CELEX: 62019TJ0736
Javni uslužbenci
Uradniki
Povračilo zdravstvenih stroškov
Zgornja meja povračila za naprave za spalno apnejo
Ničnostna tožba
Neobstoj izključno potrditvenega akta
Pravni interes
Dopustnost
Skupna pravila o zdravstvenem zavarovanju uradnikov
Splošne izvedbene določbe

Pravni okvir
Člen 72 Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije v različici, ki se uporablja za spor (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi), določa:
„1.      Uradnik, njegov zakonski partner, če ta ni upravičen do dajatev iste vrste in enake ravni na podlagi katere koli druge zakonske določbe ali predpisov, njegovi otroci in drugi vzdrževani družinski člani v smislu člena 2  Priloge VII [Kadrovskih predpisov] so zdravstveno zavarovani do višine 80 % nastalih stroškov ob upoštevanju pravil, ki jih sporazumno pripravijo organi za imenovanja institucij Unije po posvetovanju z odborom za kadrovske predpise. […]
2.      Uradnik, ki je do upokojitvene starosti delal v Uniji ali ki prejema invalidnino, je po prenehanju delovnega razmerja upravičen do dajatev, predvidenih v odstavku 1. […]“
Člen 20 Skupnih pravil o zdravstvenem zavarovanju uradnikov Evropskih skupnosti (v nadaljevanju: Skupna pravila), naslovljen „Splošna pravila o povračilu“, določa:
„1.      Da se ohrani finančno ravnotežje skupnega sistema zdravstvenega zavarovanja in upošteva načelo socialnega zavarovanja, iz katerega izhaja člen 72 Kadrovskih predpisov, se lahko v splošnih izvedbenih določbah določijo najvišji zneski povračil za nekatere storitve.
[…]
2.      Pri storitvah, za katere ni določen najvišji znesek povračila, se del stroškov, ki veljajo za čezmerne v primerjavi z običajnimi stroški v državi, v kateri so nastali, ne povrne. Del stroškov, ki veljajo za čezmerne, za vsak primer posebej določi urad za poravnave na podlagi mnenja uradnega zdravnika.
[…]“
Člen 35(2) Skupnih pravil določa:
„Preden organ za imenovanja ali, odvisno od primera, upravni odbor sprejme sklep o pritožbi, vloženi na podlagi odstavka 2  člena 90 Kadrovskih predpisov, mora zahtevati mnenje upravljalnega odbora.
[…]“
Člen 52 Skupnih pravil, naslovljen „Določitev in dopolnitev pravil za povračilo stroškov“, določa:
„1.      Institucije v skladu s členom 72(1), tretji pododstavek, Kadrovskih predpisov pooblastijo [Evropsko k]omisijo, da s splošnimi izvedbenimi določbami določi pravila za povračilo stroškov in tako zagotovi finančno ravnotežje sistema, pri čemer upošteva načelo socialnega zavarovanja, iz katerega izhaja člen 72(1), prvi pododstavek, Kadrovskih predpisov.
2.      Splošne izvedbene določbe se sprejmejo po prejemu mnenja upravljalnega odbora in posvetovanju z odborom za kadrovske predpise.“
V delu Sklepa Evropske komisije z dne 2. julija 2007 o določitvi splošnih izvedbenih določb za povračilo zdravstvenih stroškov (v nadaljevanju: SID), naslovljenem „Splošne opredelitve“, je navedeno:
„[…]
Za povračilo nekaterih storitev, določenih s temi SID, se zahteva predhodno dovoljenje, to je postopek, potreben za povračilo. Zavarovanec mora zahtevo za predhodno dovoljenje razen v nujnih primerih vložiti pri uradu za poravnave pred začetkom zdravljenja ali storitev, na obrazcu, določenem v ta namen, skupaj s podrobnim zdravniškim receptom ali, odvisno od storitev, celo popolnim zdravniškim poročilom. Odločitev o zahtevi se sprejme na podlagi mnenja uradnega zdravnika, ki se opredeli glede zdravstvene skladnosti storitve.
[…]
V skladu s členom 20 Skupnih pravil je mogoče, če najvišji znesek povračila ni določen niti v primeru hude bolezni, del stroškov, ki znatno presegajo običajne cene v državi, v kateri so bile storitve opravljene, izključiti iz povračila.
Del čezmernih stroškov za vsak primer posebej določi urad za poravnave na podlagi mnenja uradnega zdravnika. Uradni zdravnik se opredeli glede natančne narave zdravstvene storitve, da bi uradu za poravnave omogočil primerjavo med uporabljenimi cenami.
[…]“
Naslov II SID, „Pravila za povračilo“, vsebuje poglavje 11, naslovljeno „Proteze, ortopedski pripomočki in druga medicinska oprema“, v katerem je točka 3, naslovljena „Ortopedski pripomočki, bandaže in druga medicinska oprema“. Navedena točka 3 določa:
„3.1.      Stroški nakupa, najema ali popravil izdelkov ali opreme, navedenih v tabeli v Prilogi II, se povrnejo v višini 85 % ali v primeru hude bolezni 100 % v skladu s pogoji, določenimi za vsakega od njih in navedenimi v tabeli.
[…]
3.4.      Za najem ortopedskih pripomočkov ali opreme, ki je daljše od treh zaporednih mesecev, se zahteva predhodno dovoljenje.
[…]“
Priloga II k SID je naslovljena „Ortopedski pripomočki, bandaže in druga medicinska oprema, ki se povrnejo v višini 85 % ali v primeru priznane hude bolezni 100 %“. To prilogo sestavlja tabela, ki je prikazana spodaj:
Proizvodi
ZR: Zdravniški recept
PD: predhodno dovoljenje (zahtevata se podrobno zdravniško poročilo in predračun)
Trajanje/rok
Običajna stopnja povračila
Najvišji znesek, ki se lahko povrne v višini 85 % (EUR)
Najvišji znesek, ki se lahko povrne v višini 100 % (EUR)
Opombe
Oprema, povezana s stanjem odvisnosti
Komprese, elastične bandaže […]
ZR
NE
85 %
Par nogavic za krčne žile
ZR
NE
85 %
3 pari na leto
Nakup ali prilagoditev ortopedskih podplatov (na podplat)
ZR
NE
85 %
4 kosi na leto
Popravilo podplata
Nepovratno
0 %
Bergle in palice
Nakup
ZR
NE
85 %
Najem
ZR
NE
85 %
Popravilo
Nepovratno
Zunanje prsne proteze
ZR
NE
85 %
2 kosa na stran na leto
Modrčki ali majice, prilagojeni za proteze
Nepovratno
0 %
Enostavni invalidski vozički na samostojni pogon
Nakup
ZR
PD
5 let
85 %
Najem < 3 mesecev
ZR
NE
85 %
Najem > = 3 mesecev
ZR
PD
5 let
85 %
Popravilo
PD
85 %
Vzdrževanje (pnevmatike itd.)
Nepovratno
0 %
Dvokolesna hodulja s sedežem
Nakup
ZR
PD
85 %
1 sporazum brez možnosti podaljšanja
Najem < 3 mesecev
ZR
NE
85 %
Najem > = 3 mesecev
ZR
PD
85 %
Popravila
Nepovratno
0 %
Toaletni stol, stol za tuširanje (na domu)
Nakup
ZR
PD
85 %
1 sporazum brez možnosti podaljšanja
Najem < 3 mesecev
ZR
NE
85 %
Najem > = 3 mesecev
ZR
PD
85 %
Popravila
Nepovratno
0 %
Bolnišnična postelja (na domu)
Nakup
ZR
PD
85 %
1 sporazum brez možnosti podaljšanja
Najem < 3 mesecev
ZR
NE
85 %
Najem > = 3 mesecev
ZR
PD
85 %
Popravilo ali uporaba v medicinski ustanovi
Nepovratno
0 %
Vzmetnica proti preležaninam, vključno s kompresorjem
Nakup
ZR
PD
3 leta
85 %
Najem < 3 mesecev
ZR
NE
85 %
Najem > = 3 mesecev
ZR
PD
85 %
Naprave za spalno apnejo (CPAP), vključno z vlažilnikom
Nakup
ZR
PD
5 let
85 %
Najem < 3 mesecev
ZR
NE
85 %
Najem > = 3 mesecev
ZR
PD
85 %
Dodatki in vzdrževanje CPAP razen v letu nakupa
ZR
PD
1 leto
85 %
Merilec krvnega tlaka
ZR
PD
5 let
85 %
Popravilo
Nepovratno
0 %
Aerosol
Nakup
ZR
PD
5 let
85 %
Najem
ZR
NE
85 %
Najem > = 3 mesecev
ZR
PD
85 %
Popravilo
Nepovratno
0 %
Oprema za spremljanje in zdravljenje sladkorne bolezni, zdravljene z inzulinom
Merilec sladkorja v krvi
ZR
PD
3 let
100 %
Diagnostični trakovi, brizgalke za inzulin, lancete
ZR
PD
100 %
ZR le za 1. nakup
Oprema za spremljanje in zdravljenje sladkorne bolezni […]
Merilec sladkorja v krvi
ZR
PD
3 let
85 %
Diagnostični trakovi
ZR
PD
85 %
Najvišji znesek, ki se povrne, na leto
Oprema za inkontinenco
ZR
PD
1 leto
85 %
Oprema za stomo
ZR
NE
85 %
Kapilarna proteza – lasulja
ZR
PD
1 leto
85 %
Par korektivne ortopedske obutve po meri
Nakup v primeru bolezni stopala zunaj okvira 100 %
ZR
PD
85 %
NS
2 para na leto
Nakup v primeru bolezni stopala okvir 100 %
ZR
PD
100 %
NS
2 para na leto
Nakup v primeru hude bolezni stopala
ZR
PD
100 %
NS
2 para na leto
Popravilo na podlagi predložitve računa
NE
NE
85 %
Udi, deli udov, členjene ortoze
Nakup
ZR
PD
Opredeliti posamično, zahtevan predračun
Popravilo na podlagi predložitve računa
ZR
PD
Opredeliti posamično
Druge naprave, katerih ocenjeni stroški presegajo 2000 EUR,
ZR
PD
Opredeliti posamično, zahtevan predračun
ali posebna, električna, elektronska oprema in/ali oprema po meri v primeru hude bolezni (nakup)
ZR
PD
Opredeliti posamično, zahtevan predračun
Irigacijski sistemi in termometri
Nepovratno
0 %
Vakuumske črpalke za zdravljenje impotence
ZR
PD
Naprava za merjenje časa strjevanja krvi
ZR
PD
Merila: v primeru vseživljenjskega nestrjevanja krvi
Brizgalke
ZR
PD
Merila: v primeru sladkorne bolezni (glej 13) […]
Fiksni stroški ureditve prebivališča ali vozila, dodatki za avtomatizacijo doma, […]
Nepovratno
0 %

Dejansko stanje
Tožeča stranka, nekdanja uradnica Komisije, je vključena v skupni sistem zdravstvenega zavarovanja institucij Evropskih skupnosti (SSZZ).
Od leta 2012 uporablja napravo za zagotavljanje stalnega pritiska v dihalih za ublažitev spalne apneje (v nadaljevanju: naprava CPAP).
Tožeča stranka je od urada za poravnave v Ispri (Italija) pridobila predhodna dovoljenja za najem naprave CPAP v obdobju od 1. marca 2012 do 28. februarja 2014.
Tožeča stranka je 10. februarja 2014 vložila novo zahtevo za predhodno dovoljenje za najem naprave CPAP.
Urad za poravnave je 24. februarja 2014 v odgovor na to zahtevo izdal predhodno dovoljenje za nakup naprave CPAP za obdobje od 1. marca 2014 do 28. februarja 2019. V tem dovoljenju je bilo pojasnjeno:
„Glede na dolgotrajno zdravljenje in njegovo učinkovitost je medicinsko upravičen le nakup [naprave] CPAP, ne pa tudi najem. Oprema je obnovljiva vsakih 5 let, kot je določeno v SID, z vzdrževanjem od drugega leta.“
Tožeča stranka je 8. novembra 2014 vložila zahtevo za povračilo glede stroškov najema svoje naprave CPAP, ki so nastali po 1. marcu 2014.
Urad za poravnave je s sklepom z dne 22. decembra 2014 tožeči stranki izdal dovoljenje za najem naprave CPAP za obdobje od 1. marca 2014 do 28. februarja 2019 (v nadaljevanju: sklep z dne 22. decembra 2014). V tem sklepu je bila določena zgornja meja povračila v višini 1700 EUR, ki je enaka zgornji meji, ki je v SID določena za nakup naprave CPAP (glej vrstico 10 razpredelnice v točki 7 zgoraj).
Tožeča stranka je z dopisom z dne 22. februarja 2015 vložila pritožbo zoper sklep z dne 22. decembra 2014.
Organ za imenovanja (v nadaljevanju: OI) je s sklepom z dne 25. junija 2015 odločil, da je treba zgornjo mejo 1700 EUR povečati za znesek 1400 EUR, tako da je skupni znesek povračila znašal 3100 EUR. To povišanje je ustrezalo štiriletnemu povračilu stroškov vzdrževanja in nakupa dodatkov, nastalih po prvem letu po nakupu naprave CPAP (glej vrstico 10 razpredelnice v točki 7 zgoraj).
Urad za poravnave je nato 5. oktobra 2015 sprejel nov sklep, s katerim je tožeči stranki izdal dovoljenje za najem naprave CPAP za obdobje od 1. marca 2014 do 28. februarja 2019 (v nadaljevanju: sklep z dne 5. oktobra 2015). V tem sklepu je bila določena zgornja meja povračila 3100 EUR.
Tožeča stranka je z dopisom z dne 20. decembra 2018 zahtevala podaljšanje predhodnega dovoljenja za najem naprave CPAP.
Urad za poravnave je v odgovor na to zahtevo s sklepom z dne 17. januarja 2019 odobril najem naprave CPAP za obdobje od 1. marca 2019 do 29. februarja 2024 in določil zgornjo mejo povračila 3100 EUR (v nadaljevanju: sklep z dne 17. januarja 2019).
Tožeča stranka je z dopisom z dne 1. februarja 2019, naslovljenim na urad za poravnave, izpodbijala sklep z dne 17. januarja 2019.
Urad za poravnave je 12. aprila 2019 potrdil sklep z dne 17. januarja 2019.
Tožeča stranka je z dopisom z dne 14. aprila 2019 vložila pritožbo zoper sklep z dne 17. januarja 2019. V pritožbi se je sklicevala zlasti na to, da je bil ta sklep sprejet v nasprotju z veljavno ureditvijo. Poleg tega se je sklicevala na to, da je imela v Franciji, državi, v kateri je prebivala, večji interes za najem naprave CPAP, kot za njen nakup.
Upravljalni odbor je v mnenju z dne 12. julija 2019 navedel, da je treba sklep z dne 17. januarja 2019 potrditi.
OI je s sklepom z dne 13. avgusta 2019 zavrnil pritožbo tožeče stranke (v nadaljevanju: sklep z dne 13. avgusta 2019). Oprl se je zlasti na to, da po njegovem mnenju elementi v zvezi s francoskim sistemom zdravstvenega zavarovanja niso vplivali na zakonitost sklepa z dne 17. januarja 2019.

Postopek in predlogi strank
Tožeča stranka je 4. novembra 2014 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
Splošno sodišče (četrti senat) je na predlog sodnika poročevalca v okviru ukrepov procesnega vodstva, določenih v členu 89 Poslovnika, stranki pozvalo, naj odgovorita na nekatera pisna vprašanja. Stranki sta na ukrepe procesnega vodstva odgovorili v predpisanem roku.
Ker nobena stranka ni predlagala obravnave, je Splošno sodišče, ker je menilo, da je na podlagi listin iz spisa dejansko stanje dovolj razjasnjeno, odločilo, da bo o tožbi odločilo brez ustnega dela postopka.
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–        sklep z dne 13. avgusta 2019 razglasi za ničen;
–        Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–        tožbo zavrne;
–        tožeči stranki naloži plačilo stroškov.

Pravo
Najprej je treba opredeliti predmet obravnavanega spora.

Predmet spora
Komisija navaja, da je ta tožba vložena zoper sklep z dne 13. avgusta 2019, s katerim je bila zavrnjena pritožba, vložena zoper sklep z dne 17. januarja 2019, in ne zoper zadnjenavedeni sklep. Vendar meni, da je namen tožbe doseči razglasitev ničnosti sklepa z dne 17. januarja 2019, kar je tožeča stranka potrdila v repliki.
V skladu z ustaljeno sodno prakso sta upravna pritožba, kot je predvidena v členu 90(2) Kadrovskih predpisov, in njena zavrnitev, z odločbo ali zaradi molka organa, sestavni del večstopenjskega postopka in sta le pogoj, ki mora biti izpolnjen pred predložitvijo spora sodišču. V teh okoliščinah tožba, čeprav formalno usmerjena zoper zavrnitev pritožbe, učinkuje, kot da se pri sodišču izpodbija akt, ki posega v položaj, zoper katerega je bila ta pritožba vložena (sodbi z dne 17. januarja 1989, Vainker/Parlament, 293/87, EU:C:1989:8, točka 8, in z dne 13. decembra 2018, CH/Parlament, T‑83/18, EU:T:2018:935, točka 56), razen če je obseg zavrnitve pritožbe drugačen od obsega akta, zoper katerega je bila ta pritožba vložena (sodbi z dne 25. oktobra 2006, Staboli/Komisija, T‑281/04, EU:T:2006:334, točka 26, in z dne 28. maja 2020, Cerafogli/ECB, T‑483/16 RENV, neobjavljena, EU:T:2020:225, točka 70).
V obravnavani zadevi sicer sklep z dne 13. avgusta 2019, s katerim je bila zavrnjena pritožba tožeče stranke, vsebuje pravno in dejansko podrobnejšo obrazložitev kot navedbe v dopisu, ki vsebuje sklep z dne 17. januarja 2019, vendar ima enak obseg kot zadnjenavedeni sklep (glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra 2006, Staboli/Komisija, T‑281/04, EU:T:2006:334, točka 27).
Zato je treba šteti, da je ta tožba vložena zoper prvotni sklep, ki posega v položaj, in sicer sklep z dne 17. januarja 2019.
Poleg tega, ker mora v skladu s sistemom Kadrovskih predpisov zainteresirana oseba vložiti pritožbo zoper sklep, ki ga izpodbija, in tožbo zoper sklep o zavrnitvi te pritožbe, je Sodišče presodilo, da je tožba dopustna, če je usmerjena le zoper sklep, zoper katerega je bila vložena pritožba, le zoper sklep, s katerim je bila pritožba zavrnjena, ali zoper oba sklepa skupaj, če sta le bili pritožba in tožba vloženi v rokih iz določb, ki se uporabljajo (glej v tem smislu sodbo z dne 26. januarja 1989, Koutchoumoff/Komisija, 224/87, EU:C:1989:38, točka 7). Vendar lahko sodišče v skladu z načelom ekonomičnosti postopka ugotovi, da ni treba posebej odločiti o tožbenih predlogih, usmerjenih zoper sklep o zavrnitvi pritožbe, če se ugotovi, da ti nimajo samostojne vsebine in se dejansko prekrivajo s tistimi, ki so usmerjeni zoper sklep, zoper katerega je bila vložena pritožba (glej sodbi z dne 21. februarja 2018, LL/Parlament, C‑326/16 P, EU:C:2018:83, točka 38, in z dne 28. maja 2020, Cerafogli/ECB, T‑483/16 RENV, neobjavljena, EU:T:2020:225, točka 72).
V obravnavani  zadevi ni treba posebej odločiti o zakonitosti sklepa z dne 13. avgusta 2019 o zavrnitvi pritožbe, ker tožbeni predlogi, navedeni glede njega, nimajo samostojne vsebine in se dejansko prekrivajo s predlogi, usmerjenimi zoper sklep, zoper katerega je bila vložena pritožba (glej točko 33 zgoraj).

Dopustnost tožbe
Komisija v odgovoru na tožbo navaja prvi ugovor nedopustnosti, ki se nanaša na potrditveno naravo sklepa z dne 17. januarja 2019. Poleg tega v dupliki navaja še drugi ugovor nedopustnosti, ki se nanaša na neobstoj pravnega interesa tožeče stranke. Čeprav je ugovor nedopustnosti del javnega reda in ga lahko sodišče Unije preuči v kateri koli fazi postopka, je treba v zvezi s tem poudariti, da Komisija ni navedla razlogov, iz katerih je počakala na dupliko, da bi uveljavljala ta drugi ugovor nedopustnosti, čeprav je imela na voljo dovolj elementov, da ga navede v odgovoru na tožbo.

Prvi ugovor nedopustnosti: potrditvena narava sklepa z dne 17. januarja 2019
Komisija trdi, da sklep z dne 17. januarja 2019 zgolj potrjuje sklep z dne 5. oktobra 2015, ki naj bi, ker ga tožeča stranka ni izpodbijala v predpisanih rokih, postal dokončen.
Komisija dodaja, da lahko ponovno preučitev prejšnjega sklepa, ki je postal dokončen, upraviči samo obstoj novih in bistvenih dejstev. Pojasnjuje, da je dejstvo bistveno, če spreminja pogoje, ki so urejali prejšnji akt. V obravnavani  zadevi pa naj se tožeča stranka ne bi mogla sklicevati na nobeno bistveno dejstvo, ker naj bi imela sklepa, navedena zgoraj v točki 38, isti predmet, z njima naj bi se uporabljala ista pravila, naj bi se nanašala na isto osebo in naj bi določila isto zgornjo mejo povračila. Edina razlika med tema sklepoma naj bi se nanašala na obdobje uporabe dovoljenja, ki se podeljuje z njima. Ta razlika pa naj nikakor ne bi vplivala na potrditveno naravo sklepa z dne 17. januarja 2019.
Komisija poleg tega navaja, da je tožeča stranka zahtevala le podaljšanje predhodnega dovoljenja, ki je bilo podeljeno pred tem.
Tožeča stranka trdi, da je njena tožba dopustna in da je trditev Komisije, da sklep z dne 17. januarja 2019 zgolj potrjuje sklep z dne 5. oktobra 2015, napačna. Tožeča stranka zlasti meni, da je bilo treba, ker je sklep z dne 5. oktobra 2015 veljal le do 28. februarja 2019, zaradi prenehanja njegove veljavnosti sprejeti nov sklep za naslednje obdobje.
Tožeča stranka dodaja, da naj sklep z dne 17. januarja 2019 ne bi bil le podaljšanje prej podeljenega dovoljenja, ampak naj bi pomenil pravo  odločitev, ker naj predhodno dovoljenje ne bi bilo določeno s prejšnjimi sklepi o dovoljenju.
V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se za akt šteje, da je izključno potrditveni akt prejšnjega akta, če v primerjavi s prejšnjim aktom ne vsebuje nobenega novega elementa in pred njegovim sprejetjem položaj osebe, na katero se nanaša zadnjenavedeni akt, ni bil znova preučen (sodba z dne 13. novembra 2014, Španija/Komisija, T‑481/11, EU:T:2014:945, točka 28; glej tudi sodbo z dne 15. septembra 2016, Italija/Komisija, T‑353/14 in T‑17/15, EU:T:2016:495, točka 63 in navedena sodna praksa).
Očitno je, da se vprašanje obstoja potrditvenega akta sploh ne postavlja, če je vsebina kasnejšega akta drugačna od vsebine prejšnjega (sodba z dne 13. novembra 2014, Španija/Komisija, T‑481/11, EU:T:2014:945, točka 30).
V obravnavani  zadevi je tako. Sklep z dne 17. januarja 2019 in sklep z dne 5. oktobra 2015 namreč nimata istega predmeta: medtem ko je bil z zadnjenavedenim sklepom tožeči stranki dovoljen najem naprave CPAP za obdobje od 1. marca 2014 do 28. februarja 2019 (glej točko 17 zgoraj), ji je bilo s sklepom z dne 17. januarja 2019 dovoljeno, da tako napravo najame v obdobju od 1. marca 2019 do 29. februarja 2024 (glej točko 19 zgoraj).
Ker so bili učinki sklepa z dne 5. oktobra 2015 časovno omejeni, tožeča stranka brez sprejetja novega sklepa ne bi mogla biti upravičena do povračila stroškov najema naprave CPAP, ki bi ji nastali od 1. marca 2019. Učinek sklepa z dne 17. januarja 2019 je bil ravno ta, da se tožeči stranki s tem, da ji je bil dovoljen tak najem, omogoči povračilo teh stroškov.
Sklep z dne 17. januarja 2019 je torej nov sklep, za katerega zato ni mogoče šteti, da zgolj potrjuje sklep z dne 5. oktobra 2015.
Dodati je treba, da to, da sklep z dne 17. januarja 2019 določa enako zgornjo mejo vračila kot sklep z dne 5. oktobra 2015, ne more povzročiti, da bi prvonavedeni sklep zgolj potrjeval zadnjenavedenega. Časovni obseg sklepa z dne 5. oktobra 2015, ki je bil glede dovoljenja, ki je bilo podeljeno z njim, omejen (glej točko 46 zgoraj), je bil nujno omejen tudi v zvezi z zgornjo mejo povračila, ki je bila določena s tem sklepom, ker je ta zgornja meja glede na dovoljenje za najem, za katerega se uporablja, pomožna.
Poleg tega ni pomembno, prvič, da se v obrazcu za predhodno dovoljenje razlikuje med zahtevami za „dovoljenje“ in zahtevami za „podaljšanje dovoljenja“, in drugič, da je tožeča stranka menila, da njena vloga spada v zadnjenavedeno kategorijo, saj je to, ali gre za akt, ki posega v položaj, mogoče ugotoviti na podlagi vsebine izpodbijanega akta, ne pa na podlagi naslova, ki mu ga da uprava (glej v tem smislu sklep z dne 15. januarja 2009, Braun‑Neumann/Parlament, T‑306/08 P, EU:T:2009:6, točka 32) ali njegov naslovnik.
Prvi ugovor nedopustnosti, na katerega se sklicuje Komisija, je zato treba zavrniti.

Drugi ugovor nedopustnosti: domnevni neobstoj pravnega interesa tožeče stranke
Komisija poudarja, da tožeča stranka ne navaja nobenega številčnega podatka o stroških najema naprave CPAP, katerih povračilo zahteva. Zato meni, da ne more preučiti pravnega interesa tožeče stranke.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je ničnostna tožba dopustna, če ima tožeča stranka interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Pogoj za tak interes je, da ima lahko razglasitev ničnosti tega akta pravne posledice in da lahko rezultat pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist (sodbi z dne 17. septembra 2019, Mory in drugi/Komisija, C‑33/18 P, EU:C:2015:683, točka 55, in z dne 24. septembra 2019, VF/BCE, T‑39/18, neobjavljena, EU:T:2019:683, točka 139).
Poleg tega, kadar tožeči stranki s sklepom ni v celoti ugodeno, ji je treba priznati pravni interes za to, da sodišče Unije preveri zakonitost tega sklepa (glej v tem smislu sodbo z dne 11. marca 2009, TF1/Komisija, T‑354/05, EU:T:2009:66, točki 85 in 86).
V obravnavani  zadevi je urad za poravnave s sklepom z dne 17. januarja 2019, ki je bil sprejet kot odgovor na zahtevo za predhodno dovoljenje z dne 20. decembra 2018 (glej točko 18 zgoraj), tožeči stranki določil zgornjo mejo povračila za stroške najema naprave CPAP, ki bi ji nastali.
Jasno je, da bi odprava take zgornje meje, ki bi lahko izhajala iz morebitne razglasitve ničnosti sklepa z dne 17. januarja 2019 in sklepa z dne 13. avgusta 2019, tožeči stranki prinesla koristi.
Poleg tega v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, ni naloga tožeče stranke, da predloži številčne podatke, na podlagi katerih bi bilo mogoče oceniti to korist, ker se taka ocena po potrebi nanaša na temelj in ne na dopustnost tožbe (glej v tem smislu sodbo z dne 11. marca 2009, TF1/Komisija, T‑354/05, EU:T:2009:66, točka 86).
Zato je treba zavrniti tudi drugi ugovor nedopustnosti, ki ga navaja Komisija.

Utemeljenost

Tožeča stranka v utemeljitev svojih predlogov za razglasitev ničnosti navaja en tožbeni razlog, ki se nanaša na to, da nobena od veljavnih določb ne določa zgornje meje povračila za najem naprave CPAP. Ker je bila v sklepu z dne 17. januarja 2019 uporabljena taka zgornja meja, naj bi bile tako po njenem mnenju s tem sklepom kršene navedene določbe in naj bi bil ta zato nezakonit.
Poleg tega tožeča stranka navaja, da Komisija ni predložila nobenega objektivnega dokaza, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti, da so cene dajanja naprav CPAP v najem, ki se uporabljajo v Franciji, pretirane.
Tožeča stranka tudi poudarja, da Komisija ni dokazala, da je za dolgotrajno uporabo potreben nakup naprave CPAP.
Tožeča stranka poleg tega navaja prednosti najema naprave CPAP v primerjavi z nakupom take naprave.
Tožeča stranka nazadnje izpodbija obstoj diskriminacije med zavarovanci, ki napravo CPAP najemajo, in zavarovanci, ki jo kupijo.
Komisija prereka trditve tožeče stranke.
Najprej je treba opozoriti, da je v obravnavanem primeru urad za poravnave ob sprejetju sklepa z dne 17. januarja 2019 uporabil zgornjo mejo povračila (glej točko 19 zgoraj). Komisija je to potrdila tudi v odgovoru na ukrep procesnega vodstva, ki ga je odredilo Splošno sodišče (glej točko 26 zgoraj), s tem, da je pojasnila, da omejitev povračila, ki ga je zahtevala tožeča stranka, na 3100 EUR ni temeljila na členu 20(2) Skupnih pravil, ki se po mnenju Komisije v tem primeru ni uporabljal.
Dalje, poudariti je treba, da člen 20 Skupnih pravil, ki se nanaša na cilj ohranjanja finančnega ravnotežja SSZZ, v odstavku 1 določa, da se s SID za nekatere storitve uvedejo zgornje meje povračila. V odstavku 2 določa tudi, da lahko urad za poravnave, če ni določena zgornja meja, ne povrne dela stroškov, ki veljajo za čezmerne v primerjavi z običajnimi stroški v državi, v kateri so ti stroški nastali (glej točko 2 zgoraj).
Možnost, da se v SID ne določijo zgornje meje za povračilo, je torej v Skupnih pravilih izrecno določena. V takem primeru je določen celo poseben postopek za ohranitev finančnega ravnotežja SSZZ.
V SID je določen postopek, ki se uporabi, če ni bila določena nobena zgornja meja povračila. Tako je v delu „Splošne opredelitve“ SID navedeno, da del stroškov, ki se štejejo za čezmerne, v vsakem primeru posebej določi urad za poravnave na podlagi mnenja uradnega zdravnika, ki se opredeli glede natančne narave zdravstvene storitve, da bi uradu za poravnave omogočil primerjavo med uporabljenimi cenami (glej točko 5 zgoraj).
Iz sistematike upoštevnih določb Skupnih pravil in SID, kot je razvidna iz točk od 65 do 67 zgoraj, torej izhaja, da mora Komisija kot organ, pristojen za sprejetje SID, če namerava določiti zgornjo mejo povračila za dajatev, to zgornjo mejo izrecno navesti v določbah teh predpisov.
Zato teh SID, če v njih za storitev ni izrecno navedena nobena zgornja meja, v nasprotju s trditvijo Komisije ni mogoče razlagati tako, da implicitno uvajajo tako zgornjo mejo. Finančno ravnotežje SSZZ je treba v takem primeru zagotoviti s posebnim postopkom, navedenim zgoraj v točki 66.
Ugotoviti pa je treba, kot je razvidno iz tabele v točki 7 zgoraj, da SID ne določajo zgornje meje povračila za najem naprave CPAP.
V tej tabeli se namreč en stolpec nanaša posebej na najvišji znesek, za katerega se uporabi stopnja povračila, in za vrstice v zvezi z najemom naprav CPAP ni naveden noben znesek, pa naj gre za obdobje, krajše od treh mesecev, ali obdobje, daljše od treh mesecev.
Tako je mogoče na podlagi preučitve povsem nedvoumnega besedila upoštevnih določb sklepati, da glede najema naprave CPAP ni zgornje meje povračila.
Poleg tega je upravljalni odbor v mnenju z dne 12. julija 2018 (glej točko 23 zgoraj) navedel, da je v SID taka zgornja meja določena le za nakup naprave CPAP.
Poleg tega je iz tabele v točki 7 zgoraj razvidna zgornja meja povračila za stroške, ki nastanejo zaradi najema invalidskih vozičkov, pri čemer se ta zgornja meja uporablja za določen čas najema, ki je prav tako naveden v tej tabeli. Okoliščina, da se v isti tabeli pojavlja zgornja meja povračila za najem ene medicinske opreme, medtem ko taka zgornja meja za najem druge opreme ni navedena, potrjuje, da za najem te opreme ni bila določena nobena zgornja meja, niti implicitna.
Ugotovitve, navedene zgoraj v točki 72, ni mogoče omajati z drugimi trditvami Komisije.
Na prvem mestu, SID naj bi po mnenju Komisije izhajale iz predpostavke, da je v primeru dolgotrajne uporabe naprave CPAP tako iz zdravstvenih kot proračunskih razlogov potreben nakup naprave. To naj bi pojasnjevalo, zakaj se ni zdelo potrebno, da se v SID uvede zgornja meja povračila za najem, ki naj bi trajal več let, saj se ta primer ne bi smel pojaviti.
Vendar razlaga SID, ki jo predlaga Komisija, iz njihovega besedila  ne izhaja. Njihove določbe namreč razlikujejo le med najemom naprav CPAP, krajšim od treh mesecev, za katerega ni potrebno predhodno dovoljenje, in najemom za daljše obdobje, za katero je takšno dovoljenje obvezno, ne da bi bila za ta najem navedena kakršna koli časovna omejitev.
Poleg tega v stolpcu „Opombe“, namenjenem pojasnilom, potrebnim za razlago preglednice iz točke 7 zgoraj, ni navedeno, da bi bil v primeru dolgotrajne uporabe potreben nakup naprave CPAP. Poleg tega bi bilo mogoče, da se v navedeni tabeli ne navede možnost najema naprave CPAP za obdobje, daljše od treh mesecev.
Nazadnje, okoliščina – tudi če bi bila dokazana – da je v primeru dolgotrajne uporabe iz zdravstvenih razlogov mogoče naložiti nakup naprave CPAP namesto najema, kljub temu ne more upravičiti neobstoja vsakršne navedbe v zvezi s tem v SID, ki naj bi jih zavarovanci prebrali in razumeli. Poleg tega Komisija ni navedla zdravstvenih razlogov, na podlagi katerih bi bilo treba dati prednost nakupu naprave CPAP pred njenim najemom.
Na drugem mestu, to, da je za najem naprave CPAP za obdobje, daljše od treh mesecev, enako kot za nakup take naprave potrebno predhodno dovoljenje, v nasprotju s trditvami Komisije ne pomeni, da se zgornja meja povračila, ki je v SID določena za nakup take naprave, uporablja tudi za najem te naprave za daljše obdobje.
Obstoj predhodnega dovoljenja namreč ne pomeni nujno uporabe zgornje meje povračila, kot izhaja iz vrstic tabele iz točke 7 zgoraj, ki se nanašajo na najem hodulj, toaletnih stolov, bolnišničnih postelj, vzmetnic proti preležaninam in aerosolov za obdobje, daljše od treh mesecev.
Poleg tega Komisija ne navaja nobene določbe, ki bi povezovala obveznost uporabe predhodnega dovoljenja in obstoj zgornje meje povračila.
Na tretjem mestu je treba v zvezi s trditvijo Komisije, da bi bilo treba SID zato, da bi bile v skladu z načelom enakega obravnavanja zavarovancev, razlagati tako, da določajo zgornjo mejo za najem naprav CPAP za daljše obdobje,  poudariti, da neupravičeno različno obravnavanje med zavarovanci, ki kupijo napravo CPAP, in zavarovanci, ki tako napravo najamejo za daljše obdobje, tudi če bi bilo dokazano, ne more zaradi spoštovanja načela enakega obravnavanja voditi do razlage SID, ki bi bila v nasprotju z njihovim besedilom in sistematiko upoštevnih določb Skupnih pravil in SID (glej v tem smislu sklep z dne 17. julija 2015, EEB/Komisija, T‑685/14, neobjavljen, EU:T:2015:560, točka 31 in navedena sodna praksa). Enako velja za obstoj tveganja obidenja zgornje meje, določene za nakup naprave CPAP, ali tveganja ogrozitve finančnega ravnotežja SSZZ. Poleg tega Skupna pravila, kot izhaja zlasti iz njihovega člena 20(2), določajo mehanizme, ki omogočajo, da SSZZ ne krije nekaterih čezmernih stroškov.
Vsekakor obstoj dovolj sistematične in bistvene razlike med zneski stroškov, ki nastanejo z najemom naprav CPAP, in zneski stroškov, ki nastanejo z nakupom takih naprav, da bi ta lahko pomenila diskriminacijo, ni podprt z nobenim dokazom. Prav tako ni utemeljen niti obstoj prakse obidenja zgornje meje, ki se uporablja za nakup naprave CPAP. Nazadnje, obstoj nevarnosti ogrozitve finančnega ravnotežja SSZZ, ki naj bi izhajal iz neobstoja zgornje meje povračila za najem naprav CPAP, ni dokazan.
Zato konstruktivne razlage SID – niti ob predpostavki, da je mogoča, čeprav je treba, kot pravilno navaja Komisija, v skladu z ustaljeno sodno prakso določbe prava Unije, ki dajejo pravico do finančnih prejemkov, razlagati ozko (glej sodbo z dne 18. septembra 2003, Lebedef in drugi/Komisija, T‑221/02, EU:T:2003:239, točka 38 in navedena sodna praksa) – ne bi bilo mogoče utemeljiti z nobenim od razlogov, ki jih navaja Komisija (glej točko 84 zgoraj).
Na četrtem mestu, Komisija izpodbija različne trditve, ki jih je po njenem mnenju navedla tožeča stranka. Tako navaja, da ne zavrača plačila za najem naprave CPAP. Trdi, da očitek v zvezi z neobstojem obrazložitve, na katerega naj bi se sklicevala tožeča stranka, ni dopusten. Opozarja, da je SSZZ samostojen sistem in da mora urad za poravnave uporabiti Skupna pravila in SID. Poudarja, da tožeča stranka ne navaja nobenega številčnega podatka o stroških najema naprave CPAP. Zanika obstoj diskriminacije med zavarovanci glede na njihov kraj prebivanja. Navaja, da je urad za poravnave, ki je tožečo stranko pozval, naj predloži zdravniško potrdilo o nemožnosti nakupa naprave CPAP, pokazal pripravljenost, da prejme dodatne informacije, ki jih tožeča stranka ni predložila. Nazadnje poudarja, da tožeča stranka v tožbi ni navedla trditve v zvezi z dejstvom, da naj bi sistem plačila za naprave CPAP v Franciji spodbujal njihov najem, in dodaja, da taka trditev nikakor ni dokazana.
Dovolj je navesti, da trditve tožeče stranke, ki jih Komisija tako graja, niso povezane z vprašanjem, ali v SID obstaja zgornja meja povračila. Zato te trditve, tudi če bi bile utemeljene, ne vplivajo na ugotovitev iz točke 72 zgoraj.
Glede na preudarke iz točk od 64 do 87 zgoraj je treba ugotoviti, da je urad za poravnave kršil SID, ker je v odgovoru na zahtevo za predhodno dovoljenje, ki jo je vložila tožeča stranka, določil zgornjo mejo povračila.
Ker pa so institucije, katere koli že so, v službi Unije, ki temelji na pravni državi, se ne morejo izogniti pravilom, ki se zanje uporabljajo (sodba z dne 10. aprila 2019, Gamaa Islamya Égypte/Svet, T‑643/16, EU:T:2019:238, točka 228).
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba tožbeni razlog tožeče stranke sprejeti ter zato sklep z dne 17. januarja 2019 in sklep z dne 13. avgusta 2019 razglasiti za nična.

Stroški
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Komisija ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat)
razsodilo:
1.
Sklep Evropske komisije z dne 17. januarja 2019 o določitvi zgornje meje povračila 3100 EUR za najem medicinskega pripomočka v obdobju od 1. marca 2019 do 29. februarja 2024 in sklep Komisije z dne 13. avgusta 2019, s katerim je bila zavrnjena pritožba, vložena zoper ta sklep, se razglasita za nična.
2.
Komisiji se naloži plačilo stroškov.
Gervasoni
Madise
Nihoul
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 16. decembra 2020.
Podpisi
*
Jezik postopka: francoščina.