CELEX: 62019CJ0928
Pritožba
Pravo institucij
Socialna politika
Člena 154 in 155 PDEU
Socialni dialog med socialnimi partnerji na ravni Evropske unije
Obveščanje uradnikov in osebja, zaposlenega v osrednjih vladnih organih držav članic, in posvetovanje z njimi
Sporazum, sklenjen med socialnimi partnerji
Skupna zahteva podpisnic tega sporazuma, naj se ta sporazum izvaja na ravni Unije
Zavrnitev Evropske komisije, da Svetu Evropske unije predloži predlog sklepa
Stopnja sodnega nadzora
Obveznost obrazložitve sklepa o zavrnitvi

European Federation of Public Service Unions (EPSU) s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 24. oktobra 2019, EPSU in Goudriaan/Komisija (
T‑310/18
,
EU:T:2019:757
; v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to sodišče zavrnilo tožbo za razglasitev ničnosti sklepa Evropske komisije z dne 5. marca 2018 (v nadaljevanju: sporni sklep), s katerim je bilo zavrnjeno, da se Svetu Evropske unije predloži predlog sklepa, s katerim se na ravni Unije izvaja sporazum z naslovom „Splošni okvir za obveščanje uradnikov in zaposlenih v osrednjih vladnih organih [držav članic] in posvetovanje z njimi“, ki sta ga sklenila delegacija sindikatov nacionalnih in evropskih uprav (
Trade Unions' National and European Administration Delegation
, v nadaljevanju: TUNED) in delodajalci evropske javne uprave (
Employeurs de l’administration publique européenne
, v nadaljevanju: EAPE) (v nadaljevanju: zadevni sporazum).
Pravni okvir
Člen 151 PDEU določa:
„[Evropska] [u]nija in države članice si ob upoštevanju temeljnih socialnih pravic, kakor so določene v Evropski socialni listini, podpisani v Torinu 18. oktobra 1961, in v Listini Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev iz leta 1989, prizadevajo za naslednje cilje: spodbujanje zaposlovanja, izboljšanje življenjskih razmer in delovnih pogojev, tako da se ob ohranitvi izboljšav omogoči njihova harmonizacija, ustrezno socialno zaščito, dialog med socialnimi partnerji, razvoj človeških virov za trajno visoko zaposlenost in boj proti izključenosti.
V ta namen Unija in države članice izvajajo ukrepe, ki upoštevajo različnost prakse posameznih držav članic, zlasti na področju pogodbenih odnosov, ter potrebo po ohranitvi konkurenčnosti gospodarstva Unije.
Države članice menijo, da takšen razvoj ne bo nastal le na podlagi delovanja notranjega trga, ki bo dajal prednost harmonizaciji socialnih sistemov, marveč tudi na podlagi postopkov, predvidenih v Pogodbah, in približevanja določb zakonov ali drugih predpisov.“
Člen 152, prvi odstavek, PDEU določa:
„Unija priznava in spodbuja vlogo socialnih partnerjev na ravni Unije ob upoštevanju različnosti nacionalnih sistemov. Pospešuje dialog med socialnimi partnerji ob upoštevanju njihove avtonomije.“
Člen 153(1)(e) PDEU določa:
„1.   Z namenom doseči cilje iz člena 151 Unija podpira in dopolnjuje dejavnosti držav članic na naslednjih področjih:
[…]
(e)
obveščanje delavcev in posvetovanje z njimi;
[…]“
Člen 154 PDEU določa:
„1.   Naloga Komisije je spodbujati posvetovanja med socialnimi partnerji na ravni Unije in zato sprejme vse ustrezne ukrepe za olajšanje njihovega dialoga, pri čemer partnerjem zagotovi uravnoteženo podporo.
2.   V ta namen se Komisija pred predložitvijo predlogov na področju socialne politike posvetuje s socialnimi partnerji o možni usmeritvi ukrepov Unije.
3.   Če po teh posvetovanjih Komisija oceni, da so ukrepi Unije priporočljivi, se s socialnimi partnerji posvetuje o vsebini predvidenega predloga. Socialni partnerji predložijo Komisiji mnenje ali, kadar je to primerno, priporočilo.
4.   Pri posvetovanjih iz odstavkov 2 in 3 lahko socialni partnerji obvestijo Komisijo, da želijo začeti postopek, predviden v členu 155. Postopek ne sme trajati več kakor devet mesecev, razen če se zadevni socialni partnerji in Komisija skupaj ne odločijo za podaljšanje.“
Člen 155 PDEU določa:
„1.   Če socialni partnerji tako želijo, lahko dialog med njimi na ravni Unije privede do pogodbenih razmerij, tudi sporazumov.
2.   Sporazumi, sklenjeni na ravni Unije, se izvajajo bodisi v skladu s postopki in prakso socialnih partnerjev in držav članic ali v zadevah iz člena 153 na skupno zahtevo podpisnic s sklepom Sveta, sprejetim na predlog Komisije. Obvesti se Evropski parlament.
Svet odloča soglasno, kadar zadevni sporazum vsebuje eno ali več določb, ki se nanašajo na eno od področij, pri katerih je za sprejetje potrebno soglasje v skladu s členom 153(2).“
Dejansko stanje in sporni sklep
Dejansko stanje, ki je navedeno v točkah od 1 do 6 izpodbijane sodbe, je mogoče za potrebe tega postopka povzeti, kot sledi.
Komisija je s posvetovalnim dokumentom C(2015) 2303 final z dne 10. aprila 2015, naslovljenim „Prva faza posvetovanja s socialnimi partnerji v skladu s členom [154 PDEU] v zvezi s konsolidacijo direktiv Unije o pravici delavcev do obveščenosti in posvetovanja z njimi“, na podlagi člena 154(2) PDEU pozvala socialne partnerje, naj se opredelijo do morebitne usmeritve ukrepa Unije v zvezi s konsolidacijo Direktive Sveta 98/59/ES z dne 20. julija 1998 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi s kolektivnimi odpusti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 327), Direktive Sveta 2001/23/ES z dne 12. marca 2001 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi z ohranjanjem pravic delavcev v primeru prenosa podjetij, obratov ali delov podjetij ali obratov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 98) in Direktive 2002/14/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2002 o določitvi splošnega okvira za obveščanje in posvetovanje z delavci v Evropski skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 219) (v nadaljevanju skupaj: direktive o obveščanju delavcev in posvetovanju z njimi). To posvetovanje naj bi se med drugim nanašalo na morebitno razširitev področja uporabe direktiv o obveščanju delavcev in posvetovanju z njimi na uradnike in zaposlene v osrednjih vladnih organih držav članic.
Socialna partnerja, ki sta člana odbora za socialni dialog osrednjih vladnih organov (
Social Dialogue Committee for Central Government Administrations
, v nadaljevanju: SDC CGA), in sicer TUNED in EAPE, sta 2. junija 2015 na podlagi člena 154(4) PDEU Komisijo obvestila o svoji pripravljenosti za pogajanja in sklenitev sporazuma na podlagi člena 155(1) PDEU.
TUNED in EAPE sta 21. decembra 2015 podpisala zadevni sporazum.
TUNED in EAPE sta z dopisom z dne 1. februarja 2016 na Komisijo naslovila skupno zahtevo, naj Svetu na podlagi člena 155(2) PDEU predstavi predlog sklepa za izvajanje zadevnega sporazuma na ravni Unije.
Komisija je 5. marca 2018 sprejela sporni sklep, s katerim je zavrnila predložitev tega predloga sklepa Svetu.
Komisija je v spornem sklepu v bistvu navedla, prvič, da so osrednji vladni organi držav članic podrejeni tem vladam, da izvajajo naloge javne oblasti in da so njihova struktura, organizacija ter delovanje v celoti v pristojnosti držav članic. Drugič, Komisija je navedla, da določbe, ki zagotavljajo določeno stopnjo obveščenosti uradnikov in zaposlenih v navedenih vladnih organih ter posvetovanja z njimi, obstajajo že v več državah članicah. Tretjič, Komisija je menila, da je pomen navedenih organov odvisen od stopnje centralizacije ali decentralizacije držav članic, tako da bi se v primeru izvajanja zadevnega sporazuma s sklepom Sveta raven varstva zadevnih uradnikov in zaposlenih znatno razlikovala med državami članicami.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
EPSU, združenje, ki združuje evropske sindikate, ki zastopajo delavce v javnih službah in ki je skupaj z Evropsko konfederacijo neodvisnih sindikatov (
Confédération européenne des syndicats indépendants
, v nadaljevanju: CESI) ustanovilo TUNED, in Jan Willem Goudriaan, generalni sekretar združenja EPSU (v nadaljevanju skupaj: tožeči stranki na prvi stopnji), sta 15. maja 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa.
Tožeči stranki na prvi stopnji sta v utemeljitev tožbe navedli dva tožbena razloga. S prvim tožbenim razlogom, ki se je nanašal na napačno uporabo prava glede obsega pristojnosti Komisije, sta v bistvu trdili, da Komisija v skladu s členom 155(2) PDEU ne more zavrniti, da Svetu predloži predlog sklepa o izvajanju zadevnega sporazuma na ravni Unije. Njun drugi tožbeni razlog se je nanašal na nezadostnost in očitno napačno obrazložitev spornega sklepa.
(popravljeno s sklepom z dne 9. septembra 2021) Splošno sodišče je tožbo tožečih strank na prvi stopnji z izpodbijano sodbo v celoti zavrnilo in vsaki od strank naložilo, naj nosi svoje stroške.
Natančneje, Splošno sodišče je v zvezi s preizkusom utemeljenosti navedene tožbe zavrnilo prvi tožbeni razlog zlasti s tem, da je v točkah od 49 do 90 izpodbijane sodbe podalo jezikovno, sistematično in teleološko razlago člena 155(2) PDEU ter na podlagi tega ugotovilo, da institucijam Unije ni treba ugoditi skupni zahtevi, ki so jo vložile podpisnice nekega sporazuma za izvajanje tega sporazuma na ravni Unije. Nato je v točkah od 91 do 102 te sodbe preučilo pravila, načela in cilje Unije, ki sta jih tožeči stranki na prvi stopnji navedli v podporo njuni razlagi te določbe. Splošno sodišče je v točki 104 navedene sodbe ugotovilo, da Komisija s tem, da je zavrnila predložitev predloga sklepa o izvajanju zadevnega sporazuma na ravni Unije Svetu, ni napačno uporabila prava glede obsega svojih pristojnosti.
Splošno sodišče je v zvezi z drugim tožbenim razlogom v točkah od 106 do 140 izpodbijane sodbe preučilo, ali je Komisija v spornem sklepu izpolnila obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU in ali je bila obrazložitev iz tega sklepa utemeljena. Splošno sodišče je, potem ko je ugotovilo, da je treba v zvezi s spornim sklepom opraviti omejeni nadzor, presodilo, da ta sklep izpolnjuje obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU in da so bili vsi trije deli izpodbijane obrazložitve navedenega sklepa utemeljeni.
Predlogi strank pred Sodiščem
Združenje EPSU s pritožbo Sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijano sodbo razveljavi;
–
sporni sklep razglasi za ničen in
–
Komisiji naloži plačilo stroškov postopka na prvi stopnji in pritožbe.
Komisija Sodišču predlaga, naj:
–
pritožbo zavrne in
–
združenju EPSU naloži plačilo stroškov.
J. W. Goudriaan je z vlogo, ki je bila v sodnem tajništvu Sodišča vložena 2. marca 2020, Sodišče obvestil, da ne želi biti stranka v pritožbenem postopku.
Pritožba
Združenje EPSU v utemeljitev pritožbe navaja štiri pritožbene razloge.
Zaporedno je treba preučiti drugi, prvi, tretji in nato četrti pritožbeni razlog.
Drugi pritožbeni razlog: napačna uporaba prava pri razlagi členov 154 in 155 PDEU
Trditve strank
Združenje EPSU z drugim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče pri jezikovni, sistematični in teleološki razlagi členov 154 in 155 PDEU napačno uporabilo pravo, zlasti v zvezi s pristojnostmi, ki jih ima Komisija v postopku v zvezi z izvajanjem sporazumov, sklenjenih med socialnimi partnerji na ravni Unije, v skladu s členom 155(2) PDEU. Združenje EPSU v zvezi s tem v bistvu trdi, da mora Komisija v skladu z zadnjenavedeno določbo, razen če ugotovi nezadostno reprezentativnost podpisnic nekega sporazuma ali nezakonitost določb tega sporazuma, ugoditi skupni zahtevi podpisnic za izvajanje navedenega sporazuma na ravni Unije in Svetu v ta namen predložiti predlog sklepa.
Na prvem mestu, združenje EPSU glede jezikovne razlage člena 155(2) PDEU trdi, da je Splošno sodišče v točkah od 49 do 63 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo. V zvezi s tem trdi, da izraz „
shall be implemented
“, uporabljen v angleški različici te določbe, izraža obveznost Komisije, da Svetu predloži predlog sklepa o izvajanju sporazuma, sklenjenega med zadevnimi socialnimi partnerji, na ravni Unije. Združenje EPSU trdi tudi, da to, da sta bili metodi izvajanja sporazuma med socialnimi partnerji na podlagi člena 155(2) PDEU združeni v istem stavku, ne zmanjšuje zavezujoče narave obveznosti institucij na podlagi drugega postopka, saj so za izbiro metode, ki jo je treba uporabiti, pristojni socialni partnerji in ne institucije.
Na drugem mestu, združenje EPSU glede sistematične in teleološke razlage člena 155(2) PDEU trdi, da je Splošno sodišče v točkah 34, 62, 63, od 69 do 82, 87, 89, od 93 do 100 in 109 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo.
Prvič, združenje EPSU v bistvu trdi, da je Splošno sodišče v škodo socialnih partnerjev in Sveta napačno razširilo vlogo Komisije v okviru postopka iz členov 154 in 155 PDEU.
Drugič, združenje EPSU izpodbija razlago Splošnega sodišča iz točk od 74 do 77, 87 in 96 izpodbijane sodbe v zvezi s potekom postopka iz členov 154 in 155 PDEU.
Tretjič, združenje EPSU trdi, da je Splošno sodišče v točkah od 74 do 76 izpodbijane sodbe napačno razlagalo točko 84 sodbe z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), iz katere naj bi izhajalo, da so pristojnosti Komisije v okviru postopka iz členov 154 in 155 PDEU omejene na nadzor reprezentativnosti socialnih partnerjev podpisnikov zadevnega sporazuma in nadzor nad zakonitostjo določb tega sporazuma, nasprotno pa naj v tej sodbi ne bi bil naveden nadzor nad primernostjo tega, da se Svetu predloži predlog sklepa za izvajanje navedenega sporazuma na ravni Unije.
Četrtič, združenje EPSU trdi, da je Splošno sodišče v točkah 82 in od 94 do 98 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo pri opredelitvi vloge Parlamenta v okviru postopka iz členov 154 in 155 PDEU glede na vlogo socialnih partnerjev. V zvezi s tem združenje EPSU ob opiranju zlasti na točko 89 sodbe z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), trdi, da so pristojnosti Parlamenta in socialnih partnerjev različne in dopolnilne.
Komisija prereka trditve združenja EPSU in se strinja z razlago členov 154 in 155 PDEU ter sodbe z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), ki jo je podalo Splošno sodišče.
Presoja Sodišča
Na prvem mestu, v zvezi navedbami združenja EPSU glede napačne jezikovne razlage člena 155(2) PDEU, ki naj bi jo podalo Splošno sodišče, je treba ugotoviti, da iz besedila te določbe izhaja, da se sporazumi, ki so jih sklenili socialni partnerji na ravni Unije, izvajajo bodisi v skladu s postopki in prakso socialnih partnerjev in držav članic bodisi – v zadevah iz člena 153 PDEU – na skupno zahtevo podpisnic teh sporazumov s sklepom Sveta, sprejetim na predlog Komisije.
Kot je Splošno sodišče pravilno poudarilo v točki 59 izpodbijane sodbe, je lahko namen uporabe zavezujočega izraza „
intervient
“ v francoski različici člena 155(2), prvi pododstavek, PDEU ali „
shall be implemented
“ v angleški različici te določbe pojasniti, da je treba sporazum, ki so ga na ravni Unije sklenili socialni partnerji, obvezno izvajati v skladu z enim od dveh alternativnih postopkov, in sicer v skladu s postopki in prakso socialnih partnerjev in držav članic ali v zadevah iz člena 153 PDEU v skladu s posebnim postopkom, po katerem se akt sprejme na ravni Unije.
Natančneje, v zvezi z izvajanjem takega sporazuma na ravni Unije je treba poudariti, da člen 155(2), prvi pododstavek, PDEU določa le, da se lahko izvaja s sklepom Sveta, sprejetim na skupno zahtevo podpisnic zadevnega sporazuma in na predlog Komisije, ne da bi bilo navedeno, ali je Komisija tak predlog dolžna predložiti Svetu.
Iz tega izhaja, da Splošnega sodišča ni mogoče grajati za to, da je v točki 60 izpodbijane sodbe presodilo, da zgolj na podlagi zavezujočih izrazov „
intervient
“, ki je uporabljen v francoski različici člena 155(2), prvi pododstavek, PDEU, in „
shall be implemented
“, uporabljenega v angleški različici te določbe, ni mogoče ugotoviti, da je Komisija Svetu dolžna predložiti predlog sklepa, kadar prejme skupno zahtevo podpisnic nekega sporazuma.
Te ugotovitve ni mogoče omajati s trditvijo združenja EPSU, ki poleg tega ni utemeljena, da to, da sta v členu 155(2) PDEU v istem stavku navedena oba postopka, določena za izvajanje sporazuma med socialnimi partnerji, ne more omiliti zavezujoče narave obveznosti, ki jih imajo institucije Unije na podlagi drugega od teh postopkov. V zvezi s tem je treba natančneje navesti, da združenje EPSU ne navaja razlogov, iz katerih naj bi bilo iz dejstva, da prvotno izbiro med alternativnima postopkoma, navedenima v tem stavku, opravijo socialni partnerji, razvidno, da se zadevna zavezujoča izraza nanašata posebej na drugi postopek, tako da bi bila Komisija tak predlog dolžna predložiti Svetu.
Splošno sodišče je prav tako v točki 62 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da bi jezikovna razlaga člena 155(2) PDEU, ki sta jo predlagali tožeči stranki na prvi stopnji, poleg tega, da bi morala Komisija vsekakor Svetu predložiti predlog sklepa za izvajanje sporazuma, sklenjenega med socialnimi partnerji, na ravni Unije, pomenila tudi, da bi moral Svet ta sporazum izvajati in sprejeti zadevni sklep.
Navesti pa je treba, da združenje EPSU priznava, da ima Komisija pravico, da v nekaterih okoliščinah Svetu ne predloži takega predloga, če ne bi bila dosežena reprezentativnost socialnih partnerjev podpisnikov zadevnega sporazuma ali če določbe tega zakonika ne bi bile zakonite. Natančneje, v zvezi s Svetom bi bil, če bi se sprejela jezikovna razlaga, ki sta jo predlagali tožeči stranki na prvi stopnji, drugemu pododstavku člena 155(2) PDEU, ki določa, da Svet o predlogu Komisije odloča soglasno, kadar zadevni sporazum vsebuje določbe, ki se nanašajo na nekatera področja – kar nikakor ne bi bilo smiselno, če bi bil Svet dolžan sprejeti sklep, ki ga je predložila Komisija – odvzet polni učinek.
Nazadnje je treba navesti, da je Splošno sodišče v točki 63 izpodbijane sodbe ugotovilo, da bi razlaga, ki sta jo zagovarjali tožeči stranki na prvi stopnji, pomenila, da bi morali socialni partnerji in države članice, kadar socialni partnerji ne vložijo skupne zahteve za izvajanje sporazuma na ravni Unije, ta sporazum izvajati na svoji ravni v skladu s svojimi postopki in v skladu s svojimi praksami, kar bi bilo v nasprotju z namero enajstih držav članic, ki so podpisnice Sporazuma o socialni politiki, sklenjenega med državami članicami Evropske skupnosti, razen Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska (
UL 1992, C 191, str. 91
). Čeprav pa združenje EPSU v pritožbi trdi, da je Splošno sodišče napačno razlagalo to, o čimer se je EAPE sporazumel, je treba ugotoviti, da ta trditev nikakor ni podprta in z njo ni mogoče omajati ugotovitve Splošnega sodišča v tej točki izpodbijane sodbe v zvezi z izjavo št. 2, priloženo k temu sporazumu.
Splošno sodišče torej v okviru jezikovne razlage člena 155(2) PDEU, iz katere je razvidno, da je namen zavezujočih izrazov, uporabljenih v francoski in angleški različici, le pojasniti, da se alternativna postopka iz te določbe izključujeta, kar je, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 49 sklepnih predlogov, podkrepljeno z več drugimi jezikovnimi različicami te določbe, ni napačno uporabilo prava.
Na drugem mestu, združenje EPSU v zvezi s svojimi trditvami glede napačne sistematične in teleološke razlage člena 155(2) PDEU, ki naj bi jo podalo Splošno sodišče, zatrjuje, prvič, da je Splošno sodišče v točkah 34, od 63 do 81 in 93 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo pri razlagi člena 17(1) in (2) PEU, ker naj se s to splošno določbo pristojnosti Komisije ne bi mogle razširiti prek meja, določenih v členih 154 in 155 PDEU, saj sta ta člena
lex specialis
.
Navesti pa je treba, da združenje EPSU ne pojasnjuje razlogov, iz katerih bi bilo treba člena 154 in 155 PDEU šteti za
lex specialis
glede na člen 17(1) in (2) PEU. Trdi le, da člen 17 PEU ne more imeti prednosti pred členoma 154 in 155 PDEU.
Poleg tega iz teh točk izpodbijane sodbe tudi ne izhaja, da se je Splošno sodišče oddaljilo od členov 154 in 155 PDEU, da bi namesto teh določb uporabilo člen 17 PEU. Nasprotno, Splošno sodišče je v točki 93 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da „se Komisija s tem, da poda presojo primernosti izvajanja sporazuma, ki so ga sklenili socialni partnerji, na ravni Unije, omejuje na izvajanje pristojnosti, ki jih ima na podlagi člena 155(2), prvi pododstavek, PDEU v povezavi s členom 17, od (1) do (3), PEU“.
Poleg tega je treba navesti, da spada pristojnost predlaganja izvajanja sporazuma, sklenjenega med socialnimi partnerji, na ravni Unije v smislu člena 155(2), prvi pododstavek, PDEU, v okvir pristojnosti, ki so s Pogodbama podeljene Komisiji, zlasti s členom 17 PEU.
V zvezi s tem so pristojnosti, ki so s Pogodbama podeljene Komisiji, med drugim, da v skladu s členom 17(1) PEU spodbuja splošni interes Unije in da za to po potrebi sprejema ustrezne pobude.
Na posebnem področju socialne politike je namen naslova X tretjega dela Pogodbe DEU, kot je generalni pravobranilec opozoril v točki 73 sklepnih predlogov, med drugim spodbujati vlogo socialnih partnerjev in olajšati dialog med njimi ob spoštovanju njihove avtonomije, člen 154(1) PDEU pa določa, da je naloga Komisije med drugim spodbujati posvetovanja med socialnimi partnerji na ravni Unije. Poleg tega je bila socialnim partnerjem v posebnem okviru izvajanja sporazumov, sklenjenih med socialnimi partnerji na ravni Unije, s členom 155(2) PDEU podeljena pravica, ki je primerljiva s pravico, ki jo imata splošneje na podlagi členov 225 in 241 PDEU Parlament in Svet, da od Komisije zahtevata, naj predloži ustrezne predloge za izvajanje Pogodb.
Vendar člen 155(2) PDEU z izrazom „na predlog Komisije“ tej instituciji podeljuje posebno pristojnost, ki je, čeprav jo je mogoče izvajati le na podlagi skupne zahteve socialnih partnerjev, po vložitvi take zahteve podobna splošni pravici do predlaganja zakonodajnih aktov, določeni v členu 17(2) PEU, saj je obstoj predloga Komisije predhodni pogoj za sprejetje sklepa Sveta na podlagi te določbe. Ta pristojnost spada v okvir vloge, ki je Komisiji podeljena s členom 17(1) PEU, ki je v tem okviru ta, da ob upoštevanju splošnega interesa Unije presodi, ali je Svetu primerno predložiti predlog na podlagi sporazuma, ki so ga socialni partnerji sklenili zaradi njegovega izvajanja na ravni Unije.
V zvezi s tem je treba tudi opozoriti, da v skladu s členom 13(2) PEU vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi. Ta določba izraža načelo institucionalnega ravnovesja, ki je značilnost institucionalnega okvira Unije in ki pomeni, da mora vsaka od institucij izvajati svoje pristojnosti ob ustreznem upoštevanju pristojnosti drugih institucij (sodba z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, točka
in navedena sodna praksa). Predlagalna pristojnost Komisije iz člena 17(2) PEU pa je eden od izrazov tega načela (sodba z dne 19. decembra 2019, Puppinck in drugi/Komisija,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, točka
). Enako velja v posebnem okviru izvajanja sporazumov, sklenjenih med socialnimi partnerji na ravni Unije, za posebno pristojnost, ki je Komisiji podeljena s členom 155(2) PDEU.
Z razlago člena 155(2) PDEU, ki jo predlaga združenje EPSU, bi se torej ogrozilo navedeno ravnovesje, Komisija pa bi lahko bila ovirana pri izvajanju svojega poslanstva, na katerega je bilo opozorjeno v točki 45 te sodbe, ki je v skladu s členom 17(1) PEU spodbujati splošni interes Unije. S tako razlago bi namreč interesi samih socialnih partnerjev podpisnikov sporazuma prevladali nad nalogo spodbujanja splošnega interesa Unije, ki je podeljena Komisiji.
Nazadnje je treba opozoriti, da je v skladu s členom 17(3), tretji pododstavek, PEU „Komisija […] pri izvrševanju svojih obveznosti popolnoma neodvisna“, pri čemer „člani Komisije ne smejo zahtevati niti sprejemati navodil od posameznih vlad, institucij, organov, uradov ali agencij“. Kot pa je Splošno sodišče pravilno ugotovilo v točki 78 izpodbijane sodbe, bi bila razlaga člena 155(2) PEU, v skladu s katero bi bila Komisija pri izvajanju svoje predlagalne pristojnosti Svetu dolžna predložiti predlog sklepa o izvajanju sporazuma, sklenjenega med socialnimi partnerji, na ravni Unije, v nasprotju z načelom neodvisnosti Komisije pri izvajanju svojih pooblastil, kot je določeno v členu 17(3), tretji pododstavek, PEU.
Te ugotovitve ni mogoče omajati s trditvijo združenja EPSU, da naj bi bila neodvisnost Komisije ohranjena, ker bi ta institucija Svetu svoje stališče vsekakor lahko predstavila z „obrazložitvenim memorandumom“. V obrazložitvenem memorandumu, ki je priložen predlogu Komisije, so namreč navedeni samo razlogi, ki utemeljujejo ta predlog.
Na podlagi vseh zgornjih preudarkov je treba ugotoviti, da Splošno sodišče v točkah 34, od 63 do 81 in 93 izpodbijane sodbe pri razlagi člena 17, od (1) do (3), PEU ni napačno uporabilo prava. Splošno sodišče namreč vloge Komisije ni razširilo v škodo vloge, ki jo imajo socialni partnerji in Svet v postopku iz členov 154 in 155 PDEU.
Drugič, v zvezi s trditvijo združenja EPSU, da je Splošno sodišče v točkah od 74 do 77 in 87 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo, ker je ugotovilo, da Komisija, potem ko so socialni partnerji sklenili sporazum, „ponovno pridobi nadzor nad postopkom“, da preuči, ali je primerno Svetu predložiti predlog sklepa o izvajanju takega sporazuma na ravni Unije, je treba navesti, da združenje EPSU Splošnemu sodišču očita le, da je podalo tako razlago le ob upoštevanju besedila člena 155(2) PDEU, ne da bi upoštevalo cilj in sobesedilo členov 154 in 155 PDEU.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da preudarki Splošnega sodišča v točki 74 izpodbijane sodbe izhajajo prav iz analize, ki jo je to opravilo v točkah od 71 do 73 te sodbe v zvezi z vlogo posameznih institucij in socialnih partnerjev v okviru različnih faz posvetovanja, pogajanj in izvajanja sporazumov, sklenjenih na področju socialne politike, na ravni Unije, ki so določene v členih 154 in 155 PDEU.
Splošno sodišče je torej pravilno navedlo, da lahko socialni partnerji med posvetovanjem, ki ga je začela Komisija in ki je urejeno s členom 154(2) in (3) PDEU, Komisijo obvestijo o svoji pripravljenosti za začetek postopka iz člena 155 PDEU. Dalje, ti lahko med fazo pogajanj, kot to določa člen 155(1) PDEU, vstopajo v pogodbena razmerja, vključno s sklenitvijo sporazuma. Nazadnje se začne faza izvajanja sporazuma na podlagi enega ali drugega postopka, določenega v členu 155(2) PDEU. Natančneje, ta določba glede postopka, ki omogoča izvajanje sporazuma na ravni Unije, izrecno določa, da se sklep Sveta sprejme „na predlog Komisije“ in se z njo v okviru nezakonodajnega postopka, ki ga uvaja, konkretizira predlagalna pristojnost Komisije v skladu s členom 17(2) PEU.
Iz tega izhaja, da se Splošno sodišče za to, da je prišlo do ugotovitve iz točke 74 izpodbijane sodbe, v točkah od 71 do 73 te sodbe ni oprlo izključno na besedilo člena 155(2) PDEU, temveč je upoštevalo tudi okvir, ki ga skupaj tvorijo člena 154 in 155 PDEU ter člen 17(2) PEU, pri čemer ta okvir potrjuje, kot je bilo ugotovljeno v točkah od 45 do 49 te sodbe, da so za začetek faze pogajanj in sklenitve sporazuma sicer izključno pristojni zadevni socialni partnerji, vendar je v fazi izvajanja tega sporazuma na podlagi člena 155(2) PDEU Komisija tista, ki mora preučiti, ali naj Svetu predloži predlog sklepa o izvajanju navedenega sporazuma na ravni Unije, s čimer Komisija ponovno pridobi nadzor nad postopkom.
Zato je treba zavrniti trditev združenja EPSU, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi napačno uporabilo pravo, ker je ugotovilo, da Komisija, potem ko so socialni partnerji sklenili sporazum in zahtevali njegovo izvajanje na ravni Unije, „ponovno pridobi nadzor nad postopkom“.
Tretjič, združenje EPSU trdi, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi napačno uporabilo pravo, ker naj bi razlaga, v skladu s katero Komisija izvaja „politično“ diskrecijsko pravico glede primernosti, da Svetu predloži predlog sklepa o izvajanju sporazumov, sklenjenih med socialnimi partnerji, na ravni Unije, ogrozila avtonomijo socialnih partnerjev in spremenila naravo postopka, določenega v členu 155 PDEU, s čimer bi bile kršene temeljne pravice, priznane socialnim partnerjem. Komisija naj bi tako zasedla „tretji sedež za pogajalsko mizo“, Svet pa naj ne bi imel možnosti, da izvaja svojo pristojnost v zvezi sprejetjem sporazuma, sklenjenega med socialnimi partnerji, ki naj bi se v skladu s členom 155(2) PDEU izvajal na ravni Unije.
Teh trditev ni mogoče sprejeti tudi zato, ker združenje EPSU napačno razlaga zadnjenavedeno določbo glede povezave med fazo pogajanj in fazo izvajanja sporazumov, o katerih so se socialni partnerji pogajali in jih sklenili na ravni Unije.
Člen 151, prvi odstavek, PDEU sicer določa, da je „dialog med socialnimi partnerji“ eden od ciljev Unije. Poleg tega je, kot je bilo navedeno v točki 46 te sodbe, namen določb iz poglavja X tretjega dela Pogodbe DEU o „socialni politiki“ spodbujati vlogo socialnih partnerjev in olajšati dialog med njimi ob spoštovanju njihove avtonomije.
Ta avtonomija, določena v členu 152, prvi odstavek, PDEU, pomeni, kot je Splošno sodišče pravilno navedlo v točki 86 izpodbijane sodbe, da se v fazi, v kateri se socialni partnerji pogajajo o sporazumu, ki je „izključna zadeva“ socialnih partnerjev, ti lahko prosto dogovarjajo in delujejo, ne da bi prejemali ukaze ali navodila od kogar koli, zlasti pa ne od držav članic ali institucij Unije.
Obstoj te avtonomije, ki je značilna za fazo pogajanj o morebitnem sporazumu med socialnimi partnerji, pa ne pomeni, da mora Komisija na skupno zahtevo teh partnerjev Svetu samodejno predložiti predlog sklepa o izvajanju takega sporazuma na ravni Unije, saj bi to pomenilo, da imajo socialni partnerji lastno predlagalno pristojnost, ki jim ne pripada.
Kot izhaja iz tega, kar je bilo presojeno v točkah od 47 do 49 te sodbe, bi se namreč, če bi bila posledica obstoja navedene avtonomije taka, institucionalno ravnovesje, ki izhaja iz členov 154 in 155 PDEU, spremenilo tako, da bi imeli socialni partnerji v razmerju do Komisije pristojnost, ki je nimata niti Parlament niti Svet.
Splošno sodišče je torej v točki 87 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da ima Komisija, če so se socialni partnerji svobodno pogajali in sklenili sporazum ter so podpisnice skupno zahtevale izvajanje tega sporazuma na ravni Unije, na podlagi člena 155(2) PDEU „ponovno pravico do posredovanja in ponovno pridobi nadzor nad postopkom“.
Če bi se sprejela razlaga združenja EPSU, bi se tako faza pogajanj o zadevnem sporazumu, v okviru katere imajo socialni partnerji popolno avtonomijo, ki je bila v obravnavani zadevi spoštovana, pomešala s fazo izvajanja tega sporazuma na ravni Unije, v okviru katere ti niso več aktivni udeleženci, saj – kot je Splošno sodišče opozorilo v točki 74 izpodbijane sodbe – v skladu s členom 155(2) PDEU „Svet deluje na predlog Komisije“.
Iz tega sledi, da je Splošno sodišče v točki 90 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da cilj spodbujanja vloge socialnih partnerjev in dialoga med njimi ob spoštovanju njihove avtonomije, določen v Pogodbi DEU, ne pomeni, da je Komisija dolžna ugoditi skupni zahtevi, ki so jo vložile podpisnice sporazuma in katere namen je izvajanje tega sporazuma na ravni Unije v skladu s členom 155(2) PDEU.
Poleg tega je treba opozoriti na to, da je v pravu Unije pravica pogajati se in sklepati kolektivne pogodbe, ki je določena v členu 28 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, izjemno pomembna (glej v tem smislu sodbo z dne 15. julija 2010, Komisija/Nemčija,
C‑271/08
,
EU:C:2010:426
, točka
). V obravnavanem primeru je bila ta temeljna pravica v fazi pogajanj med socialnimi partnerji zadevnega sporazuma spoštovana. Zato združenje EPSU ne more trditi, da se z razlago, ki jo je Splošno sodišče podalo v zvezi s členom 155(2) PDEU in s katero se Komisiji v položaju, v katerem se socialni partnerji odločijo, da pri tej instituciji vložijo zahtevo za izvajanje zadevnega sporazuma na ravni Unije, priznava pristojnost odločanja v fazi izvajanja tega sporazuma, kršijo temeljne pravice socialnih partnerjev.
To velja še toliko manj, ker je v skladu s členom 155(2) PDEU izvajanje sporazumov, sklenjenih na ravni Unije, vsekakor mogoče določiti v skladu s postopki in praksami socialnih partnerjev in držav članic.
Vsekakor je treba ugotoviti, da trditve, s katerimi združenje EPSU Splošnemu sodišču očita, da se je napačno oddaljilo od svoje sodne prakse, ki izhaja iz sodbe z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), ker naj bi iz te sodbe izhajalo, da so pristojnosti Komisije v okviru faze izvajanja sporazuma, sklenjenega med socialnimi partnerji, na ravni Unije na podlagi člena 155(2) PDEU omejene na nadzor nad reprezentativnostjo socialnih partnerjev podpisnikov tega sporazuma in na zakonitost navedenega sporazuma, ne pa na nadzor primernosti predložitve predloga sklepa o izvajanju tega sporazuma Svetu, temeljijo na napačni razlagi te sodbe in torej niso utemeljene.
Splošno sodišče je namreč v sodbi z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), potem ko je v točki 84 navedene sodbe navedlo, da Komisija po skupni zahtevi socialnih partnerjev za izvajanje sporazuma na ravni Unije ponovno pridobi nadzor nad postopkom, v točki 85 navedene sodbe izrecno presodilo, da mora Komisija, ko ima ponovno pravico delovati v postopku, „zlasti“ preučiti reprezentativnost podpisnic sporazuma, kar pomeni, da Splošno sodišče torej nikakor ni izključilo, da ima Komisija tudi druga pooblastila. Poleg tega, ker se vprašanje, ali ta institucija preuči primernost izvajanja sporazuma na ravni Unije, v zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba, ni postavilo, Splošnemu sodišču tega vidika ni bilo treba obravnavati.
Iz tega izhaja, da v nasprotju s trditvami združenja EPSU izraza „po potrebi“, uporabljenega v točki 84 sodbe z dne 17. junija 1998, UEAPME/Svet (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
), ni mogoče razlagati tako, da pristojnosti, ki jih ima Komisija v okviru faze izvajanja sporazuma na ravni Unije, omejuje zgolj na nadzor reprezentativnosti socialnih partnerjev in zakonitosti določb sporazuma.
Četrtič, v zvezi s trditvami združenja EPSU, v skladu s katerimi je Splošno sodišče v točkah 82 in od 98 do 94 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo v zvezi z opredelitvijo vloge Parlamenta v okviru postopka iz členov 154 in 155 PDEU v razmerju do vloge, ki je pridržana socialnim partnerjem, je treba navesti, da združenje EPSU s temi trditvami dejansko izpodbija preudarke Splošnega sodišča iz točke 82 izpodbijane sodbe, ne da bi kakor koli grajalo preudarke, ki so bili oblikovani v točkah od 94 do 98 te sodbe v zvezi z načelom demokratičnosti iz člena 10(1) in (2) PEU ter v zvezi z zatrjevanim načelom „horizontalne subsidiarnosti“.
V zvezi s točko 82 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče v delu, v katerem sta tožeči stranki na prvi stopnji trdili, da lahko socialni partnerji Komisijo prisilijo, da Svetu predloži predlog sklepa o izvajanju njihovih sporazumov na ravni Unije, pravilno navedlo, da bi socialni partnerji, če bi se sprejela taka razlaga, izvajali večji vpliv na vsebino pravnih aktov, sprejetih na področju socialne politike na podlagi členov 154 in 155 PDEU, od vpliva, ki ga lahko izvaja Parlament, ki mora biti na podlagi člena 155(2) PDEU pred sprejetjem pravnih aktov o tem zgolj obveščen.
Poleg tega je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da bi razlaga, ki sta jo zagovarjali tožeči stranki na prvi stopnji, povzročila, da bi lahko socialni partnerji Komisijo prisilili k ukrepanju na področju socialne politike, medtem ko člen 225 PDEU podeljuje Parlamentu le pravico, da od Komisije zahteva, naj Svetu predloži „ustrezne predloge glede vprašanj, o katerih meni, da je za izvajanje Pogodb treba sprejeti akt Unije“, in – če Komisija ne predloži predloga – pravico, da ga ta o razlogih obvesti. Prav tako lahko Svet na podlagi člena 241 PDEU od Komisije zahteva le, da zanj pripravi vse študije, ki so po njegovem mnenju potrebne za doseganje skupnih ciljev, in da mu predloži ustrezne predloge, ter ima pravico, da ga Komisija, če ne predloži predloga, obvesti o razlogih za to. Te ugotovitve ni mogoče omajati s trditvijo združenja EPSU, da se socialni partnerji avtonomno pogajajo o besedilu zadevnega sporazuma in ga avtonomno pripravijo in odobrijo ter da Parlament vedno sodeluje pri takem postopku, ker ga mora Komisija obvestiti.
Iz vseh navedenih preudarkov izhaja, da Splošno sodišče v nasprotju s trditvami združenja EPSU ni napačno uporabilo prava v zvezi z jezikovno, sistematično in teleološko razlago člena 155(2) PDEU in prav tako ni spremenilo institucionalnega ravnovesja, ki izhaja iz členov 154 in 155 PDEU.
Te ugotovitve ni mogoče omajati s splošno trditvijo združenja EPSU, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker ni uporabilo načel iz točke 70 sodbe z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
).
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče v točki 70 sodbe z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
), presodilo, da pristojnost za zakonodajno pobudo, ki je podeljena Komisiji s členom 17(2) PEU in členom 289 PDEU, pomeni, da se lahko ta institucija odloči, ali bo predložila predlog zakonodajnega akta, razen kadar bi to na podlagi prava Unije morala storiti.
Iz sodbe z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
), sicer izhaja, da obstajajo primeri, ki so določeni v Pogodbah in v katerih Komisija mora predložiti zakonodajni predlog.
Vendar združenje EPSU ne utemeljuje svoje trditve, da je v skladu s sodno prakso, ki izhaja iz te sodbe, izvajanje sporazuma, sklenjenega med socialnimi partnerji, na ravni Unije na podlagi člena 155(2) PDEU tak primer. Trdi namreč le, da Komisija v skladu s to določbo tak predlog mora predložiti in da mora Svet glede na besedilo sporazuma, sklenjenega med socialnimi partnerji, za katerega se želi, da bi se izvajal na ravni Unije, odločiti, ali je treba ta predlog sprejeti. To trditev je treba zato zavrniti.
Glede na vse zgoraj navedeno je treba drugi pritožbeni razlog zavrniti v celoti.
Prvi pritožbeni razlog: napačna uporaba prava v zvezi z zakonodajno naravo pravnih aktov, sprejetih na podlagi člena 155(2) PDEU
Trditve strank
Združenje EPSU s prvim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče v točkah 69, 73, 89, 96 in 100 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, da pravni akti, sprejeti s sklepom Sveta na podlagi člena 155(2) PDEU, niso zakonodajni.
V zvezi s tem, prvič, združenje EPSU trdi, da se „posledice“ direktiv, sprejetih s sklepom Sveta na podlagi člena 155(2) PDEU, ne razlikujejo od posledic direktiv, sprejetih na podlagi člena 153 PDEU.
Drugič, združenje EPSU trdi, da je Splošno sodišče v točkah 69 in 89 izpodbijane sodbe poudarilo naravo faze izvajanja zadevnega sporazuma na podlagi člena 155(2) PDEU in opredelitev akta, sprejetega na podlagi te določbe, namesto da bi poudarilo „bistvene posledice“ zadnjenavedenega akta. Poleg tega trdi, da ugotovitev Splošnega sodišča iz točke 96 izpodbijane sodbe ni združljiva na eni strani z ukrepi, sprejetimi na podlagi člena 155(2) PDEU, ki ohranijo zakonodajno naravo, in na drugi strani s sodno prakso Sodišča v zvezi z direktivami, sprejetimi na področju socialne politike.
Tretjič, združenje EPSU trdi, da je faza izvajanja sporazuma, sklenjenega med socialnimi partnerji, na ravni Unije na podlagi člena 155(2) PDEU „posebni zakonodajni postopek“ v smislu člena 289(2) PDEU. Po njegovem mnenju sklicevanje Splošnega sodišča v točki 69 izpodbijane sodbe na sodbo z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet (
C‑643/15 in C‑647/15
,
EU:C:2017:631
), ni upoštevno in ne more povzročiti, da bi ukrepi, sprejeti na podlagi člena 155(2) PDEU, izgubili svojo „predvsem zakonodajno“ naravo.
Komisija trdi, da je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti kot brezpredmeten, vsekakor pa kot neutemeljen.
Presoja Sodišča
Najprej je treba opozoriti, da je Splošno sodišče v točki 69 izpodbijane sodbe v okviru svoje sistematične razlage člena 155(2) PDEU navedlo, da faza izvajanja sporazumov, sklenjenih med socialnimi partnerji, na ravni Unije zato, ker ta določba ne vsebuje nobenega izrecnega sklicevanja na „redni zakonodajni postopek“ ali „posebni zakonodajni postopek“ v smislu člena 289(1) in (2) PDEU, ni „zakonodajni postopek“ v smislu zadnjenavedene določbe, in da ukrepi, sprejeti po tej fazi, niso „zakonodajni akti“ v smislu člena 289(3) PDEU.
V zvezi s tem je treba navesti, da je vprašanje zakonodajne narave pravnih aktov, sprejetih na podlagi člena 155(2) PDEU, ločeno od vprašanja pristojnosti, ki jo ima Komisija, da odloči o primernosti tega, da Svetu predloži predlog o izvajanju sporazumov, sklenjenih med socialnimi partnerji, na ravni Unije.
Kot je namreč generalni pravobranilec navedel v točki 72 sklepnih predlogov, je obseg te pristojnosti enak ne glede na to, ali je akt, katerega predlog je v sprejetje predložen Svetu, zakonodajni akt ali ne.
Iz tega izhaja, da je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti.
Tretji pritožbeni razlog: napačna uporaba prava s strani Splošnega sodišča pri presoji stopnje sodnega nadzora
Trditve strank
Združenje EPSU s tretjim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo v točkah od 31 do 33, 78, 79, od 109 do 112, 122 in 133 izpodbijane sodbe s tem, da je intenzivnost sodnega nadzora nad spornim sklepom na eni strani omejilo zaradi njegove politične narave in na drugi strani zaradi nevarnosti posega v neodvisnost Komisije.
Združenje EPSU v zvezi s tem opozarja, da razlaga Splošnega sodišča, v skladu s katero ima Komisija široko diskrecijsko pravico politične narave pri odločitvi, da Svetu predloži predlog sklepa o izvajanju sporazuma, sklenjenega med socialnimi partnerji, na ravni Unije, temelji na napačni razlagi določb Pogodbe DEU, njihovega okvira in cilja ter sodbe z dne 17. junija 1998,UEAPME/Svet (
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
). Združenje EPSU meni, da vloga predloga sklepa o izvajanju takega sporazuma na ravni Unije, preden ga Komisija predloži Svetu, ni politična, ampak „predvsem pravna“.
Združenje EPSU poleg tega trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo v točki 112 izpodbijane sodbe s tem, da je „vzpostavilo vzporednice“ s sodbo z dne 23. aprila 2018, One of Us in drugi/Komisija (
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
), ki je bila razglašena na področju evropske državljanske pobude. Po njenem mnenju postopek iz členov 154 in 155 PDEU ni podoben postopku evropske državljanske pobude, saj na eni strani zadnjenavedeni postopek ni niti postopek kolektivnih pogajanj niti izvajanje temeljne pravice iz člena 28 Listine o temeljnih pravicah ter na drugi strani tisti, ki začnejo tak postopek, ne sodelujejo pri pripravi besedila zakonodajnega predloga.
Komisija trditve združenja EPSU prereka. Zlasti trdi, da je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da je intenzivnost njegovega sodnega nadzora nad spornim sklepom glede na ustaljeno sodno prakso Sodišča omejena.
Presoja Sodišča
Združenje EPSU v okviru tretjega pritožbenega razloga Splošnemu sodišču v bistvu očita, da je napačno uporabilo pravo v zvezi z intenzivnostjo svojega sodnega nadzora nad spornim sklepom, in sicer v točkah od 31 do 33, 78, 79, od 109 do 112, 122 in 133 izpodbijane sodbe.
V zvezi s tem je iz točk 62 in 64 te sodbe v bistvu razvidno, da Komisija Svetu ni dolžna predložiti predloga sklepa o izvajanju sporazuma, sklenjenega med socialnimi partnerji, na ravni Unije na podlagi člena 155(2) PDEU, saj ima ta institucija diskrecijsko pravico pri odločanju o primernosti predložitve takega predloga Svetu.
Kot je Splošno sodišče pravilno navedlo v točkah 110 in 111 izpodbijane sodbe, pa iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je sodni nadzor, kadar mora institucija izvesti kompleksne presoje, načeloma omejen na preverjanje spoštovanja postopkovnih pravil in pravil obrazložitve ter na nadzor vsebinske pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja in neobstoja napačne uporabe prava, očitne napake pri presoji dejstev ali zlorabe pooblastil (glej sodbo z dne 1. julija 2008, Chronopost in La Poste/UFEX in drugi,
C‑341/06 P in C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, točka
in navedena sodna praksa). Ta omejitev sodnega nadzora je obvezna predvsem takrat, kadar morajo institucije Unije, kot je to v obravnavanem primeru, na eni strani upoštevati potencialno različne interese, kot sta med drugim splošni interes Unije in interes socialnih partnerjev, ter na drugi strani sprejeti sklepe, ki zajemajo politične odločitve (glej v tem smislu sodbi z dne 5. oktobra 1994, Nemčija/Svet,
C‑280/93
,
EU:C:1994:367
, točka
, in z dne 14. julija 2005, Rica Foods/Komisija,
C‑40/03 P
,
EU:C:2005:455
, točka
in navedena sodna praksa).
S trditvami EPSU ni mogoče omajati presoje Splošnega sodišča v zvezi s stopnjo svojega sodnega nadzora nad spornim sklepom.
Na prvem mestu je treba v zvezi s trditvijo EPSU, da diskrecijska pravica, ki jo ima Komisija pri odločitvi, da Svetu predloži predlog sklepa o izvajanju sporazuma, sklenjenega med socialnimi partnerji, na ravni Unije, ni politična, ampak „predvsem pravna“, navesti, da Komisija sicer izvede pravno presojo, kadar mora preučiti reprezentativnost podpisnic tega sporazuma in zakonitost njegovih določb v skladu s členom 155(2) PDEU. Vendar mora Komisija, kot je Splošno sodišče pravilno poudarilo v točki 79 izpodbijane sodbe, kadar odloča o predlogu zadevnih socialnih partnerjev za izvajanje navedenega sporazuma na ravni Unije, ob upoštevanju med drugim političnih, gospodarskih in socialnih preudarkov presoditi tudi primernost morebitnega izvajanja tega sporazuma na ravni Unije.
Na drugem mestu, trditev EPSU, da je Splošno sodišče v točki 112 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo s tem, da je „vzpostavilo vzporednice“ s sodbo z dne 23. aprila 2018, One of Us in drugi/Komisija (
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
), ki je bila razglašena na področju evropske državljanske pobude, ne more povzročiti razveljavitve izpodbijane sodbe, ker Splošno sodišče, kot je razvidno iz zgoraj navedene obrazložitve, pri tem, da je omejilo svoj nadzor nad zakonitostjo spornega sklepa, ni napačno uporabilo prava.
Glede na zgoraj navedene preudarke je treba ugotoviti, da Splošno sodišče s tem, da je presodilo, da je intenzivnost njegovega sodnega nadzora nad spornim sklepom v obravnavanem primeru omejena, ni napačno uporabilo prava.
Tretji pritožbeni razlog je treba zato zavrniti.
Četrti pritožbeni razlog: napačna uporaba prava v zvezi z zakonitostjo obrazložitve spornega sklepa
Trditve strank
Združenje EPSU s četrtim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče v točkah od 116 do 140 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, da razlogi, na katerih temelji sporni sklep, niso „napačni, neutemeljeni in nezadostni“.
Prvič, združenje EPSU trdi, da je Splošno sodišče v točki 118 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, da je obrazložitev spornega sklepa v skladu s členom 296 PDEU zadostna, da se je mogoče seznaniti z utemeljitvijo, na kateri temelji presoja Komisije. Združenje EPSU v zvezi s tem trdi, da so razlogi, navedeni v sporni odločbi, napačni in da te utemeljitve ne ustrezajo utemeljitvam, navedenim v postopku pred sprejetjem tega sklepa.
Drugič, EPSU trdi, da je Splošno sodišče storilo več napak pri analizi razlogov v točkah 130, 131, 133 in 136 izpodbijane sodbe, medtem ko ti razlogi „vsebinsko niso točni in/ali upoštevni“. Poleg tega naj Splošno sodišče v točkah 136 in 138 izpodbijane sodbe ne bi upoštevalo, da Komisija na eni strani v spornem sklepu ni navedla razlogov, iz katerih ni opravila „ocene učinka“, in sicer v nasprotju s tem, kar naj bi sporočila v korespondenci z združenjem EPSU, ter na drugi strani razlogov, ki upravičujejo odstopanje od obvestil, ki jih je objavila na tem področju. Natančneje, združenje EPSU Splošno sodišče graja, da je v točki 138 izpodbijane sodbe presodilo, da tožeči stranki na prvi stopnji nista pojasnili, na podlagi katere določbe bi morala Komisija opraviti tako „oceno učinka“, preden zavrne uporabo svoje predlagalne pristojnosti, medtem ko naj bi ta obvestila pri tožečih strankah na prvi stopnji ustvarila „legitimno pričakovanje“, zaradi katerega naj bi izvedba „pravnega nadzora“ in „ocene učinka“ postala obvezna.
Tretjič, združenje EPSU izpodbija razlago Splošnega sodišča iz točk 131 in 132 izpodbijane sodbe v zvezi s sodno prakso Sodišča glede direktiv o obveščanju delavcev in posvetovanju z njimi.
Komisija trdi, da je treba četrti pritožbeni razlog zavrniti.
Presoja Sodišča
Četrti pritožbeni razlog se v bistvu deli na dva dela, pri čemer se prvi nanaša na to, da naj bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravo v zvezi s spoštovanjem obveznosti Komisije glede obrazložitve spornega sklepa, drugi pa na to, da naj bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravo v zvezi z utemeljenostjo te obrazložitve.
–
Prvi del četrtega pritožbenega razloga: napačna uporaba prava v zvezi s spoštovanjem obveznosti Komisije glede obrazložitve
Najprej je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU bistvena postopkovna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, ki se nanaša na vsebinsko zakonitost spornega akta. S tega vidika mora biti obrazložitev, ki se zahteva s členom 296 PDEU, prilagojena naravi tega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je ta akt izdala, tako da se lahko zainteresirane osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor (glej sodbo z dne 14. oktobra 2010, Deutsche Telekom/Komisija,
C‑280/08 P
,
EU:C:2010:603
, točka
in navedena sodna praksa).
Dalje, v skladu s prav tako ustaljeno sodno prakso Sodišča, na katero je Splošno sodišče opozorilo v točki 115 izpodbijane sodbe, se zahteva po obrazložitvi presoja glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino spornega akta, vrsto navedenih razlogov in interes, ki ga lahko imajo naslovniki ali druge osebe, na katere se ta akt neposredno in posamično nanaša, da prejmejo pojasnila. Ne zahteva se, da so v obrazložitvi navedeni vsi upoštevni dejanski in pravni elementi, saj vprašanja, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, ni treba presojati le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegovo sobesedilo in celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje (sodba z dne 1. julija 2008, Chronopost in La Poste/UFEX in drugi,
C‑341/06 P in C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, točka
in navedena sodna praksa).
Združenje EPSU v zvezi s tem trdi, da je Splošno sodišče v točki 118 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, da sta se naslovnika spornega sklepa, in sicer TUNED in EAPE, lahko seznanila z utemeljitvijo tega sklepa.
V obravnavani zadevi je Splošno sodišče v točki 116 izpodbijane sodbe opozorilo na tri razloge, na katerih temelji sporni sklep in ki so povzeti v točki 13 te sodbe. V točki 117 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče opozorilo na okoliščine, v katerih je bil ta sklep sprejet. Splošno sodišče je navedlo, da se je Komisija posvetovala z zadevnimi socialnimi partnerji o primernosti ukrepanja Unije glede obveščanja in posvetovanja z uradniki ter zaposlenimi v osrednjih vladnih organih in da so se ti socialni partnerji prav zaradi takšnega posvetovanja pogajali in podpisali zadevni sporazum. Splošno sodišče tako ob upoštevanju razlogov za sporni sklep in okvira, v katerem je bil ta sklep sprejet, ni napačno uporabilo prava s tem, da je v točki 118 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je bil navedeni sklep glede na člen 296 PDEU zadostno obrazložen, tako da sta na eni strani naslovnika tega sklepa, in sicer TUNED in EAPE, imela možnost seznaniti se s tremi utemeljitvami, na katerih je temeljila presoja Komisije, in jih izpodbijati, Splošno sodišče pa je na drugi strani lahko opravilo nadzor nad temi utemeljitvami.
Kot je namreč generalni pravobranilec navedel v točki 104 sklepnih predlogov, je sporni sklep namenjen socialnim partnerjem, ki so sklenili zadevni sporazum ter ki so tako zaradi svojega položaja kot tudi zaradi dopisov in predhodnih posvetovanj, ki jih je izpeljala Komisija, že poznali okvir, v katerem je bil ta sklep o zavrnitvi sprejet.
V teh okoliščinah je treba trditev, da je Splošno sodišče napačno ugotovilo, da je bila obrazložitev spornega sklepa zadostna in da so se naslovniki tega sklepa tako lahko seznanili z utemeljitvami tega sklepa, zavrniti.
Iz tega izhaja, da je Splošno sodišče v točki 119 izpodbijane sodbe pravilno presodilo, da je s spornim sklepom izpolnjena obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU.
Prvi del četrtega pritožbenega razloga je treba zato zavrniti.
–
Drugi del četrtega pritožbenega razloga: napačna uporaba prava s strani Splošnega sodišča v zvezi z utemeljenostjo obrazložitve spornega sklepa
Združenje EPSU v zvezi z utemeljenostjo obrazložitve spornega sklepa meni, da razlogi, navedeni v tem sklepu, vsebinsko niso točni in/ali upoštevni.
Na prvem mestu, EPSU v zvezi s točkama 130 in 136 izpodbijane sodbe, ki se nanašata na prvega od teh razlogov, trdi, da je razlogovanje Splošnega sodišča dejansko in pravno napačno, ker se številne direktive že uporabljajo za uradnike in zaposlene v osrednjih vladnih organih držav članic in ker Komisiji, ker ni opravila „ocene učinka“, nič ne omogoča napeljevati na to, da bi se lahko s tem, da bi Svet sprejel sklep o izvajanju zadevnega sporazuma na ravni Unije, spremenili struktura, organizacija in delovanje teh organov.
V zvezi s tem je treba najprej navesti, da del, v katerem želi združenje EPSU izpodbijati dejanske ugotovitve Splošnega sodišča, ne da bi se v zvezi s tem sklicevalo na izkrivljanje dejstev, ni dopusten (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega je treba v zvezi s trditvijo, da ni bila opravljena nobena „ocena učinka“ zadevnega sporazuma, navesti, da združenje EPSU ne pojasnjuje, zakaj bi bila taka „ocena učinka“ potrebna, da bi se ugotovilo, ali bi lahko izvajanje zadevnega sporazuma na ravni Unije vplivalo na delovanje osrednjih vladnih organov držav članic, in zato ni opredelilo napačne uporabe prava s strani Splošnega sodišča.
Združenje EPSU v zvezi z drugim razlogom spornega sklepa trdi, da Splošno sodišče ni upoštevalo, da zadevni sporazum vsebuje tako imenovano klavzulo o „nenazadovanju“, s katero so zadevnim osebam podeljene širše pravice od tistih, ki so že priznane v nekaterih državah članicah, in s katero se preprečuje preklic teh pravic v primeru zamenjave vlade.
V zvezi s tem na eni strani združenje EPSU ni pojasnilo, zakaj neupoštevanje, da zadevni sporazum vsebuje tako klavzulo o „nenazadovanju“, pomeni, da je Splošno sodišče v točki 131 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo. Na drugi strani je treba vsekakor navesti, da se združenje EPSU ne sklicuje na kakršno koli izkrivljanje ugotovitve Splošnega sodišča v tej točki 131 v zvezi s trditvijo Komisije, da je imelo 22 držav članic že leta 2014 pravila o obveščanju ter posvetovanju z uradniki in uslužbenci osrednjih vladnih organov.
Združenje EPSU v zvezi s tretjim razlogom spornega sklepa trdi, da Splošno sodišče v točki 133 izpodbijane sodbe ni upoštevalo sektorske narave zadevnega sporazuma niti reprezentativnosti zadevnih socialnih partnerjev. Po mnenju združenja EPSU je EAPE socialni partner osrednjih vladnih organov držav članic, tako da se zadevni sporazum nanaša na osrednje vlade, in ne na njihove lokalne vlade. Poleg tega naj zadevni sporazum ne bi vplival na strukturo osrednjih vladnih organov držav članic, ker se nanaša le na pravice uradnikov in zaposlenih v teh organih do obveščenosti in posvetovanja.
Navesti je treba, da se posebej na preučitev tretjega razloga spornega sklepa ne nanaša točka 133 izpodbijane sodbe, ampak točka 132 te sodbe. Splošno sodišče pa je v navedeni točki 132 opravilo presojo dejanskega stanja, v skladu s katero bi izvajanje zadevnega sporazuma na ravni Unije zelo različno vplivalo na države članice glede na njihovo stopnjo centralizacije ali decentralizacije. Splošno sodišče je na podlagi te ugotovitve lahko navedlo, da Komisiji ni nič preprečevalo, da zadnjenavedeno okoliščino upošteva pri ugotovitvi, da izvajanje zadevnega sporazuma na ravni Unije ni bilo zaželeno. Ker se združenje EPSU ni sklicevalo na izkrivljanje dejstev, ki so bila upoštevana pri tej presoji dejanskega stanja, Sodišče njegove trditve v zvezi s tretjim razlogom spornega sklepa ne more preučiti.
Iz zgoraj navedenih preudarkov izhaja, da je treba trditve EPSU v zvezi s tem, da razlogi, navedeni v spornem sklepu, niso točni ali upoštevni, zavrniti.
Na drugem mestu je treba v zvezi s trditvijo združenja EPSU, da Splošno sodišče v izpodbijani sodbi ni upoštevalo, da Komisija, ki je v svoji korespondenci napovedala, da bo opravljena „ocena učinka“ oziroma da celo poteka, v spornem sklepu ni navedla razlogov, iz katerih ni opravila take ocene, navesti, da je Splošno sodišče v točki 138 izpodbijane sodbe ugotovilo, da tožeči stranki na prvi stopnji nista pojasnili, na podlagi katere določbe naj bi bila Komisija zavezana opraviti tako „oceno učinka“, preden zavrne uporabo svoje predlagalne pristojnosti, in zato zavrnilo trditev tega združenja kot neutemeljeno. Združenje EPSU zato ne more trditi, da Splošno sodišče v izpodbijani sodbi takih preudarkov ni upoštevalo. Poleg tega se združenje EPSU, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 107 sklepnih predlogov, ker se na prvi stopnji ni sklicevalo na domnevno kršitev njegovega legitimnega pričakovanja iz navedenih razlogov, na tako trditev ne more prvič sklicevati v okviru te pritožbe, saj ta trditev torej ni dopustna.
Na tretjem mestu združenje EPSU Splošno sodišče graja, da je v točki 138 izpodbijane sodbe presodilo, da obvestila, ki jih je Komisija objavila na področju socialne politike, pri pritožnikih na prvi stopnji niso ustvarila „legitimnega pričakovanja“, zaradi katerega bi zlasti postala obvezna izvedba „pravnega nadzora“ in „ocene učinka“, in da ni utemeljilo dejstva, da je Komisija odstopila od teh obvestil, medtem ko je združenje EPSU legitimno pričakovalo, da jim bo Komisija sledila. V zvezi s tem je treba navesti, da se ta točka izpodbijane sodbe ne nanaša na obvestila, ki jih je Komisija objavila na področju socialne politike, temveč na „oceno učinka“, ki naj bi jo ta institucija napovedala v svoji korespondenci.
V delu, v katerem želi združenje EPSU s to trditvijo uveljavljati domnevno kršitev njegovih legitimnih pričakovanj, ki bi jo Splošno sodišče moralo ugotoviti, ker naj bi Komisija odstopila od navedenih obvestil, je treba navesti, da je združenje EPSU v zvezi s temi obvestili navedlo več trditev v okviru svojega prvega tožbenega razloga na prvi stopnji, ki se je nanašal na domnevno kršitev člena 155(2) PDEU in nepristojnost, pri čemer je tako izhajalo iz premise, da je bila Komisija zavezana spoštovati ta obvestila. Združenje EPSU je zato s tem, da se je pred Sodiščem sklicevalo na kršitev njegovih legitimnih pričakovanj glede tega, da naj bi Komisija spoštovala zaveze, sprejete v svojih obvestilih, navedlo trditev, ki jo je že navedlo na prvi stopnji.
Institucija se sicer s tem, da sprejme pravila ravnanja in da z njihovo objavo razglasi, da jih bo v prihodnje uporabljala v primerih, na katere se nanašajo, sama omejuje pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice in od teh pravil ne more odstopiti, ne da bi bila sankcionirana zaradi kršitve splošnih pravnih načel, kot sta enako obravnavanje ali varstvo legitimnih pričakovanj.
Vendar v zvezi z – kot v obravnavanem primeru – izvajanjem pristojnosti, ki je Komisiji podeljena z določbo primarnega prava, da Svetu predloži predlog, ki je predhodni pogoj za to, da zadnjenavedena institucija sprejme sklep, ali da ga ne predloži, ob neobstoju izrecne in nedvoumne zaveze Komisije zlasti glede na pomembnost institucionalnega ravnovesja, iz katerega ta pristojnost izhaja in na katero je bilo opozorjeno v točki 48 te sodbe, ni mogoče šteti, da se je Komisija pri izvajanju te pristojnosti sama omejila tako, da se je zavezala, da bo pred predložitvijo predloga preučila izključno nekatere posebne preudarke, s čimer bi to diskrecijsko pravico spremenila v pristojnost, ki je, če so izpolnjeni nekateri pogoji, vezana. Iz trditev, ki jih je združenje EPSU navedlo v obravnavani zadevi, pa ni razvidno, da bi Komisija v navedenih obvestilih sprejela tako zavezo v zvezi z izvajanjem pristojnosti, ki ji je podeljena s členom 155(2) PDEU.
Na četrtem mestu, trditev združenja EPSU, da je Splošno sodišče v točkah 131 in 132 izpodbijane sodbe napačno razlagalo sodno prakso Sodišča v zvezi z direktivami o obveščanju in posvetovanju z delavci, ker „že obstajajo razlike med lokalno in osrednjo vlado“, je treba zavrniti kot očitno nedopustno, ker se ne nanaša posebej na napačno uporabo prava, do katere naj bi prišlo v teh točkah izpodbijane sodbe (glej v tem smislu sodbo z dne 23. januarja 2019, Deza/ECHA,
C‑419/17 P
,
EU:C:2019:52
, točka
).
Drugi del četrtega pritožbenega razloga je treba zato zavrniti in s tem četrti pritožbeni razlog v celoti.
Glede na vse zgoraj navedene preudarke je treba pritožbo v celoti zavrniti.
Stroški
Člen 184(2) Poslovnika določa, da kadar pritožba ni utemeljena, Sodišče odloči o stroških.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika, ki se uporablja za pritožbeni postopek na podlagi člena 184(1) tega poslovnika, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
Ker združenje EPSU ni uspelo, se mu naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Komisije v okviru njenih predlogov.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Pritožba se zavrne.

2.
Združenju European Federation of Public Service Unions (EPSU) se naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Evropske komisije.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.