CELEX: 62020CJ0271
Ennakkoratkaisupyyntö
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä
Maksutta jaettavien päästöoikeuksien järjestelmä
Päätös 2011/278/EU
3 artiklan d alakohta
Polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa
Polton ja polttoaineen käsitteet
Primäärikuparin tuotanto liekkisulatuksella
Päästöoikeuksien hakeminen
Haetut päästöoikeudet, joita ei vielä ole jaettu päästökauppakauden päättyessä
Mahdollisuus myöntää nämä päästöoikeudet seuraavan päästökauppakauden aikana kyseisen ajankohdan jälkeen annetun tuomioistuinratkaisun täytäntöön panemiseksi

Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhtäältä päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti 27.4.2011 annetun komission päätöksen 2011/278/EU (
EUVL 2011, L 130, s. 1
) 3 artiklan d alakohdan ja toisaalta kyseisen päätöksen mukaisen kolmannen päästökauppakauden (2013–2020) ajallisen soveltamisalan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Aurubis AG ja Saksan liittotasavalta, jota edustaa Umweltbundesamt, Deutsche Emissionshandelsstelle (liittovaltion ympäristövirasto, päästökauppaviranomainen, Saksa; jäljempänä DEHSt), ja joka koskee Aurubisille primäärikuparin tuotantotoimintaa varten maksutta jaettavia kasvihuonekaasujen päästöoikeuksia (jäljempänä päästöoikeudet).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2003/87
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/87/EY (
EUVL 2003, L 275, s. 32
), sellaisena kuin sitä sovellettiin annettaessa päätös 2011/278 ja sovelletaan ensimmäisen kysymyksen tarkastelemiseksi, sisältää muutoksia, jotka on tehty direktiivin 2003/87 muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi 23.4.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/29/EY (
EUVL 2009, L 140, s. 63
) (jäljempänä direktiivi 2003/87).
Direktiiviä 2003/87 on muutettu myöhemmin esimerkiksi markkinavakausvarannon perustamisesta unionin kasvihuonekaasupäästöjen kauppajärjestelmään, sen toiminnasta sekä direktiivin 2003/87 muuttamisesta 6.10.2015 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksellä (EU) 2015/1814 (
EUVL 2015, L 264, s. 1
) ja direktiivin 2003/87 muuttamisesta kustannustehokkaiden päästövähennysten ja vähähiilisyyttä edistävien investointien edistämiseksi sekä päätöksen 2015/1814 muuttamisesta 14.3.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2018/410 (
EUVL 2018, L 76, s. 3
). Direktiivin 2003/87 10 artiklan 1 kohta, 10 a artiklan 5 ja 7 kohta sekä 13 artikla, sellaisina kuin niitä sovelletaan direktiivin 2018/410 antamisen jälkeen, ovat merkityksellisiä toisen kysymyksen tarkastelun kannalta. Direktiivin 2003/87 muiden säännösten sanamuoto, sellaisena kuin se esitetään jäljempänä, oli jo voimassa päätöksen 2011/278 antamishetkellä ja on edelleen voimassa tällä hetkellä.
Direktiivin 2003/87 1 artiklan, jonka otsikko on ”Kohde”, ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä perustetaan kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä – – kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti.”
Kyseisen direktiivin 2 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan liitteessä I luetelluista toiminnoista aiheutuviin päästöihin ja liitteessä II lueteltuihin kasvihuonekaasuihin.”
Saman direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
t)
’poltolla’ polttoaineiden hapetusta riippumatta tavasta, jolla tällä prosessilla tuotettua lämpöä, sähköä tai mekaanista energiaa käytetään, ja muuta tähän välittömästi liittyvää toimintaa, mukaan luettuna savukaasun puhdistus;
– –”
Kyseisen direktiivin 10 artiklan, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien huutokauppa”, 1 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2018/410, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on vuodesta 2019 alkaen huutokaupattava kaikki päästöoikeudet, joita ei jaeta maksutta tämän direktiivin 10 a ja 10 c artiklan mukaisesti ja joita ei lisätä [päätöksellä 2015/1814] perustettuun markkinavakausvarantoon – – tai [joita ei mitätöidä] – –
– –”
Kyseisen direktiivin 10 a artiklan, jonka otsikko on ”Yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevat unionin laajuiset siirtymäsäännökset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”– –
[Euroopan komission toteuttamilla päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakoa koskevilla yhdenmukaistetuilla] toimenpiteillä on siinä määrin kuin se on toteutettavissa määriteltävä unionin laajuiset ennakolta asetetut vertailuarvot sen varmistamiseksi, että oikeudet jaetaan tavalla, joka tarjoaa kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen ja energiatehokkaisiin tekniikkoihin liittyviä kannustimia, ja siten, että otetaan huomioon tehokkaimmat tekniikat – –
– –”
Lisäksi kyseisen 10 a artiklan 5 ja 7 kohdassa, sellaisina kuin ne ovat muutettuina direktiivillä 2018/410, säädetään seuraavaa:
”5.   Jotta noudatetaan 10 artiklassa määritettyä huutokaupattavien päästöoikeuksien osuutta, kunakin vuonna, jona maksutta jaettavien päästöoikeuksien yhteenlaskettu määrä ei saavuta huutokaupattavaa osuutta noudattavaa enimmäismäärää, jäljellä olevat päästöoikeudet kyseiseen määrään saakka on käytettävä estämään tai rajoittamaan maksutta jaettavien päästöoikeuksien vähennystä, jotta noudatetaan huutokaupattavaa osuutta myöhempinä vuosina. Jos kuitenkin saavutetaan enimmäismäärä, maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrää on mukautettava vastaavasti. – –
– –
7.   Tämän artiklan 5 kohdassa tarkoitetusta enimmäismäärästä saadut päästöoikeudet, joita ei ole jaettu maksutta viimeistään vuonna 2020, varataan uusille osallistujille, samoin kuin 200 miljoonaa päästöoikeutta, jotka on siirretty markkinavakausvarantoon päätöksen [2015/1814] 1 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Varatuista päästöoikeuksista enintään 200 miljoonaa on palautettava markkinavakausvarantoon kauden 2021–2030 päättyessä, jos niitä ei ole jaettu kyseiselle kaudelle. Vuodesta 2021 alkaen päästöoikeudet, joita ei ole jaettu laitoksille 19 ja 20 kohdan mukaisesti, lisätään tämän kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesti varattujen päästöoikeuksien määrään. – –”
Direktiivin 2003/87 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien voimassaolo”, säädetään, sellaisena kuin kyseinen artikla on muutettuna direktiivillä 2018/410, seuraavaa:
”Päästöoikeudet, jotka myönnetään 1 päivästä tammikuuta 2013 alkaen, ovat voimassa rajoittamattoman ajan. Päästöoikeuksissa, jotka myönnetään 1 päivästä tammikuuta 2021 alkaen, on oltava maininta siitä, minä kymmenvuotiskautena 1 päivästä tammikuuta 2021 alkaen ne myönnettiin, ja niiden on oltava voimassa kyseisen kauden ensimmäisestä vuodesta alkaen syntyneiden päästöjen osalta.”
Direktiivin 2003/87 19 artiklan, jonka otsikko on ”Rekisterit”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Päästöoikeudet, jotka myönnetään 1 päivästä tammikuuta 2012 alkaen, merkitään unionin rekisteriin sellaisten prosessien suorittamiseksi, jotka liittyvät jäsenvaltioissa avattujen päästöoikeustilien ylläpitoon sekä – – päästöoikeuksien jakamiseen, palauttamiseen ja mitätöimiseen.”
Kyseisen direktiivin 20 artiklan, jonka otsikko on ”Keskusvalvoja”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Komissio nimeää keskusvalvojan, joka pitää riippumatonta tapahtumakirjaa päästöoikeuksien myöntämisestä, siirtämisestä ja mitätöimisestä.”
Kyseisen direktiivin liite I sisältää taulukon niiden toimintojen luokista, joihin kyseistä direktiiviä sovelletaan. Niihin kuuluu ”Muiden kuin rautametallien tuotanto tai jalostus, mukaan luettuina seokset, puhdistus, valu ja niin edelleen, polttoyksiköissä, joiden nimellinen kokonaislämpöteho (mukaan lukien pelkistiminä käytetyt polttoaineet) on yli 20 [megawattia (MW)]”.
Saman direktiivin liitteessä II luetellaan tarkoitetut kasvihuonekaasut. Siinä mainitaan muun muassa hiilidioksidi (CO
).
Direktiivi 2009/29
Direktiivin 2009/29 johdanto-osan 37 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Sen selventämiseksi, että direktiivi [2003/87] kattaa kaikenlaiset kattilat, polttimet, turbiinit, lämmittimet, polttouunit, polttolaitokset, kalsinointiuunit, prosessiuunit, uunit, kuivaamot, moottorit, polttokennot, kemialliseen kiertoon perustuvat polttoyksiköt, soihdut sekä termisen tai katalyyttisen jälkipolton, olisi siihen lisättävä polttoa koskeva määritelmä.”
Päätös 2011/278
Direktiivin 2011/278 johdanto-osan 1, 12 ja 18 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)
Direktiivin [2003/87] 10 a artiklassa säädetään, että päästöoikeuksien jakamista maksutta koskevilla [unionin] laajuisilla ja täysin yhdenmukaistetuilla täytäntöönpanotoimenpiteillä on siinä määrin kuin se on toteutettavissa määriteltävä ennakolta asetetut vertailuarvot sen varmistamiseksi, että päästöoikeudet jaetaan maksutta tavalla, joka tarjoaa kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen ja energiatehokkaisiin tekniikkoihin liittyviä kannustimia, ja siten, että otetaan huomioon tehokkaimmat tekniikat, korvaavat ratkaisut, vaihtoehtoiset tuotantomenetelmät, tehokas yhteistuotanto, jätekaasujen energian tehokas talteenotto, biomassan käyttö sekä hiilidioksidin talteenotto ja varastointi, jos tällaisia laitoksia on käytettävissä, ja ettei jaolla kannusteta päästöjen lisäämiseen. Jotta markkinat voisivat toimia asianmukaisesti, päästöoikeuksien jakamisesta on päätettävä ennen päästökauppakauden alkua.
– –
(12)
Kun tuotteen vertailuarvoa ei voitu määrittää, mutta kasvihuonekaasuja, joille voidaan jakaa maksuttomia päästöoikeuksia, kuitenkin syntyy, kyseiset päästöoikeudet pitäisi jakaa yleisten tarkkailumenetelmien (fallback-menetelmien) pohjalta. Kasvihuonekaasupäästöjen vähennysten ja energiansäästöjen maksimoimiseksi on kehitetty kolme tarkkailumenetelmää, joita voidaan soveltaa tietyssä järjestyksessä ainakin joihinkin osiin kyseisistä tuotantoprosesseista. Lämmön vertailuarvoa sovelletaan lämmön kulutuksen prosesseihin, joissa käytetään mitattavissa olevaa lämmönsiirtäjää. Polttoaineen vertailuarvoa käytetään, kun prosessissa kulutetaan ei-mitattavissa olevaa lämpöä. – – Prosessipäästöjen tapauksessa päästöoikeudet pitäisi jakaa historiallisten päästöjen pohjalta. – –
– –
(18)
Kilpailun vääristymisen välttämiseksi ja hiilimarkkinoiden asianmukaisen toiminnan takaamiseksi jäsenvaltioiden pitäisi varmistaa, että määritettäessä yksittäisille laitoksille jaettavia päästöoikeuksia ei esiinny päällekkäisyyksiä eikä kaksinkertaista laskentaa. Tässä yhteydessä jäsenvaltioiden pitäisi kiinnittää erityistä huomiota tapauksiin, joissa vertailuarvon piiriin kuuluvaa tuotetta tuotetaan useammassa kuin yhdessä laitoksessa, samassa laitoksessa tuotetaan useampaa kuin yhtä vertailuarvon piiriin kuuluvaa tuotetta tai välituotteita vaihdetaan laitosten rajojen yli.”
Kyseisen päätöksen 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä päätöksessä tarkoitetaan:
– –
b)
’tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvalla laitoksen osalla’ panoksia, tuotoksia ja niihin liittyviä päästöjä, jotka liittyvät sellaisen tuotteen tuotantoon, jolle on asetettu vertailuarvo liitteessä I;
c)
’lämmön vertailuarvon piiriin kuuluvalla laitoksen osalla’ tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvaan laitoksen osaan kuulumattomia panoksia, tuotoksia ja niihin liittyviä päästöjä, jotka liittyvät mitattavissa olevan lämmön tuotantoon tai sen tuontiin unionin järjestelmään kuuluvasta laitoksesta tai muusta yksiköstä tai molempiin, kun tämä lämpö
–
käytetään laitoksen rajojen sisällä tuotteiden tuotantoon, mekaanisen energian tuotantoon, ei kuitenkaan sähkön tuotantoon tarkoitetun mekaanisen energian tuotantoon, tai lämmitykseen tai jäähdytykseen, lukuun ottamatta kulutusta sähköntuotantoa varten, tai
–
viedään laitokseen tai muuhun yksikköön, joka ei kuulu unionin järjestelmään, lukuun ottamatta vientiä sähköntuotantoa varten;
d)
’polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvalla laitoksen osalla’ tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvaan laitoksen osaan kuulumattomia panoksia, tuotoksia ja niihin liittyviä päästöjä, jotka liittyvät ei-mitattavissa olevan lämmön polttoainetta polttamalla tapahtuvaan tuotantoon, kun tämä lämpö käytetään tuotteiden tuotantoon tai mekaanisen energiantuotantoon, ei kuitenkaan sähkön tuotantoon tarkoitetun mekaanisen energian tuotantoon, lämmitykseen tai jäähdytykseen, lukuun ottamatta kulutusta sähköntuotantoa varten, turvasoihdutus mukaan luettuna;
e)
’mitattavissa olevalla lämmöllä’ nettolämpövirtaa, joka kuljetetaan pitkin määritettävissä olevia putkia tai putkistoja käyttäen lämmönsiirtoainetta, erityisesti esimerkiksi höyryä, kuumaa ilmaa, vettä, öljyä, nestemäistä metallia ja suoloja, niin että putkiin tai putkistoihin on asennettu tai voitaisiin asentaa lämpömittari;
– –
g)
’ei-mitattavissa olevalla lämmöllä’ kaikkea muuta lämpöä kuin mitattavissa olevaa lämpöä;
h)
’prosessipäästöjen piiriin kuuluvalla laitoksen osalla’ direktiivin [2003/87] liitteessä I lueteltuja kasvihuonekaasupäästöjä, lukuun ottamatta hiilidioksidia, jotka syntyvät liitteessä I mainitun tuotteen vertailuarvon järjestelmän rajojen ulkopuolella, tai hiilidioksidipäästöjä, jotka syntyvät liitteessä I mainitun tuotteen vertailuarvon järjestelmän rajojen ulkopuolella, jäljempänä luetelluista toimista, sekä päästöjä, jotka syntyvät epätäydellisesti hapettuneen hiilen poltosta seuraavista toimista, kun niiden tarkoituksena on mitattavissa oleva lämmön, ei-mitattavissa olevan lämmön tai sähkön tuotanto, edellyttäen, että tästä vähennetään päästöt, jotka olisivat syntyneet sellaisen maakaasun määrän poltosta, joka vastaa poltetun epätäydellisesti hapettuneen hiilen teknisesti käyttökelpoista energiapitoisuutta:
i)
metalliyhdisteiden pelkistäminen kemiallisesti tai elektrolyysin avulla malmeissa, rikasteissa tai sekundaarisissa raaka-aineissa;
ii)
epäpuhtauksien poistaminen metalleista ja metalliyhdisteistä;
iii)
karbonaattien lämpöhajoaminen; lukuun ottamatta savukaasujen puhdistusta;
iv)
kemialliset synteesit, joissa hiiltä sisältävä materiaali osallistuu reaktioon ja joissa pääasiallisena tarkoituksena on jokin muu kuin lämmön tuotanto;
v)
hiiltä sisältävien lisäaineiden tai raaka-aineiden käyttö muuta pääasiallista tarkoitusta kuin lämmön tuotantoa varten;
vi)
metallioksidien tai muiden oksidien, kuten silikonioksidien ja fosfaattien, kemiallinen tai elektrolyyttinen pelkistys;
– –”
Mainitun päätöksen 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Laitosten jakaminen osiin”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tämän päätöksen soveltamista varten jäsenvaltioiden on jaettava vaatimusten mukaisesti kukin laitos, joka voi saada päästöoikeuksia maksutta direktiivin [2003/87] 10 a artiklan nojalla, yhteen tai useampaan seuraavaan osaan:
a)
tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa;
b)
lämmön vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa;
c)
polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa;
d)
prosessipäästöjen piiriin kuuluva laitoksen osa.
Laitosten osien täytyy vastata mahdollisimman pitkälti laitoksen fyysisiä osia.
– –
2.   Kunkin laitoksen osan yhteenlasketut panokset, tuotokset ja päästöt eivät saa ylittää laitoksen panoksia, tuotoksia ja kokonaispäästöjä.”
Päätös 2011/278 kumottiin 1.1.2021 alkavin vaikutuksin päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten määrittämisestä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87 10 a artiklan mukaisesti 19.12.2018 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) 2019/331 (
EUVL 2019, L 59, s. 8
).
Kyseisen delegoidun asetuksen 27 artiklan mukaan tätä päätöstä sovelletaan kuitenkin edelleen päästöoikeuksiin, jotka liittyvät 1 päivää tammikuuta 2021 edeltävään kauteen.
Asetus (EU) N:o 389/2013
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston päätösten N:o 280/2004/EY ja N:o 406/2009/EY mukaisen unionin rekisterin perustamisesta ja komission asetusten (EU) N:o 920/2010 ja (EU) N:o 1193/2011 kumoamisesta 2.5.2013 annetun komission asetuksen (EU) N:o 389/2013 (
EUVL 2013, L 122, s. 1
) 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Unionin rekisteri”, säädettiin seuraavaa:
”1.   Perustetaan unionin rekisteri 1 päivänä tammikuuta 2013 alkavaa unionin päästökauppajärjestelmän päästökauppakautta ja sitä seuraavia päästökauppakausia varten.
2.   Unionin rekisteriä ja sen teknistä infrastruktuuria hoitaa ja ylläpitää keskusvalvoja.
3.   Jäsenvaltioiden on käytettävä unionin rekisteriä täyttääkseen direktiivin [2003/87] 19 artiklan – – mukaiset velvoitteensa ja varmistaakseen, että – – päästöoikeuksista – – pidetään tarkkaa kirjanpitoa.
– –”
Kyseisen asetuksen 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Euroopan unionin tapahtumaloki”, säädettiin seuraavaa:
”1.   Perustetaan Euroopan unionin tapahtumaloki (EUTL) standardoidun sähköisen tietokannan muodossa direktiivin [2003/87] 20 artiklan mukaisesti tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluvia tapahtumia varten. – –
2.   Keskusvalvojan on hoidettava ja ylläpidettävä EUTL:ää – –
– –”
Kyseisen asetuksen 16 artiklassa, jonka otsikko on ”Toiminnanharjoittajan päästöoikeustilien avaaminen unionin rekisterissä”, säädettiin seuraavaa:
”1.   Asianomaisen toimivaltaisen viranomaisen tai toiminnanharjoittajan on 20 työpäivän kuluessa kasvihuonekaasujen päästöluvan voimaantulosta toimitettava asianomaiselle kansalliselle valvojalle [vaaditut] tiedot ja pyydettävä kansallista valvojaa avaamaan toiminnanharjoittajan päästöoikeustili unionin rekisterissä.
2.   Kansallisen valvojan on 20 työpäivän kuluessa siitä, kun se on vastaanottanut kaikki – – tiedot, avattava kutakin laitosta varten toiminnanharjoittajan päästöoikeustili unionin rekisterissä tai ilmoitettava mahdolliselle tilinomistajalle, että se kieltäytyy avaamasta tiliä – –”
Saman direktiivin 41 artiklan, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien luominen”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Keskusvalvoja voi tarpeen mukaan luoda EU:n kokonaismäärätilin, EU:n ilmailun kokonaismäärätilin, EU:n huutokauppatilin, EU:n ilmailun huutokauppatilin, EU:n hyvitystenvaihtotilin ja EU:n kansainvälisen hyvitystilin ja sen on luotava tai peruutettava tilejä ja päästöoikeuksia siten kun on tarpeen unionin lainsäädännön säädösten perusteella – –”
Asetuksen N:o 389/2013 43 artiklassa, jonka otsikko on ”Maksutta jaettavien yleisten päästöoikeuksien siirto”, säädettiin seuraavaa:
”Keskusvalvojan on viipymättä siirrettävä yleisiä päästöoikeuksia EU:n kokonaismäärätililtä EU:n jakotilille määrä, joka vastaa maksutta jaettavia päästöoikeuksia kunkin jäsenvaltion kansallisten jakosuunnitelmataulukoiden mukaisesti.”
Kyseisen asetuksen 51 artiklassa, jonka otsikko on ”Kansallisen jakosuunnitelmataulukon kirjaaminen EUTL:ään”, säädettiin seuraavaa:
”1.   Kunkin jäsenvaltion on ilmoitettava vuosia 2013–2020 koskeva kansallinen jakosuunnitelmataulukkonsa komissiolle viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2012. – –
2.   Komissio määrää keskusvalvojan kirjaamaan kansallisen jakosuunnitelmataulukon EUTL:ään, jos se katsoo, että kansallinen jakosuunnitelmataulukko on direktiivin [2003/87], päätöksen [2011/278] ja komission direktiivin [2003/87] 10 c artiklan 6 kohdan nojalla antamien päätösten mukainen. – –”
Mainitun asetuksen 52 artiklassa, jonka otsikko on ”Muutokset kansallisiin jakosuunnitelmataulukoihin”, säädettiin seuraavaa:
”1.   Kansallisen valvojan on tehtävä muutokset EUTL:ssä olevaan kansalliseen jakosuunnitelmataulukkoon, jos
a)
laitoksen lupa on peruutettu tai sen voimassaolo on muutoin päättynyt;
b)
laitoksen toiminnot on lakkautettu;
c)
laitos on jaettu kahteen tai useampaan laitokseen;
d)
kaksi laitosta tai useampi laitos on yhdistetty yhdeksi laitokseksi.
2.   Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle kansalliseen jakosuunnitelmataulukkoonsa tehdyistä muutoksista, jotka koskevat
a)
uusille osallistujille jaettuja päästöoikeuksia tai uusille osallistujille jaettuja päästöoikeuksia merkittävän kapasiteetin laajennuksen jälkeen;
b)
toimintojen osittaista lakkauttamista ja merkittäviä kapasiteetin vähennyksiä;
c)
päästöoikeuksien jakamista maksutta direktiivin [2003/87] 10 c artiklan nojalla, jos se on oikeutettua sellaisten investointien edistymisen valossa, jotka on toteutettu ja joista on ilmoitettu komissiolle mainitun direktiivin 10 c artiklan 1 kohdan mukaisesti;
d)
kaikkia muita kuin 1 kohdassa tarkoitettuja muutoksia.
Komission on ensimmäisen alakohdan mukaisen ilmoituksen vastaanottaessaan määrättävä keskusvalvoja tekemään vastaavat muutokset EUTL:ssä säilytettävään kansalliseen jakosuunnitelmataulukkoon, jos se katsoo, että kansalliseen jakosuunnitelmataulukkoon tehtävät muutokset ovat direktiivin [2003/87], päätöksen [2011/278] ja komission direktiivin [2003/87] 10 c artiklan 6 kohdan mukaisesti antamien päätösten mukaisia. Komissio hylkää muutoin muutokset kohtuullisen ajan kuluessa ja ilmoittaa kyseiselle jäsenvaltiolle viipymättä päätöksestään sekä sen perusteluista ja esittää perusteet, joita on noudatettava, jotta seuraavat ilmoitukset hyväksyttäisiin.”
Saman asetuksen 53 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleisten päästöoikeuksien jakaminen maksutta”, säädettiin seuraavaa:
”1.   Kansallisen valvojan on ilmoitettava kansallisessa jakosuunnitelmataulukossa kunkin toiminnanharjoittajan, kunkin vuoden ja kunkin – – oikeusperustan osalta, olisiko laitokselle jaettava päästöoikeuksia kyseiselle vuodelle vai ei.
2.   Keskusvalvojan on 1 päivästä helmikuuta 2013 alkaen varmistettava, että unionin rekisteri siirtää yleiset päästöoikeudet automaattisesti EU:n jakotililtä asiaa koskevan kansallisen jakosuunnitelmataulukon mukaisesti kyseessä olevalle – – päästöoikeustilille – –
– –”
Asetus N:o 389/2013 kumottiin 1.1.2021 alkavin vaikutuksin direktiivin 2003/87 täydentämisestä unionin rekisterin toiminnan osalta 12.3.2019 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) 2019/1122 (
EUVL 2019, L 177, s. 3
).
Tämän delegoidun asetuksen 88 artiklan toisen kohdan nojalla asetusta N:o 389/2013 sovelletaan kuitenkin edelleen 1 päivään tammikuuta 2026 kaikkien kolmannen päästökauppakauden (2013–2020) yhteydessä edellytettyjen toimintojen osalta.
Päätös 2015/1814
Päätöksen 2015/1814 johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”– – Jotta voidaan välttää päästöoikeuksien tarjonnan epäsuhtainen markkinatilanne yhden päästökauppakauden lopussa ja seuraavan alussa, millä voisi mahdollisesti olla häiritseviä vaikutuksia markkinoihin, olisi säädettävä siitä, että osa yhden päästökauppakauden lopussa tapahtuneesta mahdollisesta suuresta tarjonnan lisääntymisestä huutokaupataan seuraavan päästökauppakauden kahden ensimmäisen vuoden aikana. Jotta voidaan parantaa entisestään Euroopan hiilimarkkinoiden vakautta ja välttää lisäämästä tarjontaa keinotekoisesti vuonna 2013 alkaneen päästökauppakauden loppua kohti, ne päästöoikeudet, joita ei ole jaettu laitoksille direktiivin [2003/87] 10 a artiklan 7 kohdan nojalla, ja päästöoikeudet, joita ei ole jaettu laitoksille kyseisen direktiivin 10 a artiklan 19 ja 20 kohdan soveltamisen seurauksena, jäljempänä ’jakamattomat päästöoikeudet’, olisi lisättävä varantoon vuonna 2020. – –”
Kyseisen päätöksen 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Markkinavakausvaranto”, säädetään seuraavaa:
”1.   Perustetaan markkinavakausvaranto vuonna 2018 ja aloitetaan päästöoikeuksien lisääminen varantoon 1 päivänä tammikuuta 2019.
– –
3.   Päästöoikeudet, joita ei ole jaettu laitoksille direktiivin [2003/87] 10 a artiklan 7 kohdan nojalla, ja päästöoikeudet, joita ei ole jaettu laitoksille kyseisen direktiivin 10 a artiklan 19 ja 20 kohdan soveltamisen seurauksena, lisätään varantoon vuonna 2020. – –
– –”
Saksan oikeus
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupasta 21.7.2011 annetun lain (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz) (BGBl. 2011 I, s. 1475), sellaisena kuin sitä sovellettiin pääasiassa, 9 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Laitosten toiminnanharjoittajille jaetaan päästöoikeuksia maksutta noudattaen periaatteita, joista säädetään direktiivin [2003/87] kulloinkin voimassa olevan toisinnon 10 a artikla[ssa] ja päätöksessä [2011/278].”
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien jakamisesta päästökauppakaudella 2013–2020 26.9.2011 annetun asetuksen (Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020) (BGBl. 2011 I, s. 1921), sellaisena kuin sitä sovellettiin pääasiassa (jäljempänä ZuV 2020), 2 §:n 27 ja 29 kohdassa määritellään käsitteet ”polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa” ja ”prosessipäästöjen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa” samanlaista sanamuotoa käyttäen kuin päätöksen 2011/278 3 artiklan d ja h alakohdassa.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Aurubisilla on Hampurissa (Saksa) primäärikuparia tuottava laitos. Koska tämä toiminta kuuluu direktiivin 2003/87 liitteessä I mainittuun toimintaan ”muiden kuin rautametallien tuotanto tai jalostus – – polttoyksiköissä, joiden nimellinen kokonaislämpöteho – – on yli 20 MW”, Aurubis kuuluu päästökauppajärjestelmän piiriin (jäljempänä päästökauppajärjestelmä).
Kyseessä oleva laitos koostuu kahdesta osasta, jotka ovat Rohhüttenwerk Nord ja Rohhüttenwerk Ost. Pääasiassa on kyse ainoastaan viimeksi mainitun toiminnasta.
Rohhüttenwerk Ost on valimo, jossa primäärikuparia saadaan sulattamalla kuparirikastetta liekkisulatusuunissa käyttämällä niin sanottua ”Outokumpu-menetelmää”.
Tässä valimossa käytettävä kuparitiiviste sisältää pääasiassa kuparia, rikkiä ja rautaa. Se sisältää myös jäämiä hiilestä ja muista metalleista. Primäärikuparin saamiseksi tätä rikastetta sekoitetaan ensin hiekkaan ja muihin hienoaineisiin. Näin saatu valmiste johdetaan liekkisulatusuuniin ilma- ja happiseoksen kanssa. Kuparirikasteeseen sisältyvän hapen ja rikin välisen kemiallisen reaktion vuoksi uunin lämpötila on yli 1200 celsiusastetta, mikä puolestaan johtaa kuparirikasteen sulamiseen. Näin muodostuu kuparikiveä (joka on kuparisulfidin ja rautasulfidin seos), rautasilikaattia ja rikkidioksidia (SO
). Tämän jälkeen kuparikivi viedään konvertteriin, jossa myös rikin ja raudan jäljelle jääneet osat hapetetaan. Tässä yhteydessä syntyy myös lämpöä. Tästä vaiheesta saatu tuote johdetaan anodiuuniin, jossa rikin jäljelle jäävät osat muunnetaan rikkidioksidiksi. Näin on saatu lopputuote eli primäärikupari.
Rohhüttenwerk Ost päästää ilmakehään hiilidioksidia, koska käytetyn kuparirikasteen hiilipitoisuus on noin 0,7 prosenttia. Tämä valimo päästää noin 29000 tonnia hiilidioksidia vuodessa.
Aurubisin 20.1.2012 tekemän päästöoikeuksien jakamista kyseiselle valimolle koskevan hakemuksen seurauksena DEHSt myönsi 17.2.2014 tekemällään päätöksellä sille maksutta 2596999 päästöoikeutta kolmannelle päästökauppakaudelle (2013–2020).
Vastauksena Aurubisin oikaisuvaatimukseen DEHSt peruutti 3.4.2018 tekemällään päätöksellä osittain 17.2.2014 tekemänsä päätöksen siltä osin kuin siinä oli myönnetty 1784398 yksikköä suurempi päästöoikeusmäärä. DEHSt totesi perusteluissaan, että primäärikuparin tuotantoa kuparitiivisteestä ei voitu ottaa huomioon ”polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvassa laitoksen osassa”, vaan se oli liitettävä ”prosessipäästöjen piiriin kuuluvaan laitoksen osaan”.
Aurubis nosti 30.4.2018 tästä 3.4.2018 tehdystä päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. Se väittää, että päästöoikeuksien maksuttoman jakamisen olisi pitänyt perustua ZuV 2020:n 2 §:n 27 kohtaan ja päätöksen 2011/278 3 artiklan d alakohtaan. Primäärikuparin tuotanto liekkisulatuksessa ole mikään ZuV 2020:n 2 §:n 29 kohdassa ja päätöksen 2011/278 3 artiklan h alakohdassa mainituista toiminnoista.
DEHSt:n mukaan kyseessä on ”polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa” ainoastaan silloin, kun aineen käytön pääasiallisena tarkoituksena on lämmön tuotanto. Kuparitiiviste on kuitenkin raaka-aine ja sen käytön pääasiallinen tarkoitus on primäärikuparin tuotanto. Tätä tiivistettä ei myöskään polteta kokonaan, toisin kuin polttoaineen vertailuarvon soveltamiseksi edellytetään. Lisäksi päätöksen 2011/278 3 artiklan d alakohdassa tarkoitetut polttoaineet ovat polttoaineita, jotka voidaan korvata muilla polttoaineilla, muun muassa maakaasulla. Kuparitiivistettä ei voida korvata tällä tavoin.
DEHSt huomauttaa myös, että Aurubisin päästöoikeuksien tarve on jo noin 130 prosenttia ylijäämäinen ja että jos Aurubisille jaettavien päästöoikeuksien määrä olisi laskettava polttoaineen vertailuarvon perusteella, tämä yritys saisi noin 220 prosentin katteen tarpeilleen ja voisi siten myydä suuren osan sille jaetuista päästöoikeuksista.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että jos Rohhüttenwerk Ostin katsottaisiin olevan polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa, kuparitiiviste tai ainakin sen sisältämä rikki olisi luokiteltava polttoaineeksi.
Kyseinen tuomioistuin muistuttaa, että unionin tuomioistuin on katsonut 20.6.2019 antamansa tuomion ExxonMobil Production Deutschland (
C‑682/17
,
EU:C:2019:518
) 53 kohdassa, että direktiivin 2003/87 3 artiklan t alakohdassa ei rajata polton käsitettä pelkästään hapettumisreaktioihin, joista itsessään syntyy kasvihuonekaasua. Tämä unionin tuomioistuimen tulkinta ei kuitenkaan välttämättä ole ratkaiseva tulkittaessa päätöksen 2011/278 3 artiklan d alakohdassa tarkoitetun polttoaineen käsitteen ulottuvuutta.
Kun otetaan huomioon DEHSt:n tekemässä jakopäätöksessä esitetyt perustelut, on määritettävä, edellyttääkö polttoaineen vertailuarvoon perustuva jako, kuten kyseinen viranomainen väittää, että polton pääasiallinen tavoite on lämmön tuotanto, kun otetaan huomioon, että käsiteltävässä asiassa käytetty kuparitiiviste toimii samalla sekä raaka-aineena että polttoaineena. Lisäksi on täsmennettävä, koskeeko päätöksen 2011/278 3 artiklan d alakohta yksinomaan, kuten DEHSt myös toteaa, sellaisten polttoaineiden polttoa, jotka ovat vaihdettavissa muihin polttoaineisiin.
Muilta osin kyseinen tuomioistuin pohtii, mitä seurauksia kolmannen päästökauppakauden päättymisestä 31.12.2020 on aiheutunut. Se toteaa, että Saksan oikeuskäytännön mukaan ensimmäisen ja toisen päästökauppakauden päättymisestä on seurannut, että oikeudet, jotka koskevat päästöoikeuksia, joita ei ollut vielä jaettu kyseessä olevan päästökauppakauden päättyessä 30.4., ovat lakanneet, koska Saksan oikeudessa ei ole nimenomaista siirtymäsäännöstä. Myöskään kolmannen päästökauppakauden osalta tähän oikeuteen ei sisälly siirtymäsäännöstä.
Mikään asian kannalta merkityksellisistä unionin säädöksistä ei sisällä säännöstä, joka koskee oikeuksien kompensaatiota useamman kauden välillä. Lisäksi mitään erityisiä päästöoikeuksia koskevia varauksia tuomioistuinratkaisujen varalta ei ole tehty. Tosin näkemystä, jonka mukaan siirtyminen kolmannesta kaudesta neljänteen kauteen ei lakkauta sellaisia jako-oikeuksia, joita ei ole vielä täytetty 31.12.2020 mennessä, voisi puoltaa päätös 2015/1814, jossa edellytetään, että tietyt päästöoikeudet, joita ei ole jaettu 31.12.2020 mennessä, lisätään varantoon.
Edellä esitetyn perusteella Verwaltungsgericht Berlin (Berliinin hallintotuomioistuin, Saksa) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Täyttyvätkö päätöksen [2011/278] 3 artiklan d alakohdan edellytykset, jotka koskevat päästöoikeuksien jakamista maksutta polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan perusteella, jos direktiivin [2003/87] liitteen I mukaisessa muita kuin rautametalleja valmistavan laitoksen liekkisulatusuunissa käytetään primäärikuparin valmistuksessa rikkipitoista kuparirikastetta ja rikasteen sisältämän kuparimalmin sulattamiseen tarvittava ei-mitattavissa oleva lämpö tuotetaan olennaisilta osin rikasteen sisältämän rikin hapettumisen avulla, jolloin kuparirikastetta käytetään sekä raaka-ainelähteenä että poltettavana aineena lämmön tuottamiseksi?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi:
Voidaanko lisäpäästöoikeuksia kolmannelle päästökauppakaudelle jakaa maksutta kolmannen päästökauppakauden päättymisen jälkeen neljännen päästökauppakauden päästöoikeuksista, jos oikeus niiden saamiseen on vahvistettu tuomioistuimen päätöksellä vasta kolmannen päästökauppakauden päättymisen jälkeen, vai raukeavatko vielä jakamatta olevat päästöoikeudet kolmannen päästökauppakauden päättyessä?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko päätöksen 2011/278 3 artiklan d alakohtaa tulkittava siten, että polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan käsite kattaa primäärikuparia tuottavassa laitoksessa, jonka toiminta kuuluu direktiivin 2003/87 liitteen I soveltamisalaan, olevan liekkisulatusvalimon, jossa hapetetaan kuparirikasteesta koostuvassa käytetyssä raaka-aineessa esiintyvä rikki.
On muistettava, että päätöksessä 2011/278 vahvistetaan kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakoa koskevat yhdenmukaistetut säännöt, ja komissio on antanut sen direktiivin 2003/87 10 a artiklan nojalla. Kyseisessä artiklassa säädetään tietyillä aloilla toimintaansa harjoittavien laitosten osalta päästöoikeuksien jakamisesta maksutta siten, että päästöoikeuksien määrää vähennetään kolmannen päästökauppakauden (2013–2020) aikana vaiheittain siten, että maksutta jakaminen pystytään lopettamaan kokonaan vuoteen 2027 mennessä (ks. vastaavasti tuomio 3.12.2020, Ingredion Germany,
C‑320/19
,
EU:C:2020:983
,
ja
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kiistetty sitä, että Aurubisin primäärikuparin tuotantolaitos kuuluu tämän päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakoa koskevan siirtymäjärjestelyn soveltamisalaan.
Kolmannen päästökauppakauden osalta, joka on ainoa pääasiassa kyseessä oleva kausi, DEHSt:n oli Aurubisille maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrän määrittämiseksi jaettava tämä laitos päätöksen 2011/278 6 artiklan nojalla yhteen tai useampaan laitoksen osaan, jotka vastaavat mahdollisuuksien mukaan sen fyysisiä osia.
Tässä päätöksessä määrättiin tätä varten neljästä laitoksen osien ryhmästä, jotka luetellaan kyseisessä 6 artiklassa ja jotka on määritelty kyseisen päätöksen 3 artiklan b–d ja h alakohdassa. Nämä laitoksen osien ryhmät, joita olivat ”tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa”, ”lämmön vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa”, ”polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa” sekä ”prosessipäästöjen piiriin kuuluva laitoksen osa”, olivat toinen toisensa poissulkevia, joten kukin toiminta voi kuulua vain yhteen mainituista ryhmistä (ks. vastaavasti tuomio 8.9.2016, Borealis ym.,
C‑180/15
,
EU:C:2016:647
,
ja
kohta).
Lisäksi päätöksen 2011/278 johdanto-osan 12 perustelukappaleen mukaan luettelo laitoksen osista, jotka kuuluvat ”lämmön vertailuarvon piiriin”, ”polttoaineiden vertailuarvon piiriin” ja ”prosessipäästöjen piiriin”, jotka olivat niin sanottuja tarkkailumenetelmiä, joita sovellettiin tilanteissa, joissa ei ollut mahdollista laskea ”tuotteen vertailuarvoa” mutta joissa kasvihuonekaasuja, joille voidaan jakaa maksuttomia päästöoikeuksia, kuitenkin syntyy, on luonteeltaan hierarkkinen (ks. vastaavasti tuomio 8.9.2016, Borealis ym.,
C‑180/15
,
EU:C:2016:647
,
ja
kohta). Prosessipäästöjen piiriin kuuluvan laitosten osan ryhmä oli tältä osin viimesijainen tarkkailumenetelmä (tuomio 18.1.2018, INEOS,
C‑58/17
,
EU:C:2018:19
,
kohta).
Näin ollen DEHSt:n oli ennen laitoksen osan luokittelemista prosessipäästöjen piiriin kuuluvaksi laitoksen osaksi selvitettävä ennalta, oliko sille olemassa tuotteen vertailuarvo, ja – jos näin ei ollut – tutkittava, kuuluiko kyseessä oleva laitoksen teollinen tuotanto lämmön vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan käsitteen tai polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan käsitteen soveltamisalaan.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että pääasiassa kyseessä oleva valimo käyttää raaka-aineena rikkipitoista kuparirikastetta. Tämän tiivisteen rikki hapetetaan peräkkäin liekkisulatusuunissa, konvertterissa ja anodiuunissa. Näin syntynyt lämpö ei ole mitattavissa, ja se mahdollistaa mainitussa tiivisteessä olevien kuparimalmien sulattamisen, mikä johtaa lopputuotteeseen eli primäärikupariin. Koska sama tiiviste sisältää myös hiiltä, tämä valimo aiheuttaa hiilidioksidipäästöjä ilmakehään.
Tästä seuraa, että tämä valimo tuottaa lämpöä, joka ei kuulu päätöksen 2011/278 3 artiklan e alakohdassa tarkoitetun mitattavissa olevan lämmön käsitteen alaan vaan kyseisen päätöksen 3 artiklan g alakohdassa tarkoitetun ei-mitattavissa olevan lämmön käsitteen soveltamisalaan, ja että kyseinen lämpö kulutetaan sellaisen tuotteen eli primäärikuparin tuottamiseen, jolle ei ole määritelty mitään vertailuarvoa päätöksen 2011/278 liitteessä I.
Tästä seuraa, että tällainen valimo ei kuulu tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan käsitteen eikä lämmön vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan käsitteen soveltamisalaan.
Koska DEHSt on nyt käsiteltävässä asiassa päättänyt, että Rohhüttenwerk Ostin valimo kuului päätöksen 2011/278 3 artiklan h alakohdassa tarkoitetun prosessipäästöjen piiriin kuuluvan laitoksen osan käsitteen soveltamisalaan, kun taas Aurubis katsoo, että tämä valimo kuuluu kyseisen päätöksen 3 artiklan d alakohdassa tarkoitetun polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan käsitteen soveltamisalaan, on määritettävä, kattaako 3 artiklan d alakohdassa säädetty määritelmä, joka on ensisijainen kyseisen 3 artiklan h alakohtaan nähden, jos 3 artiklan d alakohtaa voidaan soveltaa, tällaisen valimon.
Siltä osin kuin on kyse siitä, tuotetaanko tämän tuomion 59 kohdassa esiin tuodut ominaisuudet omaavassa valimossa lämpö mainitun päätöksen 3 artiklan d alakohdassa tarkoitetulla tavalla polttoainetta polttamalla, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa olennaisin osin selvittää, onko DEHSt voinut perustellusti katsoa, että tämä ilmaisu koskee yksinomaan sellaisten polttoaineiden täydellistä polttamista, jotka eivät kuulu käytettyyn raaka-aineeseen ja jotka voidaan pääasiassa kyseessä olevassa laitoksen osassa korvata muilla, maakaasun kaltaisilla polttoaineilla.
Tästä on todettava, että – kuten julkisasiamies on huomauttanut ratkaisuehdotuksensa 42–44 kohdassa – direktiivin 2003/87 3 artiklan t alakohdalla tai päätöksen 2011/278 3 artiklan d alakohdalla ei rajoiteta polton ja polttoaineen käsitteiden ulottuvuutta tällä tavoin.
Koska unionin lainsäätäjä on täsmentänyt direktiivin 2003/87 3 artiklan t alakohtaan sisältyvässä määritelmässä, että polton käsite koskee yleisesti polttoaineiden hapetusta, ei voida väittää, että kyseisessä direktiivissä ja sen nojalla toteutetuissa toimissa poltto tapahtuu yksinomaan silloin, kun polttoaine hapetetaan kokonaisuudessaan.
Tällainen suppea tulkinta ei ole kyseisen lainsäätäjän tarkoituksen mukainen, sellaisena kuin se on ilmaistu direktiivin 2009/29 37 perustelukappaleessa. Kuten tästä perustelukappaleesta ilmenee, 3 artiklan t alakohdan sisällyttämisellä direktiiviin 2003/87 pyrittiin selventämään, että polton käsitteellä on erityisen laaja ulottuvuus, ja se kattaa ”kaikenlaiset kattilat, polttimet, turbiinit, lämmittimet, polttouunit, polttolaitokset, kalsinointiuunit, prosessiuunit, uunit, kuivaamot, moottorit, polttokennot, kemialliseen kiertoon perustuvat polttoyksiköt, soihdut sekä termisen tai katalyyttisen jälkipolton”. Mikään unionin lainsäätäjän tai komission delegoidun toimivaltansa nojalla sittemmin antama säännös ei anna aihetta uskoa, että polton käsitteellä tarkoitetaan ainoastaan reaktioita, jotka hapettavat kokonaisuudessaan kaikki niiden panosten osatekijät, jotka liittyvät näiden teollisten tuotantolaitosten toimintaan.
Koskei mainittu lainsäätäjä eikä komissio sille delegoidun toimivallan perusteella ole määritellyt myöskään polttoaineen käsitettä suppeasti, päästökauppajärjestelmää koskevaa säännöstöä ei voida soveltaa tavalla, joka johtaisi siihen, että polttoaineiden polttamisen käsitteen ulkopuolelle jäisi sellaisten poltettavien aineiden polttaminen, joita esiintyy raaka-aineessa, jonka hiilipitoisuus on pienempi kuin muiden yleisemmin käytettyjen aineiden ja jota ei voida tietyssä teknologisessa prosessissa korvata tällaisella hiilipitoisemmalla aineella.
Direktiivistä 2003/87 tai päätöksestä 2011/278 ei ilmene, että päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakoa koskevan siirtymäjärjestelmän soveltaminen olisi rajoitettava toimintoihin, joissa käytetään erittäin hiilipitoista ainetta ja jotka siten aiheuttavat päästöjä, joiden määrät ylittävät tietyn rajan. Näistä säädöksistä ei myöskään ilmene, että polttaminen olisi jätettävä polttoaineen vertailuarvon ulkopuolelle silloin, kun polttoaineina käytettäviä aineita esiintyy kyseessä olevassa teollisuustoiminnassa käytetyssä raaka-aineessa.
Päätöksen 2011/278 3 artiklan d alakohdassa olevan määritelmän ulottuvuutta ei saada kaventaa tulkinnan avulla lisäämällä vaatimuksia tai poissulkemisia, joita ei siinä ole mainittu ja joita ei myöskään voida päätellä tämän päätöksen taikka direktiivin 2003/87 muista säännöksistä. Tällainen lähestymistapa olisi ristiriidassa oikeusvarmuuden periaatteen kanssa, joka edellyttää, että ne, joita asia koskee, voivat unionin säännöstön perusteella yksiselitteisesti saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä niiden johdosta asianmukaisiin toimenpiteisiin (ks. vastaavasti tuomio 3.6.2021, Jumbocarry Trading,
C‑39/20
,
EU:C:2021:435
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kuten julkisasiamies on lisäksi todennut ratkaisuehdotuksensa 48 kohdassa direktiivin 2003/87 10 a artiklan 1 kohtaan ja päätöksen 2011/278 johdanto-osan ensimmäiseen perustelukappaleeseen viitaten, päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakoa koskevalla järjestelmällä pyritään kannustamaan tehokkaiden tekniikoiden käyttämiseen kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. Etu, joka voidaan saada sellaisten päästöoikeuksien myynnistä, jotka on myönnetty mutta joita ei enää tarvitse palauttaa, koska kyseessä oleva toiminnanharjoittaja on vähentänyt päästöjään investoimalla innovatiivisiin tekniikkoihin, on kiinteä osa tätä kannustinta (ks. vastaavasti tuomio 12.4.2018, PPC Power,
C‑302/17
,
EU:C:2018:245
,
kohta). Näin ollen se, että kyseinen toiminnanharjoittaja saa tällaisten investointien vuoksi suuremman hyödyn maksutta jaettaviin päästöoikeuksiin sovellettavassa säännöstössä vahvistettujen kriteerien perusteella, ei vaaranna päästökauppajärjestelmän tavoitetta.
Koska päätökseen 2011/278 ei sisälly vastakkaisia täsmennyksiä, sen 3 artiklan d alakohdassa käytettyä ilmaisua ”polttoaineiden poltto” on näin ollen sovellettava sen merkityksen mukaan, joka on vahvistettu direktiivin 2003/87 3 artiklan t alakohdassa, joka kattaa kaiken poltettavien aineiden hapettamisen. Koska on selvää, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa valimossa ei-mitattavissa oleva lämpö tuotetaan pääasiallisesti hapettamalla rikkipitoisia aineita, joita esiintyy uuniin johdetussa tiivisteessä, on katsottava, että tämän valimon toiminta muodostuu kyseisen 3 artiklan d alakohdassa tarkoitetusta ei-mitattavissa olevan lämmön polttoainetta polttamalla tapahtuvasta tuotannosta.
Lopuksi siitä, liittyvätkö tällaisen valimon panokset, tuotokset ja päästöt tähän ei-mitattavissa olevan lämmön tuotantoon, joka kulutetaan tuotteiden valmistukseen, on todettava, ettei myöskään näitä ilmaisuja voida tulkita siten, että komission muotoilemaan määritelmään lisättäisiin aineellinen edellytys, josta tässä määritelmässä ei säädetä.
Kun otetaan huomioon kyseisten ilmaisujen käyttö, päätöksen 2011/278 3 artiklan d alakohtaa ei siis voida tulkita siten, että siinä edellytetään polttoaineen vertailuarvon soveltamiseksi, että ei-mitattavissa olevan lämmön tuotanto on asianomaisen toiminnan tavoite tai jopa pääasiallinen tavoite.
Kyseisen säännöksen sanamuodosta sitä vastoin ilmenee, että se koskee muun muassa laitoksen osia, joiden tarkoituksena on tuotteen valmistaminen tai energiantuotanto ja jotka kuluttavat tätä varten ei-mitattavissa olevaa lämpöä. Kyseisen lämmön tuotanto ei näin ollen ole kyseessä olevien laitosten osien tavoite vaan pikemminkin keino, joka on välttämätön tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
Päätöksen 2011/278 3 artiklan d alakohdassa säädettyyn määritelmään sisältyvä vaatimus, jonka mukaan panosten, tuotosten ja niihin liittyvien päästöjen on liityttävä polttoaineita polttamalla tuotettuun ei-mitattavissa olevaan lämpöön, joka kulutetaan tuotteiden tuotantoon, merkitsee sitä, että yhtäältä näiden panosten, tuotosten ja päästöjen ja toisaalta tämän polttamisen välillä on oltava toiminnallinen yhteys. Ellei tarkistuksista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tehtävä, muuta johdu, pääasiassa kyseessä olevan valimon toiminnan ominaispiirteet, jotka on kuvattu ennakkoratkaisupyynnössä, osoittavat, että panoksen muodossa kyseessä olevan kuparitiivisteen ja ei-mitattavissa olevan lämmön aikaansaavan polttamisen välillä on tällainen yhteys, kuten on myös kyseisen polttamisen sekä kyseisen valimon tuotosten ja päästöjen välillä.
Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrä, johon Aurubisilla oli oikeus kolmannen päästökauppakauden aikana (2013–2020), on oikaistava, tämän oikaisun yhteydessä on otettava huomioon sille jo myönnettyjen päästöoikeuksien määrä, jotta voidaan päätöksen 2011/278 johdanto-osan 18 perustelukappaleen ja 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti varmistaa, ettei mitään pääasiassa kyseessä olevassa laitoksessa harjoitettua toimintaa lasketa kahteen kertaan.
Edellä todettujen seikkojen perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että päätöksen 2011/278 3 artiklan d alakohtaa on tulkittava siten, että polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan käsite kattaa primäärikuparia tuottavassa laitoksessa, jonka toiminta kuuluu direktiivin 2003/87 liitteen I soveltamisalaan, olevan liekkisulatusvalimon, jossa hapetetaan kuparirikasteesta koostuvassa käytetyssä raaka-aineessa esiintyvä rikki.
Toinen kysymys
Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko päätöstä 2011/278 tulkittava siten, että maksutta jaettavia päästöoikeuksia, joihin laitoksen toiminnanharjoittajalla on oikeus kolmannen päästökauppakauden (2013–2020) osalta, voidaan edelleen myöntää kyseiselle toiminnanharjoittajalle 31.12.2020 jälkeen tämän päivämäärän jälkeen annetun tuomioistuinratkaisun täytäntöön panemiseksi.
Tältä osin on muistutettava, että jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa (ks. vastaavasti tuomio 20.4.2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen silloin, kun päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakoa kolmannelle päästökauppakaudelle (2013–2020) hakenut on määräajassa ja perustellusti riitauttanut toimivaltaisen kansallisen viranomaisen päätöksen tällaisten jaettavien päästöoikeuksien määrän vahvistamisesta, tämän on myös siinä tapauksessa, että asiaa käsittelevä kansallinen tuomioistuin toteaa vasta tämän kauden päätyttyä, että kyseinen viranomainen on soveltanut virheellisesti päästökauppajärjestelmää koskevia unionin säännöksiä, voitava vedota oikeuksiinsa. Muussa tapauksessa hakija menettäisi oikeutensa tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin heti, kun osoittautuu, ettei tuomioistuimen ratkaisua voida enää antaa asianomaisen päästökauppakauden aikana.
Siitä, voidaanko tällaisissa olosuhteissa oikeus saada päästöoikeuksia kolmannelle päästökauppakaudelle vielä täyttää jakamalla päästöoikeuksia maksutta kyseisen kauden päättymisen jälkeen annetun tuomioistuinratkaisun perusteella, on todettava, että päästökauppajärjestelmää koskevassa säännöstössä ei sallita tätä varten päästöoikeuksien myöntämistä neljännellä päästökauppakaudella. Viimeksi mainitut päästöoikeudet, joita tarkoitetaan direktiivin 2003/87 13 artiklan toisessa virkkeessä, on kyseisen säännöksen mukaan myönnettävä 31.12.2020 jälkeisen päästökauppakauden mukaisesti, ja niiden on oltava voimassa ainoastaan kyseisen uuden kauden ensimmäisestä vuodesta alkaen syntyneiden päästöjen osalta.
Tämä lainsäädäntö ei sitä vastoin ole esteenä sille, että kolmanteen päästökauppakauteen kuuluvat ja toimivaltaisen viranomaisen vielä millä tahansa laissa säädetyllä tavalla käytettävissä olevat maksuttomat päästöoikeudet siirretään tuomioistuinratkaisun, jolla todetaan oikeus tällaisten päästöoikeuksien jakoon, täytäntöön panemiseksi kyseessä olevan laitoksen toiminnanharjoittajan päästöoikeustilille. Se, että nämä päästöoikeudet myönnetään tällaisessa tilanteessa 31.12.2020 jälkeen, ei estä sitä, että ne voidaan luokitella direktiivin 2003/87 13 artiklan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetuiksi päästöoikeuksiksi, jotka myönnetään 1 päivästä tammikuuta 2013 alkaen. Koska mainitut päästöoikeudet ovat tämän säännöksen nojalla voimassa määräämättömän ajan, niiden siirtäminen päästöoikeustilille voi olla osa toimivaltaisen viranomaisen tuomioistuinratkaisun noudattamiseksi toteuttamia toimenpiteitä.
Tätä tulkintaa tukee delegoitu asetus 2019/331, joka tuli voimaan 1.1.2021 ja jonka 27 artiklassa säädetään, että päätöstä 2011/278 sovelletaan edelleen päästöoikeuksiin, jotka liittyvät 1 päivää tammikuuta 2021 edeltävään kauteen. Kuten tästä artiklasta ilmenee, on tärkeää, että kolmannen päästökauppakauden päättymisen jälkeen päätöksellä 2011/278 on yhä kyseistä ajanjaksoa koskevia oikeusvaikutuksia.
Päästökauppajärjestelmää koskevien säännösten perusteella, jotka koskevat erityisesti yhtäältä tilejä, rekisteriä ja EUTL:ää ja toisaalta kansallisia jakosuunnitelmataulukoita, voidaan 31.12.2020 jälkeen oikaista kolmatta päästökauppakautta koskevaa jakoa ja myöntää edelleen tätä kautta koskevia päästöoikeuksia.
Tältä osin ensinnäkin asetuksen N:o 389/2013 52 artiklan 2 kohdan d alakohdasta ilmenee, että toimivaltainen kansallinen viranomainen voi tehdä kaikki tarvittavat muutokset kansalliseen jakosuunnitelmataulukkoon kyseisen asetuksen 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kolmannen päästökauppakauden osalta. Koska asetusta N:o 389/2013 sovelletaan delegoidun asetuksen 2019/1122 88 artiklan toisen kohdan mukaisesti kyseistä ajanjaksoa koskeviin vaadittuihin toimiin 31.12.2020 jälkeen, on katsottava, että kyseistä kansallista jakosuunnitelmataulukkoa voidaan vielä muuttaa.
Toiseksi on todettava, että asetuksen N:o 389/2013 53 artiklan 2 kohdasta on pääteltävä, että komission direktiivin 2003/87 20 artiklan nojalla nimeämän keskusvalvojan, joka on asetuksen N:o 389/2013 4 ja 6 artiklan nojalla vastuussa rekisterin ja EUTL:n hallinnoinnista ja ajan tasalle saattamisesta, on huolehdittava siitä, että kansallisen jakosuunnitelmataulukon muutokset johtavat näin oikaistujen päästöoikeuksien määrän myöntämiseen siirtämällä ne EU:n jakotililtä kyseessä olevan toiminnanharjoittajan päästöoikeustilille.
Kyseisen asetuksen 52 artiklan 2 kohdalla, josta seuraa yhtäältä, että kansallisen jakosuunnitelmataulukon muutoksesta, sellaisena kuin sitä edellytetään päästöoikeuksien hakijalle myönteisen tuomioistuinratkaisun perusteella, on ilmoitettava komissiolle, ja toisaalta, että keskusvalvojan on merkittävä kyseinen muutos EUTL:ään, ei olisi tehokasta oikeusvaikutusta, jos kyseisen asetuksen 53 artiklan 2 kohtaa tulkittaisiin siten, ettei keskusvalvoja ole tämän jälkeen velvollinen huolehtimaan siitä, että kansallisessa jakosuunnitelmataulukossa ja EUTL:ssä näin muutettu päästöoikeuksien lukumäärä tosiasiallisesti siirretään kyseessä olevan toiminnanharjoittajan päästöoikeustilille.
Kolmanneksi saman asetuksen 41 ja 43 artiklasta ilmenee, että keskusvalvojan tehtävänä on luoda päästöoikeuksia sovellettavan säännöstön tarpeiden perusteella ja toimittaa EU:n jakotilille päästöoikeuksien määrä, joka vastaa kunkin jäsenvaltion kansallisen jakosuunnitelmataulukon mukaisesti maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrää.
Kun otetaan huomioon tämä keskusvalvojan velvollisuus, sen on siinä tapauksessa, että 31.12.2020 jälkeen on annettu tuomioistuinratkaisu, joka johtaa kansallisen jakosuunnitelmataulukon muuttamiseen laitoksen toiminnanharjoittajan hyväksi, tutkittava, onko päästöoikeudet, joita ei virheellisesti ole myönnetty tälle toiminnanharjoittajalle kolmannen päästökauppakauden aikana, sijoitettu direktiivin 2003/87 10 a artiklan 7 kohdan nojalla päätöksellä 2015/1814 luotuun varantoon vai onko ne myyty huutokaupalla. Tämän jälkeen kyseisen valvojan on määritettävä, onko kyseessä olevien päästöoikeuksien myöntäminen mainitulle toiminnanharjoittajalle suoritettava ottamalla käyttöön tähän varantoon kuuluvat päästöoikeudet tai toteuttamalla muita, unionin talousarvion kanssa yhteensoveltuvia keinoja.
Edellä todettujen seikkojen perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että päätöstä 2011/278 on tulkittava siten, että maksutta jaettavia päästöoikeuksia, joihin laitoksen toiminnanharjoittajalla on oikeus kolmannen päästökauppakauden (2013–2020) osalta, voidaan vielä myöntää tälle 31.12.2020 jälkeen tämän päivämäärän jälkeen annetun tuomioistuinratkaisun täytäntöön panemiseksi.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti 27.4.2011 annetun komission päätöksen 2011/278/EU 3 artiklan d alakohtaa on tulkittava siten, että polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan käsite kattaa primäärikuparia tuottavassa laitoksessa, jonka toiminta kuuluu kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivin 2003/87 muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi 23.4.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/29/EY, liitteen I soveltamisalaan, olevan liekkisulatusvalimon, jossa hapetetaan kuparirikasteesta koostuvassa käytetyssä raaka-aineessa esiintyvä rikki.

2)
Päätöstä 2011/278 on tulkittava siten, että maksutta jaettavia päästöoikeuksia, joihin laitoksen toiminnanharjoittajalla on oikeus kolmannen päästökauppakauden (2013–2020) osalta, voidaan vielä myöntää tälle 31.12.2020 jälkeen tämän päivämäärän jälkeen annetun tuomioistuinratkaisun täytäntöön panemiseksi.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.