CELEX: 62021TJ0095
Aides d’État
Zone franche de Madère
Régime d’aides mis à exécution par le Portugal
Décision constatant la non-conformité du régime aux décisions C(2007) 3037 final et C(2013) 4043 final, déclarant ce régime incompatible avec le marché intérieur et ordonnant la récupération des aides versées en application de celui-ci
Notion d’aide d’État
Aide existante au sens de l’article 1er, sous b), i) et ii), du règlement (UE) 2015/1589
Récupération
Confiance légitime
Sécurité juridique
Principe de bonne administration
Impossibilité absolue d’exécution
Prescription
Article 17 du règlement 2015/1589

Le régime de la ZFM prend la forme de divers avantages fiscaux accordés dans le cadre du Centro Internacional de Negócios da Madeira (Centre international d’affaires de Madère, Portugal), du Registo Internacional de Navios da Madeira (registre international des navires de Madère) et de la Zona Franca Industrial (zone franche industrielle, ci‑après la « ZFI »).
Ce régime a initialement été approuvé en 1987 (ci-après le « régime I ») par la décision de la Commission du 27 mai 1987 rendue dans l’affaire N 204/86 [SG(87) D/6736] en tant qu’aide à finalité régionale compatible. Sa prorogation a ensuite été autorisée par la décision de la Commission du 27 janvier 1992 rendue dans l’affaire E 13/91 [SG(92) D/1118], puis par la décision de la Commission du 3 février 1995 rendue dans l’affaire E 19/94 [SG(95) D/1287].
Le régime qui lui a succédé (ci-après le « régime II ») a été autorisé par une décision de la Commission du 11 décembre 2002 rendue dans l’affaire N 222A/01.
Sur le fondement des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (
JO 2006, C 54, p. 13
, ci‑après les « lignes directrices de 2007 »), un troisième régime (ci‑après le « régime III ») a été autorisé par la décision de la Commission du 27 juin 2007 rendue dans l’affaire N421/2006 (ci-après la « décision de 2007 »), pour la période du 1
er
janvier 2007 au 31 décembre 2013. La Commission a autorisé ce régime en tant qu’aide au fonctionnement compatible visant à promouvoir le développement régional et la diversification de la structure économique de Madère (Portugal), en tant que région ultrapériphérique au sens de l’article 299, paragraphe 2, CE (devenu article 349 TFUE).
Le régime III prend la forme d’une réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux personnes morales (ci-après l’« IRPM ») sur les bénéfices résultant d’activités effectivement et matériellement réalisées à Madère (3 % de 2007 à 2009, 4 % de 2010 à 2012 et 5 % de 2013 à 2020), d’une exonération de taxes municipales et locales ainsi que d’une exonération de l’impôt sur la transmission de biens immobiliers pour la création d’une entreprise dans la ZFM, jusqu’à des montants d’aide maximaux basés sur les plafonds de la base imposable applicables à la base imposable annuelle des bénéficiaires. Ces plafonds sont fixés en fonction du nombre de postes de travail maintenus par le bénéficiaire au cours de chaque exercice. Dans certaines conditions, les sociétés enregistrées dans la ZFI de la ZFM peuvent bénéficier d’une réduction supplémentaire de 50 % de l’IRPM.
L’accès au régime III a été restreint aux activités qui figuraient sur une liste incluse dans la décision de 2007. De plus, toutes les activités d’intermédiation financière et d’assurances et les activités auxiliaires financières et d’assurances ainsi que toutes les activités du type « services intragroupe » (centres de coordination, trésorerie et distribution), en tant que « services fournis à des entreprises, principalement », ont été exclues du champ d’application du régime III.
Une version modifiée du régime III a été autorisée par la décision de la Commission du 2 juillet 2013 rendue dans l’affaire SA.34160 (2011/N) (ci-après la « décision de 2013 »), pour la période du 1
er
janvier au 31 décembre 2013. Celle-ci maintient les mêmes conditions que celles prévues par le régime III, sous réserve d’une augmentation de 36,7 % des plafonds de la base imposable à laquelle est applicable la réduction de l’IRPM.
Par la suite, la prorogation jusqu’au 30 juin 2014 du régime III modifié a été autorisée par la décision rendue par la Commission le 26 novembre 2013 dans l’affaire SA.37668 (2013/N). La prorogation dudit régime jusqu’à la fin de l’année 2014 a été autorisée par la décision de la Commission du 8 mai 2014 rendue dans l’affaire SA.38586 (2014/N).
Le 12 mars 2015, la Commission a engagé, sur le fondement de l’article 108, paragraphe 1, TFUE et de l’article 17, paragraphe 1, du règlement (CE) n
o
659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (
JO 1999, L 83, p. 1
), un exercice de surveillance du régime III portant sur les années 2012 et 2013.
Par lettre du 6 juillet 2018, la Commission a informé la République portugaise de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard du régime III (
JO 2019, C 101, p. 7
, ci-après la « décision d’ouverture de la procédure formelle »).
Cette procédure a été ouverte en raison des doutes de la Commission concernant, d’une part, l’application des exonérations fiscales sur les revenus provenant d’activités effectivement et matériellement réalisées dans la région autonome de Madère (ci-après la « RAM ») et, d’autre part, le lien entre le montant de l’aide et la création ou le maintien de postes de travail effectifs à Madère.
À l’issue de ladite procédure, la Commission a adopté la décision attaquée, dont le dispositif est libellé comme suit :
«
Article premier
Le régime d’aides “Zona Franca da Madeira (Zone Franche de Madère) (ZFM) – Régime III” dans la mesure où il a été mis en œuvre par le Portugal en violation de la décision [de 2007] et de la décision [de 2013] a été exécuté illégalement par le Portugal en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE], et est incompatible avec le marché intérieur.
Article 2
Les aides individuelles accordées en vertu du régime visé à l’article 1
er
ne constituent pas des aides si, au moment où elles ont été accordées, elles remplissaient les conditions prévues par un règlement adopté en vertu de l’article 2 du règlement (UE) 2015/1588 applicable à la date où l’aide a été accordée.
Article 3
Les aides individuelles accordées en vertu du régime visé à l’article 1
er
qui, à la date où elles ont respectivement été accordées, remplissaient les conditions prévues dans les décisions mentionnées à l’article 1
er
ou par un règlement adopté en vertu de l’article 1
er
du règlement […] 2015/1588, sont compatibles avec le marché intérieur jusqu’à concurrence des niveaux maximaux d’aide applicables à ce type d’aides.
Article 4
1.   Le Portugal doit procéder à la récupération auprès des bénéficiaires des aides incompatibles accordées en vertu du régime visé à l’article 1
er
.
[...]
4.   Le Portugal doit abroger le régime d’aides incompatible dans la mesure visée à l’article 1
er
et annuler tous les paiements pendants relatifs aux aides, avec effet à compter de la date de notification de la présente décision.
Article 5
1.   La récupération des aides accordées en vertu du régime prévu à l’article 1
er
doit être immédiate et effective.
2.   Le Portugal doit veiller à ce que la présente décision soit exécutée dans un délai de huit mois à compter de la date de sa signification.
[...] »
II.

Conclusions des parties
La République portugaise conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
annuler l’article 1
er
ainsi que les articles 4 à 6 de la décision attaquée ;
–
condamner la Commission aux dépens.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter le recours comme étant non fondé ;
–
condamner la République portugaise aux dépens.
III.

En droit
À l’appui de son recours, la République portugaise invoque sept moyens.
Par son premier moyen, la République portugaise fait valoir que la décision attaquée viole l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en ce que le régime III ne serait pas sélectif.
Par son deuxième moyen, la République portugaise soutient que la décision attaquée viole l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en ce que la Commission n’a pas démontré que le régime III affectait la concurrence et les échanges entre les États membres.
Par son troisième moyen, soulevé à titre subsidiaire, la République portugaise avance que la décision attaquée a violé l’article 108 TFUE et les articles 21 à 23 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (
JO 2015, L 248, p. 9
) dans la mesure où le régime III devrait être qualifié d’« aide existante ».
Par son quatrième moyen, également soulevé à titre subsidiaire, la République portugaise se prévaut d’une erreur de droit dans la mesure où le régime III a été exécuté conformément aux décisions de 2007 et de 2013 et aux articles 107 et 108 TFUE.
Par son cinquième moyen, la République portugaise fait valoir que la Commission a commis une erreur de fait ou a manqué à son obligation de motivation dans la mesure où les exigences du régime fiscal et leur surveillance réalisée par les autorités nationales sont aptes à contrôler le régime III.
Par son sixième moyen, la République portugaise soutient que la Commission a commis une erreur de fait ou a manqué à son obligation de motivation dans la mesure où elle a procédé à des contrôles de la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail.
Enfin, par son septième moyen, la République portugaise se prévaut de la violation de principes généraux du droit de l’Union européenne, en particulier, ceux des droits de la défense, de sécurité juridique, de bonne administration, de protection de la confiance légitime et de proportionnalité, de la violation par la Commission de son obligation de motivation, de l’impossibilité pour elle de se conformer à l’obligation de récupération contenue dans la décision attaquée ainsi que de la violation de l’article 17 du règlement 2015/1589.
A.

Sur la structure et les moyens du recours
Au regard des moyens soulevés par la République portugaise et rappelés aux points 16 à 23 ci-dessus ainsi que des observations qu’elle a présentées sur le rapport d’audience et actées au procès-verbal de celle-ci, il y a lieu de comprendre le présent recours comme étant composé, en substance, de onze moyens.
Les premier et deuxième moyens sont tirés de la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en ce que le régime III, tel que mis en œuvre, a été qualifié d’« aide d’État » au sens de cette disposition.
Le troisième moyen est tiré de la violation de l’article 108 TFUE et des articles 21 à 23 du règlement 2015/1589, en ce que le régime III, tel que mis en œuvre, a été qualifié d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1
er
, sous c), de ce règlement et non d’« aide existante » au sens de l’article 1
er
, sous b), i), dudit règlement.
Les quatrième à sixième moyens sont tirés d’erreurs de droit et de fait ainsi que de défauts de motivation, dans la mesure où le régime III a été mis en œuvre par la République portugaise conformément aux décisions de 2007 et de 2013 ainsi qu’aux articles 107 et 108 TFUE.
Le septième moyen est tiré de la violation des droits de la défense, des principes de sécurité juridique et de bonne administration ainsi que d’un défaut de motivation, en ce que la Commission n’a pas pris en considération la lettre qui lui avait été adressée le 6 avril 2018 par la République portugaise.
Le huitième moyen est tiré de la violation des principes de sécurité juridique, de protection de la confiance légitime et de bonne administration, en ce que la décision attaquée a ordonné à la République portugaise de récupérer les aides déclarées illégales et incompatibles.
Le neuvième moyen est tiré de l’impossibilité pour la République portugaise de récupérer les aides déclarées illégales et incompatibles.
Le dixième moyen est tiré de la violation du principe de proportionnalité, en raison de l’adoption, par la Commission, d’une approche restrictive en ce qui concerne les conditions de « création-maintien de postes de travail dans la région » et d’une « activité effectivement et matériellement réalisée dans la [RAM] ».
Le onzième moyen est tiré de la violation de l’article 17 du règlement 2015/1589 en raison de la prescription de certaines aides versées en application du régime III.
B.

Sur les premier et deuxième moyens, tirés de la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en ce que le régime III, tel que mis en œuvre, a été qualifié d’« aide d’État »
Par ses premier et deuxième moyens, qu’il convient d’examiner ensemble, la République portugaise reproche à la Commission d’avoir violé l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en ce qu’elle a qualifié d’« aide d’État », au sens de cette disposition, le régime III, tel que mis en œuvre. À cet égard, elle soutient que ce régime ne remplit pas trois des conditions requises aux fins d’une telle qualification.
D’une part et contrairement au constat effectué aux considérants 135 et 136 de la décision attaquée, le régime III ne présenterait pas un caractère sélectif, dans la mesure où il constituerait une mesure à caractère général s’inscrivant dans l’économie générale du système fiscal portugais et aurait pour objet l’encadrement de situations qui méritent objectivement de recevoir un traitement autonome propre.
À cet égard, tout d’abord, la République portugaise fait valoir, en renvoyant à l’arrêt du 9 décembre 1997, Tiercé Ladbroke/Commission (
C‑353/95 P
,
EU:C:1997:596
), que la nature et l’économie du système peuvent justifier un traitement différencié par rapport à une législation de portée générale, s’il l’on se réfère non seulement à des éléments formels comme le degré d’autonomie de l’entité territoriale concernée, mais également à l’existence d’une situation matérielle différente justifiant une dérogation aux règles générales.
Or, la spécificité du territoire de la RAM, reconnue tant par le cadre juridique et constitutionnel portugais que par la Commission au considérant 193 de la décision attaquée, justifierait un traitement fiscal différent de celui des autres territoires portugais, afin de corriger et d’atténuer les handicaps structurels permanents dont souffrent les entreprises réalisant leur activité économique dans cette région.
Ensuite, la République portugaise estime que le fait que la mesure soit géographiquement limitée à la ZFM ne lui confère pas un caractère sélectif. S’il devait en aller autrement, la RAM et la ZFM seraient placées dans une situation fiscalement désavantageuse par rapport à d’autres régions de l’Union, ce qui serait contraire à l’objectif général des traités et des politiques de l’Union, qui tendent à favoriser les régions ultrapériphériques. Dès lors, le Tribunal devrait éviter d’appliquer un critère qui ne permettrait pas d’atteindre cet objectif.
Enfin, la République portugaise fait valoir que, conformément aux arrêts du 11 septembre 2008, UGT-Rioja e.a. (
C‑428/06 à C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, point
), et du 18 décembre 2008, Government of Gibraltar et Royaume-Uni/Commission (
T‑211/04 et T‑215/04
,
EU:T:2008:595
, point
), le cadre de référence pour apprécier la sélectivité du régime III doit être le territoire de la RAM et non l’ensemble du territoire portugais.
Cela découlerait du fait que la RAM dispose, sur le plan constitutionnel, d’une autonomie institutionnelle, procédurale et économique suffisante par rapport aux autorités centrales portugaises. Cette autonomie, qui lui permettrait d’adapter le système fiscal national à ses spécificités régionales, sans qu’une décision de sa part de réduire le taux d’imposition soit compensée par des concours ou des subventions en provenance d’autres régions ou du gouvernement central, justifierait que le régime III soit considéré comme étant d’application générale au sein de cette collectivité infra-étatique.
Or, en ne déterminant pas, dans la décision attaquée, si la RAM ou la ZFM disposait d’une autonomie institutionnelle, procédurale et économique suffisante, la Commission aurait violé non seulement l’article 107, paragraphe 1, TFUE, mais également son obligation de motivation.
D’autre part, la Commission n’aurait pas démontré que le régime III, tel que mis en œuvre, affecterait les échanges entre les États membres et fausserait ou menacerait de fausser la concurrence.
À cet égard, la République portugaise fait valoir que, contrairement à ce qu’elle a indiqué au considérant 215 de la décision attaquée, la Commission aurait dû, conformément à la jurisprudence, effectuer in concreto une analyse quantitative et actualisée des effets du régime III. De surcroît, elle aurait dû démontrer l’existence d’effets sensibles sur la concurrence et sur les échanges, compte tenu du caractère ultrapériphérique et de la faible envergure économique de la RAM, dont les spécificités sont reconnues par l’article 349 TFUE.
Par ailleurs, la République portugaise soutient que la Commission a manqué à son obligation de motivation en se limitant à indiquer que les sociétés enregistrées dans la ZFM réalisaient des activités ouvertes à la concurrence internationale, alors même que des intéressés auraient soutenu le contraire au cours de la procédure administrative, que cette procédure n’a révélé aucun intéressé qui se serait plaint de la mise en œuvre du régime III et que le Comité économique et social européen (CESE) estime que la faible attractivité des régions ultrapériphériques exclut l’altération des échanges entre États membres.
La Commission soutient que les premier et deuxième moyens doivent être rejetés comme étant non fondés.
Il convient donc d’examiner si c’est à juste titre que, au considérant 148 de la décision attaquée, la Commission a qualifié d’« aide d’État », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, le régime III, tel que mis en œuvre.
À cet égard, selon une jurisprudence constante, la qualification d’une mesure nationale d’« aide d’État » requiert que toutes les conditions suivantes soient remplies. Premièrement, il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État. Deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre les États membres. Troisièmement, elle doit accorder un avantage sélectif à son bénéficiaire. Quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (voir arrêt du 6 octobre 2021, World Duty Free Group et Espagne/Commission,
C‑51/19 P et C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, point
et jurisprudence citée).
En l’occurrence, la République portugaise se limite à contester, d’une part, le caractère sélectif de l’avantage accordé aux bénéficiaires du régime III, tel que mis en œuvre, et, d’autre part, le fait que ce régime soit susceptible d’affecter le commerce entre les États membres ainsi que de fausser ou de menacer de fausser la concurrence.
En premier lieu, en ce qui concerne la condition relative au caractère sélectif de l’avantage, il est établi que des mesures nationales conférant un avantage fiscal qui, bien que ne comportant pas un transfert de ressources d’État, placent les bénéficiaires dans une situation financière plus favorable que les autres contribuables sont susceptibles de procurer un avantage sélectif aux bénéficiaires (voir arrêt du 6 octobre 2021, World Duty Free Group et Espagne/Commission,
C‑51/19 P et C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, point
et jurisprudence citée).
Cette condition impose de déterminer si, dans le cadre d’un régime juridique donné, la mesure nationale en cause est de nature à favoriser « certaines entreprises ou certaines productions » par rapport à d’autres, qui se trouvent, au regard de l’objectif poursuivi par ledit régime, dans une situation factuelle et juridique comparable et qui subissent ainsi un traitement différencié pouvant en substance être qualifié de discriminatoire (voir arrêt du 6 octobre 2021, World Duty Free Group et Espagne/Commission,
C‑51/19 P et C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, point
et jurisprudence citée).
Pour ce faire, la Commission doit, dans un premier temps, identifier le système de référence, à savoir le régime fiscal « normal » applicable dans l’État membre concerné, et, dans un second temps, démontrer que la mesure fiscale en cause déroge à ce système de référence, dans la mesure où elle introduit des différenciations entre des opérateurs se trouvant, au regard de l’objectif poursuivi par ce dernier, dans une situation factuelle et juridique comparable (voir arrêt du 19 décembre 2018, A‑Brauerei,
C‑374/17
,
EU:C:2018:1024
, point
et jurisprudence citée).
À cet effet, le cadre de référence ne doit pas nécessairement être défini dans les limites du territoire de l’État membre concerné, de sorte qu’une mesure octroyant un avantage dans une partie seulement du territoire national n’est pas de ce seul fait sélective. Ainsi, il ne saurait être exclu que, sous certaines conditions strictement déterminées, une entité infra-étatique dispose d’un statut de droit et de fait la rendant suffisamment autonome par rapport au gouvernement central d’un État membre pour que, par les mesures qu’elle adopte, ce soit cette entité, et non le gouvernement central, qui joue un rôle fondamental dans la définition de l’environnement politique et économique dans lequel opèrent les entreprises, impliquant que le cadre de référence puisse se limiter à la zone géographique concernée (voir, en ce sens, arrêts du 6 septembre 2006, Portugal/Commission,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, points
à
, et du 11 septembre 2008, UGT-Rioja e.a.,
C‑428/06 à C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, points
à
et jurisprudence citée).
Enfin, une mesure a priori sélective ne saurait être qualifiée d’« aide d’État » lorsque l’État membre concerné parvient à démontrer que la différenciation opérée entre les entreprises bénéficiaires qui se trouvent, au regard de l’objectif poursuivi par le régime juridique en cause, dans une situation juridique et factuelle comparable est justifiée, en ce sens qu’elle résulte de la nature ou de l’économie du système dans lequel ces mesures s’inscrivent (voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2021, World Duty Free Group et Espagne/Commission,
C‑51/19 P et C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, point
et jurisprudence citée).
En l’occurrence, il ressort des considérants 130 à 136 de la décision attaquée ainsi que des écritures de la République portugaise que le régime III trouve sa base juridique principalement dans l’Estatuto dos Benefícios Fiscais (statut des avantages fiscaux), créé par le Decreto-lei n
o
215/89 (décret-loi n
o
215/89) du 1
er
juillet 1989 (Diário da República I, série I, n
o
149, du 1
er
juillet 1989), et dans le Decreto-Lei n
o
500/80 que autoriza a criação de uma zona franca na Região Autónoma da Madeira (décret-loi n
o
500/80 autorisant la création d’une zone franche dans la région autonome de Madère) du 20 octobre 1980 (Diário da República I, série I, n
o
243/1980, du 20 octobre 1980).
En outre, les considérants 10 à 17 de la décision attaquée, non contestés par la République portugaise, précisent que le régime III prévoit un avantage sous forme d’une réduction de l’IRPM, au profit des sociétés enregistrées dans la ZFM, lesquelles doivent exercer certaines activités économiques limitativement énumérées figurant sur une liste annexée à la décision de 2007 et dont sont exclues notamment toutes les activités d’intermédiation financière et d’assurances et les activités auxiliaires financières et d’assurances ainsi que toutes les activités du type « services intragroupe » (centres de coordination, trésorerie et distribution).
Il en découle que non pas toutes les sociétés, mais seulement certaines d’entre elles peuvent s’enregistrer dans la ZFM et que seules ces sociétés enregistrées dans la ZFM, à l’exclusion de celles établies dans d’autres parties de la RAM ou du territoire portugais, peuvent bénéficier des réductions d’impôts prévues par le régime III.
Dès lors, c’est à juste titre que la Commission a estimé, aux considérants 134 et 135 de la décision attaquée, que les avantages fiscaux prévus par le régime III présentaient un caractère sélectif, dès lors que, au sens de la jurisprudence rappelée au point 49 ci-dessus, il est de nature à favoriser certaines entreprises ou certaines productions par rapport à d’autres, qui se trouvent, au regard de l’objectif poursuivi par ledit régime, dans une situation factuelle et juridique comparable et qui subissent ainsi un traitement différencié pouvant en substance être qualifié de discriminatoire.
À cet égard, l’allégation de la République portugaise selon laquelle la Commission a commis une erreur dans la définition du cadre de référence retenue aux fins de l’appréciation du caractère sélectif du régime III ne saurait modifier cette conclusion.
En effet, à supposer même que le cadre de référence pour examiner le caractère sélectif de ce régime puisse être celui du territoire de la RAM, le fait, relevé par la Commission, que les entreprises enregistrées sur le territoire de la RAM, mais en dehors de la ZFM ne puissent pas bénéficier dudit régime suffit à établir le caractère sélectif de ce dernier et à priver de fondement l’allégation de la République portugaise quant au défaut de motivation de la décision attaquée sur ce point.
De même, la République portugaise ne saurait utilement se prévaloir du fait que le régime III est justifié par la nature ou l’économie du système fiscal portugais, en ce qu’il tend à atténuer les handicaps permanents dont souffrent les entreprises exerçant leur activité dans la RAM.
À cet égard, il est de jurisprudence constante que la finalité poursuivie par des interventions étatiques ne suffit pas à les faire échapper d’emblée à la qualification d’« aides d’État » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, dans la mesure où cette disposition ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais définit celles-ci en fonction de leurs effets (arrêt du 2 juillet 1974, Italie/Commission,
173/73
,
EU:C:1974:71
, point
; voir, également, arrêt du 25 janvier 2022, Commission/European Food e.a.,
C‑638/19 P
,
EU:C:2022:50
, point
et jurisprudence citée).
De plus, le seul fait qu’un système fiscal régional soit conçu de manière à assurer la correction de désavantages liés à l’insularité ne permet pas de considérer que tout avantage fiscal accordé dans ce cadre est justifié par la nature et l’économie du système fiscal national. Ainsi, le fait d’agir sur la base d’une politique de développement régional ou de cohésion sociale ne suffit pas pour qu’une mesure adoptée dans le cadre de cette politique soit regardée comme justifiée de ce seul fait (voir, en en ce sens, arrêt du 6 septembre 2006, Portugal/Commission,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, point
).
Or, tant dans le cadre de la procédure administrative ayant abouti à la décision attaquée que, devant le Tribunal, dans le cadre du présent recours, la République portugaise s’est limitée à des affirmations de portée générale quant aux handicaps dont la RAM souffrait et à la nécessité de tenir compte de son statut de région ultrapériphérique reconnu par l’article 349 TFUE.
Dès lors, la République portugaise n’a pas démontré en quoi le régime III, en particulier en ce qu’il ne bénéficiait pas aux sociétés établies dans la RAM, mais non enregistrées dans la ZFM, était justifié par la nature ou l’économie du système fiscal portugais.
Par ailleurs et à supposer que, par son argumentation, la République portugaise tende à inviter le Tribunal, pour un seul motif d’équité, à s’affranchir des conditions fixées par l’article 107, paragraphe 1, TFUE, il suffit de relever que le Tribunal, dans le cadre du contrôle prévu à l’article 263 TFUE, ne saurait, tout comme la Commission, s’écarter des normes du traité (voir, par analogie, arrêt du 5 octobre 2000, Allemagne/Commission,
C‑288/96
,
EU:C:2000:537
, point
).
En conséquence, c’est à juste titre que la Commission a constaté, au considérant 136 de la décision attaquée, que le régime III, tel que mis en œuvre, conférait un avantage sélectif à ses bénéficiaires.
En second lieu, en ce qui concerne les conditions relatives à l’existence d’effets sur les échanges entre les États membres ainsi que sur la concurrence, il convient de rappeler qu’il y a lieu, non pas d’établir une incidence réelle de l’aide en cause sur les échanges entre les États membres et une distorsion effective de la concurrence, comme l’allègue la République portugaise, mais seulement d’examiner si cette aide est susceptible d’affecter ces échanges et de fausser la concurrence (arrêt du 27 juin 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, point
), ce qu’il incombe tout au moins à la Commission d’évoquer dans les motifs de sa décision (voir, en ce sens, arrêt du 6 septembre 2006, Portugal/Commission,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, point
).
À cet égard, lorsqu’une aide accordée par un État membre renforce la position de certaines entreprises par rapport à celle d’autres entreprises concurrentes dans les échanges entre les États membres, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide (arrêt du 27 juin 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, point
).
Quant à la condition de distorsion de la concurrence, il doit être souligné que les aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu’elle aurait normalement dû supporter dans le cadre de sa gestion courante ou de ses activités normales, au nombre desquelles comptent les aides au fonctionnement telles que celles versées en application du régime III, faussent en principe les conditions de concurrence (voir, en ce sens, arrêts du 9 juin 2011, Comitato « Venezia vuole vivere » e.a./Commission,
C‑71/09 P, C‑73/09 P et C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, point
, et du 27 juin 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, point
).
Or, en rappelant en substance la jurisprudence visée ci-dessus et en constatant, au considérant 139 de la décision attaquée, que les sociétés enregistrées dans la ZFM réalisaient des activités ouvertes à la concurrence internationale, la Commission a satisfait à son obligation de motivation. En outre, il ressort de la motivation de la décision attaquée que la Commission a établi à suffisance de droit que, dans le cas d’espèce, le régime III, tel que mis en œuvre, était susceptible d’affecter les échanges entre les États membres et de fausser la concurrence.
Les éléments évoqués par la République portugaise et rappelés au point 43 ci‑dessus ne sauraient remettre en cause cette conclusion ni imposer à la Commission une obligation renforcée de motivation.
En effet, la conclusion à laquelle la Commission est parvenue doit être lue à la lumière, notamment, du paragraphe 15 de la décision d’ouverture de la procédure formelle, des précisions apportées par la République portugaise elle-même dans ses écritures ainsi que lors de l’audience, selon lesquelles le régime III a été élaboré en vue de la collecte de l’investissement étranger et du développement de services internationaux, ou encore du fait que le régime III englobe le Centre international d’affaires de Madère et le registre international des navires de Madère.
Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de rejeter les premier et deuxième moyens comme étant non fondés.
C.

Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’article 108 TFUE et des articles 21 à 23 du règlement 2015/1589, en ce que le régime III, tel que mis en œuvre, a été qualifié d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1
er
, sous c), de ce règlement et non d’« aide existante » au sens de l’article 1
er
, sous b), i), dudit règlement
Par son troisième moyen, présenté à titre subsidiaire, la République portugaise reproche à la Commission d’avoir violé l’article 108, paragraphe 1, TFUE et les articles 21 à 23 du règlement 2015/1589, en qualifiant le régime III, tel que mis en œuvre, d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1
er
, sous c), de ce règlement et en ayant ouvert, de ce fait, la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE.
Selon la République portugaise, la Commission aurait, au contraire, dû qualifier le régime III, tel que mis en œuvre, d’« aide existante » au sens de l’article 1
er
, sous b), i), du règlement 2015/1589, à savoir une aide mise à exécution avant son adhésion et toujours applicable après. Dès lors, la Commission aurait dû, le cas échéant, ouvrir la procédure d’examen permanent des régimes d’aides existants, prévue à l’article 108, paragraphe 1, TFUE.
À cet égard, la République portugaise fait valoir que la ZFM a été créée avant qu’elle n’entre, le 1
er
janvier 1986, dans la Communauté économique européenne (CEE), que le régime de la ZFM n’a pas fait l’objet de modifications substantielles depuis cette date et que les modifications apportées ont conduit à restreindre la portée du régime et s’avèrent conformes aux versions successives des lignes directrices de la Commission concernant les aides d’État à finalité régionale. S’agissant plus particulièrement de l’exigence de création ou de maintien de postes de travail, la République portugaise indique que cette exigence a été insérée sous la pression de la Commission et à rebours des convictions de ses autorités.
La République portugaise ajoute que les négociations relatives à son adhésion ont donné lieu à une recommandation faite aux institutions de l’Union d’attacher une attention particulière à la politique de développement économique et social de la RAM. De plus, l’acte relatif aux conditions d’adhésion du Royaume d’Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités (
JO 1985, L 302, p. 23
) comporterait une réserve expresse concernant la ZFM et n’aurait pas prévu de modification concrète du décret-loi n
o
500/80.
La Commission estime que le troisième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
À titre liminaire, il convient de rappeler que, dans le cadre du système de contrôle des aides d’État, instauré par les articles 107 et 108 TFUE, la procédure diffère selon que les aides sont existantes ou nouvelles. Alors que les « aides existantes » peuvent, conformément à l’article 108, paragraphe 1, TFUE, être régulièrement exécutées tant que la Commission n’a pas constaté leur incompatibilité et sont soumises à la procédure d’examen permanent prévue à cette même disposition, l’article 108, paragraphe 3, TFUE prévoit que les projets tendant à instituer des « aides nouvelles » ou à modifier des « aides existantes » doivent être notifiés, en temps utile, à la Commission et ne peuvent pas être mis à exécution avant que la procédure n’ait abouti à une décision finale positive adoptée aux termes de la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 27 juin 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, point
et jurisprudence citée).
Il ressort de l’article 1
er
, sous c), du règlement 2015/1589 que doit être considérée comme une « aide nouvelle »« toute aide, c’est-à-dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante ».
L’article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) n
o
794/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, concernant la mise en œuvre du règlement 2015/1589 du Conseil portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (
JO 2004, L 140, p. 1
), qualifie de modification d’une aide existante, aux fins dudit article 1
er
, sous c), du règlement 2015/1589, tout changement autre que les modifications de caractère purement formel ou administratif qui ne sont pas de nature à influencer l’évaluation de la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché intérieur.
Afin d’apprécier le caractère substantiel des modifications apportées à une aide existante, il y a lieu d’examiner si ces modifications ont porté atteinte aux éléments constitutifs de ce régime, tels que le cercle des bénéficiaires, l’objectif du soutien financier ou encore la source de ce soutien et son montant (voir, en ce sens, arrêts du 13 décembre 2018, Rittinger e.a.,
C‑492/17
,
EU:C:2018:1019
, points
à
, et du 14 avril 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe et CarePool Hannover/Commission,
T‑69/18
,
EU:T:2021:189
, point
et jurisprudence citée).
En l’espèce, la Commission a relevé, au considérant 144 de la décision attaquée, que le régime de la ZFM initial avait connu des modifications portant, dans le cadre du régime II, sur l’exigence de création ou de maintien d’emplois, sur l’exclusion de certaines activités du champ d’application de ce régime, sur une réduction progressive de l’aide ainsi que sur l’ajout d’une réduction supplémentaire pour les entreprises établies dans la ZFI. Elle a également indiqué que le régime III avait prévu une augmentation des plafonds de la base d’imposition auxquels s’appliquait la réduction d’impôts.
De telles modifications présentent, contrairement à ce que soutient la République portugaise, un caractère substantiel, en ce qu’elles portent sur les éléments constitutifs du régime de la ZFM initial et, en particulier, sur le cercle de ses bénéficiaires ainsi que sur les montants concernés (voir, en ce sens, arrêt du 26 novembre 2015, Comunidad Autónoma del País Vasco et Itelazpi/Commission,
T‑462/13
,
EU:T:2015:902
, points
et
).
Une telle conclusion ne saurait être remise en cause par l’allégation de la République portugaise selon laquelle ces modifications se sont limitées à restreindre la portée du régime de la ZFM initial (voir, en ce sens, arrêt du 14 novembre 2019, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑585/17
,
EU:C:2019:969
, point
). Outre que cette affirmation est contredite par les modifications successives du régime de la ZFM initial qui ont notamment donné lieu à l’ajout de réductions d’impôts et à la hausse des plafonds de la base imposable, l’appréciation du caractère substantiel d’une modification est indépendante de la question de savoir si cette modification conduit à étendre ou à restreindre le champ d’application de l’aide en cause. Seul importe, aux fins de cette appréciation, de savoir si la modification est susceptible d’affecter la substance même du régime initial (voir, en ce sens, arrêt du 14 avril 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe et CarePool Hannover/Commission,
T‑69/18
,
EU:T:2021:189
, point
et jurisprudence citée). Or, tel est le cas des diverses modifications apportées par les régimes II et III au régime de la ZFM initial.
De même, la République portugaise ne saurait utilement se prévaloir du fait que lesdites modifications seraient conformes aux versions successives des lignes directrices de la Commission concernant les aides d’État à finalité régionale ou encore devraient être appréciées en tenant dûment compte d’une recommandation faite aux institutions de l’Union d’attacher une attention particulière à la politique de développement économique et social de la RAM. En effet, de tels éléments sont sans rapport avec la qualification juridique des aides en cause d’« aide nouvelle » ou d’« aide existante ».
Est également indifférent le fait allégué par la République portugaise, selon lequel l’ajout de l’exigence de création ou de maintien de postes de travail aurait été effectué par elle sous la pression de la Commission. À cet égard, il ressort de la décision de la Commission du 11 décembre 2002 rendue dans l’affaire N222a/2002 (ci-après la « décision de 2002 ») que cette exigence a été incluse par la République portugaise elle-même dans le projet du régime II notifié à la Commission le 12 mars 2002.
Dès lors, et sans qu’il y ait lieu de déterminer si le régime de la ZFM a effectivement été mis à exécution avant l’adhésion de la République portugaise à la CEE ou a bénéficié d’une réserve expresse contenue dans l’acte relatif aux conditions d’adhésion du Royaume d’Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités, il convient de relever que, en tout état de cause, les modifications apportées à celui-ci postérieurement au 1
er
janvier 1986 par les régimes II et III excluent la qualification d’« aide existante » au sens de l’article 1
er
, sous b), i), du règlement 2015/1589, ainsi que l’a retenu la Commission au considérant 145 de la décision attaquée.
En conséquence, la République portugaise ne saurait faire grief à la Commission d’avoir violé l’article 108, paragraphe 1, TFUE et les articles 21 à 23 du règlement 2015/1589, en qualifiant le régime III, tel que mis en œuvre, d’« aide nouvelle » plutôt que d’« aide existante » et en n’ouvrant pas, le cas échéant, la procédure d’examen permanent des régimes d’aides existants.
Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de rejeter le troisième moyen comme étant non fondé.
D.

Sur les quatrième à sixième moyens, tirés d’erreurs de droit et de fait ainsi que de défauts de motivation en ce que le régime III a été mis en œuvre par la République portugaise conformément aux décisions de 2007 et de 2013 ainsi qu’aux articles 107 et 108 TFUE
1.

Sur l’objet des quatrième à sixième moyens
Par ses quatrième à sixième moyens, la République portugaise soutient que la Commission a commis des erreurs de droit et de fait ainsi que manqué à son obligation de motivation, dans la mesure où le régime III a été mis en œuvre par la République portugaise conformément aux décisions de 2007 et de 2013 ainsi qu’aux articles 107 et 108 TFUE.
Selon la République portugaise, cette conclusion de la Commission est entachée d’erreurs à trois titres.
Premièrement, la République portugaise reproche à la Commission d’avoir commis une erreur de droit, en ce que cette dernière a interprété les décisions de 2007 et de 2013 comme n’autorisant le versement des aides prévues par le régime III qu’en ce qui concerne les bénéfices des sociétés enregistrées dans la ZFM résultant d’« activités effectivement et matériellement réalisées à Madère », et non pour l’ensemble de leurs activités mêmes réalisées en dehors de cette région (quatrième moyen).
Deuxièmement, la République portugaise reproche à la Commission d’avoir commis une erreur de fait et un manquement à son obligation de motivation, en ce que la Commission a estimé que les autorités portugaises n’avaient pas mis en œuvre des contrôles fiscaux adaptés et efficaces pour vérifier le respect par les bénéficiaires des conditions de versement des aides prévues par le régime III (cinquième moyen).
Troisièmement, la République portugaise reproche à la Commission d’avoir commis une erreur de fait et d’avoir manqué à son obligation de motivation, en ce qu’elle a estimé que, dans la mise en œuvre du régime III, les autorités portugaises avaient incorrectement interprété la condition de « maintien ou de création de postes de travail » et procédé à des contrôles insuffisants à ce titre (sixième moyen).
S’agissant de l’allégation de violation de l’article 107 TFUE, la République portugaise a indiqué, en réponse à une question du Tribunal lors de l’audience l’invitant à indiquer les points de ses écritures étayant cette allégation, que cette disposition était mentionnée au point 121 de la requête, lequel reproduit l’article 1
er
du dispositif de la décision attaquée, sans toutefois contenir une telle mention, ainsi que dans l’intitulé de son quatrième moyen, sans identifier d’autres parties de ses écritures à même de soutenir cette allégation.
Il convient de relever, par ailleurs, que la République portugaise ne fournit aucun élément visant à contester le constat d’incompatibilité du régime III, tel que mis en œuvre, effectué par la Commission sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, TFUE au considérant 206 de la décision attaquée.
Partant, l’allégation de la République portugaise tirée d’une violation de l’article 107 TFUE, à supposer qu’elle soit tirée d’une violation de l’article 107, paragraphe 3, TFUE, ne satisfait pas aux exigences requises par l’article 76, sous d), du règlement de procédure du Tribunal et doit donc être écartée comme étant irrecevable.
En conséquence, il convient de comprendre les quatrième à sixième moyens comme visant, en substance, à contester le constat, effectué au considérant 180 de la décision attaquée, selon lequel « le régime de la ZFM, tel que mis en œuvre, viole les décisions de la Commission de 2007 et 2013 qui ont autorisé le régime III et est donc illégal », au sens de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
À cet égard, il convient de relever que l’article 1
er
, sous c), du règlement 2015/1589 prévoit qu’est entendue par « aide nouvelle »« toute aide, c’est-à-dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante ».
Il en découle que, lorsqu’une partie requérante estime que la Commission a, à tort, considéré que les modalités de versement d’aides individuelles au titre d’un régime d’aides préalablement autorisé n’étaient pas conformes à cette autorisation préalable, l’argumentation de cette partie doit être comprise comme critiquant le fait que la Commission a refusé de reconnaître auxdites aides la qualification juridique d’« aide existante », au sens de l’article 1
er
, sous b), ii), du règlement 2015/1589, à savoir celle de régimes d’aides ou d’aides individuelles autorisés par la Commission ou le Conseil de l’Union européenne.
Dès lors, tout en tenant dûment compte des observations émises par la République portugaise sur le rapport d’audience, l’argumentation développée par elle dans le cadre de ses quatrième à sixième moyens doit être comprise comme visant à contester le fait que, aux considérants 150 à 180 et 228 de la décision attaquée, la Commission n’a pas assimilé le régime III, tel que mis en œuvre, à une « aide existante » au sens de l’article 1
er
, sous b), ii), du règlement 2015/1589, dont la compatibilité aurait dû être appréciée dans le cadre de l’examen permanent des régimes d’aides existants, prévu à l’article 108, paragraphe 1, TFUE, mais l’a qualifié, au considérant 180 de la décision attaquée, d’« aide illégale » et, partant, d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1
er
, sous c), du règlement 2015/1589, versée en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
2.

Sur le bien-fondé des quatrième à sixième moyens
Comme cela a été relevé au point 91 ci-dessus, la conclusion de la Commission, aux termes de laquelle la République portugaise a mis à exécution le régime III selon des modalités différentes de celles notifiées par elle et autorisées par les décisions de 2007 et de 2013, serait entachée d’erreurs à trois titres.
a)

Arguments des parties
Premièrement, selon la République portugaise, la Commission a commis une erreur de droit dans l’interprétation de la condition, prévue dans les décisions de 2007 et de 2013, selon laquelle les réductions de l’IRPM prévues par le régime III ne peuvent porter que sur les bénéfices résultant d’activités « effectivement et matériellement réalisées à Madère ».
À cet égard, la République portugaise conteste l’appréciation de la Commission selon laquelle les activités réalisées en dehors de cette région par des sociétés enregistrées dans la ZFM ne peuvent pas bénéficier de la réduction de l’IRPM.
Tout d’abord, tout en admettant que, en vertu des décisions de 2007 et de 2013, les avantages fiscaux prévus par le régime III visent « les activités effectivement et matériellement réalisées à Madère » et que, au cours de la négociation de ce régime, la République portugaise s’est effectivement engagée à ce que les réductions de l’IRPM s’appliquent à ces seules activités, elle fait valoir qu’elle n’a jamais caché à la Commission que les assujettis ayant leur siège ou leur direction effective dans la RAM y étaient imposés pour la globalité de leurs revenus. Elle ajoute que, aux yeux des autorités portugaises, le régime de la ZFM a toujours eu vocation à « capter » l’investissement étranger et à développer les services internationaux, et non à compenser directement des coûts supplémentaires liés à la situation de la RAM ou encore à créer des emplois. Or, il ne serait pas possible de détacher l’interprétation des décisions de 2007 et de 2013 des positions adoptées par les autorités portugaises lors des procédures administratives ayant conduit à ces décisions, à l’occasion desquelles elles auraient proposé que le régime de la ZFM soit étendu au-delà d’une relation de stricte proportionnalité par rapport aux coûts supplémentaires s’imposant aux entreprises actives dans la RAM.
Ainsi, l’interprétation des décisions de 2007 et de 2013 devrait être guidée par la substance économique du régime de la ZFM, qui se traduit essentiellement par la contribution de ce régime au produit intérieur brut (PIB) de la RAM et, plus modestement, à la création ou au maintien de postes de travail ou à la collecte des recettes fiscales, ce dont la Commission aurait toujours eu conscience. La République portugaise indique en outre que les avantages fiscaux de la ZFM sont nettement inférieurs aux coûts supplémentaires résultant de sa situation ultrapériphérique.
Partant, pour la République portugaise, l’exigence tenant à ce que les activités bénéficiant du régime III soient « effectivement et matériellement réalisées à Madère » ne saurait impliquer que les emplois et l’activité économique en cause doivent nécessairement se dérouler dans les limites de cette région.
Ensuite, la République portugaise estime que l’interprétation de la notion d’activités « effectivement et matériellement réalisées à Madère » devrait être conforme aux « règles » de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et en particulier à son plan d’action concernant la lutte contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices. Selon ces dernières, aucun règlement n’exigerait l’existence d’un lien définitif de droit ou de fait entre l’activité économique réelle exercée dans la zone économique spéciale concernée et les bénéfices pour lesquels un avantage fiscal est accordé.
Dès lors, la République portugaise pourrait considérer qu’une activité est « effectivement et matériellement réalisée à Madère » si elle y est réellement exercée ou si l’entreprise qui l’exerce y dispose soit d’un siège, de cadres et de ressources propres et adéquates, soit d’un centre de décision effectif et réel, sans que puisse être exigé que la totalité des salariés y exerce ses fonctions de manière permanente ou que l’activité soit limitée à son territoire.
Enfin, la République portugaise fait valoir que l’exigence selon laquelle les sociétés enregistrées dans la ZFM ne peuvent bénéficier des réductions fiscales qu’au seul titre de l’activité qu’elles réalisent dans la RAM conduit la Commission à imposer des conditions supplémentaires sans fondement suffisant, en particulier dans ses lignes directrices sur les aides à finalité régionale et ses communications relatives aux régions ultrapériphériques. Cette exigence accroîtrait également les effets négatifs résultant des régimes II et III et pourrait même conduire la ZFM à sa destruction, alors que la mise en œuvre de l’article 349 TFUE devrait renforcer le soutien apporté à cette région.
De plus, cette exigence irait à l’encontre de la jurisprudence ainsi que de la pratique décisionnelle antérieure de la Commission qui permettraient de prendre en considération l’effet d’entraînement des aides, à savoir le fait que des aides relatives à des activités réalisées en dehors d’une région puissent bénéficier significativement à cette région. Ce serait d’ailleurs en ce sens que, dans la décision de 2007, la Commission aurait déclaré que le régime III s’appliquait sans distinction aux entreprises résidentes et non résidentes au Portugal. Ladite exigence heurterait encore les principes de libre circulation en limitant la possibilité pour un travailleur engagé par une entreprise titulaire d’une licence dans la ZFM de pouvoir exercer son activité professionnelle dans un autre État membre ou un État tiers ainsi que celle pour la société concernée de prester des services en dehors de la RAM.
Deuxièmement, la République portugaise fait valoir que la décision attaquée est entachée d’une erreur de fait et d’un manquement à l’obligation de motivation, en ce que la Commission a estimé que les autorités portugaises n’avaient pas mis en œuvre des contrôles fiscaux adaptés et efficaces pour vérifier le respect par les bénéficiaires des conditions de versement des aides prévues par le régime III.
À cet égard, la République portugaise reproche à la Commission d’avoir estimé, au considérant 178 de la décision attaquée, que les contrôles effectués par les autorités portugaises étaient inefficaces, d’une part, « en ce qui concern[ait] le calcul exact du nombre de postes de travail maintenus pour chaque bénéficiaire [du régime III] et [, d’autre part,] en ce qui concern[ait] l’évaluation de la relation entre les postes de travail créés et les activités effectivement et matériellement réalisées à Madère ».
Au soutien de cet argument, la République portugaise fait valoir que le régime fiscal portugais prévoit que le bénéfice du régime III s’accompagne de la tenue d’une comptabilité séparée pour les revenus engendrés dans la ZFM, d’obligations fiscales accessoires ainsi que de mécanismes de surveillance et de contrôle effectifs des conditions énoncées dans les décisions de 2007 et de 2013.
La République portugaise ajoute que, s’agissant des entreprises enregistrées dans la ZFM, l’autorité fiscale et des affaires fiscales de la RAM procède à de nombreux contrôles rigoureux et systématiques, notamment en croisant les informations obtenues au titre des obligations fiscales accessoires et en effectuant des corrections pour des montants importants.
Troisièmement, la République portugaise fait valoir que la décision attaquée est entachée d’une erreur de fait et d’un manquement à l’obligation de motivation en ce que la Commission a estimé que, dans la mise en œuvre du régime III, les autorités portugaises avaient incorrectement interprété la condition de « maintien ou de création de postes de travail » et procédé à des contrôles insuffisants à ce titre.
La République portugaise reproche à la Commission d’avoir estimé, en substance, au considérant 178 de la décision attaquée, que, aux fins du calcul exact du nombre de postes de travail créés ou maintenus pour chaque bénéficiaire du régime III, les autorités portugaises auraient dû recourir à la méthodologie de la définition des postes de travail en « équivalent temps-plein » (ETP) et en « unité de travail par année » (UTA).
À cet égard, la République portugaise fait valoir que, en l’absence d’une notion uniforme au niveau de l’Union, il appartient à chaque État membre, en fonction de sa législation, de déterminer la portée à donner à la notion de « poste de travail ». Dès lors, les autorités portugaises pouvaient tenir compte des contrats à durée indéterminée, du travail intermittent, du travail temporaire, du télétravail et du travail à temps partiel. Sur ce point, elle ajoute que de nombreux contrôles adéquats et stricts ayant conduit à des corrections fiscales importantes ont été réalisés pour vérifier la conformité des déclarations effectuées par les bénéficiaires du régime III à la notion de « poste de travail » au sens du droit portugais.
Enfin, la République portugaise souligne que, à supposer même que l’approche de la Commission doive être suivie, les autorités portugaises ont, en tout état de cause, effectué des contrôles dans le cadre desquels le nombre de travailleurs a été calculé selon la méthode « UTA »
La Commission estime que les quatrième à sixième moyens doivent être rejetés comme étant non fondés.
b)

Appréciation du Tribunal
Il convient de rappeler que, conformément à l’article 108, paragraphe 1, TFUE, les « aides existantes » peuvent être régulièrement exécutées tant que la Commission n’a pas constaté leur incompatibilité et sont soumises à la procédure d’examen permanent prévue à cette même disposition. En revanche, l’article 108, paragraphe 3, TFUE prévoit que les projets tendant à instituer des « aides nouvelles » ou à modifier des « aides existantes » doivent être notifiés, en temps utile, à la Commission et ne peuvent être mis à exécution avant que la procédure n’ait abouti à une décision finale adoptée aux termes de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 27 juin 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, point
et jurisprudence citée).
Il découle de cette jurisprudence, lue conjointement avec l’article 4, paragraphe 1, du règlement n
o
794/2004, qu’un régime d’aides autorisé, donc existant, n’est plus couvert par la décision l’ayant autorisé et, partant, constitue une « aide nouvelle », lorsque l’État membre concerné procède à la mise en œuvre de ce régime d’aides certes autorisé par la Commission, mais selon des modalités substantiellement différentes de celles prévues dans le projet de régime d’aides notifié par cet État membre et, de ce fait, substantiellement différentes de celles prises en considération par la Commission pour constater la compatibilité de ce régime.
Ainsi, un régime d’aides existant au sens de l’article 1
er
, sous b), ii), du règlement 2015/1589, tel que celui autorisé par les décisions de 2007 et de 2013, qui a été substantiellement modifié et a été mis en œuvre en violation des conditions de versement préalablement autorisées par la Commission ne peut plus être considéré comme autorisé et, de ce fait, perd, dans son intégralité, sa qualification de régime d’aides existant (voir, par analogie, concernant la méconnaissance d’une condition expressément prévue par une décision de la Commission afin d’assurer la compatibilité de l’aide concernée avec le marché intérieur, arrêt du 25 octobre 2017, Commission/Italie,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:799
, points
et
).
Compte tenu de ce qui précède, il convient de déterminer si, aux considérants 180, 211 et 228 ainsi qu’à l’article 1
er
de la décision attaquée, la Commission a pu conclure à juste titre que la République portugaise avait mis en œuvre le régime III en violation des décisions de 2007 et de 2013 et, en conséquence, estimer que ce régime, tel que mis en œuvre, était substantiellement différent de celui autorisé par ces décisions et, de ce fait, constituait une aide nouvelle mise à exécution par cet État membre en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
À cet effet, il importe de vérifier successivement si la Commission a pu valablement considérer, premièrement, que seules les activités « effectivement et matériellement réalisées à Madère » ouvraient droit aux aides autorisées par les décisions de 2007 et de 2013 (considérants 151 à 167 de la décision attaquée), deuxièmement, que la méthode de calcul retenue par les autorités portugaises pour déterminer les postes de travail créés ou maintenus par chaque bénéficiaire du régime III ne permettait pas de contrôler effectivement la mise en œuvre correcte de ce régime (considérants 168 à 178 de la décision attaquée) et, troisièmement, que les contrôles fiscaux effectués par les autorités portugaises ne permettaient pas de contrôler effectivement la mise en œuvre correcte dudit régime (considérants 165, 176 et 178 de la décision attaquée).
1)

Sur la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM
Il convient d’emblée de relever que, dans ses écritures, la République portugaise a expressément reconnu que « les décisions de 2007 et de 2013 prévoi[yai]ent que les avantages fiscaux correspondant à une réduction de l’[IRPM] s’appliqu[ai]ent “aux avantages résultant d’activités effectivement et matériellement réalisées à Madère” ».
Il en découle que la République portugaise se prévaut uniquement du fait que, en dépit du libellé du régime III ainsi que des décisions de 2007 et de 2013, elle pouvait, sans violer ces décisions, appliquer le régime III à des sociétés certes enregistrées dans la ZFM, mais dont l’activité était réalisée en dehors de la RAM.
À cet égard, il est de jurisprudence constante que la détermination de la signification et de la portée des termes pour lesquels le droit de l’Union ne fournit aucune définition doit être établie conformément au sens habituel de ceux-ci, tout en tenant compte du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie (voir arrêt du 27 janvier 2022, Zinātnes parks,
C‑347/20
,
EU:C:2022:59
, point
et jurisprudence citée).
Or, contrairement à ce que soutient la République portugaise, les termes « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère », dans leur sens habituel, ne peuvent être interprétés comme visant des activités réalisées en dehors de la RAM, même par des sociétés enregistrées dans la ZFM.
Une telle conclusion est corroborée par le contexte de la décision attaquée ainsi que par les objectifs poursuivis par la réglementation de l’Union en matière d’aides d’État et, en particulier, celle applicable aux aides à finalité régionale.
Tout d’abord, il ressort des décisions autorisant les régimes II et III que, au cours des procédures administratives ayant abouti à celles-ci, la Commission et les autorités portugaises ont toujours partagé l’interprétation à donner aux termes « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère ».
Il ressort en effet de la décision de 2002 que, au cours de la procédure administrative ayant abouti à celle-ci, les autorités portugaises ont indiqué que « les avantages fiscaux ser[aie]nt limités aux activités effectivement et matériellement exercées à Madère, ce qui permettra[it] d’exclure les activités qui seraient exercées hors de Madère ».
De même, comme cela ressort du considérant 226 de la décision attaquée, non contesté par la République portugaise, la Commission « avait demandé l’introduction dans le projet de loi notifié par la République portugaise le 28 juin 2006 d’une disposition expresse en vertu de laquelle les réductions d’impôts ne seraient applicables qu’aux bénéfices résultant d’activités réalisées à Madère et la République portugaise a refusé de procéder à cette introduction [au motif] que cette disposition n’était pas nécessaire, dans la mesure où cette restriction résultait de la base juridique de la ZFM ».
Ensuite, les termes des décisions de 2007 et de 2013, à supposer qu’ils puissent être considérés comme ambigus, doivent être interprétés en conformité avec leurs bases juridiques, à savoir, respectivement, l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE [devenu article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE] et l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, ainsi qu’avec les lignes directrices de 2007.
Or, toutes les dérogations au principe général d’incompatibilité des aides d’État avec le marché intérieur, énoncé à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, doivent faire l’objet d’une interprétation stricte (voir arrêt du 29 avril 2004, Allemagne/Commission,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
, point
et jurisprudence citée).
De plus, comme l’a relevé à juste titre la Commission au considérant 153 de la décision attaquée, les lignes directrices de 2007, et plus particulièrement leurs paragraphes 6 et 76, énoncent que des aides au fonctionnement peuvent être octroyées exceptionnellement dans les régions bénéficiant de la dérogation de l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE, telles que la RAM dont le statut de région ultrapériphérique est reconnu par la Commission, à condition qu’elles soient justifiées par leur contribution au développement régional et par leur nature et que leur niveau soit proportionnel aux handicaps qu’elles visent à pallier.
Cela implique que seules les activités affectées par les handicaps et donc les surcoûts propres à ces régions doivent être susceptibles de bénéficier de telles aides au fonctionnement.
Ainsi peuvent être exclues du bénéfice de ces mêmes aides les activités exercées en dehors desdites régions qui, de ce fait, ne sont pas affectées par ces surcoûts, et cela même si elles sont exercées par des sociétés établies dans ces mêmes régions.
Enfin, ainsi que la Commission l’a indiqué à juste titre au considérant 157 de la décision attaquée, l’appréciation de la compatibilité du régime III, dans la décision de 2007, a été réalisée sur la base des coûts additionnels supportés par les entreprises exerçant leur activité dans la RAM, et non en dehors de celle-ci.
Il ressort, en effet, des paragraphes 44 à 53 de la décision de 2007 que la Commission a pris appui sur une étude, fournie par les autorités portugaises, quantifiant les « surcoûts encourus par le secteur privé dans la [RAM] ». De plus, les surcoûts pris en considération, à savoir notamment les frais de transport, de stock, de ressources humaines, de financement ou de commercialisation, sont ceux auxquels sont exposées les activités exercées effectivement et matériellement dans la RAM, et non les activités exercées en dehors de celle-ci par des sociétés enregistrées dans cette région. Enfin, ce constat est corroboré par le fait que, au paragraphe 48 de la décision de 2007, la Commission a appréhendé les surcoûts en cause en pourcentage de la seule valeur ajoutée brute du secteur privé ou du seul PIB de la RAM.
En conséquence, en plus de ne pas trouver de fondement dans le libellé et le contexte des décisions de 2007 et de 2013, l’interprétation large des termes « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère », soutenue par la République portugaise, s’avère contraire non seulement aux objectifs poursuivis par l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE et par l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, qui ont servi de fondement juridique, respectivement, aux décisions de 2007 et de 2013, mais également aux lignes directrices de 2007.
À cet égard, le fait que l’interprétation retenue par la Commission puisse, comme le soutient la République portugaise, être contraire à un commentaire du comité des affaires fiscales de l’OCDE, à un rapport du groupe Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) de cette organisation et à des lignes directrices d’un forum de cette même organisation ainsi qu’à la pratique décisionnelle antérieure de la Commission ne saurait modifier cette conclusion.
En effet, si la Commission est susceptible de prendre en considération des textes adoptés dans le cadre de l’OCDE, elle ne saurait aucunement être liée par ceux-ci, notamment dans l’application des règles du traité FUE et, en particulier, celles relatives aux aides d’État [voir, en ce sens, arrêt du 12 mai 2021, Luxembourg et Amazon/Commission,
T‑816/17 et T‑318/18
, sous pourvoi,
EU:T:2021:252
, point
, et conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire État luxembourgeois (Informations sur un groupe de contribuables),
C‑437/19
,
EU:C:2021:450
, point
].
De même, c’est dans le seul cadre de l’article 107 TFUE que doit être appréciée la légalité d’une décision de la Commission et non au regard d’une prétendue pratique décisionnelle antérieure de celle-ci (voir, en ce sens, ordonnance du 10 octobre 2017, Greenpeace Energy/Commission,
C‑640/16 P
, non publiée,
EU:C:2017:752
, point
, et arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, point
).
Est également dépourvu de pertinence le fait que les autorités portugaises n’auraient jamais caché à la Commission que les sociétés ayant leur siège ou leur direction effective dans la ZFM y étaient imposées pour la totalité de leurs revenus.
En effet, le fait que ces sociétés soient imposées sur la totalité de leurs revenus par les autorités fiscales de la RAM n’implique nullement que les aides au fonctionnement accordées par cette région auxdites sociétés doivent nécessairement bénéficier à l’ensemble de leurs activités et ne puissent pas être réservées à une partie identifiée de ces activités.
De plus, dans le cadre du contrôle de la compatibilité des aides d’État prévu à l’article 108 TFUE et conformément à l’article 4, paragraphe 3, TUE, il appartient à l’État notifiant et à la Commission de collaborer de bonne foi en vue de permettre à cette dernière de surmonter les difficultés qu’elle peut rencontrer lors de l’examen d’un projet d’aides notifié dans le cadre de la procédure de l’article 108, paragraphe 3, TFUE (voir arrêt du 15 mars 2001, Prayon-Rupel/Commission,
T‑73/98
,
EU:T:2001:94
, point
et jurisprudence citée).
Cela implique, en particulier, pour l’État concerné de fournir à la Commission tous les renseignements nécessaires pour lui permettre de remplir sa mission et, en particulier, d’apprécier la compatibilité des aides avec le marché intérieur, ainsi que cela ressortait des considérants 6 et 16 du règlement n
o
659/1999 (devenus considérants 6 et 16 du règlement 2015/1589).
Or, la République portugaise ne démontre pas avoir, au cours de la procédure administrative ayant abouti aux décisions de 2002, de 2007 ou de 2013, informé de manière expresse et univoque la Commission du fait que, en dépit du libellé des conditions encadrant le régime II ou le régime III, ces derniers avaient vocation à s’appliquer à l’ensemble des sociétés enregistrées dans la ZFM et pour l’ensemble de leurs activités, y compris celles exercées en dehors de la RAM.
Au contraire, il ressort des points 132 et 133 ci-dessus que, à plusieurs occasions, les autorités portugaises ont indiqué à la Commission que les réductions de l’IRPM étaient limitées aux « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère », ce qui excluait les activités exercées hors de cette région.
C’est donc sans commettre d’erreur de droit ni ajouter de conditions supplémentaires à ses décisions de 2007 et de 2013 que la Commission a pu conclure, au considérant 167 de la décision attaquée, que le régime III, tel que mis en œuvre, en ce qui concernait la condition tenant à l’origine des bénéfices auxquels la réduction de l’IRPM était appliquée, était contraire auxdites décisions.
Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argumentation de la République portugaise selon laquelle, en interprétant les termes « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère » comme ne visant pas les activités exercées en dehors de cette région par des sociétés enregistrées dans la ZFM, la Commission aurait insuffisamment pris en considération les effets négatifs des régimes II et III sur la RAM ainsi que l’effet d’entraînement du régime III, tel que mis en œuvre, ou encore aurait violé les principes de libre circulation.
Premièrement, s’agissant de l’allégation tirée d’une prise en considération insuffisante des effets négatifs des régimes II et III sur la RAM ainsi que de l’effet d’entraînement du régime III, tel que mis en œuvre, il convient de relever que, par celle-ci, la République portugaise ne tend pas à remettre en cause l’appréciation effectuée par la Commission quant à la non‑conformité du régime III, tel que mis en œuvre, aux décisions de 2007 et de 2013 et, partant, la qualification juridique de ce régime d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1
er
, sous c), du règlement 2015/1589, octroyée en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
Au contraire, la République portugaise remet en cause l’appréciation de la compatibilité du régime III effectuée à l’occasion des décisions de 2007 et de 2013, lesquelles sont devenues définitives et ne peuvent donc pas être contestées dans le cadre du présent recours.
De plus, un État membre ne saurait, à l’occasion d’une procédure engagée au titre d’aides nouvelles versées en violation d’une décision préalable autorisant un régime d’aides, se prévaloir du caractère illégal de la décision déclarant ce régime compatible avec le marché intérieur. En effet, la procédure d’examen permanent des aides existantes prévue à l’article 108, paragraphe 1, TFUE a précisément pour objet de permettre à la Commission et aux États membres de discuter de l’opportunité de réapprécier la compatibilité des aides existantes. Par ailleurs, les États membres ont toujours la faculté de notifier un nouveau projet d’aide à la Commission, conformément à l’article 108, paragraphe 3, TFUE, même pour des raisons de sécurité juridique, ce à quoi la République portugaise n’a pas procédé.
Deuxièmement, s’agissant de l’allégation de violation des principes de libre établissement, de libre circulation des personnes, de libre prestation des services et de libre circulation des capitaux, elle vise également à remettre en cause la légalité des décisions de 2007 et de 2013 et s’avère, en outre, uniquement soutenue par l’affirmation selon laquelle la décision attaquée interdirait ou limiterait la possibilité pour un travailleur engagé par une société enregistrée dans la ZFM de pouvoir exercer son activité professionnelle dans un autre État membre ou un État tiers et pour les sociétés concernées de prester des services en dehors de la RAM.
Une telle allégation, qui se limite à paraphraser les dispositions du traité FUE et n’est étayée par aucun argument supplémentaire, doit être rejetée comme étant irrecevable, en vertu de l’article 76, sous d), du règlement de procédure.
Au vu de ce qui précède, la Commission n’a commis aucune erreur de droit dans l’interprétation de la condition, prévue dans les décisions de 2007 et de 2013, selon laquelle les réductions de l’IRPM prévues par le régime III ne pouvaient porter que sur les bénéfices résultant d’activités « effectivement et matériellement réalisées à Madère ».
2)

Sur la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM
Au considérant 178 de la décision attaquée, la Commission a estimé que l’application par la République portugaise du régime III en ce qui concernait la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM violait les décisions de 2007 et de 2013.
Au soutien de cette conclusion, la Commission a indiqué, en substance, aux considérants 168 à 174 de la décision attaquée, que cette condition était une condition d’accès au régime III et que, en tant que paramètre du calcul du montant de l’aide, elle devait reposer sur des méthodes objectives et vérifiables telles que celles des UTA et ETP, employées dans les lignes directrices de 2007 ainsi que dans les règlements d’exemption par catégories successifs.
Aux considérants 175 à 176 de la décision attaquée, la Commission a ensuite relevé que, pour les autorités portugaises, constituait un « poste de travail » aux fins de l’application du régime III tout emploi, de quelque nature juridique qu’il soit, indépendamment du nombre d’heures, de jours et de mois de travail actif par année, déclaré par les bénéficiaires, sans que ces autorités puissent vérifier le temps effectivement consacré par le titulaire du poste à son emploi ni convertir ce temps en ETP.
Par une telle motivation, la Commission a fait apparaître de façon claire et non équivoque son raisonnement, permettant aux intéressés de connaître les justifications de la conclusion à laquelle elle était parvenue et au Tribunal d’exercer son contrôle.
Quant au bien-fondé de cette conclusion, la République portugaise fait essentiellement grief à la Commission de lui avoir imposé, à tort, de recourir aux méthodes ETP et UTA, à l’exclusion de la notion de « poste de travail » au sens du droit portugais, pour vérifier la satisfaction de la condition tenant à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.
Toutefois une telle argumentation procède d’une lecture erronée de la décision attaquée.
Si, certes, la Commission a pu relever, au considérant 173 de la décision attaquée, que les méthodes ETP et UTA constituaient des méthodes adéquates pour calculer le nombre de postes de travail, elle n’a aucunement imposé aux autorités portugaises le recours à de telles méthodes, ce qu’elle a confirmé lors de l’audience, mais s’est limitée à reprocher à ces autorités, au considérant 176 de cette même décision, de ne pas avoir retenu une méthode à même de permettre de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires du régime III, tel que mis en œuvre.
Or, ce reproche est étayé à suffisance de droit par les considérants 28 et 175 de la décision attaquée, selon lesquels, en application de la méthode retenue par les autorités portugaises, constituait un poste de travail aux fins de l’application du régime III tout emploi, de quelque nature juridique qu’il soit, indépendamment du nombre d’heures, de jours et de mois de travail actif par année, déclaré par les bénéficiaires, y compris les emplois à temps partiel ou ceux de membres de conseil d’administration qui exercent leur activité dans plus d’une société bénéficiaire du régime III.
Eu égard à ce qui précède, la Commission n’a donc pas méconnu l’article 296, deuxième alinéa, TFUE et n’a pas commis d’erreur d’appréciation en estimant, au considérant 179 de la décision attaquée, que le régime III, tel que mis en œuvre, violait la condition de création et de maintien de postes de travail dans la RAM.
3)

Sur l’efficacité des contrôles fiscaux effectués aux fins de la vérification de la bonne application des conditions relatives à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM et à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM
Au considérant 178 de la décision attaquée, la Commission a estimé que les contrôles fiscaux effectués par les autorités portugaises auprès des bénéficiaires du régime III, tel que mis en œuvre, ainsi que les données recueillies dans le cadre de ces contrôles ne permettaient pas de contrôler efficacement les conditions de ce régime relatives à l’origine des bénéfices auxquels s’appliquait la réduction de l’IRPM et à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.
Au soutien de cette conclusion, la Commission a, en substance, indiqué, au considérant 165 de la décision attaquée, que les contrôles fiscaux réalisés par les autorités portugaises l’avaient été conformément à l’interprétation large de la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’appliquait la réduction de l’IRPM retenue par ces autorités, qui s’écartait de celle suggérée dans les lignes directrices de 2007 et dans les décisions de 2007 et de 2013.
Au considérant 176 de la décision attaquée, la Commission a ajouté que les autorités portugaises, sur la base des déclarations présentées par les bénéficiaires du régime III, n’étaient pas en mesure de vérifier la réalité ou la permanence des postes de travail déclarés, en raison de l’absence d’une méthode de calcul commune et objective applicable à toutes les relations de travail.
Par une telle motivation, la Commission a fait apparaître de façon claire et non équivoque son raisonnement, permettant aux intéressés de connaître les justifications de la conclusion à laquelle elle était parvenue et au Tribunal d’exercer son contrôle.
Quant au bien-fondé de cette conclusion, il convient de relever, ainsi que cela a été rappelé aux points 168 à 170 ci-dessus, que la Commission a estimé que les contrôles effectués par les autorités fiscales étaient inadaptés à la vérification de la bonne application des conditions relatives à l’origine des bénéfices auxquels s’appliquait la réduction de l’IRPM et à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM, prévues par le régime III. Cette inadéquation découlerait essentiellement du fait que les autorités portugaises interprètent ou appliquent ces conditions en violation des décisions de 2007 et de 2013.
Or, le Tribunal ayant estimé, aux points 151 et 167 ci-dessus, que les critiques de la Commission relatives à l’interprétation et à la mise en œuvre de ces deux conditions étaient fondées, le simple fait, d’ailleurs non contesté par la Commission, que les autorités fiscales portugaises exigent la tenue d’une comptabilité séparée pour les revenus engendrés par la ZFM, disposent d’instruments de contrôle a priori comme a posteriori des assujettis et en particulier des bénéficiaires du régime III ou procèdent à des contrôles nombreux et systématiques ayant, pour certains, débouché sur des corrections d’un montant important ne saurait suffire à démontrer que ces contrôles fiscaux permettent, en définitive, à ces autorités de s’assurer efficacement de la bonne application de ce régime, dès lors que lesdites autorités interprètent ou appliquent ledit régime en violation des décisions de 2007 et de 2013.
Il en va ainsi, en particulier, de l’obligation pour les sociétés établies dans la ZFM de tenir une comptabilité séparée pour les revenus engendrés par la ZFM, dès lors que, comme cela a été constaté au point 151 ci‑dessus, les revenus engendrés par la ZFM n’étaient pas calculés en conformité avec les décisions de 2007 et de 2013.
De même, le fait que la République portugaise se prévale de l’exemple d’un contrôle fiscal mené auprès d’une société enregistrée dans la ZFM et ayant donné lieu à l’application de la méthode UTA ne saurait suffire pour remettre en cause la conclusion à laquelle la Commission est parvenue, à défaut de pouvoir révéler des pratiques et des méthodes constantes et établies des autorités portugaises permettant à celles-ci de contrôler que, de manière générale, le régime III est mis à exécution en conformité avec les décisions de 2007 et de 2013.
Dès lors, la Commission n’a pas méconnu l’article 296, deuxième alinéa, TFUE et n’a pas commis une erreur d’appréciation en constatant, au considérant 178 de la décision attaquée, que les contrôles fiscaux effectués par les autorités portugaises auprès des bénéficiaires du régime III ainsi que les données recueillies dans le cadre de ces contrôles ne permettaient pas de contrôler efficacement le respect des conditions du régime III relatives à l’origine des bénéfices auxquels s’appliquait la réduction de l’IRPM et à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.
Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, c’est à juste titre que la Commission a constaté que le régime III, tel que mis en œuvre, ne respectait pas plusieurs des conditions requises par les décisions de 2007 et de 2013.
Ce régime ayant été mis à exécution en méconnaissance des décisions de 2007 et de 2013, de sorte qu’il a été substantiellement modifié par rapport au régime autorisé par lesdites décisions, c’est également à juste titre que, au considérant 180 de la décision attaquée, la Commission a conclu à l’existence d’une aide nouvelle illégale (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2017, Commission/Italie,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:799
, point
).
En conséquence, les quatrième à sixième moyens doivent être rejetés comme étant non fondés.
E.

Sur le septième moyen, tiré de la violation des droits de la défense, des principes de sécurité juridique et de bonne administration ainsi que d’un défaut de motivation, en ce que la Commission n’aurait pas pris en considération la lettre qui lui avait été adressée le 6 avril 2018 par la République portugaise
Par son septième moyen, la République portugaise se prévaut de la violation de ses droits de la défense, des principes de sécurité juridique et de bonne administration ainsi que d’un défaut de motivation. La Commission aurait en effet formellement et matériellement ignoré divers arguments destinés à contester la nécessité d’ouvrir la procédure formelle d’examen, que la République portugaise aurait fait valoir dans une lettre du 6 avril 2018 adressée à la Commission dans le cadre de la procédure de surveillance, lettre qui n’est d’ailleurs pas mentionnée dans la décision attaquée. Or, en l’absence de cette irrégularité dans la décision d’ouverture de la procédure formelle, qui l’aurait privée d’un débat contradictoire au cours de cette procédure, la décision attaquée aurait pu avoir un contenu différent.
La Commission estime que la République portugaise est forclose à invoquer la violation de ses droits de la défense et, en tout état de cause, que le septième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Concernant la recevabilité de l’allégation de défaut de prise en considération de la lettre du 6 avril 2018, contestée par la Commission au motif qu’elle n’aurait pas été invoquée par la République portugaise dans le cadre de la procédure administrative, il convient de relever qu’aucune disposition du droit de l’Union n’impose à un État membre destinataire d’une décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen de contester ses différents éléments de fait ou de droit au cours de la procédure administrative, sous peine de ne plus pouvoir le faire ultérieurement au stade de la procédure juridictionnelle (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 1er juillet 2010, Knauf Gips/Commission,
C‑407/08 P
,
EU:C:2010:389
, points
à
).
Pour autant, il y a lieu de relever que la lettre du 6 avril 2018 a été adressée à la Commission par la République portugaise. Partant, cette dernière ne saurait utilement se prévaloir du fait que le défaut de mention de celle-ci dans la décision d’ouverture de la procédure formelle a porté atteinte à ses droits de la défense ainsi qu’aux principes de sécurité juridique et de bonne administration.
En effet, ainsi que cela ressort de l’article 6, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, par une décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, la Commission ouvre une procédure destinée à permettre à l’État membre concerné et aux autres parties intéressées de présenter leurs observations dans un délai déterminé.
Or, la République portugaise, qui se trouve être l’auteure de la lettre en cause, ne saurait prétendre qu’elle n’avait pas eu connaissance de son contenu et que, à raison de son seul défaut de mention dans la décision d’ouverture de la procédure formelle, elle a été empêchée de faire utilement valoir ses arguments au cours de la procédure formelle d’examen.
La République portugaise ne saurait non plus reprocher à la Commission un défaut de motivation de la décision attaquée à ce titre. En effet, les éléments de droit et de fait qui, selon la République portugaise, ont été évoqués dans ladite lettre ont été visés, aux considérants 64, 71 à 73, 81 à 88 et 220 de la décision attaquée, comme arguments présentés par la République portugaise dans le cadre de la procédure formelle d’examen.
En conséquence, le septième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
F.

Sur le huitième moyen, tiré de la violation des principes de sécurité juridique, de protection de la confiance légitime et de bonne administration, en ce que la décision attaquée a ordonné à la République portugaise de récupérer les aides déclarées illégales et incompatibles par la décision attaquée
Par son huitième moyen, la République portugaise soutient que, en lui ordonnant de procéder à la récupération des aides versées en violation des décisions de 2007 et de 2013, la Commission a violé les principes de sécurité juridique, de protection de la confiance légitime et de bonne administration.
Ces violations découleraient du fait que le régime III, tel que mis en œuvre, ne constitue pas une aide d’État ou, subsidiairement, que ce régime constituerait une aide existante ; que le régime de la ZFM a été expressément et successivement examiné et autorisé par la Commission depuis 1987 ; que les conditions du régime III seraient issues du régime II ; que ces conditions, en plus de ne pas être claires, sont interprétées par la Commission contrairement au texte des décisions de 2007 et de 2013 ainsi qu’à sa pratique décisionnelle antérieure ; que la Commission ne s’est que très tardivement opposée à l’exécution du régime III ; que la Commission a souscrit à l’interprétation des conditions des régimes II et III lorsque, en 2006, elle n’a pas remis en cause l’absence d’utilité d’insérer dans la réglementation portugaise une précision relative à la condition d’origine des bénéfices. Au même titre, la durée de 29 mois de la procédure formelle d’examen ferait également obstacle à toute récupération des aides concernées.
La République portugaise fait également valoir que la jurisprudence selon laquelle un bénéficiaire d’une « aide individuelle », au sens de l’article 1
er
, sous e), du règlement 2015/1589, ne peut avoir une confiance légitime dans la régularité de l’octroi de celle-ci en cas de non-respect de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE n’est pas applicable au cas d’espèce, qui concerne un « régime d’aides », au sens de l’article 1
er
, sous d), de ce même règlement, remis en cause des décennies après sa création.
La République portugaise indique encore que la violation des principes de sécurité juridique, de protection de la confiance légitime et de bonne administration est d’autant plus évidente qu’elle-même et les 102 parties intéressées ayant pris part à la procédure formelle d’examen plaidaient en faveur du classement du dossier, que la Commission était sensibilisée à l’importance économique, fiscale et sociale de la ZFM en tant que région ultrapériphérique devant être traitée plus favorablement et que les autorités portugaises ont non seulement renforcé les contrôles portant sur la ZFM, mais également proposé des modifications du régime III en vue du classement du dossier.
Enfin, la République portugaise fait valoir que la récupération des aides est contraire à la notion d’État de droit.
La Commission estime que le huitième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Concernant l’obligation faite par la décision attaquée à la République portugaise de procéder à la récupération des aides versées au titre du régime III en violation des décisions de 2007 et de 2013, il convient de rappeler que la suppression d’une aide illégale et incompatible, par voie de récupération, est la conséquence logique de la constatation de l’incompatibilité de cette aide. En effet, l’obligation pour l’État membre concerné de supprimer une aide considérée par la Commission comme incompatible avec le marché intérieur vise au rétablissement de la situation antérieure, faisant perdre au bénéficiaire l’avantage dont il a effectivement bénéficié par rapport à ses concurrents [voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2021, Commission/Espagne (TNT en Castille-La Manche),
C‑704/19
, non publié,
EU:C:2021:342
, point
et jurisprudence citée].
De plus, conformément à l’article 16, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, la Commission est toujours tenue d’ordonner la récupération d’une aide qu’elle déclare incompatible avec le marché intérieur, sauf si une telle récupération va à l’encontre d’un principe général du droit de l’Union (arrêt du 28 juillet 2011, Mediaset/Commission,
C‑403/10 P
, non publié,
EU:C:2011:533
, point
).
S’agissant du principe de protection de la confiance légitime, un État membre, dont les autorités ont octroyé, comme en l’espèce, une aide en violation des règles de procédure prévues à l’article 108, paragraphe 3, TFUE, ne saurait, en principe, invoquer la confiance légitime des bénéficiaires pour se soustraire à l’obligation de prendre les mesures nécessaires en vue de l’exécution d’une décision de la Commission lui ordonnant de récupérer l’aide. Admettre une telle possibilité reviendrait, en effet, à priver les dispositions des articles 107 et 108 TFUE de tout effet utile, dans la mesure où les autorités nationales pourraient ainsi se fonder sur leur propre comportement illégal pour mettre en échec l’efficacité des décisions prises par la Commission en vertu de ces dispositions (voir arrêt du 9 juin 2011, Diputación Foral de Vizcaya e.a./Commission,
C‑465/09 P à C‑470/09 P
, non publié,
EU:C:2011:372
, point
et jurisprudence citée).
De plus, lorsqu’une aide est mise à exécution sans notification préalable à la Commission, de sorte qu’elle est illégale en vertu de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, le bénéficiaire de l’aide ne peut avoir, à ce moment, une confiance légitime dans la régularité de l’octroi de celle‑ci, ce constat valant, contrairement à ce que soutient la République portugaise, en particulier, pour les aides versées en application d’un régime d’aides (voir, en ce sens, arrêt du 15 décembre 2005, Unicredito Italiano,
C‑148/04
,
EU:C:2005:774
, point
et jurisprudence citée).
Or, en l’occurrence, la République portugaise ne démontre pas que, s’agissant des aides versées en violation des décisions de 2007 et de 2013, qui, de ce fait, l’ont été en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission lui aurait fourni, voire aurait fourni aux bénéficiaires desdites aides, des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, mais également conformes aux normes applicables, de nature à faire naître une attente légitime dans leur esprit, comme l’exige la jurisprudence (voir, en ce sens, arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, point
et jurisprudence citée).
Une telle conclusion ne saurait être remise en cause par le fait que la République portugaise a pu croire que le régime III, tel que mis en œuvre, échappait à la qualification d’« aide d’État » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE ou, subsidiairement, devait être qualifié d’« aide existante » au sens de l’article 1
er
, sous b), du règlement 2015/1589.
En effet, une telle croyance, à la supposer avérée, ne saurait équivaloir à des assurances précises, inconditionnelles et concordantes fournies par la Commission.
De plus, l’absence de qualification d’« aide d’État » de ce régime était hautement improbable au vu des décisions de la Commission relatives aux régimes de la ZFM antérieurs. Il en était de même de la qualification d’« aide existante », au sens de l’article 1
er
, sous b), i) ou ii), du règlement 2015/1589, compte tenu des différences substantielles existant entre le régime I et le régime III ainsi que de l’interprétation retenue par la Commission de la condition tenant à l’origine des bénéfices auxquels s’appliquait la réduction de l’IRPM, qui ressortait sans ambiguïté des échanges intervenus entre elle et les autorités portugaises au cours de la procédure ayant abouti aux décisions de 2002 et 2007, ainsi que cela a déjà été relevé aux points 132 et 133 ci-dessus.
Ne saurait non plus équivaloir à des assurances précises, inconditionnelles et concordantes fournies par la Commission le fait, d’une part, que la République portugaise et les très nombreuses parties intéressées ayant pris part à la procédure formelle d’examen n’aient pas fait valoir à l’occasion de cette procédure la même interprétation que celle finalement retenue par la Commission dans la décision attaquée ou, d’autre part, que cette institution n’ait pas donné suite à des propositions des autorités portugaises visant à modifier le régime III en vue d’obtenir le classement de la procédure formelle d’examen.
Dès lors, aucune violation du principe de protection de la confiance légitime ne saurait être constatée, à supposer que ce principe puisse être invoqué par la République portugaise.
S’agissant du principe de sécurité juridique, il convient de relever que, en matière d’aides d’État, les arguments visant à s’opposer à l’obligation de récupération sur le fondement d’une violation du principe de sécurité juridique ne sont accueillis que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles.
À cet égard, il ressort de la jurisprudence qu’il convient d’examiner une série d’éléments afin de rechercher l’existence d’une violation du principe de sécurité juridique, notamment l’absence de clarté du régime juridique applicable (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2010, Nuova Agricast et Cofra/Commission,
C‑67/09 P
,
EU:C:2010:607
, point
) ou l’inaction de la Commission pendant une période prolongée sans justification (voir, en ce sens, arrêts du 24 novembre 1987, RSV/Commission,
223/85
,
EU:C:1987:502
, points
et
, et du 22 avril 2008, Commission/Salzgitter,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
, points
et
).
S’agissant de ce dernier élément, il importe de rappeler que la Commission est tenue d’agir dans un délai raisonnable dans le cadre d’une procédure d’examen d’aides d’État et qu’elle n’est pas autorisée à perpétuer un état d’inaction pendant la phase préliminaire d’examen. Il convient d’ajouter que le caractère raisonnable du délai de la procédure doit être apprécié en fonction des circonstances propres à chaque affaire, telles que la complexité de celle-ci et le comportement des parties (arrêt du 13 juin 2013, HGA e.a./Commission,
C‑630/11 P à C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, points
et
).
Or, en l’espèce, le temps écoulé entre les décisions de 2007 et de 2013, d’une part, et l’engagement, le 12 mars 2015, de l’exercice de surveillance du régime III, voire la décision d’ouverture de la procédure formelle, le 6 juillet 2018, d’autre part, ne saurait être considéré comme déraisonnable.
En effet, tout d’abord, conformément à l’article 15, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, la Commission n’était pas liée par des délais spécifiques, tels que ceux prévus au chapitre II de ce règlement, relatif à la procédure concernant les aides notifiées (voir, en ce sens, ordonnance du 20 janvier 2021, KC/Commission,
T‑580/20
, non publiée,
EU:T:2021:14
, point
).
Ensuite, s’agissant des exercices de surveillance portant sur des aides ou des régimes d’aides autorisés, comme en l’espèce, il ne saurait être considéré que la Commission devait faire preuve d’une diligence particulière, dans la mesure où le principe de coopération loyale, énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, impose aux États membres de prendre toutes les mesures propres à garantir la portée et l’efficacité du droit de l’Union.
Dans le domaine des aides d’État, cela implique, en particulier, que ces États doivent veiller à ne pas mettre à exécution des aides ou des régimes d’aides en violation de décisions d’autorisation préalable, tout particulièrement lorsque la compréhension des conditions de mise à exécution de ces aides ou de ces régimes d’aides est initialement partagée par la Commission et l’État membre concerné, comme cela a été constaté aux points 132 et 133 ci‑dessus.
Enfin, eu égard à la description de la procédure préalable à la décision d’ouverture de la procédure formelle, effectuée aux considérants 1 et 2 de la décision attaquée, aucune inaction de la Commission pendant une période prolongée et dépourvue de justification ne peut être identifiée en l’espèce.
S’agissant de la durée de 29 mois de la procédure formelle d’examen, celle-ci ne peut pas non plus être considérée comme déraisonnable, compte tenu, ainsi que cela ressort des considérants 3 à 9 et 96 de la décision attaquée, de la nécessité pour la Commission de traiter la demande des autorités portugaises portant sur la confidentialité de la décision d’ouverture de cette procédure, de demander plusieurs fois à ces autorités la communication d’informations manquantes ainsi que de traiter les observations du très grand nombre de parties intéressées ayant pris part à la procédure.
En ce sens, la procédure ayant débouché sur la décision attaquée se distingue nettement de celle en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 24 novembre 1987, RSV/Commission (
223/85
,
EU:C:1987:502
), dont la République portugaise ne peut donc valablement se prévaloir.
Dès lors, aucune violation du principe de protection de sécurité juridique ne saurait être constatée.
Les constats effectués au point 212 permettent également d’écarter toute violation du principe de bonne administration.
Par ailleurs, en ce que la République portugaise soutient que l’obligation de récupération des aides concernées mise à sa charge par la décision attaquée est contraire au principe de l’État de droit, il suffit de relever que cette allégation est irrecevable en application de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, à défaut d’être soutenue par une tout autre argumentation.
Eu égard, à ce qui précède, le huitième moyen doit être rejeté comme étant, pour partie, irrecevable et, pour partie, non fondé.
G.

Sur le neuvième moyen, tiré de l’impossibilité pour la République portugaise de récupérer les aides déclarées illégales et incompatibles par la décision attaquée
Par son neuvième moyen, la République portugaise se prévaut de l’impossibilité de se conformer à la décision ordonnant la récupération des aides concernées, au motif, essentiellement, que la décision attaquée ne lui permet pas de déterminer les montants à récupérer « sans difficulté excessive ».
Les autorités portugaises ne seraient pas en mesure de déterminer, en ce qui concerne la dernière décennie, si les sociétés ayant bénéficié du régime III se sont effectivement conformées aux deux conditions litigieuses visées par les décisions de 2007 et de 2013. Cette difficulté serait renforcée par la nécessité de vérifier si ces sociétés remplissaient les conditions pour bénéficier d’un règlement de minimis (article 2 de la décision attaquée) ou d’un règlement d’exemption par catégorie (article 3 de la décision attaquée). Dans ce contexte, la Commission aurait dû procéder au calcul des effets de l’impôt sur le montant des aides à récupérer ou aurait au moins dû indiquer le montant brut de la récupération demandée. Enfin, la République portugaise ajoute que nombre des décisions de récupération conduiraient à des situations d’insolvabilité.
La Commission soutient que le neuvième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Concernant l’impossibilité pour la République portugaise de se conformer à la décision attaquée, il convient de relever que la Commission ne saurait adopter, sous peine d’invalidité, une injonction de récupération dont l’exécution serait, dès son adoption, de manière objective et absolue, impossible à réaliser (voir arrêt du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci,
C‑622/16 P à C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, point
et jurisprudence citée).
Il en découle que, dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre une décision de la Commission ordonnant la récupération d’une aide d’État illégale et incompatible, l’État membre concerné peut se prévaloir du principe selon lequel « à l’impossible nul n’est tenu », qui fait partie des principes généraux de droit de l’Union (voir arrêt du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci,
C‑622/16 P à C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, point
et jurisprudence citée).
Toutefois, dans ce cadre, la condition relative à l’existence d’une impossibilité absolue n’est pas remplie lorsque l’État membre défendeur se borne à invoquer des difficultés juridiques, politiques ou pratiques et imputables au propre fait ou aux omissions des autorités nationales, auxquelles il est susceptible de se trouver confronté pour mettre en œuvre la décision concernée, sans proposer à la Commission des modalités alternatives de mise en œuvre de cette décision qui permettraient de surmonter ces difficultés, notamment par une récupération partielle de ces aides (voir, en ce sens, arrêt du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci,
C‑622/16 P à C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, points
et
et jurisprudence citée).
De plus, de prétendus problèmes internes susceptibles d’être rencontrés lors de l’exécution de la décision de la Commission ne sauraient justifier le non-respect par un État membre des obligations qui lui incombent au titre du droit de l’Union. En particulier, des difficultés d’ordre administratif et pratique qu’entraîne le grand nombre de bénéficiaires des aides ne permettent pas de considérer la récupération comme étant techniquement impossible à réaliser [arrêt du 12 mai 2021, Commission/Grèce (Aides aux producteurs agricoles),
C‑11/20
, non publié,
EU:C:2021:380
, point
].
Or, en l’occurrence, la République portugaise se limite à invoquer la complexité de la procédure de récupération des aides concernées et des difficultés d’ordre politique, juridique et pratique, sans établir à suffisance de droit l’impossibilité objective et absolue, dès l’adoption de la décision attaquée, de procéder à leur récupération.
En particulier, la République portugaise ne démontre ni la réalité des difficultés qu’elle invoque, ni l’absence de modalités alternatives de récupération (voir, en ce sens, arrêt du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci,
C‑622/16 P à C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, point
).
De plus, la République portugaise ne fournit aucun élément de nature à établir que les autorités portugaises auraient tenté de collaborer de bonne foi avec la Commission en vue de surmonter ces difficultés prévisibles dans le plein respect des dispositions du traité FUE [voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2021, Commission/Espagne (TNT en Castille-La Manche),
C‑704/19
, non publié,
EU:C:2021:342
, point
et jurisprudence citée].
À cet égard, la République portugaise ne saurait valablement se prévaloir du fait que la Commission ne lui a pas permis de déterminer « sans difficultés excessives » les montants à récupérer, par exemple en procédant au calcul des effets de l’impôt sur le montant des aides à récupérer ou, à tout le moins, en lui indiquant le montant brut de la récupération demandée.
En effet, aucune disposition du droit de l’Union n’exige que la Commission, lorsqu’elle ordonne la récupération d’une aide illégale déclarée incompatible avec le marché intérieur, fixe le montant exact de l’aide à restituer (voir arrêts du 18 octobre 2007, Commission/France,
C‑441/06
,
EU:C:2007:616
, point
et jurisprudence citée, et du 20 mars 2013, Rousse Industry/Commission,
T‑489/11
, non publié,
EU:T:2013:144
, point
et jurisprudence citée). De plus, l’obligation pour un État membre de calculer le montant précis des aides à récupérer s’inscrit dans le cadre plus large de l’obligation de coopération loyale liant mutuellement la Commission et les États membres dans la mise en œuvre des règles du traité en matière d’aides d’État (voir arrêt du 20 mars 2013, Rousse Industry/Commission,
T‑489/11
, non publié,
EU:T:2013:144
, point
et jurisprudence citée).
Ainsi, il suffit que la décision de la Commission comporte des indications permettant à son destinataire de déterminer lui-même, sans difficultés excessives, ce montant (voir arrêt du 18 octobre 2007, Commission/France,
C‑441/06
,
EU:C:2007:616
, point
et jurisprudence citée).
Or, en l’occurrence, contrairement à ce que soutient la République portugaise, il y a lieu de constater que, au considérant 213 ainsi qu’aux articles 1
er
à 4 de la décision attaquée, la Commission a fourni les indications nécessaires, mais également suffisantes permettant aux autorités portugaises de déterminer, sans difficultés excessives, les montants à restituer.
Par ailleurs, la République portugaise ne saurait non plus reprocher à la Commission de ne pas l’avoir invitée, dans la décision d’ouverture de la procédure formelle, à faire état d’attentes légitimes susceptibles de faire obstacle à la récupération des aides concernées. En effet, même en l’absence d’une telle invitation, l’obligation de coopération de bonne foi pesant sur les autorités portugaises leur imposait de porter, de leur propre initiative, ces difficultés à la connaissance de la Commission, ce qu’elles ne prouvent pas avoir fait.
En conséquence, le neuvième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
H.

Sur le dixième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité en raison de l’adoption, par la Commission, d’une approche restrictive en ce qui concerne les conditions de « création [ou] maintien de postes de travail dans la région » et d’« activité effectivement et matériellement réalisée dans la [RAM] »
Par son dixième moyen, la République portugaise estime que la Commission a violé le principe de proportionnalité en adoptant une approche restrictive et rétroactive des notions d’« activité effectivement et matériellement exercée à Madère » et de « création ou maintien de postes de travail », compte tenu des effets dévastateurs sur la RAM de cette approche et de l’absence de pratique décisionnelle préalable en ce sens. Cette violation se doublerait d’une violation de son obligation de coopération loyale prévue à l’article 4, paragraphe 3, TUE et du principe de bonne administration.
La Commission estime que le dixième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Concernant la violation alléguée du principe de proportionnalité en raison de l’interprétation prétendument restrictive retenue par la Commission des deux conditions d’« activité effectivement et matériellement exercée à Madère » et de « création ou maintien de postes de travail », cette argumentation est en substance identique à celle contenue dans les quatrième à sixième moyens, déjà rejetée au point 179 ci-dessus et doit donc être rejetée pour les mêmes motifs.
À supposer que, par ce moyen, la République portugaise fasse grief à la décision attaquée d’avoir violé le principe de proportionnalité en imposant la récupération des aides versées en application du régime III, tel que mis en œuvre, il suffit de rappeler que la suppression d’une aide illégale et incompatible par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité, de sorte que la récupération de cette aide, en vue du rétablissement de la situation antérieure, ne saurait, en principe, être considérée comme une mesure disproportionnée par rapport aux objectifs des dispositions du traité FUE en matière d’aides d’État (voir arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Aer Lingus et Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P et C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
, point
et jurisprudence citée).
Or, aucun élément dont se prévaut la République portugaise ne permet d’établir qu’il y a lieu, en l’espèce, de s’écarter de ce principe de récupération des aides illégales déclarées incompatibles.
Au contraire, comme l’a relevé la Commission à juste titre, l’obligation de récupération porte non pas sur l’ensemble des aides individuelles versées en application du régime III, mais uniquement sur celles qui l’ont été en violation des décisions de 2007 et de 2013, et ce sous réserve que les bénéficiaires de celles-ci ne satisfassent pas aux conditions fixées dans un règlement de minimis ou un règlement d’exemption par catégorie, comme cela ressort des articles 1
er
à 3 de la décision attaquée.
De plus, il est de jurisprudence constante que le fait que la récupération d’aides illégales et incompatibles soit susceptible d’entraîner la faillite des sociétés en ayant illégalement bénéficié ne saurait affecter le caractère obligatoire de cette récupération (voir, en ce sens, arrêt du 12 février 2015, Commission/France,
C‑37/14
, non publié,
EU:C:2015:90
, point
et jurisprudence citée).
Par ailleurs, en ce que la République portugaise se prévaut, au moyen des mêmes arguments, d’une violation par la Commission de son obligation de coopération loyale prévue à l’article 4, paragraphe 3, TUE ainsi que du principe de bonne administration, il convient de rejeter ces allégations pour les mêmes motifs.
En conséquence, le dixième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
I.

Sur le onzième moyen, tiré de la violation de l’article 17 du règlement 2015/1589 en raison de la prescription de certaines aides versées en application du régime III
Par son onzième moyen, la République portugaise fait valoir que, compte tenu de la date de la décision d’ouverture de la procédure formelle, qui lui a été notifiée le 9 juillet 2018, les aides versées jusqu’au 9 juillet 2008 sont prescrites conformément à l’article 17 du règlement 2015/1589.
La Commission estime que le onzième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Concernant la prescription de certaines des aides versées en application du régime III, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 17, paragraphes 1 et 2, du règlement 2015/1589, dans le cadre d’un régime d’aides, le délai de prescription de dix ans commence à courir le jour où l’aide illégale est effectivement octroyée à son bénéficiaire et non pas le jour d’adoption du régime d’aides (voir ordonnance du 7 décembre 2017, Irlande/Commission,
C‑369/16 P
, non publiée,
EU:C:2017:955
, point
et jurisprudence citée).
Selon cette même disposition, toute mesure prise par la Commission à l’égard d’une aide illégale interrompt ce délai de prescription. Tel est, en particulier, le cas des lettres adressées par la Commission aux États membres par lesquelles elle les informe qu’une mesure est susceptible d’être qualifiée d’aide d’État (voir, en ce sens, arrêt du 26 avril 2018, ANGED,
C‑233/16
,
EU:C:2018:280
, points
et
) ou leur demande de notifier une mesure (voir, en ce sens, ordonnance du 7 décembre 2017, Irlande/Commission,
C‑369/16 P
, non publiée,
EU:C:2017:955
, point
) ou encore leur demande de lui fournir des renseignements (voir, en ce sens, arrêt du 10 avril 2003, Département du Loiret/Commission,
T‑369/00
,
EU:T:2003:114
, points
et
).
Or, en l’occurrence, il ressort des considérants 1
er
et 3 de la décision attaquée que la Commission a adressé à la République portugaise, le 12 mars 2015, une demande de renseignements visant à déterminer si le régime III, tel que mis en œuvre, respectait les décisions de 2007 et de 2013, avant de l’informer, le 6 juillet 2018, de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen.
Ainsi, compte tenu du fait que les aides individuelles dont la Commission a ordonné la récupération par la République portugaise sont celles versées en application du régime III, qui a été initialement notifié le 28 juin 2006, puis autorisé le 27 juin 2007 avant d’être mis en œuvre par cet État membre, le délai de prescription de dix ans prévu par l’article 17, paragraphe 2, du règlement 2015/1589 ne pouvait courir avant ces dates et a été interrompu 12 mars 2015, soit moins de dix ans après lesdites dates.
En conséquence, c’est à tort que la République portugaise fait valoir que les aides en cause versées jusqu’au 9 juillet 2008 sont prescrites.
En tout état de cause, le seul fait que certaines aides individuelles versées en application d’un régime d’aides, dont une décision de la Commission constate le caractère illégal et incompatible, soient prescrites ne saurait emporter l’annulation de cette décision. En effet, s’agissant des régimes d’aides, il appartient aux autorités nationales sur lesquelles pèse l’obligation de récupération immédiate et effective desdites aides de déterminer, au regard des circonstances particulières propres à chaque bénéficiaire d’un régime d’aides, si chacun des bénéficiaires doit effectivement restituer ladite aide (voir, par analogie, arrêt du 13 février 2014, Mediaset,
C‑69/13
,
EU:C:2014:71
, point
).
Partant, le onzième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Par conséquent, le présent recours doit être rejeté dans son ensemble, sans qu’il soit nécessaire de faire droit, au-delà de ce qui l’a déjà été, aux demandes de mesures d’organisation de procédure présentées par la République portugaise.
IV.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
La République portugaise ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé, conformément aux conclusions de la Commission.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :

1)
Le recours est rejeté.

2)
La République portugaise est condamnée aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé

Svenningsen
Mac Eochaidh
Pynnä
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 21 septembre 2022.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le portugais.