CELEX: 62019CJ0422
Procedimiento prejudicial
Política económica y monetaria
Artículos 2 TFUE, apartado 1, y 3 TFUE, apartado 1, letra c)
Política monetaria
Competencia exclusiva de la Unión
Artículo 128 TFUE, apartado 1
Protocolo (n.o 4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo
Artículo 16, párrafo primero
Concepto de “curso legal”
Efectos
Aceptación obligatoria de los billetes de banco en euros
Reglamento (CE) n.o 974/98
Posibilidad de que los Estados miembros prevean limitaciones para los pagos en billetes y monedas denominados en euros
Requisitos
Norma regional que excluye el pago en efectivo de un canon audiovisual a un organismo regional de radiodifusión de Derecho público

Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación del artículo 2 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c), del artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, del artículo 16, párrafo primero, del Protocolo (n.
o
4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (
DO 2016, C 202, p. 230
; en lo sucesivo, «Protocolo sobre el SEBC y el BCE») y del artículo 10 del Reglamento (CE) n.
o
974/98 del Consejo, de 3 de mayo de 1998, sobre la introducción del euro (
DO 1998, L 139, p. 1
).
Estas peticiones se han presentado en el marco de sendos litigios seguidos entre el Sr. Johannes Dietrich (asunto C‑422/19) y el Sr. Norbert Häring (asunto C‑423/19), por una parte, y Hessischer Rundfunk (organismo público de radiodifusión del estado federado de Hesse, Alemania), por otra, en relación con el pago del canon audiovisual adeudado a este último.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Protocolo sobre el SEBC y el BCE
El artículo 16, párrafo primero, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE tiene el siguiente tenor:
«De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 128 del Tratado [FUE], el Consejo de Gobierno tendrá el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes de banco en euros en la Unión, billetes que podrán emitir el [Banco Central Europeo (BCE)] y los bancos centrales nacionales. Los billetes de banco emitidos por el BCE y los bancos centrales nacionales serán los únicos billetes de banco de curso legal dentro de la Unión.»
Reglamento n.
o
974/98
El considerando 19 del Reglamento n.
o
974/98 está redactado de la siguiente manera:
«Considerando que los billetes y monedas denominados en las unidades monetarias nacionales dejarán de ser de curso legal a más tardar seis meses después de la expiración del período transitorio; que las limitaciones que los Estados miembros establezcan para los pagos en billetes y monedas por motivos de interés público no son incompatibles con la condición de moneda de curso legal de los billetes y monedas denominados en euros, siempre y cuando existan otros medios legales para la liquidación de deudas monetarias.»
Conforme al artículo 10 de dicho Reglamento:
«A partir del 1 de enero de 2002 el BCE y los bancos centrales de los Estados miembros participantes pondrán en circulación billetes denominados en euro. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 15, estos billetes denominados en euro serán los únicos de curso legal en todos estos Estados miembros.»
Según el artículo 11 del citado Reglamento:
«A partir del 1 de enero de 2002 los Estados miembros participantes acuñarán monedas denominadas en euro o en cent que se ajusten a las denominaciones y especificaciones técnicas que el Consejo podrá establecer de conformidad con lo dispuesto en la segunda frase del apartado 2 del artículo [128 TFUE]. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 15, estas serán las únicas monedas de curso legal en todos estos Estados miembros. Excepto la autoridad emisora y las personas expresamente designadas por la legislación nacional del Estado miembro emisor, ninguna parte estará obligada a aceptar más de cincuenta monedas en cada pago.»
Recomendación 2010/191/UE
Los considerandos 1 a 4 de la Recomendación 2010/191/UE de la Comisión, de 22 de marzo de 2010, sobre el alcance y los efectos del curso legal de los billetes y monedas en euros (
DO 2010, L 83, p. 70
), tienen el siguiente tenor:
«(1)
Según el artículo 128 [TFUE], dentro del capítulo sobre la política monetaria, los billetes en euros son los únicos de curso legal. De conformidad con el artículo [3 TFUE, apartado 1, letra c)], la Unión dispone de competencia exclusiva en la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro (“los Estados miembros participantes”).
(2)
Con arreglo al artículo 11 del Reglamento [n.
o
974/98], las monedas en euros serán las únicas de curso legal en todos los Estados miembros participantes.
(3)
Actualmente existe una cierta incertidumbre en la zona del euro respecto al alcance del curso legal y sus consecuencias.
(4)
La presente Recomendación se basa en las principales conclusiones de un informe preparado por un grupo de trabajo compuesto de representantes de los Ministerios de Hacienda y los bancos centrales nacionales de la zona del euro.»
Los apartados 1 a 4 de dicha Recomendación establecen lo siguiente:
«1. Definición común de curso legal
Cuando exista una obligación de pago, el curso legal de los billetes y monedas en euros debe implicar lo siguiente:
a)
La aceptación obligatoria:
El beneficiario de una obligación de pago no puede rechazar billetes de banco y monedas en euros a menos que las partes hayan acordado otros medios de pago.
b)
Aceptación al valor nominal:
El valor monetario de los billetes y monedas en euros es igual a la cantidad indicada en estos billetes y monedas.
c)
Capacidad de liberar de obligaciones de pago:
Los deudores pueden liberarse de obligaciones de pago ofreciendo billetes y monedas en euros a sus acreedores.
2. Aceptación de pagos en billetes y monedas en euros en las transacciones al por menor
La aceptación de billetes y monedas en euros como medio de pago en las transacciones al por menor debe ser la norma. El rechazo del pago solo debe poder darse cuando se base en motivos relacionados con el “principio de buena fe” (por ejemplo, cuando el minorista no disponga de cambio).
3. Aceptación de billetes de alto valor en las transacciones al por menor
Los billetes de alto valor deben aceptarse como medio de pago en las transacciones al por menor. El rechazo del pago solo debe poder darse cuando se base en motivos relacionados con el “principio de buena fe” (por ejemplo, cuando el valor facial del billete sea desproporcionado respecto a la cantidad adeudada al beneficiario del pago).
4. Ausencia de recargos por el uso de billetes y monedas en euros
No deben imponerse recargos por los pagos en billetes y monedas en euros.»
Derecho alemán
El artículo 14, apartado 1, de la Gesetz über die Deutsche Bundesbank (Ley del Banco Federal Alemán), en su versión publicada el 22 de octubre de 1992 (BGBl. 1992 I, p. 1782), modificada por Ley de 4 de julio de 2013 (BGBl. 2013 I, p. 1981) (en lo sucesivo, «BBankG»), dispone lo siguiente:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 128 TFUE, apartado 1, el Deutsche Bundesbank [(Banco Federal Alemán)] tendrá el derecho exclusivo a emitir billetes de banco en el ámbito de aplicación de la presente Ley. Los billetes de banco denominados en euros serán los únicos de curso legal ilimitado. […]»
El artículo 2, apartado 1, del Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (Convenio Estatal sobre el Canon Audiovisual), de 15 a 21 de diciembre de 2010, en la redacción del Fünfzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (15.
o
Convenio Estatal Modificativo sobre la Radiodifusión), y ratificado por el estado federado de Hesse mediante Ley de 23 de agosto de 2011 (GVBl. I 2011, p. 382) (en lo sucesivo, «RBStV»), tiene el siguiente tenor:
«En el sector privado, toda vivienda estará gravada con un canon audiovisual a cargo de su poseedor (sujeto pasivo del canon).»
El artículo 7, apartado 3, del RBStV precisa lo siguiente:
«El canon audiovisual se devengará mensualmente. Deberá abonarse a mediados de un período de tres meses y por ese período de tres meses.»
El artículo 9, apartado 2, del RBStV establece lo siguiente:
«El Landesrundfunkanstalt [(organismo regional de radiodifusión)] competente estará facultado para establecer mediante reglamento corporativo [(
Satzung
)] las modalidades del procedimiento
[…]
2.   de pago del canon audiovisual, o de la exención o reducción de este.
[…]»
Según el artículo 10 del RBStV:
«[…]
(2)   El lugar del cumplimiento de la obligación de pago del canon audiovisual al organismo regional de radiodifusión competente se situará en el domicilio del deudor, desde el que este realizará el envío correspondiente […]
[…]
(5)   El importe de los cánones audiovisuales impagados será calculado por el organismo regional de radiodifusión competente. […]»
El artículo 10, apartado 2, del Satzung des Hessischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge (Reglamento del organismo público de radiodifusión del estado federado de Hesse sobre el procedimiento de pago del canon audiovisual), de 5 de diciembre de 2012 (en lo sucesivo, «Reglamento sobre el canon»), adoptado en virtud del artículo 9, apartado 2, del RBStV, tiene el siguiente tenor:
«El obligado al pago del canon audiovisual no podrá efectuarlo en efectivo, sino únicamente mediante los siguientes medios de pago:
1.
domiciliación SEPA;
2.
transferencia bancaria u
3.
orden permanente.»
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
Los Sres. Dietrich y Häring, poseedores de viviendas en la circunscripción territorial del organismo público de radiodifusión del estado federado de Hesse, ofrecieron a este abonar en efectivo el canon audiovisual adeudado con arreglo al artículo 2, apartado 1, del RBStV y correspondiente al segundo trimestre de 2015 y al primer trimestre de 2016, respectivamente.
El organismo público de radiodifusión del estado federado de Hesse declinó el ofrecimiento, basándose en que el artículo 10, apartado 2, del Reglamento sobre el canon establece que este no puede abonarse en efectivo, sino mediante domiciliación, transferencia individual u orden permanente, y les envió sendas liquidaciones en las que se calculaban sus impagos del canon audiovisual y un recargo de mora.
Los demandantes en el litigio principal interpusieron recursos de anulación contra dichas liquidaciones. Mediante sentencias de 31 de octubre de 2016, el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Fráncfort del Meno, Alemania) desestimó sus recursos. Mediante sentencias de 13 de febrero de 2018, el Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo del estado federado de Hesse, Alemania) desestimó sus recursos de apelación contra dichas sentencias.
Los demandantes en el litigio principal interpusieron sendos recursos de casación contra estas sentencias ante el órgano jurisdiccional remitente, que es el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania). En el marco de sus recursos, alegan que el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG y el artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, establecen una obligación absoluta e ilimitada de aceptar billetes denominados en euros como medio de pago de las deudas monetarias. Según los demandantes en el litigio principal, esta obligación solo puede limitarse mediante acuerdo contractual entre las partes o en virtud de una autorización establecida en el Derecho federal o el Derecho de la Unión. Entienden que, en cambio, ninguna razón práctica, como en el caso de autos el gran número de contribuyentes, justifica dejarla de lado.
El órgano jurisdiccional remitente subraya, con carácter preliminar, que a la luz del Derecho interno procedería estimar los recursos de casación. A este respecto, precisa que la exclusión de la posibilidad de pagar el canon audiovisual mediante billetes denominados en euros, que se deriva del Reglamento sobre el canon, infringe una disposición de Derecho federal de rango superior, como es el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG. Argumenta que hay consideraciones relacionadas con la sistemática de esta disposición y, en particular, con su génesis, así como con su espíritu y su finalidad, que abogan por una interpretación de dicha disposición en el sentido de que obliga a los organismos públicos a aceptar billetes denominados en euros a la hora de satisfacerse una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas. A su juicio, en el Derecho federal alemán esa obligación no admite excepciones en el contexto de procedimientos de cobro masivos como la recaudación del canon audiovisual controvertido en el litigio principal. El órgano jurisdiccional remitente precisa que no dispone de indicios de que la posibilidad de pagar el canon audiovisual en efectivo fuera a poner en peligro la dotación económica de los organismos de radiodifusión, prevista en sede constitucional.
En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente considera, no obstante, que los litigios principales suscitan tres cuestiones sobre las que es preciso que el Tribunal de Justicia se pronuncie con carácter prejudicial.
En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la conformidad del artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG con la competencia exclusiva de que dispone la Unión en el ámbito de la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro, en virtud del artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c), dado que, según el artículo 2 TFUE, apartado 1, en este ámbito solo la Unión puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes.
A ese respecto, señala que el Tratado FUE no contiene ninguna definición del concepto de «política monetaria», tal como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y añade que no está en condiciones de decidir si la competencia exclusiva de la Unión en el ámbito de la política monetaria se extiende a la regulación de las consecuencias jurídicas vinculadas al curso legal de los billetes denominados en euros, y en particular a la obligación que recae sobre los organismos públicos de aceptar dichos billetes.
El órgano jurisdiccional remitente apunta a que la obligación de que los organismos públicos acepten billetes denominados en euros no guarda relación con el objetivo de política monetaria de mantener la estabilidad de precios ni tiene relación directa con los medios enumerados en el Derecho primario para alcanzar dicho objetivo. En particular, considera que la competencia atribuida por el artículo 128 TFUE, apartado 1, al BCE y a los bancos centrales nacionales para emitir billetes en euros no se ve limitada ni modificada por dicha obligación. No obstante, estima que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia podría interpretarse en el sentido de que las normativas sobre los efectos del curso legal de los billetes denominados en euros y, de este modo, sobre el funcionamiento de la circulación monetaria están comprendidas en el ámbito de la política monetaria. Además, a su entender, no cabe descartar que tales normativas, como medidas necesarias para la utilización del euro como moneda única, puedan basarse en el artículo 133 TFUE y, por tanto, considerarse comprendidas en el ámbito de la competencia exclusiva de la Unión con arreglo al artículo 2 TFUE, apartados 1 y 6.
En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente subraya que la cuestión de si, habida cuenta de la competencia exclusiva de la Unión en el ámbito de la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro, un legislador nacional está autorizado a adoptar una disposición como el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG no se plantea si, en virtud del Derecho de la Unión, los organismos públicos de los Estados miembros tienen prohibido negarse a aceptar la satisfacción en billetes denominados en euros de obligaciones pecuniarias impuestas en virtud de prerrogativas públicas. Entiende que, en tal supuesto, el artículo 10, apartado 2, del Reglamento sobre el canon sería contrario al Derecho de la Unión.
A ese respecto, el órgano jurisdiccional remitente recuerda que, de conformidad con el artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, con el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE y con el artículo 10, segunda frase, del Reglamento n.
o
974/98, los billetes denominados en euros son los únicos de curso legal en la Unión. Ahora bien, considera que la obligación de aceptar billetes denominados en euros no se desprende con claridad del concepto de «curso legal», que entiende que no se define en el Tratado FUE, en el Protocolo sobre el SEBC y el BCE ni en el Reglamento n.
o
974/98. A su juicio, el considerando 19 de dicho Reglamento no hace sino sugerir que, desde el punto de vista del legislador de la Unión, las limitaciones que se establezcan a la posibilidad de pagar en efectivo no afectan, en sí mismas, al curso legal del dinero en metálico denominado en euros.
El órgano jurisdiccional remitente recuerda asimismo que el apartado 1 de la Recomendación 2010/191, titulado «Definición común de curso legal», establece que el curso legal de los billetes y monedas denominados en euros debe implicar, en particular, su «aceptación obligatoria» por el beneficiario de una obligación de pago, sin perjuicio de determinadas excepciones. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente subraya que, de conformidad con el artículo 288 TFUE, párrafo quinto, las recomendaciones de las instituciones no serán vinculantes, de modo que, a su juicio, es incierta la importancia que deba atribuirse a esta Recomendación.
En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente considera que la respuesta a si, habida cuenta de la competencia exclusiva de la Unión en el ámbito de la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro, el legislador alemán estaba autorizado a adoptar el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG tampoco sería necesaria para solventar los litigios principales si una norma nacional que establece una obligación de aceptar billetes en euros a la hora de satisfacerse una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas pudiera aplicarse cuando la Unión no haya ejercitado su competencia exclusiva. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente considera que la jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia no le permite determinar si es así.
En este contexto, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿La competencia exclusiva que la Unión ostenta con arreglo al artículo 2 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c), en el ámbito de la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro se opone a un acto jurídico de uno de esos Estados miembros que establezca la obligación de los organismos públicos del Estado miembro de aceptar billetes denominados en euros a la hora de satisfacer una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas?
2)
¿El estatus de los billetes denominados en euros como dinero de curso legal establecido en el artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, y en el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del [Protocolo sobre el SEBC y el BCE], así como en el artículo 10, segunda frase, del [Reglamento n.
o
974/98], implica la prohibición de que los organismos públicos de un Estado miembro se nieguen a aceptar la satisfacción con dichos billetes de una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas, o admite el Derecho de la Unión normas que excluyan el pago con billetes denominados en euros en el caso de determinadas obligaciones pecuniarias impuestas en virtud de prerrogativas públicas?
3)
En caso de que se responda afirmativamente a la primera cuestión y de que se responda negativamente a la segunda cuestión, ¿un acto jurídico adoptado en el ámbito de la competencia exclusiva de la Unión en materia de política monetaria por un Estado miembro cuya moneda es el euro puede ser aplicado en la medida y durante el tiempo en que la Unión no haya ejercido su competencia?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Cuestiones prejudiciales primera y tercera
Mediante sus cuestiones primera y tercera, a las que se ha de responder conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 2 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c), debe interpretarse en el sentido de que, con independencia de si la Unión ha ejercitado su competencia exclusiva en el ámbito de la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro, se opone a la normativa de un Estado miembro que obliga a los organismos públicos a aceptar billetes denominados en euros a la hora de satisfacerse una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas.
Con carácter preliminar, procede señalar que, en sus observaciones escritas, la Comisión Europea, el organismo público de radiodifusión del estado federado de Hesse y el BCE han expresado dudas sobre la interpretación del artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG que había realizado el órgano jurisdiccional remitente y según la cual la disposición obliga a los organismos públicos a aceptar billetes denominados en euros a la hora de satisfacerse una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas. Según esas partes, dicha interpretación se aleja del tenor de la disposición, que solo establece que los billetes denominados en euros serán los únicos de curso legal ilimitado.
A ese respecto, procede recordar que, por lo que se refiere a la interpretación de las disposiciones del ordenamiento jurídico nacional, el Tribunal de Justicia debe, en principio, basarse en las calificaciones que resultan en la resolución de remisión. En efecto, según reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia no es competente para interpretar el Derecho interno de un Estado miembro [sentencia de 17 de diciembre de 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Extradición a Ucrania),
C‑398/19
,
EU:C:2020:1032
, apartado
y jurisprudencia citada].
En estas circunstancias, procede responder a la primera cuestión prejudicial partiendo de la premisa de que el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG obliga a los organismos públicos a aceptar billetes denominados en euros a la hora de satisfacerse una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas.
A ese respecto, conviene señalar que, según el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c), la Unión dispondrá de competencia exclusiva en el ámbito de la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro.
Asimismo, procede recordar que el Tratado FUE no contiene ninguna definición precisa del concepto de «política monetaria», pero sí define, en las disposiciones que dedica a dicha política, tanto los objetivos de esta como los medios de que dispone el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) para ejecutarla (sentencia de 11 de diciembre de 2018, Weiss y otros,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, apartado
y jurisprudencia citada).
A ese respecto, ha de señalarse que las disposiciones que el Tratado FUE dedica a la política monetaria figuran en el título VIII de su tercera parte, titulado «Política económica y monetaria».
Pues bien, el artículo 119 TFUE, que introduce el mencionado título, establece en su apartado 1 que la acción de los Estados miembros y de la Unión implicará, en las condiciones establecidas en los Tratados, la adopción de una política económica que se basará en la estrecha coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, en el mercado interior y en la definición de objetivos comunes, y que se llevará a cabo de conformidad con el respeto al principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia. Este mismo artículo precisa en su apartado 2 que dicha acción supondrá una moneda única, el euro, la definición y la aplicación de una política monetaria y de tipos de cambio única cuyo objetivo principal sea mantener la estabilidad de precios y, sin perjuicio de dicho objetivo, el apoyo a la política económica general de la Unión, de conformidad con los principios de una economía de mercado abierta y de libre competencia.
Por tanto, como ha señalado el Abogado General en el punto 59 de sus conclusiones, del artículo 119 TFUE, apartado 2, se desprende que la acción de los Estados miembros y de la Unión supondrá tres elementos: una moneda única (el euro), la definición y la aplicación de una política monetaria única y la definición y la aplicación de una política de tipos de cambio única.
Por consiguiente, el concepto de «política monetaria» no se limita a su ejecución operativa, que constituye, en virtud del artículo 127 TFUE, apartado 2, primer guion, una de las funciones básicas del SEBC, sino que también implica una dimensión normativa destinada a garantizar el estatuto del euro como moneda única.
Tal interpretación del concepto de «política monetaria» se ve corroborada por el objetivo principal de esta política que se desprende de los artículos 127 TFUE, apartado 1, y 282 TFUE, apartado 2, que es mantener la estabilidad de precios. Tal como ha señalado, en esencia, el Abogado General en el punto 66 de sus conclusiones, si el estatuto del euro como moneda única pudiera entenderse de maneras diferentes y regularse con normas diferentes en los Estados miembros cuya moneda es el euro, quedaría en cuestión la unicidad de la moneda única y, con ello, gravemente comprometido ese objetivo del mantenimiento de la estabilidad de precios.
Esa interpretación del concepto de «política monetaria» se ve abonada asimismo por la literalidad de los artículos 128 TFUE y 133 TFUE, que figuran en el capítulo 2 del título VIII de la tercera parte del Tratado FUE y que pueden considerarse disposiciones de Derecho monetario vinculadas al estatuto del euro como moneda única.
En lo que respecta al artículo 128 TFUE, al exponer en su apartado 1 que el BCE tendrá el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes denominados en euros en la Unión, que el BCE y los bancos centrales nacionales podrán emitir esos billetes y que los billetes así emitidos serán los únicos billetes de curso legal en la Unión, el artículo está determinando normas sobre emisión de billetes en euros en la Unión y, junto con el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, consagrando en el Derecho primario el curso legal de dichos billetes. Además, al establecer en su apartado 2 que los Estados miembros podrán realizar emisiones de moneda metálica en euros, para las cuales será necesaria la aprobación del BCE en cuanto al volumen de emisión, está fijando asimismo normas cuyo objeto es regular la emisión de moneda metálica denominada en euros.
En cuanto al artículo 133 TFUE, este faculta al legislador de la Unión, sin perjuicio de las atribuciones del BCE, para establecer las medidas de Derecho derivado necesarias para la utilización del euro como moneda única.
Así pues, los artículos 128 TFUE, apartado 1, y 133 TFUE son, como ha señalado en esencia el Abogado General en los puntos 64 a 66 de sus conclusiones, el fundamento de la unicidad del euro, y constituyen un requisito previo para una aplicación efectiva de la política monetaria de la Unión.
Ello es así porque, por una parte, al atribuir «curso legal» únicamente a los billetes denominados en euros y emitidos por el BCE y los bancos centrales nacionales, el artículo 128 TFUE, apartado 1, al igual que el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, está consagrando el carácter oficial de dichos billetes en la zona euro, excluyendo que también puedan beneficiarse de él otros billetes.
Dado que el citado artículo 128 TFUE, apartado 1, no remite al Derecho de los Estados miembros para determinar el sentido y el alcance del concepto de «curso legal» que recoge, este constituye un concepto de Derecho de la Unión que debe ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme en toda la Unión, que ha de buscarse teniendo en cuenta no solo el tenor de las disposiciones en las que figura, sino también el contexto de dichas disposiciones y el objetivo que pretenden alcanzar (véase, en ese sentido, la sentencia de 16 de julio de 2020, AFMB,
C‑610/18
,
EU:C:2020:565
, apartado
y jurisprudencia citada).
A ese respecto, ha de señalarse que el concepto de «curso legal» de un medio de pago denominado en una unidad monetaria significa, en su sentido ordinario, que en general dicho medio de pago no puede rechazarse a la hora del pago de una deuda denominada en la misma unidad monetaria, por su valor nominal y con efecto liberatorio.
Esa interpretación conforme al sentido ordinario se ve apoyada por la Recomendación 2010/191, que se refiere específicamente al alcance y los efectos del curso legal de los billetes y monedas denominados en euros, precisando que el curso legal de dichas monedas se consagró en el artículo 11 del Reglamento n.
o
974/98.
Cierto es que, en virtud del artículo 288 TFUE, apartado 5, las recomendaciones no están destinadas a producir efectos vinculantes y no pueden crear derechos que los particulares puedan invocar ante un juez nacional. No obstante, forman parte de los actos jurídicos de la Unión, de modo que el Tribunal de Justicia puede tomarlos en consideración cuando proporcionan elementos útiles para la interpretación de las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión.
Pues bien, el apartado 1 de la Recomendación 2010/191 da, como se desprende de su título, la definición común del concepto de «curso legal» al precisar que, cuando exista una obligación de pago, el curso legal de los billetes y monedas denominados en euros debe implicar, en primer lugar, la aceptación obligatoria de dichos billetes y monedas, en segundo lugar, su aceptación al valor nominal y, en tercer lugar, su capacidad de liberar de obligaciones de pago. Este apartado demuestra, por tanto, que tal concepto de «curso legal» comprende, entre otras, una obligación de principio de aceptación a efectos de pago de los billetes y monedas denominados en euros.
Por otra parte, en la medida en que permite al legislador de la Unión establecer las medidas necesarias para el uso del euro como moneda única, el artículo 133 TFUE, que sustituyó al artículo 123 CE, apartado 4, el cual había a su vez sustituido al artículo 109 L, apartado 4, del Tratado CE, refleja la exigencia de establecer principios uniformes para todos los Estados miembros cuya moneda es el euro con el fin de salvaguardar el interés global de la unión económica y monetaria y del euro como moneda única y, por consiguiente, tal como se ha señalado en el apartado 39 de la presente sentencia, contribuir al objetivo principal de la política monetaria de la Unión, que consiste en mantener la estabilidad de precios.
De ello se deduce que la competencia prevista inicialmente en el artículo 109 L, apartado 4, del Tratado CE y posteriormente en el artículo 123 CE, apartado 4, y actualmente consagrada en el artículo 133 TFUE faculta exclusivamente al legislador de la Unión para precisar el régimen jurídico del curso legal reconocido a los billetes denominados en euros por el artículo 128 TFUE, apartado 1, y por el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE y del curso legal reconocido a las monedas denominadas en euros por el artículo 11 del Reglamento n.
o
974/98, en la medida en que ello resulte necesario para el uso del euro como moneda única.
Con arreglo al artículo 2 TFUE, apartado 1, tal competencia exclusiva excluye toda competencia de los Estados miembros en la materia, salvo si actúan facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión.
Procede precisar a ese respecto, para responder más concretamente a la tercera cuestión, que, incluso si se diera la circunstancia de que la Unión no hubiera ejercido su competencia exclusiva, la adopción o el mantenimiento por un Estado miembro de una disposición incluida en el ámbito de dicha competencia no se podrían justificar por esta mera circunstancia.
Ello es así porque, como ha señalado el Abogado General en el punto 39 de sus conclusiones, cuando se atribuye una competencia exclusiva a la Unión, la pérdida de competencia por parte de los Estados miembros tiene lugar de manera inmediata y, a diferencia de lo que sucede en el caso de la atribución de una competencia compartida en un ámbito, resulta irrelevante, a efectos de dicha pérdida, que la Unión haya ejercido o no su propia competencia (véase, en ese sentido, la sentencia de 5 de mayo de 1981, Comisión/Reino Unido,
804/79
,
EU:C:1981:93
, apartado
).
Dicho esto, por una parte, no puede considerarse necesario para la utilización del euro como moneda única, en el sentido del artículo 133 TFUE, y, más concretamente, para la consagración del curso legal de los billetes denominados en euros, previsto en el artículo 128 TFUE, apartado 1, y en el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, imponer una obligación absoluta de aceptar esos billetes como medio de pago. De las precisiones contenidas en los apartados 46 a 49 de la presente sentencia se desprende que ese curso legal exige no una aceptación absoluta, sino únicamente una aceptación de principio de los billetes denominados en euros como medio de pago. Por otra parte, tampoco es necesario para la utilización del euro como moneda única y, más concretamente, para preservar la efectividad del curso legal del dinero en metálico denominado en euros que el legislador de la Unión establezca, de manera exhaustiva y uniforme, las excepciones a esta obligación de principio, siempre y cuando se garantice la posibilidad, como regla general, de que cualquier deudor cumpla con una obligación pecuniaria mediante ese dinero en metálico.
De ello se deduce que la competencia exclusiva de la Unión en materia de política monetaria se entiende, como ha señalado el Abogado General en el punto 98 de sus conclusiones, sin perjuicio de la competencia de que disponen los Estados miembros cuya moneda es el euro para regular las modalidades de extinción de las obligaciones pecuniarias, tanto de Derecho público como de Derecho privado, siempre y cuando, en particular, dicha regulación no afecte al principio según el cual, por regla general, debe ser posible cumplir una obligación pecuniaria mediante ese pago en efectivo. Así pues, esa competencia exclusiva no impide a un Estado miembro, en el marco del ejercicio de sus competencias propias, como la organización de su Administración pública, adoptar una medida que obligue a dicha Administración a aceptar pagos en efectivo por parte de los administrados o, como se contempla en el marco de la segunda cuestión, que introduzca, por un motivo de interés público, una excepción a esta obligación para los pagos impuestos en virtud de prerrogativas públicas, con tal que se cumplan determinados requisitos que se precisarán en el examen de esa cuestión.
Corresponde al órgano jurisdiccional remitente, único competente para interpretar el Derecho nacional, comprobar si debe entenderse que el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG, a la luz de su objetivo y contenido, es una de las medidas adoptadas en el marco de competencias propias de los Estados miembros que se han descrito en el apartado anterior.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y tercera que el artículo 2 TFUE, apartado 1, en relación con los artículos 3 TFUE, apartado 1, letra c), 128 TFUE, apartado 1, y 133 TFUE y con el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, debe interpretarse en el sentido de que, con independencia de si la Unión ha ejercitado su competencia exclusiva en el ámbito de la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro, se opone a que un Estado miembro adopte una disposición que, a la luz de su objetivo y contenido, determine el régimen jurídico del curso legal de los billetes denominados en euros. En cambio, no se opone a que un Estado miembro adopte, en el ejercicio de una competencia que le es propia, como la organización de su Administración pública, una disposición por la que dicha Administración deba aceptar el pago en efectivo de las obligaciones pecuniarias que impone.
Segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional nacional pregunta, en esencia, si el artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE y el artículo 10, segunda frase, del Reglamento n.
o
974/98 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que excluye la posibilidad de utilizar dinero en efectivo para cumplir con una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas.
Ha de subrayarse que la respuesta a esta cuestión solo es necesaria en el supuesto de que el órgano jurisdiccional remitente llegue a la conclusión, sobre la base de la respuesta del Tribunal de Justicia a las cuestiones primera y tercera, de que el artículo 14, apartado 1, de la BBankG, interpretado de la manera expuesta en el apartado 32 de la presente sentencia, no es compatible con la competencia exclusiva de la Unión en lo que respecta a la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro, y de que la parte demandada en el litigio principal tenía, por tanto, la facultad de adoptar el artículo 10, apartado 2, del Reglamento sobre el canon.
A ese respecto, conviene señalar que el curso legal de los billetes denominados en euros está consagrado no solamente en el Derecho primario, en el artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, y, con una literalidad casi idéntica, en el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, sino también en el Derecho derivado, en el artículo 10, segunda frase, del Reglamento n.
o
974/98. Además, como se ha señalado en el apartado 47 de la presente sentencia, si bien el Tratado FUE consagra únicamente el curso legal de los billetes denominados en euros, el artículo 11, segunda frase, de dicho Reglamento confiere curso legal asimismo a las monedas denominadas en euros.
A ese respecto, si bien los términos de las disposiciones cuya interpretación se solicita en el marco de la segunda cuestión se oponen a la adopción de una norma nacional que tenga por objeto o efecto suprimir de hecho o de Derecho el dinero en efectivo denominado en euros, en particular al cuestionar la posibilidad de que, por regla general, se cumpla una obligación pecuniaria mediante ese pago en efectivo, no permiten por sí solos dilucidar si una norma nacional que se limita a restringir la utilización de efectivo para el cumplimiento de una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas sería también contraria al Derecho de la Unión.
Por lo que respecta al contexto de esas disposiciones, conviene señalar que, según precisa el considerando 19 del Reglamento n.
o
974/98, las limitaciones que los Estados miembros establezcan para los pagos en billetes y monedas por motivos de interés público no son incompatibles con la condición de moneda de curso legal de los billetes y monedas denominados en euros, siempre y cuando existan otros medios legales para la liquidación de deudas monetarias.
Ha de recordarse a ese respecto que, aunque el preámbulo de un acto de la Unión no tiene un valor jurídico vinculante y no puede ser invocado ni para establecer excepciones a las propias disposiciones del acto de que se trate ni para interpretarlas en un sentido contrario a su tenor literal, puede precisar el contenido de las disposiciones de ese acto, ya que los considerandos que figuran en dicho preámbulo constituyen importantes elementos interpretativos que pueden arrojar luz sobre la voluntad del autor de ese acto (véase, en ese sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2019, Puppinck y otros/Comisión,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
Por lo que respecta, más concretamente, a la mención, en el considerando 19 del Reglamento n.
o
974/98, de «motivos de interés público», procede señalar que, mientras determinadas versiones lingüísticas de dicho considerando, como la de lengua alemana, utilizan la expresión «motivos de orden público», otras, como las de lengua inglesa o francesa, emplean la expresión «motivos de interés público». Pues bien, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición; tampoco se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas. Así pues, ante tal disparidad, la disposición de que se trata debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en que se integra (véase, en ese sentido, la sentencia de 9 de julio de 2020, Naturschutzbund Deutschland — Landesverband Schleswig-Holstein,
C‑297/19
,
EU:C:2020:533
, apartado
).
Dado que las limitaciones para los pagos en billetes y monedas denominados en euros pueden, en la práctica, estar justificadas tanto por motivos de orden público relativos a la seguridad o la lucha contra la delincuencia como por el interés público en garantizar una organización eficaz de los pagos en la sociedad, es preciso, para asegurar una aplicación uniforme de las causas de excepción en todos los Estados miembros, adoptar la expresión que tenga el sentido más amplio, es decir, la de «motivos de interés público».
En estas condiciones, los artículos 10, segunda frase, y 11, segunda frase, del Reglamento n.
o
974/98, leídos a la luz del considerando 19 de dicho Reglamento, deben interpretarse en el sentido de que, por una parte, el curso legal de esos billetes y monedas implica, en principio, una obligación de aceptación de dichos billetes y monedas y, por otra parte, los Estados miembros pueden, en principio, limitar esta obligación por motivos de interés público.
Ha de precisarse que, como ha señalado el Abogado General en el punto 129 de sus conclusiones y como han subrayado la mayoría de las partes interesadas que han presentado observaciones, tales limitaciones deben ser proporcionadas al objetivo de interés público que se pretende conseguir.
Ello es así porque, habida cuenta de que, al imponer tales limitaciones en el ejercicio de sus competencias soberanas, los Estados miembros restringen la posibilidad, reconocida por el Derecho de la Unión de que, por regla general, se cumpla una obligación pecuniaria mediante billetes y monedas denominados en euros, esos Estados miembros deben asegurarse de que las medidas que tomen respeten el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión.
Pues bien, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de proporcionalidad exige que las medidas de que se trate sean idóneas para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa en cuestión y no sobrepasen los límites de lo que es necesario para alcanzar tales objetivos (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2019, Spiegel Online,
C‑59/17
,
EU:C:2019:625
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, aunque corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si la normativa controvertida en el litigio principal respeta los requisitos mencionados en los apartados 68 a 70 de la presente sentencia, el Tribunal de Justicia puede aportar en su caso, al resolver sobre una cuestión prejudicial, precisiones destinadas a orientar al órgano jurisdiccional nacional en su decisión (véase, en ese sentido, la sentencia de 2 de mayo de 2019, Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego,
C‑614/17
,
EU:C:2019:344
, apartado
y jurisprudencia citada).
En cuanto a los motivos de interés público invocados para justificar la exclusión, por la normativa controvertida en el litigio principal, del pago en efectivo del canon audiovisual, procede señalar que, en sus observaciones escritas, el organismo público de radiodifusión del estado federado de Hesse subrayó que, habida cuenta de los aproximadamente 46 millones de contribuyentes que hay en Alemania, la obligación de pagar el canon audiovisual por medios de pago distintos del dinero en metálico tiene por objeto garantizar la efectividad de la recaudación de dicho canon y evitar costes adicionales considerables.
A ese respecto, es en efecto de interés público que las deudas monetarias frente a las autoridades públicas puedan ser satisfechas de una manera que no implique para ellas un coste irrazonable que les impediría prestar con menor coste los servicios encomendados.
Por lo tanto, procede considerar que el motivo de interés público basado en la necesidad de garantizar la satisfacción de obligaciones pecuniarias impuestas en virtud de prerrogativas públicas puede justificar una limitación de los pagos en efectivo, en particular cuando el número de contribuyentes entre los que debe recaudarse la deuda es muy elevado.
Por lo que atañe al requisito de que las medidas controvertidas no sobrepasen los límites de lo que es necesario para alcanzar los objetivos que se pretende conseguir, la resolución de remisión indica que la normativa controvertida en el litigio principal prevé, para el pago del canon audiovisual, otros medios legales distintos del efectivo, como son la domiciliación, la transferencia individual o la orden permanente.
Pues bien, se diría que la limitación controvertida en el litigio principal es a la vez idónea y necesaria para alcanzar el objetivo consistente en recaudar efectivamente el canon audiovisual, en la medida en que permite evitar que la Administración se arriesgue a sufrir una carga económica irrazonable por el coste que supondría el establecimiento generalizado de un procedimiento que permitiera a los contribuyentes pagar el canon audiovisual en metálico.
No obstante, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si tal limitación es proporcionada a ese objetivo, en particular teniendo en cuenta que los medios legales alternativos de pago del canon audiovisual podrían no ser asequibles fácilmente para todos sus sujetos pasivos, lo que supondría que se debiera prever una posibilidad de pago en efectivo para las personas que no tuvieran acceso a esos medios.
Según se deduce de lo anterior, ha de responderse a la segunda cuestión que el artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE y el artículo 10, segunda frase, del Reglamento n.
o
974/98 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que excluye la posibilidad de cumplir mediante billetes denominados en euros con una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas, siempre que, en primer lugar, dicha normativa no tenga por objeto ni efecto determinar el régimen jurídico del curso legal de dichos billetes; en segundo lugar, no lleve de hecho o de Derecho a la supresión de dichos billetes, en particular al cuestionar la posibilidad de que, por regla general, se cumpla con una obligación pecuniaria mediante ese pago en efectivo; en tercer lugar, se haya adoptado por motivos de interés público; en cuarto lugar, la limitación de los pagos en efectivo que supone sea idónea para alcanzar el objetivo de interés público que se pretende conseguir; y, en quinto lugar, no supere los límites de lo que es necesario para alcanzarlo, en el sentido de que existan otros medios legales para cumplir con la obligación pecuniaria.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

1)
El artículo 2 TFUE, apartado 1, en relación con los artículos 3 TFUE, apartado 1, letra c), 128 TFUE, apartado 1, y 133 TFUE y con el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo (n.
o
4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, debe interpretarse en el sentido de que, con independencia de si la Unión Europea ha ejercitado su competencia exclusiva en el ámbito de la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro, se opone a que un Estado miembro adopte una disposición que, a la luz de su objetivo y contenido, determine el régimen jurídico del curso legal de los billetes denominados en euros. En cambio, no se opone a que un Estado miembro adopte, en el ejercicio de una competencia que le es propia, como la organización de su Administración pública, una disposición por la que dicha Administración deba aceptar el pago en efectivo de las obligaciones pecuniarias que impone.

2)
El artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, el artículo 16, párrafo primero, tercera frase, del Protocolo (n.
o
4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo y el artículo 10, segunda frase, del Reglamento (CE) n.
o
974/98 del Consejo, de 3 de mayo de 1998, sobre la introducción del euro, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que excluye la posibilidad de cumplir mediante billetes denominados en euros con una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas, siempre que, en primer lugar, dicha normativa no tenga por objeto ni efecto determinar el régimen jurídico del curso legal de dichos billetes; en segundo lugar, no lleve de hecho o de Derecho a la supresión de dichos billetes, en particular al cuestionar la posibilidad de que, por regla general, se cumpla con una obligación pecuniaria mediante ese pago en efectivo; en tercer lugar, se haya adoptado por motivos de interés público; en cuarto lugar, la limitación de los pagos en efectivo que supone sea idónea para alcanzar el objetivo de interés público que se pretende conseguir; y, en quinto lugar, no supere los límites de lo que es necesario para alcanzarlo, en el sentido de que existan otros medios legales para cumplir con la obligación pecuniaria.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.