CELEX: 62020CJ0351
Impugnazione
Indagini dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF)
Relazioni sulle indagini
Domanda di avvio di un’indagine in merito allo svolgimento delle indagini precedenti da parte dell’OLAF
Domanda di accesso ai documenti
Lettera di diniego
Articolo 263 TFUE
Decisione impugnabile con un ricorso di annullamento
Termine per la presentazione dei ricorsi
Ricorso contro una lettera confermativa di relazioni d’indagine dell’OLAF
Regolamento (CE) n. 1049/2001
Articolo 6 e articolo 7, paragrafo 2
Obbligo di informare il richiedente del suo diritto di presentare una domanda di conferma

Con la sua impugnazione, il sig. Liviu Dragnea chiede l’annullamento dell’ordinanza del Tribunale dell’Unione europea del 12 maggio 2020, Dragnea/Commissione (T‑738/18, non pubblicata; in prosieguo: l’«ordinanza impugnata»,
EU:T:2020:208
), con la quale quest’ultimo ha respinto il suo ricorso diretto all’annullamento della lettera dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), del 1
o
ottobre 2018, avente ad oggetto, da un lato, il rifiuto di avviare un’indagine sullo svolgimento di due indagini precedenti e, dall’altro, il diniego di accesso ai documenti relativi a tali indagini (in prosieguo: la «lettera controversa»).
Contesto normativo
Regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013
Conformemente all’articolo 2, punto 5, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e che abroga il regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio (
GU 2013, L 248, pag. 1
), per «persona interessata» si intende «ogni persona o operatore economico sospettati di aver commesso frodi, corruzione o ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell’Unione e che sono pertanto oggetto di indagine da parte dell’[OLAF]».
L’articolo 5 del regolamento succitato, rubricato «Avvio delle indagini», così dispone:
«1.   Il direttore generale può avviare un’indagine in presenza di un sufficiente sospetto, che può anche basarsi su informazioni fornite da terzi o su informazioni anonime, che induca a supporre l’esistenza di frodi, corruzione o ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell’Unione. La decisione del direttore generale di avviare o no un’indagine tiene conto delle priorità della politica dell’[OLAF] in materia di indagini e del relativo piano di gestione annuale, stabiliti conformemente all’articolo 17, paragrafo 5. Tale decisione tiene conto altresì della necessità di utilizzare in maniera efficiente le risorse dell’[OLAF] e della proporzionalità delle misure impiegate. Con riguardo alle indagini interne, si tiene conto specificamente dell’istituzione, dell’organo o dell’organismo più adeguato a svolgerle, in particolare sulla base della natura dei fatti, dell’incidenza finanziaria effettiva o potenziale del caso e della probabilità di un seguito giudiziario.
2.   La decisione di avviare le indagini esterne è adottata dal direttore generale, che agisce di propria iniziativa o su richiesta di uno Stato membro interessato o di un’istituzione, organo o organismo dell’Unione.
La decisione di avviare le indagini interne è adottata dal direttore generale, che agisce di propria iniziativa o su richiesta dell’istituzione, dell’organo o dell’organismo in cui l’indagine dovrà svolgersi o di uno Stato membro.
(...)
4.   La decisione se avviare o meno un’indagine è adottata nei due mesi successivi al ricevimento da parte dell’[OLAF] di una richiesta di cui al paragrafo 2. La decisione è comunicata senza indugio allo Stato membro, all’istituzione, all’organo o all’organismo che ha presentato la richiesta. La decisione di non avviare un’indagine è motivata. Se alla scadenza di tale periodo di due mesi, l’[OLAF] non ha adottato alcuna decisione, si considera che l’[OLAF] abbia deciso di non avviare un’indagine.
Se un funzionario, un altro agente, un membro di un’istituzione o organo, un dirigente di un organismo, o un membro del personale, che agisca conformemente all’articolo 22 bis dello statuto, fornisce informazioni all’[OLAF] relative a un sospetto di frode o di irregolarità, l’[OLAF] informa tale persona della decisione di avviare o no un’indagine in relazione ai fatti in questione.
(...)».
L’articolo 9 del medesimo regolamento, rubricato «Garanzie procedurali», elenca le garanzie procedurali di cui devono beneficiare le persone interessate dalle indagini dell’OLAF. Il paragrafo 4 di tale articolo prevede in particolare che, «prima che siano redatte conclusioni che facciano riferimento nominativamente a una persona interessata, a tale persona è data la possibilità di presentare le proprie osservazioni sui fatti che la riguardano».
L’articolo 11 dello stesso regolamento, rubricato «Relazione sulle indagini e provvedimenti conseguenti alle indagini», al paragrafo 1 prevede che al termine di un’indagine svolta dall’OLAF sia redatta una relazione che chiarisca in particolare le fasi procedurali seguite, i fatti accertati e la loro qualificazione giuridica preliminare, e che sia accompagnata, eventualmente, dalle raccomandazioni sull’opportunità, per le istituzioni dell’Unione o le autorità competenti dello Stato membro interessato, di adottare o no misure.
Regolamento (CE) n. 1049/2001
L’articolo 6 del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (
GU 2001, L 145, pag. 43
, e rettifica in
GU 2001, L 176, pag. 78
), rubricato «Domande», al paragrafo 1 così dispone:
«Le domande di accesso a un documento sono presentate in qualsiasi forma scritta, anche elettronica, in una delle lingue di cui all’articolo [55 TUE] e sono formulate in modo sufficientemente preciso per consentire all’istituzione di identificare il documento in oggetto. Il richiedente non è tenuto a motivare la domanda».
L’articolo 7 di tale regolamento, rubricato «Esame delle domande iniziali», prevede quanto segue:
«1.   Le domande di accesso ai documenti sono trattate prontamente. Al richiedente viene inviato un avviso di ricevimento. Entro 15 giorni lavorativi dalla registrazione della domanda, l’istituzione concede l’accesso al documento richiesto e fornisce l’accesso ai sensi dell’articolo 10 entro tale termine, oppure, con risposta scritta, motiva il rifiuto totale o parziale e informa il richiedente del suo diritto di presentare una domanda di conferma ai sensi del paragrafo 2 del presente articolo.
2.   Nel caso di un rifiuto totale o parziale, il richiedente può, entro 15 giorni lavorativi dalla ricezione della risposta dell’istituzione, chiedere alla stessa di rivedere la sua posizione, presentando una domanda di conferma.
(...)
4.   In assenza di risposta nei termini da parte dell’istituzione, il richiedente ha facoltà di presentare una domanda di conferma».
L’articolo 8 del medesimo regolamento, rubricato «Trattamento delle domande di conferma», è del seguente tenore:
«1.   Le domande confermative sono trattate prontamente. Entro 15 giorni lavorativi dalla loro registrazione, l’istituzione concede l’accesso al documento richiesto e [fornisce] l’accesso ai sensi dell’articolo 10 entro tale termine oppure, con risposta scritta, motiva il rifiuto totale o parziale. In caso di rifiuto totale o parziale, l’istituzione è tenuta ad informare il richiedente dei mezzi di cui questi dispone, vale a dire l’avvio di un ricorso giurisdizionale contro l’istituzione e/o la presentazione di una denuncia presso il mediatore, a norma degli articoli [263] e [228 TFUE].
(...)
3.   In assenza di risposta nei termini da parte dell’istituzione, la domanda s’intende respinta e il richiedente ha il diritto di ricorrere in giudizio nei confronti dell’istituzione e/o presentare una denuncia al mediatore a norma dei pertinenti articoli del trattato [FUE]».
Fatti
Il 10 febbraio 2015, l’OLAF ha avviato due indagini riguardanti presunte frodi relative a due progetti di costruzione di infrastrutture stradali in Romania (in prosieguo: le «indagini precedenti»). Tali progetti erano stati attribuiti dal consiglio distrettuale di Teleorman (Romania) e finanziati dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR).
Il 30 maggio e il 16 settembre 2016, l’OLAF ha chiuso tali indagini. Nelle sue relazioni finali, esso ha concluso che erano stati costituiti due gruppi criminali e che si sospettava che fosse stato falsificato un gran numero di documenti al fine di ottenere illegalmente fondi dell’Unione.
L’OLAF ha altresì raccomandato alla Commissione europea di recuperare le somme in questione e all’autorità anticorruzione rumena di avviare procedimenti penali per reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione.
L’OLAF ha qualificato il consiglio distrettuale di Teleorman come «persona interessata» dalle indagini precedenti, ai sensi dell’articolo 2, punto 5, del regolamento n. 883/2013. Il sig. Dragnea, ricorrente, che era presidente di tale consiglio all’epoca dei fatti, non è stato invece qualificato come «persona interessata».
Il 13 novembre 2017, l’autorità anticorruzione rumena ha annunciato l’avvio di un’indagine penale nei confronti del ricorrente, vertente su frodi a danno del bilancio dell’Unione, sulla costituzione di un’organizzazione criminale e su un abuso di potere.
In pari data, l’OLAF ha pubblicato un comunicato stampa in cui si annunciava l’avvio di tale indagine penale. In tale comunicato, l’OLAF ha citato il nome del ricorrente, sottolineando l’importanza delle proprie indagini precedenti per l’avvio dei procedimenti penali da parte delle autorità nazionali.
Il 1
o
giugno 2018, il ricorrente ha scritto all’OLAF chiedendogli di formulare osservazioni sulle conclusioni della sua analisi relativa alle relazioni finali, che riguardavano questioni sia di merito sia procedurali.
Con lettera del 10 luglio 2018, l’OLAF ha informato il ricorrente che, poiché la questione era oggetto di un’indagine delle autorità nazionali competenti, esso si sarebbe astenuto dal formulare osservazioni nel merito. Inoltre, esso ha fornito chiarimenti sulle questioni procedurali sollevate dal ricorrente.
Il 22 agosto 2018, il ricorrente ha scritto all’OLAF chiedendogli, da un lato, di avviare un’indagine sullo svolgimento delle indagini precedenti e, dall’altro, di concedergli l’accesso a vari documenti contenuti nei fascicoli di tali indagini (in prosieguo: la «lettera del 22 agosto 2018»).
Con la lettera controversa, l’OLAF ha in particolare informato il ricorrente che le indagini precedenti erano state svolte in conformità del quadro giuridico vigente e che esso non riteneva che i punti sollevati dal ricorrente costituissero informazioni idonee a giustificare l’avvio di un’indagine relativa alle indagini precedenti. Inoltre, l’OLAF ha affermato che, dal momento che il ricorrente non era una «persona interessata» dalle indagini precedenti, egli non poteva avvalersi dei diritti procedurali previsti all’articolo 9 del regolamento n. 883/2013 né avere accesso ai documenti che aveva richiesto.
Procedimento dinanzi al Tribunale e ordinanza impugnata
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’11 dicembre 2018, il ricorrente ha proposto un ricorso diretto all’annullamento della lettera controversa.
Per quanto riguarda il rifiuto di avviare un’indagine sullo svolgimento delle indagini precedenti, il ricorrente deduceva la violazione dei diritti della difesa, quali sanciti in particolare all’articolo 9 del regolamento n. 883/2013, nonché la violazione del principio di buona amministrazione e diversi errori di valutazione che sarebbero stati commessi nel corso delle indagini precedenti o che pregiudicherebbero le relazioni di chiusura di queste ultime.
Per quanto riguarda il diniego di accesso ai documenti, il ricorrente deduceva la violazione dell’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») nonché dell’articolo 4, paragrafo 2, e dell’articolo 7 del regolamento n. 1049/2001.
Con atto separato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 marzo 2019, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità di tale ricorso ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale.
Il 18 aprile 2019, il ricorrente ha presentato le proprie osservazioni su tale eccezione di irricevibilità.
Con l’ordinanza impugnata, il Tribunale, ritenendosi sufficientemente edotto alla luce degli atti del fascicolo, ha deciso, sulla base dell’articolo 130, paragrafi 1 e 7, del suo regolamento di procedura, di statuire sulla domanda della Commissione senza proseguire il procedimento e, accogliendo tale domanda, ha respinto il ricorso in quanto irricevibile.
Con l’eccezione di irricevibilità, la Commissione sollevava due motivi di irricevibilità. Per quanto riguarda, in primo luogo, il motivo di irricevibilità basato sul fatto che il rifiuto dell’OLAF di avviare un’indagine sullo svolgimento delle indagini precedenti non sarebbe un atto impugnabile con un ricorso di annullamento, il Tribunale ha rilevato, da un lato, che nessuna disposizione del regolamento n. 883/2013 attribuiva alle persone fisiche e giuridiche, a prescindere dal fatto che si tratti o no di «persone interessate» ai sensi di tale regolamento, il diritto di chiedere all’OLAF l’avvio di un’indagine sulle sue stesse indagini precedenti al fine di verificare il rispetto delle garanzie procedurali previste all’articolo 9 del regolamento n. 883/2013 e, dall’altro, che da tale regolamento risultava che le persone fisiche o giuridiche possono comunicare all’OLAF informazioni relative ad atti illeciti, ma non possono obbligare l’OLAF ad avviare un’indagine amministrativa.
Ciò posto, il Tribunale ha ritenuto che il rifiuto dell’OLAF di avviare un’indagine sullo svolgimento delle indagini precedenti non possa essere considerato un atto produttivo di effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica.
Il Tribunale ha aggiunto, anzitutto, che, quand’anche il rifiuto dell’OLAF, contenuto nella lettera controversa, di avviare un’indagine sullo svolgimento delle indagini precedenti debba essere interpretato come un rifiuto di modificare o di rimettere in discussione le relazioni finali, tale rifiuto non potrebbe comunque essere considerato una decisione impugnabile con un ricorso di annullamento. Infatti, giacché le relazioni e le raccomandazioni dell’OLAF elaborate in seguito a un’indagine esterna o interna e trasmesse alle autorità competenti degli Stati membri costituiscono solo raccomandazioni o pareri privi di effetti giuridici vincolanti, ammettere un ricorso contro un rifiuto del genere equivarrebbe a eludere la non impugnabilità di simili relazioni e raccomandazioni.
Il Tribunale ha poi ritenuto che una conclusione diversa da quella illustrata al punto precedente comporterebbe inoltre, nel caso di specie, anche un’elusione del termine per proporre un ricorso di annullamento, dal momento che, anche a voler ammettere che dette relazioni e raccomandazioni costituiscano atti impugnabili, il ricorrente avrebbe, nel caso di specie, lasciato scadere detto termine.
Infine, il Tribunale ha ritenuto che dichiarare il ricorso di annullamento irricevibile non creava una lacuna nel sistema di tutela giurisdizionale dei diritti dell’Unione, tenuto conto, in particolare, da un lato, della possibilità per il giudice nazionale adito, nell’ambito dei procedimenti penali eventualmente promossi sulla base delle informazioni trasmesse alle autorità nazionali dall’OLAF, di sottoporre alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE e, dall’altro, del fatto che un illecito commesso dall’OLAF che non sia riferibile a un atto che arreca pregiudizio può, se del caso, essere sanzionato nell’ambito di un ricorso per risarcimento danni.
In secondo luogo, per quanto riguarda il motivo di irricevibilità basato sul fatto che il diniego di accesso ai documenti non è un atto impugnabile ai sensi del regolamento n. 1049/2001, il Tribunale ha dichiarato, da un lato, che il ricorrente non può fondare la propria domanda di accesso ai documenti direttamente su una disposizione di diritto primario quale l’articolo 42 della Carta.
Dall’altro lato, il Tribunale ha ritenuto che, nelle circostanze specifiche del caso di specie, il diniego di accesso ai documenti non potesse essere considerato un atto definitivo adottato conformemente agli articoli 7 e 8 del regolamento n. 1049/2001 né, pertanto, un atto impugnabile con un ricorso di annullamento conformemente al medesimo regolamento.
A tale riguardo, il Tribunale ha constatato, anzitutto, che soltanto nelle memorie depositate dinanzi ad esso il ricorrente precisava, per la prima volta, che la domanda di accesso ai documenti contenuta nella lettera del 22 agosto 2018 sarebbe stata formulata ai sensi dell’articolo 6 del regolamento n. 1049/2001.
Il Tribunale ha poi ritenuto che dal tenore della lettera controversa risultasse chiaramente che l’OLAF aveva trattato la domanda di accesso ai documenti come una domanda di accesso al fascicolo delle indagini precedenti e non come una domanda iniziale, ai sensi degli articoli 6 e 7 del regolamento n. 1049/2001, e che l’OLAF fosse legittimato a trattare detta domanda in tal modo, in quanto, nella lettera del 22 agosto 2018, il ricorrente si riferiva costantemente al regolamento n. 883/2013.
Infine, avendo rilevato che il ricorrente non aveva presentato una domanda di conferma, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, il Tribunale ha dichiarato che, poiché l’OLAF aveva giustamente trattato la domanda del ricorrente come una domanda di accesso al fascicolo delle indagini e non come una domanda iniziale, ai sensi degli articoli 6 e 7 di detto regolamento, la Commissione non aveva violato l’articolo 7, paragrafo 1, del medesimo regolamento omettendo di informare il ricorrente del suo diritto di presentare una tale domanda di conferma.
Conclusioni delle parti
Con la sua impugnazione, il ricorrente chiede che la Corte voglia:
–
annullare l’ordinanza impugnata;
–
dichiarare ricevibile il ricorso di annullamento;
–
constatare che la Commissione, respingendo la domanda di accesso ai documenti, ha violato l’articolo 9, paragrafi 1, 2 e 4, del regolamento n. 883/2013, i diritti della difesa del ricorrente, inclusi il diritto di essere ascoltato e il rispetto della presunzione di innocenza, il principio generale di diritto dell’Unione di buona amministrazione nonché i diritti del ricorrente, e
–
condannare la Commissione alle spese dell’impugnazione di cui trattasi.
Inoltre, il ricorrente chiede alla Corte, in sostanza, di adottare un mezzo istruttorio e di ingiungere alla Commissione di fornire tutti i documenti relativi alle indagini precedenti.
La Commissione chiede che la Corte voglia:
–
respingere l’impugnazione in quanto infondata;
–
respingere la domanda di mezzo istruttorio, e
–
condannare il ricorrente alle spese.
Sull’impugnazione
A sostegno della sua impugnazione, il ricorrente deduce due motivi. Con il primo motivo di impugnazione, vertente sulla violazione del regolamento n. 883/2013 e dell’articolo 47 della Carta, egli contesta l’ordinanza impugnata nella parte in cui, con essa, il Tribunale ha respinto in quanto irricevibile il suo ricorso di annullamento nella misura in cui esso riguardava il rifiuto dell’OLAF di avviare un’indagine sullo svolgimento delle indagini precedenti. Con il secondo motivo di impugnazione, vertente sulla violazione degli articoli 6 e 7 del regolamento n. 1049/2001, egli contesta l’ordinanza impugnata nella parte in cui, con essa, il Tribunale ha respinto in quanto irricevibile il suo ricorso di annullamento nella misura in cui esso riguardava il diniego di accesso opposto dall’OLAF ai documenti utilizzati nell’ambito delle sue indagini precedenti.
Sul primo motivo di impugnazione, vertente sulla violazione del regolamento n. 883/2013 e dell’articolo 47 della Carta
Argomenti delle parti
Con la prima parte del primo motivo di impugnazione, il ricorrente contesta la conclusione cui è giunto il Tribunale, al punto 36 dell’ordinanza impugnata, secondo cui il rifiuto dell’OLAF di avviare un’indagine sullo svolgimento delle indagini precedenti non costituisce una decisione impugnabile con un ricorso di annullamento, nonché le considerazioni esposte da questo stesso giudice ai punti 33 e 34 della medesima ordinanza a sostegno di tale conclusione. Secondo il ricorrente, detta conclusione deriverebbe da un errore di valutazione in cui sarebbe incorso il Tribunale nel ritenere che egli non potesse essere qualificato come «persona interessata» ai sensi dell’articolo 2, punto 5, del regolamento n. 883/2013, che egli non potesse far valere alcun diritto a un processo equo nell’ambito dell’indagine e che le relazioni dell’OLAF non avessero un impatto significativo sui successivi procedimenti penali nazionali. Secondo il ricorrente, decidendo di non considerarlo «persona interessata», benché egli fosse, in realtà, al centro delle indagini in quanto presidente del consiglio distrettuale di Teleorman, e benché tale ente nazionale sia stato considerato «persona interessata» ai sensi dell’articolo 2, punto 5, del regolamento n. 883/2013, l’OLAF avrebbe privato il ricorrente delle garanzie procedurali previste all’articolo 9 di tale regolamento. Orbene, le relazioni dell’OLAF avrebbero avuto un notevole impatto sulla decisione dell’autorità anticorruzione rumena di perseguire il ricorrente, come dimostrerebbero i comunicati stampa dell’OLAF e dell’autorità anticorruzione rumena del 13 novembre 2017. Tali relazioni sarebbero state infatti considerate elementi di prova determinanti nell’ambito del procedimento penale nazionale. Secondo il ricorrente, il fondamento adeguato sulla base del quale occorre esaminare la ricevibilità del suo ricorso è la sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
).
Con la seconda parte del primo motivo di impugnazione, il ricorrente sostiene che il rigetto del suo ricorso in quanto irricevibile implicherebbe una carenza del sistema di tutela giurisdizionale dell’Unione, contraria alle prescrizioni di cui all’articolo 47 della Carta, in quanto, a differenza di quanto avrebbe dichiarato il Tribunale ai punti 40 e 41 dell’ordinanza impugnata, le relazioni e le raccomandazioni dell’OLAF avrebbero un impatto significativo sulle decisioni delle autorità nazionali in materia di azione penale. Inoltre, dal momento che i giudici degli Stati membri non sarebbero competenti né a esaminare le indagini iniziali dell’OLAF alla luce del diritto dell’Unione né a statuire sulla loro legittimità, e che gli atti d’indagine illegittimi dell’OLAF potrebbero essere impugnati non già con un ricorso di annullamento, bensì unicamente con un ricorso per risarcimento danni, un ricorso del genere non può essere considerato un ricorso effettivo ai sensi di detta disposizione.
La Commissione sostiene che il primo motivo di impugnazione è inoperante e, in ogni caso, infondato.
Giudizio della Corte
Come ha giustamente ricordato il Tribunale al punto 30 dell’ordinanza impugnata, quando, come nel caso di specie, una decisione della Commissione è negativa, tale decisione va considerata in funzione della natura della domanda di cui essa costituisce la risposta (ordinanza del 6 aprile 2006, GISTI/Commissione,
C‑408/05 P
, non pubblicata,
EU:C:2006:247
, punto
e giurisprudenza ivi citata), ossia, nel caso di specie e come constatato dal Tribunale al punto 31 della medesima ordinanza, della domanda rivolta all’OLAF di avviare un’indagine sullo svolgimento delle indagini precedenti.
Orbene, in primo luogo, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente con la prima parte del motivo di impugnazione diretto contro i punti 33, 34 e 36 dell’ordinanza impugnata, a ragione il Tribunale ha dichiarato, a tale riguardo, al suddetto punto 36, basandosi sulle considerazioni esposte ai punti da 33 a 35 della stessa ordinanza, che il rifiuto dell’OLAF di avviare un’indagine sullo svolgimento delle indagini precedenti non può essere considerato un atto produttivo di effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica, e che detto rifiuto non costituisce dunque una decisione impugnabile con un ricorso di annullamento sulla base dell’articolo 263 TFUE.
Del resto, è necessario constatare che, con la sua argomentazione, il ricorrente non contesta la sostanza del ragionamento seguito dal Tribunale ai punti da 33 a 35 dell’ordinanza impugnata per giungere alla conclusione contenuta nel punto 36 della stessa ordinanza, ma che egli sviluppa tale argomentazione intorno alla questione se l’OLAF avesse avuto ragione nel decidere di non considerarlo, nell’ambito delle indagini precedenti, «persona interessata» ai sensi dell’articolo 2, punto 5, del regolamento n. 883/2013.
Tuttavia, la risposta a una simile questione è irrilevante alla luce del ragionamento e della conclusione suddetti del Tribunale, giacché quest’ultimo ha correttamente sottolineato, in particolare, al punto 33 dell’ordinanza impugnata, che nessuna disposizione del regolamento n. 883/2013 attribuisce alle persone fisiche e giuridiche, a prescindere dal fatto che si tratti o no di «persone interessate» ai sensi dell’articolo 2, punto 5, di tale regolamento, il diritto di chiedere all’OLAF di avviare un’indagine sulle sue stesse indagini precedentemente svolte.
Invero, neppure una «persona interessata», ai sensi di tale disposizione, definita da quest’ultima come «ogni persona o operatore economico sospettati di aver commesso frodi, corruzione o ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell’Unione e che sono pertanto oggetto di indagine da parte dell’[OLAF]», gode del diritto di chiedere a tale ufficio l’avvio di un’indagine sulle sue stesse indagini, e quest’ultimo non è obbligato ad avviare una simile indagine sulla base delle informazioni fornitegli.
Inoltre, come sostiene la Commissione, il Tribunale ha altresì dichiarato, in sostanza, al punto 43 dell’ordinanza impugnata e mediante rinvio ai punti 37 e 38 della medesima, che se esso dovesse valutare il ricorso alla luce delle relazioni finali dell’OLAF sulle quali lo stesso si basa, come suggeriva il ricorrente, di modo che tale ricorso verterebbe sul rifiuto dell’OLAF di modificare o di mettere in discussione tali relazioni, un ricorso del genere comporterebbe un’elusione del termine per proporre un ricorso di annullamento contro simili relazioni.
Orbene, con il primo motivo di impugnazione, il ricorrente non contesta tale valutazione del Tribunale.
A tale riguardo, considerando che il ricorso in primo grado era formalmente diretto non già contro le relazioni finali delle indagini precedenti stesse, bensì contro la lettera controversa, con la quale l’OLAF ha respinto la domanda del ricorrente di avviare un’indagine relativa allo svolgimento delle indagini precedenti, occorre ricordare che, conformemente a una giurisprudenza costante della Corte, un atto che non contenga alcun elemento nuovo rispetto a un atto precedente costituisce un atto meramente confermativo di quest’ultimo e non può, pertanto, avere l’effetto di far decorrere un nuovo termine di ricorso (ordinanza del 23 ottobre 2009, Commissione/Potamianos e Potamianos/Commissione,
C‑561/08 P e C‑4/09 P
,
EU:C:2009:656
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 43 delle conclusioni e come risulta dalle constatazioni effettuate dal Tribunale nell’ordinanza impugnata, il ricorrente si è limitato, nelle sue lettere indirizzate all’OLAF, a contestare le conclusioni di quest’ultimo contenute nelle relazioni finali relative alle indagini precedenti e gli atti procedurali che hanno condotto a tali conclusioni, senza fornire elementi nuovi e sostanziali. Da queste stesse constatazioni risulta che neppure le risposte dell’OLAF, e in particolare la lettera controversa, facevano riferimento a elementi del genere né a un riesame della situazione del ricorrente alla luce di dette relazioni.
Ne consegue che, per quanto riguarda il rifiuto dell’OLAF di avviare un’indagine sullo svolgimento delle indagini precedenti, la lettera controversa costituisce, in ogni caso, un atto meramente confermativo delle relazioni finali redatte al termine di tali indagini, cosicché, senza che sia neppure necessario accertare, nel caso di specie, se tali relazioni costituiscano atti impugnabili, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, si deve rilevare che a ragione il Tribunale ha statuito, al punto 43 dell’ordinanza impugnata, che il ricorso del ricorrente non può, nel caso di specie, ad ogni modo, essere dichiarato ricevibile, pena l’elusione del termine entro il quale le relazioni finali delle indagini precedenti dell’OLAF avrebbero, eventualmente, potuto essere impugnate dall’interessato.
Alla luce di quanto precede, la prima parte del primo motivo di impugnazione deve essere respinta in quanto infondata.
In secondo luogo, e per quanto concerne la seconda parte del motivo di impugnazione in esame, vertente sul fatto che la constatazione d’irricevibilità del ricorso effettuata dal Tribunale nell’ordinanza impugnata rivelerebbe una carenza del sistema di tutela giurisdizionale dell’Unione, va ricordato, anzitutto, che dall’articolo 256 TFUE, dall’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, dall’articolo 168, paragrafo 1, lettera d), e dall’articolo 169 del regolamento di procedura della Corte risulta che un’impugnazione deve indicare in modo preciso gli elementi contestati della sentenza di cui si chiede l’annullamento nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno di tale domanda, pena l’irricevibilità dell’impugnazione o del motivo di impugnazione di cui trattasi (ordinanza del 29 giugno 2016, Mediatore/Staelen,
C‑337/15 P
, non pubblicata,
EU:C:2016:670
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, nel formulare la seconda parte del primo motivo di impugnazione nei termini illustrati al punto 40 della presente sentenza, il ricorrente non ha soddisfatto simili requisiti. Infatti, sebbene il Tribunale abbia esaminato l’argomento del ricorrente avanzato in primo grado e vertente su una tale presunta carenza del sistema di tutela giurisdizionale dell’Unione ai punti da 47 a 55 dell’ordinanza impugnata dedicando a tale questione una serie di rilievi giuridici, il ricorrente si limita, in questa seconda parte, da un lato, a esprimere il proprio disaccordo con le valutazioni svolte dal Tribunale ai punti 40 e 41 di detta ordinanza e, dall’altro, a formulare, in termini molto succinti, alcune considerazioni di ordine generale, senza tentare di spiegare in che modo i diversi rilievi giuridici così contenuti nei punti da 47 a 55 di detta ordinanza sarebbero eventualmente inficiati da errori di diritto.
A tale riguardo, si deve ricordare che un motivo di impugnazione che si limiti ad affermazioni generiche e che non contenga indicazioni precise relative ai punti della decisione impugnata che sarebbero eventualmente inficiati da un errore di diritto deve essere respinto in quanto manifestamente irricevibile (v., in tal senso, ordinanza del 29 giugno 2016, Mediatore/Staelen,
C‑337/15 P
, non pubblicata,
EU:C:2016:670
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Secondo la costante giurisprudenza della Corte, non soddisfa il requisito ricordato al punto 53 della presente sentenza il motivo di impugnazione che, senza neppure contenere un’argomentazione specificamente diretta a identificare l’errore di diritto di cui sarebbe inficiata la sentenza impugnata, si limiti a riprodurre i motivi e gli argomenti già presentati dinanzi al Tribunale. Infatti, una simile impugnazione costituisce in realtà una domanda intesa a ottenere un semplice riesame dell’atto introduttivo presentato dinanzi al Tribunale, il che esula dalla competenza della Corte (v., in tal senso, sentenza del 16 dicembre 2020, Consiglio e a./K. Chrysostomides & Co. e a.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che la seconda parte del primo motivo di impugnazione è irricevibile.
Alla luce di tutto quanto precede, occorre respingere il primo motivo di impugnazione nel suo complesso in quanto in parte infondato e in parte irricevibile.
Sul secondo motivo di impugnazione, vertente sulla violazione dell’articolo 6 del regolamento n. 1049/2001
Argomenti delle parti
Secondo il ricorrente, il Tribunale è incorso in un errore di diritto avendo accolto il motivo di irricevibilità della Commissione vertente sul fatto che il diniego di accesso, formulato dall’OLAF nella lettera controversa, ai documenti dal medesimo richiesti non era un atto impugnabile ai sensi del regolamento n. 1049/2001. In particolare, il Tribunale avrebbe erroneamente dichiarato, al punto 69 dell’ordinanza impugnata, che il diniego di accesso ai documenti richiesti nella lettera del 22 agosto 2018 non poteva essere considerato un atto definitivo adottato conformemente agli articoli 7 e 8 di tale regolamento. Esso sarebbe giunto a tale conclusione dopo aver rilevato, in particolare, ai punti 64 e 65 della medesima ordinanza, da un lato, che solo nella fase delle memorie depositate dinanzi al Tribunale il ricorrente aveva, per la prima volta, affermato che la sua domanda di accesso sarebbe stata fondata sull’articolo 6 di questo stesso regolamento e, dall’altro, che dalla lettera controversa emergerebbe chiaramente che l’OLAF aveva trattato detta domanda non come una domanda di accesso ai sensi di detto articolo 6, bensì esclusivamente come una domanda di accesso al fascicolo delle indagini.
Così facendo, il Tribunale non avrebbe tenuto conto del fatto che, per quanto riguarda la domanda di accesso a documenti, l’articolo 6 del regolamento n. 1049/2001 non prevede alcun requisito formale specifico che non sia la redazione di tale domanda in una delle lingue dell’Unione e un grado di precisione sufficiente per consentire all’istituzione di identificare i documenti in questione. Pertanto, secondo il ricorrente, dal momento che la Commissione non l’ha informato del suo diritto di presentare una domanda di conferma ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, di detto regolamento, il diniego di accesso ai documenti formulato dall’OLAF avrebbe dovuto essere considerato un atto definitivo contro il quale può essere proposto un ricorso di annullamento.
La Commissione sostiene, in primo luogo, che, con il secondo motivo di impugnazione, il ricorrente invita la Corte a rimettere in discussione la valutazione dei fatti operata dal Tribunale, il che esula dalla competenza della Corte nell’ambito di un’impugnazione.
In secondo luogo, secondo la Commissione, al fine di accedere ai documenti richiesti all’OLAF, il ricorrente poteva basarsi o sul diritto di accesso al fascicolo, di cui all’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta, o sul diritto di accesso del pubblico ai documenti stabilito e disciplinato dal regolamento n. 1049/2001. Orbene, nel caso di specie, la base giuridica sulla quale il ricorrente fondava la propria domanda di accesso formulata nella lettera del 22 agosto 2018 non sarebbe stata chiara e tale lettera avrebbe lasciato intendere che essa fosse fondata sull’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta. Sarebbe stato quindi normale che, nella lettera controversa, l’OLAF non avesse esaminato tale domanda di accesso alla luce del regolamento n. 1049/2001 e non avesse attirato l’attenzione del ricorrente sulla possibilità di presentare una domanda di conferma ai sensi dell’articolo 7 del regolamento n. 1049/2001. A tale riguardo, secondo la Commissione, dalla giurisprudenza della Corte emerge che una domanda di accesso a documenti deve essere sufficientemente precisa per consentire all’istituzione interessata di replicarvi. Ciò posto, i richiedenti avrebbero l’obbligo di fornire informazioni pertinenti e su di essi graverebbe un dovere di lealtà quando presentano una simile domanda.
In terzo luogo, secondo la Commissione, se il ricorrente avesse ritenuto, nonostante tutto, che la sua domanda di accesso fosse fondata su tale regolamento, egli avrebbe dovuto presentare una domanda di conferma ai sensi dell’articolo 7 del regolamento n. 1049/2001. Infatti, se la risposta iniziale dell’OLAF fosse intesa come un rifiuto ai sensi di detto regolamento, essa non avrebbe potuto in alcun caso costituire un atto impugnabile, tenuto conto della procedura in due fasi stabilita dal medesimo regolamento.
Giudizio della Corte
In via preliminare, occorre ricordare che il procedimento di accesso ai documenti delle istituzioni si svolge in due tempi e che la risposta a una domanda iniziale, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, costituisce solamente una prima presa di posizione, in linea di principio non impugnabile. Tuttavia, in via eccezionale, qualora un’istituzione prenda posizione in modo definitivo con una tale risposta, quest’ultima può essere oggetto di un ricorso di annullamento (v. sentenza del 2 ottobre 2014, Strack/Commissione,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 74 delle conclusioni, il fatto che, nella sua risposta, l’istituzione interessata ometta di informare il richiedente, conformemente all’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, del suo diritto di presentare una domanda di conferma ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del medesimo regolamento esprime il carattere definitivo di tale risposta.
Inoltre, quanto all’obiezione della Commissione secondo cui gli argomenti formulati a sostegno del secondo motivo di impugnazione del ricorrente riguardano la valutazione dei fatti operata dal Tribunale e sfuggono, a tale titolo, al controllo della Corte investita di un’impugnazione, occorre ricordare che la qualificazione giuridica di un fatto o di un atto, come una lettera, effettuata dal Tribunale, è una questione di diritto che può essere sollevata nell’ambito di un’impugnazione (sentenza del 23 novembre 2017, Bionorica e Diapharm/Commissione,
C‑596/15 P e C‑597/15 P
,
EU:C:2017:886
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, dall’ordinanza impugnata risulta che l’OLAF non ha informato il ricorrente del suo diritto di presentare una domanda di conferma ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001.
È vero che da tale ordinanza risulta altresì che, nella lettera del 22 agosto 2018, il ricorrente non ha menzionato il regolamento n. 1049/2001 e che è solo nelle memorie depositate dinanzi al Tribunale che egli ha precisato, per la prima volta, che la sua domanda di accesso ai documenti contenuta in detta lettera era stata formulata ai sensi dell’articolo 6 di tale regolamento.
Tuttavia, occorre rilevare al riguardo che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, le domande di accesso a un documento devono essere presentate in qualsiasi forma scritta, anche elettronica, in una delle lingue di cui all’articolo 55 TUE e devono essere formulate in modo sufficientemente preciso per consentire all’istituzione interessata di identificare il documento in questione.
Nessuna disposizione del regolamento n. 1049/2001 obbliga invece il richiedente a precisare la base giuridica della sua domanda.
Un simile obbligo non può neppure essere dedotto dalla giurisprudenza citata dalla Commissione, giacché, nonostante alcune sfumature nella formulazione, nella sentenza del 20 gennaio 2011, Strack/Commissione (
F‑121/07
,
EU:F:2011:3
, punti da
a
), era in discussione l’obbligo, menzionato al punto 68 della presente sentenza, di formulare la domanda di accesso in modo sufficientemente preciso per consentire all’istituzione di identificare il documento in questione, e non l’obbligo di precisare la base giuridica della domanda.
L’assenza di un obbligo di fare espressamente riferimento al regolamento n. 1049/2001 in una domanda di accesso ai documenti è oltretutto conforme all’obiettivo perseguito dal regolamento stesso. Infatti, dall’articolo 1, lettera a), del medesimo regolamento risulta che il suo obiettivo è di garantire l’«accesso più ampio possibile» ai documenti.
In tal senso, dalla giurisprudenza della Corte emerge che il regolamento n. 1049/2001 concede un diritto di accesso molto ampio ai documenti delle istituzioni interessate, poiché il beneficio di un simile diritto non è subordinato, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento in parola, a una motivazione della domanda (sentenza del 26 gennaio 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commissione,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, punto
).
Ciò premesso, si deve ritenere, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale ai punti 65, 66 e 68 dell’ordinanza impugnata, che l’OLAF avrebbe dovuto segnatamente esaminare la domanda di accesso del ricorrente alla luce del regolamento n. 1049/2001 e fosse quindi tenuto a informare il ricorrente del suo diritto di presentare una domanda di conferma ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, di quest’ultimo regolamento.
Il fatto, in particolare, che, al punto 66 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale ha rilevato che, nella lettera del 22 agosto 2018, il ricorrente «ha fatto costantemente riferimento al regolamento n. 883/2013» è irrilevante in tale contesto.
Invero, la circostanza che la lettera del 22 agosto 2018 riguardava una domanda di accesso a documenti relativi a indagini dell’OLAF, ossia un settore disciplinato dal regolamento n. 883/2013, non impedisce che tale domanda sia stata inizialmente fondata sul regolamento n. 1049/2001, poiché è pacifico che quest’ultimo può fungere da base giuridica per una domanda di accesso a documenti concernenti un procedimento amministrativo disciplinato da un altro atto dell’Unione.
Poiché, nel caso di specie, l’OLAF ha omesso di informare il ricorrente del suo diritto di presentare una domanda di conferma ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, egli era quindi legittimato, come risulta dai punti 63 e 64 della presente sentenza, a ritenere che l’OLAF avesse in tal modo definitivamente stabilito, nella lettera controversa, la sua posizione consistente nel respingere la sua domanda di accesso ai documenti formulata nella lettera del 22 agosto 2018 e che, pertanto, la lettera controversa fosse impugnabile con un ricorso di annullamento a tale riguardo.
Ne consegue che il secondo motivo di impugnazione deve essere dichiarato fondato, in quanto il Tribunale è incorso in un errore di diritto nel dichiarare, al punto 69 dell’ordinanza impugnata, che il diniego di accesso ai documenti richiesti nella lettera del 22 agosto 2018 non poteva essere considerato un atto definitivo impugnabile con un ricorso di annullamento.
Alla luce di tutto quanto precede, occorre quindi annullare l’ordinanza impugnata nella parte in cui, con essa, il Tribunale ha respinto in quanto irricevibile il ricorso del ricorrente nella misura in cui esso era diretto all’annullamento del rifiuto dell’OLAF, contenuto nella lettera controversa, di concedergli l’accesso ai documenti richiesti nella sua lettera del 22 agosto 2018 e respingere l’impugnazione quanto al resto.
Sul rinvio della causa dinanzi al Tribunale
Conformemente all’articolo 61, prima comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, essa, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.
Nel caso di specie, dal momento che il Tribunale ha respinto in quanto irricevibile il ricorso del ricorrente nella parte in cui esso era diretto all’annullamento del rifiuto dell’OLAF, contenuto nella lettera controversa, di concedergli l’accesso ai documenti richiesti nella sua lettera del 22 agosto 2018 e che, di conseguenza, i motivi dedotti a sostegno di tale parte del suo ricorso non sono stati oggetto di dibattito in contraddittorio dinanzi al Tribunale e non sono stati esaminati da quest’ultimo, lo stato degli atti non consente di statuire sulla controversia, ai sensi della disposizione summenzionata (v., in tal senso, sentenza dell’8 settembre 2020, Commissione e Consiglio/Carreras Sequeros e a.,
C‑119/19 P e C‑126/19 P
,
EU:C:2020:676
, punto
). Occorre, pertanto, rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché esso statuisca su questa parte del ricorso di annullamento.
Non occorre quindi statuire sulla domanda di mezzi istruttori menzionata al punto 36 della presente sentenza.
Sulle spese
A norma dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è respinta o quando l’impugnazione è accolta e la Corte statuisce definitivamente sulla controversia, la Corte statuisce sulle spese.
L’articolo 138, paragrafo 3, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo, prevede che se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate.
Nel caso di specie, occorre applicare quest’ultima disposizione, in quanto l’impugnazione è respinta nella parte in cui, con l’ordinanza impugnata, il Tribunale ha respinto la domanda di annullamento della lettera controversa nella misura in cui, con tale lettera, l’OLAF ha rifiutato di avviare un’indagine sullo svolgimento delle indagini precedenti, ma la stessa è accolta nella parte in cui, con tale ordinanza, il Tribunale ha respinto la domanda di annullamento della lettera controversa nella misura in cui, con tale lettera, l’OLAF ha rifiutato di concedergli l’accesso ai documenti richiesti nella sua lettera del 22 agosto 2018.
Occorre pertanto disporre che ciascuna parte si farà carico delle proprie spese relative al presente procedimento di impugnazione e riservare le spese relative al procedimento di primo grado, essendo la causa rinviata dinanzi al Tribunale.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:

1)
L’ordinanza del Tribunale dell’Unione europea del 12 maggio 2020, Dragnea/Commissione (
T‑738/18
, non pubblicata,
EU:T:2020:208
), è annullata nella parte in cui, con essa, il Tribunale ha respinto in quanto irricevibile il ricorso del sig. Liviu Dragnea diretto all’annullamento della lettera dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), del 1
o
ottobre 2018, nella misura in cui, con tale lettera, quest’ultimo gli ha negato l’accesso ai documenti richiesti nella sua lettera del 22 agosto 2018.

2)
La causa è rinviata dinanzi al Tribunale dell’Unione europea affinché esso statuisca su tale capo della domanda di annullamento.

3)
L’impugnazione è respinta quanto al resto.

4)
Il sig. Liviu Dragnea e la Commissione europea si fanno carico delle spese da essi sostenute nell’ambito del procedimento di impugnazione.

5)
Le spese sono riservate quanto al resto.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.