CELEX: 62017TJ0119(01)
Közszolgálat
Tisztviselők
Ideiglenes alkalmazottak
Szerződéses alkalmazottak
Díjazás
Az EKSZ harmadik országba beosztott személyi állománya
A személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke
Az életkörülmények után nyújtott támogatás éves felülvizsgálata
Az Etiópiába beosztott személyi állomány számára az életkörülmények alapján nyújtott támogatás 30%‑ról 25%‑ra történő csökkentéséről szóló határozat
Regionális koherencia
Nyilvánvaló értékelési hibák

Jogi háttér
A személyzeti szabályzat
Az Európai Unió tisztviselői személyzeti szabályzatának a jogvita időpontjában hatályos szövege (a továbbiakban: személyzeti szabályzat) 1b. cikkének a) pontjában úgy rendelkezik, hogy amennyiben e személyzeti szabályzat másként nem rendelkezik, az EKSZ‑t a személyzeti szabályzat alkalmazásában az Unió intézményének kell tekinteni.
A személyzeti szabályzat VIIIb. címének egyetlen rendelkezését a 101a. cikk alkotja. E cikk úgy rendelkezik, hogy „[a] személyzeti szabályzat egyéb rendelkezéseinek sérelme nélkül, a harmadik országokban szolgálatot teljesítő tisztviselőkre vonatkozó különös és kivételes rendelkezéseket a X. melléklet állapítja meg”.
A személyzeti szabályzat 110. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] személyzeti szabályzat végrehajtására szolgáló általános rendelkezéseket az egyes intézmények kinevezésre jogosult hatóságai fogadják el a személyzeti bizottsággal és a személyzeti szabályzati bizottsággal történő konzultációt követően”.
A személyzeti szabályzat X. mellékletének „A harmadik országban szolgálatot teljesítő tisztviselőkre vonatkozó különleges és kivételes rendelkezések” című 8. cikke úgy rendelkezik, hogy „[k]ivételes esetekben a kinevezésre jogosult hatóság különleges, indokolással ellátott határozatával a tisztviselőnek az alkalmazás helyén fennálló különlegesen nehéz életkörülményekre való tekintettel pótszabadság biztosítható. Minden ilyen hely esetén a kinevezésre jogosult hatóság meghatározza azt az egy vagy több várost, ahol az ilyen szabadság igénybe vehető”.
A személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke szerint:
„(1)   Életkörülmények után nyújtott támogatást kell meghatározni a tisztviselő alkalmazási helyének megfelelően egy adott referenciaösszeg százalékos arányában. E referenciaösszeg tartalmazza a teljes alapilletményt, a külföldi munkavégzési támogatást, a háztartási támogatást és az eltartott gyermek után nyújtott támogatást, csökkentve a személyzeti szabályzatban vagy az annak végrehajtására hozott rendeletekben említett kötelező levonásokkal.
Amennyiben a tisztviselőt olyan országban alkalmazzák, ahol az életkörülmények megegyezőnek tekinthetők az Európai Unióban szokásos életkörülményekkel, ilyen támogatás nem fizethető.
Az egyéb alkalmazási helyek esetében az életkörülmények után nyújtott támogatást többek között az alábbi jellemzők figyelembevételével kell meghatározni:
–
egészségügyi és kórházi környezet;
–
biztonság;
–
éghajlat;
–
az elszigeteltség mértéke,
–
egyéb helyi életkörülmények.
Az egyes alkalmazási helyek vonatkozásában megállapított életkörülmények után nyújtott támogatást évente felül kell vizsgálni, és azt a kinevezésre jogosult hatóság a személyzeti bizottság véleményének beszerzését követően adott esetben kiigazítja.
Olyan esetekben, amikor a tisztviselő több megbízatást is teljesített olyan szolgálati helyen, ahol a körülmények a szokásos feltételekhez képest nehezek vagy nagyon nehezek, a kinevezésre jogosult hatóság határozhat úgy, hogy az életkörülmények után nyújtott támogatáson felül kiegészítő támogatást biztosít. […]
(2)   Amennyiben az alkalmazási helyen fennálló életkörülmények miatt a tisztviselő személyi kockázatnak van kitéve, a tisztviselőt a kinevezésre jogosult hatóság különleges, indokolással ellátott határozata alapján ideiglenes többlettámogatás illeti meg.
(3)   E cikk alkalmazásának részletes szabályait a kinevezésre jogosult hatóság határozza meg.”
Az egyéb alkalmazottakra vonatkozó alkalmazási feltételek
Az Európai Unió egyéb alkalmazottaira vonatkozó alkalmazási feltételek (a továbbiakban: az egyéb alkalmazottakra vonatkozó alkalmazási feltételek) 10. cikkének (5) bekezdésében pontosítja, hogy a személyzeti szabályzatot analógia útján alkalmazni kell a harmadik országokba beosztott ideiglenes alkalmazottakra.
Az egyéb alkalmazottakra vonatkozó alkalmazási feltételek 118. cikke szerint a személyzeti szabályzat X. mellékletét analógia útján alkalmazni kell a harmadik országokba beosztott szerződéses alkalmazottakra, bizonyos körülmények között a 21. cikkben foglalt eltérésekkel. Ez a rendelkezés a tisztviselőknek az alkalmazás helyén való lakhatásához kapcsolódó bizonyos költségek intézmény általi megtérítésére vonatkozik.
Az EKSZ határozatai
Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikkében foglalt, életkörülmények után nyújtott támogatásról és többlettámogatásról szóló, 2013. december 17‑i határozata (a továbbiakban: 2013. december 17‑i határozat) a személyzeti szabályzatot és az egyéb alkalmazottakra vonatkozó alkalmazási feltételeket, különösen ezen 10. cikket említi, és utal arra, hogy a határozatot a személyzeti bizottsággal folytatott konzultációt követően fogadták el. Egyetlen preambulumbekezdése szerint a határozat elsősorban az életkörülmények után nyújtott támogatásra vonatkozó belső iránymutatások megállapítására irányul.
A 2013. december 17‑i határozat 1. cikke úgy rendelkezik, hogy „[a] személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikkének (1) bekezdésében foglalt jellemzőket a [kinevezésre jogosult hatóság] értékeli, amely figyelembe vehet többek között megbízható nemzetközi, köz‑ vagy magánforrásokból, illetve a tagállamoktól, valamint uniós küldöttségektől, [i]ntézményektől és ügynökségek szervezeti egységeitől származó információkat.”
A 2013. december 17‑i határozat 2. cikkének első és második bekezdése értelmében:
„A [kinevezésre jogosult hatóság] az EKSZ személyzeti bizottsága és a Bizottság véleményének beszerzését követően meghatározza az életkörülmények után nyújtott támogatás egyes szolgálati helyekre vonatkozó százalékos mértékét. A százalékos mértékeket a jellemzők alapján nyolc kategóriára kell osztani (0, 10, 15, 20, 25, 30, 35 és 40%).
Nem nyújtható ilyen jellegű támogatás az olyan országban való alkalmazás esetén, ahol az életkörülmények megegyezőnek tekinthetők az Unióban szokásos életkörülményekkel.”
A 2013. december 17‑i határozat 7. cikkének második bekezdése példálózó jelleggel felsorolja az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározásához figyelembe veendő jellemzőket, amelyek megfelelnek a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében megjelölt jellemzőknek. E cikk harmadik, negyedik és ötödik bekezdése a következőket tartalmazza:
„A [kinevezésre jogosult hatóság] minden egyes jellemző esetében pontszámokkal határozza meg a nehézségi szintet. Ezeket az adatokat a végleges besorolást eredményező és az életkörülmények után nyújtott támogatásra vonatkozóan megadott százalékos mértéket tükröző, összehasonlító táblázatba kell bevezetni.
Az alkalmazott módszertan az EKSZ által a Bizottság felelős szolgálataival egyetértésben, az életkörülmények után nyújtott támogatással foglalkozó munkacsoporttal folytatott konzultációt követően elfogadott iránymutatásban szerepel.
Az életkörülmények után nyújtott támogatással foglalkozó munkacsoport olyan ad hoc tanácsadó csoport, amelyben egyrészről az EKSZ, másrészről pedig a Bizottság adminisztrációjának tagjai és személyi állományának képviselői vesznek részt. A személyi állomány képviselőit az adott intézmény személyzeti bizottsága nevezi ki. Az életkörülmények után nyújtott támogatással foglalkozó munkacsoport a [kinevezésre jogosult hatóság] kérésére ajánlás formájában hoz határozatot. A munkacsoporttal a 2. cikk (1) és (3) bekezdésében foglalt határozatokkal kapcsolatban kell konzultálni.”
A 2013. december 17‑i határozat 12. cikkének első bekezdése szerint a határozat rendelkezéseit analógia útján alkalmazni kell az ideiglenes alkalmazottakra és a szerződéses alkalmazottakra is.
A 2013. december 17‑i határozat, és különösen annak 2. és 7. cikke, valamint a személyzeti szabályzat X. melléklete, és különösen annak 8. és 10. cikke alapján, továbbá az EKSZ személyzeti bizottságával és az Európai Bizottság személyzeti bizottságával folytatott konzultációt követően az EKSZ megbízott igazgatási főigazgatója meghozta a többek között az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározásának módszereire vonatkozó iránymutatásról szóló, 2014. december 3‑i EEAS DEC(2014) 049 határozatot (a továbbiakban: iránymutatás).
Az iránymutatás 1. cikke példálózó jelleggel felsorolja az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározásához figyelembe veendő jellemzőket, amelyek megfelelnek a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében megjelölt jellemzőknek. Az iránymutatás 1. cikkének (2) és (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(2)   Minden egyes jellemzőt értékelni kell, és azokat a következőképpen kell pontozni:
–
1 pont: ha az életkörülmények az európai unióbeli életkörülményekkel megegyeznek,
–
2 pont: ha az életkörülmények az európai unióbeli életkörülményeknél valamivel nehezebbek,
–
3 pont: ha az életkörülmények az európai unióbeli életkörülményekhez képest nehezek,
–
4 pont: ha az életkörülmények az európai unióbeli életkörülményekhez képest nagyon nehezek,
–
5 pont: ha az életkörülmények az európai unióbeli életkörülményekhez képest rendkívül nehezek.
(3)   A kiértékelésből származó összpontszám a 3. cikk 3. szakaszában szereplő indokok alapján kiigazítható. Az egyes országoknak adható maximális pontszám: 25 pont. Az életkörülmények után nyújtott támogatást a következő fokozatok szerint kell meghatározni:
–
[…]
–
25%: 12 vagy 13 [pont] esetén
–
30%: 14 vagy 15 [pont] esetén
–
[…]”
Az említett iránymutatás 2. cikke (1) és (5) bekezdésének szövege a következő:
„(1)   Egészségügyi és kórházi környezet
Az »Egészségügyi és kórházi környezet« [jellemzőre] vonatkozó pontszámot az »International SOS« által készített összehasonlító »egészségügyi térkép« és adott esetben megbízható, nemzetközi köz‑ vagy magánforrások által szolgáltatott egyéb információk [alapján] kell meghatározni.
Az »International SOS« által készített »egészségügyi térkép« számos tényezőt, köztük az elérhető orvosi és fogorvosi ellátások színvonalát, a vényköteles gyógyszerekhez való hozzáférést, a súlyos fertőző betegségek előfordulását, és a kulturális, nyelvi vagy adminisztratív akadályok [fennállását] értékelve ad az egyes országoknak öt fokozatú, a »kis kockázatú«‑tól a »rendkívül veszélyes«‑ig terjedő egészségügyi besorolást.
[…]
(5)   Egyéb helyi életkörülmények
Az »Egyéb helyi életkörülmények« [paraméterre] vonatkozó pontszámot a küldöttségek által megválaszolt kérdőívben közölt adatok alapján és adott esetben megbízható, nemzetközi köz‑ vagy magánforrások által szolgáltatott egyéb információk [alapján] kell meghatározni.
A küldöttségek által közlendő adatok a következők:
–
[az] élelmezési feltételek,
–
[a] közszolgáltatások,
–
[az] iskoláztatási infrastruktúra a személyi állomány gyermekei számára,
–
[a] munkalehetőségek a házastársak számára,
–
[a] sport‑ és kulturális tevékenységek.”
Az iránymutatás „3. szakaszos rendszer” című 3. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az országok értékelését három szakaszban kell megszervezni:
(1)   Országonkénti első adminisztratív szintű értékelés
(2)   Közbenső értékelés: [a]z első értékelésnek a regionális koherencia vizsgálata és a hasonló országokkal történő összehasonlítás céljából történő ellenőrzése ([…] az EKSZ szervezeti egységeivel és a Bizottság földrajzi szolgálataival).
(3)   Végső értékelés és a tagállami adatokkal történő összehasonlítás az EUDEL‑küldöttségek igazgatótanácsával való konzultáció mellett.
1. szakasz: az első értékelés
Az igazgatási szervezeti egységek minden egyes paraméter vonatkozásában kezdő értékelést készítenek, amelynek során a 2. cikkben leírt rendszer alapján 1‑től 5‑ig terjedő pontszámokat osztanak ki. Az eredményeket összehasonlító táblázatban kell feltüntetni, és becslést kell készíteni a várható költségvetési hatásról.
2. szakasz: A regionális koherencia értékelésére vonatkozó vizsgálat és a hasonló országokkal történő összehasonlítás.
A regionális értékelés figyelembe veszi a regionális hasonlóságokat, illetve különbségeket, a sajátos elszigeteltségi tényezőket, illetve azokat a helyi körülményeket, amelyek a régión belül összehasonlíthatóak. A földrajzi szolgálatoknak azt kell értékelniük, hogy az 1. szakasz eredményei regionális szempontból megfelelőnek tűnnek‑e. Az eljárás e szakaszában ehhez hasonlóan meg kell vizsgálni az összehasonlítható országok (méret, fejlettség, feltörekvő országok, OECD országok, kis területek vagy szigetek szempontjából) eredményeit.
El kell készíteni a 2. szakaszt lezáró jelentést, a kapott vélemények összefoglalását és a költségvetési hatásra vonatkozó becslést is beleértve.
3. szakasz: a végső értékelés
A végső értékelés keretében, az 1. és a 2. szakaszt követően az EUDEL‑küldöttségek igazgatótanácsának rendelkezésére állnak az időközi eredmények. Az eljárás e szakaszában az EUDEL‑küldöttségek igazgatótanácsa összehasonlító elemzést végez és végleges értékelést fogalmaz meg a következők alapján:
–
az egyes tagállamok által kidolgozott, összehasonlítható nehézségi sémákkal, illetve más hasonló állami vagy magánjellegű nehézségi sémákkal kapott pontszámok közötti összhang szintje,
–
az általános politikai célkitűzések, a munkaerő‑felvételi problémák és a hagyományos paraméterekkel nem kifejezhető egyéb tényezők – például az atipikus válsághelyzetek (járvány, válságok stb.) – figyelembevételének az 1. szakasz és a 2. szakasz köztes eredményei során történő alapos vizsgálata.
A végső értékelés során lehetőség van a pontszámok kiigazítására. A végső jelentést az eljárások és a következtetések leírásával együttesen kell elkészíteni, a kiigazított pontszámok indokolását és a költségvetési hatásra vonatkozó becslést is beleértve.”
Az iránymutatás 4. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A [2013. december 17‑i határozat] 7. cikk[é]nek megfelelően konzultálni kell az életkörülmények után nyújtott támogatással foglalkozó munkacsoporttal.
A különböző alkalmazási helyekre vonatkozó, életkörülmények után nyújtott támogatást a [kinevezésre jogosult hatóság] határozza meg.”
Az iránymutatás 5. cikkében a következők szerepelnek:
„A személyzeti szabályzat X. melléklete 8. cikkének megfelelően a kinevezésre jogosult hatóság az alkalmazás helyén fennálló különlegesen nehéz életkörülményekre való tekintettel pótszabadságot adhat ki. A pótszabadságot az életkörülmények után nyújtott támogatás [meghatározásához megállapított] pontszámok és az alábbi fokozatok alapján kell megadni:
–
1 [nap] pótszabadság az 13 [pontot] meghaladó, de legfeljebb 17 [pontot] elérő pontszám esetén
[…]”
A jogvita alapját képező tényállás
A felperesek, Ruben Alba Aguilera és a mellékletben megnevezett többi személy olyan uniós tisztviselők, illetve ideiglenes vagy szerződéses alkalmazottak, akik a 20. pontban említett határozat meghozatalakor Etiópiában teljesítettek szolgálatot.
2016. április 19‑én az EKSZ költségvetési és igazgatási főigazgatója meghozta a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke szerinti, életkörülmények után nyújtott támogatásnak a 2016‑os év tekintetében történő meghatározásáról szóló [ADMIN(2016) 7] határozatot (a továbbiakban: megtámadott határozat), amelyben 2016. január 1‑jei hatállyal felülvizsgálta a harmadik országokban szolgálatot teljesítő alkalmazottaknak fizetett, életkörülmények után nyújtott támogatás mértékét. Ebben a határozatban az Etiópiába beosztott uniós személyi állományra alkalmazandó, életkörülmények után nyújtott támogatás mértékét a referenciaösszeg 30%‑áról 25%‑ra csökkentették.
Ugyanezen a napon az EKSZ költségvetési és igazgatási főigazgatója határozatot fogadott el a harmadik országba beosztott tisztviselők, ideiglenes alkalmazottak és szerződéses alkalmazottak számára járó pótszabadság engedélyezéséről. Az iránymutatás 5. cikkének megfelelően az Etiópiába beosztott uniós személyi állományára vonatkozó, életkörülmények után nyújtott támogatás mértékének csökkentése a felperesek számára a pótszabadságban részesülés megszűnését eredményezte.
2016. július 13. és 18. között a felperesek külön‑külön panaszt nyújtottak be a személyzeti szabályzat 90. cikkének (2) bekezdése alapján a kinevezésre jogosult hatósághoz, illetve a munkaszerződés megkötésére jogosult hatósághoz a megtámadott határozattal szemben, és kifogásolták az Etiópiába beosztott uniós személyi állományra alkalmazandó, életkörülmények után nyújtott támogatás mértékének 2016. január 1‑jei hatállyal történő csökkentését.
2016. november 9‑én a kinevezésre jogosult hatóság egy határozattal elutasította a felperesek panaszait (a továbbiakban: a panaszokat elutasító határozat).
A Törvényszék és a Bíróság előtti eljárás
A Törvényszék Hivatalához 2017. február 20‑án benyújtott keresetlevelükkel a felperesek keresetet indítottak a megtámadott határozat azon részében történő megsemmisítése iránt, amely 2016. január 1‑jei hatállyal a referenciaösszeg 30%‑áról 25%‑ra csökkentette az Etiópiába beosztott uniós személyi állományra alkalmazandó, életkörülmények után nyújtott támogatás mértékét, és arra kérték a Törvényszéket, hogy az elszenvedett nem vagyoni kár címén kötelezze az EKSZ‑t a Törvényszék által
ex aequo et bono
meghatározandó átalányösszeg megfizetésére, valamint kötelezze az EKSZ‑t a költségek viselésére.
Megsemmisítés iránti kérelmeik alátámasztására a felperesek három jogalapra hivatkoztak. Az első jogalapot a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikkére irányuló általános végrehajtási rendelkezések elfogadására vonatkozó kötelezettség megsértésére alapították. A második jogalap a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikkének amiatti megsértésén alapul, hogy az EKSZ által a foglalkoztatás helyén fennálló életkörülmények után nyújtott támogatás összegének meghatározására vonatkozóan az iránymutatásban alkalmazott módszer figyelembe veszi a regionális koherencia elvét. Végül a harmadik jogalapot arra alapították, hogy az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározása során a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében említett jellemzőket nyilvánvalóan tévesen értékelték.
A 2018. április 13‑i Alba Aguilera és társai kontra EKSZ ítéletben (T‑119/17, a továbbiakban: eredeti ítélet,
EU:T:2018:183
) a Törvényszék helyt adott az elé terjesztett első jogalapnak, és a kért részében megsemmisítette a megtámadott határozatot, anélkül hogy szükség lett volna a második és a harmadik jogalap vizsgálatára. Ezenkívül elutasította a benyújtott kártérítési kérelmet, és az EKSZ‑t kötelezte a költségek viselésére.
2018. június 26‑án az EKSZ az eredeti ítélettel szemben fellebbezést nyújtott be a Bírósághoz. Az EKSZ fellebbezése az ítéletnek a megtámadott határozatot megsemmisítő, következésképpen őt a költségek viselésére kötelező részére irányult. Az EKSZ fellebbezésében nem hivatkozott az ítélet azon indokaira, amelyekkel a Törvényszék elutasította az elé terjesztett kártérítési kérelmeket. Így, mivel a fellebbezők nem terjesztettek elő csatlakozó fellebbezést, az eredeti ítélet kártérítési kérelemre vonatkozó megállapításai jogerőre emelkedtek.
A fellebbezés alátámasztásaként az EKSZ két jogalapra hivatkozott, amelyek közül az elsőt a személyzeti szabályzat X. melléklete 1. cikke harmadik bekezdésének értelmezése során elkövetett téves jogalkalmazásra alapítja, mivel az abban foglalt, az általános végrehajtási rendelkezéseknek a személyzeti szabályzat 110. cikkével összhangban történő elfogadására vonatkozó kötelezettség e melléklet egészére vonatkozóan általános végrehajtási rendelkezések elfogadására vonatkozó kötelezettséget ír elő, a másodikat pedig az említett melléklet 10. cikkének értelmezése során elkövetett téves jogalkalmazásra alapítja, mivel az olyannyira nem egyértelmű és pontos rendelkezés, hogy önkényesen alkalmazható, ami általános végrehajtási rendelkezések elfogadását teszi szükségessé.
A 2020. február 26‑iEKSZ kontra Alba Aguilera és társai ítélettel
(C‑427/18 P
, a továbbiakban: fellebbezés tárgyában hozott ítélet,
EU:C:2020:109
) a Bíróság egyrészt helyt adott az EKSZ által előterjesztett első jogalapnak, és kimondta, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot annak megállapításakor, hogy a személyzeti szabályzat X. melléklete 1. cikkének harmadik bekezdése olyan rendelkezés, amely az e melléklet egészére vonatkozó, általános végrehajtási rendelkezések elfogadása tekintetében kifejezett kötelezettséget ír elő, és amikor ebből arra a következtetésre jutott, hogy az EKSZ köteles volt az említett melléklet 10. cikkére vonatkozó, általános végrehajtási rendelkezéseket elfogadni azelőtt, hogy jogszerűen elfogadhatta volna a megtámadott határozatot (a fellebbezés tárgyában hozott ítélet 83. pontja).
Másrészt a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a fellebbezés második jogalapja az eredeti ítélet téves értelmezésén alapul, és azt mint megalapozatlant elutasította. E tekintetben a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a Törvényszéknek az eredeti ítéletben tett megállapításai nem kapcsolódnak a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikkének jellegéhez (a fellebbezés tárgyában hozott ítélet 93. és 94. pontja).
Mivel az első fellebbezési jogalap megalapozott volt, a Bíróság mindenekelőtt részben hatályon kívül helyezte az eredeti ítéletet. Ezt követően, amennyiben az eredeti ítéletben a Törvényszék a második és a harmadik jogalap vizsgálata nélkül helyt adott a felperesek által hivatkozott első jogalapnak, a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a per állása nem engedi meg az érdemi döntést, és visszautalta az ügyet a Törvényszék elé. A Bíróság végül a költségekről nem határozott.
Az eljárás és a feleknek a jelen eljárásban, a visszautalást követően előterjesztett kérelmei
2020. március 2‑i levelében a Törvényszék Hivatala a Törvényszék eljárási szabályzata 217. cikke 1. §‑ának megfelelően tájékoztatta a felpereseket, hogy a fellebbezés tárgyában hozott ítélet kézhezvételétől számított, a távolságra tekintettel tíznapos átalány‑határidővel meghosszabbított két hónap áll rendelkezésükre arra, hogy benyújtsák a jogvita elbírálása tekintetében a fellebbezés tárgyában hozott ítéletből levonható következtetésekre vonatkozó írásbeli észrevételeiket.
2020. május 6‑án az EKSZ és a felperesek a fellebbezés tárgyában hozott ítéletből levonható következtetésekre vonatkozó írásbeli észrevételeket nyújtottak be a Törvényszék Hivatalához.
Az eljárási szabályzat 89. cikke (3) bekezdésének a) és d) pontjában előírt pervezető intézkedések keretében a Törvényszék 2020. szeptember 30‑án felhívta a feleket bizonyos kérdések megválaszolására, az EKSZ‑t pedig bizonyos dokumentumok benyújtására. A felek a megadott határidőn belül válaszoltak a kérdésekre, és eleget tettek a dokumentumok benyújtására vonatkozó felhívásnak.
A felek szóbeli előterjesztéseit és a Törvényszék kérdéseire adott válaszait a 2020. november 11‑én megtartott tárgyalás alkalmával meghallgatták.
A felperesek azt kérik, hogy a Törvényszék:
–
semmisítse meg a megtámadott határozatot azon részében, amelyben a 2016. január 1‑jei hatállyal csökkenti az Etiópiába beosztott uniós személyi állományra alkalmazandó, életkörülmények után nyújtott támogatás mértékét;
–
az EKSZ‑t kötelezze a költségek viselésére.
Az EKSZ azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
nyilvánítsa a keresetet megalapozatlannak;
–
kötelezze a felpereseket az elsőfokú, a fellebbezési és a visszautalási eljárás költségeinek viselésére.
A jogkérdésről
Keresetük alátámasztására a felperesek három jogalapra hivatkoznak. Az első jogalap a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikkére vonatkozó általános végrehajtási rendelkezések elfogadásával kapcsolatos kötelezettség megsértésén alapul. A második jogalap a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikkének amiatti megsértésén alapul, hogy az EKSZ által a foglalkoztatás helyén fennálló életkörülmények után nyújtott támogatás összegének meghatározására vonatkozóan az iránymutatásban alkalmazott módszer figyelembe veszi a regionális koherencia elvét. Végül a harmadik jogalapot arra alapították, hogy az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározása során a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében említett jellemzőket nyilvánvalóan tévesen értékelték.
A személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikkére vonatkozó általános végrehajtási rendelkezések elfogadásával kapcsolatos kötelezettség megsértésén alapuló, első jogalapról
Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy az uniós bíróság az egyes ügyek körülményei alapján jogosult mérlegelni, hogy a megfelelő igazságszolgáltatás indokolja‑e valamely jogalap anélkül történő érdemi elutasítását, hogy a bíróság előzetesen határozna az elfogadhatóságáról (lásd ebben az értelemben: 2002. február 26‑iTanács kontra Boehringer ítélet,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
,
51.
és
52.
pont; 2017. április 5‑iFranciaország kontra Bizottság ítélet,
T‑344/15
,
EU:T:2017:250
,
92.
pont).
A Törvényszék úgy véli, hogy a jelen ügy körülményeire tekintettel, pergazdaságossági okokból meg kell vizsgálni a jelen jogalap megalapozottságát, anélkül hogy előzetesen határozni kellene annak elfogadhatóságáról – amelyet az EKSZ azért kérdőjelez meg, mert az alátámasztására felhozott érveket csak a fellebbezés tárgyában hozott ítéletet követően terjesztették elő –, mivel ezt a jogalapot az alábbiakban kifejtett indokok alapján mindenképpen érdemben el kell utasítani.
A felperesek azt állítják, hogy a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke az egyértelműség és a pontosság hiánya miatt önkényesen alkalmazható, és ezért kötelező általános végrehajtási rendelkezések elfogadása.
Egyrészt lényegében úgy vélik, hogy a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikkének jogszabályi fejlődésével összefüggésben az e cikk (1) bekezdésének harmadik albekezdésében szereplő paraméterek listájának példálózó jellege, valamint az a tény, hogy a kinevezésre jogosult hatóság vagy a munkaszerződés megkötésére jogosult hatóság széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik az életkörülmények után nyújtott támogatás megállapítása tekintetében, mind olyan körülmények, amelyek általános végrehajtási rendelkezések elfogadását teszik szükségessé. Közelebbről vizsgálva ez a széles mérlegelési jogkör a felperesek szerint magában foglalja az alkalmazott módszer meghatározását, a figyelembe veendő paramétereket és azok értékét, valamint az életkörülmények után nyújtott támogatásra alkalmazandó együtthatókat és százalékokat.
Másrészt a felperesek lényegében azt állítják, hogy az a tény, hogy a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy e cikk „alkalmazásának részletes szabályait” a kinevezésre jogosult hatóság határozza meg, még nem zárja ki, hogy az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására vonatkozó szabályok általános végrehajtási rendelkezések formáját öltsék.
E tekintetben lényegében úgy vélik, hogy mivel a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke különböző típusú, különböző jellegű határozatokkal nyújtott juttatásokról és pótlékokról rendelkezik, az általános végrehajtási rendelkezések elfogadása e rendelkezés egészéhez nem szükséges. A felperesek szerint ez a körülmény magyarázattal szolgálhat arra, miért fogalmaz úgy a jogalkotó, hogy a kinevezésre jogosult hatóság vagy a munkaszerződés megkötésére jogosult hatóság köteles elfogadni az „alkalmazás részletes szabályait”. A felperesek megjegyzik, hogy a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke (1) bekezdésének ötödik albekezdése kiegészítő támogatást biztosít abban az esetben, amikor a tisztviselő több megbízatást is teljesített olyan szolgálati helyen, ahol a körülmények a szokásos feltételekhez képest nehezek vagy nagyon nehezek, (2) bekezdésében pedig többlettámogatást ír elő arra az esetre, ha az alkalmazási helyen fennálló életkörülmények miatt a tisztviselő személyi kockázatnak van kitéve. A felperesek szerint az életkörülmények után nyújtott támogatásra vonatkozó határozatoktól eltérően ezen kiegészítő támogatások és többlettámogatások nyújtása egyedi határozattal történik, amely nem igényli általános végrehajtási rendelkezések elfogadását.
Harmadrészt a felperesek úgy vélik, hogy az a tény, hogy az életkörülmények után nyújtott támogatás éves felülvizsgálata feltételezi a személyzeti bizottsággal történő konzultációt, nem zárja ki azt, hogy a kinevezésre jogosult hatóság vagy a munkaszerződés megkötésére jogosult hatóság előzetesen e rendelkezésre vonatkozóan általános végrehajtási rendelkezéseket fogadjon el a személyzeti bizottság és a személyzeti szabályzati bizottság véleményének beszerzését követően. Továbbá úgy ítélik meg, hogy a személyzeti szabályzati bizottság véleményére szükség van annak biztosítása érdekében, hogy a harmadik országban uralkodó életkörülmények meghatározására szolgáló szempontokat elvont módon, és minden olyan eljárástól függetlenül állapítsák meg, amely az életkörülmények után nyújtott támogatás összegének felülvizsgálatára vonatkozik, annak elkerülése érdekében, hogy e szempontok megválasztását az adminisztráció által esetleg várt eredmény befolyásolja.
Végül negyedrészt a felperesek arra hivatkoznak, hogy az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikkében foglalt, életkörülmények után nyújtott támogatásra és többlettámogatásra vonatkozó általános végrehajtási rendelkezésekről szóló, 2018. december 20‑i ADMIN(2018) 35 határozatának (a továbbiakban: 2018. évi általános végrehajtási rendelkezések) elfogadása alátámasztja ezt a gondolatmenetüket. Lényegében ugyanis úgy vélik, hogy noha az EKSZ úgy gondolta, hogy a személyzeti szabályzat X. melléklete 1. cikkének harmadik bekezdése alapján nem köteles általános végrehajtási rendelkezéseket elfogadni, a 2018. évi általános végrehajtási rendelkezések elfogadásával végül hallgatólagosan, de szükségszerűen elismerte, hogy kötelessége lett volna így tenni, mivel az említett melléklet 10. cikke önkényesen alkalmazható.
Az EKSZ vitatja a felperesek állításait.
Az ítélkezési gyakorlat szerint kifejezett kikötés hiányában a személyzeti szabályzat 110. cikke szerinti alaki feltételeknek megfelelő általános végrehajtási rendelkezések elfogadásának kötelezettsége csak kivételesen, vagyis akkor ismerhető el, amikor a személyzeti szabályzat rendelkezései olyannyira nem egyértelműek és pontosak, hogy nem alkalmazhatók önkényességet kizáró módon (lásd: 2016. március 17‑iVanhalewyn kontra EKSZ ítélet,
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
,
29.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Hangsúlyozni kell a személyzeti szabályzat 110. cikkében előírt alaki feltételek hatálya alá tartozó végrehajtási intézkedések meghozatalára vonatkozó kötelezettség kivételes jellegét. E tekintetben meg kell állapítani, hogy az ítélkezési gyakorlat elismerte, hogy a személyzeti szabályzatban fennálló joghézagok bizonyos mértékű szabadságot engednek az intézmények számára, amelyet korlátoz azon kötelezettség, hogy az érintett személy védelmét méltányos feltételek mellett kell biztosítani (1965. július 8‑iWillame kontra Bizottság ítélet,
110/63
,
EU:C:1965:71
, 815. o.).
Ennélfogva a jelen ügyben meg kell vizsgálni, hogy a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke valóban olyannyira nem egyértelmű és pontos, hogy nem alkalmazható önkényességet kizáró módon.
E tekintetben a Törvényszék úgy értelmezi a helyzetet, hogy a felperesi érvek csak azon részében érintik a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikkét, amely az életkörülmények után nyújtott támogatásra, nem pedig az e cikk (1) bekezdésének ötödik albekezdésében, illetve (2) bekezdésében előírt kiegészítő támogatásra és többlettámogatásra vonatkozik.
Egyrészt meg kell állapítani, hogy a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében meghatározott paraméterek – még ha nem is korlátozó jellegűek – világosak és pontosak. Az egészségügyi és kórházi környezet, a biztonság, az éghajlat és az elszigeteltség mértéke ugyanis mind konkrét és kellően objektív elemnek minősül, ezért alkalmazható önkényesen.
Az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó paramétert ugyan valóban nem határozták meg pontosan a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében, annak tartalma meghatározható, mivel ez a paraméter az alkalmazási helyen fennálló és az Unióban szokásos életkörülmények összehasonlítására szolgál.
Ugyanez vonatkozik a paraméterek példálózó jellegű felsorolására is. Ezeknek a paramétereknek az életkörülmények összehasonlítására irányuló sajátos célja ugyanis azt is jelenti, hogy lehetővé kell tenniük az ilyen összehasonlítást. Ez a körülmény korlátozza a választási lehetőségeket, és segít elkerülni az említett paraméterek önkényes alkalmazását.
Másrészt, amint azt Szpunar főtanácsnok az EKSZ kontra Alba Aguilera és társai ügyre vonatkozó indítványában (
C‑427/18 P
,
EU:C:2019:866
,
69.
pont) jelezte, a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdését a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikkének (3) bekezdésével összefüggésben kell értelmezni, amely szerint „[e] cikk alkalmazásának részletes szabályait a kinevezésre jogosult hatóság határozza meg.” E cikk, és különösen az (1) bekezdése harmadik és negyedik albekezdése alkalmazásának a kinevezésre jogosult hatóság által megállapított részletes szabályai ugyanis az annak meghatározására irányuló eljárástól független, elvont szabályoknak tekinthetők, hogy az adott ügyben az adott országban fennálló életkörülmények megegyeznek‑e az Unióban szokásos életkörülményekkel.
Végül harmadrészt emlékeztetni kell arra, hogy az életkörülmények után nyújtott támogatás megállapítását évente felülvizsgálják és a személyzeti bizottság véleményének beszerzését követően adott esetben kiigazítják. Az értékelések rendszeres gyakorisága és a személyi állomány életkörülmények után nyújtott támogatásban részesülő, és ennélfogva a támogatás felülvizsgálatával érintett képviselőinek részvétele szintén olyan garanciákat jelent, amelyek révén elkerülhető az önkényesség veszélye a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikkének végrehajtása során.
A fentiekre tekintettel a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy a személyzeti szabályzat X. mellékletének az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározására vonatkozó 10. cikke a szövegéből, célkitűzéseiből és az életkörülmények után nyújtott támogatás éves jelleggel és a személyzeti bizottság véleményének beszerzése mellett történő felülvizsgálata tekintetében előírt eljárási garanciákból adódóan, a fenti 48. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében nem követeli meg az általános végrehajtási rendelkezések elfogadását.
Ezt a következtetést a felperesek többi érve sem vonja kétségbe.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a fellebbezés tárgyában hozott ítélet szerint a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikkének és a 110. cikkének legutóbbi jogalkotási fejlődéséből egyértelműen kitűnik, hogy ha az uniós jogalkotó az általános végrehajtási rendelkezések elfogadását, nem pedig az említett 10. cikk alkalmazására vonatkozó részletes szabályok elfogadását kívánta volna kötelezővé tenni e rendelkezés tartalmának egyszerűsítésekor, akkor azt kifejezetten megjelölte volna (a fellebbezés tárgyában hozott ítélet 81. pontja).
Ezenkívül, noha – amint azt a felperesek helyesen hangsúlyozzák – az a tény, hogy a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikkének (3) bekezdése e rendelkezés „alkalmazásának részletes szabályainak” elfogadását írja elő, nem zárja ki, hogy e szabályok a személyzeti szabályzat 110. cikke értelmében vett általános végrehajtási rendelkezések formáját öltsék, ez a forma csak abban az esetben írható elő, ha megállapítást nyerne, hogy az említett melléklet egyik rendelkezése olyannyira nem egyértelmű és pontos, hogy nem alkalmazható önkényességet kizáró módon. Márpedig, amint az a fenti 57. pontban megállapításra került, nem ez a helyzet áll fenn a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke esetében, az életkörülmények után nyújtott támogatást szabályozását illetően.
Egyébiránt el kell utasítani a felperesek azon érvét, amely szerint a 2018. évi általános végrehajtási rendelkezések elfogadása megerősíti, hogy a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke önkényes alkalmazásra alkalmas, tehát általános végrehajtási rendelkezések elfogadását teszi szükségessé. E tekintetben az EKSZ‑nek a Törvényszék által a tárgyaláson feltett kérdésekre adott válaszaiból kitűnik, hogy a 2018. évi általános végrehajtási rendelkezések elfogadása a Törvényszék addig állandó ítélkezési gyakorlatának való megfelelést célozta, amelyet azonban az említett általános végrehajtási rendelkezések elfogadását követően a fellebbezés tárgyában hozott ítélet megkérdőjelezett. Ezen ítélkezési gyakorlat szerint a személyzeti szabályzat X. melléklete 1. cikke harmadik bekezdésének rendelkezései általános hatályúnak minősültek, és az abban előírt általános végrehajtási rendelkezések a személyzeti szabályzat X. mellékletének egészére vonatkoztak (2016. március 17‑iVanhalewyn kontra EKSZ ítélet,
T‑792/14 P
,
EU:T:2016:156
,
25.
pont). Ezenkívül meg kell állapítani, hogy a 2018. évi általános végrehajtási rendelkezések egyetlen preambulumbekezdése sem tesz említést arról, hogy a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke ne lett volna egyértelmű vagy pontos, amit az általános végrehajtási rendelkezéseknek kellett volna orvosolniuk. Ezzel szemben a 2018. évi általános végrehajtási rendelkezések (4) preambulumbekezdésében az említett 10. cikk „alkalmazásának részletes szabályaira” történő hivatkozás azt sugallja, hogy az EKSZ bármiféle kötelezettség hiányában dönthetett volna úgy, hogy az ilyen „alkalmazási szabályok” a személyzeti szabályzat 110. cikke szerinti eljárási követelmények hatálya alá tartozó általános végrehajtási rendelkezések formáját szabályozzák (lásd ebben az értelemben: Szpunar főtanácsnok EKSZ kontra Alba Aguilera és társai ügyre vonatkozó indítványa,
C‑427/18 P
,
EU:C:2019:866
,
53.
pont).
Végül el kell utasítani a felperesek azon érvét is, hogy be kell szerezni a személyzeti szabályzati bizottság véleményét. A fentiekből ugyanis kitűnik, hogy a felperesek állításával ellentétben az életkörülmények után nyújtott támogatás összegének felülvizsgálatára irányuló eljárástól független, elvont szabályainak megállapításához nem feltétlenül szükséges a személyzeti szabályzati bizottság véleményének beszerzése. Egyébiránt meg kell állapítani, hogy a 2018. évi általános végrehajtási rendelkezéseknek, amelyekről a személyzeti szabályzati bizottsággal konzultáltak, lényegében ugyanaz a tartalma, mint a 2013. december 17‑i határozatnak és az iránymutatásnak.
A fentiekre tekintettel az első jogalapot el kell utasítani, anélkül hogy határozni kellene annak elfogadhatóságáról.
A személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikke azon részének megsértésére alapított, második jogalapról, amely az EKSZ által a foglalkoztatás helyén fennálló életkörülmények után nyújtott támogatás összegének meghatározására vonatkozóan az iránymutatásban alkalmazott módszer figyelembe veszi a regionális koherencia elvét
A felperesek azt állítják, hogy a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikkének megfelelően az életkörülmények után nyújtott támogatás mértékének tükröznie kell annak a környezetnek a többé‑kevésbé nehéz szintjét, amellyel az olyan harmadik országban szolgálatot teljesítő tisztviselők és alkalmazottak szembesülnek, amelyben az életkörülmények nem egyeznek meg az Unióban szokásos életkörülményekkel.
Úgy vélik, hogy az iránymutatás 3. cikkében előírt második szakasz révén, amely annak vizsgálatából áll, hogy az egyes küldöttségek által elért pontszámok regionális szempontból koherensek‑e, az EKSZ már nem kizárólag az alkalmazási hely alapján, hanem azon régió függvényében végzi el az életkörülmények értékelését, amelyben az Unió küldöttsége található. Az EKSZ ezáltal relativizálja a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikkében szereplő paraméterek értékelését, és az ugyanazon régióban található különböző alkalmazási helyek összehasonlító, önkényes és szubjektív elemzését részesíti előnyben. Ezenkívül úgy vélik, hogy az a tény, hogy a regionális koherencia elvének alkalmazására az alkalmazási helyen fennálló életkörülmények konkrét értékelését követően kerül sor, alkalmas arra, hogy torzítsa a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében szereplő paraméterek értékelését.
Az EKSZ vitatja a felperesek állításait.
Mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy a felperesek az EUMSZ 277. cikk értelmében formálisan nem terjesztenek elő a keresetlevélben jogellenességi kifogást az iránymutatás 3. cikkével szemben. Ez nem változtat azon, hogy a jogalapjuk lényegi része a megtámadott határozat azon okból történő megsemmisítésére irányul, hogy a határozat az említett cikken alapul, ami a felperesek szerint a regionális koherencia elvére tekintettel sérti a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikkét.
E körülmények között első lépésként meg kell vizsgálni a felperes által felhozott jogellenességi kifogás elfogadhatóságát, és amennyiben az elfogadható, második lépésként meg kell vizsgálni, hogy az említett kifogás megalapozott‑e.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 277. cikk azon általános elv kifejeződése, amely valamennyi félnek biztosítja a jogot arra, hogy az őt közvetlenül és személyében érintő jogi aktus megsemmisítése érdekében vitassa a megtámadott jogi aktus jogalapjául – még ha nem is rendeleti formában – szolgáló korábbi intézményi jogi aktusok érvényességét akkor, ha ez a fél az EUMSZ 263. cikk alapján nem volt jogosult ezen jogi aktusok elleni közvetlen kereset benyújtására, amelyek következményeit anélkül viseli, hogy megsemmisítésük kérelmezésére korábban jogosult lett volna (lásd: 2013. április 25‑iInuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑526/10
,
EU:T:2013:215
,
24.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2018. február 28‑iPaulini kontra EKB ítélet,
T‑764/16
, nem tették közzé,
EU:T:2018:101
,
28.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az állandó ítélkezési gyakorlatból továbbá az is következik, hogy mivel az EUMSZ 277. cikknek nem célja, hogy lehetővé tegye, hogy valamely fél bármely általános jellegű jogi aktus alkalmazhatóságát bármilyen kereset érdekében vitassa, azon általános aktusnak, amelynek a jogellenességére hivatkoznak, a kereset tárgyát képező ügyben közvetlenül vagy közvetve alkalmazandónak kell lennie, továbbá a megtámadott egyedi határozat és a kérdéses általános aktus között közvetlen jogi kapcsolatnak kell fennállnia (lásd: 2015. június 19‑iOlaszország kontra Bizottság ítélet,
T‑358/11
,
EU:T:2015:394
,
181.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2018. február 28‑iPaulini kontra EKB ítélet,
T‑764/16
, nem tették közzé,
EU:T:2018:101
,
29.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Konkrétabban a jogellenességi kifogásnak az általános jogi aktus azon rendelkezései ellen kell irányulnia, amelyek a jogvita megoldására hatással vannak, és azzal közvetlen jogi kapcsolatban állnak (2015. június 19‑iOlaszország kontra Bizottság ítélet,
T‑358/11
,
EU:T:2015:394
,
181.
pont; lásd még ebben az értelemben: 2013. augusztus 29‑iIran Liquefied Natural Gas kontra Tanács végzés,
T‑5/13 R
, nem tették közzé,
EU:T:2013:395
,
32.
pont).
Szintén az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az ilyen kapcsolat fennállására abból is következtetni lehet, hogy a megtámadott határozat lényegében azon jogi aktus rendelkezésén alapul, amelynek jogszerűségét vitatják, még akkor is, ha ez utóbbi rendelkezés nem kifejezetten képezte a határozat jogalapját (lásd: 2018. február 28‑iPaulini kontra EKB ítélet,
T‑764/16
, nem tették közzé,
EU:T:2018:101
,
30.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Egyébiránt a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy az iránymutatás, noha nem képezi a megtámadott jogi aktus jogi alapját, jogellenességi kifogással megtámadható, amennyiben az iránymutatás e jogi aktus elfogadásához szolgált (lásd: 2018. február 28‑iPaulini kontra EKB ítélet,
T‑764/16
, nem tették közzé,
EU:T:2018:101
,
31.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Végül az ítélkezési gyakorlat szerint egy aktus akkor általános hatályú az EUMSZ 277. cikk értelmében, ha objektíven meghatározott helyzetekre alkalmazandó, és általánosan és absztrakt módon meghatározható személycsoporttal szemben fejt ki joghatást (lásd: 2018. február 28‑iPaulini kontra EKB ítélet,
T‑764/16
, nem tették közzé,
EU:T:2018:101
,
32.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben az iránymutatás általános hatályú jogi aktus, mivel absztrakt módon meghatározott személyek csoportjára, nevezetesen az Unió tisztviselőire és alkalmazottaira vonatkozik, olyan objektív módon meghatározott helyzetben, amikor harmadik országokban teljesítenek szolgálatot.
A fenti 70. és 71. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatra tekintettel meg kell vizsgálni, hogy kapcsolat áll‑e fenn egyrészt a szóban forgó általános jogi aktusban foglalt rendelkezés, a jelen esetben az iránymutatásnak a regionális koherencia elvét figyelembe vevő 3. cikke, illetve a megtámadott határozat között.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a kinevezésre jogosult hatóság 2016. április 7‑i, az Unió etiópiai küldöttségvezetőinek címzett feljegyzésében (a továbbiakban: 2016. április 7‑i feljegyzés) a következők szerepelnek:
„[…] [az iránymutatás] alapján az átfogó értékelés további ellenőrzésének figyelembe kell vennie a regionális koherencia [elvét] és az összehasonlítható országok eredményeit, valamint egyéb releváns tényezőket. Következésképpen a végső ajánlások figyelembe vették ezeket a megfontolásokat, ideértve az EKSZ és a Bizottság […] földrajzi szolgálatai által adott véleményt is.”
Egyébiránt a kinevezésre jogosult hatóság a panaszokat elutasító határozatban azt állítja, hogy „az [egyéb helyi életkörülményekre vonatkozó paraméterhez képest] a pontszám enyhe csökkenése az etiópiai közszolgáltatások minőségéhez is kapcsolódik, amelyet az [uniós] küldöttség által szolgáltatott információk alapján és a regionális koherencia elvére tekintettel úgy tűnik, hogy [alábecsültek]”.
A fentiekből következően így tehát kapcsolat áll fenn egyrészt a szóban forgó általános jogi aktusban foglalt rendelkezés, a jelen esetben az iránymutatásnak a regionális koherencia elvét figyelembe vevő 3. cikke, illetve a megtámadott határozat között. Ezt a körülményt egyébként az EKSZ sem vitatja.
Következésképpen a felperesek által felhozott jogellenességi kifogást elfogadhatónak kell minősíteni, és azt érdemben meg kell vizsgálni.
Mindenekelőtt hangsúlyozni kell, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az intézmények széles mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a tisztviselők díjazásának kiigazítása során figyelembe veendő tényezőket és tényezőket illetően (lásd: 2002. szeptember 25‑iAjour és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑201/00 és T‑384/00
,
EU:T:2002:224
,
47.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy az életkörülmények után nyújtott támogatás a harmadik országokban szolgálatot teljesítő tisztviselők és alkalmazottak díjazásának részét képezi. A személyzeti szabályzat 62. cikkének megfelelően ugyanis a tisztviselők díjazása magában foglalja az alapilletményt, a támogatásokat és a juttatásokat. A személyzeti szabályzat 1b. cikkének a) pontja szerint amennyiben a személyzeti szabályzat másként nem rendelkezik, az EKSZ‑t a személyzeti szabályzat alkalmazásában az Unió intézményének kell tekinteni. Mivel a személyzeti szabályzat X. melléklete nem tartalmaz a díjazás fogalmába tartozó elemeket illetően ellentétes rendelkezést, az életkörülmények után nyújtott támogatást a harmadik országokban szolgálatot teljesítő tisztviselők és alkalmazottak díjazása részének kell tekinteni.
Ezt követően meg kell állapítani, hogy a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikkének a jogvitára alkalmazandó változata a személyzeti szabályzat és az egyéb alkalmazottakra vonatkozó alkalmazási feltételek módosításáról szóló, 2013. október 22‑i 1023/2013/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelettel (
HL 2013. L 287., 15. o.
) végrehajtott módosításokból következik. E módosítások indokait illetően az 1023/2013 rendelet (27) preambulumbekezdése úgy rendelkezik, hogy „[h]elyénvaló korszerűsíteni a harmadik országokban dolgozó személyzet munkafeltételeit, amelyeket költséghatékonyabbá kell tenni, ezáltal megtakarításokat elérve”, és „rendelkezni kell annak lehetőségéről, hogy a jellemzők szélesebb körét vegyék figyelembe [az életkörülmények után nyújtott] támogatás meghatározásához, a megtakarításokra irányuló általános cél sérelme nélkül”.
E célból a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikkének az Európai Közösségek harmadik országban szolgálatot teljesítő tisztviselőire vonatkozó különleges és kivételes rendelkezések megállapításáról szóló, 1987. október 5‑i 3019/1987/Euratom, ESZAK, EGK tanácsi rendeletből (
HL 1987. L 286., 3. o.
) következő szövegét egyszerűsítették. Az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározásához figyelembe veendő paraméterek listáját példálózó jellegűvé tették, az együtthatókra, a paraméterek értékére és a referenciaösszeg százalékos arányaira vonatkozó pontosításokat törölték, és a (3) bekezdéssel egészítették ki, amely szerint az e cikk alkalmazásának részletes szabályait a kinevezésre jogosult hatóság határozza meg (a fellebbezés tárgyában hozott ítélet 79. pontja).
Ebből következően az uniós jogalkotó szándéka az volt, hogy a kinevezésre jogosult hatóság számára bizonyos mérlegelési mozgásteret engedjen az olyan általánosabb célokhoz kapcsolódó tényezők és körülmények figyelembevétele során, mint amilyen például – de nem kizárólag – a megtakarításokra irányuló általános cél, az életkörülmények után nyújtott támogatás céljának tiszteletben tartása mellett, amely a támogatás nyújtása révén annak kompenzálására irányul, hogy a tisztviselő alkalmazási helyén az Unióban szokásosnál nehezebbek az életkörülmények.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy az iránymutatás 3. cikkének megfelelően a kinevezésre jogosult hatóság a regionális koherencia elvén kívül figyelembe vesz egyrészt más olyan tényezőket és egyéb körülményeket, amelyek nem kapcsolódnak szorosan a harmadik országokban található alkalmazási helyeken fennálló életkörülményeknek az Unióban szokásos életkörülményekkel való összehasonlításához, nevezetesen a költségvetési hatást, az egyes tagállamok által kidolgozott, összehasonlítható nehézségi sémák, illetve más hasonló állami vagy magánjellegű nehézségi sémák közötti összhang szintjét, munkaerő‑felvételi problémákat és a hagyományos paraméterekkel nem kifejezhető egyéb tényezőket, például az atipikus válsághelyzeteket (járvány, válságok stb.). Márpedig a felperesek nem vitatják e tényezők és körülmények alkalmazását.
Ezenkívül meg kell állapítani, hogy a regionális koherencia elve az életkörülmények után nyújtott támogatás céljának megfelelően arra irányul, hogy biztosítsa az alkalmazási helyen fennálló életkörülményeknek az Unióban fennálló életkörülményekkel való összehasonlításának objektivitását. Ezen elv alkalmazása ugyanis annak biztosítására irányul, hogy hasonló módon értékeljék az ugyanazon régióban található két országban érvényesülő hasonló feltételeket.
A fentiekre tekintettel, figyelembe véve a kinevezésre jogosult hatóságnak a tisztviselők díjazásának kiigazítása során figyelembe veendő tényezőket és körülményeket illető széles mérlegelési mozgásterét, a Törvényszék úgy véli, hogy az iránymutatás 3. cikke azáltal, hogy figyelembe veszi a regionális koherencia elvét, nem sérti a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikkét, tehát nem tekinthető jogellenesnek.
Ezt a következtetést a felperesek többi érve sem vonja kétségbe.
E tekintetben az EKSZ álláspontjával egyetértve meg kell állapítani, hogy a regionális koherencia elvének alkalmazása nem mond ellent annak, hogy az alkalmazási hely életkörülményeinek vizsgálata az Unióban szokásos életkörülményekkel összehasonlítva történik, és nem összeegyeztethetetlen az ilyen vizsgálattal. Ezen elv alkalmazása során ugyanis az EKSZ földrajzi szolgáltatásai csupán azt ellenőrzik, hogy a vizsgálatot követően kapott eredmények az ugyanezen régióban található alkalmazási helyek összehasonlítható körülményeire tekintettel megfelelőek‑e.
Így tehát a regionális koherencia elvének alkalmazása arra irányul, hogy az alkalmazási hely életkörülményeinek vizsgálatát ellenőrizze, és adott esetben nemcsak lefelé, hanem felfelé is helyesbítse, de az említett vizsgálat eredményeit ne torzítsa. Ebben az értelemben a fent említett elv alkalmazása főszabály szerint nem vezethet az alkalmazási hely életkörülményeinek vizsgálata során elért eredmények lényeges megváltoztatásához. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a jelen ügyben az életkörülmények nehézségeinek megfelelő, nyolcfokozatú skálán Etiópia kizárólag a regionális koherencia elvének alkalmazása miatt esett vissza egy fokozatot.
Ezenkívül a felperesek által hivatkozott érvet, miszerint az a tény, hogy a regionális koherencia elvének alkalmazására az alkalmazási helyen fennálló életkörülmények konkrét értékelését követően kerül sor, alkalmas arra, hogy torzítsa a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében szereplő paraméterek értékelését, el kell utasítani. Mivel ugyanis a cél az iránymutatás 3. cikkében előírt harmadik szakaszban az alkalmazási helyekre adott pontszámok összehasonlítása, és adott esetben azok kiigazítása, az említett elv alkalmazásának szükségszerűen az életkörülmények első vizsgálatát követően kell történnie.
Végül el kell utasítani a felperesek arra alapított érvét, hogy a regionális koherencia elvének alkalmazása önkényes és szubjektív vizsgálathoz, illetve elbíráláshoz vezetne. Amint ugyanis az az első jogalap vizsgálatából következik, az uniós jogalkotó több olyan intézkedést is előírt, amely lehetővé teszi az önkényesség kockázatának kizárását a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikke (1) bekezdése harmadik és negyedik albekezdésének végrehajtása során (lásd ebben az értelemben: Szpunar főtanácsnok EKSZ kontra Alba Aguilera és társai ügyre vonatkozó indítványa,
C‑427/18 P
,
EU:C:2019:866
,
69.
pont).
Következésképpen a második jogalapot el kell utasítani.
A nyilvánvaló értékelési hibákra alapított, harmadik jogalapról
A felperesek arra hivatkoznak, hogy a megtámadott határozat több nyilvánvaló értékelési hibát tartalmaz, különösen a személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében említett „egészségügyi és kórházi környezet”, valamint „egyéb helyi feltételek” paramétereinek értékelésével kapcsolatban. A felperesek azt állítják, hogy ezek a nyilvánvaló értékelési hibák abból is következnek, hogy kizárólag az EKSZ ítélte meg úgy, hogy az etiópiai életkörülmények 2014 és 2016 között javultak, miközben több tagállam szerint változatlanok maradtak, sőt egy tagállam szerint még romlottak is.
Egyrészt az „egészségügyi és kórházi környezetre” vonatkozó paramétert illetően a felperesek rámutatnak, hogy az International SOS által készített összehasonlító egészségügyi térképen Etiópia az adható 5 pontból 4 pontot és „magas egészségügyi kockázatú ország” besorolást kapott. Az említett szervezettől szintén „magas egészségügyi kockázatú ország” besorolást kapott Madagaszkár, Uganda, Zambia, Zimbabwe, illetve a Comore‑szigetek viszont 5 pontot ért el az adható 5‑ből. A felperesek azt kifogásolják, hogy az EKSZ nem terjesztett elő olyan indokolást, amellyel igazolható lenne ez az eltérő bánásmód, és amely ezért kizárólag önkényesnek tűnik.
Másrészt az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó paramétert illetően a felperesek arra hivatkoznak, hogy a 2014‑ben és 2015‑ben kitöltött kérdőívekre adott válaszaikat az EKSZ nem vette kellőképpen figyelembe. Az EKSZ csupán annyit állapított meg, hogy más alkalmazási helyeken fennálló egyéb helyi életkörülmények nehezebbek, mint Etiópiában, ezt a megállapítását azonban nem támasztotta alá olyan bizonyítékokkal, amelyek alapján a felperesek vagy a Törvényszék ellenőrizni tudná annak megalapozottságát.
A felperesek arra hivatkoznak, hogy az Etiópiában fennálló „egyéb helyi életkörülmények” 2015‑ben nem javultak, és nem csupán „valamivel nehezebbek”, mint az Unióban szokásos életkörülmények.
E tekintetben először is az élelmezési feltételeket illetően a felperesek megjegyzik, hogy a helyzet továbbra is kritikus, tekintettel arra, hogy az áruk, különösen az élelmiszerek behozatalára szigorú szabályok vonatkoznak a teljes egészében állam ellenőrzés alá vont gazdasággal rendelkező országban. Másodszor, a felperesek szerint a közszolgáltatások minősége terén is kritikus a helyzet. E tekintetben a felperesek hangsúlyozzák, hogy az internethez való hozzáférés bizonytalan, gyakran megszakad, és nagyon drága, mindennaposak az áramkimaradások, az ivóvízhez való hozzáférés bonyolult, gyakori a kolera és más hasonló betegségek terjedése, nincs biztonságos személyszállítási közszolgáltatás, és a hulladékgyűjtés is igen rendszertelen. Harmadszor, a felperesek szerint a házastársak számára nincsenek munkalehetőségek, mivel az etiópiai szabályozás tiltja a házastársak felvételét. Negyedszer, a felperesek szerint a sport‑ és kulturális tevékenységek minősége romlott a 2014 óta fennálló biztonsági kockázatok miatt. Ötödször azt állítják, hogy az oktatási intézmények színvonala 2014 óta változatlan maradt. Végül hatodszor a felperesek azt állítják, hogy az Etiópiában szolgálatot teljesítő uniós tisztviselők és alkalmazottak életkörülményeit jellemző nehézség meghatározásakor figyelembe kell venni azt a tényt, hogy Etiópia nem ratifikálta a konzuli kapcsolatokról szóló, 1963. április 24‑i bécsi egyezményt.
Harmadrészt a tagállamok által közölt, az EKSZ által az iránymutatás 3. cikkében előírt harmadik szakaszban figyelembe veendő adatokkal kapcsolatban a felperesek arra hivatkoznak, hogy kizárólag az EKSZ vélte úgy, hogy az etiópiai életkörülmények 2014 és 2016 között javultak. Állításuk szerint ennek az értékelésnek nyilvánvalóan ellentmondanak ezek az adatok, mivel a Belga Királyság, a Cseh Köztársaság, a Dán Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, Írország, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, az Olasz Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Finn Köztársaság, Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága, valamint az Amerikai Egyesült Államok úgy ítélte meg, hogy az etiópiai életkörülmények változatlanok maradtak. Az Osztrák Köztársaság pedig az életkörülmények romlását állapította meg.
Az EKSZ vitatja a felperesek érveit.
Előzetes megfontolások
Mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint azokon a területeken, ahol az uniós jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, az uniós bíróság által gyakorolt jogszerűségi felülvizsgálat az eljárás szabályszerűségének, a tények pontosságának, valamint a nyilvánvaló mérlegelési hiba vagy hatáskörrel való visszaélés hiányának ellenőrzésére korlátozódik (1997. május 15‑iN kontra Bizottság ítélet,
T‑273/94
,
EU:T:1997:71
,
125.
pont; 1998. július 16‑iY kontra Parlament ítélet,
T‑144/96
,
EU:T:1998:173
,
34.
pont; 2002. május 14‑iAntas de Campos kontra Parlament ítélet,
T‑194/00
,
EU:T:2002:119
,
37.
pont).
Amennyiben az intézmény széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, a közigazgatási eljárásban az uniós jogrend által biztosított garanciák tiszteletben tartásának ellenőrzése alapvető fontosságú. E garanciák között szerepel többek között a hatáskörrel rendelkező intézmény arra vonatkozó kötelezettsége, hogy gondosan és pártatlanul megvizsgálja az adott ügy összes releváns körülményét, és megfelelően indokolja határozatát (1991. november 21‑iTechnische Universität München ítélet,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
,
14.
pont; 1992. május 7‑iPesquerias De Bermeo és Naviera Laida kontra Bizottság ítélet,
C‑258/90 és C‑259/90
,
EU:C:1992:199
,
26.
pont; 2009. szeptember 8‑iETF kontra Landgren ítélet,
T‑404/06 P
,
EU:T:2009:313
,
163.
pont).
Az ítélkezési gyakorlat szerint annak megállapításához, hogy az intézmény elkövetett‑e az összetett tények értékelésekor olyan nyilvánvaló hibát, amely indokolttá tenné egy aktus megsemmisítését, a felperes által előterjesztett bizonyítékoknak kellően alaposaknak kell lenniük ahhoz, hogy az ezen aktusban foglalt tényértékelés helytállóságát megkérdőjelezzék. Erre a helytállósági vizsgálatra is figyelemmel a Törvényszéknek nem feladata az, hogy az összetett tényekre vonatkozó megállapításaival helyettesítse a jogi aktus kibocsátójának megállapításait (lásd ebben az értelemben: 2015. február 11‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet,
T‑204/11
,
EU:T:2015:91
,
32.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az ítélkezési gyakorlatot továbbá abban az értelemben alakították ki, hogy egyrészt a közigazgatási aktusok jogszerűségét vélelmezni kell (lásd ebben az értelemben: 2000. július 13‑iGriesel kontra Tanács ítélet,
T‑157/99
,
EU:T:2000:192
,
25.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), másrészt pedig hogy a bizonyítási teher főszabály szerint az állító félre hárul, így tehát a felpereseknek legalábbis olyan kellően pontos, objektív és egybevágó utaló körülményekre kell hivatkoznia, amelyek alátámasztják vagy valószínűsítik az állításuk alapjául szolgáló tények fennállását (lásd ebben az értelemben: 2001. március 6‑iConnolly kontra Bizottság ítélet,
C‑274/99 P
,
EU:C:2001:127
,
113.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az ítélkezési gyakorlatban kidolgozott ezen elvek tükrében kell megvizsgálni a felperesek által a nyilvánvaló értékelési hibákra alapított harmadik jogalap alátámasztásához felhozott érveket.
A jelen ügyben az iratokból kitűnik, hogy a 2015. évi értékeléskor Etiópia összesen 15 pontot kapott. Mivel ez a pontszám meghaladja az iránymutatás 1. cikkének (3) bekezdésében az életkörülmények után nyújtott támogatásnak a referenciaösszeg 30%‑át elérő mértékéhez előírt 14 pontot, az Etiópiába beosztott uniós személyi állomány részesülhetett az életkörülmények után nyújtott támogatás ilyen mértékében.
Az életkörülmények után nyújtott támogatás 2016. január 1‑jétől alkalmazandó mértékének meghatározásához szükséges éves felülvizsgálatot követően az iránymutatás 3. cikkében előírt háromszakaszos rendszer alapján az Etiópiára adott pontszámot a 14 pontos határérték alatt, 13 pontban állapították meg, amely így az említett iránymutatás 1. cikkének (3) bekezdése értelmében a referenciaösszeg 25%‑ának megfelelő, életkörülmények után nyújtott támogatás mértékének felel meg.
Az Etiópiára adott pontszám két ponttal való csökkentése konkrétan a „kórházi és egészségügyi környezetre” és az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó paraméterekre adott pontszámok csökkenéséből következik, amelyek egy‑egy ponttal csökkentek a 2015‑ös évhez képest (az első paraméter 5 pontról 4 pontra, a második 3 pontról 2 pontra csökkent). Az iránymutatás 1. cikke (2) bekezdésének megfelelően ez a csökkentés azt jelenti, hogy a „kórházi és egészségügyi környezet”, amelyet eredetileg „rendkívül nehéznek” minősítettek az Unióban szokásoshoz képest, ezentúl „nagyon nehéznek” minősül. Az eredetileg „nehéznek” minősített „egyéb helyi életkörülményeket” pedig most már „valamivel nehezebbnek” minősítik.
Az „egészségügyi és kórházi környezetre” vonatkozó paraméterről
Emlékeztetni kell arra, hogy az iránymutatás 2. cikkének (1) bekezdése értelmében az „egészségügyi és kórházi környezetre vonatkozó” paraméterre adott pontszámot az International SOS által készített összehasonlító egészségügyi térkép, és adott esetben megbízható, nemzetközi köz‑ vagy magánforrások által szolgáltatott egyéb információk alapján kell meghatározni.
Az iratok tanúsága szerint Etiópia az International SOS által 2015 decemberében készített összehasonlító egészségügyi térképen „magas egészségügyi kockázatú ország” besorolást kapott. Az EKSZ szerint ezt a besorolást továbbá a Falck Global Assistance, az EKSZ nevében végzett egészségügyi evakuálással megbízott társaság is megerősítette. A tárgyaláson az EKSZ azt állította, hogy a „magas egészségügyi kockázatú országokban” lévő alkalmazási helyekre 4 vagy 5 pontot adnak.
A kinevezésre jogosult hatóság egyébként 2016. április 7‑i feljegyzésében ismerteti, hogy „[az »egészségügyi és kórházi környezetre«] vonatkozó paraméterre (az 1‑től 5 [pont]ig terjedő skálán) adható 5 [pont] az olyan igen veszélyes országok számára van fenntartva, mint Dél‑Szudán, a Közép‑afrikai Köztársaság vagy Szomália, ahol az egészséget súlyosabb veszélyek fenyegetik”.
Ezenkívül a kinevezésre jogosult hatóság a panaszokat elutasító határozatban a következőket állapítja meg:
„[E]l kell ismerni, hogy ugyanabban a régióban vannak olyan országok, ahol az egészséget fenyegető veszélyek még súlyosabbak. Ezek az országok a 2016‑os évre [az „egészségügyi és kórházi környezetre”] vonatkozó paraméterre adható legmagasabb pontszámot kapták: Madagaszkár, Uganda, Zambia, Zimbabwe, a Comore‑szigetek, Eritrea, Szomália, Szudán és Dél‑Szudán […]”.
A Törvényszék szerint kétségtelen, hogy a tény, hogy egyedül Etiópia kapott az International SOS által 2015 decemberében készített összehasonlító egészségügyi térképen „magas egészségügyi kockázatú ország” besorolású országok közül 5 pont helyett 4 pontot, bizonyos kétségeket vethet fel a kinevezésre jogosult hatóság értékelését illetően. Mindazonáltal ezek alapján nem vonható le az a következtetés, hogy az EKSZ túllépte volna a jogalkotó által az életkörülmények után nyújtott támogatás meghatározása során számára biztosított mérlegelési mozgástér határait.
Az iránymutatás 2. cikkének (1) bekezdése ugyanis úgy rendelkezik, hogy az „egészségügyi és kórházi környezetre vonatkozó” paraméterre adott pontszámot az International SOS által készített összehasonlító egészségügyi térkép alapján kell meghatározni, azt azonban nem írja elő ez a cikk, hogy az egészségügyi térképen használt skála fokozatainak és az erre a paraméterre adott pontszámnak meg kell felelnie egymásnak. Így az EKSZ határozata, amelyben Etiópiára 4 pontot adott, nem ellentétes ezzel a rendelkezéssel.
Az EKSZ továbbá a Falck Global Assistance által szolgáltatott információkat használta fel arra, hogy megerősítse az Etiópiában található „egészségügyi és kórházi környezetre” vonatkozó paraméternek az International SOS által készített összehasonlító egészségügyi térkép alapján lefolytatott értékelését.
Egyébiránt egy adott alkalmazási helyen fennálló egészségügyi és kórházi környezet nehézségi szintjének vizsgálata olyan összetett művelet, amely során számos különböző tényezőt kell értékelni, így például az elérhető orvosi és fogorvosi ellátások színvonalát, a vényköteles gyógyszerekhez való hozzáférést, a súlyos fertőző betegségek előfordulását, és a kulturális, nyelvi vagy adminisztratív akadályok fennállását.
Végül meg kell állapítani, hogy – amint azt az EKSZ helytállóan hangsúlyozza – sem az életkörülmények után nyújtott támogatással foglalkozó munkacsoport, sem az EUDEL bizottság nem adott ki kedvezőtlen véleményt arról, hogy az életkörülmények után nyújtott támogatás Etiópia vonatkozásában 2016. január 1‑jétől csökken.
A felperesek egyébként a tárgyaláson előadták, hogy a Falck Global Assistance által szolgáltatott információk nem megbízhatóak, tekintettel arra, hogy a társaság – az internetes oldala szerint – nem tevékenykedik Etiópiában. Meg kell állapítani, hogy noha a felperesek ezt az érvet a keresetlevél mellékleteként benyújtott panaszaikban megemlítették, a keresetlevél szövegében nem hozták fel.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a felek beadványainak mellékletei csak annyiban vehetők figyelembe, amennyiben azok a felperesek beadványainak szövegében kifejezetten megjelenő jogalapokat vagy érveket támasztják alá vagy egészítik ki. A Törvényszéknek ugyanis nem feladata, hogy a mellékletekben megkeresse és azonosítsa azon jogalapokat és érveket, amelyek a fellebbezés alapját képezhetik, a mellékleteknek ugyanis tisztán bizonyító és kisegítő szerepük van (lásd ebben az értelemben: 2020. június 10‑iSammut kontra Parlament ítélet,
T‑608/18
,
EU:T:2020:249
,
25.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A Törvényszék eljárási szabályzata 84. cikke (1) bekezdésének megfelelően a bírósági eljárásban semmilyen új jogalapot, illetve érvet nem lehet felhozni, kivéve ha az olyan jogi vagy ténybeli helyzetből származik, amely az eljárás során merült fel (lásd ebben az értelemben: 2015. július 15‑iDennekamp kontra Parlament ítélet,
T‑115/13
,
EU:T:2015:497
,
80.
pont), vagy amelyek egy korábban közvetlenül vagy közvetve a keresetlevélben kifejtett jogalap kiterjesztésének minősülnek, és ahhoz szorosan kapcsolódnak (lásd ebben az értelemben: 2012. november 29‑iThesing és Bloomberg Finance kontra EKB ítélet,
T‑590/10
,
EU:T:2012:635
,
24.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig a jelen ügyben a tárgyalás során hivatkozott olyan új érvről van szó, amelyet a keresetlevél szakaszában nem terjesztettek elő, noha olyan ténybeli elemeken alapul, amelyek az említett beadvány benyújtásakor a felperesek előtt már ismertek voltak (lásd ebben az értelemben: 2017. november 22‑ivon Blumenthal és társai kontra EBB ítélet,
T‑558/16
, nem tették közzé,
EU:T:2017:827
,
50.
pont). Ez az érv nem minősül egy korábban közvetlenül vagy közvetve a keresetlevélben kifejtett jogalap szorosan kapcsolódó kiterjesztésének sem. Következésképpen ezt a kifogást mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
A Falck Global Assistance által szolgáltatott információk mindenesetre nem tekinthetők megbízhatatlannak pusztán amiatt, hogy a társaság nem tevékenykedik Etiópiában.
E körülmények között a fentiekre tekintettel meg kell állapítani, hogy az iratokból nem állapítható meg, hogy az EKSZ nyilvánvaló értékelési hibát követett volna el az „egészségügyi és kórházi környezetre” vonatkozó paraméter értékelését illetően. Az ügy irataiban foglaltak alapján a Törvényszék nem cáfolhatja az EKSZ arra vonatkozó értékelésének helytállóságát, hogy az egészségügyi és kórházi környezet Etiópiában „nagyon nehéznek”, Madagaszkáron, Ugandában, Zambiában, Zimbabwében, illetve a Comore‑szigeteken pedig „rendkívül nehéznek” minősül.
Az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó paraméterről
Emlékeztetni kell arra, hogy – amint az a fenti 109. pontban is megállapítást nyert – az Etiópiának az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó paraméterekre adott pontszámot a 2015‑ben adott 3 pontról 2016‑ban 2 pontra csökkentették. Az eredetileg „nehéznek” minősített „egyéb helyi életkörülményeket” pedig most már „valamivel nehezebbnek” minősítik.
Arra is emlékeztetni kell, hogy az iránymutatás 2. cikkének (5) bekezdése értelmében az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó paraméterre adott pontszámot a küldöttségek által megválaszolt kérdőívben közölt adatok alapján és adott esetben megbízható, nemzetközi köz‑ vagy magánforrások által szolgáltatott egyéb információk alapján kell meghatározni. A küldöttségeknek konkrétan a következő öt kritériumra vonatkozóan kellett adatot szolgáltatniuk: „élelmezési feltételek”, „közszolgáltatások”, „iskoláztatási infrastruktúra a személyi állomány gyermekei számára”, „munkalehetőségek a házastársak számára”, valamint „sport‑ és kulturális tevékenységek”.
Ami az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó paraméterben foglalt öt kritériumra, és ezáltal az említett paraméterre adott pontszámokra kialakított rendszert illeti, az EKSZ által az etiópiai uniós küldöttségek által közölt adatok alapján kidolgozott értékelő lap szerint az öt kritériumra összesen legfeljebb 54 pontot lehet adni. Az értékelő lapon szereplő jelmagyarázat tartalmazza a megfeleltetést az öt kritériumra összesen adható, öt sávra osztott 0–54 pontszám, valamint az egyes sávoknak megfelelő, az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó paraméterre adható, 1‑től 5‑ig terjedő pontszám között. A jelmagyarázat szerint az öt kritériumra összesen adott, 11 és 21 pont közötti pontszám az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó paraméter esetében 2 pontnak felel meg, az öt kritériumra összesen adott, 22 és 29 pont közötti pontszám pedig 3 pontnak felel meg az említett paraméter esetében.
A jelen ügyben az öt kritériumra összesen adható 54 pontból 2015‑ben 24 pontot, 2016‑ban pedig 20 pontot értek el. Ez a négy pont különbség a „közszolgáltatások” és a „munkalehetőségek a házastársak számára” kritériumokra adott pontszámok csökkenéséből ered, amelyek az előbbi esetében 5 pontról 2 pontra, az utóbbi esetében pedig 3 pontról 2 pontra csökkentek. A másik három kritériumra adott pontszámok változatlanok maradtak.
Az EKSZ azonban azt állítja – és ezt a felperesek sem vitatják –, hogy valójában a „közszolgáltatásokra” vonatkozó kritériumból eredeztethető az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó paraméterre adott pontszám megváltozása. Az EKSZ által benyújtott értékelőlapból ugyanis az állapítható meg, hogy bár a „munkalehetőségek a házastársak számára” kritériumhoz rendelt pontszám nem változott, az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó paraméterre adott pontszám egy ponttal csökkent a „közszolgáltatások” kritériumra adott pontszám csökkenése miatt. Az ügy iratai szerint az EKSZ azt állította, hogy az iránymutatás 2. cikke (5) bekezdésének megfelelően az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó paraméternek való megfelelés érdekében figyelembe vette az etiópiai uniós küldöttségek által az említett paraméterre vonatkozóan kitöltött kérdőívet. E tekintetben a kinevezésre jogosult hatóság a 2016. április 7‑i feljegyzésben a következőket fejtette ki:
„[A]z »egyéb helyi életkörülményekre« vonatkozó információkat elsősorban az életkörülmények után nyújtott támogatáshoz való elektronikus küldöttségi hozzájáruláson alapuló kezdeti értékelés során vették figyelembe. A kérdőívben foglalt, egyéb helyi életkörülményekre vonatkozó adatokról feljegyzés készült. […] Az értékelésnek megfelelően az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó paraméter Etiópia esetében 2 pontot kapott (1‑től 5‑ig terjedő skálán).”
Az iratokból az is kitűnik, hogy az etiópiai uniós küldöttségek a 2015‑ben alkalmazandó, életkörülmények után nyújtott támogatás megállapítására irányuló kérdőívben ugyanazt a választ adták a 2014‑ben érvényes „közszolgáltatások” kritériumra, beleértve az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó kritériumot is, mint a 2016‑ban alkalmazandó, életkörülmények után nyújtott támogatás megállapítására irányuló kérdőívben a 2015‑ben érvényes ezen kritériumokra.
A „közszolgáltatásokra” vonatkozó kritériumot illetően az etiópiai uniós küldöttségek kérdőívre adott válaszaiból lényegében kitűnik, hogy az országban sem tömegközlekedés, sem taxiszolgáltatás nem működik. Ezenkívül a helyi rendőrség segítsége nem biztosított, sürgős esetben az etiópiai uniós küldöttségek tisztviselőinek és alkalmazottainak ezért a képviseletek biztonsági szolgálatát kell igénybe venniük. Végül nincs hulladékgazdálkodási rendszer, a hulladékgyűjtést Addisz‑Abeba (Etiópia) egyes negyedeiben helyi szinten szervezik.
Meg kell állapítani, hogy az adott alkalmazási helyen működő közszolgáltatások minőségének vizsgálata olyan összetett művelet, amely során számos különböző tényezőt kell értékelni, például a tömeg‑ és egyéni közlekedés, a tűzoltóság, a mentőszolgálat, a rendőrség, a csendőrség és a hulladékgazdálkodás megbízhatóságát.
E tekintetben a fenti 104. pontban ismertetett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a jogi aktus megsemmisítését indokolttá tévő összetett tények értékelését illetően a Törvényszék felülvizsgálatának annak ellenőrzésére kell korlátozódnia, hogy a felpereseknek sikerült‑e cáfolniuk a jogi aktusban foglalt tényekre vonatkozó értékelés helytállóságát.
A felperesek lényegében azzal érvelnek, hogy a közszolgáltatások minősége 2015‑ben nem javult, és továbbra is kritikus. Az internethez való hozzáférés bizonytalan, gyakran megszakad, és nagyon drága, mindennaposak az áramkimaradások, az ivóvízhez való hozzáférés bonyolult, gyakori a kolera és más hasonló betegségek terjedése, nincs biztonságos személyszállítási közszolgáltatás, és a hulladékgyűjtés is igen rendszertelen.
A felperesek a tárgyaláson továbbá előadták, hogy az etiópiai uniós küldöttségek a 2015‑ben alkalmazandó, életkörülmények után nyújtott támogatás megállapítására irányuló kérdőívben nem adtak eltérő választ a 2014‑ben érvényes „közszolgáltatások” kritériumra, mint a 2016‑ban alkalmazandó, életkörülmények után nyújtott támogatás megállapítására irányuló kérdőívben a 2015‑ben érvényes ezen kritériumokra. Az EKSZ azonban nem adott magyarázatot az erre a kritériumra adott pontszám csökkenésére.
Egyrészt meg kell állapítani, hogy az EKSZ nem terjesztett elő olyan bizonyítékokat, amelyek megcáfolnák a felperesek által előadott érveket.
Másrészt az EKSZ nem indokolta meggyőzően, hogy miért ítélte meg úgy, hogy 2014 és 2015 között javult a közszolgáltatások minősége, és ezért az erre vonatkozó kritériumra adott pontszámot 5 pontról 2 pontra kell csökkenteni. Ezek az indokok ugyanis nem szerepelnek az iratokban, és a tárgyaláson feltett kérdésre válaszul az EKSZ előadta, hogy nem állnak rendelkezésére az ügyiratokban szereplőkön kívül további adatok, lényegében tehát nem tud választ adni a Törvényszék erre vonatkozó kérdésére.
Kétségtelen, hogy a kinevezésre jogosult hatóság a panaszokat elutasító határozatban azt állítja, hogy „az [egyéb helyi életkörülményekre vonatkozó paraméterhez képest] a pontszám enyhe csökkenése az etiópiai közszolgáltatások minőségéhez is kapcsolódik, amelyet az [uniós] küldöttség által szolgáltatott információk alapján és a regionális koherencia elvére tekintettel úgy tűnik, hogy [alábecsültek]”.
Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy Etiópia nem szerepel azon afrikai országok között, amelyek pontszámait a regionális koherencia elve alapján kiigazították az iránymutatás 3. cikke szerinti második szakaszt követően készített jelentésben, amelyben az EKSZ a regionális koherencia szempontjából ellenőrzi az első szakaszban adott pontszámok értékelését. Ezenkívül, noha a tárgyaláson feltett kérdésre az EKSZ nem vitatta, hogy a regionális koherencia elvét alkalmazni lehetett a jelen ügyben, lényegében azt állította, hogy nem tudja konkrétan megmagyarázni, hogy ezen elv alkalmazása milyen módon befolyásolta a megtámadott határozatot.
Figyelembe véve egyrészt tehát a felperesek arra irányuló érveit, hogy 2014 és 2015 között nem javult az etiópiai közszolgáltatások minősége, másrészt pedig hogy az EKSZ nem adott magyarázatot a „közszolgáltatásokra” vonatkozó kritériumra adott pontszám csökkenésére, meg kell állapítani, hogy az EKSZ az említett kritérium értékelését illetően nyilvánvaló értékelési hibát követett el.
Az ilyen nyilvánvaló mérlegelési hibának a megtámadott határozatra gyakorolt következményeit illetően emlékeztetni kell arra (lásd a fenti 128. pontot), hogy az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó paraméterre adott pontszám csökkenését eredményező szempont a „közszolgáltatásokra” vonatkozó kritérium volt, és így lett a 2016‑os évre az Etiópiának adott összpontszám 13 pont. Az életkörülmények után nyújtott támogatás mértékének a megtámadott határozattal történt csökkentése pedig abból ered, hogy az Etiópiára adott pontszámot a 14 pontos határérték alatt állapították meg. E körülmények között a „közszolgáltatásokra” vonatkozó kritérium értékelése során elkövetett nyilvánvaló hiba indokolhatja a megtámadott határozat megsemmisítését.
A fentiekre tekintettel a megtámadott határozatot – a harmadik jogalap keretében felhozott többi érv vizsgálata nélkül – meg kell semmisíteni.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 219. cikke szerint a megsemmisítést követő visszautalás keretében a Törvényszék határoz egyrészt az előtte indított eljárásokkal, másrészt pedig a Bíróság előtti fellebbezési eljárásokkal kapcsolatos költségekről. Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
Fellebbezésében az EKSZ az eredeti ítélet hatályon kívül helyezését kérte, többek között az őt a költségek viselésére kötelező részében. A Bíróság, mivel az ügyet visszautalta, a fellebbezés tárgyában hozott ítéletében nem határozott a költségekről.
Következésképpen a Törvényszéknek a jelen ítéletben határoznia kell az eredeti ítélet meghozatalához vezető, Törvényszék előtti eljárásban, a C‑427/18. P. sz. ügyben lefolytatott fellebbezési eljárásban, valamint a visszautalást követően lefolytatott jelen eljárásban felmerült költségekről.
Mivel az EKSZ pervesztes lett, a felperesek kérelmének megfelelően kötelezni kell a jelen ügyben, valamint a T‑119/17. és a C‑427/18. P. sz. ügyben felmerült költségek viselésére.

A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (negyedik tanács)
a következőképpen határozott:

1)
A Törvényszék az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) költségvetési és igazgatási főigazgatójának a személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikke szerinti, életkörülmények után nyújtott támogatásnak a 2016‑os év tekintetében történő meghatározásáról szóló, 2016. április 19‑i ADMIN(2016) 7 határozatát megsemmisíti azon részében, amely 2016. január 1‑jétől csökkenti az Európai Unió Etiópiába beosztott személyi állományának fizetett, életkörülmények után nyújtott támogatás mértékét.

2)
A Törvényszék az EKSZ‑t kötelezi a T‑119/17., a C‑427/18. P. és a T‑119/17. RENV. sz. ügyekben felmerült költségek viselésére.

Gervasoni
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Kihirdetve Luxembourgban, a 2021. május 12‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
Tartalomjegyzék

Jogi háttér

A személyzeti szabályzat

Az egyéb alkalmazottakra vonatkozó alkalmazási feltételek

Az EKSZ határozatai

A jogvita alapját képező tényállás

A Törvényszék és a Bíróság előtti eljárás

Az eljárás és a feleknek a jelen eljárásban, a visszautalást követően előterjesztett kérelmei

A jogkérdésről

A személyzeti szabályzat X. mellékletének 10. cikkére vonatkozó általános végrehajtási rendelkezések elfogadásával kapcsolatos kötelezettség megsértésén alapuló, első jogalapról

A személyzeti szabályzat X. melléklete 10. cikke azon részének megsértésére alapított, második jogalapról, amely az EKSZ által a foglalkoztatás helyén fennálló életkörülmények után nyújtott támogatás összegének meghatározására vonatkozóan az iránymutatásban alkalmazott módszer figyelembe veszi a regionális koherencia elvét

A nyilvánvaló értékelési hibákra alapított, harmadik jogalapról

Előzetes megfontolások

Az „egészségügyi és kórházi környezetre” vonatkozó paraméterről

Az „egyéb helyi életkörülményekre” vonatkozó paraméterről

A költségekről
(
*1
)	Az eljárás nyelve: francia.
(
)	A többi felperes felsorolását csak a feleknek kézbesített változat melléklete tartalmazza.