CELEX: 62019CJ0336
Præjudiciel forelæggelse
beskyttelse af dyr på aflivningstidspunktet
forordning (EF) nr. 1099/2009
artikel 4, stk. 1
krav om bedøvelse af dyrene før aflivning
artikel 4, stk. 4
undtagelse i forbindelse med rituel slagtning
artikel 26, stk. 2
mulighed for medlemsstaterne for at vedtage nationale regler, der har til formål at sikre en mere omfattende dyrebeskyttelse i forbindelse med rituel slagtning
fortolkning
nationale regler, hvorefter der i forbindelse med rituel slagtning skal foretages en reversibel bedøvelse, som ikke kan medføre dyrets død
artikel 13 TEUF
Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
artikel 10
religionsfrihed
frihed til at udøve sin religion
begrænsning
proportionalitet
manglende konsensus blandt EU-medlemsstaterne
medlemsstaternes skønsmargen
subsidiaritetsprincippet
gyldighed
forskellig behandling af rituel slagtning og aflivning af dyr i forbindelse med jagt eller fiskeri samt i forbindelse med kultur- eller sportsarrangementer
ingen forskelsbehandling
artikel 20, 21 og 22 i chartret om grundlæggende rettigheder

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), i Rådets forordning (EF) nr. 1099/2009 af 24. september 2009 om beskyttelse af dyr på aflivningstidspunktet (
EUT 2009, L 303, s. 1
) og denne bestemmelses gyldighed, henset til artikel 10, 20, 21 og 22 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem på den ene side Centraal Israëlitisch Consistorie van België m.fl. (herefter under ét »CICB m.fl.«), Unie Moskeeën Antwerpen VZW, Islamitisch Offerfeest Antwerpen VZW, JG, KH, Executief van de Moslims van België m.fl. og Coördinatie Comité van Joodse Organisaties van België – Section belge du Congrès juif mondial et Congrès juif européen VZW m.fl. og på den anden side Vlaamse Regering (den flamske regering, Belgien) vedrørende gyldigheden af decreet houdende wijziging van de wet van 14 augustus 1986 betreffende de bescherming en het welzijn der dieren, wat de toegelaten methodes voor het slachten van dieren betreft (dekret om ændring af lov af 14.8.1986 om dyrebeskyttelse og dyrevelfærd hvad angår tilladte metoder til slagtning af dyr) af 7. juli 2017 (
Belgisch Staatsblad
, 18.7.2017, s. 73318).
Retsforskrifter
EU-retten
2., 4., 6., 11., 14.-16., 18., 20., 21., 43., 57. og 58. betragtning til forordning nr. 1099/2009 har følgende ordlyd:
»(2)
Aflivning kan påføre dyr smerte, psykisk belastning, angst eller anden form for lidelse, selv under de bedst mulige tekniske forhold. Visse aktiviteter i relation til aflivning kan være psykisk belastende for dyrene, og der er ulemper forbundet med enhver bedøvelsesteknik. Virksomhedsledere eller enhver, der er involveret i aflivning af dyr, bør træffe de nødvendige foranstaltninger for at undgå smerte og mindske psykisk belastning og lidelse hos dyr, der slagtes eller aflives, idet der tages hensyn til bedste praksis på området og til de tilladte metoder i henhold til denne forordning. Derfor bør smerte, psykisk belastning og lidelse betragtes som undgåelige, hvis virksomhedsledere eller enhver, der er involveret i aflivning af dyr, overtræder en af bestemmelserne i denne forordning eller anvender tilladte metoder uden at overveje, om de afspejler den nyeste tekniske viden, og dermed uagtsomt eller forsætligt påfører dyrene smerte, psykisk belastning eller lidelse.
[…]
(4)
Dyrevelfærden er en [EU-]værdi, som er nedfældet i protokollen (nr. 33) om dyrebeskyttelse og dyrevelfærd, der er knyttet som bilag til [EF-]traktaten […]. Beskyttelse af dyr på slagte- eller aflivningstidspunktet er et anliggende af offentlig interesse, der påvirker forbrugernes holdning til landbrugsprodukter. En forbedring af dyrs beskyttelse på slagtetidspunktet bidrager desuden til en bedre kødkvalitet og har indirekte en positiv effekt på arbejdssikkerheden på slagterier.
[…]
(6)
Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA), der er oprettet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 178/2002 af 28. januar 2002 om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed [(
EFT 2002, L 31, s. 1
)], har vedtaget to udtalelser om velfærdsaspekterne af de vigtigste systemer til bedøvelse og aflivning af visse dyrearter, nemlig en udtalelse om dyrevelfærdsaspekter af de mest udbredte metoder til bedøvelse og aflivning af de vigtigste kommercielle dyrearter i 2004 og en udtalelse om dyrevelfærdsaspekter af de mest udbredte metoder til bedøvelse og aflivning af kommercielt opdrættede hjortedyr, geder, kaniner, strudse, ænder, gæs og vagtler i 2006. [EU-]retten på dette område bør ajourføres for at tage hensyn til disse videnskabelige udtalelser. […] Henstillinger om opdrættede fisk er heller ikke inkluderet i denne forordning, fordi der er behov for yderligere videnskabelige udtalelser og økonomisk vurdering på dette område.
[…]
(11)
Fisk og landdyr er fysiologisk set meget forskellige, og slagtning og aflivning af opdrættede fisk foregår under meget anderledes forhold, navnlig med hensyn til inspektionsprocessen. Endvidere er der ikke forsket nær så meget i bedøvelse af fisk som i bedøvelse af andre landbrugsdyr. Der bør fastlægges særskilte standarder for beskyttelse af fisk i forbindelse med aflivning. Bestemmelser gældende for fisk bør derfor i øjeblikket begrænses til de centrale principper. Yderligere initiativer fra [Unionens] side bør bygge på en videnskabelig risikovurdering for slagtning og aflivning af fisk, som foretages af EFSA, under hensyntagen til de sociale, økonomiske og administrative virkninger.
[…]
(14)
I forbindelse med jagt eller sportsfiskeri er de betingelser, som aflivningen foregår under, meget forskellige fra dem, der gælder for landbrugsdyr, og jagt er underlagt specifik lovgivning. Aflivning i forbindelse med jagt eller sportsfiskeri bør derfor udelukkes fra denne forordnings anvendelsesområde.
(15)
I protokol nr. 33 understreges også nødvendigheden af at respektere medlemsstaternes love og administrative bestemmelser samt deres skikke, navnlig med hensyn til religiøse ritualer, kulturelle traditioner og regionale skikke, i forbindelse med fastlæggelsen og gennemførelsen af [Unionens] politikker inden for bl.a. landbrug og det indre marked. Kulturelle arrangementer, hvor overholdelse af dyrevelfærdskrav vil have negativ indvirkning på selve arrangementets karakter, bør derfor udelukkes fra denne forordnings anvendelsesområde.
(16)
Kulturelle traditioner drejer sig om nedarvede, fastlagte eller sædvanlige mønstre for tænkemåde, handling eller adfærd, som overføres fra generation til generation. De er med til at styrke de langvarige sociale forbindelser mellem de forskellige generationer. Under forudsætning af at disse aktiviteter ikke påvirker markedet for produkter af animalsk oprindelse og ikke er begrundet i produktionsformål, bør aflivning af dyr i forbindelse med disse arrangementer udelukkes fra denne forordnings anvendelsesområde.
[…]
(18)
Ved [Rådets] direktiv 93/119/EF [af 22. december 1993 om beskyttelse af dyr på slagte- eller aflivningstidspunktet (
EFT 1993, L 340, s. 21
)] blev der givet undtagelse fra kravet om bedøvelse i forbindelse med rituel slagtning på slagterier. Eftersom [EU-]bestemmelserne vedrørende rituel slagtning er blevet gennemført forskelligt afhængigt af den nationale kontekst, og i betragtning af at der i nationale bestemmelser tages hensyn til forhold, der går ud over formålet med denne forordning, er det vigtigt at bibeholde undtagelsen fra kravet om, at dyr skal bedøves før slagtning, idet hver medlemsstat dog gives en vis grad af subsidiaritet. Nærværende forordning respekterer følgelig religionsfriheden og retten til at udøve sin religion eller tro gennem gudstjeneste, undervisning, andagt og overholdelse af religiøse skikke som omhandlet i [chartrets] artikel 10 […].
[…]
(20)
Mange aflivningsmetoder er smertefulde for dyr. Det er derfor nødvendigt at bedøve dyrene, således at de mister bevidstheden og smerteopfattelsen før eller samtidig med, at de aflives. Det er kompliceret at måle manglende bevidsthed og smerteopfattelse hos et dyr, og det kan kun ske ved hjælp af en videnskabelig godkendt metodologi. Der bør dog foretages overvågning ved hjælp af indikatorer for at vurdere procedurens effektivitet i praksis.
(21)
Overvågning af bedøvelsens virkning er hovedsagelig baseret på vurdering af dyrenes bevidsthed og smerteopfattelse. Ved et dyrs bevidsthed forstås først og fremmest dets evne til at føle og kontrollere sine bevægelser. Selv om der er visse undtagelser, som f.eks. elektroimmobilisering eller andre bevidst fremkaldte paralyser, kan et dyr antages at være bevidstløst, når det ikke kan stå oprejst i en naturlig stilling, ikke er vågent eller ikke viser tegn på positive eller negative følelser såsom frygt eller ophidselse. Et dyrs smerteopfattelse er først og fremmest dets evne til at føle smerte. Et dyr antages at være uden smerteopfattelse, når det ikke viser nogen reflekser eller reaktioner over for stimuli som f.eks. lyde, lugte, lys eller fysisk kontakt.
[…]
(43)
Slagtning uden bedøvelse kræver et præcist halssnit med en skarp kniv for at minimere dyrenes lidelser. Derudover er der risiko for, at dyr, der ikke fastholdes mekanisk, efter at halssnittet er lagt, afbløder langsommere, og at dyrenes lidelser dermed forlænges unødvendigt. Kvæg, får og geder […] er de mest almindelige arter, der slagtes efter denne metode. Drøvtyggere, der slagtes uden bedøvelse, bør derfor fastholdes individuelt og mekanisk.
[…]
(57)
Borgerne i Europa forventer, at minimumsregler for dyrevelfærd overholdes ved slagtning af dyr. I nogle områder afhænger holdningen over for dyr også af nationale opfattelser, og der er et krav i nogle medlemsstater om at bibeholde eller vedtage mere omfattende dyrevelfærdsregler end dem, der er vedtaget i [Unionen]. I dyrenes interesse og forudsat, at det ikke har nogen indvirkning på det indre marked, er det hensigtsmæssigt at give medlemsstaterne mulighed for en vis fleksibilitet til at bibeholde eller på visse specifikke områder vedtage mere omfattende nationale regler.
Det er vigtigt at sikre, at sådanne nationale regler ikke anvendes af medlemsstaterne på en måde, der hindrer, at det indre marked fungerer efter hensigten.
(58)
På nogle områder, der er omfattet af denne forordning, har Rådet behov for yderligere videnskabelige, samfundsmæssige og økonomiske oplysninger, inden det kan fastsætte nærmere bestemmelser, navnlig i forbindelse med opdrættede fisk og vedrørende fastholdelse af kvæg ved at dreje det om på ryggen. Det er derfor nødvendigt, at Kommissionen giver Rådet disse oplysninger, inden der fremsættes forslag om ændringer af forordningen for så vidt angår disse områder.«
Under overskriften »Formål og anvendelsesområde« bestemmer denne forordnings artikel 1 følgende:
»1.   Ved denne forordning fastsættes bestemmelser om aflivning af dyr, der avles eller holdes med henblik på fremstilling af fødevarer, uld, skind, pelsværk og andre produkter, samt aflivning af dyr med henblik på sanering og om dermed forbundne aktiviteter.
For så vidt angår fisk, finder dog kun kravene i artikel 3, stk. 1, anvendelse.
[…]
3.   Denne forordning finder ikke anvendelse på:
a)
dyr, der aflives
i)
i forbindelse med videnskabelige forsøg udført under tilsyn af en kompetent myndighed
ii)
i forbindelse med jagt eller sportsfiskeri
iii)
i forbindelse med kultur- eller sportsarrangementer
b)
fjerkræ, kaniner og harer, der slagtes uden for et slagteri af deres ejer til dennes eget private forbrug.«
Forordningens artikel 2, der har overskriften »Definitioner«, fastsætter:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
b)
»dermed forbundne aktiviteter«: aktiviteter som f.eks. håndtering, opstaldning, fastholdelse, bedøvelse og afblødning af dyr, som finder sted i forbindelse med og på stedet for aflivningen
[…]
f)
»bedøvelse«: enhver bevidst fremkaldt proces, som bevirker, at et dyr, uden at det påføres smerter, mister bevidstheden og smerteopfattelsen, herunder enhver metode, som medfører øjeblikkelig død
g)
»religiøst ritual«: en række handlinger i forbindelse med slagtning af dyr, som er foreskrevet af en religion
h)
»kultur- eller sportsarrangementer«: arrangementer, der altovervejende har tilknytning til veletablerede kulturelle traditioner eller sportsaktiviteter, herunder væddeløb eller andre former for konkurrencer, hvor der ikke finder produktion af kød eller andre animalske produkter sted, eller hvor denne produktion er marginal i forhold til arrangementet som sådan og uden økonomisk betydning
[…]
j)
»slagtning«: aflivning af dyr med henblik på konsum
[…]«
Samme forordnings artikel 3, der har overskriften »Generelle krav til aflivning og dermed forbundne aktiviteter«, bestemmer i stk. 1:
»Dyr skal skånes for enhver undgåelig smerte, psykisk belastning eller lidelse under aflivning og dermed forbundne aktiviteter.«
Artikel 4 i forordning nr. 1099/2009 omhandler »[b]edøvelsesmetoder« og fastsætter:
»1.   Dyr må kun aflives efter bedøvelse i overensstemmelse med metoderne og de specifikke krav, der er knyttet til anvendelsen af disse metoder, i bilag I. Dyret skal forblive bevidstløst og uden smerteopfattelse indtil sin død.
Metoder i bilag I, der ikke medfører øjeblikkelig død […], skal så hurtigt som muligt efterfølges af en procedure, der medfører døden, som f.eks. afblødning, rygmarvsstødning, aflivning med elektrisk strøm eller langvarig eksponering for iltmangel.
[…]
4.   I forbindelse med dyr, der slagtes ved særlige metoder, der er foreskrevet af religiøse ritualer, finder kravene i stk. 1 ikke anvendelse, forudsat at slagtningen finder sted på et slagteri.«
Under overskriften »Kontrol af bedøvelsen« bestemmer denne forordnings artikel 5 følgende i stk. 2:
»Hvis dyr i medfør af artikel 4, stk. 4, aflives uden forudgående bedøvelse, kontrollerer de ansvarlige for slagtningen systematisk, at de ikke viser tegn på bevidsthed eller smerteopfattelse, før de løses fra fastholdelse, og ikke viser tegn på liv, før de behandles eller skoldes.«
Artikel 26 i forordning nr. 1099/2009, der har overskriften »Strengere nationale regler«, bestemmer:
»1.   Denne forordning forhindrer ikke medlemsstaterne i at bibeholde nationale regler, der har til formål at sikre en mere omfattende dyrebeskyttelse på aflivningstidspunktet, og som er gældende på tidspunktet for forordningens ikrafttrædelse.
Inden den 1. januar 2013 underretter medlemsstaterne Kommissionen om sådanne nationale regler. Kommissionen orienterer de øvrige medlemsstater herom.
2.   Medlemsstaterne kan vedtage nationale regler, der har til formål at sikre en mere omfattende dyrebeskyttelse på aflivningstidspunktet end den, der følger af reglerne i denne forordning, for følgende områder:
[…]
c)
slagtning af dyr i overensstemmelse med artikel 4, stk. 4, og dermed forbundne aktiviteter.
Medlemsstaterne underretter Kommissionen om sådanne nationale regler. Kommissionen orienterer de øvrige medlemsstater herom.
[…]
4.   En medlemsstat må ikke forbyde eller forhindre, at produkter af animalsk oprindelse fra dyr, der er aflivet i en anden medlemsstat, bringes i omsætning på dens område, fordi de pågældende dyr ikke er aflivet i overensstemmelse med dens nationale regler, der har til formål at sikre en mere omfattende dyrebeskyttelse på aflivningstidspunktet.«
Forordningens artikel 27, der har overskriften »Rapportering«, bestemmer følgende i stk. 1:
»Senest den 8. december 2014 forelægger Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet en rapport om muligheden for at indføre visse krav vedrørende beskyttelse af fisk på aflivningstidspunktet under hensyntagen til både dyrevelfærdsaspekter, samfundsøkonomiske virkninger og miljøvirkninger. Rapporten ledsages, hvis det er hensigtsmæssigt, af lovgivningsforslag med henblik på ændring af denne forordning ved at medtage specifikke regler om beskyttelse af fisk på aflivningstidspunktet.
Indtil disse foranstaltninger vedtages, kan medlemsstaterne bibeholde eller vedtage nationale regler om beskyttelse af fisk på slagtnings- eller aflivningstidspunktet, og de skal da underrette Kommissionen herom.«
Belgisk ret
Artikel 16, § 1, i Wet betreffende de bescherming en het welzijn der dieren (lov om dyrebeskyttelse og dyrevelfærd) af 14. august 1986 (
Belgisch Staatsblad
, 3.12.1986, s. 16382) i den affattelse, der var gældende før vedtagelsen af det i hovedsagen omhandlede dekret, fastsatte i første afsnit en forpligtelse til alene at foretage slagtning efter bedøvelse af dyret eller, i tilfælde af force majeure, ved den mindst smertefulde metode. I denne bestemmelse var det imidlertid i andet afsnit præciseret, at denne forpligtelse som en undtagelse ikke fandt anvendelse på »slagtninger efter religiøse ritualer«.
Ved det i hovedsagen omhandlede dekret, der trådte i kraft den 1. januar 2019, blev denne undtagelse ophævet for regionen Flanderns vedkommende. Artikel 15, stk. 2, i loven om dyrebeskyttelse og dyrevelfærd, som ændret ved dette dekrets artikel 3, fastsætter nemlig, at »[h]vis dyrene slagtes i henhold til særlige metoder foreskrevet af religiøse ritualer, skal bedøvelsen være reversibel, og dyrets død må ikke skyldes bedøvelsen.«
Af forarbejderne til dekretet fremgår følgende:
»Flandern tillægger dyrevelfærd stor betydning. Formålet er således at forhindre enhver undgåelig lidelse for dyr i Flandern. Slagtning uden bedøvelse af dyrene er uforenelig med dette princip. Selv om andre, mindre drastiske foranstaltninger end et forbud mod slagtning uden forudgående bedøvelse i nogen grad ville kunne begrænse den negative indvirkning af denne slagtemetode på dyrevelfærden, kan sådanne foranstaltninger ikke forhindre, at der fortsat vil foreligge et meget alvorligt indgreb i dyrevelfærden. Forskellen på helt at undgå dyrs lidelse på den ene side og slagtning uden forudgående bedøvelse på den anden vil altid være meget stor, selv hvis der blev truffet mindre indgribende foranstaltninger for at begrænse skaden på dyrs velfærd mest muligt.
Ikke desto mindre tilstræbes en balance mellem beskyttelsen af dyrevelfærd og religionsfriheden.
Både jødiske og islamiske religiøse ritualer kræver, at dyret i videst muligt omfang tømmes for blod. Videnskabelig forskning har vist, at frygten for, at bedøvelsen påvirker afblødningen negativt, ikke er begrundet […].
Desuden kræver begge ritualer, at dyret er intakt og sundt på slagtetidspunktet, og at det dør ved forblødning. […] [B]edøvelse med elektrisk strøm er en reversibel (ikke-dødelig) bedøvelsesmetode, hvor dyret, hvis dets hals ikke i mellemtiden skæres over, efter kort tid genvinder bevidstheden uden negative virkninger af bedøvelsen. Hvis dyrets hals skæres over umiddelbart efter bedøvelsen, vil dets død være forårsaget alene af forblødningen. På baggrund heraf kan konklusionen i Vanthemsches rapport tiltrædes. Ifølge denne konklusion er anvendelse af reversibel, ikke-dødelig bedøvelse i forbindelse med rituel slagtning en forholdsmæssig foranstaltning, der respekterer ånden i rituel slagtning inden for rammerne af religionsfriheden og i størst muligt omfang tager hensyn til de pågældende dyrs velfærd. Pligten til at anvende bedøvelse med elektrisk strøm ved slagtninger, der foretages ved særlige metoder, der er foreskrevet af religiøse ritualer, indebærer derfor i det mindste ikke et uforholdsmæssigt indgreb i religionsfriheden.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Ved stævninger indleveret den 17. og den 18. januar 2018 anlagde sagsøgerne i hovedsagen sag ved Grondwettelijk Hof (forfatningsdomstol, Belgien), som er den forelæggende ret, med påstand om annullation af det i hovedsagen omhandlede dekret med den begrundelse, at dette er i strid med navnlig artikel 4, stk. 4, og artikel 26, stk. 2, i forordning nr. 1099/2009, for så vidt som det fratager jødiske og muslimske troende garantien for, at rituel slagtning ikke kan underkastes kravet om forudgående bedøvelse. Dette dekret forhindrer nemlig ikke blot en mindre del af, men alle disse troende i at udøve deres religion ved ikke at give dem mulighed for at skaffe kød fra dyr, der er slagtet i overensstemmelse med deres religiøse forskrifter, for så vidt som disse forskrifter er til hinder for den reversible bedøvelsesteknik.
Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, har sagsøgerne i hovedsagen anført, at dyrene i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med 20. betragtning hertil, principielt skal bedøves, før de slagtes, dvs. forblive bevidstløse og uden smerteopfattelse indtil deres død.
I overensstemmelse med forordningens artikel 4, stk. 4, finder kravet om bedøvelse imidlertid ikke anvendelse på slagtning af dyr ved særlige metoder, der er foreskrevet af religiøse ritualer. Ifølge 18. betragtning til forordningen følger denne undtagelse af formålet om overholdelse af religionsfriheden, som er sikret ved chartrets artikel 10, stk. 1, således som Domstolen bemærkede i dom af 29. maj 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl. (
C-426/16
,
EU:C:2018:335
, præmis
og
).
Grondwettelijk Hof (forfatningsdomstol) har i denne henseende bemærket, at eftersom den ret, der er sikret ved chartrets artikel 10, stk. 1, svarer til den ret, der er sikret ved artikel 9 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), har Domstolen heraf udledt, at begrebet »religion« kan omfatte både forum internum, dvs. den omstændighed at have en tro, og forum externum, dvs. bekendelsen til den religiøse tro i det offentlige rum.
Særlige slagtemetoder, der er foreskrevet af religiøse ritualer, og overholdelse af religiøse fødevareforskrifter hører under anvendelsesområdet for religionsfriheden og kan anses for en offentlig udøvelse af en religiøs tro som omhandlet i EMRK’s artikel 9 og chartrets artikel 10, stk. 1. Rituel slagtning har navnlig til formål at forsyne de pågældende troende med kød fra dyr, der er slagtet i overensstemmelse med deres religiøse overbevisning. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har ganske vist i denne henseende i dom af 27. juni 2000, Cha’are Shalom V
e
Tsedek mod Frankrig (CE:ECHR:2000:0627JUD002741795, § 82), fastslået, at når de troende ikke fratages muligheden for at skaffe og spise kød fra dyr, der er slagtet i overensstemmelse med deres religiøse overbevisning, kan retten til religionsfrihed ikke gå så vidt som til at omfatte retten til personligt at foretage en rituel slagtning.
Når dette er sagt, har sagsøgerne i hovedsagen gjort gældende, at medlemsstaterne ikke kan benytte artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), i forordning nr. 1099/2009 til at gøre undtagelsen fra kravet om bedøvelse i forbindelse med rituel slagtning i forordningens artikel 4, stk. 4, indholdsløs.
Sagsøgerne i hovedsagen har desuden anført, at det i hovedsagen omhandlede dekret begrænser religionsfriheden på uforholdsmæssig måde, så meget desto mere som kød fra kvæg, der er slagtet i overensstemmelse med religiøse forskrifter, kun udgør 0,1% af den samlede mængde kød, der produceres i Belgien, og tilfælde, hvor den forudgående bedøvelse mislykkes, overstiger denne procentdel. Det jødiske samfund har desuden ikke sikkerhed for at kunne skaffe tilstrækkeligt kød fra dyr, der er slagtet i overensstemmelse med den jødiske tros forskrifter. Desuden har lovgivningsafdelingen ved Raad van State (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) udledt heraf, at forbuddet mod slagtning uden bedøvelse udgør et uforholdsmæssigt indgreb i religionsfriheden.
Det i hovedsagen omhandlede dekret udgør ligeledes et indgreb i religionsfriheden, for så vidt som det forhindrer alle, der bekender sig til den jødiske tro, i at slagte dyr i overensstemmelse med schæchtningsmetoden, nemlig denne tros slagtningsritual. I denne henseende kan den omstændighed, at kød fra dyr, der er slagtet i overensstemmelse med de religiøse forskrifter, kan importeres fra udlandet, ikke tages i betragtning.
Sagsøgerne i hovedsagen har endelig bestridt den flamske lovgivers forudsætning om, at eftersom den reversible bedøvelsesmetode ikke medfører dyrets død, er den i overensstemmelse de religiøse forskrifter vedrørende slagtning.
Den flamske og den vallonske regering er derimod af den opfattelse, at artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), i forordning nr. 1099/2009 udtrykkeligt bemyndiger medlemsstaterne til at fravige forordningens artikel 4, stk. 4.
Den forelæggende ret har for det første anført, at formålet med undtagelsen fra det principielle krav om bedøvelse forud for aflivning i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009 er at overholde religionsfriheden, som er sikret ved chartrets artikel 10, stk. 1, og for det andet, at forordningens artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), sammenholdt med 18. og 57. betragtning hertil, bemyndiger medlemsstaterne til med henblik på at fremme dyrevelfærden at fravige nævnte artikel 4, stk. 4, uden dog at præcisere, hvilke grænser medlemsstaterne skal holde sig inden for i denne henseende.
Spørgsmålet er derfor, om artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), i forordning nr. 1099/2009 kan fortolkes således, at den bemyndiger medlemsstaterne til at vedtage nationale regler som de i hovedsagen omhandlede, og om denne bestemmelse i givet fald er forenelig med religionsfriheden, som er sikret ved chartrets artikel 10, stk. 1.
Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at det i hovedsagen omhandlede dekret ophævede undtagelsen fra kravet om forudgående bedøvelse i forbindelse med rituel slagtning fra den 1. januar 2019. Det fremgår ligeledes af forarbejderne til dette dekret, at den flamske lovgiver lagde til grund, at slagtning uden bedøvelse medfører en undgåelig lidelse for dyret. Lovgiver forsøgte således både at fremme dyrenes velfærd og at finde en balance mellem på den ene side formålet om at fremme dyrenes velfærd og på den anden side formålet om at sikre religionsfriheden.
Ud fra dette perspektiv, og med henblik på i videst muligt omfang at imødekomme de berørte religiøse samfunds ønsker, skal der nu i henhold til artikel 15, stk. 2, i loven af 14. august 1986, som ændret ved det i hovedsagen omhandlede dekret, i forbindelse med rituel slagtning foretages en reversibel bedøvelse, som ikke kan medføre dyrets død. Det fremgår således af forarbejderne til dette dekret, at den flamske lovgiver var af den opfattelse, at denne bestemmelse imødekom de berørte religiøse samfunds ønsker, eftersom de religiøse forskrifter, hvorefter dyret ikke må være dødt på slagtetidspunktet og skal tømmes fuldstændigt for blod, overholdes ved anvendelse af den reversible bedøvelsesteknik.
Den foretagne lovændring kan imidlertid ikke fortolkes således, at den forpligter alle religiøse samfund til at acceptere den reversible bedøvelsesteknik. Som det fremgår af forarbejderne til det i hovedsagen omhandlede dekret, har dette desuden ingen betydning for muligheden for medlemmerne af disse samfund for at skaffe kød fra dyr, der er slagtet uden forudgående bedøvelse, eftersom ingen bestemmelse forbyder import af sådant kød til regionen Flandern. Under alle omstændigheder ville et sådant importforbud være i strid med artikel 26, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009.
Sagsøgerne i hovedsagen har imidlertid gjort gældende, at flere og flere medlemsstater i lighed med regionen Flandern efterhånden forbyder slagtning af dyr uden bedøvelse eller i det mindste eksport af kød fra dyr, der er slagtet i overensstemmelse med religiøse forskrifter, hvilket bringer forsyningen af denne type kød i regionen Flandern i fare. Desuden gør certificeringen af importeret kød det ikke muligt med sikkerhed at vide, om kødet faktisk stammer fra dyr, der er slagtet i overensstemmelse med de religiøse forskrifter.
Den flamske og den vallonske regering har heroverfor anført, at en række medlemsstater ikke har et sådant generelt forbud mod aflivning uden forudgående bedøvelse, og at handelen med kød ikke kun sker inden for Unionens grænser.
Sagsøgerne i hovedsagen har endelig anført, at hvis artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), i forordning nr. 1099/2009 skal fortolkes således, at den bemyndiger medlemsstaterne til at vedtage foranstaltninger som dem, der er fastsat i det i hovedsagen omhandlede dekret, er denne bestemmelse i strid med ligebehandlingsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og princippet om religiøs mangfoldighed, som er sikret ved henholdsvis chartrets artikel 20, 21 og 22. Sagsøgerne i hovedsagen har i denne forbindelse anført, at det nævnte dekret, som er vedtaget i henhold til forordningen, uden nogen rimelig begrundelse behandler personer, som afliver dyr under udøvelse af jagt eller fiskeri eller i forbindelse med skadedyrsbekæmpelse, anderledes end personer, der afliver dyr i overensstemmelse med særlige slagtemetoder, der er foreskrevet ved et religiøst ritual.
På denne baggrund har Grondwettelijk Hof (forfatningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), i [forordning nr. 1099/2009] fortolkes således, at medlemsstaterne, som en undtagelse fra […] denne forordnings artikel 4, stk. 4, […] og med henblik på at øge dyrevelfærden, kan udstede forskrifter som de i [det i hovedsagen omhandlede fastsatte], idet disse forskrifter dels indeholder et forbud mod slagtning af dyr uden bedøvelse, der også gælder for rituelle slagtninger, dels fastsætter en alternativ bedøvelsesmetode for rituelle slagtninger baseret på en reversibel bedøvelse, der ikke må føre til dyrets død?
2)
Såfremt det første præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende, er […] artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), [i forordning nr. 1099/2009] i den i [det] første spørgsmål anførte fortolkning da i strid med [chartrets] artikel 10, stk. 1 […]?
3)
Såfremt det første præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende, er […] artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), [i forordning nr. 1099/2009,] sammenholdt med denne forordnings artikel 4, stk. 4, i den i [det] første spørgsmål anførte fortolkning da i strid med [chartrets] artikel 20, 21 og 22 […] derved, at aflivning af dyr efter særlige metoder, der er foreskrevet ved religiøse ritualer, kun må foretages i henhold til en betinget undtagelse fra pligten til at bedøve dyret ([forordningens] artikel 4, stk. 4, [sammenholdt med] artikel 26, stk. 2), mens der for aflivning af dyr under jagt, sportsfiskeri og i forbindelse med kultur- eller sportsarrangementer af de grunde, der er nævnt i betragtningerne til forordningen, gælder forskrifter, hvorefter disse aktiviteter ikke falder under forordningens anvendelsesområde og derfor heller ikke er omfattet af pligten til forudgående bedøvelse ved aflivning ([forordningens] artikel 1, stk. 1, andet afsnit, og [artikel 1,] stk. 3)?«
Om anmodningen om genåbning af den mundtlige forhandling
Ved dokument indleveret til Domstolens Justitskontor den 2. oktober 2020 har CICB m.fl. og Kosher Poultry m.fl. anmodet om genåbning af den mundtlige forhandling i henhold til artikel 83 i Domstolens procesreglement.
Til støtte for anmodningen har CICB m.fl. og Kosher Poultry m.fl. i det væsentlige gjort gældende, at Sejm (parlamentet, Polen) den 18. september 2020 vedtog et lovforslag om forbud mod eksport af kød fra dyr, der er aflivet i forbindelse med rituel slagtning. For så vidt som denne medlemsstat imidlertid er den største leverandør af kosherkød til det jødiske samfund i Belgien, og der ikke findes nogen konkret alternativ løsning, er vedtagelsen af et sådant lovforslag et yderligere bevis på, at det i hovedsagen omhandlede dekret er uforholdsmæssigt, og udgør følgelig nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af afgørende betydning for Domstolens afgørelse.
Ifølge procesreglementets artikel 83 kan Domstolen til enhver tid, efter at have hørt generaladvokaten, ved kendelse bestemme, at retsforhandlingernes mundtlige del skal genåbnes, navnlig såfremt en part, efter at denne del af retsforhandlingerne er afsluttet, er fremkommet med nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af afgørende betydning for Domstolens afgørelse, eller såfremt sagen bør afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet af de berørte.
Dette er ikke tilfældet i den foreliggende sag.
Domstolen har nemlig under retsmødet i forbindelse med et spørgsmål til regionen Flandern, som alle deltagere kunne reagere på, taget stilling til den situation – der går videre end den, som CICB m.fl. og Kosher Poultry m.fl. har henvist til i deres anmodning om genåbning af den mundtlige forhandling – at samtlige medlemsstater vedtager en foranstaltning, der i lighed med det i hovedsagen omhandlede dekret forbyder aflivning af dyr uden forudgående bedøvelse i forbindelse med rituel slagtning.
Henset til det ovenstående finder Domstolen, efter at have hørt generaladvokaten, at eftersom det lovforslag, der er nævnt i præmis 34 ovenfor, hverken kan udgøre nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af afgørende betydning for Domstolens afgørelse, eller vedrørende et argument, som ikke har været drøftet af de berørte, som omhandlet i procesreglementets artikel 83, er der ikke grundlag for at genåbne den mundtlige forhandling.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første og det andet spørgsmål
Den forelæggende ret ønsker med det første og det andet spørgsmål, der skal behandles samlet, nærmere bestemt oplyst, om artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med artikel 13 TEUF og chartrets artikel 10, stk. 1, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter der i forbindelse med rituel slagtning skal anvendes en reversibel bedøvelsesmetode, der ikke kan medføre dyrets død.
Indledningsvis bemærkes, at forordning nr. 1099/2009, hvis retsgrundlag er artikel 37 EF (nu artikel 43 TEUF), og som indgår i EF-handlingsplanen for dyrebeskyttelse og dyrevelfærd (2006-2010) (KOM(2006) 13 endelig udg. af 23.1.2006), har til formål at fastsætte fælles regler i Den Europæiske Union for beskyttelse af dyrenes velfærd på slagte- eller aflivningstidspunktet og, således som det er anført i fjerde betragtning til forordningen, hviler på den opfattelse, at beskyttelse af dyr på slagtetidspunktet er et anliggende af almen interesse.
Det skal i denne henseende først bemærkes, at artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med 20. betragtning til denne forordning, fastsætter princippet om forudgående bedøvelse af dyret, inden det skal aflives, og endda gør dette til en pligt, idet videnskabelige undersøgelser har vist, at bedøvelse udgør den teknik, som er mindst skadelig for dyrevelfærden på slagtetidspunktet (jf. i denne retning dom af 26.2.2019Œuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs,
C-497/17
,
EU:C:2019:137
, præmis
). Som det følger af fjerde betragtning til denne forordning, er det i denne bestemmelse fastsatte princip om forudgående bedøvelse udtryk for, at dyrevelfærd udgør en del af Unionens værdigrundlag, således som dette nu er fastslået i artikel 13 TEUF, i henhold til hvilken Unionen og medlemsstaterne skal tage fuldt hensyn til dyrs velfærd ved fastlæggelsen og gennemførelsen af Unionens politikker.
Dette princip tjener det hovedformål om beskyttelse af dyrs velfærd, som forfølges med forordning nr. 1099/2009, således som det fremgår af selve titlen på og anden betragtning til denne forordning, i overensstemmelse med nævnte artikel 13 TEUF (jf. i denne retning dom af 29.5.2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl.,
C-426/16
,
EU:C:2018:335
, præmis
og
).
Dernæst bestemmer artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, at princippet om forudgående bedøvelse ikke finder anvendelse i forbindelse med dyr, der slagtes ved særlige metoder, der er foreskrevet af religiøse ritualer, forudsat at slagtningen finder sted på et slagteri. Selv om sidstnævnte bestemmelse, sammenholdt med 18. betragtning til denne forordning, anerkender udførelse af rituel slagtning, i hvilken forbindelse dyret kan aflives uden forudgående bedøvelse, er denne form for slagtning kun undtagelsesvis tilladt i Unionen og udelukkende for at sikre overholdelsen af religionsfriheden, idet rituel slagtning ikke er af en sådan art, at smerte undgås, og psykisk belastning og lidelse hos dyr mindskes ligeså effektivt som ved slagtning efter forudgående bedøvelse, hvilket i henhold til denne forordnings artikel 2, litra f), sammenholdt med 20. betragtning til denne forordning, er nødvendigt, for at dyret mister bevidstheden og smerteopfattelsen, således at dyrets lidelser i betydelig grad formindskes (jf. i denne retning dom af 26.2.2019, Œuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs,
C-497/17
,
EU:C:2019:137
, præmis
).
Denne undtagelse er, således som det følger af 15. betragtning til forordning nr. 1099/2009, støttet på nødvendigheden af at respektere medlemsstaternes love og administrative bestemmelser samt deres skikke, navnlig med hensyn til religiøse ritualer, kulturelle traditioner og regionale skikke, i forbindelse med fastlæggelsen og gennemførelsen af Unionens politikker inden for bl.a. landbrug og det indre marked. Den konkretiserer således, i overensstemmelse med chartrets artikel 10, stk. 1, EU-lovgivers positive vilje til at sikre den faktiske overholdelse af religionsfriheden og retten til at udøve sin religion eller tro gennem andagt og overholdelse af religiøse skikke, bl.a. for praktiserende muslimer og jøder (jf. i denne retning dom af 29.5.2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl.,
C-426/16
,
EU:C:2018:335
, præmis
og
).
Desuden fremgår det af 18. betragtning til denne forordning, at henset til den omstændighed, at »[EU-]bestemmelserne vedrørende rituel slagtning [i direktiv 93/119] [var] blevet gennemført forskelligt afhængigt af den nationale kontekst, og i betragtning af at der i nationale bestemmelser tages hensyn til forhold, der går ud over formålet med denne forordning«, besluttede EU-lovgiver »at bibeholde undtagelsen fra kravet om, at dyr skal bedøves før slagtning, idet hver medlemsstat dog gives en vis grad af subsidiaritet«. Med henblik herpå bemyndiger artikel 26, stk. 1, i forordning nr. 1099/2009 medlemsstaterne til at bibeholde nationale regler, der har til formål at sikre en mere omfattende dyrebeskyttelse på aflivningstidspunktet, og som var gældende på tidspunktet for forordningens ikrafttrædelse, mens forordningens artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), bestemmer, at medlemsstaterne kan vedtage nationale regler, der har til formål at sikre en mere omfattende dyrebeskyttelse på aflivningstidspunktet end den, der følger af reglerne i forordningen, for navnlig »slagtning af dyr i overensstemmelse med artikel 4, stk. 4, og dermed forbundne aktiviteter«, idet det i samme forordnings artikel 2, litra b), er angivet, at dermed forbundne aktiviteter omfatter bedøvelse.
Endelig bestemmer artikel 26, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, at en medlemsstat ikke må forbyde eller forhindre, at produkter af animalsk oprindelse fra dyr, der er aflivet i en anden medlemsstat, bringes i omsætning på dens område, fordi de pågældende dyr ikke er aflivet i overensstemmelse med dens nationale regler, der har til formål at sikre en mere omfattende dyrebeskyttelse på aflivningstidspunktet.
De rammer, der er opstillet ved forordning nr. 1099/2009, afspejler således kravet i artikel 13 TEUF om, at »Unionen og medlemsstaterne [tager] fuldt hensyn til velfærden hos dyr som følende væsener, samtidig med at de respekterer medlemsstaternes love og administrative bestemmelser samt deres skikke, navnlig med hensyn til religiøse ritualer, kulturelle traditioner og regionale skikke«. Disse rammer viser, at forordningen ikke selv indfører den nødvendige forening af dyrevelfærden og friheden til at udøve sin religion, men begrænser sig til at opstille rammerne for den forening af disse to værdier, som medlemsstaterne skal opnå.
Det følger af de betragtninger, der er anført i præmis 44-47 ovenfor, dels at artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), i forordning nr. 1099/2009 ikke tilsidesætter friheden til at udøve sin religion, således som denne er sikret ved chartrets artikel 10, stk. 1, dels at medlemsstaterne i forbindelse med den mulighed, som de i henhold til denne bestemmelse har for at vedtage supplerende regler, der har til formål at sikre en mere omfattende dyrebeskyttelse end den, der følger af forordningen, navnlig kan indføre et krav om bedøvelse forud for aflivning af dyr, der ligeledes finder anvendelse i forbindelse med slagtning foreskrevet af religiøse ritualer, dog forudsat at de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret, overholdes.
I overensstemmelse med chartrets artikel 51, stk. 1, skal medlemsstaterne nemlig respektere de grundlæggende rettigheder i chartret, når de udnytter denne mulighed.
Hvad angår foreneligheden af de nationale foranstaltninger, som er vedtaget på grundlag af artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), i forordning nr. 1099/2009, med friheden til at udøve sin religion bemærkes, at chartrets artikel 10, stk. 1, fastsætter, at enhver har ret til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed, og præciserer, at denne ret omfatter frihed til at skifte religion eller tro samt frihed til enten alene eller sammen med andre, offentligt eller privat at udøve sin religion eller tro gennem gudstjeneste, undervisning, andagt og overholdelse af religiøse skikke.
I denne henseende henhører en national lovgivning, som er vedtaget på grundlag af forordningens artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), og hvorefter der i forbindelse med rituel slagtning skal foretages en reversibel bedøvelse, som ikke kan medføre dyrets død, under anvendelsesområdet for friheden til at udøve sin religion, som er sikret i chartrets artikel 10, stk. 1.
Chartret giver nemlig begrebet »religion« en bred betydning, som kan omfatte både forum internum, dvs. den omstændighed at have en tro, og forum externum, dvs. bekendelsen til den religiøse tro i det offentlige rum, og Domstolen har allerede fastslået, at rituel slagtning er omfattet af friheden til at udøve sin religion, som er sikret i chartrets artikel 10, stk. 1 (dom af 29.5.2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl.,
C-426/16
,
EU:C:2018:335
, præmis
og
).
Som sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, synes det i hovedsagen omhandlede dekret, der er vedtaget på grundlag af artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), i forordning nr. 1099/2009, ved at fastsætte et krav om forudgående bedøvelse af dyret i forbindelse med rituel slagtning, samtidig med at denne bedøvelse skal være reversibel og ikke må medføre dyrets død, at være uforeneligt med visse jødiske og islamiske religiøse forskrifter.
I denne henseende fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at rituel slagtning efter sagsøgerne i hovedsagens opfattelse opfylder særlige religiøse forskrifter, der i det væsentlige kræver, at de troende kun indtager kød fra dyr, der er slagtet uden forudgående bedøvelse for at sikre, at de ikke underkastes nogen proces, der medfører død før slagtningen, og at de tømmes for blod.
Dekretet medfører derfor en begrænsning af jødiske og muslimske troendes ret til at udøve deres religion som sikret ved chartrets artikel 10, stk. 1.
I denne henseende bemærkes, at chartrets artikel 52, stk. 3, har til formål at sikre den nødvendige sammenhæng mellem de i chartret indeholdte rettigheder og de tilsvarende ved EMRK sikrede rettigheder, uden at dette berører EU-rettens og Den Europæiske Unions Domstols autonomi. Der skal ved fortolkningen af chartret derfor tages hensyn til de tilsvarende rettigheder i EMRK som tærskel for minimumsbeskyttelse (jf. i denne retning dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer),
C-235/17
,
EU:C:2019:432
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 6.10.2020, La Quadrature du Net m.fl.,
C-511/18, C-512/18 og C-520/18
,
EU:C:2020:791
, præmis
). For så vidt som det fremgår af forklaringerne til chartrets artikel 10, at den frihed, der sikres ved denne bestemmelses stk. 1, svarer til den, der er sikret ved EMRK’s artikel 9, skal der tages hensyn til denne frihed ved fortolkningen af chartrets artikel 10, stk. 1.
Ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis udgør retten til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed, der er beskyttet ved EMRK’s artikel 9, en af grundpillerne i et »demokratisk samfund« i denne konventions forstand, for så vidt som pluralismen, der er uløseligt forbundet med et sådan samfund, afhænger af denne frihed (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 18.2.1999, Buscarini m.fl. mod Saint-Marin, CE:ECHR:1999:0218JUD002464594, § 34 og den deri nævnte retspraksis, og 17.2.2011, Wasmuth mod Tyskland, CE:ECHR:2011:0217JUD001288403, § 50). EMRK’s artikel 9, stk. 2, bestemmer således, at »[f]rihed til at udøve sin religion eller tro skal kun kunne underkastes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den offentlige tryghed, for at beskytte den offentlige orden, sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder«.
I samme retning skal enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved chartret, i henhold til dettes artikel 52, stk. 1, første punktum, være fastlagt i lovgivningen og respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Denne bestemmelse fastsætter i andet punktum, at der under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kun kan indføres begrænsninger af disse rettigheder og friheder, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
Det er i lyset af disse betragtninger, at det skal undersøges, om en national lovgivning, der fastsætter et krav om forudgående bedøvelse af dyret ved rituel slagtning, samtidig med at denne bedøvelse skal være reversibel og ikke må forårsage dyrets død, opfylder betingelserne i chartrets artikel 52, stk. 1 og 3, sammenholdt med artikel 13 TEUF.
For det første er den begrænsning af retten til frit at udøve sin religion, som er identificeret i præmis 55 ovenfor, for så vidt som den følger af det i hovedsagen omhandlede dekret, fastsat ved lov som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1.
For det andet er en national lovgivning, der fastsætter et krav om forudgående bedøvelse af dyret ved rituel slagtning, samtidig med at denne bedøvelse skal være reversibel og ikke må forårsage dyrets død, i overensstemmelse med det væsentlige indhold af chartrets artikel 10, eftersom det indgreb, der følger af en sådan lovgivning, ifølge de oplysninger i sagsakterne for Domstolen, som er anført i præmis 54 ovenfor, er begrænset til et aspekt ved den særlige rituelle handling, som den rituelle slagtning udgør, idet denne slagtning derimod ikke som sådan er forbudt.
For det tredje fremgår det med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt den begrænsning af rettigheden i henhold til chartrets artikel 10, der følger af en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, opfylder et mål af almen interesse, af oplysningerne i anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den flamske lovgiver ønskede at fremme dyrevelfærden. Således er det i forarbejderne til det i hovedsagen omhandlede dekret anført, at »Flandern tillægger dyrevelfærd stor betydning«, at »[f]ormålet [således er] at forhindre enhver undgåelig lidelse for dyr«, at »[s]lagtning uden bedøvelse af dyrene er uforenelig med dette princip«, og at »[s]elv om andre, mindre drastiske foranstaltninger end et forbud mod slagtning uden forudgående bedøvelse i nogen grad ville kunne begrænse den negative indvirkning af denne slagtemetode på dyrevelfærden, kan sådanne foranstaltninger ikke forhindre, at der fortsat vil foreligge et meget alvorligt indgreb i denne«.
Det fremgår såvel af Domstolens praksis (jf. i denne retning dom af 17.1.2008, Viamex Agrar Handel og ZVK,
C-37/06 og C-58/06
,
EU:C:2008:18
, præmis
, af 19.6.2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers og Andibel,
C-219/07
,
EU:C:2008:353
, præmis
, af 10.9.2009,Kommissionen mod Belgien,
C-100/08
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2009:537
, præmis
, og af 23.4.2015, Zuchtvieh-Export,
C-424/13
,
EU:C:2015:259
, præmis
) som af artikel 13 TEUF, at beskyttelse af dyrenes velfærd udgør et mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen.
Hvad for det fjerde angår overholdelsen af proportionalitetsprincippet bemærkes, at dette princip kræver, at de begrænsninger, som det i hovedsagen omhandlede dekret medfører for friheden til at udøve sin religion, ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af de lovligt tilsigtede formål, der forfølges med denne lovgivning, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. i denne retning dom af 20.3.2018, Menci,
C-524/15
,
EU:C:2018:197
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 30.4.2019, Italien mod Rådet (Kvote for sværdfisk i Middelhavet),
C-611/17
,
EU:C:2019:332
, præmis
).
Når flere traktatsikrede grundlæggende rettigheder og principper er berørt, såsom i det foreliggende tilfælde den rettighed, der er sikret ved chartrets artikel 10, og dyrevelfærden, der er sikret ved artikel 13 TEUF, skal vurderingen af, om proportionalitetsprincippet er overholdt, foretages med respekt af den nødvendige forening af de krav, der er forbundet med beskyttelsen af de forskellige rettigheder og principper, og den rette afvejning af dem (jf. i denne retning dom af 19.12.2019, Deutsche Umwelthilfe,
C-752/18
,
EU:C:2019:1114
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal i denne forbindelse fastslås, at en national lovgivning, der fastsætter et krav om forudgående bedøvelse af dyret ved rituel slagtning, samtidig med at denne bedøvelse skal være reversibel og ikke må forårsage dyrets død, er egnet til at opfylde det mål om at fremme dyrevelfærden, som er omhandlet i præmis 62 ovenfor.
Det fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at hvor generelle politiske spørgsmål står på spil, såsom fastlæggelsen af forholdet mellem stat og religion, hvor der rimeligvis kan være dybe meningsforskelle i en demokratisk stat, skal den nationale beslutningstagers rolle tillægges særlig betydning. Staten skal også inden for anvendelsesområdet for EMRK’s artikel 9 principielt indrømmes en vid skønsmargen med henblik på at afgøre, om og i hvilket omfang en begrænsning af retten til at udøve sin religion eller tro er »nødvendig«. Den skønsmargen, der således indrømmes medlemsstaterne i mangel af konsensus på EU-plan, skal imidlertid gå hånd i hånd med en europæisk kontrol, der bl.a. består i at undersøge, om de foranstaltninger, der træffes på nationalt plan, principielt er begrundede, og om de er forholdsmæssige (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 1.7.2014, S.A.S. mod Frankrig, CE:ECHR:2014:0701JUD004383511, §§ 129 og 131 og den deri nævnte retspraksis).
Som det fremgår af 18. og 57. betragtning til forordning nr. 1099/2009, var det netop den manglende konsensus mellem medlemsstaterne med hensyn til deres syn på rituel slagtning, der lå til grund for vedtagelsen af denne forordnings artikel 4 og 26.
I 18. betragtning til forordning nr. 1099/2009 er det nemlig, således som det er bemærket i præmis 45 ovenfor, anført, at det er vigtigt at bibeholde undtagelsen fra kravet om, at dyr skal bedøves før slagtning, idet hver medlemsstat dog gives en vis grad af subsidiaritet.
Hvad angår 57. betragtning til forordningen er det heri, efter en henvisning til, at borgerne i Europa forventer, at minimumsregler for dyrevelfærd overholdes ved slagtning af dyr, fremhævet, at holdningen over for dyr i nogle områder også afhænger af nationale opfattelser, og at der i nogle medlemsstater er et krav om at bibeholde eller vedtage mere omfattende dyrevelfærdsregler end dem, der er vedtaget i Unionen. Ifølge samme betragtning er det i dyrenes interesse og forudsat, at det ikke har nogen indvirkning på det indre marked, hensigtsmæssigt at give medlemsstaterne mulighed for en vis fleksibilitet til at bibeholde eller på visse specifikke områder vedtage mere omfattende nationale regler.
Ved at henvise til, at der er forskellige »nationale opfattelser« over for dyr, og til nødvendigheden af at give medlemsstaterne »en vis fleksibilitet« eller »en vis grad af subsidiaritet« har EU-lovgiver ønsket at beskytte den specifikke sociale kontekst i hver enkelt medlemsstat i denne henseende og indrømme hver af disse en vid skønsmargen med hensyn til at opnå den nødvendige forening af artikel 13 TEUF og chartrets artikel 10 med henblik på at sikre en passende balance mellem på den ene side beskyttelsen af dyrs velfærd ved aflivning og på den anden side overholdelsen af friheden til at udøve sin religion.
Hvad nærmere bestemt angår nødvendigheden af det indgreb i friheden til at udøve sin religion, der følger af det i hovedsagen omhandlede dekret, bemærkes, at det fremgår af de videnskabelige udtalelser fra Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA), der er nævnt i sjette betragtning til forordning nr. 1099/2009, at der er skabt videnskabelig konsensus om, at forudgående bedøvelse er det bedste middel til at mindske dyrets lidelse på aflivningstidspunktet.
Det er ud fra dette perspektiv, at den flamske lovgiver i forarbejderne til det i hovedsagen omhandlede dekret har anført, at »[f]orskellen på helt at undgå dyrs lidelse på den ene side og slagtning uden forudgående bedøvelse på den anden [altid] vil […] være meget stor, selv hvis der blev truffet mindre indgribende foranstaltninger for at begrænse skaden på dyrs velfærd mest muligt«.
Det følger heraf, at den flamske lovgiver uden at overskride den skønsmargen, der er omhandlet i præmis 67 ovenfor, kunne lægge til grund, at de begrænsninger, som det i hovedsagen omhandlede dekret medfører for friheden til at udøve sin religion ved at kræve en forudgående bedøvelse, som er reversibel og ikke kan medføre dyrets død, opfylder betingelsen om nødvendighed.
Hvad endelig angår forholdsmæssigheden af det indgreb i friheden til at udøve sin religion, der følger af det i hovedsagen omhandlede dekret, støttede den flamske lovgiver sig, således som det fremgår af forarbejderne til dette dekret som citeret i præmis 13 ovenfor, for det første på videnskabelig forskning, der har vist, at frygten for, at bedøvelsen påvirker afblødningen negativt, ikke er begrundet. Desuden fremgår det af de samme forarbejder, at bedøvelse med elektrisk strøm er en ikke-dødelig og reversibel bedøvelsesmetode, således at dyrets død, hvis dets hals skæres over umiddelbart efter bedøvelsen, alene vil være forårsaget af forblødningen.
Desuden lod den flamske lovgiver ved i forbindelse med rituel slagtning at kræve en forudgående bedøvelse, som er reversibel og ikke kan medføre dyrets død, sig ligeledes inspirere af anden betragtning til forordning nr. 1099/2009, i lyset af hvilken forordningens artikel 4 i sin helhed skal forstås, og hvori det i det væsentlige er anført, at for at skåne dyr for undgåelig smerte, psykisk belastning og lidelse i forbindelse med aflivning skal der fortrinsvis anvendes tilladte aflivningsmetoder, der afspejler den nyeste tekniske viden, når betydelige videnskabelige fremskridt gør det muligt at mindske dyrs lidelse i forbindelse med aflivning.
For det andet er chartret i lighed med EMRK et levende instrument, der skal fortolkes i lyset af de nuværende levevilkår og de opfattelser, der hersker i de demokratiske stater i dag (jf. analogt Menneskerettighedsdomstolen, 7.7.2011, Bayatyan mod Armenien (GC), CE:ECHR:2011:0707JUD002345903, § 102 og den deri nævnte retspraksis), således at der skal tages hensyn til udviklingen i værdier og opfattelser på såvel det samfundsmæssige som det lovgivningsmæssige plan i medlemsstaterne. Dyrevelfærd kan imidlertid som en værdi, som de samtidige demokratiske samfund i en årrække har tillagt større betydning, henset til samfundsudviklingen i højere grad tages i betragtning i forbindelse med rituel slagtning og således bidrage til at begrunde, at en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er forholdsmæssig.
For det tredje hverken forbyder eller forhindrer dette dekret, i overensstemmelse med bestemmelsen i artikel 26, stk. 4, i forordning nr. 1099/2009, at produkter af animalsk oprindelse fra dyr, der er blevet slagtet rituelt og uden forudgående bedøvelse i en anden medlemsstat, bringes i omsætning på det område, hvor dekretet finder anvendelse. Kommissionen har i øvrigt i denne henseende i sit skriftlige indlæg for Domstolen fremhævet, at et flertal af medlemsstaterne i medfør af forordningens artikel 4, stk. 4, tillader slagtning uden forudgående bedøvelse. Hertil kommer, således som den flamske og den vallonske regering i det væsentlige har gjort gældende, at en national lovgivning som det i hovedsagen omhandlede dekret hverken forbyder eller forhindrer, at produkter af animalsk oprindelse fra dyr, der er blevet slagtet rituelt, bringes i omsætning, når disse produkter har oprindelse i et tredjeland.
I en kontekst under forandring på såvel det samfundsmæssige som det lovgivningsmæssige plan, der som fremhævet i præmis 77 ovenfor er karakteriseret ved en stigende opmærksomhed på dyrevelfærdsproblematikken, kunne den flamske lovgiver efter en omfattende debat i regionen Flandern vedtage det i hovedsagen omhandlede dekret uden at overskride den skønsmargen, som EU-retten tildeler medlemsstaterne med hensyn til den nødvendige forening af chartrets artikel 10, stk. 1, og artikel 13 TEUF.
Det må derfor lægges til grund, at de foranstaltninger, som det i hovedsagen omhandlede dekret omfatter, gør det muligt at sikre en passende balance mellem den betydning, som dyrevelfærd tillægges, og jødiske og muslimske troendes frihed til at udøve deres religion, og de er derfor forholdsmæssige.
Under disse omstændigheder skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), i forordning nr. 1099/2009, sammenholdt med artikel 13 TEUF og chartrets artikel 10, stk. 1, skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter der i forbindelse med rituel slagtning skal anvendes en reversibel bedøvelsesmetode, der ikke kan medføre dyrets død.
Det tredje spørgsmål
Den forelæggende ret har med det tredje spørgsmål nærmere bestemt rejst tvivl om gyldigheden af artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), i forordning nr. 1099/2009, henset til ligebehandlingsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og princippet om kulturel, religiøs og sproglig mangfoldighed, som er sikret ved henholdsvis chartrets artikel 20, 21 og 22. Såfremt denne bestemmelse skulle gøre det muligt for medlemsstaterne at vedtage foranstaltninger såsom obligatorisk bedøvelse ved aflivning af dyr i forbindelse med rituel slagtning, indeholder forordningen nemlig ingen tilsvarende bestemmelse vedrørende aflivning af dyr i forbindelse med jagt og fiskeri eller i forbindelse med kultur- eller sportsarrangementer.
Det følger af ordlyden af dette spørgsmål, at den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt denne bestemmelse i forordning nr. 1099/2009 er i overensstemmelse med chartrets artikel 20, 21 og 22, for så vidt som forordningen, mens den kun fastsætter en betinget undtagelse fra kravet om forudgående bedøvelse af dyret i forbindelse med rituel slagtning, udelukker aflivning af dyr i forbindelse med jagt, fiskeri og kultur- og sportsarrangementer fra sit anvendelsesområde eller fritager disse aktiviteter fra det i forordningen fastsatte krav om forudgående bedøvelse.
I denne forbindelse skal der først tages stilling til argumentet om, at rituel slagtning er genstand for forskelsbehandling i forordning nr. 1099/2009 i forhold til aflivning af dyr i forbindelse med kultur- og sportsarrangementer.
Indledningsvis bemærkes, at forbuddet mod forskelsbehandling blot er et konkret udtryk for det generelle lighedsprincip, som er et af de grundlæggende principper i EU-retten, og at det følger af dette princip, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre forskelsbehandlingen er objektivt begrundet (jf. i denne retning dom af 19.10.1977, Ruckdeschel m.fl.,
117/76 og 16/77
,
EU:C:1977:160
, præmis
, og af 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl.,
C-127/07
,
EU:C:2008:728
, præmis
).
I den foreliggende sag bestemmer forordning nr. 1099/2009 i artikel 1, stk. 1, første afsnit, at forordningen har til formål at fastsætte »bestemmelser om aflivning af dyr, der avles eller holdes med henblik på fremstilling af fødevarer, uld, skind, pelsværk og andre produkter, samt aflivning af dyr med henblik på sanering og om dermed forbundne aktiviteter« og angiver nærmere i artikel 1, stk. 3, litra a), nr. iii), at den ikke finder anvendelse på en række aktiviteter, herunder aflivning af dyr i forbindelse med kultur- eller sportsarrangementer.
I forordningens artikel 2, litra h), er »kultur- eller sportsarrangementer« defineret som »arrangementer, der altovervejende har tilknytning til veletablerede kulturelle traditioner eller sportsaktiviteter, herunder væddeløb eller andre former for konkurrencer, hvor der ikke finder produktion af kød eller andre animalske produkter sted, eller hvor denne produktion er marginal i forhold til arrangementet som sådan og uden økonomisk betydning«.
Det fremgår af denne definition, at kultur- og sportsarrangementer som omhandlet i forordningens artikel 2, litra h), højst fører til en produktion af kød eller andre animalske produkter, som er marginal i forhold til arrangementet som sådan, og at en sådan produktion er uden økonomisk betydning.
Denne fortolkning finder støtte i 16. betragtning til forordning nr. 1099/2009, ifølge hvilken den omstændighed, at disse arrangementer ikke påvirker markedet for produkter af animalsk oprindelse og ikke er begrundet i produktionsformål, begrunder, at de udelukkes fra forordningens anvendelsesområde.
Under disse omstændigheder kan et kultur- eller sportsarrangement ikke med rimelighed opfattes som en aktivitet med henblik på fremstilling af fødevarer som omhandlet i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1099/2009. Henset til denne forskel tilsidesatte EU-lovgiver således ikke forbuddet mod forskelsbehandling ved ikke at ligestille kultur- eller sportsarrangementer med slagtning, der som sådan skal ske under bedøvelse, og ved herved at have behandlet disse situationer forskelligt.
For det andet kan det ikke uden at gøre begreberne »jagt« og »sportsfiskeri« indholdsløse hævdes, at disse aktiviteter kan udøves på dyr efter forudgående bedøvelse. Således som det er anført i 14. betragtning til forordning nr. 1099/2009, er de betingelser, som aflivningen foregår under i forbindelse med disse aktiviteter, meget forskellige fra dem, der gælder for landbrugsdyr.
Under disse omstændigheder tilsidesatte EU-lovgiver ligeledes ikke forbuddet mod forskelsbehandling ved at udelukke de i den foregående præmis omhandlede ikke-sammenlignelige aflivningssituationer fra forordningens anvendelsesområde.
For det tredje har EU-lovgiver til overmål fremhævet, uanset om det er i artikel 27, stk. 1, i forordning nr. 1099/2009 eller i 6., 11. og 58. betragtning til denne forordning, at de videnskabelige udtalelser vedrørende opdrættede fisk var utilstrækkelige, og at der ligeledes var behov for yderligere økonomisk vurdering på dette område, hvilket begrundede en særskilt behandling af opdrættede fisk.
For det fjerde må det, henset til de betragtninger, der er anført i præmis 84-93 ovenfor, fastslås, at forordning nr. 1099/2009 ikke tilsidesætter den kulturelle, religiøse og sproglige mangfoldighed, der er sikret ved chartrets artikel 22, derved at den kun fastsætter en betinget undtagelse fra kravet om forudgående bedøvelse af dyret i forbindelse med rituel slagtning, mens den udelukker aflivning af dyr i forbindelse med jagt, fiskeri og kultur- og sportsarrangementer fra sit anvendelsesområde eller fritager disse aktiviteter fra det i forordningen fastsatte krav om forudgående bedøvelse.
Det følger heraf, at gennemgangen af det tredje præjudicielle spørgsmål intet har frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), i forordning nr. 1099/2009.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

1)
Artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), i Rådets forordning (EF) nr. 1099/2009 af 24. september 2009 om beskyttelse af dyr på aflivningstidspunktet, sammenholdt med artikel 13 TEUF og artikel 10, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter der i forbindelse med rituel slagtning skal anvendes en reversibel bedøvelsesmetode, der ikke kan medføre dyrets død.

2)
Gennemgangen af det tredje præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 26, stk. 2, første afsnit, litra c), i forordning nr. 1099/2009.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.