CELEX: 62017TJ0751
Přístup k dokumentům
Nařízení (ES) č. 1049/2001
Dopis Komise francouzským orgánům týkající se protokolu o odškodnění skupiny EDF v rámci zrušení povolení k provozování jaderné elektrárny Fessenheim
Odepření přístupu
Výjimka týkající se ochrany obchodních zájmů třetí osoby
Výjimka týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu
Obecná domněnka důvěrnosti
Převažující veřejný zájem

I.

Skutečnosti předcházející sporu
Žalobci, commune de Fessenheim (obec Fessenheim), communauté de communes Pays Rhin-Brisach (sdružení obcí Pays Rhin-Brisach), conseil départemental du Haut-Rhin (rada departementu Haut-Rhin) a conseil régional Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine (rada regionu Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine), jsou čtyři francouzské územně správní celky, na jejichž území se nachází jaderná elektrárna Fessenheim (dále jen „elektrárna“), provozovaná společností Électricité de France (EDF).
Dne 8. dubna 2017 přijala francouzská vláda dekret č. 2017-508, kterým zrušila povolení k provozu elektrárny (JORF ze dne 9. dubna 2017, text č. 3).
Dne 2. května 2017 žalobci zaslali Evropské komisi, na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (
Úř. věst. 2001, L 145, s. 43
; Zvl. vyd. 01/03, s. 331), žádost o přístup k „rozhodnutí“, kterým Komise „schválila, s ohledem na evropské právo v oblasti státních podpor, návrh protokolu o odškodnění EDF Francií z titulu uzavření elektrárny“. Podle žalobců bylo toto „rozhodnutí“ zasláno Komisí francouzským orgánům dopisem ze dne 24. března 2017.
Dopisem ze dne 16. června 2017 odmítla Komise poskytnout přístup k dotčenému dopisu, který byl ve skutečnosti datován dnem 22. března 2017, a to s odůvodněním, že je součástí správního spisu, který byl založen v rámci kontroly státních podpor, a že se na něj z tohoto důvodu vztahuje obecná domněnka, že zpřístupnění takovéhoto dokumentu by v zásadě vedlo k porušení ochrany cílů vyšetřování, která podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 představuje výjimku ze zásady přístupu k dokumentům. Komise se rovněž odvolala na výjimku týkající se ochrany obchodních zájmů, která je zakotvena v čl. 4 odst. 2 první odrážce nařízení č. 1049/2001.
Dne 27. června 2017 podali žalobci Komisi potvrzující žádost podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, jejíž doručení Komise potvrdila dne 28. června 2017.
Dopisem ze dne 18. července 2017 informovala Komise žalobce, že musí podle čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 o patnáct pracovních dnů prodloužit původní lhůtu pro posouzení této žádosti, protože nemohla uzavřít konzultace nezbytné pro její posouzení. Kromě toho upřesnila, že nová lhůta uplyne dnem 10. srpna 2017.
V dopise ze dne 18. srpna 2017 potvrdila Komise, že lhůta uplynula 10. srpna 2017, uvedla však, že ještě stále není schopna na potvrzující žádost odpovědět.
V dopise ze dne 18. října 2017 uvedla Komise, že francouzské orgány předběžně oznámily návrh protokolu o odškodnění EDF (dále jen „návrh protokolu u odškodnění“), a že v dopise ze dne 22. března 2017, na který se vztahuje žádost o přístup, vycházela z toho, že v daném stadiu neexistovaly, z pohledu unijního práva týkajícího se státních podpor, vůči tomuto návrhu žádné námitky. Kromě toho potvrdila zamítnutí žádosti o přístup k tomuto dokumentu na základě čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
II.

Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 17. listopadu 2017 podali žalobci projednávanou žalobu.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 28. února 2018 podala Francouzská republika návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání Komise. Rozhodnutím ze dne 9. dubna 2018 předseda prvního senátu Tribunálu toto vedlejší účastenství povolil. Francouzská republika předložila své vyjádření a žalobci k nim předložili svá vyjádření ve stanovené lhůtě.
Usnesením ze dne 4. října 2018 Tribunál na základě čl. 91 písm. c) a článku 92 svého jednacího řádu nařídil Komisi, aby předložila dopis ze dne 22. března 2017. Tento dokument byl předložen Tribunálu dne 17. října 2018 a v souladu s článkem 104 jednacího řádu nebyl předán žalobcům ani Francouzské republice.
Dne 17. prosince 2018 položil Tribunál na návrh soudce zpravodaje v rámci organizačních procesních opatření stanovených v článku 89 jednacího řádu účastníkům řízení písemné otázky. Účastníci řízení na ně odpověděli ve stanovených lhůtách.
Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 24. ledna 2019.
Žalobci navrhují, aby Tribunál:
–
napadené rozhodnutí zrušil;
–
uložil Komisi, aby jim poskytla dopis ze dne 22. března 2017 ve lhůtě jednoho týdne od vydání rozsudku;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
zamítl žalobu na neplatnost jako neopodstatněnou;
–
prohlásil návrh na vydání soudního příkazu za nepřípustný;
–
uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
Francouzská republika navrhuje, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl;
–
uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
III.

Právní otázky
A.

K předmětu žádosti o přístup
V žalobním podání žalobci uvádějí, že předmětem žaloby je zamítnutí ze strany Komise žádosti o přístup k dopisu, který dne 22. března 2017 zaslala francouzským orgánům a který se týká návrhu protokolu o odškodnění.
V replice žalobci tvrdí, že se jejich žádost o přístup netýkala pouze dopisu Komise ze dne 22. března 2017, ale i návrhu protokolu o odškodnění.
Pro účely určení předmětu žádosti o přístup je třeba se opřít o dopis, který žalobci dne 2. května 2017 zaslali Komisi a který obsahuje jejich původní žádost.
Podle tohoto dopisu se přitom žádost o přístup formulovaná žalobci vztahovala pouze na dopis Komise ze dne 22. března 2017, a nikoli na návrh protokolu o odškodnění.
Takto vymezený předmět žádosti o přístup je potvrzen potvrzující žádostí, kterou žalobci zaslali Komisi dne 27. června 2017.
Je tedy třeba konstatovat, že se odmítnutí Komise týkalo žádosti o přístup k jejímu dopisu ze dne 22. března 2017, v němž měla za to, že v daném stadiu neexistovaly, z pohledu pravidel týkajících se státních podpor, vůči návrhu protokolu o odškodnění žádné námitky (dále jen „sporný dokument“).
B.

K návrhu na vydání soudního příkazu
Ve druhém bodu návrhových žádání žalobci navrhují, aby Tribunál uložil Komisi, aby jim poskytla sporný dokument ve lhůtě jednoho týdne od vydání rozsudku.
Na jednání však žalobci tento bod návrhových žádání vzali zpět.
Není tedy třeba, aby se Tribunál tímto návrhem zabýval.
C.

K návrhu na zrušení
V prvním bodě návrhových žádání žalobci navrhují zrušit napadené rozhodnutí, kterým Komise potvrdila zamítnutí žádosti o přístup ke spornému dokumentu.
Na podporu tohoto návrhu žalobci uvádí tři žalobní důvody vycházející zaprvé z porušení nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie (
Úř. věst. 2015, L 248, s. 9
), nařízení č. 1049/2001 a směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006, o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (
Úř. věst. 2006, L 318, s. 17
), zadruhé z porušení článku 42 Listiny základních práv Evropské unie a zatřetí, z porušení článku 47 Listiny.
1.

K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení nařízení 2015/1589, nařízení č. 1049/2001 a směrnice 2006/111
a)

K porušení nařízení 2015/1589
V rámci prvního žalobního důvodu žalobci tvrdí, že odmítnutí poskytnout jim přístup je v rozporu s nařízením 2015/1589, které v bodě 39 odůvodnění a v článku 32 stanoví povinnost zveřejňovat rozhodnutí přijatá Komisí v rámci kontroly týkající se státních podpor, aby měly třetí osoby možnost tato rozhodnutí případně napadnout.
Komise, podporovaná Francouzskou republikou, zpochybňuje opodstatněnost tohoto argumentu.
V této souvislosti je třeba konstatovat, že sporný dokument byl vydán v rámci komunikace, která probíhala v rámci předběžného oznámení.
Na takovouto komunikaci se přitom nařízení 2015/1589 nevztahuje. Jak totiž vyplývá z bodu 10 kodexu osvědčených postupů pro provádění řízení ve věcech kontroly státní podpory (
Úř. věst. 2009, C 136, s. 13
, dále jen „kodex osvědčených postupů“), předběžné oznámení představuje dobrovolný a neformální kontakt mezi Komisí a členským státem, který předchází oznámení opatření podle čl. 108 odst. 3 SFEU, které může představovat státní podporu, a musí proto být přezkoumáno podle kontrolního postupu stanoveného nařízením 2015/1589. Až po tomto oznámení se použijí ustanovení nařízení 2015/1589, které stanoví způsoby kontroly opatření s ohledem na pravidla Smlouvy o FEU, a zejména články 4, 9 a 15 tohoto nařízení, které uvádí rozhodnutí, jež mohou být Komisí přijata na konci řízení.
Kromě toho i za předpokladu, že by se nařízení 2015/1589 vztahovalo na komunikaci probíhající v rámci předběžného oznámení, na sporný dokument by se bod 39 odůvodnění a článek 32 tohoto nařízení, na které se žalobci odvolávají, nevztahoval, protože tato ustanovení se týkají rozhodnutí, která byla přijata Komisí na konci kontrolního postupu a která musí být zveřejněna způsobem, který je v nich popsán.
Jak přitom vyplývá z bodu 16 kodexu osvědčených postupů, předběžné oznámení nevede k takovémuto rozhodnutí, nýbrž k hodnocení, které je, stejně jako sporný dokument, nezávazné a vyjadřuje pouze názor, který si Komise mohla vytvořit na základě obdržených informací, pokud jde o věc, která jí byla předložena, přičemž však, jak Komise uvedla na jednání, tento orgán může tento názor změnit na základě informací, které mu mohou být předloženy později.
Z těchto důvodů musí být argument žalobců vycházející z porušení nařízení 2015/1589 odmítnut jako neopodstatněný.
b)

K porušení nařízení 1049/2001
1)

pokud jde o výjimku týkající se ochrany cílů vyšetřování (čl. 4 odst. 2 třetí odrážka nařízení č. 1049/2001)
V napadeném rozhodnutí Komise odmítla poskytnout přístup ke spornému dokumentu na základě čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, přičemž uvedla, že pro použití tohoto ustanovení existuje obecná domněnka, podle níž zpřístupnění dokumentů ze správního spisu týkajícího se řízení o kontrole státních podpor v zásadě narušuje ochranu cílů vyšetřování ve smyslu výše uvedeného ustanovení.
Žalobci tvrdí, že Komise nebyla oprávněna použít výjimku uvedenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 a na podporu svého názoru uvádí tři argumenty, které budou zkoumány v následující části.
i)

K údajné irelevanci argumentu Komise, podle něhož by zpřístupnění sporného dokumentu mohlo ohrozit ochotu členských států s ní spolupracovat
Žalobci mají zaprvé za to, že Komise nemohla odmítnout přístup ke spornému dokumentu z důvodu, že by jeho zpřístupnění mohlo ohrozit ochotu členských států s ní spolupracovat.
Komise, podporovaná Francouzskou republikou, zpochybňuje opodstatněnost tohoto argumentu.
V této souvislosti je třeba připomenout, že v napadeném rozhodnutí bylo odepření poskytnout přístup ke spornému dokumentu odůvodněno zejména obecnou domněnkou důvěrnosti, která se podle Komise vztahuje na dokumenty týkající se řízení o kontrole státních podpor.
Podle judikatury vyplývá použití této domněnky na dokumenty týkající se řízení o kontrole státních podpor z nezbytnosti umožnit harmonické skloubení mezi nařízením č. 1049/2001 na straně jedné a nařízením 2015/1589 na straně druhé (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, body
a
).
Obecně platí, že první z těchto nařízení, to znamená nařízení č. 1049/2001, stanoví, že veřejnost musí mít co nejširší přístup k dokumentům orgánů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, bod
).
V článku 4 nařízení č. 1049/2001 je toto právo doplněno o výjimky, z nichž vyplývá, že neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení zejména ochrany obchodních zájmů fyzické nebo právnické osoby nebo cílů inspekce, vyšetřování a auditu.
Podle judikatury musí k odůvodnění odepření přístupu k dokumentu, o jehož zpřístupnění bylo požádáno, orgán nejen prokázat, že tento dokument spadá pod činnost uvedenou v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, nýbrž musí rovněž poskytnout vysvětlení, pokud jde o otázku, jak by přístup k uvedenému dokumentu mohl konkrétně a skutečně poškodit zájem chráněný výjimkou stanovenou v tomto článku (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, bod
a citovaná judikatura).
V případě dokumentů týkajících se řízení o kontrole státních podpor však judikatura Komisi umožnila opřít se o obecnou domněnku důvěrnosti, protože na žádosti o zpřístupnění týkající se dokumentů téže povahy je možno použít podobné obecné úvahy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, body
a
).
Podle judikatury má tato domněnka za cíl zachovat existenci atmosféry důvěry mezi členskými státy a Komisí [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. září 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest) v. Komise,
T‑39/17
, nezveřejněný,
EU:T:2018:560
, bod
a citovaná judikatura], takováto atmosféra je na straně jedné nezbytná pro zajištění toho, aby dotyčný členský stát předal Komisi všechny dokumenty, které jsou pro vyšetřování relevantní, a na straně druhé pro to, aby se tomuto orgánu a tomuto členskému státu umožnilo společně přezkoumat dotčené vnitrostátní opatření, aby konečné posouzení bylo učiněno na základě úplných informací a bylo dobře odůvodněné.
V zájmu ochrany této atmosféry důvěry nařízení 2015/1589 vyhrazuje přístup do spisu, který je pro kontrolu relevantní, Komisi a dotyčnému členskému státu, aniž je právo na přístup přiznáno třetím osobám, které v rámci tohoto řízení získaly postavení zúčastněné strany (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, body
a
).
Soudní dvůr totiž rozhodl, že pokud by zúčastněné strany byly oprávněny na základě nařízení č. 1049/2001 získat přístup k dokumentům obsaženým ve správním spise Komise, režim kontroly státních podpor by byl zpochybněn (viz rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, bod
a citovaná judikatura).
Podle judikatury proto pouhá skutečnost, že dokumenty, o jejichž zpřístupnění bylo požádáno, jsou součástí správního spisu týkajícího se řízení o kontrole státních podpor, postačuje jako odůvodnění, aby se v souvislosti s nimi uplatnila obecná domněnka důvěrnosti (rozsudek ze dne 14. července 2016, Sea Handling v. Komise,
C‑271/15 P
, nezveřejněný,
EU:C:2016:557
, bod
).
V projednávaném případě má Tribunál za to, že uplatnění této obecné domněnky důvěrnosti nemůže být omezeno na řízení, které následuje poté, co dotyčný členský stát oznámil opatření, které by mohlo představovat státní podporu, nýbrž že se stejným cílem, kterým je zachování důvěry dotyčného členského státu, se musí uplatnit rovněž na dokumenty, k jejichž výměně došlo v rámci předběžného oznámení.
Po předběžném oznámení totiž může následovat předběžné posouzení, nebo formální vyšetřovací řízení. Pokud by však dokumenty, k jejichž výměně došlo v průběhu předběžného oznámení, mohly být zveřejněny, domněnka důvěrnosti vztahující se na dokumenty, jenž souvisí s řízením o kontrole, které se řídí nařízením 2015/1589, by ztratila svou účinnost, protože dokumenty, na které se vztahuje, by před tím mohly být zpřístupněny. Uplatnění obecné domněnky důvěrnosti na dokumenty vyměňované v rámci předběžného oznámení se tedy jeví jako nezbytné pro zajištění užitečného účinku této domněnky, která platí pro řízení, jež následuje po oznámení.
Kromě toho z bodů 10 a 17 kodexu osvědčených postupů vyplývá, že stejně jako řízení o kontrole stanovené nařízením 2015/1589 musí i kontakty v rámci předběžného oznámení, k nimž dochází mezi Komisí a dotyčným členským státem, probíhat v atmosféře důvěry.
Pokud by přitom Komise musela umožnit přístup k citlivým informacím poskytnutým v rámci kontaktů probíhajících v rámci předběžného oznámení, členské státy by se mohly zdráhat tyto informace sdílet, třebaže tato ochota spolupracovat je nezbytná pro úspěch uvedených kontaktů, které mají podle bodu 10 kodexu osvědčených postupů zvýšit kvalitu oznámení a umožnit tak, aby byla za nejlepších možných podmínek vypracována řešení, která umožní vyhnout se situacím, které by mohly činit problémy z hlediska právních předpisů Evropské unie týkajících se státních podpor.
Žalobci nicméně zdůrazňují, že Komise má rozsáhlé vyšetřovací pravomoci, které jí umožňují získat informace, které potřebuje, aniž se musí spoléhat na spolupráci členských států.
Je sice pravda, že v rámci nařízení 2015/1589 má Komise rozsáhlé vyšetřovací pravomoci, není tomu tak ale v rámci kontaktů probíhajících při předběžném oznámení, které se uskutečňuje z iniciativy členských států a jehož úspěch závisí zejména na vztahu důvěry, který si s nimi Komise vytvořila.
Argument žalobců vycházející z irelevance argumentu Komise, že zpřístupnění sporného dokumentu může ohrozit ochotu členských států s ní spolupracovat, musí být proto odmítnut jako neopodstatněný.
ii)

K nepoužitelnosti obecné domněnky důvěrnosti v projednávaném případě
Zadruhé se zdá, že žalobci ve své replice uvádí, že i pokud by byla prohlášena za použitelnou na dokumenty vyměňované v rámci předběžného oznámení, v projednávaném případě by se obecná domněnka důvěrnosti nepoužila z důvodů spojených s konkrétními okolnostmi věci předložené Tribunálu.
Žalobci tak v bodě 14 repliky uvádí následující:
„[Komise] se odvolává na neurčitý a v projednávané věci nepoužitelný pojem obecné domněnky důvěrnosti.“
Kromě toho v bodě 19 žalobci uvádí následující:
„Evropská komise proto nemůže tvrdit, že se na dokumenty vztahuje domněnka důvěrnosti, zejména proto, že výše odškodnění zaplaceného francouzským státem společnosti EDF za uzavření elektrárny a podmínky, jimiž se řídí, nemohou být považovány za důvěrné, protože musely být oznámeny finančním trhům.“
V tomto ohledu je třeba konstatovat, jak tvrdí Komise, že argument je nepřípustný.
Zaprvé argument byl poprvé uplatněn v replice, a má tedy novou povahu, což v případě neexistence jakékoli skutečnosti, kterou by účastníci řízení uvedli jako odůvodnění opožděnosti tohoto argumentu, vede k tomu, že ho Tribunál musí podle čl. 84 odst. 1 jednacího řádu odmítnout.
Žalobci dále řádně nevysvětlili důvod, proč se domnívají, že se obecná domněnka důvěrnosti dokumentů týkajících se řízení o kontrole státních podpor v projednávané věci nepoužije.
V bodě 14 repliky se totiž žalobci omezují na tvrzení, aniž pro něj uvádí jakýkoli skutkový nebo právní základ.
Rovněž v bodě 19 tohoto dokumentu se žalobci použitím výrazu „proto“ snaží vytvořit příčinnou souvislost mezi údajnou nepoužitelností domněnky na straně jedné a předchozím vysvětlením na straně druhé, aniž by však tato souvislost byla patrná; toto vysvětlení se totiž netýká ochrany cílů vyšetřování, k níž se váže obecná domněnka důvěrnosti, nýbrž spíše výjimky týkající se ochrany obchodních zájmů, která bude zkoumána níže, a jíž se tato domněnka netýká.
Kromě toho v tomtéž bodě 19 žalobci použitím výrazu „zejména proto“ vytvářejí dojem, že se obecná domněnka důvěrnosti nevztahuje na výši předpokládaného odškodnění společnosti EDF, která musí být v každém případě zveřejněna.
Jak přitom vyplývá z bodů 17 až 22 výše, žádost o přístup se netýkala návrhu protokolu o odškodnění, nýbrž názoru na uzavření elektrárny, který Komise zaujala po komunikaci s Francouzskou republikou, k níž došlo během předběžného oznámení.
Na základě těchto různých skutečností je zřejmé, že argument žalobců vycházející z toho, že v projednávaném případě je obecná domněnka důvěrnosti nepoužitelná, postrádá složky, které by mu dávaly skutečný obsah, a že ze stejného důvodu musí být rovněž odmítnut jako nepřípustný podle čl. 76 písm. d) jednacího řádu, protože dalšímu účastníku řízení neumožňuje, aby připravil svoji obranu, a Tribunálu, aby provedl soudní přezkum.
iii)

K nedostatku odůvodnění
Zatřetí žalobci Komisi vytýkají, že v napadeném rozhodnutí nevysvětlila, jak by zpřístupnění sporného dokumentu mohlo nepříznivě ovlivnit cíle vyšetřování týkajícího se odškodnění společnosti EDF.
Komise, podporovaná Francouzskou republikou, tento argument zpochybňuje.
Jak bylo uvedeno výše v bodě 43, podle ustálené judikatury musí orgán, který se odvolává na výjimku z práva na přístup, která je stanovena v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, poskytnout rovněž vysvětlení, pokud jde o otázku, jak by přístup k uvedenému dokumentu mohl konkrétně a skutečně poškodit zájem chráněný uvedenou výjimkou (viz rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, bod
a citovaná judikatura).
Tato povinnost je důsledkem skutečnosti, že výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 představují odchylku od zásady práva na přístup k dokumentům unijních orgánů, která je zakotvena v článku 1 tohoto nařízení v souladu s čl. 15 odst. 3 SFEU. Tento přístup, jak uvádí bod 4 odůvodnění tohoto nařízení, musí být co nejširší (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, bod
).
Jinak je tomu však tehdy, pokud je orgán, jako v projednávané věci, oprávněn odvolat se na takovou obecnou domněnku důvěrnosti, jako je ta, která se týká dokumentů týkajících se řízení o kontrole státních podpor (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, body
a
a citovaná judikatura) nebo na rozšíření této domněnky jako v projednávaném případě.
V tomto případě podle ustálené judikatury týkající se čl. 296 druhého pododstavce SFEU postačuje, aby z odůvodnění jasně a jednoznačně vyplývaly úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se na straně jedné zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody přijatého opatření a bránit svá práva a na straně druhé, aby soud mohl provést svůj přezkum. Nemůže však být požadováno, aby odůvodnění obsahovalo všechny jednotlivé relevantní skutkové a právní okolnosti. Otázka, zda odůvodnění rozhodnutí splňuje tyto požadavky, musí být totiž posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také na jeho kontext, jakož i na všechna právní pravidla upravující danou oblast (viz rozsudek ze dne 10. prosince 2010, Ryanair v. Komise,
T‑494/08 až T‑500/08 a T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávaném případě Komise v napadeném rozhodnutí jasně uvedla, zaprvé že návrh protokolu o odškodnění byl předběžně oznámen a že provedla šetření na základě výměny informací s francouzskými orgány podle kodexu osvědčených postupů, zadruhé že její útvary měly na základě informací uvedených ve spisu za to, že z pohledu unijního práva týkajícího se státních podpor neexistují vůči tomuto návrhu žádné námitky, a že v uvedeném stadiu ještě nebyl uvedený protokol podepsán ani formálně oznámen, zatřetí že existuje obecná domněnka, podle níž by zpřístupnění dokumentů ze správního spisu týkajících se řízení o kontrole státních podpor vedlo k porušení ochrany cílů vyšetřování a začtvrté že podle procesních pravidel týkajících se státních podpor zúčastněné strany, kromě dotyčných členských států, nemají právo nahlédnout do dokumentů, jež jsou součástí správního spisu, a že by byl zpochybněn režim kontroly, pokud by byl takovýto přístup poskytnut.
Komise dodala, že jelikož informace poskytnuté členskými státy obsahovaly citlivé informace týkající se dotčených podniků, mohly by být tyto státy v případě zpřístupnění těchto dokumentů ze správního spisu odrazeny od spolupráce s Komisí.
Komise konečně vysvětlila, že jelikož se na dokumenty vztahuje obecná domněnka důvěrnosti, není povinna individuálně posoudit všechny požadované dokumenty.
Toto odůvodnění je dostatečně přesné, aby žalobcům umožnilo pochopit důvody, proč jim byl odepřen přístup ke spornému dokumentu, a soudu umožnilo provést jeho přezkum.
Argument vycházející z nedostatečnosti odůvodnění, pokud jde o výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, musí být proto odmítnut jako neopodstatněný.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že odmítnutí zveřejnit sporný dokument mohlo být odůvodněno ochranou cílů vyšetřování podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 a že argumenty, které žalobci vznesli v souvislosti s tímto ustanovením, musí být odmítnuty jako neopodstatněné nebo nepřípustné.
2)

Pokud jde na straně jedné o výjimku týkající se ochrany obchodních zájmů a na straně druhé o existenci převažujícího veřejného zájmu
Žalobci Komisi vytýkají, že nesprávně použila výjimku týkající se ochrany obchodních zájmů, kterou stanoví čl. 4 odst. 2 první odrážka nařízení č. 1049/2001.
V této souvislosti je třeba zdůraznit, že odmítnutí poskytnout přístup mohlo být odůvodněno výjimkou stanovenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, která se týká ochrany cílů vyšetřování (viz výše bod 78), argumentaci žalobců, která se týká ochrany obchodních zájmů, je tedy nutno považovat za irelevantní.
Kromě toho žalobci tvrdí, že i kdyby v projednávané věci bylo možné se odvolat na ochranu obchodních zájmů, Komise se dopustila nesprávného právní posouzení tím, že neuznala existenci převažujícího veřejného zájmu, který má před touto výjimkou přednost, a vyžaduje zpřístupnění sporného dokumentu.
Na jednání žalobci na dotaz Tribunálu uvedli, že pokud jde o ně, převažující veřejný zájem byl uplatněn v oblasti výjimky týkající se ochrany obchodních zájmů, nikoli však v oblasti výjimky týkající se ochrany cílů vyšetřování.
Vzhledem k tomu, že žalobci uvedli, že se námitka případné existence převazujícího veřejného zájmu vztahovala pouze na použití výjimky týkající se ochrany obchodních zájmů, kterou, jak bylo uvedeno výše v bodě 80, není nutno v tomto rozsudku zkoumat, je nutno konstatovat, že ze stejných důvodů není nutno přezkoumat ani tuto námitku, protože Tribunál je v tomto ohledu vázán návrhy účastníků řízení.
Z těchto důvodů musí být argumenty související s výjimkou, která se týká ochrany obchodních zájmů a případné existence převažujícího veřejného zájmu, ve formě, jakou je žalobci předložili, odmítnuty jako irelevantní.
c)

K porušení směrnice 2006/111
V prvním žalobním důvodu žalobci tvrdí, že odmítnutí poskytnout přístup ke spornému dokumentu je v rozporu se směrnicí 2006/111, zejména s čl. 3 písm. f).
Komise, podporovaná Francouzskou republikou, zpochybňuje opodstatněnost tohoto argumentu.
V této souvislosti je třeba připomenout, že směrnice 2006/111 ukládá členským státům řadu povinností s cílem zajistit transparentnost finančních vztahů mezi těmito státy a veřejnými podniky.
Za tímto účelem musí členské státy podle článku 1 směrnice 2006/111 zajistit, aby jejich účetnictví zřetelně vykazovalo veřejné prostředky poskytované veřejnou mocí přímo daným veřejným podnikům, veřejné prostředky poskytované veřejnou mocí prostřednictvím veřejných podniků nebo finančních institucí, jakož i skutečné použití těchto veřejných prostředků. Členské státy musí dále zajistit, aby se finanční a organizační struktura každého podniku, který je povinen vést oddělené účty, správně promítala do oddělených účtů tak, aby zřetelně ukazovaly náklady a výnosy spojené s různými činnostmi a podrobný popis způsobů, kterými jsou náklady a výnosy přičítány nebo přidělovány různým činnostem.
Kromě toho členské státy musí podle čl. 4 odst. 1 směrnice 2006/111 přijmout opatření nezbytná k tomu, zaprvé aby v kterémkoli veřejném podniku povinném vést oddělené účty byly vnitřní účty odpovídající různým činnostem oddělené, zadruhé aby veškeré náklady a výnosy byly správně přičteny nebo rozděleny na základě důsledně uplatňovaných a objektivně zdůvodnitelných zásad analytického účetnictví a zatřetí aby byly jasně stanoveny zásady analytického účetnictví, podle kterých se jednotlivé účty vedou.
Konečně podle čl. 6 odst. 1 směrnice 2006/111 musí členské státy zajistit, aby údaje o finančních vztazích mezi nimi a veřejnými podniky byly uchovávány k dispozici Komisi v zásadě po dobu pěti let od konce finančního roku, v němž byly veřejné prostředky poskytnuty daným veřejným podnikům.
Jak uvádí Komise, směrnice 2006/111, která je určena členským státům, neobsahuje žádné ustanovení, které by opravňovalo nebo ukládalo povinnost tomuto orgánu poskytnout třetím osobám informace, o kterých se dozvěděl na základě ustanovení toto směrnice.
Totéž platí pro čl. 3 písm. f) směrnice 2006/111, který uvádí žalobci, podle něhož finančními vztahy mezi veřejnou mocí a veřejnými podniky, jejichž průhlednost je třeba zajistit, je zejména náhrada za břemena uvalená veřejnou mocí.
Toto ustanovení totiž pouze uvádí, že údaje týkající se náhrad za veřejná břemena musí být zahrnuty v účtech, které tyto podniky předkládají způsobem stanoveným v článcích 1 a 4 směrnice 2006/111, který byl uveden výše v bodech 88 a 89, a že se uchovávají k dispozici Komisi, způsobem stanoveným v článku 6, jenž byl uveden výše v bodě 90.
Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobci, tedy směrnice 2006/111 neobsahuje žádné ustanovení, které by Komisi ukládalo povinnost nebo povolovalo poskytnout žalobcům sporný dokument.
S ohledem na tyto úvahy musí být argument vycházející z porušení směrnice 2006/111 odmítnut jako neopodstatněný.
2.

K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 42 Listiny základních práv
Žalobci tvrdí, že Komise tím, že odmítla poskytnout přístup ke spornému dokumentu, porušila článek 42 Listiny základních práv, která má vyšší právní sílu než nařízení č. 1049/2001 a rozhodnutí přijatá orgány Unie.
Článek 42 Listiny základních práv stanoví:
„Každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům orgánů, […] bez ohledu na použitý nosič.“
Zaprvé, pokud jde o nařízení č. 1049/2001, žalobci v bodě 51 žaloby uvádí, že „[j]e zřejmé, že v případě nesouladu mezi článkem 42 Listiny základních práv a dotčeným nařízením Tribunál nařízení na základě námitky protiprávnosti nepoužije“.
Je třeba posoudit, zda žalobci tímto tvrzením přípustným způsobem vznesli námitku protiprávnosti proti nařízení č. 1049/2001.
V této souvislosti je třeba připomenout, že článek 277 SFEU stanoví, že „[d]otýká-li se spor aktu s obecnou působností přijatého orgánem, […] může se každá strana, i když lhůta stanovená v čl. 263 šestém pododstavci uplynula, domáhat z důvodů stanovených v čl. 263 druhém pododstavci před Soudním dvorem Evropské unie nepoužitelnosti tohoto aktu“.
Nestačí však vložit do určitého bodu žaloby slova „námitka protiprávnosti“, aby Tribunál musel vycházet z toho, že na základě tohoto ustanovení byla vznesena námitka.
Je totiž třeba připomenout, že podle čl. 21 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie, který se na řízení před Tribunálem použije na základě čl. 53 prvního pododstavce tohoto statutu, a podle čl. 76 písm. d) a e) jednacího řádu, musí každá žaloba obsahovat předmět sporu, dovolávané žalobní důvody a argumenty, jakož i stručný popis uvedených žalobních důvodů a návrhová žádání žalobce. Tyto údaje musí být dostatečně jasné a přesné na to, aby umožnily žalovanému připravit svou obranu a Tribunálu rozhodnout o žalobě případně i bez dalších informací. Za účelem zajištění právní jistoty a řádného výkonu spravedlnosti k tomu, aby byla žaloba přípustná, je třeba, aby hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je založena, vyplývaly, přinejmenším stručně, ale uceleně a srozumitelně, z textu samotné žaloby (viz usnesení ze dne 6. listopadu 2018, Chioreanu v. ERCEA,
T‑717/17
,
EU:T:2018:765
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávaném případě ani předmět sporu popsaný v bodě 1 žaloby, ani návrhová žádání nezmiňují návrh, který by se opíral o článek 277 SFEU.
Kromě toho žalobci ani ve svých písemných podáních, ani na jednání neuvedli žádné argumenty, které by případně odůvodňovaly jejich obecné tvrzení uvedené výše v bodě 98, že je nutno nařízení č. 1049/2001 ponechat bez použití, protože je v rozporu s článkem 42 Listiny základních práv.
Za těchto podmínek nelze konstatovat, že by Tribunálu byl platně podán incidenční návrh na posouzení legality nařízení č. 1049/2001 s ohledem na článek 42 Listiny základních práv.
Zadruhé nezávisle na jakémkoli posouzení legality nařízení č. 1049/2001 se žalobci domáhají zrušení napadeného rozhodnutí z toho důvodu, že Komise tím, že jim odmítla poskytnout přístup ke spornému dokumentu, porušila článek 42 Listiny základních práv.
V této souvislosti je třeba připomenout, že čl. 52 odst. 2 Listiny základních práv stanoví, že práva uznaná touto Listinou, jež jsou podrobněji upravena ve Smlouvách, jsou vykonávána za podmínek a v mezích v nich stanovených.
Podle čl. 15 odst. 3 SFEU je právo na přístup k dokumentům orgánů zaručeno, aniž jsou dotčeny zásady a podmínky, které jsou stanoveny nařízeními Evropského parlamentu a Rady Evropské unie v souladu s řádným legislativním postupem.
Na základě tohoto ustanovení nařízení č. 1049/2001, které bylo přijato na základě článku 255 ES, jenž byl předchůdcem čl. 15 odst. 3 SFEU, stanoví obecné zásady a meze, pokud jde o právo na přístup k dokumentům Komise (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. března 2017, Deutsche Telekom v. Komise,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
, bod
).
Legalita napadeného rozhodnutí proto musí být posuzována na základě nařízení č. 1049/2001.
Z odpovědi na první žalobní důvod přitom vyplývá, že Komise mohla oprávněně odmítnout poskytnout žalobcům přístup ke spornému dokumentu na základě čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, která se týká ochrany cílů vyšetřování.
Vzhledem k tomu, že bylo výše rozhodnuto, že Komise toto ustanovení použila správně, je třeba konstatovat, že Komise přijetím napadeného rozhodnutí neporušila článek 42 Listiny základních práv.
V důsledku toho je nutno druhý žalobní důvod odmítnout jako nepřípustný, pokud jde o jeho první část, a zamítnout jako neopodstatněný, pokud jde o jeho druhou část.
3.

K třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 47 Listiny základních práv
Žalobci tvrdí, že Komise tím, že odmítla poskytnout přístup ke spornému dokumentu, porušila článek 47 Listiny základních práv, který se týká práva na účinnou právní ochranu.
Komise, podporovaná Francouzskou republikou, tento žalobní důvod zpochybňuje.
Zaprvé žalobci tvrdí, že z toho důvodu, že jim nebyl poskytnut sporný dokument, nemohou podat žalobu na neplatnost k unijnímu soudu proti rozhodnutí, které je uvedeno ve sporném dokumentu.
V této souvislosti stačí konstatovat, jak uvádí Komise a Francouzská republika, že sporný dokument neobsahuje rozhodnutí, které může být předmětem žaloby na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU.
Podle ustálené judikatury totiž mohou být předmětem žaloby na neplatnost pouze akty nebo rozhodnutí, které jsou opatřeními s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že podstatným způsobem mění jeho právní postavení (viz rozsudek ze dne 6. prosince 2007, Komise v. Ferriere Nord,
C‑516/06 P
,
EU:C:2007:763
, bod
a citovaná judikatura).
Jak přitom vyplývá z bodu 16 kodexu osvědčených postupů, hodnocení vydané Komisí na konci fáze před oznámením nepředstavuje oficiální stanovisko Komise, nýbrž nezávazný názor, který se týká úplnosti předlohy oznámení a
prima facie
zjištěné slučitelnosti plánovaného projektu s unijním právem týkajícím se státních podpor.
Komise tedy tím, že odmítla poskytnout přístup ke spornému dokumentu, nemohla narušit právo žalobců podat žalobu na neplatnost k unijnímu soudu.
Zadruhé žalobci tvrdí, že se kvůli napadenému rozhodnutí nemohli seznámit s protokolem o odškodnění, který potřebují k tomu, aby v rámci žaloby podané ke Conseil d’État (Státní rada, Francie) prokázali, že dekret, kterým se ruší povolení provozovat elektrárnu, je protiprávní z důvodu, že není v souladu s unijními pravidly upravujícími státní podpory.
V této souvislosti je třeba připomenout, že žádost žalobců o přístup se týkala sporného dokumentu, a nikoli návrhu protokolu o odškodnění. Proto i kdyby Komise vyhověla jejich žádosti o přístup, žalobci by nezískali dokument, který je údajně nezbytný pro jejich žalobu.
Kromě toho, jak uvedla Komise, cílem nařízení č. 1049/2001 je upravit otázky týkající se přístupu veřejnosti k dokumentům orgánů Unie, a nikoli otázky týkající se důkazů, které mají být poskytnuty účastníky řízení v rámci soudního řízení, ať již se jedná o spor vedený před unijními nebo vnitrostátními soudy.
Podle judikatury je ve vnitrostátních řízeních na vnitrostátním soudu, jemuž byla věc předložena k rozhodnutí, aby pro účely vyřešení sporu rozhodl na základě použitelného práva o mechanismech pro předkládání příslušných důkazů a dokumentů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. září 2013, Nizozemsko v. Komise,
T‑380/08
,
EU:T:2013:480
, bod
).
Třetí žalobní důvod je tedy třeba zamítnout, a tudíž i žalobu v plném rozsahu.
K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl ve věci úspěch, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobci neměli ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedeným uložit náhradu nákladů řízení.
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu nesou členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení.
V důsledku toho ponese Francouzská republika vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (první senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
Commune de Fessenheim, communauté de communes Pays Rhin-Brisach, conseil départemental du Haut-Rhin a conseil régional Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine ponesou vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.

3)
Francouzská republika ponese vlastní náklady řízení.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 14. května 2019.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.