CELEX: 62019CJ0555
Odesłanie prejudycjalne
Dyrektywa 2010/13/UE
Świadczenie audiowizualnych usług medialnych
Artykuł 4 ust. 1
Swoboda świadczenia usług
Równość traktowania
Artykuł 56 TFUE
Artykuły 11 i 20 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
Handlowy przekaz audiowizualny
Uregulowanie krajowe zakazujące nadawcom telewizyjnym umieszczania w ich programach o zasięgu ogólnokrajowym reklamy telewizyjnej, której rozpowszechnianie ma zasięg wyłącznie regionalny

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni 56 TFUE, art. 11 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), ogólnej zasady równego traktowania oraz art. 4 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych) (
Dz.U. 2010, L 95, s. 1
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Fussl Modestraße Mayr GmbH, spółką prawa austriackiego (zwaną dalej „Fussl”) a SevenOne Media GmbH, ProSiebenSat.1 TV Deutschland GmbH i ProSiebenSat.1 Media SE, spółkami prawa niemieckiego, dotyczącego odmowy wykonania przez SevenOne Media umowy zawartej z Fussl, której przedmiotem jest rozpowszechnianie wyłącznie na terytorium Freistaat Bayern (kraju związkowego Bawaria, Niemcy), reklamy telewizyjnej sprzedawanych przez Fussl produktów związanych z modą, ze względu na to, że taka reklama, gdy ma być umieszczana w programach telewizyjnych rozpowszechnianych na całym terytorium Niemiec, jest sprzeczna z obowiązującym prawem krajowym.
Ramy prawne
Prawo Unii
Motywy 5, 8, 41 i 83 dyrektywy 2010/13 mają następujące brzmienie:
„(5)
Audiowizualne usługi medialne są usługami o charakterze zarówno kulturalnym, jak i gospodarczym. Ich rosnące znaczenie dla społeczeństw, demokracji – polegające w szczególności na zapewnianiu wolności informacji, różnorodności opinii i pluralizmu mediów – oraz dla edukacji i kultury uzasadnia stosowanie do tych usług zasad szczególnych.
[…]
(8)
Państwa członkowskie muszą przeciwdziałać wszelkim działaniom mogącym zagrozić swobodzie przepływu oraz wymianie handlowej programów telewizyjnych, a także działaniom mogącym prowadzić do tworzenia pozycji dominującej nadawcy, stanowiącej ograniczenie pluralizmu i swobody nadawania informacji telewizyjnych oraz całemu sektorowi wymiany informacji.
[…]
(41)
Państwa członkowskie powinny mieć możliwość stosowania do dostawców usług medialnych, którzy podlegają ich jurysdykcji, bardziej szczegółowych lub surowszych przepisów w dziedzinach, które podlegają koordynacji na mocy niniejszej dyrektywy i powinny przy tym zapewniać zgodność tych przepisów z podstawowymi zasadami prawa unijnego […].
[…]
(83)
W celu zabezpieczenia pełnej i właściwej ochrony interesów konsumentów jako widzów programów istotne jest określenie pewnych minimalnych zasad i standardów w odniesieniu do reklamy telewizyjnej, a państwa członkowskie muszą zachować prawo określania bardziej szczegółowych bądź bardziej restrykcyjnych przepisów lub w pewnych okolicznościach do nakładania odrębnych warunków na nadawców telewizyjnych znajdujących się pod ich jurysdykcją”.
Artykuł 1 tej dyrektywy, stanowiący część jej rozdziału I, zatytułowanego „Definicje”, w ust. 1 stanowi:
„Na użytek niniejszej dyrektywy zastosowanie mają następujące definicje:
a)
»audiowizualna usługa medialna« oznacza:
i)
usługę w rozumieniu art. 56 i 57 [TFUE], za którą odpowiedzialność redakcyjną ponosi dostawca usług medialnych i której podstawowym celem jest dostarczanie ogółowi odbiorców – poprzez sieci łączności elektronicznej w rozumieniu art. 2 lit. a) dyrektywy 2002/21/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) (
Dz.U. 2002, L 108, s. 33
)] – audycji w celach informacyjnych, rozrywkowych lub edukacyjnych. Taka audiowizualna usługa medialna jest przekazem telewizyjnym w rozumieniu lit. e) niniejszego ustępu albo audiowizualną usługą medialną na żądanie w rozumieniu lit. g) niniejszego ustępu;
ii)
handlowy przekaz audiowizualny;
b)
»audycja« oznacza ciąg ruchomych obrazów z dźwiękiem lub bez niego, stanowiący odrębną całość w układzie lub katalogu audycji przygotowanym przez dostawcę usług medialnych i mający formę i treść porównywalną z formą i treścią rozpowszechniania telewizyjnego. Przykładami audycji są: filmy pełnometrażowe, transmisje wydarzeń sportowych, seriale komediowe, filmy dokumentalne, audycje dla dzieci oraz filmy i seriale telewizyjne;
[…]
d)
»dostawca usług medialnych« oznacza osobę fizyczną lub prawną, która ponosi odpowiedzialność redakcyjną za wybór audiowizualnej treści audiowizualnej usługi medialnej i decyduje o sposobie zestawienia tej treści;
e)
»rozpowszechnianie telewizyjne« lub »przekaz telewizyjny« (tzn. linearna audiowizualna usługa medialna) oznacza audiowizualną usługę medialną świadczoną przez dostawcę usług medialnych, umożliwiającą równoczesny odbiór audycji na podstawie układu audycji;
f)
»nadawca« oznacza dostawcę usług medialnych mających formę przekazów telewizyjnych;
g)
»audiowizualna usługa medialna na żądanie« (tzn. nielinearna audiowizualna usługa medialna) oznacza audiowizualną usługę medialną świadczoną przez dostawcę usług medialnych, umożliwiającą użytkownikowi odbiór audycji w wybranym przez niego momencie i na jego życzenie w oparciu o katalog audycji przygotowany przez dostawcę usług medialnych;
h)
»handlowy przekaz audiowizualny« oznacza obrazy z dźwiękiem lub bez niego, które mają służyć bezpośredniemu lub pośredniemu promowaniu towarów, usług lub wizerunku osoby fizycznej lub prawnej prowadzącej działalność gospodarczą. Obrazy te towarzyszą audycji lub zostają w niej umieszczone w zamian za opłatę lub podobne wynagrodzenie lub w celach autopromocji. Formy handlowego przekazu audiowizualnego obejmują między innymi: reklamę telewizyjną, sponsorowanie, telesprzedaż i lokowanie produktu.
i)
»reklama telewizyjna« oznacza wszelkiego rodzaju ogłoszenia związane z działalnością handlową, gospodarczą, rzemieślniczą lub działalnością w ramach wolnego zawodu rozpowszechniane przez przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne lub osobę fizyczną w zamian za opłatę lub podobne wynagrodzenie lub rozpowszechniane przez to przedsiębiorstwo lub tę osobę fizyczną w celach autopromocji w celu promocji odpłatnego dostarczania towarów lub świadczenia usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań;
[…]”.
Artykuł 4 ust. 1 tej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie mogą zobowiązać dostawców usług medialnych podlegających ich jurysdykcji do przestrzegania bardziej szczegółowych lub surowszych przepisów w dziedzinach, które podlegają koordynacji na mocy niniejszej dyrektywy, pod warunkiem że przepisy takie są zgodne z prawem unijnym”.
Prawo niemieckie
Länder (kraje związkowe) zawarły w dniu 31 sierpnia 1991 r. Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien (umowę państwową w sprawie radia i telewizji oraz telemediów, GBI. 1991 I, s. 745). W sprawie będącej przedmiotem postępowania głównego zastosowanie znajduje wersja tej umowy wynikająca ze zmiany wprowadzonej Achtzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (18. zmieniającą umową państwową w sprawie radia i telewizji) z dnia 21 grudnia 2015 r., która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. (zwana dalej „RStV”).
Pargraf 2 RStV, zatytułowany „Definicje”, stanowi w ust. 1:
„Rozpowszechnianie radiowo-telewizyjne jest linearną usługą w zakresie informacji i łączności; polega ono na zestawieniu i rozpowszechnianiu oferty w postaci ruchomych obrazów lub dźwięków skierowanej do ogółu społeczeństwa, w sposób umożliwiający równoczesny odbiór na podstawie układu audycji i przy wykorzystaniu fal elektromagnetycznych.
[…]”.
Paragraf 7 RStV, zatytułowany „Zasady reklamy, obowiązki w zakresie oznaczania”, stanowi w ust. 2 i 11:
„(2)   Reklama stanowi nieodłączną część programu […].
[…]
(11)   Rozpowszechnianie reklamy lub innych treści jedynie na części terytorium ogólnokrajowego w programie przewidzianym lub dopuszczonym do rozpowszechniania na szczeblu ogólnokrajowym jest zgodne z prawem tylko wtedy, kiedy zezwala na to prawo kraju związkowego, w którym to regionalne rozpowszechnianie ma miejsce, i tylko w takim zakresie. Reklama lub inne treści prywatnych nadawców rozpowszechniane jedynie na części ogólnokrajowego terytorium wymagają szczególnego zezwolenia na podstawie prawa danego kraju związkowego; można uzależnić udzielenie tego zezwolenia od spełnienia warunków dotyczących treści, które należy określić w ustawie.
[…]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Fussl, której siedziba znajduje się w Ort im Innkreis (Austria), prowadzi sieć sklepów odzieżowych w Austrii i w kraju związkowym Bawaria.
SevenOne Media, spółka, której siedziba znajduje się w Unterföhring (Niemcy), jest przedsiębiorstwem handlowym grupy ProSiebenSat.1, prywatnego nadawcy radiowo‑telewizyjnego z siedzibą w Niemczech.
W dniu 25 maja 2018 r. Fussl zawarła z SevenOne Media umowę dotyczącą rozpowszechniania jedynie w kraju związkowym Bawaria reklamy telewizyjnej, która miała być umieszczana w programach ogólnokrajowego kanału ProSieben z wykorzystaniem bawarskiej sieci kablowej Vodafone Kabel Deutschland GmbH.
SevenOne Media odmówiła następnie wykonania tej umowy z uwagi na to, że umieszczenie w programach o zasięgu ogólnokrajowym w Niemczech reklamy telewizyjnej, która rozpowszechniana jest wyłącznie na szczeblu regionalnym, jest zabronione na mocy § 7 ust. 11 RStV.
Fussl zwróciła się do sądu odsyłającego – Landgericht Stuttgart (sądu krajowego w Stuttgarcie, Niemcy) – z żądaniem nakazania SevenOne Media wypełnienia jej zobowiązań wynikających z przedmiotowej umowy.
Sąd odsyłający wskazuje, że strony zgadzają się co do tego, iż z technicznego punktu widzenia SevenOne Media może rozpowszechniać w ramach swoich przekazów ogólnokrajowych odnośną reklamę telewizyjną w taki sposób, aby mogła być ona oglądana wyłącznie na terytorium kraju związkowego Bawarii.
Jeśli chodzi o poszczególne argumenty podniesione przed nim sąd ten wyraża wątpliwości, w pierwszej kolejności, co do faktu, że ograniczenie swobody świadczenia usług zagwarantowanej w art. 56 TFUE, jakie pociąga za sobą zakaz przewidziany w § 7 ust. 11 RStV, może być uzasadnione leżącym u podstaw tego przepisu nadrzędnym względem interesu ogólnego, jakim jest pluralizm mediów.
Po pierwsze, zdaniem tego sądu nie jest pewne, że cel ten będzie realizowany w sposób spójny i systematyczny, gdyż zakaz ten nie znajduje zastosowania do reklamy rozpowszechnianej wyłącznie na szczeblu regionalnym na stronach internetowych.
Po drugie, proporcjonalność zakazu przewidzianego w § 7 ust. 11 RStV może również zostać podana w wątpliwość, gdyż regionalni nadawcy telewizyjni korzystają z tego zakazu jedynie w mniejszym zakresie, podczas gdy możliwości promowania produktów przez podmioty gospodarcze takie jak Fussl są w dużym stopniu ograniczone.
Sąd odsyłający zauważa w drugiej kolejności, że § 7 ust. 11 RStV może stanowić niedopuszczalną ingerencję w wolność poglądów oraz wolność otrzymywania i przekazywania informacji, gwarantowane w art. 11 karty i art. 10 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”).
W trzeciej kolejności sąd ten zauważa, że § 7 ust. 11 RStV mógłby naruszać obowiązującą w prawie Unii ogólną zasadę równego traktowania.
W tych okolicznościach Landgericht Stuttgart (sąd krajowy w Stuttgarcie) postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy […] art. 4 ust. 1 dyrektywy 2010/13, […] obowiązującą w prawie Unii zasadę równego traktowania oraz […] przepisy art. 56 TFUE dotyczące swobodnego świadczenia usług należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisowi krajowemu, który zakazuje regionalnego rozpowszechniania reklamy w programach radiowych i telewizyjnych dopuszczonych do emisji w całym państwie członkowskim?
2)
Czy pytanie pierwsze należy ocenić odmiennie, jeżeli prawo krajowe pozwala na przyjęcie przepisów ustawowych, zgodnie z którymi regionalne rozpowszechnianie reklamy może zostać dopuszczone na podstawie przepisów ustawy, w którym to przypadku wymagane jest dodatkowo udzielenie zezwolenia administracyjnego?
3)
Czy pytanie pierwsze należy ocenić odmiennie, jeżeli w rzeczywistości nie korzysta się z opisanej w pytaniu drugim możliwości zezwolenia na reklamę regionalną, a tym samym reklama regionalna jest stale zakazana?
4)
Czy art. 11 [karty], przy uwzględnieniu art. 10 EKPC oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a w szczególności zasadę pluralizmu informacji należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi krajowemu opisanemu w pytaniach pierwszym, drugim i trzecim?”.
W przedmiocie wniosku o otwarcie na nowo ustnego etapu postępowania
Po przedstawieniu opinii rzecznika generalnego SevenOne Media, ProSiebenSat.1 TV Deutschland i ProSiebenSat.1 Media, pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 27 października 2020 r., wniosły o otwarcie na nowo ustnego etapu postępowania, na podstawie § 83 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
Na poparcie ich wniosku wskazane spółki podniosły, że opinia przedstawiona przez rzecznika generalnego zawiera szereg błędów rzeczowych, które należałoby sprostować, tak aby wyrok, który ma zapaść, nie został oparty na błędnych informacjach. W szczególności, ich zdaniem, stwierdzenie zawarte w pkt 57 tej opinii, zgodnie z którym reklama w Internecie działa w zupełnie inny sposób niż reklama telewizyjna, jest z różnych względów błędne.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 252 akapit drugi TFUE zadaniem rzecznika generalnego jest publiczne przedstawianie, przy zachowaniu całkowitej bezstronności i niezależności, uzasadnionych opinii w sprawach, które zgodnie ze statutem Trybunału Sprawiedliwości wymagają jego zaangażowania. Trybunał nie jest związany ani opinią rzecznika generalnego, ani jej uzasadnieniem (wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Société des produits Nestlé i in./Mondelez UK Holdings & Services,
C‑84/17 P, C‑85/17 P i C‑95/17 P
,
EU:C:2018:596
, pkt
).
Ponadto ani statut Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ani regulamin postępowania nie przyznają stronom ani innym podmiotom, o których mowa w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, możliwości przedkładania uwag w odpowiedzi na opinię przedstawioną przez rzecznika generalnego (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/Aer Lingus i Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P i C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W konsekwencji okoliczność, że jedna ze stron nie zgadza się z opinią rzecznika generalnego, bez względu na to, jakie kwestie poruszono w tej opinii, nie może sama w sobie stanowić uzasadnienia dla otwarcia na nowo ustnego etapu postępowania (wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., mobile.de/EUIPO,
C‑418/16 P
,
EU:C:2018:128
, pkt
).
Pomimo tego Trybunał, zgodnie z art. 83 regulaminu postępowania, może w każdej chwili, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, postanowić o otwarciu ustnego etapu postępowania na nowo, w szczególności jeśli uzna, że okoliczności zawisłej przed nim sprawy nie są wystarczająco wyjaśnione, lub jeśli po zamknięciu ustnego etapu postępowania strona przedstawiła nowy fakt mogący mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia Trybunału, lub też jeśli sprawa ma zostać rozstrzygnięta na podstawie argumentu, który nie był przedmiotem dyskusji między stronami lub podmiotami określonymi w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W niniejszej sprawie nie ma to miejsca.
SevenOne Media, ProSiebenSat.1 TV Deutschland i ProSiebenSat.1 Media opierają bowiem swój wniosek o otwarcie na nowo ustnego etapu postępowania na szeregu błędów o charakterze faktycznym zawartych w opinii.
Tymczasem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, w ramach postępowania, o którym mowa w art. 267 TFUE, opartego na wyraźnym rozdziale zadań sądów krajowych i Trybunału, ustalenie i ocena stanu faktycznego sprawy stanowiącej przedmiot postępowania głównego oraz wykładnia i zastosowanie prawa krajowego należą wyłącznie do sądu krajowego (wyrok z dnia 18 lutego 2016 r., Finanmadrid EFC,
C‑49/14
,
EU:C:2016:98
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku wyłącznie do sądu odsyłającego należy zatem dokonanie oceny okoliczności faktycznych powołanych przez SevenOne Media, ProSiebenSat.1 TV Deutschland i ProSiebenSat.1 Media na poparcie ich wniosku o otwarcie na nowo ustnego etapu postępowania, jeżeli sąd ten miałby uznać, że taka ocena jest konieczna do rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym w świetle w szczególności wykładni prawa Unii przedstawionej przez Trybunał w ramach odpowiedzi udzielonej w związku z niniejszym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
Trybunał uważa zatem, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, że wszelkie przedyskutowane przed nim argumenty zostały wystarczająco wyjaśnione.
W świetle powyższych rozważań nie zachodzi potrzeba otwarcia na nowo ustnego etapu postępowania.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Poprzez swe cztery pytania, które należy rozważyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 ust. 1 dyrektywy 2010/13, zasadę równego traktowania, art. 56 TFUE, a także art. 11 karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowania krajowego, które zakazuje nadawcom telewizyjnym umieszczania w ich programach o zasięgu ogólnokrajowym reklamy telewizyjnej, której rozpowszechnianie ma wyłącznie zasięg regionalny.
W przedmiocie zgodności z dyrektywą 2010/13
Co się tyczy w pierwszej kolejności ewentualnego wpływu dyrektywy 2010/13 na odpowiedź, jakiej należy udzielić na pytania prejudycjalne tak jak zostały sformułowane w poprzednim punkcie, rząd niemiecki twierdzi, że art. 1 ust. 1 lit. e) tej dyrektywy, który został transponowany do prawa niemieckiego na mocy § 2 ust. 1 oraz § 7 ust. 2 i 11 RStV, ustanawia „zasadę równoczesnego odbioru”, co oznacza, że RStV nie zawiera „bardziej szczegółowych lub surowszych” przepisów w rozumieniu art. 4 ust. 1 rzeczonej dyrektywy, których zgodność z prawem Unii może być przedmiotem oceny.
Nie można jednak przyjąć takiej wykładni art. 1 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2010/13.
Odwołanie się w art. 1 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2010/13 do pojęcia „równoczesnego odbioru audycji” nie może być bowiem rozumiane w ten sposób, że zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, aby reklamy lub inne treści zawarte w programie telewizyjnym przeznaczonym lub który został dopuszczony do rozpowszechniania na szczeblu ogólnokrajowym były, w braku zezwolenia, systematycznie rozpowszechniane na całym ich terytorium, jak przewiduje to obecnie § 7 ust. 11 RStV.
Oprócz faktu, że art. 1 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2010/13 ogranicza się do zdefiniowania pojęcia „rozpowszechniania telewizyjnego” lub „przekazu telewizyjnego” poprzez wyraźne odniesienie się do równoczesnego odbioru „audycji” i nie wprowadza zatem jako takiego obowiązku w dziedzinie reklamy telewizyjnej, z systematyki tej dyrektywy wynika, że pojęcie „równoczesnego odbioru” powinno być rozumiane z uwzględnieniem rozróżnienia, na którym oparta jest wskazana dyrektywa, między tzw. linearnymi audiowizualnymi usługami medialnymi, o których mowa w tym przepisie, a tzw. nielinearnymi audiowizualnymi usługami medialnymi, jakimi są „usługi medialne na żądanie”, które zostały zdefiniowane w art. 1 ust. 1 lit. g) tej dyrektywy w nawiązaniu do faktu, że w odniesieniu do tych usług „odbiór audycji” następuje „w wybranym przez [użytkownika] momencie i na jego życzenie w oparciu o katalog audycji przygotowany przez dostawcę usług medialnych”.
Pojęcie „równoczesnego odbioru” w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2010/13 należy zatem rozumieć z uwzględnieniem linearnego charakteru audiowizualnych usług medialnych, jakie stanowi rozpowszechnianie telewizyjne, który oznacza, że wszyscy widzowie, dla których przeznaczony jest program, odbierają go równocześnie w oparciu o zestawienie programów w układzie chronologicznym, niezależnie od wyboru lub żądania użytkownika.
Pojęcie to nie oznacza zatem, że rozpowszechnianie reklamy telewizyjnej nie może zostać zróżnicowane, w szczególności poprzez ograniczenie tego rozpowszechniania do części terytorium państwa członkowskiego.
Co się tyczy następnie ewentualnego wpływu art. 4 ust. 1 dyrektywy 2010/13 na odpowiedź, jakiej należy udzielić na pytania prejudycjalne tak jak zostały sformułowane w pkt 33 niniejszego wyroku, należy przypomnieć, że z przepisu tego oraz motywów 41 i 83 tej dyrektywy wynika, że w celu zabezpieczenia pełnej i właściwej ochrony interesów konsumentów jako widzów programów państwa członkowskie zachowują prawo określania bardziej szczegółowych bądź bardziej restrykcyjnych lub surowszych przepisów lub w pewnych okolicznościach do nakładania odrębnych warunków na nadawców telewizyjnych znajdujących się pod ich jurysdykcją, w dziedzinach objętych wskazaną dyrektywą, z zastrzeżeniem zgodności tych przepisów z prawem Unii, a w szczególności z zasadami ogólnymi tego prawa (wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Sky Italia,
C‑234/12
,
EU:C:2013:496
, pkt
).
Tymczasem, jak zauważył również w istocie rzecznik generalny w pkt 22 opinii, przepis wynikający z § 7 ust. 11 RStV, choć wchodzi w zakres dziedziny objętej zakresem dyrektywy 2010/13, czyli reklamy telewizyjnej, która jest uregulowana w jej art. 19–26, mających na celu ochronę będących konsumentami telewidzów przed nadmierną reklamą (wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Sky Italia,
C‑234/12
,
EU:C:2013:496
, pkt
), dotyczy jednak szczególnej kwestii, nie uregulowanej w żadnym ze wskazanych artykułów, i nie odnosi się ponadto do wskazanego celu w postaci ochrony telewidzów.
Wynika stąd, że środek wprowadzony w § 7 ust. 11 RStV nie może być uznany za przepis „bardziej szczegółowy” lub „surowszy” w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy 2010/13 i nie jest objęty zakresem stosowania tej dyrektywy.
W przedmiocie zgodności ze swobodą świadczenia usług zagwarantowaną w art. 56 TFUE
W przedmiocie istnienia ograniczenia swobody świadczenia usług
Co się tyczy w drugiej kolejności badania zgodności krajowego środka takiego jak środek będący przedmiotem postępowania głównego w świetle podstawowej swobody świadczenia usług zagwarantowanej w art. 56 TFUE, należy przypomnieć, że za ograniczenia tej swobody należy uznać wszelkie środki, które zakazują korzystania z tej swobody, ograniczają je lub zmniejszają jego atrakcyjność (zob. podobnie wyrok z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght,
C‑339/15
,
EU:C:2017:335
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Pojęcie „ograniczenia” obejmuje w szczególności przepisy przyjmowane przez dane państwo członkowskie, które, choć jednakowo stosowane, mają wpływ na swobodę świadczenia usług w innych państwach członkowskich (wyrok z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght,
C‑339/15
,
EU:C:2017:335
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym kontekście Fussl podnosi, że zakaz ustanowiony w § 7 ust. 11 RStV stoi w sprzeczności ze szczególnymi potrzebami reklamowymi zagranicznego podmiotu gospodarczego średniej wielkości, jakim jest ta spółka, której celem jest wejście na rynek niemiecki poprzez skoncentrowanie się w pierwszej kolejności na jednym regionie oddziaływania handlowego, w tym przypadku kraju związkowym Bawaria.
Po pierwsze, rozpowszechnianie reklamy telewizyjnej w ramach programów ogólnokrajowych na całym terytorium Niemiec jest zbyt kosztowne i mogłoby prowadzić do zbyt dużego popytu, niemożliwego do zaspokojenia.
Po drugie, rozpowszechnianie reklamy telewizyjnej przez regionalnych nadawców telewizyjnych ma bardzo ograniczoną siłę reklamową. Wynika to przede wszystkim z faktu, że programy nadawane przez regionalne kanały są oglądane wyłącznie przez bardzo ograniczoną liczbę telewidzów, to znaczy około 5% całkowitej liczby niemieckich telewidzów.
W tym względzie należy stwierdzić, że środek krajowy taki jak będący przedmiotem postępowania głównego, który zakazuje nadawcom telewizyjnym rozpowszechniania w ramach ich programów ogólnokrajowych regionalnej reklamy telewizyjnej na rzecz w szczególności reklamodawców z siedzibą w innych państwach członkowskich, takich jak w niniejszym przypadku Fussl, stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług, ze szkodą zarówno dla podmiotów świadczących usługi reklamowe, jakimi są tacy nadawcy telewizyjni, jak i odbiorców tych usług, jakimi są rzeczeni reklamodawcy chcący promować swe produkty lub usługi w innym państwie członkowskim, ograniczając jednocześnie taką promocję do szczebla regionalnego (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 października 1999 r., ARD,
C‑6/98
,
EU:C:1999:532
, pkt
; z dnia 17 lipca 2008 r., Corporación Dermoestética,
C‑500/06
,
EU:C:2008:421
, pkt
).
W niniejszym przypadku § 7 ust. 11 RStV, w zakresie, w jakim uniemożliwia zagranicznym podmiotom gospodarczym, takim jak Fussl, korzystanie z usług polegających na rozpowszechnianiu reklamy telewizyjnej na terytorium Niemiec, może utrudniać im dostęp do rynku w tym państwie członkowskim.
Występowanie takiej przeszkody w swobodzie świadczenia usług nie może zostać ponadto zakwestionowane z uwagi na okoliczność, do której odwołuje się sąd odsyłający w ramach pytań drugiego i trzeciego, że każdy kraj związkowy może na mocy „klauzuli upoważniającej”, o jakiej mowa w § 7 ust. 11 RStV, przewidzieć w swych przepisach ustawowych wprowadzenie systemu zezwolenia umożliwiającego w razie potrzeby, pod pewnymi warunkami, takie rozpowszechnienie reklamy telewizyjnej na szczeblu regionalnym.
Wystarczy bowiem zauważyć w tym zakresie, że z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że chodzi o uprawnienie, z którego żaden kraj związkowy dotychczas nie skorzystał, co oznacza, że należy stwierdzić, iż de lege lata przewidziany w § 7 ust. 11 RStV zakaz umieszczania przez nadawców telewizyjnych w ich programach o zasięgu ogólnokrajowym reklam telewizyjnych, których rozpowszechnianie ma wyłącznie zasięg regionalny, i wynikające z niego ograniczenie swobody świadczenia usług zostały potwierdzone.
W przedmiocie ewentualnego uzasadnienia ograniczenia swobody świadczenia usług
Jeżeli chodzi następnie o ewentualne uzasadnienie takiego ograniczenia, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że ograniczenie gwarantowanej w traktacie FUE podstawowej swobody może być uzasadnione, wyłącznie jeżeli odnośny środek krajowy odpowiada nadrzędnym względom interesu ogólnego, jest odpowiedni do tego, by zapewnić osiągnięcie zamierzonego celu, i nie wykracza poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght,
C‑339/15
,
EU:C:2017:335
, pkt
; z dnia 11 grudnia 2019 r., TV Play Baltic,
C‑87/19
,
EU:C:2019:1063
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
–
W przedmiocie występowania nadrzędnego względu interesu ogólnego mogącego uzasadnić ograniczenie
Jak wynika z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi, wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz uwag na piśmie rządu niemieckiego, a także jak potwierdza to ponadto uzasadnienie 18. zmieniającej umowy państwowej w sprawie radia i telewizji, § 7 ust. 11 RStV ma na celu zastrzeżenie dochodów z regionalnej reklamy telewizyjnej na rzecz regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych, zapewniając im źródło finansowania i w związku z tym ich utrzymanie się na rynku, tak aby mogli oni przyczyniać się do zapewnienia pluralistycznego charakteru oferty programowej telewizji poprzez dostarczanie treści o charakterze regionalnym i lokalnym.
Otóż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zachowanie pluralistycznego charakteru oferty programowej telewizji, będące celem polityki kulturalnej, może stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego uzasadniający ograniczenie swobody świadczenia usług (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 grudnia 2007 r., United Pan‑Europe Communications Belgium i in.,
C‑250/06
,
EU:C:2007:783
, pkt
,
; a także z dnia 22 grudnia 2008 r., Kabel Deutschland Vertrieb und Service,
C‑336/07
,
EU:C:2008:765
, pkt
,
).
Ponadto Trybunał orzekł, że ochrona swobód chronionych w art. 11 karty, którego ust. 2 dotyczy wolności i pluralizmu mediów, stanowi niewątpliwie cel interesu ogólnego, którego szczególną wagę w demokratycznym i pluralistycznym społeczeństwie, mogącą uzasadniać ograniczenie swobody przedsiębiorczości, należy podkreślić (wyrok z dnia 3 września 2020 r., Vivendi,
C‑719/18
,
EU:C:2020:627
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
–
W przedmiocie proporcjonalności ograniczenia
O ile cel w postaci zachowania pluralizmu mediów założony w § 7 ust. 11 RStV może stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, o tyle, jak przypomniano w pkt 52 niniejszego wyroku, aby ograniczenie swobody świadczenia usług wynikające z tego przepisu krajowego mogło być uzasadnione, konieczne jest również, aby był on odpowiedni do tego, by zapewnić osiągnięcie zamierzonego celu, i nie wykraczał poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia.
W tym kontekście należy przypomnieć, że jakkolwiek cel ten, w zakresie, w jakim związany jest on z prawem podstawowym, jakim jest wolność wypowiedzi, pozostawia władzom krajowym szeroki zakres uznania, niemniej jednak wymogi wynikające ze środków służących osiągnieciu tego celu nie powinny w żadnym razie być nieodpowiednie dla zapewnienia realizacji tego celu lub nieproporcjonalne względem niego (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 2007 r., United Pan‑Europe Communications Belgium i in.,
C‑250/06
,
EU:C:2007:783
, pkt
).
W związku z tym należy zbadać w pierwszej kolejności, czy zakaz ten jest odpowiedni do zagwarantowania realizacji celu leżącego w interesie ogólnym związanego z zapewnieniem pluralizmu mediów, do jakiego dąży ten środek.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ustawodawstwo krajowe jest właściwe do zapewnienia realizacji wytyczonego celu, tylko jeśli odzwierciedla ono rzeczywiste dążenie do jego osiągnięcia w sposób spójny i systematyczny (wyroki: z dnia 10 marca 2009 r., Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, pkt
; z dnia 11 lipca 2019 r., A,
C‑716/17
,
EU:C:2019:598
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Otóż, podobnie jak sąd odsyłający, strony w postępowaniu głównym i Komisja Europejska wątpią, by § 7 ust. 11 RStV spełniał ten wymóg spójności, zasadniczo dlatego, że zakaz wynikający z tego przepisu krajowego nie znajduje zastosowania do reklamy nadawanej wyłącznie na szczeblu regionalnym za pośrednictwem różnych platform internetowych.
W tym zakresie do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy usługi reklamowe świadczone na platformach internetowych stanowią rzeczywistą konkurencję dla regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych na rynku reklamy regionalnej i zagrożenie dla dochodów, jakie osiągają oni z tej reklamy.
W tym kontekście sąd odsyłający stwierdził ponadto, że § 7 ust. 11 RStV stawia nadawców telewizyjnych oraz krajowych i zagranicznych reklamodawców pragnących skorzystać z reklamy telewizyjnej na szczeblu regionalnym w sytuacji mniej korzystnej niż sytuacja innych podmiotów oferujących usługi medialne na platformach internetowych, gdyż ci ostatni mają prawo różnicować swą ofertę reklamową w zależności od regionu, podobnie jak ogólnokrajowe media.
Ponadto, z zastrzeżeniem sprawdzenia tego przez sąd odsyłający, wydaje się, że regionalni nadawcy telewizyjni konkurują na rynku regionalnej reklamy z podmiotami oferującymi usługi reklamowe, w szczególności linearne, w Internecie, co oznacza, że reklamodawcy mogą przenieść swój popyt na reklamę regionalną na te podmioty, odchodząc od rzeczonych nadawców.
Również z zastrzeżeniem sprawdzenia tego przez sąd odsyłający – nie wydaje się, by ryzyko utraty dochodów, jakiej mogą w konsekwencji doświadczyć regionalni i lokalni nadawcy telewizyjni w następstwie takiego przeniesienia popytu i dochodów z usług reklamowych na rzecz podmiotów oferujących usługi reklamowe, w szczególności linearne, w Internecie, jest mniejsze niż ryzyko związane z tym samym przeniesieniem tego popytu i tych dochodów na rzecz ogólnokrajowych nadawców telewizyjnych, gdyby zakaz taki jak ten przewidziany w § 7 ust. 11 RStV nie znajdował zastosowania.
Ponadto należy stwierdzić, że jakkolwiek z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, iż zgodnie z uzasadnieniem 18. zmieniającej umowy państwowej w sprawie radia i telewizji prawodawca niemiecki oparł zakaz ustanowiony w § 7 ust. 11 RStV na ryzyku takiego przeniesienia popytu i utraty dochodów pochodzących z reklam ze szkodą dla regionalnych nadawców telewizyjnych, które byłoby na tyle poważne, że utrzymanie się na rynku tych nadawców byłoby zagrożone, występowanie takiego ryzyka zostało podważone przez strony w postępowaniu głównym.
Otóż wyłącznie do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, na podstawie aktualnych, dostatecznie szczegółowych i potwierdzonych danych, czy występuje rzeczywiste lub przewidywalne w danym przypadku ryzyko przeniesienia – ze szkodą dla regionalnych nadawców telewizyjnych – popytu na regionalne usługi reklamowe oraz pochodzących z nich dochodów, które byłoby na tyle poważne, że finansowanie i w rezultacie utrzymanie się tych nadawców na rynku mogłoby być zagrożone, gdyby ogólnokrajowi nadawcy mogli rozpowszechniać reklamę regionalną w ramach swoich programów o ogólnokrajowym zasięgu.
W konsekwencji z powyższych rozważań wynika, że brak spójności, jakim może być obarczony § 7 ust. 11 RStV może wynikać z faktu, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego, że zawarty w tym przepisie zakaz znajduje zastosowanie wyłącznie do usług reklamowych świadczonych przez ogólnokrajowych nadawców telewizyjnych, a nie do usług reklamowych, w szczególności linearnych, oferowanych w Internecie, podczas gdy może chodzić o dwa rodzaje konkurencyjnych usług na niemieckim rynku reklamowym, które –z zastrzeżeniem sprawdzenia tego przez sąd odsyłający – mogą wiązać się z takim samym ryzykiem dla kondycji finansowej i utrzymania się na rynku regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych i w rezultacie również dla celu założonego w tym przepisie, jakim jest sprzyjanie pluralizmowi mediów na lokalnym i regionalnym szczeblu.
W tym kontekście do sądu odsyłającego należeć będzie w szczególności sprawdzenie, czy prawo niemieckie umożliwia ogólnokrajowym nadawcom telewizyjnym rozpowszechnianie regionalnej reklamy w ramach ich przekazów dokonywanych w formie transmisji strumieniowej na stronach internetowych. W przypadku odpowiedzi twierdzącej należałoby bezwzględnie uznać, że środek wprowadzony w § 7 ust. 11 RStV ma charakter niespójny.
Okoliczności sprawy w postępowaniu głównym są ponadto w tym względzie porównywalne z okolicznościami w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., Corporación Dermoestética (
C‑500/06
,
EU:C:2008:421
).
Choć bowiem w pkt 39 tego wyroku Trybunał stwierdził brak spójności, a w rezultacie niezdatność reżimu dotyczącego reklam, będącego przedmiotem postępowania głównego w tej sprawie, do zagwarantowania osiągniecia założonego w nim celu w postaci ochrony zdrowia publicznego, z uwagi na to, że reżim ten obejmował zakaz reklamy zabiegów leczniczych i chirurgicznych w ogólnokrajowych stacjach telewizyjnych, przy równoczesnej możliwości nadawania takiej reklamy w lokalnych stacjach telewizyjnych, jednak wniosek ten znajduje w sposób oczywisty wyjaśnienie w fakcie, że w odniesieniu do reklamy takich zabiegów ten cel w postaci ochrony zdrowia publicznego jest równie istotny niezależnie od tego, czy reklama ta jest rozpowszechniania za pośrednictwem ogólnokrajowych, czy też lokalnych stacji telewizyjnych.
Wreszcie należy przypomnieć, jak zostało to już stwierdzone w pkt 57 niniejszego wyroku, że szeroki zakres uznania przysługujący władzom krajowym, w sytuacji gdy zamierzają one chronić pluralizm mediów, powinien zostać wzięty pod uwagę przez sąd odsyłający przy dokonywaniu oceny spójności danego ograniczenia.
W drugiej kolejności, jak wynika z orzecznictwa Trybunału przypomnianego w pkt 52 niniejszego wyroku, aby ograniczenie gwarantowanej w traktacie FUE podstawowej swobody mogło być uzasadnione, krajowy środek będący u jego podstawy musi nie tylko odpowiadać nadrzędnym względom interesu ogólnego i być odpowiedni do tego, by zapewnić osiągnięcie zamierzonego w nim celu, ale również nie może on wykraczać poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia.
Należy zatem zbadać, czy w niniejszym przypadku inne, w mniejszym stopniu naruszające swobodę świadczenia usług środki mogłyby zapewnić realizację celu w postaci ochrony pluralizmu mediów na szczeblu regionalnym i lokalnym, który w drodze środka wprowadzonego w § 7 ust. 11 RStV pragnie zrealizować niemiecki prawodawca.
W tym względzie należy podkreślić, jak zauważył również w istocie rzecznik generalny w pkt 69 i 70 opinii, że sam fakt, iż inne państwa członkowskie zapewniają finansowanie publicznych nadawców telewizyjnych z opłat i umożliwiają prywatnym nadawcom swobodne rozpowszechnianie zarówno krajowej, jak i regionalnej reklamy nie stanowi jako taki wystarczającego dowodu braku proporcjonalnego charakteru zakazu przewidzianego w § 7 ust. 11 RStV.
Uwzględniając bowiem w szczególności fakt, że jak wynika z pkt 57 niniejszego wyroku, należy przyznać państwom członkowskim pewien zakres uznania w odniesieniu do realizacji celu w postaci poszanowania pluralizmu mediów, okoliczność, iż jedno państwo członkowskie stosuje mniej surowe przepisy niż przepisy wprowadzone przez inne państwo członkowskie, nie oznacza, że te ostatnie przepisy są nieproporcjonalne (zob. podobnie wyrok z dnia 18 września 2019 r., VIPA,
C‑222/18
,
EU:C:2019:751
, pkt
).
Wobec tego należy stwierdzić, że sam § 7 ust. 11 RStV przewiduję tzw. klauzulę „upoważniającą”, umożliwiającą krajom związkowym wprowadzenie mniej restrykcyjnego niż całkowity zakaz środka, jakim jest reżim szczególnego zezwolenia, o ile dany kraj związkowy go przewiduje.
W związku z tym mniej restrykcyjny środek mógłby wynikać z efektywnego wprowadzenia w życie tego reżimu zezwolenia na poziomie krajów związkowych, umożliwiającego rozpowszechnianie regionalnych reklam przez ogólnokrajowych nadawców telewizyjnych w określonych granicach i pod pewnymi warunkami, które należy określić z uwzględnieniem szczególnych cech każdego kraju związkowego, tak aby w szczególności zminimalizować ewentualne skutki finansowe w odniesieniu do regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych oraz zachować w związku z tym pluralistyczny charakter oferty programowej telewizji w szczególności na szczeblu regionalnym i lokalnym.
Jak zauważył również rzecznik generalny w pkt 69 opinii, okoliczność, że ta możliwość pozostała dotychczas niewykorzystana, nie zmienia w niczym faktu, iż niemiecki ustawodawca, wprowadzając taką klauzulę, uznał zgodność takiego reżimu zezwolenia z celami rozpatrywanego środka.
Ponadto istnienie a priori mniej restrykcyjnego środka może wpływać na proporcjonalność § 7 ust. 11 RStV wyłącznie w zakresie, w jakim –czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego – środek ten może zostać rzeczywiście przyjęty i wprowadzony w życie w sposób pozwalający na zapewnienie, że cel tego przepisu, polegający na zachowaniu pluralizmu mediów na szczeblu regionalnym i lokalnym poprzez ochronę finansów oraz możliwości utrzymania się na rynku regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych, może w praktyce zostać osiągnięty.
W przedmiocie zgodności z art. 11 i 20 karty
Co się tyczy w trzeciej i ostatniej kolejności kwestii, czy można uznać, iż zakaz wprowadzony w § 7 ust. 11 RStV narusza wolność nadawania zagwarantowaną na mocy art. 11 karty lub też jest sprzeczny z zasadą równego traktowania, należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału jeżeli – w ramach badania w świetle art. 56 TFUE – zostanie wykazane, że dane uregulowanie może stanowić przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług, uznawaną przez dane państwo członkowskie za uzasadnioną z uwagi na nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, jakim jest w niniejszym przypadku cel w postaci zachowania pluralizmu mediów, uregulowanie to należy uznać za stosowanie prawa Unii, w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty, co oznacza, że musi być ono zgodne z prawami podstawowymi gwarantowanymi w karcie [zob. podobnie wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, pkt
–
].
W przedmiocie wolności wypowiedzi i informacji, zagwarantowanej w art. 11 karty
Co się tyczy wolności wypowiedzi i informacji ustanowionej w art. 11 karty należy przypomnieć, że wolność ta jest także chroniona na podstawie art. 10 EKPC, który, jak wynika z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, ma w szczególności zastosowanie do rozpowszechniania przez przedsiębiorcę informacji o charakterze handlowym, między innymi w postaci komunikatów reklamowych (wyrok z dnia 17 grudnia 2015 r., Neptune Distribution,
C‑157/14
,
EU:C:2015:823
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Otóż ze względu na to, że wolność wypowiedzi i informacji ustanowiona w art. 11 karty i w art. 10 EKPC ma, jak wynika z art. 52 ust. 3 karty i z wyjaśnień odnoszących się do jej art. 11, takie samo znaczenie i taki sam zakres w obu tych instrumentach, należy stwierdzić, że środek krajowy będący przedmiotem postępowania głównego, w zakresie, w jakim ogranicza możliwości rozpowszechniania regionalnej reklamy telewizyjnej przez ogólnokrajowych nadawców telewizyjnych na rzecz odnośnych reklamodawców, stanowi względem tych nadawców naruszenie tej podstawowej wolności (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 czerwca 1997 r., Familiapress,
C‑368/95
,
EU:C:1997:325
, pkt
; z dnia 23 października 2003 r., RTL Television,
C‑245/01
,
EU:C:2003:580
, pkt
; a także z dnia 17 grudnia 2015 r., Neptune Distribution,
C‑157/14
,
EU:C:2015:823
, pkt
,
).
Jeżeli chodzi o ogólnokrajowych nadawców telewizyjnych ingerencja w wolność wypowiedzi i informacji przybiera szczególną formę ingerencji w wolność mediów lub wolność nadawania, chronioną szczególnie przez art. 11 ust. 2 karty.
Mimo że wolności gwarantowane kartą mogą zostać ograniczone, wszelkie ograniczenia w korzystaniu z nich muszą, zgodnie z art. art. 52 ust. 1 karty, być przewidziane ustawą i szanować istotę tych wolności. Ponadto jak wynika z tego samego postanowienia, ograniczenia mogą, zgodnie z zasadą proporcjonalności, zostać wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób (wyrok z dnia 17 grudnia 2015 r., Neptune Distribution,
C‑157/14
,
EU:C:2015:823
, pkt
).
W tym względzie należy w niniejszym przypadku stwierdzić, po pierwsze, że ograniczenie wynikające z zakazu reklamy regionalnej ustanowionego w § 7 ust. 11 RStV powinno być uznane za przewidziane ustawą, gdyż zostało wprowadzone umową zawartą przez wszystkie niemieckie kraje związkowe.
Po drugie, zasadnicza treść wolności wypowiedzi i informacji odnośnych nadawców nie jest naruszona, gdyż z jednej strony, jak zauważył również rzecznik generalny w pkt 81 opinii, to uregulowanie krajowe ogranicza wyłącznie możliwość wykorzystywania przez reklamodawców szczególnego kanału komunikacji, a mianowicie ogólnokrajowych kanałów telewizyjnych, pozostawiając im swobodę korzystania z innych kanałów reklamowych dla osiągnięcia ich regionalnego celu, jak reklama w Internecie, której skuteczność – w tym również na szczeblu regionalnym – nie budzi zresztą wątpliwości.
Z drugiej strony, co się tyczy prywatnych ogólnokrajowych nadawców telewizyjnych, którzy nie otrzymują wsparcia finansowego – o ile wolność mediów, z której korzystają, jest ograniczona w zakresie, w jakim zakazuje się im rozpowszechniani reklamy regionalnej w ramach nadawania programów o zasięgu ogólnokrajowym, o tyle chodzi w tym przypadku wyłącznie o metodę rozpowszechniania reklamy, a w rezultacie jedno z wielu źródeł dochodów tych nadawców.
Po trzecie, ingerencja, o której mowa w pkt 85 niniejszego wyroku, odpowiada celowi interesu ogólnego uznanemu przez Unię.
Jak wynika bowiem z pkt 53 niniejszego wyroku, uregulowanie krajowe będące przedmiotem postępowania głównego ma celu zastrzeżenie dochodów z regionalnej reklamy telewizyjnej na rzecz regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych w celu zapewnienia ich finansowania i w rezultacie utrzymania się przez nich na rynku, tak aby mogli oni przyczynić się do zapewnienia pluralistycznego charakteru oferty programowej telewizji poprzez dostarczanie treści o charakterze regionalnym i lokalnym.
Cel ten, w zakresie, w jakim dąży do ochrony pluralizmu mediów na szczeblu regionalnym i lokalnym, stanowi cel interesu ogólnego, który, jak już zauważono w pkt 55 niniejszego wyroku, jest wyraźnie uznany w art. 11 ust. 2 karty.
Po czwarte, co się tyczy proporcjonalnego charakteru stwierdzonej ingerencji należy podkreślić, że z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego art. 10 ust. 2 EKPC wynika, iż organom krajowym przysługuje pewien zakres uznania w celu dokonania oceny występowania pilnej potrzeby społecznej mogącej uzasadniać ograniczenie wolności wypowiedzi. Zgodnie z tym orzecznictwem jest to szczególnie nieodzowne w dziedzinie handlowej, a zwłaszcza w tak skomplikowanej i zmiennej dziedzinie jak reklama (wyrok z dnia 23 października 2003 r., RTL Television,
C‑245/01
,
EU:C:2003:580
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zakaz regionalnej reklamy, o którym mowa w § 7 ust. 11 RStV, wynika zasadniczo z wyważenia z jednej strony wolności wypowiedzi o charakterze handlowym ogólnokrajowych nadawców telewizyjnych i reklamodawców obejmującej rozpowszechnianie regionalnej reklamy telewizyjnej w programach przeznaczonych do ogółu ogólnokrajowych telewidzów, a z drugiej strony ochrony pluralizmu mediów na szczeblu regionalnym i lokalnym, w którym regionalni i lokalni nadawcy telewizyjni mogą uczestniczyć, wyłącznie jeżeli ich finansowanie, a w rezultacie utrzymanie się na rynku, są zapewnione poprzez zagwarantowanie im dostatecznych dochodów pochodzących z regionalnej reklamy.
W tym względzie, jak zauważył również w istocie rzecznik generalny w pkt 83 opinii, przyjmując § 7 ust. 11 RStV, niemiecki ustawodawca mógł w uzasadniony sposób uznać, nie przekraczając przysługującego mu – w szczególnych ramach takiego wyważenia pozostających w ewentualnym konflikcie interesów – istotnego marginesu uznania, że zachowanie interesu publicznego polegającego na tym, by regionalni i lokalni nadawcy telewizyjni mogli uczestniczyć w debacie publicznej na takim regionalnym i lokalnym szczeblu, powinno przeważać nad prywatnym interesem ogólnokrajowych nadawców telewizyjnych i reklamodawców obejmującym rozpowszechnianie regionalnej reklamy telewizyjnej w ramach programów przeznaczonych dla ogółu ogólnokrajowych telewidzów.
Z ogółu powyższych rozważań wynika, że art. 11 karty należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on zakazowi reklamy regionalnej na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych, takiemu jak zakaz zawarty w § 7 ust. 11 RStV.
W przedmiocie zasady równego traktowania zagwarantowanej w art. 20 karty
Co się tyczy zgodności uregulowania krajowego takiego jak § 7 ust. 11 RStV z zasadą równego traktowania należy przypomnieć, że ta ogólna zasada prawa Unii została ustanowiona w art. 20 karty. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wspomniana zasada ogólna wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest uzasadnione w sposób obiektywny. Różnica traktowania jest uzasadniona, o ile jest ona oparta na kryterium obiektywnym i racjonalnym, tzn. w sytuacji gdy pozostaje ona w związku z dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez sporne przepisy oraz gdy różnica ta jest proporcjonalna do celu realizowanego za pomocą danego traktowania (wyrok z dnia 22 maja 2014 r., Glatzel,
C‑356/12
,
EU:C:2014:350
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Sąd odsyłający zastanawia się w szczególności nad kwestią, czy zakaz regionalnej reklamy na ogólnokrajowych kanałach telewizyjnych, taki jak ten zawarty w § 7 ust. 11 RStV, może być sprzeczny z zasadą równego traktowania, skoro przepis ten stawia ogólnokrajowych nadawców telewizyjnych oraz zarówno krajowych, jak i zagranicznych reklamodawców w mniej korzystnej sytuacji niż sytuacja podmiotów oferujących usługi reklamowe w Internecie, takie jak usługi VOD (wideo na żądanie) lub streaming, gdyż podmioty te – podobnie jak ogólnokrajowe media – mają prawo do zróżnicowania swej reklamy w zależności od regionu.
O ile do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy uregulowanie krajowe będące przedmiotem postępowania głównego jest zgodne z zasadą równego traktowania, o tyle jednak Trybunał może udzielić temu sądowi wszelkich wskazówek przydatnych do przeprowadzenia tego badania (zob. podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2020 r., Autoservizi Giordano,
C‑513/18
,
EU:C:2020:59
, pkt
).
W tym względzie należy zbadać w pierwszej kolejności, czy poszczególne podmioty, o których mowa w pkt 96 niniejszego wyroku, znajdują się w porównywalnej sytuacji.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału porównywalność odmiennych sytuacji należy oceniać w świetle ogółu cechujących je elementów. Elementy te winny być w szczególności określone i ocenione w świetle przedmiotu i celu aktu Unii, który wprowadza rzeczone rozróżnienie. Ponadto należy uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy sporny akt (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 lipca 2013 r., Sky Italia,
C‑234/12
,
EU:C:2013:496
, pkt
; z dnia 30 stycznia 2019 r., Planta Tabak,
C‑220/17
,
EU:C:2019:76
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Do sądu odsyłającego należy zatem sprawdzenie, czy sytuacja ogólnokrajowych nadawców telewizyjnych oraz sytuacja podmiotów oferujących usługi reklamowe, w szczególności linearne, w Internecie, w odniesieniu do świadczenia usług regionalnej reklamy, są wyraźnie odmienne w odniesieniu do elementów charakteryzujących właściwe im sytuacje, to znaczy w szczególności w odniesieniu do tradycyjnych metod korzystania z usług reklamowych, sposobu świadczenia tych usług czy też obowiązujących względem nich ram prawnych.
Do sądu odsyłającego należy również sprawdzenie, czy w świetle przedmiotu i celu § 7 ust. 11 RStV, jakim jest w szczególności zabezpieczenie finansowania regionalnych i lokalnych nadawców telewizyjnych, sytuacja ogólnokrajowych nadawców telewizyjnych oferujących reklamę, którzy nie otrzymują wsparcia finansowego, jest porównywalna z sytuacją podmiotów oferujących usługi reklamowe, w szczególności liniowe, w Internecie, z uwzględnieniem tego, że te dwie kategorie podmiotów, co się tyczy ich finansowania, zależą od dochodów z reklam w taki sam sposób.
W tym kontekście istotny element wskazujący na to, że dwie kategorie podmiotów znajdują się w porównywalnej sytuacji, wynika z faktu, jeżeli zostałby on stwierdzony przez sąd odsyłający, że oferują one podobne usługi, które są konkurencyjne względem siebie (zob. podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2020 r., Autoservizi Giordano,
C‑513/18
,
EU:C:2020:59
, pkt
).
Po drugie, jeżeli w wyniku tego badania sąd odsyłający dojdzie do wniosku, że sytuacja ogólnokrajowych nadawców telewizyjnych i sytuacja podmiotów oferujących usługi reklamowe, w szczególności linearne, w Internecie są porównywalne ze względu na charakteryzujące je elementy, przedmiot i cel § 7 ust. 11 RStV, a także zasady i cele dziedziny prawa krajowego, do której należy ten przepis, sąd ten będzie jeszcze musiał sprawdzić, czy nierówne traktowanie między tymi dwiema kategoriami podmiotów może być obiektywnie uzasadnione.
W tym względzie, jak wynika z pkt 95 niniejszego wyroku, różnica w traktowaniu jest uzasadniona, o ile jest oparta na kryterium obiektywnym i racjonalnym, tzn. w sytuacji gdy pozostaje w związku z dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez sporne przepisy, oraz o ile jest ona proporcjonalna do celu realizowanego za pomocą danego traktowania.
O ile wyłącznie do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy nierówne traktowanie wynikające ewentualnie z zastosowania przepisu zawartego w § 7 ust. 11 RStV może być obiektywnie uzasadnione w świetle przypomnianych w poprzednim punkcie kryteriów, o tyle należy zauważyć, że takie badanie odpowiada w istocie badaniu dotyczącemu uzasadnienia ograniczenia swobody świadczenia usług przeprowadzonemu w pkt 52–79 niniejszego wyroku, co oznacza, że te dwa badania powinny być prowadzone w ten sam sposób.
Wreszcie, co się tyczy kwestii, czy zasada ustanowiona w § 7 ust. 11 RStV pociąga za sobą nierówne traktowanie między z jednej strony reklamodawcami, którzy korzystają z usług ogólnokrajowych nadawców telewizyjnych w celu rozpowszechniania reklamy na szczeblu regionalnym, a z drugiej strony reklamodawcami, którzy korzystają z usług podmiotów oferujących usługi reklamowe, w szczególności linearne, w Internecie na tym samym szczeblu, należy zauważyć, że badanie tej kwestii jest ściśle związane z badaniem sytuacji owych nadawców i podmiotów. W związku z tym uwagi zawarte w pkt 98–105 niniejszego wyroku znajdują również zastosowanie do takich reklamodawców.
W świetle wszystkich powyższych rozważań na pytania prejudycjalne należy udzielić następującej odpowiedzi:
–
artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 2010/13 oraz art. 11 karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowania krajowego, które zakazuje nadawcom telewizyjnym umieszczania w ich programach o zasięgu ogólnokrajowym reklam telewizyjnych, których rozpowszechnianie ma zasięg wyłącznie regionalny;
–
artykuł 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie obowiązywaniu takiego uregulowania krajowego, pod warunkiem że jest ono odpowiednie do zagwarantowania realizacji założonego w nim celu w postaci ochrony pluralizmu mediów na szczeblu regionalnym i lokalnym oraz nie wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu – czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego; oraz
–
artykuł 20 karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie obowiązywaniu takiego uregulowania krajowego, pod warunkiem że nie prowadzi ono do nierównego traktowania między ogólnokrajowymi nadawcami telewizyjnymi a podmiotami oferującymi reklamę w Internecie w odniesieniu do rozpowszechniania reklamy na szczeblu regionalnym, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych) oraz art. 11 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowania krajowego, które zakazuje nadawcom telewizyjnym umieszczania w ich programach o zasięgu ogólnokrajowym reklam telewizyjnych, których rozpowszechnianie ma zasięg wyłącznie regionalny.

Artykuł 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on przeszkodzie obowiązywaniu takiego uregulowania krajowego, pod warunkiem że jest ono odpowiednie do zagwarantowania realizacji założonego w nim celu w postaci ochrony pluralizmu mediów na szczeblu regionalnym i lokalnym oraz nie wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu – czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.

Artykuł 20 karty praw podstawowych należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie obowiązywaniu takiego uregulowania krajowego, pod warunkiem że nie prowadzi ono do nierównego traktowania między ogólnokrajowymi nadawcami telewizyjnymi a podmiotami oferującymi reklamę w Internecie w odniesieniu do rozpowszechniania reklamy na szczeblu regionalnym, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.