CELEX: 62020CJ0411
Predhodno odločanje
Državljanstvo Unije
Prosto gibanje oseb
Enako obravnavanje
Direktiva 2004/38/ES
Člen 24(1) in (2)
Dajatve socialne varnosti
Uredba (ES) št. 883/2004
Člen 4
Družinske dajatve
Izključitev ekonomsko neaktivnih državljanov drugih držav članic v prvih treh mesecih prebivanja v državi članici gostiteljici

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 4 Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 72) in člena 24 Direktive 2004/38/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med S, državljanko Unije iz države članice, ki ni Zvezna republika Nemčija, in Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit (sklad za družinske dodatke za Spodnjo Saško in Bremen zveznega zavoda za zaposlovanje, Nemčija, v nadaljevanju: sklad za družinske dodatke), ker je zadnjenavedeni zavrnil vlogo S za dodelitev družinskega dodatka za prve tri mesece njenega prebivanja v Nemčiji.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba št. 883/2004
Člen 1(j), (k) in (z) Uredbe št. 883/2004 vsebuje te opredelitve:
„(j)
‚stalno prebivališče‘ pomeni kraj, v katerem oseba običajno prebiva;
(k)
‚začasno bivanje‘ pomeni začasno prebivališče;
[…]
(z)
‚družinska dajatev‘ pomeni vse storitve ali denarne dajatve, namenjene pokrivanju družinskih izdatkov, razen predujmov preživnin in posebnih dodatkov ob rojstvu in posvojitvi otroka iz Priloge I.“
Člen 2(1) v zvezi z osebnim področjem uporabe navedene uredbe določa:
„Ta uredba se uporablja za državljane države članice, osebe brez državljanstva in begunce, ki stalno prebivajo v državi članici, za katere velja ali je veljala zakonodaja ene ali več držav članic, ter za njihove družinske člane in preživele osebe.“
Člen 3(1) v zvezi s stvarnim področjem uporabe iste uredbe določa:
„Ta uredba se uporablja za vso zakonodajo v zvezi z naslednjimi področji socialne varnosti:
[…]
(j) družinske dajatve.“
Člen 4 Uredbe št. 883/2004, naslovljen „Enako obravnavanje“, določa:
„Če v tej uredbi ni določeno drugače, imajo osebe, za katere se uporablja ta uredba, enake pravice in obveznosti po zakonodaji vsake države članice, kot državljani te države članice.“
Člen 11 navedene uredbe tako določa splošna pravila za določitev zakonodaje, ki se uporablja:
„1.   Za osebe, za katere se uporablja ta uredba, velja zakonodaja ene same države članice. Ta zakonodaja se določi v skladu s tem naslovom.
[…]
3.   V skladu s členi od 12 do 16 velja:
(a)
za osebo, ki opravlja dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe v državi članici zakonodaja te države članice;
(b)
za javnega uslužbenca zakonodaja države članice, v upravi katere je zaposlen;
(c)
za osebo, ki v skladu s členom 65 prejema dajatve za brezposelnost po zakonodaji države članice stalnega prebivališča, zakonodaja te države članice;
(d)
za osebo, vpoklicano ali ponovno vpoklicano na služenje vojaškega roka ali na civilno služenje v državi članici, zakonodaja te države članice;
(e)
za vsako drugo osebo, za katero se pododstavki [točke od] (a) do (d) ne uporabljajo, zakonodaja države članice stalnega prebivališča, brez poseganja v druge določbe te uredbe, ki ji jamčijo dajatve po zakonodaji ene ali več drugih držav članic.
[…]“
Uredba (ES) št. 987/2009
Člen 11 Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 883/2004 (UL, 2009, L 284, str. 1) določa:
„1.   Če se stališča nosilcev dveh ali več držav članic o določitvi stalnega prebivališča osebe, za katero se uporablja osnovna uredba, razlikujejo, ti nosilci sporazumno določijo središče interesov zadevne osebe na podlagi celostne ocene vseh razpoložljivih informacij v zvezi z ustreznimi dejstvi, med katerimi so lahko:
(a)
trajanje in neprekinjenost prisotnosti na ozemlju zadevnih držav članic;
(b)
okoliščine osebe, vključno z:
(i)
značajem in posebnimi značilnostmi vsake dejavnosti, ki jo opravlja, zlasti krajem, kjer se ta dejavnost običajno opravlja, stabilnostjo dejavnosti ter trajanjem vsake pogodbe o delu;
(ii)
njenim družinskim položajem in družinskimi vezmi;
(iii)
opravljanjem kakršne koli nepridobitne dejavnosti;
(iv)
pri študentih, virom njihovega dohodka;
(v)
njenim stanovanjskim položajem, zlasti s tem, kako trajen je;
(vi)
državo članico, za katero se za davčne namene šteje, da je oseba njen rezident.
2.   Kadar se zaradi različnih meril na podlagi ustreznih dejstev iz odstavka 1 nosilci ne morejo sporazumeti, se kot odločilen za določitev dejanskega stalnega prebivališča osebe šteje njen namen, kot je razviden iz teh dejstev in okoliščin, zlasti razlogov za njeno selitev.“
Direktiva 2004/38
V uvodnih izjavah 9, 10, 20 in 21 Direktive 2004/38 je navedeno:
„(9)
Državljani Unije bi morali imeti pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici za obdobje do treh mesecev, ne da bi bili zavezani kakršnim koli pogojem ali formalnostim razen zahtevi, da imajo veljavno osebno izkaznico ali potni list, kar ne vpliva na ugodnejšo obravnavo za iskalce zaposlitve, kot jo priznava sodna praksa Sodišča.
(10)
Vendar osebe, ki uresničujejo svojo pravico do prebivanja, vseeno ne bi smele postati nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici v začetnem obdobju prebivanja. Zato bi morala biti pravica do prebivanja za državljane Unije in njihove družinske člane za obdobja, daljša od treh mesecev, zavezana pogojem.
[…]
(20)
V skladu s prepovedjo diskriminacije na podlagi državljanstva bi morali biti vsi državljani Unije in njihovi družinski člani, ki prebivajo v državi članici, v skladu s to direktivo in v tej državi članici, deležni enake obravnave kot državljani na področjih, zajetih v Pogodbi, ob upoštevanju posebnih določb, ki so izrecno predvidene v Pogodbi in sekundarni zakonodaji.
(21)
Vendar bi bilo treba prepustiti državi članici gostiteljici, da odloči, ali bo dodelila socialno pomoč drugim državljanom Unije kot tistim, ki so delavci ali samozaposlene osebe ali ki ohranijo ta status, ali njihovim družinskim članom za prve tri mesece prebivanja ali za daljše obdobje v primeru iskalcev zaposlitve ali pomoč za vzdrževanje v času študija, vključno s poklicnim usposabljanjem, pred pridobitvijo pravice do stalnega prebivališča.“
Člen 6 te direktive določa:
„1.   Državljani Unije imajo pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju do treh mesecev brez kakršnih koli pogojev ali kakršnih koli formalnosti, razen zahteve, da imajo veljavno osebno izkaznico ali potni list.
2.   Določbe odstavka 1 se uporabijo tudi za družinske člane, ki imajo veljavni potni list, ki niso državljani države članice in ki spremljajo ali se pridružijo državljanu Unije.“
Člen 14(1) navedene direktive se glasi:
„Državljani Unije in njihovi družinski člani imajo pravico do prebivanja, predvideno v členu 6, dokler ne postanejo nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici.“
Člen 24 iste direktive določa:
„1.   Ob upoštevanju posebnih določb, ki so izrecno predvidene v Pogodbi in sekundarni zakonodaji, bi morali vsi državljani Unije, ki na podlagi te direktive prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice, uživati enako obravnavanje kot državljani te države članice v okviru [področij, za katera se uporablja] Pogodbe[a]. Uživanje te pravice se razširi na družinske člane, ki niso državljani države članice in ki imajo pravico do prebivanja ali do stalnega prebivanja.
2.   Z odstopanjem od odstavka 1 država članica gostiteljica ni dolžna podeliti pravice do socialne pomoči v prvih treh mesecih prebivanja ali, kjer ustreza, v daljšem obdobju, predvidenem v členu 14(4)(b), niti ni dolžna, pred pridobitvijo pravice do stalnega prebivališča, dodeliti pomoči za vzdrževanje v času študija, vključno s poklicnim usposabljanjem, ki obsega študentske pomoči ali študentska posojila, drugim osebam, razen delavcem, samozaposlenim osebam, osebam, ki ohranijo takšen status in članom njihovih družin.“
Nemško pravo
Člen 62 Einkommensteuergesetz (zakon o dohodnini) v različici, objavljeni 8. oktobra 2009 (BGBl. 2009 I, str. 3366), kakor je bil spremenjen z Gesetz gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch (zakon proti nezakonitemu delu in zlorabi socialnih dajatev, BGBl. 2019 I, str. 1066), ki je začel veljati 18. julija 2019 (v nadaljevanju: EStG), se glasi:
„(1)
V zvezi z otroki v smislu člena 63 je do družinskega dodatka na podlagi tega zakona upravičena vsaka oseba:
1. ki ima na nacionalnem ozemlju stalno ali običajno prebivališče
[…].
Pogoj za upravičenost do družinskega dodatka iz odstavka 1 je, da se upravičenec identificira z identifikacijsko številko, ki mu je bila dodeljena […].
Naknadna dodelitev identifikacijske številke ima retroaktivni učinek za mesece, v katerih so izpolnjeni pogoji iz prvega stavka.
(1a)
Če državljan države članice Evropske unije ali druge države, za katero se uporablja Sporazum o Evropskem gospodarskem prostoru, vzpostavi stalno ali običajno prebivališče na nacionalnem ozemlju, v prvih treh mesecih po vzpostavitvi stalnega ali običajnega prebivališča ni upravičen do družinskega dodatka.
To pravilo se ne uporablja, če dokaže, da prejema nacionalne dohodke v smislu člena 2(1), prvi stavek, točke od 1 do 4, z izjemo dohodkov iz člena 19(1), prvi stavek, točka 2.
Po preteku obdobja iz prvega stavka je upravičen do družinskega dodatka, razen če niso izpolnjeni pogoji iz člena 2(2) ali (3) [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (zakon o prostem gibanju državljanov Unije)] ali če so izpolnjeni le pogoji iz člena 2(2)(1a) zakona o prostem gibanju državljanov Unije, ne da bi bili prej izpolnjeni drugi pogoji iz člena 2(2) zakona o prostem gibanju državljanov Unije.
Preverjanje, ali so pogoji za upravičenost do družinskih dodatkov iz drugega stavka izpolnjeni, opravi sklad za družinske dodatke na podlagi lastne pristojnosti […].
Če v takem primeru sklad za družinske dodatke zavrne zahtevo za družinski dodatek, mora o svoji odločitvi obvestiti pristojni organ za priseljevanje.
Če je vlagatelj zahteve z uporabo ponarejenih ali prenarejenih dokumentov ali z zavajanjem prikazal, da izpolnjuje pogoje za upravičenost do družinskega dodatka, sklad za družinske dodatke o tem nemudoma obvesti pristojni organ za priseljevanje.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari, S, je mati treh otrok, rojenih v letih 2003, 2005 oziroma 2010. Oče teh otrok je V, njen zakonec. Navedena starša in otroci so državljani države članice, ki ni Zvezna republika Nemčija.
S je maja 2015 pri skladu za družinske dodatke prvič vložila zahtevo za družinski dodatek za svoje tri otroke. Navedeni organ je z odločbo z dne 13. maja 2015 tej zahtevi ugodil in do 3. junija 2016 za te tri otroke ta dodatek redno izplačeval. Na zadnjenavedeni datum je ta organ umaknil svojo odločbo z dne 13. maja 2015, z majem 2016 prenehal izplačevati S navedeni dodatek in od nje zahteval, naj povrne izplačan družinski dodatek za ta zadnji mesec. Ta odločitev je bila sprejeta po tem, ko je organ, pristojen za registracije, po uradni dolžnosti izbrisal prebivališče S in njenih treh otrok z njihovega naslova v Bremerhavnu (Nemčija) z obrazložitvijo, da je njihovo stanovanje prazno.
S je decembra 2017 pri Familienkasse Nordrhein-Westfalen Nord (sklad za družinske dodatke za Severno Porenje ‐ Vestfalijo, Nemčija) vložila zahtevo za družinski dodatek za dva od treh otrok, pri tem pa navedla naslov v Herneju (Nemčija). Vendar je bilo več dopisov, ki jih je ta organ poslal na sporočeni naslov, vrnjenih z navedbo „naslovnik neznan“. Navedeni organ je nato z odločbo z dne 1. avgusta 2018 zahtevo S zavrnil z obrazložitvijo, da nima stalnega ali običajnega prebivališča v Nemčiji.
S je konec oktobra 2019 pri skladu za družinske dodatke znova vložila zahtevo za družinski dodatek za svoje tri otroke za obdobje od 1. avgusta 2019.
Sklad za družinske dodatke je z odločbo z dne 27. decembra 2019 to zahtevo zavrnil. Ta organ je ugotovil, da S in V ter njuni otroci prebivajo v Nemčiji od 19. avgusta 2019, ko so na ozemlje te države članice vstopili iz svoje matične države članice in se naselili v stanovanje v Bremerhavnu (Nemčija). Navedeni organ je kljub temu presodil, da S v prvih treh mesecih po tem, ko je vzpostavila prebivališče v Nemčiji, ni prejemala nacionalnih dohodkov. Isti organ je zato odločil, da ne izpolnjuje pogojev iz člena 62(1a) EStG, na podlagi katerih bi bila upravičena do družinskega dodatka za to obdobje.
Sklad za družinske dodatke je z odločbo z dne 6. aprila 2020 pritožbo S zoper njegovo odločbo z dne 27. decembra 2019 zavrnil in s tem potrdil zadnjenavedeno odločbo. Po njegovi presoji S v zadevnem obdobju ni opravljala pridobitne dejavnosti, V pa je od 5. novembra do 12. decembra 2019 opravljal zanemarljivo dejavnost.
S je pri predložitvenem sodišču – Finanzgericht Bremen (finančno sodišče v Bremnu, Nemčija) – vložila tožbo, v kateri je predlagala, naj se razglasi ničnost zavrnitve njene zahteve za družinski dodatek in naj se skladu za družinske dodatke naloži, da mora izplačati družinski dodatek za njene tri otroke za obdobje od avgusta do oktobra 2019.
Predložitveno sodišče, na prvem mestu, pojasnjuje, da družinski dodatki v Nemčiji spadajo pod pojem „družinske dajatve“ v smislu člena 3(1)(j) Uredbe št. 883/2004 v povezavi s členom 1(z) te uredbe. Financirali naj bi se namreč iz davkov in ne iz prispevkov upravičencev. Dodeljevali naj bi se na podlagi zakonsko opredeljenega položaja, ne glede na dohodke in brez kakršne koli diskrecijske in posamične presoje osebnih potreb vlagatelja zahteve. Ti dodatki naj bi bili namenjeni pokrivanju družinskih izdatkov.
Na drugem mestu, to sodišče ugotavlja, da člen 62(1a) EStG, ki izhaja iz zakonodajne spremembe iz julija 2019, različno obravnava državljana države članice, ki ni Zvezna republika Nemčija, ki vzpostavi stalno ali običajno prebivališče v zadnjenavedeni državi članici, in nemškega državljana, ki po bivanju v drugi državi članici stalno ali običajno prebivališče vzpostavi na nemškem ozemlju. V skladu s to določbo se namreč državljanu druge države članice, kakršna je S, zavrne dodelitev družinskega dodatka v prvih treh mesecih prebivanja, če ne dokaže, da v Nemčiji opravlja pridobitno dejavnost. Nasprotno pa je nemški državljan do dodatka za te prve tri mesece upravičen, tudi če take dejavnosti ne opravlja.
Glede tega predložitveno sodišče navaja, da je nemški zakonodajalec v predlogu zakona, s sprejetjem katerega je bil členu 62 EStG dodan odstavek 1a, navedel, da je tako različno obravnavanje skladno s pravom Unije, ker naj bi preprečevalo pritok državljanov drugih držav članic, ki bi povzročil nesorazmerno breme za nemški sistem socialnega zavarovanja. Tako različno obravnavanje naj bi bilo utemeljeno tudi na podlagi člena 24(2) Direktive 2004/38, ker naj bi družinski dodatki, ki jih prejemajo državljani države članice, ki ni Zvezna republika Nemčija, ki v tej državi članici ne opravljajo pridobitne dejavnosti, imeli enak vpliv na njene javne finance kot dodeljevanje socialnih dajatev tem državljanom. Navedeni zakonodajalec pa naj v tem predlogu zakona ne bi izrecno obravnaval morebitnega vpliva člena 4 Uredbe št. 883/2004. Nazadnje, nemški zakonodajalec naj bi ob sklicevanju na sodbo z dne 14. junija 2016, Komisija/Združeno kraljestvo (
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
), to različno obravnavanje utemeljil z nujnostjo zaščite javnih financ države članice gostiteljice.
Na tretjem mestu, predložitveno sodišče vseeno pojasnjuje, da se o tem, ali družinski dodatki iz postopka v glavni stvari spadajo v okvir pojma „socialna pomoč“ v smislu člena 24(2) Direktive 2004/38, v doktrini še razpravlja. Tako nekateri menijo, da ti družinski dodatki ne spadajo v okvir tega pojma, ampak da kot „družinske dajatve“ v smislu člena 3(1)(j) Uredbe št. 883/2004 v povezavi s členom 1(z) navedene uredbe pomenijo dajatve socialne varnosti v ožjem smislu, ker za njihovo dodelitev ne veljajo pogoji, vezani na premoženjsko stanje. Res je, da je Zvezna republika Nemčija v takem primeru na podlagi Uredbe št. 883/2004 pristojna za določitev pogojev za dodeljevanje družinskih dajatev državljanom drugih držav članic, ki prebivajo v Nemčiji, ne da bi tam opravljali pridobitno dejavnost. Vendar člen 4 te uredbe določa obveznost enakega obravnavanja, v skladu s katero morajo za državljane druge države članice veljati enaki pogoji za dodelitev kot veljajo za lastne državljane. Navedena uredba naj ne bi vsebovala nobene določbe, ki bi omogočala različno obravnavanje, kakršno je to v obravnavani zadevi.
Vsekakor pa je po mnenju predložitvenega sodišča rešitev spora o glavni stvari odvisna od odgovora na vprašanje, ali je neposredna diskriminacija na podlagi člena 62(1a) EStG prepovedana s členom 4 Uredbe št. 883/2004, ali pa jo je mogoče utemeljiti kot odstopanje od načela enakega obravnavanja na podlagi člena 24(2) Direktive 2004/38.
V teh okoliščinah je Finanzgericht Bremen (finančno sodišče v Bremnu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 24 Direktive [2004/38] in člen 4 Uredbe [št. 883/2004] razlagati tako, da nasprotujeta ureditvi države članice, v skladu s katero državljan druge države članice, ki v zadevni državi vzpostavi stalno ali običajno prebivališče in ne dokaže, da ima nacionalne dohodke iz kmetijstva, gozdarstva, poslovne dejavnosti, samozaposlitve ali zaposlitve, za prve tri mesece od vzpostavitve stalnega ali običajnega prebivališča ni upravičen do družinskih dajatev v smislu člena 3(1)(j) v povezavi s členom 1(z) Uredbe [št. 883/2004], medtem ko je državljan zadevne države članice v enakem položaju do družinskih dajatev v smislu člena 3(1)(j) v povezavi s členom 1(z) Uredbe [št. 883/2004] upravičen brez dokazila o nacionalnih dohodkih iz kmetijstva, gozdarstva, poslovne dejavnosti, samozaposlitve ali zaposlitve?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče s svojim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 4 Uredbe št. 883/2004 in člen 24 Direktive 2004/38 razlagati tako, da nasprotujeta ureditvi države članice, v skladu s katero državljan druge države članice, ki v prvi državi vzpostavi običajno prebivališče in ekonomsko ni aktiven, ker v njej ne opravlja pridobitne dejavnosti, v prvih treh mesecih prebivanja na ozemlju te države članice ni upravičen do „družinskih dajatev“ v smislu člena 3(1)(j) Uredbe št. 883/2004 v povezavi s členom 1(z) te uredbe, medtem ko je ekonomsko neaktiven državljan te države članice do teh dajatev upravičen tudi v prvih treh mesecih po vrnitvi v to isto državo članico, potem ko je v skladu s pravom Unije izvrševal svojo pravico do gibanja in prebivanja v drugi državi članici.
Uvodne ugotovitve
Na prvem mestu, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča velja, da je status državljana Unije zasnovan kot temeljni status državljanov držav članic, na podlagi katerega se tisti med njimi, ki so v enakem položaju, enako pravno obravnavajo ne glede na njihovo državljanstvo ali izjeme, ki so izrecno določene v zvezi s tem (glej v tem smislu sodbi z dne 20. septembra 2001, Grzelczyk,
C‑184/99
,
EU:C:2001:458
, točka
, in z dne 15. julija 2021, The Department for Communities in Northern Ireland,
C‑709/20
,
EU:C:2021:602
, točka
).
Vsak državljan Unije se torej lahko v vseh položajih, ki spadajo na področje uporabe
ratione materiae
prava Unije, sklicuje na prepoved diskriminacije na podlagi državljanstva iz člena 18 PDEU, ki je podrobneje opredeljena v drugih določbah Pogodbe DEU, v členu 4 Uredbe št. 883/2004 in členu 24 Direktive 2004/38. Ti položaji med drugim zajemajo izvrševanje svoboščine prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki jo priznava člen 21 PDEU, ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno izvajanje (glej v tem smislu sodbe z dne 20. septembra 2001, Grzelczyk,
C‑184/99
,
EU:C:2001:458
, točki
in
; z dne 21. februarja 2013, N.,
C‑46/12
,
EU:C:2013:97
, točka
, in z dne 15. julija 2021, A (Javna zdravstvena oskrba),
C‑535/19
,
EU:C:2021:595
, točki
in
).
Take omejitve in pogoje določa Direktiva 2004/38. Z Direktivo 2004/38 je določen postopni sistem za pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici, ki v bistvu s povzemanjem stopenj in pogojev iz različnih instrumentov prava Unije in sodne prakse, ki so obstajali pred to direktivo, pripelje do pravice do stalnega prebivanja (sodba z dne 21. decembra 2011, Ziolkowski in Szeja,
C‑424/10 in C‑425/10
,
EU:C:2011:866
, točka
).
V zvezi s prvimi tremi meseci prebivanja v državi članici gostiteljici – in samo nanje se nanaša vprašanje za predhodno odločanje – člen 6(1) Direktive 2004/38 določa, da imajo državljani Unije pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju do treh mesecev brez kakršnih koli pogojev ali kakršnih koli formalnosti, razen zahteve, da imajo veljavno osebno izkaznico ali potni list. Člen 14(1) navedene direktive to pravico ohranja, dokler državljan Unije in njegovi družinski člani ne postanejo nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici (glej v tem smislu sodbi z dne 21. decembra 2011, Ziolkowski in Szeja,
C‑424/10 in C‑425/10
,
EU:C:2011:866
, točka
, in z dne 25. februarja 2016, García-Nieto in drugi,
C‑299/14
,
EU:C:2016:114
, točka
).
Državljan Unije ima torej – tudi če ni ekonomsko aktiven – ob upoštevanju pogojev iz člena 6(1) Direktive 2004/38 v povezavi s členom 14(1) te direktive pravico do trimesečnega prebivanja v državi članici, ki ni država njegovega državljanstva.
V obravnavani zadevi iz predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da je S prve tri mesece v Nemčiji prebivala zakonito v skladu s členom 6(1) Direktive 2004/38 v povezavi s členom 14(1) te direktive.
Na drugem mestu, iz predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da se spor o glavni stvari nanaša na dodeljevanje otroških dodatkov s strani države članice gostiteljice v smislu zakonodaje te države članice. V zvezi s tem velja spomniti, da je treba za „družinske dajatve“ v smislu člena 3(1)(j) Uredbe št. 883/2004 v povezavi s členom 1(z) te uredbe šteti dajatve, ki se samodejno dodeljujejo družinam, ki izpolnjujejo nekatere objektivne zahteve, ki se med drugim nanašajo na njihovo velikost, njihove dohodke in njihove kapitalske vire, ne glede na posamično in prosto presojo osebnih potreb, in ki so namenjene pokrivanju družinskih izdatkov (glej v tem smislu sodbi z dne 14. junija 2016, Komisija/Združeno kraljestvo,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
, točka
, in z dne 21. junija 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, točka
).
Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja tudi, da to velja za družinske dodatke iz postopka v glavni stvari, ker se upravičencem dodeljujejo na podlagi zakonsko opredeljenega položaja ne glede na njihove osebne potrebe in ker se ne dodeljujejo zaradi zagotavljanja sredstev za preživljanje upravičencev, ampak za pokrivanje družinskih izdatkov.
Poleg tega je treba opozoriti, da člen 11(3)(e) Uredbe št. 883/2004 določa „kolizijsko pravilo“, katerega namen je določiti nacionalno zakonodajo, ki velja za prejemanje dajatev socialne varnosti, naštetih v členu 3(1) te uredbe, med katere spadajo družinske dajatve, za katere lahko zaprosijo vse tiste osebe, ki niso navedene v točkah od (a) do (d) člena 11(3) navedene uredbe, torej zlasti osebe, ki niso ekonomsko aktivne. Iz uporabe tega pravila izhaja, da za zadnjenavedene osebe načeloma velja zakonodaja države članice njihovega stalnega prebivališča (glej v tem smislu sodbi z dne 14. junija 2016Komisija/Združeno kraljestvo,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
, točka
, in z dne 15. julija 2021, A (Javna zdravstvena oskrba),
C‑535/19
,
EU:C:2021:595
, točka
). V skladu s členom 1(j) Uredbe št. 883/2004 pomeni pojem „stalno prebivališče“ v navedeni uredbi kraj, v katerem oseba običajno prebiva.
V obravnavani zadevi predložitveno sodišče navaja, da je bilo običajno prebivališče S in njene družine v trimesečnem obdobju iz postopka v glavni stvari na nemškem ozemlju. Za S, ki ni bila ekonomsko aktivna, je torej v skladu s členom 11(3)(e) Uredbe št. 883/2004 v povezavi s členom 1(z) in členom 3(1)(j) te uredbe veljala nemška zakonodaja o dodeljevanju družinskih dajatev.
Ob upoštevanju teh uvodnih pojasnil je torej treba ugotoviti, ali državljan Unije, ki ni ekonomsko aktiven in ki v skladu s členom 6(1) Direktive 2004/38 v povezavi s členom 14(1) te direktive zakonito prebiva, lahko uveljavlja načelo enakega obravnavanja, da bi bil pri dodeljevanju družinskih dajatev v smislu člena 3(1)(j) Uredbe št. 883/2004 v povezavi s členom 1(z) te uredbe obravnavan enako kot državljani države članice gostiteljice, ki niso ekonomsko aktivni in se v to državo članico vrnejo po tem, ko so v skladu s pravom Unije izvrševali pravico do prostega gibanja in prebivanja v drugi državi članici.
Razlaga člena 4 Uredbe št. 883/2004 in člena 24 Direktive 2004/38
Kot izhaja iz točke 27 te sodbe, se postavljeno vprašanje nanaša tako na razlago člena 4 Uredbe št. 883/2004 kot člena 24 Direktive 2004/38, ker ti določbi natančneje opredeljujeta načelo enakega obravnavanja za svoje področje uporabe.
Ker je navedeno vprašanje povezano zlasti z ugotavljanjem področja uporabe člena 24(2) Direktive 2004/38, je treba pred preučitvijo področja uporabe člena 4 Uredbe št. 883/2004 določiti področje uporabe prvonavedene določbe.
Člen 24 Direktive 2004/38
Člen 24 Direktive 2004/38 v odstavku 1 določa, da bi morali vsi državljani Unije, ki na podlagi te direktive prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice, uživati enako obravnavanje kot državljani te države članice v okviru Pogodbe.
Do načela enakega obravnavanja so torej upravičeni vsi državljani Unije, ki na ozemlju države članice gostiteljice prebivajo v skladu s pogoji iz navedene direktive (glej v tem smislu sodbi z dne 11. novembra 2014, Dano,
C‑333/13
,
EU:C:2014:2358
, točka
, in z dne 25. februarja 2016, García-Nieto in drugi,
C‑299/14
,
EU:C:2016:114
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar člen 24(2) Direktive 2004/38 določa odstopanje od načela enakega obravnavanja, ki ga uživajo državljani Evropske unije, ki niso delavci, samozaposlene osebe, osebe, ki ohranijo tak status, in člani njihovih družin, ki prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice, s tem, da zadnjenavedeni omogoča, da ne dodeli dajatve socialne pomoči med drugim v prvih treh mesecih prebivanja (glej sodbo z dne 19. septembra 2013, Brey,
C‑140/12
,
EU:C:2013:565
, točka
in navedena sodna praksa).
Država članica gostiteljica se lahko torej sklicuje na izjemo iz člena 24(2) Direktive 2004/38, zato da državljanu Unije, ki izvršuje svojo pravico do prebivanja na ozemlju te države članice, ne prizna zahtevane dajatve socialne pomoči (glej v tem smislu sodbo z dne 25. februarja 2016, García-Nieto in drugi,
C‑299/14
,
EU:C:2016:114
, točka
in navedena sodna praksa).
Zato je treba ugotoviti, ali so družinski dodatki iz postopka v glavni stvari „socialna pomoč“ v smislu člena 24(2) Direktive 2004/38.
V zvezi s tem je Sodišče že razsodilo, da se pojem „socialna pomoč“ v smislu zadnjenavedene določbe nanaša na vse sisteme pomoči javnih organov, ne glede na to, ali gre za nacionalno, regionalno ali lokalno raven, za katere lahko zaprosi posameznik, ki nima zadosti sredstev za kritje svojih osnovnih potreb in osnovnih potreb svojih družinskih članov ter za katerega torej obstaja tveganje, da bo med prebivanjem postal breme za javne finance države članice gostiteljice, ki bi lahko vplivalo na celotno raven pomoči, ki jih ta država članica lahko dodeli (sodbi z dne 19. septembra 2013, Brey,
C‑140/12
,
EU:C:2013:565
, točka
, in z dne 11. novembra 2014, Dano,
C‑333/13
,
EU:C:2014:2358
, točka
).
Kot pa je bilo ugotovljeno v točki 35 te sodbe, se družinski dodatki iz postopka v glavni stvari dodeljujejo ne glede na posamične potrebe upravičenca do teh dodatkov in niso namenjeni zagotavljanju sredstev za njegovo preživljanje.
Zato ti dodatki – kot v točki 54 sklepnih predlogov ugotavlja generalni pravobranilec – niso „socialna pomoč“ v smislu člena 24(2) Direktive 2004/38.
V teh okoliščinah je treba preveriti še, ali je treba – kot v svojem pisnem stališču navaja nemška vlada – člen 24(2) Direktive 2004/38 glede na njegov
ratio legis
razlagati tako, da državi članici gostiteljici v zvezi z dodeljevanjem dajatev, ki niso „socialna pomoč“ v smislu navedene določbe, kljub temu dopušča odstopanje od enakega obravnavanja, do katerega morajo načeloma biti upravičeni državljani Unije, ki zakonito prebivajo na njenem ozemlju v skladu s členom 6(1) navedene direktive v povezavi s členom 14(1) te direktive.
V zvezi s tem je treba na eni strani spomniti, da je treba odstavek 2 člena 24 Direktive 2004/38 kot odstopanje od načela enakega obravnavanja, ki je določeno v členu 18, prvi odstavek, PDEU, pri čemer je člen 24(1) Direktive 2004/38 zgolj poseben izraz tega načela, razlagati ozko in v skladu z določbami Pogodbe, vključno s tistimi, ki se nanašajo na državljanstvo Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 21. februarja 2013, N.,
C‑46/12
,
EU:C:2013:97
, točka
, in z dne 6. oktobra 2020, Jobcenter Krefeld,
C‑181/19
,
EU:C:2020:794
, točka
).
Na drugi strani je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki se želijo doseči z ureditvijo, katere del je (sodba z dne 6. oktobra 2020, Jobcenter Krefeld,
C‑181/19
,
EU:C:2016:794
, točka
in navedena sodna praksa).
Najprej, kar zadeva besedilo člena 24(2) Direktive 2004/38, na podlagi ničesar v besedilu te določbe ni mogoče sklepati, da je zakonodajalec Unije z njim želel državi članici gostiteljici omogočiti, da v zvezi z dajatvami, ki niso socialna pomoč, odstopi od načela enakega obravnavanja, do katerega morajo biti načeloma upravičeni državljani Unije, ki zakonito prebivajo na njenem ozemlju. Nasprotno, kot je v točki 57 sklepnih predlogov ugotovil generalni pravobranilec, iz navedene določbe jasno izhaja, da se ta nanaša izključno na socialno pomoč.
Nato je treba v zvezi z zakonodajnim kontekstom člena 24(2) Direktive 2004/38 spomniti, da se – kot izhaja iz točke 31 te sodbe – v skladu s členom 14(1) navedene direktive pravica do prebivanja obdrži do treh mesecev, dokler državljan Unije in njegovi družinski člani „ne postanejo nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici“. Navedeni člen 14 torej potrjuje razlago, po kateri je odstopanje od načela enakega obravnavanja na podlagi člena 24(2) Direktive 2004/38 možno samo za socialno pomoč, ne zajema pa tudi dajatev socialne varnosti.
Nazadnje je ta razlaga skladna s ciljem člena 24(2) Direktive 2004/38, ki v skladu z uvodno izjavo 10 te direktive ni ohranitev finančne uravnoteženosti sistema socialne varnosti držav članic, temveč njihovega „sistema socialne pomoči“.
Iz tega sledi – kot je v točki 62 sklepnih predlogov v bistvu poudaril generalni pravobranilec – da se odstopanje od načela enakega obravnavanja iz člena 24(2) Direktive 2004/38 ne uporablja za položaj, v katerem državljan Unije v prvih treh mesecih prebivanja v državi članici gostiteljici ne zaprosi za „socialno pomoč“ v smislu navedene določbe, temveč za „družinske dajatve“ v smislu člena 3(1)(j) Uredbe št. 882/2004 v povezavi s členom 1(z) te uredbe.
Člen 4 Uredbe št. 883/2004
Uvodoma je treba spomniti, da se za državljana Unije, ki ni ekonomsko aktiven in svoje običajno prebivališče prenese v državo članico gostiteljico, v skladu s členom 11(3)(e) Uredbe št. 883/2004 v zvezi z dodeljevanjem dajatev socialne varnosti uporablja zakonodaja te države članice.
V zvezi s tem je Sodišče že razsodilo, da cilj navedene določbe ni le, da se preprečijo hkratna uporaba več nacionalnih zakonodaj za določen položaj in zapleti, ki bi lahko bili posledica tega, temveč tudi to, da se zagotovi, da osebe, za katere velja navedena uredba, ne ostanejo brez zaščite na področju socialne varnosti, ker ne bi bilo zakonodaje, ki se zanje lahko uporabi (sodbi z dne 14. junija 2016, Komisija/Združeno kraljestvo,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
, točka
, in z dne 15. julija 2021, A (Javna zdravstvena oskrba),
C‑535/19
,
EU:C:2021:595
, točka
).
Uredba (ES) št. 883/2004 pa ne določa skupnega sistema socialne varnosti, temveč dopušča različne nacionalne sisteme in je namenjena zgolj njihovi koordinaciji zaradi zagotovitve učinkovitega uresničevanja pravice do prostega gibanja oseb. Namen njenih določb, kot je člen 11(3)(e), zato ni določiti vsebinske pogoje upravičenosti do dajatev socialne varnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 14. junija 2016, Komisija/Združeno kraljestvo,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
, točki
in
). Čeprav torej države članice ohranjajo pristojnost, da v svoji zakonodaji določijo pogoje za dodelitev teh dajatev, pa morajo to pristojnost izvajati ob upoštevanju prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 11. aprila 2013, Jeltes in drugi,
C‑443/11
,
EU:C:2013:224
, točka
).
V zvezi s tem je v členu 4 Uredbe št. 883/2004 načelo enakega obravnavanja natančneje opredeljeno v zvezi z državljani Unije, ki v državi članici gostiteljici uveljavljajo dajatve socialne varnosti iz člena 3(1) te uredbe (glej v tem smislu sodbo z dne 15. julija 2021, A (Javna zdravstvena oskrba),
C‑535/19
,
EU:C:2021:595
, točka
).
Navedeni člen 4 določa, da če v Uredbi št. 883/2004 ni določeno drugače, imajo osebe, za katere se uporablja ta uredba, enake pravice in obveznosti po zakonodaji vsake države članice kot državljani te države članice.
Kot je v točki 71 sklepnih predlogov poudaril generalni pravobranilec, pa Uredba št. 883/2004 ne vsebuje nobene določbe, ki bi državi članici gostiteljici dovoljevala, da državljana Unije, ki je državljan druge države članice in v prvi državi članici zakonito prebiva, glede pogojev za dodeljevanje „družinskih dajatev“ v smislu člena 3(1)(j) navedene uredbe v povezavi s členom 1(z) iste uredbe obravnava drugače kot svoje državljane, ker ni ekonomsko aktiven. Zato člen 4 navedene uredbe nasprotuje ukrepu, ki določa tako različno obravnavanje.
Res je, da je Sodišče že razsodilo, da nič ne nasprotuje temu, da se za dodelitev dajatev s področja uporabe Uredbe št. 883/2004 ekonomsko neaktivnim državljanom Unije zahteva, da ti izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice do zakonitega prebivanja v državi članici gostiteljici (glej v tem smislu sodbe z dne 19. septembra 2013, Brey,
C‑140/12
,
EU:C:2013:565
, točka
; z dne 11. novembra 2014, Dano,
C‑333/13
,
EU:C:2014:2358
, točka
, in z dne 14. junija 2016, Komisija/Združeno kraljestvo,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
, točka
).
Vendar državljan Unije, ki v državi članici gostiteljici prebiva v skladu s členom 6(1) Direktive 2004/38 v povezavi s členom 14(1) te direktive, v njej – kakor izhaja iz točk od 31 do 33 te sodbe – prebiva zakonito v smislu navedene direktive.
Iz tega sledi, da je tak državljan Unije upravičen do enakega obravnavanja kot državljani te države članice iz člena 4 Uredbe št. 883/2004, tudi če je v prvih treh mesecih svojega prebivanja v navedeni državi članici na podlagi določb Direktive 2004/38 iz prejšnje točke ekonomsko neaktiven.
Iz navedenih preudarkov izhaja, da ekonomsko neaktiven državljan Unije, ki v skladu s členom 6(1) Direktive 2004/38 v povezavi s členom 14(1) te direktive prebiva v državi članici, ki ni država članica njegovega državljanstva, in ima v tej državi običajno prebivališče, lahko v državi članici gostiteljici uveljavlja načelo enakega obravnavanja iz člena 4 Uredbe št. 883/2004, zato da se mu dodelijo družinske dajatve v smislu člena 3(1)(j) navedene uredbe v povezavi s členom 1(z) iste uredbe.
Zato je treba, ker člen 4 Uredbe št. 883/2004 določa načelo enakega obravnavanja na področju dostopa do takih dajatev, preizkusiti, ali nacionalna ureditev, kakršna je ta iz točke 27 te sodbe, pomeni različno obravnavanje, ki je v nasprotju z navedeno določbo.
Obstoj različnega obravnavanja, ki je v nasprotju s členom 4 Uredbe št. 883/2004
Ureditev države članice gostiteljice, po kateri državljan Unije, čeprav v skladu s členom 6(1) Direktive 2004/38 v povezavi s členom 14(1) te direktive zakonito prebiva v prvonavedeni državi članici in ima v njej običajno prebivališče, ni upravičen do družinskih dajatev v smislu Uredbe št. 883/2004, ker je ekonomsko neaktiven, medtem ko ista država članica take dajatve dodeljuje svojim državljanom – tudi če so ekonomsko neaktivni – takoj ko se vrnejo v to državo članico, potem ko so izvrševali svojo pravico do prostega gibanja in prebivanja v drugi državi članici v skladu s pravom Unije, pomeni neposredno diskriminacijo prvonavedenega državljana.
Kot je v točki 73 sklepnih predlogov navedel generalni pravobranilec in ob upoštevanju navedb iz točke 61 te sodbe, take diskriminacije, ker v Uredbi št. 883/2004 ni izrecno določeno odstopanje, ni mogoče upravičiti.
Zato je treba člen 4 Uredbe št. 883/2004 razlagati tako, da nasprotuje temu, da država članica gostiteljica sprejme ureditev, kakršna je tista iz točke 67 te sodbe.
Pomembno pa je poudariti, da mora ekonomsko neaktiven državljan Unije, ki v državi članici gostiteljici uveljavlja načelo enakega obravnavanja, ki ga navedena določba priznava v zvezi s pogoji za dodelitev družinskih dajatev v smislu Uredbe št. 833/2004, v skladu s členom 2(1) navedene uredbe v povezavi s členom 1(j) iste uredbe v prvih treh mesecih, ko ima v tej državi članici pravico do prebivanja v skladu s členom 6(1) Direktive 2004/38 v povezavi s členom 14(1) te direktive, v navedeni državi članici vzpostaviti običajno prebivališče, ne pa tam bivati začasno v smislu člena 1(k) navedene uredbe.
V zvezi s tem člen 11 Uredbe št. 987/2009, naslovljen „Elementi za določitev stalnega prebivališča“, v odstavku 1 opredeljuje več elementov za določitev države članice, v kateri zadevna oseba stalno prebiva. V odstavku 2 navedenega člena je pojasnjeno, da je treba pojem „stalno prebivališče“ v smislu Uredbe št. 833/2004 razumeti kot „dejansko“ stalno prebivališče te osebe.
Na drugi strani pa v skladu s sodno prakso Sodišča pojem „običajno prebivališče“ v bistvu odraža dejansko vprašanje, o katerem presoja nacionalno sodišče na podlagi vseh dejanskih okoliščin posameznega primera. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da pogoj, po katerem mora državljan Unije, kakršen je ta iz točke 70 te sodbe, prenesti svoje običajno prebivališče na ozemlje države članice gostiteljice, pomeni, da mora izkazati voljo, da v tej drugi državi članici vzpostavi običajno središče svojih interesov, in dokazati, da je z njegovo prisotnostjo na ozemlju te države članice izkazana zadostna stopnja stabilnosti, kar jo loči od začasnega prebivanja (glej po analogiji sodbo z dne 25. novembra 2021, IB (Običajno prebivališče zakonca – razveza),
C‑289/20
,
EU:C:2021:955
, točka
).
Na podlagi navedenih preudarkov je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti tako:
–
Člen 4 Uredbe št. 883/2004 je treba razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, v skladu s katero državljan druge države članice, ki v prvi državi članici vzpostavi običajno prebivališče in ekonomsko ni aktiven, ker v njej ne opravlja pridobitne dejavnosti, v prvih treh mesecih prebivanja na ozemlju te države članice ni upravičen do „družinskih dajatev“ v smislu člena 3(1)(j) v povezavi s členom 1(z) navedene uredbe, medtem ko je ekonomsko neaktiven državljan te države članice do teh dajatev upravičen, in sicer tudi v prvih treh mesecih po vrnitvi v navedeno državo članico, potem ko je v skladu s pravom Unije izvrševal svojo pravico do gibanja in prebivanja v drugi državi članici.
–
Člen 24(2) Direktive 2004/38 je treba razlagati tako, da se za tako ureditev ne uporablja.
Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški navedenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

Člen 4 Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti je treba razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, v skladu s katero državljan druge države članice, ki v prvi državi članici vzpostavi običajno prebivališče in ekonomsko ni aktiven, ker v njej ne opravlja pridobitne dejavnosti, v prvih treh mesecih prebivanja na ozemlju te države članice ni upravičen do „družinskih dajatev“ v smislu člena 3(1)(j) v povezavi s členom 1(z) navedene uredbe, medtem ko je ekonomsko neaktiven državljan te države članice do teh dajatev upravičen, in sicer tudi v prvih treh mesecih po vrnitvi v navedeno državo članico, potem ko je v skladu s pravom Unije izvrševal svojo pravico do gibanja in prebivanja v drugi državi članici.

Člen 24(2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC, je treba razlagati tako, da se za tako ureditev ne uporablja.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.