CELEX: 62014TJ0644
Finansiel bistand
det generelle program om grundlæggende rettigheder og retfærdighed for perioden 2007-2013
særprogrammet om civilret
annullationssøgsmål
afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes
artikel 299 TEUF
retsaktens ophavsmands kompetence
princippet om god forvaltningsskik
påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale det skyldige restbeløb i henhold til tilskudsaftalerne
delvis omkvalificering af søgsmålet
voldgiftsbestemmelse
Rettens kompetence
støtteberettigede omkostninger

I.

Sagens baggrund
Sagsøgeren, ADR Center SpA, er et italiensk selskab, der leverer ydelser inden for alternativ tvistbilæggelse.
A.

De omhandlede tilskudsaftaler
I december 2008 indgik Det Europæiske Fællesskab, repræsenteret ved Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, og en række konsortier, som sagsøgeren var koordinator for, tre tilskudsaftaler med referencenummer JLS/CJ/2007-1/18, JLS/CJ/2007-1/19 og JLS/CJ/2007-1/21 (herefter henholdsvis »tilskudsaftale A«, »tilskudsaftale B« og »tilskudsaftale C«, under ét »tilskudsaftalerne«) i forbindelse med gennemførelsen af det særprogram, der var oprettet ved Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1149/2007/EF af 25. september 2007 om et særprogram om civilret for perioden 2007-2013 som en del af det generelle program om grundlæggende rettigheder og retfærdighed (
EUT 2007, L 257, s. 16
).
1.

Tilskudsaftale A
Tilskudsaftale A vedrørte en foranstaltning med titlen »The costs of non ADR – Surveying and showing the actual costs of intra-community commercial litigation« (omkostningerne ved manglende anvendelse af alternativ tvistbilæggelse – undersøgelse og påvisning af faktiske omkostninger ved handelsretlige sager inden for Fællesskabet). Denne foranstaltning bestod af en undersøgelse, som skulle analysere omkostningerne ved manglende anvendelse af alternativ bilæggelse af tvister i handelssektoren.
Tilskudsaftale A’s artikel I.2.2 bestemte, at den omhandlede foranstaltning skulle vare i 12 måneder. Denne varighed blev forlænget til 16 måneder, dvs. indtil den 10. april 2010, ved en tillægsaftale, der blev underskrevet den 17. december 2009.
Det fremgår af tilskudsaftale A’s artikel I.4.2 og I.4.3, at de samlede støtteberettigede omkostninger blev anslået til 216880 EUR, og at tilskuddet blev fastsat til maksimalt 173000 EUR, hvilket svarede til 79,8% af de anslåede støtteberettigede omkostninger.
2.

Tilskudsaftale B
Tilskudsaftale B vedrørte en foranstaltning med titlen »Making information sessions on the use of mediation easily available throughout the EU: A video guide to facilitate settlement« (bedre adgang til information om anvendelse af mægling: videovejledning til lettere tvistbilæggelse). Denne foranstaltning gik ud på at udarbejde særlige videoer for at forbedre juristers og procesparters kendskab til mægling i grænseoverskridende tvister og til fordelene herved.
Ifølge tilskudsaftale B’s artikel I.2.2 skulle foranstaltningen vare i 18 måneder og afsluttes den 9. juni 2010.
Det fremgår af tilskudsaftale B’s artikel I.4.2 og I.4.3, at de samlede støtteberettigede omkostninger blev anslået til 243500 EUR, og at tilskuddet blev fastsat til maksimalt 194000 EUR, hvilket svarede til 79,7% af de anslåede støtteberettigede omkostninger.
3.

Tilskudsaftale C
Tilskudsaftale C vedrørte en foranstaltning med titlen »Beyond winning: successful mediation advocacy in representing clients« (det handler ikke kun om at vinde: vellykket anvendelse af mægling for kunder). Det vigtigste formål med foranstaltningen var at oplyse advokater om muligheden for at anvende mægling og at give dem en bedre forståelse af fordelene.
Ifølge tilskudsaftale C’s artikel I.2.2 skulle foranstaltningen vare i 18 måneder og afsluttes den 9. juni 2010.
Det fremgår af tilskudsaftale C’s artikel I.4.2 og I.4.3, at de samlede støtteberettigede omkostninger blev anslået til 241856 EUR, og at tilskuddet blev fastsat til maksimalt 193000 EUR, hvilket svarede til 79,8% af de anslåede støtteberettigede omkostninger.
4.

Tilskudsaftalernes opbygning og relevante fælles bestemmelser heri
a)

Opbygning
Alle tilskudsaftalerne bestod af særlige betingelser, hvor artiklerne var angivet med romertal I, og generelle betingelser, hvor artiklerne var angivet med romertal II, samt fire bilag. Det var også præciseret, at vilkårene i de særlige betingelser gik forud for den øvrige del af aftalen, at vilkårene i de generelle betingelser gik forud for vilkårene i bilagene, og at vilkårene i aftalen gik forud for indholdet af forslagsindkaldelsen og indholdet af vejledningen om indgivelse af tilskudsansøgninger (herefter »vejledningen for tilskudsansøgere«). Det fremgik imidlertid, at de to sidstnævnte dokumenter skulle anvendes »som supplement«.
b)

Fremlæggelse af rapporter og andre dokumenter
Det fremgår af tilskudsaftalernes artikel I.6, sammenholdt med artikel II.15.4, at koordinatoren senest to måneder efter foranstaltningens afslutning skulle fremlægge 1) en endelig rapport om den tekniske gennemførelse af foranstaltningen, 2) en endelig finansopgørelse over de faktisk afholdte støtteberettigede omkostninger, som fulgte budgetoverslagets opstilling og anvendte den samme beskrivelse, og 3) en samlet opgørelse over alle indtægter og udgifter i forbindelse med foranstaltningen (disse dokumenter betegnes i det følgende under ét som »den endelige rapport«).
c)

Kommissionens betalinger
Tilskudsaftalernes artikel I.5 bestemte, at Kommissionen udbetalte forfinansiering til tilskudsmodtagerne, og at restbeløbet skulle betales efter foranstaltningens afslutning. Anmodningen om udbetaling af restbeløbet skulle bl.a. ledsages af den endelige rapport om den tekniske gennemførelse af foranstaltningen og den endelige finansopgørelse, og Kommissionen havde 90 dage til at godkende eller afvise rapporten og betale restbeløbet eller til at anmode om yderligere dokumentation og oplysninger. Modtageren skulle fremsende yderligere oplysninger eller en ny rapport inden for 30 kalenderdage.
d)

Gældende ret og værneting
Tilskudsaftalernes artikel I.9 bestemte:
»Tilskuddet er underlagt bestemmelserne i denne aftale, de gældende fællesskabsbestemmelser og subsidiært den belgiske lovgivning om tilskud.
Modtagerne kan indbringe Kommissionens afgørelser om anvendelsen af tilskudsaftalens bestemmelser og vilkårene for dens gennemførelse for De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans og – i tilfælde af appel – for De Europæiske Fællesskabers Domstol.«
e)

Støtteberettigede omkostninger
Tilskudsaftalernes artikel II.14.1 bestemte følgende vedrørende støtteberettigede omkostninger:
»Omkostninger skal opfylde følgende generelle kriterier for at kunne anses for støtteberettigede:
–
have tilknytning til aftalens genstand og fremgå af det budgetoverslag, der er vedhæftet aftalen
–
være nødvendige for gennemførelsen af den foranstaltning, der er genstand for aftalen
–
være rimelige og velbegrundede […]
–
være afholdt under foranstaltningens gennemførelse […]
–
rent faktisk være afholdt af tilskudsmodtagerne, være opført i deres regnskaber i overensstemmelse med de gældende regnskabsprincipper og være anmeldt i henhold til de gældende skattelove og love om socialsikring
–
kunne identificeres og kontrolleres.
Modtagernes interne regnskabs- og kontrolprocedurer skal muliggøre direkte afstemning af omkostninger og indtægter vedrørende foranstaltningen og de tilsvarende perioderegnskaber og bilag.«
f)

Eksigible afgørelser
Tilskudsaftalernes artikel II.19.5 bestemte:
»Modtagerne er indforstået med, at Kommissionen i henhold til artikel 256 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab kan formalisere fastlæggelsen af en fordring på andre end stater ved en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes. Denne afgørelse kan indbringes for De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans.«
g)

Kontrol og revision
Tilskudsaftalernes artikel II.20 bestemte følgende i de relevante dele heraf:
»II.20.1.
Koordinatoren forpligter sig til at forelægge alle de detaljerede oplysninger, som Kommissionen eller ethvert andet af Kommissionen bemyndiget eksternt organ anmoder om, med henblik på at kontrollere, at der er sket en tilfredsstillende gennemførelse af foranstaltningen og aftalens bestemmelser. Kommissionen kan i givet fald anmode om, at disse oplysninger forelægges direkte af en sekundær tilskudsmodtager.
II.20.2.
Modtagerne sørger for, at Kommissionen har adgang til samtlige originale dokumenter, navnlig af regnskabs- og skatte- og afgiftsmæssig art, eller i behørigt begrundede undtagelsestilfælde til bekræftede genparter af de originale dokumenter vedrørende tilskudsaftalen på et egnet medium, der sikrer deres integritet i overensstemmelse med den gældende nationale lovgivning, i en periode på fem år regnet fra tidspunktet for udbetaling af det i artikel I.5 omhandlede restbeløb.
II.20.3.
Modtagerne accepterer, at Kommissionen enten direkte ved hjælp af sine egne ansatte eller ved hjælp af ethvert andet af Kommissionen bemyndiget eksternt organ kan foretage en revision vedrørende anvendelsen af tilskuddet. Disse revisioner kan finde sted under hele aftalens løbetid og indtil restbeløbets udbetaling samt i en periode på fem år regnet fra tidspunktet for restbeløbets udbetaling. Resultaterne af disse revisioner kan i givet fald medføre, at Kommissionen træffer afgørelse om tilbagebetaling.
II.20.4.
Modtagerne sørger for, at Kommissionens personale og eksternt personale, som er bemyndiget af Kommissionen, har passende adgang til de steder og lokaler, hvor foranstaltningen gennemføres, og til alle oplysninger, herunder oplysninger i elektronisk format, som er nødvendige for at gennemføre disse revisioner […]«
B.

Tilskudsaftalernes gennemførelse
1.

Tilskudsaftale A
Den 19. februar 2009 udbetalte Kommissionen en forfinansiering på 121100 EUR til det konsortium, som tilskudsaftale A var blevet indgået med via sagsøgeren. Den omhandlede foranstaltning blev afsluttet den 10. april 2010. Den endelige rapport vedrørende denne foranstaltning blev fremsendt til Kommissionen den 9. juni 2010. Ved skrivelse af 26. juli 2010 anmodede Kommissionen sagsøgeren om visse bilag vedrørende de udgifter, som sagsøgeren havde anmeldt. Den 25. november 2010 fremsendte sagsøgeren en ændret endelig rapport. Ved skrivelse af 17. december 2010 underrettede Kommissionen sagsøgeren om, at den efter at have modtaget yderligere dokumenter fra sagsøgeren ville udbetale et restbeløb på 17557,97 EUR. Det følger heraf, at Den Europæiske Unions samlede finansielle bidrag til gennemførelsen af denne foranstaltning på dette stadium udgjorde 138657,97 EUR, hvilket svarede til 79,8% af de anmeldte støtteberettigede udgifter.
2.

Tilskudsaftale B
Den 19. februar 2009 udbetalte Kommissionen en forfinansiering på 135800 EUR til det konsortium, som tilskudsaftale B var blevet indgået med via sagsøgeren. Den omhandlede foranstaltning blev afsluttet den 9. juni 2010. Den endelige rapport vedrørende denne foranstaltning blev fremsendt til Kommissionen den 4. august 2010. Ved skrivelse af 30. august 2010 underrettede Kommissionen sagsøgeren om, at den havde til hensigt at inddrive et beløb på 121802,84 EUR. Den 27. oktober 2010 fremsendte sagsøgeren en ændret endelig rapport. Den 10. januar 2011 fremlagde sagsøgeren nye oplysninger om de støtteberettigede omkostninger, der var afholdt. Ved skrivelse af 7. februar 2011 underrettede Kommissionen sagsøgeren om, at den havde udstedt en indtægtsordre vedrørende et beløb på 6236,38 EUR. Det følger heraf, at Den Europæiske Unions samlede finansielle bidrag til gennemførelsen af denne foranstaltning på dette stadium udgjorde 129563,62 EUR.
3.

Tilskudsaftale C
Den 19. februar 2009 udbetalte Kommissionen en forfinansiering på 135100 EUR til det konsortium, som tilskudsaftale C var blevet indgået med via sagsøgeren. Den omhandlede foranstaltning blev afsluttet den 9. juni 2010. Den endelige rapport vedrørende denne foranstaltning blev fremsendt til Kommissionen den 21. juli 2010. Ved skrivelse af 24. august 2010 underrettede Kommissionen sagsøgeren om, at den havde til hensigt at inddrive et beløb på 49960,11 EUR. Den 19. oktober 2010 fremsendte sagsøgeren en ændret endelig rapport. Ved skrivelse af 14. december 2010 underrettede Kommissionen sagsøgeren om, at den efter at have modtaget yderligere dokumenter fra sagsøgeren ville udbetale et restbeløb på 27484,33 EUR. Det følger heraf, at Den Europæiske Unions samlede finansielle bidrag til gennemførelsen af denne foranstaltning på dette stadium udgjorde 162584,33 EUR.
C.

Revisionsproceduren
Ved skrivelse af 22. juni 2011 meddelte Kommissionen sagsøgeren, at den havde besluttet at foretage en revision af de omhandlede foranstaltninger i henhold til tilskudsaftalernes artikel II.20. Revisionen ville blive udført af et eksternt revisionsfirma (set i forhold til Kommissionen).
Revisionen fandt sted den 17. og den 26. juli 2011 på sagsøgerens kontor i Rom (Italien).
Den 23. november 2011 sendte revisorerne tre foreløbige udkast til revisionsrapporter – en for hver foranstaltning – til sagsøgeren. I disse rapporter konkluderede de, at en væsentlig del af de anmeldte omkostninger burde afvises, da de ikke var støtteberettigede. Sagsøgeren anfægtede indholdet af de foreløbige udkast til revisionsrapporter ved skrivelse af 22. december 2011.
Den 25. januar 2012 sendte revisorerne tre reviderede udkast til revisionsrapporter til sagsøgeren (herefter »de reviderede udkast til revisionsrapporter«). I disse rapporter fastholdt de i det væsentlige deres konklusioner om, at en væsentlig del af de anmeldte omkostninger burde afvises, da de ikke var støtteberettigede. Sagsøgeren anfægtede indholdet af de reviderede udkast til revisionsrapporter ved skrivelse af 15. februar 2012.
Den 26. april 2012 forelagde revisorerne de endelige revisionsrapporter for Kommissionen.
Ved tre skrivelser af 10. juni 2013 videresendte Kommissionen de endelige revisionsrapporter vedrørende de omhandlede foranstaltninger til sagsøgeren med oplysning om, at den godkendte konklusionerne og henstillingerne heri.
I den endelige revisionsrapport vedrørende den foranstaltning, der var omfattet af tilskudsaftale A, konkluderedes det, at sagsøgeren havde anmeldt ikke-støtteberettigede omkostninger svarende til 116610,49 EUR. Revisorerne bemærkede ligeledes, at der var en risiko for, at nogle af de arbejdsdage, som var blevet faktureret i forbindelse med denne foranstaltning, og som vedrørte ydelser leveret af en ekspert ansat af sagsøgeren, der også var en af de to medejere (herefter »ekspert X«), faktisk kunne vedrøre aktiviteter i forbindelse med andre foranstaltninger. De omkostninger, der var berørt af denne risiko, udgjorde 9418,75 EUR, og revisorernes forbehold vedrørte deres støtteberettigelse. Revisorerne havde anmodet sagsøgeren om at udlevere uddrag af de regnskaber, der var fremlagt i forbindelse med andre foranstaltninger, for at fjerne tvivlen om rigtigheden af de omkostninger, som den nævnte ekspert havde anmeldt, hvilket sagsøgeren imidlertid havde nægtet med henvisning til, at de ønskede oplysninger lå uden for rammerne af denne revision.
I den endelige revisionsrapport vedrørende den foranstaltning, der var omfattet af tilskudsaftale B, konkluderedes det, at sagsøgeren havde anmeldt ikke-støtteberettigede omkostninger svarende til 196687,61 EUR. Revisorerne bemærkede ligeledes, at der var en risiko for, at nogle af de arbejdsdage, som var blevet faktureret i forbindelse med denne foranstaltning, og som vedrørte ydelser leveret af to eksperter ansat af sagsøgeren, der samtidig var de to medejere (herefter »ekspert X og Y«), faktisk kunne vedrøre aktiviteter i forbindelse med andre foranstaltninger og være omfattet af regnskaberne for disse andre foranstaltninger. De omkostninger, der var berørt af denne risiko, udgjorde 9923,68 EUR, og revisorernes forbehold vedrørte deres støtteberettigelse. Sagsøgeren havde også nægtet at give revisorerne adgang til dokumentation, der angiveligt var relevant for, at de kunne bekræfte, at disse omkostninger var støtteberettigede, med henvisning til, at denne dokumentation lå uden for rammerne af denne revision.
I den endelige revisionsrapport vedrørende den foranstaltning, der var omfattet af tilskudsaftale C, konkluderedes det, at sagsøgeren havde anmeldt ikke-støtteberettigede omkostninger svarende til 43190,57 EUR. Revisorerne bemærkede, at supplerende omkostninger på 44270,22 EUR heller ikke kunne anses for støtteberettigede som følge af den risiko, der blev påpeget i forbindelse med revisionen af den pågældende foranstaltning, og tog et forbehold herfor. Sagsøgeren havde også nægtet at give revisorerne adgang til dokumentation, der angiveligt var relevant, ligesom det skete i forbindelse med revisionerne af de foranstaltninger, der var omfattet af tilskudsaftale A og B.
I skrivelser af 10. juni 2013 oplyste Kommissionen sagsøgeren om, at de beløb, der skulle inddrives, udgjorde 62649,47 EUR for foranstaltningen i tilskudsaftale A, 78991,12 EUR for foranstaltningen i tilskudsaftale B og 52634,75 EUR for foranstaltningen i tilskudsaftale C. Ved beregningen af disse beløb anså den heller ikke de omkostninger, hvor revisorerne havde taget et forbehold over for deres støtteberettigelse, for at være støtteberettigede. Det drejede sig om omkostninger på 9418,75 EUR for den første foranstaltning, 9923,68 EUR for den anden foranstaltning og 44270,22 EUR for den tredje foranstaltning. Med hensyn til disse omkostninger pegede den på, at de alligevel kunne anses for støtteberettigede, såfremt sagsøgeren fremlagde den dokumentation, som revisorerne havde forlangt forud for den 10. juli 2013, og såfremt den accepterede denne dokumentation. I sine skrivelser af 10. juni 2013 meddelte den ligeledes sagsøgeren, at den inden for en måned ville fremsende debetnotaer til sagsøgeren, og at den kunne inddrive de skyldige beløb og eventuelle renter ved modregning eller tvangsfuldbyrdelse. I disse skrivelser beklagede Kommissionen, at fremsendelsen af de endelige revisionsrapporter var blevet forsinket.
Ved skrivelse af 9. juli 2013 anfægtede sagsøgeren konklusionerne i de endelige revisionsrapporter. Sagsøgeren gjorde samtidig gældende, at Kommissionens indtægtsordrer var ugyldige, fordi de blev vedtaget to år efter revisionsprocedurens afslutning. Sagsøgeren udbad sig endvidere et møde med Kommissionens kompetente tjenestegrene.
Ved e-mail af 6. august 2013 underrettede Kommissionen sagsøgeren om, at der kunne afholdes et møde i september 2013.
Den 30. september 2013 blev der afholdt en telefonkonference mellem Kommissionens kompetente tjenestegrene og sagsøgeren, og det blev aftalt, at sagsøgeren skulle have mere tid til at undersøge revisorernes konstateringer.
Ved skrivelse af 7. oktober 2013 fremsatte sagsøgeren supplerende bemærkninger til revisionen af de omhandlede foranstaltninger. Sagsøgeren gjorde gældende, at denne revision var ugyldig, og at Kommissionens indtægtsordrer måtte forkastes, fordi den anvendte revisionsmetode ikke var blevet fastlagt efter fælles aftale, de endelige revisionsrapporter og indtægtsordrer var blevet fremsendt for sent til sagsøgeren, og revisorernes betragtninger var baseret på fejlagtige antagelser. Sagsøgeren anførte også, at dennes analyse af de støtteberettigede omkostninger, der var afholdt ved gennemførelsen af de nævnte foranstaltninger, havde vist, at Kommissionen skyldte sagsøgeren et beløb på 49172,52 EUR, og forklarede, hvordan dette beløb var beregnet.
Ved skrivelse af 16. oktober 2013 konstaterede Kommissionen, at sagsøgeren ikke havde fremlagt beviser for, at de afviste omkostninger var støtteberettigede, i sin skrivelse af 7. oktober 2013. Den sendte derfor sagsøgeren debetnota nr. 3241311168, nr. 3241311170 og nr. 3241311175, der skulle betales senest den 29. november 2013, vedrørende følgende beløb: 62649,47 EUR for foranstaltningen i tilskudsaftale A, 78991,12 EUR for foranstaltningen i tilskudsaftale B og 52634,75 EUR for foranstaltningen i tilskudsaftale C. Det var præciseret i debetnotaerne, at beløbene ville blive pålagt morarenter, hvis de skyldige beløb ikke blev betalt inden fristens udløb.
Ved skrivelse af 13. november 2013 anfægtede sagsøgeren indholdet af Kommissionens skrivelse af 16. oktober 2013 samt de debetnotaer, der var vedlagt denne skrivelse, og anmodede om et nyt møde med Kommissionen. Denne skrivelse var i øvrigt vedlagt en proformafaktura på 64436,38 EUR og to kreditnotaer på henholdsvis 3663,21 EUR og 11600,75 EUR.
Ved skrivelse af 6. december 2013 oplyste Kommissionen sagsøgeren om, at procedurerne for inddrivelse af de skyldige beløb var blevet indledt, og at den kontradiktoriske procedure var tilendebragt. Den bekræftede i øvrigt, at fordringerne på sagsøgeren herefter var sikre og forfaldne som omhandlet i artikel 81 i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 1268/2012 af 29. oktober 2012 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (
EUT 2012, L 362, s. 1
). Den underrettede ligeledes sagsøgeren om de tilgængelige retsmidler og oplyste, at et nyt møde med dens tjenestegrene ikke var påkrævet.
Kommissionen fremsendte påmindelser den 16. december 2013 og åbningsskrivelser den 26. februar 2014.
I mellemtiden – den 21. januar 2014 – blev der afholdt et møde mellem Kommissionens tjenestegrene og sagsøgeren.
Den 27. juni 2014 vedtog Kommissionen – på grundlag af artikel 299 TEUF og artikel 79, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (
EUT 2012, L 298, s. 1
, herefter »finansforordningen«) – afgørelse C(2014) 4485 final om inddrivelse af et beløb på 194275,34 EUR, som sagsøgeren skyldte i henhold til tilskudsaftalerne, med tillæg af 3236 EUR i morarenter indtil den 30. april 2014 samt et supplerende beløb på 21,30 EUR for hver dags forsinkelse regnet fra den 1. maj 2014 (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Den anfægtede afgørelses artikel 4 præciserede bl.a., at afgørelsen kunne tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299, stk. 1, TEUF.
II.

Retsforhandlingerne og parternes påstande
Sagsøgeren anlagde denne sag ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 30. august 2014.
Retsforhandlingernes skriftlige del blev afsluttet efter indgivelse af duplik den 6. maj 2015.
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 21. januar 2016 indgav sagsøgeren begæring om foreløbige forholdsregler. Ved kendelse af 22. januar 2016 udsatte Rettens præsident i henhold til artikel 157, stk. 2, i Rettens procesreglement tvangsfuldbyrdelsen af den anfægtede afgørelse midlertidigt, indtil der var afsagt kendelse om endelig afgørelse af sagsøgerens begæring. Denne begæring blev afslået endegyldigt ved kendelse afsagt af Rettens præsident den 7. april 2016, og afgørelsen om sagens omkostninger blev udsat.
Efter forslag fra den refererende dommer stillede Retten (Første Afdeling) den 12. juli 2016 som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 89 parterne en række skriftlige spørgsmål, som de svarede på inden for den fastsatte frist.
Efter forslag fra Første Afdeling besluttede Retten den 14. september 2016 i henhold til procesreglementets artikel 28 at henvise sagen til et udvidet dommerkollegium.
Efter forslag fra den refererende dommer besluttede Retten (Første Udvidede Afdeling) den 16. september 2016 at indlede den mundtlige forhandling.
Efter forslag fra den refererende dommer stillede Retten (Første Udvidede Afdeling) den 6. oktober 2016 som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 89 parterne en række skriftlige spørgsmål og anmodede om fremlæggelse af visse dokumenter. Parterne efterkom Rettens anmodninger inden for den fastsatte frist.
Parterne afgav mundtlige indlæg og besvarede Rettens spørgsmål under retsmødet den 23. november 2016.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Der træffes bestemmelse om, at Kommissionen øjeblikkeligt skal betale det restbeløb på 49172,52 EUR, der tilkommer sagsøgeren i henhold til tilskudsaftalerne.
–
Der træffes bestemmelse om, at Kommissionen øjeblikkeligt skal betale erstatning for den skade, som sagsøgerens omdømme har lidt, og for den tid, som sagsøgerens personale har anvendt på at forsvare dennes interesser under den administrative og retslige procedure.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Påstandene om betaling af det udestående restbeløb og om erstatning afvises eller forkastes subsidiært.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
III.

Retlige bemærkninger
A.

Formaliteten
1.

Formaliteten med hensyn til sagsøgerens anden påstand
Kommissionen har under den skriftlige forhandling fremsat en formalitetsindsigelse mod sagsøgerens anden påstand, for så vidt som betalingen af det restbeløb, der angiveligt skyldes i henhold til tilskudsaftalerne, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for den foreliggende sag, der er et annullationssøgsmål. Ifølge fast retspraksis har Retten i øvrigt ikke beføjelse til at rette påbud til institutionerne eller til at træffe afgørelser på deres vegne i forbindelse med den legalitetskontrol, den foretager.
Sagsøgeren tog ikke stilling til denne formalitetsindsigelse under den skriftlige forhandling.
I forbindelse med den anden påstand har sagsøgeren som nævnt anmodet Retten om at træffe bestemmelse om, at Kommissionen øjeblikkeligt skal betale det restbeløb på 49172,52 EUR, der stadig tilkommer sagsøgeren i henhold til tilskudsaftalerne.
Spørgsmålet om, hvorvidt denne påstand kan antages til realitetsbehandling, afhænger af den foreliggende sags retlige karakter. Hvis det viser sig, at der er tale om et annullationssøgsmål, som er anlagt på grundlag af artikel 263 TEUF, kan den anden påstand således ikke antages til realitetsbehandling, da det følger af fast retspraksis, at det ikke tilkommer Unionens retsinstanser under udøvelsen af deres kompetence til at prøve retsakters lovlighed at give institutionerne pålæg eller at træffe afgørelser på deres vegne, men det påhviler vedkommende forvaltningsorgan at træffe de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af en dom i et annullationssøgsmål (jf. dom af 17.6.2010, CEVA mod Kommissionen,
T-428/07 og T-455/07
,
EU:T:2010:240
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren angivet i stævningen – under overskriften »Søgsmålets art« – at der er tale om et annullationssøgsmål.
I svaret på et skriftligt spørgsmål fra Retten præciserede sagsøgeren imidlertid, at den foreliggende sag skulle anses for både at være baseret på artikel 263 TEUF, der udgør retsgrundlaget for den første påstand, og på artikel 272 TEUF, der udgør retsgrundlaget for den anden påstand, hvilket den støttede på dom af 6. oktober 2015,
Technion og Technion Research & Development Foundation mod Kommissionen
(
T-216/12
,
EU:T:2015:746
). Kommissionen angav i sit svar på det samme skriftlige spørgsmål fra Retten også, at den foreliggende sag, som den havde forstået det, i realiteten var baseret på såvel artikel 263 TEUF som artikel 272 TEUF, og at sagens dobbelte retsgrundlag var i overensstemmelse med dom af 6. oktober 2015, Technion og Technion Research & Development Foundation mod Kommissionen (
T-216/12
,
EU:T:2015:746
).
I præmis 55 i dom af 6. oktober 2015, Technion og Technion Research & Development Foundation mod Kommissionen (
T-216/12
,
EU:T:2015:746
), bemærkede Retten, at det pågældende søgsmål, selv om det udtrykkeligt var baseret på artikel 263 TEUF, i realiteten havde to genstande, da det havde til formål at opnå ikke blot en annullation af den anfægtede afgørelse, men også Rettens konstatering af, at Kommissionen ikke havde den omtvistede fordring i henhold til kontrakten. Ud fra antagelsen om, dels at Unionens retsinstanser i forbindelse med et annullationssøgsmål ikke har kompetence til at påkende et anerkendelsessøgsmål, dels at den pågældende kontrakt indeholdt en voldgiftsbestemmelse som omhandlet i artikel 272 TEUF, efterprøvede Retten i denne doms præmis 57, om det var muligt delvist at omkvalificere søgsmålet til et søgsmål, der var anlagt både på grundlag af artikel 263 TEUF med henblik på annullation af den anfægtede afgørelse og på grundlag af artikel 272 TEUF med henblik på at få konstateret, at Kommissionen ikke havde krav på den omtvistede fordring i henhold til kontrakt.
I præmis 60 i dom af 6. oktober 2015, Technion og Technion Research & Development Foundation mod Kommissionen (
T-216/12
,
EU:T:2015:746
), præciserede Retten, at det var muligt at omkvalificere annullationssøgsmålet, uden at den sagsøgte institutions ret til forsvar blev berørt, når sagsøgerens udtrykkelige tilkendegivelse ikke var til hinder herfor, og når mindst et af anbringenderne om tilsidesættelse af de bestemmelser, der fandt anvendelse på det omhandlede kontraktforhold, var angivet i stævningen i henhold til bestemmelserne i artikel 44, stk. 1, litra c), i procesreglementet af 2. maj 1991.
Under hensyn til parternes svar på Rettens skriftlige spørgsmål (jf. præmis 58 ovenfor), indholdet af sagsøgerens anden påstand, hvoraf det fremgår, at der er tale om en tvist af kontraktmæssig karakter, og den omstændighed, at denne påstand er støttet på anbringender og argumenter vedrørende Kommissionens tilsidesættelse af tilskudsaftalerne, bør den foreliggende sag delvist omkvalificeres til et søgsmål, der både er anlagt på grundlag af artikel 263 TEUF med henblik på at annullere den anfægtede afgørelse og på grundlag af artikel 272 TEUF navnlig med henblik på, at Retten træffer bestemmelse om, at Kommissionen øjeblikkeligt skal betale det restbeløb på 49172,52 EUR, der tilkommer sagsøgeren i henhold til tilskudsaftalerne.
Det må som følge af denne delvise omkvalificering konkluderes, at sagsøgerens anden påstand er baseret på et passende retsgrundlag, nemlig artikel 272 TEUF. Den sidstnævnte bestemmelse gør således Unionens retsinstanser til domstole med fuld domsret, som i modsætning til en ret, der påkender legalitetssøgsmål anlagt på grundlag af artikel 263 TEUF, kan påkende alle former for søgsmål i henhold til en voldgiftsbestemmelse (jf. dom af 6.10.2015, Technion og Technion Research & Development Foundation mod Kommissionen,
T-216/12
,
EU:T:2015:746
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Det følger heraf, at denne påstand kan antages til realitetsbehandling.
2.

Formaliteten med hensyn til sagsøgerens tredje påstand
Kommissionen har fremsat en formalitetsindsigelse mod sagsøgerens tredje påstand, navnlig for så vidt som den ikke opfylder betingelserne i artikel 44, stk. 1, litra c) og d), i procesreglementet af 2. maj 1991.
Sagsøgeren har ikke taget stilling til Kommissionens formalitetsindsigelse.
Retten bemærker, at stævninger i henhold til artikel 44, stk. 1, litra c), i procesreglementet af 2. maj 1991, som fandt anvendelse, da den foreliggende sag blev anlagt, skal indeholde en angivelse af søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene.
For at opfylde disse krav skal en stævning, hvori der nedlægges påstand om erstatning for skade, der hævdes at være forvoldt af en EU-institution, indeholde oplysninger, der gør det muligt at identificere den adfærd, som sagsøgeren bebrejder institutionen, grundene til, at han antager, at der består en årsagsforbindelse mellem adfærden og det tab, han hævder at have lidt, samt karakteren og størrelsen af dette tab (jf. dom af 15.6.1999, Ismeri Europa mod Revisionsretten,
T-277/97
,
EU:T:1999:124
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren ikke fremført nogen som helst argumenter for den tredje påstand om tildeling af erstatning og blot anført i forbindelse med denne påstand, at der kræves erstatning »for den skade, som centrets internationale omdømme har lidt, og for den tid, som dets ledende personale har anvendt på at forsvare et ubegrundet krav«. Disse udsagn opfylder imidlertid ingen af de tre betingelser, der er nævnt i præmis 66 ovenfor. Det følger heraf, at dette klagepunkt må afvises.
B.

Realiteten
1.

Indledende bemærkninger
Det bemærkes, at det efter den delvise omkvalificering af den foreliggende sag tilkommer Retten at undersøge dels påstanden i henhold til artikel 263 TEUF om annullation af den anfægtede afgørelse – sagsøgerens første påstand – dels påstanden i henhold til artikel 272 TEUF om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsøgeren det skyldige restbeløb i henhold til tilskudsaftalerne på 49172,52 EUR – den anden påstand (jf. præmis 61 ovenfor).
Sagsøgeren har anført fem anbringender til støtte for søgsmålet. Det første anbringende vedrører den omstændighed, at de revisionsregler, som revisorerne rettede sig efter, aldrig var blevet aftalt mellem parterne. Det andet anbringende vedrører en urimelig forsinkelse i forbindelse med fremsendelsen af de endelige revisionsrapporter til sagsøgeren og Kommissionens generelt dårlige forvaltning af de omhandlede foranstaltninger. Det tredje anbringende vedrører Kommissionens undladelse af at løfte den bevisbyrde, der påhvilede den. Det fjerde anbringende vedrører fejl i de endelige revisionsrapporter, og det femte anbringende, der først blev fremsat i replikken, vedrører Kommissionens manglende kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse.
Det skal herved bemærkes, at når et annullationssøgsmål indbringes for Unionens retsinstanser på grundlag af bestemmelserne i artikel 263 TEUF, skal de efterprøve lovligheden af den anfægtede retsakt i forhold til traktaten eller enhver retsregel vedrørende traktatens anvendelse og dermed i forhold til EU-retten. Derimod kan en sagsøger inden for rammerne af et søgsmål anlagt i henhold til artikel 272 TEUF kun foreholde den pågældende institution tilsidesættelser af kontraktbestemmelser eller af den ret, der finder anvendelse på kontrakten (jf. i denne retning dom af 27.9.2012, Applied Microengineering mod Kommissionen,
T-387/09
,
EU:T:2012:501
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For så vidt angår den foreliggende påstand om annullation af den anfægtede afgørelse kan Retten således som kompetent ret med hensyn til legalitetskontrol kun undersøge de anbringender og argumenter, hvormed sagsøgeren anfægter den anfægtede afgørelses lovlighed i forhold til traktaten eller enhver retsregel vedrørende traktatens gennemførelse som omhandlet i artikel 263 TEUF. Hvad angår sagsøgerens anden påstand, der i det væsentlige vedrører en tvist af kontraktmæssig karakter, kan Retten derimod som kompetent ret med hensyn til kontraktforhold kun undersøge de anbringender og argumenter, der vedrører tilsidesættelser af tilskudsaftalerne eller af den ret, der finder anvendelse på disse aftaler. Det er som følge heraf nødvendigt at gennemgå de enkelte anbringender, som sagsøgeren har fremsat, for at afgøre, hvilke påstande de skal knyttes til.
Inden for rammerne af det første anbringende har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at revisorerne har anvendt revisionsstandarder, som ikke var fastsat i tilskudsaftalerne, og som derfor ikke var blevet aftalt mellem parterne. Dette bør resultere i, at den anfægtede afgørelse annulleres. Sagsøgeren har også gjort gældende, at den anfægtede afgørelse i denne sammenhæng strider mod finansforordningens artikel 126, stk. 2, litra d), hvoraf det fremgår, at de støtteberettigede omkostninger skal være opført i tilskudsmodtagerens regnskaber og fastlagt i overensstemmelse med de regnskabsstandarder, som gælder i det land, hvor tilskudsmodtageren er etableret, og i overensstemmelse med tilskudsmodtagerens sædvanlige praksis for omkostningsberegning.
Det bør påpeges, at dette anbringende og de relevante argumenter reelt vedrører tilskudsaftalernes opfyldelse for så vidt angår fastlæggelsen af de kontraherende parters finansielle forpligtelser og kræver, at Retten undersøger bestemmelserne i disse tilskudsaftaler og de regler, der finder anvendelse på dem. Dette anbringende må som følge heraf anses for at være fremsat til støtte for sagsøgerens anden påstand.
Hvad angår det andet anbringende skal det indledningsvis bemærkes, at dette er formuleret således: »[D]en anfægtede afgørelse bør annulleres, da Kommissionen forsinkede fremsendelsen af de endelige revisionsrapporter og de hermed forbundne indtægtsordrer i urimelig lang tid.« Sagsøgeren har fremsat to klagepunkter i forbindelse med dette anbringende. Med det første klagepunkt, der vedrører den urimelige forsinkelse, hvormed de endelige revisionsrapporter blev fremsendt til sagsøgeren, gøres det gældende, at denne forsinkelse udgør en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik, der er fastsat i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Med det andet klagepunkt kritiseres Kommissionen for generelt at have forvaltet de omhandlede foranstaltninger dårligt. Den dårlige forvaltning kom til udtryk ved, at Kommissionen ikke kommunikerede med sagsøgeren under foranstaltningernes gennemførelse, at den efterfølgende ændrede vejledningen for tilskudsansøgere, der kom til at indeholde mange flere oplysninger om støtteberettigede omkostninger, og at tilskudsaftalerne indeholdt forskellige stilistiske fejl.
Det første klagepunkt i forbindelse med det andet anbringende må anses for at være fremsat til støtte for den anden påstand, da sagsøgeren har anført, at den forsinkede fremsendelse af de endelige revisionsrapporter var urimelig. Da det fremgik udtrykkeligt af tilskudsaftalernes artikel II.20, at der kunne foretages revisioner, vedrører den hævdede forsinkelse således tilskudsaftalernes opfyldelse. I betragtning af dette anbringendes formulering og den omstændighed, at sagsøgeren udtrykkeligt har gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik, dvs. af et generelt retligt princip, der gælder for en institutions administrative forhold, må det første klagepunkt samtidig også anses for at være fremsat til støtte for den første påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, for så vidt som sagsøgeren hævder, at den forsinkede fremsendelse af de endelige revisionsrapporter påvirkede dennes evne til at forsvare sig effektivt under den administrative inddrivelsesprocedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
Det andet klagepunkt i forbindelse med dette anbringende må anses for at være fremsat til støtte for den anden påstand, da det vedrører Kommissionens adfærd i forbindelse med tilskudsaftalernes opfyldelse.
Inden for rammerne af det tredje anbringende har sagsøgeren foreholdt revisorerne og dermed Kommissionen, der vedtog de endelige revisionsrapporter, at de ikke løftede den bevisbyrde, der påhvilede dem. Dette anbringende vedrører den kontraktmæssige tvist mellem parterne og kræver, at Retten undersøger tilskudsaftalerne og de regler, der finder anvendelse på dem. Dette anbringende må som følge heraf anses for at være fremsat til støtte for sagsøgerens anden påstand.
Inden for rammerne af det fjerde anbringende har sagsøgeren peget på visse fejl i de endelige revisionsrapporter. Dette anbringende vedrører også den kontraktmæssige tvist mellem parterne og kræver, at Retten undersøger tilskudsaftalerne og de regler, der finder anvendelse på dem. Dette anbringende må som følge heraf anses for at være fremsat til støtte for sagsøgerens anden påstand.
Hvad endelig angår det femte anbringende må dette naturligvis anses for at være fremsat til støtte for sagsøgerens første påstand, da det vedrører Kommissionens manglende kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse.
Efter denne gennemgang af, hvilke påstande sagsøgerens anbringender skal knyttes til, følger den materielle prøvelse af sagsøgerens første og anden påstand. Den anden påstand skal behandles først. Den anfægtede afgørelse, der søges annulleret i forbindelse med den første påstand, indebærer således, at den kontraktmæssige fordring, som Kommissionen mener at have mod sagsøgeren, kan tvangsfuldbyrdes. Med den anden påstand anmodes Retten imidlertid om at tage stilling til den eventuelle kontraktmæssige fordring og dens størrelse. Da den anfægtede afgørelses faktuelle fundament med hensyn til den eventuelle kontraktmæssige fordring og dens størrelse undersøges i forbindelse med den anden påstand, følger det heraf, dels at denne påstand bør efterprøves før den første påstand, dels at de vurderinger, Retten foretager i forbindelse med prøvelsen af den anden påstand, skal tages i betragtning i forbindelse med kontrollen af den anfægtede afgørelses lovlighed, dvs. i forbindelse med prøvelsen af den første påstand (jf. i denne retning dom af 6.10.2015, Technion og Technion Research & Development Foundation mod Kommissionen,
T-216/12
,
EU:T:2015:746
, præmis
, og af 9.11.2016, Trivisio Prototyping mod Kommissionen,
T-184/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:652
, præmis
og
).
2.

Den anden påstand
Det bemærkes, at de anbringender, der må anses for at være fremsat til støtte for sagsøgerens anden påstand, er det første, det andet, det tredje og det fjerde anbringende. Det tredje anbringende skal behandles først, dernæst det fjerde og det første anbringende og til sidst det andet anbringende. Forinden er det nødvendigt at komme med præciseringer om Rettens kompetence og om de retsforskrifter, som de nævnte anbringender skal undersøges ud fra.
a)

Indledende bemærkninger
1)

Rettens kompetence
Det bemærkes indledningsvis, at det fremgår af artikel 272 TEUF, at Domstolen har kompetence til at træffe afgørelse i henhold til en voldgiftsbestemmelse, som indeholdes i en af Unionen eller i en på dens vegne indgået offentligretlig eller privatretlig aftale. Artikel 256, stk. 1, TEUF bestemmer, at Retten har kompetence til som første instans at træffe afgørelse i de sager, der er omhandlet i artikel 272 TEUF.
I det foreliggende tilfælde er tilskudsaftalernes artikel I.9, stk. 2, affattet tilstrækkelig bredt til, at Retten har kompetence til at træffe afgørelse om sagsøgerens anden påstand. Parterne har i øvrigt ikke anfægtet Rettens kompetence.
2)

Lovgivning, der finder anvendelse på tvisten
I sager om voldgiftsbestemmelser, der anlægges i henhold til artikel 272 TEUF, skal Retten træffe afgørelse på grundlag af den materielle nationale ret, der finder anvendelse på kontrakten (dom af 4.2.2016, Isotis mod Kommissionen,
T-562/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:63
, præmis
).
Det fremgår i det foreliggende tilfælde af tilskudsaftalernes artikel I.9, stk. 1, at den materielle ret, der finder anvendelse på disse aftaler, principalt er EU-retten og subsidiært den belgiske lovgivning om tilskud. Med hensyn til belgisk lovgivning bemærkes det, at de tilskud, der er omhandlet i tilskudsaftalerne, finansieres over EU-budgettet og tildeles af Kommissionen, og at de derfor falder uden for anvendelsesområdet for de særlige regler i belgisk ret om tilskud, der tildeles af belgiske myndigheder. De deklaratoriske regler, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, må derfor være de almindelige belgiske regler om kontrakter og forpligtelser, der gælder i mangel af tilsvarende regler på EU-niveau.
Artikel 1134 i code civil belge (den belgiske borgerlige lovbog) foreskriver i stk. 1, at »[l]ovligt indgåede kontrakter er juridisk bindende for kontrahenterne«, og i stk. 2, at »[d]e […] kun [kan] ophæves ved fælles overenskomst eller af lovbestemte årsager«.
Den belgiske code civils artikel 1134, stk. 3, foreskriver desuden, at kontrakterne skal opfyldes loyalt. Artikel 1135 i samme code foreskriver, at »[k]ontrakterne […] ikke blot [forpligter] til det, der udtrykkeligt er fastsat heri, men også til alle de konsekvenser, som ifølge billighed, sædvane eller lov følger af forpligtelsen efter dens natur«. Denne artikel udtrykker således ligeledes princippet om loyal opfyldelse af kontrakter.
Den belgiske code civils artikel 1156 illustrerer, hvordan dette princip anvendes i forbindelse med fortolkning af kontrakter. Den bestemmer således, at »[d]et bør undersøges, hvad de kontraherende parters fælles hensigt var, i stedet for blot at se på ordlyden«.
Når der opstår en tvist med hensyn til opfyldelsen af en kontrakt, reguleres bevisbyrden af bestemmelserne i artikel 1315 i den belgiske code civil, hvorefter den, der kræver en forpligtelse opfyldt, skal bevise den. Tilsvarende gælder, at den, der påstår at have frigjort sig fra en forpligtelse, skal godtgøre betalingen eller den omstændighed, der har ført til frigørelsen fra forpligtelsen.
Det skal endvidere præciseres, at procesreglementet fastlægger proceduren for efterprøvelse af den anden påstand, hvor Retten optræder som kompetent ret med hensyn til kontraktforhold, i overensstemmelse med den almindeligt anerkendte grundsætning om, at enhver retsinstans anvender de for denne gældende retsplejeregler (jf. i denne retning dom af 13.6.2012, Insula mod Kommissionen,
T-246/09
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2012:287
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
b)

Det tredje anbringende om Kommissionens undladelse af at løfte den bevisbyrde, der påhvilede den
I forbindelse med det tredje anbringende har sagsøgeren anført, at revisorerne udelukkede en lang række udgifter baseret på simple slutninger, der ikke var baseret på beviser. Sagsøgeren har som et eksempel herpå nævnt revisorernes konklusioner om de udgifter, der blev anmeldt vedrørende ekspert X’s aktiviteter i forbindelse med foranstaltningen i tilskudsaftale C. Sagsøgeren har heraf udledt, at Kommissionen ved at godkende disse konklusioner tilsidesatte det grundlæggende og generelle princip om bevisbyrden, hvorefter det påhviler den part, der fremsætter en påstand, at underbygge den med relevante beviser.
Kommissionen har bestridt rigtigheden af dette anbringende.
Det bemærkes, at det følger af et grundlæggende princip, der gælder for finansiel EU-støtte, at Unionen kun kan tildele støtte til faktisk afholdte udgifter. Det følger af dette princip, at støttemodtageren ikke som begrundelse for tildeling af en bestemt støtte kan nøjes med at dokumentere, at et projekt er blevet gennemført. Modtageren skal desuden føre bevis for, at han har afholdt de anmeldte udgifter i overensstemmelse med de betingelser, der gælder for tildeling af den pågældende støtte, idet alene behørigt dokumenterede udgifter er støtteberettigede. Forpligtelsen til at overholde de fastsatte finansielle betingelser udgør endvidere et af de afgørende tilsagn og er som sådan en forudsætning for tildeling af EU-støtten (jf. dom af 24.10.2014, Technische Universität Dresden mod Kommissionen,
T-29/11
,
EU:T:2014:912
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det princip, der er nævnt i præmis 93 ovenfor, afspejles i tilskudsaftalernes bestemmelser om de nærmere regler for tildeling af finansiering. Det fremgår således af disse aftalers artikel I.6 og II.15.4, at koordinatoren bl.a. skulle forelægge en endelig finansopgørelse over de faktisk afholdte støtteberettigede omkostninger og en samlet opgørelse over alle indtægter og udgifter i forbindelse med foranstaltningen for Kommissionen efter foranstaltningens afslutning, og at Kommissionen eventuelt kunne anmode om at få tilsendt supplerende oplysninger og dokumenter. På grundlag af de dokumenter, der var omhandlet i aftalernes artikel II.15.4, skulle Kommissionen i henhold til disse aftalers artikel II.17 og med forbehold for oplysninger modtaget på et senere tidspunkt i forbindelse med en revision gennemført i henhold til aftalernes artikel II.20 fastsætte det endelige tilskudsbeløb.
Det skal også bemærkes, at Kommissionen i henhold til tilskudsaftalernes artikel II.20.3 kan foretage en revision vedrørende anvendelsen af tilskuddet, og at resultaterne af denne revision kan medføre, at Kommissionen træffer afgørelse om tilbagebetaling. Det bestemmes i øvrigt i de nævnte aftalers II.20.1 og II.20.4, at tilskudsmodtagerne har pligt til at forelægge Kommissionen og personer bemyndiget af Kommissionen alle de oplysninger, der er nødvendige for at kontrollere, at foranstaltningen er gennemført i overensstemmelse med disse aftaler.
Retten har fastslået, at revisorernes endelige konklusioner og alle de oplysninger, som de er baseret på, skal betragtes som beviser, som Kommissionen råder over, såfremt der anlægges en sag om ansvar i kontraktforhold ved Retten (dom af 8.9.2015, Amitié mod Kommissionen,
T-234/12
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:601
, præmis
). Det må tilsvarende fastslås, at de endelige revisionsrapporter i det foreliggende tilfælde udgør beviser til støtte for Kommissionens indsigelser om tilskudsaftalernes opfyldelse.
Det er disse principper, der skal lægges til grund for undersøgelsen af sagsøgerens særlige klagepunkt om afvisningen af visse udgifter vedrørende ekspert X’s aktiviteter i forbindelse med foranstaltningen i tilskudsaftale C.
Det fremgår af den endelige revisionsrapport om den foranstaltning, der var omfattet af tilskudsaftale C, at revisorerne ud fra den beskrivelse af sagsøgerens aktiviteter, der kunne ses på dennes websted, konstaterede, at ekspert X den 13. februar 2009 havde deltaget i et endagskursus i Tyrkiet i forbindelse med en anden foranstaltning. Sagsøgeren har imidlertid oplyst, at ekspert X samme dag havde arbejdet på fuld tid med den foranstaltning, der var omfattet af tilskudsaftale C. Revisorerne afviste omkostninger på 450 EUR vedrørende denne dag.
Det fremgår også af den endelige revisionsrapport vedrørende den foranstaltning, der var omfattet af tilskudsaftale C, at revisorerne undersøgte, om den fejl, der havde medført, at den 13. februar 2009 blev faktureret under den nævnte foranstaltning, var en enkeltstående fejl, eller om den også gjaldt for andre dage. De anmodede derfor sagsøgeren om at udlevere uddrag af regnskaberne for andre foranstaltninger, som sagsøgeren havde gennemført, og navnlig oplysninger om de involverede personer og fordelingen af deres arbejdstid, således at de kunne foretage en sammenligning og finde ud af, om det antal timer, der var faktureret af de involverede personer i forbindelse med foranstaltningen i tilskudsaftale C, var korrekt. Sagsøgeren nægtede at udlevere de ønskede oplysninger med henvisning til, at de ønskede oplysninger lå uden for rammerne af den pågældende revision.
Da sagsøgeren ikke fremlagde den ønskede dokumentation, konkluderede revisorerne, at de ikke havde mulighed for at bekræfte, at de øvrige anmeldte omkostninger på 21445,45 EUR (svarende til 39 anmeldte arbejdsdage) til ydelser fra ekspert X kun vedrørte den foranstaltning, der var omfattet af tilskudsaftale C. De tog derfor et forbehold over for disse omkostningers støtteberettigelse. På den samme baggrund tog revisorerne et forbehold over for støtteberettigelsen af omkostninger på 22824,77 EUR, der var anmeldt vedrørende ydelser leveret af ekspert Y. De anmeldte omkostninger, som revisorerne havde taget et forbehold over for, beløb sig derfor til 44270,22 EUR.
Det fremgår ligeledes af den endelige revisionsrapport vedrørende den foranstaltning, der var omfattet af tilskudsaftale C, at de ovenfor nævnte forbehold fra revisorerne var baseret på følgende forhold. For det første pegede revisorerne på, at 81% af honorarerne for 2009 og 100% af honorarerne for perioden fra januar til juni 2010 til sagsøgerens to medejere, ekspert X og Y, vedrørte ydelser, der var anmeldt i forbindelse med de omhandlede foranstaltninger, selv om sagsøgeren deltog i andre igangværende foranstaltninger i disse perioder. For det andet konstaterede de, at sagsøgerens regnskabssystem ikke gjorde det muligt at afgøre, hvilke personaleomkostninger der svarede til de enkelte foranstaltninger. For det tredje konstaterede de, at de fremlagte timesedler ikke indeholdt nærmere oplysninger om aktiviteter og arbejdstimer for personalet eller eksperterne og kun angav den arbejdstid, der blev henregnet til foranstaltningen.
I sin skrivelse af 10. juni 2013, der ledsagede den endelige revisionsrapport vedrørende foranstaltningen i tilskudsaftale C, oplyste Kommissionen sagsøgeren om, at de samlede omkostninger på 44270,22 EUR til ydelser leveret af ekspert X og Y, som revisorerne havde taget et forbehold over for, kunne anses for støtteberettigede, hvis sagsøgeren fremsendte den dokumentation, som revisorerne havde forlangt, inden for en måned. Sagsøgeren fremlagde ikke denne dokumentation, og Kommissionen fastslog derfor endegyldigt, at de nævnte omkostninger ikke var støtteberettigede.
Henset til det grundlæggende princip for finansiel støtte fra Unionen, hvorefter bevisbyrden påhviler modtageren af et EU-tilskud (jf. præmis 93 ovenfor), betragtningen i præmis 96 ovenfor og den omstændighed, at det ikke fremgår af sagsakterne og ikke påstås, at revisorerne og Kommissionen har handlet i ond tro, må det konkluderes, at det i betragtning af revisorernes konkrete konstateringer tilkom sagsøgeren at fremlægge beviser for, at de anmeldte omkostninger vedrørende ydelser leveret af ekspert X og Y opfyldte betingelserne for støtteberettigelse i tilskudsaftalernes artikel II.14.1, og at de navnlig vedrørte genstanden for de nævnte aftaler og var nødvendige for gennemførelsen af de foranstaltninger, der var genstand for disse aftaler.
Det må imidlertid konstateres, at sagsøgeren ikke har fremlagt sådanne beviser under den administrative procedure og heller ikke over for Retten.
I sagen for Retten har sagsøgeren gjort gældende, at revisorernes konklusioner ikke var underbygget af beviser. Sagsøgeren har eksempelvis henvist til ekspert X og anført, at revisorerne med henblik på at udelukke alle de 40 dage, som eksperten havde anmeldt, ikke havde ret til at drage de pågældende slutninger ud fra den fejl, der vedrørte den 13. februar 2009, men skulle bevise, at alle de resterende 39 dage ikke kun vedrørte den foranstaltning, der var omfattet af tilskudsaftale C.
Denne argumentation kan ikke tiltrædes, da den strider mod den fordeling af bevisbyrden, der er fastsat i det foreliggende tilfælde. Revisorerne fremlagde nærmere bestemt konkrete indicier for, at de arbejdsdage, som ekspert X og Y havde anmeldt i forbindelse med foranstaltningen i tilskudsaftale C, muligvis ikke opfyldte betingelserne for støtteberettigelse i denne aftales artikel II.14.1 (jf. præmis 98-101 ovenfor). Sagsøgeren skulle derfor fremlægge beviser, hvoraf det fremgik, at disse betingelser for støtteberettigelse var opfyldt, hvilket denne ikke gjorde. Da Kommissionen måtte formode, at omkostningerne ikke var støtteberettigede – der forelå konkrete indicier for denne formodning og ingen beviser for det modsatte – kunne Kommissionen derfor med rette tilslutte sig udelukkelsen af samtlige udgifter vedrørende ekspert X og Y’s arbejde i forbindelse med denne foranstaltning (jf. i denne retning dom af 12.12.2013, Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung mod Kommissionen,
T-171/08
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:639
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Sagsøgeren har ligeledes gjort gældende, at hvis revisorernes ræsonnement lægges til grund, og samtlige dage, der er anmeldt for ekspert X og Y, afvises, vil det svare til at anse sagsøgerens arbejde for at være udført internt og spontant uden brug af eksperter. En sådan konklusion virker paradoksal i forhold til arbejdets omfang og kvalitet.
Denne argumentation må afvises, henset til det i præmis 93 nævnte princip om, at modtageren af et tilskud ikke som begrundelse for tildeling af dette tilskud kan nøjes med at dokumentere, at et projekt er blevet gennemført. Modtageren skal desuden føre bevis for, at han har afholdt de anmeldte udgifter i overensstemmelse med de betingelser, der gælder for tildeling af den pågældende støtte, idet alene behørigt dokumenterede udgifter er støtteberettigede. Det følger heraf, at den omstændighed, at foranstaltningen i tilskudsaftale C blev gennemført og med tilfredsstillende resultater, i det foreliggende tilfælde ikke er tilstrækkelig til, at de omkostninger, der er anmeldt for ekspert X og Y, kan accepteres som støtteberettigede omkostninger. Det er også nødvendigt, at betingelserne for støtteberettigelse i denne aftales artikel II.14.1 var opfyldt.
I replikken har sagsøgeren fremført yderligere argumenter, der også må afvises, bl.a. på grundlag af principperne om bevisbyrdens fordeling i den foreliggende sag.
Med hensyn til den 13. februar 2009 har sagsøgeren anført, at ekspert X’s deltagelse i kurset i Tyrkiet ikke medførte, at han ikke kunne arbejde med den foranstaltning, der var omfattet af tilskudsaftale C, i løbet af denne dag. Den medførte heller ikke, at sagsøgeren ikke var i stand til at sikre en korrekt regnskabsføring.
Sagsøgeren har videre anført, at ekspert X havde underskrevet den timeseddel, der krævedes i de endelige finansielle dokumenter, og at fakturaer og betalingsbilag var blevet sendt til Kommissionen. Sagsøgeren undrer sig derfor over, hvilke andre beviser Kommissionen har behov for, når det også tages i betragtning, at arbejdet er blevet udført.
Sagsøgeren har i øvrigt forklaret, at denne nægtede at give revisorerne adgang til de dokumenter, som de havde anmodet om, fordi de ikke havde ret til at foretage revision af hele regnskabet, og at den manglende fremlæggelse af dokumenter ikke begrundede, at omkostningerne blev afvist, fordi de ikke var støtteberettigede.
Hvad angår den 13. februar 2009 er det ubestridt, at ekspert X denne dag deltog i et kursus i Tyrkiet, som ikke var forbundet med foranstaltningen i tilskudsaftale C, og at omkostninger til ydelser leveret af eksperten denne dag alligevel var blevet anmeldt for denne foranstaltning, eftersom denne ekspert ifølge sagsøgeren havde arbejdet på fuld tid med denne foranstaltning i løbet af denne dag. Henset til dette konkrete indicium, som revisorerne har peget på, og hvorefter konteringen af disse omkostninger til den pågældende ekspert i løbet af denne dag ikke afspejlede virkeligheden, påhvilede det sagsøgeren at bevise, at den samme ekspert faktisk havde arbejdet på fuld tid med den omhandlede foranstaltning den pågældende dag, selv om han deltog i et kursus i Tyrkiet samme dag.
Sagsøgeren har imidlertid ikke løftet den bevisbyrde, der påhviler denne. Retten må således i lighed med revisorerne konstatere, at de fakturaer og timesedler, som sagsøgeren har påberåbt sig og fremlagt for Retten i forbindelse med en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, ikke gør det muligt at påvise rigtigheden og dermed støtteberettigelsen af de omkostninger, der er anmeldt for ekspert X. De fremlagte fakturaer viser kun, hvilket beløb den pågældende ekspert har faktureret over for sagsøgeren i en bestemt periode, og præciserer ikke, hvilken foranstaltning der er tale om, eller hvilket arbejde denne ekspert har udført. De fremlagte timesedler viser kun, hvor længe den samme ekspert har arbejdet med en omhandlede foranstaltning en bestemt dag, og indeholder ikke nærmere oplysninger om ekspertens aktiviteter og den tid, der er brugt på hver aktivitet. Sagsøgeren har i øvrigt ikke afvist revisorernes konstateringer om, at der for det første var en overlapning mellem flere foranstaltninger, som sagsøgeren deltog i, og at sagsøgerens regnskabssystem for det andet ikke gjorde det muligt at afgøre, hvilke personaleomkostninger der svarede til hvilken foranstaltning (jf. præmis 101 ovenfor). Det må under disse omstændigheder konkluderes, at sagsøgeren ikke har godtgjort rigtigheden og dermed støtteberettigelsen af de omkostninger, der er anmeldt for den pågældende ekspert i forbindelse med foranstaltningen i tilskudsaftale C, hverken for den 13. februar 2009 eller for de øvrige 39 dage.
Hvad dernæst angår sagsøgerens anbringender om den manglende fremlæggelse af visse dokumenter for revisorerne (jf. præmis 112 ovenfor) skal det påpeges, at revisorerne ikke bad om at måtte revidere sagsøgerens regnskab, sådan som denne påstår. Revisorerne anmodede om at måtte undersøge regnskaberne for andre foranstaltninger, som sagsøgeren deltog i samtidig med de tre omhandlede foranstaltninger, for at kunne krydse de oplysninger, som sagsøgeren havde givet om ekspert X’s tidsforbrug. Som Kommissionen har påpeget, var det revisorernes hensigt at give sagsøgeren mulighed for at godtgøre, at dennes erklæringer om foranstaltningen i tilskudsaftale C, der var genstand for revisionen, var korrekte, og ikke at gennemgå sagsøgerens almindelige regnskab. Det følger heraf, at sagsøgerens argumentation ikke er relevant, eftersom den bygger på en fejlagtig fortolkning af revisorernes anmodning. Denne argumentation kan under alle omstændigheder ikke rejse tvivl om konklusionen om, at sagsøgeren ikke har løftet sin bevisbyrde.
På grundlag af det ovenfor anførte må dette anbringende forkastes.
c)

Det fjerde anbringende om fejl i de endelige revisionsrapporter
Sagsøgeren har gjort gældende, at de endelige revisionsrapporter var behæftet med visse åbenbare processuelle og indholdsmæssige fejl. Sagsøgeren har i denne sammenhæng fremsat fem klagepunkter, der bør undersøges enkeltvis.
Kommissionen har anfægtet disse klagepunkter.
1)

Revisorernes ekspertiseniveau
Sagsøgeren har gjort gældende, at revisorerne ikke havde den ekspertise, der var nødvendig for at anfægte arbejdets kvalitet og behovet for de aktiviteter, som sagsøgeren havde udført, og at de burde have stolet på det antal timer, der var nævnt i de forslag, som sagsøgeren havde indsendt for at få tildelt de omhandlede tilskud, ved vurderingen af behovet for de anmeldte arbejdstimer.
Sagsøgeren har i øvrigt anført, at revisorerne visse steder i den endelige revisionsrapport vedrørende den foranstaltning, der var omfattet af tilskudsaftale A, angav, at de ikke var i stand til at drage konklusioner om omkostningernes relevans for aktiviteterne i forbindelse med denne foranstaltning. Sagsøgeren mener, at revisorernes erkendelse af, at de ikke var i stand til at drage sådanne konklusioner, umiddelbart vidner om, at de ikke løftede den bevisbyrde, der påhvilede dem.
Sagsøgerens argumentation om revisorernes ekspertiseniveau kan ikke tiltrædes.
Hvad angår revisorernes ekspertise fremgår det på ingen måde af sagsakterne, at de ikke havde de nødvendige kvalifikationer til at kunne kontrollere, om de omkostninger, sagsøgeren havde anmeldt, var støtteberettigede i henhold til tilskudsaftalernes bestemmelser. Sagsøgeren har heller ikke ret i sin indsigelse, hvorefter revisorerne burde have stolet på det antal timer, der var nævnt i de forslag, som sagsøgeren havde indsendt for at få tildelt de omhandlede tilskud. Det skal således blot bemærkes, at det fremgår af de nævnte tilskudsaftalers artikel II.15.4, sammenholdt med artikel II.17.1, at tilskuddets størrelse ikke fastsættes endeligt, før Kommissionen har godkendt de dokumenter, sagsøgeren har fremlagt i henhold til artikel II.15.4, og med forbehold for oplysninger modtaget på et senere tidspunkt i forbindelse med en revision gennemført i henhold til disse aftalers artikel II.20. Timetallet i de forslag, som sagsøgeren havde indsendt for at få tildelt de tre tilskud, der var omhandlet i de pågældende tilskudsaftaler, var således kun baseret på et skøn og på ingen måde til hinder for, at revisorerne kontrollerede, om de anmeldte omkostninger var støtteberettigede.
Med hensyn til sagsøgerens argumentation, jf. præmis 120 ovenfor, skal det påpeges, at revisorerne flere steder i de endelige revisionsrapporter konkluderede, at de ikke var i stand til at tage stilling til, om de omkostninger, sagsøgeren havde anmeldt, var støtteberettigede, hvilket skyldtes, at sagsøgeren ikke havde fremlagt de krævede oplysninger og dermed påvist, at de anmeldte omkostninger var støtteberettigede. Det følger heraf, at revisorernes manglende stillingtagen ikke skyldtes deres hævdede inkompetence og ikke godtgjorde, at de ikke havde løftet bevisbyrden. Retten har ved gennemgangen af det tredje anbringende fastslået, at det i det foreliggende tilfælde i det væsentlige påhvilede sagsøgeren at godtgøre, at de anmeldte omkostninger var støtteberettigede.
Sagsøgerens første klagepunkt må derfor forkastes.
2)

Timesedlerne
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen begik en fejl, da den fandt, at sagsøgerens eksperter skulle udfylde timesedler. Ifølge sagsøgeren er der ikke fastsat en sådan betingelse i tilskudsaftalerne, og det fremgår ikke, hvilke oplysninger disse sedler skulle indeholde.
Dette klagepunkt må ligeledes forkastes. Det er korrekt, at tilskudsaftalerne ikke forpligter sagsøgeren til at godtgøre, at de anmeldte omkostninger var støtteberettigede, ved hjælp af timesedler udfyldt af det personale, der deltog i de omhandlede foranstaltninger. Det fremgår imidlertid af disse aftalers artikel II.14.1, at de anmeldte omkostninger skal kunne identificeres og kontrolleres, men sagsøgeren vælger selv, hvilke beviser der anvendes. Som Kommissionen med rette har påpeget, kan omkostningernes støtteberettigelse bl.a. godtgøres ved hjælp af timesedler.
Det fremgår i øvrigt ikke af de endelige revisionsrapporter, at revisorerne baserede deres konklusioner på sagsøgerens manglende fremlæggelse af timesedler. Revisorerne baserede under alle omstændigheder deres konklusioner på flere indicier. Et af disse indicier var, at de fremlagte timesedler ikke indeholdt nærmere oplysninger om de udførte aktiviteter og den tid, som personalet eller eksperterne havde brugt på hver enkelt aktivitet. Revisorerne pegede på andre mangler, herunder at sagsøgerens regnskabssystem ikke gjorde det muligt at henføre personaleomkostningerne til de foranstaltninger, sagsøgeren havde gennemført, hvilket medførte en risiko for dobbeltfakturering. Revisorerne fremlagde også flere eksempler på dobbeltfakturering (f.eks. omkostningerne under post F 13, F 21, F 27, F 30 og F 34 vedrørende foranstaltningen i tilskudsaftale A).
Det følger heraf, at revisorernes forslag om, at visse omkostninger blev afvist som ikke-støtteberettigede, ikke skyldtes, at sagsøgeren havde undladt at fremlægge timesedler eller tilstrækkelig præcise timesedler, men at sagsøgeren ikke havde godtgjort, at de omkostninger, der var anmeldt for de omhandlede foranstaltninger, var støtteberettigede.
Dette klagepunkt må derfor forkastes.
3)

Den forsinkede fakturering og betaling i forbindelse med foranstaltningerne i tilskudsaftale B og C
Sagsøgeren har kritiseret revisorerne for, at de afviste visse personaleomkostninger i forbindelse med foranstaltningerne i tilskudsaftale B og C, fordi de relevante fakturaer var blevet betalt, efter at den endelige rapport var blevet fremsendt til Kommissionen. Tilskudsaftalerne bestemmer ifølge sagsøgeren udelukkende, at omkostninger skal være afholdt under den omhandlede foranstaltnings gennemførelse, og ikke, hvornår udbetalingerne skal finde sted. Selv om udbetalingerne i det foreliggende tilfælde skete efter afslutningen af de foranstaltninger, der var omfattet af tilskudsaftale B og C, var omkostningerne blevet afholdt under disse foranstaltningers gennemførelse, hvilket sås af datoerne på de udstedte fakturaer. Hvis Kommissionen ønskede kun at kvalificere omkostninger, der var afholdt og betalt før en bestemt dato, som støtteberettigede omkostninger, skulle den have præciseret det i tilskudsaftalerne.
Dette klagepunkt må også forkastes, da det ikke bygger på en korrekt beskrivelse af årsagerne til, at revisorerne afviste visse omkostninger, som var anmeldt i forbindelse med foranstaltningerne i tilskudsaftale B og C.
Hvad angår foranstaltningen i tilskudsaftale B fremgår det af den endelige revisionsrapport vedrørende denne foranstaltning (punkt 5.2.1 5), at revisorerne afviste omkostninger på i alt 82000 EUR til arbejde udført af eksperter af følgende grunde. Revisorerne konstaterede generelt, at disse omkostninger var blevet registreret i sagsøgerens regnskabssystem og overvejende var blevet udbetalt, efter at den endelige rapport var blevet fremsendt til Kommissionen, dvs. efter den 4. august 2010. Revisorerne påpegede ligeledes, at de ikke havde modtaget de kontrakter, der var indgået med de pågældende eksperter, og at timesedlerne, som det fremgik af korrespondancen mellem sagsøgeren og Kommissionen, var blevet udfyldt efter den pågældende foranstaltnings afslutning og på foranledning af Kommissionen, hvilket skabte usikkerhed om, hvorvidt timeregistreringen var pålidelig. Henset til disse betragtninger konkluderede revisorerne, at der ikke var tilstrækkelige beviser til at godtgøre, at de nævnte omkostninger var blevet afholdt under den omhandlede foranstaltnings gennemførelse.
Revisorerne uddybede dernæst de generelle kommentarer i den endelige revisionsrapport vedrørende foranstaltningen i tilskudsaftale B for så vidt angik situationen for hver af de fire eksperter, for hvilke der blev anmeldt omkostninger i forbindelse med denne foranstaltning. Med hensyn til ekspert Y, der er en af sagsøgerens to medejere, foreslog de eksempelvis, at omkostninger på i alt 18000 EUR skulle afvises, fordi fakturaen var dateret og blev registreret i sagsøgerens regnskab i 2011 og blev betalt den 10. januar 2011, dvs. længe efter den 4. august 2010, hvor sagsøgeren fremsendte den endelige rapport. De fremhævede også, at det ikke var bevist, at denne ekspert havde leveret sine ydelser under foranstaltningens gennemførelse, og at disse ydelser først var blevet registreret i den reviderede endelige rapport, som sagsøgeren sendte til Kommissionen den 27. oktober 2010.
Der blev fremsat tilsvarende kommentarer om de tre andre eksperter, for hvilke der blev anmeldt omkostninger i forbindelse med foranstaltningen i tilskudsaftale B.
Disse elementer i den endelige revisionsrapport vedrørende foranstaltningen i tilskudsaftale B er ikke blevet bestridt af sagsøgeren, som blot har fremført den generelle argumentation, der er beskrevet i præmis 130 ovenfor.
Det følger af det ovenfor anførte, at afvisningen af visse ekspertudgifter, der blev anmeldt i forbindelse med foranstaltningen i tilskudsaftale B, ikke udelukkende var baseret på, at de relevante fakturaer var blevet betalt efter fremsendelsen af den endelige rapport, hvilket sagsøgeren fejlagtigt påstår, men var baseret på en række elementer, som ikke er blevet bestridt, og som konkret rejser tvivl om de anmeldte omkostningers støtteberettigelse og i særdeleshed om oprindelsen af de omkostninger, der blev anmeldt under foranstaltningens gennemførelse som krævet i tilskudsaftalernes artikel II.14.1, fjerde led.
Kommissionen har således med rette påpeget, at der er god grund til at være skeptisk over for de udgifter, der blev faktureret og opført i sagsøgerens regnskab efter fremsendelsen af den endelige rapport. Som Kommissionen har understreget, er det i øvrigt vanskeligt at forstå, hvordan en faktura, der endnu ikke var blevet registreret i sagsøgerens regnskab, kunne indgå i den endelige rapport, som blev sendt til Kommissionen, og som i henhold til tilskudsaftalernes artikel II.15.4 indeholder en samlet opgørelse over alle indtægter og udgifter.
Hvad angår den foranstaltning, der var omfattet af tilskudsaftale C, fremgår det af punkt 5.2.1 4 i den endelige revisionsrapport vedrørende denne foranstaltning, at ekspert Z havde faktureret omkostninger til et samlet beløb af 14800 EUR. Den pågældende faktura var dateret den 9. juni 2010, men omkostningerne blev registreret i sagsøgerens regnskabssystem den 30. september 2010 og betalt den 19. oktober 2010, dvs. længe efter det tidspunkt (den 21.7.2010), hvor den endelige rapport blev fremsendt til Kommissionen, og efter den 24. august 2010, hvor Kommissionen havde meddelt sagsøgeren, at den ville afvise alle de personaleomkostninger, som denne havde anmeldt. Revisorerne påpegede ligeledes, at de ikke havde modtaget den kontrakt, der var indgået mellem sagsøgeren og eksperten, og at timesedlerne, som det fremgik af korrespondancen mellem sagsøgeren og Kommissionen, var blevet udfyldt efter foranstaltningens afslutning og på foranledning af Kommissionen. Revisorerne påpegede i øvrigt, at der ikke forelå tilstrækkelige beviser for ekspertens fakturering af 37 arbejdsdage, og at de fremlagte beviser kun begrundede faktureringen af 11 dage. Revisorerne konkluderede, at sagsøgeren skulle fremkomme med yderligere forklaringer og beviser til støtte for det samlede antal dage, som eksperten havde faktureret, og den forsinkede registrering af fakturaen i sagsøgerens regnskabssystem. De foreslog umiddelbart, at omkostninger vedrørende 26 arbejdsdage, som eksperten havde faktureret, svarende til 10400 EUR (26 dage x 400 EUR), blev afvist som ikke-støtteberettigede.
Det bemærkes, at sagsøgeren hverken under den administrative procedure eller over for Retten har fremlagt beviser for at bestride revisorernes konstateringer i punkt 5.2.1 4 i den endelige revisionsrapport vedrørende den foranstaltning, der var omfattet af tilskudsaftale C.
Som det også blev konstateret for foranstaltningen i tilskudsaftale B, skal det bemærkes, at afvisningen af visse omkostninger til den pågældende ekspert i forbindelse med foranstaltningen i tilskudsaftale C ikke kun skyldtes, at dennes faktura var blevet betalt efter det tidspunkt, hvor den endelige rapport blev fremsendt til Kommissionen, men også var baseret på en række elementer, som konkret rejste tvivl om de anmeldte omkostningers støtteberettigelse.
På grundlag af det ovenfor anførte må dette klagepunkt forkastes som irrelevant.
4)

Anvendelse af leverandører uden for Unionen i forbindelse med foranstaltningen i tilskudsaftale B
Sagsøgeren har kritiseret revisorerne for, at de afviste omkostninger i forbindelse med produktionen af en video i forbindelse med den foranstaltning, der var omfattet af tilskudsaftale B, fordi udgifterne til denne produktion var afholdt uden for Unionen. Sagsøgeren har gjort gældende, at de gældende aftalerammer ikke er til hinder for, at modtagerne anvender leverandører, der er etableret uden for Unionen. Sagsøgeren har desuden anført, at de fleste af omkostningerne til videoens produktion under alle omstændigheder blev afholdt i Unionen. Sagsøgeren har endelig bestridt revisorernes konstatering om, at denne ikke har bevist, at der blev valgt den bedste leverandør af den pågældende video baseret på forholdet mellem kvalitet og pris.
Det fremgår af punkt 5.2.2 1 i den endelige revisionsrapport vedrørende foranstaltningen i tilskudsaftale B, at revisorerne fastslog, at omkostninger på 52497,16 EUR til produktion af en video ikke var støtteberettigede, fordi disse omkostninger var afholdt uden for Unionen. Revisorerne konstaterede i øvrigt, at sagsøgeren var ude af stand til at bevise, at der var iværksat en udbudsprocedure for at vælge videoproducenten, og at valget var baseret på det bedste forhold mellem kvalitet og pris. Der var som følge heraf to begrundelser for at afvise omkostningerne til videoens produktion, og disse skal undersøges nærmere.
Hvad angår den første begrundelse, som vedrører det sted, hvor omkostningerne til videoens produktion blev afholdt, er det ubestridt, at leverandøren af videoen var etableret i USA. Tilskudsaftale B er ganske rigtigt ikke til hinder for, at modtageren anvender leverandører, der er etableret uden for Unionen. Det fremgår imidlertid af punkt III.2 med overskriften »Regler om støtteberettigede udgifter« i vejledningen for tilskudsansøgere, at omkostningerne anses for støtteberettigede, hvis modtageren (eller dennes partnere) har afholdt dem i en af EU-medlemsstaterne med undtagelse af Danmark.
Hvad angår vejledningens retlige gyldighed for tilskudsansøgerne fremgår det af indledningen til hver tilskudsaftale, at bestemmelserne i disse aftaler bl.a. gik forud for indholdet af denne vejledning, men at den skulle anvendes »som supplement«. I det foreliggende tilfælde var det ikke præciseret i aftalerne, hvor omkostningerne skulle være afholdt, men i vejledningen, der således supplerede disse aftaler. Det må derfor konkluderes, at denne vejledning i det foreliggende tilfælde regulerer det specifikke spørgsmål om omkostningerne.
Sagsøgeren har ganske vist anført over for Retten, at selv om videoleverandøren er et amerikansk selskab, blev omkostningerne til videoen i realiteten afholdt i Unionen. Drejebogen blev skrevet, og videoen blev produceret og eftersynkroniseret i Unionen. Der foreligger imidlertid ingen beviser for disse antagelser.
Det må derfor konkluderes, at den første begrundelse for revisorernes konklusioner ikke anfægtes af sagsøgerens argumentation.
Med hensyn til den anden begrundelse om, at sagsøgeren ikke førte bevis for, at der var iværksat en udbudsprocedure, og at der blev valgt den bedste videoleverandør baseret på forholdet mellem kvalitet og pris, skal det bemærkes, at tilskudsaftalernes artikel II.9.1 bestemmer følgende:
»Når modtagerne skal indgå kontrakter for at gennemføre foranstaltningen og i denne forbindelse skal afholde omkostninger, der figurerer i en post vedrørende direkte støtteberettigede omkostninger i budgetoverslaget, bør de iværksætte et udbud for potentielle ansøgere og tildele kontrakten til det bud, hvor forholdet mellem kvalitet og pris er bedst […] under overholdelse af principperne om gennemsigtighed og ligebehandling af potentielle kontrahenter, samtidig med at de undgår interessekonflikter.«
Det bemærkes i øvrigt, at tilskudsaftalernes artikel II.14.1 foreskriver, at omkostningerne for at kunne kvalificeres som støtteberettigede »skal være rimelige og velbegrundede og overholde principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning, navnlig med hensyn til forholdet mellem kvalitet og pris samt omkostningseffektivitet«.
Det fremgår af sagsakterne, at omkostningerne til produktionen af en video var opført som direkte omkostninger i budgetoverslaget for foranstaltningen i tilskudsaftale B under posten »Offentliggørelse og formidling«. Det følger heraf, at revisorerne i henhold til ikke bare tilskudsaftalernes artikel II.19.1, men også disse aftalers artikel II.14.1 med rette kunne anmode sagsøgeren om at bevise, at der var iværksat en udbudsprocedure, og at der blev valgt den bedste videoleverandør baseret på forholdet mellem kvalitet og pris samt omkostningseffektivitet. Det påhvilede sagsøgeren at fremlægge dette bevis.
Det fremgår imidlertid ikke af sagsakterne, at sagsøgeren fremlagde et sådant bevis.
De bud, som blev fremsendt til Kommissionen, og som er indeholdt i bilag 31 til stævningen, er dateret den 18. november 2010, dvs. efter den 9. juni 2010, hvor foranstaltningen i tilskudsaftale B blev afsluttet. Dette strider mod bestemmelserne i tilskudsaftalernes artikel II.9.1, hvoraf det i kraft af udtrykket »potentielle« kontrahenter fremgår, at buddene skal være afgivet i løbet af foranstaltningen og ikke efter.
De bud, som er dateret i 2008, og som er indeholdt i bilag 30 til stævningen, vedrører ifølge sagsøgerens egne oplysninger en anden type ydelse, nemlig indspilningen af en klassisk video uden specialeffekter, som efterfølgende blev opgivet af sagsøgeren, der endte med at beslutte, at målsætningerne for foranstaltningen i tilskudsaftale B i højere grad ville kunne opfyldes, hvis den færdige video indeholdt specialeffekter.
Det må derfor konkluderes, at den anden begrundelse for revisorernes konklusioner heller ikke anfægtes af sagsøgerens argumentation.
På grundlag af det ovenfor anførte må dette klagepunkt forkastes.
5)

Kvaliteten af sagsøgerens ydelser
Sagsøgeren har kritiseret revisorerne og Kommissionen for, at de ikke tog hensyn til kvaliteten af dennes ydelser og til den omstændighed, at de formål, der var med at tildele tilskuddene, var blevet opfyldt.
Dette klagepunkt må forkastes under hensyn til det grundlæggende princip, der gælder for finansiel EU-støtte, og hvorefter Unionen kun kan tildele støtte til faktisk afholdte udgifter. Det følger som tidligere nævnt af dette princip, at støttemodtageren ikke som begrundelse for tildeling af en bestemt støtte kan nøjes med at dokumentere, at et projekt er blevet gennemført. Modtageren skal desuden føre bevis for, at han har afholdt de anmeldte udgifter i overensstemmelse med de betingelser, der gælder for tildeling af den pågældende støtte, idet alene behørigt dokumenterede udgifter er støtteberettigede. Forpligtelsen til at overholde de fastsatte finansielle betingelser udgør endvidere et af de afgørende tilsagn og er som sådan en forudsætning for tildeling af EU-støtten (jf. præmis 93 ovenfor).
Det fjerde anbringende må på denne baggrund forkastes.
d)

Det første anbringende om, at de revisionsstandarder, som revisorerne rettede sig efter, aldrig var blevet aftalt mellem parterne
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at de revisionsstandarder, som revisorerne rettede sig efter, ikke var fastsat i tilskudsaftalerne og derfor ikke var blevet aftalt mellem parterne. I de foreløbige og endelige revisionsrapporter henvises der i øvrigt ikke til bestemmelserne i disse aftaler, og revisorerne handlede ud fra målsætninger, som Kommissionen havde fastsat ensidigt, og ikke på grundlag af det mandat, der fandtes i disse aftaler. Da revisorernes konklusioner og dermed den anfægtede afgørelse var baseret på regler, der ikke var blevet aftalt mellem parterne, bør denne afgørelse annulleres.
Kommissionen har anført, at dette anbringende må forkastes.
Det bemærkes indledningsvis, at ifølge oplysningerne i resuméerne af de endelige revisionsrapporter blev denne revision foretaget i overensstemmelse med de internationale revisionsstandarder og de »grundlæggende principper og begreber i den internationale ramme for erklæringsopgaver med sikkerhed, der er fastsat af Den Internationale Revisorsammenslutning«. Det var desuden præciseret i punkt 1.1 i de endelige revisionsrapporter, at formålet med revisionen bl.a. var at kontrollere, om Kommissionens finansielle bidrag udelukkende var blevet brugt i forbindelse med den omhandlede foranstaltning, om de anmeldte omkostninger var afholdt i den periode, der var omfattet af den pågældende tilskudsaftale, om disse omkostningers rigtighed var påvist ved hjælp af passende dokumentation, beviser for betaling og et kontrolsystem, og om koordinatorens forvaltning af foranstaltningen overholdt principperne om forsvarlig økonomisk forvaltning, sparsommelighed og effektivitet. Denne beskrivelse af revisionens formål afspejlede blot de betingelser for støtteberettigelsen af de af tilskudsmodtageren anmeldte omkostninger, som var fastsat i tilskudsaftalernes artikel II.14.1. Revisorerne handlede i øvrigt i overensstemmelse med disse aftalers artikel II.20 i det foreliggende tilfælde. Det følger heraf, at sagsøgerens klagepunkt om, at målsætningerne for revisionen var blevet fastsat ensidigt af Kommissionen, må forkastes.
Det bemærkes dernæst, at undersøgelsen af de endelige revisionsrapporter viser, at de omtvistede omkostninger, som sagsøgeren havde anmeldt, blev afvist, fordi de ikke opfyldte de betingelser for støtteberettigelse, der bl.a. var fastsat i tilskudsaftalernes artikel II.14.1. Dette fremgår i øvrigt også af ovenstående gennemgang af sagsøgerens andre anbringender. Som Kommissionen med rette har gjort gældende, består de revisionsstandarder, som ifølge sagsøgerens argumentation ikke var blevet aftalt mellem parterne, blot af faglige og etiske standarder, som revisorerne skal rette sig efter under udøvelsen af deres funktioner, og de er ikke forbundet med betingelserne for støtteberettigelsen af de omkostninger, sagsøgeren havde anmeldt. Sagsøgeren har i øvrigt ikke godtgjort, hvilken sammenhæng der skulle være mellem disse revisionsstandarder og revisorernes konklusioner om omkostningernes støtteberettigelse. Sagsøgeren har med andre ord ikke godtgjort, hvordan en revisionsstandard kan gøre udgifter støtteberettigede eller ej.
Sagsøgerens klagepunkt om revisorernes anvendelse af revisionsstandarder, der ikke var fastsat efter fælles aftale mellem parterne, må som følge heraf forkastes som irrelevant.
Det skal endelig bemærkes, at sagsøgeren i replikken har gjort gældende, at denne overholdt de regnskabsstandarder, der er fastsat i italiensk ret, og at den anfægtede afgørelse, som angiveligt var baseret på andre revisionsstandarder, der ikke var blevet aftalt mellem parterne, som følge heraf udgjorde en tilsidesættelse af finansforordningens artikel 126, stk. 2, litra d).
Det fremgår af finansforordningens artikel 126, stk. 2, litra d), at de støtteberettigede omkostninger skal være opført i tilskudsmodtagerens regnskaber og fastlagt i overensstemmelse med de regnskabsstandarder, som gælder i det land, hvor tilskudsmodtageren er etableret, og i overensstemmelse med tilskudsmodtagerens sædvanlige praksis for omkostningsberegning.
Henset til ovenstående betragtninger skal det imidlertid påpeges, at selv om de omkostninger, som sagsøgeren anmeldte, overholder de italienske regnskabsstandarder, er det på ingen måde ensbetydende med, at disse omkostninger overholder de betingelser for støtteberettigelse, der bl.a. er fastsat i tilskudsaftalernes artikel II.14. Sagsøgerens påberåbelse af finansforordningens artikel 126, stk. 2, litra d), er derfor ikke relevant.
På grundlag af det ovenfor anførte må dette anbringende forkastes.
e)

Det andet anbringende om dels den urimelige forsinkelse i forbindelse med fremsendelsen af de endelige revisionsrapporter til sagsøgeren, dels Kommissionens dårlige forvaltning af de omhandlede foranstaltninger
Det bemærkes, at sagsøgeren har fremsat to klagepunkter i forbindelse med dette anbringende.
Med det første klagepunkt har sagsøgeren gjort gældende, at der på urimelig vis forløb 18 måneder fra den 25. januar 2012, hvor sagsøgeren fik tilsendt de reviderede udkast til revisionsrapporter, til den 10. juni 2013, hvor denne fik tilsendt de endelige revisionsrapporter. Det lange tidsinterval gav sagsøgeren et indtryk af, at Kommissionen indirekte havde tiltrådt de argumenter, som sagsøgeren havde fremført mod revisorernes konklusioner, og var til skade for sagsøgeren, der blev forhindret i at anfægte Kommissionens konklusioner på en hensigtsmæssig og effektiv måde.
Med det andet klagepunkt har sagsøgeren kritiseret Kommissionen for generelt at have forvaltet de omhandlede foranstaltninger dårligt.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Med hensyn til det første klagepunkt skal det indledningsvis bemærkes, at varigheden af den revision, der er omhandlet i tilskudsaftalernes artikel II.20, ikke er præciseret i nogen retsregel eller kontraktbestemmelse. Det bestemmes blot i tilskudsaftalernes artikel II.20, stk. 3, at der kan foretages revisioner i en periode på fem år regnet fra tidspunktet for restbeløbets udbetaling. Ved fastlæggelsen af parternes forpligtelser i forbindelse med tilskudsaftalernes opfyldelse skal der ikke desto mindre tages hensyn til, at parterne i en kontrakt er forpligtet til at opfylde denne loyalt. Ifølge dette princip var Kommissionen i det foreliggende tilfælde forpligtet til at meddele sagsøgeren revisorernes konklusioner inden for en rimelig frist, således at sagsøgeren kunne anfægte dem på en hensigtsmæssig måde, og Kommissionen måtte i det hele taget ikke efterlade sagsøgeren i en uvished, der kunne være til skade for denne.
Som det fremgår af sagsakterne, blev de reviderede udkast til revisionsrapporter sendt til sagsøgeren den 24. januar 2012. Sagsøgeren fremsatte bemærkninger til disse reviderede udkast den 15. februar 2012. Revisorerne forelagde de endelige revisionsrapporter for Kommissionen den 26. april 2012, og Kommissionen sendte disse rapporter videre til sagsøgeren den 10. juni 2013.
Det må derfor lægges til grund, at revisionsproceduren forløb i overensstemmelse med princippet om loyal opfyldelse af kontrakter frem til den 26. april 2012, hvor revisorerne forelagde de endelige revisionsrapporter for Kommissionen. Det må også konstateres, at der gik 13 måneder fra den 26. april 2012 til den 10. juni 2013, hvor de endelige revisionsrapporter blev videresendt til sagsøgeren. Det bør derfor undersøges, om et sådant tidsinterval i det foreliggende tilfælde var urimeligt, henset til princippet om loyal opfyldelse af kontrakter.
Et interval på over 13 måneder er – set i forhold til sagsakterne – ikke begrundet og virker urimeligt. Der var således ingen kontakt mellem Kommissionen og sagsøgeren efter den 26. april 2012, hvor revisorerne forelagde de endelige revisionsrapporter for Kommissionen. Som det fremgår af skrivelserne af 10. juni 2013, godkendte Kommissionen i øvrigt de endelige revisionsrapporter fuldt ud og foretog ingen ændringer. Revisionernes genstand og de endelige revisionsrapporters indhold var desuden ikke af kompleks karakter.
Kommissionens eneste begrundelse for intervallet på over 13 måneder var, at Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) den 10. september 2012 havde indledt en undersøgelse. Den indledte undersøgelse havde ifølge Kommissionen medført, at Kommissionen måtte bruge flere måneder på at efterprøve og godkende revisorernes konklusioner.
Det skal påpeges, at Kommissionen ikke har forklaret fyldestgørende, hvordan indledningen af OLAF’s undersøgelse kunne resultere i et interval på over 13 måneder. Undersøgelsen blev desuden indledt fem måneder efter, at de endelige revisionsrapporter var blevet fremsendt til Kommissionen, hvilket vil sige, at der under alle omstændigheder gik fem måneder, fra de endelige revisionsrapporter blev sendt til Kommissionen, til OLAF indledte sin undersøgelse. Det fremgår ikke af sagsakterne, at Kommissionen foretog sig noget i løbet af disse fem måneder.
Det følger heraf, at det i det foreliggende tilfælde var urimeligt, at der forløb over 13 måneder mellem fremsendelsen af de endelige revisionsrapporter til Kommissionen og videresendelsen af disse rapporter til sagsøgeren, og at Kommissionen derfor tilsidesatte sine kontraktlige forpligtelser som fortolket på grundlag af princippet om loyal opfyldelse af kontrakter.
Det fremgår imidlertid ikke af sagsakterne, at den urimelige forsinkelse i forbindelse med fremsendelsen af de endelige revisionsrapporter til sagsøgeren påvirkede dennes evne til at anfægte revisorernes konklusioner på en effektiv måde som hævdet af sagsøgeren.
Det bemærkes indledningsvis, at sagsøgeren, som Kommissionen med rette har påpeget, to gange, nemlig den 22. december 2011 og den 15. februar 2012, udnyttede muligheden for at fremkomme med bemærkninger og bilag til revisorerne, mens revisionsrapporterne stadig var på udkaststadiet. Det bemærkes ligeledes, at Kommissionen accepterede revisorernes konklusioner fuldt ud. Det er under disse omstændigheder ikke påvist, at den urimelige forsinkelse i forbindelse med fremsendelsen af de endelige revisionsrapporter til sagsøgeren påvirkede dennes evne til at anfægte revisorernes konklusioner på en effektiv måde. Det skal desuden påpeges, at Kommissionen efter at have fremsendt de endelige revisionsrapporter gav sagsøgeren andre muligheder for at fremkomme med yderligere bemærkninger og bilag, og at sagsøgeren i denne sammenhæng fremkom med bemærkninger ved skrivelse af 9. juli 2013 og 7. oktober 2013.
Sagsøgeren har over for Retten anført, at det lange revisionsforløb betød, at de fleste af de medarbejdere, der havde forvaltet de omhandlede foranstaltninger, ikke længere var ansat, og at sagsøgeren derfor ikke rådede over de oplysninger, der var nødvendige for at anfægte revisorernes konklusioner effektivt.
Hertil bemærkes for det første, at det, som Kommissionen med rette har påpeget, fremgår af sagsakterne, at de to nøglepersoner i forbindelse med forvaltningen af de omhandlede foranstaltninger, dvs. ekspert X og Y, stadig var aktive i sagsøgerens ledelse, da den foreliggende sag blev anlagt, og derfor kunne forsyne sagsøgeren med alle de oplysninger, der var nødvendige for at anfægte revisorernes konklusioner.
For det andet bemærkes, at sagsøgeren i henhold til tilskudsaftalernes artikel II.20, stk. 2 og 3, skulle opbevare samtlige originale dokumenter, navnlig af regnskabs- og skatte- og afgiftsmæssig art, i en periode på fem år regnet fra tidspunktet for restbeløbets udbetaling, dvs. indtil 2015. Den forsinkede fremsendelse af de endelige revisionsrapporter kunne som følge heraf ikke påvirke sagsøgerens evne til at støtte sine synspunkter på de ovenfor nævnte dokumenter, eftersom sagsøgeren var kontraktligt forpligtet til at opbevare disse dokumenter indtil 2015, og de faktiske omstændigheder, som er relevante i den foreliggende sag, dvs. den kontradiktoriske revisionsprocedure, udspillede sig i 2013.
På grundlag af det ovenfor anførte må sagsøgerens første klagepunkt forkastes.
Med det andet klagepunkt har sagsøgeren som nævnt kritiseret Kommissionen for generelt at have forvaltet de omhandlede foranstaltninger dårligt. Den dårlige forvaltning kom til udtryk ved, at Kommissionen ikke kommunikerede med sagsøgeren under foranstaltningernes gennemførelse, at den efterfølgende ændrede vejledningen for tilskudsansøgere, der kom til at indeholde mange flere oplysninger om støtteberettigede omkostninger, og at tilskudsaftalerne indeholdt forskellige stilistiske fejl.
Dette klagepunkt må forkastes. Med hensyn til anbringendet om Kommissionens manglende kommunikation under gennemførelsen af de omhandlede foranstaltninger fremgår det ikke af sagsakterne, at sagsøgeren havde haft behov for yderligere oplysninger og præciseringer fra Kommissionen, mens disse foranstaltninger blev gennemført, og at sagsøgeren havde anmodet om et møde, hvilket Kommissionen havde afvist. Kommissionen har også med rette gjort gældende, at dens kompetente tjenestegrene i november 2009 aflagde et opfølgende besøg i sagsøgerens lokaler vedrørende disse foranstaltninger.
De to andre indicier, som sagsøgeren har fremført (jf. præmis 185 ovenfor), godtgør ikke, at Kommissionen har foretaget en dårlig forvaltning.
På grundlag af det ovenfor anførte må dette anbringende forkastes. Da sagsøgeren ikke har påvist, at denne havde en fordring mod Kommissionen i henhold til tilskudsaftalerne, må sagsøgerens anden påstand forkastes.
3.

Den første påstand om annullation af den anfægtede afgørelse
Det bemærkes, at det første klagepunkt i forbindelse med det andet anbringende og det femte anbringende må anses for at være fremsat til støtte for den første påstand. Det femte anbringende skal behandles først.
a)

Det femte anbringende om Kommissionens manglende kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse
Sagsøgeren har i replikken bestridt, at Kommissionen havde kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse. Sagsøgeren har anført, at Kommissionen ikke kan vedtage ensidige retsakter som den afgørelse, der anfægtes i den foreliggende sag, i sager om kontraktforhold, og at den for at forpligte sin medkontrahent til at opfylde dennes økonomiske forpligtelser ifølge kontrakten er nødt til at anlægge sag med påstand om betaling i henhold til artikel 272 TEUF ved den kompetente ret med hensyn til kontraktforhold. Det vil efter dennes mening være i strid med artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder at anerkende Kommissionens kompetence til at vedtage en ensidig retsakt, som kan tvangsfuldbyrdes, med henblik på at inddrive en kontraktmæssig fordring, da Kommissionens »medkontrahent« ikke har adgang til effektive retsmidler i forhold til denne ensidige retsakt. For det første berøres effektiviteten af et søgsmål, der anlægges til prøvelse af denne retsakt, af Rettens praksis, hvorefter anbringender om tilsidesættelse af kontraktbestemmelser og af den nationale ret, der finder anvendelse på kontrakten, ikke kan behandles i forbindelse med et annullationssøgsmål. For det andet vil Kommissionen i en sag om ansvar i kontraktforhold, der anlægges af dennes »medkontrahent« ved den kompetente ret med hensyn til kontraktforhold, kunne gøre den ensidige retsakt, som kan tvangsfuldbyrdes, og som den kompetente ret med hensyn til legalitetskontrol i mellemtiden har stadfæstet, gældende over for sin »medkontrahent«.
Kommissionen har anført, at dette anbringende er ugrundet.
Det bemærkes, at den anfægtede afgørelses retsgrundlag er artikel 299 TEUF og finansforordningens artikel 79, stk. 2.
Artikel 299, stk. 1, TEUF bestemmer:
»De af Rådets, Kommissionens eller Den Europæiske Centralbanks retsakter, der indebærer en forpligtelse for andre end stater til at betale en pengeydelse, kan tvangsfuldbyrdes.«
Finansforordningens artikel 79, stk. 2, foreskriver:
»Institutionen kan formalisere fastlæggelsen af en fordring på andre end medlemsstater ved en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, jf. artikel 299 [TEUF].«
Det bør fremhæves, at finansforordningens artikel 79, stk. 2, findes i et kapitel med overskriften »Forvaltning af indtægter«, der efterfølges af et kapitel med overskriften »Forvaltning af udgifter«, og at disse to kapitler ikke finder anvendelse på en særlig del af Unionens virksomhed, men på alle transaktioner, der er omfattet af dens budget, hvilket ses af den omstændighed, at disse kapitler er indeholdt i et afsnit IV med overskriften »Gennemførelse af budgettet«, der igen er indeholdt i forordningens første del med overskriften »Fælles bestemmelser«.
Bestemmelserne i finansforordningens afsnit IV gælder således også på kontraktområdet, hvilket bl.a. også fremgår af ordlyden af bestemmelserne i denne forordnings artikel 90, der findes i dette afsnit, og hvorefter »[d]et skal dokumenteres, at den til betalingen svarende foranstaltning er i overensstemmelse med basisretsakten eller aftalen«.
Som Retten flere gange har udtalt, sondres der hverken i artikel 299 TEUF eller i finansforordningens artikel 79, stk. 2, mellem, om en fordring, hvis fastlæggelse er blevet formaliseret ved en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, hidrører fra en kontrakt eller ej (jf. i denne retning dom af 13.6.2012, Insula mod Kommissionen,
T-246/09
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2012:287
, præmis
og
, og af 27.9.2012, Applied Microengineering mod Kommissionen,
T-387/09
,
EU:T:2012:501
, præmis
).
Det følger heraf, at Kommissionen både i artikel 299 TEUF og i finansforordningens artikel 79, stk. 2, tillægges kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse, selv om den fordring, der er omhandlet i denne afgørelse, er forbundet med opfyldelse af tilskudsaftaler og dermed er af »kontraktmæssig karakter«.
Sagsøgeren har ikke ret i sin indsigelse, hvorefter den i præmis 197 nævnte retspraksis er uforenelig med dom af 17. juni 2010, CEVA mod Kommissionen (
T-428/07 og T-455/07
,
EU:T:2010:240
, præmis
).
Det fremgår ganske vist af præmis 68 i dom af 17. juni 2010, CEVA mod Kommissionen (
T-428/07 og T-455/07
,
EU:T:2010:240
), at Kommissionen i princippet ikke har beføjelse til at vedtage ensidige retsakter i kontraktsammenhæng, og at det derfor ikke tilkommer Kommissionen at udstede en retsakt, der må betragtes som en afgørelse, til den berørte medkontrahent, med henblik på at formå medkontrahenten til at opfylde sine økonomiske forpligtelser ifølge kontrakten, men det påhviler i givet fald Kommissionen at anlægge sag ved den kompetente retsinstans med påstand om betaling.
Som Retten allerede har præciseret i dom af 13. juni 2012, Insula mod Kommissionen (
T-246/09
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2012:287
, præmis
), fremgår det imidlertid af dom af 17. juni 2010, CEVA mod Kommissionen (
T-428/07 og T-455/07
,
EU:T:2010:240
, præmis
), at Retten i denne forbindelse blot har bemærket, at Kommissionen ikke kan vedtage en ensidig retsakt med det formål at inddrive en kontraktmæssig fordring alene på grundlag af kontrakten. Retten har til gengæld ikke afvist, at en sådan retsakt kan have hjemmel i eksempelvis en bestemmelse i finansforordningen, hvilket er tilfældet her, hvor den anfægtede afgørelse bl.a. er baseret på finansforordningens artikel 79, stk. 2.
Hvis dom af 17. juni 2010, CEVA mod Kommissionen (
T-428/07 og T-455/07
,
EU:T:2010:240
), kan fortolkes således, at det konkluderes, at Kommissionen ikke har kompetence til at vedtage en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, for at formalisere fastlæggelsen af en fordring, der hidrører fra en kontrakt, bør denne konklusion under alle omstændigheder revurderes som følge af de forhold, der er beskrevet i præmis 195-198 ovenfor.
De i præmis 197 nævnte afgørelser fra Retten er heller ikke uforenelige med dom af 9. september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen (
C-506/13 P
,
EU:C:2015:562
), sådan som sagsøgeren har anført som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten.
I dom af 9. september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen (
C-506/13 P
,
EU:C:2015:562
), undersøgte Domstolen således spørgsmålet om, hvorvidt en debetnota var en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF. Domstolen fastslog, at det ikke var tilfældet, eftersom den pågældende debetnota ikke havde retsvirkninger, der udsprang af udøvelsen af offentligretlige beføjelser, men at den ikke kunne adskilles fra det kontraktforhold, der eksisterede mellem parterne i denne sag (jf. dommens præmis 20 og 24).
Domstolen bemærkede ved undersøgelsen af, om en debetnota er af retlig, kontraktmæssig eller administrativ karakter, at såfremt Unionens retsinstanser anser sig for kompetente til at træffe afgørelse om annullation af akter, der indgår i en udelukkende kontraktmæssig sammenhæng, vil der ikke blot være en risiko for, at artikel 272 TEUF mister sin betydning, men også, at disse retsinstansers kompetence i de tilfælde, hvor kontrakten ikke indeholder en voldgiftsbestemmelse, udvides i forhold til de begrænsninger, der følger af artikel 274 TEUF (dom af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen,
C-506/13 P
,
EU:C:2015:562
, præmis
).
Domstolen fremhævede i denne sammenhæng også, at i det tilfælde, hvor en institution, og mere specifikt Kommissionen, vælger at tildele finansielle bidrag gennem kontrakter inden for rammerne af artikel 272 TEUF, er den forpligtet til at holde sig inden for disse rammer, og at det således i forbindelse med relationerne med de pågældende medkontrahenter bl.a. påhviler den at undgå at anvende tvetydige formuleringer, der kan opfattes af medkontrahenterne som henhørende under de ensidige beslutningsbeføjelser, der overskrider kontraktvilkårene (dom af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen,
C-506/13 P
,
EU:C:2015:562
, præmis
).
Da dom af 9. september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen (
C-506/13 P
,
EU:C:2015:562
), vedrører undersøgelsen af en debetnota og af spørgsmålet om, hvordan en sådan akt kan anfægtes, og ikke undersøgelsen af en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, såsom den afgørelse, der anfægtes i den foreliggende sag, eller spørgsmålet om kompetencen for en sådan afgørelses ophavsmand, følger det heraf, at denne dom ikke er relevant i det foreliggende tilfælde og dermed ikke bekræfter sagsøgerens antagelse om, at Kommissionen ikke havde kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse. I modsætning til debetnotaen, der i en udelukkende kontraktmæssig sammenhæng er en akt, som ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, er det således ubestridt, at den anfægtede afgørelse udgør en sådan akt, eftersom den har til formål at afføde bindende retsvirkninger, der ligger uden for det kontraktmæssige forhold mellem parterne, og som indebærer udøvelse af de offentligretlige beføjelser, som er tillagt den kontraherende institution i sin egenskab af administrativ myndighed (jf. i denne retning dom af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen,
C-506/13 P
,
EU:C:2015:562
, præmis
, og kendelse af 29.9.2016, Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT mod Kommissionen,
C-102/14 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2016:737
, præmis
og
). Det skal således præciseres, at selv om der i tilskudsaftalernes artikel II.19.5 henvises udtrykkeligt til Kommissionens mulighed for at vedtage en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, såsom den afgørelse, der anfægtes i den foreliggende sag, defineres denne afgørelses juridiske karakter ikke af disse aftaler eller den ret, der finder anvendelse herpå, men af artikel 299 TEUF og finansforordningens artikel 79, stk. 2 (jf. i denne retning dom af 13.6.2012, Insula mod Kommissionen,
T-246/09
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2012:287
, præmis
-
, og af 27.9.2012, Applied Microengineering mod Kommissionen,
T-387/09
,
EU:T:2012:501
, præmis
).
Når den anfægtede afgørelse er en retsakt, som kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, er der i det foreliggende tilfælde ingen risiko for, at den retslige kompetence for den kompetente ret med hensyn til legalitetskontrol udvides ulovligt som nævnt af Domstolen i præmis 19 i dom af 9. september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen (
C-506/13 P
,
EU:C:2015:562
) (jf. præmis 205 ovenfor), eftersom den kompetente ret med hensyn til kontraktforhold, der i det foreliggende tilfælde er EU’s retsinstanser, som sagen er indbragt for i henhold til artikel 272 TEUF, ikke har kompetence til at efterprøve lovligheden af en sådan retsakt (jf. i denne retning dom af 8.10.2008, Helkon Media mod Kommissionen,
T-122/06
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2008:418
, præmis
). Tilsvarende gør den situation, som Domstolen beskrev i den nævnte doms præmis 21 (jf. præmis 206 ovenfor), sig ikke gældende her, da vedtagelsen af en retsakt, der kan tvangsfuldbyrdes, såsom den anfægtede afgørelse, ligger uden for kontraktforholdet.
Sagsøgeren hævder imidlertid, at det vil være i strid med artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder at anerkende Kommissionens kompetence til at vedtage en ensidig retsakt med henblik på at inddrive en kontraktmæssig fordring, da den pågældende medkontrahent ikke har adgang til effektive retsmidler i forhold til denne ensidige retsakt (jf. præmis 190 ovenfor).
Det bemærkes i denne henseende, at princippet om effektiv retsbeskyttelse udgør et almindeligt EU-retligt princip, der nu er udtrykt i artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder (jf. dom af 6.11.2012, Otis m.fl.,
C-199/11
,
EU:C:2012:684
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Dette princip består af flere elementer, herunder adgangen til domstolsprøvelse (dom af 6.11.2012, Otis m.fl.,
C-199/11
,
EU:C:2012:684
, præmis
).
Hvad angår adgangen til domstolsprøvelse skal det præciseres, at for at en »domstol« kan træffe afgørelse om en anfægtelse af de rettigheder og pligter, der følger af EU-retten i overensstemmelse med artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder, skal den nødvendigvis have kompetence til at undersøge alle faktiske og retlige forhold, som er relevante for den tvist, der er indbragt for den (dom af 6.11.2012, Otis m.fl.,
C-199/11
,
EU:C:2012:684
, præmis
).
Det må i det foreliggende tilfælde konstateres, at Retten – efter den delvise omkvalificering – inden for rammerne af det samme søgsmål efterprøver både den anfægtede afgørelses lovlighed og rigtigheden af Kommissionens kontraktmæssige fordring mod sagsøgeren, som lå til grund for vedtagelsen af denne afgørelse. Da alle faktiske og retlige forhold, som er relevante for den pågældende tvist, undersøges af Retten, må det konkluderes, at det foreliggende søgsmål udgør et effektivt retsmiddel som omhandlet i artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder.
Det bør i videre forstand påpeges, at i det tilfælde, hvor Kommissionen vedtager en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, for at inddrive en kontraktmæssig fordring hos den berørte medkontrahent, har medkontrahenten, forudsat at den pågældende kontrakt indeholder en voldgiftsbestemmelse som omhandlet i artikel 272 TEUF, mulighed for at anlægge sag ved Retten på grundlag af både artikel 263 TEUF og artikel 272 TEUF. I forbindelse med denne sag kan medkontrahenten anfægte den nævnte afgørelses lovlighed under påberåbelse af anbringender baseret på traktaten eller enhver retsregel vedrørende dens gennemførelse, men også fremføre anbringender og argumenter baseret på kontrakten eller den ret, der finder anvendelse på den, og anmode Retten om at træffe afgørelse om indholdet af den kontraktmæssige tvist, der er opstået mellem medkontrahenten og Kommissionen, under udøvelse af den fulde prøvelsesret, som denne er tillagt ved artikel 272 TEUF (jf. i denne retning dom af 6.10.2015, Technion og Technion Research & Development Foundation mod Kommissionen,
T-216/12
,
EU:T:2015:746
, præmis
, og af 9.11.2016, Trivisio Prototyping mod Kommissionen,
T-184/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:652
, præmis
).
På grundlag af det ovenfor anførte må dette anbringende forkastes.
b)

Det første klagepunkt i forbindelse med det andet anbringende vedrørende den urimelige forsinkelse i forbindelse med fremsendelsen af de endelige revisionsrapporter til sagsøgeren
Retten har allerede fundet, at det første klagepunkt i forbindelse med det andet anbringende vedrørende den urimelige forsinkelse i forbindelse med fremsendelsen af de endelige revisionsrapporter til sagsøgeren må anses for at være fremsat til støtte for den anden påstand, men også den første påstand, da denne forsinkelse påvirkede sagsøgerens evne til at forsvare sig effektivt under den administrative inddrivelsesprocedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse (jf. præmis 75 ovenfor).
Det er åbenbart, at dette klagepunkt må forkastes.
For så vidt som de endelige revisionsrapporter blev sendt til sagsøgeren ved skrivelserne af 10. juni 2013 (jf. præmis 27 ovenfor), var sagsøgeren i besiddelse af disse dokumenter forud for modtagelsen af skrivelsen af 16. oktober 2013, hvorved Kommissionen fremsendte debetnotaerne og underrettede sagsøgeren om, at der var indledt en administrativ inddrivelsesprocedure (jf. præmis 36 ovenfor). Det følger heraf, at den urimelige forsinkelse i forbindelse med fremsendelsen af de endelige revisionsrapporter i det foreliggende tilfælde ikke har påvirket sagsøgerens evne til at forsvare sig effektivt under den administrative inddrivelsesprocedure.
På grundlag af det ovenfor anførte må den første påstand forkastes, og Kommissionen må som følge heraf frifindes i det hele.
IV.

Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Ifølge procesreglementets artikel 135, stk. 2, kan Retten i øvrigt pålægge endog en vindende part helt eller delvist at betale sagsomkostningerne, såfremt det synes begrundet, henset til denne parts forhold, også forud for sagsanlægget.
Kommissionen har i det foreliggende tilfælde vundet sagen, hvilket i princippet medfører, at Retten pålægger sagsøgeren at betale sagsomkostningerne, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler, i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
Da Kommissionen har gjort sig skyldig i kontraktbrud (jf. præmis 178 ovenfor), bør det imidlertid i henhold til procesreglementets artikel 135, stk. 2, bestemmes, at Kommissionen betaler halvdelen af sagsøgerens omkostninger, og at sagsøgeren betaler Kommissionens omkostninger og halvdelen af sine egne omkostninger. Denne fordeling af omkostningerne omfatter også de omkostninger, parterne har afholdt i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Udvidede Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
ADR Center SpA betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger, herunder denne institutions omkostninger i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler, og bærer halvdelen af sine egne omkostninger, herunder halvdelen af de omkostninger, som ADR Center har afholdt i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler.

3)
Kommissionen betaler halvdelen af de af ADR Center afholdte omkostninger, herunder halvdelen af de omkostninger, som sidstnævnte har afholdt i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Gervasoni
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 20. juli 2017.
Underskrifter
Indhold

I. Sagens baggrund

A. De omhandlede tilskudsaftaler

1. Tilskudsaftale A

2. Tilskudsaftale B

3. Tilskudsaftale C

4. Tilskudsaftalernes opbygning og relevante fælles bestemmelser heri

a) Opbygning

b) Fremlæggelse af rapporter og andre dokumenter

c) Kommissionens betalinger

d) Gældende ret og værneting

e) Støtteberettigede omkostninger

f) Eksigible afgørelser

g) Kontrol og revision

B. Tilskudsaftalernes gennemførelse

1. Tilskudsaftale A

2. Tilskudsaftale B

3. Tilskudsaftale C

C. Revisionsproceduren

II. Retsforhandlingerne og parternes påstande

III. Retlige bemærkninger

A. Formaliteten

1. Formaliteten med hensyn til sagsøgerens anden påstand

2. Formaliteten med hensyn til sagsøgerens tredje påstand

B. Realiteten

1. Indledende bemærkninger

2. Den anden påstand

a) Indledende bemærkninger

1) Rettens kompetence

2) Lovgivning, der finder anvendelse på tvisten

b) Det tredje anbringende om Kommissionens undladelse af at løfte den bevisbyrde, der påhvilede den

c) Det fjerde anbringende om fejl i de endelige revisionsrapporter

1) Revisorernes ekspertiseniveau

2) Timesedlerne

3) Den forsinkede fakturering og betaling i forbindelse med foranstaltningerne i tilskudsaftale B og C

4) Anvendelse af leverandører uden for Unionen i forbindelse med foranstaltningen i tilskudsaftale B

5) Kvaliteten af sagsøgerens ydelser

d) Det første anbringende om, at de revisionsstandarder, som revisorerne rettede sig efter, aldrig var blevet aftalt mellem parterne

e) Det andet anbringende om dels den urimelige forsinkelse i forbindelse med fremsendelsen af de endelige revisionsrapporter til sagsøgeren, dels Kommissionens dårlige forvaltning af de omhandlede foranstaltninger

3. Den første påstand om annullation af den anfægtede afgørelse

a) Det femte anbringende om Kommissionens manglende kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse

b) Det første klagepunkt i forbindelse med det andet anbringende vedrørende den urimelige forsinkelse i forbindelse med fremsendelsen af de endelige revisionsrapporter til sagsøgeren

IV. Sagsomkostninger
(
*1
) – Processprog: engelsk.