CELEX: 62019TJ0024
Pomoc państwa
Autostrady włoskie
Przedłużenie koncesji w celu wykonania robót
Usługi w ogólnym interesie gospodarczym
Ograniczenie opłat za przejazd
Decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń
Artykuł 106 ust. 2 TFUE
Skargi wniesione przez konkurentów beneficjenta
Rezygnacja z planu przyznania pomocy przez państwo członkowskie
Plan, który nie może zostać wdrożony w formie, w jakiej został zatwierdzony
Stwierdzenie nieważności nieprzynoszące korzyści skarżącym
Utrata interesu prawnego
Umorzenie postępowania

Okoliczności powstania sporu
Dwoma pismami z dnia 13 października 2017 r. władze włoskie zgłosiły Komisji Europejskiej szereg środków odnoszących się do planu inwestycyjnego dotyczącego autostrad włoskich.
Około 5800 km włoskich autostrad jest obecnie obsługiwane przez podmioty prywatne w ramach koncesji. Zgodnie z dotyczącymi ich umowami koncesjonariusze muszą wykonywać roboty lub świadczyć usługi związane z funkcjonowaniem autostrad. Koncesjonariusze ponoszą ryzyko związane z budową i funkcjonowaniem autostrad oraz muszą wywiązać się z szeregu zobowiązań związanych ze znaczeniem tego typu infrastruktury dla społeczeństwa. Ponadto mające zastosowanie ramy regulacyjne przewidują szereg systemów pobierania opłat mających na celu zapewnienie równowagi finansowej między przychodami z koncesji a kosztami inwestycji dokonanych przez koncesjonariuszy.
W tym kontekście Republika Włoska opracowała plan polegający zasadniczo na przedłużeniu okresu obowiązywania niektórych koncesji w celu finansowania dodatkowych inwestycji. W zmienionej później wersji plan ten, w zgłoszonej postaci, dotyczył autostrad zarządzanych bezpośrednio albo pośrednio, to jest poprzez udziały w konsorcjach, przez spółki Autostrade per l’Italia SpA i Società Iniziative Autostradali e Servizi SpA.
Zaskarżona decyzja
Decyzją C(2018) 2435 final z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie pomocy państwa przyznanej do celów planu inwestycyjnego dotyczącego włoskich autostrad [sprawa SA.49335 (2017/N) i SA.49336 (2017/N)] (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja uznała, że niektóre środki przyjęte w ramach tego planu stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 TFUE i są zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE. Komisja postanowiła zatem, bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego, nie wnosić zastrzeżeń wobec tych środków (rozdział 5 zaskarżonej decyzji).
Konkretnie plan zgłoszony Komisji przez władze włoskie dotyczy szesnastu autostrad zarządzanych przez Autostrade per l’Italia oraz dwóch autostrad zarządzanych przez Società Iniziative Autostradali e Servizi. Plan ten opiera się zasadniczo na dwóch filarach. Pierwszy dotyczy realizacji dodatkowych inwestycji przez koncesjonariuszy. Drugi dotyczy przedłużenia niektórych koncesji, podlegającego warunkom mającym na celu ograniczenie stawek opłat za przejazd do akceptowalnych poziomów i uniknięcie ryzyka nadmiernej rekompensaty dla koncesjonariuszy (pkt 12, 13–16, 18–21 i 34 zaskarżonej decyzji).
Autostrady zarządzane przez Autostrade per l’Italia
Powierzenie szesnastu autostrad liczących 2857,50 km, zarządzanych przez Autostrade per l’Italia, ma swoje źródło w koncesjach udzielonych spółce Autostrade-Concessioni e Costruzioni Autostrade SpA w 1968 r. Ta ostatnia spółka została sprywatyzowana w 1999 r. i w 2003 r. przeniosła swoją działalność z zakresu koncesji autostradowych na Autostrade per l’Italia. Sporna koncesja została zmodyfikowana między innymi w 1997 r., a jej ostatnia wersja została podpisana w formie „jednolitej umowy” (Convenzione Unica) w 2007 r., która z kolei została zmieniona w 2013 r. na mocy „aktu dodatkowego” (Atto Aggiuntivo). Zgodnie z aneksem podpisanym w 1997 r. sporna koncesja została zawarta na okres 40 lat, upływający w dniu 31 grudnia 2038 r. (pkt 34, 35 i 136 zaskarżonej decyzji).
Niemniej Republika Włoska wyjaśniła, że Autostrade per l’Italia musiała jeszcze dokonywać inwestycji w zarządzaną przez siebie sieć. W następstwie decyzji podjętych przez właściwe władze w przedmiocie charakterystyki przedmiotowych inwestycji ich szacowany koszt wynosi około 8 mld EUR. Z tej kwoty 4,908 mld EUR jest przeznaczone na roboty uznane za „przewidziane już” w umowie koncesyjnej obowiązującej przed sporną modyfikacją, w tym na „Gronda di Genova” (obwodnicę Genui) w wysokości 4,32 mld EUR. Pozostałe 3,03 mld EUR jest przeznaczone na „roboty dodatkowe”, to znaczy nieprzewidziane w umowie koncesyjnej, która obowiązywała przed sporną modyfikacją. Tymczasem zgodnie z obowiązującą umową koncesyjną realizacja omawianych inwestycji wymagałaby zwiększenia opłat za przejazd do poziomów, które byłyby nadmiernie wysokie dla użytkowników. W tym kontekście Republika Włoska zaproponowała, po pierwsze, przedłużenie okresu obowiązywania koncesji, po drugie, ograniczenie wzrostu opłat za przejazd, a po trzecie, wprowadzenie „odszkodowania z tytułu przejęcia” (takeover value), które powinno zostać wypłacone koncesjonariuszowi po wygaśnięciu koncesji przez ewentualnego nowego koncesjonariusza. I tak, zgodnie z tym planem, okres obowiązywania koncesji zostałby przedłużony o cztery lata do dnia 31 grudnia 2042 r., a odszkodowanie z tytułu przejęcia ograniczone do wysokości między 1,3 a 1,5 razy nadwyżki operacyjnej brutto byłoby wypłacone dotychczasowemu koncesjonariuszowi przez każdego ewentualnego koncesjonariusza, który zastąpiłby go po tej dacie (pkt 36–43 zaskarżonej decyzji).
Autostrady zarządzane przez Società Iniziative Autostradali e Servizi
Dwie autostrady zarządzane przez Società Iniziative Autostradali e Servizi, będące przedmiotem zaskarżonej decyzji, to SATAP A4 Torino – Milano i A33 Asti – Cuneo. Koncesja na budowę i funkcjonowanie autostrady SATAP A4 Torino – Milano jest datowana na 1989 r. i wygasa w dniu 31 grudnia 2026 r. w następstwie zmian regulujących ją instrumentów prawnych, które miały miejsce w latach 2007 i 2013. Umowa koncesji na budowę i funkcjonowanie autostrady A33 Asti – Cuneo została podpisana w dniu 1 sierpnia 2007 r. w następstwie postępowania o udzielenie koncesji i przewiduje, że koncesja jest udzielona na okres 27,5 lat, z czego cztery lata zostaną poświęcone wykonaniu robót, a pozostałe 23,5 lat, licząc od dnia wykonania tych robót, na zarządzanie koncesją. Biorąc pod uwagę to ostatnie postanowienie, Komisja uważa, że koncesja wygaśnie w 2043 r. (pkt 19 i 20 zaskarżonej decyzji).
Tymczasem roboty przewidziane dla autostrady A33 Asti – Cuneo nie zostały ukończone w terminie, a związane z tym koszty znacznie wzrosły z powodów, których zdaniem Republiki Włoskiej nie można przypisać Società Iniziative Autostradali e Servizi – koncesjonariuszowi tej autostrady. Jednocześnie budowa jedynie 55 km autostrady zamiast przewidzianych pierwotnie 90 km ograniczyła przychody z opłat za przejazd do niskich poziomów. Budowa brakujących odcinków autostrady pociągałaby zatem za sobą wzrost kosztów opłat za przejazd do poziomów zaporowych. W tym kontekście Republika Włoska zaproponowała, aby koncesjonariusz dokonał inwestycji koniecznych w celu uzyskania funkcjonalnego połączenia pomiędzy różnymi ukończonymi odcinkami autostrady A33 Asti – Cuneo. Inwestycje te obejmują budowę około 13 km autostrady za 350 mln EUR zamiast przewidzianych pierwotnie brakujących 35 km, które kosztowałyby 589 mln EUR. Przedmiotowe roboty uznane są za przewidziane już w pierwotnej umowie koncesyjnej. Ponadto inwestycji o łącznej wartości 153 mln EUR należy dokonać na autostradzie SATAP A4 Torino – Milano. Z tej ostatniej kwoty 109 mln EUR ma dotyczyć robót przewidzianych już w pierwotnej umowie koncesyjnej, a 44 mln EUR – robót dodatkowych. Wszystkie te roboty powinny zostać zamknięte na koniec 2022 r. (pkt 21–23 zaskarżonej decyzji).
Jeśli chodzi o pokrycie kosztów omawianych robót, Republika Włoska zaproponowała krzyżowe finansowanie robót dotyczących autostrady A33 Asti – Cuneo z przychodów z autostrady SATAP A4 Torino – Milano, przy zastosowaniu ograniczenia stawek opłat za przejazd po obu wspomnianych autostradach. Tymczasem zdaniem Republiki Włoskiej ograniczenie to prowadzi do utraty dochodów przez koncesjonariuszy. Tak więc w podobny sposób do tego, co zaproponowała w odniesieniu do autostrad zarządzanych przez Autostrade per l’Italia (zob. pkt 7 powyżej), Republika Włoska wyraziła zamiar, po pierwsze, dostosowania okresu obowiązywania tych dwóch koncesji, a po drugie, ustanowienia odszkodowania z tytułu przejęcia należnego odchodzącemu koncesjonariuszowi w wypadku nieprzedłużenia koncesji po ich wygaśnięciu od ewentualnego nowego koncesjonariusza. W szczególności okres obowiązywania koncesji na autostradę SATAP A4 Torino – Milano został przedłużony o cztery lata do dnia 31 grudnia 2030 r., podczas gdy okres obowiązywania koncesji na autostradę A33 Asti – Cuneo został skrócony, aby zakończyć się również w dniu 31 grudnia 2030 r., zamiast w roku 2043 (zob. pkt 8 powyżej). Takie rozwiązanie umożliwia przeprowadzenie nowego wspólnego przetargu na koncesję na te dwie autostrady na okres od 1 stycznia 2031 r. Ponadto odszkodowanie z tytułu przejęcia jest ograniczone do 1,4 raza nadwyżki operacyjnej brutto, którą powinien wypłacić dotychczasowemu koncesjonariuszowi ewentualny następca koncesjonariusza od dnia 1 stycznia 2031 r. (pkt 25–31 zaskarżonej decyzji).
Ze wszystkimi środkami dotyczącymi autostrad będącymi przedmiotem zaskarżonej decyzji wiążą się zobowiązania dotyczące rozpoczęcia niektórych planowanych robót przed dniem 1 stycznia 2020 r. Przewidziano również inne zobowiązania dotyczące jawności umów koncesyjnych, co do zasady stabilnego charakteru kosztów robót przewidzianych w budżecie, przestrzegania zasad Unii Europejskiej w zakresie modyfikacji umów koncesyjnych w przypadku konieczności wykonania dodatkowych robót, stosowania kar w przypadku naruszenia obowiązków koncesjonariusza, proporcjonalnego skrócenia przedłużenia koncesji w przypadku niewykonania robót, przedstawiania rocznych i pięcioletnich sprawozdań dotyczących wykonania robót oraz monitorowania przewidzianych parametrów, a wreszcie rewizji odszkodowania z tytułu przejęcia w przypadku natężenia ruchu wyższego niż przewidywane lub niewykonania robót (pkt 23, 44 i 47–53 zaskarżonej decyzji).
Ocena Komisji
Zdaniem Komisji przyznanie praw do eksploatacji majątku publicznego może oznaczać rezygnację z zasobów państwowych i przyznanie korzyści beneficjentom tych praw. W niniejszej sprawie przedłużenie okresu obowiązywania koncesji o cztery lata będzie skutkować tym, że koncesjonariusze będą uzyskiwać wpływy z opłat za przejazd w tym okresie, wykluczając w ten sposób możliwość pozyskiwania tych funduszy przez samo państwo członkowskie. Należy zatem stwierdzić, że zrezygnowano z zasobów państwowych na rzecz niektórych podmiotów prywatnych (pkt 61–63 zaskarżonej decyzji).
Jeśli chodzi o istnienie korzyści, Komisja wzięła pod uwagę obowiązki z zakresu inwestowania i zarządzania nałożone na koncesjonariuszy i doszła do wniosku, że należy przeanalizować zgłoszone środki w świetle czterech kumulatywnych kryteriów określonych przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
), czyli istnienia zobowiązań z zakresu usług publicznych, wcześniejszego, obiektywnego i przejrzystego ustalenia parametrów rekompensaty, ustalenia rekompensaty na poziomie, który pokrywa koszty realizacji zobowiązań z zakresu usług publicznych i rozsądny zysk i wreszcie analizy przedmiotowych kosztów i zysku. W tym ostatnim względzie Komisja zauważyła, że władze włoskie nie przedstawiły analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone odpowiednio w środki umożliwiające świadczenie żądanych usług publicznych, poniosłoby na wykonanie tych zobowiązań. Wynika z tego, że również ze względu na brak postępowania w sprawie udzielenia zamówienia poprzedzającego sporne koncesje czwarte kryterium Altmark nie zostało spełnione. Ponadto, biorąc pod uwagę międzynarodowy wymiar rynku budowy i zarządzania autostradami oraz wyłączność, jaką przyznają umowy koncesyjne, przyznane korzyści mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi. Wynika z tego, że sporny środek stanowi pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (pkt 64–73 zaskarżonej decyzji).
Komisja uznała jednak, że zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym należy oceniać w świetle art. 106 ust. 2 TFUE i w związku z tym komunikatu Komisji w sprawie zasad ramowych Unii Europejskiej dotyczących pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (2011) (
Dz.U. 2012, C 8, s. 15
, zwanego dalej „komunikatem w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych”) (pkt 75–77 zaskarżonej decyzji).
W tym kontekście Komisja uznała:
–
po pierwsze, że budowa i udostępnianie infrastruktury autostradowej po przystępnych kosztach dla użytkowników stanowi usługę faktycznie świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE, w związku z czym zostały spełnione przesłanki rozdziału 2.2 komunikatu w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych;
–
po drugie, że omawiane usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym zostały powierzone danym koncesjonariuszom na mocy aktów, które wskazywały czas trwania i przedmiot zobowiązań z zakresu usług publicznych, podjęte zobowiązania, charakter praw wyłącznych, opis właściwych mechanizmów rekompensaty i odpowiednich parametrów, a także środki przewidziane w celu uniknięcia i odzyskania wszelkiej ewentualnej nadmiernej rekompensaty. W konsekwencji przesłanki zawarte w rozdziale 2.3 komunikatu w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych zostały spełnione (pkt 85–90 zaskarżonej decyzji);
–
po trzecie, że okres przedłużeń koncesji zapewnia równowagę finansową zaproponowanego planu przy należytym uwzględnieniu ograniczenia opłat za przejazd, kosztów robót do wykonania, wynagrodzenia koncesjonariuszy i odszkodowania z tytułu przejęcia. W konsekwencji przesłanki zawarte w rozdziale 2.4 komunikatu w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych zostały spełnione (pkt 92–95 zaskarżonej decyzji);
–
po czwarte, że zgłoszone środki nie naruszają dyrektywy Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (
Dz.U. 2006, L 318, s. 17
), w związku z czym są spełnione przesłanki rozdziału 2.5 komunikatu w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (pkt 96–99 zaskarżonej decyzji);
–
po piąte, że zgłoszone środki są zgodne z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (
Dz.U. 2014, L 94, s. 1
), a w szczególności z jej art. 43, dotyczącym modyfikacji umów koncesji w okresie ich obowiązywania;
–
po szóste, że zasady, cele, parametry i metody obliczania rekompensaty wypłaconej koncesjonariuszom nie naruszają zasady niedyskryminacji, wobec czego spełnione są również przesłanki rozdziału 2.7 komunikatu w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (pkt 142 i 143 zaskarżonej decyzji);
–
po siódme, że rekompensata wynikająca z modyfikacji umów koncesyjnych nie przekracza kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów netto wywiązania się z zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, biorąc pod uwagę rozsądny zysk, zgodnie z rozdziałem 2.8 komunikatu w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych;
–
po ósme, że wszelkie obawy dotyczące ewentualnych pozostałych zakłóceń konkurencji zostały rozwiane w sposób zgodny z rozdziałem 2.9 komunikatu w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (pkt 167–171 zaskarżonej decyzji).
W tym kontekście i po zbadaniu zobowiązań podjętych przez Republikę Włoską w dziedzinie przejrzystości zgodnie z rozdziałem 2.10 komunikatu w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych oraz argumentów przedstawionych przez podmioty trzecie Komisja postanowiła nie wnosić zastrzeżeń i uznać pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE (pkt 178–186 i rozdział 5 zaskarżonej decyzji).
Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 11 stycznia 2019 r. skarżące INC SpA i Consorzio Stabile Sis SCpA wniosły niniejszą skargę. W dniu 29 kwietnia 2019 r. Komisja przedstawiła odpowiedź na skargę. Replika i duplika zostały złożone, odpowiednio, w dniach 18 lipca i 18 października 2019 r.
Ze względu na zmianę składu izb Sądu na podstawie art. 27 § 5 regulaminu postępowania przed Sądem sędzia sprawozdawca został przydzielony do dziewiątej izby, której w rezultacie została przekazana niniejsza sprawa.
Na wniosek dziewiątej izby Sąd postanowił na podstawie art. 28 regulaminu postępowania przekazać sprawę składowi powiększonemu.
Skarżące wnoszą do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (dziewiąta izba w składzie powiększonym) postanowił otworzyć ustny etap postępowania i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania wezwał strony do przedstawienia pewnych dokumentów oraz zadał im pytania na piśmie, wzywając je do udzielenia odpowiedzi na rozprawie.
Strony odpowiedziały Sądowi pismami z dnia 3 listopada 2020 r.
Na rozprawie Komisja poinformowała Sąd o decyzji władz włoskich, by nie wdrażać środków będących przedmiotem zaskarżonej decyzji, przynajmniej w odniesieniu do Società Iniziative Autostradali e Servizi.
W tym kontekście Sąd wezwał Komisję do poinformowania go na piśmie o ewentualnych decyzjach władz włoskich dotyczących wdrożenia spornych środków zarówno w przypadku Società Iniziative Autostradali e Servizi, jak i Autostrade per l’Italia. Zostało to odnotowane w protokole z rozprawy.
Pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. Komisja przekazała Sądowi pismo z dnia 10 grudnia 2020 r., które skierowało do niej włoskie ministerstwo infrastruktury i transportu. Mając na względzie treść tego pisma, Komisja zauważyła, że środki, w stosunku do których nie zgłosiła zastrzeżeń na mocy zaskarżonej decyzji, nie mogły i nie zostaną wdrożone przez władze włoskie, wobec czego skarżące nie mają już interesu prawnego.
Pismem z dnia 27 stycznia 2021 r. skarżące przedstawiły swoje uwagi i oświadczyły, że zachowują interes w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji.
Tytułem środków organizacji postępowania przyjętych w dniach 8 lutego i 11 marca 2021 r. Sąd zwrócił się do Komisji o dodatkowe informacje, które instytucja ta przedstawiła w pismach, odpowiednio, z dnia 26 lutego i z dnia 29 marca 2021 r. Na podstawie tych pochodzących od władz włoskich informacji Komisja powtórzyła swój wniosek, że skarżące nie mają już interesu w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 28 kwietnia 2021 r. skarżące przedstawiły uwagi w przedmiocie tych ostatnich pism i powtórzyły, że nadal mają interes w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji z powodów przedstawionych w ich piśmie z dnia 27 stycznia 2021 r. (zob. pkt 27 powyżej).
Ustny etap postępowania został zamknięty w dniu 29 kwietnia 2021 r. i w tym dniu rozpoczęły się narady w sprawie.
W następstwie zgonu sędziego Berkego w dniu 1 sierpnia 2021 r. trzej sędziowie, których podpisy figurują pod niniejszym wyrokiem, kontynuowali narady zgodnie z art. 22 i art. 24 § 1 regulaminu postępowania.
Co do prawa
Na poparcie skargi skarżące, będące bezpośrednimi konkurentami Autostrade per l’Italia i Società Iniziative Autostradali e Servizi w sektorach budowy autostrad i koncesji na autostrady, podnoszą dwa zarzuty.
Zarzut pierwszy odnosi się do środków dotyczących autostrad zarządzanych przez Autostrade per l’Italia. W tym względzie skarżące wyjaśniają, że ocena Komisji, zgodnie z którą środki dotyczące autostrad zarządzanych przez Autostrade per l’Italia spełniają kryteria określone w komunikacie w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, a zatem są zgodne z rynkiem wewnętrznym, opiera się na trzech założeniach, które są błędne. Pierwszym z nich jest zakwalifikowanie robót przy „Gronda di Genova” jako przewidzianych już robót objętych projektem przyznanym w koncesji na rzecz spółki Autostrade per l’Italia już w 2002 r., podczas gdy w rzeczywistości chodzi o projekt całkowicie nowy w stosunku do obowiązujących koncesji, który wymagał przeprowadzenia nowego postępowania o udzielenie koncesji. Drugie mówi o tym, że Autostrade per l’Italia jest koncesjonariuszem w ramach jednej koncesji, podczas gdy w rzeczywistości spółka ta korzysta ze zbioru odrębnych koncesji. Trzecie polega na tym, że koszty realizacji robót, które uzasadniały sporne przedłużenie koncesji, zostały prawidłowo obliczone przez Autostrade per l’Italia i przez władze włoskie, podczas gdy tak nie było. Ponadto niezależnie od analizy dotyczącej omawianych założeń skarżące podnoszą, że analiza Komisji dotycząca zgodności spornych środków z rozdziałami 2.2–2.10 komunikatu w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (zob. pkt 15 powyżej) jest błędna.
Zarzut drugi odnosi się do środków dotyczących autostrad zarządzanych przez Società Iniziative Autostradali e Servizi. W tym względzie skarżące podnoszą, że ocena Komisji, zgodnie z którą środki dotyczące autostrad A33 Asti – Cuneo i SATAP A4 Torino – Milano, zarządzanych przez Società Iniziative Autostradali e Servizi, spełniają kryteria określone w komunikacie w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, a zatem są zgodne z rynkiem wewnętrznym, opiera się na czterech założeniach, które są błędne. Pierwsze z nich polega na tym, że jedenaście lat opóźnienia w wykonaniu robót na autostradzie A33 Asti – Cuneo i wynikający stąd wzrost kosztów nie mogą zostać przypisane Società Iniziative Autostradali e Servizi – koncesjonariuszowi tej autostrady. Drugie polega na tym, że rozpatrywane koszty zostały prawidłowo obliczone przez Società Iniziative Autostradali e Servizi i władze włoskie, podczas gdy tak nie było. Trzecie polega na tym, że zmiany, jakich dokonano w projekcie budowy wspomnianej autostrady, nie wymagają nowego postępowania w sprawie udzielenia zamówienia. Czwarte polega na tym, że ograniczenie okresu obowiązywania odnowionych koncesji na dwie pozostałe autostrady, czyli autostradę SATAP A21 łączącą Turyn i Brescię oraz na autostradę Torino – Ivrea – Valle d’Aosta, do 2030 r. w celu przeprowadzenia wspólnego przetargu na cztery autostrady, a mianowicie A33 Asti – Cuneo, SATAP A4 Torino – Milano, SATAP A21 i Torino – Ivrea – Valle d’Aosta, stanowi zobowiązanie ograniczające antykonkurencyjne skutki spornej pomocy. Ponadto niezależnie od analizy dotyczącej omawianych założeń skarżące podnoszą, że analiza Komisji dotycząca zgodności spornych środków z rozdziałem 2.2–2.10 komunikatu w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (zob. pkt 15 powyżej) zawiera błędy.
W ramach tych zarzutów skarżące podnoszą, że Komisja powinna była powziąć poważne wątpliwości co do zgodności badanych środków z rynkiem wewnętrznym i w konsekwencji wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające zgodnie z art. 4 ust. 4 i art. 6 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (
Dz.U. 2015, L 248, s. 9
). Postępując w ten sposób, Komisja naruszyła prawa proceduralne, które skarżące wywodzą z art. 108 ust. 2 TFUE i art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez osobę fizyczną lub prawną jest dopuszczalna jedynie w zakresie, w jakim osoba ta ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. Taki interes, podstawowa i pierwsza przesłanka każdej skargi do sądu, zakłada, że stwierdzenie nieważności tego aktu może samo w sobie wywołać skutki prawne i że w wyniku skargi strona skarżąca będzie mogła uzyskać jakąś korzyść (zob. podobnie wyrok z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Interes prawny strony skarżącej powinien być rzeczywisty i aktualny. Nie może on dotyczyć sytuacji przyszłej i hipotetycznej (wyrok z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, pkt
). Jeżeli bowiem interes, na który powołuje się strona skarżąca, dotyczy przyszłej sytuacji prawnej, musi ona wykazać, że pogorszenie tej sytuacji jest już pewne (wyrok z dnia 14 kwietnia 2005 r., Sniace/Komisja,
T‑141/03
,
EU:T:2005:129
, pkt
; postanowienie z dnia 26 marca 2012 r., Cañas/Komisja,
T‑508/09
, niepublikowane,
EU:T:2012:152
, pkt
).
Jeśli chodzi w szczególności o przepisy dotyczące pomocy państwa, interes ten, w świetle celu skargi, musi istnieć na etapie jej wnoszenia pod rygorem jej niedopuszczalności i utrzymywać się aż do momentu wydania orzeczenia sądowego pod rygorem umorzenia postępowania (wyrok z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, pkt
). Kwestię umorzenia postępowania ze względu na utratę interesu prawnego sądy Unii mogą podnieść z urzędu (wyrok z dnia 6 września 2018 r., Bank Mellat/Rada,
C‑430/16 P
,
EU:C:2018:668
, pkt
).
W tym kontekście konkurenci beneficjenta pomocy mają interes w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której Komisja bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego uznaje pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589.
Taki interes istnieje, ponieważ rozpatrywane stwierdzenie nieważności nakazywałoby Komisji wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2015/1589 i wezwanie konkurentów beneficjenta środka, jako „zainteresowanych stron” w rozumieniu art. 1 lit. h) tego rozporządzenia, do przedstawienia uwag na podstawie art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 10 lutego 2009 r., Deutsche Post i DHL International/Komisja,
T‑388/03
,
EU:T:2009:30
, pkt
).
Należy jednak zaznaczyć, że aby interes ten mógł zostać uznany za utrzymujący się do momentu wydania orzeczenia sądowego, konieczne jest, by w momencie wydania ewentualnego orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń istniał nadal plan przyznania pomocy, który może zostać wdrożony przez zgłaszające państwo członkowskie i być tym samym przedmiotem formalnego postępowania wyjaśniającego.
Z art. 108 ust. 3 TFUE w związku z art. 2, 4 i 9 rozporządzenia 2015/1589 wynika bowiem, że formalne postępowanie wyjaśniające dotyczy planu przyznania pomocy.
Istnienia takiego planu można oczywiście domniemywać na podstawie samego faktu zgłoszenia go przez państwo członkowskie do celów jego zatwierdzenia przez Komisję zgodnie z procedurą przewidzianą w rozporządzeniu 2015/1589, tym bardziej że zgodnie z art. 10 tego rozporządzenia państwo członkowskie może wycofać zgłoszenie przed wydaniem decyzji kończącej wstępne badanie przewidziane w art. 4 tego rozporządzenia.
Jednakże fakt niewycofania zgłoszenia nie wyklucza możliwości ostatecznego zrezygnowania z planu przez państwo członkowskie po wydaniu przez Komisję decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń. Z jednej strony bowiem, jak wynika z art. 10 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589, zgłoszenie może zostać formalnie wycofane tylko dopóty, dopóki Komisja nie wyda decyzji na podstawie art. 4 tego rozporządzenia. Z drugiej strony, o ile art. 108 ust. 3 TFUE zobowiązuje państwa członkowskie do zgłaszania Komisji planów przyznania pomocy przed jej wprowadzeniem w życie, o tyle nie zobowiązuje ich do przyznania pomocy, nawet jeśli została ona zatwierdzona decyzją tej instytucji. Przedmiotem i skutkiem takiej decyzji jest jedynie zatwierdzenie planu przyznania pomocy poprzez uznanie jej za zgodną z rynkiem wewnętrznym, a nie nałożenie obowiązku jej wdrożenia na dane państwo członkowskie (zob. postanowienie z dnia 6 maja 2020 r., Blumar i in., od
C‑415/19 do C‑417/19
,
EU:C:2020:360
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Okoliczność, że państwo członkowskie ostatecznie zrezygnowało z planu będącego przedmiotem decyzji Komisji o niewnoszeniu zastrzeżeń, może zatem mieć wpływ na utrzymywanie się interesu prawnego opisanego w pkt 40 powyżej.
W szczególności w takim przypadku stwierdzenie nieważności decyzji Komisji o niewnoszeniu zastrzeżeń co do zasady nie jest już w stanie zapewnić stronie skarżącej korzyści procesowej, jaką zamierza ona uzyskać, czyli wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego i możliwości przedstawienia uwag w ramach tego postępowania, co prowadzi do utraty przez nią interesu prawnego i powoduje, w zależności od przypadku, niedopuszczalność skargi lub umorzenie postępowania w jej przedmiocie (zob. pkt 38 powyżej).
W tym względzie przede wszystkim z art. 108 ust. 3 TFUE w związku z art. 2, 4 i 9 rozporządzenia 2015/1589 wynika, że formalne postępowanie wyjaśniające dotyczy planu przyznania pomocy. Wynika z tego, że rezygnacja przez zgłaszające państwo członkowskie z danego planu po wydaniu przez Komisję decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń neutralizuje skuteczność tej decyzji, a przede wszystkim powoduje z założenia bezprzedmiotowość formalnego postępowania wyjaśniającego, które Komisja byłaby zobligowana wszcząć w następstwie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W związku z tym następnie w braku planu przyznania pomocy nie ma już ani „beneficjenta”, ani „konkurenta” tego beneficjenta, ani w konsekwencji „zainteresowanej strony” w rozumieniu art. 1 lit. h) rozporządzenia 2015/1589, która zostałaby wezwana do przedstawienia uwag w toku ewentualnego formalnego postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia. Wynika z tego, że w tych okolicznościach stwierdzenie nieważności decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń nie może co do zasady przynieść stronie skarżącej korzyści polegającej na możliwości przedstawienia uwag w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego.
Wreszcie wniosek ten nasuwa się tym bardziej wtedy, gdy z okoliczności danej sprawy wynika, że zgłaszające państwo członkowskie nie ma już możliwości oparcia się na decyzji Komisji o niewnoszeniu zastrzeżeń, w przypadku gdyby po podjęciu decyzji o wycofaniu planu spornej pomocy zdecydowało się zmienić tę decyzję i ostatecznie wdrożyć dany plan pomocy. W takim przypadku stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji nie może bowiem przynieść stronie skarżącej, będącej konkurentem beneficjenta, odrębnej korzyści polegającej na odebraniu tej możliwości temu państwu członkowskiemu.
W niniejszej sprawie z pkt 61–63 zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja uzasadniła użycie zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE jedynie odesłaniem do przedłużenia spornych koncesji (zob. pkt 12 powyżej). Ponadto z pkt 64–73 zaskarżonej decyzji wynika, że analiza Komisji dotycząca istnienia korzyści w rozumieniu tego samego postanowienia opiera się na założeniu, że omawiane przedłużenie generowałoby przychody, których w świetle informacji dostarczonych przez władze włoskie nie można porównać z kosztami, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone w środki umożliwiające świadczenie żądanych usług publicznych, poniosłoby na wykonanie zobowiązań z tytułu świadczenia rozpatrywanych usług publicznych (zob. pkt 13 powyżej).
Tymczasem pismem z dnia 10 grudnia 2020 r., skierowanym do Komisji i przekazanym przez nią w dniu 14 grudnia 2020 r. (zob. pkt 25 i 26 powyżej), włoski minister infrastruktury i transportu stwierdził w szczególności, co następuje:
„[…] jest potwierdzone, że założenia modyfikacji stosunków koncesyjnych, o których mowa w decyzji Komisji […], są obecnie całkowicie nieaktualne i zostały zastąpione innymi rozwiązaniami, które nie przewidują przedłużenia okresu obowiązywania koncesji.
W szczególności, jeżeli chodzi o [autostrady Asti – Cuneo i SATAP A4 Torino – Milano] w dniu 14 maja 2020 r. przygotowano nowe założenie rewizji planów finansowych i zaaprobowano uchwałą [Comitato interministeriale per la programmazione economica (międzyresortowego komitetu ds. planowania gospodarczego)] […].
Spółka Autostrade per l’Italia przygotowała nową propozycję modyfikacji koncesji, która nie przewiduje przedłużenia jej obowiązywania i obecnie znajduje się na etapie rozpatrywania”.
W ramach środka organizacji postępowania przyjętego w dniu 8 lutego 2021 r. Sąd wezwał Komisję do sprecyzowania, w razie potrzeby po zasięgnięciu opinii władz włoskich, czy treść pisma z dnia 10 grudnia 2020 r. powinna być rozumiana jako oznaczająca, że ostatecznie zrezygnowano z przedłużenia koncesji Autostrade per l’Italia, mimo że nowa propozycja tego koncesjonariusza była nadal badana.
Pismem z dnia 26 lutego 2021 r. Komisja przekazała Sądowi między innymi wiadomość elektroniczną z dnia 10 lutego 2021 r. pochodzącą od włoskiego ministerstwa infrastruktury i transportu (zob. pkt 28 powyżej). W wiadomości tej stwierdzono, co następuje:
„Potwierdzam jednoznacznie, że nieaktualne jest założenie przedłużenia koncesji [Autostrade per l’Italia], w przypadku której nowy wniosek potwierdzający wygaśnięcie pierwotnie przewidziane w 2038 r. znajduje się na etapie rozpatrywania”.
Ponadto wspomniana wiadomość elektroniczna potwierdza, że podpisano nową umowę koncesyjną na autostrady A33 Asti – Cuneo i SATAP A4 Torino – Milano.
Wreszcie, w następstwie nowego środka organizacji postępowania pismem z dnia 29 marca 2021 r. Komisja przekazała Sądowi pismo ministerstwa zrównoważonej infrastruktury i mobilności z dnia 26 marca 2021 r. (zob. pkt 28 powyżej). W piśmie tym ministerstwo wskazuje w szczególności, że dodatkowe akty dotyczące koncesji na autostrady SATAP A4 Torino – Milano i Asti – Cuneo zostały sfinalizowane i że ich postanowienia powodują, że okoliczności będące przedmiotem zaskarżonej decyzji są nieaktualne. Zgodnie z tym samym pismem te dodatkowe akty nie przewidują przedłużenia koncesji na dwie omawiane autostrady, lecz, przeciwnie, „potwierdzają”, że pierwsza z nich wygasa w dniu 31 grudnia 2026 r. i że wygaśnięcie drugiej z nich zostało „przywrócone” na dzień 31 grudnia 2031 r.
Co się tyczy autostrad zarządzanych przez Autostrade per l’Italia, omawiane pismo wskazuje, że służby badają w skoordynowany sposób propozycję planu finansowego potwierdzającą wygaśnięcie koncesji w dniu 31 grudnia 2038 r. i że propozycja ta wyklucza przedłużenie umowy koncesyjnej po tej dacie, co czyni zaskarżoną decyzję w tym zakresie zbędną.
Z okoliczności przedstawionych w pkt 51–56 powyżej wynika, że Republika Włoska ostatecznie zrezygnowała z planu przedłużenia spornych koncesji, przy czym przedłużenie to stanowi element, na podstawie którego Komisja uznała środki będące przedmiotem zaskarżonej decyzji za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (zob. pkt 12 i 13 powyżej).
Zgodnie bowiem z informacjami dostarczonymi przez Republikę Włoską w odniesieniu do autostrad zarządzanych przez Società Iniziative Autostradali e Servizi został już podpisany dodatkowy akt nieprzewidujący przedłużenia i wszedł w życie. Zgodnie ze wspomnianym dodatkowym aktem koncesja na autostradę SATAP A4 Torino – Milano wygaśnie w dniu 31 grudnia 2026 r., czyli w pierwotnie przewidzianym terminie. Zgodnie z tym aktem dodatkowym koncesja na autostradę Asti – Cuneo wygaśnie w dniu 31 grudnia 2031 r., czyli na długo przed jej przewidzianym pierwotnie wygaśnięciem (zob. pkt 8 powyżej).
W odniesieniu do autostrad zarządzanych przez Autostrade per l’Italia Republika Włoska wyjaśniła, że przedstawienie propozycji rewizji opartej na wygaśnięciu koncesji w dniu 31 grudnia 2038 r. wyklucza jakiekolwiek przedłużenie koncesji po tej dacie, będącej datą, która została pierwotnie przewidziana (zob. pkt 6 powyżej).
W konsekwencji ze względu na to, że rząd włoski ostatecznie zrezygnował z planu spornej pomocy, ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zobowiązywałoby Komisję jedynie do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, które byłoby od początku bezprzedmiotowe, co prowadzi również do bezprzedmiotowości przedstawienia przez skarżące uwag w przedmiocie planu, który już nie może zostać wdrożony (zob. pkt 47 i 48 powyżej).
Ponadto należy zaznaczyć, że – jak zauważa Komisja w piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r. – z pkt 23, 44 i 50 zaskarżonej decyzji wynika, iż stwierdzenie zgodności spornych środków z rynkiem wewnętrznym zależy od warunku, by niektóre planowane roboty rozpoczęły się najpóźniej w dniu 1 stycznia 2020 r. Zgodnie bowiem z przypisem 30, przywołanym w pkt 50 zaskarżonej decyzji, przewidywane porozumienia przewidywały, że jeżeli roboty dotyczące autostrady A33 Asti – Cuneo nie rozpoczną się przed dniem 1 stycznia 2020 r., całkowicie zrezygnuje się z planu dotyczącego autostrad zarządzanych przez Società Iniziative Autostradali e Servizi. Podobnie, zgodnie z tym samym przypisem, jeśli roboty budowlane „Gronda di Genova” i łączników autostrad A7/A10/A12 nie rozpoczną się przed dniem 1 stycznia 2020 r., całkowicie zrezygnuje się z rozszerzenia koncesji Autostrade per l’Italia.
Klauzule te są uzasadnione faktem, że – jak wynika w szczególności z pkt 44, 147, 151 i 152 zaskarżonej decyzji – równowaga finansowa spornego projektu zależy w szczególności od obliczenia określonych stóp zwrotu z inwestycji oraz od uwzględnienia aktualnych warunków makroekonomicznych. Czynniki te opierają się z kolei na danych, które mogą zmieniać się w czasie. I tak zgodnie z pkt 160 zaskarżonej decyzji automatyczna rezygnacja z przedłużenia obowiązywania spornych koncesji na warunkach przewidzianych w jej pkt 50 (zob. pkt 61 powyżej) stanowi środek niezbędny do uniknięcia nadmiernej rekompensaty koncesjonariuszy.
Tymczasem Komisja, która zgodnie z pkt 51 lit. a) tiret drugie zaskarżonej decyzji powinna zostać poinformowana o postępach robót, twierdzi w piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r., że roboty, których realizacja miała rozpocząć się najpóźniej w dniu 1 stycznia 2020 r., nie zostały rozpoczęte, czego skarżące nie kwestionują.
Z tych ustaleń wynika, że Republika Włoska nie może opierać się na wnioskach Komisji dotyczących w szczególności rozsądnego charakteru zysku wynikającego ze spornych środków i braku nadmiernej rekompensaty, przedstawionych w pkt 151–165 zaskarżonej decyzji (zob. pkt 15 tiret siódme powyżej), w przypadku gdyby postanowiła ona w przyszłości wdrożyć sporny projekt, mimo że – jak twierdzi – zrezygnowała z niego. Skoro bowiem warunek dotyczący rozpoczęcia robót wspomnianych w pkt 61 powyżej przed dniem 1 stycznia 2020 r. nie został spełniony, projekt taki nie jest tym projektem, w stosunku do którego Komisja nie zgłosiła zastrzeżeń na mocy zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji gdyby środek, który Republika Włoska miałaby przewidzieć później, przewidywał przyznanie pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, konieczne byłoby nowe zgłoszenie Komisji zgodnie z art. 2 rozporządzenia 2015/1589, w odniesieniu do którego Komisja musiałaby wykonać swoje kompetencje na podstawie art. 4 tego rozporządzenia.
Komisja słusznie zatem podnosi w piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r., że sporny projekt nie może być i nie zostanie wdrożony przez Republikę Włoską w zatwierdzonym kształcie.
Skarżące ze swej strony podnoszą zasadniczo cztery argumenty na poparcie ich wniosku, że nadal mają one interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
W szczególności, po pierwsze, skarżące podnoszą, że nowa propozycja Autostrade per l’Italia nie została jeszcze zatwierdzona przez władze włoskie.
W tym względzie w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w świetle informacji przedstawionych w pkt 51–56 powyżej Republika Włoska twierdzi, że fakt, iż Autostrade per l’Italia złożyła nową propozycję opartą na wygaśnięciu jej koncesji w dniu 31 grudnia 2038 r., wyklucza przedłużenie tej koncesji po tej dacie. W drugiej kolejności w każdym wypadku wykluczenie tego przedłużenia wynika z faktu, że roboty dotyczące „Gronda di Genova” i autostrady A33 Asti – Cuneo nie rozpoczęły się w dniu 1 stycznia 2020 r. (zob. pkt 61–63 powyżej), czego skarżące nie kwestionują.
Po drugie, skarżące podnoszą, że władze włoskie nie przedstawiły szczegółowego wyjaśnienia dotyczącego nowych planów finansowych, które miały zastąpić środki zatwierdzone na mocy zaskarżonej decyzji. W szczególności władze włoskie powołały się jedynie na fakt, że nowe plany nie przewidywały przedłużenia spornych koncesji, nie przedstawiając wyjaśnień w przedmiocie finansowania autostrady A33 Asti – Cuneo z przychodów z autostrady SATAP A4 Torino – Milano lub w przedmiocie ewentualnego odszkodowania z tytułu przejęcia należnego koncesjonariuszom po wygaśnięciu koncesji od ewentualnego nowego koncesjonariusza i bez zapewnienia, że nie będą one „wznawiać” przedłużenia spornych koncesji w przyszłości. W tych okolicznościach stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji uniemożliwiłoby Komisji powtórzenie błędów wskazanych w spornej skardze, gdyby nowe plany finansowe obejmowały środki pomocy, których zgodność z rynkiem wewnętrznym zależy od ocen analogicznych do tych, które leżały u podstaw zaskarżonej decyzji.
Należy przypomnieć w tym względzie, że okolicznością, na której Komisja oparła się w celu zakwalifikowania rozpatrywanych środków jako pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jest przedłużenie spornych koncesji. W szczególności zdaniem Komisji to właśnie przychody generowane w okresie odpowiadającym temu przedłużeniu stanowią zasoby państwowe przyznające korzyść obecnym koncesjonariuszom (zob. pkt 12, 13 i 50 powyżej). Ponadto w odniesieniu w szczególności do finansowania robót dotyczących autostrady A33 Asti – Cuneo, roboty te są finansowane właśnie z przychodów generowanych przez przedłużenie koncesji na autostradę SATAP A4 Torino – Milano i na podstawie tych przychodów obliczane jest odszkodowanie z tytułu przejęcia (zob. pkt 10, 11 i pkt 15 tiret trzecie powyżej).
Z powyższego wynika, że rezygnacja z przedłużenia spornych koncesji automatycznie dezaktualizuje analizę dokonaną przez Komisję w zaskarżonej decyzji zarówno w odniesieniu do charakteru rozpatrywanych środków jako pomocy państwa, jak i ich zgodności z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE.
W tym kontekście kwestia, czy nowe plany finansowe stanowią środki oznaczające przyznanie pomocy państwa w jakiejkolwiek formie, może zostać zbadana wyłącznie w ramach nowego postępowania, które Komisja powinna w danym przypadku wszcząć w następstwie nowego zgłoszenia ze strony Republiki Włoskiej zgodnie z art. 108 TFUE i art. 4 rozporządzenia 2015/1589. To właśnie w ramach takiego postępowania Komisja zbadałaby zgodność rozpatrywanych środków z rynkiem wewnętrznym, uwzględniając wszystkie ich istotne cechy, i dokonałaby oceny konieczności wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 4 ust. 4 i art. 6 rozporządzenia 2015/1589.
Co się tyczy argumentu dotyczącego możliwości skorzystania przez Republikę Włoską z zaskarżonej decyzji poprzez wznowienie przedłużenia spornych koncesji po zakończeniu niniejszej sprawy, należy go oddalić z powodów przedstawionych w pkt 61–65 powyżej.
Po trzecie, skarżące podnoszą, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zobowiązywałoby Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego i do przestrzegania w ten sposób ich praw proceduralnych. Argument ten należy jednak oddalić z powodów przedstawionych w pkt 47–60 powyżej.
Po czwarte, skarżące podnoszą, że zaskarżona decyzja pozostaje w mocy i jest wiążąca w odniesieniu do wszelkich sporów dotyczących „aktualnych środków pomocy” lub środków przyszłych, ponieważ zmieniono jedynie parametr dotyczący przedłużenia spornych koncesji.
W tym względzie należy przypomnieć, że z powodów przedstawionych w pkt 71 i 72 powyżej przedłużenie spornych koncesji nie stanowi zwykłego parametru środków badanych w zaskarżonej decyzji, lecz okoliczność, która zdaniem Komisji uzasadnia uznanie tych środków za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Zatem rezygnacja z rozpatrywanego przedłużenia prowadzi do zaniku „aktualnych środków pomocy”, które zostały zbadane przez Komisję. Ponadto charakter zaskarżonej decyzji, który polega na uznaniu badanych środków za zgodne z rynkiem wewnętrznym, wyklucza, by decyzja ta wywoływała jakikolwiek skutek wiążący względem innych środków pomocy, które powinny być przedmiotem nowego badania (zob. pkt 73 powyżej).
Wynika z tego, że niniejszą sprawę należy odróżnić od spraw przywołanych przez skarżące, w których Sąd stwierdził utrzymywanie się interesu prawnego w zasadniczo odmiennych okolicznościach.
W pierwszej kolejności chodzi o przypadki, w których formalne postępowanie wyjaśniające, które Komisja jest obowiązana wszcząć po stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej po przeprowadzeniu wstępnego badania, nie jest w przeciwieństwie do niniejszej sprawy bezprzedmiotowe ze względu na fakt, że w żaden sposób nie zrezygnowano ze spornego środka (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 czerwca 2019 r., Ja zum Nürburgring/Komisja,
T‑373/15
,
EU:T:2019:432
, pkt
,
,
–
; z dnia 19 czerwca 2019 r., NeXovation/Komisja,
T‑353/15
,
EU:T:2019:434
, pkt
,
,
–
). W tych okolicznościach stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu może bowiem skutkować zobowiązaniem Komisji do wezwania zainteresowanych stron do przedstawienia uwag w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego, które w przeciwieństwie do niniejszej sprawy nie jest bezprzedmiotowe.
Niniejszą sprawę należy w drugiej kolejności odróżnić od przypadków, w których skarga o stwierdzenie nieważności decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, podważa zgodność z prawem lub wykładnię przepisów, na podstawie których został wydany zaskarżony akt i które mogą być stosowane w przyszłości w ramach postępowań, w których istnieje prawdopodobieństwo wzięcia udziału przez stronę skarżącą. W takiej sytuacji strona skarżąca może również zachować interes w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu, aby uniknąć sytuacji, w której podnoszona niezgodność z prawem tego aktu mogłaby powtórzyć się w przyszłości (zob. podobnie wyroki: z dnia 6 marca 1979 r., Simmenthal/Komisja,
92/78
,
EU:C:1979:53
, pkt
; z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, pkt
–
).
Jednakże ten interes prawny istnieje tylko wtedy, gdy do zarzucanej niezgodności z prawem może dojść ponownie w przyszłości, jak wyjaśniono w orzecznictwie, „niezależnie od okoliczności stanu faktycznego sprawy, której dotyczy skarga wniesiona przez [stronę skarżącą]” (wyrok z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, pkt
) lub „niezależnie od okoliczności stanu faktycznego danej sprawy” (wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, pkt
).
Tym samym z uwagi na aktualny, a nie hipotetyczny charakter, jaki powinien posiadać interes prawny (zob. pkt 37 powyżej), można uznać, że jest on wykazany, jeżeli skarga kwestionuje ważność lub wykładnię przepisów stosowanych w celu wydania zaskarżonego aktu (zob. podobnie wyroki: z dnia 6 marca 1979 r., Simmenthal/Komisja,
92/78
,
EU:C:1979:53
, pkt
; z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja,
C‑362/05 P
,
EU:C:2007:322
, pkt
–
; z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, pkt
–
).
W niniejszej sprawie skarżące podnoszą jednak interes w żądaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, aby uniknąć sytuacji, w której Komisja ponownie popełni rzekome błędy w ocenie, które doprowadziły ją do uznania spornych środków za zgodne z rynkiem wewnętrznym bez wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem ze względu na zakres zarzutów podniesionych na poparcie skargi (zob. pkt 32–35 powyżej), rzekome błędy, o których mowa, dotyczą ocen dokonanych przez Komisję, leżących u podstaw stwierdzenia spornych środków za zgodne z rynkiem wewnętrznym, które to oceny dotyczą właśnie szczególnych okoliczności niniejszej sprawy. Z powyższego wynika, że przywołane błędy w ocenie w sposób oczywisty nie odnoszą się do naruszeń prawa, które mogą powtórzyć się „niezależnie od okoliczności stanu faktycznego sprawy, której dotyczy skarga” w rozumieniu przedstawionym w pkt 81 i 82 powyżej.
Ponadto, gdyby argument ten został uznany za odpowiedni dla uzasadnienia zachowania interesu prawnego w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie, wymóg dotyczący aktualnego, a nie hipotetycznego charakteru tego interesu (zob. pkt 37 powyżej) zostałby pozbawiony znaczenia. W takim przypadku bowiem interes polegający na uniknięciu powtórzenia się jakiejkolwiek zarzucanej niezgodności z prawem podniesiony w ramach skargi mógłby być skutecznie przywoływany we wszystkich okolicznościach, w tym wtedy, gdyby strona skarżąca, jak w niniejszej sprawie, nie osiągnęła żadnej korzyści ze stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (zob. pkt 87 poniżej).
W trzeciej i ostatniej kolejności niniejszą sprawę należy odróżnić od przypadków, w których zaskarżony akt nie tylko nie stał się bezprzedmiotowy, lecz wywołał wiążące skutki, do których zastosowała się strona skarżąca, będąca adresatem tego aktu, i które pozwana instytucja będzie musiała usunąć w zależności od podstaw stwierdzenia nieważności tego aktu (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 marca 1999 r., Gencor/Komisja,
T‑102/96
,
EU:T:1999:65
, pkt
–
; z dnia 15 grudnia 1999 r., Kesko/Komisja,
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
, pkt
–
; z dnia 28 września 2004 r., MCI/Komisja,
T‑310/00
,
EU:T:2004:275
, pkt
–
).
Jednakże w niniejszym przypadku z jednej strony okoliczność, że ze spornych środków zrezygnowano przed wprowadzeniem w życie, wyklucza, by miały one wpływ na sytuację konkurencyjną skarżących (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 27 kwietnia 1995 r., ASPEC i in./Komisja,
T‑435/93
,
EU:T:1995:79
, pkt
,
; z dnia 27 kwietnia 1995 r., Casillo Grani/Komisja,
T‑443/93
,
EU:T:1995:81
, pkt
,
). Z drugiej strony, jak wskazano w pkt 39 i 40 powyżej, interes prawny skarżących nie polega na usunięciu wiążących skutków spowodowanych zaskarżoną decyzją, które skarżące te miały ponieść, lecz na ochronie praw proceduralnych, które byłyby one w stanie wykonać w następstwie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Tymczasem ze względów przedstawionych w pkt 50–66 powyżej stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nie może przynieść skarżącym korzyści, do której dążą, a mianowicie możliwości przedstawienia swoich uwag w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego.
Z całości powyższych rozważań wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nie może w swoim efekcie przynieść żadnej korzyści skarżącym.
Należy zatem umorzyć postępowanie w przedmiocie skargi (zob. pkt 36–38 powyżej).
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 137 regulaminu postępowania w przypadku umorzenia postępowania Sąd rozstrzyga o kosztach według uznania. Biorąc pod uwagę fakt, że Komisja przedstawiła główne informacje dotyczące rezygnacji ze spornego projektu po raz pierwszy na rozprawie, mimo że znajdowała się ona w ich posiadaniu na wcześniejszym etapie, należy postanowić, że instytucja ta pokryje, poza własnymi kosztami, połowę kosztów poniesionych przez skarżące i że skarżące pokryją połowę własnych kosztów.

Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Postępowanie w sprawie skargi wniesionej przez INC SpA i przez Consorzio Stabile Sis SCpA zostaje umorzone.

2)
Komisja Europejska pokrywa oprócz własnych kosztów połowę kosztów poniesionych przez INC i przez Consorzio Stabile Sis.

3)
INC i Consorzio Stabile Sis pokrywają połowę własnych kosztów.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Berke
Perišin
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 15 września 2021 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.