CELEX: 62020TJ0546
Contratos públicos de serviços
Procedimento de concurso
Serviços de especificação, de desenvolvimento, de manutenção e apoio das plataformas TI [(Tecnologias de Informação)] da DG “Fiscalidade e União Aduaneira”
Rejeição da proposta de um proponente e adjudicação do contrato a outro proponente
Dever de fundamentação
Proposta anormalmente baixa

Antecedentes do litígio
Em 6 de dezembro de 2019, a Comissão Europeia publicou no Suplemento do
Jornal Oficial da União Europeia
(JO 2019/S 236‑577462) um anúncio de concurso público relativo ao concurso, com a referência TAXUD/2019/OP/0006, e relativo aos serviços com vista à especificação, desenvolvimento, manutenção e apoio de 3.
o
nível das plataformas TI da Direção‑Geral «Fiscalidade e União Aduaneira» da Comissão. O referido procedimento incluía dois lotes, o lote A, «Serviços de evolução para a plataforma CCN/CSI», e o lote B, «Serviços de evolução para as plataformas [CCN2(ng),] SPEED2(ng), CDCO/TSOAP e SSV», e tinha como critério de adjudicação a melhor relação qualidade‑preço, a qualidade técnica e o preço contando, respetivamente, 70 % e 30 % para a avaliação das propostas. Para cada um destes dois lotes, a Comissão devia celebrar um contrato‑quadro por um período de 36 meses, renovável três vezes por períodos sucessivos de 12 meses, com o proponente que apresentasse a melhor relação preço‑qualidade, desde que preenchesse determinados critérios mínimos relativos à elegibilidade, à não exclusão, à capacidade e à conformidade da proposta.
Em 27 de fevereiro de 2020, as recorrentes, a Sopra Steria Benelux (a seguir «Sopra») e a Unisys Belgium, apresentaram uma proposta conjunta ao abrigo de um consórcio liderado pela Sopra. A única outra proposta apresentada para o lote A dentro do prazo foi a do consórcio ARHS‑IBM, constituído pela ARHS Developments SA e a International Business Machines of Belgium SA.
Por carta de 2 de julho de 2020, a Comissão comunicou às recorrentes a exclusão da sua proposta para o lote A, por não ser a proposta mais vantajosa economicamente, e que tinha adjudicado o contrato a outro proponente (a seguir, conjuntamente, a «decisão impugnada»). Anexou um excerto do relatório de avaliação da proposta das recorrentes, com indicação da classificação atribuída, juntamente com explicações, e informou‑as de que, mediante pedido escrito, lhes poderia ser comunicado as características e as vantagens relativas da proposta selecionada, o valor do contrato, bem como o nome do adjudicatário. As recorrentes apresentaram tal pedido nesse mesmo dia.
Resulta do excerto do relatório de avaliação que a proposta das recorrentes obteve a classificação total de 90,81 pontos, repartidos do modo seguinte:
Proponente
Preço
Pontuação qualitativa
Pontuação financeira
Pontuação total
Consórcio Sopra e Unisys Belgium
21 699 281,86 euros
70,00
20,81
90,81
Por carta de 3 de julho de 2020, a Comissão informou as recorrentes que o contrato tinha sido adjudicado ao consórcio ARHS‑IBM e remeteu‑lhes um excerto do relatório de avaliação da proposta deste último, indicando a classificação atribuída, juntamente com explicações.
Resulta de tal excerto do relatório de avaliação que a proposta do adjudicatário obteve uma pontuação total de 98,53 pontos, repartidos do seguinte modo:
Proponente
Preço
Pontuação qualitativa
Pontuação financeira
Pontuação total
Consórcio ARHS‑IBM
15 054 925,60 euros
68,53
30,00
98,53
Por carta de 10 de julho de 2020, as recorrentes contestaram o resultado do procedimento de concurso e, relativamente ao preço indicado na proposta selecionada, manifestaram dúvidas quanto à viabilidade, sem o risco de «
dumping
social», de um preço muito inferior ao que tinham proposto e que consideravam razoável e compatível com as condições de mercado. Assim, pediram à entidade adjudicante que, nomeadamente, confirmasse que tinha verificado que a proposta do adjudicatário não apresentava nenhum risco nesse sentido.
Por carta de 20 de julho de 2020, a Comissão respondeu, nomeadamente, que uma análise financeira detalhada da proposta selecionada tinha revelado que estava em conformidade com as condições de mercado dos países a partir dos quais os contratantes e os seus subcontratantes prestariam os serviços solicitados.
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral, em 2 de setembro de 2020, as recorrentes interpuseram o presente recurso.
Em 4 de dezembro de 2020, a Comissão apresentou contestação na Secretaria do Tribunal Geral.
Em 21 de dezembro de 2020, o Tribunal Geral decidiu, nos termos do artigo 83.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, que não era necessária uma segunda troca de articulados.
Em 15 de janeiro de 2021, a fase escrita do processo foi encerrada.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral, em 9 de fevereiro de 2021, as recorrentes requereram a realização de uma audiência de alegações.
Em 15 de junho de 2021, as recorrentes ofereceram nova prova, em conformidade com o artigo 85.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo.
Em 2 de julho de 2021, a Comissão tomou posição sobre a nova oferta de prova.
O Tribunal Geral ouviu as alegações das partes e as suas respostas às questões orais que lhes havia colocado na audiência de 5 de outubro de 2021.
As recorrentes concluíram pedindo, em substância, que o Tribunal se dignasse:
—
anular a decisão impugnada;
—
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão concluiu pedindo que o Tribunal se dignasse:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar as recorrentes nas despesas.
Questão de direito
As recorrentes invocam dois fundamentos de recurso. O primeiro fundamento, relativo a uma violação do ponto 23 do anexo I do Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, que altera os Regulamentos (UE) n.
o
1296/2013 (UE) n.
o
1301/2013 (UE) n.
o
1303/2013, (UE) n.
o
1304/2013 (UE) n.
o
1309/2013 (UE) n.
o
1316/2013 (UE) n.
o
223/2014 e (UE) n.
o
283/2014, e a Decisão n.
o
541/2014/UE, e revoga o Regulamento (UE, Euratom) n.
o
966/2012 (
JO 2018 L 193, p. 1
; a seguir «Regulamento Financeiro»), e a um erro manifesto de apreciação. O segundo fundamento é relativo à falta de fundamentação.
No segundo fundamento, que importa analisar em primeiro lugar, as recorrentes alegam, em substância, que a entidade adjudicante não considerou a discrepância significativa entre o preço da proposta destas e o da proposta do adjudicatário, o que deveria ter sido considerado um indício suscetível de levantar suspeitas quanto ao caráter anormalmente baixo da proposta deste último, e que não apresentou fundamentação suficiente no que respeita às razões que a levaram a considerar que a proposta selecionada não era anormalmente baixa.
Mais especificamente, a decisão impugnada, complementada com os excertos do relatório de avaliação, padece de falta de fundamentação no que respeita à questão de saber se a proposta selecionada para o lote A do contrato em causa apresentava um caráter excessivamente baixo.
Segundo as recorrentes, a carta da Comissão de 2 de julho de 2020 não continha qualquer justificação quanto às escolhas efetuadas pela entidade adjudicante. No seu entender, a carta da Comissão de 3 de julho de 2020 também não continha qualquer explicação nem fundamentação relativamente às escolhas efetuadas no âmbito da adjudicação do contrato. Por último, quanto à carta de 20 de julho de 2020, que surge na sequência do pedido expresso das recorrentes, alegam que a Comissão se limitou a indicar que uma avaliação financeira aprofundada da proposta selecionada tinha revelado que estava em conformidade com as condições do mercado dos países a partir dos quais os contratantes e os seus subcontratantes prestariam os seus serviços. Ora, tal afirmação comprova que a Comissão teve dúvidas
prima facie
quanto à normalidade do preço da proposta apresentada pelo consórcio ARHS‑IBM, o que está em contradição com o caráter lacónico da fundamentação da decisão que a aceitou.
As recorrentes acusam assim a Comissão de não ter explicado o raciocínio que a levou a considerar o preço da proposta selecionada como normal e de não ter, em primeiro lugar, exposto o raciocínio que a levou a concluir que, pelas suas características principalmente financeiras, esta proposta respeitava, nomeadamente, a legislação dos países nos quais os serviços deviam ser prestados, em matéria de remuneração do pessoal, de contribuições para o regime de segurança social e de respeito das normas de segurança e de saúde no trabalho, e, em segundo lugar, de não ter indicado se tinha verificado que o preço proposto abrangia todos os custos induzidos pelos aspetos técnicos da proposta selecionada.
Por conseguinte, a Comissão não fundamentou corretamente a apreciação das potenciais consequências de uma proposta anormalmente baixa, explicitamente evocadas pelas recorrentes na sua carta de 10 de julho de 2020, a saber, um risco de
dumping
social e um risco para a continuidade da prestação dos serviços.
A Comissão contesta a argumentação das recorrentes.
Em seu entender, as regras específicas relativas ao dever de fundamentação na eventualidade de propostas anormalmente baixas só se aplicam se existirem dúvidas quanto à normalidade do preço de uma proposta, o que não se verificou no caso em apreço, sendo assim apenas aplicável o dever geral de fundamentação.
No caso em apreço, a Comissão sustenta ter remetido às recorrentes, por carta de 3 de julho de 2020, as informações solicitadas. O relatório de avaliação não contém nenhuma menção relacionada com o caráter anormalmente baixo da proposta selecionada, uma vez que não foi detetado nenhum indício nesse sentido no âmbito da apreciação da mesma.
A Comissão recorda que, por carta de 20 de julho de 2020, respondeu às perguntas das recorrentes relativas, nomeadamente, ao risco de
dumping
social, ao declarar que cada proposta tinha sido objeto de uma análise muito detalhada e que se tinha observado
prima facie
que as propostas estavam em conformidade com as condições de mercado dos países a partir dos quais iam ser executadas.
A este respeito, a Comissão alega que, ao contrário do que alegam as recorrentes, o facto de esta ter precisado que tinha sido realizada uma «análise aprofundada» não indicava, de modo algum, que tinha tido dúvidas
prima facie
sobre a normalidade do preço proposto pelo consórcio ARHS‑IBM. Com efeito, cada proposta é objeto de uma avaliação aprofundada e a entidade adjudicante é obrigada a verificar
prima facie
os indícios que possam indicar que uma proposta não é compatível com as condições do mercado. É nesta perspetiva que a fundamentação contida na carta de 20 de julho de 2020 deve ser lida.
A Comissão considera, portanto, que respeitou o seu dever geral de fundamentação, uma vez que as obrigações específicas invocadas pelas recorrentes só são aplicáveis na eventualidade de existir uma dúvida relativa à normalidade do preço de uma proposta, o que não se verificou no caso em apreço.
A título preliminar, há que salientar que, com o presente fundamento, relativo à falta de fundamentação, as recorrentes visam essencialmente a insuficiência da fundamentação da decisão impugnada no que respeita ao eventual caráter anormalmente baixo da proposta selecionada, como resulta tanto da petição como das suas alegações.
A este respeito, há que recordar que a Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação quanto aos elementos a ter em consideração para tomar a decisão de adjudicar um contrato mediante concurso. A fiscalização jurisdicional aplicada ao exercício desse poder de apreciação limita‑se, assim, à verificação do cumprimento das regras de procedimento e de fundamentação, bem como da exatidão material dos factos, da inexistência de erro manifesto de apreciação e do desvio de poder (v. Acórdão de 2 de fevereiro de 2017, European Dynamics Luxembourg e Evropaïki Dynamiki/Comissão,
T‑74/15
, não publicado,
EU:T:2017:55
, n.
o
35 e jurisprudência referida).
Segundo jurisprudência assente, quando a Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação, o respeito das garantias conferidas pela ordem jurídica da União Europeia nos procedimentos administrativos assume uma importância ainda mais fundamental. Entre essas garantias figura, nomeadamente, a obrigação que incumbe à instituição competente de fundamentar de forma suficiente as suas decisões. Só assim o juiz da União pode verificar se os elementos de facto e de direito, de que depende o exercício do poder de apreciação, estão reunidos (Acórdãos de 21 de novembro de 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, n.
o
14; de 10 de setembro de 2008, Evropaïki Dynamiki/Comissão,
T‑465/04
, não publicado,
EU:T:2008:324
, n.
o
54; e de 2 de fevereiro de 2017, European Dynamics Luxembourg e Evropaïki Dynamiki/Comissão,
T‑74/15
, não publicado,
EU:T:2017:55
, n.
o
36).
Nos termos do artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, a administração tem a obrigação de fundamentar as suas decisões. Este dever de fundamentação implica que, em conformidade com o artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE, o autor do ato deve revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio subjacente ao referido ato, de modo a, por um lado, permitir aos interessados conhecerem as razões da medida adotada a fim de fazerem valer os seus direitos e, por outro, permitir ao juiz da União exercer a sua fiscalização (Acórdãos de 25 de fevereiro de 2003, Strabag Benelux/Conselho,
T‑183/00
,
EU:T:2003:36
, n.
o
55; de 24 de abril de 2013, Evropaïki Dynamiki/Comissão,
T‑32/08
, não publicado,
EU:T:2013:213
, n.
o
37; e de 16 de maio de 2019, Transtec/Comissão,
T‑228/18
,
EU:T:2019:336
, n.
o
91).
Assim, a obrigação de fundamentação das decisões que recai sobre a administração não só constitui, de forma geral, a expressão da transparência da atuação administrativa, como também deve colocar o particular em situação de decidir, com pleno conhecimento de causa, se para ele é útil submeter o assunto à apreciação do órgão jurisdicional. Existe, portanto, uma relação estreita entre o dever de fundamentar e o direito fundamental a uma proteção jurisdicional efetiva, bem como o direito a um recurso efetivo garantido pelo artigo 47.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais. Por outras palavras, o dever de fundamentação contribui para assegurar uma proteção jurisdicional efetiva (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de outubro de 2012, Sviluppo Globale/Comissão,
T‑183/10
, não publicado,
EU:T:2012:534
, n.
o
40, e de 4 de julho de 2017, European Dynamics Luxembourg e o./Agência Ferroviária da União Europeia,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, n.
o
73 e jurisprudência referida).
Daqui resulta que a questão de saber se o dever de fundamentação foi respeitado deve, em princípio, ser apreciada em função dos elementos de informação de que as recorrentes dispunham, o mais tardar, no momento da interposição do recurso. Assim, a fundamentação não pode ser explicitada pela primeira vez e
a posteriori
perante o juiz e só circunstâncias excecionais podem justificar que o mesmo tome em consideração elementos apresentados na pendência do recurso (v. Acórdão de 4 de julho de 2017, European Dynamics Luxembourg e o./Agência Ferroviária da União Europeia,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, n.
o
74 e jurisprudência referida).
Além disso, a exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas a quem o ato diga direta e individualmente respeito possam ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.
o
TFUE deve ser apreciada à luz não só da sua redação mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. Acórdãos de 11 de julho de 2013, Ziegler/Comissão,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, n.
o
116 e jurisprudência referida, e de 4 de julho de 2017, European Dynamics Luxembourg e o./Agência Ferroviária da União Europeia,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, n.
o
75 e jurisprudência referida).
As normas que regem os concursos públicos da União Europeia constantes do Regulamento Financeiro e do seu anexo I especificam o dever de fundamentação da entidade adjudicante. Mais especificamente, o artigo 170.
o
do Regulamento Financeiro e o [ponto] 31 do anexo I do referido regulamento preveem uma fundamentação em duas fases no caso dos proponentes não selecionados.
Antes de mais, a entidade adjudicante informa todos os proponentes não selecionados de que a sua proposta foi rejeitada e dos fundamentos dessa rejeição. Em seguida, por força do artigo 170.
o
, n.
o
3, do Regulamento Financeiro e do ponto 31.2 do anexo I do referido regulamento, caso um proponente não selecionado que não se encontre numa situação de exclusão e que cumpra os critérios de seleção apresente um pedido por escrito, a entidade adjudicante comunica, o mais rapidamente possível e, em qualquer caso, no prazo de 15 dias a contar da data de receção desse pedido, as características e as vantagens relativas da proposta selecionada, o preço pago ou o valor do contrato, bem como o nome do adjudicatário.
Esta divulgação da fundamentação em duas fases é conforme à finalidade do dever de fundamentação, que, como referido nos n.
os
34 e 35,
supra
, consiste em permitir, por um lado, aos interessados conhecer as razões da medida tomada a fim de poderem defender os seus direitos e, por outro, ao Tribunal da União exercer a sua fiscalização (v., neste sentido, Acórdão de 4 de julho de 2017, European Dynamics Luxembourg e o./Agência Ferroviária da União Europeia,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, n.
o
79 e jurisprudência referida).
Uma vez que o dever de fundamentação de um ato depende do contexto factual e jurídico em que foi adotado, como foi relembrado no n.
o
37,
supra
, importa igualmente ter em consideração, no caso em apreço, o quadro regulamentar que regula as propostas anormalmente baixas.
Neste contexto, o ponto 23.1 do anexo I do Regulamento Financeiro prevê que, «[s]e, em relação a um determinado contrato, o preço ou os custos constantes da proposta se afigurarem anormalmente baixos, a entidade adjudicante solicita por escrito os esclarecimentos que entender necessários sobre os elementos constitutivos do preço ou os custos e concede ao proponente [em causa] a oportunidade de apresentar as suas observações».
Em conformidade com o ponto 23.2 do anexo I do Regulamento Financeiro, a entidade adjudicante «só pode rejeitar a proposta quando os meios de prova fornecidos não permitirem explicar satisfatoriamente os baixos preços ou custos propostos». Além disso, «rejeita a proposta caso determine que esta é anormalmente baixa por não cumprir as obrigações aplicáveis em matéria de direito ambiental, social e laboral».
O conceito de «proposta anormalmente baixa» não encontra definição nas disposições do Regulamento Financeiro. No entanto, resulta da jurisprudência que o caráter anormalmente baixo de uma proposta deve ser apreciado relativamente à composição da proposta e à prestação em causa (v. Acórdão de 4 de julho de 2017,‑European Dynamics Luxembourg e o./Agência Ferroviária da União Europeia,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, n.
o
83 e jurisprudência)
O dever de a entidade adjudicante verificar a seriedade de uma proposta resulta da existência prévia de dúvidas quanto à sua fiabilidade, uma vez que o ponto 23.1 do anexo I do Regulamento Financeiro tem por objeto principal permitir a um proponente não ser afastado do procedimento de concurso sem ter tido a possibilidade de justificar o conteúdo da sua proposta que se revele anormalmente baixa. A comissão de avaliação está obrigada a pedir precisões oportunas sobre a composição da proposta antes de, eventualmente, a rejeitar unicamente quando existam tais dúvidas nos termos do ponto 23.2 do referido anexo. Em contrapartida, na hipótese de uma proposta não se revelar anormalmente baixa nos termos do referido ponto 23.1, este não se aplicará [v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 6 de julho de 2005, TQ3 Travel Solutions Belgium/Comissão,
T‑148/04
,
EU:T:2005:274
, n.
os
49 e 50; de 5 de novembro de 2014, Computer Resources International (Luxembourg)/Comissão,
T‑422/11
,
EU:T:2014:927
, n.
o
57; e de 4 de julho de 2017, European Dynamics Luxembourg e o./Agência Ferroviária da União Europeia,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, n.
o
85].
Resulta da jurisprudência que tais dúvidas podem existir, designadamente, se parecer incerto, por um lado, que uma proposta respeita a legislação do país em que os serviços deviam ser executados, em matéria de remuneração do pessoal, de contribuições para o regime de segurança social e de respeito das normas de segurança e de saúde no trabalho, bem como de venda com prejuízo, e, por outro lado, que o preço proposto abrange todos os custos induzidos pelos aspetos técnicos da proposta (v. Acórdão de 4 de julho de 2017, European Dynamics Luxembourg e o./Agência Ferroviária da União Europeia,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, n.
o
86 e jurisprudência referida).
Resulta do que precede que a apreciação, pela entidade adjudicante, da existência de propostas anormalmente baixas é efetuada em duas fases.
Numa primeira fase, a entidade adjudicante aprecia se o preço ou os custos constantes na proposta se «afigur[am]» anormalmente baixos. A utilização do verbo «afigurar» no ponto 23.1 do anexo I do Regulamento Financeiro implica que a entidade adjudicante proceda a uma apreciação
prima facie
do caráter anormalmente baixo de uma proposta, e não que proceda oficiosamente a uma análise detalhada da composição de cada proposta para determinar que ela não constitui uma proposta anormalmente baixa. Portanto, nesta primeira fase, a entidade adjudicante deve unicamente determinar se as propostas apresentadas contêm um indício suscetível de levantar suspeitas de que possam ser anormalmente baixas. É o que acontece designadamente quando o preço indicado numa proposta é significativamente inferior ao das outras propostas ou ao preço habitual do mercado. Se as propostas apresentadas não contêm tais indícios e, portanto, não se revelam anormalmente baixas, a entidade adjudicante pode prosseguir com a sua avaliação e com o procedimento de adjudicação do concurso (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 4 de julho de 2017, European Dynamics Luxembourg e o./Agência Ferroviária da União Europeia,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, n.
o
88.)
Numa segunda fase, se existirem indícios suscetíveis de levantar suspeitas de que uma proposta possa ser anormalmente baixa, a entidade adjudicante deve, em contrapartida, proceder à verificação da composição dessa proposta para ter a certeza de que esta não é anormalmente baixa. Quando procede a essa verificação, a entidade adjudicante está obrigada a dar ao proponente em causa a possibilidade de expor as razões pelas quais considera que a sua proposta não é anormalmente baixa. A entidade adjudicante deve depois apreciar as explicações dadas e determinar se a proposta em questão apresenta um caráter anormalmente baixo, caso em que tem a obrigação de a rejeitar (Acórdão de 4 de julho de 2017, European Dynamics Luxembourg e o./Agência Ferroviária da União Europeia,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, n.
o
89).
O Tribunal Geral já teve oportunidade de se pronunciar sobre o dever de fundamentação que incumbe à entidade adjudicante relativamente ao proponente não selecionado quando, na fase de avaliação das propostas, esta tenha tido dúvidas quanto ao caráter anormalmente baixo de uma proposta apresentada e considerou, após ter ouvido o proponente em causa e procedido a uma análise mais aprofundada, que essa proposta não era anormalmente baixa Em especial, o Tribunal Geral decidiu que, para fornecer uma fundamentação adequada sobre o facto de, após uma análise aprofundada, a proposta selecionada não ser anormalmente baixa, a entidade adjudicante devia expor o raciocínio no termo do qual, por um lado, concluiu que, pelas suas características, sobretudo financeiras, esta proposta respeitava designadamente a legislação do país em que os serviços deviam ser executados, em matéria de remuneração do pessoal, de contribuições para o regime de segurança social e de respeito das normas de segurança e de saúde no trabalho e, por outro lado, verificou que o preço proposto abrangia todos os custos induzidos pelos aspetos técnicos da referida proposta (v. Acórdão de 4 de julho de 2017, European Dynamics Luxembourg e o./Agência Ferroviária da União Europeia,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, n.
o
91 e jurisprudência referida).
No que respeita ao alcance do dever de fundamentação que incumbe à entidade adjudicante quando considera que a proposta selecionada não se revela anormalmente baixa, decorre das regras que regulam as propostas anormalmente baixas acima recordadas nos n.
os
42 a 45, e, mais particularmente, da circunstância segundo a qual a entidade adjudicante deve, antes de mais, proceder unicamente a uma apreciação
prima facie
do caráter anormalmente baixo de uma proposta, que o seu dever de fundamentação tem um alcance restrito. Com efeito, obrigar a entidade adjudicante a expor pormenorizadamente as razões pelas quais uma proposta não lhe parece anormalmente baixa não teria em conta a distinção entre as duas fases de análise previstas no ponto 23 do anexo I do Regulamento Financeiro (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 4 de julho de 2017, European Dynamics Luxembourg SA e o./Agência Ferroviária da União Europeia,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, n.
o
92).
Em particular, quando uma entidade adjudicante escolhe uma proposta, não está obrigada a indicar expressamente, em resposta a qualquer pedido de fundamentação que lhe seja apresentado ao abrigo do artigo 170.
o
, n.
o
3, do Regulamento Financeiro, as razões pelas quais a proposta que escolheu não lhe pareceu anormalmente baixa. Com efeito, se a referida proposta é escolhida pela entidade adjudicante, daqui resulta, implícita mas necessariamente, que considerou que não havia indícios de que fosse anormalmente baixa. Tais fundamentos, em contrapartida, devem ser levados ao conhecimento do proponente excluído que o requeira expressamente (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 4 de julho de 2017, European Dynamics Luxembourg e o./Agência Ferroviária da União Europeia,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, n.
o
93).
Com efeito, exigir à entidade adjudicante que justifique, a pedido do proponente não selecionado, a circunstância segundo a qual a proposta selecionada não é anormalmente baixa permite respeitar as disposições do artigo 170.
o
, n.
o
3 do Regulamento Financeiro e do ponto 31.2 do anexo I desse mesmo regulamento, uma vez que tal fundamentação informa o proponente excluído de um aspeto importante das características e vantagens relativas da proposta selecionada (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 15 de outubro de 2013, European Dynamics Belgium e o./EMA,
T‑638/11
, não publicado,
EU:T:2013:530
, n.
o
66, e de 2 de fevereiro de 2017, European Dynamics Luxembourg e Evropaïki Dynamiki/Comissão,
T‑74/15
, não publicado,
EU:T:2017:55
, n.
o
51).
Por outro lado, segundo a jurisprudência, não basta que a entidade adjudicante se limite a formular uma simples constatação segundo a qual a proposta selecionada no âmbito do procedimento de adjudicação não é anormalmente baixa, nem a assinalar que se considerou que a referida proposta não era anormalmente baixa (v., neste sentido, Acórdão de 2 de fevereiro de 2017, European Dynamics Luxembourg e Evropaïki Dynamiki/Comissão,
T‑74/15
, não publicado,
EU:T:2017:55
, n.
os
47 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, há que salientar que, com as suas cartas de 2 e 3 de julho de 2020 (v. n.
os
3 e 5,
supra
), a Comissão limitou‑se, numa primeira fase, em conformidade com o artigo 170.
o
do Regulamento Financeiro e com o ponto 31 do anexo I deste mesmo regulamento, a informar as recorrentes de que a proposta destas tinha sido rejeitada, anexando um excerto do relatório da comissão de avaliação relativo à sua proposta, e, numa segunda fase, na sequência de um pedido escrito das recorrentes, a comunicar‑lhes o nome do adjudicatário e outro extrato do referido relatório do qual deviam ressaltar as características e as vantagens relativas da proposta selecionada. Resulta deste último excerto que os pormenores da proposta selecionada comunicados às recorrentes, além do preço, da pontuação financeira e da relação preço/qualidade expressa na classificação final, apenas diziam respeito a aspetos técnicos dessa proposta. Em especial, nesta fase, os pormenores comunicados não incidiam de modo algum sobre a análise do preço da proposta selecionada à luz do seu eventual caráter anormalmente baixo.
Por carta de 10 de julho de 2020 (v. n.
o
7,
supra
), as recorrentes pediram à Comissão que confirmasse, nomeadamente, se tinha verificado, face ao preço, que a proposta selecionada não comportava um risco de «
dumping
social», alegando o preço realista e competitivo da sua própria proposta, tendo em conta as condições do mercado, a sua experiência como cocontratantes da Comissão e os riscos decorrentes da execução do contrato que implicaria uma proposta cujo preço era consideravelmente inferior ao da sua própria proposta.
É verdade que as recorrentes não invocaram expressamente o conceito de «proposta anormalmente baixa». No entanto, não é menos verdade que, como alegaram na petição, sem terem sido rebatidas neste ponto pela Comissão na contestação nem em resposta a uma questão do Tribunal Geral na audiência, as recorrentes referiram claramente as potenciais consequências inerentes à apresentação de uma proposta anormalmente baixa, a saber, um risco de
dumping
social, na medida em que tal proposta poderia não respeitar a legislação dos países em que os serviços deveriam ser prestados em matéria de remuneração do pessoal, de contribuição para o regime de segurança social, e de respeito das normas de segurança e saúde no trabalho, bem como um risco para a continuidade da prestação dos serviços.
A este respeito, há que salientar que a Comissão se limitou a responder, na sua carta de 20 de julho de 2020, que uma análise financeira detalhada sobre a dimensão financeira da proposta do adjudicatário tinha revelado que esta estava em conformidade com as condições do mercado dos países a partir dos quais os contratantes e os seus subcontratantes prestariam os serviços solicitados.
Ora, resulta da carta da Comissão de 2 de julho de 2020 que a proposta conjunta apresentada para o lote A pelo consórcio formado pelas recorrentes não foi selecionada por não ter sido considerada a proposta economicamente mais vantajosa. Resulta dos dois excertos do relatório da comissão de avaliação que a Comissão remeteu às recorrentes (v. n.
os
4 e 6,
supra
) que havia menos de 7,72 pontos de diferença entre a classificação final obtida pela proposta das recorrentes e a obtida pela proposta selecionada. Daqui resulta ainda que essa diferença resultava inteiramente da variação significativa, a saber, 6644356,26 euros, existente entre os preços propostos pelas recorrentes e pelo adjudicatário, o que determinou uma diferença de 9,19 pontos na pontuação financeira em desfavor da proposta das recorrentes, ao passo que, para a pontuação qualitativa, a sua proposta tinha obtido mais 1,47 pontos do que a proposta selecionada.
Nestas circunstâncias, tendo em conta que o consórcio formado pelas recorrentes e o adjudicatário foram os únicos a ter apresentado uma proposta para o lote A e, uma vez que só existia um único termo de comparação, a saber, o preço da proposta das recorrentes, que permitia determinar se existia um indício de que o preço da proposta selecionada podia ser considerado anormalmente baixo, a Comissão não se podia limitar a salientar que a proposta selecionada estava em conformidade com as condições do mercado dos países a partir dos quais os contratantes e os seus subcontratantes prestariam os serviços em causa. Com efeito, dado que o critério do preço foi determinante para a classificação das propostas e que o preço da proposta selecionada era a única vantagem relativa que a caracterizou, a Comissão devia, a fim de responder adequadamente ao pedido das recorrentes, ter fornecido pelo menos as informações relativas à percentagem correspondente à parte do contrato que seria executada em subcontratação, bem como a indicação dos países a partir dos quais os serviços em causa seriam prestados, como o fez na contestação e na audiência, o que permitiria às recorrentes compreender melhor as razões da diferença existente entre os preços das duas propostas. Tais informações teriam ainda permitido às recorrentes dispor de elementos suficientes para conhecerem as razões pelas quais a Comissão considerou que a proposta selecionada não se afigurava anormalmente baixa e, portanto, contestar eventualmente o mérito dessa apreciação.
Tendo‑se limitado, na sua carta de 20 de julho de 2020, a justificar com uma simples afirmação de que o preço da proposta selecionada não apresentava um caráter anormalmente baixo, a Comissão não respeitou o dever de fundamentação que lhe incumbia nas circunstâncias do caso em apreço.
Esta conclusão não pode ser posta em causa, em primeiro lugar, pelo argumento da Comissão segundo o qual existem regras específicas relativas ao alcance da fundamentação quanto à eventual existência de propostas anormalmente baixas, que se aplicam exclusivamente em caso de dúvida quanto à normalidade do preço da proposta selecionada, o que não terá acontecido no caso em apreço.
Este entendimento resulta de uma leitura errada do n.
o
49 do Acórdão de 10 de setembro de 2019, Trasys International e Axianseu — Digital Solutions/AESA (
T‑741/17
,
EU:T:2019:572
), a que a Comissão se refere, no qual se especifica que, perante indícios suscetíveis de levantar suspeitas quanto à existência de propostas anormalmente baixas, a entidade adjudicante é obrigada a dar a conhecer ao proponente não selecionado, que apresente um pedido expresso, os fundamentos que permitam compreender por que razão a proposta que selecionou não lhe pareceu anormalmente baixa.
Este número do Acórdão de 10 de setembro de 2019, Trasys International e Axianseu — Digital Solutions/AESA (
T‑741/17
,
EU:T:2019:572
), consiste numa aplicação, no processo que lhe deu origem, do esclarecimento desenvolvido pelo Tribunal Geral no n.
o
93 do Acórdão de 4 de julho de 2017, European Dynamics Luxembourg e o./Agência Ferroviária da União Europeia (
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
), ao qual faz expressamente referência, esclarecimento esse que explicita que os fundamentos que levaram a entidade adjudicante a não considerar que uma proposta parece ser anormalmente baixa devem ser levados ao conhecimento do proponente excluído que o requeira expressamente (v. também, neste sentido, Acórdão de 2 de fevereiro de 2017, European Dynamics Luxembourg e Evropaïki Dynamiki/Comissão,
T‑74/15
, não publicado,
EU:T:2017:55
, n.
o
49).
Assim, há que observar que, ao contrário do que sustenta a Comissão, o esclarecimento do Tribunal Geral, nomeadamente no n.
o
49 do Acórdão de 10 de setembro de 2019, Trasys International e Axianseu — Digital Solutions/AESA (
T‑741/17
,
EU:T:2019:572
), deve ser lido no contexto específico do processo que deu origem a esse acórdão, em que estava demonstrada a existência de dúvidas sobre os preços apresentados por vários proponentes (v., nomeadamente, o n.
o
47 do referido acórdão), e não pode pôr em causa o princípio segundo o qual os fundamentos que levaram a entidade adjudicante a não considerar a proposta selecionada parece ser anormalmente baixa, que fazem parte da apreciação das características e das vantagens relativas da proposta, devem ser levados ao conhecimento do proponente excluído que o requeira expressamente (v. n.
os
52 e 53,
supra
).
Ora, tendo em conta as considerações desenvolvidas nos n.
os
56 e 57,
supra
, está demonstrado que as recorrentes fizeram um pedido nesse sentido.
Em segundo lugar, a Comissão alega, em substância, que o Regulamento Financeiro não prevê nenhuma obrigação de a entidade adjudicante indicar ao proponente não selecionado que o requeira as razões pelas quais não considerou anormalmente baixa a proposta selecionada, tanto mais que, segundo o ponto 23.1 do anexo I do referido regulamento, só se procede a uma análise a este respeito na eventualidade da proposta se afigurar anormalmente baixa.
Todavia, não se pode admitir que uma entidade adjudicante, ao limitar‑se a invocar esta disposição, se subtraia à obrigação, prevista no artigo 170.
o
, n.
o
3, do Regulamento Financeiro, de comunicar ao proponente não selecionado que o requeira por escrito, as características e vantagens da proposta selecionada, das quais fazem incontestavelmente parte os fundamentos pelos quais esta proposta não se afigurou anormalmente baixa. A Comissão não podia, portanto, limitar‑se a constatar que não tinha considerado que a proposta selecionada era anormalmente baixa, sem precisar às recorrentes, que tinham apresentado um pedido expresso, os fundamentos que a levaram a essa conclusão, como resulta da jurisprudência referida no n.
o
53,
supra
.
É certo que a Comissão apresentou no decurso da instância algumas explicações, segundo as quais, em substância, uma grande parte das prestações previstas pela proposta selecionada estão subcontratadas, essencialmente na Grécia e na Roménia, sendo que as diferenças salariais relacionadas com os locais de execução das prestações explicam a diferença de preço, substancial, entre as propostas apresentadas. Todavia, independentemente de qualquer consideração quanto ao seu mérito, estas explicações não podem ser tidas em consideração. Com efeito, resulta da jurisprudência referida no n.
o
36,
supra
, que só se pode ter em conta informações recebidas pelas recorrentes antes da interposição do presente recurso, não podendo, em princípio, a fundamentação ser explicitada pela primeira vez e
a posteriori
perante o juiz.
Ora, tendo em conta a fundamentação apresentada pela Comissão na sua carta de 20 de julho de 2020, bem como as informações constantes das suas cartas anteriores e dos excertos do relatório da comissão de avaliação que lhe foram anexados, não se pode considerar que as recorrentes tenham podido ter conhecimento de todas as informações relativas à composição da proposta do consórcio ARHS‑IBM que permitiram à Comissão considerar que essa proposta não se afigurava anormalmente baixa.
À luz de todas as considerações precedentes, há que julgar procedente o presente fundamento, relativo, em substância, à insuficiência de fundamentação no que respeita às razões que levaram a entidade adjudicante a considerar que a proposta do adjudicatário não se afigurava anormalmente baixa, e, por conseguinte, anular a decisão impugnada, sem que seja necessário examinar o primeiro fundamento do recurso, relativo à legalidade interna da decisão impugnada, segundo o qual, em substância, a entidade adjudicante considerou erradamente que a referida proposta não era anormalmente baixa (v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 10 de outubro de 2012, Sviluppo Globale/Comissão,
T‑183/10
, não publicado,
EU:T:2012:534
, n.
o
46, e de 10 de setembro de 2019, Trasys International e Axianseu — Digital Solutions/AESA,
T‑741/17
,
EU:T:2019:572
, n.
o
88 e jurisprudência referida), nem pronunciar‑se sobre a prova apresentada pelas requerentes nem sobre a respetiva admissibilidade, contestada pela Comissão.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1 do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida, deve ser condenada a suportar as suas próprias despesas e a pagar as das recorrentes, em conformidade com os pedidos destas últimas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
decide:

1)
É anulada, na parte que respeita ao lote A, a Decisão da Comissão Europeia, de 2 de julho de 2020, que, por um lado, rejeitou a proposta conjunta apresentada pela Sopra Steria Benelux e pela Unisys Belgium no âmbito do procedimento de concurso com a referência TAXUD/2019/OP/0006, e relativo aos serviços com vista à especificação, desenvolvimento, manutenção e apoio de 3.
o
nível das plataformas TI [(Tecnologias de Informação)] da Direção‑Geral «Fiscalidade e União Aduaneira» e que, por outro, adjudicou o contrato à proposta apresentada pelo outro consórcio.

2)
A Comissão é condenada a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Sopra Steria Benelux e pela Unisys Belgium.

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 1 de dezembro de 2021.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.