CELEX: 62020CJ0348
Žalba
Energija
Unutarnje tržište prirodnog plina
Direktiva 2009/73/EZ
Direktiva (EU) 2019/692
Proširenje primjene Direktive 2009/73 na plinovode između država članica i trećih zemalja
Članak 263. četvrti stavak UFEU‑a
Tužba za poništenje
Uvjet prema kojem se mjera koja je predmet tužiteljeve tužbe mora na njega izravno odnositi
Nepostojanje diskrecijske ovlasti u pogledu obveza koje se nalažu tužitelju
Uvjet prema kojem se mjera koja je predmet tužiteljeve tužbe mora na njega osobno odnositi
Utvrđivanje odstupanja kojima se žalitelja kao jedinog operatera isključuje od mogućnosti njihova korištenja
Zahtjev za izdvajanje dokumenata iz spisa
Pravila u području podnošenja dokaza sudu Europske unije
Interni dokumenti institucija Unije

Svojom žalbom društvo Nord Stream 2 AG zahtijeva ukidanje rješenja Općeg suda Europske unije od 20. svibnja 2020., Nord Stream 2/Parlament i Vijeće (
T‑526/19
, u daljnjem tekstu: pobijano rješenje,
EU:T:2020:210
) kojim je, s jedne strane, odbačena kao nedopuštena njegova tužba za poništenje Direktive (EU) 2019/692 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o izmjeni Direktive 2009/73/EZ o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina (
SL 2019., L 117., str. 1
.) (u daljnjem tekstu: sporna direktiva) i, s druge strane, naloženo, među ostalim, izdvajanje iz spisa određenih dokumenata koje je podnio žalitelj.
Pravni okvir
Sporna direktiva i Direktiva 2009/73
Spornom direktivom izmijenjena je Direktiva 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ (
SL 2009., L 211, str. 94
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.). Uvodne izjave 1. do 4. i 9. sporne direktive glase:
„(1)
Unutarnjim tržištem prirodnog plina, koje se od 1999. postupno uvodi diljem [Europske] unije, želi se ponuditi stvaran izbor svim krajnjim kupcima u Uniji, bez obzira na to je li riječ o građanima ili poduzećima, stvoriti nove poslovne prilike, pravedne uvjete tržišnog natjecanja, postići konkurentne cijene, odaslati učinkovite signale za ulaganja, postići veći standard usluge te doprinijeti sigurnosti opskrbe i održivosti.
(2)
Direktivama 2003/55/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima unutarnjeg tržišta prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 98/30/EZ (
SL 2003., L 176, str. 57
.)] i [2009/73] ostvaren je znatan doprinos stvaranju unutarnjeg tržišta prirodnog plina.
(3)
Ovom se Direktivom nastoji odgovoriti na prepreke dovršenju unutarnjeg tržišta prirodnog plina koje proizlaze iz izostanka primjene tržišnih pravila Unije na transportne plinovode koji vode prema trećim zemljama i iz njih. Izmjenama uvedenima ovom Direktivom nastoji se osigurati da se pravila primjenjiva na transportne plinovode koji povezuju dvije ili više država članica primjenjuju i, unutar Unije, na transportne plinovode koji vode prema trećim zemljama i iz njih. […]
(4)
Kako bi se u obzir uzeo nedostatak specifičnih pravila Unije koja se primjenjuju na transportne plinovode koji vode prema trećim zemljama i iz njih prije datuma stupanja na snagu ove Direktive, države članice trebale bi moći odobriti odstupanja od određenih odredaba Direktive [2009/73] za takve transportne plinovode koji su dovršeni prije datuma stupanja na snagu ove Direktive. […]
[…]
(9)
Primjenjivost Direktive [2009/73] na transportne plinovode koji vode prema trećim zemljama i iz njih ostaje ograničena na državno područje država članica. Kada je riječ o odobalnim transportnim plinovodima, Direktiva [2009/73] bi trebala biti primjenjiva na teritorijalno more države članice u kojoj se nalazi prvo mjesto spajanja na mreže država članica.
[…]”
U skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1. Direktiva 2009/73, kako je izmijenjena spornom direktivom (u daljnjem tekstu: Direktiva 2009/73), utvrđuje zajednička pravila za transport, distribuciju, opskrbu i skladištenje prirodnog plina te se njome utvrđuju pravila koja se odnose na organizaciju i funkcioniranje sektora prirodnog plina, pristup tržištu, kriterije i postupke koji se primjenjuju na izdavanje odobrenja za transport, distribuciju, opskrbu i skladištenje prirodnog plina te rad sustava.
U skladu s uvodnom izjavom 13. Direktive 2009/73, „[u]spostavljanje operatora sustava ili operatora transportnog sustava koji je neovisan o interesima povezanima s opskrbom ili proizvodnjom trebalo bi omogućiti vertikalno integriranom poduzeću da održi svoje vlasništvo nad sredstvima mreže i pritom osigura djelotvorno odvajanje interesa, pod uvjetom da takav neovisni operator sustava ili neovisni operator transportnog sustava obavlja sve funkcije operatora sustava te da se uvedu detaljni propisi i sveobuhvatni mehanizmi regulatorne kontrole.”
Od stupanja na snagu sporne direktive članak 2. točka 17. Direktive 2009/73 predviđa da pojam „međudržavni spojni plinovod” ne obuhvaća samo „transportni plinovod koji prelazi ili premošćuje granicu između država članica radi povezivanja nacionalnih transportnih sustava tih država članica” nego i „transportni plinovod između države članice i treće zemlje do državnog područja države članice ili teritorijalnog mora te države članice”.
Člankom 9. Direktive 2009/73 naslovljenim „Razdvajanje transportnih sustava i operatora transportnih sustava” propisuje se:
„1.   Države članice osiguravaju da od 3. ožujka 2012.:
(a)
svako poduzeće koje u vlasništvu ima transportni sustav djeluje kao operator transportnog sustava;
(b)
ista osoba ili osobe nemaju pravo niti:
(i)
izravno ili neizravno provoditi kontrolu nad poduzećem koje obavlja funkciju proizvodnje ili opskrbe te izravno ili neizravno provoditi kontrolu ili izvršavati bilo koje pravo nad operatorom transportnog sustava ili transportnim sustavom; niti
(ii)
izravno ili neizravno provoditi kontrolu nad operatorom transportnog sustava ili transportnim sustavom te izravno ili neizravno provoditi kontrolu ili izvršavati bilo koje pravo nad poduzećem koje obavlja funkciju proizvodnje ili opskrbe;
(c)
ista osoba ili osobe nemaju pravo imenovati članove nadzornog odbora, administrativnog odbora ili tijela koja pravno zastupaju poduzeće, pri operatoru transportnog sustava ili transportnom sustavu, te izravno ili neizravno provoditi kontrolu ili izvršavati bilo koje pravo nad poduzećem koje obavlja funkciju proizvodnje ili opskrbe; i
(d)
ista osoba nema pravo biti članom nadzornog odbora, administrativnog odbora ili tijela koja pravno zastupaju poduzeće, pri poduzeću koje obavlja funkciju proizvodnje ili opskrbe i operatoru transportnog sustava ili transportnom sustavu.
[…]
8.   Ako 3. rujna 2009. transportni sustav pripada vertikalno integriranom poduzeću, država članica može odlučiti ne primijeniti stavak 1. U pogledu dijela transportnog sustava koji povezuje državu članicu s trećom zemljom između granice te države članice i prvog mjesta priključenja na mrežu te države članice, ako na dan 23. svibnja 2019. transportni sustav pripada vertikalno integriranom poduzeću, država članica može odlučiti ne primijeniti stavak 1.
U tom slučaju predmetna država članica:
(a)
imenuje neovisnog operatora sustava u skladu s člankom 14.; ili
(b)
poštuje odredbe poglavlja IV.
9.   Ako 3. rujna 2009. transportni sustav pripada vertikalno integriranom poduzeću, a postoje rješenja koja jamče učinkovitiju neovisnost operatora transportnog sustava nego odredbe poglavlja IV., država članica može odlučiti ne primijeniti stavak 1.
U pogledu dijela transportnog sustava koji povezuje državu članicu s trećom zemljom između granice te države članice i prvog mjesta priključenja na mrežu te države članice, ako na dan 23. svibnja 2019. transportni sustav pripada vertikalno integriranom poduzeću te se primjenjuju mehanizmi kojima se jamči učinkovitija neovisnost operatora transportnog sustava nego odredbama poglavlja IV., ta država članica može odlučiti ne primijeniti stavak 1. ovog članka.”
Članak 32. navedene direktive, naslovljen „Pristup treće strane”, u stavku 1. određuje:
„Države članice osiguravaju provedbu sustava pristupa treće strane transportnom i distribucijskom sustavu i terminalima za [ukapljeni prirodni plin (UPP)] na temelju objavljenih tarifa, primjenjivih na sve povlaštene kupce, uključujući poduzeća za opskrbu, i primijenjenih objektivno i bez diskriminacije korisnika sustava. Države članice osiguravaju da te tarife ili metodologije koje su temelj za njihovo izračunavanje odobri regulatorno tijelo iz članka 39. stavka 1. prije njihovog stupanja na snagu u skladu s člankom 41. te da te tarife i metodologije, kada su odobrene samo metodologije, budu objavljene prije njihovog stupanja na snagu.”
Članak 36. iste direktive, naslovljen „Nova infrastruktura”, u stavku 1. predviđa da se nova krupna infrastruktura za prirodni plin, tj. međudržavni spojni plinovodi, terminali za UPP i sustavi skladišta plina mogu na zahtjev tijekom određenog vremenskog razdoblja izuzeti iz, među ostalim, odredaba članaka 9. i 32., pod uvjetima koji se u tom članku navode, uključujući osobito onaj iz točke (b), prema kojem razina rizika koja je povezana s ulaganjem mora biti takva da do ulaganja ne bi došlo da nije odobreno izuzeće. Usto, od stupanja na snagu sporne direktive, članak 36. stavak 1. točka (e) Direktive 2009/73 predviđa da odstupanje koje je na temelju te odredbe odobreno za postojeće nove infrastrukture ne smije, među ostalim, biti štetno za „sigurnost opskrbe prirodnim plinom u Uniji”.
Člankom 41. stavcima 6., 8. i 10. Direktive 2009/73, naslovljenim „Dužnosti i ovlasti regulatornog tijela”, određuje se:
„6.   Regulatorna tijela odgovorna su za određivanje ili odobravanje, dovoljno vremena prije no što stupe na snagu, najmanje metodologija koje se koriste za izračunavanje ili utvrđivanje uvjeta za:
(a)
priključenje i pristup nacionalnim mrežama, uključujući tarife za transport i distribuciju, te uvjeta i tarifa za pristup terminalima za UPP. Te tarife ili metodologije omogućavaju da se potrebna ulaganja u mreže i terminale za UPP izvrše tako da se tim ulaganjima omogući osiguravanje održivosti mreža i terminala za UPP;
[…]
(c)
pristup prekograničnim infrastrukturama, uključujući postupke za raspodjelu kapaciteta i upravljanje zagušenjem.
[…]
8.   Pri utvrđivanju ili odobravanju tarifa ili metodologija i usluga uravnoteživanja regulatorna tijela osiguravaju da su operatorima transportnih i distribucijskih sustava pruženi odgovarajući poticaji, kratkoročno i dugoročno, radi povećanja učinkovitosti, poticanja integracije tržišta i sigurnosti opskrbe te podrške povezanim istraživačkim djelatnostima.
[…]
10.   Regulatorna tijela ovlaštena su zahtijevati da operatori transportnih sustava, sustava skladišta plina, terminala za UPP i operatori distribucijskih sustava prema potrebi promijene uvjete, uključujući tarife i metodologije iz ovog članka, kako bi se osigurala njihova razmjernost i primjena na nediskriminacijski način. […]”
Članak 49.a te direktive, naslovljen „Odstupanja u vezi s transportnim plinovodima koji vode prema trećim zemljama i iz njih”, umetnut je spornom direktivom i glasi:
„1.   U pogledu transportnih plinovoda između države članice i treće zemlje dovršenih prije 23. svibnja 2019., država članica u kojoj se nalazi prvo mjesto priključenja takvog transportnog plinovoda na mrežu države članice može odlučiti da odstupi od članaka 9., 10., 11. i 32. te članka 41. stavaka 6., 8. i 10. za dijelove takvog transportnog plinovoda koji se nalaze na njezinu državnom području i u teritorijalnom moru, iz objektivnih razloga kao što su omogućivanje povrata izvršenog ulaganja ili iz razloga sigurnosti opskrbe, pod uvjetom da odstupanje ne bi bilo štetno za tržišno natjecanje ili učinkovito funkcioniranje unutarnjeg tržišta prirodnog plina, ili za sigurnost opskrbe u Uniji.
Odstupanje je vremenski ograničeno na najviše 20 godina na temelju objektivnog opravdanja, može se obnoviti uz obrazloženje i može podlijegati uvjetima kojima se doprinosi ostvarivanju prethodno navedenih uvjeta.
[…]
3.   Odluke na temelju stavaka 1. i 2. donose se do 24. svibnja 2020. Države članice o svim takvim odlukama obavješćuju Europsku komisiju te ih objavljuju.”
U skladu s člankom 2. stavkom 1. sporne direktive, države članice bile su dužne donijeti zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom najkasnije do 24. veljače 2020., ne dovodeći u pitanje bilo koje odstupanje na temelju članka 49.a Direktive 2009/73.
Uredba (EZ) br. 1049/2001
U skladu s člankom 4. stavcima 1. i 2. Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (
SL 2001., L 145, str. 43
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.):
„1.   Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:
(a)
javnog interesa koji se odnosi na:
[…]
–
međunarodne odnose,
[…]
2.   Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:
[…]
–
sudskog postupka i pravnog savjetovanja,
[…]
osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.”
Okolnosti spora
Okolnosti spora izložene su u točkama 1. do 11. pobijanog rješenja te ih je za potrebe ovog postupka moguće sažeti na sljedeći način.
Žalitelj, Nord Stream 2 društvo je osnovano u skladu sa švicarskim pravom čiji je jedini dioničar rusko javno dioničko društvo Gazprom. Zaduženo je za planiranje, izgradnju i rad morskog plinovoda Nord Stream 2, čije financiranje u iznosu od 9,5 milijardi eura osiguravaju, u udjelu od 50 %, društva ENGIE SA, OMV AG, Royal Dutch Shell plc, Uniper SE i Wintershall Dea GmbH.
U siječnju 2017. započeli su radovi na betonskom oblaganju cijevi za taj morski plinovod te su u konačnici završeni u rujnu 2018.
Navedeni morski plinovod, koji se sastoji od dvaju transportnih plinovoda, osiguravat će prijenos plina između Viborga (Rusija) i Lubmina (Njemačka). Nakon što stigne na njemačko državno područje, plin koji se prenio tim morskim plinovodom dalje će se prenositi kopnenim plinovodom ENEL i kopnenim plinovodom EUGAL.
Na Komisijin prijedlog od 8. studenoga 2017. (Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 2009/73 o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina, COM(2017) 660
final
), Europski parlament i Vijeće Europske unije donijeli su 17. travnja 2019. spornu direktivu, koja je stupila na snagu dvadesetog dana od dana njezine objave, odnosno 23. svibnja 2019. Na taj je datum, prema žaliteljevim tvrdnjama, bilo završeno 95 % radova na betonskom oblaganju cijevi za plinovod Nord Stream 2, dok je 610 km odnosno 432 km dvaju vodova tog plinovoda postavljeno na dno teritorijalnog mora i/ili isključivoga gospodarskog pojasa Rusije, Finske, Švedske i Njemačke.
Postupak pred Općim sudom
Tužbom koju je tajništvo Općeg suda zaprimilo 26. srpnja 2019. žalitelj je podnio tužbu za poništenje sporne direktive u cijelosti, ističući u tu svrhu šest tužbenih razloga.
Zasebnim aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 10. listopada i 14. listopada 2019. Parlament i Vijeće istaknuli su prigovor nedopuštenosti te tužbe za poništenje sporne direktive.
Usto, zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 11. listopada 2019. Vijeće je od Općeg suda zatražilo da naloži da se određeni dokumenti ne ulože u spis ili, kad je riječ o dokumentima koje je podnio žalitelj, da ih se izdvoji iz spisa. U okviru tog incidentalnog zahtjeva Vijeće je navelo da je primilo više zahtjeva na temelju Uredbe br. 1049/2001 za pristup dokumentima o pregovorima radi sklapanja sporazuma između Unije i Ruske Federacije kao i zakonodavnom postupku za donošenje sporne direktive te da, na dan podnošenja navedenog incidentalnog zahtjeva, nije odobrilo pristup nijednom od tih dokumenata i da se na datum na koji je žalitelj podnio tužbu pred Općim sudom nije osporavalo odbijanje tih zahtjeva za pristup dokumentima.
Zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 29. studenoga 2019. žalitelj je od Općeg suda zatražio da donese mjeru upravljanja postupkom koja se sastoji od nalaganja podnošenja određenih dokumenata kojima je raspolagalo Vijeće.
Parlament i Vijeće podnijeli su 17. siječnja 2020. svoja očitovanja o tom zahtjevu za donošenje mjere upravljanja postupkom, pri čemu je Vijeće tom prilikom zatražilo da se iz spisa izdvoje određeni dokumenti koje je žalitelj priložio svojem zahtjevu iz prethodne točke.
Pobijano rješenje
Zahtjevi za izdvajanje dokumenata i mjera upravljanja postupkom
Pobijanim rješenjem Opći sud je, kad je riječ, s jedne strane, o incidentalnom zahtjevu za izdvajanje dokumenata koji je Vijeće podnijelo 11. listopada 2019., naložio da se dokumenti koje je žalitelj podnio u prilozima A 14 (preporuka koju je 9. lipnja 2017. donijela Komisija i koja je upućena Vijeću radi donošenja odluke kojom se odobrava otvaranje pregovora o međunarodnom sporazumu između Unije i Ruske Federacije o radu plinovoda Nord Stream 2, u daljnjem tekstu: Komisijina preporuka) i O 20 (mišljenje pravne službe Vijeća od 27. rujna 2017. o toj preporuci upućeno stalnim predstavnicima država članica Unije pri toj instituciji, u daljnjem tekstu: mišljenje pravne službe) izdvoje iz spisa te da se ne uzimaju u obzir dijelovi tužbe i njezini prilozi u kojima se reproduciraju navedeni dokumenti. S druge strane, kad je riječ o zahtjevu za izdvajanje dokumenata koji je Vijeće podnijelo 17. siječnja 2020. u svojim očitovanjima o zahtjevu za određivanje mjere upravljanja postupkom koji je podnio žalitelj, Opći sud naložio je da se iz spisa izdvoje dva dokumenta koja je žalitelj podnio u prilozima M 26 i M 30 (dokumenti koji sadržavaju očitovanja Savezne Republike Njemačke dana u okviru zakonodavnog postupka za donošenje sporne direktive, u daljnjem tekstu: očitovanja Savezne Republike Njemačke).
U tom pogledu, najprije, Opći sud je u točkama 38. do 45. pobijanog rješenja u biti smatrao, oslanjajući se osobito na rješenje od 14. svibnja 2019., Mađarska/Parlament (
C‑650/18
, neobjavljeno,
EU:C:2019:438
) i na presudu od 31. siječnja 2020., Slovenija/Hrvatska (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
), da iako odredbe Uredbe br. 1049/2001 nisu bile primjenjive u postupku koji se pred njim vodi, te su odredbe ipak imale određenu vrijednost prilikom odvagivanja interesa za donošenje odluke o incidentalnom zahtjevu za izdvajanje dokumenata navedenih u točki 23. ove presude.
Nadalje, u točkama 47. do 56. pobijanog rješenja Opći sud razmotrio je mišljenje pravne službe Vijeća i utvrdio da se ta institucija pravilno pozvala na zaštitu pravnog savjetovanja, u pogledu tog mišljenja, predviđenu u članku 4. stavku 2. Uredbe br. 1049/2001.
Osim toga, u točkama 57. do 64. pobijanog rješenja Opći sud razmotrio je Komisijinu preporuku i došao je do zaključka da je Vijeće pravilno smatralo da bi otkrivanje te preporuke konkretno i stvarno ugrozilo zaštitu javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose u smislu članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001, što samo po sebi opravdava izuzimanje navedene preporuke iz spisa.
Naposljetku, Opći sud je u točkama 125. do 135. pobijanog rješenja razmatrao očitovanja Savezne Republike Njemačke. Budući da, s jedne strane, žalitelj nije dokazao da su neredigirane verzije dvaju dokumenata koji sadržavaju ta očitovanja bile zakonito pribavljene i, s druge strane, da bi otkrivanje tih dvaju dokumenata moglo konkretno i stvarno ugroziti zaštitu javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose Unije, u smislu članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001, osobito oslabljujući položaj Unije u okviru arbitražnog postupka koji je protiv nje pokrenuo žalitelj, Opći sud je utvrdio da treba prihvatiti zahtjev Vijeća za izdvajanje tih dokumenata, precizirajući da se dvama navedenim dokumentima u svakom slučaju nije moglo dokazati da se sporna direktiva izravno odnosila na žalitelja, u smislu drugog dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a i da stoga Opći sud ne treba tražiti od Vijeća njihovo podnošenje.
Dopuštenost tužbe
Odlučujući o prigovorima nedopuštenosti koje su istaknuli Parlament i Vijeće, Opći sud najprije je podsjetio, s jedne strane, u točki 78. pobijanog rješenja, na to da okolnost da je tužba podnesena protiv direktive nije sama po sebi dovoljna da bi se ta tužba proglasila nedopuštenom i, s druge strane, u točkama 79. do 85. tog rješenja, da je sporna direktiva zakonodavni akt čiji su adresati države članice i koji se općenito primjenjuje na zainteresirane gospodarske subjekte tako da je dopuštenost navedene tužbe, na temelju drugog dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, uvjetovana time da se ta direktiva izravno i osobno odnosi na žalitelja.
U skladu s razmatranjima iz točaka 102. do 124. pobijanog rješenja, Opći sud je proglasio tu tužbu nedopuštenom zato što se sporna direktiva nije odnosila izravno na žalitelja.
U tom pogledu, najprije, Opći sud je u točkama 106. i 107. pobijanog rješenja u biti smatrao da direktiva ne može sama po sebi stvarati obveze za pojedinca te se stoga nacionalna tijela ne mogu pozvati na direktivu kao takvu protiv pojedinca ako prethodno nisu donesene mjere za prenošenje. Odredbe sporne direktive stoga prije donošenja mjera za prenošenje ne mogu biti izravan ili neposredan izvor obveza za žalitelja i ne mogu, na tom temelju, izravno utjecati na njegov pravni položaj.
U točkama 108. i 109. pobijanog rješenja Opći sud je istaknuo, upućujući na presudu od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), da je činjenica da su djelatnosti žalitelja sada djelomično uređene Direktivom 2009/73 u svakom slučaju samo posljedica njegova izbora da razvije i održi svoju djelatnost na području Unije. Prihvaćanje žaliteljeve argumentacije značilo bi da se, svaki put kada zakonodavac Unije u određenom području propiše obveze kojima gospodarski subjekti nisu prethodno podlijegali, zakonodavstvo Unije nužno izravno odnosi na te subjekte u smislu drugog dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
U točkama 110. i 111. pobijanog rješenja Opći sud utvrdio je da će stoga, u ovom slučaju, gospodarski subjekti poput žalitelja samo kroz nacionalne mjere za prenošenje sporne direktive podlijegati obvezama iz Direktive 2009/73 i da na dan žaliteljeva podnošenja tužbe Općem sudu takve mjere za prenošenje nisu postojale u Saveznoj Republici Njemačkoj.
Nadalje, u toj točki 111. i u točkama 112. do 115. pobijanog rješenja Opći sud u biti je naveo da su države članice u svakom slučaju raspolagale širokom diskrecijskom ovlašću za provedbu odredaba Direktive 2009/73. U tom je pogledu istaknuo, s jedne strane, da od stupanja na snagu sporne direktive države članice mogu, na temelju članka 9. stavka 8. prvog podstavka i članka 9. stavka 9. te direktive, odlučiti da neće primjenjivati na međudržavne spojne plinovode obvezu razdvajanja transportnih sustava i operatora transportnih sustava predviđenu u njezinu članku 9. stavku 1. S druge strane, na temelju izmjena uvedenih spornom direktivom, osobito onih koje se odnose na članak 36. i članak 49.a Direktive 2009/73, nacionalna tijela sada mogu odlučiti da će u pogledu nove krupne infrastrukture za prirodni plin i transportnih plinovoda između država članica i trećih zemalja dovršenih prije 23. svibnja 2019. odobriti odstupanja od određenih članaka Direktive 2009/73.
Naposljetku, u točki 117. pobijanog rješenja Opći sud smatrao je da se žalitelj ne može, kako bi potkrijepio svoju argumentaciju kojom nastoji dokazati da se sporna direktiva izravno odnosi na njega, pozvati na zaključak Suda u presudi od 13. ožujka 2008., Komisija/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). Naime, pravna i činjenična situacija predmeta u kojem je donesena ta presuda uopće se ne može usporediti sa situacijom u ovom predmetu jer je predmet potonjeg jedna direktiva koja, osim toga, nije „netipična”, s obzirom na članak 288. treći stavak UFEU‑a.
Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
Svojom žalbom žalitelj od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijano rješenje;
–
odbije prigovor nedopuštenosti, proglasi tužbu dopuštenom i vrati predmet Općem sudu kako bi odlučio o meritumu;
–
podredno, utvrdi da se sporna direktiva izravno odnosi na njega i predmet vrati Općem sudu kako bi on odlučio o tome odnosi li se ta direktiva na njega osobno ili kako bi spojio odlučivanje o tom pitanju s odlučivanjem o meritumu; i;
–
naloži Parlamentu i Vijeću snošenje troškova.
Parlament i Vijeće od Suda zahtijevaju da:
–
odbije žalbu i
–
naloži žalitelju snošenje troškova.
Odlukama predsjednika Suda od 22. listopada, 12. i 19. studenoga 2020. dopuštena je intervencija Republike Estonije, Republike Latvije i Republike Poljske u potporu zahtjevima Parlamenta i Vijeća.
Žalitelj je 16. srpnja 2021., u skladu s mjerom upravljanja postupkom koju su na temelju članka 62. stavka 1. Poslovnika Suda odredili sudac izvjestitelj i nezavisni odvjetnik, Sudu dostavio dokumente koje je prethodno podnio Općem sudu u prilozima A 14, O 20, M 26 i M 30.
Dopisom od 17. ožujka 2022. zastupnici žalitelja obavijestili su Sud da ga od 1. ožujka 2022. više ne zastupaju, navodeći da jedan od tih zastupnika može ostati osoba za kontakt između Suda i žalitelja dok potonji ne imenuje novog zastupnika.
O žalbi
Žalitelj ističe dva žalbena razloga u prilog svojoj žalbi. Prvi žalbeni razlog, podijeljen na dva dijela, temelji se na pogreškama koje se tiču prava u ocjeni Općeg suda prema kojoj se sporna direktiva ne odnosi izravno na žalitelja u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
Drugi žalbeni razlog temelji se na više pogrešaka koje se tiču prava kojima je zahvaćeno razmatranje Općeg suda u pogledu zahtjeva za izdvajanje dokumenata koje je podnijelo Vijeće.
Prvi žalbeni razlog
Uvodna očitovanja
U svrhu razmatranja žalbe valja istaknuti da dopuštenost tužbe koju je žalitelj podnio radi poništenja sporne direktive treba razmotriti s obzirom na uvjete predviđene u drugom dijelu rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, na temelju kojih je takva tužba dopuštena samo ako se pobijani akt izravno i osobno odnosi na tužitelja. Budući da su ti uvjeti kumulativni, a prema mišljenju Općeg suda sporna direktiva ne odnosi se izravno na žalitelja, taj sud odbacio je tužbu kao nedopuštenu a da nije odlučio o pitanju odnosi li se ta direktiva osobno na žalitelja.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, koju je Opći sud naveo u točki 102. pobijane presude, uvjet prema kojem se osporavana mjera mora izravno odnositi na fizičku ili pravnu osobu zahtijeva ispunjenje dvaju kumulativnih uvjeta, odnosno osporavana mjera, s jedne strane, mora izravno proizvoditi učinke na pravnu situaciju te osobe i, s druge strane, njome se ne daje nikakva diskrecijska ovlast njezinim adresatima koji su zaduženi za njezinu provedbu s obzirom na to da je ona potpuno automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila (presuda od 28. veljače 2019., Vijeće/Growth Energy i Renewable Fuels Association,
C‑465/16 P
,
EU:C:2019:155
, t.
69.
i navedena sudska praksa).
Isto vrijedi, kao što je to Opći sud također istaknuo u točki 103. pobijanog rješenja, i kada postoji samo teorijska mogućnost da adresati ne postupe u skladu s osporavanim aktom Unije, pri čemu njihova namjera da djeluju u skladu s njime nije dvojbena (presude od 23. studenoga 1971., Bock/Komisija,
62/70
,
EU:C:1971:108
, t.
6.
do
8.
i od 4. prosinca 2019., PGNiG Supply & Trading/Komisija,
C‑117/18 P
, neobjavljena,
EU:C:2019:1042
, t.
30.
i navedena sudska praksa).
Dvama dijelovima prvog žalbenog razloga žalitelj osporava način na koji je Opći sud primijenio prvi odnosno drugi uvjet iz točke 43. ove presude.
Prvi dio prvog žalbenog razloga
–
Argumentacija stranaka
Prvim dijelom prvog žalbenog razloga, koji se odnosi na točke 106. do 111. pobijanog rješenja, žalitelj tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je zaključio da sporna direktiva ne proizvodi izravne učinke na njegov pravni položaj zbog toga što se radi o direktivi.
U tom pogledu, kao prvo, žalitelj ističe da je obrazloženje Općeg suda u pobijanom rješenju, prema kojem direktiva ne može sama po sebi, prije nego što država članica donese mjere za prenošenje ili isteka za to predviđenog roka, izravno utjecati na pravnu situaciju subjekta, samo po sebi pogrešno. Naime, takav pristup bi spriječio svaku tužbu na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a protiv direktive jer bi u praksi rok za podnošenje tužbe sustavno istjecao prije donošenja potrebnih mjera za prenošenje. Oslanjajući se na taj razlog, Opći sud nije poštovao sudsku praksu, iako ju je naveo u točki 78. pobijanog rješenja, na temelju koje činjenica da je akt donesen u obliku direktive nije sama po sebi dovoljna da se isključi mogućnost da se njegove odredbe mogu izravno i osobno odnositi na pojedinca.
Kao drugo, žalitelj tvrdi da okolnost, koju je Opći sud istaknuo u točki 111. pobijanog rješenja, da na dan podnošenja njegove tužbe Savezna Republika Njemačka još nije prenijela spornu direktivu, nije relevantna. Naime, prema žaliteljevu mišljenju, utječe li direktiva izravno na pravni položaj neke osobe ovisi o sadržaju te direktive, a ne o mogućem donošenju mjera za njezino prenošenje. U tom pogledu dodaje da je uvjet za dopuštenost prema kojem se pobijani akt mora izravno odnositi na tužitelja, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, istovjetan neovisno o tome je li riječ o drugom ili trećem dijelu rečenice te odredbe, što nužno podrazumijeva da je uvjet prema kojem pobijani akt „ne podrazumijeva provedbene mjere” u smislu trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a dodatni uvjet, različit od tog uvjeta dopuštenosti.
Kao treće, žalitelj tvrdi da je na dan podnošenja njegove tužbe za poništenje učinak sporne direktive bio takav da je bio podvrgnut pravilima Direktive 2009/73, dok se potonja na njega nije odnosila prije donošenja sporne direktive. Takva promjena pravnog statusa za njega ima znatne i ozbiljne pravne učinke. Kada države članice o kojima je riječ ne raspolažu nikakvom marginom prosudbe prilikom provedbe Unijina akta, kao što je to ovdje slučaj, rok za prenošenje tog akta sliči pukom vremenskom odgađanju njegove pune primjenjivosti.
Naposljetku, kao četvrto, žalitelj smatra da nije postojao nijedan element na temelju kojeg je Opći sud mogao zaključiti, kao što se čini da je zaključio u točki 109. pobijanog rješenja, da bi priznanje da sporna direktiva izravno utječe na žalitelja dovelo do toga da se bilo koji subjekt ovlasti za osporavanje svakog zakonodavnog akta koji mu nalaže nove obveze, s obzirom na to da je glavno ograničenje koje sprečava „širom otvorena vrata” za osporavanje zakonskih akata uvjet dopuštenosti prema kojem se osporavani akt mora izravno odnositi na osobu koja taj akt osporava.
Suprotno tomu, Parlament i Vijeće slažu se s razmatranjima Općeg suda.
Prema mišljenju Parlamenta, Opći sud opravdano je utvrdio da direktiva, uključujući spornu direktivu, ne može sama po sebi prije donošenja mjera za prenošenje ili isteka roka predviđenog u tu svrhu izravno utjecati na pravni položaj subjekta u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
Osim toga, Parlament smatra da je također pogrešna žaliteljeva argumentacija prema kojoj rok za prenošenje sliči „pukoj vremenskoj odgodi potpune primjenjivosti” akta o kojem je riječ. Ta argumentacija temelji se na pretpostavci da bi taj akt općenito mogao izravno utjecati na žaliteljevu pravnu situaciju, što nije slučaj.
Usto, Parlament se slaže s analizom Općeg suda prema kojoj bi prihvaćanje žaliteljeve argumentacije dovelo do oduzimanja svakog korisnog učinka uvjetu prema kojem se akt koji je predmet tužbe mora izravno odnositi na tužitelja. Naime, svaki novi zakonodavni akt tako bi se izravno odnosio na svaku fizičku ili pravnu osobu koja djeluje u području koje to zakonodavstvo uređuje.
Vijeće tvrdi da se žaliteljeva argumentacija temelji na pogrešnom tumačenju pobijanog rješenja s obzirom na to da Opći sud nije utvrdio da je činjenica da predmetni akt ima oblik direktive sama po sebi dovoljna da se isključi mogućnost izravnog utjecaja sporne direktive na njegov pravni položaj. Naprotiv, Opći sud pravilno je zaključio da sporna direktiva ne utječe izravno na pravni položaj žalitelja jer njemačko regulatorno tijelo, Bundesnetzagentur (Savezna agencija za mreže, Njemačka), ne može, s obzirom na to da Savezna Republika Njemačka nije donijela mjere za prenošenje sporne direktive, zahtijevati od žalitelja da poštuje obveze predviđene tom direktivom.
Osim toga, sporna direktiva, kao direktiva u smislu članka 288. trećeg stavka UFEU‑a, ne može se sama po sebi primijeniti na pojedince, što žalitelj uostalom i ne osporava.
Vijeće dodaje da, s jedne strane, tumačenje koje ističe žalitelj, prema kojem uvjet da akt koji je predmet tužbe mora izravno utjecati na pravni položaj tužitelja treba razmotriti s obzirom na bit predmetnog akta, nema nikakvog temelja u sudskoj praksi. S druge strane, uvjet koji se odnosi na akte koji „ne podrazumijevaju provedbene mjere” primjenjuje se samo na regulatorne akte u smislu trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Potonji uvjet stoga ne može izmijeniti uvjet prema kojem se akt koji je predmet tužbe mora izravno odnositi na tužitelja u smislu drugog dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
Estonska, latvijska i poljska vlada u biti podupiru argumentaciju Parlamenta i Vijeća.
Poljska vlada dodaje da je, s jedne strane, Direktiva 2009/73 već bila primjenjiva na plinovod Nord Stream 2 prije donošenja sporne direktive te da je cilj potonje bio samo propisati praktična pravila za prenošenje i primjenu Direktive 2009/73 u pogledu plinovoda poput Nord Streama 2.
S druge strane, prema mišljenju te vlade, uvjet prema kojem akt koji je predmet tužbe mora izravno utjecati na tužitelja mora biti ispunjen na dan podnošenja tužbe, što je uvjet koji u ovom slučaju nužno nije bio ispunjen. Naime, nesporno je da plinovod Nord Stream 2 nije bio dovršen ni na datum stupanja na snagu sporne direktive ni na datum na koji je žalitelj podnio tužbu.
–
Ocjena Suda
Prvi dio prvog žalbenog razloga odnosi se na pitanje je li Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je utvrdio da sporna direktiva ne proizvodi izravne učinke na pravni položaj žalitelja i stoga ne ispunjava prvi od dvaju uvjeta navedenih u sudskoj praksi navedenoj u točki 43. ove presude.
Kao prvo, valja podsjetiti na to da je ustaljena sudska praksa da je tužbu za poništenje predviđenu člankom 263. UFEU‑a moguće podnijeti protiv svih mjera institucija koje proizvode obvezujuće pravne učinke, neovisno o njihovu obliku (presuda od 3. lipnja 2021., Mađarska/Parlament,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, t.
37.
i navedena sudska praksa).
Kako bi se utvrdilo proizvodi li akt takve učinke i može li, slijedom toga, biti predmet tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, valja razmotriti njegovu bit i ocijeniti navedene učinke s obzirom na objektivne kriterije poput sadržaja tog akta, uzimajući u obzir, prema potrebi, kontekst njegova donošenja kao i ovlasti institucije koja ga je donijela (presuda od 3. lipnja 2021., Mađarska/Parlament,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, t.
38.
).
Stoga se sposobnost akta da izravno proizvodi učinke na pravni položaj fizičke ili pravne osobe ne može ocjenjivati samo s obzirom na činjenicu da taj akt ima oblik direktive.
Iako je Opći sud u točki 78. pobijanog rješenja istaknuo da sama okolnost da je tužba podnesena protiv direktive nije dovoljna da bi se ta tužba proglasila nedopuštenom, ipak se čini, u skladu s njegovim obrazloženjem, osobito u točkama 106. i 107. tog rješenja, kako bi zaključio da sporna direktiva ne proizvodi izravne učinke na pravni položaj žalitelja da se Opći sud ponajprije oslonio na činjenicu da direktiva ne može sama po sebi stvarati izravne obveze za pojedinca ili biti izravan ili neposredan izvor takvih obveza ako ne postoje mjere za prenošenje.
U tom pogledu, kao što to žalitelj pravilno tvrdi, s obzirom na to da je obilježje svih direktiva to da same po sebi ne mogu nalagati obveze pojedincima ili da se na njih ne može pozivati protiv pojedinaca (vidjeti u tom smislu presudu od 7. kolovoza 2018., Smith,
C‑122/17
,
EU:C:2018:631
, t.
42.
i navedenu sudsku praksu), tumačenje koje je prihvatio Opći sud podrazumijeva kategoričko isključivanje mogućnosti da direktive mogu izravno proizvoditi učinke na pravni položaj pojedinaca i, samim time, biti predmet tužbe na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
Takav pristup u konačnici dovodi do toga da se, protivno onomu što je navedeno u točkama 63. i 64. ove presude, u svrhu razmatranja uvjeta prema kojem mjera koja je predmet tužbe mora izravno proizvoditi učinke na pravni položaj tužitelja, daje prednost obliku predmetne mjere, odnosno obliku direktive, pred samom biti te mjere.
Kao drugo, isto vrijedi i za razloge Općeg suda iz točaka 110. i 111. pobijanog rješenja, prema kojima na pravni položaj pojedinaca u načelu ne utječe direktiva, nego samo mjere za njezino prenošenje, međutim, na datum podnošenja tužbe za poništenje država članica o kojoj je riječ, u ovom slučaju Savezna Republika Njemačka, nije donijela nijednu od tih mjera.
Točno je da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, svaka država članica kojoj je direktiva upućena obvezna u svojem nacionalnom pravnom poretku poduzeti sve potrebne mjere kako bi se osigurao njezin puni učinak, u skladu s ciljem koji se tom direktivom nastoji ostvariti (presuda od 8. svibnja 2008., Danske Svineproducenter,
C‑491/06
,
EU:C:2008:263
, t.
28.
).
Međutim, potvrditi pristup Općeg suda izložen u točki 68. ove presude dovelo bi do zaključka da direktive nikad ne mogu proizvoditi izravne učinke na pravni položaj pojedinaca jer su ti učinci uvijek povezani s mjerama donesenima radi njihova prenošenja, a ne sa samim direktivama.
Usto, tim se točkama pobijanog rješenja ne priznaje razlika koja postoji između uvjeta prema kojem se akt koji je predmet tužbe mora izravno odnositi na tužitelja i uvjeta prema kojem takav akt ne smije podrazumijevati provedbene mjere iz trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
Tako taj treći dio rečenice, koji se odnosi na pravo na pokretanje postupka protiv regulatornih akata, istodobno propisuje uvjet prema kojem akt koji je predmet tužbe mora izravno utjecati na tužitelja i uvjet kojim se zahtijeva da takvi akti, da bi tužba bila dopuštena, ne podrazumijevaju provedbene mjere, pri čemu se potonji uvjet dodaje prvom i stoga ga se ne smije s njim poistovjećivati.
Budući da je uvjet prema kojem se pobijani akt mora izravno odnositi na tužitelja na istovjetan način propisan i u drugom dijelu rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a i u trećem dijelu rečenice te odredbe, on mora imati isto značenje u svakom od tih dijelova rečenice. Naime, objektivna ocjena tog uvjeta ne može se razlikovati s obzirom na različite dijelove rečenice te odredbe.
Slijedom toga, svaki akt, bilo regulatorne ili druge prirode, može se načelno izravno odnositi na pojedinca i tako izravno proizvoditi učinke na njegov pravni položaj, neovisno o činjenici podrazumijeva li provedbene mjere, uključujući, kad je riječ o direktivi, mjere za prenošenje. Stoga, u slučaju da direktiva o kojoj je riječ proizvodi takve učinke, okolnost da su mjere za prenošenje te direktive donesene ili tek moraju biti donesene nije sama po sebi relevantna jer ne dovodi u pitanje izravnu prirodu veze koja postoji između te direktive i tih učinaka, pod uvjetom da navedena direktiva državama članicama ne ostavlja nikakvu diskrecijsku ovlast u pogledu nalaganja navedenih učinaka tom pojedincu. Potonji uvjet predmet je razmatranja drugog dijela prvog žalbenog razloga.
Kao treće, kad je riječ o ocjeni mogućnosti sporne direktive da izravno proizvodi učinke na pravni položaj žalitelja u skladu s kriterijima iznesenima u točki 63. ove presude, valja utvrditi da sporna direktiva, proširenjem opsega područja primjene Direktive 2009/73 na međudržavne spojne plinovode između država članica i trećih zemalja, poput međudržavnog spojnog plinovoda koji žalitelj namjerava iskorištavati, dovodi do toga da se iskorištavanje tog međudržavnog spojnog plinovoda podvrgava pravilima propisanima potonjom direktivom, čime na žalitelja postaju primjenjive konkretne obveze koje ona u pogledu tog pitanja predviđa, uključujući, među ostalim, one u području razdvajanja transportnih sustava i operatora transportnih sustava iz članka 9. Direktive 2009/73 i one koje se odnose na to da se trećim osobama odobri pristup sustavima na temelju objavljenih tarifa koje su odobrila nacionalna regulatorna tijela o kojima je riječ ili koje su izračunane na temelju metoda koje su odobrila ta tijela, kako je predviđeno člankom 32. Direktive 2009/73.
U tom pogledu, kao što je to istaknuto u točki 74. ove presude, nije sama po sebi relevantna činjenica da provedba tih obveza zahtijeva da država članica o kojoj je riječ donese mjere za prenošenje, u ovom slučaju Savezna Republika Njemačka, ako ta država članica ne raspolaže marginom prosudbe u pogledu tih mjera prenošenja koja bi mogla spriječiti da se navedene obveze nalože žalitelju. Naime, bez postojanje takve margine prosudbe, navedene provedbene mjere ne dovode u pitanje izravnu prirodu veze koja postoji između sporne direktive i nalaganja tih obveza.
S obzirom na prethodno navedeno, valja utvrditi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je utvrdio da sporna direktiva ne proizvodi izravne učinke na pravni položaj žalitelja.
Također valja odbiti argumente poljske vlade kojima ona nastoji dokazati da se sporna direktiva ne odnosi izravno na žalitelja zbog razloga različitih od onih koje je Opći sud iznio u pobijanom rješenju.
Stoga, s jedne strane, kad je riječ o argumentu prema kojem se Direktiva 2009/73 primjenjivala već prije stupanja na snagu sporne direktive na međudržavne spojne plinovode poput onog žaliteljeva, taj je argument u svakom slučaju očito u suprotnosti s ciljem potonje direktive, kako je naveden u njezinim uvodnim izjavama 3. i 4., kao i s izmjenom definicije pojma „međudržavni spojni plinovod” iz članka 2. točke 17. Direktive 2009/73.
S druge strane, suprotno onomu što tvrdi poljska vlada, činjenica da sporna direktiva proizvodi izravne učinke na pravni položaj žalitelja ne može se isključiti ni na temelju toga da ni na dan stupanja na snagu te direktive ni na dan podnošenja tužbe protiv nje žaliteljev međudržavni spojni plinovod još nije bio dovršen. Naime, s jedne strane, žalitelj je u trenutku donošenja i stupanja na snagu navedene direktive već izvršio značajna ulaganja u izgradnju tog međudržavnog spojnog plinovoda te se ta izgradnja nalazila u odmakloj fazi. S druge strane, Direktivom 2009/73, osobito njezinim člankom 36., kojim se pod određenim uvjetima dopušta odobrenje izuzeća za projekte plinske infrastrukture, uzima se u obzir upravo slučaj izgradnje novih plinovoda te se njome stoga također uređuje slučaj planiranih i još neizgrađenih plinovoda.
U tim okolnostima, prvi dio prvog žalbenog razloga treba prihvatiti.
Drugi dio prvog žalbenog razloga
–
Argumentacija stranaka
Drugim dijelom prvog žalbenog razloga, koji se odnosi na točke 111. do 115. pobijanog rješenja, žalitelj tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je utvrdio da sporna direktiva državama članicama ostavlja marginu prosudbe.
Kao prvo, žalitelj ističe da je pristup Općeg suda u tom pogledu pogrešan jer je on proveo opću ocjenu a da opseg u kojem je sporna direktiva izravno utjecala na njegovu pravnu situaciju nije konkretno razmotren s obzirom na predmet njegove tužbe u skladu sa sudskom praksom proizašlom iz presuda od 19. prosinca 2013., Telefónica/Komisija (
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, t.
30.
i
31.
) i od 27. veljače 2014., Stichting Woonpunt i dr./Komisija (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, t.
50.
i
51.
).
Kao drugo, žalitelj tvrdi da, kad je riječ o obvezama u području razdvajanja kojima bi bio podvrgnut nakon stupanja na snagu sporne direktive, iako je točno da Direktiva 2009/73 državama članicama dopušta da donesu druga rješenja osim potpunog razdvajanja, dva alternativna modela koja bi mogla biti relevantna u ovom slučaju, odnosno neovisni operator sustava i neovisni operator transporta, imala bi, kao i potpuno razdvajanje, znatan negativan utjecaj na njegovu pravnu situaciju. Isto vrijedi i za pravila o pristupu treće strane i reguliranju tarifa koja bi se na njega u svakom slučaju primjenjivala. Stoga, u skladu s presudom od 13. ožujka 2008., Komisija/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
), do povrede žaliteljeva pravnog položaja došlo je zbog sporne direktive i Direktive 2009/73 koju ona izmjenjuje, a osobito zbog zahtjeva za postizanje rezultata koji je njima propisan.
Kao treće, žalitelj tvrdi da je, kad je riječ o postojanju eventualne margine prosudbe kojom predmetna država članica raspolaže u okviru primjene odstupanja predviđenih člancima 36. i 49.a Direktive 2009/73, takvu marginu prosudbe trebalo je utvrditi s obzirom na njegovu posebnu situaciju i predmet tužbe, pri čemu valja pojasniti da se ta tužba u biti odnosi na članak 49.a Direktive 2009/73 koji je umetnut spornom direktivom. Doista, kad je riječ o odstupanju predviđenom potonjom odredbom, zakonodavac Unije, ograničavajući ga na plinovode „dovršene prije 23. svibnja 2019.”, nije želio Saveznoj Republici Njemačkoj ostaviti nikakvu marginu prosudbe s obzirom na to da je datum tog ograničenja upravo bio odabran kako bi se žalitelju uskratila mogućnost korištenja tim odstupanjem. Isto tako, nesporno je da se na njegov plinovod ne može primijeniti odstupanje predviđeno u članku 36. Direktive 2009/73, a njemačka tijela u tom pogledu nemaju nikakvu marginu prosudbe.
Suprotno tomu, Parlament i Vijeće slažu se s rasuđivanjem Općeg suda.
Kao prvo, Parlament tvrdi da se sudska praksa proizišla iz presude od 27. veljače 2014., Stichting Woonpunt i dr./Komisija (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
), koju navodi žalitelj, odnosi na regulatorne akte, a ne na zakonodavne akte te da ta sudska praksa ne može dovesti u pitanje ograničavajući pristup koji prevladava u pogledu tužbi pojedinaca protiv zakonodavnih akata.
Kao drugo, prema mišljenju Parlamenta, tekst sporne direktive državama članicama daje veliku marginu prosudbe, osobito u članku 9. stavcima 8. i 9. Direktive 2009/73 i njezinu članku 49.a. U tom kontekstu valja razmotriti sve odredbe sporne direktive, a ne samo mogućnost korištenja odstupanjem na temelju članka 49.a Direktive 2009/73.
Kao treće, presuda od 13. ožujka 2008., Komisija/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
), koju navodi žalitelj, odnosila se na predmet u kojem, za razliku od ovog predmeta, pobijani akt nacionalnim tijelima nije ostavljao nikakvu marginu prosudbe.
Kao prvo, Vijeće ističe da je žaliteljeva tužba bila usmjerena protiv sporne direktive u cijelosti, tako da je marginu prosudbe danu državama članicama trebalo analizirati s obzirom na tu direktivu u cijelosti.
Kao drugo, Vijeće tvrdi da je argumentacija prema kojoj nije postojala nikakva sumnja o načinu na koji bi Savezna Republika Njemačka prenijela spornu direktivu pogrešna u svojoj biti. Sud je u presudi od 4. prosinca 2019., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisija (
C‑342/18 P
, neobjavljena,
EU:C:2019:1043
), utvrdio da članak 36. Direktive 2009/73 nacionalnim regulatornim tijelima dodjeljuje diskrecijsku ovlast za odobravanje odstupanja od pravila utvrđenih tom direktivom. Ista logika primjenjivala bi se na odstupanje predviđeno u članku 49.a navedene direktive.
Kao treće, prema mišljenju Vijeća, Opći sud također je pravilno zaključio da žaliteljeva pravna i činjenična situacija nije usporediva s onom iz predmeta u kojem je donesena presuda od 13. ožujka 2008., Komisija/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). Naime, za razliku od pobijanog akta u tom predmetu, sporna direktiva je, prema svojem obliku i sadržaju, „tipična” direktiva u smislu članka 288. trećeg stavka UFEU‑a, odnosno „obvezujuća, u pogledu rezultata koji je potrebno postići, za svaku državu članicu”, ali „odabir oblika i metoda postizanja tog rezultata prepušten je nacionalnim tijelima.”. Stoga ne postoji uzročna veza između sporne direktive i učinaka na pravni položaj žalitelja.
Estonska, latvijska i poljska vlada u biti podupiru argumentaciju Parlamenta i Vijeća.
–
Ocjena Suda
Drugi dio prvog žalbenog razloga odnosi se na pitanje je li Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je utvrdio da sporna direktiva ostavlja državama članicama marginu prosudbe u okviru njezine provedbe, u skladu s drugim od dvaju uvjeta navedenih u sudskoj praksi iz točke 43. ove presude.
Kao prvo, s jedne strane, iz utvrđenja iz točke 63. ove presude proizlazi da pitanje ostavlja li akt adresatima koji su zaduženi za njegovu provedbu diskrecijsku ovlast treba razmotriti uzimajući u obzir samu bit takvog akta.
S druge strane, sama okolnost da pobijani akt mora biti predmet provedbenih mjera, uključujući, kad je riječ o direktivi, mjera prenošenja, za svrhu njegove provedbe ne znači nužno postojanje margine prosudbe za adresate takvog akta, kao što je to istaknuto u točki 74. ove presude.
Kao drugo, kada, kao u ovom slučaju, određeni akt može proizvesti veći broj pravnih učinaka ovisno o različitim situacijama na koje se treba primijeniti, postojanje margine prosudbe nužno se mora ocijeniti s obzirom na konkretne pravne učinke na koje se odnosi tužba i koji stvarno mogu nastati u odnosu na pravni položaj zainteresirane osobe.
Stoga, kako bi se ocijenilo ostavlja li akt adresatima marginu prosudbe radi njegove provedbe, valja razmotriti pravne učinke koje imaju odredbe tog akta na koje se odnosi tužba, na situaciju osobe koja se poziva na pravo na pokretanje postupka na temelju drugog dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a (vidjeti po analogiji presude od 27. veljače 2014., Stichting Woonpunt i dr./Komisija,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, t.
50.
i
51.
i od 13. ožujka 2018., European Union Copper Task Force/Komisija,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, t.
38.
i
39.
).
Suprotno onomu što tvrde Parlament i Vijeće, to je tako i u slučaju kada se tužba formalno odnosi na cijeli akt o kojem je riječ, ako se na temelju tužbenih razloga istaknutih u prilog toj tužbi može utvrditi da se predmet te tužbe zapravo odnosi na konkretne aspekte tog akta.
Kao treće, valja utvrditi da je žalitelj, kako bi potkrijepio svoj argument kojim nastoji dokazati da sporna direktiva državama članicama ne daje marginu prosudbe u pogledu učinaka koje ta direktiva proizvodi na njegov pravni položaj, u biti tvrdio da je učinak sporne direktive, nakon što je njome izmijenjen pojam „međudržavni spojni plinovod” iz članka 2. točke 17. Direktive 2009/73, da se na njega primjenjuju posebne obveze iz te direktive koje se odnose na razdvajanje transportnih sustava i operatora transportnih sustava predviđene člankom 9. Direktive 2009/73 kao i one koje se odnose na odobravanje pristupa trećim osobama i regulaciju tarifa iz članka 32. iste direktive, a da mu nije pružena mogućnost korištenja odstupanjem od tih pravila na temelju članka 36. Direktive 2009/73 ili njezina članka 49.a koji je umetnut spornom direktivom.
Stoga, s obzirom na te odredbe i konkretnu situaciju žalitelja valja utvrditi ostavlja li Direktiva 2009/73, nakon donošenja i stupanja na snagu sporne direktive, marginu prosudbe Saveznoj Republici Njemačkoj u pogledu provedbe tih odredbi i, osobito, njihove primjene na žalitelja.
U tom pogledu, kao prvo, kad je riječ o odstupanjima predviđenima člancima 36. i 49.a Direktive 2009/73, Opći sud je u točkama 114. i 115. pobijanog rješenja podsjetio na postojanje tih mogućnosti odstupanja, pri čemu je pojasnio da nacionalna regulatorna tijela raspolažu, u svrhu provedbe odstupanja predviđenog u članku 49.a, širokom diskrecijskom ovlašću za njegovo odobravanje.
Međutim, Opći sud time je propustio razmotriti, uzimajući u obzir položaj žalitelja i bit tih odstupanja, mogu li se ta odstupanja primijeniti na žaliteljevu situaciju i je li sporna direktiva predmetnoj državi članici ostavljala marginu prosudbe u okviru njezine provedbe u odnosu na žalitelja.
Kad je riječ o postojanju takve margine prosudbe u pogledu odstupanja predviđenih člancima 36. i 49.a Direktive 2009/73, valja utvrditi, kao što je to nezavisni odvjetnik u biti naveo u točkama 74. i 75. svojeg mišljenja, da se nijedno od tih odstupanja ne može primijeniti na žaliteljevu situaciju s obzirom na to da je, s jedne strane, o ulaganjima za Nord Stream 2 već bilo odlučeno na datum donošenja sporne direktive što je isključivalo taj plinovod od mogućnosti korištenja odstupanjem na temelju članka 36. Direktive 2009/73 koje se primjenjuje na novu krupnu plinsku infrastrukturu ili na značajna povećanja kapaciteta postojeće infrastrukture i, s druge strane, na taj datum bilo očito da se navedeni plinovod ne može dovršiti prije 23. svibnja 2019. sprečavajući tako odobravanje odstupanja na temelju članka 49.a te direktive.
U tim okolnostima, iako je točno da države članice doista raspolažu marginom prosudbe kad je riječ o odobravanju takvih odstupanja poduzećima za plin koja ispunjavaju uvjete iz članaka 36. i 49.a Direktive 2009/73, one ipak nemaju nikakvu marginu prosudbe u pogledu mogućnosti odobravanja tih odstupanja žalitelju koji ne ispunjava te uvjete. Stoga postoji izravna veza između stupanja na snagu sporne direktive i nalaganja potonjom obveza žalitelju predviđenih Direktivom 2009/73, navedenih u točki 75. ove presude.
Kao drugo, u tim okolnostima valja razmotriti ima li predmetna država članica u odnosu na žalitelja diskrecijsku ovlast u svrhu utvrđivanja rezultata koji treba postići, što može dovesti do toga da se na njega ipak ne primjenjuju navedene obveze.
U tom pogledu, kad je riječ o obvezi razdvajanja iz članka 9. Direktive 2009/73, Opći sud je u točki 112. pobijanog rješenja utvrdio da države članice pod određenim uvjetima imaju mogućnost, na temelju članka 9. stavka 8. drugog podstavka točaka (a) i (b) i članka 9. stavka 9. te direktive, ne primijeniti tu obvezu, među ostalim, na međudržavni spojni plinovod poput plinovoda Nord Stream 2. U takvom slučaju, te države članice moraju, umjesto razdvajanja struktura vlasništva i onih opskrbe i proizvodnje, odrediti neovisnog operatora sustava na temelju članka 14. navedene direktive ili neovisnog operatora prijenosnog sustava. Navedene države članice stoga, prema mišljenju Općeg suda, raspolažu diskrecijskom ovlašću u tom pogledu.
Međutim, takav zaključak ne može biti dovoljan za utvrđivanje postojanja diskrecijske ovlasti nacionalnih tijela u pogledu obveze razdvajanja predviđene člankom 9. Direktive 2009/73.
Naime, iz uvodne izjave 13. Direktive 2009/73 proizlazi da, iako dva alternativna modela koja se nude u vezi s obvezom razdvajanja iz članka 9. stavka 1. te direktive trebaju „omogućiti vertikalno integriranom poduzeću da održi svoje vlasništvo nad sredstvima mreže”, ona također trebaju „osigura[ti] djelotvorno odvajanje interesa”, a neovisni operator sustava ili neovisni operator transportnog sustava mora „obavlja[ti] sve funkcije operatora sustava” i biti podložan „detaljnim propisima i sveobuhvatnim mehanizmima regulatorne kontrole”.
Iz toga slijedi da će, kao što je to u biti naveo i nezavisni odvjetnik u točkama 80. i 81. svojeg mišljenja, neovisno o mogućnosti koja se konačno odabere među onima navedenima u točki 107. ove presude, tužiteljev pravni položaj neizbježno biti izmijenjen, s obzirom na to da se člankom 9. Direktive 2009/73 državama članicama nudi samo izbor sredstava kojima se mora postići jasno definirani rezultat, odnosno onaj stvarnog odvajanja transportnih struktura od proizvodnih struktura i struktura opskrbe. Stoga, iako državama članicama nije uskraćen nikakav manevarski prostor za provedbu tog članka 9., one ne raspolažu nikakvom diskrecijskom ovlašću u pogledu obveze razdvajanja predviđene tom odredbom, tako da se žalitelj ne može iz nje izuzeti, neovisno o tome koja se od triju metoda predviđenih navedenom odredbom izabere.
Isto vrijedi za obveze koje proizlaze iz članka 32. Direktive 2009/73, u vezi s njezinim člankom 41. stavcima 6., 8. i 10. Navedenim se obvezama operatorima transportnog sustava koji podliježu toj direktivi nalaže, među ostalim, da trećim stranama osiguraju pristup svojem sustavu na temelju sustava koji se primjenjuje objektivno i bez diskriminacije na temelju objavljenih, proporcionalnih i odobrenih tarifa od strane nadležnog regulatornog tijela. To tijelo mora u okviru odobrenja tih tarifa, među ostalim, predvidjeti prikladne poticajne mjere kako bi se upravitelje potaknulo da poboljšaju svoje rezultate.
Naime, iako te obveze zahtijevaju da nacionalna regulatorna tijela donesu mjere tehničke prirode za njihovu praktičnu konkretizaciju, takve mjere ipak ne mogu izmijeniti rezultat do kojeg dovode navedene obveze, odnosno da operatori transportnog sustava jamče trećima nediskriminacijski pristup tom sustavu pod uvjetima predviđenima Direktivom 2009/73 s ciljem osiguravanja učinkovitog pristupa tom tržištu svim sudionicima na tržištu.
U tom je pogledu Opći sud u točki 117. pobijanog rješenja također pogrešno smatrao da se žalitelj ne može pozivati na presudu od 13. ožujka 2008., Komisija/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). Naime, iako se predmet u kojem je donesena ta presuda razlikuje od ovog predmeta u dijelu u kojem se on odnosio na pravne učinke odluke koju je Komisija donijela na temelju direktive, obvezujući učinak te odluke ipak je u konačnici proizlazio iz te direktive te je, u svakom slučaju, navedena odluka, kao i prethodno navedene odredbe sporne direktive navedene u točkama 110. i 111. ove presude, određivala rezultat koji treba postići, s obzirom na koji države članice ne raspolažu nikakvom diskrecijskom ovlašću.
Slijedom toga, Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava jer je smatrao da sporna direktiva državama članicama ostavlja marginu prosudbe a da pritom nije uzeo u obzir žaliteljevu situaciju i činjenicu da je stupanje na snagu sporne direktive dovelo do toga da su potonjem izravno naložene obveze čiji se rezultat nije mogao izmijeniti. U tim okolnostima, drugi dio prvog žalbenog razloga također treba prihvatiti.
S obzirom na prethodna razmatranja, valja zaključiti da je prvi žalbeni razlog osnovan s obzirom na to da je Opći sud pogrešno utvrdio da se sporna direktiva ne odnosi izravno na žalitelja. Iz toga proizlazi da točku 4. izreke pobijanog rješenja treba ukinuti s obzirom na to da je njome tužba koju je žalitelj podnio odbačena kao nedopuštena zbog tog razloga.
Drugi žalbeni razlog
–
Argumentacija stranaka
Drugim žalbenim razlogom žalitelj tvrdi da je Opći sud počinio više pogrešaka koje se tiču prava prilikom ocjene zahtjeva za izdvajanje dokumenata Vijeća zbog kojih je pogrešno naložio da se mišljenje pravne službe Vijeća, Komisijina preporuka i očitovanja Savezne Republike Njemačke izdvoje iz spisa kao i da se ne uzmu u obzir dijelovi tužbe i prilozi potonjoj u kojima se reproduciraju izvaci iz tih dokumenata.
U tom pogledu, kao prvo, žalitelj tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je svoju ocjenu u cijelosti utemeljio na okviru uspostavljenom Uredbom br. 1049/2001 koja uređuje javni pristup dokumentima a da nije razmotrio jesu li predmetni dokumenti relevantni za rješavanje spora, kako se zahtijeva sudskom praksom proizašlom iz presude od 12. svibnja 2015., Dalli/Komisija (
T‑562/12
,
EU:T:2015:270
).
Kao drugo, žalitelj ističe da je Opći sud također počinio pogrešku koja se tiče prava time što je na predmetne dokumente primijenio ograničavajući pravni okvir koji je Sud definirao u ozbiljnim i posebnim okolnostima predmeta u kojima je doneseno rješenje od 14. svibnja 2019., Mađarska/Parlament (
C‑650/18
, neobjavljeno,
EU:C:2019:438
) i presuda od 31. siječnja 2020., Slovenija/Hrvatska (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
). Osobito smatra da su svi ti dokumenti dio pripremnih akata sporne direktive, tako da su obuhvaćeni područjem primjene načela povećane transparentnosti utvrđenog u presudi od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće (
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Osim toga, Opći sud propustio je odgovoriti na argumentaciju prema kojoj su određene odlomke mišljenja pravne službe Vijeća u velikoj mjeri navele same institucije Unije u Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 2009/73 o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina.
Kao treće, žalitelj tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava pridavši značajnu važnost arbitražnom postupku koji je on pokrenuo na temelju Ugovora o Energetskoj povelji, potpisanog u Lisabonu 17. prosinca 1994. (
SL 1994., L 380, str. 24
.), koji je u ime Europske zajednice odobren Odlukom Vijeća i Komisije 98/181/EZ, EZUČ, Euratom od 23. rujna 1997. (
SL 1998., L 69, str. 1
.). Opći sud opravdava pristup koji je slijedio potrebom zaštite javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose u smislu članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001, ali ne objašnjava na koji bi način podnošenje predmetnih dokumenata moglo ugroziti njihovu zaštitu. Naime, arbitražni postupak nije obuhvaćen „međunarodnim odnosima” u smislu te odredbe.
Vijeće ističe nedopuštenost drugog žalbenog razloga jer smatra da je njegov cilj to da Sud preispita ocjenu činjenica koju je proveo Opći sud.
Usto, Parlament i Vijeće smatraju da drugi žalbeni razlog u svakom slučaju treba odbiti kao neosnovan.
Kao prvo, Parlament ističe da se cijela argumentacija žalitelja temelji na pogrešnoj pretpostavci da je Opći sud propustio razmotriti jesu li predmetni dokumenti bili „očito relevantni za rješenje spora”, pri čemu Vijeće u tom kontekstu dodaje da Opći sud nije primijenio, ni isključivo ni izravno, odredbe Uredbe br. 1049/2001. Vijeće smatra da je Opći sud zapravo odvagnuo postojeće interese, u skladu sa sudskom praksom proizašlom iz presude Općeg suda od 12. svibnja 2015., Dalli/Komisija (
T‑562/12
,
EU:T:2015:270
).
Kao drugo, Vijeće u tom pogledu pojašnjava da Opći sud nije utvrdio da se, kao opće pravilo, dokumenti mogu koristiti u postupku samo ako je autor ili tužena institucija odobrila njihovo podnošenje. Naprotiv, Opći sud detaljno je analizirao sve okolnosti predmeta koji se pred njim vodi te je zaključio da je izdvajanje predmetnih dokumenata iz spisa bilo nužno zbog javnog interesa.
Kao treće, Parlament tvrdi da je Opći sud, u skladu sa sudskom praksom proizašlom iz rješenja od 14. svibnja 2019., Mađarska/Parlament (
C‑650/18
, neobjavljeno,
EU:C:2019:438
) i presude od 31. siječnja 2020., Slovenija/Hrvatska (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
) pravilno utvrdio da je žalitelj, oslanjajući se u ovom slučaju na mišljenje pravne službe Vijeća, zapravo želio suočiti Vijeće s mišljenjem vlastite pravne službe i tako ga prisiliti da javno zauzme stajalište o tom mišljenju, što bi dovelo do negativnih učinaka na interes te institucije da dobiva pravna mišljenja.
Parlament i Vijeće u tom kontekstu tvrde da se nijedan od predmetnih dokumenata, osobito pravno mišljenje Vijeća, ne odnosi na zakonodavni postupak, s obzirom na to da svi oni prethode Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 2009/73 o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina.
Kao četvrto, Vijeće tvrdi da je Opći sud naložio izdvajanje iz spisa očitovanja Savezne Republike Njemačke, među ostalim, zbog toga što bi otkrivanje njihova sadržaja ugrozilo zaštitu javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose u smislu članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001, čime je ponovno uspostavio status
quo ante
na temelju kojeg je sud Unije jedino tijelo koje ima ovlast naložiti strankama da podnesu dokumente ili ocijeniti njihovu relevantnost.
–
Ocjena Suda
Prigovor nedopuštenosti koji je Vijeće istaknulo u pogledu drugog žalbenog razloga, prema kojem je Sud tim žalbenim razlogom pozvan odlučiti o činjeničnim utvrđenjima Općeg suda, treba odbiti. Naime, iako je Opći sud načelno jedini nadležan za utvrđivanje i ocjenu činjenica, navedeni žalbeni razlog ne poziva Sud da preispita činjenice na koje se Opći sud oslonio u ovom slučaju, nego se odnosi na pravno pitanje u pogledu pravnog okvira koji je Opći sud primijenio radi ocjene tih činjenica.
U svrhu razmatranja osnovanosti drugog žalbenog razloga, kao prvo, valja podsjetiti, s jedne strane, na to da načelo jednakosti oružja, koje proizlazi iz samog pojma pravičnog suđenja, zajamčenog osobito u članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, uključuje obvezu da se svakoj stranci pruži razumna mogućnost da iznese svoje stajalište, uključujući dokaze, u uvjetima koji je u odnosu na protivnu stranu ne stavljaju u znatno slabiji položaj (presuda od 16. svibnja 2017., Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, t.
96.
)
S druge strane, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u pravu Unije primjenjuje se načelo slobodne ocjene dokaza iz kojeg proizlazi da se dopuštenost pravodobno podnesenog dokaza može osporavati pred sudovima Unije samo na temelju činjenice da je taj dokaz nepropisno pribavljen (presuda od 30. rujna 2021., Revizorski sud/Pinxten,
C‑130/19
,
EU:C:2021:782
, t.
104.
).
Stoga, ako postoje dokazi koje je stranka nepropisno podnijela, poput internih dokumenata na koje se odnosi Uredba br. 1049/2001, čije podnošenje predmetna institucija nije odobrila niti je njihovo podnošenje naložio sud Unije, treba odvagnuti interese stranaka u postupku povezane s njihovim pravom na pošteno suđenje, uzimajući u obzir interese zaštićene povrijeđenim ili zaobiđenim pravilima pri prikupljanju takvih dokaza.
Iz toga proizlazi da, kao što je to nezavisni odvjetnik također u biti istaknuo u točkama 119. i 138. svojeg mišljenja, sud Unije kojem je podnesen zahtjev za izdvajanje odgovarajućih dokaza mora odvagnuti, s jedne strane, interese tužitelja koji je podnio te dokaze, uzimajući u obzir, među ostalim, njihovu korisnost za ocjenu osnovanosti tužbe koja mu je podnesena i, s druge strane, interese protivne stranke kojima bi zadržavanje navedenih dokaza u spisu moglo konkretno i stvarno naštetiti.
Kao drugo, u svrhu razmatranja zahtjeva za izdvajanje iz spisa internih dokumenata na koje se odnosi Uredba br. 1049/2001, ta uredba, iako nije primjenjiva u tužbi poput one koju je tužitelj podnio Općem sudu, ima određenu indikativnu vrijednost za potrebe odvagivanja interesâ potrebnu za odlučivanje o takvom zahtjevu (vidjeti u tom smislu rješenje od 14. svibnja 2019., Mađarska/Parlament,
C‑650/18
, neobjavljeno,
EU:C:2019:438
, t.
12.
i
13.
).
Međutim, ne može se smatrati da se Uredbom br. 1049/2001 iscrpno uređuje odvagivanje interesa potrebno za razmatranje zahtjeva za izdvajanje dokumenata iz spisa predmeta.
Naime, iako je cilj te uredbe poboljšati transparentnost postupka odlučivanja na razini Unije provedbom prava na pristup dokumentima iz članka 15. stavka 3. prvog podstavka UFEU‑a i utvrđenog u članku 42. Povelje o temeljnim pravima (vidjeti u tom smislu presudu od 22. veljače 2022., Stichting Rookpreventie Jeugd i dr.,
C‑160/20
,
EU:C:2022:101
, t.
35.
i
36.
), dopuštenost dokaza ovisi u konačnici o odvagivanju postojećih interesa, s obzirom na cilj jamčenja prava stranaka na pošteno suđenje, kao što je to nezavisni odvjetnik također u biti istaknuo u točkama 129. i 130. svojeg mišljenja.
Kao treće, kad je riječ o razmatranju predmetnih dokumenata s obzirom na prethodno izložena načela, najprije valja smatrati da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je naložio da se mišljenje pravne službe Vijeća izdvoji iz spisa i da se ne uzmu u obzir dijelovi iz tužbe i prilozi potonjoj u kojima su reproducirani njegovi dijelovi.
U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da bi bilo protivno javnom interesu – koji zahtijeva da institucije mogu dobivati mišljenja svojih pravnih službi dana potpuno neovisno – dopustiti da se takvi interni dokumenti mogu podnositi u okviru spora pred Sudom ako to podnošenje nije dopustila dotična institucija ili naložio Sud (presuda od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, t.
53.
i navedena sudska praksa).
Naime, neodobrenim podnošenjem takvog pravnog mišljenja tužitelj suprotstavlja dotičnoj instituciji, u postupku o valjanosti pobijanog akta, mišljenje koje je dala njezina vlastita pravna služba prilikom izrade tog akta. U načelu, činjenica da je tužitelju dopušteno uložiti u spis pravno mišljenje institucije čije otkrivanje ona nije odobrila dovela bi do kršenja zahtjeva pravičnog suđenja (presuda od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, t.
54.
i navedena sudska praksa).
Međutim, Sud je utvrdio da načelo transparentnosti iznimno može opravdati otkrivanje dokumenta institucije koji nije bio dostupan javnosti u okviru sudskog postupka i koji sadržava pravno mišljenje kada se to pravno mišljenje odnosi na zakonodavni postupak za koji se zahtijeva povećana transparentnost (vidjeti u tom smislu presudu od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, t.
56.
do
59.
).
Međutim, ta transparentnost ne isključuje mogućnost da se otkrivanje određenog pravnog mišljenja, danog u kontekstu odnosnog zakonodavnog postupka, koje je osobito osjetljive prirode ili ima osobito širok doseg koji prelazi okvir tog zakonodavnog postupka, može uskratiti na osnovi zaštite pravnih mišljenja, u kojem je slučaju na dotičnoj instituciji da detaljno obrazloži to uskraćivanje (presuda od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, t.
60.
).
U ovom slučaju, kao što je to Opći sud utvrdio u točkama 50. i 54. pobijanog rješenja, mišljenje pravne službe Vijeća, čije podnošenje Vijeće nije odobrilo, ne odnosi se, suprotno onomu što tvrdi žalitelj, na zakonodavni postupak, već na preporuku Komisije Vijeću o otvaranju pregovora između Unije i treće države radi sklapanja međunarodnog sporazuma. Usto, na predmet tog mišljenja ne može utjecati jednostavna okolnost da su to mišljenje navele same institucije Unije u okviru donošenja Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 2009/73 o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina.
U takvim okolnostima, dovoljno je utvrđena, s jedne strane, činjenica da bi zadržavanje u spisu navedenog mišljenja ugrozilo pravo Vijeća na pošteno suđenje i njegov interes da dobije iskrena, objektivna i cjelovita mišljenja kao i, s druge strane, činjenica nepostojanja prevladavajućeg javnog interesa koji bi mogao opravdati žaliteljevo podnošenje predmetnog pravnog mišljenja. Usto, u mjeri u kojoj je jedini žaliteljev interes, koliko god je on legitiman, da potkrijepi svoju argumentaciju uz pomoć tog mišljenja, nije dovoljan za opravdanje takve povrede prava i interesa Vijeća (vidjeti u tom smislu rješenje od 14. svibnja 2019., Mađarska/Parlament,
C‑650/18
, neobjavljeno,
EU:C:2019:438
, t.
15.
do
18.
i presudu od 31. siječnja 2020., Slovenija/Hrvatska,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, t.
70.
i
71.
), tim više što osnovanost te argumentacije i, slijedom toga, mogućnost uspjeha u sporu uopće ne ovise o podnošenju takvog mišljenja, valja zaključiti da odvagivanje navedenih interesa u točki 131. ove presude daje prednost zaštiti prava i interesa Vijeća.
Suprotno tomu, kao drugo, kad je riječ o Komisijinoj preporuci i očitovanjima Savezne Republike Njemačke, čini se da je, iako je sam Opći sud u točki 39. pobijanog rješenja podsjetio na samo indikativnu vrijednost Uredbe br. 1049/2001 za potrebe razmatranja zahtjeva za izdvajanje dokumenata, on zapravo temeljio svoju odluku, unatoč toj pretpostavci i onome što je izloženo u točkama 131. i 133. ove presude, isključivo na odredbama te uredbe, a osobito na njezinu članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji koji se odnosi na zaštitu međunarodnih odnosa kako bi opravdao izdvajanje tih dokumenata.
U tom pogledu, s jedne strane, iako priznanje da interes koji se odnosi na zaštitu međunarodnih odnosa propisan tom odredbom ima indikativnu vrijednost u tom kontekstu, još uvijek je za potrebe odvagivanja interesa iz točke 131. ove presude potrebno utvrditi da bi zadržavanje tih dokumenata u spisu moglo konkretno i stvarno ugroziti interes na koji se poziva kako bi se opravdalo izdvajanje navedenih dokumenata.
Tako je Sud utvrdio, kad je riječ o članku 4. Uredbe br. 1049/2001, da sama okolnost da se dokument odnosi na interes zaštićen izuzećem od prava na pristup koje je predviđeno tom odredbom ne može biti dovoljna da opravda primjenu te odredbe, s obzirom na to da predmetna institucija mora pružiti objašnjenja o tome na koji bi način pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti takav interes, i to neovisno o činjenici da ta institucija ima široku marginu prosudbe u okviru primjene članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu presudu od 3. srpnja 2014., Vijeće/in’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, t.
51.
,
52.
,
63.
i
64.
).
Međutim, iz pobijanog rješenja nikako ne proizlazi da je Opći sud razmotrio objašnjenja koja je Vijeće dalo u pogledu tih zahtjeva. Naprotiv, kad je riječ o Komisijinoj preporuci, Opći se sud ograničio na to da u točkama 57. i 60. do 63. pobijanog rješenja donese zaključak o riziku od konkretnog i stvarnog ugrožavanja predmetnog interesa samo na temelju činjenice da se taj dokument odnosio na donošenje odluke o međunarodnim pregovorima s trećom državom.
Kad je riječ o očitovanjima Savezne Republike Njemačke, Opći sud samo je smatrao, kako bi opravdao njihovo izdvajanje iz spisa, da bi otkrivanje tih očitovanja konkretno i stvarno ugrozilo zaštitu javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose, u smislu članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001, „osobito na način da bi oslabilo položaj Unije u okviru arbitražnog postupka koji je protiv nje pokrenuo [žalitelj]”, a da nije objasnio kako se takav arbitražni postupak, po svoj prilici privatne prirode, odnosi na međunarodne odnose Unije, kao što je to također istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 157. svojeg mišljenja, te nije, osim toga, ni nastojao utvrditi bi li postojao stvaran rizik od povrede zaštite tog javnog interesa ako bi se navedena očitovanja zadržala u spisu.
S druge strane, čak i pod pretpostavkom da se utvrdi da je navedeni javni interes ugrožen zadržavanjem Komisijine preporuke i očitovanja Savezne Republike Njemačke u spisu, Opći sud ipak je trebao provesti odvagivanje postojećih interesa, kao što je to istaknuto u točki 131. ove presude, a što je propustio učiniti.
U tim okolnostima valja zaključiti da je, time što je naložio da se Komisijina preporuka i očitovanja Savezne Republike Njemačke izdvoje iz spisa i da se ne uzmu u obzir dijelovi tužbe i njezini prilozi u kojima su reproducirani dijelovi iz tih dokumenata, Opći sud počinio pogreške koje se tiču prava time što je, s jedne strane, isključivo primijenio odredbe Uredbe br. 1049/2001 u svrhu razmatranja zahtjeva za izdvajanje navedenih dokumenata iz spisa a da nije proveo odvagivanje postojećih interesa i, s druge strane, nije ocijenio, uzimajući u obzir objašnjenja koja je u tom pogledu pružilo Vijeće, bi li zadržavanje tih istih dokumenata u spisu moglo konkretno i učinkovito ugroziti zaštitu javnog interesa kad je riječ o međunarodnim odnosima u smislu članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001.
S obzirom na prethodna razmatranja, drugi žalbeni razlog također treba prihvatiti u dijelu u kojem se odnosi na Komisijinu preporuku i očitovanja Savezne Republike Njemačke. Iz toga proizlazi da točku 1. izreke pobijanog rješenja, u dijelu u kojem se ta točka odnosi na Komisijinu preporuku (prilog A 14), i točku 3. izreke također treba ukinuti.
U preostalom dijelu žalba se odbija.
Tužba pred Općim sudom
U skladu s člankom 61. prvim stavkom drugom rečenicom Statuta Suda Europske unije, ako je žalba osnovana, Sud nakon ukidanja odluke Općeg suda može konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.
U ovom slučaju, iako Sud u ovoj fazi postupka ne može odlučiti o meritumu tužbe koja je podnesena Općem sudu, on ipak raspolaže elementima potrebnima za konačno odlučivanje o prigovoru nezakonitosti koji su istaknuli Parlament i Vijeće tijekom prvostupanjskog postupka.
Kao prvo, kad je riječ o pitanju odnosi li se sporna direktiva osobno na žalitelja, potonji u biti tvrdi da je morski plinovod Nord Stream 2 jedini novi plinovod na koji se odnosi ta direktiva za koji je donesena konačna odluka o ulaganju te je napravljena vrlo značajna investicija znatno prije donošenja navedene direktive, a čiji vlasnik nema pravo na ostvarivanje prava na odstupanje na temelju članka 49.a Direktive 2009/73.
Parlament i Vijeće u biti tvrde da se sporna direktiva ne odnosi osobno na žalitelja. Prema mišljenju tih institucija, činjenica da je u određenom trenutku moguće utvrditi broj, odnosno identitet osoba obuhvaćenih njezinim područjem primjene ni na koji način ne mijenja činjenicu da se ta direktiva na isti način odnosi na sve plinovode, kopnene ili morske, prethodno postojeće ili dovršene, nove ili buduće, koji povezuju Uniju s trećim zemljama. Stoga se odnosi na otvoreni krug gospodarskih subjekata. U svakom slučaju, žalitelj nije pojasnio po čemu se plinovod Nord Stream 2 razlikuje od svih drugih međudržavnih spojnih plinovoda s trećom zemljom.
Vijeće dodaje, s jedne strane, da žalitelj osporava spornu direktivu u cijelosti, tako da njegova tužba nije ograničena na valjanost uvjeta za odstupanje iz članka 49.a Direktive 2009/73 koji je umetnut spornom direktivom. S druge strane, prema mišljenju Vijeća, presude od 13. ožujka 2008., Komisija/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
) i od 27. veljače 2014., Stichting Woonpunt i dr./Komisija (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
), koje navodi žalitelj, nisu relevantne u ovom slučaju jer se te presude odnose na subjekte koji imaju ranije stečeno pravo koje ih izdvaja u odnosu na bilo koje druge subjekte.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da osobe kojima odluka nije upućena mogu tvrditi da ih se osobno tiče samo ako ta odluka utječe na njih zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući ih uslijed toga pojedinačno, poput osoba kojima je odluka upućena (presude od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija,
25/62
,
EU:C:1963:17
, str. 223. i od 13. ožujka 2018., European Union Copper Task Force/Komisija,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, t.
93.
).
S tim u vezi također iz ustaljene sudske prakse proizlazi da mogućnost da se, s više ili manje točnosti, odredi broj ili čak identitet pravnih subjekata na koje se primjenjuje neka mjera ni u kojem slučaju ne znači kako treba smatrati da se ta mjera osobno odnosi na te subjekte sve dok se njezina primjena ostvaruje na temelju objektivnih pravnih ili činjeničnih okolnosti određenih u predmetnom aktu (presuda od 13. ožujka 2018., European Union Copper Task Force/Komisija,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, t.
94.
i navedena sudska praksa).
Međutim, isto tako iz ustaljene sudske prakse proizlazi da kada akt utječe na skupinu osoba koje su bile određene ili odredive u trenutku donošenja tog akta i prema kriterijima koji su svojstveni članovima skupine, taj se akt može osobno odnositi na te osobe kao na dio uskoga kruga gospodarskih subjekata (vidjeti u tom smislu presudu od 27. veljače 2014., Stichting Woonpunt i dr./Komisija,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, t.
59.
).
U ovom slučaju, točno je da je sporna direktiva formulirana općenito i jednako se primjenjuje na sve subjekte koji iskorištavaju transportni plinovod između države članice i treće zemlje, podvrgavajući te subjekte obvezama predviđenima Direktivom 2009/73. Okolnost da su ti subjekti ograničenog broja ne dokazuje, u tom kontekstu, da se sporna direktiva odnosi osobno na njih, s obzirom na to da se ta okolnost ne objašnjava prirodom pravnih učinaka potonje direktive, nego obilježjima tržišta o kojem je riječ.
Međutim, kao što je to istaknuto u točki 104. ove presude, na žalitelja se nije moglo primijeniti odstupanje ni na temelju članka 36. Direktive 2009/73 ni na temelju njezina članka 49.a.
U tom kontekstu valja utvrditi da je plinovod Nord Stream 2, i među postojećim i među budućim međudržavnim spojnim plinovodima, jedini koji se nalazi i koji se može naći u takvoj situaciji s obzirom na to da su operatori svih ostalih međudržavnih spojnih plinovoda koji su obuhvaćeni Direktivom 2009/73 imali ili će imati mogućnost da im se odobri odstupanje na temelju jedne od odredbi te direktive iz prethodne točke, kao što to žalitelj tvrdi, a pritom mu nitko ne proturječi.
Iz toga slijedi da, nakon stupanja na snagu sporne direktive, odnos između, s jedne strane, proširenja područja primjene Direktive 2009/73 na međudržavne spojne plinovode između država članica i trećih zemalja, predviđen člankom 2. točkom 17. te direktive i, s druge strane, utvrđivanje uvjeta za odstupanje predviđenih člancima 36. i 49.a navedene direktive, dovelo je do učinaka na pravni položaj žalitelja koji su se na potonjeg osobno odnosili na isti način kao da je bio adresat neke odluke.
U tim okolnostima valja smatrati da se na žalitelja osobno odnose uvjeti za odstupanje koji proizlaze iz članaka 36. i 49.a Direktive 2009/73, kako su izmijenjeni i umetnuti spornom direktivom.
Kao drugo, iz razmatranja u točkama 61. do 81. i 94. do 115. ove presude proizlazi da se te odredbe također izravno odnose na žalitelja.
Kao treće, valja istaknuti da su navedene odredbe odvojive od ostalih odredbi Direktive 2009/73, kako je izmijenjena spornom direktivom.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da tužbu za poništenje koju je žalitelj podnio Općem sudu treba proglasiti dopuštenom u granicama navedenima u točki 163. ove presude.
Predmet se upućuje Općem sudu radi donošenja odluke o meritumu tužbe za poništenje.
Troškovi
Budući da se predmet vraća Općem sudu na ponovno odlučivanje, o troškovima ovog žalbenog postupka odlučit će se naknadno.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Ukida se točka 1. izreke rješenja Općeg suda Europske unije od 20. svibnja 2020., Nord Stream 2/Parlament i Vijeće (
T‑526/19
,
EU:T:2020:210
), u dijelu u kojem se ta točka odnosi na preporuku Europske komisije upućenu Vijeću Europske unije od 9. lipnja 2017. radi donošenja odluke o odobravanju otvaranja pregovora o sporazumu između Europske unije i Ruske Federacije o iskorištavanju plinovoda Nord Stream 2 (prilog A 14), kao i točke 3. i 4. izreke tog rješenja.

2.
U preostalom dijelu žalba se odbija.

3.
Tužba za poništenje koju je podnijelo društvo Nord Stream 2 AG protiv Direktive (EU) 2019/692 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o izmjeni Direktive 2009/73/EZ o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina dopuštena je u dijelu u kojem je usmjerena protiv odredaba iz članaka 36. i 49.a Direktive 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ, kako su izmijenjeni i umetnuti Direktivom 2019/692.

4.
Predmet se upućuje Općem sudu Europske unije radi donošenja odluke o meritumu tužbe za poništenje iz točke 3. ove izreke.

5.
O troškovima će se odlučiti naknadno.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski