CELEX: 62019TJ0736
Służba publiczna
Urzędnicy
Zwrot kosztów leczenia
Maksymalna kwota zwrotu na aparaty do leczenia bezdechu sennego
Skarga o stwierdzenie nieważności
Brak aktu wyłącznie potwierdzającego
Interes prawny
Dopuszczalność
Wspólne przepisy dotyczące ubezpieczenia zdrowotnego urzędników
Ogólne przepisy wykonawcze

Ramy prawne
Artykuł 72 Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”), w brzmieniu znajdującym zastosowanie do sporu, stanowi:
„1.   Urzędnik, jego małżonek, o ile nie jest on uprawniony do świadczeń tego samego rodzaju oraz w tej samej wysokości na podstawie innych przepisów ustawowych lub wykonawczych, jego dzieci oraz inne osoby pozostające na jego utrzymaniu w rozumieniu art. 2 załącznika VII [do regulaminu pracowniczego] są ubezpieczeni na wypadek choroby do wysokości 80% poniesionych wydatków, zgodnie z przepisami przyjętymi w drodze porozumienia między organami powołującymi instytucji Unii po zasięgnięciu opinii Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego […].
2.   Przepisy ust. 1 mają zastosowanie do urzędnika także po zakończeniu jego służby, jeżeli kontynuował on służbę w Unii do osiągnięcia wieku emerytalnego lub pobiera rentę inwalidzką […]”.
Zgodnie z art. 20 przepisów wspólnych dotyczących ubezpieczenia chorobowego urzędników Wspólnot Europejskich (zwanych dalej „przepisami wspólnymi”), zatytułowanym „Ogólne zasady zwrotu kosztów”:
„1.   W celu zachowania równowagi finansowej wspólnego systemu ubezpieczenia chorobowego i w trosce o przestrzeganie stosowania zasady zabezpieczenia społecznego leżącej u podstaw art. 72 regulaminu pracowniczego maksymalne kwoty zwrotu kosztów za niektóre świadczenia mogą zostać określone w ogólnych przepisach wykonawczych.
[…]
2.   W przypadku świadczeń, dla których nie określono maksymalnej kwoty zwrotu kosztów, część kosztów, którą uważa się za nadmierną w porównaniu ze zwykłymi kosztami w kraju, w którym je poniesiono, nie podlega zwrotowi. Część kosztów, którą uważa się za nadmierną, jest określana dla każdego przypadku z osobna przez biuro ds. rozliczeń po zasięgnięciu opinii lekarza urzędowego [orzecznika].
[…]”.
Artykuł 35 ust. 2 przepisów wspólnych stanowi:
„Przed podjęciem decyzji w sprawie sprzeciwu złożonego na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego organ powołujący lub, zależnie od przypadku, Rada Administracyjna, zasięga opinii Komitetu Zarządzającego.
[…]”.
Artykuł 52 przepisów wspólnych, zatytułowany „Określenie i aktualizacja zasad regulujących zwrot kosztów”, stanowi:
„1.   Zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit trzeci regulaminu pracowniczego instytucje przekazują Komisji [Europejskiej], na mocy ogólnych przepisów wykonawczych, uprawnienia dotyczące określania zasad regulujących zwrot kosztów w celu zachowania równowagi finansowej systemu i poszanowania zasady zabezpieczenia społecznego leżącej u podstaw art. 72 ust. 1 akapit pierwszy regulaminu pracowniczego.
2.   Ogólne przepisy wykonawcze są określane po zasięgnięciu opinii Komitetu Zarządzającego i konsultacji z Komitetem ds. Regulaminu Pracowniczego”.
W części „Definicje ogólne” decyzji Komisji z dnia 2 lipca 2007 r. w sprawie ustanowienia ogólnych przepisów wykonawczych dotyczących refundacji kosztów leczenia (zwanych dalej „OPW”) wskazano, co następuje:
„[…]
Aby uzyskać refundację kosztów niektórych świadczeń określonych w niniejszych przepisach należy uzyskać uprzednią zgodę, tj. przeprowadzić procedurę wymaganą do uzyskania refundacji. Wniosek o wydanie uprzedniej zgody musi zostać złożony przez członka [ubezpieczonego] w biurze rozliczeniowym przed rozpoczęciem leczenia (z wyjątkiem przypadków nagłych), na specjalnym formularzu. Do wniosku należy załączyć szczegółową receptę lub w przypadku niektórych świadczeń pełną dokumentację medyczną. Decyzja w sprawie wydania zgody jest podejmowana po zaopiniowaniu przez lekarza orzecznika, który wypowiada się co do zasadności medycznej świadczenia.
[…]
Zgodnie z art. 20 [przepisów wspólnych] gdy nie ma ustalonego maksymalnego poziomu refundacji, w tym dla choroby ciężkiej, część kosztów przekraczająca w znaczny sposób zwykłe koszty w krajach, gdzie świadczenia zostały wykonane, może nie podlegać zwrotowi.
Zawyżona część kosztów ustalana jest dla każdego przypadku osobno przez biuro rozliczeniowe po wydaniu opinii przez lekarza orzecznika. Lekarz orzecznik wypowiada się co do dokładnego charakteru świadczenia medycznego, aby umożliwić biuru rozliczeniowemu porównanie stosowanych stawek.
[…]”.
Część II OPW, zatytułowana „Zasady refundacji”, obejmuje rozdział 11, noszący tytuł „Protezy, aparaty ortopedyczne i pozostały sprzęt medyczny”, który z kolei obejmuje pkt 3, opatrzony tytułem „Aparaty ortopedyczne, opatrunki i pozostały sprzęt medyczny”. W rzeczonym pkt 3 ustanowiono, co następuje:
„3.1. Koszty zakupu, wypożyczenia lub naprawy artykułów lub materiałów podanych w tabeli w załączniku nr II są refundowane w wysokości 85% lub 100% w przypadku ciężkiej choroby, w granicach maksymalnych kwot ustalonych dla każdego z nich i podanych w tabeli.
[…]
3.4. Uprzednia zgoda wymagana jest na wypożyczenie aparatów lub sprzętu ortopedycznego, którego okres użytkowania wynosi trzy kolejne miesiące lub więcej.
[…]”.
Załącznik II do OPW jest zatytułowany „Aparaty ortopedyczne, opatrunki i pozostały sprzęt medyczny refundowany w 85% lub w 100% w przypadku stwierdzenia poważnej choroby” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak pozostałe cytaty z tego załącznika]. Zawiera on przedstawioną poniżej tabelę:
Produkty
RL: recepta lekarska
UZ: uprzednia zgoda (wymagane szczegółowe orzeczenie lekarskie i kosztorys)
Czas trwania/termin
Normalna stawka zwrotu kosztów
Maksymalna kwota zwrotu przy stawce 85% (EUR)
Maksymalna kwota zwrotu przy stawce 100% (EUR)
Uwagi
Sprzęt związany z brakiem samodzielności
Kompresy, bandaże elastyczne […]
RL
NIE

85%





Para pończoch przeciwżylakowych
RL
NIE

85%


3 pary rocznie

Zakup lub modyfikacja wkładek ortopedycznych (na wkładkę)
RL
NIE

85%
4 sztuki rocznie


Naprawa wkładki
Nie podlega refundacji

0%




Kule i laski









Zakup
RL
NIE

85%





Najem
RL
NIE

85%





Naprawa
Nie podlega refundacji





Zewnętrzne protezy piersiowe
RL
NIE

85%


2 sztuki na stronę rocznie


Biustonosze lub stroje kąpielowe odpowiednie do protez
Nie podlega refundacji

0%




Proste wózki inwalidzkie z napędem ręcznym







*

Zakup
RL
UZ
5 lat
85%




Najem < 3 miesiące
RL
NIE

85%





Najem > = 3 miesiące
RL
UZ
5 lat
85%




Naprawa
UZ

85%





Utrzymanie (opony, itp.)
Nie podlega refundacji

0%




Dwukołowy chodzik z siedzeniem







*

Zakup
RL
UZ

85%
1 umowa nieodnawialna


Najem < 3 miesiące
RL
NIE

85%





Najem > = 3 miesiące
RL
UZ

85%





Naprawy
Nie podlega refundacji

0%




Krzesło toaletowe, krzesło prysznicowe (w domu)







*

Zakup
RL
UZ

85%
1 umowa nieodnawialna


Najem < 3 miesiące
RL
NIE

85%





Najem > = 3 miesiące
RL
UZ

85%





Naprawy
Nie podlega refundacji

0%




Łóżko typu szpitalnego (w domu)







*

Zakup
RL
UZ

85%
1 umowa nieodnawialna


Najem < 3 miesiące
RL
NIE

85%





Najem > = 3 miesiące
RL
UZ

85%





Naprawa lub używanie w placówce medycznej
Nie podlega refundacji

0%




Materace przeciwodleżynowe z kompresorem







*

Nabycie
RL
UZ
3 lata
85%



Najem < 3 miesiące
RL
NIE

85%





Najem > = 3 miesiące
RL
UZ

85%




Aparat do bezdechu sennego (CPAP) z nawilżaczem









Zakup
RL
UZ
5 lat
85%



Najem < 3 miesiące
RL
NIE

85%





Najem > = 3 miesiące
RL
UZ

85%





Akcesoria i utrzymanie aparatu CPAP po upływie roku od zakupu
RL
UZ
1 rok
85%



Ciśnieniomierz
RL
UZ
5 lat
85%



Naprawa
Nie podlega refundacji

0%




Inhalator









Zakup
RL
UZ
5 lat
85%



Najem
RL
NIE

85%





Najem > = 3 miesiące
RL
UZ

85%





Naprawa
Nie podlega refundacji

0%




Urządzenia do monitorowania i leczenia cukrzycy leczonej insuliną









Glukometr
RL
UZ
3 lata
100%




Paski testowe, strzykawki insulinowe, lancety
RL
UZ

100%


RL tylko na pierwszy zakup

Urządzenia do monitorowania i leczenia cukrzycy […]









Glukometr
RL
UZ
3 lata
85%




Paski testowe
RL
UZ

85%

Maksymalna kwota refundacji rocznie

Sprzęt do inkontynencji
RL
UZ
1 rok
85%

*
Sprzęt do stomii
RL
NIE

85%




Proteza włosów – peruka
RL
UZ
1 rok
85%


Para wykonanych na zamówienie korekcyjnych butów ortopedycznych









Zakup w przypadku schorzeń stóp poza zakresem 100%
RL
UZ

85%
ND
2 pary rocznie


Zakup w przypadku schorzenia stopy w zakresie 100%
RL
UZ

100%
ND
2 pary rocznie


Zakup w przypadku ciężkiego schorzenia stóp
RL
UZ

100%
ND

2 pary rocznie


Naprawa po przedstawieniu faktury
NIE
NIE

85%




Kończyny, segmenty kończyn, ortezy przegubowe









Nabycie
RL
UZ
Do indywidualnego ustalenia, wymagany jest kosztorys


Naprawa po przedstawieniu faktury
RL
UZ
Do indywidualnego ustalenia

Inny sprzęt o szacunkowym koszcie przekraczającym 2000 EUR
RL
UZ
Do indywidualnego ustalenia, wymagany jest kosztorys


lub sprzęt specjalistyczny, elektryczny, elektroniczny lub dostosowany do potrzeb klienta w przypadku poważnej choroby (nabycie)
RL
UZ
Do indywidualnego ustalenia, wymagany jest kosztorys
*
Irygatory i termometry
Nie podlega refundacji

0%




Systemy próżniowe do leczenia impotencji
RL
UZ




Aparat do pomiaru czasu koagulacji
RL
UZ




Kryteria: w przypadku antykoagulacji dożywotniej

Strzykawki
RL
UZ




Kryteria: w przypadku cukrzycy (patrz: 13) […]

Stałe koszty doposażenia domu lub pojazdu, akcesoria automatyki domowej […]
Nie podlega refundacji

0%



*
Okoliczności powstania sporu
Skarżąca, była urzędniczka Komisji, jest ubezpieczona we wspólnym systemie ubezpieczenia zdrowotnego instytucji Wspólnot Europejskich (RCAM).
Od 2012 r. korzysta z aparatu wspomagającego oddychanie pod stałym dodatnim ciśnieniem (zwanego dalej „aparatem CPAP”), którego zadaniem jest zaradzenie bezdechowi sennemu.
Skarżąca uzyskała od biura ds. rozliczeń w Isprze (Włochy) uprzednie zgody na najem aparatu CPAP w okresie od dnia 1 marca 2012 r. do dnia 28 lutego 2014 r.
W dniu 10 lutego 2014 r. skarżąca złożyła nowy wniosek o wydanie uprzedniej zgody na najem aparatu CPAP.
W odpowiedzi na ten wniosek biuro ds. rozliczeń wydało w dniu 24 lutego 2014 r. uprzednią zgodę na zakup aparatu CPAP w odniesieniu do okresu od dnia 1 marca 2014 r. do dnia 28 lutego 2019 r. W zgodzie tej wskazano, co następuje:
„Z uwagi na długotrwałe leczenie i jego skuteczność z medycznego punktu widzenia uzasadniony jest jedynie zakup [aparatu] CPAP, ale nie jego najem. Sprzęt podlega wymianie co 5 lat, jak przewidziano w OPW, wraz z konserwacją począwszy od drugiego roku”.
W dniu 8 listopada 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o zwrot kosztów najmu aparatu CPAP poniesionych od dnia 1 marca 2014 r.
Decyzją z dnia 22 grudnia 2014 r. biuro ds. rozliczeń wydało skarżącej zgodę na najem aparatu CPAP na okres od dnia 1 marca 2014 r. do dnia 28 lutego 2019 r. (zwaną dalej „decyzją z dnia 22 grudnia 2014 r.”). W decyzji tej ustalono maksymalną kwotę zwrotu kosztów na 1700 EUR, odpowiadającą kwocie przewidzianej w OPW dla zakupu aparatu CPAP (zob. wiersz 10 tabeli znajdującej się w pkt 7 powyżej).
Pismem z dnia 22 lutego 2015 r. skarżąca złożyła zażalenie na decyzję z dnia 22 grudnia 2014 r.
Decyzją z dnia 25 czerwca 2015 r. organ powołujący postanowił, że maksymalną kwotę 1700 EUR należy podwyższyć o kwotę 1400 EUR, co dało maksymalną kwotę zwrotu w wysokości 3100 EUR. Podwyżka ta odpowiadała zwrotowi kosztów konserwacji i zakupu akcesoriów, poniesionych w okresie czterech lat po pierwszym roku od zakupu aparatu CPAP (zob. wiersz 10 tabeli znajdującej się w pkt 7 powyżej).
W związku z tym w dniu 5 października 2015 r. biuro ds. rozliczeń wydało nową decyzję, w drodze której udzieliło skarżącej zgody na najem aparatu CPAP na okres od dnia 1 marca 2014 r. do dnia 28 lutego 2019 r. (zwaną dalej „decyzją z dnia 5 października 2015 r.”). W decyzji tej ustalono maksymalną kwotę zwrotu kosztów na 3100 EUR.
Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o przedłużenie uprzedniej zgody na najem aparatu CPAP.
W odpowiedzi na ten wniosek biuro ds. rozliczeń decyzją z dnia 17 stycznia 2019 r. (zwaną dalej „decyzją z dnia 17 stycznia 2019 r.”) zezwoliło na najem aparatu CPAP na okres od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 29 lutego 2024 r., ustalając maksymalną kwotę zwrotu kosztów na 3100 EUR.
Skarżąca odwołała się od decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r. pismem z dnia 1 lutego 2019 r. skierowanym do biura ds. rozliczeń.
Decyzja z dnia 17 stycznia 2019 r. została utrzymana w mocy przez biuro ds. rozliczeń w dniu 12 kwietnia 2019 r.
Pismem z dnia 14 kwietnia 2019 r. skarżąca złożyła zażalenie na decyzję z dnia 17 stycznia 2019 r. W zażaleniu powołała się w szczególności na fakt, że decyzję tę wydano z naruszeniem mających zastosowanie przepisów. Powołała się ponadto na interes, jaki miała w tym, aby we Francji – państwie, w którym mieszkała – raczej brać aparat CPAP w najem, niż dokonywać jego zakupu.
Komitet zarządzający w opinii z dnia 12 lipca 2019 r. wskazał, że decyzję z dnia 17 stycznia 2019 r. należy utrzymać w mocy.
Organ powołujący oddalił zażalenie skarżącej decyzją z dnia 13 sierpnia 2019 r. (zwaną dalej „decyzją z dnia 13 sierpnia 2019 r.”). Oparł się w szczególności na okoliczności, że jego zdaniem informacje dotyczące francuskiego systemu ubezpieczeń zdrowotnych nie miały wpływu na zgodność z prawem decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 4 listopada 2019 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (czwarta izba) w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania przed Sądem wezwał strony do udzielenia odpowiedzi na pytania pisemne. Strony udzieliły odpowiedzi na środki organizacji postępowania w wyznaczonym terminie.
Ponieważ żadna ze stron nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy, Sąd uznał, że akta sprawy wystarczająco wyjaśniają okoliczności zawisłego przed nim sporu, i zdecydował o wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi z pominięciem ustnego etapu postępowania.
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 sierpnia 2019 r.;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
Tytułem wstępu należy określić przedmiot niniejszego sporu.
Co do przedmiotu sporu
Komisja podnosi, że niniejsza skarga jest skierowana przeciwko decyzji z dnia 13 sierpnia 2019 r. oddalającej zażalenie złożone na decyzję z dnia 17 stycznia 2019 r., a nie przeciwko tej ostatniej decyzji. Jednakże, jej zdaniem, skarga ma na celu uzyskanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r., co skarżąca potwierdziła w replice.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zażalenie administracyjne, o którym mowa w art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, i jego oddalenie – w sposób wyraźny lub dorozumiany – stanowią integralną część złożonej procedury i są jedynie wstępną przesłanką wniesienia sprawy do sądu. W tych okolicznościach skarga, nawet jeżeli formalnie skierowana jest przeciwko oddaleniu zażalenia, skutkuje przedłożeniem ocenie sądu aktu niekorzystnego, którego dotyczyło zażalenie (wyroki: z dnia 17 stycznia 1989 r., Vainker/Parlament,
293/87
,
EU:C:1989:8
, pkt
; z dnia 13 grudnia 2018 r., CH/Parlament,
T‑83/18
,
EU:T:2018:935
, pkt
), chyba że oddalenie zażalenia ma inny zakres niż akt, na który zażalenie zostało wniesione (wyroki: z dnia 25 października 2006 r., Staboli/Komisja,
T‑281/04
,
EU:T:2006:334
, pkt
; z dnia 28 maja 2020 r., Cerafogli/EBC,
T‑483/16 RENV
, niepublikowany,
EU:T:2020:225
, pkt
).
W niniejszej sprawie chociaż decyzja z dnia 13 sierpnia 2019 r. oddalająca zażalenie skarżącej zawiera bardziej szczegółowe uzasadnienie prawne i faktyczne niż informacje podane w piśmie obejmującym decyzję z dnia 17 stycznia 2019 r., ma ona jednak taki sam zakres jak ta ostatnia decyzja (zob. podobnie wyrok z dnia 25 października 2006 r., Staboli/Komisja,
T‑281/04
,
EU:T:2006:334
, pkt
).
W konsekwencji należy przyjąć, że niniejsza skarga jest skierowana przeciwko pierwotnej decyzji niekorzystnej, a mianowicie decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r.
Ponadto, jako że w systemie regulaminu pracowniczego zainteresowany powinien złożyć zażalenie na decyzję, z którą się nie zgadza, i wnieść skargę na decyzję oddalającą to zażalenie, Trybunał orzekł, że skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy jest wniesiona na samą decyzję będącą przedmiotem zażalenia, decyzję oddalającą zażalenie, czy na obie te decyzje łącznie, o ile zażalenie i skarga zostały wniesione w terminach ustanowionych w odpowiednich przepisach (zob. podobnie wyrok z dnia 26 stycznia 1989 r., Koutchoumoff/Komisja,
224/87
,
EU:C:1989:38
, pkt
). Tymczasem zgodnie z zasadą ekonomii procesowej sąd może zdecydować, że nie ma powodu rozstrzygać odrębnie w sprawie żądań skierowanych przeciwko decyzji oddalającej zażalenie, jeżeli stwierdzi, że są one pozbawione autonomicznej treści i w rzeczywistości wiążą się z żądaniami skierowanymi przeciwko decyzji, na którą zażalenie zostało złożone (zob. wyrok z dnia 21 lutego 2018 r., LL/Parlament,
C‑326/16 P
,
EU:C:2018:83
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 28 maja 2020 r., Cerafogli/EBC,
T‑483/16 RENV
, niepublikowany,
EU:T:2020:225
, pkt
).
W niniejszej sprawie nie ma potrzeby orzekania konkretnie w przedmiocie zgodności z prawem decyzji z dnia 13 sierpnia 2019 r. oddalającej zażalenie, ponieważ żądania sformułowane w stosunku do niej są pozbawione autonomicznej treści i w rzeczywistości pokrywają się z żądaniami dotyczącym decyzji, na którą złożono zażalenie (zob. pkt 33 powyżej).
W przedmiocie dopuszczalności skargi
W odpowiedzi na skargę Komisja podnosi pierwszy zarzut niedopuszczalności, wywodzony z potwierdzającego charakteru decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r. Podnosi ona ponadto w duplice drugi zarzut niedopuszczalności, dotyczący braku interesu prawnego skarżącej. Nawet jeśli zarzut niedopuszczalności ma charakter bezwzględnej przeszkody procesowej i może zostać zbadany przez sąd Unii na każdym etapie postępowania, należy zaznaczyć w tym względzie, że Komisja nie przedstawiła powodów, dla których dopiero na etapie dupliki podniosła ów drugi zarzut niedopuszczalności, mimo że posiadała wystarczające informacje, aby to uczynić w odpowiedzi na skargę.
W przedmiocie pierwszego zarzutu niedopuszczalności, dotyczącego potwierdzającego charakteru decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r.
Komisja utrzymuje, że decyzja z dnia 17 stycznia 2019 r. stanowi jedynie potwierdzenie decyzji z dnia 5 października 2015 r., która, jako że nie została w żaden sposób podważona przez skarżącą w przewidzianym terminie, stała się ostateczna.
Komisja dodaje, że jedynie zaistnienie nowych istotnych okoliczności faktycznych może uzasadniać ponowne rozpatrzenie wcześniejszej decyzji, która stała się ostateczna. Wyjaśnia, że okoliczność faktyczna jest istotna wówczas, gdy zmienia warunki, które regulowały wcześniejszy akt. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca nie może powołać się na żadną istotną okoliczność faktyczną, ponieważ dwie decyzje wymienione w pkt 38 powyżej miały ten sam przedmiot, oparte były na zastosowaniu tych samych przepisów, dotyczyły tej samej osoby i ustaliły tę samą maksymalną kwotę zwrotu kosztów. Jedyna różnica między tymi decyzjami dotyczy okresu obowiązywania udzielonych w nich zgód. Różnica ta nie ma zaś żadnego wpływu na potwierdzający charakter decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r.
Komisja wskazuje ponadto, że skarżąca złożyła wniosek jedynie o przedłużenie wcześniej udzielonej uprzedniej zgody.
Skarżąca podnosi, że jej skarga jest dopuszczalna, a twierdzenie Komisji, zgodnie z którym decyzja z dnia 17 stycznia 2019 r. stanowi wyłącznie potwierdzenie decyzji z dnia 5 października 2015 r., jest błędne. W szczególności, zdaniem skarżącej, ponieważ decyzja z dnia 5 października 2015 r. pozostawała w mocy jedynie do dnia 28 lutego 2019 r., jej wygaśnięcie sprawiło, że konieczne stało się wydanie nowej decyzji na następny okres.
Skarżąca dodaje, że decyzja z dnia 17 stycznia 2019 r. nie jest jedynie przedłużeniem wcześniej udzielonej uprzedniej zgody, lecz stanowi odrębną decyzję, ponieważ przyznanie uprzedniej zgody nie jest zdeterminowane wydanymi wcześniej decyzjami w tym przedmiocie.
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że przyjmuje się, iż akt wyłącznie potwierdza wcześniejszy akt, jeżeli przedmiotowy akt nie zawiera w stosunku do wcześniejszego aktu żadnego nowego elementu i nie został poprzedzony ponownym zbadaniem sytuacji adresata tego wcześniejszego aktu (wyrok z dnia 13 listopada 2014 r., Hiszpania/Komisja,
T‑481/11
,
EU:T:2014:945
, pkt
; zob. także wyrok z dnia 15 września 2016 r., Włochy/Komisja,
T‑353/14 i T‑17/15
,
EU:T:2016:495
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Kwestia istnienia aktu potwierdzającego nie powstaje oczywiście w sytuacji, gdy treść aktu późniejszego jest odmienna od treści aktu wcześniejszego (wyrok z dnia 13 listopada 2014 r., Hiszpania/Komisja,
T‑481/11
,
EU:T:2014:945
, pkt
).
Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Przedmiot decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r. jest bowiem inny niż decyzji z dnia 5 października 2015 r.: o ile w tej ostatniej udzielono skarżącej zgody na najem aparatu CPAP w okresie od dnia 1 marca 2014 r. do dnia 28 lutego 2019 r. (zob. pkt 17 powyżej), o tyle w decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r. udzielono zgody na najem takiego urządzenia w okresie od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 29 lutego 2024 r. (zob. pkt 19 powyżej).
Ponieważ skutki decyzji z dnia 5 października 2015 r. były ograniczone w czasie, skarżąca w razie niewydania nowej decyzji nie mogłaby skorzystać ze zwrotu kosztów najmu aparatu CPAP, które ponosiłaby od dnia 1 marca 2019 r. Decyzja z dnia 17 stycznia 2019 r., w związku z udzieleniem skarżącej zgody na zawarcie takiego najmu, spowodowała właśnie umożliwienie jej uzyskania zwrotu tych kosztów.
Decyzja z dnia 17 stycznia 2019 r. jest w rezultacie nową decyzją, co do której nie można zatem przyjąć, że jest decyzją wyłącznie potwierdzającą decyzję z dnia 5 października 2015 r.
Należy dodać, że okoliczność, iż w decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r. ustalono taką samą maksymalną kwotę zwrotu kosztów, jaką ustalono w decyzji z dnia 5 października 2015 r., nie powoduje, że pierwsza z tych decyzji jest wyłącznie potwierdzeniem drugiej z nich. Czasowy zakres decyzji z dnia 5 października 2015 r., który ograniczał w czasie udzieloną w tej decyzji zgodę (zob. pkt 46 powyżej), tak samo ograniczał również okres obowiązywania ustalonej w nim maksymalnej kwoty zwrotu kosztów, ponieważ owa kwota ma charakter akcesoryjny w stosunku do zgody na najem, do której ma zastosowanie.
Ponadto bez znaczenia jest z jednej strony okoliczność, że w formularzu uprzedniej zgody odróżnia się wnioski o udzielenie „zgody” od wniosków o „przedłużenie zgody”, a z drugiej strony fakt, że skarżąca uznała, iż jej wniosek należy do tej ostatniej kategorii, ponieważ to istota kwestionowanego aktu decyduje o tym, czy chodzi o akt niekorzystny, a nie nazwa, którą nadał mu organ administracji (zob. podobnie postanowienie z dnia 15 stycznia 2009 r., Braun‑Neumann/Parlament,
T‑306/08 P
,
EU:T:2009:6
, pkt
) lub adresat tego aktu.
Pierwszy zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję należy zatem oddalić.
W przedmiocie drugiego zarzutu niedopuszczalności, dotyczącego podnoszonego braku interesu prawnego skarżącej
Komisja wskazuje, że skarżąca nie przedstawia żadnych danych liczbowych dotyczących kosztów najmu aparatu CPAP, których zwrotu żąda. Z tego względu instytucja ta twierdzi, że nie jest w stanie ocenić interesu prawnego skarżącej.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy skarżący ma interes w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. Interes ten zakłada, że stwierdzenie nieważności tego aktu może samo w sobie wywołać skutki prawne i że w wyniku skargi strona skarżąca będzie mogła uzyskać jakąś korzyść (wyroki: z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, pkt
; z dnia 24 września 2019 r., VF/EBC,
T‑39/18
, niepublikowany,
EU:T:2019:683
, pkt
).
Ponadto należy przyjąć, że w przypadku gdy decyzja nie satysfakcjonuje w pełni wnioskodawcy, ma on interes prawny w zweryfikowaniu przez sąd Unii zgodności tej decyzji z prawem (zob. podobnie wyrok z dnia 11 marca 2009 r., TF1/Komisja,
T‑354/05
,
EU:T:2009:66
, pkt
,
).
W niniejszej sprawie decyzją z dnia 17 stycznia 2019 r., wydaną w odpowiedzi na wniosek o udzielenie uprzedniej zgody z dnia 20 grudnia 2018 r. (zob. pkt 18 powyżej), biuro ds. rozliczeń ustanowiło w odniesieniu do skarżącej maksymalną kwotę zwrotu poniesionych przez nią kosztów najmu aparatu CPAP.
Jest oczywiste, że zniesienie takiej maksymalnej kwoty, mogące wynikać z ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r. i decyzji z dnia 13 sierpnia 2019 r., przyniosłoby korzyść skarżącej.
Ponadto wbrew temu, co twierdzi Komisja, skarżąca nie ma obowiązku przedstawienia danych liczbowych pozwalających na ocenę tej korzyści, ponieważ ocena taka dotyczy w danym przypadku istoty sprawy, a nie dopuszczalności skargi (zob. podobnie wyrok z dnia 11 marca 2009 r., TF1/Komisja,
T‑354/05
,
EU:T:2009:66
, pkt
).
Należy zatem oddalić również drugi zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję.
Co do istoty
Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności skarżąca podnosi tylko jeden zarzut, dotyczący tego, że żaden z mających zastosowanie przepisów nie przewiduje dla najmu aparatu CPAP maksymalnej kwoty zwrotu kosztów. Decyzja z dnia 17 stycznia 2019 r. w zakresie, w jakim zastosowano w niej taki pułap, narusza zatem, jej zdaniem, wspomniane przepisy i jest w konsekwencji niezgodna z prawem.
Ponadto skarżąca wskazuje, że Komisja nie przedstawiła żadnego obiektywnego dowodu pozwalającego stwierdzić, że cena najmu aparatów CPAP we Francji jest nadmierna.
Skarżąca podkreśla również, że Komisja nie wykazała, iż w przypadku długotrwałego używania konieczny jest zakup aparatu CPAP.
Skarżąca wskazuje ponadto na zalety korzystania z najmu aparatu CPAP w porównaniu do zakupu takiego aparatu.
Skarżąca krytykuje wreszcie dyskryminację ubezpieczonych, którzy biorą aparat CPAP w najem, w stosunku do tych, którzy go nabywają.
Komisja nie zgadza się z argumentacją skarżącej.
Na wstępie należy przypomnieć, że gdy w niniejszej sprawie biuro ds. rozliczeń wydało decyzję z dnia 17 stycznia 2019 r., określiło w niej maksymalną kwotę zwrotu kosztów (zob. pkt 19 powyżej). Komisja potwierdziła to zresztą w odpowiedzi na zarządzony przez Sąd środek organizacji postępowania (zob. pkt 26 powyżej), wyjaśniając, że ograniczenie do 3100 EUR refundacji żądanej przez skarżącą nie opierało się na art. 20 ust. 2 przepisów wspólnych, który zdaniem Komisji nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.
Następnie należy podkreślić, że art. 20 przepisów wspólnych, który odnosi się do celu w postaci zachowania równowagi finansowej RCAM, przewiduje w ust. 1 wprowadzenie przez OPW maksymalnych kwot zwrotu kosztów dla niektórych świadczeń. Przewiduje on również w ust. 2, że w przypadku gdy nie został ustanowiony żaden pułap, biuro ds. rozliczeń ma możliwość odmówić zwrotu części kosztów uznanych za nadmierne w stosunku do zwykłych kosztów w państwie, w którym koszty te zostały poniesione (zobacz pkt 2 powyżej).
Możliwość nieokreślania w OPW maksymalnych kwot zwrotu jest zatem wyraźnie ustanowiona w przepisach wspólnych. Dla takich przypadków przewidziana jest nawet szczególna procedura w celu zachowania równowagi finansowej RCAM.
OPW określają procedurę stosowaną w przypadku, gdy nie ustanowiono maksymalnej kwoty zwrotu. I tak w części „Definicje ogólne” OPW wskazano, że część kosztów uznanych za zawyżone jest określana indywidualnie przez biuro ds. rozliczeń po zasięgnięciu opinii lekarza orzecznika, który rozstrzyga w przedmiocie dokładnego charakteru świadczenia medycznego, aby umożliwić biuru ds. rozliczeń porównanie stosowanych stawek (zobacz pkt 5 powyżej).
Z systematyki odpowiednich przepisów wspólnych i OPW, opisanej w pkt 65–67 powyżej, wynika, że jeżeli Komisja, organ właściwy do przyjęcia OPW, zamierza ustanowić maksymalną kwotę zwrotu kosztów dla danego świadczenia, powinna wyraźnie wskazać ową maksymalną kwotę w treści OPW.
W konsekwencji w sytuacji gdy maksymalna kwota nie została wyraźnie określona w OPW dla danego świadczenia, OPW nie mogą być interpretowane w ten sposób, wbrew temu, co twierdzi Komisja, że ustanawiają w sposób dorozumiany taką maksymalną kwotę. Zapewnieniu równowagi finansowej systemu RCAM służy właśnie szczególna procedura, o której mowa w pkt 66 powyżej.
Należy przy tym stwierdzić, że – jak wynika z tabeli przedstawionej w pkt 7 powyżej – OPW nie przewidują maksymalnej kwoty zwrotu kosztów w przypadku najmu aparatu CPAP.
W tabeli tej istnieje bowiem kolumna wyraźnie poświęcona maksymalnej kwocie, ograniczającej stawkę zwrotu, przy czym w wierszach dotyczących najmu aparatów CPAP, czy to na okres krótszy niż trzy miesiące, czy też dłuższy, nie widnieje żadna kwota.
Zatem analiza treści mających zastosowanie przepisów, która jest pozbawiona jakichkolwiek niejasności, pozwala na stwierdzenie braku maksymalnej kwoty zwrotu w odniesieniu do najmu aparatu CPAP.
Komitet zarządzający wskazuje zresztą w swojej opinii z dnia 12 lipca 2018 r. (zob. pkt 23 powyżej), że OPW przewidują taką kwotę maksymalną jedynie w odniesieniu do zakupu aparatu CPAP.
Ponadto tabela przedstawiona w pkt 7 powyżej wskazuje na maksymalną kwotę zwrotu kosztów wynikających z najmu wózków inwalidzkich, przy czym kwota ta znajduje zastosowanie do danego okresu najmu, również wskazanego we wspomnianej tabeli. Okoliczność, że w tej samej tabeli znajduje się maksymalna kwota zwrotu kosztów w odniesieniu do najmu sprzętu medycznego, podczas gdy kwoty takiej nie podano w odniesieniu do najmu innego sprzętu, potwierdza, że dla najmu tego ostatniego nie ustanowiono żadnej kwoty maksymalnej, nawet w sposób dorozumiany.
Wniosku zawartego w pkt 72 powyżej nie mogą podważyć pozostałe argumenty Komisji.
W pierwszej kolejności, zdaniem Komisji, OPW opierają się na założeniu, że w przypadku korzystania z aparatu CPAP przez długi okres zakup aparatu jest konieczny zarówno ze względów medycznych, jak i budżetowych. Wyjaśnia to, dlaczego nie uznano za stosowne ustanowienia w OPW maksymalnej kwoty zwrotu kosztów najmu trwającego wiele lat, ponieważ przypadek taki nie powinien wystąpić.
Jednakże wykładnia OPW zaproponowana przez Komisję nie wynika z ich brzmienia. W treści tych przepisów znajduje się bowiem jedynie rozróżnienie najmu aparatów CPAP na okres krótszy niż trzy miesiące, w odniesieniu do którego nie jest konieczna uprzednia zgoda, od najmu na dłuższy okres, kiedy to taka zgoda jest obowiązkowa, bez wskazania jakiegokolwiek ograniczenia czasowego w tym ostatnim przypadku.
Ponadto w kolumnie „Uwagi”, poświęconej wyjaśnieniom niezbędnym do interpretacji tabeli przedstawionej w pkt 7 powyżej, nie wskazano, że w przypadku korzystania z aparatu CPAP przez długi okres konieczny jest jego zakup. Rzeczona tabela mogłaby zresztą nie wspominać o możliwości najmu aparatu CPAP na okres przekraczający trzy miesiące.
Wreszcie okoliczność – przy założeniu, że zostanie wykazana – że w przypadku używania aparatu CPAP przez długi okres względy medyczne mogą wymagać zakupu aparatu zamiast jego najmu, nie uzasadnia jednak braku jakiejkolwiek wzmianki w tym względzie w OPW, z którymi ubezpieczeni mają się zapoznać i je zrozumieć. Komisja zresztą nie wskazała względów medycznych przemawiających za zakupem aparatu CPAP zamiast jego najmu.
W drugiej kolejności okoliczność, że najem aparatu CPAP przez okres dłuższy niż trzy miesiące podlega, podobnie jak zakup takiego urządzenia, obowiązkowi uzyskania uprzedniej zgody, nie oznacza, wbrew temu, co utrzymuje Komisja, że maksymalna kwota zwrotu kosztów przewidziana w OPW dla zakupu takiego aparatu ma również zastosowanie do długoterminowego najmu tego aparatu.
Istnienie uprzedniej zgody nie musi bowiem oznaczać stosowania maksymalnej kwoty zwrotu, jak to wynika z wierszy tabeli przedstawionej w pkt 7 powyżej, kosztów dotyczących najmu na okres przekraczający trzy miesiące chodzików, krzeseł toaletowych, łóżek szpitalnych, materaców przeciwodleżynowych i inhalatorów.
Ponadto Komisja nie przytacza żadnego przepisu, który ustanawia związek między obowiązkiem uzyskania uprzedniej zgody a istnieniem maksymalnej kwoty zwrotu.
W trzeciej kolejności, co się tyczy argumentu Komisji, zgodnie z którym, aby OPW były zgodne z zasadą równego traktowania ubezpieczonych, należy interpretować je w ten sposób, że ustanawiają one limit w odniesieniu do długoterminowego najmu aparatów CPAP, należy zauważyć, że nieuzasadniona różnica w traktowaniu pomiędzy ubezpieczonymi, którzy dokonują zakupu aparatu CPAP, a ubezpieczonymi, którzy biorą ten sam aparat w długookresowy najem – przy założeniu, że zostanie wykazana – nie może prowadzić do wykładni tych OPW, w celu poszanowania zasady równego traktowania, w sposób sprzeczny z ich brzmieniem, a także z systematyką odpowiednich uregulowań przepisów wspólnych i OPW (zob. podobnie postanowienie z dnia 17 lipca 2015 r., EEB/Komisja,
T‑685/14
, niepublikowane,
EU:T:2015:560
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). To samo dotyczy istnienia ryzyka obejścia maksymalnej kwoty zwrotu przewidzianej dla zakupu aparatu CPAP lub ryzyka naruszenia równowagi finansowej RCAM. Ponadto przepisy wspólne, jak wynika w szczególności z ich art. 20 ust. 2, przewidują mechanizmy pozwalające uniknąć pokrycia przez RCAM niektórych nadmiernych kosztów.
W każdym wypadku nie jest poparte żadnym dowodem istnienie różnicy między kwotami kosztów związanych z najmem aparatów CPAP i kosztów związanych z zakupem takich urządzeń, która to różnica miałaby na tyle systematyczny i istotny charakter, aby stanowić dyskryminację. Również nie poparto dowodami istnienia praktyki obchodzenia maksymalnej kwoty zwrotu mającej zastosowanie do zakupu aparatu CPAP. Wreszcie nie wykazano istnienia ryzyka naruszenia równowagi finansowej RCAM, które miałoby wynikać z braku maksymalnej kwoty zwrotu dla najmu urządzeń CPAP.
Tak więc nawet przy założeniu, że wykładnia konstruktywna OPW byłaby możliwa, zważywszy, że – jak słusznie wskazuje Komisja – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy prawa Unii uprawniające do świadczeń pieniężnych należy interpretować ściśle (zob. wyrok z dnia 18 września 2003 r., Lebedef i in./Komisja,
T‑221/02
,
EU:T:2003:239
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), żaden z argumentów przedstawionych przez tę instytucję nie może uzasadniać takiej wykładni (zob. pkt 84 powyżej).
W czwartej kolejności Komisja kwestionuje różne argumenty podniesione, jej zdaniem, przez skarżącą. I tak wskazuje ona, że nie odmawia pokrycia kosztów najmu aparatu CPAP. Podnosi, że zastrzeżenie dotyczące braku uzasadnienia, na który powołuje się skarżąca, jest niedopuszczalne. Przypomina, że RCAM stanowi system autonomiczny, a biuro ds. rozliczeń jest zobowiązane do stosowania przepisów wspólnych i OPW. Podnosi też, że skarżąca nie przedstawia żadnych danych liczbowych dotyczących kosztów najmu aparatu CPAP. Instytucja ta kwestionuje istnienie dyskryminacji pomiędzy ubezpieczonymi w zależności od ich miejsca zamieszkania. Wskazuje, że biuro ds. rozliczeń, które wezwało skarżącą do przedstawienia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego brak możliwości zakupu aparatu CPAP, zademonstrowało gotowość do zapoznania się z dodatkowymi informacjami, których skarżąca nie przekazała. Komisja podkreśla wreszcie, że skarżąca nie przedstawiła w skardze argumentu dotyczącego okoliczności, iż system finansowania aparatów CPAP we Francji sprzyja ich najmowi, i dodaje, że takie twierdzenie nie zostało w każdym razie udowodnione.
Wystarczy zauważyć, że podważane w ten sposób przez Komisję argumenty skarżącej nie mają związku z kwestią istnienia w OPW maksymalnej kwoty zwrotu. W konsekwencji nawet przy założeniu, że argumenty te są zasadne, nie mają one wpływu na wniosek, o którym mowa w pkt 72 powyżej.
W świetle rozważań przedstawionych w pkt 64–87 powyżej należy stwierdzić, że biuro ds. rozliczeń, ustalając maksymalną kwotę zwrotu w odpowiedzi na złożony przez skarżącą wniosek o udzielenie uprzedniej zgody, naruszyło OPW.
Ponieważ instytucje działają w służbie unii prawa, żadna z nich nie może ignorować przepisów, które mają do nich zastosowanie (wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Gamaa Islamya Égypte/Rada,
T‑643/16
,
EU:T:2019:238
, pkt
).
Z całości powyższych rozważań wynika, że należy uwzględnić podniesiony przez skarżącą zarzut i w konsekwencji stwierdzić nieważność decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r. oraz decyzji z dnia 13 sierpnia 2019 r.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem strony skarżącej – obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Europejskiej z dnia 17 stycznia 2019 r. ustalającej maksymalną kwotę zwrotu kosztów dla najmu aparatu medycznego w okresie od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 29 lutego 2024 r. na 3100 EUR i decyzji Komisji z dnia 13 sierpnia 2019 r. oddalającej zażalenie złożone na tę decyzję.

2)
Komisja zostaje obciążona kosztami postępowania.

Gervasoni
Madise
Nihoul
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 16 grudnia 2020 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.