CELEX: 62019TJ0580
Política exterior y de seguridad común
Medidas restrictivas adoptadas contra Irán con objeto de impedir la proliferación nuclear
Inmovilización de fondos
Lista de personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos
Mantenimiento del nombre del demandante en la lista
Error de apreciación
Artículo 266 TFUE

)
I.

Antecedentes del litigio
[
omissis
]
B.

Sobre la inclusión del nombre del demandante en las listas de que se trata
Mediante la Decisión 2011/783/PESC, de 1 de diciembre de 2011, por la que se modifica la Decisión 2010/413 (
DO 2011, L 319, p. 71
), el Consejo modificó esta última Decisión con el fin de aplicar esas medidas restrictivas a otras personas y entidades cuyos nombres se habían añadido a la lista que figura en el anexo II de esta última Decisión. El nombre del demandante, Sayed Shamsuddin Borborudi, así como la fecha de la inclusión de su nombre en esa lista, en este caso, el 1 de diciembre de 2011, se añadieron al anexo II de la Decisión 2010/413, mencionando los siguientes motivos:
«Director adjunto de la Organización de la Energía Atómica de Irán y subordinado de Feridun Abbasi Davani, señalado por [las Naciones Unidas]. Ha estado implicado en el programa nuclear iraní al menos desde 2002, también como ex jefe de contratación pública y logística [del proyecto] AMAD, donde era responsable de recurrir a sociedades tapadera como Kimia Madan para la adquisición de equipo y materiales para el programa de armas nucleares de Irán.»
[
omissis
]
C.

Sobre el mantenimiento del nombre del demandante en las listas de que se trata
[
omissis
]
Mediante escrito de 15 de abril de 2014, el demandante presentó al Consejo una nueva solicitud de exclusión de las listas de que se trata (en lo sucesivo, «escrito de 15 de abril de 2014»). El contenido de esta nueva solicitud era, en esencia, el mismo que el del escrito de 31 de enero de 2013 mencionado en el apartado 9 anterior. A este respecto, además del contenido que figuraba en este último, el escrito de 15 de abril de 2014 incluía una mención del Plan de Acción Conjunto acordado en Ginebra (Suiza) el 24 de noviembre de 2013. El demandante sostenía que, a la vista de dicho Plan, la OEAI esperaba que el Consejo reconsiderara su decisión de imponer medidas restrictivas contra personas y entidades que participan en el programa nuclear iraní. El demandante alegaba también que no cooperaba en absoluto, ni como asesor ni como administrador, con las sociedades u organizaciones sujetas a sanciones o con las entidades vinculadas a la industria nuclear iraní.
Desde el envío del escrito de 15 de abril de 2014 hasta el 27 de mayo de 2019, fecha en la que el Consejo adoptó la Decisión (PESC) 2019/870, por la que se modifica la Decisión 2010/413 (
DO 2019, L 140, p. 90
), tras la revisión anual de la lista de personas y entidades que figura en el anexo II de la Decisión 2010/413, prevista en el artículo 26, apartado 3, de esta última Decisión, no tuvo lugar ninguna comunicación entre el Consejo y el demandante. Mediante el artículo 1 de la Decisión 2019/870, el anexo II de la Decisión 2010/413 fue modificado de conformidad con el anexo de la Decisión 2019/870. La mención relativa al demandante, que figura en ese anexo, fue modificada para añadir, en la columna relativa a la información identificativa, la fecha de nacimiento del demandante, a saber, el 21 de septiembre de 1969.
El 27 de mayo de 2019, el Consejo adoptó también el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/855, por el que se aplica el Reglamento n.
o
267/2012 (
DO 2019, L 140, p. 1
; en lo sucesivo, «acto impugnado»). En virtud del artículo 1 del acto impugnado, el anexo IX del Reglamento n.
o
267/2012 fue modificado para tener en cuenta las modificaciones introducidas en el anexo II de la Decisión 2010/413 por la Decisión 2019/870. En particular, el nombre del demandante figura en la línea 25 del cuadro A del anexo IX del Reglamento n.
o
267/2012 dentro del título relativo a las personas y entidades implicadas en actividades relacionadas con la energía nuclear o con misiles balísticos y personas y entidades que apoyan al Gobierno iraní.
II.

Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 20 de agosto de 2019, el demandante interpuso el presente recurso.
Mediante decisión adoptada el 17 de octubre de 2019, con arreglo al artículo 27, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, el Presidente del Tribunal reasignó el asunto a un nuevo Juez Ponente adscrito a la Sala Cuarta.
El 22 de noviembre de 2019, el Consejo presentó en la Secretaría del Tribunal el escrito de contestación.
Los escritos de réplica y dúplica fueron presentados, respectivamente, por el demandante, el 14 de febrero de 2020 y, por el Consejo, el 23 de abril de 2020.
La fase escrita del procedimiento se declaró terminada el 23 de abril de 2020.
En el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89, apartado 3, letra a), del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal instó, el 6 de octubre de 2020, a las partes a responder a una serie de preguntas a las que estas dieron respuesta en el plazo fijado.
En la vista celebrada el 3 de diciembre de 2020, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
El demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule el acto impugnado, en la medida en que le afecta.
–
Ordene al Consejo la supresión de su nombre del anexo IX del Reglamento n.
o
267/2012.
–
Condene al Consejo al pago de la totalidad de las costas.
El Consejo solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso por infundado.
–
Condene en costas al demandante.
III.

Fundamentos de Derecho
A.

Sobre la primera pretensión
Procede observar que el demandante no ha solicitado la anulación de la Decisión 2019/870, adoptada al mismo tiempo que el Reglamento de Ejecución 2019/855.
Según el artículo 29 TUE, sobre cuya base se adoptó la Decisión 2010/413, «el Consejo adoptará decisiones que definirán el enfoque de la Unión sobre un asunto concreto de carácter geográfico o temático. Los Estados miembros velarán por la conformidad de sus políticas nacionales con las posiciones de la Unión».
El artículo 215 TFUE, apartado 1, dispone que «cuando una decisión adoptada de conformidad con el capítulo 2 del título V del Tratado de la Unión Europea [(capítulo en el que se encuentra el artículo 29 TUE)] prevea la interrupción o la reducción, total o parcial, de las relaciones económicas y financieras con uno o varios terceros países, el Consejo adoptará por mayoría cualificada, a propuesta conjunta del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y de la Comisión, las medidas necesarias. Informará de ello al Parlamento Europeo». El apartado 2 de esta disposición establece que «cuando una decisión adoptada de conformidad con el capítulo 2 del título V del Tratado de la Unión Europea así lo prevea, el Consejo podrá adoptar por el procedimiento establecido en el apartado 1 medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales».
De la jurisprudencia se desprende que las decisiones adoptadas sobre la base del artículo 29 TUE y los reglamentos adoptados sobre la base del artículo 215 TFUE son dos tipos de actos, determinando el primero la posición de la Unión por lo que atañe a las medidas restrictivas que se han de adoptar y constituyendo el segundo el instrumento necesario para dar efecto a dichas medidas en toda la Unión (sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, apartado
).
Asimismo, el Tribunal de Justicia ha declarado que la validez de un reglamento adoptado basándose en el artículo 215 TFUE requiere la adopción previa de una decisión válida de conformidad con las disposiciones de la política exterior y de seguridad común (PESC) (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, apartado
). En otras palabras, la adopción de un reglamento sobre la base del artículo 215 TFUE está supeditada a la adopción de una decisión en virtud del artículo 29 TUE.
A pesar de la estrecha conexión entre estos dos tipos de actos, no es menos cierto que se trata de dos actos distintos e independientes, de modo que nada impide a una parte demandante impugnar únicamente un reglamento de ejecución.
Así pues, en el caso de autos, la circunstancia de que el objeto del recurso se limite a una pretensión de anulación del acto impugnado en lo que atañe al demandante y no se refiera también a la Decisión 2019/870 no impide su examen, sin perjuicio de las consecuencias que una eventual anulación del acto impugnado podría tener sobre dicha Decisión (véanse los apartados 91 y siguientes posteriores).
[
omissis
]
C.

Sobre el fondo
[
omissis
]
3.

Sobre la condición del demandante de director adjunto de la OEAI
En primer lugar, procede recordar que el demandante afirma que dejó de trabajar para OEAI en agosto de 2013 y que ya no tiene relación alguna con esta organización. Para apoyar esta afirmación, el demandante aporta, en primer lugar, una declaración firmada por el director general de la OEAI, de 5 de mayo de 2019, según la cual el demandante trabajó como «vicepresidente de la [OEAI] para los asuntos ejecutivos y adjunto administrativo y financiero de dicha organización» desde el 23 de abril de 2011 hasta el 31 de agosto de 2013. En respuesta a las críticas del Consejo expresadas en el escrito de contestación, relativas al hecho de que la declaración antes mencionada tiene una escasa calidad técnica y no está certificada, el demandante ha aportado, en el momento de la presentación del escrito de réplica, una nueva declaración procedente de la Dirección General de Desarrollo de Recursos Humanos y Asignaciones de la OEAI, de 22 de enero de 2020. En esta última, cuyo contenido es el mismo que el de la declaración de 5 de mayo de 2019, se indica que, después del 31 de agosto de 2013, el demandante no ha ocupado ningún puesto ni empleo en la OEAI ni mantenido relación laboral alguna con esta. En segundo lugar, el demandante alega que su supuesta condición de director adjunto de la OEAI se ve contradicha por un comunicado de prensa del Ministerio de Asuntos Exteriores del Reino Unido, de 23 de junio de 2019, según el cual el ministro encargado de Oriente Medio se había supuestamente entrevistado con el director adjunto de la OEAI, A. En tercer lugar, en el escrito de réplica, el demandante señala que ningún informe de la AIEA recoge su nombre. Pues bien, según el demandante, los diferentes informes de esta organización mencionan regularmente los nombres de los representantes legales de la OEAI y, en particular, el de su presidente. Por último, en cuarto lugar, el demandante señala que, desde la firma del Plan de Acción Integral Conjunto, el programa nuclear iraní está bajo estrecha vigilancia de la AIEA y de la Unión. Por consiguiente, a juicio del demandante, si aún estuviese efectivamente vinculado a la OEAI, el Consejo habría dispuesto de elementos para probarlo.
A pesar de las críticas del Consejo por lo que atañe a la declaración firmada por el director general de la OEAI, de 5 de mayo de 2019, aportada por el demandante, y a pesar de la impugnación de algunas de las alegaciones formuladas por este último, procede señalar que, en el marco del presente procedimiento, el Consejo no niega, por lo demás, que el demandante dejase de trabajar para la OEAI en agosto de 2013.
En cambio, el Consejo alega que, habida cuenta de determinadas circunstancias, no era irrazonable pensar, en la fecha de adopción del acto impugnado, que el demandante seguía siendo un director adjunto de la OEAI. Ello resultaba, a su entender, en esencia, en primer lugar, del hecho de que el demandante no había aportado elementos en apoyo de las alegaciones contenidas en su escrito de 15 de abril de 2014; en segundo lugar, del contenido ambiguo de dicho escrito, que sugería que el demandante lo había escrito en calidad de director adjunto de la OEAI; en tercer lugar, del hecho de que el demandante no había comunicado al Consejo una dirección o datos diferentes de los de la OEAI; en cuarto lugar, del hecho de que el demandante no se había puesto en contacto con el Consejo desde dicho escrito, y, en quinto lugar, del hecho de que ni el sitio de Internet de la OEAI ni otras fuentes públicas ofrecían información que permitiese saber quién ocupaba los puestos de dirección en la OEAI, de modo que la única información en la que podía basarse a este respecto eran los elementos de prueba escritos procedentes del demandante.
A este respecto, procede señalar que el Consejo no puede reprochar al demandante, sin invertir la carga de la prueba, no haber probado que hubiese cesado de ejercer cualquier tipo de actividad en la OEAI exigiéndole que le informe de esa circunstancia y, aun menos, que aporte al Consejo elementos de prueba (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de julio de 2014, Alchaar/Consejo,
T‑203/12
, no publicada,
EU:T:2014:602
, apartado
y jurisprudencia citada). Al contrario, corresponde al Consejo, en el marco de la revisión anual de las medidas restrictivas prevista en el artículo 26, apartado 3, de la Decisión 2010/413 y en el artículo 46, apartado 7, del Reglamento n.
o
267/2012, examinar detenidamente los elementos que fundamentan la inclusión del nombre del demandante en las listas de que se trata. Ello no impide que el demandante pueda presentar, en cualquier momento, observaciones o nuevas pruebas, con arreglo al artículo 24, apartado 4, de la Decisión 2010/413 y al artículo 46, apartado 5, del Reglamento n.
o
267/2012. Sin embargo, se trata de una facultad del demandante que no puede eximir al Consejo de la carga de la prueba que le incumbe.
[
omissis
]
Por otra parte, procede señalar que, en cualquier caso, el extracto no confidencial de la propuesta de inclusión solo contiene un único apartado cuyo texto coincide con el que figura en los motivos de inclusión en las listas de que se trata. Pues bien, este texto no va acompañado de ningún elemento que apoye el motivo de que el demandante es un director adjunto de la OEAI.
[
omissis
]
5.

Sobre el carácter pasado de las actividades del demandante que figuran en los motivos de inclusión
[
omissis
]
Al pretender que el mantenimiento de la inclusión del nombre del demandante en las listas de que se trata está justificado por las actividades pasadas de este último, el Consejo procede a una sustitución de los motivos en que se fundamenta el acto impugnado que el Tribunal no puede aceptar (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de octubre de 2012, Oil Turbo Compressor/Consejo,
T‑63/12
,
EU:T:2012:579
, apartado
y jurisprudencia citada).
En cualquier caso, procede recordar que, según la jurisprudencia, el criterio de inclusión en las listas de que se trata relativo a la prestación de apoyo a las actividades nucleares iraníes que presentan un riesgo de proliferación implica que se demuestre la existencia de un vínculo, directo o indirecto, entre las actividades de la persona o de la entidad afectada y la proliferación nuclear (sentencia de 25 de marzo de 2015, Central Bank of Iran/Consejo,
T‑563/12
,
EU:T:2015:187
, apartado
).
Asimismo, se ha declarado que las distintas disposiciones de la Decisión 2010/413 y del Reglamento n.
o
267/2012 que prevén la inmovilización de fondos están redactadas de manera general («se dediquen, estén directamente vinculadas o presten apoyo»), sin hacer referencia a comportamientos previos a una decisión de inmovilización de fondos (sentencia de 28 de noviembre de 2013, Consejo/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, apartado
).
Por otra parte, es preciso recordar que las medidas restrictivas contra Irán tienen por objeto prevenir el desarrollo de la proliferación nuclear presionando a ese Estado para que ponga fin a sus actividades que representan un riesgo de proliferación nuclear. Tanto del sistema como de la finalidad general de la Decisión 2010/413, del Reglamento n.
o
961/2010 y del Reglamento n.
o
267/2012 se desprende que su objetivo es impedir un «riesgo de proliferación» nuclear en ese Estado y que las medidas de inmovilización de fondos impuestas sobre la base de esos textos tienen un propósito preventivo (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Afrasiabi y otros,
C‑72/11
,
EU:C:2011:874
, apartado
).
De ello resulta que la adopción de medidas restrictivas contra una persona no presupone que esta haya previamente adoptado un comportamiento reprochable efectivo, pudiendo ser suficiente el riesgo de que esa persona adopte tal comportamiento en el futuro (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de noviembre de 2013, Consejo/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, apartado
).
Por tanto, si bien no puede requerirse una participación efectiva en el programa nuclear iraní, previa a la adopción de las medidas restrictivas, la existencia de un vínculo, directo o indirecto, entre las actividades de una persona y la proliferación nuclear es un requisito para la inclusión del nombre de esa persona en las listas de que se trata (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de marzo de 2017, Neka Novin/Consejo,
T‑436/14
, no publicada,
EU:T:2017:142
, apartado
).
En el caso de autos, consideradas aisladamente, las antiguas funciones del demandante en la OEAI y, suponiendo que estuviera acreditada, su antigua participación en el programa nuclear iraní, no pueden justificar la inclusión de su nombre en las listas controvertidas. En efecto, si el Consejo pretendía basarse en las antiguas funciones del demandante y en su antigua participación en el programa nuclear iraní, así como en el riesgo de que, habida cuenta de sus conocimientos y competencias, el demandante prestase apoyo a las actividades nucleares iraníes que planteaban un riesgo de proliferación nuclear, habría correspondido al Consejo aportar indicios serios y concordantes que permitieran razonablemente considerar que el demandante mantenía vínculos con la OEAI y con el programa nuclear iraní, o, más en general, con actividades que planteasen un riesgo de proliferación nuclear, en la fecha de adopción del acto impugnado, que justificasen la inclusión de su nombre en las listas de que se trata, tras el cese de sus actividades en la referida organización y la finalización de su participación en el programa nuclear iraní (sentencia de 18 de febrero de 2016, Jannatian/Consejo,
T‑328/14
, no publicada,
EU:T:2016:86
, apartado
).
[
omissis
]
D.

Consecuencias de la presente sentencia para la Decisión 2019/870
En respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal, el demandante sostiene, en esencia, que, en el supuesto de que el Tribunal anulase el acto impugnado, el Consejo debería revocar la Decisión 2019/870.
En respuesta a esta misma pregunta, el Consejo observa que el demandante solo solicitó la anulación del acto impugnado en la medida en que le afecta. Además, ha señalado que, en el supuesto de que el Tribunal anulase dicho acto, la anulación solo se aplicaría a este último. Asimismo, ha alegado que el Tribunal está vinculado por las pretensiones formuladas por el demandante y que no puede pronunciarse más allá de estas. Por último, el Consejo ha subrayado que la Decisión 2019/870 fue sustituida por la Decisión (PESC) 2020/849, por la que se modifica la Decisión 2010/413 relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán (
DO 2020, L 196, p. 8
).
Procede señalar que la presente sentencia únicamente declara la anulación del acto impugnado, a saber, el Reglamento de Ejecución 2019/855. Por tanto, no puede dar lugar, de manera automática, a la anulación de la Decisión 2019/870.
Ahora bien, el hecho de que la Decisión 2019/870 siga siendo aplicable aun cuando el acto impugnado sea anulado puede provocar un grave perjuicio a la seguridad jurídica, ya que ambos actos imponen al demandante medidas idénticas (sentencia de 17 de abril de 2013, TCMFG/Consejo,
T‑404/11
, no publicada,
EU:T:2013:194
, apartado
).
Asimismo, para adecuarse a la presente sentencia de anulación y darle plena ejecución, el Consejo está obligado a respetar no solo el fallo de dicha sentencia, sino también los motivos que constituyen su sustento necesario, en el sentido de que son indispensables para determinar el significado exacto de lo que ha sido resuelto en el fallo. Estos motivos, en efecto, identifican, por una parte, la motivación de la inclusión del nombre del demandante en las listas de que se trata considerada ilegal en la medida en que adolece de errores de apreciación y revelan, por otra parte, las causas precisas de la ilegalidad declarada en el fallo, que el Consejo habrá de tener en cuenta (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de octubre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sin embargo, si bien es cierto que la afirmación de la ilegalidad que se desprende de los motivos de la sentencia de anulación obliga, en primer lugar, a la institución autora del acto a subsanar esa ilegalidad en el acto destinado a reemplazar al acto anulado, esa afirmación de ilegalidad puede asimismo, en cuanto se refiere a una disposición con un contenido determinado en una materia concreta, comportar otras consecuencias para esa institución (véase la sentencia de 23 de octubre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, apartado
y jurisprudencia citada).
Al tratarse, como en el presente caso, de la anulación de un Reglamento de Ejecución por el que se modifica la lista que figura en el anexo IX del Reglamento n.
o
267/2012, lista que debe revisarse a intervalos regulares en virtud del artículo 46, apartado 7, del Reglamento n.
o
267/2012, la institución autora de dicho Reglamento tiene, ante todo, la obligación de velar por que las eventuales decisiones subsiguientes de inmovilización de fondos que deban adoptarse después de la sentencia de anulación, para referirse a períodos posteriores a dicha sentencia, no adolezcan de las mismas ilegalidades (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de octubre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, apartado
y jurisprudencia citada).
Asimismo, procede admitir que, en virtud del efecto retroactivo propio de las sentencias de anulación, la declaración de ilegalidad despliega sus efectos desde la fecha de entrada en vigor del acto anulado (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de octubre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, apartado
y jurisprudencia citada). Por tanto, hay que deducir de ello que, en el caso de autos, el Consejo podría tener también la obligación, en virtud del artículo 266 TFUE, de suprimir los motivos de inclusión del nombre del demandante de idéntico contenido al de los declarados ilegales, en los textos normativos que ya se hayan adoptado al dictarse la sentencia de anulación, si esos motivos se basan en los mismos elementos de prueba que los examinados por el Tribunal en la presente sentencia (véase, por analogía, la sentencia de 26 de abril de 1988, Asteris y otros/Comisión,
97/86, 99/86, 193/86 y 215/86
,
EU:C:1988:199
, apartado
). Por consiguiente, ello es válido tanto para los textos posteriores a la adopción del acto impugnado que contengan motivos de inclusión idénticos a los declarados ilegales en la presente sentencia de anulación y que se basen en los mismos elementos de prueba (véase, por analogía, la sentencia de 26 de abril de 1988, Asteris y otros/Comisión,
97/86, 99/86, 193/86 y 215/86
,
EU:C:1988:199
, apartado
) como para la Decisión 2019/870, cuya fecha de entrada en vigor es la misma que la del acto impugnado, siempre y cuando esta contenga motivos idénticos a los declarados ilegales en la presente sentencia de anulación y se base en los mismos elementos de prueba.
[
omissis
]

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
decide:

1)
Anular el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/855 del Consejo de la Unión Europea, de 27 de mayo de 2019, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.
o
267/2012, relativo a medidas restrictivas contra Irán, en la medida en que afecta al Sr. Sayed Shamsuddin Borborudi.

2)
Condenar en costas al Consejo.

Gervasoni
Madise
Martín y Pérez de Nanclares
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 9 de junio de 2021.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.
(
)	Solo se reproducen los apartados de la presente sentencia cuya publicación considera útil el Tribunal General.