CELEX: 62019CJ0129
Prejudiciële verwijzing
Richtlijn 2004/80/EG
Artikel 12, lid 2
Nationale schadeloosstellingsregelingen voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven die een billijke en passende schadeloosstelling garanderen
Werkingssfeer
Slachtoffer dat verblijft op het grondgebied van de lidstaat waar het opzettelijke geweldmisdrijf is gepleegd
Verplichting om dit slachtoffer onder de nationale schadeloosstellingsregeling te laten vallen
Begrip ‚billijke en passende schadeloosstelling’
Aansprakelijkheid van de lidstaten voor inbreuken op het Unierecht

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 2004/80/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven (
PB 2004, L 261, blz. 15
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Presidenza del Consiglio dei Ministri (bureau van de premier, Italië) en BV over de vordering die zij tegen de Italiaanse Republiek heeft ingesteld wegens niet-contractuele aansprakelijkheid voor schade die BV stelt te hebben geleden wegens niet-omzetting in Italiaans recht van richtlijn 2004/80.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De overwegingen 1 tot en met 3, 6 tot en met 8 en 10 van richtlijn 2004/80 luiden als volgt:
„(1)
Een van de doelstellingen van de Europese [Unie] is het uit de weg ruimen van belemmeringen voor het vrij verkeer van personen en diensten tussen de lidstaten.
(2)
Het Hof van Justitie heeft in [het arrest van 2 februari 1989, Cowan (
186/87
,
EU:C:1989:47
)] geoordeeld dat de door het [Unierecht] aan een natuurlijke persoon gewaarborgde vrijheid om zich naar een andere lidstaat te begeven, meebrengt dat de integriteit van die persoon in de betrokken lidstaat op dezelfde wijze moet worden beschermd als die van de onderdanen van die lidstaat en van de personen die er hun woonplaats hebben. Maatregelen om slachtoffers van misdrijven schadeloos te kunnen stellen dienen een onderdeel te vormen van de verwezenlijking van deze doelstelling.
(3)
De Europese Raad heeft op 15 en 16 oktober 1999 in Tampere [(Finland)] opgeroepen tot het opstellen van minimumnormen voor de bescherming van slachtoffers van misdrijven, in het bijzonder inzake de toegang van slachtoffers van misdrijven tot de rechter en hun recht op schadevergoeding, met inbegrip van de proceskosten.
[...]
(6)
Slachtoffers van misdrijven in de Europese Unie moeten aanspraak kunnen maken op een billijke en passende schadeloosstelling wegens letsel, ongeacht de plaats in de Europese [Unie] waar het misdrijf is gepleegd.
(7)
Bij deze richtlijn wordt een systeem van samenwerking opgezet om de toegang van slachtoffers van misdrijven tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties te vergemakkelijken; dit systeem dient te functioneren op basis van de schadeloosstellingsregelingen van de lidstaten voor slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven. In alle lidstaten dient derhalve een schadeloosstellingsregeling voorhanden te zijn.
(8)
De meeste lidstaten hebben al dergelijke schadeloosstellingsregelingen ingevoerd; enkele hebben dat gedaan ter nakoming van hun verplichtingen op grond van het [op 24 november 1983 te Straatsburg ondertekende] Europees Verdrag [...] inzake de schadeloosstelling van slachtoffers van geweldmisdrijven.
[...]
(10)
Slachtoffers van misdrijven kunnen vaak geen schadeloosstelling van de dader krijgen, omdat deze niet over de nodige middelen beschikt om gevolg te geven aan een veroordeling tot schadevergoeding of omdat hij niet kan worden opgespoord of vervolgd.”
Richtlijn 2004/80 bestaat uit drie hoofdstukken. Hoofdstuk I heeft als opschrift „Toegang tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties” en bestaat uit de artikelen 1 tot en met 11. Hoofdstuk II heeft als opschrift „Nationale regelingen voor schadeloosstelling” en bevat alleen artikel 12. Hoofdstuk III heeft als opschrift „Uitvoeringsbepalingen” en bestaat uit de artikelen 13 tot en met 21.
Artikel 1 van richtlijn 2004/80 bepaalt:
„De lidstaten zorgen ervoor dat, wanneer een opzettelijk geweldmisdrijf is gepleegd in een andere lidstaat dan de lidstaat waar de aanvrager van de schadeloosstelling zijn gewone verblijfplaats heeft, de aanvrager het recht heeft zijn aanvraag bij een instantie of een ander orgaan in deze lidstaat van verblijf in te dienen.”
Overeenkomstig artikel 2 van deze richtlijn wordt de schadeloosstelling betaald door de bevoegde instantie van de lidstaat op het grondgebied waarvan het misdrijf is gepleegd.
In artikel 12 van deze richtlijn is het volgende opgenomen:
„1.   De voorschriften van deze richtlijn betreffende de toegang tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties functioneren op basis van de schadeloosstellingsregelingen van de lidstaten voor slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven.
2.   Alle lidstaten zorgen ervoor dat hun nationale wetgeving voorziet in een schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven, die een billijke en passende schadeloosstelling van slachtoffers garandeert.”
Artikel 18 van richtlijn 2004/80 heeft als opschrift „Omzetting” en bepaalt in lid 1:
„De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om vóór 1 januari 2006 aan deze richtlijn te voldoen, met uitzondering van artikel 12, lid 2, waaraan vóór 1 juli 2005 moet worden voldaan. Zij stellen de [Europese] Commissie daarvan onverwijld in kennis.”
Italiaans recht
De op 23 juli 2016 in werking getreden legge n. 122 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2015‑2016 (wet nr. 122 houdende bepalingen ter nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit het lidmaatschap van Italië van de Europese Unie – Europese wet 2015‑2016) van 7 juli 2016 (GURI nr. 158 van 8 juli 2016) is door de Italiaanse Republiek vastgesteld om met name de verplichting uit hoofde van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 na te komen.
Ingevolge artikel 11 van deze wet, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet nr. 122”), heeft het slachtoffer van een opzettelijk geweldmisdrijf, met inbegrip van seksueel geweld, (alsook de rechtverkrijgenden indien het slachtoffer ten gevolge van het misdrijf is overleden) recht op schadeloosstelling door de Italiaanse Republiek. Het bedrag van deze schadeloosstelling wordt bepaald bij een op grond van artikel 11, lid 3, van wet nr. 122 uitgevaardigd ministerieel besluit, waarbij rekening wordt gehouden met de beschikbare middelen van het in artikel 14 van deze wet bedoelde bijzondere fonds, mits bepaalde in artikel 12 van die wet gestelde voorwaarden zijn vervuld.
Dit recht op schadeloosstelling geldt ook voor elk slachtoffer van een na 30 juni 2005 en vóór de inwerkingtreding van wet nr. 122 gepleegd opzettelijk geweldmisdrijf. Dat slachtoffer moest zijn aanvraag tot schadeloosstelling op straffe van verval uiterlijk op 30 september 2019 indienen.
In het op grond van artikel 11, lid 3, van wet nr. 122 vastgestelde decreto ministeriale – Determinazione degli importi dell’indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti (ministerieel besluit houdende vaststelling van het bedrag van de schadeloosstelling voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven) van 31 augustus 2017 (GURI nr. 237 van 10 oktober 2017), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „ministerieel besluit van 31 augustus 2017”), worden de bedragen van de schadeloosstelling voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven als volgt vastgesteld:
„a) voor het opzettelijk een ander van het leven beroven, met of zonder voorbedachte rade: een vast bedrag van 7200 EUR en, indien het feit is gepleegd door de echtgenoot of echtgenote – ook indien zij feitelijk of wettelijk zijn gescheiden – dan wel door een persoon waarmee de gelaedeerde een affectieve band heeft of had, een vast bedrag van 8200 EUR dat uitsluitend bestemd is voor de kinderen van het slachtoffer; b) voor ,seksueel geweld’ als bedoeld in artikel 609-bis van het wetboek van strafrecht, behoudens wanneer er sprake is van verzachtende omstandigheden wegens geringe ernst: een vast bedrag van 4800 EUR; c) voor andere feiten dan de onder a) en b) genoemde: een bedrag van ten hoogste 3000 EUR ter vergoeding van de medische en verpleegkosten”.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
In de nacht van 15 op 16 oktober 2005 is BV, Italiaans staatsburger en in Italië woonachtig, het slachtoffer geworden van seksueel geweld op Italiaans grondgebied. De daders van dat geweld zijn veroordeeld tot gevangenisstraffen en tot het betalen van een schadevergoeding ten belope van 50000 EUR aan BV. Deze vergoeding kon evenwel niet worden ingevorderd omdat de daders voortvluchtig zijn.
In februari 2009 heeft BV de Presidenza del Consiglio dei Ministri voor de Tribunale di Torino (rechter in eerste aanleg Turijn, Italië) gedaagd om de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Italiaanse Republiek te laten vaststellen omdat deze lidstaat de verplichtingen uit hoofde van richtlijn 2004/80, in het bijzonder de verplichting van artikel 12, lid 2, niet correct en volledig had omgezet.
Bij vonnis van 26 mei 2010 heeft de Tribunale di Torino de vorderingen van BV toegewezen en de Presidenza del Consiglio dei Ministri veroordeeld tot betaling aan BV van een bedrag van 90000 EUR vermeerderd met de wettelijke rente en de gerechtskosten.
De Presidenza del Consiglio dei Ministri heeft tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld bij de Corte d’appello di Torino (rechter in tweede aanleg Turijn, Italië). Bij arrest van 23 januari 2012 heeft deze rechter het vonnis van de Tribunale di Torino gedeeltelijk vernietigd, het bedrag van de schadevergoeding verlaagd tot 50000 EUR en dit vonnis voor het overige bevestigd.
Tegen dat arrest heeft de Presidenza del Consiglio dei Ministri cassatieberoep ingesteld bij de verwijzende rechter. In het cassatieberoep voert de Presidenza del Consiglio dei Ministri met name aan dat een inwoner van de Unie geen rechten aan richtlijn 2004/80 kan ontlenen die hij kan tegenwerpen aan de lidstaat waar hij woont, aangezien die richtlijn alleen betrekking heeft op grensoverschrijdende situaties en erop ziet te waarborgen dat slachtoffers van een opzettelijk geweldmisdrijf gepleegd op het grondgebied van een andere lidstaat dan de lidstaat waar zij wonen, toegang hebben tot de schadeloosstellingsprocedures in de lidstaat waar dat misdrijf is gepleegd.
In de eerste plaats is de verwijzende rechter van oordeel dat het Hof in het arrest van 11 oktober 2016, Commissie/Italië (
C‑601/14
,
EU:C:2016:759
, punten
en
‑
), zijn eerdere rechtspraak heeft bevestigd volgens welke richtlijn 2004/80 uitsluitend ertoe strekt grensoverschrijdende situaties te regelen, door ervoor te zorgen dat het slachtoffer van een opzettelijk geweldmisdrijf dat is gepleegd in een andere lidstaat dan die waar hij zijn gewone verblijfplaats heeft, schadeloos wordt gesteld door de lidstaat waar het misdrijf is gepleegd. De verwijzende rechter leidt uit deze rechtspraak af dat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 niet onmiddellijk en rechtstreeks aan de Italiaanse Staat kan worden tegengeworpen door in Italië wonende slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven.
De verwijzende rechter is echter van oordeel dat op grond van de algemene beginselen van gelijke behandeling en het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit, zoals neergelegd in artikel 18 VWEU en de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, kan worden aangenomen dat de Italiaanse Republiek richtlijn 2004/80 niet aldus volledig kon omzetten dat de toepassing van de nationale schadeloosstellingsregeling wordt beperkt tot de slachtoffers die zich in een grensoverschrijdende situatie bevinden, aangezien Italiaanse burgers die in Italië wonen door een dergelijke beperking op ongerechtvaardigde wijze zouden worden gediscrimineerd.
Op grond van deze overwegingen is de verwijzende rechter van oordeel dat slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven ter voorkoming van discriminatie aanspraak moeten hebben op toegang tot de schadeloosstellingsregeling van de lidstaat waar de betrokken handeling is gepleegd, ongeacht of zij zich in een grensoverschrijdende situatie bevinden dan wel in die lidstaat wonen.
In casu blijft de noodzaak om dergelijke discriminatie te voorkomen zelfs relevant wanneer BV aanspraak zou kunnen maken op het recht op schadeloosstelling dat is erkend bij wet nr. 122, die weliswaar pas na de instelling van haar schadevordering wegens niet-contractuele aansprakelijkheid tegen de Italiaanse Republiek in werking is getreden maar met terugwerkende kracht ook op haar van toepassing is. In het kader van die vordering stelt BV immers dat zij schade heeft geleden als gevolg van de niet-nakoming door de Italiaanse Republiek van de verplichting om artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 tijdig om te zetten, en niet dat zij op grond van het Italiaanse recht aanspraak kan maken op de thans bij wet nr. 122 vastgestelde schadeloosstelling.
In de tweede plaats twijfelt de verwijzende rechter of het forfaitaire bedrag van 4800 EUR voor de schadeloosstelling van slachtoffers van seksueel geweld zoals verzoekster in het hoofdgeding, waarin het ministerieel besluit van 31 augustus 2017 voorziet, billijk en passend is in de zin van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80.
De verwijzende rechter verklaart in dit verband dat de Italiaanse rechters in recente arresten de voor seksueel geweld toegekende schadevergoedingen hebben vastgesteld op bedragen die variëren van 10000 EUR tot 200000 EUR. Verder variëren de bedragen van de schadeloosstelling die is toegekend aan slachtoffers die een schadevordering inzake niet-contractuele aansprakelijkheid tegen de Italiaanse Republiek hebben ingesteld wegens niet-omzetting van richtlijn 2004/80 in nationaal recht, van 50000 EUR tot 150000 EUR. Gelet op deze bedragen kan het genoemde forfaitaire bedrag van 4800 EUR als „ongepast” of zelfs als „bespottelijk” worden aangemerkt.
Daarop heeft de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Bepaalt het [Unierecht] ten aanzien van de situatie van niet-tijdige (en/of onvolledige) omzetting in nationaal recht van [richtlijn 2004/80] – die „non-self-executing” is (geen directe werking heeft) wat betreft de door deze richtlijn vereiste invoering van een schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van geweldmisdrijven, die met zich meebrengt dat de betrokken lidstaat overeenkomstig de in de rechtspraak van het Hof van Justitie (waaronder de arresten [van 19 november 1991, Francovich e.a.,
C‑6/90 en C‑9/90
,
EU:C:1991:428
, en 5 maart 1996, Brasserie du Pêcheur en Factortame,
C‑46/93 en C‑48/93
,
EU:C:1996:79
]) neergelegde beginselen gehouden is om schadevergoeding te betalen aan personen in grensoverschrijdende situaties, op wie die richtlijn uitsluitend betrekking heeft – dat moet worden voorzien in een vergelijkbare aansprakelijkheid van de lidstaat jegens personen die zich niet in een grensoverschrijdende situatie bevinden (dat wil zeggen ingezetenen van die lidstaat zijn) en niet de rechtstreekse adressaten van de uit de uitvoering van richtlijn 2004/80 voortvloeiende voordelen zijn maar die, teneinde schending van het gelijkheidsbeginsel/non-discriminatiebeginsel in het kader van het [Unierecht] te vermijden, in aanmerking hadden moeten en kunnen komen voor een uitbreiding van het nuttig effect van deze richtlijn (dat wil zeggen van de voormelde schadeloosstellingsregeling) indien de richtlijn tijdig en volledig was omgezet?
2)
Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord:
Kan de schadeloosstelling ten belope van een vast bedrag van 4800 EUR voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven [en met name van het misdrijf van seksueel geweld als bedoeld in artikel 609-bis van de codice penale (wetboek van strafrecht)] waarin voorzien is bij het [ministerieel besluit] van 31 augustus 2017 – dat is uitgevaardigd op grond van artikel 11, lid 3, van wet nr. 122 [...] worden aangemerkt als een ,billijke en passende schadeloosstelling van slachtoffers’ in de zin van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eventuele afdoening zonder beslissing
Zoals de verwijzende rechter opmerkt, heeft de Italiaanse Republiek na de instelling van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde schadevordering wegens niet-contractuele aansprakelijkheid van deze lidstaat, een schadeloosstellingsregeling ingevoerd voor slachtoffers van op Italiaans grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven, ongeacht of deze slachtoffers in Italië wonen. Die regeling geldt eveneens, met terugwerkende kracht, voor dergelijke misdrijven die op of na 1 juli 2005 zijn gepleegd, en dus voor het seksueel geweld waarvan BV het slachtoffer is geworden.
Volgens de Italiaanse regering heeft BV in het kader van deze regeling een verzoek tot schadeloosstelling ingediend en is er op 14 maart 2019, dat wil zeggen na de indiening van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, een besluit vastgesteld tot toekenning van4800 EUR schadeloosstelling aan BV – hetgeen overeenstemt met het bedrag dat bij ministerieel besluit van 31 augustus 2017 is vastgesteld voor het seksueel geweld waarvan zij het slachtoffer is geworden – en ter uitvoering aan de bevoegde autoriteit toegezonden. De Italiaanse regering leidt uit deze omstandigheid af dat het hoofdgeding thans zonder voorwerp is, zodat de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter van hypothetische aard zijn.
Dat argument kan niet worden aanvaard.
Zoals blijkt uit de punten 16 en 17 van dit arrest is bij de verwijzende rechter cassatieberoep ingesteld tegen een beslissing van de Corte d’appello di Torino waarbij de Italiaanse Republiek is veroordeeld tot betaling van 50000 EUR schadeloosstelling aan BV.
Gesteld dat de verwijzende rechter in het stadium van het cassatieberoep rekening kan houden met feiten die dateren van na de beslissing waartegen dat beroep is ingesteld, namelijk de toekenning aan BV, uit hoofde van de Italiaanse schadeloosstellingsregeling, van 4800 EUR schadeloosstelling voor het seksueel geweld waarvan zij het slachtoffer is geworden, dan moet er in elk geval aan worden herinnerd dat een retroactieve, regelmatige en volledige toepassing van de maatregelen tot uitvoering van een richtlijn het in beginsel mogelijk maakt om de nadelige gevolgen van de te late omzetting van die richtlijn te verhelpen en om ervoor te zorgen dat de schade die de begunstigden van die richtlijn wegens de laattijdige omzetting hebben geleden, adequaat wordt vergoed, tenzij deze begunstigden aantonen dat zij ten gevolge van het feit dat zij niet op het beoogde tijdstip de door de richtlijn gewaarborgde financiële voordelen hebben kunnen genieten nog andere schade hebben geleden, die derhalve eveneens zou moeten worden vergoed (zie in die zin arrest van 24 januari 2018, Pantuso e.a.,
C‑616/16 en C‑617/16
,
EU:C:2018:32
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals in punt 21 van het onderhavige arrest is opgemerkt, wil BV met de aan het hoofdgeding ten grondslag liggende vordering, die zij heeft ingesteld vóór de inwerkingtreding van wet nr. 122 – waarbij haar met terugwerkende kracht het recht op schadeloosstelling is toegekend – de Italiaanse Republiek laten veroordelen tot vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden ten gevolge van de niet-nakoming door deze lidstaat van de verplichting om tijdig artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 om te zetten.
Ter beslechting van dit geding moet dus worden nagegaan of artikel 12, lid 2, aan particulieren zoals BV een recht verleent dat zij kunnen inroepen om een lidstaat aansprakelijk te stellen voor schending van het Unierecht, en zo ja, of de schadeloosstelling ten belope van 4800 EUR die door de Italiaanse autoriteiten aan de betrokkene is toegekend op grond van het ministerieel besluit van 31 augustus 2017 een „billijke en passende schadeloosstelling” in de zin van artikel 12, lid 2 vormt.
Hieruit volgt dat de vragen van de verwijzende rechter nog steeds relevant zijn voor de beslechting van het hoofdgeding en niet als hypothetisch kunnen worden aangemerkt. Het Hof dient deze vragen derhalve te beantwoorden.
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat de regeling voor niet-contractuele aansprakelijkheid van een lidstaat voor de schade die wordt geleden als gevolg van schending van dat recht, nu deze lidstaat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 niet tijdig heeft omgezet, geldt ten aanzien van in die lidstaat wonende slachtoffers op het grondgebied waarvan het opzettelijke geweldmisdrijf is gepleegd.
In dit verband moet in herinnering worden geroepen dat benadeelde particulieren volgens vaste rechtspraak van het Hof recht hebben op vergoeding van de schade die zij lijden ten gevolge van aan een lidstaat toerekenbare schendingen van het Unierecht wanneer is voldaan aan drie voorwaarden, te weten dat het geschonden voorschrift van Unierecht ertoe strekt hun rechten toe te kennen, dat het om een voldoende gekwalificeerde schending van dat voorschrift gaat en dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen deze schending en de door de particulieren geleden schade (zie in die zin arresten van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame,
C‑46/93 en C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, punt
; 30 september 2003, Köbler,
C‑224/01
,
EU:C:2003:513
, punt
, en 28 juli 2016, Tomášová,
C‑168/15
,
EU:C:2016:602
, punt
).
Deze voorwaarden voor het vaststellen van de aansprakelijkheid van de lidstaten voor de schade die particulieren door schending van het Unierecht is toegebracht, moeten in beginsel door de nationale rechter worden toegepast overeenkomstig de door het Hof voor deze toepassing verstrekte richtsnoeren (arresten van 13 maart 2007, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation,
C‑524/04
,
EU:C:2007:161
, punt
, en 4 oktober 2018, Kantarev,
C‑571/16
,
EU:C:2018:807
, punt
).
In casu vereist het onderzoek van de eerste voorwaarde, waarop de vragen van de verwijzende rechter in de onderhavige zaak juist betrekking hebben, dat wordt nagegaan of artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 de lidstaten verplicht om voor alle slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven een schadeloosstellingsregeling in te voeren die een billijke en passende schadeloosstelling garandeert, en of dit artikel aldus aan al deze slachtoffers, met inbegrip van degenen die op het grondgebied van de betrokken lidstaat wonen, het recht verleent om een dergelijke schadeloosstelling te verkrijgen.
Zoals blijkt uit de bewoordingen ervan is de eerste vraag van de verwijzende rechter gebaseerd op de premisse dat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 de lidstaten verplicht om een regeling in te voeren voor de schadeloosstelling van uitsluitend die slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven die zich in een grensoverschrijdende situatie bevinden, waarbij het overeenkomstig artikel 1 van deze richtlijn gaat om slachtoffers van een opzettelijk geweldmisdrijf dat is gepleegd in een andere lidstaat dan de lidstaat waar het slachtoffer zijn gewone verblijfplaats heeft. Op basis van deze premisse vraagt deze rechter zich echter af of deze schadeloosstellingsregeling, om schending van het beginsel van non-discriminatie te voorkomen, ook moet gelden voor slachtoffers van een dergelijk misdrijf die op het grondgebied van de betrokken lidstaat wonen.
Om de geldigheid van die premisse te verifiëren moet derhalve artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 worden uitgelegd. Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient in dit verband niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt (arrest van 26 februari 2019, Rimšēvičs en ECB/Letland,
C‑202/18 en C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangaande, in de eerste plaats, de tekst van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 moet worden opgemerkt dat deze bepaling de lidstaten in algemene bewoordingen verplicht om een schadeloosstellingsregeling in te voeren voor „slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven” en niet alleen voor slachtoffers die zich in een grensoverschrijdende situatie bevinden.
Aangaande, in de tweede plaats, de context van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 moet in herinnering worden geroepen dat artikel 12 van deze richtlijn het enige artikel van hoofdstuk II vormt, dat luidens het opschrift ervan betrekking heeft op „nationale regelingen voor schadeloosstelling”. In tegenstelling tot het opschrift van hoofdstuk I van die richtlijn wordt in het opschrift van hoofdstuk II niet specifiek verwezen naar „grensoverschrijdende situaties”.
Artikel 12, lid 1, van richtlijn 2004/80 bepaalt dat de voorschriften van deze richtlijn betreffende de toegang tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties „functioneren op basis van de schadeloosstellingsregelingen van de lidstaten voor slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven”.
Hieruit volgt dat de Uniewetgever er niet voor heeft gekozen om elke lidstaat een specifieke schadeloosstellingsregeling te laten invoeren die enkel geldt voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven in een grensoverschrijdende situatie, maar om deze slachtoffers te laten vallen onder de nationale schadeloosstellingsregelingen voor slachtoffers van in de respectieve lidstaten gepleegde geweldmisdrijven.
Bijgevolg legt artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 elke lidstaat de verplichting op om een schadeloosstellingsregeling in te voeren voor slachtoffers van op zijn grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven.
In dit verband moet worden opgemerkt dat ten tijde van de vaststelling van deze richtlijn, zoals blijkt uit overweging 8 van richtlijn 2004/80, de in de meeste lidstaten geldende bepalingen in een dergelijke regeling voorzagen. Zoals de Commissie in haar opmerkingen aan het Hof heeft aangegeven, hadden twee lidstaten op dat moment echter nog geen schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven ingevoerd.
Indien een lidstaat een dergelijke regeling niet invoert, kan hij niet voldoen aan zijn verplichtingen inzake de toegang tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties zoals die voortvloeien uit richtlijn 2004/80, daar de voorschriften betreffende de toegang tot schadeloosstelling volgens artikel 12, lid 1, van deze richtlijn in dergelijke situaties „functioneren op basis van de schadeloosstellingsregelingen van de lidstaten voor slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven”.
Aangaande in de derde plaats de door richtlijn 2004/80 nagestreefde doelstellingen verwijst overweging 1 ervan naar de wil van de Uniewetgever om belemmeringen voor het vrije verkeer van personen tussen de lidstaten uit de weg te ruimen.
Bovendien wordt in overweging 2 van deze richtlijn verwezen naar de rechtspraak volgens welke de door het Unierecht aan een natuurlijke persoon gewaarborgde vrijheid om zich naar een andere lidstaat te begeven, meebrengt dat de integriteit van die persoon in de betrokken lidstaat op dezelfde wijze moet worden beschermd als de integriteit van de onderdanen van die lidstaat en van de personen die er hun woonplaats hebben (arrest van 2 februari 1989, Cowan,
186/87
,
EU:C:1989:47
, punt
), en wordt daarin vervolgens uiteengezet dat maatregelen om slachtoffers van misdrijven schadeloos te kunnen stellen een onderdeel dienen te vormen van de verwezenlijking van deze doelstelling.
Er moet echter ook rekening worden gehouden met de overwegingen 3, 6, 7 en 10 van die richtlijn.
In overweging 3 van die richtlijn wordt eraan herinnerd dat de Europese Raad op 15 en 16 oktober 1999 in Tampere heeft opgeroepen tot het opstellen van minimumnormen voor de bescherming van slachtoffers van misdrijven, in het bijzonder inzake de toegang van slachtoffers van misdrijven tot de rechter en hun recht op schadevergoeding.
In dit verband blijkt uit overweging 6 van richtlijn 2004/80 dat slachtoffers van misdrijven in de Unie aanspraak moeten kunnen maken op een billijke en passende schadeloosstelling wegens letsel, ongeacht de plaats in de Unie waar het misdrijf is gepleegd. Daarom moeten alle lidstaten, zoals in overweging 7 van deze richtlijn wordt gesteld, beschikken over een mechanisme voor de schadeloosstelling van deze slachtoffers.
Verder staat in overweging 10 van richtlijn 2004/80 te lezen dat de Uniewetgever rekening heeft willen houden met de moeilijkheden die slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven vaak ondervinden om schadeloosstelling van de dader te krijgen, omdat deze niet over de nodige middelen beschikt om gevolg te geven aan een veroordeling tot schadevergoeding dan wel omdat hij niet kan worden opgespoord of vervolgd. Zoals de feiten van de onderhavige zaak echter aantonen, kunnen de slachtoffers van deze misdrijven dergelijke moeilijkheden echter ook ondervinden indien zij wonen in de lidstaat waar het betrokken misdrijf heeft plaatsgevonden.
Uit de overwegingen in de punten 39 tot en met 51 van het onderhavige arrest volgt dat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 elke lidstaat verplicht een schadeloosstellingsregeling in te voeren die geldt voor alle slachtoffers van op zijn grondgebied opzettelijk gepleegde geweldmisdrijven en niet alleen voor slachtoffers die zich in een grensoverschrijdende situatie bevinden.
Aan deze overweging wordt niet afgedaan door de rechtspraak van het Hof volgens welke richtlijn 2004/80 louter voorziet in een schadeloosstellingsregeling voor het geval van een opzettelijk geweldmisdrijf dat is gepleegd in een lidstaat waar het slachtoffer zich in het kader van de uitoefening van het recht op vrij verkeer bevindt, zodat een zuiver binnenlandse situatie niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt (zie in die zin arresten van 28 juni 2007, Dell’Orto,
C‑467/05
,
EU:C:2007:395
, punt
, en 12 juli 2012, Giovanardi e.a.,
C‑79/11
,
EU:C:2012:448
, punt
, en beschikking van 30 januari 2014, C.,
C‑122/13
,
EU:C:2014:59
, punt
).
In deze rechtspraak heeft het Hof immers enkel gepreciseerd dat het door hoofdstuk I van richtlijn 2004/80 vastgestelde samenwerkingssysteem uitsluitend betrekking heeft op de toegang tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties, evenwel zonder de reikwijdte te bepalen van artikel 12, lid 2, van deze richtlijn, dat in hoofdstuk II is opgenomen (zie in die zin arrest van 11 oktober 2016, Commissie/Italië,
C‑601/14
,
EU:C:2016:759
, punt
).
Hieruit volgt dat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 het recht op een billijke en passende schadeloosstelling niet alleen toekent aan slachtoffers van op het grondgebied van een lidstaat gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven die zich in een grensoverschrijdende situatie in de zin van artikel 1 van deze richtlijn bevinden, maar ook aan slachtoffers die hun gewone verblijfplaats op het grondgebied van die lidstaat hebben. Onder voorbehoud van het bepaalde in punt 29 van het onderhavige arrest en mits aan de andere voorwaarden van de in punt 34 van dit arrest genoemde rechtspraak is voldaan, heeft een particulier derhalve recht op vergoeding van de schade die hij heeft geleden omdat een lidstaat zijn verplichting uit hoofde van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 niet is nagekomen, ongeacht of deze particulier zich in een dergelijke grensoverschrijdende situatie bevond op het tijdstip waarop hij het slachtoffer werd van een opzettelijk geweldmisdrijf.
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat de regeling voor niet-contractuele aansprakelijkheid van een lidstaat voor schade die wordt geleden als gevolg van schending van dat recht, nu deze lidstaat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 niet tijdig heeft omgezet, geldt ten aanzien van in die lidstaat wonende slachtoffers op het grondgebied waarvan het opzettelijke geweldmisdrijf is gepleegd.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 aldus moet worden uitgelegd dat een forfaitaire schadeloosstelling van 4800 EUR die op grond van een nationale schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven wordt toegekend aan de slachtoffers van seksueel geweld, als „billijk en passend” in de zin van deze bepaling moet worden aangemerkt.
Aangezien richtlijn 2004/80 geen enkele aanwijzing bevat over het bedrag aan schadeloosstelling dat „billijk en passend” in de zin van artikel 12, lid 2, van deze richtlijn kan worden geacht of over de wijze waarop die schadeloosstelling moet worden bepaald, dient te worden vastgesteld dat deze bepaling de lidstaten op dit punt een beoordelingsmarge laat.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de in artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 bedoelde schadeloosstelling overeenkomstig artikel 2 van deze richtlijn niet moet worden betaald door de dader van het betrokken geweldmisdrijf zelf maar door de bevoegde instantie van de lidstaat op het grondgebied waarvan het misdrijf is gepleegd, via een nationale schadeloosstellingsregeling waarvan de financiële levensvatbaarheid moet worden gewaarborgd om elk slachtoffer van een op het grondgebied van de betrokken lidstaat gepleegd opzettelijk geweldmisdrijf een billijke en passende schadeloosstelling te garanderen.
Bijgevolg moet, in navolging van de advocaat-generaal in de punten 137 tot en met 139 van zijn conclusie, worden geoordeeld dat de in artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 bedoelde „billijke en passende” schadeloosstelling niet noodzakelijkerwijs hoeft overeen te komen met de schadevergoeding die ten laste van de dader van een opzettelijk geweldmisdrijf aan het slachtoffer van dat misdrijf kan worden toegekend. Deze schadeloosstelling hoeft er dus niet noodzakelijkerwijs voor te zorgen dat de materiële en immateriële schade van dat slachtoffer volledig wordt vergoed.
In dit verband staat het uiteindelijk aan de nationale rechter om ervoor te zorgen dat het op grond van de schadeloosstellingsregeling aan een slachtoffer van een opzettelijk geweldmisdrijf toegekende bedrag, gelet op de nationale bepalingen waarbij die regeling is ingevoerd, een „billijke en passende schadeloosstelling” in de zin van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 vormt.
Voor de procedure van artikel 267 VWEU moet echter, om de nationale rechter een nuttig antwoord te kunnen geven, worden ingegaan op de relevante factoren voor de uitlegging van artikel 12, lid 2, van deze richtlijn, waarmee bij de in het vorige punt bedoelde controle rekening moet worden gehouden.
Zo is het van belang te verduidelijken dat een lidstaat de door artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 verleende beoordelingsmarge overschrijdt indien bij de nationale bepalingen van die lidstaat wordt voorzien in een schadeloosstelling voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven die louter symbolisch of kennelijk onvoldoende is gelet op de ernstige gevolgen die het misdrijf voor deze slachtoffers heeft.
Overeenkomstig artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 draagt de aan deze slachtoffers toegekende schadeloosstelling immers bij tot de vergoeding van hun materiële en immateriële schade. Een dergelijke bijdrage kan als „billijk en passend” worden beschouwd als zij in voldoende mate het lijden van de slachtoffers compenseert.
Gelet op de kenmerken van de door de Italiaanse Republiek ingevoerde schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven, moet ook worden opgemerkt dat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 niet aldus kan worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een forfaitaire schadeloosstelling van die slachtoffers, nu het forfaitaire bedrag dat aan elk slachtoffer wordt toegekend kan variëren naargelang van de aard van het geweld in kwestie.
Een lidstaat die voor een dergelijke schadeloosstellingsregeling kiest, moet zich er echter van vergewissen dat de vergoedingentabel van de schadeloosstellingsregeling voldoende gedetailleerd is om te voorkomen dat de voor een bepaald soort geweld vastgestelde forfaitaire schadeloosstelling, gelet op de omstandigheden van een bepaald geval, kennelijk ontoereikend blijkt te zijn.
In het bijzonder wat seksueel geweld betreft is het belangrijk op te merken dat dat van de opzettelijke geweldmisdrijven waarschijnlijk de ernstigste gevolgen heeft.
Bijgevolg lijkt, onder voorbehoud van controle door de verwijzende rechter, een forfaitair bedrag van 4800 EUR voor de schadeloosstelling van het slachtoffer van seksueel geweld op het eerste gezicht niet overeen te komen met een „billijke en passende schadeloosstelling” in de zin van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80.
Gelet op al deze overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 aldus moet worden uitgelegd dat een forfaitaire schadeloosstelling die op grond van een nationale schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven wordt toegekend aan slachtoffers van seksueel geweld, niet als „billijk en passend” in de zin van deze bepaling kan worden aangemerkt indien bij de vaststelling ervan geen rekening wordt gehouden met de ernstige gevolgen die het misdrijf voor de slachtoffers heeft en zij dus niet in voldoende mate bijdraagt tot de vergoeding van de materiële en immateriële schade.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

1)
Het Unierecht moet aldus worden uitgelegd dat de regeling voor niet-contractuele aansprakelijkheid van een lidstaat voor schade die wordt geleden als gevolg van schending van dat recht, nu deze lidstaat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven niet tijdig heeft omgezet, geldt ten aanzien van in die lidstaat wonende slachtoffers op het grondgebied waarvan het opzettelijke geweldmisdrijf is gepleegd.

2)
Artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 moet aldus worden uitgelegd dat een forfaitaire schadeloosstelling die op grond van een nationale schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven wordt toegekend aan slachtoffers van een seksuele gewelddaad, niet als „billijk en passend” in de zin van deze bepaling kan worden aangemerkt indien bij de vaststelling ervan geen rekening wordt gehouden met de ernstige gevolgen die het misdrijf voor de slachtoffers heeft en zij dus niet in voldoende mate bijdraagt tot de vergoeding van de materiële en immateriële schade.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.