CELEX: 62019CJ0336
Begäran om förhandsavgörande
Skydd av djur vid tidpunkten för avlivning
Förordning (EG) nr 1099/2009
Artikel 4.1
Krav på bedövning av djur före avlivning
Artikel 4.4
Undantag som avser rituell slakt
Artikel 26.2
Möjlighet för medlemsstaterna att anta nationella bestämmelser som syftar till att säkerställa ett mer omfattande djurskydd vid rituell slakt
Tolkning
Nationella bestämmelser om krav, vid rituell slakt, på reversibel bedövning som inte kan leda till att djuret dör
Artikel 13 FEUF
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Artikel 10
Religionsfrihet
Frihet att utöva sin religion
Begränsning
Proportionalitet
Avsaknad av konsensus mellan medlemsstaterna i Europeiska unionen
Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning
Subsidiaritetsprincipen
Giltighet
Olika behandling av rituell slakt och avlivning av djur i samband med jakt, fiske och kultur- eller sportevenemang
Diskriminering föreligger inte
Artiklarna 20, 21 och 22 i stadgan om de grundläggande rättigheterna

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 26.2 första stycket c i rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av den 24 september 2009 om skydd av djur vid tidpunkten för avlivning (
EUT L 303, 2009, s. 1
) och giltigheten av denna bestämmelse mot bakgrund av artiklarna 10, 20, 21 och 22 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
Begäran har framställts i målen mellan Centraal Israëlitisch Consistorie van België m.fl. (nedan tillsammans kallade CICB m.fl.), Unie Moskeeën Antwerpen VZW och Islamitisch Offerfeest Antwerpen VZW, JG och KH, Executief van de Moslims van België m.fl. och Coördinatie Comité van Joodse Organisaties van België – Section belge du Congrès juif mondial et Congrès juif européen VZW m.fl., å ena sidan, och Vlaamse Regering (den flamländska regeringen, Belgien), å andra sidan, avseende giltigheten av decreet houdende wijziging van de wet van 14 augustus 1986 betreffende de bescherming en het welzijn der dieren, wat de toegelaten methodes voor het slachten van dieren betreft (dekret om ändring av lagen av den 14 augusti 1986 om djurskydd och djurens välbefinnande vad gäller godkända metoder för slakt av djur) av den 7 juli 2017 (
Belgisch Staatsblad
, 18 juli 2017, s. 73318).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Skälen 2, 4, 6, 11, 14–16, 18, 20, 21, 43, 57 och 58 i förordning nr 1099/2009 har följande lydelse:
”(2)
Avlivning av djur kan orsaka djuren smärta, plåga, rädsla eller andra former av lidande även under bästa möjliga tillgängliga tekniska förhållanden. Vissa ingrepp i samband med avlivningen kan vara stressande och alla bedövningstekniker har vissa nackdelar. Företagarna eller var och en som är inblandad i avlivning av djur bör vidta nödvändiga åtgärder för att undvika smärta och minimera plåga och lidande hos djuren under slakt och avlivning med hänsyn till bästa praxis på området och tillåtna metoder enligt denna förordning. Smärta, plåga eller lidande bör därför anses kunna ha undvikits om företagare eller var och en som är inblandad i avlivning av djur bryter mot något av kraven i denna förordning eller använder tillåtna metoder utan att utnyttja senaste möjliga teknik och därigenom på grund av vårdslöshet eller med avsikt orsakar djuren smärta, plåga eller lidande.
…
(4)
Djurskydd är en [unions]värdering som föreskrivs i protokoll (nr 33) om djurskydd och djurens välfärd som fogats till [EG‑fördraget]. Skydd av djur vid tidpunkten för slakt eller avlivning är en fråga av allmänt intresse som påverkar konsumenternas attityder till jordbruksprodukter. Dessutom bidrar bättre djurskydd vid tidpunkten för slakt till bättre köttkvalitet och indirekt till bättre arbetsmiljö i slakterier.
…
(6)
Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) som inrättades genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet [(
EGT L 31, 2002, s. 1
)] har antagit två yttranden om djurskyddsaspekterna beträffande de vanligaste systemen för bedövning och avlivning av vissa djurarter, nämligen
Welfare aspects of the main systems of stunning and killing the main commercial species of animals 2004 och Welfare aspects of the main systems of stunning and killing applied to commercially farmed deer, goats, rabbits, ostriches, ducks, geese and quail 2006
. [Unionslagstiftningen] på detta område bör uppdateras med hänsyn till dessa vetenskapliga yttranden. … Rekommendationer för odlad fisk ingår inte i denna förordning eftersom ytterligare vetenskapliga yttranden och en ekonomisk utvärdering behövs på detta område.
…
(11)
Fisk och landlevande djur är fysiskt mycket olika och odlad fisk slaktas och avlivas i ett mycket annorlunda sammanhang, särskilt avseende inspektionsförfarandet. Dessutom är forskningen om bedövning av fisk mycket mindre utvecklad än för andra arter som hålls som lantbruksdjur. För skydd av fisk vid avlivning bör särskilda standarder införas. Bestämmelser som gäller för fisk bör därför för närvarande endast omfatta de centrala principerna. Ytterligare initiativ av [unionen] bör grundas på en vetenskaplig riskbedömning beträffande slakt och avlivning av fisk från Efsa och med hänsyn till sociala, ekonomiska och administrativa konsekvenser.
…
(14)
Avlivning i samband med jakt eller fritidsfiske sker under förhållanden som skiljer sig mycket från förhållandena för animalieproduktionens djur och jakt omfattas av särskild lagstiftning. Därför bör avlivning i samband med jakt eller fritidsfiske inte omfattas av denna förordning.
(15)
Protokoll (nr 33) om djurskydd och djurens välfärd betonar även behovet av respekt för rättsliga och administrativa bestämmelser och seder i medlemsstaterna, särskilt avseende religiösa riter, kulturella traditioner och regionala arv, vid utformningen och tillämpningen av [unionspolitiken] avseende bland annat jordbruk och den inre marknaden. Därför bör förordningen inte omfatta kulturella företeelser, där efterlevnaden av djurskyddskraven skulle ha en negativ effekt på själva kärnan i de berörda företeelserna.
(16)
Kulturella traditioner avser ärvda, fastställda eller sedvanliga tankemönster, handlingsmönster eller beteendemönster, vilka förmedlats av eller förvärvats från tidigare generationer. De bidrar till att främja långvariga sociala band mellan generationerna. Under förutsättning att sådan verksamhet inte påverkar marknaden för produkter av animaliskt ursprung och inte syftar till produktion, bör avlivning av djur som sker i samband med dessa företeelser inte omfattas av denna förordning.
…
(18)
Undantag från kravet på bedövning vid religiös slakt som äger rum i slakterier beviljades genom [rådets direktiv 93/119/EG av den 22 december 1993 om skydd av djur vid tidpunkten för slakt eller avlivning (
EGT L 340, 1993, s. 21
; svensk specialutgåva, område 3, volym 55, s. 194)]. Eftersom de [unionsbestämmelser] som gäller för religiös slakt har införlivats på olika sätt beroende på nationell bakgrund och med beaktande av nationella bestämmelser som tar hänsyn till dimensioner utöver syftet med denna förordning är det viktigt att undantag från kravet på bedövning av djur före slakt bibehålls, samtidigt som en viss grad av subsidiaritet lämnas för varje medlemsstat. Följaktligen respekterar denna förordning religionsfriheten och rätten att utöva sin religion eller övertygelse genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer, vilket är förankrat i artikel 10 i [stadgan].
…
(20)
Många avlivningsmetoder är plågsamma för djur. Därför behövs bedövning för att framkalla medvetslöshet och avsaknad av känsloförnimmelser innan eller samtidigt som djuret avlivas. Mätning av medvetslöshet och avsaknad av känsloförnimmelser hos ett djur är komplicerad och måste ske med vetenskapligt godkända metoder. Övervakning genom indikatorer bör dock ske för att utvärdera hur effektivt förfarandet fungerar under praktiska förhållanden.
(21)
Övervakning av bedövningseffektiviteten sker främst utifrån bedömningen av medvetande och känsel hos djuren. Ett djurs medvetande är väsentligen dess förmåga att förnimma känslor och kontrollera sina frivilliga rörelser. Trots vissa undantag, såsom på elektrisk väg eller på annat sätt framkallad förlamning, kan ett djur antas vara medvetslöst om det förlorar förmågan att stå upp på ett normalt sätt, inte är vaket och inte visar tecken på positiva eller negativa känslor såsom rädsla eller upphetsning. Ett djurs förmåga till känsloförnimmelse är väsentligen dess förmåga att känna smärta. I allmänhet kan ett djur antas vara utan förmåga att känna något om det inte visar några reflexer eller reaktioner på stimuli såsom ljud, lukt, ljus eller fysisk kontakt.
…
(43)
För att minimera lidandet vid slakt utan bedövning krävs ett rätt utfört halssnitt med en kniv med vass egg. Dessutom finns det risk för att djur som inte fixeras mekaniskt då snittet läggs avblodas långsammare, vilket förlänger lidandet i onödan. Nötkreatur, får och getter är de vanligaste arter som slaktas enligt detta förfarande. Följaktligen bör idisslare som slaktas utan bedövning fixeras individuellt och mekaniskt.
…
(57)
EU-medborgarna förväntar sig att minimibestämmelser för djurskydd ska följas vid slakt av djur. I vissa delar av unionen beror inställningen till djur även på nationella uppfattningar och i vissa medlemsstater finns det krav på att bibehålla eller anta mer omfattande bestämmelser om djurskydd än de man kommit överens om på [unionsnivå]. I djurens intresse och förutsatt att det inte påverkar den inre marknadens funktion är det lämpligt att bevilja medlemsstaterna en viss flexibilitet när det gäller att behålla eller inom särskilda områden anta mer omfattande nationella bestämmelser.
Det är viktigt att se till att sådana nationella bestämmelser inte används av medlemsstaterna på ett sådant sätt att det inverkar menligt på den inre marknadens möjlighet att fungera bra.
(58)
På vissa områden inom denna förordnings tillämpningsområde behöver rådet ytterligare vetenskaplig, social och ekonomisk information innan det fastställer närmare bestämmelser, särskilt för odlad fisk och när det gäller fixering av nötkreatur som görs genom att vända djuren upp och ner. Följaktligen är det nödvändigt att kommissionen tillhandahåller rådet denna information innan den föreslår några ändringar på dessa områden av denna förordning.”
Artikel 1, med rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, i förordningen har följande lydelse:
”1.   I denna förordning fastställs bestämmelser om avlivning av djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn, päls eller andra produkter samt avlivning av djur vid besättningsavlivning och därmed sammanhängande verksamhet.
För fisk ska dock endast kraven i artikel 3.1 tillämpas.
…
3.   Denna förordning ska inte tillämpas
a)
om djur avlivas
i)
under vetenskapliga experiment som utförs under tillsyn av en behörig myndighet,
ii)
under jakt eller fritidsfiske,
iii)
under kultur- eller sportevenemang,
b)
på fjäderfä, kaniner och harar som av ägaren slaktas utanför ett slakteri för privat konsumtion i hemmet.”
I artikel 2, med rubriken ”Definitioner”, i förordningen anges följande:
”I denna förordning avses med
…
b)
därmed sammanhängande verksamhet
: verksamhet såsom hantering, uppstallning, fixering, bedövning och avblodning av djur som äger rum i samband med och på det ställe där de ska avlivas,
…
f)
bedövning
: varje avsiktligt framkallad process som leder till att ett djur förlorar medvetandet och förmågan att känna smärta, inbegripet varje process som leder till omedelbar död,
g)
religiös ritual
: en rad handlingar i samband med slakt av djur vilka påbjuds av en religion,
h)
kultur- eller sportevenemang
: evenemang som i grunden och huvudsakligen har anknytning till kulturella traditioner eller sportverksamhet med långa anor, inbegripet kapplöpningar eller andra tävlingsformer, där ingen produktion av kött eller andra animalieprodukter förekommer, eller där produktionen är marginell och ekonomiskt obetydlig jämfört med själva evenemanget,
…
j)
slakt
: avlivning av djur avsedda att användas som livsmedel,
…”
Artikel 3 i förordningen har rubriken ”Allmänna krav för avlivning och därmed sammanhängande verksamhet”. Punkt 1 i denna artikel har följande lydelse:
”Djur ska förskonas från all smärta, plåga eller lidande som kan undvikas vid tidpunkten för avlivning och därmed sammanhängande verksamhet.”
Under rubriken ”Bedövningsmetoder” föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1099/2009 följande:
”1.   Djur får endast avlivas efter bedövning i enlighet med de metoder och de särskilda krav för tillämpningen av dessa metoder som anges i bilaga I. Avsaknad av medvetande och känsel ska bibehållas till dess att djuret är dött.
De metoder i bilaga I som inte leder till omedelbar död … ska så snart som möjligt följas av ett förfarande som medför död, till exempel avblodning, hjärnsondning, elavlivning eller långvarig syrebrist.
…
4.   Kraven i punkt 1 ska inte gälla beträffande djur som slaktas med särskilda metoder som påbjuds av religiösa riter, under förutsättning att slakten äger rum i ett slakteri.”
Artikel 5 i förordningen har rubriken ”Kontroll av bedövning”. I punkt 2 i denna artikel föreskrivs följande:
”Om djuren vid tillämpningen av artikel 4.4 avlivas utan föregående bedövning, ska personer med ansvar för slakten utföra systematiska kontroller för att se till att djuren inte visar några tecken på medvetande eller känsel innan de lösgörs ur fixeringen och inte heller visar några livstecken innan ytterligare steg får utföras i slaktprocessen.”
I artikel 26, som har rubriken ”Strängare nationella bestämmelser”, i förordning nr 1099/2009 föreskrivs följande:
”1.   Denna förordning ska inte hindra medlemsstaterna från att behålla nationella bestämmelser som syftar till att säkerställa ett mer omfattande skydd av djur vid tidpunkten för avlivning och som är i kraft vid tidpunkten för denna förordnings ikraftträdande.
Före den 1 januari 2013 ska medlemsstaterna underrätta kommissionen om sådana nationella bestämmelser. Kommissionen ska uppmärksamma övriga medlemsstater på dessa.
2.   Medlemsstaterna får inom följande områden anta nationella bestämmelser som syftar till att säkerställa ett mer omfattande skydd av djur vid tidpunkten för avlivning än det som fastställs i denna förordning:
…
c)
Slakt av djur och därmed sammanhängande verksamhet i enlighet med artikel 4.4.
Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om sådana nationella bestämmelser. Kommissionen ska uppmärksamma övriga medlemsstater på dessa.
…
4.   En medlemsstat får inte förbjuda eller hindra att produkter av animaliskt ursprung, vilka framställts av djur som avlivats i en annan medlemsstat, sätts i omlopp inom sitt territorium med motiveringen att de berörda djuren inte har avlivats i enlighet med sina nationella bestämmelser som syftar till ett mer omfattande skydd av djur vid tidpunkten för avlivning.”
Artikel 27 i samma förordning har rubriken ”Rapportering”. I punkt 1 i den artikeln anges följande:
”Senast den 8 december 2014 ska kommissionen förelägga Europaparlamentet och rådet en rapport om möjligheten att införa vissa krav när det gäller skydd av fisk vid tidpunkten för avlivning och därvid ta hänsyn till djurskyddsaspekter, socioekonomiska konsekvenser och miljökonsekvenser. Rapporten ska, om så är lämpligt, åtföljas av lagförslag i syfte att ändra denna förordning genom att införa särskilda bestämmelser för skydd av fisk vid tidpunkten för avlivning.
I avvaktan på att dessa åtgärder antas, får medlemsstaterna behålla eller anta nationella bestämmelser för skydd av fisk vid tidpunkten för avlivning och de ska informera kommissionen om detta.”
Belgisk rätt
I artikel 16.1 i Wet betreffende de bescherming en het welzijn der dieren (lag om djurskydd och djurs välbefinnande) av den 14 augusti 1986 (
Belgisch Staatsblad
, 3 december 1986, s. 16382), i dess lydelse före antagandet av det dekret som är aktuellt i det nationella målet, föreskrevs i första stycket en skyldighet att endast genomföra slakt efter bedövning av djuret eller, vid force majeure, enligt den minst smärtsamma metoden. I andra stycket i denna bestämmelse angavs emellertid att denna skyldighet, som undantag, inte var tillämplig med avseende på ”slakt som påbjuds av en religiös ritual”.
Genom det dekret som är i fråga i det nationella målet och som trädde i kraft den 1 januari 2019, upphörde detta undantag att gälla för regionen Flandern. I artikel 15.2 i lagen om djurskydd och djurs välbefinnande, i dess lydelse enligt artikel 3 i dekretet, föreskrivs nämligen att ”[o]m djuren slaktas i enlighet med särskilda metoder som krävs för religiösa riter är bedövningen reversibel och dör inte djuret till följd av bedövningen”.
I förarbetena till nämnda dekret anges följande:
”Flandern fäster stor vikt vid djurens välbefinnande. Målet är således att undanröja allt onödigt lidande för djur i Flandern. Slakt utan bedövning av djur är oförenlig med denna princip. Även om andra åtgärder, som är mindre drastiska än ett förbud mot slakt utan föregående bedövning, i viss mån skulle kunna begränsa denna slaktmetods negativa inverkan på djurens välbefinnande, kan sådana åtgärder inte hindra att det kvarstår en mycket allvarlig inverkan på detta välbefinnande. Avståndet mellan å ena sidan undanröjandet av djurs lidande och å andra sidan slakt utan föregående bedövning kommer således att förbli mycket stort även om mindre ingripande åtgärder vidtas för att maximalt begränsa inverkan på djurs välbefinnande.
Icke desto mindre måste det göras en avvägning mellan skyddet för djurs välbefinnande och religionsfriheten.
Religiösa ritualer, såväl judiska som muslimska, kräver att djuret i största möjliga mån töms på sitt blod. Vetenskaplig forskning har visat att det inte finns någon grund för farhågan att bedövningen skulle inverka negativt på avblodningen ….
Båda ritualerna kräver dessutom att djuret är intakt och friskt vid tidpunkten för slakt och att det dör genom förblödning. … Elektronarkos är en reversibel bedövningsmetod (icke-dödlig) där djuret, om det inte skäktas, återfår medvetandet inom kort och inte erfar några negativa effekter av bedövningen. Om djuret skäktas omedelbart efter att ha bedövats, beror dess död helt och hållet på förblödningen. Mot bakgrund härav kan slutsatsen i Vanthemsches rapport godtas. Enligt denna slutsats utgör tillämpningen av reversibel bedövning, som är icke-dödlig, vid rituell slakt en proportionerlig åtgärd som respekterar andemeningen med rituell slakt inom ramen för religionsfriheten och som tar största möjliga hänsyn till de berörda djurens välbefinnande. Skyldigheten att använda sig av elektronarkos vid slakt som utförs enligt särskilda metoder som krävs för religiösa ritualer utgör således inte en oproportionerlig inskränkning av religionsfriheten.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Sökandena i det nationella målet väckte genom ansökningar som ingavs den 17 och den 18 januari 2018 talan vid Grondwettelijk Hof (Författningsdomstolen, Belgien), som är den hänskjutande domstolen, om ogiltigförklaring av det dekret som är aktuellt i det nationella målet. De gjorde gällande att det aktuella dekretet innebär ett åsidosättande av bland annat artikel 4.4 och artikel 26.2 i förordning nr 1099/2009, eftersom det innebär att troende judar och muslimer fråntas garantin att kravet på föregående bedövning inte gäller för rituell slakt. Enligt sökandena innebär dekretet nämligen att alla dessa troende, och inte bara en minoritet av dem, hindras från att utöva sin religion eftersom de därigenom fråntas möjligheten att anskaffa kött från djur som slaktats i enlighet med deras religiösa påbud. Enligt dessa påbud är det nämligen fel att tillämpa reversibel bedövning.
Såsom framgår av beslutet om hänskjutande har sökandena i det nationella målet angett att djur, enligt artikel 4.1 i förordning nr 1099/2009, jämförd med skäl 20 i samma förordning, i princip bör bedövas innan de slaktas, det vill säga de ska vara medvetslösa och sakna känsloförnimmelser fram till dess att de är döda.
Enligt artikel 4.4 i förordningen ska emellertid kravet på bedövning inte gälla beträffande djur som slaktas med särskilda metoder som påbjuds av religiösa riter. Enligt skäl 18 i samma förordning motiveras detta undantag av målet att respektera religionsfriheten, som garanteras i artikel 10.1 i stadgan, såsom domstolen påpekade i domen av den 29 maj 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl. (
C‑426/16
,
EU:C:2018:335
, punkterna
och
).
Grondwettelijk Hof (Författningsdomstolen) har i detta avseende påpekat att den rättighet som garanteras i artikel 10.1 i stadgan motsvarar den rättighet som garanteras i artikel 9 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), och att EU-domstolen härav har dragit slutsatsen att begreppet religion kan omfatta såväl
forum internum
, det vill säga att ha övertygelser, som
forum externum
, det vill säga offentligt utövande av religion.
De särskilda metoder för slakt som påbjuds av religiösa riter och iakttagande av religiösa livsmedelsföreskrifter omfattas av tillämpningsområdet för religionsfriheten och kan betraktas som offentligt utövande av en religiös övertygelse i den mening som avses i artikel 9 i Europakonventionen och artikel 10.1 i stadgan. Den rituella slakten syftar särskilt till att förse troende med kött från djur som slaktats i enlighet med deras religiösa övertygelse. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har visserligen, i domen av den 27 juni 2000, Cha’are Shalom Ve Tsedek mot Frankrike (CE:ECHR:2000:0627JUD002741795, § 82), slagit fast att när troende inte saknar möjlighet att köpa och konsumera kött från djur som slaktats i enlighet med deras religiösa övertygelser, kan religionsfriheten inte sträcka sig så långt att den omfattar rätten att personligen utföra en rituell slakt.
Sökandena i det nationella målet har emellertid gjort gällande att medlemsstaterna inte har rätt att använda artikel 26.2 första stycket c i förordning nr 1099/2009 för att helt urholka undantaget från skyldigheten att utföra bedövning vid rituell slakt i artikel 4.4 i denna förordning.
Sökandena i det nationella målet har dessutom hävdat att det dekret som är i fråga i det nationella målet på ett oproportionerligt sätt begränsar religionsfriheten, särskilt som kött från nötkreatur som slaktats i enlighet med religiösa föreskrifter endast motsvarar 0,1 procent av den totala mängden kött som produceras i Belgien och eftersom de fall där föregående bedövning misslyckas överstiger denna procentsats. Det judiska samfundet anser dessutom att det saknar garantier för möjligheten att införskaffa tillräckligt med kött från djur som slaktats i enlighet med de judiska föreskrifterna. Lagstiftningsavdelningen vid Raad van State (Lagrådet, Belgien) har härav för övrigt dragit slutsatsen att förbudet mot slakt utan bedövning utgör en oproportionerlig inskränkning av religionsfriheten.
Det dekret som är i fråga i det nationella målet innebär, enligt nämnda sökande, även ett åsidosättande av religionsfriheten genom att det hindrar judiska religionsutövare från att slakta djuren i enlighet med
shechita
, det vill säga den slaktritual som föreskrivs inom denna religion. Den omständigheten att kött från djur som slaktats i enlighet med religiösa föreskrifter kan importeras från utlandet kan inte beaktas.
Sökandena i det nationella målet har slutligen bestritt den flamländska lagstiftarens antagande att förfarandet för reversibel bedövning, som inte leder till att djuret dör, är förenligt med de religiösa föreskrifterna i fråga om slakt.
Den flamländska och den vallonska regeringen anser å sin sida att artikel 26.2 första stycket c i förordning nr 1099/2009 uttryckligen ger medlemsstaterna rätt att föreskriva ett undantag från artikel 4.4 i förordningen.
Den hänskjutande domstolen har påpekat dels att undantaget från det principiella kravet på bedövning före avlivning, som föreskrivs i artikel 4.4 i förordning nr 1099/2009, syftar till att iaktta religionsfriheten, vilken garanteras i artikel 10.1 i stadgan, dels att artikel 26.2 första stycket c i denna förordning, jämförd med skälen 18 och 57 i samma förordning, ger medlemsstaterna befogenhet att, i syfte att främja djurs välbefinnande, göra undantag från nämnda artikel 4.4, dock utan att precisera gränserna för medlemsstaternas befogenhet i detta hänseende.
Den hänskjutande domstolen har konstaterat att frågan uppkommer huruvida artikel 26.2 första stycket c i förordning nr 1099/2009 kan tolkas så, att medlemsstaterna har rätt att införa sådana nationella bestämmelser som dem som är i fråga i det nationella målet, och huruvida denna bestämmelse, för det fall den ska tolkas på detta sätt, är förenlig med religionsfriheten, som garanteras genom artikel 10.1 i stadgan.
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende angett att det dekret som är i fråga i det nationella målet innebär att undantaget från kravet på föregående bedövning, avseende rituell slakt, upphörde att gälla från och med den 1 januari 2019. Det framgår även av förarbetena till detta dekret att den flamländska lagstiftaren har utgått från principen att slakt utan bedövning av djur är ett lidande som kan undvikas. Den flamländska lagstiftaren har försökt främja djurens välbefinnande och göra en avvägning mellan å ena sidan målet att främja djurens välbefinnande och å andra sidan målet att säkerställa religionsfriheten.
I artikel 15.2 i lag av den 14 augusti 1986, i dess lydelse enligt det dekret som är i fråga i det nationella målet, föreskrivs således numera, i syfte att i möjligaste mån tillgodose de berörda religiösa samfundens önskemål, en skyldighet att vid rituell slakt tillämpa reversibel bedövning som inte kan leda till att djuret dör. Förarbetena till detta dekret visar att den flamländska lagstiftaren har ansett att denna bestämmelse svarar mot de berörda religiösa samfundens önskemål, eftersom de religiösa föreskrifter enligt vilka det krävs att djuret inte redan har dött vid tidpunkten för slakten och att det helt töms på blod iakttas vid användning av reversibel bedövning.
Lagstiftningsändringen ska emellertid inte tolkas så, att alla religiösa samfund är skyldiga att acceptera metoden reversibel bedövning. Såsom framgår av förarbetena till det dekret som är i fråga i det nationella målet, påverkar det inte heller möjligheten för medlemmarna i dessa samfund att införskaffa kött från djur som slaktats utan föregående bedövning, eftersom det inte finns någon bestämmelse som förbjuder import av sådant kött till regionen Flandern. Ett sådant importförbud skulle under alla omständigheter strida mot artikel 26.4 i förordning nr 1099/2009.
Sökandena i det nationella målet har emellertid gjort gällande att allt fler medlemsstater, i likhet med regionen Flandern, förbjuder slakt av djur utan bedövning eller åtminstone export av kött från djur som slaktats i enlighet med religiösa föreskrifter, vilket skulle äventyra försörjningen av detta slags kött i regionen Flandern. Dessutom gör certifieringen av importerat kött det inte möjligt att med säkerhet veta om köttet verkligen kommer från djur som slaktats i enlighet med religiösa föreskrifter.
Den flamländska och den vallonska regeringen har invänt att det i ett visst antal medlemsstater saknas ett sådant allmänt förbud mot avlivning utan föregående bedövning och att kötthandeln inte upphör vid unionens gränser.
Sökandena i det nationella målet har slutligen gjort gällande att om artikel 26.2 första stycket c i förordning nr 1099/2009 ska tolkas så, att den tillåter medlemsstaterna att vidta sådana åtgärder som dem som föreskrivs i det dekret som är i fråga i det nationella målet, strider den mot principerna om likhet inför lagen, icke-diskriminering och religiös mångfald, vilka garanteras i artiklarna 20, 21 och 22 i stadgan. Sökandena i det nationella målet har i detta sammanhang påpekat att nämnda dekret, som antagits med stöd av denna förordning, innebär att personer som avlivar djur i samband med jakt eller fiske eller vid bekämpning av skadeorganismer – utan skälig motivering – behandlas på ett annat sätt än personer som avlivar djur i enlighet med särskilda slaktmetoder som påbjuds av en religiös rit.
Mot denna bakgrund beslutade Grondwettelijk Hof (Författningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 26.2 första stycket c i [förordning nr 1099/2009] tolkas så, att medlemsstaterna, utan hinder av vad som stadgas i artikel 4.4 i denna förordning och i syfte att främja djurs välbefinnande, får anta sådana bestämmelser som bestämmelserna i [det dekret som är i fråga i det nationella målet], genom vilka det dels införs ett förbud mot slakt av djur utan bedövning även vid slakt som utförs i samband med en religiös rit, dels föreskrivs en alternativ bedövningsmetod för den slakt som utförs i samband med en religiös rit, som bygger på att bedövningen ska vara reversibel och inte får leda till att djuret dör?
2)
För det fall den första frågan ska besvaras jakande, strider artikel 26.2 första stycket c i [förordning nr 1099/2009], såsom denna tolkats i den första frågan, mot artikel 10.1 i [stadgan]?
3)
För det fall den första frågan ska besvaras jakande, strider artikel 26.2 första stycket c i [förordning nr 1099/2009], jämförd med artikel 4.4 i samma förordning, såsom denna tolkats i den första frågan, mot artiklarna 20, 21 och 22 i [stadgan], genom att det för slakt av djur enligt de särskilda metoder som krävs vid religiösa riter endast föreskrivs ett villkorat undantag från skyldigheten att bedöva djuret (artikel 4.4 jämförd med artikel 26.2 [i den förordningen]), medan avlivning av djur under jakt, fiske och sport- och kulturevenemang, av de skäl som anges i förordningen, nämns i bestämmelser enligt vilka dessa verksamheter inte omfattas av förordningens tillämpningsområde eller av skyldigheten att bedöva djuret vid tidpunkten för avlivning (artikel 1.1 andra stycket och 1.3 [i nämnda förordning])?”
Begäran om återupptagande av den muntliga delen av förfarandet
CICB m.fl. och Kosher Poultry m.fl. har genom skrivelse som inkom till domstolens kansli den 2 oktober 2020 begärt att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas med tillämpning av artikel 83 i domstolens rättegångsregler.
Till stöd för sin begäran har CICB m.fl. och Kosher Poultry m.fl. i huvudsak gjort gällande att Sejm (en av två kamrar i nationalförsamlingen, Polen) den 18 september 2020 antog ett lagförslag om förbud mot export av kött från djur som avlivats vid rituell slakt. Eftersom denna medlemsstat utgör den största leverantören av kosher-kött för det judiska samfundet i Belgien och det inte finns någon konkret alternativ lösning, visar antagandet av ett sådant lagförslag än mer att det dekret som är i fråga i det nationella målet är oproportionerligt och det utgör följaktligen en ny omständighet som kan ha ett avgörande inflytande på målets utgång.
Enligt artikel 83 i rättegångsreglerna får domstolen efter att ha hört generaladvokaten, när som helst, besluta att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas, bland annat om en part, efter det att den muntliga delen har förklarats avslutad, har lagt fram en ny omständighet som kan ha ett avgörande inflytande på målets utgång, eller om målet ska avgöras på grundval av ett argument som inte har avhandlats mellan parterna.
Så förhåller det sig inte i förevarande fall.
Vid förhandlingen tog domstolen nämligen, genom en fråga som ställdes till regionen Flandern och som samtliga deltagare hade möjlighet att reagera på, upp det tänkbara scenariot att samtliga medlemsstater vidtar en åtgärd som, i likhet med det dekret som är i fråga i det nationella målet, förbjuder avlivning av djur utan föregående bedövning inom ramen för rituell slakt. Detta scenario går ett steg längre än den situation som CICB m.fl. och Kosher Poultry m.fl. åberopat i sin begäran om återupptagande av den muntliga delen av förfarandet.
Med hänsyn till det ovan anförda kan det i punkt 34 i förevarande dom nämnda lagförslaget varken utgöra en ny omständighet som kan ha ett avgörande inflytande på målets utgång eller en omständighet som rör ett argument som inte har avhandlats mellan parterna i den mening som avses i artikel 83 i rättegångsreglerna. Domstolen finner därför, mot bakgrund av det ovan anförda och efter att ha hört generaladvokaten, att det saknas anledning att återuppta den muntliga delen av förfarandet.
Prövning av tolkningsfrågorna och giltighetsfrågan
Den första och den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 26.2 första stycket c i förordning nr 1099/2009, jämförd med artikel 13 FEUF och artikel 10.1 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken det föreskrivs en skyldighet att vid rituell slakt tillämpa ett förfarande för reversibel bedövning som inte kan leda till att djuret dör.
Domstolen påpekar inledningsvis att förordning nr 1099/2009, som har sin rättsliga grund i artikel 37 EG (nu artikel 43 FEUF) och utgör en del av gemenskapens handlingsplan för djurskydd och djurs välbefinnande 2006–2010 [KOM(2006) 13 slutlig av den 23 januari 2006], syftar till att fastställa gemensamma regler för skydd av djurs välbefinnande vid tidpunkten för slakt eller avlivning i unionen och bygger, såsom anges i skäl 4 i förordningen, på tanken att skydd av djur vid tidpunkten för slakt är en fråga av allmänt intresse.
Domstolen erinrar i detta hänseende inledningsvis om att artikel 4.1 i förordning nr 1099/2009, jämförd med skäl 20 i samma förordning, stadgar principen att djuret ska bedövas före avlivning och till och med gör den till en skyldighet. Vetenskapliga studier har nämligen visat att bedövning är den metod som har minst negativ inverkan på djurets välbefinnande vid tidpunkten för slakt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2019, Œuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs,
C‑497/17
,
EU:C:2019:137
, punkt
). Såsom följer av skäl 4 i nämnda förordning är principen om föregående bedövning i den bestämmelsen ett uttryck för detta unionsvärde, nämligen djurens välbefinnande, vilket numera anges i artikel 13 FEUF. Enligt sistnämnda artikel ska unionen och medlemsstaterna fullt ut ta hänsyn till djurens välbefinnande när de utformar och genomför unionens politik.
Denna princip svarar mot det huvudsakliga målet att skydda djurs välbefinnande som eftersträvas med förordning nr 1099/2009, vilket framgår av själva titeln på denna förordning och av skäl 2 i densamma, och detta i enlighet med nämnda artikel 13 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 maj 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl.,
C‑426/16
,
EU:C:2018:335
, punkterna
och
).
Vidare föreskrivs i artikel 4.4 i förordning nr 1099/2009 att principen om föregående bedövning inte ska gälla beträffande djur som slaktas med särskilda metoder som påbjuds av religiösa riter, under förutsättning att slakten äger rum i ett slakteri. Det är förvisso riktigt att sistnämnda bestämmelse, jämförd med skäl 18 i samma förordning, tillåter rituell slakt varvid djuret kan komma att avlivas utan föregående bedövning. Denna slaktmetod är inom unionen emellertid endast tillåten i undantagsfall och då enbart för att garantera respekten för religionsfriheten, eftersom den metoden inte innebär att djurets smärta, plåga eller lidande lindras lika effektivt som vid slakt med föregående bedövning, som enligt artikel 2 f i nämnda förordning jämförd med skäl 20 däri, behövs för att framkalla medvetslöshet och avsaknad av känsloförnimmelser hos djuret som avsevärt kan minska dess lidande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2019, Œuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs,
C‑497/17
,
EU:C:2019:137
, punkt
).
Undantaget grundas, såsom följer av skäl 15 i förordning nr 1099/2009, på behovet av respekt för rättsliga och administrativa bestämmelser och seder i medlemsstaterna, särskilt avseende religiösa riter, kulturella traditioner och regionalt arv, vid utformningen och tillämpningen av unionspolitiken avseende bland annat jordbruk och den inre marknaden. Undantaget är, i enlighet med artikel 10.1 i stadgan, ett konkret uttryck för unionslagstiftarens aktiva strävan att garantera respekten för religionsfriheten och rätten att utöva sin religion eller övertygelse genom sedvänjor och ritualer, bland annat med avseende på utövande muslimer och judar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 maj 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl.,
C‑426/16
,
EU:C:2018:335
, punkterna
och
).
Det framgår dessutom av skäl 18 i nämnda förordning att eftersom ”de [unionsbestämmelser] som gäller för religiös slakt [som härrör från direktiv 93/119] har införlivats på olika sätt beroende på nationell bakgrund och med beaktande av nationella bestämmelser som tar hänsyn till dimensioner utöver syftet med denna förordning” har unionslagstiftaren beslutat ”att undantag från kravet på bedövning av djur före slakt bibehålls, samtidigt som en viss grad av subsidiaritet lämnas för varje medlemsstat”. Enligt artikel 26.1 i förordning nr 1099/2009 får medlemsstaterna således behålla nationella bestämmelser som syftar till att säkerställa ett mer omfattande skydd av djur vid tidpunkten för avlivning och som är i kraft vid tidpunkten för den förordningens ikraftträdande. I artikel 26.2 första stycket c i nämnda förordning föreskrivs att medlemsstaterna får anta nationella bestämmelser som syftar till att säkerställa ett mer omfattande skydd av djur vid tidpunkten för avlivning än det som fastställs i denna förordning bland annat på området för ”[s]lakt av djur och därmed sammanhängande verksamhet i enlighet med artikel 4.4”. Det ska preciseras att begreppet ”därmed sammanhängande verksamhet” enligt artikel 2 b i samma förordning omfattar bedövning.
I artikel 26.4 i förordning nr 1099/2009 föreskrivs slutligen att en medlemsstat inte får förbjuda eller hindra att produkter av animaliskt ursprung, vilka framställts av djur som avlivats i en annan medlemsstat, sätts i omlopp inom sitt territorium med motiveringen att de berörda djuren inte har avlivats i enlighet med medlemsstatens egna nationella bestämmelser som syftar till ett mer omfattande skydd av djur vid tidpunkten för avlivning.
Det ramverk som fastställs i förordning nr 1099/2009 återspeglar således föreskrifterna i artikel 13 FEUF, enligt vilken ”[u]nionen och medlemsstaterna fullt ut [ska] ta hänsyn till välfärd för djuren som kännande varelser, samtidigt som unionen och medlemsstaterna ska respektera medlemsstaternas lagar och andra författningar samt sedvänjor särskilt i fråga om religiösa riter, kulturella traditioner och regionalt arv”. Detta ramverk visar att den nödvändiga avvägningen mellan djurens välbefinnande och friheten att utöva sin religion inte görs i förordningen, utan att den endast innehåller bestämmelser som ska tillämpas vid den avvägning som det ankommer på medlemsstaterna att göra mellan dessa båda värden.
Det följer av övervägandena i punkterna 44–47 i förevarande dom dels att artikel 26.2 första stycket c i förordning nr 1099/2009 inte innebär ett åsidosättande av friheten att utöva sin religion, såsom den garanteras i artikel 10.1 i stadgan, dels att medlemsstaterna, inom ramen för den möjlighet som de har enligt denna bestämmelse att anta kompletterande regler som syftar till att tillförsäkra djuren ett mera omfattande skydd än det som föreskrivs i denna förordning, bland annat har rätt att föreskriva en skyldighet att bedöva djuren innan de avlivas som även är tillämplig inom ramen för slakt som krävs för religiösa riter. Detta gäller emellertid under förutsättning att de grundläggande rättigheter som föreskrivs i stadgan iakttas.
Enligt artikel 51.1 i stadgan är medlemsstaterna nämligen skyldiga att respektera de grundläggande rättigheter som erkänns i stadgan när de utnyttjar denna möjlighet.
Vad gäller frågan huruvida nationella åtgärder som vidtagits med stöd av artikel 26.2 första stycket c i förordning nr 1099/2009 är förenliga med friheten att utöva sin religion, erinrar domstolen om att det i artikel 10.1 i stadgan föreskrivs att var och en har rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet och preciserar att denna rätt innefattar frihet att byta religion eller övertygelse och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller övertygelse genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer.
En nationell lagstiftning som antagits med stöd av artikel 26.2 första stycket c i denna förordning och enligt vilken det vid rituell slakt föreskrivs en skyldighet att tillämpa reversibel bedövning som inte kan leda till att djuret dör, omfattas av tillämpningsområdet för den frihet att utöva sin religion som garanteras i artikel 10.1 i stadgan.
I stadgan ges nämligen en vid tolkning av begreppet religion i denna bestämmelse, som kan omfatta såväl
forum internum
, det vill säga att ha övertygelser, som
forum externum
, det vill säga att offentligt utöva sin religion. Domstolen har redan slagit fast att rituell slakt omfattas av friheten att utöva sin religion, vilken garanteras i artikel 10.1 i stadgan (dom av den 29 maj 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl. (
C‑426/16
,
EU:C:2018:335
, punkterna
och
).
Såsom sökandena i det nationella målet har gjort gällande framgår det att det dekret som är i fråga i det nationella målet, och som antagits med stöd av artikel 26.2 första stycket c i förordning nr 1099/2009, är oförenligt med vissa religiösa judiska och muslimska föreskrifter, genom att det däri föreskrivs ett krav på föregående bedövning av djuret vid rituell slakt, även om det samtidigt föreskrivs att denna bedövning ska vara reversibel och inte medföra att djuret dör.
Det framgår härvidlag av begäran om förhandsavgörande att rituell slakt, enligt sökandena i det nationella målet, sker i enlighet med särskilda religiösa föreskrifter som i huvudsak innebär att de troende endast får konsumera kött från djur som slaktats utan föregående bedövning, för att säkerställa dels att djuren inte är föremål för något förfarande som kan leda till att de dör före slakt, dels att de töms på sitt blod.
Dekretet innebär således en begränsning av troende judars och muslimers frihet att utöva sin religion, såsom den garanteras i artikel 10.1 i stadgan.
Domstolen erinrar härvidlag om att artikel 52.3 i stadgan syftar till att trygga den nödvändiga koherensen mellan rättigheterna i stadgan och motsvarande rättigheter i Europakonventionen, utan att undergräva unionsrättens och Europeiska unionens domstols autonomi. Vid tolkningen av stadgan ska således hänsyn tas till motsvarande rättigheter i Europakonventionen såsom lägsta tillåtna skyddsnivå (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 maj 2019, kommissionen/Ungern (Nyttjanderätter till jordbruksmark),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl.,
C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punkt
). Eftersom det framgår av förklaringarna till artikel 10 i stadgan att den frihet som garanteras i punkt 1 i denna bestämmelse motsvarar den frihet som garanteras i artikel 9 i Europakonventionen, ska denna frihet beaktas vid tolkningen av artikel 10.1 i stadgan.
Enligt praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) utgör den tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet som skyddas genom artikel 9 i Europakonventionen en av grundvalarna för ett ”demokratiskt samhälle” i den mening som avses i denna konvention, eftersom pluralism, som är en oskiljaktig del av ett sådant samhälle, är beroende av denna frihet (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 18 februari 1999, Buscarini m.fl. mot San Marino, CE:ECHR:1999:0218JUD002464594, § 34 och där angiven rättspraxis, och dom av den 17 februari 2011, Wasmuth mot Tyskland, CE:ECHR:2011:0217JUD001288403, § 50). I artikel 9.2 i Europakonventionen anges att ”friheten att utöva sin religion eller tro … endast [får] underkastas sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den allmänna säkerheten eller till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter”.
Av artikel 52.1 första meningen i stadgan följer att varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Enligt den andra meningen i samma artikel får begränsningar, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras av dessa rättigheter och friheter om begränsningarna är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som domstolen ska pröva huruvida en nationell lagstiftning, enligt vilken det föreskrivs ett krav på föregående bedövning av djuret vid rituell slakt, samtidigt som det föreskrivs att denna bedövning ska vara reversibel och inte leda till att djuret dör, uppfyller de villkor som föreskrivs i artikel 52.1 och 52.3 i stadgan, jämförda med artikel 13 FEUF.
För det första är begränsningen i utövandet av rätten att fritt utöva sin religion, vilken har angetts i punkt 55 i förevarande dom, föreskriven i lag i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan, eftersom den följer av det dekret som är aktuellt i det nationella målet.
För det andra är en nationell lagstiftning där det föreskrivs ett krav på föregående bedövning av djuret vid rituell slakt samtidigt som det föreskrivs att denna bedövning ska vara reversibel och inte leda till att djuret dör, förenlig med det väsentliga innehållet i artikel 10 i stadgan. Det ingrepp som följer av en sådan lagstiftning, enligt vad som framgår av de uppgifter som återfinns i handlingarna i målet och som anges i punkt 54 i förevarande dom, är nämligen begränsat till en aspekt av den specifika rituella akt som nämnda slakt utgör och sådan slakt är inte förbjuden i sig.
Vad för det tredje gäller frågan huruvida begränsningen av den rätt som garanteras i artikel 10 i stadgan som följer av en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet svarar mot ett mål av allmänt samhällsintresse, framgår det av uppgifterna i begäran om förhandsavgörande att den flamländska lagstiftaren avsåg att främja djurens välbefinnande. Där anges således att ”Flandern fäster stor vikt vid djurens välbefinnande”, att ”[m]ålet … således [är] att undanröja allt onödigt lidande för djur i Flandern”, att ”slakt utan bedövning av djur är oförenlig med denna princip” och att ”[ä]ven om andra åtgärder, som är mindre drastiska än ett förbud mot slakt utan föregående bedövning, i viss mån skulle kunna begränsa denna slaktmetods negativa inverkan på djurens välbefinnande, kan sådana åtgärder inte hindra att det kvarstår en mycket allvarlig inverkan på detta välbefinnande”.
Det följer såväl av EU-domstolens praxis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 januari 2008, Viamex Agrar Handel och ZVK,
C‑37/06 och C‑58/06
,
EU:C:2008:18
, punkt
, dom av den 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers och Andibel,
C‑219/07
,
EU:C:2008:353
, punkt
, dom av den 10 september 2009, kommissionen/Belgien,
C‑100/08
, ej publicerad,
EU:C:2009:537
, punkt
, och dom av den 23 april 2015, Zuchtvieh-Export,
C‑424/13
,
EU:C:2015:259
, punkt
), som av artikel 13 FEUF att skyddet av djurs välbefinnande utgör ett mål av allmänintresse som erkänns av unionen.
För det fjärde, vad gäller iakttagandet av proportionalitetsprincipen, innebär denna princip att de begränsningar av friheten att utöva sin religion som följer av det dekret som är i fråga i det nationella målet inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med dessa bestämmelser. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska följaktligen den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet) (
C‑611/17
,
EU:C:2019:332
, punkt
).
När flera grundläggande rättigheter och principer som följer av fördragen är aktuella, såsom i förevarande fall den rätt som garanteras i artikel 10 i stadgan och djurs välbefinnande som följer av artikel 13 FEUF, måste bedömningen av om proportionalitetsprincipen iakttas bygga på en nödvändig sammanjämkning av kraven på skydd för de olika rättigheter och principer som är i fråga samt en rimlig avvägning mellan dem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, Deutsche Umwelthilfe,
C‑752/18
,
EU:C:2019:1114
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen konstaterar att en nationell lagstiftning där det föreskrivs ett krav på föregående bedövning av djuret vid rituell slakt, samtidigt som det föreskrivs att bedövningen ska vara reversibel och inte leda till att djuret dör, är lämplig för att uppnå det mål att främja djurs välbefinnande som avses i punkt 62 i förevarande dom.
Det framgår av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna att när allmänna politiska frågor, såsom fastställandet av förhållandet mellan staten och olika religioner, står på spel, där det rimligtvis kan förekomma vitt skilda åsikter i en demokratisk stat, ska den nationella beslutsfattarens roll tillmätas särskild vikt. Staten ska därför i princip tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning inom tillämpningsområdet för artikel 9 i Europakonventionen för att avgöra om och i vilken mån en inskränkning i rätten att utöva sin religion eller övertygelse är ”nödvändig”. Det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har tillerkänts i avsaknad av konsensus på unionsnivå ska emellertid gå hand i hand med en europeisk kontroll som bland annat består i att undersöka huruvida de åtgärder som vidtas på nationell nivå i princip är motiverade och huruvida de är proportionerliga (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 1 juli 2014, S.A.S. mot Frankrike, CE:ECHR:2014:0701JUD004383511, §§ 129 och 131, och där angiven rättspraxis).
Såsom följer av skälen 18 och 57 i förordning nr 1099/2009 är det just avsaknaden av konsensus mellan medlemsstaterna vad gäller sättet att hantera frågan om rituell slakt som har legat till grund för antagandet av artiklarna 4 och 26 i denna förordning.
I skäl 18 i förordning nr 1099/2009 anges nämligen, såsom det har erinrats om i punkt 45 i förevarande dom, att det är viktigt att undantaget från kravet på bedövning av djur före slakt bibehålls, samtidigt som en viss grad av subsidiaritet lämnas för varje medlemsstat.
Vad beträffar skäl 57 i förordningen framhålls däri, efter att det har erinrats om att EU-medborgarna förväntar sig att minimibestämmelser för djurskydd ska följas vid slakt av djur, att inställningen till djur inom vissa områden även beror på nationella uppfattningar och att det i vissa medlemsstater finns krav på att bibehålla eller anta mer omfattande bestämmelser om djurskydd än de man kommit överens om på unionsnivå. I samma skäl anges vidare att det i djurens intresse och förutsatt att det inte påverkar den inre marknadens funktion är lämpligt att bevilja medlemsstaterna en viss flexibilitet när det gäller att behålla eller inom särskilda områden anta mer omfattande nationella bestämmelser.
Unionslagstiftaren har således, genom att hänvisa till att det finns olika ”nationella uppfattningar” i förhållande till djur och hänvisa till behovet av att bevilja medlemsstaterna ”en viss flexibilitet” eller ”en viss grad av subsidiaritet”, avsett att lämna den sociala kontext som är utmärkande för varje medlemsstat i detta avseende orörd och tillerkänna var och en av medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på den nödvändiga sammanjämkningen av artikel 13 FEUF och artikel 10 i stadgan för att säkerställa en rimlig avvägning mellan å ena sidan skyddet av djurs välbefinnande vid avlivning och å andra sidan iakttagandet av friheten att utöva sin religion.
Vad särskilt gäller frågan huruvida det ingrepp i friheten att utöva sin religion som följer av det dekret som är i fråga i det nationella målet är nödvändigt, ska det påpekas att det framgår av de vetenskapliga yttranden från Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) som nämns i skäl 6 i förordning nr 1099/2009 att vetenskaplig konsensus har nåtts om att föregående bedövning utgör den optimala metoden för att minska djurs lidande vid tidpunkten för avlivning.
Det är mot denna bakgrund som den flamländska lagstiftaren i förarbetena till det dekret som är i fråga i det nationella målet angav att ”[a]vståndet mellan å ena sidan undanröjandet av djurs lidande och å andra sidan slakt utan föregående bedövning … således [kommer] att förbli mycket stort även om mindre ingripande åtgärder vidtas för att maximalt begränsa inverkan på djurs välbefinnande”.
Härav följer att den flamländska lagstiftaren inte överskred det utrymme för skönsmässig bedömning som avses i punkt 67 i förevarande dom genom sin bedömning att de begränsningar av friheten att utöva sin religion som följer av det dekret som är i fråga i det nationella målet, genom att det däri föreskrivs ett krav på föregående reversibel bedövning som inte kan leda till att djuret dör, uppfyller kravet på nödvändighet.
Vad slutligen beträffar frågan huruvida det ingrepp i friheten att utöva sin religion som följer av det dekret som är i fråga i det nationella målet är proportionerligt, har den flamländska lagstiftaren, såsom framgår av förarbetena till dekretet, vilka citerats i punkt 13 i förevarande dom, grundat sig på vetenskaplig forskning som visat att det inte finns någon grund för farhågan att bedövning skulle inverka negativt på avblodningen. Det framgår dessutom av samma förarbeten att elektronarkos är en icke-dödlig och reversibel bedövningsmetod, vilket innebär att om djuret skäktas omedelbart efter att ha bedövats, beror dess död helt och hållet på förblödningen.
Den flamländska lagstiftarens avsikt med att föreskriva ett krav, vid rituell slakt, på föregående reversibel bedövning som inte kan leda till att djuret dör, var dessutom att låta sig ledas av skäl 2 i förordning nr 1099/2009, mot bakgrund av vilket artikel 4 i denna förordning, betraktad i sin helhet, ska läsas och i vilket det i huvudsak anges att man för att bespara djuren smärta, plåga och lidande som kan undvikas vid avlivning, ska använda den modernaste tillåtna avlivningsmetoden när betydande vetenskapliga framsteg gör det möjligt att minska djurens lidande vid avlivning.
Vidare är stadgan, i likhet med Europakonventionen, ett levande instrument som ska tolkas mot bakgrund av nuvarande levnadsförhållanden och den nu för tiden rådande uppfattningen i världens demokratiska stater (se, analogt, Europadomstolen, 7 juli 2011, Bayatyan mot Armenien [stor avdelning], CE:ECHR:2011:0707JUD002345903, § 102 och där angiven rättspraxis), varför utvecklingen i medlemsstaterna av värderingar och uppfattningar i såväl samhälleligt som normativt hänseende ska beaktas. Djurs välbefinnande, som är ett värde som samtida demokratiska samhällen lägger allt större vikt vid sedan ett antal år tillbaka, kan, mot bakgrund av samhällsutvecklingen, i större utsträckning beaktas vid rituell slakt och således tala för att en sådan lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet är proportionerlig.
I enlighet med bestämmelsen i artikel 26.4 i förordning nr 1099/2009, innebär nämnda dekret vidare inte ett förbud mot eller ett hinder för att produkter av animaliskt ursprung, vilka framställts av djur som avlivats inom ramen för rituell slakt och utan föregående bedövning i en annan medlemsstat, sätts i omlopp inom det territorium där dekretet är tillämpligt. Kommissionen har för övrigt i sitt skriftliga yttrande till domstolen härvidlag understrukit att en majoritet av medlemsstaterna med stöd av artikel 4.4 i denna förordning tillåter slakt utan föregående bedövning. Såsom den flamländska och den vallonska regeringen i huvudsak har gjort gällande innebär en sådan nationell lagstiftning som det dekret som är i fråga i det nationella målet dessutom inte ett förbud mot eller ett hinder för att produkter av animaliskt ursprung, vilka framställts av djur som avlivats inom ramen för rituell slakt, sätts i omlopp när dessa produkter härrör från ett tredjeland.
Mot bakgrund av den pågående utvecklingen i såväl samhälleligt som normativt hänseende och den kontext som, vilket har påpekats i punkt 77 i förevarande dom, kännetecknas av en ökad medvetenhet om djurskyddsproblematiken, har den flamländska lagstiftaren efter en omfattande debatt som organiserats i regionen Flandern således kunnat anta det dekret som är aktuellt i det nationella målet utan att överskrida det utrymme för skönsmässig bedömning som unionsrätten ger medlemsstaterna vad gäller den nödvändiga sammanjämkningen mellan artikel 10.1 i stadgan och artikel 13 FEUF.
Domstolen finner således att de åtgärder som föreskrivs i det dekret som är i fråga i det nationella målet kan anses göra det möjligt att säkerställa en rimlig avvägning mellan å ena sidan den betydelse som tillmäts djurs välbefinnande och å andra sidan troende judars och muslimers frihet att utöva sin religion och att dessa åtgärder således är proportionerliga.
Av det anförda följer att den första och den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 26.2 första stycket c i förordning nr 1099/2009, jämförd med artikel 13 FEUF och artikel 10.1 i stadgan, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken det föreskrivs en skyldighet att vid rituell slakt tillämpa ett förfarande för reversibel bedövning som inte kan leda till att djuret dör.
Den tredje frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 26.2 första stycket c i förordning nr 1099/2009 är giltig mot bakgrund av principerna om likhet inför lagen, icke-diskriminering samt kulturell, religiös och språklig mångfald, vilka garanteras i artiklarna 20, 21 och 22 i stadgan. För det fall denna bestämmelse anses ge medlemsstaterna rätt att vidta åtgärder såsom obligatorisk bedövning vid avlivning av djur vid rituell slakt, innehåller nämnda förordning nämligen inte någon liknande bestämmelse om avlivning av djur i samband med jakt och fiske eller vid kultur- eller sportevenemang.
Det framgår av frågans lydelse att den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida denna bestämmelse i förordning nr 1099/2009 är förenlig med artiklarna 20, 21 och 22 i stadgan. Förordningen innehåller nämligen endast ett villkorat undantag från kravet på föregående bedövning av djur inom ramen för rituell slakt, medan avlivning av djur i samband med jakt, fiske samt kultur- och sportevenemang, genom samma förordning, antingen har uteslutits från förordningens tillämpningsområde eller har befriats från förordningens krav på föregående bedövning.
EU-domstolen kommer för det första att pröva argumentet att rituell slakt behandlas på ett diskriminerande sätt i förordning nr 1099/2009 i förhållande till avlivning av djur i samband med kultur- och sportevenemang.
Domstolen erinrar inledningsvis om att diskrimineringsförbudet endast utgör ett specifikt uttryck för den allmänna likhetsprincip som utgör en grundläggande princip i unionsrätten och som innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 oktober 1977, Ruckdeschel m.fl.,
117/76 och 16/77
,
EU:C:1977:160
, punkt
, och dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, punkt
).
I förevarande fall anges i artikel 1.1 första stycket i förordning nr 1099/2009 att dess syfte är att fastställa ”bestämmelser om avlivning av djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn, päls eller andra produkter samt avlivning av djur vid besättningsavlivning och därmed sammanhängande verksamhet”. I artikel 1.3 a iii preciseras att förordningen inte ska tillämpas i vissa sammanhang, däribland om djur avlivas under kultur- eller sportevenemang.
I artikel 2 h i samma förordning definieras ”kultur- eller sportevenemang” som ”evenemang som i grunden och huvudsakligen har anknytning till kulturella traditioner eller sportverksamhet med långa anor, inbegripet kapplöpningar eller andra tävlingsformer, där ingen produktion av kött eller andra animalieprodukter förekommer, eller där produktionen är marginell och ekonomiskt obetydlig jämfört med själva evenemanget”.
Av denna definition följer att kultur- och sportevenemang, i den mening som avses i artikel 2 h i nämnda förordning, på sin höjd leder till marginell produktion av kött eller animalieprodukter i förhållande till själva evenemanget och att en sådan produktion är ekonomiskt obetydlig.
Denna tolkning stöds av skäl 16 i förordning nr 1099/2009, enligt vilket den omständigheten att dessa evenemang inte påverkar marknaden för produkter av animaliskt ursprung och inte syftar till produktion, innebär att sådana evenemang inte bör omfattas av denna förordning.
Under dessa omständigheter kan ett kultur- eller sportevenemang inte rimligen anses utgöra produktion av livsmedel i den mening som avses i artikel 1.1 i förordning nr 1099/2009. Med hänsyn till denna skillnad åsidosatte unionslagstiftaren således inte diskrimineringsförbudet när den valde att inte likställa kultur- eller sportevenemang med slakt vilken som sådan ska omfattas av kravet på bedövning och därigenom behandlade dessa situationer på olika sätt.
För det andra kan det inte med framgång göras gällande att jakt och fritidsfiske kan bedrivas med avseende på djur som bedövats i förväg utan att dessa båda begrepp urholkas. Såsom anges i skäl 14 i förordning nr 1099/2009 sker avlivning i samband med jakt eller fritidsfiske nämligen under förhållanden som skiljer sig mycket från förhållandena för animalieproduktionens djur.
Under dessa omständigheter åsidosatte unionslagstiftaren inte heller principen om icke-diskriminering när den undantog sådana icke jämförbara situationer för avlivning som avses i föregående punkt från förordningens tillämpningsområde.
För det tredje har unionslagstiftaren på många ställen, såväl i artikel 27.1 i förordning nr 1099/2009 som i skälen 6, 11 och 58 i denna förordning, understrukit att det saknas tillräckligt med vetenskapliga yttranden avseende odlad fisk och att en grundligare ekonomisk utvärdering behöver göras på detta område. Detta gjorde det motiverat att behandla odlad fisk för sig.
För det fjärde ska det mot bakgrund av övervägandena i punkterna 84–93 i förevarande dom konstateras att förordning nr 1099/2009 inte innebär ett åsidosättande av den kulturella, religiösa och språkliga mångfald som garanteras i artikel 22 i stadgan, på grund av att den endast innehåller ett villkorat undantag från kravet på föregående bedövning av djur inom ramen rituell slakt, medan avlivning av djur i samband med jakt, fiske samt kultur- och sportevenemang, genom samma förordning, antingen har uteslutits från förordningens tillämpningsområde eller har befriats från förordningens krav på föregående bedövning.
Av detta följer att det vid prövningen av den tredje frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 26.2 första stycket c i förordning nr 1099/2009.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Artikel 26.2 första stycket c i rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av den 24 september 2009 om skydd av djur vid tidpunkten för avlivning, jämförd med artikel 13 FEUF och artikel 10.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken det föreskrivs en skyldighet att vid rituell slakt tillämpa ett förfarande för reversibel bedövning som inte kan leda till att djuret dör.

2)
Vid prövningen av den tredje frågan har inga omständigheter framkommit som kan påverka giltigheten av artikel 26.2 första stycket c i förordning nr 1099/2009.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.