CELEX: 62016CJ0277
Řízení o předběžné otázce
Společný předpisový rámec pro sítě a služby elektronických komunikací
Směrnice 2002/21/ES
Články 8 a 16
Směrnice 2002/19/ES
Články 8 a 13
Hospodářský subjekt, který byl označen za operátora s významnou tržní silou
Regulace cen
Povinnosti uložené vnitrostátními regulačními orgány
Povinnost nákladově orientovat ceny
Určování sazeb pod úrovní nákladů vynaložených dotčeným operátorem na poskytování služeb ukončení hlasového volání v mobilních sítích
Listina základních práv Evropské unie
Článek 16
Svoboda podnikání
Proporcionalita

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 8 odst. 4 a článku 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/19/ES ze dne 7. března 2002 o přístupu k sítím elektronických komunikací a přiřazeným zařízením a o jejich vzájemném propojení (přístupová směrnice) (
Úř. věst. 2002, L 108, s. 7
; Zvl. vyd. 13/29, s. 323).
Projednávaná žádost byla podána v rámci sporu mezi společností Polkomtel sp. z o.o. a Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (předseda Úřadu pro elektronické komunikace, Polsko, dále jen „předseda UEK») ohledně rozhodnutí, kterým předseda UEK stanovil sazby za ukončení hlasového volání ve veřejné mobilní síti společnosti Polkomtel.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2002/21/ES
Články 6 a 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice) (
Úř. věst. 2002, L 108, s. 33
; Zvl. vyd. 13/29, s. 349, dále jen „rámcová směrnice“) upravují mechanismus konzultací a transparentnost, jakož i upevnění vnitřního trhu elektronických komunikací.
Článek 8 rámcové směrnice definuje cíle politiky a regulační zásady, jejichž dodržování musí zajišťovat vnitrostátní regulační orgány (dále jen „VRO“). Tento článek stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby při plnění regulačních úkolů uvedených v této směrnici a ve zvláštních směrnicích přijímaly [VRO] veškerá přiměřená opatření, která směřují k dosažení cílů stanovených v odstavcích 2, 3 a 4. Taková opatření musí být přiměřená daným cílům.
[…]
2.   [VRO] podporují hospodářskou soutěž při zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací a přiřazených zařízení a doplňkových služeb mimo jiné tím, že:
a)
zajišťují, aby uživatelé, včetně zdravotně postižených uživatelů, získali maximální výhody z hlediska možnosti volby, ceny a kvality;
b)
zajišťují, aby nedocházelo k narušování nebo omezování hospodářské soutěže v odvětví elektronických komunikací;
[…]
4.   [VRO] prosazují zájmy občanů Evropské unie […]
[…]“
Článek 14 rámcové směrnice, nadepsaný „Podniky s významnou tržní silou“, uvádí kritéria umožňující VRO posoudit, zda má daný operátor významnou tržní sílu.
Článek 16 uvedené směrnice, nadepsaný „Postup pro analýzu trhu“, stanoví:
„1.   Co nejdříve po přijetí doporučení nebo po jeho případné aktualizaci provedou [VRO] analýzu relevantních trhů, přičemž v co nejvyšší míře zohlední pokyny. Členské státy zajistí, aby tato analýza byla provedena popřípadě ve spolupráci s vnitrostátními orgány na ochranu hospodářské soutěže.
2.   Pokud je podle článků […] 7 nebo 8 [přístupové] směrnice od [VRO] požadováno rozhodnutí, zda uložit, zachovat, změnit nebo zrušit povinnosti pro podniky, rozhodnou na základě vlastní analýzy trhu podle odstavce 1 tohoto článku, zda je relevantní trh účinně konkurenční.
[…]
4.   Pokud [VRO] zjistí, že relevantní trh není účinně konkurenční, určí podle článku 14 podniky s významnou tržní silou na daném trhu a uloží takovým podnikům vhodné zvláštní regulační povinnosti uvedené v odstavci 2 tohoto článku, nebo zachová či změní takové povinnosti, pokud již existují.
[…]“
Článek 19 téže směrnice, nadepsaný „Postupy harmonizace“, v odstavci 1 stanoví:
„Pokud Komise vydá v souladu s postupem uvedeným v čl. 22 odst. 2 doporučení členským státům o harmonizovaném provádění ustanovení této směrnice a zvláštních směrnic ve snaze podpořit dosahování cílů stanovených v článku 8, zajistí členské státy, aby [VRO] při plnění svých úkolů v nejvyšší míře zohlednily tato doporučení. Pokud se [VRO] rozhodne neřídit se doporučením, informuje o tom Komisi spolu s odůvodněním svého stanoviska.“
Přístupová směrnice
Body 15 a 20 odůvodnění přístupové směrnice stanoví:
„(15)
Uložení zvláštní povinnosti podniku s významnou tržní silou nevyžaduje další analýzu trhu, vyžaduje však odůvodnění, že daná povinnost je vhodná a přiměřená s ohledem na povahu zjištěného problému.
[…]
(20)
Regulace cen může být nezbytná, jestliže analýza trhu ukáže, že hospodářská soutěž na určitém trhu je neúčinná. Regulační zásah může být relativně mírný, jako je např. povinnost, aby byly ceny za volbu operátora přiměřené, […] nebo mnohem přísnější, jako je např. povinnost, aby byly ceny nákladově orientovány, a byly tak plně odůvodněny tam, kde není hospodářská soutěž dostatečně silná, aby bránila neúměrně vysokým cenám. Zejména operátoři s významnou tržní silou by se měli vyvarovat stlačování cen, v jehož důsledku rozdíl mezi jejich cenami pro koncové uživatele a cenami za propojení účtovanými konkurentům poskytujícím podobné služby pro koncové uživatele není odpovídající pro zajištění udržitelnosti hospodářské soutěže. Když [VRO] provádí kalkulaci nákladů na zavedení služby nařízené podle této směrnice, je žádoucí umožnit přiměřenou návratnost vloženého kapitálu, včetně přiměřených nákladů na pracovní sílu a nákladů na výstavbu, přičemž se upraví hodnota kapitálu tam, kde je to nezbytné pro zohlednění průběžného ocenění aktiv a účinnost provozu. Metoda úhrady nákladů by měla být přizpůsobena okolnostem a zohledňovat potřebu zvyšovat účinnost a podporovat trvalou hospodářskou soutěž a maximalizovat výhody pro spotřebitele.“
Článek 8 této směrnice, nadepsaný „Ukládání, změna nebo rušení povinností“, stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby byly [VRO] zmocněny ukládat povinnosti stanovené v článcích 9 až 13.
2.   Pokud je operátor na základě analýzy trhu provedené v souladu s článkem 16 [rámcové směrnice] označen jako operátor s významnou tržní silou na určitém trhu, uloží mu [VRO] podle potřeby povinnosti uvedené v článcích 9 až 13 této směrnice.
[…]
4.   Povinnosti uložené v souladu s tímto článkem musí vycházet z povahy zjištěného problému, a musí být přiměřené a odůvodněné s ohledem na cíle stanovené v článku 8 [rámcové směrnice]. Takové povinnosti mohou být uloženy pouze po konzultacích v souladu s články 6 a 7 dané směrnice.
[…]“
Článek 13 uvedené směrnice, nadepsaný „Regulace cen a povinnost nákladového účetnictví“, stanoví:
„1.   V případech, kdy z analýzy trhu vyplývá, že v důsledku nedostatku účinné hospodářské soutěže by mohl dotyčný operátor udržovat ceny na neúměrně vysoké úrovni nebo stlačovat ceny v neprospěch koncových uživatelů, může [VRO] v souladu s článkem 8 uložit povinnosti týkající se úhrady nákladů a regulace cen, včetně nákladové orientace cen a povinnosti týkající se systémů nákladového účetnictví, za poskytování určitých druhů propojení nebo přístupu. [VRO] přihlédnou k investicím provedeným operátorem, a umožní mu přiměřenou návratnost odpovídajícího použitého kapitálu s přihlédnutím k rizikům s tím spojeným.
2.   [VRO] zajistí, aby jakýkoli mechanismus pro úhradu nákladů nebo nařízená cenová metodika sloužily k podpoře účinnosti a trvalé hospodářské soutěže a maximalizaci výhod pro spotřebitele. V této souvislosti mohou [VRO] přihlédnout rovněž ke stávajícím cenám na srovnatelných konkurenčních trzích.
3.   Pokud má operátor povinnost nákladově orientovat své ceny, spočívá důkazní břemeno toho, že ceny odrážejí skutečné náklady, včetně přiměřené míry návratnosti investic, na dotyčném operátorovi. Za účelem výpočtu nákladů na účinné poskytování služeb mohou [VRO] použít metody nákladového účetnictví, které nejsou závislé na metodách používaných podnikem. [VRO] mohou od operátora požadovat, aby poskytl úplné odůvodnění svých cen, a popřípadě mohou požadovat úpravu cen.
[…]“
Doporučení 2009/396/ES
V bodě 1 doporučení Komise 2009/396/ES ze dne 7. května 2009 o regulaci sazeb za ukončení volání v pevných a mobilních sítích v EU (
Úř. věst. 2009, L 124, s. 67
) se stanoví:
„Při uložení regulace cen a povinností nákladového účetnictví v souladu s článkem 13 [přístupové směrnice] operátorům, jež byli [VRO] určeni jako operátoři, kteří mají významnou tržní sílu na trzích s velkoobchodním ukončením hlasových volání v jednotlivých veřejných telefonních sítích (dále jen ‚pevné a mobilní trhy s ukončením volání‘), jak vyplývá z analýzy trhu provedené v souladu s článkem 16 [rámcové směrnice], by [VRO] měly stanovit sazby za ukončení volání založené na nákladech, jež vznikly efektivnímu operátorovi. Z toho vyplývá, že by také byly symetrické. […]“
Polské právo
Článek 39 ustawa Prawo telekomunikacyjne (zákon o telekomunikačním právu) ze dne 16. července 2004 (Dz. U. č. 171, částka 1800), ve znění účinném v době okolností sporu v původním řízení (dále jen „zákon o telekomunikacích“), stanoví:
„1.   Za podmínek uvedených v čl. 24 bodě 2 písm. a) může předseda UEK rozhodnutím uložit operátorovi s významnou tržní silou povinnost:
1)
vypočítat odůvodněné náklady na službu přístupu k telekomunikační síti (s uvedením způsobu výpočtu nákladů), které musí uvedený operátor uplatňovat na základě nařízení uvedeného v článku 51, v souladu s popisem nákladů vyhotoveným předsedou UEK,
2)
uplatňovat sazby za přístup, jejichž výše zahrnuje úhradu odůvodněných nákladů operátora.
2.   Operátor, jemuž byla uložena povinnost stanovená v odstavci 1, předkládá předsedovi UEK na žádost posledně uvedeného informace odůvodňující výši sazeb stanovených na základě odůvodněných nákladů.
[…]
4.   V případě, že:
[…]
3)
příslušný orgán vydá pro účely provedení auditu stanoveného v čl. 53 odst. 5 nepříznivé stanovisko nebo stanovisko s výhradami,
4)
je zjištěn nesoulad mezi částkou sazeb stanovených operátorem a částkou sazeb stanovených předsedou UEK, v souladu s odstavcem 3,
stanoví předseda UEK postupem podle bodu 2 odstavce 3 částku sazeb za přístup k telekomunikační síti nebo jejich maximální či minimální výši. Výše uvedené sazby jsou stanoveny samostatným rozhodnutím […]
5.   Předseda UEK stanoví sazby za přístup k telekomunikační síti způsobem, který podporuje účinnost, trvalou hospodářskou soutěž a maximalizuje výhody pro konečného uživatele, a zohledňuje přitom úhradu odůvodněných nákladů.“
Článek 40 zákona o telekomunikacích zní následovně:
„1.   Předseda UEK může v souladu s podmínkami stanovenými v čl. 24 odst. 2 písm. a) rozhodnutím uložit operátorovi s významnou tržní silou povinnost stanovit sazby za přístup k telekomunikační síti na základě vynaložených nákladů.
2.   Operátor, jemuž byla uložena povinnost stanovená v odstavci 1, předkládá předsedovi UEK informace odůvodňující výši sazeb stanovených na základě vynaložených nákladů.
3.   Za účelem posouzení opodstatněnosti výše sazeb stanovených operátorem uvedeným v odstavci 1 může předseda UEK zohlednit výši nebo metodu stanovení sazeb na srovnatelných konkurenčních trzích nebo jiné způsoby posuzování opodstatněnosti výše těchto sazeb.
4.   V případě, že dle posouzení uvedeného v odstavci 3 není výše sazeb stanovených operátorem opodstatněná, stanoví předseda UEK částku sazeb, případně jejich maximální či minimální výši, postupem dle odstavce 3 a způsobem, který podporuje účinnost, trvalou hospodářskou soutěž a maximalizuje výhody pro konečné uživatele. Tyto sazby jsou stanoveny samostatným rozhodnutím […]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Rozhodnutím ze dne 19. července 2006 rozhodl předseda UEK, že společnost Polkomtel je operátorem s významnou tržní silou na trhu služeb ukončení hlasového volání ve své mobilní síti a uložil jí povinnost stanovovat své sazby za přístup ke komunikační síti na základě nákladů vynaložených na poskytování uvedených služeb.
Společnost Polkomtel předložila předsedovi UEK ke splnění této povinnosti informace odůvodňující výši sazeb za ukončení hlasového volání ve své mobilní síti. Předseda UEK měl za to, že uvedená výše byla neopodstatněná a zahájil řízení za účelem ověření a úpravy uvedených sazeb. Předseda UEK uvedl, že náklady skutečně vynaložené společností Polkomtel na služby ukončení volání v mobilní síti dosahovaly výše 0,1690 polských zlotých (PLN) (přibližně 0,0398 eura) za minutu a rozhodl tyto sazby změnit za účelem podpory účinnosti, trvalé hospodářské soutěže a maximalizace výhod pro konečné uživatele, v souladu s článkem 40 zákona o telekomunikacích. Předseda UEK stanovil uvedené sazby na základě průměru sazeb za ukončení volání v mobilní síti stanovených pro jiné historické operátory působící na polských trzích mobilního volání a s ohledem na skutečnost, že uvedení operátoři vykonávají svou činnost na stejném trhu, mají podobné tržní podíly, jsou rovněž dodavateli infrastruktur a nesou stejné náklady na pronájem linky.
Předseda UEK tak rozhodnutím ze dne 9. prosince 2009 přijatým na základě článku 40 zákona o telekomunikacích stanovil sazbu za ukončení volání v mobilní síti společnosti Polkomtel na 0,1677 PLN (přibližně 0,0395 eura) za minutu. Tímto rozhodnutím předseda UEK uložil společnosti Polkomtel rovněž, aby mu každoročně předkládala informace odůvodňující sazby za ukončení volání ve své mobilní síti vypočítané na základě nákladů vynaložených na poskytování této služby.
Tato společnost podala proti rozhodnutí předsedy UKE ze dne 9. prosince 2009 žalobu k Sąd Okręgowy w Warszawie (Okresní soud ve Varšavě, Polsko). Uvedený soud rozsudkem ze dne 27. května 2013 změnil toto rozhodnutí a stanovil sazbu za ukončení volání v mobilní síti společnosti Polkomtel na 0,1690 PLN (přibližně 0,0398 eura) za minutu z důvodu, že je-li podniku označenému za subjekt s významnou tržní silou uložena povinnost stanovit sazby za ukončení volání v mobilní síti na základě nákladů, není předseda UEK oprávněn změnit sazby, které mu uvedený podnik sdělil a stanovit jejich výši pod úrovní skutečných nákladů na poskytování uvedené služby.
Společnost Polkomtel i předseda UEK podali proti uvedenému rozsudku odvolání k Sąd Apelacyjny w Warszawie (Odvolací soud ve Varšavě). Uvedený soud rozsudkem ze dne 7. května 2014 vyhověl odvolání předsedy UEK, změnil napadený rozsudek a zamítl žalobu společnosti Polkomtel. Uvedený soud měl dále za to, že povinnost každoročně předkládat předsedovi UEK informace odůvodňující výši sazeb za ukončení volání v mobilní síti na základě nákladů je oprávněná.
Společnost Polkomtel podala proti rozsudku Sąd Apelacyjny w Warszawie (Odvolací soud ve Varšava) kasační opravný prostředek k předkládajícímu soudu, tedy k Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud, Polsko).
Posledně uvedený se dotazuje na výklad článků 8 a 13 přístupové směrnice. Zaprvé hodlá zjistit, zda VRO může na základě třetího odstavce uvedeného článku 13 pouze ověřit náklady, které operátor označený za subjekt s významnou tržní silou vynakládá na poskytování dotčených služeb, nebo zda může rovněž přezkoumat hospodářskou opodstatněnost uvedených nákladů. S ohledem na druhou větu uvedeného odstavce 3 se předkládající soud táže, zda VRO může přezkoumávat výši nákladů pouze v omezeném rozsahu, nebo zda může stanovené ceny také upravit s ohledem na skutečnou průměrnou cenu na trhu. V tomto rámci má pochybnosti o tom, zda je výklad uvedeného článku 13, který vede k závěru, že je posledně uvedená možnost vyloučena, v souladu s ustanoveními čl. 8 odst. 4 téže směrnice.
V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že společnost Polkomtel tvrdí, že článek 40 zákona o telekomunikacích umožňuje operátorovi zohlednit při výpočtu svých cen všechny náklady na poskytování služby, k níž se váže povinnost nákladového orientování cen. Podle uvedeného podniku nemůže VRO používat kritéria účinnosti a trvalé hospodářské soutěže, ale musí pouze zohlednit náklady skutečně spojené s poskytováním služby podléhající uvedené povinnosti, takže nemůže stanovit sazby pod úrovní skutečně vynaložených nákladů.
Předkládající soud má nicméně za to, že navzdory rozdílu mezi náklady uvedenými v článcích 39 a 40 zákona o telekomunikacích, neomezuje posledně uvedený článek pravomoc VRO na pouhé ověření nákladů, které dotčený operátor zohlednil při stanovení sazby a umožňuje stanovit výši sazeb pod úrovní nákladů, které dotčený operátor skutečně vynaložil. Takový výklad podle jeho názoru přispívá k dosažení cílů sledovaných unijním a polským normotvůrcem, které spočívají v podpoře účinnosti a trvalé hospodářské soutěže a v maximalizaci výhod pro konečné uživatele.
Zadruhé vznáší uvedený soud otázku, zda čl. 8 odst. 4 a čl. 13 odst. 3 přístupové směrnice, ve spojení s článkem 16 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), musí být vykládány v tom smyslu, že VRO mohou operátorovi uložit, aby mu pravidelně předkládal informace odůvodňující sazby stanovené na základě nákladů.
V tomto ohledu uvedený soud podotýká, že upřednostňuje „funkční výklad“ čl. 40 odst. 2 zákona o telekomunikacích, který nestanoví jak často je operátor povinen odůvodňovat výši sazeb stanovených na základě nákladů. Podle jeho názoru lze z uvedeného článku dovodit, že VRO může upřesnit lhůtu, ve které je operátor povinen splnit uvedenou povinnost, neboť určení takové lhůty zaručuje minimální úroveň právní jistoty, pokud jde o četnost případných úprav použitých sazeb, je přiměřené a přispívá rovněž k zajištění transparentnosti aktů VRO. Předkládající soud se táže, zda je takový výklad uvedeného ustanovení vnitrostátního práva slučitelný s čl. 13 odst. 3 přístupové směrnice.
Zatřetí hodlá předkládající soud zjistit, zda musí být čl. 13 odst. 3 přístupové směrnice, ve spojení s článkem 16 Listiny, vykládán v tom smyslu, že VRO může požádat operátora o změnu cen, ať v případě, kdy uvedený operátor označený za subjekt s významnou tržní silou uplatňuje ceny, které určil samostatně, tak v případě, kdy uplatňuje ceny, které dříve stanovil uvedený orgán. Předkládající soud uvádí, že tyto pochybnosti vyplývají z polského jazykového znění čl. 13 odst. 3 přístupové směrnice, podle kterého může VRO vyzvat podnik, aby v plném rozsahu odůvodňoval „uplatňované ceny“ a případně požadoval jejich změnu, což naznačuje, že VRO může od operátora požadovat změnu cen pouze v případě, kdy uvedený operátor již začal uplatňovat ceny, které vypočítal.
Za těchto okolností rozhodl Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud) přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 8 odst. 4 a článek 13 přístupové směrnice, v původním znění, vykládány v tom smyslu, že je-li operátorovi s významnou tržní silou uložena povinnost stanovovat své ceny na základě svých nákladů, může [VRO] za účelem podpory účinnosti a trvalé hospodářské soutěže stanovit cenu za službu, k níž se taková povinnost váže, ve výši nacházející se pod úrovní nákladů operátora na poskytování této služby, které byly ověřeny [VRO] a uznány za náklady související s touto službou?
2)
Musí být čl. 8 odst. 4 a čl. 13 odst. 3 přístupové směrnice, v původním znění, ve spojení s článkem 16 [Listiny], vykládány v tom smyslu, že [VRO] může uložit operátorovi, který je povinen stanovovat své ceny na základě svých nákladů, povinnost každoročně stanovovat cenu na základě nejaktuálnějších údajů o nákladech a takto stanovenou cenu, včetně informací odůvodňujících tyto náklady, předkládat [VRO] k ověření před začátkem jejího uplatňování na trhu?
3)
Musí být čl. 13 odst. 3 přístupové směrnice, v původním znění, ve spojení s článkem 16 [Listiny] vykládán v tom smyslu, že [VRO] může po operátorovi, který je povinen stanovovat své ceny na základě svých nákladů, požadovat, aby upravil své ceny pouze v případě, kdy uvedený operátor nejprve samostatně stanoví výši ceny a poté ji začne uplatňovat, anebo i tehdy, když operátor uplatňuje cenu ve výši, která byla předtím stanovena [VRO], avšak z informací odůvodňujících náklady pro následující referenční období vyplývá, že cena předtím stanovená [VRO] převyšuje náklady vynaložené operátorem?“
K předběžným otázkám
K první otázce
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda mají být čl. 8 odst. 4 a článek 13 přístupové směrnice vykládány v tom smyslu, že pokud VRO uloží operátorovi označenému za subjekt s významnou tržní silou na daném trhu povinnost stanovovat své ceny na základě svých nákladů, může VRO za účelem podpory hospodářské účinnosti a trvalé hospodářské soutěže stanovit ceny za služby, k nimž se taková povinnost váže, pod úrovní nákladů uvedeného operátora na poskytování těchto služeb.
Článek 8 odst. 2 přístupové směrnice stanoví, že pokud je operátor na základě analýzy trhu provedené v souladu s článkem 16 rámcové směrnice označen za operátora s významnou tržní silou na určitém trhu, uloží mu VRO podle potřeby povinnosti uvedené v článcích 9 až 13 přístupové směrnice.
V článku 13 odst. 1 přístupové směrnice se stanoví, že VRO může v souladu s článkem 8 téže směrnice uložit povinnosti týkající se úhrady nákladů a regulace cen, včetně nákladové orientace cen a povinnosti týkající se systémů nákladového účetnictví, ohledně poskytování určitých druhů propojení nebo přístupu, jestliže z analýzy trhu vyplývá, že v důsledku nedostatku účinné hospodářské soutěže by mohl dotyčný operátor udržovat ceny na neúměrně vysoké úrovni nebo stlačovat ceny v neprospěch koncových uživatelů.
Článek 13 odst. 1 přístupové směrnice, ani žádné jiné ustanovení této směrnice nestanoví, co se rozumí povinnostmi týkajícími se „nákladové orientace cen“.
Je nicméně třeba uvést, že z výrazu „včetně“ použitého v čl. 13 odst. 1 přístupové směrnice vyplývá, že povinnosti týkající se „nákladové orientace cen“ mohou být jednou z forem jak povinností týkajících se úhrady nákladů, tak povinností týkajících se regulace cen. Jak navíc uvedl generální advokát v bodech 31 a 32 svého stanoviska, povinnost „nákladově orientovat“ ceny se ve svém obvyklém významu vztahuje k povinnosti stanovit ceny na základě nákladů, a nikoliv k povinnosti zajistit úhradu všech vynaložených nákladů. Je tudíž třeba odmítnout výklad tohoto ustanovení, podle něhož se jedná o povinnost stanovit ceny ve výši, která dotčenému operátorovi umožňuje úhradu všech nákladů, které na poskytování dotčené služby vynaložil.
Tento výklad čl. 13 odst. 1 přístupové směrnice podporuje i kontext tohoto ustanovení. Kromě nadpisu uvedeného článku 13, který výslovně zmiňuje „regulaci cen“, uvádí jeho odstavec 2 nejen „mechanismus úhrady nákladů“, ale i „cenovou metodiku nařízenou“ VRO. Navíc bod 20 odůvodnění přístupové směrnice stanoví, že v rámci regulace cen „[r]egulační zásah [VRO] může být relativně mírný, jako je např. povinnost, aby byly ceny za volbu operátora přiměřené, […] nebo mnohem přísnější, jako je např. povinnost, aby byly ceny nákladově orientovány[…]“. Z uvedeného bodu odůvodnění lze vyvodit, že unijní normotvůrce svěřil VRO široký prostor pro uvážení, pokud jde o volbu opatření k regulaci cen, která mají být v konkrétním případě uložena. Článek 16 odst. 4 rámcové směrnice ve spojení s odstavcem 2 tohoto článku v tomto smyslu rovněž odkazují na „vhodné zvláštní regulační povinnosti“ uvedené zejména v článku 8 přístupové směrnice.
Je třeba uvést, že co se týče pojmu „náklady“, čl. 13 odst. 1 přístupové směrnice neobsahuje definici nákladů, na které mají být ceny orientovány. Z odstavce 3 uvedeného článku nicméně vyplývá, že pokud je operátor povinen nákladově orientovat své ceny, vypočítá VRO náklady na účinné poskytování služby a za tímto účelem může použít metody nákladového účetnictví, které nejsou závislé na metodách používaných operátorem. Z uvedeného čl. 13 odst. 1 a 3 přístupové směrnice ve spojení s bodem 20 odůvodnění této směrnice rovněž vyplývá, že VRO jsou při ukládání povinností týkajících se úhrady nákladů povinny zohlednit přiměřenou návratnost vloženého kapitálu s ohledem na podstoupená rizika.
V tomto ohledu přístupová směrnice ve svém bodě 20 odůvodnění také upřesňuje, že metoda úhrady nákladů by měla být přizpůsobena okolnostem a zohledňovat potřebu podporovat účinnost a trvalou hospodářskou soutěž a maximalizovat výhody pro spotřebitele.
Článek 13 odst. 2 přístupové směrnice tak VRO ukládá, aby dohlížely na to, že jakýkoli mechanismus pro úhradu nákladů nebo cenová metodika, které se stanou závaznými, budou sloužit k podpoře účinnosti a trvalé hospodářské soutěže a maximalizaci výhod pro spotřebitele. Stejně tak čl. 8 odst. 4 uvedené směrnice stanoví, že povinnosti uložené v souladu s tímto článkem musí vycházet z povahy zjištěného problému a musí být přiměřené a odůvodněné s ohledem na cíle stanovené v článku 8 rámcové směrnice. Tento článek ve svém odstavci 2 písm. a) a b) stanoví, že VRO podporují hospodářskou soutěž tím, že zajišťují, aby koneční uživatelé získali maximální výhody z hlediska možností volby, ceny a kvality a aby nedocházelo k narušování nebo omezování hospodářské soutěže v odvětví elektronických komunikací.
Dále doporučení 2009/396, které bylo přijato pro účely provedení článku 13 přístupové směrnice, ve svém bodě 1 stanoví, že při uložení regulace cen a povinností nákladového účetnictví v souladu s uvedeným článkem 13 by VRO měly operátorům, které označily za operátory s významnou tržní silou na trzích s velkoobchodním ukončením hlasových volání v jednotlivých veřejných telefonních sítích, jak vyplývá z analýzy trhu provedené v souladu s článkem 16 rámcové směrnice, stanovit sazby za ukončení volání založené na nákladech vynaložených účinným operátorem.
Článek 19 odst. 1 rámcové směrnice přitom vyžaduje, aby VRO při plnění svých úkolů „v nejvyšší míře“ zohlednily doporučení Komise a aby v případě, že se VRO rozhodne neřídit se doporučením, informoval o tom Komisi spolu s odůvodněním svého stanoviska. VRO by se proto měly při ukládání povinností regulace cen a povinností nákladového účetnictví v souladu s článkem 13 přístupové směrnice v zásadě řídit pokyny uvedenými v doporučení 2009/396. Od tohoto doporučení se mohou odchýlit pouze v případě, že při posuzování dané situace dospějí k závěru, že metodika, která je upřednostňována uvedeným doporučením, nevyhovuje daným okolnostem, přičemž takový postup musí odůvodnit (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. září 2016, Koninklijke KPN a další,
C‑28/15
,
EU:C:2016:692
, body
a
).
Ze znění čl. 8 odst. 2 písm. a) a b) a čl. 16 odst. 4 rámcové směrnice, ve spojení s čl. 8 odst. 4 a čl. 13 odst. 1 a 2 přístupové směrnice tak vyplývá, že VRO přísluší, aby v případě, kdy ukládají povinnost nákladově orientovat ceny na základě článku 13 posledně uvedené směrnice, v zásadě vyžadovaly, aby byly sazby za ukončení volání stanoveny na základě nákladů vynaložených účinným operátorem, včetně návratnosti jím vloženého kapitálu, na kterou odkazuje čl. 13 odst. 1 a 3 přístupové směrnice.
Z toho plyne, že VRO poté co ověří, že dotčený operátor dodržuje povinnost nákladově orientovat jeho ceny, a rozhodnou, že je nezbytné požadovat úpravu těchto cen, mohou tomuto operátorovi uložit, aby stanovil sazby na nižší úrovni, než je úroveň jím vynaložených nákladů, jestliže uvedené náklady přesahují náklady vynaložené účinným operátorem s tím, že posledně uvedené náklady musí zahrnovat přiměřenou návratnost jím vloženého kapitálu.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na první otázku odpovědět, že čl. 8 odst. 4 a článek 13 přístupové směrnice musí být vykládány tak, že pokud VRO uloží operátorovi označenému za subjekt s významnou tržní silou na daném trhu povinnost stanovovat své ceny na základě svých nákladů, může VRO za účelem podpory hospodářské účinnosti a trvalé hospodářské soutěže stanovit ceny za služby, k nimž se taková povinnost váže, pod úrovní nákladů uvedeného operátora na poskytování těchto služeb, jestliže uvedené náklady přesahují náklady vynaložené účinným operátorem, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu.
K druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 8 odst. 4 a čl. 13 odst. 3 přístupové směrnice, ve spojení s článkem 16 Listiny, vykládány v tom smyslu, že VRO může uložit operátorovi, který je označen za subjekt s významnou tržní silou na daném trhu a je povinen nákladově orientovat své ceny, povinnost každoročně stanovovat své ceny na základě nejaktuálnějších údajů a takto stanovené ceny, včetně informací odůvodňujících tyto údaje, předkládat VRO k ověření ještě před tím, než uvedený operátor začne tyto ceny uplatňovat.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že čl. 8 odst. 2 a čl. 13 odst. 1 přístupové směrnice, které opravňují VRO, aby uložily operátorovi označenému za subjekt s významnou tržní silou na daném trhu povinnost nákladově orientovat své ceny, neupřesňují, zda uvedený orgán může při ukládání takové povinnosti stanovit podmínky jejího plnění a zejména vyžadovat, aby uvedený operátor v určitých intervalech aktualizoval své ceny a předkládal tomuto orgánu k pravidelným kontrolám informace odůvodňující uplatňované sazby.
Článek 13 přístupové směrnice v třetí větě svého odstavce 3 stanoví, že VRO mohou od operátora požadovat, aby poskytl úplné odůvodnění svých cen, a popřípadě mohou požadovat úpravu cen. I když z první věty tohoto ustanovení vyplývá, že tato žádost může být určena operátorovi, který již podléhá povinnosti nákladově orientovat své ceny, neupřesňuje, v jakých intervalech může VRO vyžadovat toto odůvodnění a případně i úpravu cen.
Z těchto úvah plyne, že unijní normotvůrce nehodlal stanovit podmínky pro plnění povinnosti nákladově orientovat ceny, která je uložena v čl. 13 odst. 1 přístupové směrnice, a zejména stanovit intervaly, v nichž by měl operátor podléhající této povinnosti aktualizovat ceny za služby, k nimž se taková povinnost váže, ani stanovit pravidla upravující četnost kontrol ze strany VRO, pokud jde o plnění této povinnosti.
Je ostatně třeba uvést, že čl. 8 odst. 4 přístupové směrnice stanoví, že povinnosti uložené VRO, včetně povinností stanovených v článku 13 uvedené směrnice, musí vycházet z povahy zjištěného problému a být přiměřené a odůvodněné s ohledem na cíle stanovené v článku 8 rámcové směrnice a že je možné je uložit pouze po konzultacích stanovených v článcích 6 a 7 posledně uvedené směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. dubna 2016, Polkomtel,
C‑397/14
,
EU:C:2016:256
, bod
).
Z toho vyplývá, že četnost s jakou může VRO požadovat, aby dotčený operátor odůvodnil a upravil ceny, které již byly stanoveny na základě nákladů, musí být určena v závislosti na povaze zjištěného problému a být přiměřená a odůvodněná s ohledem na cíle stanovené jak v rámcové směrnici, tak v přístupové směrnici. Jak v tomto ohledu uvedl generální advokát v bodě 59 svého stanoviska, jedním z rysů trhů elektronických komunikací je jejich rychlý vývoj v důsledku technologického rozvoje, takže povinnost každoročně upravit již stanovené ceny je způsobilá tyto požadavky naplňovat. Jak rovněž uvedl předkládající soud, tato povinnost uložená dotčenému operátorovi může posledně uvedenému zaručit minimální úroveň právní jistoty, pokud jde o četnost případných úprav výše uplatňovaných sazeb, přičemž uložení uvedené povinnosti, která současně přispívá k zajištění transparentnosti aktů VRO, může být přiměřené.
Je tedy třeba mít za to, že VRO mohou uložit operátorovi, který je označen za subjekt s významnou tržní silou a je povinen nákladově orientovat ceny, povinnost každoročně stanovovat své ceny na základě nejaktuálnějších údajů a předkládat VRO informace odůvodňující tyto ceny, jestliže takové povinnosti vycházejí z povahy zjištěného problému, jsou přiměřené a jsou odůvodněné s ohledem na cíle stanovené v článku 8 rámcové směrnice, a zvláště v odstavci 2 písm. a) a b) tohoto článku.
Co se týče otázky, zda nové povinnosti mohou být uloženy pouze v návaznosti na novou analýzu trhu, je třeba konstatovat, že čl. 16 odst. 2 rámcové směrnice stanoví, že pokud má VRO rozhodnout, zda uložit, zachovat, změnit nebo zrušit povinnosti pro operátory, rozhodne na základě vlastní analýzy trhu podle odstavce 1 tohoto článku, zda je relevantní trh účinně konkurenční. Z bodu 15 odůvodnění přístupové směrnice navíc vyplývá, že uložení zvláštní povinnosti operátorovi, který je označen za subjekt s významnou tržní silou na daném trhu, nevyžaduje další analýzu trhu, ale pouhé odůvodnění, že daná povinnost je s ohledem na povahu zjištěného problému vhodná a přiměřená.
Z toho vyplývá, jak v zásadě uvádí generální advokát v bodech 68 a 69 svého stanoviska, že nová analýza trhu není nezbytná, pokud – jak je tomu ve věci v původním řízení – VRO zamýšlí uložit zvláštní povinnost k plnění obecné povinnosti nákladově orientovat ceny, která již byla uložena dříve.
Pokud jde o otázku, zda článek 16 Listiny brání tomu, by VRO mohl uložit operátorovi každoročně upravovat jeho ceny a podstupovat pravidelné kontroly, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora zahrnuje ochrana poskytnutá uvedeným ustanovením svobodu vykonávat hospodářskou nebo obchodní činnost, smluvní svobodu a volnou hospodářskou soutěž. Mimoto smluvní svoboda zahrnuje zejména možnost zvolit si hospodářského partnera a možnost určit cenu za plnění. Nicméně, svoboda podnikání nemá povahu absolutní výsady, ale musí být posuzována ve vztahu ke své úloze ve společnosti (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 22. ledna 2013, Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, body
,
a
a citovaná judikatura, a ze dne 17. října 2013, Schaible,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
, body
a
).
Možnost VRO požadovat od operátora, aby každoročně upravoval své sazby a podstupoval pravidelné kontroly, zasahuje do výkonu práva zaručeného článkem 16 Listiny. Uvedená možnost tedy musí být v souladu s čl. 52 odst. 1 Listiny stanovena zákonem, dodržovat zásadu proporcionality, být nezbytná a skutečně odpovídat cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 22. ledna 2013, Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, body
až
, a ze dne 21. prosince 2016, AGET Iraklis,
C‑201/15
,
EU:C:2016:972
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci je třeba zaprvé uvést, že rozhodnutí předsedy UEK ze dne 9. prosince 2009 bylo přijato v souladu s vnitrostátní právní úpravou, která je určena k provedení zejména přístupové směrnice, a že tato právní úprava svěřuje uvedenému předsedovi pravomoc ukládat povinnost nákladově orientovat ceny a povinnost tyto ceny každoročně upravovat. Zadruhé uložení těchto povinností nezasáhlo do podstaty svobody podnikání, jelikož dotčený operátor mohl v poskytování daných služeb poté, co mu byly uvedené povinnosti uloženy, pokračovat. Zatřetí cíle obecného zájmu sledované uvedenou vnitrostátní právní úpravou odpovídají unijním cílům, jako je podpora hospodářské soutěže a podpora zájmů unijních občanů, jak jsou uvedeny v čl. 8 odst. 2 a 4 rámcové směrnice, jakož i v čl. 13 odst. 1 přístupové směrnice. Zejména povinnost stanovit nákladově orientované ceny a tyto ceny každoročně upravovat by podle čl. 13 odst. 1 přístupové směrnice měla dotčeným operátorům bránit v tom, aby zachovávali neúměrně vysoké ceny nebo ceny stlačovali v neprospěch konečných uživatelů. Začtvrté, pokud jde o přezkum nezbytnosti takového opatření, který zahrnuje přezkum jeho přiměřenosti a který spadá do pravomoci vnitrostátního soudu, odpovídá takový přezkum ověření dodržování podmínek stanovených v čl. 8 odst. 4 přístupové směrnice.
Přísluší tak vnitrostátnímu soudu, aby ověřil, zda povinnost každoročně upravovat ceny odpovídá požadavku proporcionality, uvedenému v čl. 8 odst. 4 přístupové směrnice, v rozsahu, v němž je tato povinnost nezbytná k dosažení cílů obecného zájmu uvedených v předchozím bodě.
Z toho vyplývá, že s výhradou uvedeného ověření nebrání článek 16 Listiny možnosti VRO požadovat od operátora, který je označen za subjekt s významnou tržní silou na daném trhu, každoročně upravovat jeho sazby a podstupovat pravidelné kontroly.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na druhou otázku odpovědět, že čl. 8 odst. 4 a čl. 13 odst. 3 přístupové směrnice, ve spojení s článkem 16 Listiny, musí být vykládány v tom smyslu, že VRO může uložit operátorovi, který je označen za subjekt s významnou tržní silou na daném trhu a je povinen nákladově orientovat své ceny, povinnost každoročně stanovovat své ceny na základě nejaktuálnějších údajů a takto stanovené ceny, včetně informací odůvodňujících tyto údaje, předkládat VRO k ověření ještě před tím, než uvedený operátor začne tyto ceny uplatňovat, a to za podmínky, že takové povinnosti vycházejí z povahy zjištěného problému, jsou přiměřené a jsou odůvodněné s ohledem na cíle stanovené v článku 8 rámcové směrnice, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
K třetí otázce
Nejdříve je třeba uvést, že z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že třetí otázka vychází z předpokladu, že se polská jazyková verze třetí věty čl. 13 odst. 3 přístupové směrnice („Krajowe organy regulacyjne mogą zażądać od danego operatora całościowego uzasadnienia stosowanych cen, a w razie potrzeby – odpowiedniego dostosowania tych cen“) liší od ostatních jazykových verzí. Polská jazyková verze této věty totiž naznačuje, že VRO mohou od operátora požadovat, aby upravil své ceny vypočítané na základě nákladů pouze v případě, kdy již začal tyto ceny uplatňovat.
Za těchto okolností je třeba seznat, že podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 13 odst. 3 přístupové směrnice vykládán v tom smyslu, že pokud byla operátorovi uložena na základě čl. 13 odst. 1 uvedené směrnice povinnost nákladově orientovat své ceny, lze mu uložit, aby své ceny upravil pouze v případě, kdy již začal uplatňovat nákladově orientované ceny, nebo i v případě, kdy tyto ceny ještě uplatňovat nezačal.
Je třeba uvést, že jazykové verze čl. 13 odst. 3 třetí věty přístupové směrnice, zejména německá jazyková verze („Die nationalen Regulierungsbehörden können von einem Betreiber die umfassende Rechtfertigung seiner Preise und gegebenenfalls deren Anpassung verlangen“), anglická jazyková verze („National regulatory authorities may require an operator to provide full justification for its prices, and may, where appropriate, require prices to be adjusted“), francouzská jazyková verze („Les autorités réglementaires nationales peuvent demander à une entreprise de justifier intégralement ses prix et, si nécessaire, en exiger l’adaptation“) a italská jazyková verze („Le autorità nazionali di regolamentazione possono esigere che un operatore giustifichi pienamente i propri prezzi e, ove necessario, li adegui“) vedou k výkladu tohoto ustanovení v tom smyslu, že dotčený operátor nemusí nutně již začít uplatňovat ceny, aby mu VRO případně mohl uložit úpravu těchto cen.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora přitom formulace použitá v jedné z jazykových verzí ustanovení unijního práva nemůže sloužit jako jediný základ pro výklad tohoto ustanovení ani jí nemůže být přiznána přednost před jinými jazykovými verzemi. Ustanovení unijního práva totiž musí být vykládána a používána jednotně na základě znění vypracovaných ve všech unijních jazycích. V případě rozdílů mezi různými jazykovými verzemi textu unijního práva musí být dotčené ustanovení vykládáno podle celkové systematiky a účelu právní úpravy, jejíž je součástí (rozsudek ze dne 1. března 2016, Alo a Osso,
C‑443/14 a C‑444/14
,
EU:C:2016:127
, bod
a citovaná judikatura).
V tomto ohledu je třeba jednak uvést, že pokud odstavec 1 článku 13 přístupové směrnice umožňuje VRO, aby operátorům ukládaly povinnost nákladově orientovat ceny, odstavec 3 téhož článku tím, že opravňuje VRO, aby od dotčeného operátora požadovaly odůvodnění jeho cen v plném rozsahu a – je-li to nezbytné – aby požadovaly jejich úpravu, svěřuje VRO prostředky, které umožňují zajistit provedení tohoto práva, jakož i zajistit, že uvedený operátor skutečně uplatňuje nákladově orientované ceny.
Dále jsou VRO na základě čl. 8 odst. 1 rámcové směrnice oprávněny přijímat při plnění regulačních úkolů uvedených v rámcové směrnici a v přístupové směrnici veškerá přiměřená opatření, která směřují k dosažení cílů stanovených v čl. 8 odst. 2 rámcové směrnice, mezi které patří zvláště cíl spočívající v podpoře účinnosti a trvalé hospodářské soutěže a v maximalizaci výhod pro konečné uživatele. Použití opatření stanovených v čl. 13 odst. 3 třetí větě přístupové směrnice tak umožňuje VRO, aby tím, že od dotčeného operátora požadují odůvodnění jeho cen v plném rozsahu a – je-li to nezbytné – úpravu těchto cen, zajišťovaly naplňování cílů stanovených v čl. 8 odst. 2 rámcové směrnice a v čl. 13 odst. 1 a 2 přístupové směrnice.
Těchto cílů by přitom nemuselo být vždy dosaženo, pokud by VRO byly oprávněny od dotčeného operátora požadovat odůvodnění jeho cen v plném rozsahu a – je-li to nezbytné – úpravu těchto cen pouze v případě, kdy tyto ceny již začaly být uplatňovány.
Na třetí otázku je tedy třeba odpovědět, že čl. 13 odst. 3 přístupové směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že pokud byla operátorovi uložena na základě čl. 13 odst. 1 uvedené směrnice povinnost nákladově orientovat své ceny, lze mu povinnost, aby tyto ceny upravil, uložit před tím, než je začne uplatňovat i poté, co je začal uplatňovat.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

1)
Článek 8 odst. 4 a článek 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/19/ES ze dne 7. března 2002 o přístupu k sítím elektronických komunikací a přiřazeným zařízením a o jejich vzájemném propojení (přístupová směrnice) musí být vykládány tak, že pokud vnitrostátní regulační orgán uloží operátorovi označenému za subjekt s významnou tržní silou na daném trhu povinnost stanovovat své ceny na základě svých nákladů, může vnitrostátní regulační orgán za účelem podpory hospodářské účinnosti a trvalé hospodářské soutěže stanovit ceny za služby, k nimž se taková povinnost váže, pod úrovní nákladů uvedeného operátora na poskytování těchto služeb, jestliže uvedené náklady přesahují náklady vynaložené účinným operátorem, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu.

2)
Článek 8 odst. 4 a čl. 13 odst. 3 směrnice 2002/19, ve spojení s článkem 16 Listiny základních práv Evropské unie, musí být vykládány v tom smyslu, že vnitrostátní regulační orgán může uložit operátorovi, který je označen za subjekt s významnou tržní silou na daném trhu a je povinen nákladově orientovat své ceny, povinnost každoročně stanovovat své ceny na základě nejaktuálnějších údajů a takto stanovené ceny, včetně informací odůvodňujících tyto údaje, předkládat vnitrostátnímu regulačnímu orgánu k ověření ještě před tím, než uvedený operátor začne tyto ceny uplatňovat, a to za podmínky, že takové povinnosti vycházejí z povahy zjištěného problému, jsou přiměřené a jsou odůvodněné s ohledem na cíle stanovené v článku 8 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice), což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.

3)
Článek 13 odst. 3 směrnice 2002/19 musí být vykládán v tom smyslu, že pokud byla operátorovi uložena na základě čl. 13 odst. 1 uvedené směrnice povinnost nákladově orientovat své ceny, lze mu povinnost, aby tyto ceny upravil, uložit před tím, než je začne uplatňovat i poté, co je začal uplatňovat.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: polština.