bank, odrejenega 18. marca 2013, tako da bi morda morali prenehati poslovati in bi jima grozil neurejen propad. Kot je ECB poudarila v odgovoru na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, bi bili lahko učinki takih pomanjkljivosti sistemski, s čimer bi Republiki Ciper grozila insolventnost, in bi se lahko hitro razširili še na druge banke, predvsem ciprske. To bi vplivalo na zaupanje imetnikov vlog v teh bankah in solventnost Republike Ciper, ki je porok za nekatere dolgove banke Laïki, in ogrožena bi bila stabilnost celotnega ciprskega finančnega sistema. Kot sta navedli Komisija in ECB, tveganja širitve negativnih vplivov na druge države članice ali celo na celotni bančni sistem euroobmočja takrat ni bilo mogoče izključiti.
Glede na elemente iz spisa ni mogoče sklepati, da je taka analiza gospodarskega in finančnega položaja Cipra in Unije v času sprejetja škodljivih ukrepov vsebovala očitno napako pri presoji. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da v ničemer niso podprte nejasne trditve tožečih strank, da bi zaradi majhnosti ciprskega gospodarstva njegov propad le omejeno vplival na euroobmočje. Poleg tega te trditve ne upoštevajo velikosti ciprskega finančnega sektorja, ki je v času dejanskega stanja pomenil osemkratnik ciprskega BDP, in tveganja širitve negativnih vplivov na druge države članice.
V skladu s točko 1.26 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 je bil namen pretvorbe 37,5 % nezavarovanih vlog banke BoC tej omogočiti, da „na koncu programa dose[že] 9‑odstotni delež temeljnega kapitala prvega reda […] na podlagi neugodnega scenarija stresnega testa“. V skladu s točko 1.27 tega memoranduma o soglasju je bil namen dodatnih pretvorb vlog, kot so navedene v točki 33 zgoraj, zagotoviti, da bo ta cilj mogoče doseči do konca programa. Zato v okoliščinah, opisanih v točki 294 zgoraj, ni bilo očitno nerazumno šteti, da bi se lahko s temi ukrepi stabiliziral finančni sistem, s tem ko bi med drugim omogočili, kot izhaja tudi iz točke 1.26 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013, „obnovit[ev] zaupanja in normaliziranj[e] pogojev financiranja“.
Glede škodljivega ukrepa, s katerim naj bi banka BoC prevzela zavarovane vloge banke Laïki, medtem ko naj bi se njene nezavarovane vloge v pričakovanju njene likvidacije ohranile pri prejšnjem subjektu, je bil njegov namen, kot izhaja iz sporočila za javnost CBC z dne 26. marca 2013, omogočiti ločitev banke Laïki na slabo banko in dobro banko. Zato v okoliščinah, opisanih v točki 294 zgoraj, ni bilo očitno nerazumno šteti, da bi se lahko s tem ukrepom stabiliziral finančni sistem, ker bi se preprečil neurejen propad banke Laïki.
Po drugi strani je treba poudariti, da je bila pretirana velikost ciprskega finančnega sektorja med glavnimi vzroki za bančno krizo. Kot je razvidno iz uvoda poročila MDS iz maja 2013, so se precejšnja notranja in zunanja neravnovesja, ki so ciprsko gospodarstvo prizadela že pred finančno krizo, še povečala zaradi šibkega in nesorazmerno velikega finančnega sektorja. Ta sektor, ki je bil zelo izpostavljen Grčiji, je pomenil, kot je bilo že navedeno (glej točko 295 zgoraj), več kot 800 % ciprskega BDP.
Prvi niz škodljivih ukrepov pa med drugim vključuje uporabo odbitka na nezavarovane vloge banke BoC, s čimer naj bi omogočil zmanjšanje velikosti ciprskega finančnega sektorja. Zato v okoliščinah, opisanih v točki 298 zgoraj, ni bilo očitno nerazumno šteti, da bo ta odbitek prispeval k zagotovitvi stabilnosti bančnega sistema euroobmočja.
–
Sorazmernost in nujnost prvega niza škodljivih ukrepov
V skladu s sodno prakso je treba preveriti, ali preučevano omejevanje lastninske pravice presega meje tistega, kar je primerno in nujno za uresničitev ciljev zadevne ureditve. Natančneje, kadar je mogoče izbirati med več ustreznimi ukrepi, je treba uporabiti tistega, ki je najmanj omejevalen (glej sodbo z dne 27. februarja 2014, Ezz in drugi/Svet,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi, prvič, tožeče stranke v bistvu trdijo, da se niso upoštevale alternative, ki manj omejujejo njihovo lastninsko pravico kot prvi niz škodljivih ukrepov. Po mnenju tožečih strank bi bilo gospodarstvo Republike Ciper mogoče rešiti, če bi se jim naložile manjše obremenitve, kot so jih morale nositi. Drugič, tožeče stranke trdijo, da so bile razlaščene in v zvezi s tem niso prejele odškodnine, ki bi se v smislu člena 17(1) Listine lahko štela za pravično.
Prvič, glede upoštevanja manj omejujočih alternativ iz listin v spisu izhaja, da, kot pravilno navaja Svet, vsak pristop, drugačen od tistega, ki je bil na koncu uporabljen, bodisi ni bil uresničljiv bodisi z njim ne bi bilo mogoče doseči pričakovanih rezultatov. Najprej je treba opozoriti, da so ciprski organi sprejeli škodljive ukrepe šele po tem, ko je ciprski parlament zavrnil ukrep, ki je bil za interese tožečih strank manj omejevalen kot prvi niz škodljivih ukrepov, in sicer uvedbo davka na vse bančne vloge na Cipru (glej točko 22 zgoraj).
Dalje, v skladu s poročilom MDS iz maja 2013 bi se s kritjem stroškov dokapitalizacije zadevnih bank iz proračuna Republike Ciper ciprski javni dolg povečal na nevzdržno raven. Iz točke 11 tega poročila namreč izhaja, da bi v primeru kapitalskega vložka države v zadevni banki ta dolg narasel na skoraj 150 % ciprskega BDP in bi se lahko še povečal. Po navedbah MDS bi bili ciprski davkoplačevalci preobremenjeni, medtem ko bi bila velikost bančnega sektorja, ki je bila med glavnimi vzroki za krizo (glej točko 298 zgoraj), še naprej pretirana in bi še naprej ogrožala Republiko Ciper.
Nazadnje, iz točke 11 poročila, omenjenega v točki 303 zgoraj, izhaja, da pristopi, ki ne povzročajo zadolževanja, kot je neposredna dokapitalizacija zadevnih bank iz EMS ali njuna brezpogojna prodaja, niso bili na voljo. Glede izstopa iz euroobmočja, bi ta le delno rešil težave Republike Ciper in bi povzročil velike izgube tako davkoplačevalcem kot tudi zavarovanim imetnikom vlog.
Tožeče stranke kljub temu menijo, prvič, da bi bilo treba predvideti še druge ukrepe, in, drugič, da tožene stranke niso izpolnile svoje obveznosti upoštevanja položajev, primerljivih s položajem Republike Ciper, in sicer položajev štirih drugih držav članic, katerih valuta je euro, ki so pred tem prejele finančno pomoč, in sicer Irske, Helenske republike, Kraljevine Španije in Portugalske republike.
Po eni strani, glede obstoja manj omejujočih alternativnih ukrepov tožeče stranke trdijo, da bi bilo povsem izvedljivo – tudi v rokih, v katerih se je bilo treba dogovoriti o ukrepih reševanja – predvideti alternativni sistem odbitka, pri katerem bi se upošteval obseg vlog, zaupanih zadevnima bankama. Po mnenju tožečih strank bi bilo zlasti mogoče predvideti bodisi odbitek, izračunan kot delež zneska vloge nad 100.000 EUR, bodisi progresivni sistem, po katerem bi se delež odbitka povečal nad določenimi pragovi.
Vendar je treba ugotoviti, da tožeče stranke ne navajajo ničesar konkretnega v podporo svojim trditvam, ki prav tako niso podkrepljene s številkami. Tožeče stranke nikjer ne pojasnijo, za kakšen delež ali nad katerim pragom bi se uporabil odbitek, niti ne dokažejo, da bi pristop, ki ga priporočajo, banki BoC omogočil doseganje minimalnega deleža temeljnega kapitala, določenega v točki 1.26 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013.
Kljub temu je mogoče iz trditev tožečih strank razbrati, da bi se po tem pristopu lahko za dokapitalizacijo banke BoC namenil le znesek kapitala, nižji od tistega na podlagi prvega niza škodljivih ukrepov. Glede na to, da je bilo treba zaščititi zavarovane vloge, bi se namreč lahko odbitek, ki ga predvidevajo tožeče stranke, tako kot prvi niz škodljivih ukrepov nanašal le na vloge nad 100.000 EUR. Vendar bi se v nasprotju z navedenimi ukrepi ta odbitek nanašal le na en delež zadevnih vlog.
Ta delež pa bodisi ne bi bil dovolj velik, da bi lahko banka BoC dosegla raven lastnega kapitala, navedeno v točkah 1.26 in 1.27 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013, pri čemer v tem primeru pristop, ki ga priporočajo tožeče stranke, ne bi omogočil uresničitve zastavljenega cilja, bodisi bi bil navedeni delež dovolj velik za to, pri čemer bi v tem primeru tožeče stranke utrpele izgube, za katere ni dokazano, da bi bile bistveno nižje od tistih, ki so jih utrpele zaradi prvega niza škodljivih ukrepov. Tako bi bilo celo v primeru, ko bi bil dejansko uporabljeni odbitek višji od tistega, kar je bilo nujno potrebno za to, da banka BoC doseže raven lastnega kapitala, ki je višja od tiste iz točk 1.26 in 1.27 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013. V skladu s točko 1.27 tega memoranduma, v kateri je v bistvu povzet člen 6(5) uredbe št. 103, je namreč določeno, da bo, če bi bila banka BoC glede na cilj vsaj 9 % lastniškega kapitala v kriznih razmerah prekapitalizirana, opravljen odkup delnic, da se imetnikom nezavarovanih vlog vrne znesek, ki ustreza prekapitalizaciji.
Kakor koli že, upoštevati je treba potrebo, da so se morali ciprski organi ob sprejetju škodljivih ukrepov hitro odzvati. Daleč od tega, da bi to, kot v bistvu namigujejo tožeče stranke, kazalo na kršitev njihove pravice do dobrega upravljanja, hitrost sprejetja škodljivih ukrepov priča o nujnosti razmer, v katerih se je Republika Ciper znašla v času dejanskega stanja. Kot je bilo namreč navedeno v točki 282 zgoraj, je bilo treba preprečiti neposredno tveganje zloma zadevnih bank, da bi se ohranila stabilnost ciprskega finančnega sistema in bi se tako preprečila širitev negativnih vplivov na druge države članice euroobmočja. Oblikovanje diferenciranega sistema odbitka, kot ga priporočajo tožeče stranke, bi v takih razmerah od ciprskih organov zahtevalo še posebej občutljiv in negotov korak za zagotovitev, da lahko banka BoC na podlagi izbranih deležev in pragov doseže minimalni delež lastnega kapitala iz točk 1.26 in 1.27 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013, s čimer bi dokapitalizacijo banke BoC izpostavili velikim tveganjem (glej v tem smislu in po analogiji sodbo ESČP z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, točka 139).
Po drugi strani je treba v zvezi z obstojem primerljivih položajev navesti, da se lahko ukrepi, od katerih je lahko odvisna dodelitev finančne pomoči, ki jo zagotovi EMS (ali druge mednarodne organizacije, organi in institucije Unije ali držav), za rešitev finančnih težav, s katerimi se srečuje država, ki se sooča s potrebo po dokapitalizaciji svojega bančnega sistema, od primera do primera bistveno razlikujejo glede na pridobljene izkušnje in vse posebne okoliščine. Med temi okoliščinami so zlasti lahko gospodarske razmere v državi prejemnici, velikost pomoči glede na njeno celotno gospodarstvo, obeti za ponovno vzpostavitev uspešnega poslovanja zadevnih bank in razlogi za nastanek težav, s katerimi se te srečujejo, po potrebi vključno s pretirano velikostjo bančnega sektorja države prejemnice glede na njeno nacionalno gospodarstvo, gibanje mednarodne gospodarske konjunkture ali velika verjetnost za prihodnja posredovanja EMS (ali drugih mednarodnih organizacij, organov in institucij Unije ali držav) v podporo drugim državam v težavah, zaradi česar bi bilo morda treba preventivno omejiti zneske, namenjene posameznemu posredovanju.
V obravnavani zadevi tožeče stranke zgolj primerjajo (absolutno in relativno) velikost finančne pomoči, ki jo je prejela Republika Ciper, z velikostjo pomoči, ki so jo prejele Irska, Helenska republika, Kraljevina Španija in Portugalska republika. Tako niti ne dokažejo niti ne trdijo, da so bili posamezni finančni sektorji drugih držav članic, katerih valuta je euro in ki so prejele finančno pomoč, med njimi sektor Helenske republike, tako kot finančni sektor Republike Ciper (glej točko 298 zgoraj) preveliki glede na velikost posameznih nacionalnih gospodarstev teh držav članic, katerih valuta je euro. Nasprotno, iz listin v spisu izhaja, da so imeli posamezni finančni sektorji teh držav članic manjša neravnovesja kot finančni sektor Republike Ciper. Tako časopisni članek z dne 20. marca 2013 povzema besede člana Izvršilnega odbora ECB, da gre pri ciprskem bančnem sektorju za „posebne okoliščine“, saj nobena druga država v Evropi še zdaleč nima tako neuravnoteženega bančnega sektorja.
Tožeče stranke prav tako ne dokažejo, da pridobljene izkušnje in razlike glede gospodarskih razmer v zadevnih državah članicah, katerih valuta je euro, ali obetov za ponovno vzpostavitev uspešnega poslovanja zadevnih bank, gibanje mednarodne gospodarske konjunkture ali velika verjetnost za prihodnja posredovanja EMS v podporo drugim državam v težavah, zaradi česar bi bilo morda treba preventivno omejiti zneske, namenjene posameznemu posredovanju, ne bi mogli biti razlog za različno obravnavanje med Republiko Ciper na eni strani ter Irsko, Helensko republiko, Kraljevino Španijo in Republiko Portugalsko na drugi strani.
Drugič, glede dodelitve pravične odškodnine tožečim strankam ob predpostavki, da je mogoče šteti, da se s prvim nizom škodljivih ukrepov tožečim strankam odvzema lastninska pravica, je treba opozoriti, da brez izplačila zneska, razumno vezanega na vrednost zadevnega premoženja, odvzem lastnine običajno pomeni pretirano poseganje v lastninsko pravico (glej v tem smislu sodbo ESČP z dne 21. februarja 1986, James in drugi proti Združenemu kraljestvu, CE:ECHR:1986:0221JUD 000879379, točka 54). Glede vrednostnega papirja se znesek dolgovane odškodnine presoja glede na dejansko tržno vrednost tega vrednostnega papirja ob sprejetju spornih predpisov in ne glede na njegovo nominalno vrednost ali znesek, za katerega bi njegov imetnik upal, da ga bo prejel ob njegovi pridobitvi (glej v tem smislu sodbo ESČP z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, točka 112). V obravnavani zadevi ni naloga Splošnega sodišča, da abstraktno oceni znesek hipotetične odškodnine, ki bi jo morale tožeče stranke prejeti v okoliščinah te zadeve. Kljub temu je treba opozoriti, da bi zadevni banki brez dokapitalizacije morda morali prenehati poslovati in bi jima grozil neurejen propad (glej točko 294 zgoraj). Vendar tožeče stranke niso dokazale, da je bila v teh okoliščinah dejanska tržna vrednost njihovega premoženja takšna, da bi jim bilo treba plačati odškodnino.
Po drugi strani je vsekakor treba opozoriti, da, kot izhaja iz točk 277, 279 in 281 zgoraj, člen 26 zakona z dne 22. marca 2013 določa, da vsaka stranka, ki meni, da ji je bila z ukrepi reševanja neupravičeno kršena lastninska pravica, ohrani pravico, da pri pristojnem nacionalnem sodišču vloži odškodninski zahtevek. Zato je treba ugotoviti, da tožeče stranke niso dokazale, da so bile nezakonito prikrajšane za pravično odškodnino.
Ni torej mogoče šteti, da prvi niz škodljivih ukrepov presega meje tistega, kar je primerno in nujno za uresničitev zastavljenih ciljev.
–
Nevšečnosti, povzročene s prvim nizom škodljivih ukrepov
V skladu s sodno prakso je treba preveriti, ali nevšečnosti, ki jih povzroča preučevano omejevanje lastninske pravice, niso nesorazmerne glede na zastavljene cilje (glej v tem smislu sodbo z dne 27. februarja 2014, Ezz in drugi/Svet,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, točki
in
).
V zvezi s tem je treba, prvič, opozoriti, da vloge v banko niso popolnoma brez tveganj. V času dejanskega stanja je namreč člen 7(1a) Direktive 94/19/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 1994 o sistemih zajamčenih vlog (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 2, str. 252), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2005/1/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2005 o spremembi Direktiv Sveta 73/239/EGS, 85/611/EGS, 91/675/EGS, 92/49/EGS in 93/6/EGS ter Direktiv 94/19/ES, 98/78/ES, 2000/12/ES, 2001/34/ES, 2002/83/ES in 2002/87/ES za vzpostavitev nove organizacijske strukture odborov za finančne storitve (
UL 2005, L 79, str. 9
) in z Direktivo 2009/14/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2009 (
UL 2009, L 68, str. 3
), državam članicam nalagal, da morajo zagotoviti, da v primeru nerazpoložljivosti vlog kritje celotnih vlog istega vlagatelja znaša 100.000 EUR. V teh okoliščinah so se imetniki vlog morali zavedati tveganja, da bodo v primeru nerazpoložljivosti vlog izgubili celoto ali del zneskov nad 100.000 EUR, ki so jih zaupali zadevnima bankama.
Drugič, navesti je treba, da člen 3(2)(a) in (b) zakona z dne 22. marca 2013 določa, da delničarji institucije v postopku reševanja prvi prevzamejo vse izgube, nastale zaradi izvajanja ukrepov reševanja, upniki take institucije pa te izgube prevzamejo šele za delničarji. To pomeni, da bi morali imetniki vlog šele za delničarji zadevnih bank kriti izgube, povzročene z izvajanjem škodljivih ukrepov.
Tretjič, opozoriti je treba, da zakon z dne 22. marca 2013 imetnikom vlog v zadevnih bankah zagotavlja vsaj enako raven zaščite, kot bi je bili deležni v primeru njune likvidacije. Iz člena 3(2)(d) tega zakona namreč izhaja, da zaradi ukrepov, sprejetih na podlagi istega zakona, upniki zadevnih institucij ne smejo biti postavljeni v manj ugoden finančni položaj kot v primeru njihove likvidacije. Člen 12(14) navedenega zakona določa, da v primeru prestrukturiranja dolgov in obveznosti institucije v postopku reševanja na podlagi člena 12(1) istega zakona prizadete strani za poplačilo svojih terjatev prejmejo vsaj znesek, ki bi ga po ciprskem pravu prejele v primeru likvidacije navedenih bank (glej točko 24 zgoraj).
V obravnavani zadevi med strankami ni sporno, da bi bilo brez javnega posredovanja zadevni banki verjetno treba likvidirati. V teh okoliščinah sta torej člen 3(2)(d) in člen 12(14) zakona z dne 22. marca 2013 lahko zagotavljala, da prizadete stranke zaradi uporabe prvega niza škodljivih ukrepov ne bodo v manj ugodnem položaju, kot če ciprski organi ne bi posredovali (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Wahla v zadevi Kotnik in drugi,
C‑526/14
,
EU:C:2016:102
, točka
).
Četrtič, opozoriti je treba, da v skladu s členom 1.27 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 člen 6(5) uredbe št. 103 določa, da če prispevki nezavarovanih imetnikov vlog banke BoC presegajo to, kar je nujno za obnovitev njenega lastnega kapitala, organ za reševanje določi znesek, ki ustreza prekapitalizaciji, in ga obravnava, kot da pretvorbe ni bilo.
Treba je torej ugotoviti, da tudi ob upoštevanju pomembnosti zastavljenih ciljev (glej točki 254 in 255 zgoraj) nevšečnosti, ki izhajajo iz uporabe prvega niza škodljivih ukrepov za tožeče stranke, niso očitno nesorazmerne.
Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da prvega niza škodljivih ukrepov ni mogoče šteti za nesorazmerno in nedopustno posredovanje, ki bi posegalo v samo bistvo lastninske pravice tožečih strank. Tako ni mogoče ugotoviti, da je Svet s sprejetjem Sklepa 2013/236 zahteval ohranitev ali nadaljnje izvajanje ukrepa, s katerim se krši lastninska pravica tožečih strank, niti da sta Komisija in ECB z zagotovitvijo podpore prvemu nizu škodljivih ukrepov prispevali k taki kršitvi.
Zdaj je treba preučiti, ali sta Komisija in ECB z zagotovitvijo podpore drugemu nizu škodljivih ukrepov prispevali h kršitvi lastninske pravice tožečih strank.
b)

Drugi niz škodljivih ukrepov
Splošno sodišče bo preučilo skladnost, na prvem mestu, zmanjšanja nominalne vrednosti enega eura za vsako njeno navadno delnico na nominalno vrednost enega centa (glej točke od 327 do 331 v nadaljevanju) in, na drugem mestu, prodaje grških podružnic z lastninsko pravico tožečih strank (glej točke od 332 do 359 v nadaljevanju).
1)

Zmanjšanje nominalne vrednosti navadnih delnic banke BoC
Tožeče stranke ne zanikajo, da je bil tako kot namen pretvorbe nezavarovanih vlog, zaupanih banki BoC, tudi namen zmanjšanja nominalne vrednosti enega eura za vsako navadno delnico banke BoC na nominalno vrednost enega centa, ki je določeno z uredbo št. 103 in prispeva k dokapitalizaciji banke BoC, navedeni v točki 1.26 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013, obnoviti lastni kapital banke BoC ter tako zagotoviti stabilnost ciprskega finančnega sistema in euroobmočja kot celote v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 255 zgoraj.
Vendar tožeče stranke trdijo, da iz razlogov, predstavljenih v točkah 267, 269, 270, 301, 305 in 306 zgoraj, ukrep zmanjšanja nominalne vrednosti delnic banke BoC ni bil sprejet pod pogoji, določenimi z zakonom, in ni sorazmeren z zastavljenim ciljem.
V zvezi s tem je treba navesti, da je bil iz enakih razlogov, kot so navedeni v točkah od 272 do 284 zgoraj, ta ukrep, ki je izrecno določen z uredbo št. 103, kakor je bila spremenjena, sprejet pod pogoji, določenimi z zakonom.
Navedeni ukrep je tudi sorazmeren z zastavljenim ciljem, saj razlogi, navedeni v točkah od 289 do 325 zgoraj, smiselno veljajo tudi zanj. Natančneje, najprej je treba navesti, da naj bi zmanjšanje nominalne vrednosti delnic banke BoC prispevalo k njeni dokapitalizaciji, kot je navedena v točki 1.26 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013. Ta ukrep je bil kot tak in glede na preudarke, navedene v točkah od 294 do 296 zgoraj, zmožen prispevati k cilju zagotovitve stabilnosti ciprskega finančnega sistema in euroobmočja kot celote. Dalje, ugotoviti je treba, da navedeni ukrep ne presega meja tistega, kar je primerno in nujno za uresničitev tega cilja. Iz razlogov, navedenih v točkah od 302 do 313 zgoraj, namreč manj omejujoče alternative, na katere se sklicujejo tožeče stranke, bodisi niso bile izvedljive bodisi z njimi ne bi bilo mogoče doseči pričakovanih rezultatov. Nazadnje je treba ugotoviti, da tudi ob upoštevanju pomena zastavljenega cilja zadevni ukrep ne povzroča nesorazmernih nevšečnosti. Če namreč, po eni strani, vloge v kreditnih institucijah, kot sta zadevni banki, niso popolnoma brez tveganja, to še toliko bolj velja v primeru pridobitve delnic takih institucij. V nasprotju z imetniki, katerih vloge so v primeru nerazpoložljivosti vsaj deloma zaščitene, delničarji bank načeloma v celoti prevzamejo tveganje svojih naložb. Povrhu vsega je treba poudariti, da člen 3(2)(a) in (b) zakona z dne 22. marca 2013 določa, da delničarji institucije v postopku reševanja prvi prevzamejo vse izgube, nastale zaradi izvajanja ukrepov reševanja, upniki take institucije pa te izgube prevzamejo šele za delničarji. Delničarji banke BoC so se torej morali zavedati tveganja izgube svojih naložb. Po drugi strani je treba spomniti, da so tako kot za imetnike vlog v banki BoC tudi za njene delničarje veljala jamstva, navedena v členu 12(14) zakona z dne 22. marca 2013.
Posledično ni mogoče ugotoviti, da zmanjšanje nominalne vrednosti delnic banke BoC pomeni nesorazmerno in nedopustno posredovanje, ki posega v samo bistvo lastninske pravice tožečih strank.
2)

Prodaja grških podružnic
Tožeče stranke trdijo, da prodaje grških podružnic ni mogoče šteti niti za objektivno upravičeno niti za določeno z zakonom ali skladno z načelom sorazmernosti.
Vendar je treba ugotoviti, da je bila prodaja grških podružnic, navedena v točki 1.24 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 in določena z uredbama št. 96 in 97, enako kot predhodno preučeni škodljivi ukrepi upravičena s ciljem v javnem interesu, ki je zagotoviti stabilnost ciprskega finančnega sistema in euroobmočja kot celote, v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 255 zgoraj.
Iz listin v spisu namreč izhaja, da je bil namen te prodaje ob upoštevanju medsebojne izpostavljenosti Grčije in Cipra preprečiti splošno destabilizacijo finančnih sistemov teh držav članic.
V zvezi s tem po eni strani iz uvodne izjave 302 Sklepa Komisije (EU) 2015/455 z dne 23. julija 2014 o državni pomoči SA.34826 (2012/C) in SA.36005 (2013/NN), ki jo je Grčija odobrila Piraeus Bank Group v zvezi z dokapitalizacijo in prestrukturiranjem Piraeus Bank S.A. (
UL 2015, L 80, str. 49
) izhaja, da je bil namen prodaje grških poslov treh ciprskih bank in zlasti grških podružnic zadevnih bank zaščititi stabilnost grškega bančnega sistema in zagotoviti, da bi lahko ciprske banke prodale navedene dejavnosti, preden bi te ostale brez kakršne koli vrednosti.
Res je, da iz Sklepa 2015/455 niso jasno razvidni razlogi, iz katerih je Komisija menila, da je prodaja teh podružnic nujna za zagotovitev stabilnosti grškega bančnega sistema. Kot pa so se tožeče stranke v bistvu strinjale v odgovoru na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, so ti razlogi predstavljeni v notranjem poročilu ECB z dne 27. januarja 2013. Iz tega dokumenta v bistvu izhaja, da je bil cilj morebitne prodaje grških podružnic preprečiti vsakršno širitev negativnih vplivov s ciprskega bančnega sistema na grški finančni sistem in s tem ohraniti stabilnost slednjega. Šlo je za preprečitev splošnega navala na banke v Grčiji bodisi v primeru stečaja banke Laïki bodisi v primeru odbitka na vloge, zaupane banki BoC. Kot je namreč ECB pojasnila v odgovor na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, je obstajala bojazen, da bodo glede na splošne razmere v Republiki Ciper in ob upoštevanju dejstva, da je za imetnike vlog v grških podružnicah veljal ciprski sistem jamstva za vloge (glej točko 456 v nadaljevanju), ti množično navalili na bančna okenca.
To bi negativno vplivalo na sposobnost preživetja grških podružnic in tudi zadevnih bank, katerih del so bile, posledično pa bi se zmanjšala vrednost njihovih sredstev. Tak potek dogodkov bi lahko ogrozil povrnjeno zaupanje javnosti v grški bančni sektor, katerega vloge so se po dveh letih izrazitega padanja znova začele dvigovati. Obstajalo je veliko tveganje, da bo sledil naval na bančna okenca v Grčiji, zaradi česar bi se lahko posredno še poslabšala šibka zmogljivost financiranja grških bank, tako da bi bilo treba ELA, dodeljeno tem bankam, povečati na raven, ki bi potencialno presegala dejansko zmogljivost centralnih bank Eurosistema.
Po drugi strani iz odgovorov tožečih strank, Komisije in ECB na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča izhaja, da je bil namen prodaje grških podružnic zaščititi ciprski bančni sistem pred širitvijo negativnih vplivov, ki bi bila zlasti posledica morebitnega poslabšanja gospodarskih razmer v Grčiji. Kot je namreč navedeno v poročilu Komisije iz maja 2013, na katerega se ta sklicuje v odgovoru na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, sta bila ciprski bančni sistem in zlasti banka Laïki še posebej izpostavljena težavam grškega gospodarstva.
Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba preučiti, po eni strani, ali je bila prodaja grških podružnic določena z zakonom, ter, po drugi strani, ali glede na cilj v splošnem interesu, naveden v točkah 333 in 334 zgoraj, pomeni nesorazmerno in nedopustno posredovanje, ki naj bi posegalo v samo bistvo lastninske pravice tožečih strank.
V zvezi s tem je treba po eni strani ugotoviti, da je bila iz enakih razlogov, kot so navedeni v točkah od 272 do 284 zgoraj, prodaja grških podružnic določena z zakonom.
Po drugi strani je treba v zvezi s sorazmernostjo prodaje grških podružnic najprej ugotoviti, da je bila ustrezna za uresničitev zastavljenega cilja, saj bi se zmanjšala medsebojna izpostavljenost grškega in ciprskega bančnega sistema.
Dalje, iz listin v spisu ne izhaja, da bi bilo mogoče zastavljene cilje uresničiti z manj omejevalnimi ukrepi, kot pa je prodaja grških podružnic. Tožeče stranke v okviru očitka, ki se nanaša na kršitev načela prepovedi diskriminacije, seveda trdijo, da bi bilo mogoče te cilje doseči „s porazdelitvijo stroškov reševanja s sredstvi upnikov med ciprske davkoplačevalce“.
Kljub temu je treba navesti, kot so tožeče stranke v bistvu potrdile na obravnavi, da bi tak ukrep preprosto pomenil, da bi se iz proračuna Republike Ciper krili stroški dokapitalizacije in prestrukturiranja zadevnih bank. Vendar, prvič, tak pristop ne bi bil izvedljiv. Kot je Komisija upravičeno navedla v odgovor na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, Republika Ciper v času dejanskega stanja za to ni imela zadostnih finančnih sredstev. Prav tako ni imela dostopa do mednarodnih kapitalskih trgov. V teh okoliščinah je, kot se tožeče stranke strinjajo v odgovoru na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, težko razumeti, kako bi lahko Republika Ciper dokapitalizirala zadevni banki brez zunanje finančne pomoči.
Opozoriti je treba, da je bil znesek FP, omejen na 10 milijard EUR, izračunan glede na finančne potrebe Republike Ciper brez kakršnega koli kapitalskega vložka države v korist bank. Ker bi bilo glede na poročilo iz marca 2013, ki ga je pripravila družba Pacific Investment Management Company (PIMCO) (v nadaljevanju: poročilo PIMCO), za dokapitalizacijo zadevnih bank do konca leta 2012 skupaj potrebnih skoraj 7,8 milijarde EUR, bi rešitev, ki jo predlagajo tožeče stranke, zahtevala bodisi povečanje zneska FP bodisi uporabo znatnega zneska te pomoči za dokapitalizacijo zadevnih bank.
Prva od teh dveh možnosti bi pomenila dve večji težavi, pri čemer tožeče stranke nikjer ne pojasnijo, kako bi ju lahko Republika Ciper rešila. Po eni strani EMS nikakor ni bil zavezan Republiki Ciper dodeliti FP v znesku, ki presega 10 milijard EUR. Nasprotno, lahko je upravičeno menil, da je treba obseg teh finančnih sredstev omejiti, zlasti za ohranitev njegove prihodnje zmogljivosti posredovanja. Po drugi strani bi zvišanje zneska FP za namene dokapitalizacije zadevnih bank prispevalo k povečanju ciprskega javnega dolga na nevzdržno raven (glej točko 303 zgoraj).
Druga od teh dveh možnosti glede na listine iz spisa ne bi bila bolj izvedljiva. Po eni strani dodelitev znatnega deleža od 10 milijard EUR FP za dokapitalizacijo zadevnih bank ne bi bila združljiva s pogoji za odobritev FP, ki so določali, da se ta ne bo uporabila za ta namen. Po drugi strani je ne glede na te pogoje treba ugotoviti, da bi tak pristop nujno zahteval večjo prerazporeditev zneskov, odobrenih Republiki Ciper v okviru FP. Tako celote ali dela 7,8 milijarde EUR, ki bi bili takrat namenjeni dokapitalizaciji zadevnih bank, ne bi bilo več mogoče nameniti proračunskim potrebam Republike Ciper za njen odkup dolžniških vrednostnih papirjev ali dokapitalizacijo drugih ciprskih bank poleg zadevnih. Tožeče stranke same priznavajo, da Republika Ciper brez finančne pomoči verjetno ne bi bila sposobna izpolniti svojih finančnih obveznosti, tako da bi bila ogrožena njena solventnost. Glede na tveganja, ki bi jih to povzročilo za finančno stabilnost euroobmočja kot celoto, naj bi bilo torej verjetno, da s FP ne bi bilo mogoče doseči zastavljenega cilja v splošnem interesu.
Drugič, v nasprotju s prodajo grških podružnic naj zgolj s kritjem stroškov dokapitalizacije in prestrukturiranja zadevnih bank iz proračuna Republike Ciper ne bi bilo mogoče zmanjšati medsebojne izpostavljenosti Helenske republike in Republike Ciper. Tak ukrep naj namreč ne bi posegel v vezi med zadevnima bankama in grškim bančnim sistemom.
Nazadnje, glede nevšečnosti, povzročenih s prodajo grških podružnic, iz uvodne izjave 294 Sklepa 2015/455 resda izhaja, da je Piraeus Bank pridobila posojilne portfelje grških dejavnosti treh ciprskih bank, med katerimi sta bili zadevni banki, po ceni, nižji od njihove nominalne vrednosti. Iz te uvodne izjave tudi izhaja, da je bila nakupna cena navedenih podružnic znižana zaradi upoštevanja prihodnjih izgub, ki jih je v okviru stresnega testa ocenila družba PIMCO. Glede na odgovor ECB na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča je bil ta test namenjen določitvi kapitalskih potreb sodelujočih bank in je spadal v okvir revizije ciprskega bančnega sistema, katere izvedbo je družbi PIMCO zaupala CBC in ki jo je ta družba izvedla pod vodstvom odbora, ki so ga sestavljali predstavniki CBC, Komisije, ECB, EMS, Evropskega bančnega organa in MDS kot opazovalca. Navedeni test naj bi pokazal, da je tveganje izgub iz posojil, ki bi presegale izgube, že upoštevane v nizki nakupni ceni, omejeno.
Komisija je v uvodni izjavi 298 Sklepa 2015/455 tudi navedla, da je bilo plačilo, ki ga je Piraeus Bank nazadnje plačala za prevzem dejavnosti treh zadevnih ciprskih bank v Grčiji, vključno z grškimi podružnicami, mnogo nižje od knjigovodske vrednosti prevzetega portfelja, še nižje od vrednosti posojil pa je bilo, potem ko je bilo prilagojeno navzdol, da bi se upoštevale prihodnje izgube iz posojil, ocenjene v okviru stresnega testa. Komisija je na podlagi tega sklepala, da je prevzemno ceno mogoče šteti za negativno, kar naj bi potrjevalo dejstvo, da je Piraeus Bank po prevzemu vknjižila zelo slabo ime, njen kapital pa se je povečal.
Ni torej mogoče izključiti, da sta zadevni banki zaradi prodaje grških podružnic utrpeli nezanemarljivo premoženjsko izgubo. Kot izhaja iz uvodne izjave 74 Sklepa 2015/455:
„Sredstva, prenesena na [Piraeus Bank], so znašala približno 18,9 milijarde EUR, obveznosti pa približno 15 milijard EUR. Vendar so se stranke posla dogovorile, da bodo upoštevale znesek izgub, ki je bil napovedan v poročilu PIMCO za banke na Cipru na podlagi neugodnega scenarija. Glede na poročilo PIMCO je vrednost sredstev, ki bi bila prenesena na [Piraeus Bank], znašala približno 16,5 milijarde EUR. Prenesene obveznosti so znašale približno 14,5 milijarde EUR.“
Vendar iz uvodnih izjav 75 in 303 Sklepa 2015/455 izhaja, da je ta prodaja potekala v okviru odprtega, preglednega in nediskriminacijskega postopka, med katerim so trije ponudniki predložili ponudbe, od katerih se je za veljavno izkazala samo ponudba Piraeus Bank.
Tožeče stranke niso predložile trditev, s katerimi bi bilo mogoče dokazati, da je bil ta postopek nepravilen. Navajajo samo, da je bila cena grških podružnic izračunana na podlagi vrednotenja, ki ga je družba PIMCO izvedla v okviru svojega poročila, katerega namen naj bi bil predvsem preceniti potrebe zadevnih bank po lastnih sredstvih, brez udeležbe vodstva, delničarjev in imetnikov vlog v zadevnih bankah, kljub nestrinjanju njunih upravnih odborov, popolnoma nepregledno in ob kršitvi mednarodnih standardov računovodskega poročanja (MSRP).
V zvezi s tem je treba, prvič, ugotoviti, da razlogovanje tožečih strank temelji na premisi, da je bila prodajna cena grških podružnic „izračunana“. Ta premisa pa je napačna, saj je navedena cena temeljila na najboljši ponudbi, predlagani v okviru odprtega razpisnega postopka (glej točko 351 zgoraj).
Drugič, tudi ob predpostavki, da je bil rezultat iz poročila PIMCO, katerega izrecni cilj ni bil ovrednotiti grške podružnice zaradi prodaje, temveč splošneje oceniti vrednost ciprskih bank glede na osnovni in neugodni scenarij, napačen, prodaja teh podružnic sama po sebi ne bi bila nepravilna. Nikakor namreč ni dokazano, da ponudniki, ki so sodelovali v postopku prodaje grških podružnic, niso smeli ponuditi drugačne cene, kot je izhajala iz poročila PIMCO.
Tretjič, tožeče stranke se v okviru odgovora na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča sklicujejo na obvestilo CBC z dne 7. junija 2013, iz katerega naj bi izhajalo, da sta ceno in pogoje prodaje grških podružnic „na politični ravni“ določili Helenska republika in Republika Ciper na sestankih Euroskupine marca 2013. Tožeče stranke so na obravnavi pojasnile, da se na to obvestilo sklicujejo kot na dokaz, da je bila prodaja grških podružnic izvedena na podlagi nepreglednega postopka in po ceni, ki ni bila tržna.
Vendar ugotovitev, ki jih tožeče stranke izpeljejo iz obvestila CBC z dne 7. junija 2013, ni mogoče sprejeti. Ne da bi se bilo treba izreči o dokazni vrednosti zadevnega obvestila, namreč zadostuje navedba, da iz spisa nikakor ni razvidno, da so bili cena in pogoji, o katerih naj bi se grški in ciprski organi dogovorili „na politični ravni“, zavezujoči za ponudnike, ki so sodelovali v postopku prodaje grških podružnic.
Prav tako njihove trditve ne potrjujejo ugotovitve, ki jih tožeče stranke izpeljejo iz časopisnega članka z dne 19. februarja 2015, naslovljenega „Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?“ (Ali je trojka na tisoče imetnikov vlog na Cipru opeharila za milijarde?). V nasprotju s trditvami tožečih strank namreč iz tega članka nikakor ne izhaja, da se je Euroskupina „strinjala“ s prodajo grških podružnic po ceni, ki je bistveno nižja od njihove vrednosti. Prav tako iz njega ne izhaja, da je ECB „zasnovala in opredelila“ to prodajo in, še manj, da je določila njeno ceno. V navedenem članku je sicer navedeno, da „so si uradniki ECB in Komisije zamislili drzen načrt“, po katerem naj bi bile ciprske banke prisiljene prodati „vse svoje grške dejavnosti, da bi Grke zaščitile pred ciprskim pretresom“. Vendar se zadevni članek pri tem opira na notranje poročilo ECB z dne 27. januarja 2013, ki je navedeno v točki 336 zgoraj in v katerem so preučeni različni scenariji za ločitev grških podružnic in zadevnih bank zaradi tveganja širitve negativnih vplivov na grški finančni sistem. Kot pa umestno navaja ECB, okoliščina, da so njene službe take scenarije preučile v internem dokumentu, ne pomeni, da je „zasnovala in opredelila“ prodajo grških podružnic niti da je vplivala na določitev prodajne cene. Nasprotno, kot izhaja iz točk od 351 do 356 zgoraj, ta cena temelji na odprtem, preglednem in nediskriminacijskem postopku.
Posledično tudi ob upoštevanju pomembnosti zastavljenih ciljev ni mogoče ugotoviti, da so nevšečnosti, povzročene s prodajo grških podružnic, nesorazmerne.
Tožeče stranke tako niso dokazale, da je prodaja grških podružnic, določena z uredbama št. 96 in 97 ter navedena v točki 1.24 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013, pomenila nesorazmerno in nedopustno posredovanje, ki posega v samo bistvo njihove lastninske pravice.
Glede na zgoraj navedeno ni mogoče ugotoviti, da se z drugim nizom škodljivih ukrepov krši lastninska pravica. Iz tega izhaja, da Komisija in ECB z zagotovitvijo podpore za oba niza škodljivih ukrepov, navedenih v točkah 256 in 257 zgoraj, nista prispevali h kršitvi lastninske pravice tožečih strank. Prav tako ni Svet s sprejetjem Sklepa 2013/236 zahteval ohranitve ali nadaljnjega izvajanja ukrepa, ki vključuje tako nezakonitost.
Trditve tožečih strank, ki se nanašajo na kršitev člena 14.4 Statuta ECB in pravice do dobrega upravljanja ter neenakost in neskladnost, ne morejo omajati te ugotovitve.
c)

Zatrjevana kršitev člena 14.4 Statuta ECB, pravice do dobrega upravljanja ter zahtev po enakosti in skladnosti
Da bi tožeče stranke dokazale obstoj kršitve svoje lastninske pravice, se sklicujejo na kršitev člena 14.4 Statuta ECB, obveznosti enakosti in skladnosti ter načela dobrega upravljanja, ki naj bi bili neločljivo povezani z načelom sorazmernosti, pri čemer to načelo spada med pogoje, ki jih je treba upoštevati pri vsakem omejevanju lastninske pravice. Tožeče stranke v podporo tej trditvi v bistvu navajajo tri sklope trditev.
Na prvem mestu, tožeče stranke trdijo, da je Euroskupina kršila načelo dobrega upravljanja, ker je določila škodljive ukrepe v nasprotju s „temeljnimi načeli demokracije“. Tožeče stranke menijo, da iz teh načel izhaja, da so nacionalni organi, ker neposredno poznajo družbo in njene potrebe, načeloma najprimernejši za presojo, kaj spada v javni interes. Po navedbah tožečih strank o sprejetju škodljivih ukrepov v resnici niso odločali ciprski organi, temveč jih je dejansko zahtevala Euroskupina, ki naj ne bi bila odgovorna nobenemu volivcu, ki naj je ne bi zanimali nacionalni interesi Republike Ciper ter ki naj ne bi neposredno poznala družbe in njenih potreb. Nasprotno, Euroskupina naj bi odločitev sprejela na podlagi bojazni in zahtev posojilodajalcev.
ECB izpodbija trditve tožečih strank.
V zvezi s tem zadostuje navedba, da, kot izhaja iz točk od 105 do 133 zgoraj, ni mogoče ugotoviti, da je Euroskupina od Republike Ciper zahtevala sprejetje škodljivih ukrepov. Obravnavano trditev je zato treba zavrniti, ne da bi bilo treba ugotoviti, ali je zatrjevana kršitev „temeljnih načel demokracije“ kakor koli upoštevna za presojo obstoja kršitve lastninske pravice tožečih strank.
Na drugem mestu, tožeče stranke trdijo, da je ECB kršila zahteve po enakosti in skladnosti, ker naj bi se odločila podpreti reševanje zadevnih bank s sredstvi upnikov, čeprav naj bi v dopisu z dne 11. februarja 2013, naslovljenem na izvršna direktorja navedenih bank, direktor urada guvernerja CBC obema v imenu Eurosistema zagotovil, da pravice njunih imetnikov vlog ne bodo omejene.
Tožene stranke v zvezi s to trditvijo niso zavzele stališča.
V zvezi s tem brez poseganja v vprašanje, ali sta zatrjevani neenakost in neskladnost kakor koli upoštevni za presojo obstoja kršitve lastninske pravice tožečih strank, zadostuje ugotovitev, da se ta trditev prekriva z eno od trditev, ki jih navajajo v podporo očitku o kršitvi načela varstva legitimnih pričakovanj, s katerim bo posledično preučena skupaj (glej točke od 407 do 423 v nadaljevanju).
Na tretjem mestu, tožeče stranke grajajo ravnanje ECB v razmerju do ELA. Po navedbah tožečih strank naj bi bile za to ravnanje značilne neenakost, neskladnost ter kršitev člena 14.4 Statuta ECB in načela dobrega upravljanja, kar ECB zanika.
Tožeče stranke v podporo svoji utemeljitvi v bistvu navajajo, prvič, da je pravni okvir, ki ureja posredovanje ECB v zvezi z ELA, v nasprotju z načelom dobrega upravljanja in zahtevo po skladnosti, ki naj bi bila sestavni del načela sorazmernosti, ter krši zahtevo, da mora biti vsako omejevanje lastninske pravice določeno z zakonom. V zvezi s tem navajajo, da za ELA velja pogoj, da je prejemnik solventen. Po navedbah tožečih strank pojem solventnosti za namene ELA ni zakonsko opredeljen. ECB naj tako ne bi bilo treba ugotoviti, ali potencialni prejemnik izpolnjuje z zakonom določen strogi pogoj solventnosti, temveč naj bi lahko, nasprotno, banko štela za solventno in posledično še naprej dovoljevala ELA na podlagi obetov za odobritev finančne pomoči.
ECB bi hkrati lahko zaradi sodelovanja v Euroskupini, kot je to storila v obravnavani zadevi, odločilno vplivala na odločitev o odobritvi pomoči in pogoje, ki veljajo zanjo. Prav tako naj bi bila zaradi sodelovanja v trojki udeležena pri spremljanju, ali Republika Ciper izpolnjuje pogoje. Iz tega naj bi izhajalo očitno „moralno tveganje“, saj bi lahko ECB darežljivo soglašala z ELA, ker bi menila, da bo lahko zahtevala njeno vračilo kot pogoj za kakršno koli finančno pomoč.
Drugič, tožeče stranke trdijo, da je ECB izkazala neskladnost in neenakost, ker do 21. marca 2013 ni nasprotovala dodelitvi ELA za zadevni banki, čeprav je izjavila, da je ta pridržana za solventne banke. Po mnenju tožečih strank je namreč ECB že pred 21. marcem 2013 vedela, da banka Laïki ni solventna. Tožeče stranke se v podporo svoji utemeljitvi sklicujejo, po eni strani, na poročilo PIMCO, iz katerega naj bi izhajalo, da sta zadevni banki „ekonomsko insolventni“, in, po drugi strani, na časopisni članek z dne 17. oktobra 2014, na katerega se nanaša točka 149 zgoraj in iz katerega naj bi zlasti izhajalo, da je guverner Bundesbank na insolventnost banke Laïki opozoril že na seji Sveta ECB decembra 2012.
Tretjič, tožeče stranke se v bistvu pritožujejo nad nedoslednostjo, nesorazmernostjo in nepravičnostjo ravnanja ECB, ker naj bi ta, prvič, med oktobrom 2011 in marcem 2013 pokazala darežljiv pristop, saj je poskušala banki Laïki zagotoviti praktično neomejen dostop do ELA, nato pa je ELA 21. marca 2013 nenadoma odpravila.
Četrtič, tožeče stranke v fazi replike dodajajo, da ne morejo izpodbijati analize, na podlagi katere je Svet ECB sprejel sklep z dne 21. marca 2013. Po mnenju tožečih strank je namreč navedeni sklep brez vsakršne obrazložitve in ne more izhajati iz dejanske analize. Tako naj bi navedeni sklep, kot so tožeče stranke pojasnile na obravnavi, kazal na neprimernost pravnega okvira na področju ELA.
Petič, tožeče stranke trdijo, da ravnanje ECB glede ELA pomeni očitno in hudo kršitev diskrecijskih pravic, ki jih ima ECB na podlagi člena 14.4 svojega statuta.
Tožene stranke izpodbijajo utemeljitev tožečih strank.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je lahko premoženjska izguba, za katero tožeče stranke trdijo, da so jo utrpele, neposredna posledica uporabe škodljivih ukrepov (glej točko 86 zgoraj). Kot izhaja iz točk od 134 do 155 zgoraj, ECB ni zahtevala sprejetja škodljivih ukrepov niti v sporočilu za javnost z dne 21. marca 2013, niti v sklepu, ki je v njem naveden, niti s predhodnimi sklepi o „nadaljnji dodelitvi ELA“. V teh okoliščinah ni mogoče ugotoviti, da so lahko morebitne nezakonitosti teh aktov dokaz o nesorazmernosti škodljivih ukrepov ali njihovem neizpolnjevanju zahteve, da mora biti vsako omejevanje lastninske pravice določeno z zakonom. Ta ugotovitev je še posebej pomembna v zvezi s trditvami tožečih strank, ki se nanašajo na zatrjevano neprimernost pravnega okvira na področju ELA (glej točke 370, 371 in 374 zgoraj). Ker namreč ta pravni okvir ni enak tistemu, v katerem so bili sprejeti škodljivi ukrepi (glej v zvezi s tem točke od 272 do 284, 329 in 340 zgoraj), njegova zatrjevana neprimernost nikakor ne more pomeniti, da ti ukrepi niso bili sprejeti pod pogoji, določenimi z zakonom.
Vsekakor je treba ugotoviti, da trditve tožečih strank ne razkrivajo, da je bilo ravnanje ECB glede ELA nezakonito.
Prvič, očitkov tožečih strank, ki se nanašajo na domnevno nenatančnost pojma solventnosti, ni mogoče sprejeti. Dejstvo, da lahko ECB ob izvajanju svojih pristojnosti na podlagi člena 14.4 Statuta ECB in svoje široke diskrecijske pravice razloži ali uporabi finančni pojem v okviru zapletene ekonomske presoje, namreč kot tako ne more pomeniti nezakonitosti.
Prav tako ni mogoče sprejeti trditve tožečih strank, da je številčnost funkcij ECB v nasprotju z načelom sorazmernosti zaradi pomanjkanja skladnosti ali kršitve načela dobrega upravljanja. V zvezi s tem je treba opozoriti na obseg zahteve po skladnosti v okviru presoje nujnosti in sorazmernosti ukrepa. V skladu s sodno prakso je ukrep primeren za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja le, če resnično ustreza namenu, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično (sodba z dne 12. januarja 2010, Petersen,
C‑341/08
,
EU:C:2010:4
, točka
). Tožeče stranke z ničemer ne pojasnijo, zakaj bi lahko domnevna številčnost funkcij ECB in „moralno tveganje“, ki naj bi iz tega izhajalo, ovirala skladno in sistematično uresničitev cilja zagotovitve stabilnosti finančnega sistema euroobmočja, ki se izpolnjuje s škodljivimi ukrepi. Prav tako ne dokažejo, kako naj bi ta okoliščina posegala v njihovo pravico do dobrega upravljanja.
Še več, ugotoviti je treba, da listine v spisu ne potrjujejo trditve tožečih strank glede številčnosti funkcij ECB. Glede sodelovanja ECB v Euroskupini je treba opozoriti, da so izjave z dne 25. marca (glej točke od 105 do 118 zgoraj), 12. aprila, 13. maja in 13. septembra 2013 (glej točki 170 in 171 zgoraj) edini sporni akti, katerih avtor je Euroskupina. Iz točk 116 in 117 zgoraj pa izhaja, da je izjava z dne 25. marca 2013 izključno informativna in ne izraža dokončnega stališča niti glede dodelitve FP niti glede pogojev, ki jih bo morala Republika Ciper izpolniti, da jo bo prejela. V izjavah z dne 12. aprila, 13. maja in 13. septembra 2013 so, kot je bilo ugotovljeno v točki 170 zgoraj, zgolj zelo na kratko opisani in pozdravljeni nekateri ukrepi, ki so jih sprejeli ciprski organi, in izraženo je mnenje, da bi lahko ti ukrepi med drugim prispevali k zmanjšanju finančnih težav, s katerimi se srečuje Republika Ciper. V teh okoliščinah ni mogoče ugotoviti, da je lahko ECB s sodelovanjem na sestankih Euroskupine odločilno vplivala na dodelitev FP ali pogoje, ki jih je morala Republika Ciper izpolniti, da bi jo prejela.
Glede članstva ECB v trojki zadostuje navedba, da se za spremljanje izpolnjevanja pogojev domneva, da so bili ti predhodno določeni. V nasprotju s tem, kar v bistvu trdijo tožeče stranke, ECB torej ne more iz naloge spremljanja, ki jo ima na podlagi člena 13(7) Pogodbe o EMS, izpeljati pristojnosti, da zahteva vračilo kot pogoj za kakršno koli finančno pomoč.
Drugič, ni mogoče ugotoviti, da je ECB ravnala nedosledno, samovoljno ali nepravično, ker do 21. marca 2013 ni nasprotovala ELA, čeprav je domnevno že pred tem datumom vedela, da banka Laïki ni solventna.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je bila v skladu s členom 14.4 Statuta ECB vloga Sveta ECB v obravnavani zadevi omejena na preverjanje, ali je ELA v nasprotju s cilji in nalogami ESCB. Natančneje, Svet ECB je moral za zagotovitev upoštevanja prepovedi denarnega financiranja iz člena 123 PDEU in člena 21.1 Statuta ECB preveriti, da ELA ni odobrena insolventni banki (glej točko 142 zgoraj). Kot je bilo opozorjeno v točki 143 zgoraj, ECB v času dejanskega stanja ni imela nobene pristojnosti na področju bonitetnega nadzora nad kreditnimi institucijami Unije, ki je bil v izključni pristojnosti nacionalnih organov za bonitetni nadzor. V teh okoliščinah je bila ECB odvisna od informacij, ki so ji jih ti organi zagotovili glede solventnosti bank, ki so prejele ELA. Po pisanjih ECB, ki jih tožeče stranke v zvezi s tem niso izpodbijale, pa je CBC po septembru 2011 Svetu ECB poslala svojo oceno, da sta zadevni banki še naprej solventni. Ker je bila finančna trdnost teh bank vse slabša, kot še trdi ECB, ne da bi ji tožeče stranke ugovarjale, je ocena CBC glede solventnosti banke Laïki vedno bolj temeljila na obetih skorajšnje dodelitve finančne pomoči Republiki Ciper. Ko so se ti obeti oddaljili, ker je ciprski parlament 19. marca 2013 zavrnil uvedbo davka na vse bančne vloge, je Svet ECB nasprotoval ohranitvi obstoječe ravni ELA za zadevni banki. Kot namreč izhaja iz pripomb predsednika ECB, izraženih na novinarski konferenci 4. aprila 2013, je Svet ECB ob sprejetju odločitve z dne 21. marca 2013 menil, da „brez programa ti banki ne bi bili solventni in sposobni preživeti“ in da „v tistem trenutku […] ni bil vzpostavljen noben program“.
Sama okoliščina, da je zasebna družba, kot je PIMCO, ali član Sveta ECB že predhodno izrazil mnenje, ki se razlikuje od mnenja CBC glede solventnosti banke Laïki, ne more zadostovati kot dokaz, da bi se moral ta svet od njega že oddaljiti – in torej že pred navedenim datumom nasprotovati ohranitvi obstoječe ravni ELA.
Tretjič, prav tako ni mogoče ugotoviti, da je ECB ravnala nedosledno, nesorazmerno in nepravično, ker je 21. marca 2013 nasprotovala ohranitvi obstoječe ravni ELA, čeprav je ELA dovoljevala od oktobra 2011. Sklep Sveta ECB z dne 21. marca 2013 namreč še zdaleč ne pomeni neutemeljenega ostrega preobrata, ampak je zgolj odgovor na spremembo okoliščin, ki je bila opisana v točki 384 zgoraj.
Četrtič, preučiti je treba trditev tožečih strank o domnevnem neobstoju ali nezadostnosti obrazložitve sklepa Sveta ECB z dne 21. marca 2013.
ECB predlaga zavrnitev te trditve. Po eni strani trdi, da je bila navedena šele v fazi replike, tako da je nova in posledično nedopustna.
Po drugi strani ECB opozarja, da sklep Sveta ECB z dne 21. marca 2013 ni javen. Po njenem mnenju neobstoja obrazložitve tega sklepa ni mogoče izpeljati iz dejstva, da ni bil objavljen. Ker je bil ta sklep naslovljen na CBC, naj bi zadostovalo, da je bila navedena obrazložitev sporočena njenemu predstavniku na seji Sveta ECB.
Najprej je treba zavrniti ugovor nedopustnosti, ki ga navaja ECB, saj neobstoj ali nezadostnost obrazložitve spada med bistvene kršitve postopka v smislu člena 263 PDEU in kot taka pomeni razlog javnega reda, ki ga lahko Splošno sodišče kadar koli preizkusi po uradni dolžnosti (glej v tem smislu sodbe z dne 20. februarja 1997, Komisija/Daffix,
C‑166/95 P
,
EU:C:1997:73
, točka
; z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, točka
, in z dne 2. decembra 2009, Komisija/Irska in drugi,
C‑89/08 P
,
EU:C:2009:742
, točka
).
Treba je torej preučiti utemeljenost te trditve.
Opozoriti je treba, da je, kadar ima institucija Unije široko diskrecijsko pravico, kot ECB v obravnavani zadevi, nadzor nad upoštevanjem nekaterih procesnih jamstev temeljnega pomena. Med ta jamstva spada obveznost ECB, da svoje odločitve dovolj obrazloži (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi (
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točka
).
V skladu s sodno prakso mora biti obrazložitev, predpisana s členom 296 PDEU, prilagojena naravi akta, ugotovitve njegovega avtorja pa izražene tako jasno in nedvoumno, da se lahko zadevne osebe seznanijo z razlogi za sprejeti ukrep in sodišče Unije opravi nadzor. V zvezi s tem najprej velja, da je treba obveznost obrazložitve presojati glede na okoliščine obravnavanega primera, zlasti vsebino akta in vrsto navajanih razlogov (glej v tem smislu sodbo z dne 1. julija 2008, Chronopost in La Poste/UFEX in drugi,
C‑341/06 P in C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, točka
). Ne zahteva se, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vsi upoštevni dejanski in pravni elementi, ker je treba vprašanje, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, presojati ne le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (glej sodbo z dne 6. septembra 2006, Portugalska/Komisija,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, točka
in navedena sodna praksa).
Dalje, obrazložitev je lahko implicitna, če zadevnim osebam omogoča, da se seznanijo z razlogi, zaradi katerih so bili zadevni ukrepi sprejeti, pristojnemu sodišču pa, da ima dovolj elementov za nadzor (glej v tem smislu sodbi z dne 7. januarja 2004, Aalborg Portland in drugi/Komisija,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P in C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, točka
, in z dne 8. februarja 2007, Groupe Danone/Komisija,
C‑3/06 P
,
EU:C:2007:88
, točka
).
Nazadnje, preizkus upoštevanja obveznosti obrazložitve se lahko opravi le na podlagi formalno sprejete odločbe. Vendar lahko tudi drugi dokumenti, kot je sporočilo za javnost, omogočijo seznanitev z bistvenimi elementi zadevne odločitve, da se lahko zadevne osebe seznanijo z razlogi, iz katerih je bila ta sprejeta, in lahko sodišče opravi nadzor (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točka
).
V obravnavani zadevi je treba opozoriti, da tožeče stranke izključno na podlagi sporočila za javnost z dne 21. marca 2013 ECB očitajo, da ni obrazložila svojega sklepa, sprejetega istega dne, da bo nasprotovala ohranitvi obstoječe ravni ELA po 26. marcu 2013. Vendar to sporočilo in ta sklep nista eno in isto. Kot izhaja iz točk 145 in 146 zgoraj, je v navedenem sporočilu zgolj potrjen obstoj navedenega sklepa. Iz pisanj ECB izhaja, da ta sklep ni bil objavljen in da je bila njegova obrazložitev sporočena predstavniku CBC, ki je bila njegova edina naslovnica. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, ali sporočilo za javnost z dne 21. marca 2013 omogoča zadevnim osebam, da se seznanijo z utemeljitvijo sklepa, na katerega se nanaša, in Splošnemu sodišču, da opravi nadzor.
V zvezi s tem najprej iz sporočila za javnost z dne 21. marca 2013 izhaja, da je „Svet ECB […] sklenil, da bo do 25. marca 2013 [ELA] ohranil na sedanji ravni“ in da bo „[p]o tem datumu […] [ELA] mogoča samo v primeru, če bo sprejet program [Unije ali MDS], s katerim bo zagotovljena solventnost bank prejemnic“. Iz tega implicitno, vendar nujno izhaja, da solventnost zadevnih bank brez takega programa ne bi bila zagotovljena. Tako razlago potrjujejo pripombe predsednika ECB, izražene na novinarski konferenci z dne 4. aprila 2013 (glej točko 384 zgoraj) glede sklepa Sveta ECB z dne 21. marca 2013:
„[ELA] se lahko dodeli samo bankam, ki so solventne in sposobne preživetja. Vendar se je izkazalo, da ti banki brez programa ne bi bili solventni in sposobni preživetja. Svet ECB je v tem trenutku ocenil, da ni vzpostavljen noben program, zato je moral storiti, kar je storil.“
Dalje, poudariti je treba, da sta bila ob objavi sporočila za javnost z dne 21. marca 2013 obstoj in narava težav, s katerimi so se srečevale Republika Ciper in zadevni banki, poznana. Prav tako se je vedelo, da je Republika Ciper predsedniku Euroskupine predložila prošnjo za finančno pomoč, da ji bo taka pomoč zagotovljena v okviru programa makroekonomskega prilagajanja, ki naj bi bil določen v memorandumu o soglasju, in da je ciprski parlament zavrnil uvedbo ukrepa, k sprejetju katerega so se ciprski organi zavezali, da bi zagotovili notranja sredstva in tako omejili obseg finančne pomoči, vezane na ta program (glej zlasti točke od 13 do 15, 18 in od 20 do 22 zgoraj).
Nazadnje, opozoriti je treba, da je, kot izhaja iz točke 142 zgoraj, s pravili, ki urejajo ELA, prepovedana njena dodelitev insolventnim kreditnim institucijam.
Posledično so tožeče stranke v okoliščinah obravnavane zadeve na podlagi besedila sporočila za javnost z dne 21. marca 2013, naj je še tako jedrnato, zlasti glede na kontekst, upoštevna pravna pravila in pripombe predsednika ECB na novinarski konferenci z dne 4. aprila 2013 vsekakor lahko razumele, da je insolventnost zadevnih bank brez ustreznega programa prilagajanja ovira za ohranitev obstoječe ravni ELA. Isto sporočilo sodišču Unije omogoča, da opravi nadzor. Zato je treba trditev tožečih strank, ki se nanaša na obrazložitev sklepa Sveta ECB z dne 21. marca 2013, zavrniti.
Petič, glede zatrjevane kršitve člena 14.4 Statuta ECB zadostuje ugotovitev, da tožeče stranke to zgolj zatrjujejo, pri čemer nikakor ne pojasnijo, zakaj naj bi ECB s svojim ravnanjem glede ELA kršila to določbo.
Tožečim strankam tako ni uspelo dokazati, da so bili zaradi ravnanja ECB glede ELA kršeni načelo dobrega upravljanja, člen 14.4 Statuta ECB ter obveznosti pravičnosti in doslednosti. Tretji niz trditev tožečih strank je torej treba zavrniti.
Ker so bili tako zavrnjeni vsi trije nizi trditev tožečih strank, je treba zavrniti očitek, ki se nanaša na kršitev člena 14.4 Statuta ECB, obveznosti pravičnosti in doslednosti ter načela dobrega upravljanja.
2.

Obstoj morebitne kršitve načela varstva legitimnih pričakovanj
Uvodoma je treba spomniti, da spada načelo varstva legitimnih pričakovanj med temeljna načela Unije (sodba z dne 24. marca 2011, ISD Polska in drugi/Komisija,
C‑369/09 P
,
EU:C:2011:175
, točka
). Pravica do sklicevanja na to načelo je pogojena s tem, da so pristojni organi Unije zadevni osebi dali natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov. To pravico ima namreč vsak posameznik, ki mu je institucija, organ, urad ali agencija Unije s tem, da mu je dala natančna zagotovila, vzbudila legitimna pričakovanja (glej sodbo z dne 19. julija 2016, Kotnik in drugi,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi tožeče stranke menijo, da so tožene stranke resno kršile načelo varstva legitimnih pričakovanj. Navajajo, da so jim tožene stranke dale skladna in natančna zagotovila, da Republiki Ciper ne bodo naloženi škodljivi ukrepi. Ta zagotovila naj bi izhajala, prvič, iz dopisa z dne 11. februarja 2013, ki ga je na izvršna direktorja zadevnih bank naslovil direktor urada guvernerja CBC v imenu Eurosistema, drugič, iz zaveze Euroskupine z dne 21. januarja 2013 glede možnosti, da se ponudi FP na podlagi političnega dogovora, sklenjenega novembra 2012, tretjič, iz obravnavanja držav članic, katerih valuta je euro in ki so finančno pomoč prejele pred Republiko Ciper, in četrtič, iz sklepa ECB, da se ELA dovoli za precej dolgo obdobje.
Tožeče stranke dodajajo, da lahko ti akti in ravnanja pri njih vzbudijo legitimna pričakovanja ne samo posamično, ampak tudi kot celota. Po mnenju tožečih strank imajo ti akti in ravnanja namreč kumulativni učinek, s katerim se je še okrepilo zagotovilo, da ne bo sprejet noben ukrep reševanja s sredstvi upnikov.
a)

Obstoj legitimnih pričakovanj zaradi dopisa z dne 11. februarja 2013
Tožeče stranke trdijo, da je v dopisu z dne 11. februarja 2013, naslovljenem na izvršna direktorja zadevnih bank, direktor urada guvernerja CBC obema v imenu Eurosistema dal jasna, natančna, brezpogojna in zakonita zagotovila, da pravice njunih imetnikov vlog ne bodo omejene (glej tudi točke od 366 do 368 zgoraj). V zvezi s tem po eni strani opozarjajo, da v skladu s členom 282(1) PDEU Eurosistem sestavljajo ECB in centralne banke držav članic, katerih valuta je euro, ki vodijo monetarno politiko Unije, in po drugi strani, da je v izjavi o poslanstvu Eurosistema navedeno, da zastopa enotno stališče. Vsak razumen opazovalec naj bi torej domneval, da zadevni dopis zavezuje Eurosistem, vključno z ECB, ki naj bi kršila legitimna pričakovanja tožečih strank, ker je nato od Republike Ciper zahtevala spoštovanje dogovora o pogojih. Če je ECB kljub temu menila, da v tem dopisu njeno stališče ni ustrezno predstavljeno, bi morala dati javno izjavo in popraviti napake, ki jih vsebuje. Vendar naj ECB ne bi dala nobene take izjave, zaradi česar naj bi se lahko uveljavljala njena odgovornost.
Tožene stranke izpodbijajo utemeljitev tožečih strank.
V zvezi s tem je treba na prvem mestu ugotoviti, da dopis z dne 11. februarja 2013 ne vsebuje ničesar takega, da bi lahko razumen in preudaren bralec sklepal, da je mogoče njegovo vsebino pripisati Eurosistemu ali ECB.
Najprej, ta dopis je na izvršna direktorja zadevnih bank namreč naslovila oseba, ki ga je podpisala kot vodja komunikacij in kabineta guvernerja CBC. Ta oseba nikjer ne navaja, da se izraža v imenu Eurosistema. Nasprotno, kot je razvidno iz samega besedila navedenega dopisa, zgolj izraža mnenje CBC in se ne sklicuje niti na organe niti na pravila delovanja Eurosistema:
„Po objavi članka v časniku
Financial Times
z dne 10. februarja 2013, naslovljenega ‚Predlog radikalnega reševanja Cipra‘, želi [CBC] poudariti, da je vsak ukrep, s katerim se zmanjšuje ali omejuje lastninska pravica imetnikov vlog ali se jim ta pravica odvzema, v nasprotju z določbami ustave Republike Ciper in člena 1 Dodatnega protokola št. 1 k [EKČP], s katerimi se ščiti lastninska pravica in ki so ključne za delovanje tržnega gospodarstva.
Zato kakršno koli drugačno namigovanje ni le brez pravne podlage, ampak ga tudi ni mogoče jemati resno.“
Že res, da je, kot poudarjajo tožeče stranke, v glavi tega dopisa logotip CBC, pod katerim z velikimi črkami sledita navedbi „Central Bank of Cyprus“ in „Eurosystem“.
Vendar razumen in preudaren bralec ne more zgolj na podlagi te glave sklepati, da je mogoče ta dopis pripisati Eurosistemu. Nasprotno, iz te glave po eni strani izhaja, da je navedeni dopis sestavljen v imenu CBC in ne Eurosistema, in po drugi strani, da je navedba „Eurosystem“ izključno informativna in kaže zgolj na to, da je CBC kot centralna banka države članice, katere valuta je euro, del Eurosistema. Prvič, črke, ki sestavljajo izraz „Eurosystem“ v glavi dopisa z dne 11. februarja 2013, so navedene pod črkami, ki sestavljajo navedbo „Central Bank of Cyprus“, in so od njih precej manjše.
Drugič, kot so tožeče stranke same priznale v odgovor na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, je navedba „Eurosystem“ najverjetneje sestavni del logotipa CBC ter je tako navedena na vseh ali vsaj na večini njenih dopisov in dokumentov. Zgolj iz navedbe na dopisu z dne 11. februarja 2013 torej ni mogoče ničesar sklepati, razen če je mogoče vse ali vsaj večino dopisov CBC pripisati Eurosistemu zgolj zato, ker je v njih navedeno, da je prva del zadnjega.
Tretjič, noga dopisa z dne 11. februarja 2013, v kateri sta navedena naslov in spletišče CBC, ne vsebuje sklicevanja na Eurosistem.
Na drugem mestu je treba poudariti, da nacionalne centralne banke opravljajo dve vrsti funkcij, in sicer, prvič, tiste, ki so predvidene s Statutom ECB, in, drugič, tiste, ki v njem niso predvidene. Slednjih ni mogoče pripisati niti ESCB niti Eurosistemu. Kot namreč upravičeno poudarja ECB, člen 14.4 Statuta ECB določa, da lahko nacionalne centralne banke opravljajo tudi funkcije, ki niso navedene v Statutu ECB, razen če Svet ECB z dvotretjinsko večino oddanih glasov ugotovi, da so te funkcije v nasprotju s cilji in nalogami ESCB. Nasprotno pa funkcije, ki jih nacionalne centralne banke izvajajo na lastno odgovornost in za svoj račun, ne veljajo za sestavni del funkcij ESCB (glej točke od 138 do 140 zgoraj).
V času dejanskega stanja pa Statut ECB med nalogami ECB ali ESCB ni določal določitve pogojev za dokapitalizacijo ali reševanje finančnih institucij. Gre torej za funkcije, ki jih nacionalne centralne banke izvajajo na lastno odgovornost in za svoj račun. V teh okoliščinah razumen in preudaren bralec ni mogel razumno meniti, da je mogoče trditev CBC glede določitve pogojev za dokapitalizacijo ali reševanje finančnih institucij pripisati Eurosistemu in da ta trditev slednjega zavezuje. Nasprotno, tak bralec je moral nujno meniti, da je CBC v dopisu z dne 11. februarja 2013 mnenje izrazila v svojem imenu in kot nacionalna centralna banka.
V nasprotju s tem, kar v bistvu trdijo tožeče stranke, niti člen 282(1) PDEU niti izjava o poslanstvu Eurosistema te ugotovitve ne izpodbijata.
Glede, na prvem mestu, člena 282(1) PDEU je treba navesti, da se ta nanaša izključno na vlogo Eurosistema na področju monetarne politike. Navedena določba se namreč glasi:
„[ECB] in nacionalne centralne banke sestavljajo [ESCB]. [ECB] in nacionalne centralne banke držav članic, katerih valuta je euro in sestavljajo Eurosistem, vodijo monetarno politiko Unije.“
Tožeče stranke torej niso mogle na podlagi člena 282(1) PDEU razumno sklepati, da bo Eurosistem zagotavljal ohranitev vrednosti vlog, zaupanih zadevnima bankama, v primeru njune dokapitalizacije ali reševanja.
Glede, na drugem mestu, izjave o poslanstvu ECB in Eurosistema je treba navesti, prvič, da je ta podobna navadni izjavi o nameri, ki nima nikakršne pravne veljave (glej po analogiji sodbo z dne 23. septembra 2015, ClientEarth in International Chemical Secretariat/ECHA,
T‑245/11
,
EU:T:2015:675
, točka
in navedena sodna praksa) in tako ni bila objavljena niti v seriji L
Uradnega lista Evropske unije
, v kateri se objavljajo pravno zavezujoči akti, niti v njegovi seriji C, v kateri se objavljajo informacije, priporočila in mnenja, ki se nanašajo na Unijo (glej po analogiji sodbo z dne 13. decembra 2012, Expedia,
C‑226/11
,
EU:C:2012:795
, točka
). Kot je namreč ECB umestno poudarila v odgovor na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, so v tej izjavi že po naravi izražena izključno prizadevanja in ni namenjena niti naložitvi obveznosti svojim avtorjem niti izčrpni predstavitvi vseh nalog in pristojnosti članic Eurosistema.
Drugič, na podlagi vsebine te izjave ni mogoče sklepati, da ima Eurosistem kakršno koli pristojnost na področju zaščite bančnih vlog v primeru dokapitalizacije ali reševanja banke. Nasprotno, iz te izjave izhaja, da je glavni cilj Eurosistema ohranjanje stabilnosti cen. Resda je v njej navedeno tudi, da si Eurosistem kot glavni finančni organ prizadeva za ohranitev finančne stabilnosti in spodbuditev finančnega povezovanja Unije. Vendar razumen in preudaren bralec ni mogel na podlagi tako ohlapne trditve sklepati, da je Eurosistem pristojen za določitev pogojev, od katerih bi lahko bila odvisna morebitna dokapitalizacija ali reševanje zadevnih bank.
Prav tako navedb, da „Eurosistem in njegove službe ob upoštevanju pravnega statusa njegovih članic izrecno delujejo kot skladna enota“ in „[v] tem duhu Eurosistem, ki deluje kot skupina, zastopa enotno stališče in je blizu evropskim državljanom“, ni mogoče razumno razlagati tako, da vsako komuniciranje nacionalne centralne banke, ki je del Eurosistema, poteka v njegovem imenu. Gre bolj za splošno in nenatančno izjavo o nameri, ki se uporablja kvečjemu na področjih, na katerih je Eurosistem pristojen.
Zato je treba ugotoviti, da tožeče stranke niso dokazale, da so lahko zaradi dopisa z dne 11. februarja 2013 imele legitimna pričakovanja, da škodljivi ukrepi ne bodo sprejeti. Še toliko manj je torej mogoče ugotoviti, da je ECB s svojimi akti in ravnanji po tem dopisu kršila navedena pričakovanja.
b)

Obstoj legitimnih pričakovanj zaradi „zaveze Euroskupine z dne 21. januarja 2013 glede možnosti, da se FP zagotovi na podlagi političnega dogovora, sklenjenega novembra 2012“
Tožeče stranke trdijo, da je Euroskupina pri njih vzbudila legitimna pričakovanja, da škodljivi ukrepi ne bodo sprejeti, ker se je 21. januarja 2013 zavezala, da bo dodelila FP Republiki Ciper na podlagi političnega dogovora, sklenjenega novembra 2012, ki ni določal sprejetja teh ukrepov. V odgovor na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča so potrdile, da je „zaveza“, na katero se sklicujejo, izjava Euroskupine z dne 21. januarja 2013, opisana v točki 18 zgoraj.
Tožene stranke izpodbijajo utemeljitev tožečih strank.
V zvezi s tem je treba na prvem mestu ugotoviti, da nič v izjavi Euroskupine z dne 21. januarja 2013 ni podobno natančnemu zagotovilu, da bodo za FP veljali samo pogoji, določeni v osnutku memoranduma o soglasju, o katerih so se takrat pogajali Republika Ciper na eni strani ter Komisija, ECB in MDS na drugi strani. Euroskupina se namreč v navedeni izjavi nikakor ni zavezala, da bo Republiki Ciper dodelila FP, za katero je ta zaprosila, temveč je samo ohlapno in na splošno opisala ta pogajanja ter zadevne strani spodbudila, naj si prizadevajo za dokončno oblikovanje delov osnutka memoranduma o soglasju.
Na drugem mestu, kot izhaja iz točk od 123 do 129 zgoraj, odobritev FP spada med pristojnosti EMS in ne med pristojnosti Euroskupine, ki sploh ni bila stranka v pogajanjih z Republiko Ciper, da bi se dokončno oblikoval osnutek memoranduma, naveden v izjavi z dne 21. januarja 2013. Torej tudi če zadnja vsebuje zagotovila glede odobritve FP Republiki Ciper, teh zagotovil ni dal pristojni organ v smislu sodne prakse, navedene v točki 404 zgoraj (glej v tem smislu sodbi z dne 30. aprila 2009, Nintendo in Nintendo of Europe/Komisija,
T‑13/03
,
EU:T:2009:131
, točka
, in z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
).
Na tretjem mestu, osnutek memoranduma o soglasju, naveden v izjavi Euroskupine z dne 21. januarja 2013 in določen 29. novembra 2012, ni bil nikoli sklenjen. Kot izhaja iz izjave Euroskupine z dne 16. marca 2013, so se ciprski organi pred sprejetjem tega osnutka memoranduma zavezali, da bodo sprejeli ukrepe, ki naj bi jih potrdil ciprski parlament, med katerimi je bila uvedba davka na vse bančne vloge (glej točki 19 in 20 zgoraj). Vendar je ciprski parlament zavrnil uvedbo tega davka (glej točko 22 zgoraj). V teh okoliščinah tožeče stranke niso mogle upravičeno pričakovati, da bo FP Republiki Ciper kljub vsemu odobrena na podlagi navedenega osnutka memoranduma o soglasju.
Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba ugotoviti, da tožeče stranke niso dokazale, da so lahko zaradi izjave Euroskupine z dne 21. januarja 2013 imele legitimna pričakovanja.
c)

Obstoj legitimnih pričakovanj zaradi obravnavanja držav članic, katerih valuta je euro in ki so finančno pomoč prejele pred Republiko Ciper
Tožeče stranke trdijo, da so imele legitimna pričakovanja, da škodljivi ukrepi ne bodo sprejeti, na podlagi dejstva, da odobritev finančne pomoči drugim državam članicam, katerih valuta je euro, in sicer Irski, Helenski republiki, Kraljevini Španiji in Portugalski republiki, ni bila pogojena s sprejetjem ukrepov reševanja s sredstvi upnikov.
Tožene stranke v zvezi s to trditvijo niso izrecno zavzele stališča.
V zvezi s tem je treba na prvem mestu poudariti, da same okoliščine, da v predhodnih fazah mednarodne finančne krize odobritev finančne pomoči ni bila pogojena s sprejetjem ukrepov, primerljivih s škodljivimi ukrepi, kot take ni mogoče šteti za natančno, brezpogojno in skladno zagotovilo, ki bi lahko pri delničarjih in imetnikih vlog v zadevnih bankah vzbudilo legitimna pričakovanja, da odobritev finančne pomoči Republiki Ciper ne bo pogojena (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 19. julija 2016, Kotnik in drugi,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, točki
in
).
Na drugem mestu je treba opozoriti, da se lahko ukrepi, od katerih je lahko odvisna odobritev finančne pomoči, ki jo zagotovi EMS (ali druge mednarodne organizacije, organi in institucije Unije ali držav), za rešitev finančnih težav, s katerimi se srečuje država, ki mora dokapitalizirati svoj bančni sistem, od primera do primera bistveno razlikujejo glede na pridobljene izkušnje in vse posebne okoliščine (glej točko 311 zgoraj). V teh okoliščinah brez jasne in izrecne zaveze pristojnih organov ni mogoče ugotoviti, da so lahko tožeče stranke upravičeno pričakovale, da bo odobritev FP pogojena z enakimi ali vsaj podobnimi pogoji, kot so veljali za odobritev finančne pomoči Irski, Helenski republiki, Kraljevini Španiji in Portugalski republiki.
Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba ugotoviti, da tožeče stranke niso dokazale, da so lahko imele legitimna pričakovanja na podlagi dejstva, da odobritev FP drugim državam članicam, katerih valuta je euro, ni bila pogojena s sprejetjem ukrepov, primerljivih s škodljivimi ukrepi.
d)

Obstoj legitimnih pričakovanj zaradi dejstva, da je ECB dovolila ELA za daljše obdobje
Tožeče stranke menijo, da imajo lahko legitimna pričakovanja na podlagi okoliščine, da je ECB za daljše obdobje CBC dovolila odobritev ELA za banko Laïki.
Tožene stranke izpodbijajo utemeljitev tožečih strank.
V zvezi s tem zadostuje ugotovitev, da tožeče stranke nikakor ne pojasnijo, zakaj je lahko dejstvo, da je ECB za daljše obdobje CBC dovolila odobritev ELA za banko Laïki, pri njih vzbudilo legitimna pričakovanja, da škodljivi ukrepi ne bodo sprejeti. Tožeče stranke tako niso dokazale, da so lahko na podlagi te okoliščine imele legitimna pričakovanja.
Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da tožeče stranke na podlagi nobenega od aktov in ravnanj, navedenih v točki 405 zgoraj in obravnavanih posamično, niso mogle imeti legitimnih pričakovanj. Zato ti akti in ravnanja niti kot celota na podlagi kumulativnega učinka pri njih niso mogli vzbuditi legitimnih pričakovanj.
Iz tega sledi, da je treba očitek tožečih strank, ki se nanaša na kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj, zavrniti.
3.

Obstoj morebitne kršitve načela enakega obravnavanja
Načelo enakega obravnavanja je splošno načelo prava Unije, določeno v členih 20 in 21 Listine (sodba z dne 14. septembra 2010, Akzo Nobel Chemicals in Akcros Chemicals/Komisija in drugi,
C‑550/07 P
,
EU:C:2010:512
, točka
). Institucije Unije so zavezane upoštevati to načelo kot višje pravilo prava Unije, ki varuje posameznike (sodbi z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
, in z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
, točka
).
Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se z načelom enakega obravnavanja zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (glej sodbo z dne 14. septembra 2010, Akzo Nobel Chemicals in Akcros Chemicals/Komisija in drugi,
C‑550/07 P
,
EU:C:2010:512
, točka
in navedena sodna praksa). Značilnosti različnih položajev in tako njihovo primerljivost je treba zlasti ugotavljati in presojati ob upoštevanju predmeta in namena zadevnih aktov, pri čemer je treba upoštevati načela in cilje področja, na katero navedeni akti spadajo (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, točka
in navedena sodna praksa).
Ker so se tožeče stranke sklicevale na kršitev načela enakega obravnavanja, morajo same natančno opredeliti primerljive položaje, v katerih so bile po njihovem mnenju obravnavane različno, ali različne položaje, v katerih so bile po njihovem mnenju obravnavane enako (glej v tem smislu sodbo z dne 12. aprila 2013, Du Pont de Nemours (France) in drugi/Komisija,
T‑31/07
, neobjavljena,
EU:T:2013:167
, točka
).
V obravnavani zadevi tožeče stranke trdijo, da so tožene stranke kršile to načelo v petih vidikih, kar tožene stranke izpodbijajo.
a)

Obstoj morebitne diskriminacije glede na upnike banke Laïki, katerih zahtevki temeljijo na ELA
Tožeče stranke trdijo, da so bili imetniki nezavarovanih vlog v banki Laïki diskriminirani glede na upnike te banke, katerih zahtevki temeljijo na ELA. Ker je bil dolg banke Laïki, ki je izhajal iz ELA, prenesen na banko BoC, naj bi se namreč lahko ti upniki obrnili na banko BoC, medtem ko naj bi se dolg banke Laïki do imetnikov nezavarovanih vlog odpisal.
Tožeče stranke dodajajo, da je prenos dolga banke Laïki, ki je izhajal iz ELA, na banko BoC za slednjo pomenil veliko breme. Posledično so bile diskriminirane še druge kategorije tožečih strank. Z zadevnim prenosom naj bi se namreč po eni strani drastično omejili zahtevki imetnikov vlog v banki BoC, po drugi strani pa naj bi se znižala vrednost delnic zadevnih bank. ECB, ki naj bi bila v ozadju ELA, in druge tožene stranke naj bi tako dajale prednost svojim interesom pred interesi tožečih strank.
Tožene stranke izpodbijajo utemeljitev tožečih strank.
V zvezi s tem je treba na prvem mestu poudariti, da prenos dolga, ki je izhajal iz ELA, na banko BoC spada med pogoje za odobritev FP. Točka 1.26 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 namreč določa:
„[Banka BoC] prevzema na podlagi postopka nakupa in prevzema ciprska sredstva [banke Laïki] po njihovi pošteni vrednosti ter njene zavarovane vloge in izpostavljenost [ELA] po nominalni vrednosti. Nezavarovane vloge [banke Laïki] bodo ostale v nekdanjem subjektu […].“
Na drugem mestu je treba opozoriti, da je, kot so tožeče stranke priznale v odgovor na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, zagotovitev ELA v pristojnosti nacionalnih centralnih bank, pri čemer je ECB pristojna samo za to, da jim prepove odobritev ELA, če je ta v nasprotju s cilji in nalogami ESCB (glej točke od 137 do 143 zgoraj). V skladu s to porazdelitvijo pristojnosti je samo CBC odobrila ELA banki Laïki in je zato do nje imela terjatev. V teh okoliščinah, kot upravičeno trdi ECB, je imela samo CBC na podlagi posojilne pogodbe, sklenjene z banko Laïki, pravico do povračila dolga, ki je nastal zaradi odobritve ELA navedeni banki. Zato so kategorije oseb, ki bi glede na utemeljitev tožečih strank (glej točki 444 in 445 zgoraj) lahko bile predmet različnega obravnavanja zaradi prenosa dolga banke Laïki, nastalega zaradi ELA, na banko BoC, na eni strani CBC ter na drugi strani imetniki nezavarovanih vlog in delničarji zadevnih bank.
Na tretjem mestu je treba navesti, da sta v različnem položaju v smislu sodne prakse, navedene v točki 441 zgoraj, na eni strani zasebni subjekt, ki je tako kot imetniki nezavarovanih vlog v zadevnih bankah in delničarji banke BoC deloval samo v svojem zasebnem premoženjskem interesu, in na drugi strani centralna banka Eurosistema, katere odločitve so vodili izključno cilji v javnem interesu. Sama okoliščina, da imajo imetniki vlog in centralna banka Eurosistema, katere odločitve vodijo taki cilji, enako vrsto terjatve do iste banke, ne more omajati te ugotovitve, tako da se z načelom enakega obravnavanja ne more zahtevati, da se ti kategoriji oseb obravnavata popolnoma enako (glej sodbi z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
, in z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
točki 108 in 109).
V obravnavani zadevi je CBC pridobila terjatev, ki izhaja iz ELA, da bi prispevala k uresničitvi cilja v splošnem interesu, ki je bil stabilizirati eno od dveh najpomembnejših ciprskih bank in s tem finančni sistem države. Iz točk 138 in 139 zgoraj namreč izhaja, da je CBC odobrila ELA banki Laïki ob izvajanju javnih pooblastil, ki jih ima na podlagi ciprskega prava. Natančneje, iz odgovora ECB na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča in dopisa CBC, ki mu je priložen, izhaja, da je ELA instrument, ki naj bi CBC omogočil izpolnitev naloge zagotovitve stabilnosti finančnega sistema, ki jo ima na podlagi povezanih določb člena 6(2)(e) in člena 46(3) zakona z dne 19. julija 2002.
Poleg tega je treba ugotoviti, da je bila, kot upravičeno poudarjata Komisija in ECB, terjatev, ki izhaja iz ELA, zavarovana s sredstvi banke Laïki. CBC je bila kot imetnica te terjatve v nasprotju z imetniki nezavarovanih vlog v zadevnih bankah torej prednostni upnik. Ker med strankami ni sporno, da se v primeru likvidacije banke terjatve imetnikov vlog v tej banki poplačajo prednostno glede na njene delničarje, delničarji banke BoC še toliko bolj ne morejo trditi, da so bili v položaju, primerljivem s CBC.
Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da položaja CBC na eni strani ter imetnikov nezavarovanih vlog v zadevnih bankah in delničarjev banke BoC na drugi strani nista bila primerljiva. Tožečim strankam torej ni uspelo dokazati, da so tožene stranke te kategorije oseb diskriminirale glede na banko CBC.
b)

Obstoj morebitne diskriminacije glede na imetnike vlog v grških podružnicah
Tožeče stranke trdijo, da so bile na podlagi državljanstva diskriminirane glede na imetnike vlog v grških podružnicah. V zvezi s tem poudarjajo, da medtem ko je bila odobritev FP pogojena s tem, da ciprski organi sprejmejo ukrep reševanja s sredstvi upnikov, ki je vplival na vloge v zadevnih bankah na Cipru, pa ni bilo podobnega pogoja v zvezi z vlogami v istih bankah v Grčiji. Te je bilo treba prenesti na grško banko, potem ko je ta pripojila grške podružnice, zato so načeloma lahko ostale nespremenjene. Ker ni nikakršne objektivne utemeljitve, naj bi tako različno obravnavanje kršilo temeljne svoboščine, zagotovljene s Pogodbo, ali naj bi bilo prepovedano s členom 18 PDEU.
Tožene stranke izpodbijajo utemeljitev tožečih strank.
Med strankami ni sporno, da so bile grške podružnice v smislu člena 4(3) Direktive 2006/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (
UL 2006, L 177, str. 1
). Prvič, te podružnice kot take so bile poslovne enote, ki so bile pravno odvisen del zadevnih bank in so neposredno izvajale vse ali nekatere posle, ki so del dejavnosti kreditnih institucij.
Drugič, v skladu s členom 4(1) Direktive 94/19, kakor je bila spremenjena z direktivama 2005/1 in 2009/14, so bili imetniki vlog v navedenih podružnicah zajeti s ciprskim sistemom jamstva za vloge.
Tretjič, iz uvodne izjave 21 ter členov od 40 do 43 Direktive 2006/48 izhaja, da so bili za nadzor finančne stabilnosti grških podružnic in zlasti njihove solventnosti odgovorni ciprski organi, saj so bili grški organi odgovorni samo za nadzor nad likvidnostjo teh podružnic in monetarnimi politikami.
Iz tega izhaja, da so imeli tožeče stranke, ki so bile imetnice vlog v zadevnih bankah na Cipru, in imetniki vlog v grških podružnicah vloge v istih bankah, za katere so veljali isti sistem jamstva za vloge in ista pravila. V teh okoliščinah v nasprotju s trditvami Sveta ni nobenega razloga za sklepanje, da zgolj različen kraj pologa vlog v okoliščinah te zadeve zadostuje za ugotovitev, da sta navedena položaja različna. Natančneje, nujnost preprečitve učinka širjenja negativnih vplivov, na katero se sklicuje Svet, ne izhaja iz objektivne razlike med položajema, ampak iz utemeljitve različnega obravnavanja dveh primerljivih položajev. Zato sta bila položaja tožečih strank, ki so bile imetnice vlog v zadevnih bankah na Cipru, in imetnikov vlog v grških podružnicah primerljiva.
V nasprotju z vlogami v grških podružnicah pa so za vloge v zadevnih bankah na Cipru veljali ukrepi reševanja s sredstvi upnikov. Zato je treba ugotoviti, da so bile tožeče stranke, ki so bile imetnice vlog v zadevnih bankah na Cipru, neugodno obravnavane v primerjavi z imetniki vlog v grških podružnicah.
S trditvami ECB te ugotovitve ni mogoče izpodbiti. ECB po eni strani trdi, da je treba vsako diskriminacijo, ki so jo utrpele tožeče stranke, šteti za „obratno diskriminacijo“, ki naj ne bi bila prepovedana s pravom Unije.
Res je, da v skladu z ustaljeno sodno prakso pravo Unije v položajih, v katerih ni podana nobena navezna okoliščina glede katerega od položajev, ki jih določa to pravo, in katerih vsa upoštevna dejstva se umeščajo v eno samo državo članico, ne nasprotuje temu, da ta država članica svoje državljane obravnava manj ugodno kot državljane druge države članice (glej v tem smislu sodbi z dne 16. junija 1994, Steen,
C‑132/93
,
EU:C:1994:254
, točka
, in z dne 1. aprila 2008, Vlada francoske skupnosti in valonska vlada,
C‑212/06
,
EU:C:2008:178
, točka
).
Vendar se ta sodna praksa ne uporablja za dejanja ali opustitve, s katerimi ena ali več institucij Unije prispevajo k takemu obravnavanju ali zahtevajo njegovo ohranitev ali nadaljnje izvajanje. V obravnavani zadevi pa je treba ugotoviti prav to, ali so tožene institucije lahko pomagale pri sprejetju in izvajanju memoranduma o soglasju, pri čemer so odobritev FP pogojile z neenakim obravnavanjem ali zahtevale njegovo ohranitev ali nadaljnje izvajanje.
Zato je treba tudi ob predpostavki, da se trditve o diskriminaciji med imetniki vlog v ciprskih bankah in imetniki vlog v grških podružnicah teh bank lahko nanašajo na položaj, katerega vsi upoštevni elementi so omejeni na ozemlje ene same države članice, zavrniti trditev ECB, da je treba vsako diskriminacijo, ki so jo utrpele tožeče stranke, šteti za „obratno diskriminacijo“, ki naj ne bi bila prepovedana s pravom Unije.
Po drugi strani ECB navaja, da je bila prodaja grških podružnic izvedena po tržni ceni in je posledično ohranila lastniški kapital zadevnih bank. Zato naj tožeče stranke s to prodajo ne bi bile dodatno postavljene v manj ugoden položaj.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je mogoče instituciji Unije očitati kršitev načela enakega obravnavanja le, če so bile zaradi zadevnega obravnavanja nekatere osebe postavljene v manj ugoden položaj kot druge. Vendar obstoja takega neugodnega položaja ni mogoče zanikati zgolj zato, ker zadevno različno obravnavanje ni povzročilo neugodnih gospodarskih posledic, saj lahko manj ugoden položaj, ki ga je treba upoštevati v zvezi z načelom enakega obravnavanja, vpliva tudi na pravni položaj osebe, ki je različno obravnavana (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, točki
in
). Vendar se utemeljitev ECB nanaša izključno na neobstoj dodatne premoženjske izgube, ki naj bi jo tožeče stranke utrpele zaradi prodaje grških podružnic. Zato ta okoliščina, tudi če je dokazana, ne more sama po sebi zadostovati kot dokaz o neobstoju diskriminacije, prepovedane s pravom Unije. Kvečjemu bi lahko bila navedena okoliščina, kot naj bi še menila ECB, upoštevna za presojo sorazmernosti morebitnega različnega obravnavanja z zastavljenim ciljem. Vendar, na prvem mestu, upoštevno vprašanje ostaja, ali so bile tožeče stranke kot imetniki vlog v zadevnih bankah na Cipru v podobnem položaju kot imetniki vlog v grških podružnicah, kar velja v obravnavani zadevi (glej točko 458 zgoraj).
V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 441 zgoraj, je torej treba preučiti, ali v obravnavani zadevi obstaja objektivna utemeljitev različnega obravnavanja tožečih strank, ki so bile imetnice vlog v zadevnih bankah na Cipru, glede na imetnike vlog v grških podružnicah.
Kot je bilo navedeno v točkah od 335 do 337 zgoraj, je bilo tako različno obravnavanje med drugim potrebno za preprečitev širitve negativnih vplivov ciprskega bančnega sistema na grški finančni sistem. Kot so se namreč tožeče stranke strinjale v odgovor na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, iz notranjega poročila ECB, priloženega repliki, izhaja, da bi lahko odbitek na vloge v grških podružnicah sprožil splošno dvigovanje vlog v Grčiji, kar bi posredno lahko še poslabšalo šibko zmogljivost financiranja grških bank, tako da bi bilo treba ELA, odobreno tem bankam, potencialno povečati na raven, ki bi potencialno presegla dejansko zmogljivost centralnih bank Eurosistema.
Tožeče stranke odgovarjajo, da s tako utemeljitvijo ni mogoče upravičiti diskriminacije, ki posredno temelji na državljanstvu in katere predmet so bile.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je različno obravnavanje utemeljeno, prvič, če temelji na objektivnem in razumnem merilu, torej če je povezano z zakonito dopustnim ciljem, ki ga zadevna zakonodaja želi doseči, in, drugič, če je sorazmerno s ciljem, ki se z zadevnim obravnavanjem želi doseči (sodba z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, točka
).
Glede, na prvem mestu, vprašanja, ali je različno obravnavanje med tožečimi strankami kot imetniki vlog v zadevnih bankah na Cipru in imetniki vlog v grških podružnicah temeljilo na objektivnem in razumnem merilu, je treba navesti, da je treba iz razlogov, navedenih v točkah 255 in 256 zgoraj, in ob upoštevanju sodne prakse ESČP (sodba ESČP z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, točki 103 in 138), cilj preprečitve splošne destabilizacije grškega finančnega sistema zaradi širitve negativnih vplivov ciprskega bančnega sistema šteti za objektiven in razumen.
Glede, na drugem mestu, sorazmernosti različnega obravnavanja med tožečimi strankami kot imetniki vlog v zadevnih bankah na Cipru in imetniki vlog v grških podružnicah je treba opozoriti, da je različno obravnavanje sorazmerno, kadar je primerno za uresničitev zastavljenih legitimnih ciljev in ne presega tega, kar je potrebno za njihovo uresničitev (glej v tem smislu sodbo z dne 13. marca 2012, Melli Bank/Svet,
C‑380/09 P
,
EU:C:2012:137
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz podobnih razlogov, kot so navedeni v točkah od 341 do 358 zgoraj, je treba ugotoviti, da je to različno obravnavanje primerno za uresničitev zastavljenih ciljev in ne presega tega, kar je za to potrebno.
Posledično je bila okoliščina, da je bila FP po eni strani pogojena s tem, da ciprski organi sprejmejo ukrep, s katerim odredijo odbitek na vloge v zadevnih bankah na Cipru, in da po drugi strani zanjo ni veljal podoben pogoj v zvezi z vlogami v Grčiji, objektivno upravičena in torej ne pomeni kršitve načela enakega obravnavanja.
Te ugotovitve ne more omajati trditev tožečih strank, da je Euroskupina predhodno spodbujala PSI kljub učinku širitve negativnih vplivov, ki bi jih ta lahko imel na ciprske banke.
Ta trditev v bistvu pomeni, da se stabilnost ciprskega finančnega sistema ni upoštevala pri sprejetju nekaterih ukrepov, namenjenih reševanju finančnih težav Helenske republike, in da se, obratno, – sicer bi bila storjena „zelo velika nedoslednost“, ki ni združljiva z načelom sorazmernosti – stabilnost grškega finančnega sistema ne bi smela upoštevati pri poznejšem sprejetju ukrepov za rešitev finančnih težav Republike Ciper.
Vendar je treba navesti, da razlogov, iz katerih so Euroskupina ali institucije Unije lahko spodbujale PSI, ni mogoče presojati brez upoštevanja posebnih okoliščin, v katerih je bil PSI sklenjen. Kot je bilo namreč poudarjeno v točkah 311 in 433 zgoraj, se lahko ukrepi, od katerih je lahko odvisna odobritev finančne pomoči, ki jo zagotovi EMS (ali druge mednarodne organizacije, organi in institucije Unije ali držav), za rešitev finančnih težav, s katerimi se srečuje država, ki mora dokapitalizirati svoj bančni sistem, od primera do primera bistveno razlikujejo glede na pridobljene izkušnje in vse posebne okoliščine.
Tožeče stranke pa niso v nobenem trenutku dokazale, da je glede na upoštevne okoliščine in pridobljene izkušnje okoliščina, da je Euroskupina predhodno spodbujala PSI kljub učinku širitve negativnih vplivov, ki bi jih ta lahko imel na ciprske banke, upravičevala to, da se v obravnavani zadevi ne upošteva tveganje širitve negativnih vplivov na grški bančni sistem.
Posledično je treba ugotoviti, da tožeče stranke niso dokazale obstoja kršitve načela enakega obravnavanja zaradi različnega obravnavanja njihovih vlog in vlog v grških podružnicah.
c)

Obstoj morebitne kršitve načela enakega obravnavanja, ki temelji na diskriminaciji glede na imetnike vlog v zadevnih bankah, katerih vloge niso presegle 100.000 EUR
Tožeče stranke trdijo, da so bile tiste med njimi, katerih vloge v zadevnih bankah so presegale 100.000 EUR, diskriminirane glede na imetnike vlog v teh bankah, katerih vloge tega zneska niso presegale. Vloge do vključno 100.000 EUR naj bi bile namreč v celoti zajete s ciprskim sistemom jamstva za vloge, medtem ko naj bi bile vloge nad tem zneskom zajete samo do višine 100.000 EUR. Okoliščina, da je Direktiva 94/19, kakor je bila spremenjena z direktivama 2005/1 in 2009/14, državam članicam nalagala, da uvedejo sistem, ki omogoča kritje vseh vlog istega imetnika do višine 100.000 EUR, naj ne bi upravičevala tega, da imetniki nezavarovanih vlog ne morejo dobiti odškodnine v primeru likvidacije, niti naj ne bi pojasnjevala, zakaj naj se za imetnika vlog v znesku 100.000 EUR ne bi uporabil odbitek, medtem ko bi se za imetnika vlog v znesku 1.000.000 EUR uporabil odbitek v višini 90 %.
Svet in ECB izpodbijata utemeljitev tožečih strank.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da diskriminacija, nad katero se pritožujejo tožeče stranke, v resnici zadeva dva ločena dela škodljivih ukrepov.
Prvič, gre za ukrep, naveden v členu 5 uredbe št. 104, ki v skladu s točko 1.26 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013 določa, da se na banko BoC prenesejo dolgovi banke Laïki do vsakega od njenih imetnikov vlog, pri čemer je meja 100.000 EUR, zneski, višji od 100.000 EUR, pa ostanejo v banki Laïki v pričakovanju njene likvidacije (glej točko 35 zgoraj). Ugotoviti je treba, da se ta ukrep brez razlikovanja uporablja za vse imetnike vlog v banki Laïki. V nasprotju s tem, kar v bistvu trdijo tožeče stranke, torej ne določa različnega obravnavanja teh imetnikov glede na znesek vlog, ki so jih zaupali tej banki.
Sama okoliščina, da za prenos vlog, zaupanih banki Laïki, v banko BoC velja enotna zgornja meja 100.000 EUR na imetnika vlog in da ima zato lahko za te imetnike vlog različne posledice glede na višino njihovih vlog, te ugotovitve ne more omajati. Edina taka razlika namreč izhaja iz uporabe omejitve jamstva v višini 100.000 EUR, ki je določena v členu 7(1a) Direktive 94/19, kakor je bila spremenjena z direktivama 2005/1 in 2009/14, in katere zakonitosti tožeče stranke ne izpodbijajo. Gre za merilo, ki je hkrati objektivno in prilagojeno potrebam delovanja bančnega sistema Unije (glej v tem smislu in po analogiji sodbi z dne 19. septembra 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou,
C‑373/11
,
EU:C:2013:567
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 30. septembra 2009, Arkema/Komisija,
T‑168/05
, neobjavljena,
EU:T:2009:367
, točka
). V uvodni izjavi 16 Direktive 94/19, kakor je bila spremenjena z direktivama 2005/1 in 2009/14, je namreč navedeno, da je namen zgoraj navedenega praga jamstva, na eni strani, v obseg kritja vključiti čim več vlog v interesu zaščite potrošnika, pa tudi stabilnosti finančnega sistema, ter, na drugi strani, upoštevati stroške financiranja sistemov jamstva in ne predpisati ravni zaščite za celotno Unijo, ki bi v nekaterih primerih lahko pospeševala nesolidno vodenje kreditnih institucij.
Drugič, gre za ukrepe pretvorbe delnic banke BoC, ki so določeni z uredbo št. 103, kakor je bila spremenjena, in katerih vsebina je povzeta v točkah 1.26 in 1.27 memoranduma o soglasju z dne 26. aprila 2013. Ta ukrep določa, da se odbitek na nezavarovane vloge v banki BoC uporablja samo za njene imetnike vlog, katerih vloge presegajo 100.000 EUR. Iz tega torej izhaja, kot upravičeno poudarjajo tožeče stranke, različno obravnavanje imetnikov vlog v banki BoC glede na to, ali znesek vlog, ki so jih zaupali slednji, presega 100.000 EUR ali ne.
Vendar v nasprotju s tem, kar trdijo tožeče stranke, to različno obravnavanje nikakor ne pomeni neenakega obravnavanja, ki je prepovedano s pravom Unije. Kot ustrezno navajata Svet in ECB, so imetniki vlog, katerih vloge v zadevnih bankah presegajo 100.000 EUR, v pravno drugačnem položaju kot imetniki vlog, katerih vloge v zadevnih bankah ne presegajo tega zneska. V skladu s členom 7(1a) Direktive 94/19, kakor je bila spremenjena z direktivama 2005/1 in 2009/14, so bile namreč vloge zadnjenavedenih v primeru nerazpoložljivosti vlog v celoti krite s ciprskim sistemom jamstva za vloge, medtem ko so bile vloge prvih krite samo do višine 100.000 EUR.
Ob upoštevanju zgoraj navedenega v obravnavani zadevi ni mogoče ugotoviti nezakonite diskriminacije tožečih strank, katerih vloge v zadevnih bankah so presegale 100.000 EUR.
d)

Obstoj morebitne kršitve načela enakega obravnavanja, ki temelji na diskriminaciji glede na imetnike vlog in delničarje bank iz drugih držav članic, katerih valuta je euro in ki so finančno pomoč prejele pred Republiko Ciper
Tožeče stranke menijo, da so bile diskriminirane glede na imetnike vlog in delničarje bank s sedežem v državah članicah, katerih valuta je euro in ki so podobno finančno pomoč, kot je FP, prejele pred Republiko Ciper. Prvič, tožeče stranke navajajo, da je bil znesek te pomoči vsakič višji od zneska FP, dodeljene Republiki Ciper, čeprav vloge in delnice bank teh držav članic niso bile prizadete. Drugič, tožeče stranke trdijo, da so grške banke prejele pomoč v višini 50 milijard EUR za izravnavo učinka PSI, čeprav naj bi ta zadevni banki prizadel bolj kot grške banke.
Tožeče stranke na podlagi tega sklepajo, da so bile posredno diskriminirane na podlagi svojega državljanstva, kar je v nasprotju s členom 18 PDEU in členom 21 Listine. Republika Ciper naj bi bila diskriminirana glede na druge države članice, katerih valuta je euro in ki so prejele pomoč, podobno FP.
Svet in ECB izpodbijata utemeljitev tožečih strank.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da se lahko ukrepi, ki lahko spremljajo finančno pomoč, ki jo EMS zagotovi za rešitev finančnih težav, s katerimi se srečuje država, ki se sooča s potrebo po dokapitalizaciji svojega bančnega sistema, od primera do primera bistveno razlikujejo glede na skupek dejavnikov, ki niso velikost pomoči glede na velikost gospodarstva te države. Med temi dejavniki so zlasti lahko, kot je navedeno v točki 311 zgoraj, gospodarske razmere v državi prejemnici, obeti za ponovno vzpostavitev uspešnega poslovanja zadevnih bank, razlogi za nastanek težav, s katerimi se te srečujejo, po potrebi vključno s pretirano velikostjo bančnega sektorja države prejemnice glede na njeno nacionalno gospodarstvo, gibanje mednarodne gospodarske konjunkture ali velika verjetnost za prihodnja posredovanja EMS (ali drugih mednarodnih organizacij, organov in institucij Unije ali držav) v podporo drugim državam v težavah, zaradi česar bi bilo morda treba preventivno omejiti zneske, namenjene posameznemu posredovanju.
V obravnavani zadevi tožeče stranke, ki bi morale v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 442 zgoraj, natančno opredeliti primerljive položaje, ki so se obravnavali različno, poleg več sklicevanj na (absolutno in relativno) velikost finančne pomoči, odobrene štirim državam članicam, katerih valuta je euro, nikakor niso pojasnile, v čem je bil položaj teh držav v času dejanskega stanja primerljiv s položajem Republike Ciper (glej točki 311 in 312 zgoraj).
Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da tožeče stranke niso dokazale, da so bile v primerljivem položaju kot imetniki vlog in delničarji bank s sedežem v državah članicah, katerih valuta je euro in ki so podobne pomoči, kot je FP, prejele pred Republiko Ciper.
Tako ni mogoče ugotoviti, da okoliščina, da je bila odobritev FP pogojena s sprejetjem ukrepov za zmanjšanje velikosti ciprskega finančnega sektorja, medtem ko odobritev finančne pomoči drugim državam članicam, katerih valuta je euro, ni bila pogojena s sprejetjem podobnih ukrepov, pomeni kršitev načela enakega obravnavanja v razmerju do tožečih strank ali, če se te lahko sklicujejo na kršitev navedenega načela v razmerju do tretje osebe, zoper Republiko Ciper.
e)

Obstoj morebitne diskriminacije glede na člane ciprskega sektorja zadružnih bank
Med strankami ni sporno, da je na eni strani Republika Ciper z 1,5 milijarde EUR dokapitalizirala ciprski centralni organ, Co-operative Central Bank (v nadaljevanju: CCB), in zadružne kreditne institucije, ki so bile povezane z njim (v nadaljevanju skupaj s CCB: sektor zadružnih bank), in da na drugi strani odobritev FP ni bila pogojena s tem, da se ta pomoč ne bo uporabila za ta namen. V zvezi s slednjim se stranke strinjajo, da je 1,5 milijarde EUR, namenjenih dokapitalizaciji ciprskega sektorja zadružnih bank, izhajalo iz FP.
Nasprotno med strankami ni sporno, da je bila odobritev FP pogojena s tem, da se ta ne bo uporabila za dokapitalizacijo zadevnih bank. Tožeče stranke zato menijo, da so bile nezakonito diskriminirane glede na člane sektorja zadružnih bank.
Tožene stranke ne zanikajo, da so bili člani sektorja zadružnih bank, ki se niso reševale s sredstvi upnikov, obravnavani ugodneje od tožečih strank. Vendar trdijo, da tako različno obravnavanje nikakor ni pomenilo nezakonite diskriminacije.
Zato je treba v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 441 zgoraj, preučiti, ali sta bili ti kategoriji oseb v primerljivem položaju in, odvisno od primera, ali je bilo njuno različno obravnavanje objektivno upravičeno.
Tožeče stranke so v odgovor na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča na eni strani navedle, da so bili sektor zadružnih bank in zadevni banki v primerljivem položaju. Po njihovem mnenju so namreč sektor zadružnih bank in zadevni banki poslovali na istem trgu in si med seboj konkurirali. Na drugi strani tožeče stranke trdijo, da je bil položaj članov sektorja zadružnih bank v celoti primerljiv s položajem imetnikov vlog v zadevnih bankah. Po mnenju tožečih strank namreč niti eni niti drugi ne morejo biti odgovorni za okoliščine, ki so Republiko Ciper pripeljale do tega, da je zaprosila za finančno pomoč.
Nasprotno pa Svet in ECB menita, da so bili člani sektorja zadružnih bank v drugačnem položaju kot tožeče stranke. Razliki, na katere se sklicujeta ECB in Svet, sta v bistvu dve. Nanašata se, prvič, na pomembnost zadevnih bank in sektorja zadružnih bank z vidika finančne stabilnosti ter, drugič, na resnost in vrsto težav, s katerimi sta se soočali ti kategoriji kreditnih institucij.
Na prvem mestu, glede pomembnosti zadevnih bank in sektorja zadružnih bank z vidika finančne stabilnosti ECB poudarja, da je imel navedeni sektor pomembno vlogo na ciprskem trgu vlog in posojil ter da bi imelo njegovo reševanje s sredstvi upnikov za nacionalno gospodarsko dejavnost in posledično za proračunski položaj Republike Ciper izrazitejše negativne posledice kot tako reševanje zadevnih bank.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da mora načeloma oseba, ki zatrjuje dejstva v podporo nekemu predlogu, predložiti dokaze o njihovi resničnosti (sklep z dne 25. januarja 2008, Provincia di Ascoli Piceno in Comune di Monte Urano/Apache Footwear in drugi,
C‑464/07 P(I
), neobjavljen,
EU:C:2008:49
, točka
; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 6. marca 2001, Connolly/Komisija,
C‑274/99 P
,
EU:C:2001:127
, točka
). V obravnavani zadevi ECB ne navaja niti najmanjšega dokaza v podkrepitev svojih trditev glede gospodarske vloge sektorja zadružnih bank, niti ne dokaže, da bi imelo njegovo reševanje s sredstvi upnikov za proračunski položaj Republike Ciper škodljivejše posledice kot tako reševanje zadevnih bank. Ko je bila ECB glede tega zaslišana na obravnavi, ni zagotovila dodatnih pojasnil.
Zato je treba zavrniti trditev ECB glede pomembnosti zadevnih bank in sektorja zadružnih bank z vidika finančne stabilnosti.
Na drugem mestu, glede težav, s katerimi so se srečevale zadevne kreditne institucije, Svet in ECB trdita, da sta bili zadevni banki v slabšem gospodarskem položaju kot sektor zadružnih bank. Natančneje, kot izhaja iz pisanj ECB pred Splošnim sodiščem, ki jih tožeče stranke v zvezi s tem ne izpodbijajo, sektor zadružnih bank v nasprotju z zadevnima bankama v času dejanskega stanja ni bil insolventen. Med strankami namreč ni sporno, da sta bili zadevni banki ob sprejetju škodljivih ukrepov insolventni. Nasprotno, iz oddelka 3.1 informacij, ki jih je CCB razkril maja 2013 na podlagi tretjega stebra baselskega okvira, in odgovorov ECB na obravnavi izhaja, da so konsolidirane stopnje solventnosti tega centralnega organa in 92 zadružnih kreditnih institucij, ki so bile povezane z njim, 31. decembra 2012 izpolnjevale veljavne regulativne zahteve. To ugotovitev potrjuje točka 20 poročila MDS iz maja 2013, saj je v njej navedeno, da se je sektor zadružnih bank na splošno štel za solventen.
Iz navedenega izhaja, da je glavna dokazljiva razlika med tožečimi strankami in člani sektorja zadružnih bank solventnost ali insolventnost zadevnih bank. V preostalem gre namreč v obeh primerih za imetnike vlog ali vlagatelje pri ciprski banki, ki se mora za nadaljnje poslovanje dokapitalizirati in v ta namen potrebuje bodisi javna sredstva bodisi reševanje s sredstvi upnikov.
Tožeče stranke tako ne zanikajo, da je lahko solventnost upoštevno merilo za utemeljitev različnega obravnavanja več bank. Kljub temu so na obravnavi trdile, da razlike, na katere se v ta namen sklicujejo tožene stranke, med katerimi je razlika v zvezi s solventnostjo zadevnih bank, temeljijo na „naknadnem upravičevanju nepravičnosti“. Tožene stranke naj bi se namreč na te razlike sklicevale šele „čez leta“, da bi pojasnile, zakaj so bili tarča imetniki vlog in delničarji zadevnih bank.
Vendar je treba ugotoviti, da listine v spisu ne potrjujejo utemeljitve tožečih strank. Iz točke 11 poročila MDS iz maja 2013 namreč izhaja, da je potreba po razlikovanju med solventnimi in insolventnimi bankami spadala med razloge, iz katerih se je reševanju s sredstvi upnikov dala prednost pred izredno dajatvijo na zavarovane in nezavarovane vloge, zaupane vsem ciprskim bankam. Zato je treba ugotoviti, da se je v času dejanskega stanja različno obravnavanje ciprskih bank glede na to, ali so bile solventne ali ne, štelo za zaželeno.
Posledično, ker položaj članov sektorja zadružnih bank ni primerljiv s položajem tožečih strank, v obravnavani zadevi ni mogoče ugotoviti nezakonite diskriminacije slednjih.
Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov je treba ugotoviti, da tožeče stranke niso dokazale, da je bilo v zvezi z njimi kršeno načelo enakega obravnavanja. Tako ni mogoče ugotoviti, da je Svet s sprejetjem Sklepa 2013/236 zahteval ohranitev ali nadaljnje izvajanje ukrepa, s katerim se krši načelo enakega obravnavanja, niti da sta Komisija in ECB z zagotovitvijo podpore škodljivim ukrepom prispevali h kršitvi tega načela.
Iz tega izhaja, da v obravnavani zadevi prvi pogoj za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti Unije ni izpolnjen, tako da je treba odškodninske zahtevke tožečih strank zavrniti.
IV.

Stroški
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
Ker tožeče stranke niso uspele, se jim v skladu s predlogi Komisije, Sveta in ECB naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti razširjeni senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC in druge tožeče stranke, katerih imena so navedena v prilogi, nosijo svoje stroške ter stroške, ki so jih priglasili Svet Evropske unije, Evropska komisija in Evropska centralna banka (ECB).

Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Reine
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 13. julija 2018.
Podpisi
Kazalo

I. Dejansko stanje

A. Pogodba o EMS

B. Finančne težave Republike Ciper in prošnja za finančno pomoč

C. Ukrepi za prestrukturiranje bank, ki jih je sprejela Republika Ciper

D. Odobritev finančne pomoči Republiki Ciper

II. Postopek in predlogi strank

III. Pravo

A. Pristojnost Splošnega sodišča

1. Pripisljivost škodljivih ukrepov toženim strankam

a) Vprašanje, ali so tožene stranke s spornimi akti zahtevale sprejetje škodljivih ukrepov

1) Izjava Euroskupine z dne 25. marca 2013

2) „Dogovor Euroskupine z dne 25. marca 2013“

3) „Sklep Sveta ECB z dne 21. marca 2013 o vračilu ELA do 26. marca [2013], razen če ne bo dosežen dogovor o svežnju za reševanje“

4) „[Sklepi] o nadaljnjem dodeljevanju ELA“, ki jih je domnevno sprejela ECB

5) Poznejši akti

b) Vprašanje, ali je Republika Ciper imela polje proste presoje, da bi se rešila zahteve po ohranitvi ali nadaljnjem izvajanju škodljivega ukrepa pretvorbe vlog v banki BoC v delnice

c) Sklepna ugotovitev o pripisljivosti sprejetja, ohranitve ali nadaljnjega izvajanja škodljivih ukrepov toženim strankam

2. Odgovornost Unije zaradi nekaterih aktov in ravnanj toženih strank

3. Sklepna ugotovitev o pristojnosti Splošnega sodišča

B. Dopustnost

1. Upoštevanje formalnih zahtev

2. Domnevno neizčrpanje nacionalnih pravnih sredstev

C. Sklepna ugotovitev o pristojnosti Splošnega sodišča in dopustnosti tožbe

D. Vsebinska presoja

1. Obstoj morebitne kršitve lastninske pravice

a) Prvi niz škodljivih ukrepov

1) Narava preučitve, ki jo je Sodišče opravilo v sodbi z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (od C‑8/15 P do C‑10/15 P)

2) Dokazi, ki so jih tožeče stranke predložile v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (od C‑8/15 P do C‑10/15 P)

3) Upoštevanje zahtev, da mora biti vsako omejevanje lastninske pravice določeno z zakonom in sorazmerno z zastavljenim ciljem

i) Zahteva, da mora biti vsako omejevanje lastninske pravice določeno z zakonom

ii) Zahteva, da mora biti vsako omejevanje lastninske pravice sorazmerno z zastavljenim ciljem

– Zmožnost prvega niza škodljivih ukrepov, da prispeva k uresničitvi zastavljenega cilja

– Sorazmernost in nujnost prvega niza škodljivih ukrepov

– Nevšečnosti, povzročene s prvim nizom škodljivih ukrepov

b) Drugi niz škodljivih ukrepov

1) Zmanjšanje nominalne vrednosti navadnih delnic banke BoC

2) Prodaja grških podružnic

c) Zatrjevana kršitev člena 14.4 Statuta ECB, pravice do dobrega upravljanja ter zahtev po enakosti in skladnosti

2. Obstoj morebitne kršitve načela varstva legitimnih pričakovanj

a) Obstoj legitimnih pričakovanj zaradi dopisa z dne 11. februarja 2013

b) Obstoj legitimnih pričakovanj zaradi „zaveze Euroskupine z dne 21. januarja 2013 glede možnosti, da se FP zagotovi na podlagi političnega dogovora, sklenjenega novembra 2012“

c) Obstoj legitimnih pričakovanj zaradi obravnavanja držav članic, katerih valuta je euro in ki so finančno pomoč prejele pred Republiko Ciper

d) Obstoj legitimnih pričakovanj zaradi dejstva, da je ECB dovolila ELA za daljše obdobje

3. Obstoj morebitne kršitve načela enakega obravnavanja

a) Obstoj morebitne diskriminacije glede na upnike banke Laïki, katerih zahtevki temeljijo na ELA

b) Obstoj morebitne diskriminacije glede na imetnike vlog v grških podružnicah

c) Obstoj morebitne kršitve načela enakega obravnavanja, ki temelji na diskriminaciji glede na imetnike vlog v zadevnih bankah, katerih vloge niso presegle 100.000 EUR

d) Obstoj morebitne kršitve načela enakega obravnavanja, ki temelji na diskriminaciji glede na imetnike vlog in delničarje bank iz drugih držav članic, katerih valuta je euro in ki so finančno pomoč prejele pred Republiko Ciper

e) Obstoj morebitne diskriminacije glede na člane ciprskega sektorja zadružnih bank

IV. Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.
(
)	Seznam drugih tožečih strank je priložen le različici, ki se vroči strankam.