CELEX: 62015CJ0444
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Životné prostredie
Smernica 2001/42/ES
Posudzovanie účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie
Článok 3 ods. 3
Plány a programy, ktoré vyžadujú environmentálne posudzovanie iba v prípade, ak členské štáty určia, že majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie
Platnosť vzhľadom na Zmluvu o FEÚ a Chartu základných práv Európskej únie
Pojem využívanie ‚malých území na miestnej úrovni‘
Vnútroštátna právna úprava, ktorá odkazuje na plochu dotknutých území

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka platnosti článku 3 ods. 3 smernice 2001/42/ES Európskeho parlamentu a Rady z 27. júna 2001 o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie (
Ú. v. EÚ L 197
, 2001, s. 30; Mim. vyd. 15/006, s. 157), ako aj výkladu článku 3 ods. 2 a 3 tejto smernice.
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Associazione Italia Nostra Onlus (Združenie na ochranu životného prostredia, Taliansko) na jednej strane a Comune di Venezia (Mesto Benátky, Taliansko), Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Ministerstvo kultúrneho dedičstva a kultúrnych aktivít, Taliansko), Regione Veneto (Región Benátsko, Taliansko), Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Ministerstvo pre infraštruktúru a dopravu, Taliansko), Ministero della Difesa – Capitaneria di Porto di Venezia (Ministerstvo obrany – veliteľstvo prístavu Benátky, Taliansko) a Agenzia del Demanio (Úrad pre správu štátneho majetku, Taliansko) na strane druhej vo veci záväzku vykonať environmentálne posudzovanie podľa smernice 2001/42 v prípade projektu stavebných prác na ostrove nachádzajúcom sa v Benátskej lagúne (Taliansko).
Právny rámec
Právo Únie
Smernica 92/43/EHS
Článok 1 písm. k) a l) smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (
Ú. v. EÚ L 206
, 1992, s. 7; Mim. vyd. 15/002, s. 102, ďalej len „smernica o biotopoch“) obsahuje nasledujúce definície:
„k)
lokalita s európskym významom
znamená lokalitu, ktorá v biogeografickom regióne alebo regiónoch, ku ktorým patrí, prispieva výrazne k udržiavaniu alebo obnoveniu priaznivého stavu ochrany typu prirodzeného biotopu uvedeného v prílohe I alebo druhov uvedených v prílohe II a môže tiež značne prispieť ku koherencii ekologickej sústavy Natura 2000, uvedenej v článku 3, a/alebo významne prispieva k zachovaniu biologickej rôznorodosti v rámci príslušného biogeografického regiónu alebo regiónov.
…
l)
osobitné chránené územie
znamená lokalitu európskeho významu, označenú členskými štátmi štatutárnym, administratívnym a/alebo zmluvným aktom, kde sa uplatňujú ochranné opatrenia potrebné na zachovanie alebo obnovu prirodzených biotopov a/alebo populácií druhov, pre ktoré je lokalita vymedzená, v priaznivom stave ochrany“.
Podľa článku 2 tejto smernice:
„1.   Cieľom tejto smernice je prispievať k zabezpečeniu biologickej rôznorodosti prostredníctvom ochrany prirodzených biotopov divokej fauny a flóry [biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín –
neoficiálny preklad
] na európskom území členských štátov, ktoré sú stranami zmluvy.
2.   Navrhnú sa opatrenia prijaté podľa tejto smernice, aby sa zachovali v prirodzenom stave ochrany alebo do takéhoto stavu obnovili, prirodzené biotopy a druhy divokej fauny a flóry [voľne žijúcich živočíchov a rastlín –
neoficiálny preklad
] európskeho významu.
3.   Opatrenia prijaté podľa tejto smernice berú do úvahy hospodárske, sociálne a kultúrne požiadavky a regionálne a miestne charakteristiky.“
Článok 3 ods. 1 uvedenej smernice stanovuje:
„Vytvorí sa súvislá európska ekologická sústava osobitných chránených území pod názvom Natura 2000. Táto sústava, pozostávajúca z lokalít, v ktorých sa vyskytujú typy prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a prirodzené biotopy druhov uvedené v prílohe II, umožní udržanie typov prirodzených biotopov a biotopov druhov a v prípade potreby obnovenie priaznivého stavu ochrany v ich prirodzenom rozsahu.
Sústava Natura 2000 zahŕňa osobitné chránené územia klasifikované členskými štátmi podľa smernice [Rady] 79/409/EHS [z 2. apríla 1979 o ochrane voľne žijúceho vtáctva (
Ú. v. EÚ L 103, 1979, s. 1
; Mim. vyd. 15/001, s. 98)].“
Článok 6 smernice o biotopoch stanovuje:
„1.   Pre osobitne chránené územia vytvoria členské štáty potrebné ochranné opatrenia obsahujúce v prípade potreby príslušné plány riadenia, osobitne navrhnuté pre dané lokality alebo začlenené do ďalších plánov rozvoja, a primerané štatutárne, administratívne alebo zmluvné opatrenia, ktoré zodpovedajú ekologickým požiadavkám typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a druhov uvedených v prílohe II, vyskytujúcich sa v týchto lokalitách.
2.   Členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie bolo podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice.
3.   Akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je potrebný pre ňu, ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu, či už samotne, alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu jeho dosahov [posudzovaniu jeho účinkov –
neoficiálny preklad
] na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality. Na základe výsledkov zhodnotenia dosahov [posudzovania účinkov –
neoficiálny preklad
] na lokalitu a podľa ustanovení odseku 4 príslušné vnútroštátne orgány súhlasia s plánom alebo projektom iba po presvedčení sa, že nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality, a v prípade potreby po získaní stanoviska verejnosti.
4.   Ak sa aj napriek negatívnemu odhadu dosahov [posudzovaniu účinkov –
neoficiálny preklad
] na lokalitu a pri neexistencii alternatívnych riešení plán alebo projekt musí realizovať z [naliehavých –
neoficiálny preklad
] dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane záujmov sociálnej a ekonomickej povahy, členský štát prijme všetky kompenzačné opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že celková koherencia sústavy Natura 2000 bude ochránená. O prijatých kompenzačných opatreniach informuje Komisiu.
Ak sa v príslušnej lokalite vyskytuje prioritný biotop a/alebo prioritný druh, jediné dôvody, ktoré môžu prichádzať do úvahy, sú tie, ktoré sa týkajú zdravia alebo bezpečnosti ľudí, priaznivých dôsledkov primárneho významu na životné prostredie alebo tiež stanoviska Komisie k ďalším nevyhnutným dôvodom vyššieho verejného záujmu.“
Článok 7 tejto smernice znie takto:
„Záväzky vyplývajúce z článku 6 ods. 2, 3 a 4 tejto smernice nahradia akékoľvek záväzky vyplývajúce z prvej vety článku 4 ods. 4 smernice [79/409], pokiaľ ide o územia klasifikované podľa článku 4 ods. 1 alebo podobne uznané podľa článku 4 ods. 2 uvedenej smernice, a to odo dňa vykonania tejto smernice alebo oznámenia [klasifikácie –
neoficiálny preklad
], alebo uznania členským štátom podľa smernice [79/409], ak je tento druhý dátum neskorší.“
Smernica 2001/42
Odôvodnenia 9 a 10 smernice 2001/42 uvádzajú:
„(9)
Táto smernica je procedurálnej povahy a jej požiadavky by sa mali začleniť do existujúcich postupov členských štátov, alebo pridružiť do špeciálne vytvorených postupov. Aby sa predišlo zdvojovaniu posudzovania, členské štáty by mali vo vhodných prípadoch zohľadniť fakt, že posudzovania sa budú vykonávať na rozličných úrovniach v hierarchii plánov a programov.
(10)
Všetky plány a programy, ktoré sa pripravujú pre množstvo sektorov a ktoré stanovujú rámec pre zhodu v otázkach budúceho rozvoja projektov uvedených v prílohách I a II smernice Rady 85/337/EHS z 27. júna 1985 o posudzovaní účinkov niektorých verejných a súkromných projektov na životné prostredie [(
Ú. v. ES L 175, 1985, s. 40
), zmenenej a doplnenej smernicou Rady 97/11/ES z 3. marca 1997 (
Ú. v. ES L 73, 1997, s. 5
)] a všetky plány a programy, pri ktorých sa určila potreba posudzovania v súlade so smernicou [‚o biotopoch‘], majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie a mali by byť oficiálne predmetom systematického environmentálneho posudzovania. V prípade, že ovplyvňujú využívanie malých území na miestnej úrovni, alebo sú menšími modifikáciami vyššie spomenutých plánov alebo programov, mali by sa posudzovať iba ak členské štáty určia, že budú mať pravdepodobne významné účinky na životné prostredie.“
Podľa článku 1 smernice 2001/42 s názvom „Ciele“:
„Cieľom tejto smernice je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia a prispieť k integrácii environmentálnych úvah do prípravy a schvaľovania plánov a programov so zreteľom na podporu trvalo udržateľného rozvoja tým, že sa zabezpečí, v súlade s touto smernicou, vykonanie environmentálneho posudzovania určitých plánov a programov, ktoré majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie.“
Článok 2 písm. a) a b) tejto smernice obsahuje nasledujúce definície:
„Na účely tejto smernice:
a)
‚plány a programy‘ sú plány a programy vrátane tých, na ktorých financovaní sa podieľa Európske spoločenstvo, ako aj ich akékoľvek modifikácie:
—
ktoré sú predmetom prípravy a/alebo schvaľovania úradom na štátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni alebo ktoré úrad pripravuje na schválenie prostredníctvom parlamentného alebo vládneho legislatívneho postupu a
—
ktoré vyžadujú legislatívne, regulatívne alebo správne predpisy;
b)
‚environmentálne posudzovanie‘ je príprava environmentálnej správy, uskutočnenie porád, zohľadnenie environmentálnej správy a výsledkov porád pri rozhodovaní a poskytnutie informácií o rozhodnutí v súlade s článkami 4 až 9“.
Článok 3 uvedenej smernice s názvom „Rozsah“ stanovuje:
„1.   Environmentálne posudzovanie sa vykonáva v súlade s článkami 4 až 9 pre plány a programy uvedené v odsekoch 2 až 4, ktoré majú pravdepodobne významné environmentálne účinky.
2.   S výhradou odseku 3 sa environmentálne posudzovanie vykonáva pre všetky plány a programy,
a)
ktoré sa pripravujú pre poľnohospodárstvo, lesníctvo, rybárstvo, energetiku, priemysel, dopravu, odpadové hospodárstvo, vodné hospodárstvo, telekomunikácie, turistiku, plánovanie miest a vidieka alebo využívanie územia a ktoré stanovujú rámec pre súhlas budúceho rozvoja projektov uvedených v prílohách I a II k smernici [85/337], alebo
b)
pri ktorých sa určilo, že vyžadujú posudzovanie podľa článku 6 alebo 7 smernice [o biotopoch] s ohľadom na ich pravdepodobný účinok na lokality.
3.   Plány a programy uvedené v odseku 2, ktoré určujú využívanie malých území na miestnej úrovni a menšie modifikácie plánov a programov, na ktoré sa vzťahuje odsek 2, vyžadujú environmentálne posudzovanie iba v prípade, ak členské štáty určia, že majú pravdepodobne významné environmentálne účinky.
4.   Členské štáty určia, či iné plány alebo programy ako sú uvedené v odseku 2, ktoré stanovujú rámec pre odsúhlasenie budúceho rozvoja projektov, majú pravdepodobne významné environmentálne účinky.
5.   Členské štáty určia, či plány alebo programy, na ktoré sa vzťahujú odseky 3 a 4, majú pravdepodobne významné environmentálne účinky preskúmaním každého jednotlivého prípadu, alebo špecifikovaním typov plánov a programov alebo kombináciou oboch týchto prístupov. Na tento účel členské štáty vezmú vo všetkých prípadoch do úvahy relevantné kritériá uvedené v prílohe II a tým zabezpečia, že sa plány a programy s pravdepodobne významnými účinkami na životné prostredie zahrnú pod účinnosť tejto smernice.
…“
Článok 4 smernice 2001/42, nazvaný „Všeobecné záväzky“, stanovuje:
„1.   Environmentálne posudzovanie uvedené v článku 3 sa vykonáva počas prípravy plánu alebo programu a pred jeho schválením alebo postúpením na legislatívne konanie.
2.   Požiadavky tejto smernice sa začlenia do existujúcich postupov členských štátov na schválenie plánov a programov alebo sa pridružia do postupov vytvorených pre súlad s touto smernicou.
3.   Kde plány a programy tvoria časť určitej hierarchie, členské štáty, aby predišli duplikácii posudzovania, zohľadnia fakt, že posudzovanie sa uskutoční v súlade s touto smernicou na rozličných úrovniach hierarchie. Pre účely, mimo iného, predchádzania zdvojenia posudzovania, členské štáty použijú článok 5 ods. 2 a 3.“
Odseky 1 a 2 článku 5 tejto smernice, nazvaného „Environmentálna správa“, znejú takto:
„1.   Tam, kde sa podľa článku 3 ods. 1 požaduje environmentálne posudzovanie vypracuje sa environmentálna správa, v ktorej sa určia, popíšu a zhodnotia pravdepodobne významné účinky vykonávania plánu alebo programu na životné prostredie a primerané alternatívy, ktoré zohľadňujú ciele a geografický rozmer plánu alebo programu. Informácie, ktoré sa na tento účel poskytujú, sú uvedené v prílohe I.
2.   Environmentálna správa vypracovaná podľa odseku 1 musí obsahovať informácie, ktoré možno odôvodnene požadovať pri zohľadnení súčasných poznatkov a metód posudzovania, obsahu a úrovne podrobnosti plánu alebo programu, v akom štádiu rozhodovacieho procesu sa nachádza a rozsahu, v akom sú určité záležitosti vhodnejšie posudzované na rozličných úrovniach procesu, aby sa predišlo zdvojovaniu posudzovania.“
Príloha II smernice 2001/42 vymenúva kritériá, na základe ktorých možno určiť pravdepodobný rozsah účinkov uvedených v článku 3 ods. 5 tejto smernice.
Talianske právo
Smernica 2001/42 bola prebratá do talianskeho právneho poriadku na základe decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (legislatívny dekrét č. 152 o pravidlách v oblasti životného prostredia) z 3. apríla 2006 (riadna príloha GURI č. 88 zo 14. apríla 2006).
Článok 6 tohto dekrétu v znení účinnom v čase skutkového stavu vo veci samej stanovuje:
„1.   Strategické environmentálne posudzovanie sa týka plánov a programov, ktoré môžu mať značné účinky na životné prostredie a kultúrne dedičstvo.
2.   S výhradou uvedenou v odseku 3 sa posudzovanie vykonáva pre všetky plány a programy:
a)
ktoré sa pripravujú pre posudzovanie a riadenie kvality okolitého ovzdušia, pre poľnohospodárstvo, lesníctvo, rybárstvo, energetiku, priemysel, dopravu, odpadové hospodárstvo, vodné hospodárstvo, telekomunikácie, turistiku, plánovanie miest a vidieka alebo využívanie územia a ktoré stanovujú rámec pre schválenie, povolenie, umiestnenie a realizáciu projektov uvedených v prílohách II, III a IV tohto dekrétu;
b)
pre ktoré, vzhľadom na účinky, ktoré môžu mať na ciele ochrany lokalít označených ako osobitne chránené územia na účely ochrany voľne žijúceho vtáctva a zaradených ako lokality európskeho významu na účely ochrany prirodzených biotopov, ako aj voľne žijúcich živočíchov a rastlín, je potrebné vykonať posudzovanie účinkov v zmysle článku 5 dekrétu prezidenta republiky č. 357 z 8. septembra 1997 a ich následných zmien.
3.   Plány a programy uvedené v odseku 2, ktoré určujú využívanie malých území na miestnej úrovni a menšie modifikácie plánov a programov, na ktoré sa vzťahuje odsek 2, vyžadujú environmentálne posudzovanie iba v prípade, ak príslušný orgán usúdi, že majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie v súlade s ustanoveniami článku 12….
3a.   Príslušný orgán posúdi v súlade s ustanoveniami článku 12, či iné plány alebo programy, ako sú uvedené v odseku 2, ktoré stanovujú rámec pre budúce povoľovanie projektov, majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie.
…“
Okolnosti sporu vo veci samej a prejudiciálne otázky
Na južnom cípe ostrova Pellestrina v Benátskej lagúne sa nachádza ostrov s názvom „Ca’ Roman“, ktorý patrí do mesta Benátky. Vzhľadom na hodnotu jeho prírodného prostredia je biotop Ca’ Roman zahrnutý okrem iného do sústavy Natura 2000.
Tento biotop je najjužnejšou časťou lokality európskeho významu (ďalej len „LEV“ a osobitne chráneného územia (ďalej len „OCHÚ“) zapísaných pod označením „pobrežie Benátok: pobrežný biotop“ (kód IT 3250023) a susedí s LEV a OCHÚ zapísanými pod označením „Benátska lagúna“ (kód IT 3250046), ako aj s LEV zapísanou pod označením „stredná a dolná Benátska lagúna“ (kód IT 3250030). Podľa vnútroštátneho súdu sa na Ca’ Roman nachádza územie priľahlé k týmto LEV a OCHÚ, kde sa nachádzajú budovy, ktoré sú v súčasnosti opustené.
Právna úprava uplatniteľná na územné plánovanie na území mesta Benátky umožňuje uskutočniť renovačné práce prostredníctvom zbúrania a rekonštrukcie budov bez hodnoty, ktorých určenie bude zmenené po vypracovaní vykonávacieho plánu, ktorý vymedzí mestské usporiadanie, čo sa týka infraštruktúry a architektúry miesta.
Spoločnosť Ca’ Roman vypracovala takýto vykonávací plán pre opustené budovy uvedené v bode 18 tohto rozsudku. Táto spoločnosť plánuje postaviť na ich mieste 84 bytových jednotiek rozmiestnených v 42 budovách a rozdelených do piatich skupín budov na celkovej ploche 29 195 m
.
Rozhodnutím z 31. mája 2012 mestské zastupiteľstvo mesta Benátky schválilo predmetný plán, ktorý vyžaduje posudzovanie účinkov na životné prostredie podľa smernice o biotopoch. Toto posudzovanie sa skončilo s pozitívnym výsledkom, avšak uvedený plán bol predmetom viacerých záväzkov na ochranu dotknutých LEV a OCHÚ.
Naopak, tento plán nebol predmetom environmentálneho posudzovania v zmysle smernice 2001/42. Príslušná regionálna komisia v stanovisku zo 4. júna 2013 dospela k záveru, že predmetný plán sa týkal len využívania malých území na miestnej úrovni a že plány týkajúce sa takýchto území nevyžadujú environmentálne posudzovanie, pokiaľ nemajú významné účinky na životné prostredie.
Rozhodnutím z 2. októbra 2014 prijatým v rámci právomoci mestského zastupiteľstva schválil commissario straordinario (mimoriadny komisár) Comune di Venezia po tom, ako overil, či treba pristúpiť k environmentálnemu posudzovaniu podľa smernice 2001/42, predmetný plán bez toho, aby vykonal akúkoľvek zmenu oproti verzii plánu, ktorý bol predtým schválený.
Associazione Italia Nostra Onlus, ktorého cieľom je prispieť k ochrane a zhodnoteniu talianskeho historického, umeleckého a kultúrneho dedičstva, podalo žalobu na Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Regionálny správny súd pre Benátsko proti tomuto rozhodnutiu o schválení, ako aj proti iným aktom, pričom v podstate namieta okrem iného platnosť článku 3 ods. 3 smernice 2001/42 vzhľadom na právo Únie.
Podľa vnútroštátneho súdu je toto ustanovenie vzhľadom na článok 191 ZFEÚ a článok 37 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) neplatné, pretože stanovuje, že plány a programy, ktoré vyžadujú posudzovanie účinkov na životné prostredie podľa článkov 6 a 7 smernice o biotopoch, nevyžadujú povinne environmentálne posudzovanie podľa smernice 2001/42.
Jednoduché overenie povinnosti podrobiť plán alebo program takémuto environmentálnemu posudzovaniu, na rozdiel od povinného a systematického environmentálneho posudzovania, by totiž pre vnútroštátne správne orgány predstavovalo možnosť vyhnúť sa cieľom ochrany životného prostredia sledovaným smernicou o biotopoch a smernicou 2001/42.
Okrem toho článok 3 ods. 3 smernice 2001/42 porušuje „zásadu primeranosti“, vzhľadom na neprimeranú a nedostatočnú úroveň ochrany, ktorú toto ustanovenie stanovuje z hľadiska cieľov sledovaných smernicou o biotopoch, ako aj odkazom na výlučne kvantitatívne kritérium plochy dotknutej plánmi alebo programami patriacimi do uvedeného ustanovenia.
V tejto súvislosti vnútroštátny súd tvrdí, že lokality patriace do sústavy Natura 2000 sú z hľadiska ich vlastností citlivé na najmenšie zmeny vyplývajúce zo zásahov do fauny, flóry, pôdy a vody. Preto účinky zmien v týchto lokalitách, ktorých cieľom môže byť najmä ochrana vzácnych druhov alebo druhov, ktorým hrozí vyhynutie, nesúvisia s plochou územia dotknutého plánom alebo programom. Tento účinok sa týka výlučne kvalitatívnych aspektov, ako je povaha, miesto zásahov alebo primeranosť či neprimeranosť plánovaných podstatných premien, ktoré sú nezvratné.
Vnútroštátny súd odkazuje na judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej členský štát, ktorý stanovuje kritériá a/alebo prahové hodnoty, bez zohľadnenia rozsahu projektov, pričom rovnako nezohľadňuje ani ich povahu a umiestnenie, prekračuje mieru voľnej úvahy, ktorou disponuje (pozri, pokiaľ ide o smernicu 85/337, rozsudky z 21. septembra 1999, Komisia/Írsko,
C‑392/96
,
EU:C:1999:431
, body
až
, a zo 16. marca 2006, Komisia/Španielsko,
C‑332/04
, neuverejnený,
EU:C:2006:180
, body
až
).
Plány a programy, ktorých sa týka smernica 2001/42, teda nie je odôvodnené vylúčiť z povinného a systematického environmentálneho posudzovania na základe takého výlučne kvantitatívneho kritéria, akým je kritérium využívania „malých území na miestnej úrovni“ v zmysle článku 3 ods. 3 tejto smernice.
Vnútroštátny súd dodáva, že v prípade ak Súdny dvor konštatuje, že toto ustanovenie nie je neplatné vzhľadom na Zmluvu o FEÚ a Chartu, vzniká otázka či tento pojem „malé územia na miestnej úrovni“ môže byť vymedzený vnútroštátnou právnou úpravou len kvantitatívne, ako je to v prípade Talianska.
Taliansky zákonodarca neposkytol definíciu výrazu „malé územia na miestnej úrovni“ a vnútroštátna judikatúra vychádzala najmä z nasledujúcich prvkov: v prípade rozvojových projektov nových alebo rastúcich mestských oblastí išlo o mestské oblasti s dotknutou rozlohou do 40 hektárov a v prípade projektov reorganizácie alebo rozvoja mestských oblastí nachádzajúcich sa vnútri existujúcich mestských oblastí išlo o mestské oblasti s rozlohou do 10 hektárov. Tieto výlučne kvantitatívne prvky predstavujú veľmi vysoké prahové hodnoty, čo predstavuje z hľadiska smernice 2001/42 problém.
Za týchto podmienok Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Regionálny správny súd pre Benátsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Je článok 3 ods. 3 smernice 2001/42, v časti, v ktorej sa vzťahuje aj na situáciu uvedenú v odseku 2 písm. b) rovnakého článku, platný s ohľadom na ustanovenia Zmluvy o FEÚ a Charty, týkajúce sa environmentálnej oblasti, a to pokiaľ ide o vylúčenie plánov a programov, v prípade ktorých sa považovalo za potrebné vykonať posudzovanie účinkov v zmysle článkov 6 a 7 smernice o biotopoch, zo systematického environmentálneho posudzovania?
2.
Majú sa odseky 2 a 3 článku 3 smernice 2001/42 vykladať s ohľadom na odôvodnenie 10 tejto smernice, podľa ktorého „všetky plány a programy, pri ktorých sa určila potreba posudzovania v súlade so smernicou o biotopoch, majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie a mali by byť oficiálne predmetom systematického environmentálneho posudzovania“, v tom zmysle, že bránia právnej úprave, akou je vnútroštátna úprava, ktorá pri vymedzení pojmu „malé územia na miestnej úrovni“, uvedeného v článku 3 ods. 3 smernice 2001/42, odkazuje výlučne na kvantitatívne údaje?
3.
Majú sa odseky 2 a 3 článku 3 smernice 2001/42 vykladať s ohľadom na odôvodnenie 10 tejto smernice, podľa ktorého „všetky plány a programy, pri ktorých sa určila potreba posudzovania v súlade so smernicou o biotopoch, majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie a mali by byť oficiálne predmetom systematického environmentálneho posudzovania“, v tom zmysle, že bránia právnej úprave, akou je vnútroštátna úprava, ktorá vylučuje všetky rozvojové projekty nových alebo rastúcich mestských oblastí s dotknutou rozlohou do 40 hektárov alebo projekty reorganizácie alebo rozvoja mestských oblastí nachádzajúcich sa vnútri existujúcich mestských oblastí s dotknutou rozlohou do 10 hektárov z automatického a povinného postupu strategického environmentálneho posudzovania, napriek tomu, že s ohľadom na pravdepodobný účinok na lokality sa predtým považovalo za potrebné podrobiť tieto projekty posudzovaniu účinkov v zmysle článkov 6 a 7 smernice o biotopoch?“
O prejudiciálnych otázkach
O prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania
Comune di Venezia a Società Ca’ Roman tvrdia, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný.
Tvrdia, že územie dotknuté plánom, o ktorý ide vo veci samej, sa nachádza mimo LEV a OCHÚ uvedených v bode 18 tohto rozsudku. Pokiaľ ide o toto územie, posudzovanie účinkov na životné prostredie podľa článkov 6 a 7 smernice o biotopoch sa preto nevyžaduje, v dôsledku čoho nie je potrebné environmentálne posudzovanie podľa smernice 2001/42, keďže podmienky stanovené v článku 3 ods. 2 písm. b) tejto poslednej uvedenej smernice nie sú splnené. Za týchto podmienok, na účely riešenia sporu vo veci samej nie je odpoveď na otázky položené vnútroštátnym súdom relevantná.
Z tohto hľadiska je potrebné pripomenúť, že pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie položených vnútroštátnym súdom v rámci právnej úpravy a skutkových okolností, ktoré tento súd vymedzí na svoju zodpovednosť a ktorých správnosť Súdnemu dvoru neprináleží preverovať, platí prezumpcia relevantnosti. Odmietnutie Súdneho dvora rozhodnúť o návrhu na začatie prejudiciálneho konania podanom vnútroštátnym súdom je možné len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, ak ide o hypotetický problém alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na položené otázky (pozri najmä rozsudky z 13. marca 2001, PreussenElektra,
C‑379/98
,
EU:C:2001:160
, bod
, a z 21. septembra 2016, Radgen,
C‑478/15
,
EU:C:2016:705
, bod
).
V prejednávanej veci, ako uviedla generálna advokátka v bode 22 svojich návrhov, nemožno vylúčiť, že plán, o ktorý ide vo veci samej, aj za predpokladu, že sa priamo týka územia nachádzajúceho sa mimo LEV alebo OCHÚ uvedených v bode 18 tohto rozsudku, vyžaduje posudzovanie účinkov na životné prostredie podľa článkov 6 a 7 smernice o biotopoch. Plán alebo program týkajúci sa územia nachádzajúceho sa mimo LEV a/alebo OCHÚ totiž na ne môže mať za určitých okolností vplyv.
Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že v prejednávanej veci vnútroštátny súd, ktorý uvádza, že plán, o ktorý ide vo veci samej, sa týka územia priľahlého k LEV a k OCHÚ uvedeným v bode 18 tohto rozsudku, zastáva názor, že ide o taký prípad, čo neprináleží overiť Súdnemu dvoru.
Za týchto podmienok nie je zjavné, že by požadovaný výklad smernice 2001/42 nemal žiadnu súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej.
O prvej otázke
Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či je článok 3 ods. 3 smernice 2001/42 vzhľadom na ustanovenia Zmluvy o FEÚ a Charty platný.
Na úvod treba uviesť, že smernica 2001/42 je založená na článku 175 ods. 1 ES týkajúcom sa postupov, ktoré má Európska únia prijať v oblasti životného prostredia na účely dosiahnutia cieľov uvedených v článku 174 ES.
Článok 191 ZFEÚ, ktorý zodpovedá článku 174 ES a predtým v podstate článku 130r Zmluvy o ES uvádza vo svojom odseku 2, že politika Únie v oblasti životného prostredia sa zameriava na „vysokú úroveň ochrany“, pričom prihliada na rozmanité situácie v jednotlivých regiónoch Únie. V tom istom zmysle článok 3 ods. 3 ZEÚ stanovuje, že Únia sa usiluje okrem iného o „vysokú úroveň ochrany životného prostredia a zlepšenie jeho kvality“.
Podľa judikatúry Súdneho dvora článok 191 ods. 1 ZFEÚ povoľuje prijatie opatrení týkajúcich sa výlučne určitých vymedzených aspektov životného prostredia, pokiaľ tieto opatrenia prispievajú k jeho udržiavaniu, k ochrane a k zlepšeniu jeho kvality (pozri rozsudky zo 14. júla 1998, Safety Hi‑Tech,
C‑284/95
,
EU:C:1998:352
, bod
a zo 14. júla 1998, Bettati,
C‑341/95
,
EU:C:1998:353
, bod
).
Hoci je nesporné, že článok 191 ods. 2 ZFEÚ vyžaduje, aby bola politika Únie v oblasti životného prostredia zameraná na vysokú úroveň ochrany, takáto úroveň ochrany nemusí byť na to, aby bola zlučiteľná s týmto ustanovením, nevyhnutne najvyššia možná z technického hľadiska. Článok 193 ZFEÚ totiž povoľuje členským štátom, aby udržiavali alebo zavádzali prísnejšie ochranné opatrenia (pozri rozsudky zo 14. júla 1998, Safety Hi‑Tech,
C‑284/95
,
EU:C:1998:352
, bod
, a zo 14. júla 1998, Bettati,
C‑341/95
,
EU:C:1998:353
, bod
).
Treba preto overiť, či je článok 3 ods. 3 smernice 2001/42 z hľadiska tejto judikatúry platný vzhľadom na článok 191 ZFEÚ.
V tejto súvislosti treba spresniť, že z dôvodu potreby vyváženosti určitých cieľov a zásad uvedených v článku 191 ZFEÚ, ako aj z dôvodu zložitosti zavádzania kritérií musí byť súdne preskúmanie nevyhnutne obmedzené na otázku, či sa prijatím článku 3 ods. 3 smernice 2001/42 Európsky parlament a Rada Európskej únie dopustili zjavne nesprávneho posúdenia (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 14. júla 1998, Safety Hi‑Tech,
C‑284/95
,
EU:C:1998:352
, bod
; zo 14. júla 1998, Bettati,
C‑341/95
,
EU:C:1998:353
, bod
, a z 15. decembra 2005, Grécko/Komisia,
C‑86/03
,
EU:C:2005:769
, bod
).
Pokiaľ ide o smernicu 2001/42 treba pripomenúť, že podľa článku 1 je jej cieľom zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia a prispieť k zahrnutiu environmentálnych úvah do prípravy a schvaľovania plánov a programov so zreteľom na podporu trvalo udržateľného rozvoja tým, že sa v súlade s uvedenou smernicou zabezpečí vykonanie environmentálneho posudzovania určitých plánov a programov, ktoré môžu mať významné účinky na životné prostredie.
Z článku 3 ods. 2 písm. b) uvedenej smernice vyplýva, že s výhradou odseku 3 tohto článku sa uskutočňuje environmentálne posudzovanie pri všetkých plánoch a programoch, pri ktorých sa vzhľadom na účinky, ktoré môžu mať na lokality, vyžaduje posudzovanie účinkov na životné prostredie podľa článkov 6 a 7 smernice o biotopoch.
Pokiaľ ide o článok 3 ods. 3 smernice 2001/42, stanovuje, že plány a programy, ktoré určujú využívanie malých území na miestnej úrovni a menšie modifikácie plánov a programov vyžadujú environmentálne posudzovanie iba v prípade, ak členské štáty určia, že majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie.
Z tohto ustanovenia v spojení s odôvodnením 10 smernice 2001/42 vyplýva, že pri plánoch a programoch, ktoré určujú využívanie malých území na miestnej úrovni, musia dotknuté príslušné orgány členských štátov vykonať predbežné preskúmanie, ktorého cieľom je overiť, či určitý plán alebo program môže mať pravdepodobne významné účinky na životné prostredie, a že tieto orgány musia následne povinne podrobiť tento plán alebo program environmentálnemu posudzovaniu v zmysle tejto smernice, ak dospejú k záveru, že uvedený plán alebo uvedený program môže mať pravdepodobne takéto účinky na životné prostredie.
Podľa článku 3 ods. 5 smernice 2001/42 určenie plánov alebo programov, ktoré majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie a ktoré preto vyžadujú environmentálne posudzovanie podľa tejto smernice, sa uskutočňuje buď preskúmaním každého jednotlivého prípadu, alebo špecifikovaním typov plánov a programov, alebo kombináciou oboch týchto prístupov. Na tento účel musia členské štáty vziať vo všetkých prípadoch do úvahy relevantné kritériá stanovené v prílohe II uvedenej smernice a tým zabezpečiť, aby sa na plány a programy s pravdepodobne významnými účinkami na životné prostredie vzťahovala táto smernica.
Cieľom mechanizmov preskúmania plánov a programov uvedených v článku 3 ods. 5 smernice 2001/42 je uľahčiť určenie plánov a programov, ktoré je potrebné povinne posudzovať, pretože môžu mať významné účinky na životné prostredie (pozri rozsudok z 22. septembra 2011, Valčiukienė a i.,
C‑295/10
,
EU:C:2011:608
, bod
).
Miera voľnej úvahy, ktorou členské štáty disponujú na základe článku 3 ods. 5 smernice 2001/42 na určenie určitých druhov plánov alebo programov, ktoré môžu mať významné účinky na životné prostredie, je obmedzená povinnosťou uvedenou v článku 3 ods. 3 tejto smernice v spojení s odsekom 2 toho istého článku, ktorá spočíva v uskutočnení environmentálneho posudzovania plánov a programov, ktoré môžu mať významné účinky na životné prostredie, najmä z dôvodu ich charakteristík, ich vplyvu a území, ktorých sa môžu dotýkať (pozri rozsudok z 22. septembra 2011, Valčiukienė a i.,
C‑295/10
,
EU:C:2011:608
, bod
).
Cieľom článku 3 ods. 2, 3 a 5 smernice 2001/42 teda je, aby z environmentálneho posudzovania nebol vylúčený žiadny plán alebo program, ktorý môže mať pravdepodobne významné účinky na životné prostredie (pozri rozsudok z 22. septembra 2011, Valčiukienė a i.,
C‑295/10
,
EU:C:2011:608
, bod
).
Treba preto odlišovať túto situáciu od situácie, v ktorej by výlučne kvantitatívna prahová hodnota mala za následok, že by sa v praxi všetky kategórie plánov alebo programov vopred vyhli environmentálnemu posudzovaniu podľa smernice 2001/42, aj keď tieto plány alebo programy môžu mať významné účinky na životné prostredie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. septembra 2011, Valčiukienė a i.,
C‑295/10
,
EU:C:2011:608
, bod
, ako aj citovanú judikatúru).
Vzhľadom na vyššie uvedené treba konštatovať, že článok 3 ods. 3 smernice 2001/42 tým, že nevylučuje z environmentálneho posudzovania v zmysle tejto smernice žiadny plán alebo program, ktorý môže mať pravdepodobne významné účinky na životné prostredie, je v súlade s cieľom sledovaným uvedenou smernicou, ktorým je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia.
Vnútroštátny súd však tvrdí, že jednoduché overenie povinnosti podrobiť plán alebo program takémuto environmentálnemu posudzovaniu, na rozdiel od povinného a systematického environmentálneho posudzovania, predstavuje pre vnútroštátne správne orgány možnosť vyhnúť sa cieľom ochrany sledovaným smernicou o biotopoch a smernicou 2001/42.
Ako vyplýva zo smernice 2001/42, ako ju vykladá Súdny dvor, členským štátom prináleží, aby v rámci svojich právomocí prijali všetky všeobecné alebo osobitné opatrenia potrebné na to, aby plány alebo programy, ktoré môžu mať významné účinky na životné prostredie v zmysle tejto smernice, boli pred ich prijatím predmetom environmentálneho posudzovania v súlade s procesnými pravidlami a kritériami stanovenými v uvedenej smernici (pozri rozsudok z 28. februára 2012, Inter‑Environnement Wallonie a Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, bod
, ako aj citovanú judikatúru).
V každom prípade samotné riziko, že vnútroštátne orgány sa môžu svojím konaním vyhnúť uplatneniu smernice 2001/42, nie je takej povahy, aby viedlo k neplatnosti článku 3 ods. 3 tejto smernice.
V dôsledku toho sa v prejednávanej veci nezdá, že by sa prijatím článku 3 ods. 3 smernice 2001/42 Parlament a Rada dopustili zjavne nesprávneho posúdenia z hľadiska článku 191 ZFEÚ. Z uvedeného ustanovenia smernice 2001/42 v kontexte tejto veci preto nevyplýva žiadna skutočnosť, ktorá by mohla ovplyvniť jeho platnosť vzhľadom na článok 191 ZFEÚ.
Navyše, pokiaľ ide o otázku prípadnej neplatnosti článku 3 ods. 3 smernice 2001/42 vzhľadom na článok 37 Charty, treba pripomenúť, že podľa znenia posledného uvedeného článku „vysoká úroveň ochrany životného prostredia a zlepšovanie kvality životného prostredia sa musia začleniť do politík Únie a zabezpečiť v súlade so zásadou trvalo udržateľného rozvoja“.
V tejto súvislosti treba uviesť, že článok 52 ods. 2 Charty stanovuje, že práva uznané touto Chartou, ktoré sú predmetom ustanovení Zmlúv, sa vykonávajú za podmienok a v medziach vymedzených týmito zmluvami. Tak tomu je aj v prípade článku 37 Charty. Ako vyplýva z vysvetliviek k Charte základných práv [
Ú. v. EÚ C 303
, 2007, s. 17] pripojených k tomuto ustanoveniu „zásady obsiahnuté v [článku 37 Charty] sú založené na článku 2, 6 a 174 [ES], ktoré sú v súčasnosti nahradené článkom 3 ods. 3 [ZEÚ] a článkami 11 a 191 [ZFEÚ]“.
Z toho vyplýva, že – vzhľadom na to, ako bolo konštatované v bode 60 tohto rozsudku – z článku 3 ods. 3 smernice 2001/42 nevyplýva žiadna skutočnosť, ktorá by mohla ovplyvniť jeho platnosť vzhľadom na článok 191 ZFEÚ, z tohto ustanovenia tiež nevyplýva skutočnosť, ktorá by mohla ovplyvniť jeho platnosť vzhľadom na článok 37 Charty.
Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že skúmanie prvej otázky neodhalilo nijakú skutočnosť, ktorá by mohla ovplyvniť platnosť článku 3 ods. 3 smernice 2001/42 vzhľadom na ustanovenia Zmluvy o FEÚ a Charty.
O druhej a tretej otázke
Svojou druhou a treťou otázkou, ktoré treba skúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 3 ods. 3 smernice 2001/42 v spojení s odôvodnením 10 tejto smernice vykladať v tom zmysle, že pojem „malé územia na miestnej úrovni“ nachádzajúci sa v uvedenom odseku 3 môže byť vymedzený len odkazom na plochu dotknutého územia.
Pokiaľ ide o pojem „malé územia na miestnej úrovni“ v zmysle článku 3 ods. 3 smernice 2001/42, z požiadaviek jednotného uplatňovania práva Únie, ako aj zo zásady rovnosti vyplýva, že znenie ustanovenia práva Únie, ktoré neobsahuje žiadny výslovný odkaz na právo členských štátov s cieľom určiť jeho význam a rozsah, si v zásade vyžaduje v celej Únii autonómny a jednotný výklad, ktorý sa musí poskytnúť pri zohľadnení kontextu ustanovenia a cieľa sledovaného príslušnou právnou úpravou (pozri najmä rozsudky z 18. januára 1984, Ekro,
327/82
,
EU:C:1984:11
, bod
, a z 13. októbra 2016, Mikołajczyk,
C‑294/15
,
EU:C:2016:772
, bod
).
Keďže článok 3 ods. 3 smernice 2001/42 neobsahuje nijaký výslovný odkaz na právo členských štátov určiť význam a rozsah pojmu „malé územia na miestnej úrovni“, toto určenie sa musí vykonať s prihliadnutím na kontext tohto ustanovenia a cieľ tejto smernice.
V tomto ohľade treba uviesť, že podľa znenia uvedeného ustanovenia musí plán alebo program spĺňať dve kumulatívne podmienky. Na jednej strane tento plán alebo tento program musí stanoviť využívanie „malého územia“ a na strane druhej, toto územie sa musí nachádzať „na miestnej úrovni“.
Pokiaľ ide o pojem „na miestnej úrovni“, treba zdôrazniť, že výraz „na miestnej úrovni“ sa rovnako používa aj v článku 2 písm. a) prvej zarážke smernice 2001/42. Podľa znenia tohto ustanovenia výraz „plány a programy“ označuje plány a programy, vrátane tých, na ktorých financovaní sa podieľa Únia, ako aj ich akékoľvek modifikácie, ktoré sú predmetom prípravy a/alebo schvaľovania úradom na štátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni alebo ktoré úrad pripravuje na schválenie prostredníctvom parlamentného alebo vládneho legislatívneho postupu a ktoré vyžadujú legislatívne, regulatívne alebo správne predpisy.
Ako uviedla generálna advokátka v bode 56 svojich návrhov, z podobnosti pojmov používaných v článku 2 písm. a) prvej zarážke a článku 3 ods. 3 smernice 2001/42, ako aj štruktúry tejto smernice vyplýva, že výraz „na miestnej úrovni“ má v týchto dvoch ustanoveniach rovnaký význam, t. j., že odkazuje na administratívnu úroveň v rámci dotknutého členského štátu.
Následne na to, aby bol plán alebo program považovaný za opatrenie, ktoré určuje využívanie malého územia „na miestnej úrovni“ v zmysle článku 3 ods. 3 smernice 2001/42, musí byť tento plán alebo tento program predmetom prípravy a/alebo schvaľovania miestnym orgánom, a nie regionálnym alebo štátnym orgánom.
Pokiaľ ide o pojem „malé územie“, prívlastok „malé“ odkazuje v súlade s jeho obvyklým významom v bežnom jazyku na rozlohu územia. Ako uviedla generálna advokátka v bode 59 svojich návrhov, toto kritérium rozlohy územia môže byť chápané len ako kritérium, ktoré je tvorené výlučne kvantitatívnym prvkom, konkrétne plochou územia dotknutého plánom alebo programom uvedeným v článku 3 ods. 3 smernice 2001/42, bez ohľadu na účinky na životné prostredie.
Za týchto okolností treba konštatovať, že použitím pojmu „malé územia na miestnej úrovni“ normotvorca Únie na jednej strane zamýšľal použiť ako referenčný bod územnú pôsobnosť miestneho orgánu, ktorý pripravil a/alebo schválil dotknutý plán alebo program. Na druhej strane, keďže kritérium využívania „malých území“ musí byť splnené popri požiadavke určenia na miestnej úrovni, dotknuté územie musí v pomere k tejto územnej pôsobnosti predstavovať malú plochu.
Vzhľadom na vyššie uvedené kritériá treba na druhú a tretiu otázku odpovedať tak, že článok 3 ods. 3 smernice 2001/42 v spojení s odôvodnením 10 tejto smernice sa má vykladať v tom zmysle, že pojem „malé územia na miestnej úrovni“ nachádzajúci sa v uvedenom odseku 3 musí byť vymedzený na základe plochy dotknutého územia za nasledujúcich podmienok:
—
plán alebo program je predmetom prípravy a/alebo schvaľovania miestnym orgánom, a nie regionálnym alebo štátnym orgánom a
—
toto územie v rámci územnej pôsobnosti miestneho orgánu predstavuje v pomere k tejto územnej pôsobnosti malú plochu.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (tretia komora) rozhodol takto:

1.
Skúmanie prvej prejudiciálnej otázky neodhalilo nijakú skutočnosť, ktorá by mohla ovplyvniť platnosť článku 3 ods. 3 smernice 2001/42/ES Európskeho parlamentu a Rady z 27. júna 2001 o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie vzhľadom na ustanovenia Zmluvy o FEÚ a Charty základných práv Európskej únie.

2.
Článok 3 ods. 3 smernice 2001/42 v spojení s odôvodnením 10 tejto smernice sa má vykladať v tom zmysle, že pojem „malé územia na miestnej úrovni“ nachádzajúci sa v uvedenom odseku 3 musí byť vymedzený na základe plochy dotknutého územia za nasledujúcich podmienok:
—
plán alebo program je predmetom prípravy a/alebo schvaľovania miestnym orgánom, a nie regionálnym alebo vnútroštátnym orgánom a
—
toto územie v rámci územnej pôsobnosti miestneho orgánu predstavuje v pomere k tejto územnej pôsobnosti malú plochu.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.