CELEX: 62020CJ0300
Procedimiento prejudicial
Medio ambiente
Directiva 2001/42/CE
Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente
Artículo 2, letra a)
Concepto de “planes y programas”
Artículo 3, apartado 2, letra a)
Actos elaborados con respecto a determinados sectores y que establecen el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92/UE
Artículo 3, apartado 4
Actos que establecen un marco para la autorización en el futuro de proyectos
Ordenanza de protección del paisaje adoptada por una autoridad local

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 3, apartados 2, letra a), y 4, de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (
DO 2001, L 197, p. 30
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre el Bund Naturschutz in Bayern eV (en lo sucesivo, «Bund Naturschutz») y el Landkreis Rosenheim (Comarca de Rosenheim, Alemania) en relación con la legalidad de una ordenanza relativa a un área de protección paisajística.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
El artículo 1 de la Directiva 2001/42, titulado «Objetivos», establece lo siguiente:
«La presente Directiva tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.»
El artículo 2 de la citada Directiva está redactado en los siguientes términos:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
a)
planes y programas: los planes y programas, incluidos los cofinanciados por la [Unión] Europea, así como cualquier modificación de los mismos:
–
cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y
–
que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas;
[…]».
A tenor del artículo 3, apartados 1 a 4, de la misma Directiva, titulado «Ámbito de aplicación»:
«1.   Se llevará a cabo una evaluación medioambiental, conforme a lo dispuesto en los artículos 4 a 9 de la presente Directiva, en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2 y 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
2.   Salvo lo dispuesto en el apartado 3, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas:
a)
que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE [del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (
DO 1985, L 175, p. 40
; EE 15/06, p. 9)], o
b)
que, atendiendo al efecto probable en algunas zonas, se haya establecido que requieren una evaluación conforme a lo dispuesto en los artículos 6 o 7 de la Directiva 92/43/CEE [del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (
DO 1992, L 206, p. 7
)].
3.   Los planes y programas mencionados en el apartado 2 que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en planes y programas mencionados en el apartado 2 únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
4.   En relación con los planes y programas distintos a los mencionados en el apartado 2, que establezcan un marco para la autorización en el futuro de proyectos, los Estados miembros determinarán si el plan o programa en cuestión puede tener efectos medioambientales significativos.»
El anexo II de la Directiva 2001/42, que establece los «criterios para determinar la posible significación de los efectos a que se hace referencia en el apartado 5 del artículo 3», designa, entre estos criterios, en su punto 1, «las características de los planes y programas» y, en particular, en el primer guion de dicho punto, «la medida en que el plan o programa establece un marco para proyectos y otras actividades con respecto a la ubicación, las características, las dimensiones, las condiciones de funcionamiento o mediante la asignación de recursos».
La Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (
DO 2012, L 26, p. 1
), que entró en vigor el 17 de febrero de 2012, ha derogado y sustituido a la Directiva 85/337.
Según el artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2011/92, a los efectos de esta, se entiende por «proyecto»«la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras» y «otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo».
Con arreglo al artículo 14, párrafo segundo, de la Directiva 2011/92, «las referencias a la Directiva [85/337] se entenderán hechas a la [Directiva 2011/92]».
Derecho alemán
Ley Federal de Protección de la Naturaleza
El artículo 20, apartado 2, de la Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (Ley Federal de Protección de la Naturaleza y Preservación de Paisajes), de 29 de julio de 2009 (BGBl. 2009 I, p. 2542), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley Federal de Protección de la Naturaleza»), dispone lo siguiente:
«Podrán protegerse partes de la naturaleza y del paisaje
[…]
4. de acuerdo con el artículo 26, como áreas de protección paisajística,
[…]».
El artículo 26 de la Ley Federal de Protección de la Naturaleza, titulado «Áreas de protección paisajística», establece lo siguiente:
«(1)   Las áreas de protección paisajística son áreas establecidas de forma jurídicamente vinculante en las que se requiere una protección especial de la naturaleza y del paisaje
1.
para la conservación, el desarrollo o la recuperación del rendimiento y del funcionamiento del ecosistema o de la capacidad de regeneración y el uso sostenible de los bienes naturales, incluida la protección de los biotopos y hábitats de determinadas especies de fauna y flora silvestres,
2.
por la diversidad, la peculiaridad y la belleza o la especial relevancia histórico-cultural del paisaje o
3.
por su especial importancia para las actividades de esparcimiento.
(2)   Quedan prohibidas en las áreas de protección paisajística, atendiendo especialmente al artículo 5, apartado 1, y con arreglo a lo dispuesto en normas más detalladas, todas aquellas actuaciones que modifiquen el carácter de tales áreas o que sean contrarias al objetivo especial de protección de estas.»
Ley Bávara de Protección de la Naturaleza
El artículo 12, apartado 1, de la Bayerisches Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur (Bayerisches Naturschutzgesetz) (Ley Bávara de Protección de la Naturaleza, Preservación del Paisaje y Actividades de Esparcimiento en la Naturaleza), de 23 de febrero de 2011 (GVBl., p. 82), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley Bávara de Protección de la Naturaleza»), establece lo siguiente:
«La protección de partes de la naturaleza y del paisaje con arreglo al artículo 20, apartado 2, puntos 1, 2, 4, 6 y 7, de la Ley Federal de Protección de la Naturaleza se efectuará mediante normas de rango reglamentario, salvo que en la presente Ley se disponga de otro modo. […]»
A tenor del artículo 51, apartado 1, de la Ley Bávara de Protección de la Naturaleza:
«Serán competentes
[…]
3)
las comarcas [(Landkreise)] y los municipios-comarca para la adopción de ordenanzas sobre las áreas de protección paisajística del artículo 26 de la Ley Federal de Protección de la Naturaleza,
[…]».
Ordenanza Inntal Süd
El artículo 1 de la Verordnung des Landkreises Rosenheim über das Landschaftsschutzgebiet «Inntal Süd» (Ordenanza de la Comarca de Rosenheim sobre el Área de Protección Paisajística «Inntal Süd»), de 10 de abril de 2013 (en lo sucesivo, «Ordenanza Inntal Süd»), titulado «Objeto de protección», dispone lo siguiente:
«Se protege el paisaje al este y al oeste del río Eno entre la frontera del Estado con Austria en el término municipal de Kiefersfelden y el confín de la ciudad de Rosenheim como área de protección paisajística con el nombre de “Inntal Süd”.
Se protege el curso del río Eno, incluidas la cuenca y sus vegas aluviales.»
El artículo 3 de la Ordenanza Inntal Süd, titulado «Objetivo de protección», establece lo que sigue:
«El objetivo del área de protección paisajística “Inntal Süd” es
1. garantizar el rendimiento del ecosistema; en especial, conservar, favorecer y recuperar los bosques aluviales y los brazos muertos, así como las condiciones de vida de las especies típicas de fauna y flora adaptadas a ellos y de sus biocenosis;
2. preservar la diversidad, la peculiaridad y la belleza del paisaje natural; en especial, reforzar el carácter de paisaje fluvial y conservar el paisaje cultural agrícola;
3. preservar y optimizar el funcionamiento del régimen de agua para favorecer también la continuidad del curso del río Eno y de sus afluentes, así como la retención de agua en superficie;
4. salvaguardar y preservar para la colectividad los elementos paisajísticos significativos para las actividades de esparcimiento, respetando al mismo tiempo, en la mayor medida posible, la naturaleza y el paisaje, y encauzar el tráfico de recreo.»
A tenor del artículo 4 de dicha Ordenanza, titulado «Prohibiciones»:
«Quedan prohibidas en el área de protección paisajística todas aquellas actuaciones que alteren su carácter o que sean contrarias al objetivo de protección perseguido (artículo 3).»
El artículo 5 de la citada Ordenanza, titulado «Obligación de obtener una autorización», dispone lo siguiente:
«(1)   Necesitará la autorización del Landratsamt Rosenheim [(Administración de la Comarca de Rosenheim)] como autoridad inferior encargada de la protección de la naturaleza (artículo 43, apartado 2, punto 3, de la Ley Bávara de Protección de la Naturaleza) quien, en el área de protección paisajística, tenga intención de:
1. construir, reformar o modificar el uso de cualquier tipo de instalación [artículo 2, apartado 1, del Bayerische Bauordnung (Código Bávaro de la Construcción)], aunque no se precise un permiso con arreglo a la normativa en materia de construcción; se incluyen en esta categoría, entre otros:
a)
edificios, por ejemplo, viviendas, edificaciones agrícolas o forestales, casas de fin de semana, casetas para barcos, para bañistas o para herramientas, puestos de venta […]
b)
cercados y otras barreras;
c)
embarcaderos y construcciones en la orilla;
d)
cambios en la superficie de la tierra como resultado de excavaciones o terraplenados, en particular el acondicionamiento y la explotación de nuevas canteras, graveras, arenales, pozos de barro o gredales y otras perforaciones, así como escombreras. Lo dicho no se aplica a terraplenados o excavaciones de una superficie de hasta 500 m
y 0,3 m de altura o de profundidad con el objetivo de mejorar el suelo en superficies que ya tienen un uso agrícola;
2. en la medida en que no se trate de instalaciones ya incluidas en el punto 1,
a)
erigir paneles y carteles, incluidos también los dispositivos publicitarios, con una superficie de más de 0,5 m
, siempre que no indiquen, en inmuebles residenciales y locales comerciales, la denominación de las viviendas y de los comercios;
b)
instalar hilos conductores, cables o tuberías sobre o bajo la superficie y colocar postes;
c)
construir o alterar sustancialmente vías, caminos o espacios, en particular cámpines, campos de deporte, áreas de juegos y zonas de baño o instalaciones similares;
d)
instalar furgonetas de venta o montar, colocar y explotar puntos de venta y máquinas expendedoras;
3. circular con cualquier tipo de vehículos de motor por fuera de vías, caminos y espacios abiertos a la circulación pública o estacionarlos en tales zonas; […]
4. extraer agua de la superficie más allá del uso común permitido o del subsuelo, alterar las masas de agua, sus riberas o sus lechos, el flujo de entrada o de salida de las aguas o el nivel piezométrico, crear nuevas masas de agua o construir sistemas de drenaje;
5. drenar, desecar o destruir de cualquier otro modo o causar perjuicios significativos a biotopos de especial valor ecológico en el sentido del artículo 30 de la Ley Federal de Protección de la Naturaleza y del artículo 23 de la Ley Bávara de Protección de la Naturaleza, en particular tremedales, marismas, cañaverales, ciénagas de grandes cárices, praderas húmedas ricas en ciperáceas y juncos, prados de
Molinia
, manantiales, turberas boscosas, bosques y terrenos pantanosos y bosques aluviales, así como espacios naturales o seminaturales de aguas interiores corrientes o estancadas, incluidas sus orillas y la vegetación ribereña natural o seminatural correspondiente, y zonas de colmatación naturales o seminaturales, brazos muertos y zonas periódicamente inundadas; […]
6. arar, fertilizar o forestar los prados que facilitan camadas para el ganado, transformarlos en praderas de varias siegas al año o destinarlos a pastos;
7. perseguir, capturar o matar animales silvestres o retirar sus lugares de reproducción o de hábitat o sus nidadas;
8. talar, derribar o eliminar de cualquier otro modo, en entornos abiertos y fuera de los bosques, árboles individuales, setos, cercas vivas o bosquecillos o arbustos de campo que caractericen el paisaje; […]
9. talar total o parcialmente masas forestales, llevar a cabo una primera forestación o cortar a tala rasa en este contexto más de 0,5 ha, transformar bosques caducifolios, mixtos o aluviales en bosques con un contenido predominante de coníferas o establecer cultivos especializados (por ejemplo, viveros);
10. destruir o alterar sustancialmente, a orillas de las masas de agua, la vegetación ribereña, cañaverales o carrizales o poblaciones de plantas acuáticas, internarse en cañaverales o masas de plantas acuáticas y emplear medios químicos para la eliminación o el control de los cañaverales o para la limpieza de acequias; […]
11. depositar residuos, escombros y otros objetos, en la medida en que no estén ya sujetos a la normativa en materia de residuos, en lugares distintos de los autorizados, aunque no se pretenda realizar un terraplenado en el sentido de la normativa en materia de construcción;
12. acampar o estacionar caravanas (incluidos remolques plegables) o vehículos vivienda motorizados fuera de los lugares autorizados o permitir tales conductas;
13. hacer que despeguen o aterricen aeronaves, en el sentido de la Luftverkehrgesetz [(Ley de Aviación)], fuera de los aeródromos autorizados.
(2)   Se concederá la autorización, sin perjuicio de otras disposiciones normativas, cuando la medida prevista no provoque ninguno de los efectos que se enumeran en el apartado 4 o cuando tales efectos puedan compensarse por medio de estipulaciones accesorias.
[…]»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
El 10 de abril de 2013, la Comarca de Rosenheim adoptó la Ordenanza Inntal Süd sin haber realizado previamente una evaluación medioambiental con arreglo al artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 o, al menos, un examen para determinar si dicha Ordenanza podía tener efectos medioambientales significativos, de conformidad con el artículo 3, apartado 4, de la Directiva mencionada.
Esta Ordenanza puso bajo protección una zona de aproximadamente 4021 ha, es decir, aproximadamente 650 ha menos que la zona objeto de las ordenanzas previas, adoptadas en 1952 y 1977, que la citada Ordenanza derogó total o parcialmente.
Bund Naturschutz, una asociación de protección del medio ambiente que había participado en el procedimiento de elaboración de la Ordenanza Inntal Süd, impugnó dicha norma ante el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Baviera, Alemania), que declaró la inadmisibilidad de su recurso.
El Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Alemania) ha de pronunciarse sobre el recurso de casación interpuesto por Bund Naturschutz contra la resolución dictada en primera instancia.
Según el órgano jurisdiccional remitente, el recurso de casación solo será admisible si, en virtud de la Directiva 2001/42, la Comarca de Rosenheim tenía obligación de llevar a cabo, antes de la adopción de la Ordenanza Inntal Süd, una evaluación medioambiental con arreglo al artículo 3, apartado 2, letra a), de dicha Directiva o, al menos, un examen para determinar si la citada Ordenanza podía tener efectos medioambientales significativos, de conformidad con el artículo 3, apartado 4, de esa misma Directiva. En tal supuesto, también procedería estimar el recurso de casación en cuanto al fondo.
En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente considera que la Ordenanza Inntal Süd es un plan o programa en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42.
Sin embargo, alberga dudas, en primer lugar, acerca de si debe considerarse que esta Ordenanza establece un marco para la autorización en el futuro de proyectos, en el sentido del artículo 3, apartado 2, letra a), de dicha Directiva. Señala que, si bien la citada Ordenanza establece prohibiciones generales y obligaciones de autorización respecto de un gran número de proyectos y de usos, no contiene normas específicas relativas a la autorización de los proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92, sino que tiene por objeto, con carácter prioritario, impedirlos o, al menos, adaptarlos teniendo en cuenta el objetivo de protección de la naturaleza. Según el órgano jurisdiccional remitente, se plantea así la cuestión de si, para que un plan o un programa esté comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42, es necesario que esté enfocado hacia uno de tales proyectos o que guarde una relación específica con ellos, o si basta con que un plan o programa, debido sobre todo a la extensión de su ámbito de aplicación, abarque también, aunque sea por casualidad, dichos proyectos, sin que estos sean tenidos en cuenta como tales ni esté expresamente regulada su autorización.
En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente se plantea si la «elaboración» de un plan o programa, en el sentido del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42, supone que esté específicamente enfocado hacia alguno de los sectores mencionados en dicha disposición o si basta con que el plan o programa de que se trate tenga efectos concretos en algunos de esos sectores, como la agricultura, la silvicultura o la utilización del suelo, incluso cuando se elabore para un sector no cubierto por tal disposición, como la protección de la naturaleza o la preservación del paisaje, como ocurre, a su parecer, en el presente asunto.
Por último, en tercer lugar, en el supuesto de que deba considerarse que la Comarca de Rosenheim no estaba obligada, con arreglo al artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42, a someter la Ordenanza Inntal Süd a una evaluación medioambiental, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el artículo 3, apartado 4, de esta Directiva presupone también, para ser aplicable, la existencia de una relación específica entre el plan o el programa, por una parte, y los proyectos, por otra parte. En caso de que así sea, será necesario aclarar, según el citado órgano jurisdiccional, el grado de especificidad que debe tener tal relación.
En estas circunstancias, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva [2001/42] en el sentido de que se establece un marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva [2011/92] cuando un reglamento destinado a proteger la naturaleza y el paisaje establece prohibiciones generales (con excepciones), así como obligaciones de autorización, que no tienen una relación específica con los proyectos enumerados en los anexos de la Directiva [2011/92]?
2)
¿Debe interpretarse el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva [2001/42] en el sentido de que los planes y programas se han elaborado con respecto a los sectores de la agricultura, la silvicultura, la utilización del suelo, etc., cuando tienen por objeto establecer un marco de referencia para uno o varios de estos sectores? ¿O basta con que, para proteger la naturaleza y el paisaje, se regulen prohibiciones generales y obligaciones de autorización que deben evaluarse en el marco de procedimientos de autorización relativos a un gran número de proyectos y usos y que pueden tener un efecto indirecto (“reflejo”) sobre uno o varios de estos sectores?
3)
¿Debe interpretarse el artículo 3, apartado 4, de la Directiva [2001/42] en el sentido de que se establece un marco para la autorización en el futuro de proyectos si un reglamento aprobado para la protección de la naturaleza y del paisaje impone prohibiciones generales y obligaciones de autorización para un elevado número de proyectos y medidas en la zona de protección, descritas en abstracto, cuando en el momento de su aprobación no son previsibles ni están previstos proyectos concretos y, por tanto, no existe una relación específica con proyectos concretos?»
El Gobierno alemán solicitó, con arreglo al artículo 16, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que el Tribunal de Justicia actuara en Gran Sala.
Sobre la solicitud de reapertura de la fase oral del procedimiento
Tras la lectura de las conclusiones del Abogado General, Bund Naturschutz solicitó, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de octubre de 2021, que se ordenara la reapertura de la fase oral del procedimiento, con arreglo al artículo 83 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
En apoyo de su solicitud, Bund Naturschutz indicó, en esencia, que las conclusiones del Abogado General hacían referencia a un dato nuevo, concretamente a la modificación de la normativa alemana con posterioridad a la vista, dato que, en su opinión, es pertinente para la respuesta que el Tribunal de Justicia debe dar a la petición de decisión prejudicial, en particular en lo que respecta a la cuestión de si procede o no limitar los efectos en el tiempo de la sentencia que se dicte. En este sentido, Bund Naturschutz hace alusión, en particular, a los puntos 120, 122, 129, 130 y 132 de las citadas conclusiones.
A tenor del artículo 83 de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia podrá ordenar en todo momento, tras oír al Abogado General, la reapertura de la fase oral del procedimiento, en particular si estima que la información de que dispone es insuficiente o cuando una parte haya invocado ante él, tras el cierre de esta fase, un hecho nuevo que pueda influir decisivamente en su resolución, o también cuando el asunto deba resolverse sobre la base de un argumento que no fue debatido entre las partes o los interesados mencionados en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
En el presente asunto, el Tribunal de Justicia considera, no obstante, tras oír al Abogado General, que dispone, al término de la fase escrita y de la vista celebrada ante él, de todos los elementos necesarios para pronunciarse y que los hechos nuevos invocados por Bund Naturschutz no pueden influir decisivamente en la resolución que este Tribunal ha de dictar. Señala, además, que no hay necesidad de resolver el presente asunto sobre la base de argumentos que no han sido debatidos entre los interesados. En estas circunstancias, no ha lugar a ordenar la reapertura de la fase oral del procedimiento.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Observaciones preliminares
Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia si una medida nacional como la Ordenanza Inntal Süd, que tiene por objeto proteger la naturaleza y el paisaje y que establece a estos efectos prohibiciones generales y obligaciones de autorización, figura entre los planes y programas a los que se refiere el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42, en relación con los cuales debe llevarse a cabo una evaluación medioambiental, o, al menos, entre aquellos a los que se refiere el artículo 3, apartado 4, de dicha Directiva, en relación con los cuales los Estados miembros deben determinar si pueden tener efectos medioambientales significativos.
No obstante, tanto la Comarca de Rosenheim como la Landesanwaltschaft Bayern (Fiscalía del Estado Federado de Baviera, Alemania), parte coadyuvante en el litigio principal, rebaten la premisa en la que se basan estas cuestiones prejudiciales, esto es, que la citada Ordenanza sea un plan o un programa en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42.
A este respecto, el artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42 define los «planes y programas», a efectos de dicha Directiva, como aquellos que cumplen los dos requisitos acumulativos que establece, esto es, por un lado, que su elaboración o adopción incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno (primer requisito), y, por otro lado, que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas (segundo requisito) [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, apartado
].
En el presente asunto, el primer requisito se cumple, puesto que, según indica el órgano jurisdiccional remitente, la Ordenanza Inntal Süd ha sido adoptada por la Comarca de Rosenheim, que es una autoridad local.
En cuanto al segundo requisito, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que deben considerarse «exigidos», a efectos de la Directiva 2001/42 y para su aplicación, los planes y programas cuya adopción se inscriba en el marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales, que determinarán las autoridades competentes para adoptarlos y su procedimiento de elaboración (sentencias de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, apartado
; de 7 de junio de 2018, Thybaut y otros,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, apartado
, y de 12 de junio de 2019, Terre wallonne,
C‑321/18
,
EU:C:2019:484
, apartado
). Así, teniendo en cuenta la finalidad de esta disposición, que consiste en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente, y con el fin de preservar su efecto útil, un plan o programa debe considerarse «exigido» cuando exista en Derecho nacional una base jurídica concreta que autorice a las autoridades competentes a adoptarlo, aun cuando dicha adopción no tenga carácter obligatorio (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, apartados
a
).
Si bien la Fiscalía del Estado Federado de Baviera rebate el fundamento de esta jurisprudencia, es preciso señalar que esta ha sido confirmada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele) (
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
), apartados
a
, después de un examen completo del tenor del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42 en diferentes versiones lingüísticas, del contexto y de la génesis de esta disposición, de los objetivos de la citada Directiva y de los compromisos internacionales de la Unión.
En el presente asunto, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que la Ordenanza Inntal Süd fue adoptada sobre la base de los artículos 20, apartado 2, punto 4, y 26 de la Ley Federal de Protección de la Naturaleza, en relación con los artículos 12, apartado 1, primera frase, y 51, apartado 1, punto 3, de la Ley Bávara de Protección de la Naturaleza. Por consiguiente, también se cumple el segundo requisito, que figura en el artículo 2, letra a), segundo guion, de la Directiva 2001/42.
No obstante, la Comarca de Rosenheim y la Fiscalía del Estado Federado de Baviera alegan que, en cualquier caso, una norma de rango reglamentario como la Ordenanza Inntal Süd no es un «plan» o un «programa», ya que las disposiciones generales y abstractas que contienen prescripciones generales para un número indeterminado de situaciones no pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42.
Ahora bien, debe recordarse a este respecto que el carácter general de los actos de que se trata no impide calificarlos de «planes y programas» en el sentido del artículo 2, letra a), de dicha Directiva. En efecto, si bien del tenor de esta disposición resulta que el concepto de «planes y programas» puede comprender actos normativos adoptados por vía legislativa, reglamentaria o administrativa, esta Directiva no contiene precisamente disposiciones específicas relativas a políticas o a normativas generales que requieran una delimitación con respecto a los planes y programas en el sentido de la citada Directiva. El hecho de que un acto nacional tenga cierto grado de abstracción y persiga un objetivo de transformación de una zona geográfica ilustra su dimensión planificadora o programática y no impide su inclusión en el concepto de «planes y programas» [sentencia de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, apartado
y jurisprudencia citada].
Cuestiones prejudiciales primera y segunda
Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y segunda, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que está comprendida en su ámbito de aplicación una medida nacional que tiene por objeto proteger la naturaleza y el paisaje y que establece a estos efectos prohibiciones generales y obligaciones de autorización.
Con carácter preliminar, debe recordarse, por una parte, que, a tenor del artículo 1 de la Directiva 2001/42, esta tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de dicha Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
Por otra parte, teniendo en cuenta la finalidad de la Directiva 2001/42 de garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente, las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación, y concretamente las que contienen las definiciones de los actos a los que se refiere, deben interpretarse en sentido amplio (sentencia de 12 de junio de 2019, CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo demás, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el concepto de «planes y programas» incluye no solo su elaboración, sino también su modificación, y tiene por objeto, pues, garantizar la evaluación medioambiental de aquellas especificaciones que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (sentencia de 12 de junio de 2019, CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
apartado
y jurisprudencia citada).
En este contexto, del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2001/42 se desprende que debe llevarse a cabo una evaluación medioambiental en relación con los planes y los programas a los que se refiere el artículo 3, apartados 2 a 4, de esa misma Directiva que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
En virtud del artículo 3, apartado 2, letra a), de la citada Directiva, tal evaluación medioambiental debe llevarse a cabo de manera sistemática en relación con todos los planes y programas que cumplan dos requisitos acumulativos, esto es, que se elaboren con respecto a los sectores mencionados en dicha disposición (primer requisito) y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92 (segundo requisito).
Sobre el primer requisito establecido en el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42
A tenor del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42, para estar comprendidos en el ámbito de aplicación de esta disposición, los planes y programas deben elaborarse con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo.
En cuanto al requisito de que los planes y programas deban «[elaborarse] con respecto a» los sectores que se enumeran en el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que este requisito se cumple cuando el plan o el programa en cuestión «se refiera» a o «trate» de uno de estos sectores [véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de octubre de 2016, D’Oultremont y otros,
C‑290/15
,
EU:C:2016:816
, apartado
, y de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, apartado
].
A este respecto, es preciso señalar, más concretamente, que el hecho de que el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 se refiera tanto a la «ordenación del territorio» como a la «utilización del suelo» indica claramente que el sector de «la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo» no se limita a la utilización del suelo entendida en sentido estricto, esto es, la división del territorio en zonas y la definición de las actividades permitidas en el interior de dichas zonas, sino que ese sector tiene necesariamente un ámbito más amplio (sentencias de 7 de junio de 2018, Thybaut y otros,
C‑160/17
,
EU:C:2018:401
, apartado
, y de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros,
C‑671/16
,
EU:C:2018:403
, apartado
).
Además, el hecho de que el objetivo principal de un plan o de un programa sea la protección del medio ambiente, incluida la protección del paisaje, no excluye que aquel pueda también «referirse a» o «tratar de» uno de los sectores enumerados en el artículo 3, apartado 2, letra a), de dicha Directiva y, en particular, el sector de la ordenación del territorio o de la utilización del suelo (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de septiembre de 2015, Dimos Kropias Attikis,
C‑473/14
,
EU:C:2015:582
, apartados
y
).
Por lo demás, la esencia misma de los planes y programas elaborados para proteger el medio ambiente, en particular de las medidas de alcance general que, como la Ordenanza Inntal Süd, persiguen tal objetivo, es, como regla general, regular precisamente las actividades humanas con efectos significativos en el medio ambiente, es decir, en particular, las relativas a los sectores enumerados en el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 (véanse, a modo de ejemplo, las sentencias de 17 de junio de 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie,
C‑105/09 y C‑110/09
,
EU:C:2010:355
, y de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
).
En el presente asunto, como ha destacado, en esencia, el Abogado General en los puntos 65 a 67 de sus conclusiones, la Ordenanza Inntal Süd contiene normas sobre actividades relacionadas con, entre otros, los sectores de la agricultura (artículo 5, apartado 1, punto 6), la silvicultura (artículo 5, apartado 1, puntos 8 y 9), el transporte (artículo 5, apartado 1, puntos 3 y 13), la gestión de recursos hídricos (artículo 5, apartado 1, punto 4) y la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo (artículo 5, apartado 1, puntos 1 y 2).
Así pues, se cumple el primer requisito establecido en el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42, extremo que, no obstante, corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Sobre el segundo requisito establecido en el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42
Del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 se desprende que el segundo requisito impuesto por esta disposición se cumple cuando, por una parte, los planes o programas de que se trate establezcan el marco para la autorización en el futuro de los proyectos y, por otra parte, estos proyectos figuren entre los enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92.
Por lo que se refiere, en primer lugar, a la cuestión de si una norma de rango reglamentario como la Ordenanza Inntal Süd se refiere a proyectos enumerados en los anexos I o II de la Directiva 2011/92, debe señalarse que no cabe considerar que el concepto de «proyecto», tal como se define en el artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2011/92, abarque determinadas actividades que dicha Ordenanza supedita a autorización, como las que consisten en «instalar furgonetas de venta» [artículo 5, apartado 1, punto 2, letra d)], «perseguir, capturar o matar animales silvestres» (artículo 5, apartado 1, punto 7) o «hacer que despeguen o aterricen aeronaves» (artículo 5, apartado 1, punto 13). En efecto, de la jurisprudencia se desprende que este concepto corresponde a obras o a intervenciones que modifiquen la realidad física del emplazamiento (sentencia de 9 de septiembre de 2020, Friends of the Irish Environment,
C‑254/19
,
EU:C:2020:680
, apartado
y jurisprudencia citada).
No obstante, además de que el artículo 4 de la Ordenanza Inntal Süd prohíbe, en el área de protección paisajística, «todas aquellas actuaciones que alteren su carácter o que sean contrarias al objetivo de protección perseguido», el artículo 5, apartado 1, de dicha Ordenanza establece que debe obtenerse autorización, entre otros supuestos, para construir o alterar sustancialmente vías, caminos o espacios, en particular cámpines, campos de deporte, áreas de juegos y zonas de baño o instalaciones similares [punto 2, letra c)], para alterar las masas de agua, sus riberas o sus lechos, el flujo de entrada o de salida de las aguas o el nivel piezométrico, crear nuevas masas de agua o construir sistemas de drenaje (punto 4) y para talar total o parcialmente masas forestales, llevar a cabo una primera forestación o cortar a tala rasa en este contexto más de 0,5 ha (punto 9).
Pues bien, tales actividades pueden estar comprendidas entre los proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92, en particular en el punto 7, letras b) y c), del anexo I y en los puntos 1, letras c) y d), 10, letras e) y f), y 12, letra d), del anexo II.
Además, las actividades consistentes en construir, reformar o modificar el uso de cualquier tipo de instalación, contempladas en el artículo 5, apartado 1, de la Ordenanza Inntal Süd, pueden estar comprendidas en varios de los proyectos enumerados tanto en el anexo I como en el anexo II de la Directiva 2011/92.
En segundo lugar, respecto a la cuestión de si una norma de rango reglamentario como la Ordenanza Inntal Süd establece el marco para la autorización en el futuro de proyectos, debe recordarse que el concepto de «planes y programas» comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente [sentencia de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, apartado
y jurisprudencia citada].
Tal interpretación tiene por objeto garantizar la evaluación medioambiental de aquellas especificaciones que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente [sentencia de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, apartado
y jurisprudencia citada].
Por tanto, debe considerarse cumplido el requisito impuesto en el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42, según el cual el plan o el programa de que se trate debe establecer el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92, cuando dicho plan o programa establezca un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios de tales proyectos, en particular con respecto a la ubicación, las características, las dimensiones y las condiciones de funcionamiento de esos proyectos o a la asignación de recursos vinculada a ellos.
En cambio, dicho requisito no se cumple en el caso de un plan o de un programa que, aunque se refiera a proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92, no establezca tales criterios o condiciones.
En el presente asunto, resulta que el artículo 5, apartado 1, de la Ordenanza Inntal Süd se limita a supeditar a una obligación de autorización, en el área de protección definida en su artículo 1, un determinado número de actividades y de proyectos, incluidos proyectos de las características de los enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92.
Es cierto que el citado artículo establece, en el caso de algunos de estos proyectos, las dimensiones más allá de las cuales su ejecución requiere una autorización previa. Sin embargo, ni siquiera en tales casos dicha disposición establece criterios o condiciones para la autorización y la ejecución de tales proyectos.
En cuanto al artículo 5, apartado 2, de la Ordenanza Inntal Süd, de su propio tenor se desprende que supedita la concesión de una autorización, «sin perjuicio de otras disposiciones normativas», a un único requisito de carácter general, concretamente que «la medida prevista no provoque ninguno de los efectos que se enumeran en el apartado 4 o [que] tales efectos puedan compensarse por medio de estipulaciones accesorias».
Ha de añadirse a este respecto que, por una parte, no se discute que la prohibición, establecida en el artículo 4 de la Ordenanza Inntal Süd, de «todas aquellas actuaciones que alteren [el] carácter [del área de protección paisajística] o que sean contrarias al objetivo de protección perseguido [que se establece en el artículo 3 de esta misma Ordenanza]» corresponde en esencia a lo que ya se establece en el artículo 26, apartado 2, de la Ley Federal de Protección de la Naturaleza.
Por otra parte, es pacífico que el artículo 3 de la Ordenanza Inntal Süd establece este objetivo de protección en términos generales, sin fijar criterios o condiciones precisos a cuyo cumplimiento se supedite la autorización para ejecutar los diferentes proyectos contemplados en el artículo 5, apartado 1, de dicha Ordenanza.
Por consiguiente, si bien es cierto que la adopción de la Ordenanza Inntal Süd puede influir en cierta medida en la ubicación de los proyectos, haciéndola más difícil dentro del área de protección definida en su artículo 1 y, en cambio, más fácil fuera de dicha área, incluso en los terrenos que estaban incluidos en la zona de protección definida antes de la adopción de la citada Ordenanza, resulta que esta Ordenanza no establece un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92, extremo, no obstante, que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Habida cuenta de lo anterior, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que no está comprendida en su ámbito de aplicación una medida nacional que tiene por objeto proteger la naturaleza y el paisaje y que establece a estos efectos prohibiciones generales y obligaciones de autorización, pero sin establecer normas suficientemente detalladas sobre el contenido, la elaboración y la ejecución de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92.
Tercera cuestión prejudicial
Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que está comprendida en su ámbito de aplicación una medida nacional que tiene por objeto proteger la naturaleza y el paisaje y que establece a estos efectos prohibiciones generales y obligaciones de autorización.
A tenor de dicha disposición, en relación con los planes y programas, distintos de los mencionados en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2001/42, que establezcan un marco para la autorización en el futuro de proyectos, los Estados miembros deben determinar si el plan o programa en cuestión puede tener efectos medioambientales significativos.
Por tanto, la obligación que se establece en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2001/42 depende de un requisito que se corresponde con el segundo requisito establecido en el artículo 3, apartado 2, letra a), de dicha Directiva, esto es, que el plan o el programa en cuestión debe establecer el marco para la autorización en el futuro de los proyectos (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de junio de 2019, CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, apartado
).
Así pues, habida cuenta de las consideraciones relativas a este requisito que se recogen en los apartados 60 a 69 de la presente sentencia, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que no está comprendida en su ámbito de aplicación una medida nacional que tiene por objeto proteger la naturaleza y el paisaje y que establece a estos efectos prohibiciones generales y obligaciones de autorización, pero sin establecer normas suficientemente detalladas sobre el contenido, la elaboración y la ejecución de proyectos.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia sin ser partes del litigio principal no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

1)
El artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, debe interpretarse en el sentido de que no está comprendida en su ámbito de aplicación una medida nacional que tiene por objeto proteger la naturaleza y el paisaje y que establece a estos efectos prohibiciones generales y obligaciones de autorización, pero sin establecer normas suficientemente detalladas sobre el contenido, la elaboración y la ejecución de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

2)
El artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que no está comprendida en su ámbito de aplicación una medida nacional que tiene por objeto proteger la naturaleza y el paisaje y que establece a estos efectos prohibiciones generales y obligaciones de autorización, pero sin establecer normas suficientemente detalladas sobre el contenido, la elaboración y la ejecución de proyectos.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.