CELEX: 62016CJ0426
Prejudiciële verwijzing
Bescherming van het dierenwelzijn bij het doden
Speciale slachtmethoden die vereist zijn voor religieuze riten
Islamitisch Offerfeest
Verordening (EG) nr. 1099/2009
Artikel 2, onder k)
Artikel 4, lid 4
Verplichting om ritueel te slachten in een slachthuis dat aan de eisen van verordening (EG) nr. 853/2004 voldoet
Geldigheid
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikel 10
Vrijheid van godsdienst
Artikel 13 VWEU
Eerbiediging van nationale gebruiken inzake religieuze riten

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (
PB 2009, L 303, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2014, L 326, blz. 5
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds verschillende moslimverenigingen en koepelorganisaties van moskeeën die actief zijn op het grondgebied van het Vlaamse Gewest (België) en anderzijds het Vlaamse Gewest betreffende het besluit van de Vlaamse minister van Mobiliteit, Openbare Werken, Vlaamse Rand, Toerisme en Dierenwelzijn (hierna: „Vlaamse minister”) om vanaf 2015 het onverdoofd ritueel slachten van dieren tijdens het islamitische Offerfeest niet meer toe te staan in tijdelijke slachtinrichtingen in de gemeenten van het Vlaamse Gewest.
Unierecht
Verordening nr. 853/2004
Overweging 18 van verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (
PB 2004, L 139, blz. 55
, met rectificatie in
PB 2013, L 160, blz. 15
) luidt als volgt:
„Het is dienstig dat de structurele en hygiënevoorschriften van deze verordening van toepassing zijn op alle soorten inrichtingen, inclusief kleine bedrijven en mobiele slachthuizen.”
Artikel 4, lid 1, van deze verordening bepaalt het volgende:
„Exploitanten van levensmiddelenbedrijven brengen alleen in de [Europese Unie] vervaardigde producten van dierlijke oorsprong in de handel, indien ze uitsluitend bewerkt en gehanteerd zijn in inrichtingen:
a)
die voldoen aan de toepasselijke voorschriften van verordening (EG) nr. 852/2004 [van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (
PB 2004, L 139, blz. 1
)], van de bijlagen II en III bij deze verordening en andere toepasselijke voorschriften van de levensmiddelenwetgeving,
en
b)
die door de bevoegde autoriteit geregistreerd of, indien lid 2 zulks vereist, erkend zijn.”
Verordening nr. 1099/2009
Verordening nr. 1099/2009 stelt voor de lidstaten gemeenschappelijke regels vast ter bescherming van het dierenwelzijn bij het slachten of doden.
De overwegingen 4, 8, 15, 18, 43 en 44 van deze verordening luiden als volgt:
„(4)
Dierenwelzijn is een van de waarden [van de Unie] en is vastgelegd in het Protocol nr. 33 betreffende de bescherming en het welzijn van dieren dat aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap is gehecht [(hierna: ‚Protocol nr. 33’)]. De bescherming van dieren bij het slachten of doden is een publieke zaak, die de houding van consumenten tegenover landbouwproducten beïnvloedt. Daarnaast leidt een verbetering van de bescherming van dieren bij het slachten tot een betere vleeskwaliteit en indirect ook tot veiligere arbeidsomstandigheden in slachthuizen.
[...]
(8)
[...] [D]e communautaire wetgeving inzake de voedselveiligheid die van toepassing is op slachthuizen, [is] ingrijpend gewijzigd door de goedkeuring van [verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (
PB 2004, L 139, blz. 1
)] en verordening [nr. 853/2004]. In die verordeningen wordt de verantwoordelijkheid van exploitanten van levensmiddelenbedrijven voor het waarborgen van de voedselveiligheid onderstreept. Daarnaast zijn slachthuizen onderworpen aan een voorafgaande goedkeuringsprocedure waarbij de bouw, indeling en apparatuur door de bevoegde autoriteit worden onderzocht om te waarborgen dat zij aan de toepasselijke technische voorschriften voor de voedselveiligheid voldoen. Er dient bij slachthuizen, bij hun bouw en indeling en bij de gebruikte apparatuur meer rekening te worden gehouden met aspecten die van belang zijn voor het dierenwelzijn.
[...]
(15)
In Protocol nr. 33 wordt de noodzaak onderstreept om bij het opstellen en uitvoeren van het [...] beleid [van de Unie] inzake onder andere de landbouw en de interne markt, de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen en gebruiken van de lidstaten te respecteren met betrekking tot religieuze riten, culturele tradities en regionaal erfgoed. Het is derhalve wenselijk om culturele evenementen van het toepassingsgebied van deze verordening uit te sluiten indien de naleving van de vereisten voor het dierenwelzijn een negatief effect zou hebben op het wezenlijke karakter van het betreffende evenement.
[...]
(18)
In richtlijn 93/119/EG [van de Raad van 22 december 1993 inzake de bescherming van dieren bij het slachten of doden (
PB 1993, L 340, blz. 21
)] is een uitzondering toegestaan voor het bedwelmen bij religieuze slachtingen die in slachthuizen plaatsvinden. Aangezien de [...] voorschriften [van het Unierecht] die van toepassing zijn op religieus slachten, afhankelijk van de nationale contexten verschillend zijn omgezet en gezien het feit dat in de nationale regels rekening wordt gehouden met dimensies die verder gaan dan het doel van deze verordening, is het van belang dat de uitzondering op het bedwelmen voorafgaand aan het slachten gehandhaafd blijft; hierbij behouden de lidstaten echter een bepaalde mate van subsidiariteit. Deze verordening respecteert derhalve de vrijheid van godsdienst, evenals het recht voor iedereen om zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in onderricht, in de praktische toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en voorschriften zoals verankerd in artikel 10 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
[...]
(43)
Het slachten zonder bedwelming vereist dat de halssnede accuraat met een scherp mes wordt toegebracht om het lijden zoveel mogelijk te bekorten. Bij dieren die na de uitvoering van de halssnede niet mechanisch gefixeerd zijn, zal het verbloeden bovendien waarschijnlijk langer duren, waardoor hun lijden onnodig wordt verlengd. Vooral runderen, schapen en geiten worden volgens deze methode geslacht. Herkauwers die zonder bedwelming worden geslacht, dienen dan ook elk afzonderlijk mechanisch gefixeerd te worden.
(44)
Met betrekking tot het behandelen en fixeren van dieren in slachthuizen wordt regelmatig wetenschappelijke en technische vooruitgang geboekt. Het is dan ook van belang dat de [Unie] de Commissie de bevoegdheid geeft om de voorschriften die van toepassing zijn op het behandelen en fixeren van dieren vóór het slachten aan te passen, met inachtneming van een hoog niveau van dierenbescherming.”
Artikel 1 van verordening nr. 1099/2009 draagt het opschrift „Onderwerp en toepassingsgebied” en bepaalt in lid 3:
„Deze verordening is niet van toepassing:
a)
indien dieren worden gedood:
[...]
iii)
tijdens culturele of sportieve evenementen;
[...]”
Artikel 2 van deze verordening heeft als opschrift „Definities” en is als volgt verwoord:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
[...]
f)
‚bedwelmen’: iedere bewust gebruikte methode die een dier pijnloos in een staat van bewusteloosheid en gevoelloosheid brengt, met inbegrip van methoden die onmiddellijk de dood tot gevolg hebben;
g)
‚religieuze rite’: een reeks handelingen die verband houden met het slachten van dieren die voorgeschreven is door een godsdienst;
[...]
k)
‚slachthuis’: elke voor het slachten van landdieren gebruikte inrichting die onder verordening [...] nr. 853/2004 valt;
[...]”
Artikel 4 van verordening nr. 1099/2009 heeft als opschrift „Verdovingsmethoden” en luidt:
„1.   Dieren worden uitsluitend gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven in bijlage I. De toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid wordt aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden.
[...]
4.   Indien dieren worden geslacht volgens speciale methoden die vereist zijn voor religieuze riten, zijn de voorschriften van lid 1 niet van toepassing mits het slachten plaatsvindt in een slachthuis.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Zoals blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken, is het islamitische Offerfeest (hierna: „Offerfeest”) een viering die elk jaar gedurende drie dagen door praktiserende moslims wordt georganiseerd ter naleving van een specifiek religieus voorschrift.
Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat een groot aantal praktiserende moslims in België het als hun religieuze plicht beschouwt om, bij voorkeur op de eerste dag van dat feest, een dier te slachten of te laten slachten, waarvan het vlees vervolgens deels wordt gegeten door het gezin en deels wordt verdeeld onder armen, buren en familieleden.
Bij de meerderheid van de moslimgemeenschap in België zou er een consensus bestaan, zoals verwoord is door de Raad der Theologen binnen het Executief van de Moslims van die lidstaat, dat het slachten moet worden verricht zonder voorafgaande verdoving van de dieren en met inachtneming van de andere voorschriften van de daaraan verbonden ritus (hierna: „ritueel slachten”).
Ter uitvoering van artikel 16, § 2, van de wet van 14 augustus 1986 betreffende de bescherming en het welzijn der dieren (
Belgisch Staatsblad
, 3 december 1986, blz. 16382) bepaalt het koninklijk besluit van 11 februari 1988 betreffende sommige door een religieuze ritus voorgeschreven slachtingen (
Belgisch Staatsblad
, 1 maart 1988, blz. 2888) dat in België de door een religieuze ritus voorgeschreven slachtingen slechts mogen plaatsvinden in reguliere slachthuizen (hierna: „erkende slachthuizen”) of „in inrichtingen erkend door de minister tot wiens bevoegdheid de landbouw behoort na overleg met de minister tot wiens bevoegdheid de volksgezondheid behoort” (hierna: „tijdelijke slachtinrichtingen”).
Op grond van deze regelgeving had de Belgische federale minister sinds 1998 elk jaar tijdelijke slachtinrichtingen erkend, die het samen met de erkende slachthuizen mogelijk hadden gemaakt om rituele slachtingen tijdens het Offerfeest uit te voeren en het gebrek aan capaciteit in erkende slachthuizen ten gevolge van de stijging van de vraag tijdens die periode op te vangen.
Na overleg met de moslimgemeenschap had de Federale Overheidsdienst Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu tot 2013 verscheidene „handleidingen” voor de organisatie van het Offerfeest gepubliceerd, die aanbevelingen bevatte voor het openen en exploiteren van tijdelijke slachtinrichtingen.
Na de zesde staatshervorming is de bevoegdheid inzake het dierenwelzijn met ingang van 1 juli 2014 overgedragen aan de gewesten. Om het Offerfeest van 2014 op zijn grondgebied te organiseren, heeft het Vlaamse Gewest bijgevolg op zijn beurt een aan de federale handleiding van 2013 soortgelijke handleiding vastgesteld, waarin was vermeld dat tijdelijke slachtinrichtingen via een individuele erkenning van de bevoegde minister voor een bepaalde periode konden worden toegestaan, wanneer in de erkende slachthuizen op een redelijke afstand onvoldoende slachtcapaciteit was vastgesteld en voor zover zij voldeden aan een reeks uitrustingsvoorwaarden en operationele verplichtingen.
Op 12 september 2014 heeft de Vlaamse minister echter aangekondigd dat hij vanaf 2015 geen erkenningen meer zou afgeven voor tijdelijke slachtinrichtingen waar tijdens het Offerfeest ritueel zou kunnen worden geslacht, op de grond dat dergelijke erkenningen in strijd waren met verordening nr. 1099/2009, met name met de regel van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van deze verordening, volgens welke regel dieren die worden geslacht volgens speciale methoden die vereist zijn voor religieuze riten, enkel onverdoofd mogen worden geslacht in slachthuizen die voldoen aan de vereisten van verordening nr. 853/2004.
Daarop heeft die minister op 4 juni 2015 een rondzendbrief aan de burgemeesters van Vlaamse steden en gemeenten gezonden waarin werd meegedeeld dat vanaf 2015 alle onverdoofde slachtingen van dieren, waaronder rituele slachtingen in het kader van het Offerfeest, alleen kunnen plaatsvinden in erkende slachthuizen die voldoen aan de vereisten van verordening nr. 853/2004 (hierna: „bestreden rondzendbrief”).
De Vlaamse minister heeft in het bijzonder verwezen naar een document van het directoraat-generaal (DG) Gezondheid en Voedselveiligheid van de Europese Commissie van 30 juli 2015, getiteld „Eindverslag van een audit uitgevoerd in België van 24 november 2014 tot en met 3 december 2014 ter evaluatie van de controles op dierenwelzijn bij het slachten en tijdens de daarmee verband houdende activiteiten” [(DG(SANTE) 2014‑7059 – MR]. In dit document stond namelijk dat „het onbedwelmd doden van dieren voor religieuze riten buiten slachthuizen niet overeenstemt met [verordening nr. 1099/2009]”.
Tegen deze achtergrond hebben verzoekers in het hoofdgeding op 5 februari 2016 het Vlaamse Gewest voor de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (België) gedaagd.
Verzoekers in het hoofdgeding betwisten primair dat verordening nr. 1099/2009 op ritueel slachten van toepassing is, op de grond dat artikel 1, lid 3, onder a), iii), het slachten van dieren tijdens „culturele of sportieve evenementen” van de werkingssfeer van deze verordening uitsluit. Subsidiair betwisten zij de geldigheid van de regel van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009, aangezien deze regel naar hun mening in strijd is met de vrijheid van godsdienst zoals neergelegd in artikel 10 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en artikel 9 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”), en zich voorts niet verdraagt met de door artikel 13 VWEU beschermde Belgische gebruiken met betrekking tot religieuze riten van het Offerfeest.
De verwijzende rechter merkt om te beginnen op dat rituele slachtingen in het kader van het Offerfeest binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1099/2009 vallen, aangezien ritueel slachten onder het begrip „religieuze rite” in de zin van artikel 2, onder g), en daarmee onder de regel van artikel 4, lid 4, van deze verordening valt.
Deze rechter is evenwel van oordeel dat met de bestreden rondzendbrief, door de regel van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 toe te passen, een beperking van het recht op vrijheid van godsdienst in het leven wordt geroepen en inbreuk wordt gemaakt op de Belgische gebruiken met betrekking tot religieuze riten. Deze rondzendbrief zou praktiserende moslims immers verplichten om voor het ritueel slachten tijdens het Offerfeest gebruik te maken van erkende slachthuizen die voldoen aan de in verordening nr. 853/2004 gestelde technische eisen op het gebied van bouw, indeling en uitrusting. In het Vlaamse Gewest zou het aantal slachthuizen dat aan deze eisen voldoet echter niet toereikend zijn om tegemoet te komen aan de toename van de vraag naar halalvlees die over het algemeen naar aanleiding van het Offerfeest wordt vastgesteld. De verplichting om rituele slachtingen in erkende slachthuizen uit te voeren, zou veel praktiserende moslims er dus van weerhouden om te voldoen aan hun religieuze plicht om op de eerste dag van het Offerfeest een dier volgens de voorschriften van de ritus te slachten of te laten slachten.
Bovendien is de genoemde beperking volgens de verwijzende rechter niet relevant en niet evenredig, gelet op de daarmee nagestreefde legitieme doelstellingen van bescherming van het dierenwelzijn en de volksgezondheid. Met de van 1998 tot en met 2014 erkende tijdelijke slachtinrichtingen kon immers een toereikend niveau van dierenleedpreventie en bescherming van de volksgezondheid worden geboden. Voorts zou de omvorming van dergelijke tijdelijke slachtinrichtingen tot slachthuizen die aan de in verordening nr. 853/2004 gestelde technische eisen op het gebied van bouw, indeling en uitrusting voldoen, zeer hoge financiële investeringen vergen die onevenredig zijn gezien de tijdelijke aard van het ritueel slachten dat daar plaatsvindt, aldus de verwijzende rechter.
In het licht van deze overwegingen twijfelt de verwijzende rechter aan de geldigheid van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009.
Daarop heeft de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Is artikel 4, lid 4, samen gelezen met artikel 2, onder k), van verordening [nr. 1099/2009] ongeldig wegens een schending van artikel 9 van het [EVRM], artikel 10 van het [Handvest] en/of artikel 13 [VWEU], doordat zij bepalen dat dieren volgens speciale methoden die vereist zijn voor religieuze riten slechts zonder bedwelming mogen worden geslacht in een slachthuis dat onder de toepassing valt van verordening [nr. 853/2004], terwijl in het Vlaamse Gewest onvoldoende capaciteit aanwezig is in dergelijke slachthuizen om te voldoen aan de vraag die jaarlijks ter gelegenheid van het [...] Offerfeest ontstaat naar onbedwelmd ritueel geslachte dieren, en de lasten om tijdelijke, met het oog op het [...] Offerfeest, door de overheid erkende en gecontroleerde slachtinrichtingen om te vormen naar slachthuizen die onder de toepassing vallen van verordening [nr. 853/2004], niet pertinent lijken om de nagestreefde doelstellingen van dierenwelzijn en volksgezondheid te bereiken en hiermee niet evenredig lijken te zijn?”
Prejudiciële vraag
Ontvankelijkheid
Het Vlaamse Gewest, de Nederlandse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Raad van de Europese Unie en de Commissie stellen dat de prejudiciële vraag niet-ontvankelijk is.
Het Vlaamse Gewest en de regering van het Verenigd Koninkrijk betwisten de relevantie van deze vraag gelet op de formulering ervan. Zij betogen immers dat een beperking van het recht op vrijheid van godsdienst in voorkomend geval slechts kan voortvloeien uit verordening nr. 853/2004, aangezien in deze verordening de voorwaarden worden vastgesteld voor de erkenning van slachthuizen waarin rituele slachtingen tijdens het Offerfeest volgens de bestreden rondzendbrief moeten plaatsvinden. De vraag houdt dus geen verband met het hoofdgeding, aangezien zij niet ziet op de geldigheid van verordening nr. 853/2004 maar op die van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009.
Voorts twijfelen het Vlaamse Gewest, de Nederlandse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Raad en de Commissie aan het nut van de prejudiciële vraag. In het bijzonder betogen zij dat de vraag is gebaseerd op interne feitelijke omstandigheden die geen verband houden met verordening nr. 1099/2009 en derhalve de geldigheid ervan niet kunnen aantasten. Het probleem dat aan de basis ligt van het hoofdgeding vloeit naar hun mening immers uitsluitend voort uit het feit dat de slachtcapaciteit van de in het Vlaamse Gewest erkende slachthuizen ontoereikend is om te voldoen aan de vraag tijdens het Offerfeest, en uit de hoge financiële investeringen die nodig zijn om de tijdelijke slachtinrichtingen om te vormen tot slachthuizen die voldoen aan de vereisten van verordening nr. 853/2004.
In dit verband zij er meteen aan herinnerd dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging of de geldigheid van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arresten van 16 juni 2015, Gauweiler e.a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punt
, en 4 mei 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, punt
).
Bijgevolg worden prejudiciële vragen die het Unierecht betreffen, vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren op een dergelijke vraag te antwoorden wanneer de gevraagde uitlegging of toetsing van de geldigheid van een regel van Unierecht klaarblijkelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punt
).
Wat in casu ten eerste het argument betreft dat de gestelde vraag niet relevant is voor de beslechting van het hoofdgeding, dient te worden opgemerkt dat de voorwaarden voor de erkenning van slachthuizen die volgens de bestreden rondzendbrief vanaf 2015 gelden voor het ritueel slachten tijdens het Offerfeest weliswaar worden vastgesteld in verordening nr. 853/2004, maar dat uit de aan het Hof overgelegde stukken duidelijk blijkt dat de rondzendbrief juist is vastgesteld op grond van de regel van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009, volgens welke regel rituele slachtingen moeten plaatsvinden in erkende slachthuizen die voldoen aan de technische voorschriften van verordening nr. 853/2004.
De vraag van de verwijzende rechter, die ziet op de geldigheid van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009, houdt dan ook duidelijk verband met een reëel geschil en met het voorwerp van het hoofdgeding en is dus duidelijk relevant voor de beslechting van dat geschil.
Wat ten tweede het argument betreft dat deze vraag niet nuttig is omdat zij is gebaseerd op interne feitelijke omstandigheden die niets te maken hebben met de eventuele ongeldigheid van verordening nr. 1099/2009, dient te worden opgemerkt dat dit argument moet worden onderzocht, zoals de advocaat-generaal in de punten 39 tot en met 42 van zijn conclusie heeft aangegeven, bij de inhoudelijke behandeling van dit verzoek om een prejudiciële beslissing.
Met een dergelijk argument wordt immers in feite beoogd te betwisten dat het mogelijk is om de regel van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 ongeldig te verklaren in het licht van het primaire recht van de Unie, en met name de bepalingen van het Handvest en het VWEU, door te betogen dat de uit deze regel voortvloeiende verplichting om rituele slachtingen in erkende slachthuizen te verrichten op zichzelf geen beperking kan inhouden van de uitoefening van de vrijheid van godsdienst en nationale gebruiken met betrekking tot religieuze riten.
Gelet op een en ander is de gestelde vraag ontvankelijk.
Ten gronde
Met zijn vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof de geldigheid van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 te toetsen aan artikel 10 van het Handvest, artikel 9 van het EVRM en artikel 13 VWEU, aangezien die bepalingen van verordening nr. 1099/2009 tot gevolg hebben dat rituele slachtingen tijdens het Offerfeest moeten plaatsvinden in erkende slachthuizen die aan de technische voorschriften van verordening nr. 853/2004 voldoen.
Geldigheid van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 in het licht van artikel 10 van het Handvest en artikel 9 van het EVRM
Vooraf dient eraan te worden herinnerd dat de Unie een door het recht beheerste unie is waarin de handelingen van de instellingen met name aan de Verdragen, de algemene rechtsbeginselen en de grondrechten worden getoetst (arrest van 6 oktober 2015, Schrems,
C‑362/14
,
EU:C:2015:650
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Allereerst verwijst de verwijzende rechter met betrekking tot het in de prejudiciële vraag aan de orde zijnde recht op vrijheid van godsdienst naar de bescherming die dit recht krachtens artikel 10 van het Handvest en artikel 9 van het EVRM geniet.
In dit verband dient erop te worden gewezen dat hoewel de door het EVRM erkende grondrechten – zoals artikel 6, lid 3, VEU bevestigt – als algemene beginselen deel uitmaken van het Unierecht en hoewel artikel 52, lid 3, van het Handvest bepaalt dat rechten uit het Handvest die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als die welke er door dat verdrag aan worden toegekend, dat verdrag, zolang de Unie er geen partij bij is, geen formeel in de rechtsorde van de Unie opgenomen rechtsinstrument is (arresten van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson,
C‑617/10
,
EU:C:2013:105
, punt
; 3 september 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commissie,
C‑398/13 P
,
EU:C:2015:535
, punt
, en 15 februari 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, punt
).
Het door de verwijzende rechter gevraagde onderzoek naar de geldigheid van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 moet derhalve aan de hand van artikel 10 van het Handvest worden verricht (zie naar analogie arrest van 15 februari 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Vervolgens dient te worden nagegaan of de in artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1099/2009 bedoelde speciale slachtmethoden die vereist zijn voor religieuze riten, binnen de werkingssfeer van artikel 10, lid 1, van het Handvest vallen.
In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof het in artikel 10, lid 1, van het Handvest neergelegde recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst met name de vrijheid van eenieder omvat om, hetzij alleen, hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé, zijn godsdienst te belijden of zijn overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in onderricht, in de praktische toepassing ervan en in het uitvoeren van de verschillende daarbij horende riten (zie in die zin arresten van 14 maart 2017, G4S Secure Solutions,
C‑157/15
,
EU:C:2017:203
, punt
, en 14 maart 2017, Bougnaoui en ADDH,
C‑188/15
,
EU:C:2017:204
, punt
).
Ook zij erop gewezen dat het begrip „godsdienst” ruim wordt opgevat in het Handvest en zowel het forum internum, dit is het feit een overtuiging te hebben, als het forum externum, dat wil zeggen de belijdenis in het openbaar van de godsdienstige overtuiging, kan omvatten (zie in die zin arresten van 14 maart 2017, G4S Secure Solutions,
C‑157/15
,
EU:C:2017:203
, punt
, en 14 maart 2017, Bougnaoui en ADDH,
C‑188/15
,
EU:C:2017:204
, punt
).
Daaruit volgt dat de in artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1099/2009 bedoelde speciale slachtmethoden die vereist zijn voor religieuze riten, binnen de werkingssfeer van artikel 10, lid 1, van het Handvest vallen (zie naar analogie EHRM, 27 juni 2000, Cha’are Shalom Ve Tsedek tegen Frankrijk, CE:ECHR:2000:0627JUD002741795, § 74).
Ten slotte moet worden nagegaan of, zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, het in het hoofdgeding aan de orde zijnde ritueel slachten daadwerkelijk onder de regel van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1099/2009 valt.
In dit verband dient te worden benadrukt dat het in deze bepaling genoemde begrip „religieuze rite” in artikel 2, onder g), van verordening nr. 1099/2009 is gedefinieerd als „een reeks handelingen die verband houden met het slachten van dieren die voorgeschreven is door een godsdienst”.
Zoals in de punten 11 en 12 van dit arrest is aangegeven, blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde ritueel slachten een rite is die jaarlijks door een groot aantal praktiserende moslims in België wordt uitgevoerd ter naleving van een specifiek religieus voorschrift, namelijk de verplichting om zonder voorafgaande verdoving een dier te slachten of te laten slachten, waarvan het vlees vervolgens deels wordt gegeten door het gezin en deels wordt verdeeld onder armen, buren en familieleden.
Bijgevolg valt het aan de orde zijnde ritueel slachten onder het begrip „religieuze rite” in de zin van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1099/2009 en daarmee binnen de werkingssfeer van artikel 10, lid 1, van het Handvest.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 51 tot en met 58 van zijn conclusie heeft opgemerkt, wordt hieraan niet afgedaan door het door GAIA in haar schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting naar voren gebrachte theologische debat dat in de verschillende religieuze stromingen binnen de moslimgemeenschap zou bestaan over de al dan niet absolute aard van de verplichting om dieren zonder voorafgaande verdoving te slachten tijdens het Offerfeest en over het al dan niet bestaan van mogelijke alternatieven wanneer niet aan die verplichting kan worden voldaan.
Het bestaan van eventueel uiteenlopende theologische opvattingen op dit punt kan immers op zichzelf niet afdoen aan de omstandigheid dat het door de verwijzende rechter in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing beschreven ritueel slachten wordt aangemerkt als „religieuze rite”.
Na deze inleidende overwegingen moet worden onderzocht of de regel van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 al dan niet een beperking inhoudt van het door artikel 10 van het Handvest beschermde recht op vrijheid van godsdienst.
Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1099/2009 bepaalt als algemeen beginsel dat in de Unie „[d]ieren [...] uitsluitend [worden] gedood nadat zij zijn bedwelmd”. Lid 4 van dit artikel bepaalt dat indien dieren worden geslacht volgens speciale methoden die vereist zijn voor religieuze riten, zoals het geval is bij rituele slachtingen tijdens het Offerfeest, „de voorschriften van lid 1 niet van toepassing [zijn] mits het slachten plaatsvindt in een slachthuis”.
In artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 wordt „slachthuis” voor de toepassing van deze verordening gedefinieerd als „elke voor het slachten van landdieren gebruikte inrichting die onder verordening [...] nr. 853/2004 valt”.
Uit artikel 4, leden 1 en 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 volgt dus dat ritueel slachten zonder voorafgaande verdoving bij wijze van uitzondering wordt toegestaan in de Unie, mits dergelijke slachtingen plaatsvinden in een inrichting die erkenning behoeft van de bevoegde nationale autoriteiten en met het oog op erkenning voldoet aan de in verordening nr. 853/2004 gestelde technische eisen op het gebied van bouw, indeling en uitrusting.
In dit verband dient erop te worden gewezen dat de krachtens artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1099/2009 toegestane uitzondering geen verbod op het uitvoeren van rituele slachtingen in de Unie instelt, maar juist uitdrukking geeft aan het positieve streven van de Uniewetgever om het slachten van dieren zonder voorafgaande verdoving mogelijk te maken, zodat de vrijheid van godsdienst, in het bijzonder die van praktiserende moslims, tijdens het Offerfeest daadwerkelijk wordt geëerbiedigd.
Deze uitlegging vindt steun in overweging 18 van verordening nr. 1099/2009, waarin duidelijk is aangegeven dat deze verordening uitdrukkelijk afwijkt van de verplichting om dieren vóór het slachten te bedwelmen, juist om ervoor te zorgen dat – zoals artikel 10 van het Handvest bepaalt – de vrijheid van godsdienst en het recht om godsdienst te belijden of een overtuiging tot uitdrukking te brengen in de praktische toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en voorschriften worden geëerbiedigd.
In dit verband moet worden vastgesteld dat artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009, door te voorzien in de verplichting om rituele slachtingen te verrichten in een erkend slachthuis dat aan de vereisten van verordening nr. 853/2004 voldoet, uitsluitend beoogt het vrij verrichten van slachtingen zonder voorafgaande verdoving voor religieuze doeleinden te organiseren en hiervoor een technisch kader te scheppen.
Een dergelijk technisch kader houdt echter op zichzelf geen beperking in van het recht op vrijheid van godsdienst van praktiserende moslims.
In de eerste plaats dient immers te worden opgemerkt dat krachtens artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 voor rituele slachtingen dezelfde technische voorwaarden gelden als die welke in beginsel voor elke slachting van dieren binnen de Unie bestaan, ongeacht de gevolgde methode.
Zoals de advocaat-generaal in punt 78 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is de verplichting om gebruik te maken van een erkend slachthuis dat aan de technische voorschriften van verordening nr. 853/2004 voldoet, algemeen en zonder onderscheid van toepassing op alle organisatoren van dierenslachtingen, ongeacht enig verband met een bepaalde godsdienst, en geldt zij dus op niet-discriminerende wijze voor alle producenten van dierlijk vlees in de Unie.
In de tweede plaats dient erop te worden gewezen dat de Uniewetgever, door dergelijke technische voorwaarden vast te stellen, de naleving van de voor religieuze riten vereiste speciale slachtmethoden in overeenstemming heeft gebracht met de naleving van de essentiële regels van verordening nr. 1099/2009 en verordening nr. 853/2004 wat de bescherming van het dierenwelzijn bij het doden en de gezondheid van alle consumenten van dierlijk vlees betreft.
De bescherming van het dierenwelzijn is immers de belangrijkste doelstelling van verordening nr. 1099/2009, en met name van artikel 4, lid 4, ervan, zoals blijkt uit de titel en overweging 2 van deze verordening.
Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, is het belang van dierenwelzijn met name tot uiting gekomen in de vaststelling door de lidstaten van Protocol nr. 33, dat bepaalt dat de Unie en de lidstaten bij het formuleren en uitvoeren van het beleid van de Unie ten volle rekening houden met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren (zie in die zin arresten van 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers en Andibel,
C‑219/07
,
EU:C:2008:353
, punt
, en 23 april 2015, Zuchtvieh-Export,
C‑424/13
,
EU:C:2015:259
, punt
).
Tegen deze achtergrond was de Uniewetgever van mening dat – om buitensporig en onnodig lijden te voorkomen bij dieren die zonder voorafgaande verdoving worden gedood – rituele slachtingen moeten worden uitgevoerd in een slachthuis dat aan de technische voorschriften van verordening nr. 853/2004 voldoet. Zoals in de overwegingen 43 en 44 van verordening nr. 1099/2009 in wezen wordt gesteld, is het immers alleen in een dergelijk slachthuis met name mogelijk om deze dieren „elk afzonderlijk mechanisch” adequaat te fixeren en rekening te houden met de „wetenschappelijke en technische vooruitgang” die op dit gebied wordt geboekt, zodat hun lijden zoveel mogelijk wordt beperkt.
Voorts heeft de doelstelling om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te verzekeren de Uniewetgever ertoe gebracht, zoals blijkt uit overweging 8 van verordening nr. 1099/2009, de verantwoordelijkheid voor het waarborgen van de voedselveiligheid bij de exploitanten van levensmiddelenbedrijven te leggen alsook de verplichting op te leggen om dieren te slachten in slachthuizen die voldoen aan de technische eisen op het gebied van bouw, indeling en uitrusting die met name zijn gesteld in bijlage III bij verordening nr. 853/2004.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 64 en 65 van zijn conclusie heeft uiteengezet, heeft de Uniewetgever met de vaststelling van verordening nr. 853/2004 immers uitdrukkelijk beoogd – overeenkomstig het in overweging 2 ervan genoemde doel – te waarborgen dat alle levensmiddelen van dierlijke oorsprong, ongeacht de gekozen slachtmethode, worden geproduceerd en in de handel gebracht volgens strikte normen die het mogelijk maken de voedselhygiëne en -veiligheid te garanderen en aldus schade aan de volksgezondheid te voorkomen.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de regel van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 op zichzelf niet kan leiden tot een beperking van het door artikel 10 van het Handvest beschermde recht op vrijheid van godsdienst van praktiserende moslims gedurende het Offerfeest.
De verwijzende rechter is evenwel van mening dat de uit deze regel voortvloeiende verplichting in het Vlaamse Gewest voor een groot aantal praktiserende moslims een belemmering kan vormen voor het ritueel slachten en hun recht op vrijheid van godsdienst kan beperken.
Dit zou verband houden met het feit dat de in het Vlaamse Gewest gevestigde erkende slachthuizen die aan de vereisten van verordening nr. 853/2004 voldoen, niet over toereikende slachtcapaciteit beschikken om tegemoet te komen aan de naar aanleiding van het Offerfeest waargenomen gestegen vraag naar halalvlees. De oprichting van nieuwe erkende slachthuizen voor rekening van de moslimgemeenschap of de omvorming tot erkende slachthuizen van tijdelijke slachtinrichtingen die tot 2014 actief zijn geweest, zou echter buitensporig hoge financiële investeringen vereisen. Gezien de tijdelijke aard van het ritueel slachten, zouden dergelijke investeringen bovendien niet geschikt zijn om onnodig of buitensporig dierenleed te voorkomen of om betere garanties voor de volksgezondheid te bieden. Zij zouden mogelijkerwijs ook niet in verhouding staan tot de toegevoegde waarde voor de eerbiediging van het dierenwelzijn en het waarborgen van de volksgezondheid.
In dit verband zij er echter allereerst aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de geldigheid van een handeling van de Unie moet worden beoordeeld aan de hand van de feiten en de juridische situatie op de datum waarop die handeling werd vastgesteld. Wanneer de Uniewetgever de toekomstige gevolgen van een vast te stellen regeling dient te beoordelen, en die gevolgen niet met zekerheid zijn te overzien, kan zijn beoordeling slechts worden afgekeurd indien zij, gelet op de gegevens waarover de Uniewetgever ten tijde van de vaststelling van de regeling beschikte, kennelijk onjuist is (arresten van 17 oktober 2013, Schaible,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
, punt
, en 9 juni 2016, Pesce e.a.,
C‑78/16 en C‑79/16
,
EU:C:2016:428
, punt
).
De geldigheid van een bepaling van het Unierecht wordt dus beoordeeld in het licht van de specifieke kenmerken van die bepaling en kan niet afhangen van de bijzondere omstandigheden van een bepaald geval (zie in die zin arrest van 28 juli 2016, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a.,
C‑543/14
,
EU:C:2016:605
, punt
).
In casu blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken dat de door de verwijzende rechter aangekaarte en in punt 70 van dit arrest genoemde problematiek slechts een beperkt aantal gemeenten in het Vlaamse Gewest betreft. Deze problematiek kan dus niet worden geacht onlosmakelijk verbonden te zijn met de toepassing in de gehele Unie van de regel van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009.
Bijgevolg kan het enkele feit dat de toepassing van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009, de vrijheid zou kunnen beperken om in een regio van een bepaalde lidstaat rituele slachtingen uit te voeren, geen afbreuk doen aan de geldigheid van deze bepaling in het licht van artikel 10 van het Handvest. Aangezien verordening nr. 1099/2009 gevolgen heeft in alle lidstaten, moet bij het onderzoek van de geldigheid ervan immers niet de bijzondere situatie van één enkele lidstaat in aanmerking worden genomen, maar die van alle lidstaten van de Unie (zie naar analogie arrest van 4 mei 2016, Polen/Parlement en Raad,
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Overigens hebben de door de verwijzende rechter genoemde eventuele meerkosten, volgens de informatie in de aan het Hof overgelegde stukken, niet verhinderd dat in 2015 twee van de vroegere tijdelijke slachtinrichtingen in het Vlaamse Gewest en in 2016 drie van deze inrichtingen voldeden aan de regel van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009.
Voorts is er bij de problematiek met betrekking tot deze eventuele meerkosten sprake van zuiver interne conjuncturele omstandigheden.
De noodzaak om nieuwe slachthuizen op te richten die aan de vereisten van verordening nr. 853/2004 voldoen, met het risico dat de moslimgemeenschap hierdoor mogelijk extra kosten moet dragen, vloeit immers enkel voort uit het gestelde gebrek aan capaciteit in de erkende slachthuizen in het Vlaamse Gewest.
Dit specifieke probleem, dat ziet op de slachtcapaciteit in een regio van een lidstaat en te maken heeft met de korte en tijdelijke toename van de vraag naar rituele slachtingen in het kader van het Offerfeest, is het gevolg van een samenloop van interne omstandigheden die de geldigheid van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 niet kunnen aantasten.
Uit het voorgaande volgt dat de door de verwijzende rechter geuite twijfel over een eventuele schending van de vrijheid van godsdienst wegens onevenredige financiële lasten voor de betrokken moslimgemeenschappen ongegrond is en niet afdoet aan de in punt 68 van dit arrest genoemde overweging dat de regel van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 op zichzelf voor moslims geen beperking meebrengt van het in artikel 10 van het Handvest neergelegde recht op vrijheid van godsdienst.
Uit een en ander volgt dat bij het onderzoek van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten in het licht van artikel 10 van het Handvest.
Geldigheid van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 in het licht van artikel 13 VWEU
Wat de beoordeling van de geldigheid van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 in het licht van artikel 13 VWEU betreft, moeten de Unie en de lidstaten volgens laatstgenoemde bepaling ten volle rekening houden met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren, onder eerbiediging van „de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en gebruiken van de lidstaten met betrekking tot met name godsdienstige riten, culturele tradities en regionaal erfgoed”.
In dit verband dient evenwel te worden vastgesteld, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft gedaan, dat in casu uit de aan het Hof overgelegde stukken niet duidelijk blijkt welke Belgische wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen of gebruiken met betrekking tot de religieuze rite van het Offerfeest onder artikel 13 VWEU zouden vallen. De Belgische wettelijke regeling die van kracht was ten tijde van het indienen van het verzoek om een prejudiciële beslissing, bepaalt immers dat rituele slachtingen moeten worden uitgevoerd in een erkend slachthuis dat aan de vereisten van verordening nr. 853/2004 voldoet. Bijgevolg zijn de enige bepalingen van nationaal recht betreffende religieuze riten die onder de regel van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 zouden kunnen vallen, de bepalingen die tot 4 juni 2015 – de datum waarop de bestreden rondzendbrief is vastgesteld – van kracht waren.
Ook al wordt ervan uitgegaan dat de verwijzende rechter naar die bepalingen van nationaal recht verwijst, dan nog kan – aangezien is geoordeeld dat de regel die voortvloeit uit de toepassing van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 voor moslims geen beperking van het in artikel 10 van het Handvest neergelegde recht op vrijheid van godsdienst meebrengt – op basis van de aan het Hof overgelegde gegevens, om dezelfde overwegingen als opgenomen in de punten 56 tot en met 80 van dit arrest, in geen geval worden geoordeeld dat artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 ongeldig is in het licht van artikel 13 VWEU.
Gelet op een en ander dient op de gestelde vraag te worden geantwoord dat bij het onderzoek van de prejudiciële vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening nr. 1099/2009 kunnen aantasten in het licht van artikel 10 van het Handvest en artikel 13 VWEU.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

Bij het onderzoek van de prejudiciële vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 4, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 2, onder k), van verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden kunnen aantasten in het licht van artikel 10 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 13 VWEU.

Lenaerts
Tizzano
Silva de Lapuerta
Ilešič
Malenovský
Levits
Juhász
Borg Barthet
Lycourgos
Vilaras
Regan
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 29 mei 2018.
De griffier
A. Calot Escobar
De president
K. Lenaerts
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.