CELEX: 62020CJ0055
Reenvio prejudicial
Admissibilidade
Artigo 267.o TFUE
Conceito de “órgão jurisdicional nacional”
Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados
Inquérito disciplinar instaurado contra um advogado
Decisão do instrutor do processo disciplinar que conclui pela inexistência de falta disciplinar e que encerra o inquérito
Recurso do Ministro da Justiça para o Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados
Diretiva 2006/123/CE
Serviços no mercado interno
Artigo 4.o, ponto 6, e artigo 10.o, n.o 6
Regime de autorização
Retirada da autorização
Artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
Inaplicabilidade

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (
JO 2006, L 376, p. 36
), e do artigo 47.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um processo instaurado pelo Minister Sprawiedliwości (Ministro da Justiça, Polónia) contra a decisão de um instrutor de processos disciplinares que encerrou um inquérito instaurado contra um advogado depois de ter concluído pela inexistência de infração disciplinar imputável ao interessado.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 2006/123
Nos termos dos considerandos 33 e 39 da Diretiva 2006/123:
«(33)
Os serviços abrangidos pela presente diretiva pertencem a um amplo leque de atividades em constante evolução […]. Os serviços abrangidos englobam também os serviços fornecidos simultaneamente às empresas e aos consumidores, como os serviços de consultoria jurídica ou fiscal, […]
[…]
(39)
A noção de “regime de autorização” deverá abranger, nomeadamente, os procedimentos administrativos através dos quais são atribuídas autorizações, licenças, aprovações ou concessões, mas também a obrigação de estar inscrito numa ordem profissional ou num registo, numa lista ou base de dados, de ser convencionado junto de um organismo ou de obter uma carteira profissional para poder exercer a atividade. […]»
O artigo 1.
o
, n.
o
5, da referida diretiva prevê:
«A presente diretiva não afeta as regras dos Estados‑Membros em matéria de direito penal. Todavia, os Estados‑Membros não podem restringir a liberdade de prestação de serviços mediante a aplicação de disposições de direito penal que regulamentem ou afetem especificamente o acesso ou o exercício de uma atividade de prestação de serviços, contornando as regras estabelecidas na presente diretiva.»
O artigo 3.
o
, n.
o
1, da referida diretiva prevê:
«Sempre que haja conflito entre uma disposição da presente diretiva e um outro instrumento comunitário que discipline aspetos específicos do acesso e do exercício da atividade de um serviço em domínios ou profissões específicos, as disposições desse instrumento comunitário prevalecem e aplicam‑se a esses domínios ou profissões específicos. […]»
O artigo 4.
o
da mesma diretiva estabelece:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
1)
“Serviço”, qualquer atividade económica não assalariada prestada geralmente mediante remuneração, referida no artigo [57.
o
TFUE];
[…]
6)
“Regime de autorização”: qualquer procedimento que tenha por efeito obrigar um prestador ou um destinatário a efetuar uma diligência junto de uma autoridade competente para obter um ato formal ou uma decisão tácita relativa ao acesso a uma atividade de serviço ou ao seu exercício;
7)
“Requisito”: qualquer obrigação, proibição, condição ou limite previsto nas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas dos Estados‑Membros ou que decorra da jurisprudência, das práticas administrativas, das regras das ordens profissionais ou das regras coletivas de associações ou organismos profissionais aprovadas no exercício da sua autonomia jurídica; […]
[…]»
Incluído na secção 1, intitulada «Autorizações», do capítulo III, intitulado «Liberdade de estabelecimento dos prestadores», da Diretiva 2006/123, o artigo 9.
o
desta prevê, no seu n.
o
3:
«A presente secção não é aplicável aos aspetos dos regimes de autorização que são regidos, direta ou indiretamente, por outros instrumentos comunitários.»
Incluído nessa secção 1, o artigo 10.
o
da Diretiva 2006/123, com a epígrafe «Condições de concessão da autorização», prevê, no seu n.
o
6:
«Exceto em caso de concessão de uma autorização, qualquer decisão das autoridades competentes, nomeadamente a recusa ou a revogação da autorização, deve ser cabalmente fundamentada e deve ser passível de impugnação junto dos tribunais ou de outras instâncias de recurso.»
A secção 2 do capítulo III da Diretiva 2006/123, que inclui os artigos 14.
o
e 15.
o
desta, diz respeito aos requisitos relativos ao acesso a uma atividade de serviços ou ao seu exercício que são proibidos ou sujeitos a avaliação.
Diretiva 98/5/CE
O considerando 7 da Diretiva 98/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 1998, tendente a facilitar o exercício permanente da profissão de advogado num Estado‑Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional (
JO 1998, L 77, p. 36
), enuncia:
«Considerando que a presente diretiva, em conformidade com o seu objetivo, se abstém de regular situações puramente internas e apenas aflora as regras profissionais nacionais na medida do necessário para atingir efetivamente a sua finalidade; que não prejudica, nomeadamente, as regulamentações nacionais que regulam o acesso à profissão de advogado e o seu exercício com o título profissional do Estado‑Membro de acolhimento».
Nos termos do artigo 1.
o
, n.
o
1, da referida diretiva:
«A presente diretiva tem por objeto facilitar o exercício permanente da profissão de advogado a título independente ou assalariado num Estado‑Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional.»
Direito polaco
Lei Relativa à Advocacia
O artigo 9.
o
da ustawa z dnia 26 maja 1982 r. — Prawo o adwokaturze (Lei Relativa à Advocacia), de 26 de maio de 1982 (Dz. U. n.
o
16, posição 124), conforme alterada, prevê:
«1.   São órgãos da Ordem de Advogados: a Assembleia Nacional da Ordem dos Advogados, o Conselho Superior da Ordem dos Advogados, o Conselho Disciplinar Superior, o instrutor de processos disciplinares da Ordem dos Advogados e a Comissão Superior de Auditoria.
2.   Só os advogados podem ser membros dos órgãos da Ordem.»
Nos termos do artigo 11.
o
desta lei:
«1.   As eleições para os órgãos da Ordem dos Advogados e para os órgãos locais da Ordem […] devem realizar‑se por escrutínio secreto com um número ilimitado de candidatos.
2.   O mandato dos órgãos da Ordem e dos órgãos locais da Ordem […] tem a duração de quatro anos. Todavia, os seus membros são obrigados a desempenhar funções até à constituição dos órgãos recentemente eleitos.
[…]
4.   Os membros dos órgãos referidos no n.
o
1 podem ser destituídos antes do termo do seu mandato pelo órgão que os elegeu.
[…]»
O artigo 39.
o
da mesma lei dispõe:
«Os órgãos locais da Ordem são:
1)
a assembleia local da Ordem, composta pelos advogados que exercem a profissão e os representantes dos outros advogados;
[…]
3)
o Conselho Disciplinar;
3a) o instrutor de processos disciplinares;
[…]»
O artigo 40.
o
da mesma lei estabelece:
«São atribuições da assembleia local da Ordem dos Advogados:
[…]
2)
a eleição do bastonário, do presidente do Conselho Disciplinar, do instrutor de processos disciplinares […], bem como dos membros e membros suplentes do Conselho Disciplinar […];
[…]»
Nos termos do artigo 51.
o
da Lei Relativa à Advocacia:
«1.   O Conselho Disciplinar é composto por um presidente, um vice‑presidente, membros e membros suplentes.
2.   O Conselho Disciplinar decide em formação completa de três juízes.»
O artigo 58.
o
desta lei estabelece:
«São da competência do Conselho Superior da Ordem dos Advogados:
[…]
13)
a suspensão de funções, por incumprimento das obrigações essenciais dos membros dos órgãos locais da Ordem dos Advogados e das Secções da Ordem dos Advogados, com exceção dos membros dos Conselhos Disciplinares, e a apresentação do pedido de revogação do mandato desses membros aos órgãos competentes;
[…]»
O artigo 80.
o
da referida lei precisa:
«Os advogados […] estão sujeitos a sanções disciplinares por conduta contrária à lei, aos princípios éticos ou à dignidade da profissão, ou por incumprimento das suas obrigações profissionais […].»
Nos termos do artigo 81.
o
, n.
o
1, da mesma lei:
«As sanções disciplinares são as seguintes:
1)
advertência;
2)
repreensão;
3)
multa;
4)
suspensão do direito de exercer uma atividade profissional por um período de três meses a cinco anos;
5)
[revogado]
6)
expulsão da Ordem dos Advogados.»
O artigo 82.
o
, n.
o
2, da Lei Relativa à Advocacia dispõe:
«A expulsão da Ordem dos Advogados implica a exclusão da lista dos advogados, sem direito de requerer nova inscrição nesse registo durante um período de 10 anos, a contar da data em que a decisão de expulsão se torna definitiva.»
O artigo 88a, n.
os
1 e 4, dessa lei indica:
«1.   As decisões e despachos que encerram o processo disciplinar são oficiosamente notificados às partes e ao Ministro da Justiça, com a respetiva fundamentação.
[…]
4.   As partes no processo e o Ministro da Justiça podem interpor recurso das decisões e dos despachos que encerram um processo disciplinar, no prazo de 14 dias a contar da data de notificação de uma cópia da decisão ou do despacho, juntamente com a respetiva fundamentação e instruções relativas aos prazos e às modalidades de interposição de recurso.»
Nos termos do artigo 89.
o
, n.
o
1, da referida lei:
«O Conselho Disciplinar exerce as suas funções jurisdicionais com total independência.»
O artigo 91.
o
, n.
os
2 e 3, da mesma lei prevê:
«2.   O Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados aprecia todos os processos na qualidade de órgão jurisdicional de primeira instância, com exceção […] do recurso de um despacho do instrutor de processos disciplinares de não instauração ou de arquivamento de um processo disciplinar.
3.   O Conselho Disciplinar Superior é competente para conhecer:
1)
na qualidade de órgão jurisdicional de segunda instância, dos processos julgados em primeira instância pelo Conselho Disciplinar;
[…]»
O artigo 91a, n.
o
1, da Lei Relativa à Advocacia tem a seguinte redação:
«As partes, o Ministro da Justiça, o Provedor de Justiça e o Presidente do Conselho Superior da Ordem dos Advogados podem interpor no [Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal)] um recurso de cassação das decisões proferidas em segunda instância pelo Conselho Disciplinar Superior.»
O artigo 91b dessa lei dispõe:
«Pode ser interposto recurso de cassação por violação manifesta do direito, bem como em caso de sanção disciplinar manifestamente desproporcionada.»
O artigo 91c da referida lei especifica:
«O recurso de cassação deve ser interposto no [Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal, Polónia)] por intermédio do Conselho Disciplinar Superior no prazo de 30 dias a contar da data de notificação da decisão, juntamente com a respetiva fundamentação.»
O artigo 95n da Lei Relativa à Advocacia estabelece:
«Nas matérias não regidas pela lei, são aplicáveis
mutatis mutandis
aos processos disciplinares as […] disposições pertinentes:
1)
do Kodeks postępowania karnego (Código de Processo Penal);
[…]»
Código de Processo Penal
Nos termos do artigo 100.
o
, n.
o
8, do kodeks postępowania karnego (Código de Processo Penal):
«Após a prolação ou a notificação da decisão […] [ou] do despacho, as partes no processo devem ser instruídas a respeito do seu direito de interpor recurso, do prazo e da forma previstos para o efeito, ou do facto de que a decisão ou [o] despacho não são passíveis de recurso.»
O artigo 521.
o
desse código prevê:
«O [Prokurator Generalny (Procurador‑Geral)], assim como o [Rzecznik Praw Obywatelskich (Provedor de Justiça)] podem interpor recurso de cassação de qualquer decisão final do órgão jurisdicional que encerre o processo.»
O artigo 525.
o
do referido código dispõe:
«1.   O recorrente interpõe recurso de cassação para o [Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal)] por intermédio do tribunal de recurso.
2.   No caso previsto no artigo 521.
o
, o recurso de cassação é interposto diretamente para o [Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal)].»
Lei Relativa ao Ministério Público
O artigo 1.
o
, n.
o
2, da ustawa z dnia 28 maja 2016 r. — Prawo o prokuraturze (Lei Relativa ao Ministério Público), de 28 de janeiro de 2016 (Dz. U. de 2016, posição 177), estabelece:
«O procurador‑geral é o mais elevado órgão do Ministério Público. A função de procurador‑geral é exercida pelo Ministro da Justiça. […]»
Lei Relativa ao Supremo Tribunal
Por força da ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Lei Relativa ao Supremo Tribunal), de 8 de dezembro de 2017 (Dz. U. de 2018, posição 5), o Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal) é composto por diversas secções, entre as quais a Secção Penal e a Secção disciplinar.
Em conformidade com o artigo 24.
o
desta lei, são da competência da Secção Penal do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal), nomeadamente, os processos examinados à luz do Código de Processo Penal e os outros processos aos quais se aplicam as disposições desse código.
Nos termos do artigo 27.
o
, n.
o
1, ponto 1, alínea b), primeiro travessão, da referida lei, são nomeadamente da competência da Secção Disciplinar do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal) os processos disciplinares instaurados ao abrigo da Lei Relativa à Advocacia.
Jurisprudência das Secções Penal e Disciplinar do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal)
A Secção Penal do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal) e a doutrina adotaram, até agora, a posição segundo a qual o Procurador‑geral e o Provedor de Justiça não estão habilitados a interpor recurso das decisões do Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados que confirmem uma decisão do instrutor de não instaurar um inquérito disciplinar. A este respeito, o referido órgão jurisdicional considera que a Lei Relativa à Advocacia regula plenamente a admissibilidade do recurso de cassação e que, em conformidade com o artigo 95n desta lei, o artigo 521.
o
do Código de Processo Penal não é, por conseguinte, aplicável.
Todavia, num acórdão proferido em 27 de novembro de 2019, a Secção Disciplinar do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal) adotou a posição contrária, ao considerar que o artigo 521.
o
do Código de Processo Penal é aplicável a essas decisões do Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados e, consequentemente, declarou admissível um recurso de cassação interposto pelo Procurador‑geral de um despacho do Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia, Polónia) que confirmou a decisão do instrutor de encerrar um inquérito disciplinar contra um advogado.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
Por carta de 20 de julho de 2017, o Prokurator Krajowy — Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego (Procurador nacional — primeiro substituto do procurador‑geral, Polónia) (a seguir «Procurador nacional») pediu ao Rzecznik Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (instrutor de processos disciplinares da Ordem dos advogados de Varsóvia, Polónia) que instaurasse um processo disciplinar contra R. G. com o fundamento de que, através de certas declarações públicas, este excedeu os limites da liberdade de expressão dos advogados e cometeu uma falta disciplinar em razão das ameaças que essas declarações teriam veiculado relativamente ao Ministro da Justiça.
Por Decisão de 7 de novembro de 2017, o instrutor de processos disciplinares recusou abrir esse inquérito disciplinar. Na sequência do recurso interposto pelo Procurador nacional, esta decisão foi anulada por Despacho do Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia) de 23 de maio de 2018, pelo que o processo foi remetido ao instrutor para nova apreciação. Por Decisão de 18 de junho de 2018, este último instaurou um inquérito disciplinar contra R.G., que foi encerrado por Decisão de 28 de novembro de 2018, na qual o referido instrutor concluiu pela inexistência de falta disciplinar do interessado. Na sequência dos recursos interpostos pelo Ministro da Justiça e pelo Procurador Nacional, o Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia), em 13 de junho de 2019, anulou esta decisão do instrutor e o processo foi novamente remetido a este último.
Por Decisão de 8 de agosto de 2019, o instrutor encerrou novamente o inquérito disciplinar após ter verificado a inexistência de elementos constitutivos de falta disciplinar por parte de R. G. O Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia) é atualmente chamado a pronunciar‑se sobre um recurso interposto desta última decisão pelo Ministro da Justiça.
Neste contexto, o Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia) indica, a título preliminar, que considera preencher todos os requisitos exigidos para poder ser considerado um órgão jurisdicional na aceção do artigo 267.
o
TFUE, pelo que pode interrogar o Tribunal de Justiça a título prejudicial.
O Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia) interroga‑se, num primeiro momento, sobre a questão de saber se o artigo 47.
o
da Carta é aplicável no contexto de um processo como o que lhe foi submetido. Segundo este Conselho, é esse o caso se se considerar que esse processo se enquadra no âmbito do regime de inscrição na lista dos advogados, a saber, segundo o referido Conselho, um regime de autorização, na aceção do artigo 4.
o
, ponto 6, da Diretiva 2006/123 e do capítulo III desta, na medida em que o referido processo pode, sendo caso disso, conduzir à expulsão do advogado em causa da Ordem e, nesse caso, à sua exclusão da lista dos advogados. Com efeito, tal exclusão constituiria uma revogação de autorização, na aceção do artigo 10.
o
, n.
o
6, desta diretiva.
Num segundo momento, e na hipótese de o artigo 47.
o
da Carta ser, assim, aplicável no contexto do processo principal, o Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia) interroga‑se, em relação a diversos aspetos, sobre a interpretação desta disposição.
Em primeiro lugar, o referido Conselho salienta que, admitindo que um recurso da decisão que é chamado a proferir no processo principal seja admissível, a instância competente para conhecer desse recurso seria, em conformidade com o artigo 27.
o
, n.
o
1, ponto 1, alínea b), primeiro travessão, da Lei Relativa ao Supremo Tribunal, a Secção Disciplinar do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal). Ora, segundo o Conselho, resulta do Acórdão de 5 de dezembro de 2019 desse órgão jurisdicional, proferido na sequência do Acórdão de 19 de novembro de 2019, A. K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal) (
C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18
,
EU:C:2019:982
), que a referida secção não é um tribunal independente e imparcial na aceção do artigo 47.
o
da Carta.
Nestas condições, o Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia), que será chamado, uma vez proferida a sua decisão no processo principal, a informar as partes quanto à possibilidade de estas interporem recurso dessa decisão, pretende saber se lhe incumbe, nessa ocasião, afastar a aplicação do artigo 27.
o
, n.
o
1, ponto 1, alínea b), primeiro travessão, da Lei Relativa ao Supremo Tribunal, e, consequentemente, informar as referidas partes da possibilidade de interporem recurso para a Secção Penal do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal). Do mesmo modo, e no caso de tal recurso ser efetivamente interposto, esse Conselho Disciplinar pretende saber se será então obrigado a enviar esse recurso à referida Secção Penal e não à Secção Disciplinar do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal).
Em segundo lugar, o Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia) interroga‑se sobre a questão de saber se, quando for chamado a informar as partes da existência ou não de um recurso da sua futura decisão, lhe incumbirá, sendo caso disso, não ter em conta a jurisprudência da Secção Disciplinar do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal) evocada no n.
o
36 do presente acórdão, segundo a qual, em processos como o que está pendente, o Procurador‑geral tem legitimidade para interpor um recurso, bastando para tal invocar, a esse respeito, a jurisprudência constante da Secção Penal desse órgão jurisdicional referida no n.
o
35 deste acórdão, segundo a qual tal recurso está excluído.
Em terceiro lugar, o Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia) salienta que o recurso que lhe foi submetido foi interposto pelo Ministro da Justiça. Ora, um dos elementos que levaram o Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal) a considerar, no seu Acórdão, suprarreferido, de 5 de dezembro de 2019, que a Secção Disciplinar deste órgão jurisdicional não é um tribunal independente e imparcial foi precisamente a dependência desta Secção relativamente ao poder executivo e à influência exercida pelo Ministro da Justiça na sua composição. Perante estas circunstâncias, esse Conselho Disciplinar é de opinião que, mesmo que deva julgar, atendendo às respostas que serão dadas pelo Tribunal de Justiça às questões submetidas nos n.
os
44 e 45 do presente acórdão, que um recurso não é possível e que eventuais recursos da decisão de rejeitar esse recurso devem ser remetidos à Secção penal do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal, Polónia), permanece o risco de que tal recurso interposto pelo Ministro da Justiça, na sua qualidade de Procurador‑Geral, para a Secção Disciplinar do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal), seja declarado admissível e apreciado por este último. Nestas condições, o referido Conselho Disciplinar interroga‑se sobre a questão de saber se, para evitar essa eventualidade, pode eventualmente não se pronunciar sobre o recurso atualmente nele pendente.
Nestas condições, o Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
As disposições do Capítulo III da Diretiva [2006/123], incluindo o seu artigo 10.
o
, n.
o
6, são aplicáveis aos processos relativos à responsabilidade disciplinar dos advogados e juristas estrangeiros inscritos na lista dos advogados, no âmbito dos quais essa responsabilidade de um advogado pode, nomeadamente, implicar a aplicação de uma sanção pecuniária, a suspensão do exercício da profissão ou a sua [exclusão] da advocacia, e a responsabilidade de um jurista estrangeiro pode, nomeadamente, implicar a aplicação de uma sanção pecuniária, a suspensão do seu direito de prestar assistência jurídica na República da Polónia ou a sua proibição de prestar assistência jurídica na República da Polónia? Em caso de resposta afirmativa, [a Carta], incluindo o seu artigo 47.
o
, [é aplicável] aos processos acima referidos, tramitados nos tribunais disciplinares dos advogados, nos casos em que as decisões desses tribunais não são passíveis de recurso para os órgãos jurisdicionais nacionais ou em que só são passíveis de recurso extraordinário, como o recurso de cassação para o Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal), bem como em processos em que todos os elementos pertinentes estão confinados a um único Estado‑Membro?
2)
Num processo em que — num caso como o mencionado na primeira questão — o órgão competente para apreciar o recurso de cassação de uma decisão ou despacho de um [Conselho D]isciplinar dos advogados ou de uma reclamação de um despacho que nega provimento a tal recurso de cassação é, nos termos das disposições nacionais vigentes, um órgão jurisdicional mas que, segundo a posição [do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal)] [expressa] no seu Acórdão de 5 de dezembro de 2019 […], não é um órgão jurisdicional independente e imparcial na aceção do artigo 47.
o
da Carta, [o Conselho Disciplinar deve] deixar de aplicar as disposições nacionais que estabelecem a competência de tal órgão e […] remeter esse recurso de cassação ou [essa] reclamação para apreciação ao órgão jurisdicional que seria competente se as referidas disposições a tal não obstassem?
3)
Num processo em que — num caso como o mencionado na primeira questão — não é admissível, segundo a posição desse órgão jurisdicional, a interposição de recurso de cassação de uma decisão ou despacho de um [Conselho D]isciplinar dos advogados pelo [Procurador Geral] ou pelo [Provedor de Justiça] considerando‑se que essa posição é:
a)
contrária à posição expressa na resolução de 27 de novembro de 2019, proferida pela Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal), composta por um coletivo de sete juízes, […], isto é, por um órgão que, segundo as disposições nacionais, é competente para apreciar uma reclamação de uma decisão que [rejeita] um recurso de cassação, mas que, segundo a opinião do [Conselho D]isciplinar dos advogados, conforme com a posição expressa pelo Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal), na sua decisão de 5 de dezembro de 2019 […], não é um órgão jurisdicional independente e imparcial, na aceção do artigo 47.
o
da Carta,
b)
conforme com a posição expressa anteriormente pela Izba Karna Sądu Najwyższego (Secção Penal do Supremo Tribunal), ou seja, o órgão jurisdicional que seria competente para apreciar essa reclamação caso as referidas disposições a tal não obstassem,
o [Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados] pode (ou, se for disso caso, deve) ignorar a posição expressa pela Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal)?
4)
Se, num processo como o referido na terceira questão, em que seja submetido para apreciação pelo [Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados] um recurso interposto pelo Ministro da Justiça:
a)
um dos elementos que, segundo a posição do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal), expressa no seu Acórdão de 5 de dezembro de 2019 […] bem como na apreciação do [Conselho D]isciplinar dos advogados, justifica que se considere que a Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal), ou seja, o órgão visado pela terceira questão, alínea a), não é um órgão jurisdicional independente e imparcial na aceção do artigo 47.
o
da Carta, é o facto de haver uma influência do poder executivo, nomeadamente do Minister Sprawiedliwości (Ministro da Justiça), na sua composição,
b)
a função de Prokurator Generalny (Procurador‑Geral) [é] desempenhada, por força da lei, justamente pelo Minister Sprawiedliwości (Ministro da Justiça) que, segundo a posição expressa pela Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal), isto é, o órgão a que se refere a terceira questão, alínea a), estaria habilitado a interpor um recurso de cassação de um despacho proferido na sequência do recurso, e que, segundo a posição da Izba Karna Sądu Najwyższego (Secção Penal do Supremo Tribunal), isto é, o órgão jurisdicional referido na terceira questão, alínea b), e o [Conselho Disciplinar] dos advogados, não está habilitado a tal,
deve o [Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados] deixar de apreciar o recurso se esta for a única maneira de assegurar a conformidade do processo com o artigo 47.
o
da Carta, e, em especial, de evitar a interferência no processo de um órgão jurisdicional que não é independente e imparcial na aceção dessa disposição?»
Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial
O Procurador Nacional e o Governo polaco entendem que o presente pedido de decisão prejudicial é inadmissível pelo facto de o Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia) não constituir um órgão jurisdicional, na aceção do artigo 267.
o
TFUE.
A este respeito, o Governo polaco alega, por um lado, que, em conformidade com o artigo 17.
o
, n.
o
1, da Constituição polaca, esse Conselho Disciplinar está encarregado de velar pelo bom exercício da profissão de advogado, pronunciando‑se sobre a conformidade do comportamento dos interessados com as regras deontológicas, e não de fazer justiça em nome da República da Polónia enquanto órgão jurisdicional, na aceção do artigo 179.
o
dessa Constituição.
Por outro lado, o referido Conselho Disciplinar não cumpre o requisito de independência exigido por força da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Em primeiro lugar, com efeito, não constituindo um órgão jurisdicional, na aceção da Constituição polaca, tal organismo também não beneficia das garantias de independência previstas nessa Constituição no que respeita unicamente aos órgãos jurisdicionais.
Em segundo lugar, o Governo polaco considera que esse Conselho Disciplinar não está imune a influências exteriores indiretas suscetíveis de orientar as suas decisões, uma vez que os seus membros são eleitos pela assembleia local da Ordem nos termos do artigo 40.
o
, ponto 2, da Lei Relativa à Advocacia e são, por isso, chamados a decidir sobre processos disciplinares relativos a colegas por quem foram eleitos e pelos quais o seu mandato pode, em seguida, ser renovado várias vezes.
Em terceiro lugar, o Governo polaco entende que esses mesmos membros podem, como resulta do artigo 11.
o
, n.
o
4, da Lei Relativa à Advocacia, ser destituídos, antes do termo do seu mandato, pelo órgão que os elegeu, pelo que não beneficiam da garantia de inamovibilidade.
Por seu turno, o Procurador nacional considera que a qualificação de um organismo de órgão jurisdicional, na aceção do artigo 267.
o
TFUE, deve ser feita à luz de todas as circunstâncias do caso concreto, incluindo o objeto do processo em causa, bem como a posição e a função do órgão em causa na ordem jurídica nacional. Assim, os Conselhos Disciplinares profissionais só podem ser considerados órgãos jurisdicionais se cumprirem funções que incumbem ao Estado, designadamente a função de decidir sobre o direito de exercer uma atividade profissional. Ora, devido ao objeto do litígio no processo principal e ao estado atual do processo disciplinar, não é esse o caso, no presente processo, do Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia). Com efeito, na falta de uma decisão do instrutor de processos disciplinares acusando R. G. de ter cometido uma infração disciplinar, esse Conselho Disciplinar não é chamado a decidir num litígio contraditório relativo à responsabilidade disciplinar do interessado nem, portanto, ao seu direito de exercer a sua atividade profissional, mas apenas a fiscalizar a fundamentação da decisão desse instrutor de encerrar o inquérito disciplinar.
A este respeito, resulta de jurisprudência constante que, para apreciar se um organismo de reenvio tem a qualidade de «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.
o
TFUE, e, por conseguinte, se um pedido de decisão prejudicial que apresente ao Tribunal de Justiça pode ser admitido com fundamento nessa disposição, o Tribunal de Justiça toma em consideração um conjunto de elementos, como a origem legal desse organismo, a sua permanência, o caráter vinculativo da sua jurisdição, a natureza contraditória do processo, a aplicação, pelo organismo, das regras de direito, bem como a sua independência (Acórdão de 21 de janeiro de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, n.
o
51 e jurisprudência referida).
Todavia, no que respeita ao caráter contraditório do processo no órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 267.
o
TFUE não faz depender a apresentação de questões ao Tribunal de Justiça desse caráter. Em contrapartida, resulta desta disposição que os órgãos jurisdicionais nacionais só podem submeter questões ao Tribunal de Justiça se perante eles estiver pendente um litígio e se forem chamados a pronunciar‑se no âmbito de um processo em que devam adotar uma decisão de caráter jurisdicional [Acórdãos de 16 de dezembro de 2008, Cartesio,
C‑210/06
,
EU:C:2008:723
, n.
o
56, e de 16 de julho de 2020, Governo della Repubblica italiana (Estatuto dos juízes de paz italianos),
C‑658/18
,
EU:C:2020:572
, n.
o
63].
No caso em apreço, afigura‑se, antes de mais, à luz das disposições da Lei Relativa à Advocacia, a que se refere o Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia), que este organismo cumpre os critérios relativos à sua origem legal, à sua permanência, ao caráter vinculativo da sua jurisdição e à aplicação, por este, de regras de direito.
Em seguida, no que respeita às dúvidas expressas pelo Procurador nacional quanto à função que incumbe ao Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia) no contexto do processo principal, verifica‑se que este organismo é chamado a decidir um litígio nele pendente, pronunciando‑se no âmbito de um processo que conduzirá a uma decisão de caráter jurisdicional, na aceção da jurisprudência recordada no n.
o
55 do presente acórdão.
Com efeito, resulta do teor da decisão de reenvio que o referido Conselho Disciplinar é chamado a pronunciar‑se sobre um recurso interposto pelo Ministro da Justiça de uma decisão pela qual um instrutor de processos disciplinares decidiu encerrar um inquérito disciplinar aberto contra um advogado e que esse recurso pode, nomeadamente, conduzir à anulação dessa decisão por esse Conselho Disciplinar, e, nesse caso, à remessa do processo a esse instrutor para nova apreciação do processo.
Ora, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que as condições em que este cumpre a sua função em matéria prejudicial são independentes da natureza e do objetivo dos processos contenciosos instaurados nos órgãos jurisdicionais nacionais. O artigo 267.
o
TFUE refere‑se ao acórdão a proferir pelo juiz nacional sem prever um regime especial em função da natureza do mesmo [Acórdão de 6 de outubro de 2021, W.Ż. (Secção de Fiscalização Extraordinária e dos Processos de Direito Público) — Nomeação),
C‑487/19
,
EU:C:2021:798
, n.
o
83 e jurisprudência referida].
Por último, quanto aos argumentos apresentados pelo Governo polaco, importa salientar, por um lado, que o facto de os Conselhos Disciplinares da Ordem dos Advogados não constituírem órgãos jurisdicionais, na aceção do artigo 179.
o
da Constituição polaca, não é suscetível de excluir que esses organismos possam revestir a qualidade de «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.
o
TFUE. Com efeito, como resulta de jurisprudência constante, a questão de saber se um organismo constitui um órgão jurisdicional na aceção desta disposição do direito da União deve ser decidida unicamente no âmbito deste último (v., neste sentido, Acórdão de 21 de janeiro de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, n.
o
51 e jurisprudência referida).
De resto, o Tribunal de Justiça já por diversas vezes declarou que organismos profissionais, nomeadamente os que dispõem de competência em relação aos advogados, podiam constituir órgãos jurisdicionais na aceção do artigo 267.
o
TFUE desde que satisfizessem as exigências impostas pela jurisprudência recordada nos n.
os
54 e 55 do presente acórdão (v., designadamente, Acórdãos de 22 de dezembro de 2010, Koller,
C‑118/09
,
EU:C:2010:805
, n.
os
22 e 23, e de 17 de julho de 2014, Torresi,
C‑58/13 e C‑59/13
,
EU:C:2014:2088
, n.
os
17, 19 e 30).
No que respeita, por outro lado, ao requisito relativo à independência do organismo de reenvio, importa recordar que, em conformidade com jurisprudência constante, esse requisito é essencial para o bom funcionamento do sistema de cooperação judiciária que representa o mecanismo de reenvio prejudicial previsto no artigo 267.
o
TFUE, que só pode efetivamente ser acionado por uma instância, encarregada de aplicar o direito da União, que satisfaça, designadamente, este critério de independência (v., neste sentido, Acórdão de 21 de janeiro de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, n.
o
56 e jurisprudência referida).
Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o conceito de «independência» comporta dois aspetos. O primeiro aspeto, de ordem externa, pressupõe que o organismo em causa exerça as suas funções com total autonomia, sem estar submetido a nenhum vínculo hierárquico ou de subordinação em relação a quem quer que seja e sem receber ordens ou instruções seja de que origem for, e esteja, assim, protegido contra intervenções ou pressões externas suscetíveis de afetar a independência de julgamento dos seus membros e de influenciar as suas decisões [Acórdãos de 19 de novembro de 2019, A.K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal),
C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, n.
o
121 e jurisprudência referida, e de 21 de janeiro de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, n.
o
57 e jurisprudência referida].
O segundo aspeto, de ordem interna, está ligada ao conceito de «imparcialidade» e visa o igual distanciamento em relação às partes no litígio e aos respetivos interesses, tendo em conta o objeto deste. Este aspeto exige o respeito da objetividade e a inexistência de qualquer interesse na resolução do litígio que não seja a estrita aplicação da regra de direito [Acórdãos de 19 de novembro de 2019, A.K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal),
C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, n.
o
122 e jurisprudência referida, e de 21 de janeiro de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, n.
o
61 e jurisprudência referida].
Estas garantias de independência e de imparcialidade postulam a existência de regras, designadamente no que respeita à composição da instância, à nomeação, à duração das funções, bem como às causas de abstenção, de impugnação da nomeação e de destituição dos seus membros, que permitam afastar qualquer dúvida legítima, no espírito dos litigantes, quanto à impermeabilidade da referida instância em relação a elementos externos e à sua neutralidade relativamente aos interesses em confronto [Acórdãos de 19 de novembro de 2019, A.K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal),
C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, n.
o
123 e jurisprudência referida, e de 21 de janeiro de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, n.
o
63 e jurisprudência referida].
Em especial, esta indispensável liberdade dos juízes em relação a quaisquer intervenções ou pressões externas exige, como recordou reiteradamente o Tribunal de Justiça, determinadas garantias adequadas a proteger a pessoa daqueles que têm por missão julgar, como a inamovibilidade [Acórdãos de 24 de junho de 2019, Comissão/Polónia (Independência do Supremo Tribunal),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, n.
o
75 e jurisprudência referida, e de 21 de janeiro de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, n.
o
58 e jurisprudência referida].
O Tribunal de Justiça declarou igualmente que as regras mencionadas no n.
o
65 do presente acórdão devem, em especial, permitir excluir não só qualquer influência direta, sob a forma de instruções, mas também as formas de influência mais indireta suscetíveis de orientar as decisões dos juízes em causa [Acórdão de 19 de novembro de 2019, A.K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal),
C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, n.
o
125 e jurisprudência referida].
No que respeita ao Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia), há que salientar, em primeiro lugar, que, como prevê o artigo 89.
o
da Lei Relativa à Advocacia, os Conselhos Disciplinares da Ordem dos Advogados devem exercer a sua atividade jurisdicional em matéria disciplinar «com total independência».
Em segundo lugar, a tese do Governo polaco segundo a qual a circunstância de os membros desse Conselho Disciplinar serem eleitos pelo colégio dos advogados inscritos na lista da Ordem dos Advogados em causa e o facto de esse mesmo colégio poder, no futuro, proceder à eventual reeleição desses membros, suscitarem dúvidas quanto à aptidão do referido Conselho Disciplinar para decidir de maneira imparcial os processos disciplinares que lhe são submetidos não pode ser acolhida.
Com efeito, tendo em conta, nomeadamente, o seu caráter colegial, os atos de eleição ou de reeleição dos membros do Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados local em causa pela assembleia geral dos advogados inscritos nessa Ordem, a saber, no que respeita à Ordem dos Advogados de Varsóvia, e como resulta das indicações fornecidas pelo organismo de reenvio, cerca de 5500 advogados, não são suscetíveis de gerar dúvidas quanto à independência e à imparcialidade dos membros assim eleitos quando estes são chamados a decidir, no interesse geral, sobre uma eventual infração às regras deontológicas que regem a profissão de advogado cometida por um ou outro advogado inscrito na referida lista.
Em terceiro lugar, a circunstância de, segundo os seus termos, o artigo 11.
o
, n.
o
4, da Lei Relativa à Advocacia prever que os membros dos órgãos da Ordem dos Advogados e dos órgãos locais da Ordem dos Advogados poderem ser destituídos antes do termo do seu mandato pelo órgão que os elegeu também não é suscetível de fazer duvidar da independência do Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho de Disciplina da Ordem dos Advogados de Varsóvia).
A este respeito, e como recorda o Governo polaco, é certo que o Tribunal de Justiça declarou recentemente, a propósito dos Tribunales Económico‑Administrativos (tribunais económico‑administrativos) espanhóis, que o regime de destituição dos seus membros não era determinado por uma regulamentação especial, através de disposições legislativas expressas, mas que estava unicamente abrangido pelas regras gerais de direito administrativo e, em especial, pelo estatuto de base dos agentes da função pública, pelo que a destituição dos referidos membros não era, por conseguinte, limitada, como exige o princípio da inamovibilidade, a certas hipóteses excecionais que traduzem razões legítimas e imperiosas que justificam a adoção de tal medida. O Tribunal concluiu que a legislação nacional em questão não garantia que os membros dessas instâncias estivessem imunes a pressões externas suscetíveis de pôr em dúvida a sua independência e que esse sistema não era, em particular, suscetível de obstar eficazmente às pressões indevidas do executivo em relação a estes, pelo que as referidas instâncias não podiam ser consideradas órgãos jurisdicionais na aceção do artigo 267.
o
TFUE (Acórdão de 21 de janeiro de 2020, Banco de Santander,
C‑274/14
,
EU:C:2020:17
, n.
os
66 a 69).
No caso em apreço, importa, porém, salientar, em primeiro lugar, que a função jurisdicional de que estão investidos os Conselhos Disciplinares da Ordem dos Advogados tem um caráter particularmente especializado, uma vez que, em substância, lhes incumbe velar pelo respeito, por parte dos membros da ordem profissional em causa, das regras deontológicas especificamente adotadas para enquadrar o exercício da profissão de advogado, sancionando, se for caso disso, os comportamentos desses membros que violem essas regras.
Neste contexto, o facto de a eventual destituição dos membros desse órgão disciplinar incumbir a uma autoridade interna da ordem profissional em causa não é, em princípio, suscetível de abrir caminho a pressões ou a qualquer intervenção direta ou indireta que emane de um poder externo a essa ordem profissional e que visem interferir no exercício da missão jurisdicional assim atribuída a esse organismo disciplinar.
Em segundo lugar, resulta das indicações fornecidas pelo Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia), em resposta a diversas questões que lhe foram submetidas pelo Tribunal de Justiça, por um lado, que, embora o artigo 58.
o
, n.
o
13, da Lei Relativa à Advocacia preveja que o Conselho Superior da Ordem dos Advogados apenas tem competência para pedir às autoridades competentes a destituição dos membros dos órgãos da Ordem dos Advogados, a referida disposição estabelece expressamente uma exceção a esta regra no que diz respeito aos membros dos órgãos disciplinares. Segundo o Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia), daqui decorre que o Conselho Superior da Ordem dos Advogados não pode formular tal pedido de destituição de um membro de um Conselho Disciplinar antes do termo do mandato deste.
Resulta, por outro lado, das referidas indicações que a assembleia geral da Ordem dos Advogados de Varsóvia nunca fez uso do poder de destituição que o artigo 11.
o
, n.
o
4, da Lei Relativa à Advocacia parece conferir‑lhe e que esta disposição deve ser considerada inoperante, o que, de resto, é corroborado pelo facto de o Estatuto da Ordem dos Advogados não conter nenhuma disposição destinada a precisar os requisitos materiais ou processuais suscetíveis de permitir uma aplicação concreta da possibilidade assim teoricamente aberta pela referida disposição.
Como salientou o advogado‑geral nos n.
os
52 e 53 das suas conclusões, decorre, assim, destas diversas indicações que, no que respeita à possibilidade eventual de destituir os membros do Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia), o artigo 11.
o
, n.
o
4, da Lei Relativa à Advocacia nunca foi aplicado e permaneceu desprovido de qualquer efeito concreto.
Em terceiro lugar, importa ainda precisar que a única perspetiva de que a assembleia geral de uma Ordem dos Advogados local, enquanto órgão colegial que reúne todos os advogados inscritos na Ordem dos Advogados em causa, a saber, no que respeita à Ordem dos Advogados de Varsóvia e como já foi salientado, cerca de 5500 membros, possa, sendo caso disso, em condições substantivas e processuais que deveriam, nesse caso, ser determinadas, ser levada a exercer um poder de destituição em relação a um membro do Conselho Disciplinar da referida Ordem, não parece suscetível de poder gerar sérios receios de violação da independência de tal membro ou do próprio Conselho referido, no exercício da sua atividade jurisdicional.
Tendo em conta todas as considerações anteriores, há que declarar que o Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados de Varsóvia) preenche os requisitos exigidos para poder ser considerado um órgão jurisdicional na aceção do artigo 267.
o
TFUE. Daqui resulta que os pedidos de decisão prejudicial são admissíveis.
Quanto à primeira questão
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 10.
o
, n.
o
6, da Diretiva 2006/123 deve ser interpretado no sentido de que tem por efeito tornar o artigo 47.
o
da Carta aplicável a um processo de recurso desencadeado por uma autoridade pública perante um Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados, destinado a obter a anulação de uma decisão pela qual um instrutor de processos disciplinares encerrou um inquérito instaurado contra um advogado depois de ter concluído não haver uma infração disciplinar imputável a este último e, em caso de anulação dessa decisão, a remessa do processo a esse instrutor.
Quanto à admissibilidade
O Governo polaco duvida da admissibilidade da primeira questão pelo facto de, em sua opinião, a Diretiva 2006/123 ser inaplicável ao processo principal. A este respeito, este governo alega, em primeiro lugar, que a situação em causa no processo principal tem caráter puramente interno, em segundo lugar, que a Diretiva 98/5 constitui uma
lex specialis
que prevalece sobre a Diretiva 2006/123, em terceiro lugar, que só a inscrição na lista dos advogados está abrangida pelo regime de autorização previsto por esta diretiva e que essa inscrição ou a exclusão dessa lista não estão em causa no processo principal, e, em quarto lugar, que, uma vez que os processos disciplinares se assemelham aos processos penais, deveriam, a exemplo destes últimos, escapar ao âmbito de aplicação da referida diretiva como previsto no artigo 1.
o
, n.
o
5, desta.
Segundo o Governo polaco, o artigo 47.
o
da Carta também não é aplicável no caso em apreço, uma vez que não existe nenhuma situação de aplicação do direito da União, na aceção do artigo 51.
o
, n.
o
1, da Carta, e que, em todo o caso, a União não tem competência no que respeita aos processos e aos recursos em matéria disciplinar.
No entanto, quanto a estes diversos aspetos, há que constatar, por um lado, que os argumentos apresentados pelo Governo polaco dizem respeito, em substância, ao âmbito de aplicação e ao alcance e, por conseguinte, à interpretação das disposições do direito da União que são objeto da primeira questão. Ora, tais argumentos, que são relativos ao mérito da questão submetida, não podem, assim, por natureza, conduzir à inadmissibilidade desta [v., por analogia, Acórdão de 2 de março de 2021, A.B. e o. (Nomeação dos juízes no Supremo Tribunal — Recurso),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, n.
o
80].
Por outro lado, a objeção de que a adoção das regras e dos procedimentos em matéria disciplinar aplicáveis aos advogados é da competência exclusiva dos Estados‑Membros deve igualmente ser afastada. Com efeito, admitindo que essa competência exclusiva está demonstrada, como resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, os Estados‑Membros são obrigados, no exercício dessas competências, a respeitar as obrigações que para eles decorrem do direito da União [v., por analogia, Acórdão de 24 de junho de 2019, Comissão/Polónia (Independência do Supremo Tribunal),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, n.
o
52 e jurisprudência referida].
Por seu turno, o Procurador nacional alega que a primeira questão só foi submetida como condição indispensável à formulação das segunda a quarta questões. Ora, uma vez que, em sua opinião, estas três outras questões são, elas próprias, inadmissíveis, uma resposta à primeira questão não teria nenhuma utilidade na perspetiva da resolução do litígio no processo principal e não poderia, portanto, ser considerada necessária para que o órgão jurisdicional de reenvio possa proferir a sua decisão na aceção do artigo 267.
o
TFUE.
A este respeito, há, contudo, que constatar que a primeira questão suscita uma dificuldade de interpretação do direito da União que tem uma relação com o objeto do litígio no processo principal e que reveste, além disso, e como sublinhou o órgão jurisdicional de reenvio, caráter prévio em relação às três outras questões submetidas. Nestas condições, o Tribunal de Justiça considera que há que examinar a primeira questão, atendo‑se, a este respeito, à ordem lógica em que as diversas questões lhe foram submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.
Resulta das considerações anteriores que a primeira questão é admissível.
Quanto ao mérito
No que respeita à aplicabilidade da Diretiva 2006/123, em geral, e à aplicabilidade do seu artigo 10.
o
, n.
o
6, que é mais especificamente objeto da primeira questão, importa recordar, em primeiro lugar, que, como resulta do considerando 33 desta diretiva, os serviços abrangidos por esta dizem respeito, nomeadamente, aos serviços de consultoria jurídica. Além disso, em conformidade com o artigo 4.
o
, ponto 1, da referida diretiva, para efeitos da mesma, entende‑se por «serviço» qualquer atividade económica não assalariada prestada geralmente mediante remuneração, referida no artigo 57.
o
TFUE. Por conseguinte, é pacífico que os serviços jurídicos prestados pelos advogados estão abrangidos pelo âmbito de aplicação material da mesma diretiva.
No que respeita, em segundo lugar, à circunstância, evidenciada pelo órgão jurisdicional de reenvio na sua primeira questão, de o processo principal respeitar, em primeiro lugar, a uma situação puramente interna, na medida em que o referido processo não parece referir‑se a uma situação que respeite à liberdade de prestação de serviços dos advogados, na aceção, respetivamente, dos artigos 49.
o
a 55.
o
e 56.
o
a 62.
o
TFUE, basta recordar que tal circunstância não é suscetível de excluir a aplicabilidade das disposições do capitulo III da Diretiva 2006/123 e, por conseguinte, do artigo 10.
o
da mesma. Com efeito, como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, as disposições do capítulo III devem ser interpretadas no sentido de que também são aplicáveis a uma situação em que todos os elementos pertinentes estão confinados no interior de um único Estado‑Membro (Acórdão de 30 de janeiro de 2018, X e Visser,
C‑360/15 e C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, n.
o
110).
No que respeita, em terceiro lugar, ao argumento avançado pelo Governo polaco, segundo o qual a aplicabilidade das disposições da Diretiva 2006/123 está excluída no caso em apreço devido à prevalência sobre estas das disposições da Diretiva 98/5 enquanto
lex specialis
, importa recordar que o artigo 3.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2006/123 se limita a prever que, se as disposições desta diretiva estiverem em conflito com uma disposição de outro ato da União que regula aspetos específicos do acesso a uma atividade de serviços ou ao seu exercício em domínios ou profissões específicos, a disposição deste outro ato prevalece e aplica‑se a esses domínios ou profissões específicos.
Ora, há que concluir, a este respeito, como salientou o advogado‑geral nos n.
os
77, 78, 80 e 81 das suas conclusões, que a Diretiva 98/5 não é aplicável a um advogado que, à semelhança de R. G., não parece ter adquirido a sua qualificação profissional num Estado‑Membro diferente da Polónia nem ter exercido o direito ao livre estabelecimento garantido pelo artigo 49.
o
TFUE para se estabelecer neste último Estado‑Membro na qualidade de advogado. Daqui resulta que, no contexto de uma situação como a que está em causa no processo principal, não existe nenhum conflito, na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2006/123, entre as disposições desta diretiva e as da Diretiva 98/5.
Do mesmo modo, e atendendo à inaplicabilidade da Diretiva 98/5 no referido contexto, o artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2006/123, que prevê que a secção 1 do capítulo III desta não se aplica aos aspetos dos regimes de autorização que são regulados direta ou indiretamente por outros instrumentos da União, parece desprovido de qualquer pertinência no caso em apreço.
Em quarto lugar, no que respeita à tese do Governo polaco segundo a qual a inaplicabilidade das disposições da Diretiva 2006/123 em relação aos processos disciplinares se impõe, por analogia, pelo facto de o artigo 1.
o
, n.
o
5, desta diretiva especificar, com certas reservas, que não afeta as regras do direito penal dos Estados‑Membros, basta observar que nada nos termos desta disposição sugere que o regime de exceção assim instituído a propósito das regras de direito penal dos Estados‑Membros também é aplicável no que respeita às regras aplicáveis em matéria de disciplina profissional.
A este respeito, importa, de resto, salientar que diversas disposições da Diretiva 2006/123 comprovam, pelo contrário, que as disposições relativas aos procedimentos disciplinares não podem ter um destino análogo ao previsto no artigo 1.
o
, n.
o
5, desta diretiva no que respeita às regras do direito penal dos Estados‑Membros. Assim, por exemplo, o conceito de «requisito», que desempenha um papel transversal essencial no âmbito da Diretiva 2006/123, e, em especial, no contexto do seu capítulo III, como resulta dos seus artigos 14.
o
e 15.
o
, é definido no artigo 4.
o
, ponto 7, desta diretiva no sentido de abranger nomeadamente qualquer obrigação, proibição, condição ou limite decorrente das «regras das ordens profissionais» adotadas no exercício da sua autonomia jurídica.
À luz de todas as clarificações anteriores, e no que respeita, em quinto lugar, à eventual aplicabilidade, no caso em apreço, do artigo 10.
o
, n.
o
6, da Diretiva 2006/123, importa recordar que esta disposição enuncia, sob a epígrafe «Condições de concessão da autorização», que qualquer decisão das autoridades competentes, nomeadamente a recusa ou a revogação da autorização, deve ser cabalmente fundamentada e deve ser passível de impugnação junto dos tribunais ou de outras instâncias de recurso.
A este propósito, importa sublinhar que, por força do artigo 4.
o
, ponto 6, da Diretiva 2006/123, um «regime de autorização» é definido como qualquer procedimento que tenha por efeito obrigar um prestador ou um destinatário a efetuar uma diligência junto de uma autoridade competente para obter uma decisão formal ou uma decisão tácita relativa ao acesso a uma atividade de serviço ou ao seu exercício.
Por conseguinte, não há dúvida de que uma regulamentação que subordina o exercício da atividade de advogado a uma inscrição prévia no registo da Ordem dos Advogados e obriga, deste modo, os interessados a submeterem‑se a um procedimento que implica da sua parte uma diligência junto de uma autoridade competente a fim de obter desta última uma decisão formal que lhes permita aceder a essa atividade e exercê‑la, institui um regime de autorização, na aceção do artigo 4.
o
, ponto 6, e do capítulo III da Diretiva 2006/123 (v., neste sentido, Acórdão de 22 de setembro de 2020, Cali Apartments,
C‑724/18 e C‑727/18
,
EU:C:2020:743
, n.
os
47, 49, 51 e 52). É, de resto, o que confirma expressamente o considerando 39 desta diretiva nos termos do qual a noção de «regime de autorização» deverá abranger, nomeadamente, «a obrigação de estar inscrito numa ordem profissional ([…]) para poder exercer a atividade».
Um «regime de autorização», na aceção do artigo 4.
o
, ponto 6, da Diretiva 2006/123, distingue‑se de um «requisito», na aceção do artigo 4.
o
, ponto 7, desta diretiva, que visa, nomeadamente, qualquer obrigação, proibição, condição ou limite previsto nas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas dos Estados‑Membros ou que decorra das regras das ordens profissionais adotadas no exercício da sua autonomia jurídica (v., neste sentido, Acórdão de 22 de setembro de 2020, Cali Apartments,
C‑724/18 e C‑727/18
,
EU:C:2020:743
, n.
os
48 e 49). Assim, as regras de natureza disciplinar específicas dessas ordens profissionais não constituem regras que condicionam o próprio acesso ao exercício da atividade profissional em causa através de um ato formal das autoridades competentes que autorize essa atividade, mas sim «exigências» relativas ao exercício, enquanto tal, desta última, não abrangidas, em princípio, por esse regime de autorização.
Por outro lado, há igualmente que admitir que uma decisão da autoridade pública que ordena a exclusão da inscrição da Ordem dos Advogados constitui, em princípio, uma «revogação da autorização», na aceção do artigo 10.
o
, n.
o
6, da Diretiva 2006/123. Daqui resulta que, como salienta o órgão jurisdicional de reenvio, deve, nomeadamente, ser tida em conta para tal revogação de autorização, uma decisão disciplinar adotada com base no artigo 81.
o
, n.
o
1, da Lei Relativa à Advocacia, em que seja determinada a expulsão de um advogado da Ordem dos Advogados. Com efeito, resulta do artigo 82.
o
, n.
o
2, desta lei que tal decisão de expulsão é acompanhada da exclusão da lista dos advogados, sem direito de requerer nova inscrição nesse registo durante um período de 10 anos, a contar da data em que a decisão de expulsão se torna definitiva.
Todavia, importa observar, a este respeito, que, como salientam os Governos polaco e neerlandês e a Comissão Europeia, o recurso atualmente pendente no órgão jurisdicional de reenvio não é suscetível de conduzir a essa decisão de expulsão de um advogado da Ordem dos Advogados, acompanhada, assim, da exclusão do interessado da lista dos advogados e, portanto, de uma revogação da autorização, na aceção do artigo 10.
o
, n.
o
6, da Diretiva 2006/123.
Com efeito, resulta do teor da decisão de reenvio que o processo principal tem por objeto um recurso interposto pelo Ministro da Justiça de uma decisão pela qual um instrutor de processos disciplinares considerou, pelo contrário, após ter conduzido um inquérito preliminar, que não havia, no caso em apreço, matéria para instaurar processos disciplinares perante o organismo competente para se pronunciar sobre os mesmos e para decidir, com base nessa consulta, uma eventual expulsão da Ordem dos Advogados a título de sanção disciplinar. Resulta igualmente destas considerações que, no contexto processual próprio do processo principal, a decisão que o órgão jurisdicional de reenvio é chamado a proferir pode, assim, consistir exclusivamente em negar provimento ao referido recurso ou em dar‑lhe provimento, procedendo, neste último caso, a uma remessa do processo ao instrutor de processos disciplinares para novo exame do processo.
Assim, decorre do exposto, por um lado, que o processo atualmente pendente no órgão jurisdicional de reenvio não é suscetível de conduzir à aplicação de uma sanção disciplinar contra um advogado, como a eventual expulsão da Ordem dos Advogados, e, por outro, que esse processo, que diz exclusivamente respeito a uma decisão do instrutor de processos disciplinares de não instaurar um processo disciplinar a esse advogado, opõe esse instrutor ao Ministro da Justiça, uma vez que o advogado em causa não é, por seu lado, nesta fase, alvo de procedimento disciplinar nem parte no referido processo.
Tendo em conta o exposto, o artigo 10.
o
, n.
o
6, da Diretiva 2006/123 não é aplicável no contexto do processo atualmente pendente. Consequentemente, esta disposição também não é, neste mesmo contexto, suscetível de conduzir à aplicabilidade do artigo 47.
o
da Carta.
No que se refere, por outro lado, ao artigo 47.
o
da Carta, importa recordar que esta disposição, que constitui uma reafirmação do princípio da proteção jurisdicional efetiva, consagra, a favor de qualquer pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados, o direito a uma ação perante um tribunal (Acórdão de 20 de abril de 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, n.
o
40 e jurisprudência referida).
Assim, o reconhecimento desse direito num dado caso pressupõe, como resulta do artigo 47.
o
, primeiro parágrafo, da Carta, que a pessoa que o invoca beneficie dos direitos ou liberdades garantidos pelo direito da União (Acórdão de 20 de abril de 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, n.
o
41 e jurisprudência referida).
Ora, não resulta das informações constantes da decisão de reenvio que, na configuração atual do processo principal, R. G., que não é ele próprio, nesta fase, parte nesse processo, esteja em posição de invocar um direito que lhe é conferido pelo direito da União, uma vez que o artigo 10.
o
, n.
o
6, da Diretiva 2006/123 não pode, em especial, como foi acima referido, ser aplicado no caso em apreço.
Tendo em conta todo o exposto, há que responder à primeira questão que o artigo 10.
o
, n.
o
6, da Diretiva 2006/123 deve ser interpretado no sentido de que não tem por efeito tornar o artigo 47.
o
da Carta aplicável a um processo de recurso desencadeado por uma autoridade pública perante um Conselho de Disciplina da Ordem dos Advogados, destinado a obter a anulação de uma decisão pela qual um instrutor de processos disciplinares encerrou um inquérito instaurado contra um advogado depois de ter concluído não haver uma infração disciplinar imputável a este último e, em caso de anulação dessa decisão, uma remessa do processo a esse instrutor.
Quanto à segunda a quarta questões
Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não há que examinar as segunda a quarta questões, que, com efeito, só foram submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio na hipótese de decorrer da resposta à primeira questão que o artigo 47.
o
da Carta é aplicável no contexto do processo principal.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:

O artigo 10.
o
, n.
o
6, da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno, deve ser interpretado no sentido de que tem por efeito tornar o artigo 47.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia aplicável a um processo de recurso desencadeado por uma autoridade pública perante um Conselho Disciplinar da Ordem dos Advogados, destinado a obter a anulação de uma decisão pela qual um instrutor de processos disciplinares encerrou um inquérito instaurado contra um advogado depois de ter concluído não haver uma infração disciplinar imputável a este último e, em caso de anulação dessa decisão, uma remessa do processo a esse instrutor.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: polaco