CELEX: 62021CJ0270
Prejudiciële verwijzing
Vrij verkeer van werknemers
Erkenning van beroepskwalificaties in een lidstaat
Richtlijn 2005/36/EG
Recht om het beroep van kleuterleider uit te oefenen
Gereglementeerd beroep
Recht van toegang tot het beroep op basis van een in de lidstaat van oorsprong afgegeven diploma
In een derde land behaalde beroepskwalificatie

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3, lid 1, onder a), en lid 3, alsook artikel 13, lid 1, van richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PB 2005, L 255, blz. 22), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/55/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 november 2013 (PB 2013, L 354, blz. 132) (hierna: „richtlijn 2005/36”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een door A ingeleide procedure over het besluit van de Opetushallitus (Fins agentschap voor onderwijs; hierna: „onderwijsagentschap”) waarbij zijn verzoek om erkenning van de beroepskwalificatie als kleuterleider werd afgewezen.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht
De overwegingen 1 en 14 van richtlijn 2005/36 zijn als volgt verwoord:
„(1)      In artikel 3, lid 1, onder c), van het Verdrag wordt de afschaffing tussen de lidstaten van hinderpalen voor het vrije verkeer van personen en diensten als een van de doelstellingen van de Gemeenschap genoemd. Voor de onderdanen van de lidstaten houdt dat met name de mogelijkheid in om als zelfstandige of werknemer een beroep uit te oefenen in een andere lidstaat dan die waar de beroepskwalificaties werden verworven. Daarnaast is in artikel 47, lid 1, van het Verdrag bepaald dat er richtlijnen inzake de onderlinge erkenning van diploma’s, certificaten en andere titels worden vastgesteld.
[...]
(14)      De in de richtlijnen 89/48/EEG [van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hogeronderwijsdiploma’s waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten (PB 1989, L 19, blz. 16)] en 92/51/EEG [van de Raad van 18 juni 1992 betreffende een tweede algemeen stelsel van erkenning van beroepsopleidingen, ter aanvulling van richtlijn 89/48/EEG (PB 1992, L 209, blz. 25)] vastgestelde wijze van erkenning blijft ongewijzigd. [...]”
Artikel 1 van richtlijn 2005/36 bepaalt:
„Deze richtlijn stelt de regels vast volgens welke een lidstaat die de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep op zijn grondgebied afhankelijk stelt van het bezit van bepaalde beroepskwalificaties (hierna de ‚ontvangende lidstaat’ genoemd), de in een andere lidstaat of andere lidstaten (hierna de ‚lidstaat van oorsprong’ genoemd) verworven beroepskwalificaties die de houder van die kwalificaties het recht verlenen er hetzelfde beroep uit te oefenen, erkent voor de toegang tot en de uitoefening van dit beroep.
[...]”
In artikel 2, leden 1 en 2, van deze richtlijn is het volgende bepaald:
„1.      Deze richtlijn is van toepassing op alle onderdanen van een lidstaat, met inbegrip van beoefenaren van de vrije beroepen, die in een andere lidstaat dan die waar zij hun beroepskwalificaties hebben verworven, een gereglementeerd beroep willen uitoefenen, hetzij als zelfstandige, hetzij als werknemer.
[...]
2.      Elke lidstaat kan volgens zijn eigen regels toestaan dat op zijn grondgebied een gereglementeerd beroep in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), wordt uitgeoefend door onderdanen van de lidstaten die houder zijn van niet in een lidstaat behaalde beroepskwalificaties. [...]”
Artikel 3 van die richtlijn luidt:
„1.      In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)      ‚gereglementeerd beroep’: een beroepswerkzaamheid of een geheel van beroepswerkzaamheden waartoe de toegang of waarvan de uitoefening of één van de wijzen van uitoefening krachtens wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen direct of indirect afhankelijk wordt gesteld van het bezit van bepaalde beroepskwalificaties; [...]
b)      ‚beroepskwalificaties’: kwalificaties die worden gestaafd door een opleidingstitel, een bekwaamheidsattest zoals bedoeld in artikel 11, onder a), i), en/of beroepservaring;
c)      ‚opleidingstitel’: een diploma, certificaat of andere titel die door een volgens de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van een lidstaat aangewezen autoriteit is afgegeven  ter afsluiting van een overwegend in de Gemeenschap gevolgde beroepsopleiding. Wanneer de eerste zin niet van toepassing is, wordt de in lid 3 bedoelde opleidingstitel met een opleidingstitel gelijkgesteld;
[...]
e)      ‚gereglementeerde opleiding’: elke opleiding die specifiek op de uitoefening van een bepaald beroep gericht is en die uit een studiecyclus bestaat die eventueel met een beroepsopleiding, een beroepsstage of praktijkervaring wordt aangevuld.
De structuur en het niveau van de beroepsopleiding, de beroepsstage of de praktijkervaring worden in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de betrokken lidstaat vastgesteld of door een daartoe aangewezen autoriteit gecontroleerd of erkend;
f)      ‚beroepservaring’: de daadwerkelijke en geoorloofde uitoefening van het betrokken beroep in een lidstaat;
[...]
3.      Met een opleidingstitel wordt gelijkgesteld elke in een derde land afgegeven opleidingstitel, wanneer de houder ervan in het betrokken beroep een beroepservaring van drie jaar heeft op het grondgebied van de lidstaat die de betrokken opleidingstitel overeenkomstig artikel 2, lid 2, heeft erkend en indien die lidstaat deze beroepservaring bevestigt.”
Artikel 4 van richtlijn 2005/36 heeft als opschrift „Gevolgen van de erkenning” en bepaalt:
„1.      Erkenning van de beroepskwalificaties door de ontvangende lidstaat geeft de begunstigden in deze lidstaat toegang tot hetzelfde beroep als dat waarvoor zij in de lidstaat van oorsprong de kwalificaties bezitten en stelt hen in staat dit beroep uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen van de ontvangende lidstaat gelden.
2.      Voor de toepassing van deze richtlijn is het beroep dat de aanvrager in de ontvangende lidstaat wenst uit te oefenen hetzelfde als dat waarvoor hij in de lidstaat van oorsprong de kwalificaties bezit, indien hieronder vergelijkbare werkzaamheden vallen.
[...]”
Artikel 13 van deze richtlijn, „Voorwaarden inzake erkenning”, bepaalt:
„1.      Wanneer in een ontvangende lidstaat de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep afhankelijk wordt gesteld van het bezit van bepaalde beroepskwalificaties, staat de bevoegde autoriteit van deze lidstaat onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen gelden de toegang tot en uitoefening van dit beroep toe aan aanvragers die in het bezit zijn van een bekwaamheidsattest of een opleidingstitel zoals bedoeld in artikel 11 dat/die in een andere lidstaat verplicht wordt gesteld voor de toegang tot of de uitoefening van dat beroep op zijn grondgebied.
De bekwaamheidsattesten of opleidingstitels moeten worden afgegeven door een bevoegde autoriteit in een lidstaat die overeenkomstig de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van die lidstaat is aangewezen.
2.      De in lid 1 omschreven toegang tot en uitoefening van een beroep wordt eveneens toegestaan aan aanvragers die het beroep in kwestie tijdens de voorafgaande tien jaar op voltijdse basis gedurende een jaar of gedurende een daarmee in zijn totaliteit overeenkomende periode op deeltijdbasis hebben uitgeoefend in een andere lidstaat waar dat beroep niet is gereglementeerd, en die beschikken over een of meer bekwaamheidsattesten of opleidingstitels [...] die zijn afgegeven door een andere lidstaat die dat beroep niet reglementeert.
De bekwaamheidsattesten en opleidingstitels moeten aan de volgende voorwaarden voldoen:
a)      zij moeten afgegeven worden door een bevoegde autoriteit in een lidstaat die overeenkomstig de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van die lidstaat is aangewezen;
b)      zij moeten aantonen dat de houder op de uitoefening van het betrokken beroep is voorbereid.
De in de eerste alinea bedoelde beroepservaring van een jaar kan echter niet worden geëist wanneer de aanvrager met de opleidingstitel(s) waarover hij beschikt kan aantonen dat hij een gereglementeerde opleiding heeft afgesloten.
[...]”
Artikel 59, lid 1, van die richtlijn bepaalt:
„1.      De lidstaten stellen de [Europese] Commissie uiterlijk op 18 januari 2016 in kennis van een lijst van de bestaande gereglementeerde beroepen, met vermelding van de activiteiten die onder elk beroep vallen, en een lijst van de gereglementeerde opleidingen en de opleidingen met een bijzondere structuur als bedoeld in artikel 11, onder c), ii), op hun grondgebied. Elke wijziging in die lijsten wordt onverwijld meegedeeld aan de Commissie. De Commissie ontwikkelt en onderhoudt een voor het publiek toegankelijke databank met gereglementeerde beroepen, inclusief een algemene omschrijving van de activiteiten die onder elk beroep vallen.”

Fins recht
Volgens § 1, eerste alinea, van de laki ammattipätevyyden tunnustamisesta (1384/2015) (Finse wet nr. 1384/2015 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties) regelt deze wet de erkenning van beroepskwalificaties en de vrijheid van dienstverrichting overeenkomstig richtlijn 2005/36. In § 6 van deze wet wordt verduidelijkt welke voorwaarden voor deze erkenning gelden.

Ests recht
De kwalificatievereisten voor kleuterleiders zijn in Estland neergelegd in de haridusministri 26. augusti 2002. aasta määrus „Koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuded” (RTL 2002, 96, 1486; RT I, 03.09.2013, 36) (regeling van de minister van Onderwijs van 26 augustus 2002 inzake de kwalificatievereisten voor kleuterleiders; hierna: „regeling kwalificatievereisten kleuterleiders”).
In § 1, lid 1, van deze regeling is het volgende bepaald:
„De werkgever beoordeelt of de werknemer geschikt is voor de functie en of is voldaan aan de in deze regeling vastgestelde kwalificatievereisten. [...]”
Krachtens § 18 van deze regeling zijn de kwalificatievereisten voor kleuterleiders dat zij een hogeronderwijsdiploma hebben en over pedagogische vaardigheden beschikken. In § 37 van deze regeling is bepaald dat de kwalificatievereisten niet van toepassing zijn op personen die vóór 1 september 2013 als kleuterleider hebben gewerkt en die, op grond van de vóór die datum geldende bepalingen van deze regeling kwalificatievereisten kleuterleiders, gekwalificeerd zijn of worden geacht naar behoren gekwalificeerd te zijn voor een soortgelijke functie.
Na de toetreding van de Republiek Estland tot de Europese Unie op 1 mei 2004 is in de Vabariigi Valitsuse 6. juuni 2005. a määrus nr 120 „Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 20. augustit 1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus” (RT I 2005, 32, 241; RT I, 28.07.2020, 6)  (regeling nr. 120 van de regering van 6 juni 2005 inzake de overeenstemming tussen diploma’s van de Republiek Estland en diploma’s die vóór 20 augustus 1991 door de voormalige USSR zijn afgegeven) de overeenstemming vastgesteld tussen kwalificaties die door de voormalige Unie van Socialistische Sovjetrepublieken zijn erkend en vóór 20 augustus 1991 zijn afgegeven, en de algemene en hogere onderwijsniveaus in het onderwijsstelsel van de Republiek Estland.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen
A heeft bij het onderwijsagentschap een aanvraag ingediend tot erkenning van zijn beroepskwalificatie als kleuterleider op basis van de volgende documenten:
–        een certificaat waaruit blijkt dat hij in 1980 in de Socialistische Sovjetrepubliek Estland een diploma „Koolieelsete lasteasutuste kasvataja” (opvoeding van jonge kinderen) heeft behaald;
–        een certificaat waaruit blijkt dat hij in 2006 een diploma „Rakenduskõrghariduse tasemele vastava hotellimajanduse eriala õppekava” (gespecialiseerd programma voor hotelmanagement op hogeronderwijsniveau) heeft behaald;
–        een certificaat waaruit blijkt dat hij in 2013 een diploma „Ärijuhtimise magistri kraad – Turismiettevõtlus ja teeninduse juhtimine” (Master of Business Administration – toerisme en dienstenmanagement) heeft behaald, en
–        een document met het opschrift „Kutsetunnistus ‚toond petaja, tase 6’” (beroepscertificaat „leraar, niveau 6”), dat in 2017 is afgegeven door de Estse vereniging van leraren.
Voorts staat vast dat A tussen 1980 en 1984 in de Socialistische Sovjetrepubliek Estland werkzaam is geweest als kleuterleider, en vervolgens in 2016 en 2017 die functie in een particuliere crèche in Finland opnieuw vervulde.
Bij besluit van 8 maart 2018 heeft het onderwijsagentschap de aanvraag van A afgewezen.
Bij beslissing van 18 april 2019 heeft de Helsingin hallinto-oikeus (bestuursrechter Helsinki, Finland) het beroep van A tegen het besluit van het onderwijsagentschap verworpen. Die rechter was van oordeel dat de kwalificaties en beroepservaring van A niet voldeden aan de in wet nr. 1384/2015 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties gestelde voorwaarden voor de erkenning van een beroepskwalificatie.
A heeft bij de verwijzende rechter, de Korkein hallinto-oikeus (hoogste bestuursrechter, Finland) hoger beroep ingesteld tegen dit vonnis.
In de eerste plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of het beroep van kleuterleider in Estland een „gereglementeerd beroep” is in de zin van richtlijn 2005/36.
Hij merkt op dat er verschillende aanwijzingen zijn dat dit beroep in Estland wel degelijk een gereglementeerd beroep is. Kleuterleiders moeten immers voldoen aan bekwaamheidseisen die worden genoemd in de regeling kwalificatievereisten kleuterleiders: ze moeten een hogeronderwijsdiploma hebben en over pedagogische vaardigheden beschikken. Deze laatste vaardigheden kunnen worden aangetoond met een certificaat dat op verzoek wordt afgegeven door de Estse vereniging van leraren op basis van het dossier van de aanvrager en na een gesprek.
De verwijzende rechter merkt tevens op dat de Republiek Estland het beroep van kleuterleider heeft laten opnemen in een bij de Commissie ingestelde databank van gereglementeerde beroepen.
Op grond van andere gegevens betwijfelt de verwijzende rechter evenwel of het beroep van kleuterleider in Estland een gereglementeerd beroep is.
Hij merkt op dat het in punt 21 van het onderhavige arrest genoemde hogeronderwijsdiploma volgens de Estse regeling, anders dan in het Finse recht is bepaald, geen diploma op het gebied van jonge kinderen hoeft te zijn.
Bovendien merkt hij op dat de werkgever die een dergelijke kleuterleider aanwerft, over een discretionaire bevoegdheid beschikt om te beoordelen of een sollicitant voor deze functie voldoet aan de voorwaarden van de regeling kwalificatievereisten kleuterleiders. In het bijzonder is het certificaat betreffende de pedagogische vaardigheden facultatief en is het voor de werkgever niet bindend. Deze werkgever beoordeelt zelfstandig of de kandidaat over de vereiste pedagogische vaardigheden beschikt.
Volgens de verwijzende rechter zouden twee verschillende werkgevers dan ook de pedagogische vaardigheden van eenzelfde sollicitant verschillend kunnen beoordelen.
In die omstandigheden vraagt de verwijzende rechter zich af of de Estse regeling de uitoefening van het beroep van kleuterleider daadwerkelijk voorbehoudt aan personen die aan bepaalde voorwaarden voldoen en anderen verbiedt om dit beroep uit te oefenen.
In de tweede plaats heeft de verwijzende rechter, voor het geval het betrokken beroep in Estland als gereglementeerd moet worden beschouwd, twijfels over de vraag of het in punt 15 van dit arrest genoemde certificaat dat A in 2017 aan de Estse vereniging van leraren heeft verstrekt, kan worden beschouwd als een bekwaamheidsattest of een opleidingstitel in de zin van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2005/36, ook al is de daarin erkende beroepservaring opgedaan in een periode waarin de lidstaat van oorsprong een Socialistische Sovjetrepubliek was.
In de derde plaats betwijfelt de verwijzende rechter met betrekking tot het in 1980 door A in de Socialistische Sovjetrepubliek Estland verkregen diploma en de ervaring die hij daar tussen 1980 en 1984 heeft opgedaan, of dit diploma en die ervaring moeten worden beschouwd als een bewijs van de in een derde land verworven beroepskwalificaties in de zin van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2005/36, en of deze kwalificaties bijgevolg slechts kunnen worden erkend indien de betrokkene bovendien het bewijs levert van drie jaar beroepservaring in de lidstaat van oorsprong uit de periode nadat die lidstaat opnieuw onafhankelijk was geworden.
De verwijzende rechter merkt evenwel op dat een Estse wet van 2005 diploma’s die in de Socialistische Sovjetrepubliek Estland waren behaald, heeft gelijkgesteld met diploma’s die na de hernieuwde onafhankelijkheid van Estland in dit land waren behaald.
Daarop heeft de Korkein hallinto-oikeus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moet artikel 3, lid 1, onder a), van [richtlijn 2005/36] aldus worden uitgelegd dat een beroep als een gereglementeerd beroep moet worden aangemerkt wanneer enerzijds de bekwaamheidseisen voor dit beroep zijn vastgelegd in een door de minister van Onderwijs van een lidstaat vastgestelde regeling, de inhoud van de voor een kleuterleider vereiste pedagogische vaardigheden is geregeld in een beroepsnorm en deze lidstaat het beroep van kleuterleider heeft laten opnemen in de bij de Commissie ingestelde databank van gereglementeerde beroepen, maar anderzijds, volgens de bewoordingen van de regeling betreffende de bekwaamheidseisen van dat beroep, de werkgever over een beoordelingsmarge beschikt om te beoordelen of aan de bekwaamheidseisen is voldaan, in het bijzonder wat het vereiste van pedagogische vaardigheden betreft, en de aard van het bewijs van het bestaan van pedagogische vaardigheden noch in de betrokken regeling, noch in andere wetten, regelingen of bestuursrechtelijke bepalingen is geregeld?
2)      Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: kan een door de bevoegde autoriteit van de lidstaat van oorsprong afgegeven getuigschrift dat betrekking heeft op een beroepskwalificatie en voor de verkrijging waarvan werkervaring in het betrokken beroep vereist is, worden aangemerkt als een bekwaamheidsattest of een andere opleidingstitel in de zin van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2005/36, wanneer de beroepservaring waarop het verstrekken van het getuigschrift berust, stamt uit de lidstaat van oorsprong uit een tijd waarin deze lidstaat een Socialistische Sovjetrepubliek was, en uit de ontvangende lidstaat, maar niet uit de lidstaat van oorsprong uit de tijd na de hernieuwde onafhankelijkheid?
3)      Moet artikel 3, lid 3, van richtlijn 2005/36 aldus worden uitgelegd dat een beroepskwalificatie die is gebaseerd op een diploma dat is behaald aan een onderwijsinstelling op het geografische grondgebied van een lidstaat in een tijd waarin die lidstaat niet als onafhankelijke staat, maar als Socialistische Sovjetrepubliek bestond, alsmede op beroepservaring die op grond van dit diploma in de betrokken Socialistische Sovjetrepubliek is verworven vóór de hernieuwde onafhankelijkheid van de lidstaat, moet worden beschouwd als een in een derde land verworven beroepskwalificatie, zodat voor een beroep op deze beroepskwalificatie een aanvullende beroepservaring van drie jaar in de lidstaat van oorsprong uit de periode na de hernieuwde onafhankelijkheid van die lidstaat vereist is?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Inleidende opmerkingen
Zoals blijkt uit overweging 1 van richtlijn 2005/36, heeft deze richtlijn tot doel de erkenning van beroepskwalificaties te bevorderen teneinde de onderdanen van de lidstaten in staat te stellen om als werknemer of als zelfstandige een beroep uit te oefenen in een andere lidstaat dan die waar de beroepskwalificaties werden verworven, en aldus bij te dragen tot het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie.
Volgens de artikelen 1 en 2 ervan, is deze richtlijn slechts van toepassing indien het betrokken beroep in de ontvangende lidstaat gereglementeerd is.
In het onderhavige geval blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens dat het beroep van kleuterleider in Finland een gereglementeerd beroep is. Bijgevolg worden de toegang tot dit beroep in die lidstaat en de uitoefening ervan door onderdanen van een andere lidstaat geregeld door de bepalingen van richtlijn 2005/36.
Indien het betrokken beroep ook gereglementeerd is in de lidstaat van oorsprong, moet de ontvangende lidstaat krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2005/36, onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen gelden, de toegang tot en uitoefening van dit beroep toestaan aan onderdanen van andere lidstaten die in het bezit zijn van een bekwaamheidsattest of een opleidingstitel die in de lidstaat van oorsprong verplicht wordt gesteld.
Omgekeerd volgt uit artikel 13, lid 2, van richtlijn 2005/36 dat, indien het betrokken beroep in de lidstaat van oorsprong niet gereglementeerd is, de toegang tot dit beroep en de uitoefening ervan in de ontvangende lidstaat moeten worden toegestaan indien de aanvrager het beroep in kwestie tijdens de voorafgaande tien jaar op voltijdse basis gedurende een jaar, of gedurende een daarmee in zijn totaliteit overeenkomende periode op deeltijdbasis, heeft uitgeoefend in een andere lidstaat en hij beschikt over een of meer bekwaamheidsattesten of opleidingstitels die zijn afgegeven door de lidstaat van oorsprong. Artikel 13, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2005/36 bepaalt evenwel dat het vereiste inzake beroepservaring niet van toepassing is wanneer de aanvrager in het bezit is van een opleidingstitel die aantoont dat hij een gereglementeerde opleiding heeft afgesloten.
Bijgevolg moet het door A in de ontvangende lidstaat, te weten de Republiek Finland, ingediende verzoek om erkenning van zijn beroepskwalificaties als kleuterleider worden beoordeeld in het licht van de voorwaarden van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2005/36 indien dit beroep in de lidstaat van oorsprong, te weten de Republiek Estland, gereglementeerd is, en in het licht van de voorwaarden van artikel 13, lid 2, van richtlijn 2005/36, indien dit niet het geval is.

Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 3, lid 1, onder a), van richtlijn 2005/36 aldus moet worden uitgelegd dat een beroep waarvoor in de nationale regeling bekwaamheidseisen worden gesteld voor de toegang ertoe en de uitoefening ervan, maar aan de werkgevers een discretionaire bevoegdheid wordt gelaten om te beoordelen of aan deze eisen is voldaan, als een gereglementeerd beroep in de zin van deze bepaling moet worden beschouwd.
Volgens artikel 3, lid 1, onder a), van richtlijn 2005/36 is een „gereglementeerd beroep” een „beroepswerkzaamheid of een geheel van beroepswerkzaamheden waartoe de toegang of waarvan de uitoefening of één van de wijzen van uitoefening krachtens wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen direct of indirect afhankelijk wordt gesteld van het bezit van bepaalde beroepskwalificaties”.
Bovendien volgt uit de vaste rechtspraak van het Hof dat een beroep moet worden aangemerkt als gereglementeerd in de zin van de richtlijnen 89/48 en 92/51 wanneer de toegang tot de beroepsactiviteit waaruit dit beroep bestaat, of de uitoefening hiervan, wordt geregeld door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen die een regeling inhouden die ertoe leidt dat deze beroepsactiviteit uitdrukkelijk wordt voorbehouden aan personen die aan bepaalde voorwaarden voldoen, en dat de toegang ertoe wordt verboden aan degenen die niet aan deze voorwaarden voldoen (arresten van 1 februari 1996, Aranitis, C‑164/94, EU:C:1996:23, punt 19, en 8 mei 2008, Commissie/Spanje, C‑39/07, EU:C:2008:265, punt 33). Gelet op de definities in de richtlijnen 89/48 en 92/51 en rekening houdend met overweging 14 van richtlijn 2005/36, is deze rechtspraak naar analogie van toepassing op het begrip „gereglementeerd beroep” in de zin van deze richtlijn.
In het onderhavige geval moet worden vastgesteld dat in artikel 1, lid 1, van de regeling kwalificatievereisten kleuterleiders is bepaald dat „[d]e werkgever beoordeelt of de werknemer geschikt is voor de functie en of is voldaan aan de in deze regeling vastgestelde kwalificatievereisten”.
Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt en zonder dat dit door de Estse regering is weersproken, verleent artikel 1, lid 1, van die verordening de werkgever een discretionaire bevoegdheid om te beoordelen of is voldaan aan de bekwaamheidseisen die gelden voor toegang tot het beroep van kleuterleider en in het bijzonder het vereiste inzake pedagogische vaardigheden, zodat twee verschillende werkgevers op grond van die bepaling tot een verschillend oordeel kunnen komen over de vraag of eenzelfde aanvrager aan die voorwaarden voldoet.
De Estse regering heeft inderdaad voor het Hof uiteengezet dat de werkgever, wanneer hem een door de Estse vereniging van leraren afgegeven certificaat wordt overgelegd, geen enkele reden heeft om te twijfelen aan de pedagogische vaardigheden van de kandidaat. Zoals de advocaat-generaal in punt 60 van zijn conclusie in herinnering heeft gebracht, heeft deze regering echter aangegeven dat de Estse wetgeving dienaangaande geen enkele regel bevat. Dit bevestigt dus de lezing van de verwijzende rechter van artikel 1, lid 1, van de regeling kwalificatievereisten kleuterleiders, waarin is bepaald dat de werkgever beoordeelt of aan de bekwaamheidseisen is voldaan.
Een dergelijke beoordelingsbevoegdheid moet worden onderscheiden van de bevoegdheid van de werkgever om een persoon die voldoet aan de bekwaamheidseisen voor toegang tot het betrokken beroep al dan niet aan te werven en om te kiezen tussen twee kandidaten die aan deze eisen voldoen.
Een dergelijke beoordelingsbevoegdheid leidt tot een situatie waarin geen duidelijk onderscheid bestaat tussen personen die de door de nationale voorschriften vereiste beroepskwalificaties voor de uitoefening van het betrokken beroep bezitten en personen die deze niet bezitten.
In die omstandigheden waarborgt het Estse recht niet dat de toegang tot en de uitoefening van het betrokken beroep worden voorbehouden aan personen die over bepaalde beroepskwalificaties beschikken.
Bijgevolg blijkt het beroep van kleuterleider, zoals het in Estland is georganiseerd, niet te kunnen worden gekwalificeerd als een „gereglementeerd beroep” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van richtlijn 2005/36.
Aan deze beoordeling wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat de Republiek Estland het beroep van kleuterleider als „gereglementeerd” beschouwt, dat zij dit beroep heeft opgenomen in de aan de Commissie meegedeelde lijst van bestaande gereglementeerde beroepen en dat dit beroep wordt vermeld in de databank van gereglementeerde beroepen die de Commissie overeenkomstig artikel 59 van richtlijn 2005/36 bijhoudt.
Ten eerste verwijst de definitie van het begrip „gereglementeerd beroep” in artikel 3, lid 1, onder a), van richtlijn 2005/36 immers niet naar het recht van de lidstaten. Daarom valt dit begrip in de zin van de richtlijn uitsluitend onder het Unierecht (arrest van 21 september 2017, Malta Dental Technologists Association en Reynaud, C‑125/16, EU:C:2017:707, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het beroep van kleuterleider kan dus niet enkel op grond van het feit dat de Republiek Estland dit beroep als „gereglementeerd” beschouwt en het heeft opgenomen in de lijst van bestaande gereglementeerde beroepen die zij aan de Commissie heeft meegedeeld, worden aangemerkt als „gereglementeerd beroep” in de zin van richtlijn 2005/36.
Ten tweede verwijst artikel 3, lid 1, onder a), van richtlijn 2005/36, zoals de advocaat-generaal in punt 45 van zijn conclusie heeft opgemerkt, evenmin naar de inhoud van de in punt 48 van dit arrest vermelde databank, die de Commissie bijhoudt. Die databank heeft dus slechts een indicatieve waarde.
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, onder a), van richtlijn 2005/36 aldus moet worden uitgelegd dat een beroep waarvoor in de nationale regeling bekwaamheidseisen worden gesteld voor de toegang ertoe en de uitoefening ervan, maar in die regeling aan de werkgevers een discretionaire bevoegdheid wordt gelaten om te beoordelen of aan deze eisen is voldaan, niet als een „gereglementeerd beroep” in de zin van deze bepaling wordt beschouwd.

Tweede vraag
De tweede vraag is uitdrukkelijk gesteld voor het geval dat het betrokken beroep in de lidstaat van oorsprong gereglementeerd is in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van richtlijn 2005/36, en het antwoord op de eerste vraag dus bevestigend luidt. Gelet op het ontkennende antwoord op de eerste vraag, hoeft de tweede vraag dus niet te worden beantwoord.

Derde vraag
De derde vraag is gesteld voor het geval dat het betrokken beroep in de lidstaat van oorsprong niet gereglementeerd is.
Zoals in herinnering is gebracht in punt 36 van dit arrest, volgt in dat geval uit artikel 13, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2005/36 dat de toegang tot dit beroep en de uitoefening ervan in de ontvangende lidstaat moeten worden toegestaan indien de aanvrager het beroep in kwestie tijdens de voorafgaande tien jaar op voltijdse basis gedurende een jaar, of gedurende een daarmee in zijn totaliteit overeenkomende periode op deeltijdbasis, heeft uitgeoefend in een andere lidstaat en hij beschikt over een of meer bekwaamheidsattesten of opleidingstitels die zijn afgegeven door de lidstaat van oorsprong. Artikel 13, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2005/36 bepaalt evenwel dat niet aan de voorwaarde inzake de beroepservaring van één jaar in een andere lidstaat gedurende de laatste tien jaar hoeft te worden voldaan, wanneer de aanvrager met de opleidingstitel(s) waarover hij beschikt, kan aantonen dat hij een gereglementeerde opleiding heeft afgesloten.
In het onderhavige geval heeft A, anders dan volgens artikel 13, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2005/36 vereist is, in de tien jaar voorafgaand aan zijn verzoek het beroep van kleuterleider niet uitgeoefend in een andere lidstaat dan de ontvangende lidstaat.
In deze omstandigheden vraagt de verwijzende rechter zich af of het door A in 1980 in de Socialistische Sovjetrepubliek Estland behaalde diploma op het gebied van opvoeding van jonge kinderen kan worden beschouwd als een opleidingstitel waarmee kan worden aangetoond dat een gereglementeerde opleiding is afgesloten in de zin van artikel 13, lid 2, derde alinea, van deze richtlijn.
Immers wordt volgens artikel 3, lid 3, van richtlijn 2005/36 „[m]et een opleidingstitel [...] gelijkgesteld elke in een derde land afgegeven opleidingstitel, wanneer de houder ervan in het betrokken beroep een beroepservaring van drie jaar heeft op het grondgebied van de lidstaat die de betrokken opleidingstitel overeenkomstig artikel 2, lid 2, heeft erkend en indien die lidstaat deze beroepservaring bevestigt”.
Hieruit volgt dat moet worden vastgesteld dat de verwijzende rechter met zijn derde vraag in essentie wenst te vernemen of artikel 3, lid 3, van richtlijn 2005/36 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling van toepassing is ingeval de in de ontvangende lidstaat voorgelegde opleidingstitel is behaald op het grondgebied van een andere lidstaat in een tijd waarin die lidstaat niet als onafhankelijke staat, maar als Socialistische Sovjetrepubliek bestond, en deze opleidingstitel door deze lidstaat is gelijkgesteld met een opleidingstitel die daar na de hernieuwde onafhankelijkheid van die lidstaat is afgegeven.
Uit de bewoordingen van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2005/36 blijkt dat deze bepaling betrekking heeft op elke in een derde land afgegeven opleidingstitel die door een lidstaat overeenkomstig artikel 2, lid 2, van deze richtlijn is erkend.
Opgemerkt moet echter worden dat het door A in 1980 in de Socialistische Sovjetrepubliek Estland behaalde diploma niet kan worden aangemerkt als een diploma dat is afgegeven door een derde land in de zin van deze bepaling.
Zoals blijkt uit de door de verwijzende rechter aan het Hof verstrekte toelichtingen, is dit diploma door de Republiek Estland na haar hernieuwde onafhankelijkheid en na haar toetreding tot de Unie, krachtens regeling nr. 120 van de regering van 6 juni 2005 inzake de overeenstemming tussen diploma’s van de Republiek Estland en diploma’s die vóór 20 augustus 1991 door de voormalige USSR zijn afgegeven, immers gelijkgesteld met een diploma dat in de Republiek Estland is behaald nadat die lidstaat opnieuw onafhankelijk was geworden.
Bijgevolg moet dit diploma, in tegenstelling tot hetgeen is bepaald in artikel 3, lid 3, van richtlijn 2005/36, worden aangemerkt als een opleidingstitel die door een lidstaat en niet door een derde land is afgegeven.
Hieruit volgt dat artikel 3, lid 3, van richtlijn 2005/36 in omstandigheden als die van het hoofdgeding niet van toepassing is.
Uit een en ander volgt dat artikel 3, lid 3, van richtlijn 2005/36 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling niet van toepassing is ingeval de in de ontvangende lidstaat voorgelegde opleidingstitel is behaald op het grondgebied van een andere lidstaat in een tijd waarin die lidstaat niet als onafhankelijke staat, maar als Socialistische Sovjetrepubliek bestond, en deze opleidingstitel door deze lidstaat is gelijkgesteld met een opleidingstitel die daar na de hernieuwde onafhankelijkheid van die lidstaat is afgegeven. Een dergelijke opleidingstitel moet worden geacht te zijn behaald in een lidstaat en niet in een derde land.
Gelet op de antwoorden in de punten 52 en 65 van dit arrest, waaruit volgt dat het verzoek om erkenning van beroepskwalificaties niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2005/36 valt, moet hieraan worden toegevoegd dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 90 tot en met 93 van zijn conclusie heeft verduidelijkt, de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst de situatie van A, overeenkomstig de rechtspraak van het Hof, moeten toetsen aan de artikelen 45 en 49 VWEU [zie in die zin arrest van 3 maart 2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Medische basisopleiding), C‑634/20, EU:C:2022:149, punten 38‑46 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
1)
Artikel 3, lid 1, onder a), van richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/55/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 november 2013,
moet aldus worden uitgelegd dat
een beroep waarvoor in de nationale regeling bekwaamheidseisen worden gesteld voor de toegang ertoe en de uitoefening ervan, maar in die regeling aan de werkgevers een discretionaire bevoegdheid wordt gelaten om te beoordelen of aan deze eisen is voldaan, niet als een „gereglementeerd beroep” in de zin van deze bepaling wordt beschouwd.
2)
Artikel 3, lid 3, van richtlijn 2005/36, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/55,
moet aldus worden uitgelegd dat
deze bepaling niet van toepassing is ingeval de in de ontvangende lidstaat voorgelegde opleidingstitel is behaald op het grondgebied van een andere lidstaat in een tijd waarin die lidstaat niet als onafhankelijke staat, maar als Socialistische Sovjetrepubliek bestond, en deze opleidingstitel door deze lidstaat is gelijkgesteld met een opleidingstitel die daar na de hernieuwde onafhankelijkheid van die lidstaat is afgegeven. Een dergelijke opleidingstitel moet worden geacht te zijn behaald in een lidstaat en niet in een derde land.
ondertekeningen
*
Procestaal: Fins.