CELEX: 62015CJ0072
Преюдициално запитване
Обща външна политика и политика на сигурност (ОВППС)
Ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна
Разпоредби на Решение 2014/512/ОВППС и на Регламент (ЕС) № 833/2014
Валидност
Компетентност на Съда
Споразумение за партньорство ЕС
Русия
Задължение за мотивиране
Принципи на правна сигурност и на nulla poena sine lege certa
Достъп до капиталовия пазар
Финансова помощ
Глобални депозитарни разписки (Global Depositary Receipts)
Нефтен сектор
Искане за тълкуване на понятията „шисти“ и „води с дълбочина, по-голяма от 150 метра“
Недопустимост

Преюдициалното запитване се отнася до валидността на някои разпоредби на Решение 2014/512/ОВППС на Съвета от 31 юли 2014 година относно ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна (
ОВ L 229, 2014 г., стр. 13
), изменено с Решение 2014/872/ОВППС на Съвета от 4 декември 2014 г. (
ОВ L 349, 2014 г., стр. 58
) (наричано по-нататък „Решение 2014/512“), както и до валидността и тълкуването на Регламент (ЕС) № 833/2014 на Съвета от 31 юли 2014 година относно ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна (
ОВ L 229, 2014 г., стр. 1
и поправка в
ОВ L 246, 2014 г., стр. 59
), изменен с Регламент (ЕС) № 1290/2014 на Съвета от 4 декември 2014 г. (
ОВ L 349, 2014 г., стр. 20
, наричан по-нататък „Регламент № 833/2014“) (наричани по-нататък общо „спорните актове“).
Запитването е отправено в рамките на спор между, от една страна, вписаното в руския търговски регистър дружество PJSC Rosneft Oil Company, по-рано Rosneft Oil Company OJSC (наричано по-нататък „Rosneft“), и от друга, Her Majesty’s Treasury (британската хазна), The Secretary of State for Business, Innovation and Skills (министърът по въпросите на бизнеса, иновациите и професионалните умения), и The Financial Conduct Authority (британският орган за контрол върху финансовия сектор, наричан по-нататък „FCA“), относно приети от Европейския съюз ограничителни мерки, които визират някои руски предприятия, включително Rosneft.
Правна уредба
Договорите за ЕС и за функционирането на ЕС
Дял III („Разпоредби относно институциите“), член 19 от Договора за ЕС гласи:
„1.   Съдът на Европейския съюз се състои от Съд, Общ съд и специализирани съдилища. Той осигурява спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите.
Държавите членки установяват правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза.
[…]
3.   Съдът на Европейския съюз се произнася в съответствие с Договорите:
[…]
б)
с преюдициални заключения, по искане на националните юрисдикции, относно тълкуването на правото на Съюза или относно действителността на актове, приети от институциите;
[…]“.
Дял V от Договора за ЕС е озаглавен „Общи разпоредби относно външната дейност на Съюза и специфични разпоредби относно общата външна политика и политика на сигурност“. Съгласно член 24, параграф 1, втора алинея, който се намира в глава 2 („Специфични разпоредби относно общата външна политика и политика на сигурност“) от този дял:
„Общата външна политика и политика на сигурност е предмет на специфични правила и процедури. Тя се определя и прилага от Европейския съвет и от Съвета, които решават с единодушие, освен в случаите, когато в Договорите е предвидено друго. Приемането на законодателни актове се изключва. Тази политика се изпълнява от върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност и от държавите членки, в съответствие с Договорите. Конкретните роли на Европейския парламент и на Комисията в тази област се определят от Договорите. Съдът на Европейския съюз не е компетентен по отношение на тези разпоредби, с изключение на компетентността да следи за съответствието с член 40 от настоящия договор и да проверява законосъобразността на определени решения, посочени в член 275, втора алинея от Договора [за функционирането на ЕС]“.
Член 29 ДЕС, който се намира в същата глава, гласи:
„Съветът приема решения, които определят подхода на Съюза по отделен въпрос от географско или тематично естество. Държавите членки следят техните национални политики да бъдат съобразени с позициите на Съюза“.
Член 40 ДЕС, който също се намира в тази глава, предвижда:
„Осъществяването на общата външна политика и политика на сигурност не засяга прилагането на процедурите и съответния обхват на правомощията на институциите, предвидени в Договорите с оглед упражняването на областите на компетентност на Съюза, посочени в членове 3—6 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
По същия начин осъществяването на политиките, посочени в тези членове, не засяга прилагането на процедурите и съответния обхват на правомощията на институциите, предвидени в Договорите с оглед упражняването на областите на компетентност на Съюза съгласно настоящата глава“.
Предмет на петата част от Договора за функционирането на ЕС е външната дейност на Съюза. Съгласно член 215, който се намира в дял IV („Ограничителни мерки“) от тази част:
„1.   Когато решение, прието съгласно глава 2 на дял V от Договора за [ЕС], предвижда прекъсването или ограничаването, изцяло или частично, на икономическите и финансови отношения с една или няколко трети страни, Съветът, като действат с квалифицирано мнозинство, по съвместно предложение на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност и на Комисията, приема необходимите мерки. Той информира за това Европейския парламент.
2.   Когато решение, прието съгласно глава 2 на дял V от Договора за [ЕС], предвижда това, Съветът може да приеме, съгласно процедурата, посочена в параграф 1, ограничителни мерки по отношение на физически или юридически лица, недържавни групи или образувания.
[…]“.
Част шеста от Договора за функционирането на ЕС съдържа институционални и финансови разпоредби. В дял I („Институционални разпоредби“) на тази част, където се намира раздел 5, посветен на Съда на Европейския съюз, се съдържа член 267, който предвижда:
„Съдът на Европейския съюз е компетентен да се произнася преюдициално относно:
а)
тълкуването на настоящия договор;
б)
валидността и тълкуването на актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза.
Когато такъв въпрос бъде повдигнат пред юрисдикция в държава членка, тази юрисдикция би могла, ако счита, че по този въпрос е необходимо решение, за да бъде постановено нейното решение, да поиска от Съда на Европейския съюз да се произнесе.
[…]“.
Съгласно член 275 ДФЕС, който се намира в същия раздел:
„Съдът на Европейския съюз не е компетентен по отношение на разпоредбите относно общата външна политика и политика на сигурност, както и по отношение на актовете, приети въз основа на тези разпоредби.
Въпреки това, Съдът на Европейския съюз е компетентен да контролира спазването на член 40 от Договора за Европейския съюз и да се произнася по исковете, заведени при условията, предвидени в член 263, четвърта алинея от настоящия договор, относно контрола за законосъобразност на решенията, предвиждащи ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица и приети от Съвета на основание глава 2 на дял V от Договора за Европейския съюз“.
Споразумението за партньорство ЕС—Русия
Съгласно член 99 от Споразумението за партньорство и сътрудничество за установяване на партньорство между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Руската федерация, от друга страна, подписано в Корфу на 24 юни 1994 г. и одобрено от името на Европейските общности с Решение 97/800/ЕОВС, ЕО, Евратом на Съвета и на Комисията от 30 октомври 1997 г. (
ОВ L 327, 1997 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 70, стр. 3, наричано по-нататък „Споразумението за партньорство ЕС—Русия“), който се намира в дял XI („Институционални, общи и заключителни разпоредби“) от това споразумение:
„Нищо в споразумението не е пречка за една от страните да предприеме мерките:
1.
които счита необходими, за да защити своите основни интереси в областта на сигурността:
[…]
г)
в случай на сериозни вътрешни безредици, които смущават реда и законността, по време на война или на сериозно международно напрежение, които съставляват заплаха от война или с цел да изпълнява поетите задължения за поддържане на мира и международната сигурност;
[…]“.
Спорните актове
Решение 2014/512
Решение 2014/512 е прието въз основа на член 29 ДЕС.
Съображения 1—8 от Решение 2014/512 излагат фактите, предхождащи приемането на предвидените с това решение ограничителни мерки.
Съгласно член 1, параграфи 2 и 3 от това решение:
„2.   Пряката или непряката покупка или продажба, прякото или непрякото предоставяне на инвестиционни услуги или помощ при емитирането, или всякакъв друг вид търговия с облигации, акции или подобни финансови инструменти с падеж над 30 дни, емитирани след 12 септември 2014 г. от:
[…]
б)
установени в Русия образувания с държавен контрол или над 50 % държавна собственост, които притежават активи, оценени общо на над 1 трилион руски рубли, и най-малко 50 % от чиито прогнозни приходи произтичат от продажбата или преноса на суров нефт или нефтени продукти към 12 септември 2014 г., както е посочено в приложение III [а именно, Rosneft, Transneft и Gazprom Neft];
в)
всяко юридическо лице, образувание или орган, установено извън Съюза, над 50 % от което са собственост на образувание, посочено в [буква] б); или
г)
всяко юридическо лице, образувание или орган, което действа от името или по указание на образувание от категорията, посочена в буква в) или включена в приложение […] III, [а именно, Rosneft, Transneft и Gazprom Neft].
3.   Забранява се прякото или непряко встъпване или участие в договорености за предоставяне на нови заеми или кредити с падеж над 30 дни на всяко юридическо лице, образувание или орган, посочени в параграф[…] 2, след 12 септември 2014 г., с изключение на заеми или кредити със специфична и документирана цел за предоставяне на финансиране за незабранен пряк или непряк внос или износ на стоки и нефинансови услуги между Съюза и Русия или трета държава или заеми със специфична и документирана цел за предоставяне на спешно финансиране, с цел изпълнение на критериите за платежоспособност и ликвидност, на юридически лица, установени в Съюза, повече от 50 % от чиито права на собственост се притежават от образувание, посочено в приложение I [а именно, основните кредитни институции или финансови институции за развитие, установени в Русия, които към 1 август 2014 г. са притежавани или контролирани над 50 % от държавата: Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank и Rosselkhozbank]“.
Член 4 от Решение 2014/512 предвижда:
„1.   Преките или непреките продажби, доставки, трансфер или износ на определено оборудване, подходящо за следните категории проучвателни и производствени проекти в Русия, включително нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф, осъществявани от граждани на държавите членки или от териториите на държавите членки или чрез използване на плаващи под тяхно знаме кораби или техни въздухоплавателни средства, подлежат на предварително разрешение от компетентния орган на държавата членка износител:
a)
проучване и производство на нефт във води с дълбочина по-голяма от 150 метра;
б)
проучване и производство на нефт в крайбрежната зона на север от Северния полярен кръг;
в)
проекти с потенциал за производство на нефт от ресурси, намиращи се във формации на шисти, чрез хидравлично разбиване; това не се отнася до проучване и производство през формации на шисти за откриване или извличане на нефт от нешистови резервоари.
Съюзът взема необходимите мерки за определяне на съответните изделия, попадащи в обхвата на настоящия параграф.
2.   За предоставянето на:
a)
техническа помощ или други услуги, свързани с посоченото в параграф 1 оборудване;
б)
финансиране или финансова помощ за всякакви продажби, доставки, трансфер или износ на оборудването, посочено в параграф 1, или за предоставяне на свързани с него техническа помощ или обучение
също е необходимо предварително разрешение от компетентния орган на държавата членка износител.
3.   Компетентните органи на държавите членки не издават разрешение за продажба, доставка, трансфер или износ на оборудването или за предоставянето на услугите, посочени в параграфи 1 и 2, ако преценят, че съответната продажба, доставка, трансфер или износ или предоставянето на съответната услуга са предназначени за извършване на един от видовете проучване и производство, посочени в параграф 1.
4.   Параграф 3 не засяга изпълнението на договори, сключени преди 1 август 2014 г., или на акцесорни договори, необходими за изпълнението на такива договори.
5.   Може да бъде издадено разрешение, когато продажбата, доставката, трансферът или износът на изделията или предоставянето на услугите, посочени в параграфи 1 и 2, са необходими за спешно предотвратяване или смекчаване на събитие, което е вероятно да има сериозно и съществено въздействие върху човешкото здраве и безопасност или върху околната среда. В надлежно обосновани случаи на извънредни ситуации продажбата, доставката, трансферът или износът, или предоставянето на услугите, посочени в параграфи 1 и 2, могат да бъдат осъществени без предварително разрешение, при условие че износителят уведоми компетентния орган в срок от пет работни дни след извършването на продажбата, доставката, трансфера или износа, или след предоставянето на услугите, като представя подробно съответната обосновка за продажбата, доставката, трансфера или износа, или предоставянето на услугите, без предварително разрешение“.
Съгласно член 4а от това решение:
„1.   Забранява се прякото или непряко предоставяне на съпътстващи услуги, необходими за следните категории проекти за проучване и производство в Русия, включително нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф, осъществявани от граждани на държавите членки или от териториите на държавите членки или чрез използване на плаващи под тяхно знаме кораби или техни въздухоплавателни средства:
a)
проучване и производство на нефт във води с дълбочина по-голяма от 150 метра;
б)
проучване и производство на нефт в крайбрежната зона на север от Северния полярен кръг;
в)
проекти с потенциал за производство на нефт от ресурси, намиращи се във формации на шисти, чрез хидравлично разбиване; това не се отнася до проучване и производство през формации на шисти за откриване или извличане на нефт от нешистови резервоари.
2.   Забраната по параграф 1 не засяга изпълнението на договори или рамкови споразумения, сключени преди 12 септември 2014 г. или на акцесорни договори, необходими за изпълнението на такива договори.
3.   Забраната по параграф 1 не се прилага, когато въпросните услуги са необходими за спешно предотвратяване или смекчаване на последиците от събитие, което има вероятност да окаже сериозно и значително влияние върху човешкото здраве и безопасността на околната среда“.
Член 7 от посоченото решение предвижда:
„1.   Не се удовлетворяват никакви претенции във връзка с договори или сделки, чието изпълнение е засегнато пряко или непряко, изцяло или частично от мерките, наложени с настоящото решение, включително претенции за обезщетение или други претенции от същия вид, като претенции за компенсация или претенции по гаранция, по-специално претенции за удължаване на сроковете или за изплащане на обезпечение, гаранция или обезщетение, по-специално на финансова гаранция или финансово обезщетение, независимо от формата, предявени от:
a)
образуванията, посочени в […] член 1, параграф 2, букви в) или г), или включени в списъ[ка] от приложени[е] […] III [а именно, Rosneft, Transneft и Gazprom Neft] […];
б)
всяко друго лице, образувание или орган от Русия; или
в)
всяко лице, образувание или орган, действащо чрез или за сметка на някое от лицата, образуванията или органите, посочени в буква а) или буква б) от настоящия параграф.
2.   Във всяко производство, целящо изпълнението на претенция, тежестта на доказване, че нейното удовлетворяване не е забранено съгласно параграф 1, се носи от лицето, което търси изпълнението на съответната претенция.
3.   Настоящият член не засяга правото на лицата, образуванията и органите, посочени в параграф 1, на съдебен контрол за законосъобразност на неизпълнението на договорни задължения в съответствие с настоящото решение“.
Регламент № 833/2014
Съгласно съображение 2 от Регламент № 833/2014:
„[…] [Счита се] за целесъобразно да се приложат допълнителни ограничителни мерки с цел Русия да плати по-висока цена за действията си за подкопаване на териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, както и с цел насърчаване на мирното уреждане на кризата. […]“.
Член 1, буква е), подточка i) от този регламент определя „прехвърлимите ценни книжа“ като отнасящи се по-специално до акции в дружества и други ценни книжа, еквивалентни на акции в дружества, съдружия или други субекти, както и депозитарни разписки във връзка с акции.
Съгласно член 3 от посочения регламент:
„1.   Изисква се предварително разрешение за пряката или непряка продажба, доставка, трансфер или износ на изделията, изброени в приложение II, независимо дали са с произход от Съюза, на физически или юридически лица, образувания или органи в Русия, включително нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф, или във всяка друга държава, ако тези изделия са предназначени за използване в Русия, включително в нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф.
2.   За всички случаи на продажба, доставка, трансфер или износ, за които се изисква разрешение съгласно настоящия член, разрешението се издава от компетентните органи на държавата членка, в която е установен износителят, и съответства на условията, предвидени в член 11 от Регламент (ЕО) № 428/2009 [на Съвета от 5 май 2009 година за въвеждане режим на Общността за контрол на износа, трансфера, брокерската дейност и транзита на изделия и технологии с двойна употреба (
ОВ L 134, 2009 г., стр. 1
)]. Разрешението е валидно в целия Съюз.
3.   Приложение II съдържа определени изделия, подходящи за следните категории проекти за проучване и добив в Русия, включително в нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф:
a)
проучване и добив на нефт във води с дълбочина по-голяма от 150 метра;
б)
проучване и добив на нефт в крайбрежната зона на север от Северния полярен кръг; или
в)
проекти с потенциал за добив на нефт от ресурси, намиращи се във формации на шисти, чрез хидравлично разбиване; това не се отнася до проучване и добив през формации на шисти за откриване или извличане на нефт от нешистови резервоари.
4.   Износителите предоставят на компетентните органи цялата информация от значение, необходима във връзка със заявлението им за разрешение за износ.
5.   Компетентните органи не издават разрешение за продажба, доставка, трансфер или износ на изделията, включени в приложение II, ако имат основателни причини да смятат, че продажбата, доставката, трансферът или износът на изделията са предназначени за някоя от категориите проекти за проучване и добив, посочени в параграф 3.
Въпреки това компетентните органи могат да издадат разрешение, когато продажбата, доставката, трансферът или износът са свързани с изпълнението на задължение, произтичащо от договор, сключен преди 1 август 2014 г., или допълнителни договори, необходими за изпълнението на такъв договор.
Компетентните органи могат също да издадат разрешение, когато продажбата, доставката, трансферът или износът на изделията са необходими за спешно предотвратяване или смекчаване на събитие, което е вероятно да има сериозно и съществено въздействие върху човешкото здраве и безопасност или върху околната среда. В надлежно обосновани случаи на извънредна ситуация продажбата, доставката, трансферът или износът могат да бъдат осъществени без предварително разрешение, при условие че износителят уведоми компетентния орган в срок от пет работни дни след извършването на продажбата, доставката, трансфера или износа, като представя подробно съответната обосновка за продажбата, доставката, трансфера или износа без предварително разрешение.
6.   При условията, предвидени в параграф 5, компетентните органи могат да отменят, спрат, изменят или отнемат разрешението за износ, което са издали.
7.   Когато компетентен орган откаже да издаде разрешение или когато отмени, спре, наложи значителни ограничения във връзка с разрешение или го отнеме съгласно параграфи 5 или 6, съответната държава членка уведомява за това останалите държави членки и Комисията и им предоставя информацията от значение, като спазва разпоредбите относно поверителността на такава информация на Регламент (ЕО) № 515/97 на Съвета [от 13 март 1997 година относно взаимопомощта между административните органи на държавите членки и сътрудничеството между последните и Комисията по гарантиране на правилното прилагане на законодателството в областта на митническите и земеделските въпроси (
ОВ L 82, 1997 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 2, том 10, стр. 3)].
8.   Преди държава членка да издаде разрешение в съответствие с параграф 5 за сделка, която по същество е същата като сделка, за която има все още валиден отказ на друга държава членка или на други държави членки съгласно параграфи 6 и 7, тя се консултира първо с държавата членка или държавите членки, които са постановили отказа. Ако след тези консултации държавата членка реши да издаде разрешение, тя информира за това останалите държави членки и Комисията, като предоставя цялата информация от значение за изясняването на това решение“.
Член 3а от същия регламент предвижда:
„1.   Забранява се прякото или непрякото предоставяне на свързани услуги, необходими за следните категории проекти за проучване и добив в Русия, включително в нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф:
a)
проучване и добив на нефт във води с дълбочина по-голяма от 150 метра;
б)
проучване и добив на нефт в крайбрежната зона на север от Северния полярен кръг; или
в)
проекти с потенциал за добив на нефт от ресурси, намиращи се във формации на шисти, чрез хидравлично разбиване; това не се отнася до проучване и добив през формации на шисти за откриване или извличане на нефт от нешистови резервоари.
За целите на настоящия параграф свързаните услуги са:
i)
сондиране,
ii)
вземане на проби от сондажния кладенец,
iii)
каротаж и окончателни работи по сондирането,
iv)
доставка на специализирани плавателни съдове.
2.   Забраните по параграф 1 не засягат изпълнението на задължение, произтичащо от договор или рамково споразумение, сключени преди 12 септември 2014 г., или допълнителни договори, необходими за изпълнението на такъв договор.
3.   Забраните по параграф 1 не се прилагат, когато въпросните услуги са необходими за спешно предотвратяване или смекчаване събитие, което е вероятно да има сериозно и съществено въздействие върху човешкото здраве и безопасност или върху околната среда.
Доставчикът на услуги уведомява компетентния орган в срок от пет работни дни за дейност, предприета по настоящия параграф, като представя подробно съответната обосновка за продажбата, доставката, трансфера или износа“.
Член 4 от Регламент № 833/2014 гласи следното:
„[…]
3.   От съответния компетентен орган се изисква разрешение за предоставянето на:
a)
техническа помощ или брокерски услуги, свързани с изделията, изброени в приложение II, и с прякото или непрякото предоставяне, производство, поддръжка и използване на тези изделия, на физически или юридически лица, образувания или органи в Русия, включително в нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф, или, ако помощта е свързана с използването на тези изделия в Русия, включително в нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф, на лица, образувания или органи във всяка друга държава;
б)
прякото или непрякото финансиране или финансова помощ във връзка с изделията, изброени в приложение II, включително по-специално безвъзмездни средства, заеми и застраховане на експортни кредити за всякакви продажби, доставки, трансфер или износ на тези изделия, или за предоставянето на свързана с тях техническа помощ на физически или юридически лица, образувания и органи в Русия, включително в нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф, или, ако помощта е свързана с използването на тези изделия в Русия, включително в нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф, на лица, образувания или органи във всяка друга държава.
В надлежно обосновани случаи на извънредна ситуация, посочени в член 3, параграф 5, предоставянето на услугите, посочени в настоящия параграф, може да се осъществи без предварително разрешение, при условие че доставчикът уведоми компетентния орган в срок от пет работни дни след предоставянето на услугите.
4.   Когато се изискват разрешения в съответствие с параграф 3 от настоящия член, член 3, и по-специално параграфи 2 и 5 от него, се прилага mutatis mutandis“.
Съгласно член 5 от посочения регламент:
„[…]
2.   Забраняват се пряката или непряката покупка, продажба, предоставяне на инвестиционни услуги или помощ при емитирането или друг вид търговия с прехвърлими ценни книжа и инструменти на паричния пазар с падеж над 30 дни, емитирани след 12 септември 2014 г., от:
[…]
б)
юридическо лице, образувание или орган, установен в Русия, който е с публичен контрол или над 50 % публична собственост и притежава активи, оценени общо на над 1 трилион руски рубли, за който се счита, че най-малко 50 % от приходите му произхождат от продажбата или преноса на суров нефт или нефтопродукти, включени в списъка в приложение VI [а именно, Rosneft, Transneft и Gazprom Neft].
в)
юридическо лице, образувание или орган, установен извън Съюза, чиито права на собственост са пряко или непряко притежавани на повече от 50 % от образувание, посочено в буква а) или б) от настоящия параграф; или
г)
юридическо лице, образувание или орган, действащ от името или по указание на образувание, посочено в буква а), б) или в) от настоящия параграф.
3.   След 12 септември 2014 г. се забранява прякото или непрякото сключване или участие в договорености за предоставяне на нови заеми или кредити с падеж над 30 дни на всяко юридическо лице, образувание или орган, посочени в параграф 1 или 2.
Забраната не се прилага за:
a)
заеми или кредити с конкретна и обоснована цел да предоставят финансиране за разрешен внос или износ на стоки и нефинансови услуги между Съюза и трета държава, включително разходите за стоки и услуги от друга трета държава, необходими за изпълнението на договори за износ или внос, или
б)
заеми с конкретна и обоснована цел да предоставят спешно финансиране, за да отговорят на критериите за платежоспособност и ликвидност за юридически лица, установени в Съюза, при които над 50 % от правата на собственост се притежават от образувание, посочено в приложение III [а именно, Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank (VEB) и Rosselkhozbank].
[…]“.
Член 8, параграф 1 от същия регламент предвижда:
„Държавите членки установяват правила относно санкциите, приложими за нарушение на разпоредбите на настоящия регламент, и вземат всички необходими мерки, за да осигурят тяхното прилагане. Предвидените санкции трябва да бъдат ефективни, пропорционални и възпиращи“.
Член 11 от Регламент № 833/2014 гласи:
1.   Не се удовлетворяват никакви претенции във връзка с договори или сделки, чието изпълнение е засегнато пряко или непряко, изцяло или частично от мерките, наложени с настоящия регламент, включително претенции за обезщетение или други претенции от същия вид, като претенции за компенсация или претенции по гаранция, по-специално претенции за удължаване на сроковете или за изплащане на обезпечение, гаранция или обезщетение, по-специално на финансова гаранция или финансово обезщетение, независимо от формата, предявени от:
a)
образуванията, посочени в […] член 5, параграф 2, букви в) и г), или включени в [приложение] […] VI [а именно, Rosneft, Transneft и Gazprom Neft];
б)
всяко друго лице, образувание или орган от Русия;
в)
всяко лице, образувание или орган, действащо чрез или за сметка на някое от лицата, образуванията или органите, посочени в буква а) или буква б) от настоящия параграф.
2.   Във всяко производство, целящо изпълнението на претенция, тежестта на доказване, че нейното удовлетворяване не е забранено съгласно параграф 1, се носи от лицето, което търси изпълнението на съответната претенция.
3.   Настоящият член не засяга правото на лицата, образуванията и органите, посочени в параграф 1, на съдебен контрол за законосъобразност на неизпълнението на договорни задължения в съответствие с настоящия регламент“.
Приложение II към Регламент № 833/2014 изброява изделията, за чиято продажба, доставка, трансфер или износ за Русия е нужно да бъде получено предварително разрешение, в съответствие с член 3 от този регламент.
Фактите по спора в главното производство и преюдициалните въпроси
След като на 6 март 2014 г. осъждат „непровокираното нарушаване на суверенитета и териториалната цялост на Украйна от Руската федерация“, държавните или правителствени ръководители на държавите членки на Съюза решават временно да се преустановят двустранните преговори с Руската федерация във връзка с визовия режим и новото общо споразумение, което е трябвало да замени Споразумението за партньорство ЕС—Русия, и декларират, че всякакви по-нататъшни стъпки на Руската федерация за дестабилизиране на положението в Украйна биха довели до мащабни последици за отношенията между Европейския съюз и неговите държави членки, от една страна, и Руската федерация, от друга страна, което ще засегне широк спектър от икономически области.
Впоследствие, в хода на 2014 г., Съветът въвежда в рамките на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) серия ограничителни мерки като реакция на действията на Руската федерация, за които се счита, че дестабилизират положението в Украйна. С оглед на тежкото положение в тази държава въпреки наложените през март 2014 г. ограничения за пътуване и замразяване на активи по отношение на някои физически и юридически лица, на 31 юли 2014 г. Съветът приема Решение 2014/512, изменено впоследствие през септември и през декември същата година, за да въведе целеви ограничителни мерки в сферите на достъп до капиталовите пазари, отбрана, изделия с двойна употреба и чувствителни технологии, и по-специално в сектора на енергетиката.
Тъй като счита, че последните мерки попадат в обхвата на Договора за функционирането на ЕС и че изпълнението им изисква регулаторно действие на равнище Съюз, Съветът приема Регламент № 833/2014, който съдържа по-подробни разпоредби, за да породят ефект изискванията на Решение 2014/512 — както на равнище Съюз, така и в държавите членки. Приет първоначално в същия ден с това решение, този регламент е съответно съгласуван с въпросното решение, за да отрази впоследствие внесените в последното изменения.
Декларираната цел на тези ограничителни мерки е Руската федерация да плати по-висока цена за действията си за подкопаване на териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, както и насърчаване на мирното уреждане на кризата. Ето защо с Решение 2014/512 се въвеждат по-специално забрани за износ на някои продукти и на чувствителни технологии, предназначени за нефтения сектор в Русия, както и ограничения за достъпа до европейския капиталов пазар на някои оператори от този сектор.
Rosneft е регистрирано в Русия дружество, специализирано в нефтения и газовия сектор. Съгласно информацията, представена от запитващата юрисдикция, 69,5 % от акциите на това дружество са собственост на Rosneftegaz OJSC, притежаван от руската държава правен субект. Малка част от акциите на Rosneft — 19,75 %, са собственост на BP Russian Investments Ltd., дъщерно дружество на британската петролна компания BP plc. Останалите 10,75 % от акционерния капитал на Rosneft се котират на фондовата борса. Видно от акта за преюдициално запитване, дейностите на Rosneft и на дружествата от неговата група включват проучване и добив на въглеводороди, предпроектни крайбрежни дейности, рафиниране на въглеводороди, както и продажба на суров нефт, газ и продукти в Русия и в чужбина. Дейностите му по проучване включват операции във води в Арктика с дълбочина по-голяма от 150 метра, и във формации на шисти.
От 8 септември 2014 г. Решение 2014/512 и съответно Регламент № 833/2014 споменават Rosneft в приложенията си като образувание, визирано от част от ограниченията, наложени с тези актове.
Rosneft обжалва ограничителните мерки както пред съда на Съюза, така и пред националните юрисдикции на Обединеното кралство. На 9 октомври 2014 г. то подава пред Общия съд на Европейския съюз жалба за отмяна на спорните актове, която към момента все още е висяща. Впоследствие, на 20 ноември 2014 г., това дружество подава жалба пред High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (Висш съд на Англия и Уелс, общо гражданско отделение (двучленен състав), Обединеното кралство) за извършване на съдебен контрол. В рамките на последното производство Rosneft поддържа, че и взетите от Съвета ограничителни мерки, и националните мерки, целящи тяхното осъществяване, са невалидни.
Според запитващата юрисдикция основният предмет на подадената до нея жалба за извършване на съдебен контрол са националните мерки, приети от ответниците по главното производство с оглед на привеждането в действие на актовете на Съюза за налагане на оспорваните ограничителни мерки. Този съдебен контрол обхваща, от една страна, законността на правната уредба за въвеждане на наказателни санкции при нарушаване на разпоредбите на Регламент № 833/2014 относно финансовите услуги и нефтения сектор, и от друга, верността на някои декларации на FCA за понятието „финансова помощ“ и прилагането на този регламент към прехвърляемите ценни книжа, емитирани под формата на глобални депозитарни разписки (
Global Depositary Receipts
, наричани по-нататък „ГДР“).
Запитващата юрисдикция обаче констатира, че посочената жалба визира и валидността на актове на правото на Съюза. В тази насока тя смята, като се позовава на решение от 22 октомври 1987 г., Foto-Frost (
314/85
,
EU:C:1987:452
), че няма компетентност да провери валидността на тези актове. Запитващата юрисдикция, която не желае да изрази становище относно компетентността на Съда да извърши такава проверка по-конкретно спрямо актовете, приети в контекста на ОВППС, все пак припомня, че приетите в тази област мерки могат да имат сериозни последици за физическите и юридическите лица и че принципът на достъп до правосъдие с оглед на контрол на законосъобразността на актове, издадени от изпълнителната власт, е основно право.
Според същата юрисдикция Rosneft по същество смята, първо, че спорните актове противоречат на множество членове от Споразумението за партньорство ЕС—Русия. Второ, те били в разрез със задължението за мотивиране, предвидено в член 296 ДФЕС, а оттук и с правото на справедлив процес и на ефективна съдебна защита. Трето, разпоредбите на тези актове относно нефтения сектор били несъвместими с принципа на равно третиране и приемането им представлявало злоупотреба с власт, извършена от Съвета. Четвърто, тези разпоредби били несъразмерни от гледна точка на целта, преследвана с посочените актове, и нарушавали свободата на стопанска инициатива и правото на собственост на Rosneft. Пето, Регламент № 833/2014 не привел по правилен начин в действие Решение 2014/512. Шесто, доколкото държавите членки били длъжни да предвидят санкции, за да гарантират привеждането в действие на спорните актове, непрецизността на разпоредбите им противоречала на принципите на правна сигурност и на законоустановеност на нарушенията и наказанията.
В случай че Съдът приеме спорните актове за валидни, запитващата юрисдикция изразява съмнения за тяхното тълкуване. Тя смята, че формулировката на разглежданите по главното производство ограничителни мерки трябва да се тълкува по еднакъв начин в целия Съюз, и пояснява, че в хода на провежданото пред нея производство е установила различия в практиката на властите на други държави членки досежно тълкуването, която трябва да бъде възприето за някои разпоредби на спорните актове.
В заключение запитващата юрисдикция уточнява, че е разгледала доводите на страните в главното производство за целесъобразността от отправяне на преюдициално запитване до Съда, предвид по-специално на вече подадената пред Общия съд жалба от Rosneft за отмяна на спорните актове. Тя обаче приема, че в приложение на съдебната практика, въведена с решение от 14 декември 2000 г., Masterfoods и HB (
C‑344/98
,
EU:C:2000:689
), именно тя е тази, която трябва да прецени дали да спре производството по делото до окончателното произнасяне по споменатата жалба за отмяна, или да отправи преюдициални въпроси до Съда.
При това положение High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (Висш съд на Англия и Уелс, общо гражданско отделение (двучленен състав), Обединено кралство) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Като се имат предвид по-специално член 19, параграф 1 ДЕС, член 24 ДЕС, член 40 ДЕС, член 47 [от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“)] и член 275, втора алинея ДФЕС, компетентен ли е Съдът да се произнесе по преюдициално запитване на основание член 267 ДФЕС относно валидността на член 1, параграф 2, букви б), в) и г), член 1, параграф 3, членове 4 и 4а, член 7 и приложение III към Решение [2014/512]?
2)
a)
Невалидни ли са една или повече от следните разпоредби (наричани по-нататък „приложимите мерки“) от Регламент [№ 833/2014] и доколкото Съдът е компетентен, от Решение [2014/512]:
i)
членове 4 и 4а от Решение [2014/512];
ii)
членове 3 и 3а, член 4, параграфи 3 и 4, и приложение II към Регламент [№ 833/2014]
(наричани по-нататък заедно „разпоредбите относно нефтения сектор“);
iii)
член 1, параграф 2, букви б), в) и г) и параграф 3, и приложение III към Решение [2014/512];
iv)
член 5, параграф 2, букви б), в) и г) и параграф 3, и приложение VI към Регламент [№ 833/2014]
(наричани по-нататък заедно „разпоредбите относно ценните книжа и отпускането на заеми“);
v)
член 7 от Решение [2014/512]; и
vi)
член 11 от Регламент [№ 833/2014].
б)
В случай че приложимите мерки са валидни, противоречи ли на принципа на правната сигурност и на принципа, според който nulla poena sine lege certa, държава членка да налага наказателноправни санкции съгласно член 8 от Регламент [№ 833/2014], преди Съдът да изясни достатъчно обхвата на съответното нарушение?
3)
В случай че приложимите забрани или ограничения, посочени във въпрос 2, буква а), са валидни:
a)
Понятието „финансова помощ“ по смисъла на член 4, параграф 3 от Регламент [№ 833/2014] включва ли обработване на плащания от банка или друга финансова институция?
б)
Забранява ли член 5 от Регламент [№ 833/2014] емитирането или друг вид търговия с [ГДР], емитирани на или след 12 септември 2014 г. съгласно договор за депозит с някое от образуванията, включени в списъка в приложение VI, във връзка с акции в някое от тези образувания, които са били емитирани до 12 септември 2014 г.?
в)
Ако Съдът счете, че съществува неяснота, която може да се преодолее адекватно чрез дадени от него допълнителни насоки, какво е правилното тълкуване на понятията „шисти“ и „води с дълбочина по-голяма от 150 метра“ съгласно член 4 от Решение [2014/512] и членове 3 и 3а от Регламент [№ 833/2014]? По-специално, ако Съдът счете това за необходимо и уместно, може ли да предостави геоложко тълкуване на понятието „шисти“, което да се използва при прилагане на Регламента, и да изясни дали измерването на „води с дълбочина по-голяма от 150 метра“ трябва да се извърши от мястото на сондиране или от друго място?“.
По искането за възобновяване на устната фаза на производството
С акт, подаден на 10 август 2016 г., Rosneft иска устната фаза на производството да бъде възобновена.
В подкрепа на искането си Rosneft твърди най-напред, че анализът по настоящото дело, направен от генералния адвокат в заключението му от 31 май 2016 г., е неправилен в частта относно задължението на Съвета да мотивира приемането на разглежданите ограничителни мерки. Този анализ показвал и неразбиране на съществуващите разлики между посочените ограничителни мерки и приетите от Съюза в контекста на иранската ядрена програма, и следователно Съдът бил длъжен да получи допълнителна информация в този аспект. В допълнение, анализът на генералния адвокат на понятието „законодателни актове“ по смисъла на член 31 ДЕС бил различен от подхода, предложен в заключението на генералния адвокат Wahl по делото, довело до решение от 19 юли 2016 г., H/Съвет и Комисия (
C‑455/14 P
,
EU:C:2016:212
) — заключение, представено след провеждането на съдебното заседание за изслушване на устните състезания по настоящото дело. Накрая, устната фаза на производството трябвало да бъде възобновена, понеже и при компетентността на Съда, и при възможностите за изпълнение на неговите решения можели бързо да настъпят промени вследствие от резултата от референдума, състоял се на 23 юни 2016 г. в Обединеното кралство за принадлежността на тази държава към Европейския съюз.
Съгласно постоянната практика Съдът може служебно или по предложение на генералния адвокат, както и по искане на страните, да разпореди възобновяване на устната фаза на производството в съответствие с член 83 от процедурния си правилник, ако счита, че делото не е достатъчно изяснено или че трябва да бъде решено въз основа на довод, който страните не са разисквали (решение от 15 септември 2011 г., Accor,
C‑310/09
,
EU:C:2011:581
, т.
и цитираната съдебна практика). Статутът на Съда на Европейския съюз и Процедурният правилник на Съда обаче не предвиждат възможност страните да представят становища в отговор на заключението на генералния адвокат (решение от 16 декември 2010 г., Stichting Natuur en Milieu и др.,
C‑266/09
,
EU:C:2010:779
, т.
и цитираната съдебна практика).
Досежно бележките на Rosneft за доводите, съдържащи се в заключението на генералния адвокат по настоящото дело, следва да се посочи, че в голямата си част те критикуват това заключение. От цитираната в предходната точка съдебна практика обаче следва, че представянето на такива бележки не е предвидено в разпоредбите, уреждащи производството пред Съда.
В допълнение, относно искането за възобновяване на устната фаза на производството поради референдума от 23 юни 2016 г. в Обединеното кралство за принадлежността на тази държава към Европейския съюз, Rosneft не изяснява с какво това събитие само по себе си би могло да има отражение за компетентността на Съда или задължителността на решенията му.
Ето защо Съдът, след като изслуша генералния адвокат, смята, че в случая разполага с всички необходими компоненти, за да отговори на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, и че всички доводи, необходими за решаването на разглежданото дело, са били обсъдени между страните.
Поради това искането за възобновяване на устната фаза на производството следва да бъде отхвърлено.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 19 ДЕС, 24 ДЕС и 40 ДЕС, член 275 ДФЕС и член 47 от Хартата трябва да се тълкуват в смисъл, че Съдът е компетентен да се произнесе преюдициално на основание член 267 ДФЕС относно валидността на акт, приет въз основа на отнасящи се до ОВППС разпоредби, като Решение 2014/512.
Преди Съдът да се произнесе по същество по този въпрос, следва да се разгледат възраженията за неговата допустимост, направени от някои заинтересовани страни.
По допустимостта
За естонското и полското правителство и Съвета първият въпрос е недопустим. Считайки, че запитващата юрисдикция не е изяснила връзката, съществуваща между този въпрос и съдебното производство на национално равнище, те се съмняват в необходимостта от отговор на този въпрос. Освен това Съветът твърди, че поставилите се в спора по главното производство въпроси могат да бъдат разрешени в светлината само на Регламент № 833/2014, без да е необходимо произнасяне по валидността на Решение 2014/512.
В тази насока следва да се припомни, че когато пред национална юрисдикция се повдига въпрос относно валидността на акт, приет от институциите на Съюза, тази юрисдикция трябва да прецени дали за произнасянето ѝ е необходимо решение в тази връзка и в резултат да поиска от Съда да се произнесе по този въпрос. Следователно щом въпросите на националния съд се отнасят до валидността на норма на Съюза, Съдът принципно е длъжен да се произнесе (решение от 3 юни 2008 г., Intertanko и др.,
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
, т.
и цитираната съдебна практика).
Съдът може да откаже да се произнесе по преюдициален въпрос, отправен от национална юрисдикция съгласно член 267 ДФЕС, само когато не са спазени по-специално изискванията относно съдържанието на преюдициалното запитване в член 94 от Процедурния правилник или когато е ясно, че исканото от националната юрисдикция тълкуване или преценка на валидността на норма от правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или предмета на спора по главното производство, или когато въпросът е хипотетичен (вж. в този смисъл решения от 10 декември 2002 г., British American Tobacco (Investments) и Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, т.
, от 5 юли 2016 г., Огнянов,
C‑614/14
,
EU:C:2016:514
, т.
и от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, т.
).
В настоящия случай от акта за преюдициално запитване се вижда, че в главното производство Rosneft оспорва валидността на някои разпоредби на Решение 2014/512. Според запитващата юрисдикция обсъжданията пред нея са довели в частност до предложението, съгласно което при липсата у Съда на компетентност да се произнесе по валидността на това решение тя е тази, която трябва да установи средствата за защита, за да се гарантира ефективната правна защита в областта на ОВППС, в съответствие с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.
Тъй като запитващата юрисдикция смята, че трябва да използва като ориентир за собствената си компетентност тази на Съда, първият въпрос за компетентността на Съда има пряка връзка с предмета на спора по главното производство.
Също така трябва да се приеме, че разглеждането на поставените в случая по главното производство въпроси в светлината само на Регламент № 833/2014 може да се окаже недостатъчно, за да се отговори на опасенията на запитващата юрисдикция във връзка с валидността на съответните ограничителни мерки.
Всъщност тази юрисдикция смята, че необжалваемостта на решенията на Съвета, приети в рамките на ОВППС, би могла да накърнява основното право на достъп до правосъдие, и напомня, че член 19 ДЕС изисква в областите, обхванати от правото на Съюза, да бъде осигурена ефективна правна защита.
Ето защо, от една страна, след като, за да бъде валиден регламент, приет въз основа на член 215 ДФЕС, е необходимо предварителното приемане на валидно решение в съответствие с разпоредбите относно ОВППС, в контекста на настоящото дело въпросът за валидността на Решение 2014/512 се оказва релевантен.
От друга страна, е нужно да се припомни, че по силата на член 29 ДЕС държавите членки трябва да следят техните национални политики да бъдат съобразени с позициите на Съюза, приети в рамките на ОВППС. Следователно евентуалната невалидност на Регламент № 833/2014 по принцип е ирелевантна за задължението на държавите членки да следят националните им политики да са съобразени с ограничителните мерки, установени съгласно Решение 2014/512. Ето защо, при условие че Съдът има компетентност да провери валидността на Решение 2014/512, такава проверка е необходима за определяне на обхвата на задълженията, които произтичат от това решение, независимо от въпроса дали Регламент № 833/2014 е валиден.
От изложените дотук съображения следва, че първият въпрос на запитващата юрисдикция е допустим.
По същество
Правителството на Обединеното кралство, чешкото, естонското, френското и полското правителство и Съветът считат, че съгласно член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275 ДФЕС Съдът не е компетентен да се произнесе преюдициално относно валидността на Решение 2014/512.
Според Комисията член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС не изключват възможността Съдът да е компетентен да се произнесе относно валидността на Решение 2014/512 и в рамките на преюдициално запитване. За да имал Съдът компетентност, в този случай обаче трябвало, от една страна, сезиралият националната юрисдикция жалбоподател по главното производство да отговаря на условията по член 263, четвърта алинея ДФЕС, и от друга, предмет на производството да е разглеждането на законността на ограничителни мерки срещу физически или юридически лица. По мнение на Комисията в конкретния случай тези условия не са изпълнени.
Като начало, от прилагането на член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и на член 275, първа алинея ДФЕС действително следва, че Съдът по принцип няма компетентност по отношение както на разпоредбите относно ОВППС, така и на актовете, приети въз основа на тези разпоредби (вж. решение от 19 юли 2016 г., H/Съвет и Комисия,
C‑455/14 P
,
EU:C:2016:569
, т.
), но все пак трябва да се припомни, че Договорите изрично предвиждат две изключения от този принцип. От една страна, всъщност и член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС, и член 275, втора алинея ДФЕС предвиждат, че Съдът е компетентен да упражнява контрол за спазването на член 40 ДЕС. От друга, член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС предоставя на Съда компетентността да проверява законосъобразността на някои решения, визирани в член 275, втора алинея ДФЕС. От своя страна последната разпоредба предвижда компетентността на Съда да се произнася по жалбите, подадени при условията по член 263, четвърта алинея ДФЕС относно контрола за законосъобразност на решенията на Съвета, приети въз основа на разпоредби от областта на ОВППС, които предвиждат ограничителни мерки срещу физически или юридически лица.
Ето защо следва да се констатира, че първият въпрос по същество има два аспекта. Първо, той цели да се определи дали Съдът има компетентността да упражни контрол, въз основа на отправено от национална юрисдикция преюдициално запитване съгласно член 267 ДФЕС, дали при приемането на Решение 2014/512 Съветът е спазил член 40 ДЕС. Второ, целта на този въпрос е да се провери дали Съдът има компетентността да упражни контрол за законосъобразност на ограничителните мерки, които са наложени на физически или юридически лица и приемането на които е предвидено в това решение, не само когато тези лица подават пред съда на Съюза жалба за отмяна на въпросните мерки съгласно членове 256 ДФЕС и 263 ДФЕС, но и когато в рамките на преюдициалното производство по член 267 ДФЕС Съдът е сезиран от национална юрисдикция, която има съмнения относно валидността на подобни мерки.
На първо място, в тази насока по отношение на компетентността на Съда да упражнява контрол за спазването на член 40 ДЕС следва да се отбележи, че Договорите не предвиждат никакво специално условие за осъществяването на такъв съдебен контрол. При това положение споменатият контрол попада в обхвата на общата компетентност, която член 19 ДЕС предоставя на Съда, за да гарантира, че при тълкуването и прилагането на Договорите правото е спазено. С предвиждането на тази обща компетентност член 19, трети параграф, буква б) ДЕС също така указва, че Съдът се произнася преюдициално, по запитването на националните юрисдикции, по-специално относно валидността на актове, приети от институциите на Съюза.
Оттук следва, че Съдът е компетентен да се произнесе по преюдициално запитване, предмет на което е съвместимостта на Решение 2014/512 с член 40 ДЕС.
На второ място, поставя се въпросът дали Съдът е компетентен да се произнесе преюдициално относно валидността на приети в областта на ОВППС решения, като Решение 2014/512, когато те предвиждат ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица.
Видно от формулировката на член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и на член 275, втора алинея ДФЕС, Договорите са предоставили на Съда компетентността да проверява законосъобразността на решенията на Съвета, които предвиждат ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица. Съответно, докато член 24, параграф 1 ДЕС оправомощава Съда да проверява законосъобразността на определени решения, посочени в член 275, втора алинея ДФЕС, съгласно последната разпоредба Съдът е компетентен да се произнася по жалбите, подадени при предвидените в член 263, четвърта алинея ДФЕС условия относно контрола за законосъобразност.
Съгласно постоянната съдебна практика контролът за законосъобразност на актовете на Съюза, който Съдът осигурява въз основа на Договорите, почива на две допълващи се съдебни производства. Всъщност в членове 263 и 277, от една страна, и член 267, от друга, Договорът за функционирането на ЕС е установил завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да осигурят контрола за законосъобразност на актовете на Съюза, поверявайки го на съда на Съюза (решения от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент,
294/83
,
EU:C:1986:166
, т.
, от 25 юли 2002 г., Unión de Pequeños Agricultores/Съвет,
C‑50/00 P
,
EU:C:2002:462
, т.
и от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, т.
).
Присъщо на тази завършена система от способи за защита и процедури е правото — в контекста на иск или жалба, подаден(а) пред национална юрисдикция — на правните субекти да оспорват законосъобразността на разпоредби, съдържащи се в актове на Съюза, които са послужили за основание на прието по отношение на тях решение или национален акт, като изтъкват невалидността на последните, и да накарат тази юрисдикция, която не е компетентна сама да установява такава невалидност, да отправи във връзка с това преюдициален въпрос до Съда, освен ако тези субекти несъмнено са имали правото да обжалват въпросните разпоредби на основание на член 263 ДФЕС и не са упражнили това право в определените срокове (вж. в този смисъл решения от 15 февруари 2001 г., Nachi Europe,
C‑239/99
,
EU:C:2001:101
, т.
и
и от 29 юни 2010 г., E и F,
C‑550/09
,
EU:C:2010:382
, т.
и
).
Следователно преюдициалното запитване за преценка на валидност представлява, също както жалбата за отмяна, способ за контрол на законосъобразността на актовете на Съюза (вж. решения от 22 октомври 1987 г., Foto-Frost,
314/85
,
EU:C:1987:452
, т.
, от 21 февруари 1991 г., Zuckerfabrik Süderdithmarschen и Zuckerfabrik Soest,
C‑143/88 и C‑92/89
,
EU:C:1991:65
, т.
, от 6 декември 2005 г., ABNA и др.,
C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 и C‑194/04
,
EU:C:2005:741
, т.
и от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, т.
).
Тази основна характеристика на системата за съдебна защита на Съюза обхваща и проверката за законосъобразност на решенията, които предвиждат приемането на ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица в рамките на ОВППС.
Всъщност нито от Договора за ЕС, нито от Договора за функционирането на ЕС следва, че жалбата за отмяна, подадена пред Общия съд в приложение на разпоредбите на член 256 във връзка с член 263 ДФЕС, е единственият способ за контрол на законосъобразността на решения, предвиждащи ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, изключвайки по-специално преюдициалното запитване за преценка на валидността. В тази насока член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС препраща към член 275, втора алинея ДФЕС, за да определи не вида производство, в рамките на което Съдът може да проверява законосъобразността на някои решения, а вида решения, чиято законосъобразност Съдът може да проверява, в рамките на всяко производство, предмет на което е такава проверка за законосъобразност.
Доколкото обаче привеждането в действие на решението, което предвижда ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, е отчасти отговорност на държавите членки, преюдициалното запитване за преценка на валидността изпълнява функция, която е от основно значение за осигуряването на ефективната съдебна защита по-специално когато, както при случая по главното производство, в рамките на национално съдебно производство е атакувана законосъобразността и на националните мерки за привеждане в действие, и на самото стоящо в основата решение от областта на ОВППС. Всъщност с оглед на факта, че държавите членки трябва да следят техните национални политики да бъдат съобразени с позициите на Съюза, залегнали в приетите съгласно член 29 ДЕС решения на Съвета, достъпът до съдебен контрол на въпросните решения е задължителен, когато те предвиждат налагането на ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица.
Както следва и от член 2 ДЕС, който е сред общите разпоредби на Договора за Европейския съюз, и от член 21 ДЕС, отнасящ се до външната дейност на Съюза, към който препраща свързаният с ОВППС член 23 ДЕС, Съюзът се основава по-конкретно на ценността на правовата държава (в този смисъл вж. по-специално решение от 19 юли 2016 г., H/Съвет и Комисия,
C‑455/14 P
,
EU:C:2016:569
, т.
и цитираната съдебна практика).
Впрочем съгласно първата алинея от член 47 от Хартата, който препотвърждава принципа на ефективна съдебна защита, всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, трябва да има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в този член условия. Трябва да се припомни, че самото наличие на ефективен съдебен контрол, чието предназначение е да гарантира спазването на разпоредбите от правото на Съюза, е неделимо свързано със съществуването на правовата държава (вж. решения от 18 декември 2014 г., Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, т.
и от 6 октомври 2015 г., Schrems,
C‑362/14
,
EU:C:2015:650
, т.
).
Действително член 47 от Хартата не може да създаде компетентност за Съда, когато Договорите я изключват, но принципът на ефективна съдебна защита все пак предполага изключването на компетентността на Съда в областта на ОВППС да се тълкува стеснително.
След като целта на производството, което позволява на Съда да се произнася преюдициално, е да осигури спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите, в съответствие с възложената на тази институция функция съгласно член 19, параграф 1 ДЕС, стеснителното тълкуване на компетентността, предоставена на Съда с член 275, втора алинея ДФЕС, към който препраща член 24, параграф 1 ДЕС, би било в разрез с целите на член 19, параграф 1 ДЕС и с принципа на ефективна съдебна защита (вж. по аналогия решения от 27 февруари 2007 г., Gestoras Pro Amnistía и др./Съвет,
C‑354/04 P
,
EU:C:2007:115
, т.
, от 27 февруари 2007 г., Segi и др./Съвет,
C‑355/04 P
,
EU:C:2007:116
, т.
, от 24 юни 2014 г., Парламент/Съвет,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, т.
, от 12 ноември 2015 г., Elitaliana/Eulex Kosovo,
C‑439/13 P
,
EU:C:2015:753
, т.
и от 19 юли 2016 г., H/Съвет и Комисия,
C‑455/14 P
,
EU:C:2016:569
, т.
).
При това положение, доколкото съгласно член 24, параграф 1 ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС Съдът има материална компетентност да се произнася относно валидността на актове на Съюза, по-специално когато се касае за ограничителни мерки срещу физически или юридически лица, би било несъгласувано с разума на системата за ефективна съдебна защита, установена с Договорите, последната разпоредба да се тълкува в смисъл, че изключва възможността за юрисдикциите на държавите членки да отправят до Съда въпроси относно валидността на решения на Съвета, които предвиждат приемането на такива мерки.
Накрая, следва да се отхвърли доводът, че при липсата у Съда на компетентност да се произнесе преюдициално относно валидността на валидността на решения в областта на ОВППС, които предвиждат приемането на ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, единствено националните юрисдикции са тези, които трябва да осигурят ефективната съдебна защита.
Всъщност съгласно постоянната съдебна практика необходимата съгласуваност на системата за съдебна защита изисква правомощието да се установи невалидността на актове на институции на Съюза, твърдяна пред национална юрисдикция, да бъде запазено за Съда в рамките на член 267 ДФЕС (вж. в този смисъл решения от 22 октомври 1987 г., Foto-Frost,
314/85
,
EU:C:1987:452
, т.
и от 6 октомври 2015 г., Schrems,
C‑362/14
,
EU:C:2015:650
, т.
). Същият извод се налага досежно решенията в областта на ОВППС, по отношение на които Договорите предоставят на Съда компетентност за проверка на законосъобразността.
В допълнение, Съдът е този, който е в най-добро положение, за да се произнесе относно валидността на актове на Съюза, предвид възможностите, които има в рамките на преюдициалното производство — от една страна, да получи становищата на държавите членки и на институциите на Съюза, чиито актове са атакувани, и от друга, да поиска от държавите членки и от институциите, органите и агенциите на Съюза, които не са страни в производството, всички сведения, които счита за необходими за целите на производството (вж. в този смисъл решение от 22 октомври 1987 г., Foto-Frost,
314/85
,
EU:C:1987:452
, т.
).
Този извод се потвърждава от основната цел на член 267 ДФЕС — да се осигури еднаквото прилагане от националните юрисдикции на правото на Съюза, като това изискване важи с еднаква сила и за проверката за законосъобразност на решенията, предвиждащи приемането на ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, и за други актове на Съюза. Всъщност, що се отнася до такива решения, евентуални разногласия между юрисдикциите на държавите членки по въпроса за валидността на акт на Съюза биха могли да застрашат самото единство на правния ред на Съюза и да накърнят основополагащото изискване за правна сигурност (вж. по аналогия решения от 22 февруари 1990 г., Busseni,
C‑221/88
,
EU:C:1990:84
, т.
, от 6 декември 2005 г., Gaston Schul Douane-expediteur,
C‑461/03
,
EU:C:2005:742
, т.
и от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, т.
).
С оглед на предходните съображения на първия въпрос следва да се отговори, че членове 19 ДЕС, 24 ДЕС и 40 ДЕС, член 275 ДФЕС и член 47 от Хартата трябва да се тълкуват в смисъл, че Съдът е компетентен да се произнесе преюдициално на основание член 267 ДФЕС относно валидността на акт, приет въз основа на отнасящи се до ОВППС разпоредби, като Решение 2014/512, стига предмет на преюдициалното запитване да е или проверката за съответствието на това решение с член 40 ДЕС, или проверката за законосъобразността на ограничителните мерки срещу физически или юридически лица.
По втория въпрос, буква а)
С втория си въпрос, буква а) запитващата юрисдикция пита Съда относно валидността на член 1, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3 и членове 4, 4а и 7 от Решение 2014/512 и на приложение III към него, както и на членове 3 и 3а, член 4, параграфи 3 и 4, член 5, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3 и член 11 от Регламент № 833/2014 и на приложения II и VI към него.
От акта за преюдициално запитване и от писменото становище на Rosneft се вижда, че това дружество оспорва валидността на споменатите разпоредби, на първо място, защото Решение 2014/512 било прието в нарушение на член 40 ДЕС. На второ място, според Rosneft цитираните разпоредби са несъвместими със Споразумението за партньорство ЕС—Русия. На трето място, то изтъква, че при приемането на същите разпоредби Съветът е нарушил задължението за мотивиране, правото на защита, правото на ефективна съдебна защита и правото на достъп до преписката. На четвърто място, Rosneft твърди нарушение на принципа на равно третиране. На пето и на шесто място, то поддържа, че разглежданите в главното производство разпоредби са невалидни съответно поради злоупотреба с власт от страна на Съвета и поради противоречие между формулировката в Решение 2014/512 и в Регламент № 833/2014. На седмо място, според Rosneft Съветът е нарушил принципа на пропорционалност и основните права, на които Rosneft може да се позовава, по-специално свободата му на стопанска инициатива и правото му на собственост.
По съответствието на Решение 2014/512 и на Регламент № 833/2014 с член 40 ДЕС
По мнение на Rosneft Съветът е нарушил член 40 ДЕС, тъй като с Решение 2014/512 определил позицията на Съюза относно разглежданите в главното производство ограничителни мерки твърде подробно и така засегнал правомощието на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност (наричан по-нататък „върховният представител“) и на Комисията да направят съвместно предложение.
Когато става дума за актовете, приемани на основание на разпоредба в областта на ОВППС, Съдът е компетентен в частност на основание член 275, втора алинея, първо предложение ДФЕС и член 40 ДЕС да следи осъществяването на тази политика да не засяга прилагането на процедурите и съответния обхват на правомощията на институциите, предвидени в Договорите с оглед на упражняването на правомощията на Съюза, посочени в Договора за функционирането на ЕС (решение от 14 юни 2016 г., Парламент/Съвет,
C‑263/14
,
EU:C:2016:435
, т.
).
За да се провери дали, приемайки Решение 2014/512 въз основа на член 29 ДЕС — разпоредба в областта на ОВППС — Съветът е засегнал правомощията и процедурите, предвидени от Договора за функционирането на ЕС, е необходимо съдържанието на това решение да се разгледа през призмата на правомощията и процедурите, предвидени в член 215 ДФЕС.
В тази насока следва да се приеме за установено, че съдържанието на Решение 2014/512 действително е подробно. Целта на това решение обаче, видно от съображение 7 от него, е да въведе целеви ограничителни мерки в строго технически области, които включват достъпа до капиталови пазари, отбраната, изделията с двойна употреба и чувствителните технологии, по-специално в енергийния сектор.
От членове 24 ДЕС и 29 ДЕС следва, че по общо правило Съветът трябва с единодушие да определя предмета на ограничителните мерки, които Съюзът приема в областта на ОВППС. С оглед на широкия обхват на целите и задачите на ОВППС, прогласени в член 3, параграф 5 ДЕС, в член 21 ДЕС и в специалните разпоредби в областта на ОВППС, по-конкретно в членове 23 ДЕС и 24 ДЕС, при определянето на този предмет Съветът разполага с широка свобода на преценка.
От друга страна, член 215 ДФЕС, който създава свързващо звено между целите на Договора за ЕС в областта на ОВППС и действията на Съюза за приемане на икономически мерки, попадащи в обхвата на Договора за функционирането на ЕС (вж. в този смисъл решение от 19 юли 2012 г., Парламент/Съвет,
C‑130/10
,
EU:C:2012:472
, т.
), позволява приемането от Съвета — с квалифицирано мнозинство, по съвместно предложение на върховния представител и на Комисията — на регламенти, за да се приведат в действие ограничителни мерки, когато последните попадат в приложното поле на Договора за функционирането на ЕС, както и по-специално за да се осигури еднаквото им прилагане във всички държави членки. Колкото до Регламент № 833/2014, действително той възпроизвежда основното съдържание на Решение 2014/512, но съдържа и определения и уточнения за прилагането на ограничителните мерки, предвидени с въпросното решение.
Предвид на различните функции на тези два вида актове, единият — за приемане на позицията на Съюза относно подлежащите на приемане ограничителни мерки, а другият — инструментът за привеждане в действие на споменатите мерки на равнище Съюз, то за обстоятелството, че прието от Съвета решение съгласно член 29 ДЕС уточнява предмета на ограничителните мерки не би могло по принцип да се смята, че засяга процедурата по член 215 ДФЕС за привеждане в действие на въпросното решение. В частност, в областите с ясно изразен технически характер може да се окаже целесъобразно Съветът да използва прецизна формулировка, когато установява ограничителни мерки. Ето защо Съветът не може да бъде упрекван, че с приемането на Решение 2014/512 е предопределил част от съдържанието на Регламент № 833/2014.
И доводът на Rosneft, че Решение 2014/512 не е съобразено с член 40 ДЕС, защото представлява „законодателен акт“ по смисъла на членове 24 ДЕС и 31 ДЕС, които забраняват приемането на такива актове в областта на ОВППС, трябва да бъде отхвърлен. Всъщност съгласно член 289, параграф 3 ДФЕС правните актове, приети по законодателна процедура, представляват законодателни актове. Както следва от член 24 ДЕС, изключването на възможността за приемане на законодателни актове в областта на ОВППС отразява намерението за тази политика да се прилагат специални правила и процедури. След като тези правила и процедури, определени по-специално с разпоредбите в областта на ОВППС в дял V, глава 2 от Договора за ЕС, установяват особено разпределение на задачите на институциите на Съюза в тази област, следователно в този контекст приемането на законодателни актове по смисъла на член 289, параграф 3 ДФЕС задължително е изключено.
Безспорно е обаче, че Решение 2014/512 е прието не в приложение на Договора за функционирането на ЕС, а съгласно процедурата по член 24 ДЕС. Ето защо то не може да представлява такъв законодателен акт. Следователно с приемането на въпросното решение Съветът няма как да е нарушил член 40 ДЕС.
С оглед на предходните съображения не се оказва, че определянето с Решение 2014/512 на предмета на ограничителните мерки накърнява процедурата по член 215 ДФЕС и упражняването на правомощията, които същият член възлага на върховния представител и на Комисията. При това положение анализът на Решение 2014/512 в светлината на член 40 ДЕС не е разкрил нищо, което би могло да засегне валидността на това решение.
По валидността на предвидените с Решение 2014/512 и Регламент № 833/2014 ограничителни мерки срещу физически или юридически лица
–
Предварителни бележки
Според Съвета Съдът няма компетентност да провери законосъобразността на разпоредбите на Решение 2014/512 и н Регламент № 833/2014, тъй като по същество целта на изложените от Rosneft възражения за незаконосъобразност е да се оспори взетото от Съюза принципно решение да прекъсне частично икономическите и финансовите си отношения с Русия. Съответно правителството на Обединеното кралство, естонското, френското и полското правителство и Комисията оспорват довода, че Решение 2014/512 съдържа ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, тъй като според тях съдържащите се в него мерки се прилагат към обективно определени положения и към категория лица, посочени общо.
Необходимо е да се провери дали разпоредбите на Решение 2014/512 предвиждат ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица по смисъла на член 275, втора алинея ДФЕС.
На първо място, по отношение на членове 4 и 4а от Решение 2014/512 следва да се констатира, че тези членове предвиждат, от една страна, система за издаване на предварително разрешение за продажбата, доставката, трансфера или износа на определено оборудване, предназначено за някои категории проекти за проучване и производство на нефт в Русия, и от друга, забрана за предоставяне на необходимите за такива проекти съпътстващи услуги.
Оттук следва, че споменатите членове предвиждат мерки, приложното поле на които се определя по обективни критерии, и по-специално категории проекти за проучване и производство на нефт. Тези мерки обаче не се съсредоточават върху индивидуализирани физически или юридически лица, а се прилагат към всички оператори, които са намесени в продажбата, доставката, трансфера или износа на оборудване, визирано от задължението за издаване на предварително разрешение, и общо към всички доставчици на съпътстващи услуги.
Както изтъква и генералният адвокат в точка 85 от заключението си, при това положение предвидените в членове 4 и 4а от Решение 2014/512 мерки представляват не ограничителни мерки срещу физически или юридически лица по смисъла на член 275, втора алинея ДФЕС, а мерки с общо приложение.
Ето защо Съдът няма компетентност да провери валидността на тези разпоредби.
На второ място, досежно ограничителните мерки, въведени с другите разглеждани разпоредби на Решение 2014/512, а именно член 1, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3, член 7 и приложение III, следва да се констатира, че предметът на тези мерки се определя с оглед на специфични образувания. Всъщност тези мерки забраняват по-конкретно изпълнението на различни финансови операции по отношение на образувания, вписани в приложение III към това решение, сред които е Rosneft.
Според правителството на Обединеното кралство фактът, че в приложното поле на въпросните мерки попадат само три енергийни предприятия, все пак не означава, че тези мерки се съсредоточават върху конкретни физически или юридически лица по смисъла на член 275, втора алинея ДФЕС. В частност обстоятелството, че броят на посочените в списъка образувания е малък, защото в олигополния сектор на съответния руски енергиен пазар имало съвсем ограничен брой оператори, изобщо не променяло това, че ограниченията се основават на обективни критерии. В приложение III към Решение 2014/512 били изброени образуванията, отговарящи на посочените обективни критерии, като този списък бил просто декларативен.
В тази насока следва да се припомни установената практика на Съда, че ограничителните мерки приличат както на актове с общо приложение, доколкото забраняват на цяла категория адресати, определени общо и абстрактно, да предоставят икономически ресурси на разположение на образуванията, посочени в приложенията им, така и на индивидуални решения по отношение на тези образувания (вж. в този смисъл решения от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия,
C‑402/05 P и C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, т.
—
и от 23 април 2013 г., Gbagbo и др./Съвет,
C‑478/11 P—C‑482/11 P
,
EU:C:2013:258
, т.
).
Важно е да се напомни също, че що се отнася до актовете, приемани на основание на разпоредбите в областта на ОВППС, възможността да бъдат обжалвани пред съдилищата на Съюза възниква на основание член 275, втора алинея ДФЕС именно поради същността им на индивидуални решения (вж. в този смисъл решение от 23 април 2013 г., Gbagbo и др./Съвет,
C‑478/11 P—C‑482/11 P
,
EU:C:2013:258
, т.
).
В главното производство с въвеждането на критериите по член 1, параграф 2, букви б)—г) от Решение 2014/512, които правят възможно индивидуализирането на Rosneft, и с посочването на това дружество в приложение III към същото решение, Съветът е приел ограничителни мерки спрямо съответното юридическо лице. Независимо че такива мерки могат да визират индивидуално и други образувания от конкретен промишлен сектор на трета държава, все пак от припомнената в точки 102 и 103 от настоящото решение природа на споменатите мерки следва, че когато законосъобразността на последните е оспорена, трябва да е възможно съгласно член 275, втора алинея ДФЕС те да подлежат на съдебен контрол.
На последно място следва да се отхвърли доводът, изложен по-специално от Съвета, че Съдът нямал компетентност да провери законосъобразността на разпоредбите от Регламент № 833/2014, доколкото твърдението за незаконосъобразност, приведено от Rosneft, по същество целяло оспорване на принципните решения, приети от Съвета с Решение 2014/512, които изцяло спадат към областта на ОВППС.
В този аспект се налага изводът, както отбелязва генералният адвокат в точка 103 от заключението си, че компетентността на Съда по никакъв начин не е ограничена по отношение на регламент, приет въз основа на член 215 ДФЕС, който привежда в действие позициите на Съюза, приети в контекста на ОВППС. Всъщност такива регламенти представляват актове на Съюза, приети въз основа на Договора за функционирането на ЕС, по отношение на които юрисдикциите на Съюза са длъжни в съответствие с предоставените им от Договорите правомощия да осигурят контрол за законосъобразност, който по принцип е пълен (вж. решение от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия,
C‑402/05 P и C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, т.
).
С оглед на предходните съображения Съдът има компетентност да се произнесе относно валидността на член 1, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3 и член 7 от Решение 2014/512 и на приложение III към него. Той обаче няма компетентност да провери валидността на членове 4 и 4а от това решение. Що се отнася до Регламент № 833/2014, Съдът има компетентност да провери валидността на всички разпоредби, посочени от запитващата юрисдикция в преюдициалното запитване. Именно в тези предели на компетентността на Съда следва да бъде разгледана валидността на разпоредбите, посочени от запитващата юрисдикция.
–
По съвместимостта на спорните актове със Споразумението за партньорство ЕС—Русия
От акта за преюдициално запитване и от становището на Rosneft се вижда, че според това дружество някои разпоредби на спорните актове относно нефтения сектор и относно ценните книжа и заемите, а именно член 1, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3 от Решение 2014/512, както и приложение III към него, член 3, параграфи 1, 3 и 5, член 3а, параграф 1 и член 5, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3 от Регламент № 833/2014, както и приложения II и VI към него, нарушават Споразумението за партньорство ЕС—Русия.
Обратно на довода на правителството на Обединеното кралство, Съвета и Комисията, в тази насока не може автоматично да се изключи възможността за правните субекти да се позовават пред национална юрисдикция на разпоредбите на това споразумение, без за целта да се изисква приемане на допълнителни мерки по прилагане (вж. в този смисъл решение от 12 април 2005 г., Simutenkov,
C‑265/03
,
EU:C:2005:213
, т.
) — нещо, което отбелязва и генералният адвокат в точка 116 от заключението си.
В настоящия случай обаче не е необходимо произнасяне по този въпрос — достатъчно е да се приеме за установено, че дори да се предположи, че процесните по главното производство ограничителни мерки не са съобразени с някои разпоредби на въпросното споразумение, член 99 от него допуска тяхното приемане.
Всъщност съгласно член 99, точка 1, буква г) от Споразумението за партньорство ЕС—Русия нищо в това споразумение не е пречка за една от страните да предприеме мерките, които счита необходими, за да защити своите основни интереси в областта на сигурността по-специално по време на война или на сериозно международно напрежение, които съставляват заплаха от война, или с цел да изпълнява поетите задължения за поддържане на мира и международната сигурност.
В допълнение, текстът на тази разпоредба не изисква „войната“ или „сериозното международно напрежение, което съставлява заплаха от война“ да се отнася до война непосредствено на територията на Европейския съюз. Ето защо събитията в съседна на Съюза страна, като настъпилите в Украйна, които са в основата на разглежданите в главното производство ограничителни мерки, могат да обосноват мерки, чиято цел е да защитят основните интереси на сигурността на Съюза и да поддържат мира и международната сигурност, в съответствие с определената съгласно член 21, параграф 1, първа алинея и параграф 2, буква в) ДЕС цел на външната му дейност, при зачитане на принципите и целите на Устава на Организацията на обединените нации.
По отношение на въпроса дали приемането на разглежданите в главното производство ограничителни мерки е било необходимо за защитата на основните интереси на сигурността на Съюза и за поддържането на мира и международната сигурност, следва да се припомни, че Съветът има широко право на преценка в областите, които предполагат той да направи избор от политическо, икономическо и социално естество и в които е призван да извършва комплексни преценки (решение от 1 март 2016 г., National Iranian Oil Company/Съвет,
C‑440/14 P
,
EU:C:2016:128
, т.
и цитираната съдебна практика).
Както установява генералният адвокат в точка 150 от заключението си, при приемането на разглежданите по главното производство ограничителни мерки Съветът припомня в преамбюлите на спорните актове, че държавните или правителствени ръководители на държавите — членки на Съюза, са осъдили непредизвиканото нарушаване от Руската федерация на суверенитета и териториалната цялост на Украйна, че Съветът е призовал Руската федерация активно да използва влиянието си върху незаконните въоръжени групи по-специално за да стане възможен пълният, незабавен и напълно обезопасен достъп до мястото на сваляне на полет МН17 на малайзийските авиолинии в Донецк (Украйна), и че Съюзът вече е взел мерки в отговор на незаконното присъединяване на Крим и Севастопол (Украйна). С оглед на тези данни той прави извод в съображение 8 от Решение 2014/512, че обстановката остава сериозна и че е целесъобразно да предприеме ограничителни мерки в отговор на действията на Руската федерация, дестабилизиращи положението в Украйна.
В допълнение, както се подчертава в съображение 2 от Регламент № 833/2014, от тези индикации следва, че целта на прогласените със спорните актове ограничителни мерки е да се насърчи мирното уреждане на кризата в Украйна. Тази цел е в съзвучие с целта да се поддържат мирът и международната сигурност, в съответствие с целите на външната дейност на Съюза, залегнали в член 21 ДЕС.
При това положение и предвид на широкото право на преценка, с което разполага в тази област, Съветът е имал основание да приеме, че приемането на разглежданите в главното производство ограничителни мерки е било необходимо за защитата на основните интереси на сигурността на Съюза и за поддържането на мира и международната сигурност, по смисъла на член 99 от Споразумението за партньорство ЕС—Русия.
Следователно анализът на спорните актове от гледна точка на това споразумение не е разкрил нищо, което би могло да засегне тяхната валидност.
–
По задължението за мотивиране и зачитането на правото на защита, правото на ефективна съдебна защита и правото на достъп до преписката
От акта за преюдициално запитване следва, че според Rosneft Съветът е нарушил възложеното му с член 296, втора алинея ДФЕС задължение да мотивира спорните актове.
В тази насока следва да се уточни, че ограничителните мерки за нефтения сектор, въведени с членове 3 и 3а и член 4, параграфи 3 и 4 от Регламент № 833/2014 и приложение II към него, представляват актове с общо приложение, докато от точка 100 от настоящото решение по-специално следва, че цитираните от запитващата юрисдикция разпоредби относно ценните книжа и заемите, а именно член 1, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3 от Решение 2014/512 и приложение III към него, както и член 5, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3 от Регламент № 833/2014 и приложение VI към него, визират индивидуални образувания.
Също така обаче трябва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика обхватът на задължението за мотивиране зависи от естеството на съответния акт и че при актовете с общо приложение мотивирането може да се ограничи до посочване, от една страна, на цялостното положение, довело до приемането му, и от друга, на общите цели, които следва да постигне (решение от 19 ноември 1998 г., Испания/Комисия,
C‑284/94
,
EU:C:1998:548
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до индивидуални ограничителни мерки, зачитането на правото на защита и на правото на ефективна съдебна защита изисква по-специално компетентният орган на Съюза да уведоми съответното лице за доказателствата, с които този орган разполага срещу него, за да вземе решението си (решение от 18 юли 2013 г., Комисия и др./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P и C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, т.
).
Изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която е издала акта, така че да дадат възможност на заинтересованото лице да се запознае с основанията за взетите мерки, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол, но тези мотиви следва да са съобразени с естеството на съответния акт и с контекста на приемането му. В тази насока не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите са достатъчни следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя, и по-специално на интереса, който адресатите на акта могат да имат от получаване на разяснения. Следователно увреждащият акт е достатъчно мотивиран, щом е издаден в познат за заинтересованото лице контекст, който му позволява да разбере обхвата на наложената му мярка (вж. в този смисъл решение от 15 ноември 2012 г., Съвет/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, т.
,
и
и цитираната съдебна практика).
Следва да се приеме за установено, че съображения 1—8 от Решение 2014/512 припомнят относимите данни за политическата обстановка, в която са били приети разглежданите ограничителни мерки. Също така от съображение 2 от Регламент № 833/2014 следва, че декларираната цел на спорните актове е Руската федерация да плати по-висока цена за действията си за подкопаване на териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, както и да се насърчи мирното уреждане на кризата. Така спорните актове описват цялостното положение и общите цели, които те са предназначени да постигнат.
Аналогично, следва да се приеме, както подчертава генералният адвокат в точки 158 и 159 от заключението си, че дружество Rosneft — голям оператор от нефтения сектор на Русия, основната част от акционерния капитал на който към момента на приемане на Решение 2014/512 е собственост на руската държава — е нямало как да не е било наясно с причините, поради които Съветът му е наложил целеви мерки. Съобразно целта Руската федерация да плати по-висока цена за действията си спрямо Украйна, член 1, параграф 2, буква б) от Решение 2014/512 въвежда ограничения спрямо някои субекти от нефтения сектор, контролирани от руската държава, въз основа по-специално на техните активи, оценени общо на над 1 трилион руски рубли. В допълнение, доколкото политическата обстановка към момента на приемане на споменатите мерки и важността на нефтения сектор за руската икономика са общоизвестни, решението на Съвета да приеме ограничителни мерки спрямо участници в този промишлен отрасъл е лесно да бъде разбрано в светлината на обявената в цитираните актове цел.
Следователно в случая Съветът е мотивирал в достатъчна степен спорните актове.
Rosneft също така твърди пред запитващата юрисдикция нарушение на правото на достъп до преписката, на правото на защита и на ефективна съдебна защита. В тази насока от представените на Съда писмени становища се вижда, че Rosneft е отправило до Съвета искания за достъп до документи, с които търси по-специално достъп до преписката, за да може да се защитава в рамките на жалбата си за отмяна на разглежданите в главното производство ограничителни мерки пред Общия съд. Според Rosneft Съветът бил длъжен да му предостави достъп до всички официални неповерителни документи относно тези мерки въз основа по-конкретно на Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (
ОВ L 145, 2001 г., стр. 43
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) и на съдебната практика, изведена от точки 59 и 60 от решение от 28 ноември 2013 г., Съвет/Fulmen и Mahmoudian (
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
), предмет на която е спазването на правото на защита, включително правото на достъп до преписката при спазване на легитимните интереси от запазване на поверителност, и на правото на ефективна съдебна защита. Съветът отговорил на посочените искания, като предоставил частичен достъп до поисканите документи.
Независимо че в тази насока Rosneft твърди както нарушение на правото на защита и на ефективна съдебна защита, така и допълнително нарушение на задължението за мотивиране, следва да се приеме за установено, че единствената цел на повечето от изложените от него доводи е да се оспори валидността на решенията, с които на основание на Регламент № 1049/2001 Съветът е отказал да му предостави пълен достъп до поисканите документи.
Що се отнася до тези решения на Съвета, приети съгласно Регламент № 1049/2001, Rosneft е било техен адресат по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. След като е очевидно, че жалбата му за отмяна на тези решения е щяла да бъде допустима съгласно цитирания член, Rosneft няма как да твърди тяхната невалидност в рамките на преюдициално производство (вж. в този смисъл решения от 9 март 1994 г., TWD Textilwerke Deggendorf,
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
, т.
—
, от 15 февруари 2001 г., Nachi Europe,
C‑239/99
,
EU:C:2001:101
, т.
и
и от 29 юни 2010 г., E и F,
C‑550/09
,
EU:C:2010:382
, т.
).
На последно място, Rosneft отбелязва също, че при анализа на исканията му за достъп до преписката Съветът не трябвало да се основава на Регламент № 1049/2001, но въпросното дружество по никакъв начин не уточнява как тази грешка би могла да засегне валидността на разпоредбите на спорните актове.
С оглед на всички предходни съображения анализът на спорните актове от гледна точка на задължението за мотивиране, на правото на защита, включително на правото на достъп до преписката и на правото на ефективна съдебна защита, не е разкрил нищо, което би могло да засегне валидността на тези актове.
–
По принципа на равно третиране
Пред запитващата юрисдикция и в писменото си становище пред Съда Rosneft изтъква, че Съветът е нарушил принципа на равно третиране, тъй като в членове 3 и 3а и член 4, параграфи 3 и 4 от Регламент № 833/2014 и приложение II към него визирал предприятия, извършващи дейност в някои сфери на нефтения сектор, а не предприятия, извършващи дейност в други сектори, като декларираната цел на споменатите ограничителни мерки нито изяснявала, нито оправдавала тази разлика в третирането.
Видно от точка 88 от настоящото решение, при определянето на предмета на ограничителни мерки Съветът разполага с широка свобода на преценка по-специално когато в съответствие с член 215, параграф 1 ДФЕС такива мерки предвиждат прекъсването или ограничаването, изцяло или частично, на икономическите и финансови отношения с една или няколко трети страни. В тази насока Съдът споделя отбелязаното от правителството на Обединеното кралство, че по отношение на разглежданите в главното производство ограничителни мерки, визиращи нефтения сектор, Съветът в частност може, ако счита за целесъобразно, да наложи ограничения, насочени към предприятия, действащи в специфични сектори на руската икономика, в които изделията, технологиите или услугите от Съюза заемат особено важно място. Всъщност решението фокусът да бъде върху предприятия или сектори, които зависят от върхови технологии или експертни знания, достъпни основно в рамките на Съюза, отговаря на целта да се гарантира ефикасността на разглежданите по главното производство ограничителни мерки и да не се допусне неутрализирането на действието на тези мерки с вноса в Русия на заместими изделия, технологии или услуги от трети страни.
Предвид на тези съображения анализът на спорните актове от гледна точка на принципа на равно третиране не е разкрил нищо, което би могло да засегне валидността на посочените актове.
–
По злоупотребата с власт
Rosneft изтъква пред запитващата юрисдикция и в настоящото производство, че с приемането на разглежданите в главното производство ограничителни мерки Съветът е извършил злоупотреба с власт, като посочил, че съгласно съображение 2 от Регламент № 833/2014 те били приети с цел „Русия да плати по-висока цена за действията си за подкопаване на териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, както и с цел насърчаване на мирното уреждане на кризата“, докато в действителност тези мерки целели да причинят дългосрочни вреди на енергийния сектор на Руската федерация и така да намалят възможността ѝ да заплашва страните, чиито енергийни доставки зависят от нея.
Съгласно постоянната практика на Съда даден акт е опорочен поради злоупотреба с власт само ако въз основа на обективни, относими и непротиворечиви доказателства изглежда, че е бил приет с единствената или поне определяща цел да постигне цели, различни от целите, с оглед на които е предоставено съответното правомощие, или да избегне процедура, специално предвидена от Договорите, за да се противодейства на конкретните обстоятелства (решение от 16 април 2013 г., Испания и Италия/Съвет,
C‑274/11 и C‑295/11
,
EU:C:2013:240
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай се налага изводът, че освен посочването от Rosneft в писменото му становище на работен документ на Комисията, релевантността на който трябва да бъде отхвърлена по причините, споменати от генералния адвокат в точки 180—182 от заключението му, това дружество изобщо не е обосновало тезата си, че разглежданите в главното производство ограничителни мерки са били приети с цел, различна от произтичащата от спорните актове, а още по-малко е представило обективни, относими и непротиворечиви доказателства в тази насока.
С оглед на предходните съображения анализът на въпроса за твърдяна злоупотреба с власт от страна на Съвета не е разкрил нищо, което би могло да засегне валидността на спорните актове.
–
По наличието на противоречие между формулировката в Решение 2014/512 и в Регламент № 833/2014.
В главното производство Rosneft твърди противоречие между текстовете на член 4, параграф 4 от Решение 2014/512 и на член 3, параграф 5 от Регламент № 833/2014. Докато първата разпоредба не давала на държавите членки никаква свобода на преценка по отношение на забраната да се отказват разрешения за продажбата, доставката, трансфера или износа на изделията, включени в приложение II към Регламент № 833/2014, въз основа на сключени преди 1 август 2014 г. договори, втората им позволявала да разрешават, а следователно и да отказват изпълнението на задължение, произтичащо от такива договори.
Както отбелязва Rosneft в писменото си становище, формулировката на член 4, параграф 4 от Решение 2014/512 е различна от тази на член 3, параграф 5, втора алинея от Регламент № 833/2014. Съгласно член 4, параграф 4 от Решение 2014/512 забраната за компетентните органи да издават разрешение за продажба, доставка, трансфер или износ на определено оборудване, предназначено за някои категории проекти за проучване и производство на нефт, „не засяга изпълнението на договори, сключени преди 1 август 2014 г., или на акцесорни договори, необходими за изпълнението на такива договори“.
Действително, използваната в член 3, параграф 5 от Регламент № 833/2014 формулировка не е толкова категорична като тази в Решение 2014/512. Това обаче само по себе си не води до невалидност на член 3, параграф 5 от Регламент № 833/2014.
След като целта на Регламент № 833/2014, съгласно член 215 ДФЕС, е приемането на необходимите мерки, за да бъде Решение 2014/512 приведено в действие, текстът на този регламент трябва във възможно най-голяма степен да бъде тълкуван в светлината на разпоредбите на това решение. В настоящия случай не е очевидно, че разликата във формулировката на тези два акта от правото на Съюза е такава, че те да не могат да получат уеднаквено тълкуване. Съответно, използваният в член 3, параграф 5, втора алинея от цитирания регламент израз, а именно че компетентните органи „могат“ да издадат разрешение, трябва да се разбира в смисъл, че при тези си действия те са длъжни да следят прилагането на член 3, параграф 5, първа алинея от споменатия регламент по-специално да не засяга изпълнението на договори, сключени преди 1 август 2014 г.
Ето защо разликата във формулировката на член 4, параграф 4 от Решение 2014/512 и на член 3, параграф 5 от Регламент № 833/2014 няма как да засегне валидността на последната разпоредба.
–
По принципа на пропорционалност и основните права на Rosneft
Според акта за преюдициално запитване Rosneft твърди, че член 1, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3 и член 7 от Решение 2014/512 и приложение III към него, както и членове 3 и 3а, член 4, параграфи 3 и 4, член 5, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3 и член 11 от Регламент № 833/2014 и приложения II и VI към него са невалидни, защото въведените с тях ограничителни мерки са несъразмерни спрямо обявената цел и представляват непропорционална намеса в свободата му на стопанска инициатива и в правото му на собственост, залегнали съответно в членове 16 и 17 от Хартата.
Като се позовава на решения от 14 октомври 2009 г., Bank Melli Iran/Съвет (
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
), и от 28 ноември 2013 г., Съвет/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
), Rosneft смята, че разглежданите по главното производство мерки не са нито необходими, нито подходящи, тъй като не е налице разумно съотношение между използваните средства и преследваната с тези мерки цел. Ето защо те представлявали несъразмерна намеса в свободата на Rosneft на стопанска инициатива.
Rosneft също така твърди, че член 7, параграф 1 от Решение 2014/512 и член 11, параграф 1 от Регламент № 833/2014 допускат по отношение на него конфискация на средства и намеса в придобити договорни права, а именно неговите права на собственост. Тези разпоредби надхвърляли необходимото, като по същество предвиждали, че договарящите страни, различни от руски, биха могли да бъдат освободени от всякакво задължение, предвидено в договори, сключени с посочените в цитираните разпоредби образувания, дори когато се касае за задължение за доставка на цяла гама от оборудване, само малка част от което спада към технологиите, посочени в приложение II към посочения регламент.
Доколкото Rosneft оспорва пропорционалността на общите правила, въз основа на които е взето решение за включването на Rosneft в приложенията към спорните актове, следва да се напомни, от една страна, че по отношение на съдебния контрол за спазването на принципа на пропорционалност Съдът е постановил, че на законодателя на Съюза следва да се признае широко право на преценка в областите, които предполагат той да направи избор от политическо, икономическо и социално естество и в които е призван да извършва комплексни преценки. Оттук Съдът e стигнал до извода, че единствено явно неподходящият характер на приета в тези области мярка с оглед на целта, която компетентната институция възнамерява да постигне, може да засегне законосъобразността на такава мярка (решение от 28 ноември 2013 г., Съвет/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, т.
и цитираната съдебна практика).
Обратно на твърдяното от Rosneft, налице е разумно съотношение между съдържанието на спорните актове и преследваната с тях цел. Всъщност, доколкото тази цел е по-специално Руската федерация да плати по-висока цена за действията си за подкопаване на териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, подходът да се визира даден голям оператор от нефтения сектор, голяма част от капитала на който впрочем е собственост на руската държава, е съгласуван с посочената цел и във всеки случай няма как да се счита за явно неподходящ с оглед на преследваната цел.
От друга страна, цитираните от Rosneft основни права, а именно свободата на стопанска инициатива и правото на собственост, не са абсолютни и упражняването им може да се ограничава, когато това е обосновано поради следваните от Съюза цели от общ интерес, при условие че тези ограничения действително отговарят на преследваните цели от общ интерес и не представляват по отношение на преследваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на гарантираните права (вж. в този смисъл решения от 14 май 1974 г., Nold/Комисия,
4/73
,
EU:C:1974:51
, т.
, от 30 юли 1996 г., Bosphorus,
C‑84/95
,
EU:C:1996:312
, т.
и от 16 ноември 2011 г., Bank Melli Iran/Съвет,
C‑548/09 P
,
EU:C:2011:735
, т.
и
).
В тази насока се налага изводът, аналогично на отбелязаното от Съда в контекста на прилагането на ембаргото срещу Федеративна република Югославия (Сърбия и Черна гора), че ограничителните мерки по дефиниция имат последици, засягащи правото на собственост и свободното осъществяване на стопанска дейност, като така причиняват вреди на лица, които по никакъв начин не са отговорни за положението, довело до приемането на санкциите (вж. в този смисъл решение от 30 юли 1996 г., Bosphorus,
C‑84/95
,
EU:C:1996:312
, т.
). По аргумент на по-силното основание такива са последиците от целеви ограничителни мерки за визираните с тях образувания.
В случая по главното производство следва да се отбележи, че значимостта на преследваните със спорните актове цели — а именно запазването на териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, както и насърчаването на мирното уреждане на кризата в тази страна, които, видно от изложеното в точки 113—115 от настоящото решение, са част от по-широката цел да се поддържат мирът и международната сигурност, в съответствие с прогласените в член 21 ДЕС цели на външната дейност на Съюза — може да оправдае отрицателните последици, дори съществени, за някои оператори. При това положение, и с оглед в частност на прогресивното нарастване на интензитета на приетите от Съвета ограничителни мерки в отговор на кризата в Украйна, намесата в свободата на стопанска инициатива и правото на собственост на Rosneft не може да се смята за непропорционална.
С оглед на всички изложени дотук съображения се налага изводът, че анализът на втория въпрос, буква а) не е разкрил нищо, което би могло да засегне валидността на член 1, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3, на член 7 и на приложение III към Решение 2014/512, или на членове 3 и 3а, член 4, параграфи 3 и 4, член 5, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3 и член 11 от Регламент № 833/2014, както и на приложения II и VI към него.
По втория въпрос, буква б)
С втория си въпрос, буква б) запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали принципите на правна сигурност и на nulla poena sine lege certa трябва да се тълкуват в смисъл, че са пречка държава членка да наложи наказателноправни санкции, които трябва да бъдат приложени в случай на нарушение на разпоредбите на Регламент № 833/2014, в съответствие с член 8, параграф 1 от него, преди Съдът да е изяснил обхвата на посочените разпоредби, а оттук и на съответните наказателноправни санкции.
По допустимостта
Правителството на Обединеното кралство и Съветът твърдят, че този преюдициален въпрос е недопустим. За правителството на Обединеното кралство въпросът е хипотетичен, понеже Rosneft не е износител или доставчик на услуги от Съюза, чието поведение е обект на ограничения съгласно Регламент № 833/2014, и следователно за Rosneft няма опасност да му бъде наложена никаква наказателноправна санкция съгласно разглежданото в главното производство наказателно законодателство. В допълнение, по мнение на Съвета предмет на този въпрос всъщност е валидността на посоченото законодателство.
В тази насока следва да се отбележи, че доколкото преюдициалният въпрос визира санкциите, които трябва да бъдат приложени в случай на нарушение на разпоредбите на Регламент № 833/2014 и принципите на правна сигурност и на nulla poena sine lege certa, той очевидно се отнася не до валидността на приетите от правителството на Обединеното кралство национални мерки, а до ограниченията, произтичащи от тези принципи, които държавите членки трябва да спазват при привеждането в действие на член 8, параграф 1 от Регламент № 833/2014.
Наред с предпоставките за допустимостта на преюдициалните въпроси, изложени в точка 50 от настоящото решение, следва да се припомни, че въпросите, поставени от националния съд в нормативната и фактическа рамка, която той определя съгласно своите правомощия и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност (решение от 29 януари 2013 г., Radu,
C‑396/11
,
EU:C:2013:39
, т.
и цитираната съдебна практика).
По отношение на твърдението, че настоящият въпрос е хипотетичен, следва да се отбележи, от една страна, че на съдебното заседание пред Съда Rosneft поддържа, че при нарушение на ограничителни мерки от него може да се търси наказателна отговорност за съучастие — твърдение, което не е оспорено от останалите заинтересовани страни. От друга страна, дори да се предположи, че в случай на нарушение на разпоредбите на Регламент № 833/2014 Rosneft не може да бъде обект на наказателноправни санкции, предвидени от разглежданото в главното производство национално законодателство, това обстоятелство не прави непременно въпроса хипотетичен, защото, както отбелязва генералният адвокат в точка 211 от заключението си, от акта за преюдициално запитване не следва, че Rosneft няма право да оспорва мерките, приети от правителството на Обединеното кралство въз основа на член 8, параграф 1 от Регламент № 833/2014.
При това положение, като се има предвид по-специално че настоящият въпрос се отнася до условията на привеждане в действие на член 8, параграф 1 от Регламент № 833/2014 и че не е хипотетичен, този въпрос е допустим.
По същество
От акта за преюдициално запитване и от писменото становище на Rosneft се вижда, че според това дружество неяснотата и непрецизността на някои разпоредби от Регламент № 833/2014 не дава възможност на правните субекти да установят недвусмислено какви са техните права и задължения. Следователно Съветът нарушил принципа на правна сигурност и на nulla poena sine lege certa с предвиждането в член 8 от цитирания регламент, че държавите членки са длъжни да приемат санкции, включително наказателноправни, за да гарантират прилагането на ограничителните мерки, разглеждани по главното производство.
Първо, по отношение на израза „води с дълбочина по-голяма от 150 метра“ по смисъла на член 3, параграф 3, буква a) и член 3а, параграф 1, буква а) от Регламент № 833/2014 имало несигурност за точката, от която трябва да бъде измерена дълбочината 150 метра. Второ, що се отнася до понятието „шисти“ по смисъла на член 3, параграф 3, буква в) и на член 3а, параграф 1, буква в) от споменатия регламент, дори сред геолозите нямало никакъв консенсус за неговия обхват. Трето, изразът „финансова помощ“ в член 4, параграф 3, буква б) от същия регламент не бил ясен, и четвърто, изразът „прехвърлими ценни книжа“ в член 5, параграф 2 от Регламент № 833/2014 не давал сигурен отговор дали предвидената в тази разпоредба забрана визира и ГДР, които са емитирани след 12 септември 2014 г., но представляват акции, емитирани преди тази дата.
Във всеки случай според Rosneft държава членка не може да налага наказателноправни санкции, които трябва да бъдат приложени в случай на нарушение на Регламент № 833/2014, преди Съдът да се е произнесъл по тълкуването на разпоредбите на последния.
На първо място, по отношение на общия принцип на правна сигурност следва да се припомни, че този основополагащ принцип на правото на Съюза по-специално изисква правната уредба да е ясна и прецизна, за да могат правните субекти да установят недвусмислено какви са техните права и задължения и да действат съобразно с тях (решение от 10 януари 2006 г., IATA и ELFAA,
C‑344/04
,
EU:C:2006:10
, т.
и цитираната съдебна практика).
На второ място, досежно цитирания от запитващата юрисдикция принцип на nulla poena sine lege certa следва да се приеме за установено, че този принцип, който попада в обхвата на член 49 („Принципи на законност и пропорционалност на престъплението и наказанието“) от Хартата и който съгласно практиката на Съда е специфичен израз на общия принцип на правна сигурност (вж. решение от 3 юни 2008 г., Intertanko и др.,
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
, т.
), по-специално предполага, че законът определя ясно нарушенията и наказанията, налагани за тях. Това условие е изпълнено, когато от текста на приложимата разпоредба, а при нужда и чрез тълкуването ѝ от съдилищата, правният субект може да разбере за кои негови действия и бездействия се предвижда наказателна отговорност (решение от 3 май 2007 г., Advocaten voor de Wereld,
C‑303/05
,
EU:C:2007:261
, т.
).
Следва да се констатира, че в настоящия случай изразите, които за Rosneft са непрецизни и които са посочени в точка 159 от настоящото решение, са общи. Понятието „прехвърлими ценни книжа“ обаче е дефинирано в член 1, буква е) от Регламент № 833/2014, докато „финансова помощ“ е онагледено в член 4, параграф 3, буква б) от посочения регламент.
Съгласно практиката на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) относно член 7 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., в която са закрепени права, съответстващи на гарантираните с член 49 от Хартата (решение от 8 септември 2015 г., Taricco и др.,
C‑105/14
,
EU:C:2015:555
, т.
), поради факта че законодателните актове по необходимост са с общо приложение, тяхната формулировка не може да бъде абсолютно прецизна. Оттук по-конкретно следва, че законодателната техника на използване на общи категории, а не на изчерпателно изброяване, наистина често оставя сиви зони по границите на определението, но тези съмнения по отношение на гранични случаи сами по себе си не са достатъчни, за да стане дадена разпоредба несъвместима с член 7 от цитираната конвенция, стига тази разпоредба да се явява достатъчно ясна в големия брой случаи (в този смисъл вж. по-специално ЕСПЧ, 15 ноември 1996 г., Cantoni с/у Франция, CE:ECHR:1996:1115JUD001786291, § 31 и 32).
След като тези съображения са валидни съгласно член 52, параграф 3 от Хартата и спрямо член 49 от нея, следва да се приеме, че решението на законодателя на Съюза да използва в разпоредбите, визирани от Rosneft, до изрази или термини като „финансова помощ“, „води с дълбочина по-голяма от 150 метра“, „шисти“ или „прехвърлими ценни книжа“, само по себе си няма как да представлява нарушение на принципа nulla poena sine lege certa.
Този извод се потвърждава от факта, че предвидимостта на закона допуска съответното лице да прибегне до компетентен съвет, за да може да оцени в разумна степен при наличните обстоятелства последиците, които могат да възникнат от определен акт (вж. ЕСПЧ, 18 март 2014 г., Öcalan с/у Турция, CE:ECHR:2014:0318JUD002406903, § 174 и цитираната съдебна практика). В настоящия случай следва да се приеме, че термините, за които Rosneft твърди, че им липсва прецизност, не са абсолютно прецизни, но не се явяват такива, че да не може правният субект да разбере кои действия и бездействия ангажират наказателната му отговорност.
В допълнение, съгласно практиката на Съда принципът nulla poena sine lege certa не може да се тълкува като забраняващ постепенното изясняване на нормите относно наказателната отговорност чрез тълкуванията от съдебната практика, стига тези тълкувания да са достатъчно предвидими (вж. в този смисъл решение от 28 юни 2005 г., Dansk Rørindustri и др./Комисия,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P—C‑208/02 P и C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, т.
и
).
Така, обратно на поддържаното от Rosneft, обстоятелството, че използваните в Регламент № 833/2014 термини могат впоследствие да бъдат постепенно изяснявани от Съда, не е пречка държава членка да приеме санкции въз основа на член 8, параграф 1 от въпросния регламент, за да гарантира ефективното му привеждане в действие.
Оттук се налага изводът, че в настоящия случай термините в Регламент № 833/2014, посочени в точка 159 от настоящото решение, не са пречка държава членка да наложи наказателноправни санкции, които трябва да бъдат приложени в случай на нарушение на разпоредбите на Регламент № 833/2014, в съответствие с член 8, параграф 1 от него.
С оглед на предходните съображения на втория въпрос, буква б) следва да се отговори, че принципите на правна сигурност и на nulla poena sine lege certa трябва да се тълкуват в смисъл, че не са пречка държава членка да наложи наказателноправни санкции, които трябва да бъдат приложени в случай на нарушение на разпоредбите на Регламент № 833/2014, в съответствие с член 8, параграф 1 от него, преди Съдът да е изяснил обхвата на посочените разпоредби, а оттук и на съответните наказателноправни санкции.
По третия въпрос, буква a)
С третия си въпрос, буква а) запитващата юрисдикция иска да се установи дали изразът „финансова помощ“ в член 4, параграф 3, буква б) от Регламент № 833/2014 трябва да се тълкува в смисъл, че включва обработването на плащания от банка или друга финансова институция.
Rosneft и германското правителство смятат, че с този израз Регламент № 833/2014 визира не актове, предмет на които е просто обработването на плащания, а актове на финансиране, с които се предоставя активна и материална подкрепа. В този аспект германското правителство по-специално изтъква, че платежните услуги са услуги, доставени с оглед на извършването на платежни транзакции за трети лица платци, както следва от определението в член 4, точка 3 от Директива 2007/64/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 ноември 2007 година относно платежните услуги във вътрешния пазар, за изменение на директиви 97/7/ЕО, 2002/65/ЕО, 2005/60/ЕО и 2006/48/ЕО и за отмяна на Директива 97/5/ЕО (
ОВ L 319, 2007 г., стр. 1
), тълкуван във връзка с приложението към тази директива. От друга страна, услугите, за доставянето на които е нужно разрешение съгласно член 4, параграф 3 от Регламент № 833/2014, като предоставянето на безвъзмездни средства, заеми и застраховане на експортни кредити, били услуги, в рамките на които съответната банка действа със собствени средства в полза на трето лице.
Германското правителство също така твърди, че финансовите институции нямат достатъчно информация с оглед по-специално на Регламент (ЕО) № 1781/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 ноември 2006 от 15 ноември 2006 година относно информацията за платеца, придружаваща парични преводи (
ОВ L 345, 2006 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 9, стр. 64), за да преценят дали дадено плащане действително има или не цел, която противоречи на Регламент № 833/2014.
Според правителството на Обединеното кралство, естонското правителство и Комисията пък изразът „финансова помощ“ включва платежните услуги, доставяни от банка или друга финансова институция, и тези услуги са забранени, когато са свързани със забранена съгласно Регламент № 833/2014 търговска транзакция. Позовавайки се на Обяснителна бележка на Комисията от 16 декември 2014 година относно прилагането на някои разпоредби на Регламент (ЕС) № 833/2014 [C(2014) 9950 окончателен], тези заинтересовани страни смятат, че посоченият израз трябва да се тълкува разширително.
От своя страна френското правителство счита, че понятието „финансова помощ“ трябва да бъде сведено само до транзакциите, с които финансова институция предоставя нови ресурси. Това понятие обаче можело да включва обработването на плащания, когато последното е свързано със забранена съгласно Регламент № 833/2014 търговска транзакция, при условие че това обработване на плащания води до трансфера от финансова институция на нови ресурси до техните получатели.
Следва да се отбележи, че съгласно въведените с член 3 и член 4, параграф 3 от Регламент № 833/2014 ограничителни мерки предварително разрешение се изисква не само за всякакъв износ за Русия на предназначени за нефтената промишленост продукти, списъкът на които е поместен в приложение II към същия регламент, но и за всякаква доставка на някои свързани услуги, които имат отношение към съответните продукти, включително по-специално финансирането или финансовата помощ за износ на такива продукти трябва да е разрешено от компетентната институция. Следователно адресат на ограниченията за такива свързани услуги са по-специално финансовите институции, които могат да предоставят на износителите на тези продукти финансова помощ, включително по-специално безвъзмездни средства, заеми и застраховане на експортни кредити.
Ето защо с оглед на целта на разглежданите по главното производство ограничителни мерки следва да се приеме, че с третия си въпрос, буква а) запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 4, параграф 3 от Регламент № 833/2014, с позоваването в него на „финансова помощ“, трябва да се тълкува в смисъл, че възлага по-специално на финансовите институции задължение да бъде получено разрешение за обработването на всякакво плащане във връзка с операция по продажба, доставка, трансфер или износ за Русия на поместени в приложение II към същия регламент продукти, и в частност когато тези институции установят, че плащането, чието обработване е поискано, има връзка с такава операция.
В тази насока следва да се отбележи, че в нито един от текстовете на член 4, параграф 3, буква б) от Регламент № 833/2014 на различните езици не се говори изрично за „обработване на плащания“. При това положение следва да се изходи от общия разум и от целта на този регламент.
Както изтъква по-специално германското правителство в писменото си становище, контекстуалното тълкуване на член 4, параграф 3, буква б) от Регламент № 833/2014 показва, че с употребата на израза „финансова помощ“ законодателят на Съюза е визирал мерки, сходни на отпускането на безвъзмездни средства, заеми и застраховане на експортни кредити. Докато обаче тези мерки налагат използването на собствени ресурси на съответната финансова институция, платежните услуги се предоставят от тази институция в качеството на посредник, който превежда средства на третото лице платец до определен получател, без това да предполага ангажирането на собствените ресурси на посочената институция.
При това положение член 4, параграф 3 от Регламент № 833/2014 няма как да се тълкува в смисъл, че възлага на финансовите институции задължение да получат за обработването на всяко плащане, свързано с операция по продажба, доставка, трансфер или износ за Русия на поместени в приложение II към този регламент продукти, допълнително разрешение наред с изискваното съгласно член 3 от Регламент № 833/2014 за тази операция, когато посочените институции установят, че плащането, чието обработване се иска, представлява цялата или част от насрещната престация на такава операция.
С оглед по-специално на факта, че член 4, параграф 3, буква б) от цитирания регламент всъщност няма за цел да установи нито замразяване на активи, нито ограничения за трансфера на средства, следва да се приеме за установено, че ако законодателят на Съюза беше желал да предвиди за обработването на всеки банков превод, свързан с визирани в приложение II към Регламент № 833/2014 продукти, допълнително разрешение наред с изискваното съгласно член 3 от Регламент № 833/2014 за операция като упоменатата в предходната точка от настоящото решение, той щеше да използва израз, различен от „финансова помощ“, за да установи подобно задължение и неговите предели.
На последно място, след като целта на Регламент № 833/2014 в частност е Руската федерация да плати по-висока цена за действията си спрямо Украйна, следва да се приеме за установено, че член 4, параграф 3, буква б) от цитирания регламент преследва по съгласуван начин тази цел, като установява ограничения за финансовата помощ за износа към Русия на продукти, предназначени за нефтената промишленост, а същевременно не предвижда за самото обработване на плащания изискването за предварително разрешение.
Предходното тълкуване не накърнява забраната, приложима за всяко обработване на плащания, свързано с търговска транзакция, която сама по себе си е забранена съгласно член 3, параграф 5 от Регламент № 833/2014.
С оглед на предходните съображения на третия въпрос, буква а) следва да се отговори, че изразът „финансова помощ“ в член 4, параграф 3, буква б) от Регламент № 833/2014 трябва да се тълкува в смисъл, че не включва обработването на плащане, като такова, от банка или друга финансова институция.
По третия въпрос, буква б)
С третия си въпрос, буква б) запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 5, параграф 2 от Регламент № 833/2014 трябва да се тълкува в смисъл, че забранява емитирането след 12 септември 2014 г. на ГДР съгласно договор за депозит, сключен с някое от изброените в списъка в приложение VI към този регламент образувания, когато тези ГДР удостоверяват акции, емитирани от някое от посочените образувания преди 12 септември 2014 г.
Rosneft смята, че отговорът на този въпрос следва да е отрицателен. Според него тълкуването в смисъл, че акционерите на образуванията, визирани с разглежданите по главното производство ограничителни мерки, не могат да прегрупират акциите си в ГДР, противоречи на преследваната с Регламент № 833/2014 цел — да се упражни натиск върху Руската федерация, като се ограничи възможността на визираните образувания да набират капитал, тъй като тя засягала по-специално акционерите на тези образувания.
От член 5, параграф 2, буква б) от Регламент № 833/2014 по-специално следва, че всяка извършена от изброените в приложение VI към този регламент образувания — сред които е Rosneft — покупка, продажба, предоставяне на инвестиционни услуги или помощ при емитирането или друг вид търговия с някои прехвърлими ценни книжа, емитирани след 12 септември 2014 г., е забранена. В тази насока следва да се констатира, че съгласно определението в член 1, буква е) от Регламент № 833/2014 изразът „прехвърлими ценни книжа“ включва депозитарните разписки във връзка с акции.
Колкото до довода на Rosneft, че тази забрана противоречи на целта на въпросния регламент, тъй като санкционира акционерите на образуванията, изброени в приложение VI към него, следва да се изтъкне, подобно на FCA, че доколкото ограничителните мерки визират дадено дружество, те по самата си същност са в състояние да накърнят отрицателно интересите на акционерите му. След като в настоящия случай целта на споменатите ограничителни мерки е именно Руската федерация, основният акционер в Rosneft, да плати по-висока цена за действията си, този довод е изобщо лишен от основание.
В допълнение, очевидно е, че член 5, параграф 2 от Регламент № 833/2014 забранява емитирането след 12 септември 2014 г. на ГДР за акции на образуванията, изброени в приложение VI, независимо от датата на емитиране на тези акции.
Ето защо на третия въпрос, буква б) следва да се отговори, че член 5, параграф 2 от Регламент № 833/2014 трябва да се тълкува в смисъл, че забранява емитирането след 12 септември 2014 г. на ГДР съгласно договор за депозит, сключен с някое от изброените в списъка в приложение VI към този регламент образувания, включително когато тези ГДР удостоверяват акции, емитирани от някое от посочените образувания преди тази дата.
По третия въпрос, буква в)
С третия си въпрос, буква в) запитващата юрисдикция моли Съда да разтълкува, ако смята за необходимо, понятията „води с дълбочина по-голяма от 150 метра“ и „шисти“ в членове 3 и 3а от Регламент № 833/2014.
От прочита на акта за преюдициално запитване става ясно, че този въпрос е отправен до Съда като допълнение към втория въпрос, буква б), с който запитващата юрисдикция иска да се установи дали Регламент № 833/2014 е невалиден поради твърдяната му неяснота. В този аспект запитващата юрисдикция изяснява само че Съдът може, ако счита за целесъобразно, да даде на правните субекти по-прецизни определения на въпросните понятия.
Тази юрисдикция обаче не е изяснила с какво дадените от Съда прецизни определения на посочените понятия биха били необходими за решаването на висящия пред нея спор.
В тази насока е вярно, че свързаните с правото на Съюза преюдициални въпроси по презумпция са относими (решение от 28 юли 2011 г., Lidl & Companhia,
C‑106/10
,
EU:C:2011:526
, т.
и цитираната съдебна практика), но следва да се подчертае, че съгласно постоянната съдебна практика основанието за отправяне на преюдициално запитване е не формулирането на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, а необходимостта от отговор за ефективното решаване на даден правен спор (решение от 20 януари 2005 г., García Blanco,
C‑225/02
,
EU:C:2005:34
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай от акта за преюдициално запитване не става ясно по какво този въпрос се различава по-специално от втория въпрос, буква б), с който запитващата юрисдикция иска да се установи дали Регламент № 833/2014 е невалиден поради твърдяната му неяснота. След като от отговора на втория въпрос, буква б) следва, че анализът на членове 3 и 3а от Регламент № 833/2014 от гледна точка на принципите на правна сигурност и на nulla poena sine lege certa не е разкрил нищо, което би могло да постави под въпрос валидността на тези разпоредби, от намиращата се в акта за преюдициално запитване информация не е очевидно, че запитващата юрисдикция се нуждае и от тълкуване на посочените понятия, за да разреши разглеждания спор по главното производство.
При липсата на уточнения в тази насока Съдът не следва да се произнася по искането за тълкуване.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Членове 19 ДЕС, 24 ДЕС и 40 ДЕС, член 275 ДФЕС и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкуват в смисъл, че Съдът на Европейския съюз е компетентен да се произнесе преюдициално на основание член 267 ДФЕС относно валидността на акт, приет въз основа на отнасящи се до общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) разпоредби, като Решение 2014/512/ОВППС на Съвета от 31 юли 2014 година относно ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна, изменено с Решение 2014/872/ОВППС на Съвета от 4 декември 2014 г., стига предмет на преюдициалното запитване да е или проверката за съответствието на това решение с член 40 ДЕС, или проверката за законосъобразността на ограничителните мерки срещу физически или юридически лица.

2)
Анализът на втория въпрос не е разкрил нищо, което би могло да засегне валидността на член 1, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3, член 7 и приложение III към Решение 2014/512, изменено с Решение 2014/872, или на членове 3 и 3а, член 4, параграфи 3 и 4, член 5, параграф 2, букви б)—г) и параграф 3 и на член 11 от Регламент (ЕС) № 833/2014 на Съвета от 31 юли 2014 година относно ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна, изменен с Регламент (ЕС) № 1290/2014 на Съвета от 4 декември 2014 г., както и на приложения II и VI към него.
Принципите на правна сигурност и на nulla poena sine lege certa трябва да се тълкуват в смисъл, че не са пречка държава членка да наложи наказателноправни санкции, които трябва да бъдат приложени в случай на нарушение на разпоредбите на Регламент № 833/2014, изменен с Регламент № 1290/2014, в съответствие с член 8, параграф 1 от него, преди Съдът на Европейския съюз да е изяснил обхвата на посочените разпоредби, а оттук и на съответните наказателноправни санкции.

3)
Изразът „финансова помощ“ в член 4, параграф 3, буква б) от Регламент № 833/2014, изменен с Регламент № 1290/2014, трябва да се тълкува в смисъл, че не включва обработването на плащане, като такова, от банка или друга финансова институция.
Член 5, параграф 2 от Регламент № 833/2014, изменен с Регламент № 1290/2014, трябва да се тълкува в смисъл, че забранява емитирането след 12 септември 2014 г. на глобални депозитарни разписки (
Global Depositary Receipts
)
съгласно договор за депозит, сключен с някое от изброените в списъка в приложение VI към Регламент № 833/2014, изменен с Регламент № 1290/2014, образувания, включително когато тези разписки удостоверяват акции, емитирани от някое от посочените образувания преди тази дата
.

Подписи
(
)	Език на производство: английски.
(
)	След първоначалната електронна публикация на този текст е направено изменение в номерацията на точките.