CELEX: 62019TJ0024
Valtiontuet
Italian moottoritiet
Konsessioiden pidentäminen töiden toteuttamiseksi
Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut
Tietullimaksujen yläraja
Vastustamatta jättämistä koskeva päätös
SEUT 106 artiklan 2 kohta
Tuensaajan kilpailijoiden nostamat kanteet
Jäsenvaltion luopuminen tuen myöntämistä koskevasta suunnitelmasta
Suunnitelma, jota ei voida toteuttaa sellaisena kuin se on hyväksytty
Kumoaminen, joka ei tuota hyötyä kantajille
Oikeussuojan tarvetta ei enää ole
Lausunnon antamisen raukeaminen

Asian tausta
Italian viranomaiset ilmoittivat kahdella 13.10.2017 päivätyllä kirjeellä Euroopan komissiolle joukosta toimenpiteitä, jotka koskevat Italian moottoriteitä koskevaa investointisuunnitelmaa.
Yksityiset toimijat hyödyntävät tällä hetkellä konsessioiden puitteissa noin 5800 kilometriä Italian moottoriteitä. Tähän liittyvien sopimusten nojalla konsessionsaajien on suoritettava moottoriteiden toimintaan liittyviä töitä tai tarjottava siihen liittyviä palveluja. Konsessionsaajat kantavat moottoriteiden rakentamiseen sekä toimintaan liittyvät riskit ja niiden on noudatettava useita velvollisuuksia, jotka liittyvät tämän tyyppisen infrastruktuurin tärkeyteen yleisölle. Lisäksi sovellettavassa säännöstössä säädetään useista hinnoittelujärjestelmistä, joiden tarkoituksena on taata taloudellinen tasapaino konsessiotulojen ja konsessionsaajien suorittamien investointikustannusten välillä.
Tässä asiayhteydessä Italian tasavalta laati suunnitelman, johon kuuluu pääasiallisesti tiettyjen konsessioiden keston pidentäminen lisäinvestointien rahoittamiseksi. Myöhemmin tarkistetussa versiossaan kyseessä oleva suunnitelma, sellaisena kuin siitä ilmoitettiin, koski moottoriteitä, joita hallinnoivat joko suoraan tai välillisesti – eli konsortio-osakkuuksien kautta – Autostrade per l’Italia SpA ja Società Iniziative Autostradali e Servizi SpA.
Riidanalainen päätös
Italian moottoriteitä koskevaa investointisuunnitelmaa varten myönnetystä valtiontuesta asioissa SA.49335 (2017/N) ja SA.49336 (2017/N)) 27.4.2018 tehdyssä komission päätöksessä C(2018) 2435 final (jäljempänä riidanalainen päätös) komissio katsoi, että tietyt mainitun suunnitelman yhteydessä toteutetut toimenpiteet olivat SEUT 107 artiklassa tarkoitettua valtiontukea ja että ne soveltuivat sisämarkkinoille SEUT 106 artiklan 2 kohdan perusteella. Komissio päätti siten muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta olla vastustamatta kyseisiä toimenpiteitä (riidanalaisen päätöksen 5 luku).
Italian viranomaisten komissiolle ilmoittama suunnitelma koskee erityisesti 16:tta moottoritietä, joita hallinnoi Autostrade per l’Italia, ja kahta moottoritietä, joita hallinnoi Società Iniziative Autostradali e Servizi. Tämä suunnitelma perustuu pääasiassa kahteen pilariin. Ensimmäinen koskee niiden lisäinvestointien toteuttamista, jotka konsessionsaajien on suoritettava. Toinen koskee tiettyjen konsessioiden pidentämistä, täydennettynä järjestelyillä, joilla pyritään rajoittamaan tietullitariffit hyväksyttäville tasoille ja välttämään riski konsessionsaajien liiallisista korvauksista (riidanalaisen päätöksen 12, 13–16, 18–21 ja 34 perustelukappale).
Autostrade per l’Italian hallinnoimat moottoritiet
Autostrade per l’Italian hallinnoimaa 16:tta moottoritietä, joita on yhteensä 2857,50 kilometriä, koskeva konsessio perustuu Autostrade-Concessioni e Costruzioni Autostrade SpA:lle vuonna 1968 myönnettyihin konsessioihin. Tämä viimeksi mainittu yhteisö yksityistettiin vuonna 1999 ja se siirsi vuonna 2003 moottoritiekonsessioita koskevat toimintonsa Autostrade per l’Italialle. Riidanalaista konsessiota muutettiin muun muassa vuonna 1997 ja sen viimeinen versio allekirjoitettiin vuonna 2007 ”yksittäisen sopimuksen” muodossa (Convenzione Unica), jota puolestaan muutettiin vuonna 2013 ”lisäasiakirjan” (Atto Aggiuntivo) nojalla. Vuonna 1997 allekirjoitetun muutoksen mukaisesti riidanalainen konsessio myönnettiin 40 vuoden ajanjaksoksi, joka päättyy 31.12.2038 (riidanalaisen päätöksen 34, 35 ja 136 perustelukappale).
Italian tasavalta esitti kuitenkin, että Autostrade per l’Italian velvollisuutena oli suorittaa vielä investointeja hallinnoimaansa verkostoon. Toimivaltaisten viranomaisten kyseessä olevien investointien luonteen suhteen tekemien päätösten johdosta niiden arvioitu hinta nousee noin 8 miljardiin euroon. Tästä summasta 4,908 miljardia euroa on varattu töille, joita pidetään ”jo suunniteltuina” konsessiosopimuksessa, sellaisena kuin se oli voimassa ennen riidanalaista muutosta, ja joihin kuuluu ”Gronda di Genovan” (Genovan ohikulkutie) osalta 4,32 milliardia euroa. Loput 3,03 miljardia euroa on varattu ”lisätöihin”, toisin sanoen töihin, joista ei ole määrätty konsessiosopimuksessa, sellaisena kuin se oli voimassa ennen riidanalaista muutosta. Voimassaolevan konsessiosopimuksen mukaan kyseessä olevien investointien toteuttaminen edellyttäisi kuitenkin tietullimaksujen korottamista käyttäjien kannalta kohtuuttomille tasoille. Tässä yhteydessä Italian tasavalta ehdotti ensiksi konsession keston pidentämistä, toiseksi ylärajan asettamista tietullimaksujen korotukselle ja kolmanneksi sellaisen ”haltuunottokorvauksen” (takeover value) määräämistä, joka mahdollisen uuden konsessionsaajan on maksettava aiemmalle konsessionsaajalle konsessiosopimuksen päättyessä. Kyseisen suunnitelman mukaan konsession kestoa pidennettäisiin siis neljällä vuodella 31.12.2042 saakka ja tämän ajankohdan jälkeen mahdollisen uuden konsessionsaajan olisi maksettava nykyiselle konsessionsaajalle haltuunottokorvaus, jonka yläraja on 1,3–1,5 kertaa bruttotoimintaylijäämä (riidanalaisen päätöksen 36–43 perustelukappale).
Società Iniziative Autostradali e Servizin hallinnoimat moottoritiet
Kaksi Società Iniziative Autostradali e Servizin hallinnoimaa moottoritietä, jotka ovat riidanalaisen päätöksen kohteena, ovat SATAP A4 Torino – Milano ja A33 Asti – Cuneo. Moottoritien SATAP A4 Torino – Milano rakentamista ja toimintaa koskeva konsessio on peräisin vuodelta 1989 ja se päättyy vuosina 2007 ja 2013 tapahtuneiden sitä koskevien oikeudellisten instrumenttien muutosten johdosta 31.12.2026. Moottoritien A33 Asti – Cuneo rakentamista ja toimintaa koskeva konsessiosopimus on allekirjoitettu 1.8.2007 sopimusten tekomenettelyn jälkeen ja siinä määrätään, että konsessio on tehty 27,5 vuoden ajanjaksoksi, josta neljä vuotta on varattu töiden toteuttamiselle ja loput 23,5 vuotta laskettuina töiden loppuunsaattamisesta konsession hallinnoinnille. Kun otetaan huomioon viimeksi mainittu määräys, komissio katsoo, että tämä konsessio päättyisi vuonna 2043 (riidanalaisen päätöksen 19 ja 20 perustelukappale).
Moottoritien A33 Asti – Cuneo osalta suunniteltuja töitä ei ollut kuitenkaan saatettu loppuun ajoissa ja niihin liittyvät kustannukset olivat nousseet huomattavasti syistä, joita Italian tasavallan mukaan ei voitu lukea Società Iniziative Autostradali e Servizin, kyseisen moottoritien konsessionsaajan, syyksi. Samaan aikaan vain 55 moottoritiekilometrin rakentaminen alun perin suunnitellun 90 kilometrin sijasta olisi rajoittanut tietulleista saatavat tulot vaatimattomille tasoille. Moottoritien puuttuvien osien rakentaminen olisi siis merkinnyt tietullimaksujen nousua kohtuuttoman korkealle tasolle. Tässä yhteydessä Italian tasavalta ehdotti, että konsessionsaaja toteuttaa tarvittavat investoinnit toiminnallisen yhteyden aikaansaamiseksi moottoritien A33 Asti – Cuneo valmiiksi saatujen eri osien välille. Nämä investoinnit koostuvat noin 13 moottoritiekilometrin rakentamisesta 350 miljoonan euron kustannuksilla alun perin suunniteltujen jäljellä olevien 35 kilometrin sijasta, jotka olisivat maksaneet 589 miljoonaa euroa. Kyseessä olevia töitä pidetään jo alkuperäisessä konsessiosopimuksessa suunniteltuina. Lisäksi moottoritiellä SATAP A4 Torino – Milano on suoritettava kokonaisarvoltaan 153 miljoonan euron investoinnit. Viimeksi mainitusta summasta 109 miljoonan euron katsotaan koskevan alkuperäisessä konsessiosopimuksessa jo suunniteltuja töitä ja 44 miljoonan euron katsotaan koskevan lisätöitä. Kaikki työt olisi saatava valmiiksi vuoden 2022 loppuun mennessä (riidanalaisen päätöksen 21–23 perustelukappale).
Kyseessä olevien töiden kustannusten kattamisen osalta Italian tasavalta ehdotti moottoritietä A33 Asti – Cuneo koskevien töiden rahoittamista ristiin moottoritiestä SATAP A4 Torino – Milano saatavilla tuloilla, täydennettynä molempia kyseessä olevia moottoriteitä koskevalla tietullitariffien ylärajalla. Italian tasavallan mukaan tämä ylärajan asettaminen johtaa kuitenkin tulojen menetyksiin konsessionsaajien osalta. Italian tasavalta ilmaisi – vastaavalla tavalla kuin se on ehdottanut Autostrade per l’Italian hallinnoimien moottoriteiden osalta (ks. 7 kohta edellä) – aikomuksensa ensinnäkin muuttaa näiden kahden konsession kestoa ja toiseksi määrätä haltuunottokorvauksesta, joka mahdollisen uuden konsessionsaajan on maksettava aiemmalle konsessionsaajalle siinä tapauksessa, että konsessioita ei uusita niiden päättymisajankohdan jälkeen. Erityisesti moottoritietä SATAP A4 Torino – Milano koskevan konsession kestoa pidennettäisiin neljällä vuodella 31.12.2030 saakka, kun taas moottoritietä A33 Asti – Cuneo koskevan konsession kestoa lyhennettäisiin päättymään myös 31.12.2030 vuoden 2043 sijasta (ks. 8 kohta edellä). Tämä järjestely mahdollistaisi molempien moottoritiekonsessioiden uuden kilpailutuksen yhdessä 1.1.2031 alkavalta ajanjaksolta. Lisäksi haltuunottokorvauksen ylärajana olisi 1,4 kertaa bruttotoimintaylijäämä, joka nykyistä konsessionsaajaa 1.1.2031 lähtien seuraavan mahdollisen konsessionsaajan on maksettava sille (riidanalaisen päätöksen 25–31 perustelukappale).
Kaikkiin riidanalaisen päätöksen kohteena olevia moottoriteitä koskeviin toimenpiteisiin liittyy sitoumuksia, jotka koskevat tiettyjen töiden suunniteltua aloittamista ennen 1.1.2020. On myös tehty muita sitoumuksia, jotka koskevat konsessiosopimusten julkaisemista, töiden budjetoitujen kustannusten lähtökohtaista pysyvyyttä, Euroopan unionin sääntöjen noudattamista konsessiosopimuksia muutettaessa, jos on tarpeen suorittaa lisätöitä, sanktioiden määräämistä, jos konsessionsaaja ei noudata velvollisuuksiaan, pidennyksen suhteellista lyhentämistä, jos töitä ei toteuteta, töiden toteuttamista ja huomioonotettujen parametrien seurantaa koskevien vuosiraporttien ja viisivuotisraporttien esittämistä ja lopuksi haltuunottokorvauksen tarkistamista, jos liikennemäärät ovat ennakoituja suuremmat tai jos töitä ei toteuteta (riidanalaisen päätöksen 23, 44 ja 47–53 perustelukappale).
Komission arviointi
Komission mukaan julkisen omaisuuden käyttöoikeuksien myöntäminen voi merkitä luopumista valtion varoista ja antaa edun kyseisten oikeuksien saajille. Käsiteltävässä asiassa konsessioiden pidentäminen neljällä vuodella vaikuttaa siten, että konsessionsaajat saavat tietullien tuoton kyseisenä ajanjaksona, ja siten suljetaan pois jäsenvaltion mahdollisuus saada itse kyseiset varat. Näin ollen todettiin, että valtion varoista oli luovuttu tiettyjen yksityisten toimijoiden hyväksi (riidanalaisen päätöksen 61–63 perustelukappale).
Edun olemassaolon osalta komissio otti huomioon konsessionsaajille asetetut investointi- ja hallinnointivelvoitteet ja päätteli, että oli syytä tarkastella ilmoitettuja toimenpiteitä niiden neljän kumulatiivisen kriteerin valossa, jotka yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut 24.7.2003 antamassaan tuomiossa Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg (
C-280/00
,
EU:C:2003:415
); nämä kriteerit ovat julkisen palvelun velvoitteiden olemassaolo, korvausparametrien vahvistaminen etukäteen objektiivisesti ja läpinäkyvästi, korvauksen vahvistaminen tasolle, joka kattaa julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvat kustannukset ja kohtuullisen voiton, ja lopuksi kyseessä olevien kustannusten ja voiton tarkastelu. Viimeksi mainitusta komissio totesi, että Italian viranomaiset eivät olleet esittäneet analyysiä kustannuksista, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä. Tästä seuraa, että kun otetaan huomioon myös se, että riidanalaisia konsessioita ei edeltänyt sopimusten tekomenettely, neljäs Altmark-kriteeri ei täyttynyt. Kun lisäksi otetaan huomioon moottoriteiden rakentamis- ja hallinnointimarkkinoiden kansainvälinen ulottuvuus sekä yksinoikeus, joka konsessiosopimuksilla annetaan, myönnetyt edut voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tästä seuraa, että riidanalainen toimenpide on SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea (riidanalaisen päätöksen 64–73 perustelukappale).
Komissio kuitenkin katsoi, että tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille oli arvioitava SEUT 106 artiklan 2 kohdan ja vastaavasti julkisesta palvelusta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevista Euroopan unionin puitteista annetun komission tiedonannon (2011) (
EUVL 2012, C 8, s. 15
; jäljempänä julkisen palvelun korvauksista annettu tiedonanto) valossa (riidanalaisen päätöksen 75–77 perustelukappale).
Tässä yhteydessä komissio katsoi
–
ensiksi, että moottoritieinfrastruktuurien rakentaminen ja käyttöön asettaminen kohtuullisilla kustannuksilla käyttäjille oli varsinainen SEUT 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, joten julkisen palvelun korvauksista annetun tiedonannon 2.2 jakson edellytykset täyttyvät;
–
toiseksi, että kyseessä olevat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut oli uskottu asianomaisille konsessionsaajille asiakirjojen nojalla, joissa mainittiin julkisen palvelun velvoitteiden kesto ja kohde, tehdyt sitoumukset, yksinoikeuksien luonne, korvausmenetelmät ja merkitykselliset parametrit sekä toimenpiteet mahdollisten liiallisten korvausten välttämiseksi ja perimiseksi takaisin. Näin ollen julkisen palvelun korvauksista annetun tiedonannon 2.3 jakson edellytykset täyttyvät (riidanalaisen päätöksen 85–90 perustelukappale);
–
kolmanneksi, että pidennysten kestolla onnistuttiin tasapainottamaan rahoituksellisesti ehdotettua suunnitelmaa ottamalla asianmukaisesti huomioon tietullimaksujen yläraja, suoritettavien töiden kustannukset, konsessionsaajien korvaus ja haltuunottokorvaus. Näin ollen julkisen palvelun korvauksista annetun tiedonannon 2.4 jakson edellytykset täyttyvät (riidanalaisen päätöksen 92–95 perustelukappale);
–
neljänneksi, että ilmoitetuilla toimenpiteillä ei rikottu jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta sekä tiettyjen yritysten taloudellisen toiminnan avoimuudesta 16.11.2006 annettua komission direktiiviä 2006/111/EY (
EUVL 2006, L 318, s. 17
), joten julkisen palvelun korvauksista annetun tiedonannon 2.5 jakson edellytykset täyttyvät (riidanalaisen päätöksen 96–99 perustelukappale);
–
viidenneksi, että ilmoitetut toimenpiteet olivat käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/23/EU (
EUVL 2014, L 94, s. 1
) ja erityisesti sen 43 artiklan, joka koskee sopimusten muuttamista niiden voimassaoloaikana, mukaisia;
–
kuudenneksi, että konsessionsaajille maksettavaa korvausta koskevat periaatteet, tavoitteet, parametrit ja laskentamenetelmät eivät olleet syrjimättömyyden periaatteen vastaisia, joten julkisen palvelun korvauksista annetun tiedonannon 2.7 jakson edellytykset myös täyttyvät (riidanalaisen päätöksen 142 ja 143 perustelukappale);
–
seitsemänneksi, että konsessiosopimusten muuttamisesta johtuva korvaus ei ylittänyt sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvien nettokustannusten kattamiseksi, kohtuullinen voitto mukaan luettuna, julkisen palvelun korvauksista annetun tiedonannon 2.8 jakson mukaisesti;
–
kahdeksanneksi, että mahdollisia jäljelle jääviä kilpailun vääristymiä koskeva huoli karkotettiin julkisen palvelun korvauksista annetun tiedonannon 2.9 jakson mukaisella tavalla (riidanalaisen päätöksen 167–171 perustelukappale).
Tässä yhteydessä ja tutkittuaan sitoumukset, jotka Italian tasavalta oli tehnyt läpinäkyvyyden osalta julkisen palvelun korvauksista annetun tiedonannon 2.10 jakson mukaisesti, ja kolmansien osapuolten esittämät argumentit komissio päätti olla esittämättä huomautuksia ja todeta tuen sisämarkkinoille soveltuvaksi SEUT 106 artiklan 2 kohdan nojalla (riidanalaisen päätöksen 178–186 perustelukappale ja 5 jakso).
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
Kantajat INC SpA ja Consorzio Stabile Sis ScpA nostivat käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 11.1.2019 jättämällään kannekirjelmällä. Komissio jätti vastinekirjelmänsä 29.4.2019. Kantajan vastaus ja vastaajan vastaus jätettiin vastaavasti 18.7. ja 18.10.2019.
Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 27 artiklan 5 kohdan mukaisesti, esittelevä tuomari siirrettiin yhdeksänteen jaostoon, jonka käsiteltäväksi esillä oleva asia näin ollen siirrettiin.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti yhdeksännen jaoston ehdotuksesta työjärjestyksen 28 artiklan mukaisesti siirtää asian laajennetun ratkaisukokoonpanon käsiteltäväksi.
Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaati vastineessaan, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Unionin yleinen tuomioistuin (laajennettu yhdeksäs jaosto) päätti esittelevän tuomarin ehdotuksesta aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen ja kehotti työjärjestyksen 89 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena asianosaisia toimittamaan tiettyjä asiakirjoja ja esitti niille kirjallisia kysymyksiä, joihin se kehotti niitä vastaamaan istunnossa.
Asianaosaiset vastasivat unionin yleiselle tuomioistumelle 3.11.2020 päivätyillä kirjeillä.
Istunnossa komissio ilmoitti unionin yleiselle tuomioistuimelle Italian viranomaisten päätöksestä olla toteuttamatta riidanalaisen päätöksen kohteena olevia toimenpiteitä ainakin Società Iniziative Autostradali e Servizin osalta.
Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin pyysi komissiota ilmoittamaan sille kirjallisesti Italian viranomaisten mahdollisista päätöksistä, mitä tulee riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamiseen sekä Società Iniziative Autostradali e Servizin että Autostrade per l’Italian osalta. Tästä tehtiin merkintä istunnon pöytäkirjaan.
Komissio toimitti 14.12.2020 päivätyllä kirjeellä unionin yleiselle tuomioistuimelle 10.12.2020 päivätyn kirjeen, jonka Italian infrastruktuuri- ja liikenneministeriö oli lähettänyt sille. Kun otetaan huomioon kyseisen kirjeen sisältö, komissio huomautti, että Italian viranomaiset eivät voineet toteuttaa eivätkä tulisi toteuttamaan toimenpiteitä, joita se ei ollut vastustanut riidanalaisen päätöksen mukaan, joten kantajilla ei ollut enää oikeussuojan tarvetta.
Kantajat esittivät huomautuksensa 27.1.2021 päivätyllä kirjeellä ja väittivät, että niillä oli edelleen oikeudellinen intressi riidanalaisen päätöksen kumoamiseen.
Unionin yleinen tuomioistuin pyysi 8.2. ja 11.3.2021 päätettyjen prosessinjohtotoimien nojalla komissiolta lisätietoja, jotka tämä toimitti vastaavasti 26.2. ja 29.3.2021 päivätyillä kirjeillä. Näiden Italian viranomaisilta peräisin olevien tietojen perusteella komissio toisti johtopäätöksensä, joka koski sitä, että kantajilla ei ollut enää oikeudellista intressiä saada riidanalainen päätös kumotuksi.
Kantajat esittivät 28.4.2021 päivätyllä kirjeellä huomautuksensa viimeksi mainituista kirjeistä ja toistivat, että niillä oli edelleen oikeudellinen intressi saada riidanalainen päätös kumotuksi 27.1.2021 päivätyssä kirjeessään esitetyillä perusteilla (ks. 27 kohta edellä).
Asian käsittelyn suullinen vaihe päätettiin 29.4.2021 ja asia siirrettiin päätösneuvotteluun kyseisenä päivänä.
Tuomari Berken 1.8.2021 tapahtuneen kuoleman johdosta kolme tuomaria, jotka ovat allekirjoittaneet tämän tuomion, jatkoivat päätösneuvotteluja työjärjestyksen 22 artiklan ja 24 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Oikeudellinen arviointi
Kantajat, jotka ovat Autostrade per l’Italian ja Società Iniziative Autostradali e Servizin välittömiä kilpailijoita moottoriteiden rakentamisen ja moottoritiekonsessioiden aloilla, esittävät kaksi kanneperustetta kanteidensa tueksi.
Ensimmäinen kanneperuste koskee toimenpiteitä, jotka koskevat Autostrade per l’Italian hallinnoimia moottoriteitä. Tässä yhteydessä kantajat esittävät, että komission arviointi, jonka mukaan Autostrade per l’Italian hallinnoimia moottoriteitä koskevat toimenpiteet täyttävät julkisen palvelun korvauksista annetun tiedonannon kriteerit ja ovat siis sisämarkkinoille soveltuvia, perustuu kolmeen premissiin, jotka ovat kantajien mukaan virheellisiä. Ensimmäinen premissi on ”Gronda di Genovan” rakennustöiden luokittelu jo suunnitelluiksi töiksi, jotka kuuluvat Autostrade per l’Italialle jo vuonna 2002 konsessiona myönnettyyn hankkeeseen, vaikka kyse on todellisuudessa voimassa oleviin konsessioihin nähden täysin uudesta hankkeesta, joka edellyttää uutta sopimusten tekomenettelyä. Toisen premissin mukaan Autostrade per l’Italia on konsessionsaaja yhden ainoan konsession puitteissa, vaikka todellisuudessa kyseisellä yhtiöllä on joukko erillisiä konsessioita. Kolmannen premissin mukaan Autostrade per l’Italia ja Italian viranomaiset ovat laskeneet asianmukaisesti niiden töiden toteuttamiskustannukset, joilla riidanalaista pidennystä perusteltiin, vaikka näin ei ole asianlaita. Lisäksi ja kyseessä olevia premissejä koskevasta analyysistä riippumatta kantajat väittävät, että komission analyysiä, joka koskee riidanalaisten toimenpiteiden yhteensoveltuvuutta julkisen palvelun korvauksista annetun tiedonannon 2.2–2.10 jakson kanssa (ks. 15 kohta edellä), rasittavat virheet.
Toinen kanneperuste koskee Società Iniziative Autostradali e Servizin hallinnoimia moottoriteitä koskevia toimenpiteitä. Tässä yhteydessä kantajat esittävät, että komission arviointi, jonka mukaan toimenpiteet, jotka koskevat moottoriteitä A33 Asti – Cuneo ja SATAP A4 Torino – Milano, joita Società Iniziative Autostradali e Servizi hallinnoi, täyttävät julkisen palvelun korvauksista annetun tiedonannon kriteerit ja ovat sisämarkkinoille soveltuvia, perustuu neljään premissiin, jotka ovat virheellisiä. Ensimmäinen premissi on se, että 11 vuoden viivästys töiden toteuttamisessa moottoritiellä A33 Asti – Cuneo ja siitä johtuva kustannusten nousu eivät ole luettavissa Società Iniziative Autostradali e Servizin, mainitun moottoritien konsessionsaajan, syyksi. Toisen premissin mukaan Società Iniziative Autostradali e Servizi ja Italian viranomaiset ovat laskeneet asianmukaisesti kyseessä olevat kustannukset, vaikka näin ei ole asianlaita. Kolmannen premissin mukaan mainitun moottoritien rakennushankkeeseen tehdyt muutokset eivät vaadi uutta sopimuksen tekomenettelyä. Neljännen premissin mukaan kahta muuta moottoritietä eli moottoritietä SATAP A21, joka yhdistää Torinon ja Brescian, ja moottoritietä Torino – Ivrea – Valle d’Aosta koskevien uusittujen konsessioiden keston rajoittaminen vuoteen 2030 saakka neljän moottoritien, eli A33 Asti – Cuneo, SATAP A4 Torino – Milano, SATAP A21 ja Torino – Ivrea – Valle d’Aosta, yhteisen kilpailutuksen järjestämiseksi muodostaa sitoumuksen, joka rajoittaa riidanalaisen tuen kilpailunvastaisia vaikutuksia. Lisäksi ja riippumatta kyseessä olevia premissejä koskevasta komission analyysistä, kantajat väittävät, että komission analyysiä, joka koskee riidanalaisten toimenpiteiden yhteensoveltuvuutta julkisen palvelun korvauksista annetun tiedonannon 2.2–2.10 jakson kanssa (ks. 15 kohta edellä), rasittavat virheet.
Näillä kanneperusteilla kantajat väittävät, että komissiolla olisi pitänyt olla vakavia epäilyjä tarkasteltujen toimenpiteiden soveltuvuudesta sisämarkkinoille ja sen olisi pitänyt tämän vuoksi aloittaa muodollinen tutkintamenettely [SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 4 artiklan 4 kohdan ja 6 artiklan mukaisesti (
EUVL 2015, L 248, s. 9
). Komissio on näin toimiessaan loukannut kantajilla SEUT 108 artiklan 2 kohdan ja asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdan nojalla olevia menettelyllisiä oikeuksia.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön nostama kumoamiskanne voidaan tutkia vain siltä osin kuin tällä henkilöllä on intressi saada riidanalainen toimi kumotuksi. Tällainen intressi, joka on olennainen ja ensimmäinen edellytys kaikille kanteille, edellyttää, että riidanalaisen toimen kumoamisella voi itsessään olla oikeusvaikutuksia ja että kanne voi mahdollisesti tuloksellaan tuottaa kantajalle jotakin hyötyä (ks. vastaavasti tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio,
C-33/14 P
,
EU:C:2015:609
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kantajan oikeussuojan tarpeen on oltava jo syntynyt ja edelleen olemassa oleva. Se ei voi koskea tulevaa tai oletettua tapahtumaa (tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio,
C-33/14 P
,
EU:C:2015:609
,
kohta). Jos oikeussuojan tarve, johon kantaja vetoaa, liittyy tulevaan oikeudelliseen tilanteeseen, kantajan on näytettävä toteen, että vaikutus tähän tilanteeseen on jo nyt varma (tuomio 14.4.2005, Sniace v. komissio,
T-141/03
,
EU:T:2005:129
,
kohta ja määräys 26.3.2012, Cañas v. komissio,
T-508/09
, ei julkaistu,
EU:T:2012:152
,
kohta).
Kun kyse on erityisesti valtiontukea koskevista säännöistä, tämän oikeussuojan tarpeen on, kun otetaan huomioon kanteen kohde, oltava olemassa kannetta nostettaessa, tai muuten kanne jätetään tutkimatta, ja oltava edelleen olemassa tuomioistuimen ratkaisun julistamiseen saakka sillä uhalla, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa (tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio,
C-33/14 P
,
EU:C:2015:609
,
kohta). Se, raukeaako lausunnon antaminen asiassa sen takia, ettei kantajalla ole enää oikeussuojan tarvetta, on kysymys, jonka unionin tuomioistuimet voivat tutkia viran puolesta (tuomio 6.9.2018, Bank Mellat v. neuvosto,
C-430/16 P
,
EU:C:2018:668
,
kohta).
Tässä yhteydessä tuensaajan kilpailijoilla on intressi vaatia sen päätöksen kumoamista, jonka nojalla komissio on muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta todennut tuen sisämarkkinoille soveltuvaksi asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
Tällainen intressi on nimittäin olemassa siltä osin kuin kyseessä olevalla kumoamisella velvoitettaisiin komissio aloittamaan muodollinen tutkintamenettely asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti ja kehottamaan toimenpiteen tuensaajan kilpailijoita esittämään mainitun asetuksen 1 artiklan h alakohdassa tarkoitettuina ”asianomaisina osapuolina” huomautuksensa sen 6 artiklan 1 kohdan nojalla (ks. vastaavasti tuomio 10.2.2009, Deutsche Post ja DHL International v. komissio,
T-388/03
,
EU:T:2009:30
,
kohta).
On kuitenkin todettava, että jotta tällaisen intressin katsottaisiin olevan olemassa tuomioistuimen ratkaisun julistamiseen saakka, vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen mahdollisen kumoamispäätöksen ajankohtana tuen myöntämistä koskevan suunnitelman, jonka ilmoituksen tehnyt jäsenvaltio voi toteuttaa, on oltava edelleen olemassa ja siis muodollisen tutkintamenettelyn kohteena.
SEUT 108 artiklan 3 kohdasta seuraa nimittäin yhdessä asetuksen 2015/1589 2, 4 ja 9 kohdan kanssa, että muodollinen tutkintamenettely koskee tuen myöntämistä koskevaa suunnitelmaa.
Tällaisen suunnitelman olemassaolo voidaan tosin olettaa pelkästään siitä seikasta, että jäsenvaltio on ilmoittanut siitä, jotta komissio hyväksyisi sen asetuksessa 2015/1589 säädetyn menettelyn mukaisesti, varsinkin kun tämän asetuksen 10 artiklan mukaan jäsenvaltio voi peruuttaa ilmoituksen ennen kuin asetuksen 4 artiklassa säädetyn alustavan tutkinnan päättämistä koskeva päätös on tehty.
Se seikka, että jäsenvaltio ei ole peruuttanut ilmoitusta, ei kuitenkaan sulje pois sitä, että se voi luopua lopullisesti suunnitelmasta sen jälkeen, kun komissio on tehnyt vastustamatta jättämistä koskevan päätöksensä. Nimittäin yhtäältä, kuten asetuksen 2015/1589 10 artiklan 1 kohdasta ilmenee, ilmoitusta ei voida muodollisesti peruuttaa niin kauan kuin komissio ei ole tehnyt mainitun asetuksen 4 artiklan mukaista päätöstä. Toisaalta, vaikka SEUT 108 artiklan 3 kohdassa velvoitetaankin jäsenvaltiot ilmoittamaan komissiolle tuen myöntämistä koskevista suunnitelmistaan ennen niiden toteuttamista, siinä ei sitä vastoin velvoiteta niitä myöntämään tukea, vaikka tuki olisi hyväksytty komission päätöksellä. Tällaisen päätöksen ainoana tarkoituksena ja vaikutuksena on hyväksyä tuen myöntämistä koskeva suunnitelma toteamalla, että se soveltuu sisämarkkinoille, eikä velvoittaa kyseistä jäsenvaltiota toteuttamaan sitä (ks. määräys 6.5.2020, Blumar ym.,
C-415/19–C-417/19
,
EU:C:2020:360
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Se seikka, että jäsenvaltio luopuu lopullisesti suunnitelmasta, joka oli komission vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen kohteena, voi vaikuttaa oikeussuojan tarpeen olemassaoloon, kuten edellä 40 kohdassa on esitetty.
Erityisesti tällaisessa tilanteessa vastustamatta jättämistä koskevan komission päätöksen kumoaminen ei enää lähtökohtaisesti kykene tuottamaan kantajalle menettelyllistä etua, jonka tämä pyrkii saamaan, eli muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista ja mahdollisuutta tuoda esille huomautuksensa tämän menettelyn yhteydessä, mikä merkitsee sitä, että kantajalla ei ole enää oikeussuojan tarvetta, ja johtaa tapauksesta riippuen kanteen tutkimatta jättämiseen tai siihen, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa (ks. 38 kohta edellä).
Tältä osin ilmenee aivan aluksi SEUT 108 artiklan 3 kohdasta luettuna yhdessä asetuksen 2015/1589 2, 4 ja 9 artiklan kanssa, että muodollinen tutkintamenettely koskee tuen myöntämissuunnitelmaa. Tästä seuraa, että se, että ilmoituksen tehnyt jäsenvaltio luopuu kyseessä olevasta suunnitelmasta sen jälkeen, kun komissio on tehnyt vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen, tekee tyhjäksi kyseisen päätöksen tehokkaan vaikutuksen ja ennen kaikkea poistaa alusta alkaen kohteen muodolliselta tutkintamenettelyltä, jonka komissio olisi velvollinen aloittamaan mainitun päätöksen kumoamisen johdosta.
Koska tuen myöntämistä koskevaa suunnitelmaa ei ole, ei siis ole enää olemassa ”tuensaajaa” eikä mainitun tuensaajan ”kilpailijaa” eikä näin ollen asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohdassa tarkoitettua ”asianomaista osapuolta”, jota kehotettaisiin esittämään huomautuksensa mahdollisen muodollisen tutkintamenettelyn aikana tämän asetuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Tästä seuraa, että näissä olosuhteissa vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen kumoaminen ei voi lähtökohtaisesti tuottaa kantajalle hyötyä, joka muodostuu mahdollisuudesta esittää huomautuksensa muodollisen tutkintamenettelyn yhteydessä.
Tämä johtopäätös on sitäkin suuremmalla syyllä välttämätön, jos asian olosuhteista ilmenee, että ilmoituksen tehneellä jäsenvaltiolla ei ole enää mahdollisuutta nojautua vastustamatta jättämistä koskevaan komission päätökseen siinä tapauksessa, että se päättäisi riidanalaisesta tukisuunnitelmasta luopumista koskevan päätöksensä jälkeen peruuttaa tämän päätöksen ja lopulta toteuttaa kyseessä olevan tukisuunnitelman. Tällaisessa tilanteessa mainitun päätöksen kumoaminen ei voi nimittäin tuottaa kantajalle, tuensaajan kilpailijalle, erillistä etua, joka muodostuu tämän mahdollisuuden poistamisesta kyseiseltä jäsenvaltiolta.
Käsiteltävässä asiassa riidanalaisen päätöksen 61–63 perustelukappaleesta ilmenee, että komissio on perustellut SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtion varojen käyttöä pelkästään viittaamalla riidanalaisten konsessioiden pidentämiseen (ks. 12 kohta edellä). Lisäksi riidanalaisen päätöksen 64–73 perustelukappaleesta ilmenee, että komission analyysi, joka koskee samassa määräyksessä tarkoitetun edun olemassaoloa, perustuu premissiin, jonka mukaan kyseessä olevalla pidennyksellä saataisiin aikaan tuloja, joita – kun otetaan huomioon Italian viranomaisten toimittamat tiedot – ei voida verrata kustannuksiin, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä (ks. 13 kohta edellä).
Komissiolle osoitetussa 10.12.2020 päivätyssä kirjeessä, jonka viimeksi mainittu esitti 14.12.2020 (ks. 25 ja 26 kohta edellä), Italian infrastruktuuri- ja liikenneministeriö lausui muun muassa seuraavaa:
”– – vahvistetaan, että komission päätöksessä tarkastellut konsessiosopimusten muuttamista koskevat suunnitelmat – – ovat nyt täysin vanhentuneet ja ne on korvattu muilla ratkaisuilla, joissa ei edellytetä konsessioiden keston pidentämistä.
Erityisesti [moottoriteiden Asti – Cuneo ja SATAP A4 Torino – Milano] osalta on valmisteltu [ja] hyväksytty uusi suunnitelma, joka sisältää rahoitussuunnitelmien tarkistamisen, [Comitato interministeriale per la programmazione economican (ministeriöiden välinen taloudellisen ohjelmoinnin komitea)] neuvotteluissa 14.5.2020 – –
Autostrade per l’Italia -yhtiö on valmistellut konsession muuttamista koskevan uuden ehdotuksen, joka ei edellytä sen keston pidentämistä ja joka on tällä hetkellä arviointivaiheessa.”
Unionin yleinen tuomioistuin kehotti 8.2.2021 annetulla prosessinjohtotoimella komissiota täsmentämään tarvittaessa Italian viranomaisia kuultuaan, oliko 10.12.2020 päivätyn kirjeen sanamuodon ymmärrettävä tarkoittavan, että Autostrade per l’Italian konsession pidentämisestä oli lopullisesti luovuttu, huolimatta siitä seikasta, että mainitulta konsessionsaajalta peräisin oleva uusi ehdotus oli edelleen tarkasteltavana.
Komissio toimitti 26.2.2021 päivätyllä kirjeellä unionin yleiselle tuomioistuimelle muun muassa Italian infrastruktuuri- ja liikenneministeriöltä peräisin olevan 10.2.2021 päivätyn sähköpostiviestin (ks. 28 kohta edellä). Kyseisessä sähköpostiviestissä esitetään seuraavaa:
”Vahvistan aivan ilmeisesti, että [Autostrade per l’Italian] konsession pidentämistä koskeva suunnitelma on vanhentunut ja että sitä koskeva uusi ehdotus, jossa vahvistetaan alun perin suunniteltu päättyminen vuonna 2038, on tällä hetkellä arviointivaiheessa.”
Lisäksi kyseisessä sähköpostiviestissä vahvistetaan, että uusi konsessiosopimus on allekirjoitettu moottoriteiden A33 Asti – Cuneo ja SATAP A4 Torino – Milano osalta.
Lopuksi komissio toimitti uuden prosessinjohtotoimen johdosta 29.3.2021 päivätyllä kirjeellä unionin yleiselle tuomioistuimelle kestävän infrastruktuurin ja liikkuvuuden ministeriön 26.3.2021 päivätyn kirjeen (ks. 28 kohta edellä). Tässä kirjeessä kyseessä oleva ministeriö esittää muun muassa, että moottoriteiden SATAP A4 Torino – Milano ja Asti – Cuneo konsessioita koskevat lisäasiakirjat on viimeistelty ja että niiden määräysten vuoksi riidanalaisen päätöksen kohteena olevat seikat ovat vanhentuneet. Saman kirjeen mukaan näissä lisäasiakirjoissa ei edellytetä lainkaan kyseessä olevia kahta moottoritietä koskevien konsessioiden pidentämistä, vaan ”vahvistetaan” sitä vastoin, että ensiksi mainittu päättyy 31.12.2026 ja että jälkimmäisen päättymisen ajankohdaksi on ”palautettu”31.12.2031.
Autostrade per l’Italian hallinnoimien moottoriteiden osalta kyseessä olevassa kirjeessä todetaan, että ministeriöt tutkivat yhdessä rahoitussuunnitelmaehdotusta, jossa vahvistetaan konsession päättymispäiväksi 31.12.2038, ja että tässä ehdotuksessa suljetaan pois konsessiosopimuksen pidentäminen yli kyseisen ajankohdan, minkä vuoksi riidanalainen päätös on tältä osin vanhentunut.
Edellä 51–56 kohdassa esitetyistä seikoista ilmenee, että Italian tasavalta on luopunut lopullisesti riidanalaisten konsessioiden suunnitellusta pidentämisestä, mikä pidentäminen muodostaa seikan, jonka perusteella komissio on luokitellut riidanalaisen päätöksen kohteena olevat toimenpiteet SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi (ks. 12 ja 13 kohta edellä).
Italian tasavallan toimittamien tietojen mukaan Società Iniziative Autostradali e Servizin hallinnoimien moottoriteiden osalta on jo allekirjoitettu lisäasiakirja, jossa ei edellytetä pidentämistä ja joka on jo tullut voimaan. Mainitun lisäasiakirjan mukaan moottoritietä SATAP A4 Torino – Milano koskeva konsessio päättyy 31.12.2026, eli alun perin suunniteltuna ajankohtana. Saman lisäasiakirjan mukaan moottoritietä Asti – Cuneo koskeva konsessio päättyy 31.12.2031, eli paljon ennen sen alkuperäistä päättymisajankohtaa (ks. 8 kohta edellä).
Autostrade per l’Italian hallinnoimien moottoriteiden osalta Italian tasavalta totesi, että konsession päättymiseen 31.12.2038 perustuvan tarkistusehdotuksen esittäminen sulkee pois mainitun konsession kaikenlaisen pidentämisen yli kyseisen ajankohdan, joka on alun perin määrätty ajankohta (ks. 6 kohta edellä).
Koska Italian hallitus on näin ollen lopullisesti luopunut riidanalaisesta tukisuunnitelmasta, riidanalaisen päätöksen mahdollinen kumoaminen unionin yleisen tuomioistumen toimesta velvoittaisi komission vain aloittamaan muodollisen tutkintamenettelyn, joka olisi alusta alkaen menettänyt tarkoituksensa, minkä vuoksi myös kantajien toimittamat huomautukset, jotka koskevat suunnitelmaa, jota ei voida enää toteuttaa, menettäisivät tarkoituksensa (ks. 47 ja 48 kohta edellä).
Lisäksi on korostettava, että – kuten komissio huomauttaa 14.12.2020 päivätyssä kirjeessään – riidanalaisen päätöksen 23, 44 ja 50 perustelukappaleesta ilmenee, että toteamus riidanalaisten toimenpiteiden soveltuvuudesta sisämarkkinoille riippuu siitä edellytyksestä, että tietyt suunnitellut työt alkavat viimeistään 1.1.2020. Alaviitteen nro 30 mukaan, johon riidanalaisen päätöksen 50 perustelukappaleessa viitataan, suunnitelluissa sopimuksissa määrättiin, että jos moottoritiehen A33 Asti – Cuneo liittyvät työt eivät alkaisi ennen 1.1.2020, Società Iniziative Autostradali e Servizin hallinnoimia moottoriteitä koskevasta suunnitelmasta luovuttaisiin kokonaisuudessaan. Samalla tavalla saman alaviitteen mukaan Autostrade per l’Italian konsession pidentämisestä luovuttaisiin kokonaisuudessaan, jos ”Gronda di Genovan” ja moottoriteiden A7/A10/A12 välisten yhteyksien rakennustyöt eivät alkaisi ennen 1.1.2020.
Kyseiset ehdot selittyvät sillä, että – kuten muun muassa riidanalaisen päätöksen 44, 147, 151 ja 152 perustelukappaleesta ilmenee – riidanalaisen suunnitelman taloudellinen tasapaino riippuu muun muassa tiettyjen tuottoprosenttien laskemisesta investoinnille ja nykyisten makrotaloudellisten edellytysten huomioon ottamisesta. Nämä tekijät perustuvat vuorostaan tietoihin, jotka voivat vaihdella ajan mittaan. Niinpä riidanalaisen päätöksen 160 perustelukappaleen mukaan automaattinen luopuminen riidanalaisten konsessioiden pidentämisestä sen 50 perustelukappaleessa tarkoitetuilla edellytyksillä (ks. 61 kohta edellä) muodostaa tarpeellisen toimenpiteen konsessionsaajien liiallisten korvausten välttämiseksi.
Komissio, jolle riidanalaisen päätöksen 51 perustelukappaleen a alakohdan toisen luetelmakohdan mukaan olisi ilmoitettava töiden edistymisestä, toteaa kuitenkin 14.12.2020 päivätyssä kirjeessään, että töitä, joiden toteuttamisen piti alkaa viimeistään 1.1.2020, ei ole aloitettu, mitä kantajat eivät kiistä.
Näistä toteamuksista seuraa, että Italian tasavalta ei voi nojautua riidanalaisen päätöksen 151–165 perustelukappaleessa esitettyihin komission päätelmiin, jotka koskevat muun muassa riidanalaisista toimenpiteistä johtuvan edun kohtuullisuutta ja sitä, ettei korvaus ole liiallinen (ks. 15 kohdan seitsemäs luetelmakohta edellä), siinä tapauksessa, että se päättäisi tulevaisuudessa toteuttaa riidanalaisen suunnitelman siitä huolimatta, että se väittää luopuneensa siitä. Koska edellä 61 kohdassa mainittujen töiden aloittamista ennen 1.1.2020 koskeva edellytys ei täyty, tällainen suunnitelma ei nimittäin olisi se suunnitelma, jota komissio ei ole vastustanut riidanalaisen päätöksen mukaisesti.
Näin ollen, jos toimenpide, jota Italian tasavalta myöhemmin suunnittelisi, sisältäisi SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen myöntämisen, asetuksen 2015/1589 2 artiklan mukaisesti olisi tarpeen tehdä komissiolle uusi ilmoitus, johon nähden komission olisi käytettävä toimivaltaansa saman asetuksen 4 artiklan nojalla.
Komissio on siis perustellusti todennut 14.12.2020 päivätyssä kirjeessään, että Italian tasavalta ei voi toteuttaa eikä toteuta riidanalaista suunnitelmaa sellaisena kuin se on hyväksytty.
Kantajat puolestaan esittävät pääasiallisesti neljä argumenttia tukeakseen vaatimustaan, jonka mukaan niillä on edelleen perusteltu intressi saada riidanalainen päätös kumotuksi.
Ensiksi kantajat esittävät erityisesti, että Italian viranomaiset eivät ole vielä hyväksyneet Autostrade per l’Italian uutta ehdotusta.
Tältä osin on ensinnäkin todettava, että kun otetaan huomioon edellä 51– 56 kohdassa kerrotut seikat, Italian tasavalta vahvistaa, että se, että Autostrade per l’Italia on tehnyt uuden ehdotuksen, joka perustuu sen konsession päättymiseen 31.12.2038, sulkee pois tämän konsession pidentämisen yli kyseisen ajankohdan. Toiseksi ja joka tapauksessa se, että kyseinen pidennys on suljettu pois, johtuu siitä tosiseikasta, että ”Gronda di Genovaa” ja moottoritietä A33 Asti – Cuneo koskevat työt eivät ole alkaneet 1.1.2020 (ks. 61–63 kohta edellä), mitä kantajat eivät kiistä.
Toiseksi kantajat väittävät, että Italian viranomaiset eivät ole esittäneet yksityiskohtaista selvitystä uusista rahoitussuunnitelmista, joilla on tarkoitus korvata riidanalaisen päätöksen nojalla hyväksytyt toimenpiteet. Italian viranomaiset ovat erityisesti viitanneet pelkästään siihen seikkaan, että uusissa suunnitelmisssa ei edellytetä riidanalaisten konsessioiden pidentämistä, antamatta selvityksiä moottoritien A33 Asti – Cuneo rahoituksesta moottoritien SATAP A4 Torino – Milano tuloilla tai mahdollisesta haltuunottokorvauksesta, joka mahdollisen uuden konsessionsaajan on maksettava aiemmille konsessionsaajille konsessioiden päättyessä, ja takaamatta, että ne eivät ”herätä henkiin” riidanalaisten konsessioiden pidentämistä tulevaisuudessa. Näin ollen riidanalaisen päätöksen kumoaminen estäisi komissiota toistamasta riidanalaisessa kanteessa yksilöityjä virheitä, jos uudet rahoitussuunnitelmat sisältäisivät tukitoimenpiteitä, joiden soveltuvuus sisämarkkinoille riippuisi arvioinneista, jotka ovat samankaltaisia kuin riidanalaisen päätöksen taustalla olevat arvioinnit.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että seikka, johon komissio on nojautunut luokitellakseen kyseessä olevat toimenpiteet SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, on riidanalaisten konsessioiden pidentäminen. Erityisesti juuri kyseistä pidennystä vastaavana ajanjaksona aikaansaadut tulot ovat komission mukaan valtion varoja, joilla annetaan etu nykyisille konsessionsaajille (ks. 12, 13 ja 50 kohta edellä). Sitä paitsi ja mitä tulee erityisesti moottoritietä A33 Asti – Cuneo koskevien töiden rahoitukseen, nämä työt rahoitettaisiin nimenomaan moottoritietä SATAP A4 Torino – Milano koskevan konsession pidentämisestä saaduilla tuloilla ja haltuunottokorvaus laskettaisiin ottaen huomioon nämä tulot (ks. 10 ja 11 kohta sekä 15 kohdan kolmas luetelmakohta edellä).
Tästä seuraa, että riidanalaisten konsessioiden pidentämisestä luopumisen vuoksi komission riidanalaisessa päätöksessä suorittama analyysi on automaattisesti vanhentunut, mitä tulee sekä kyseessä olevien toimenpiteiden luonteeseen valtiontukina että niiden soveltuvuuteen sisämarkkinoille SEUT 106 artiklan 2 kohdan perusteella.
Tässä yhteydessä kysymystä siitä, ovatko uudet rahoitussuunnitelmat toimenpiteitä, jotka tarkoittavat valtiontukien myöntämistä missä tahansa muodossa, voidaan tutkia ainoastaan uudessa menettelyssä, joka komission olisi tarvittaessa aloitettava Italian tasavallan tekemän uuden ilmoituksen johdosta SEUT 108 artiklan ja asetuksen 2015/1586 4 artiklan mukaisesti. Nimenomaan tällaisen menettelyn yhteydessä komissio tutkisi kyseessä olevien toimenpiteiden soveltuvuuden sisämarkkinoille ottaen huomioon kaikki niiden merkitykselliset ominaispiirteet ja arvioisi, onko tarpeen aloittaa muodollinen tutkintamenettely asetuksen 2015/1586 4 artiklan 4 kohdan ja 6 artiklan mukaisesti.
Argumentti, joka koskee sitä mahdollisuutta, että Italian tasavalta saattaisi hyötyä riidanalaisesta päätöksestä herättämällä henkiin riidanalaisten konsessioiden pidentämisen esillä olevan asian päättämisen jälkeen, on hylättävä edellä 61–65 kohdassa esitetyillä perusteilla.
Kolmanneksi kantajat väittävät, että riidanalaisen päätöksen kumoaminen velvoittaisi komission aloittamaan muodollisen tutkintamenettelyn ja kunnioittamaan siten niiden menettelyllisiä oikeuksia. Tämä argumentti on kuitenkin hylättävä edellä 47–60 kohdassa esitetyillä perusteilla.
Neljänneksi kantajat väittävät, että riidanalainen päätös jää voimaan ja on sitova kaikkiin riita-asioihin nähden, jotka koskevat ”voimassa olevia tukitoimia” tai tulevia tukitoimenpiteitä, koska ainoastaan riidanalaisten konsessioiden pidentämistä koskevaa parametriä on muutettu.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että edellä 71 ja 72 kohdassa esitetyistä syistä riidanalaisten konsessioiden pidentäminen ei ole pelkästään riidanalaisessa päätöksessä tarkasteltuja toimenpiteitä koskeva parametri vaan seikka, joka komission mukaan oikeuttaa luokittelemaan kyseiset toimenpiteet SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi valtiontuiksi. Kyseessä olevasta pidentämisestä luopuminen johtaa siten ”voimassa olevien tukitoimien” katoamiseen, sellaisina kuin komissio on niitä tutkinut. Sitä paitsi riidanalaisen päätöksen, joka muodostuu tarkasteltujen toimenpiteiden toteamisesta soveltuviksi sisämarkkinoille, luonne sulkee pois sen, että päätöksellä olisi mitään sitovaa vaikutusta muihin tukitoimenpiteisiin nähden, joiden olisi oltava uuden tutkinnan kohteena (ks. 73 kohta edellä).
Tästä seuraa, että käsiteltävä asia on erotettava asioista, joihin kantajat vetoavat ja joiden yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin on todennut oikeussuojan tarpeen säilyvän olennaisesti erilaisissa olosuhteissa.
Kyse on ensinnäkin tapauksista, joissa muodollinen tutkintamenettely, jonka komissio on velvollinen aloittamaan alustavan tutkinnan jälkeen tehdyn päätöksen kumoamisen johdosta, ei ole tarkoitukseton, toisin kuin käsiteltävässä asiassa, sen vuoksi, että riidanalaisesta toimenpiteestä ei ole millään tavalla luovuttu (ks. vastaavasti tuomio 19.6.2019, Ja zum Nürburgring v. komissio,
T-373/15
,
EU:T:2019:432
,
,
ja
–
kohta ja tuomio 19.6.2019, NeXovation v. komissio,
T-353/15
,
EU:T:2019:434
,
,
ja
–
kohta). Näissä olosuhteissa riidanalaisen toimen kumoaminen voi nimittäin vaikuttaa siten, että komissiolla on velvollisuus pyytää asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa muodollisen tutkintamenettelyn yhteydessä, joka – toisin kuin käsiteltävässä asiassa – ei ole menettänyt tarkoitustaan.
Esillä oleva asia on toiseksi erotettava tapauksista, joissa mitättömäksi tulleen päätöksen kumoamiskanteella kyseenalaistetaan niiden sääntöjen laillisuus tai tulkinta, joiden nojalla riidanalainen toimi on annettu ja joita voidaan soveltaa tulevaisuudessa sellaisten menettelyjen yhteydessä, joihin kantaja todennäköisesti osallistuu. Tällaisessa tilanteessa kantajalla voi myös säilyä intressi vaatia toimen kumoamista, jotta voitaisiin välttää se, että kyseistä tointa rasittavaksi väitetty lainvastaisuus toistuu tulevaisuudessa (ks. vastaavasti tuomio 6.3.1979, Simmenthal v. komissio,
92/78
,
EU:C:1979:53
,
kohta ja tuomio 7.6.2007, Wunenburger v. komissio,
C-362/05 P
,
EU:C:2007:322
,
–
kohta).
Kyseinen oikeussuojan tarve voi kuitenkin olla olemassa ainoastaan, jos väitetty lainvastaisuus voi, kuten oikeuskäytännössä täsmennetään, toistua tulevaisuudessa ”riippumatta olosuhteista siinä asiassa, joka johti kantajan nostamaan kanteeseen” (tuomio 7.6.2007, Wunenburger v. komissio,
C-362/05 P
,
EU:C:2007:322
,
kohta) tai ”riippumatta käsiteltävän asian erityisistä olosuhteista” (tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio,
C-57/16 P
,
EU:C:2018:660
,
kohta).
Kun otetaan huomioon, että oikeussuojan tarpeen on oltava olemassa ja että se ei saa olla hypoteettinen (ks. 37 kohta edellä), sitä voidaan pitää siis näytettynä toteen, jos kanteessa kyseenalaistetaan niiden sääntöjen pätevyys ja tulkinta, joita on sovellettu riidanalaisen toimen antamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 6.3.1979, Simmenthal v. komissio,
92/78
,
EU:C:1979:53
,
kohta; tuomio 7.6.2007, Wunenburger v. komissio,
C-362/05 P
,
EU:C:2007:322
,
–
kohta ja tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio,
C-57/16 P
,
EU:C:2018:660
,
–
kohta).
Käsiteltävässä asiassa kantajat kuitenkin väittävät, että niillä on intressi saada riidanalainen päätös kumotuksi sen välttämiseksi, että komissio tekee uudelleen väitetyt arviointivirheet, jotka johtivat sen toteamaan riidanalaiset toimenpiteet sisämarkkinoille soveltuviksi muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta. Kun otetaan huomioon kanteen tueksi esitettyjen kanneperusteiden ulottuvuus (ks. 32–35 kohta edellä), kyseessä olevat väitetyt virheet koskevat komission suorittamia arviointeja, jotka ovat riidanalaisten toimenpiteiden sisämarkkinoille soveltuviksi toteamisen taustalla ja jotka koskevat nimenomaan käsiteltävän asian erityisiä olosuhteita. Tästä seuraa, että esille otetut arviointivirheet eivät ilmeisesti viittaa lainvastaisuuksiin, jotka voivat toistua ”riippumatta olosuhteista siinä asiassa, joka johti – – kanteeseen” edellä 81 ja 82 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Sitä paitsi, jos tätä argumenttia pidettäisiin riittävänä perustana oikeussuojan tarpeen säilymiselle käsiteltävän asian kaltaisissa olosuhteissa, vaatimus, jonka mukaan oikeussuojan tarpeen on oltava olemassa ja ettei se saa olla hypoteettinen (ks. 37 kohta edellä), menettäisi merkityksensä. Tässä tapauksessa nimittäin kanteen yhteydessä esiin tuotuun intressiin välttää väitetyn lainvastaisuuden toistuminen voitaisiin tehokkaasti vedota kaikissa olosuhteissa, myös silloin, kun kantaja ei hyötyisi millään tavalla – kuten käsiteltävässä asiassa – riidanalaisen toimen kumoamisesta (ks. 87 kohta jäljempänä).
Esillä oleva asia on kolmanneksi ja viimeiseksi erotettava tapauksista, joissa riidanalainen toimi ei ole suinkaan tullut mitättömäksi vaan se on tuottanut sivovia vaikutuksia, joihin kantaja, jolle toimi on osoitettu, on mukautunut, vaikutuksia, jotka vastaajana oleva toimielin on velvollinen poistamaan mainitun toimen kumoamisperusteiden mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 25.3.1999, Gencor v. komissio,
T-102/96
,
EU:T:1999:65
,
–
kohta; tuomio 15.12.1999, Kesko v. komissio,
T-22/97
,
EU:T:1999:327
,
–
kohta ja tuomio 28.9.2004, MCI v. komissio,
T-310/00
,
EU:T:2004:275
,
–
kohta).
Käsiteltävässä asiassa yhtäältä se seikka, että riidanalaisista toimenpiteistä on luovuttu ennen niiden toteuttamista, sulkee kuitenkin pois sen mahdollisuuden, että niillä olisi ollut vaikutuksia kantajien kilpailutilanteeseen (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 27.4.1995, ASPEC ym. v. komissio,
T-435/93
,
EU:T:1995:79
,
ja
kohta ja tuomio 27.4.1995, Casillo Grani v. komissio,
T-443/93
,
EU:T:1995:81
,
ja
kohta). Toisaalta, kuten edellä 39 ja 40 kohdassa on esitetty, kantajien oikeussuojan tarve ei perustu riidanalaisesta päätöksestä aiheutuneiden sitovien vaikutusten, joista viimeksi mainitut väittävät kärsineensä, poistamiseen vaan niiden menettelyllisten oikeuksien turvaamiseen, joita ne voisivat käyttää päätöksen kumoamisen johdosta. Edellä 50–66 kohdassa esitetyistä syistä riidanalaisen päätöksen kumoaminen ei voi tuottaa kantajille niiden tavoittelemaa hyötyä, eli mahdollisuutta esittää huomautuksensa muodollisen tutkintamenettelyn yhteydessä.
Kaikista edellä esitetyistä arvioinneista ilmenee, että riidanalaisen päätöksen kumoaminen ei voi tuottaa tuloksellaan mitään hyötyä kantajille.
Näin ollen lausunnon antaminen kanteesta raukeaa (ks. 36–38 kohta edellä).
Oikeudenkäyntikulut
Työjärjestyksen 137 artiklassa määrätään, että jos lausunnon antaminen asiassa raukeaa, unionin yleinen tuomioistuin määrää oikeudenkäyntikuluista harkintansa mukaan. Kun otetaan huomioon, että komissio on esittänyt riidanalaisesta suunnitelmasta luopumista koskevat olennaiset tiedot ensimmäistä kertaa istunnossa, vaikka ne olivat sen hallussa aikaisemmassa vaiheessa, on päätettävä, että kyseinen toimielin vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaa sen lisäksi puolet kantajille aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista ja että viimeksi mainitut vastaavat puolesta omia oikeudenkäyntikulujaan.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu yhdeksäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Lausunnon antaminen kanteesta, jonka INC SpA ja Consorzio Stabile Sis ScpA ovat nostaneet, raukeaa.

2)
Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaa lisäksi puolet INC:lle ja Consorzio Stabile Sis:lle aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.

3)
INC ja Consorzio Stabile Sis vastaavat puolesta omia oikeudenkäyntikulujaan.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Berke
Perišin
Julistettiin Luxemburgissa 15 päivänä syyskuuta 2021.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.