CELEX: 62014CJ0600
Ricorso di annullamento
Azione esterna dell’Unione europea
Articolo 216, paragrafo 1, TFUE
Articolo 218, paragrafo 9, TFUE
Determinazione della posizione da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito con un accordo internazionale
Comitato di revisione dell’Organizzazione intergovernativa per il trasporto internazionale per ferrovia (OTIF)
Modifica della convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) e dei suoi allegati
Competenza concorrente tra l’Unione e gli Stati membri
Competenza esterna dell’Unione in una materia nella quale l’Unione non ha dettato norme comuni sino a quel momento
Validità della decisione 2014/699/UE
Obbligo di motivazione
Principio di leale cooperazione

Con il suo ricorso, la Repubblica federale di Germania chiede l’annullamento parziale della decisione 2014/699/UE del Consiglio, del 24 giugno 2014, che stabilisce la posizione che deve essere adottata a nome dell’Unione europea in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF per quanto riguarda talune modifiche della Convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) e delle sue appendici (
GU 2014, L 293, pag. 26
, in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Contesto normativo
Diritto internazionale
La COTIF
La Convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia del 9 maggio 1980, quale modificata dal Protocollo di Vilnius del 3 giugno 1999 (in prosieguo: la «COTIF»), è entrata in vigore il 1
o
luglio 2006. I 49 Stati che sono parti della COTIF, tra i quali tutti gli Stati membri dell’Unione europea fatte salve la Repubblica di Cipro e la Repubblica di Malta, costituiscono l’Organizzazione intergovernativa per il trasporto internazionale per ferrovia (OTIF).
In virtù dell’articolo 2, paragrafo 1, della COTIF, l’OTIF ha lo scopo di promuovere, migliorare e agevolare, sotto ogni punto di vista, il traffico internazionale ferroviario, in particolare istituendo regimi di diritto uniforme nei vari settori giuridici relativi al traffico internazionale per ferrovia.
Ai sensi dell’articolo 6 della COTIF, intitolato «Regole uniformi»:
«§1.   Il traffico internazionale ferroviario e l’ammissione di materiale ferroviario da utilizzare nel traffico internazionale sono regolamentati, a condizione che non siano state fatte o emanate dichiarazioni e riserve in conformità all’[articolo] 42 [paragrafo] 1 prima frase da:
(…)
b)
le “Regole uniformi relative al contratto di trasporto internazionale delle merci (CIM)”, costituenti l’Appendice B della [COTIF],
(…)
d)
le “Regole uniformi relative ai contratti di utilizzazione dei veicoli nel traffico internazionale ferroviario (CUV)” costituenti l’Appendice D della [COTIF],
e)
le “Regole uniformi relative al contratto di utilizzazione dell’infrastruttura nel traffico internazionale ferroviario (CUI)” costituenti l’Appendice E della [COTIF],
(…)
§2.   Le Regole uniformi, il Regolamento ed i regimi enumerati al [paragrafo] 1, compresi i loro Allegati, sono parte integrante della [COTIF]».
L’articolo 12, paragrafo 5, della COTIF recita quanto segue:
«I veicoli ferroviari possono essere sequestrati, su un territorio diverso da quello dello Stato membro in cui il detentore ha la propria sede sociale, solo in forza di una decisione resa dall’autorità giudiziaria di detto Stato. Il termine «detentore» indica colui che utilizza economicamente, in modo durevole, un veicolo ferroviario quale mezzo di trasporto, a prescindere dal fatto di esserne proprietario o aver[e] il diritto di disporne».
Il comitato di revisione dell’OTIF è composto in linea di principio da tutte le parti della COTIF.
Ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, lettere a) e b), della COTIF, la commissione di revisione dell’OTIF decide, nei limiti delle sue competenze, sulle proposte volte a modificare la COTIF ed esamina, inoltre, le proposte da sottoporre per decisione all’Assemblea generale dell’OTIF. Le rispettive competenze di queste due istanze dell’OTIF in materia di modifica della COTIF sono fissate all’articolo 33 di detta convenzione.
L’accordo di adesione
L’accordo tra l’Unione europea e l’Organizzazione intergovernativa per il trasporto internazionale per ferrovia, relativo all’adesione dell’Unione europea alla convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) del 9 maggio 1980, modificata dal protocollo di Vilnius del 3 giugno 1999 (
GU 2013, L 51, pag. 8
; in prosieguo: l’«accordo di adesione»), firmato il 23 giugno 2011 a Berna, ai sensi del suo articolo 9, è entrato in vigore il 1
o
luglio 2011.
L’articolo 2 dell’accordo di adesione prevede quanto segue:
«Senza pregiudizio dell’oggetto e dello scopo della [COTIF] di promuovere, migliorare e agevolare il trasporto internazionale per ferrovia e fatta salva la sua piena applicazione con riferimento alle altre parti della [COTIF], nelle loro relazioni reciproche, le parti della [COTIF] che sono Stati membri dell’Unione applicano le norme dell’Unione e non applicano pertanto le norme derivanti da[la COTIF] salvi i casi in cui non esistano norme dell’Unione che disciplinano la particolare materia in questione».
Ai sensi dell’articolo 6 di detto accordo:
«1.   Per le decisioni su materie di competenza esclusiva dell’Unione, quest’ultima esercita i diritti di voto dei suoi Stati membri a norma della [COTIF].
2.   Per le decisioni su materie nelle quali l’Unione dispone della competenza concorrente con i suoi Stati membri, vota l’Unione o votano i suoi Stati membri.
3.   Fatto salvo l’articolo 26, paragrafo 7 della [COTIF], essa dispone di un numero di voti uguale a quello dei suoi Stati membri che sono anche membri della [COTIF]. Quando l’Unione vota, i suoi Stati membri non votano.
4.   L’Unione informa di volta in volta le altre parti della [COTIF] dei casi nei quali, per i vari punti dell’ordine del giorno dell’assemblea generale e degli altri organi decisionali, intenderà esercitare i diritti di voto previsti ai paragrafi da 1 a 3. Tale obbligo si applica anche alle decisioni da prendere per corrispondenza. Tale informazione va fornita con sufficiente anticipo al segretario generale dell’OTIF in modo da consentirne la distribuzione unitamente ai documenti di seduta o a una decisione da adottare per corrispondenza».
L’articolo 7 dell’accordo di adesione è così formulato:
«La portata della competenza dell’Unione è descritta in termini generali in una dichiarazione scritta emessa dall’Unione al momento della conclusione del presente accordo. Tale dichiarazione può essere modificata, ove opportuno, mediante notifica da parte dell’Unione all’OTIF. Essa non sostituisce o limita in alcun modo le materie che possono essere oggetto di notifiche di competenza della Comunità presentate prima che in seno all’OTIF si proceda all’adozione di decisioni tramite votazione formale o altra procedura».
Diritto dell’Unione
L’accordo di adesione è stato approvato a nome dell’Unione con la decisione 2013/103/UE del Consiglio, del 16 giugno 2011, concernente la firma e la conclusione dell’accordo tra l’Unione europea e l’Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per ferrovia di adesione dell’Unione europea alla convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) del 9 maggio 1980, modificata dal protocollo di Vilnius del 3 giugno 1999 (
GU 2013, L 51, pag. 1
).
Nell’allegato I di detta decisione figura una dichiarazione dell’Unione fatta durante la stipula dell’accordo di adesione per quanto riguarda l’esercizio delle competenze.
Tale dichiarazione è del seguente tenore:
«Nel settore ferroviario, l’Unione europea (…) dispone della competenza concorrente con gli Stati membri dell’Unione (…) a norma degli articoli 90 e 91, in combinato disposto con l’articolo 100, paragrafo 1 e gli articoli 171 e 172 [TFUE].
(…)
Sulla base [degli articoli 91 e 171 TFUE] l’Unione ha adottato numerosi atti giuridici applicabili nel settore dei trasporti ferroviari.
In forza del diritto dell’Unione, l’Unione ha acquisito la competenza esclusiva su questioni in materia di trasporti ferroviari, con riguardo alle quali la [COTIF], o gli strumenti giuridici adottati in virtù di questa possono incidere o modificare la portata delle norme dell’Unione in vigore.
Nelle materie disciplinate dalla [COTIF] che sono di competenza esclusiva dell’Unione, gli Stati membri non hanno alcuna competenza.
Nei casi in cui esistono norme dell’Unione sulle quali non incidono la [COTIF] o gli strumenti giuridici adottati in virtù di questa, l’Unione dispone della competenza concorrente con gli Stati membri nelle materie connesse alla [COTIF].
Un elenco dei pertinenti atti dell’Unione vigenti al momento della conclusione dell’accordo figura nell’appendice del presente accordo. La portata della competenza dell’Unione che discende da tali atti deve essere valutata in relazione alle specifiche disposizioni di ciascun testo, in particolare la misura in cui tali disposizioni stabiliscono norme comuni. La competenza dell’Unione è in continua evoluzione. Nell’ambito del Trattato sull’Unione europea e del [Trattato] FUE le istituzioni competenti dell’Unione possono adottare decisioni che determinano la portata della competenza dell’Unione. L’Unione si riserva pertanto il diritto di modificare di conseguenza la presente dichiarazione, senza che questo costituisca un prerequisito per l’esercizio della sua competenza nelle materie oggetto della [COTIF]».
L’appendice dell’allegato I della decisione 2013/103 elenca gli atti dell’Unione relativi a materie di cui tratta la COTIF.
Fatti e decisione impugnata
Nel corso dell’aprile 2014, il segretario generale dell’OTIF notificava agli Stati membri dell’OTIF alcune proposte di modifica della COTIF, da sottoporre al comitato di revisione dell’OTIF durante la sua 25
a
sessione, prevista a Berna dal 25 al 27 giugno 2014. Tali proposte di modifiche erano relative, in particolar modo, all’appendice B della COTIF, concernente le regole uniformi relative al contratto di trasporto internazionale per ferrovia delle merci (CIM) [in prosieguo: l’«appendice B (CIM)»], all’appendice D della COTIF, concernente le regole uniformi relative ai contratti di utilizzazione dei veicoli nel traffico internazionale ferroviario (CUV) [in prosieguo: l’«appendice D (CUV)»], in combinato disposto con l’articolo 12 della COTIF, e all’appendice E della COTIF, concernente le regole uniformi relative al contratto di utilizzazione dell’infrastruttura nel traffico internazionale ferroviario (CUI) [in prosieguo: l’«appendice E (CUI)»]. Il 25 aprile e il 27 maggio 2014, rispettivamente, due proposte della Repubblica francese e della Repubblica federale di Germania, vertenti sull’appendice D (CUV), sono state parimenti sottoposte al comitato di revisione dell’OTIF in vista di quella stessa sessione.
Il 26 maggio 2014, ai fini della preparazione di detta sessione, la Commissione europea presentava un documento al gruppo di lavoro «Trasporti terrestri» del Consiglio dell’Unione europea, in relazione ad alcune modifiche della COTIF. Il 5 giugno 2014, la Commissione trasmetteva al Consiglio una proposta di decisione del Consiglio che stabiliva la posizione che l’Unione avrebbe dovuto adottare alla 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF [COM(2014) 338 finale, in prosieguo: la «proposta di decisione»]. Al termine dei lavori in seno ai suoi organi preparatori, il Consiglio, durante la riunione del 24 giugno 2014, adottava la decisione impugnata, che definisce la posizione da adottare in nome dell’Unione, segnatamente, in ordine alle proposte di modifica dell’articolo 12 della COTIF nonché delle sue appendici B (CIM), D (CUV) ed E (CUI) (in prosieguo, congiuntamente: le «modifiche controverse»).
La Repubblica federale di Germania votava contro la suddetta proposta e faceva la seguente dichiarazione in occasione dell’adozione della decisione impugnata:
«La Repubblica federale di Germania è dell’avviso che l’[Unione europea] non sia competente per le modifiche dell’appendice B, [(…) CIM], dell’appendice D [(…)CUV] e dell’appendice E [(…)CUI] della [COTIF] e ritiene, di conseguenza, che non sia opportuno coordinare la posizione che l’[Unione] dovrà adottare durante la 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, che si terrà dal 25 al 27 giugno 2014. Fino ad oggi, l’[Unione] non ha esercitato la propria competenza legislativa nei settori del diritto privato dei contratti relativi ai trasporti disciplinati dalle appendici citate. Gli Stati membri possono dunque continuare ad esercitare la loro competenza conformemente alla seconda frase dell’articolo 2, paragrafo 2 [TFUE]. Inoltre, nei casi in cui la competenza è concorrente, l’articolo 6, paragrafo 2, dell’accordo tra l’OTIF e l’[Unione], relativo all’adesione dell’[Unione] alla [COTIF] prevede espressamente che gli Stati membri possono continuare ad esercitare autonomamente il diritto di voto in questi settori. [La Repubblica federale di Germania] dichiara con la presente, a titolo precauzionale, che essa rifiuta qualsiasi esercizio del proprio diritto di voto da parte della Commissione europea».
Ai sensi dei considerando da 3 a 6, 9 e 11 della decisione impugnata:
«Il Consiglio dell’Unione europea,
visto il [trattato FUE], in particolare l’articolo 91, in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 9,
(…)
considerando quanto segue:
(…)
(3)
Si prevede che, nel corso della sua 25
a
sessione che si terrà dal 25 al 27 giugno 2014, il comitato di revisione, istituito in conformità all’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), della [COTIF], adotterà una decisione relativa a talune modifiche della [COTIF] nonché ad alcune delle sue appendici, segnatamente delle appendici B [(…)CIM], D [(…)CUV], E [(…)CUI] (…).
(4)
Le modifiche alla [COTIF] hanno l’obiettivo a) di aggiornare i compiti del comitato di esperti tecnici e la definizione di “detentore”, in linea con la normativa dell’Unione, di modificare alcune norme relative al finanziamento dell’[OTIF], all’audit e alle modalità di trasmissione delle informazioni, nonché di apportare modifiche amministrative di importanza limitata.
(5)
Le modifiche all’appendice B (CIM) hanno lo scopo di dare carattere preferenziale alla forma elettronica della lettera di vettura e dei documenti di accompagnamento e di chiarire alcune disposizioni del contratto di trasporto.
(6)
Le modifiche dell’appendice D (CUV), presentate dal segretario generale dell’OTIF, hanno l’obiettivo di chiarire i ruoli del detentore e dell’ente responsabile della manutenzione nei contratti di utilizzazione dei veicoli nel traffico ferroviario internazionale. La [Repubblica francese] ha presentato una proposta distinta riguardante la responsabilità per i danni causati da un veicolo. La [Repubblica federale di Germania] ha altresì presentato una proposta distinta riguardante il campo di applicazione delle regole uniformi CUV.
(…)
(9)
Le modifiche all’appendice E (CUI) suggerite dal Comitato internazionale dei trasporti per ferrovia (CIT) mirano a estendere il campo di applicazione delle regole uniformi concernenti il contratto di utilizzo delle infrastrutture di trasporto ferroviario nazionali, a creare una base giuridica per le condizioni generali di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e ad estendere la responsabilità del gestore dell’infrastruttura per i danni o le perdite causate dall’infrastruttura.
(…)
(11)
La maggior parte delle modifiche proposte sono in linea con il diritto e con gli obiettivi strategici dell’Unione (…) e dovrebbero pertanto essere da essa sostenute. Alcune modifiche non hanno alcun impatto sul diritto dell’Unione e non necessitano di essere concordate a livello dell’Unione. Infine, alcune modifiche necessitano di ulteriori approfondimenti in seno all’Unione europea e dovrebbero essere respinte alla riunione del comitato di revisione; se le suddette modifiche dovessero essere approvate senza interventi che le rendano accettabili per l’Unione, quest’ultima dovrebbe formulare un’obiezione conformemente alla procedura di cui all’articolo 35, paragrafo 4, della [COTIF]».
Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, della decisione impugnata, «[l]a posizione che deve essere adottata a nome dell’Unione, in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione istituito dalla [COTIF] è conforme a quanto disposto nell’allegato d[i tale] decisione».
Il punto 3 dell’allegato a detta decisione enuncia, per quanto riguarda i punti dell’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, la ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri, l’esercizio del diritto di voto, nonché la posizione coordinata raccomandata. Parte del punto 4, nonché i punti 5, 7 e 12 di detto ordine del giorno sono relativi alle modifiche controverse.
Quanto al punto 4 dell’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, relativo alla revisione parziale della COTIF, il punto 3 dell’allegato alla decisione impugnata prevede quanto segue:
«(…)
Competenza: condivisa.
Diritto di voto: Stati membri.
Posizione coordinata raccomandata:
(…)
Appoggio alle modifiche dell’articolo 12 (Esecuzione di sentenze. Pignoramento e sequestro), in quanto modificano la definizione di “detentore” in linea con il diritto dell’Unione.
(…)».
Quanto al punto 5 dell’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, riguardante la revisione parziale dell’appendice B (CIM), il punto 3 dell’allegato alla decisione impugnata è così formulato:
«(…)
Competenza: condivisa.
Diritto di voto: Unione per gli articoli 6 e 6 bis; Stati membri per gli altri articoli.
Posizione coordinata raccomandata:
Le modifiche dell’articolo 6 e dell’articolo 6 bis riguardano il diritto dell’Unione in quanto relative all’utilizzo della lettera di vettura e dei documenti di accompagnamento corrispondenti per le procedure doganali, sanitarie e fitosanitarie. L’Unione condivide l’intenzione dell’OTIF di dare priorità alla forma elettronica delle lettere di vettura. Tuttavia, l’adozione di queste modifiche in questo momento può causare conseguenze non previste. L’attuale procedura semplificata per il transito doganale per ferrovia è possibile soltanto mediante l’uso di documenti cartacei. Pertanto, se le ferrovie optano per la lettera di vettura elettronica, dovranno utilizzare il regime di transito standard e il nuovo sistema di transito informatizzato.
La Commissione ha già avviato l’istituzione di un gruppo di lavoro incaricato di discutere l’uso di documenti di trasporto elettronici per il transito ai sensi del regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio [, del 9 ottobre 2013, che istituisce il codice doganale dell’Unione (
GU 2013, L 269, pag. 1
)]. La riunione di avvio di tale gruppo di lavoro si terrà il 4-5 giugno 2014. L’Unione sottoscrive inoltre l’intenzione di fornire i documenti di accompagnamento in formato elettronico. Tuttavia, nell’attuale diritto dell’Unione non esiste un fondamento giuridico che preveda un formato elettronico per i documenti di accompagnamento delle merci di carattere sanitario e fitosanitario (ad esempio il documento veterinario comune di entrata o il documento comune di entrata) che devono pertanto essere forniti in formato cartaceo. La Commissione ha preparato un progetto di regolamento che istituisce servizi di certificazione elettronica ed è attualmente in fase di discussione al Parlamento europeo e al Consiglio. Tale regolamento (regolamento sui controlli ufficiali) dovrebbe essere adottato entro la fine del 2015 o l’inizio del 2016, tuttavia per la sua applicazione è previsto un periodo di transizione.
Pertanto, l’Unione propone che non sia adottata alcuna decisione in merito ai suddetti punti nella presente riunione del comitato di revisione e che l’OTIF prosegua la collaborazione con l’UE su questi elementi al fine di concordare una soluzione adeguata in vista di una prossima revisione del CIM che dovrebbe idealmente andare di pari passo con il regolamento (UE) n. 952/2013 e le sue disposizioni di applicazione, la cui entrata in vigore è prevista dal 1
o
maggio 2016. Talune procedure elettroniche possono essere introdotte gradualmente fra il 2016 e il 2020, ai sensi dell’articolo 278 del regolamento (UE) n. 952/2013.
(…)».
Quanto al punto 7 dell’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, riguardante la revisione parziale dell’appendice D (CUV), il punto 3 dell’allegato alla decisione impugnata è redatto come segue:
«(…)
Competenza: condivisa.
Diritto di voto: Unione.
Posizione raccomandata per l’Unione: appoggio alle modifiche degli articoli 2 e 9, in quanto chiariscono i ruoli del detentore e dell’ente responsabile della manutenzione in conformità al diritto dell’Unione (direttiva 2008/110/CE del Parlamento europeo e del Consiglio [del 16 dicembre 2008, che modifica la direttiva 2004/49/CE relativa alla sicurezza delle ferrovie comunitarie (Direttiva sulla sicurezza delle ferrovie) (
GU L 345 del 23.12.2008, pag. 62
)]). Tuttavia, la proposta di modifica all’articolo 7 presentata dalla [Repubblica francese] relativa alla responsabilità della persona che ha fornito il veicolo ai fini del suo utilizzo come mezzo di trasporto in caso di danni derivanti da un difetto del veicolo deve essere ulteriormente analizzata in seno all’Unione prima che sia adottata una decisione in seno all’OTIF. Di conseguenza, l’Unione non è in grado di appoggiare la suddetta proposta di modifica in sede di riunione del [comitato di revisione dell’OTIF] e propone di rinviare la decisione alla prossima assemblea generale al fine di valutare ulteriormente la questione. L’Unione adotta la stessa posizione, ossia di rinviare la decisione sino alla prossima assemblea generale al fine di valutare ulteriormente la questione, in merito alla proposta della [Repubblica federale di] Germania di un nuovo articolo 1 bis presentato all’OTIF durante il coordinamento dell’Unione.
Posizione supplementare raccomandata per l’Unione: a pagina 6, alla fine del paragrafo 8 bis, del documento CR 25/7 ADD 1, inserire alla fine: “La modifica dell’articolo 9, paragrafo 3, primo trattino, non incide sull’attuale ripartizione delle responsabilità fra [il soggetto incaricato della manutenzione] e il detentore del veicolo ”».
Quanto al punto 12 dell’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, riguardante la revisione parziale dell’appendice E (CUI), il punto 3 dell’allegato alla decisione impugnata è redatto come segue:
«(…)
Competenza: condivisa:
Diritto di voto: Unione.
Posizione coordinata raccomandata: rifiuto modifiche. Tali modifiche suggerite dal [Comitato internazionale dei trasporti per ferrovia] prevedono l’estensione del campo di applicazione dell’[Appendice E (CUI)] alle operazioni nazionali, l’introduzione di condizioni generali contrattualmente vincolanti e l’estensione della responsabilità del gestore dell’infrastruttura in materia di danni. Esse potrebbero essere oggetto di un ulteriore approfondimento, ma poiché non sono state discusse in nessun consesso interno all’OTIF prima della riunione del [comitato di revisione dell’OTIF], non è stato possibile valutare il loro impatto in maniera sufficientemente dettagliata. Potrebbe rivelarsi prematuro modificare [l’appendice E (CUI)] (che è, nella sua forma attuale, conforme al diritto dell’Unione) nell’ambito del presente [comitato di revisione dell’OTIF] senza un’adeguata preparazione».
Conclusioni delle parti e procedimento dinanzi alla Corte
La Repubblica federale di Germania chiede che la Corte voglia:
–
annullare l’articolo 1 della decisione impugnata, in combinato disposto con il punto 3 del suo allegato, nella misura in cui quest’ultimo verte, da una parte, sul punto 4 dell’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, in quanto tale punto 4 concerne la modifica dell’articolo 12 della COTIF, nonché, d’altra parte, i punti 5, 7 e 12 di detto ordine del giorno, relativi alle modifiche delle appendici B (CIM), D (CUV) e E (CUI), e
–
condannare il Consiglio alle spese.
Il Consiglio chiede che la Corte voglia:
–
respingere il ricorso;
–
in subordine, in caso di annullamento della decisione impugnata, conservare gli effetti della stessa, e
–
condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.
Con decisioni del presidente della Corte del 29 maggio 2015, la Repubblica francese e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sono stati ammessi a intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica federale di Germania, mentre la Commissione è stata ammessa a intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
Sul ricorso
La Repubblica federale di Germania deduce tre motivi a sostegno del ricorso.
Il primo motivo attiene all’incompetenza dell’Unione e alla violazione del principio di attribuzione, previsto dall’articolo 5, paragrafo 2, prima frase, TUE. Il secondo motivo attiene alla violazione dell’obbligo di motivazione previsto dall’articolo 296 TFUE. Il terzo motivo attiene alla violazione del principio di leale cooperazione, in combinato disposto con il principio di tutela giurisdizionale effettiva.
Sul primo motivo, attinente all’incompetenza dell’Unione e alla violazione del principio di attribuzione, previsto dall’articolo 5, paragrafo 2, prima frase, TUE
Argomenti delle parti
Con il suo primo motivo, la Repubblica federale di Germania, sostenuta dalla Repubblica francese, fa valere che l’Unione non aveva competenza, ai sensi dell’articolo 91 TFUE e dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, per adottare la decisione impugnata nella parte in cui essa verte sulle modifiche controverse e che, pertanto, il Consiglio ha adottato tale decisione in violazione del principio di attribuzione di cui all’articolo 5, paragrafo 2, prima frase, TUE.
La Repubblica federale di Germania sottolinea che, nel settore dei trasporti, in cui ricadono la COTIF in genere e le modifiche controverse in specie, l’Unione e gli Stati membri dispongono, sia sul piano interno sia, in linea di principio, sul piano esterno, di una competenza concorrente, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera g), TFUE.
Al fine di accertare che il Consiglio abbia la competenza per adottare, conformemente all’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, una posizione da prendere a nome dell’Unione in un organo internazionale, quando l’atto adottato da tale organo è diretto alla modifica delle disposizioni di un accordo misto, ciò che si verificherebbe nella specie, occorrerebbe, secondo la Repubblica federale di Germania, verificare se le modifiche proposte vertano sulle disposizioni dell’accordo che rientrano nella competenza dell’Unione. In caso contrario, una decisione in cui si definisce la posizione dell’Unione non potrà essere adottata.
Occorrerebbe, ai fini di questa verifica, sapere se la decisione dell’organo internazionale in questione abbia un’incidenza diretta sull’acquis dell’Unione, quale precisata al punto 64 della sentenza del 7 ottobre 2014, Germania/Consiglio (
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
), nel senso che vi sono norme comuni dell’Unione che la decisione in oggetto rischia di violare o di cui rischia di alterare la portata, ai sensi della giurisprudenza sviluppatasi dalla sentenza del 31 marzo 1971, Commissione/Consiglio (
22/70
,
EU:C:1971:32
) L’esistenza di un tale rischio presuppone quindi, secondo la Repubblica federale di Germania, che le modifiche delle disposizioni di un accordo internazionale rientrino in un settore nel quale l’Unione ha già adottato norme comuni.
La Repubblica federale di Germania sottolinea che il Consiglio, al quale spetta dimostrare, nella specie, che le modifiche controverse riguardano un settore che ricade nella sfera di applicazione delle disposizioni esistenti del diritto dell’Unione, non ha svolto una siffatta dimostrazione nella decisione impugnata. In ogni caso, nel settore del diritto privato dei contratti relativi al trasporto ferroviario transfrontaliero di merci e di persone, in cui ricadrebbero le modifiche controverse, sino ad ora l’Unione non avrebbe fatto uso della sua competenza interna con l’adozione di norme comuni. La Repubblica francese aggiunge che non è prevista nessuna iniziativa dell’Unione nei settori sui quali vertono le modifiche controverse.
La Repubblica federale di Germania riconosce che, in un settore che ricade nella competenza degli Stati membri, le posizioni da prendere nel contesto di un organo internazionale possono essere oggetto di un coordinamento, conformemente al principio di leale cooperazione sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE. Tuttavia, una decisione del Consiglio, adottata ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, non potrebbe essere adottata in tale contesto.
La Repubblica federale di Germania ritiene inoltre che, nel settore del diritto privato dei contratti relativi al trasporto, che ricade in una competenza concorrente, l’Unione non potrebbe esercitare una competenza sul piano esterno se non ha fatto uso della sua competenza sul piano interno, salvo eludere il procedimento legislativo ordinario e violare i diritti del Parlamento europeo. Infatti, anche in considerazione della «clausola di non applicazione» di cui all’articolo 2 dell’accordo di adesione, gli atti del comitato di revisione dell’OTIF avrebbero, nel diritto dell’Unione, i medesimi effetti dei regolamenti e delle direttive.
La Repubblica federale di Germania, sostenuta dalla Repubblica francese, fa parimenti valere che, nel settore dei trasporti, che ricade nella competenza concorrente tra l’Unione e i suoi Stati membri, le ipotesi previste dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, vale a dire quelle in cui l’Unione dispone di una competenza esterna esclusiva, costituiscono le sole situazioni nelle quali l’Unione può concludere un accordo internazionale. Orbene, nella specie, una competenza esterna esclusiva non risulterebbe da nessuna delle ipotesi previste dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. Detto Stato membro aggiunge che, al di fuori di dette ipotesi, l’Unione non dispone di una competenza esterna.
Per quanto riguarda, più in particolare, la sentenza del 30 maggio 2006, Commissione/Irlanda (
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
), invocata dal Consiglio, la Repubblica federale di Germania afferma che la sua portata è stata limitata dalla Corte nella sentenza dell’8 marzo 2011, Lesoochranárske zoskupenie (
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
). Secondo la Repubblica francese, nella presente controversia non può essere tratto alcun insegnamento dalla prima di dette sentenze, dal momento che, in tale sentenza, la Corte ha tenuto conto della specificità del settore dell’ambiente, nel quale i trattati hanno conferito una competenza esterna esplicita all’Unione. Orbene, a differenza di quanto accade in tale ambito, la politica dei trasporti non prevedrebbe, tra i propri obiettivi, lo sviluppo di una politica internazionale.
Il Consiglio sostiene, in via principale, che l’Unione dispone di una competenza esclusiva, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, ultima parte della frase, TFUE e della giurisprudenza della Corte risultante dalla sentenza del 31 marzo 1971, Commissione/Consiglio (
22/70
,
EU:C:1971:32
), per prendere una posizione con riguardo alle modifiche controverse, presentate alla 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF.
In subordine il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, si richiama al parere 2/00 (Protocollo di Cartagena sulla prevenzione dei rischi biotecnologici), del 6 dicembre 2001 (
EU:C:2001:664
, punti da
a
), nonché alle sentenze del 7 ottobre 2004, Commissione/Francia, (
C‑239/03
,
EU:C:2004:598
, punto
), e del 30 maggio 2006, Commissione/Irlanda (
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
, punto
), e considera che l’Unione è competente ai fini dell’adozione di una siffatta posizione, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, in forza di una competenza concorrente con i suoi Stati membri, anche in assenza di norme dell’Unione in materia di diritto privato dei contratti relativi ai trasporti. Secondo tali istituzioni, l’azione dell’Unione sul piano esterno, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica federale di Germania, non sarebbe limitata alle materie che sono già oggetto di norme comuni dell’Unione, ma si estenderebbe anche alle materie che non sono ancora oggetto di una regolamentazione a livello dell’Unione o lo sono solo parzialmente, ove pertanto quest’ultima non può essere chiamata in causa. Anche in quest’ultimo caso, l’Unione sarebbe competente ai fini dell’adozione di una decisione, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, agendo in forza di una competenza esterna concorrente, ove tale competenza è limitata, conformemente al protocollo n. (25) sull’esercizio delle competenze condivise, allegato ai trattati UE e FUE, agli elementi specifici disciplinati dalla decisione dell’Unione in questione.
La Commissione aggiunge che l’esistenza di una competenza esterna concorrente non dipende dall’esercizio di questa stessa competenza sul piano interno, ma deriva direttamente dai trattati, più in particolare dall’articolo 2, paragrafo 2, prima frase, e dall’articolo 4, paragrafo 2, lettera g), TFUE. Infatti, nessuna disposizione dei trattati relativa alle competenze condivise prevedrebbe che tale competenza, quando sia esercitata per la prima volta, possa sfociare solo nell’adozione di atti dell’Unione che non riguardano le relazioni esterne.
Giudizio della Corte
Con il suo primo motivo, la Repubblica federale di Germania sostiene, in sostanza, che il punto 4 dell’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, nella parte in cui riguarda la modifica dell’articolo 12 della COTIF, nonché i punti 5, 7 e 12 di detto ordine del giorno, relativi alle modifiche delle appendici B (CIM), D (CUV) e E (CUI) della COTIF, in ordine alle quali la decisione impugnata ha definito le posizioni da prendere in nome dell’Unione, non ricadono nella competenza esterna dell’Unione, non avendo quest’ultima previamente adottato norme comuni sulle quali possono incidere tali modifiche, sicché non spettava al Consiglio fisare, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, dette posizioni. Così facendo, il Consiglio avrebbe agito in violazione del principio di attribuzione previsto dall’articolo 5, paragrafo 2, prima frase, TUE.
In limine, occorre ricordare che, a termini dell’articolo 5, paragrafo 1, prima frase, TUE, «[l]a determinazione delle competenze dell’Unione si fonda sul principio di attribuzione». L’articolo 5, paragrafo 2, TUE prevede, da una parte, che, «[i]n virtù d[i detto principio], l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti» e, dall’altra, che «[q]ualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei trattati appartiene agli Stati membri». Risulta dalla giurisprudenza della Corte che il rispetto di questo principio si impone sia per l’azione interna sia per l’azione internazionale dell’Unione [parere 2/94 (Adesione della Comunità alla CEDU), del 28 marzo 1996,
EU:C:1996:140
, punto
].
Come ricordato dalla Corte, segnatamente, nel parere 1/03 (Nuova Convenzione di Lugano), del 7 febbraio 2006 (
EU:C:2006:81
, punto
), la competenza dell’Unione ai fini della conclusione di accordi internazionali può non soltanto essere attribuita espressamente dai trattati, ma altresì derivare implicitamente da altre disposizioni dei trattati e da atti adottati, nell’ambito di tali disposizioni, dalle istituzioni dell’Unione. In particolare, ogniqualvolta il diritto dell’Unione abbia attribuito a tali istituzioni determinati poteri sul piano interno, onde realizzare un certo obiettivo, l’Unione è competente ad assumere gli impegni internazionali necessari per raggiungere tale obiettivo, anche in mancanza di espresse disposizioni al riguardo. Quest’ultima ipotesi è ormai contemplata dall’articolo 216, paragrafo 1, TFUE [parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia), del 14 ottobre 2014,
EU:C:2014:2303
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Inoltre, risulta da consolidata giurisprudenza della Corte che occorre operare una distinzione tra l’esistenza di una competenza esterna dell’Unione e la natura esclusiva o concorrente di questa eventuale competenza [parere 1/76 (Accordo relativo all’istituzione di un Fondo europeo d’immobilizzazione della navigazione interna), del 26 aprile 1977,
EU:C:1977:63
, punti
e
; parere 2/91 (Convenzione n. 170 dell’OIT), del 19 marzo 1993,
EU:C:1993:106
, punti da
a
; parere 1/03 (Nuova Convenzione di Lugano), del 7 febbraio 2006,
EU:C:2006:81
, punti
e
, nonché sentenza del 30 maggio 2006, Commissione/Irlanda,
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
, punti
e
; v. in tal senso, del pari, parere 2/00 (Protocollo di Cartagena sulla prevenzione dei rischi biotecnologici), del 6 dicembre 2001,
EU:C:2001:664
, punti da
a
].
Tale distinzione tra l’esistenza di una competenza esterna dell’Unione e la natura esclusiva o meno di detta competenza è sancita dal Trattato FUE.
A termini dell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, «[l]’Unione può concludere un accordo con uno o più paesi terzi o organizzazioni internazionali qualora i trattati lo prevedano o qualora la conclusione di un accordo sia necessaria per realizzare, nell’ambito delle politiche dell’Unione, uno degli obiettivi fissati dai trattati, o sia prevista in un atto giuridico vincolante dell’Unione, oppure possa incidere su norme comuni o alterarne la portata».
Si evince dallo stesso tenore letterale di questa disposizione, in cui non si opera alcuna distinzione a seconda della natura esclusiva o concorrente della competenza esterna dell’Unione, che l’Unione è investita di una siffatta competenza in quattro ipotesi. Contrariamente agli argomenti dedotti dalla Repubblica federale di Germania, l’ipotesi nella quale la conclusione di un accordo è tale da incidere sulle norme comuni o da alterarne la portata, ipotesi in cui la competenza dell’Unione è, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, esclusiva, costituisce solo una di tali fattispecie.
Inoltre, risulta dal raffronto dei rispettivi disposti dell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE che i casi nei quali l’Unione dispone di una competenza esterna, conformemente alla prima di tali disposizioni, non si limitano alle varie ipotesi previste dalla seconda di tali disposizioni, nelle quali l’Unione dispone di una competenza esterna esclusiva.
Ne consegue che, contrariamente agli argomenti dedotti dalla Repubblica federale di Germania, una competenza esterna dell’Unione può sussistere al di fuori delle fattispecie previste dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
In tale contesto, la competenza esterna dell’Unione che ricade nella seconda fattispecie prevista dall’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, che corrisponde all’ipotesi in cui la conclusione di un accordo sia «necessaria per realizzare, nell’ambito delle politiche dell’Unione, uno degli obiettivi fissati dai trattati», rispecchia la giurisprudenza della Corte citata al punto 45 della presente sentenza. La competenza esterna dell’Unione in questa seconda ipotesi non è, a differenza dalla quarta ipotesi prevista dalla stessa disposizione, collegata alla condizione relativa alla previa adozione di norme dell’Unione sulle quali possa incidere.
Occorre quindi verificare, nella specie, se il fatto, per l’Unione, di assumere impegni internazionali per quanto riguarda le modifiche controverse sia «necessario per realizzare, nell’ambito delle politiche dell’Unione, uno degli obiettivi fissati dai trattati», ai sensi dell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE. In questo caso, l’Unione disporrebbe della competenza esterna necessaria per adottare posizioni quanto alle modifiche controverse, a prescindere dal fatto di aver previamente adottato, nelle materie in oggetto, norme comuni sulle quali dette modifiche possano incidere.
Si deve rilevare, al riguardo, che la decisione impugnata è intesa a determinare la posizione da adottare in nome dell’Unione alla 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF per quanto riguarda alcune modifiche della COTIF. In tal senso, come risulta dall’articolo 2 della COTIF, l’OTIF «ha lo scopo di promuovere, migliorare e agevolare, sotto ogni punto di vista, il traffico internazionale ferroviario», segnatamente prevedendo norme di diritto uniformi nei diversi settori ricompresi in tale traffico.
Le modifiche controverse si riferiscono, da una parte, alle norme uniformi relative al contratto di trasporto internazionale ferroviario delle merci, ai contratti di uso dei veicoli nel traffico internazionale ferroviario, nonché al contratto di uso dell’infrastruttura nel traffico internazionale ferroviario e, dall’altra, alla stipula della COTIF relativa all’esecuzione delle decisioni pronunciate in forza di disposizioni di detta convenzione e al sequestro dei veicoli ferroviari.
Esse vertono quindi sul diritto privato dei contratti relativi al trasporto internazionale ferroviario, materia che ricade, come riconosciuto da ciascuna delle parti, in una delle politiche dell’Unione, vale a dire la politica comune dei trasporti, che costituisce l’oggetto del titolo VI, rubricato «Trasporti», della terza parte, rubricata «Politiche e azioni interne dell’Unione», del Trattato FUE, e che deve, pertanto, essere considerata corrispondente a uno degli obiettivi del Trattato FUE.
Il titolo VI della terza parte del Trattato FUE comprende, segnatamente, l’articolo 91, paragrafo 1, TFUE che prevede che, ai fini dell’attuazione di una politica comune dei trasporti e in considerazione degli aspetti peculiari di questi ultimi, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, stabiliscono, in particolare, «a) norme comuni applicabili ai trasporti internazionali in partenza dal territorio di uno Stato membro o a destinazione di questo, o in transito sul territorio di uno o più Stati membri», e «d) ogni altra utile disposizione». Tale titolo comprende anche l’articolo 100 TFUE, che prevede, al suo paragrafo 1, che le disposizioni di tale titolo si applicano, segnatamente, ai trasporti ferroviari.
Si deve inoltre rilevare, al pari dell’avvocato generale al paragrafo 103 delle sue conclusioni, che le modifiche controverse si inseriscono nel contesto della realizzazione degli obiettivi del Trattato FUE, nell’ambito della politica comune dei trasporti.
In particolare, le norme comuni previste dall’articolo 91, paragrafo 1, lettera a), TFUE sono applicabili «ai trasporti internazionali in partenza dal territorio di uno Stato membro o a destinazione di questo, o in transito sul territorio di uno o più Stati membri». Nella sua sentenza del 31 marzo 1971, Commissione/Consiglio, (
22/70
,
EU:C:1971:32
, punti
e
), la Corte ha rilevato, in questo specifico settore, che tale disposizione, che riguarda anche, per la parte del tragitto che si svolge sul territorio dell’Unione, i trasporti provenienti da o destinati a Stati terzi e che presuppone pertanto che la competenza dell’Unione si estenda a relazioni disciplinate dal diritto internazionale, implica, di conseguenza, nel campo di cui trattasi, la necessità di accordi con gli Stati terzi interessati.
Laddove le stipulazioni della COTIF e delle sue appendici alle quali si riferiscono le modifiche controverse sono intese a instaurare norme armonizzate a livello internazionale, anche per i trasporti internazionali provenienti dal o destinati al territorio di uno Stato membro, o che attraversano il territorio di uno o più Stati membri, per le parti del tragitto situate al di fuori del territorio dell’Unione e, in linea di principio, anche per le parti di detto tragitto situate nel territorio dell’Unione, il fatto che l’Unione prenda posizione su dette modifiche deve essere considerato nel senso che contribuisce a realizzare gli obiettivi della politica comune dei trasporti, nel contesto della competenza di cui l’Unione è investita dall’articolo 91, paragrafo 1, TFUE, e che comporta anche un aspetto esterno, come ricordato al precedente punto 59 della presente sentenza. Tale presa di posizione, di conseguenza, è necessaria per realizzare, nel contesto delle politiche dell’Unione, uno degli obiettivi fissati dai Trattati, ai sensi dell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE.
Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre respingere, in primo luogo, l’argomento della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese in forza del quale, in un settore che ricade nella competenza concorrente tra l’Unione e gli Stati membri, una competenza esterna dell’Unione non può sussistere al di fuori delle ipotesi previste dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
In secondo luogo, anche a voler ritenere che l’argomento della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese, volto a contestare l’esistenza di una competenza esterna dell’Unione nella specie, vada inteso nel senso che, nel settore dei trasporti, che ricade, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera g), TFUE, nella competenza concorrente tra l’Unione e i suoi Stati membri, l’Unione non potrebbe agire sul piano esterno prima di agire sul piano interno con l’adozione di norme comuni, nelle materie nelle quali sono stati conclusi accordi internazionali, tale argomento non potrebbe essere accolto.
La Corte, infatti, ha già avuto modo di statuire, nella sentenza del 30 maggio 2006, Commissione/Irlanda (
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
, punto
e giurisprudenza ivi citata), con riguardo alla questione se una disposizione di un accordo misto nell’ambito della tutela dell’ambiente, nel quale l’Unione e i suoi Stati membri dispongono di una competenza concorrente, ricadesse nella competenza dell’Unione, che l’Unione può concludere accordi in detto ambito anche se le materie specifiche coperte da tali accordi non formano ancora oggetto, o solo molto parzialmente, di una regolamentazione a livello interno, regolamentazione che, di conseguenza, non può essere interessata.
Contrariamente a quanto sostiene la Repubblica federale di Germania, la Corte non ha limitato la portata di questa giurisprudenza nella sentenza dell’8 marzo 2011, Lesoochranárske zoskupenie (
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
). Infatti, la questione sollevata nella causa sfociata in tale sentenza verteva, come risulta dai suoi punti 34 e 35, non già sull’esistenza di una competenza esterna dell’Unione nel settore dell’ambiente, ma sulla questione se, nella specifica materia coperta da una disposizione di un accordo misto, l’Unione aveva esercitato le proprie competenze e aveva adottato disposizioni vertenti sull’esecuzione degli obblighi che ne derivavano.
Certo, la giurisprudenza citata ai punti 63 e 64 della presente sentenza si riferisce al settore dell’ambiente, nel quale l’Unione è investita, a differenza da quello dei trasporti, di una competenza esterna esplicita, ai sensi dell’articolo 191, paragrafo 1, quarto trattino, TFUE.
Tuttavia, occorre rilevare che risulta ormai dall’articolo 2, paragrafo 2, prima frase, TFUE, relativo alle competenze condivise, che «[q]uando i trattati attribuiscono all’Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, l’Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore». Tale disposizione non subordina l’esistenza, in capo all’Unione, di una competenza esterna concorrente con i suoi Stati membri all’esistenza, nei trattati, di una disposizione che conferisca espressamente siffatta competenza esterna all’Unione.
Il fatto che l’esistenza di una competenza esterna dell’Unione non sia, in alcun caso, tributaria di un previo esercizio, da parte dell’Unione, della sua competenza normativa interna nel settore interessato emerge anche dal punto 243 del parere 2/15 (Accordo di libero scambio con Singapore), del 16 maggio 2017 (
EU:C:2017:376
), dal quale risulta che le disposizioni pertinenti dell’accordo interessato, relative agli investimenti esteri che non siano diretti, ricadono nella competenza concorrente tra l’Unione e i suoi Stati membri, sebbene fosse pacifico tra le parti, come risulta dai punti 229 e 230 di detto parere, che l’Unione non aveva assolutamente agito sul piano interno, con l’adozione di norme di diritto derivato, in questa materia.
Certamente, la Corte ha dichiarato, al punto 244 di detto parere, che le disposizioni pertinenti dell’accordo in questione, relative agli investimenti esteri che non siano diretti, che ricadono nella competenza concorrente dell’Unione e degli Stati membri, non potevano essere approvati dalla sola Unione. Tuttavia, con tale affermazione, la Corte si è limitata a prendere atto dell’impossibilità, fatta valere dal Consiglio nel corso del procedimento relativo a detto parere, di riunire al suo interno la maggioranza richiesta perché l’Unione possa esercitare, da sola, la competenza esterna che condivide con gli Stati membri in materia.
Peraltro, la Repubblica federale di Germania non può trarre argomento dalla sentenza del 7 ottobre 2014, Germania/Consiglio (
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
). Come risulta dai punti 51 e 52 di tale sentenza, la Corte ha tenuto conto della circostanza che il settore della politica agricola comune, in particolare l’organizzazione comune dei mercati vitivinicoli, è stata ampiamente disciplinata dal legislatore dell’Unione in forza della competenza fondata sull’articolo 43 TFUE per determinare se l’Unione poteva fare applicazione dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, pur non essendo parte dell’accordo internazionale oggetto del procedimento sfociato in tale sentenza. Orbene, tale questione non si pone nella presente controversia, dato che l’Unione ha aderito alla COTIF con effetto dal 1
o
luglio 2011.
In terzo luogo, non può essere accolto nemmeno l’argomento della Repubblica federale di Germania relativo all’elusione del procedimento legislativo ordinario e alla violazione delle prerogative del Parlamento europeo, dato che il Consiglio ha applicato l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE a materie nelle quali l’Unione non aveva adottato, sino ad allora, regole interne conformemente a tale procedura.
Oltre alle considerazioni di cui ai punti da 63 a 69 della presente sentenza, il disposto dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, che abilita il Consiglio, su proposta della Commissione o dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, a adottare una decisione «che stabilisce le posizioni da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo, se tale organo deve adottare atti che hanno effetti giuridici», deve parimenti indurre a respingere tale argomento. Infatti, l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE non limita l’azione dell’Unione ai casi in cui essa abbia previamente adottato norme interne conformemente al procedimento legislativo ordinario.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve concludere che i punti iscritti all’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF e relativi alle modifiche controverse, in ordine ai quali il Consiglio, con la decisione impugnata, ha stabilito le posizioni da adottare a nome dell’Unione, ricadono nella competenza esterna dell’Unione. Pertanto il Consiglio, nell’adottare detta decisione, non ha violato il principio di attribuzione previsto dall’articolo 5, paragrafo 2, prima frase, TUE.
Ne consegue che il primo motivo dedotto dalla Repubblica federale di Germania dev’essere respinto.
Sul secondo motivo, attinente alla violazione dell’obbligo di motivazione ai sensi dell’articolo 296 TFUE
Argomenti delle parti
Nel contesto del suo secondo motivo, la Repubblica federale di Germania fa valere che la decisione impugnata è violata da un difetto di motivazione, dato che il Consiglio non ha affatto indicato, in detta decisione, che i punti che costituiscono l’oggetto di una presa di posizione dell’Unione riguardavano un settore che era stato già ampiamente disciplinato nel diritto dell’Unione. Una delimitazione chiara delle competenze si imporrebbe più particolarmente nell’ipotesi di accordi misti, da una parte, in ragione della circostanza che le stipulazioni di detti accordi sono applicabili sia nel diritto dell’Unione sia nel diritto nazionale e, d’altra parte, al fine di determinare le competenze dei diversi attori negli organi delle organizzazioni internazionali. Orbene, nella fattispecie, il Consiglio non avrebbe citato alcuno strumento di diritto dell’Unione nel settore in esame né si sarebbe riferito unicamente a strumenti connessi al diritto pubblico, mentre le modifiche controverse verterebbero sul diritto dei trasporti che rientra nell’ambito privatistico.
A ciò si aggiunge che il Consiglio non avrebbe indicato, nella decisione impugnata, alcuna base giuridica sostanziale sulla quale si sarebbe fondata una competenza esterna ratione materiae dell’Unione, ove l’articolo 91 TFUE, al quale si fa riferimento, si limita a conferire una competenza interna all’Unione.
Peraltro, all’udienza, la Repubblica federale di Germania ha censurato al Consiglio di aver giustificato, in detta udienza, l’esistenza di una competenza esterna dell’Unione nel riferirsi alla seconda ipotesi prevista dall’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, mentre aveva omesso di menzionare tale disposizione nella decisione impugnata.
Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, sostiene che la motivazione che giustifica la competenza dell’Unione risulta chiaramente dalla decisione impugnata. Le proposte di modifica della COTIF e delle sue appendici, che riguardano il diritto dell’Unione, nonché le disposizioni dell’Unione che le modifiche controverse possono violare sarebbero indicate in detta decisione. Inoltre, occorrerebbe parimenti tenere conto della motivazione contenuta nel documento di lavoro dell’OTIF. Il fatto che, a parere della Repubblica federale di Germania, le disposizioni del diritto dell’Unione richiamate siano prive di pertinenza non può mettere in discussione il carattere sufficiente della motivazione della decisione impugnata. In ogni caso, in una materia che rientra, quantomeno, in una competenza concorrente dell’Unione e degli Stati membri, il Consiglio avrebbe soddisfatto il suo obbligo di motivazione con il semplice riferimento al fondamento giuridico della sua azione e con una descrizione della sua posizione.
Giudizio della Corte
Dall’esame effettuato nel contesto del primo motivo invocato dalla Repubblica federale di Germania risulta che i punti iscritti all’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, relativi alle modifiche controverse, ricadono nella competenza dell’Unione, senza che occorra verificare a tal fine l’esistenza di una normativa interna dell’Unione nella materia di cui è causa, sulla quale tali modifiche inciderebbero. Pertanto, l’argomento della Repubblica federale di Germania, con il quale si censura al Consiglio di aver omesso di giustificare, nella decisione impugnata, il fatto che tali modifiche si riferissero a un settore già ampiamente disciplinato dall’Unione, deve essere respinto.
Per quanto riguarda l’asserita necessità di indicare nella decisione impugnata, oltre all’articolo 91, paragrafo 1, TFUE, la seconda fattispecie di cui all’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, l’obbligo di motivazione, sancito all’articolo 296 TFUE, implica che tutti gli atti di cui trattasi contengano un’esposizione dei motivi che hanno indotto l’istituzione ad emanarli, in modo che la Corte possa esercitare il proprio controllo e che sia gli Stati membri sia i terzi interessati conoscano le condizioni nelle quali le istituzioni comunitarie hanno fatto applicazione del Trattato FUE (sentenza del 1o ottobre 2009, Commissione/Consiglio,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
L’indicazione della base giuridica s’impone alla luce del principio delle competenze di attribuzione sancito all’articolo 5, paragrafo 2, TUE, secondo il quale l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti sia per l’attività interna sia per quella internazionale dell’Unione. La scelta della base giuridica appropriata riveste infatti un’importanza di natura costituzionale, dato che l’Unione, disponendo soltanto di competenze di attribuzione, deve ricondurre gli atti che essa adotta alle disposizioni del Trattato FUE che la legittimino effettivamente a tal fine [sentenza del 25 ottobre 2017, Commissione/Consiglio (CMR-15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, punti
e
].
L’indicazione della base giuridica riveste anche un’importanza particolare al fine di preservare le prerogative delle istituzioni dell’Unione interessate dalla procedura di adozione di un atto [sentenza del 25 ottobre 2017, Commissione/Consiglio (CMR-15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, punto
].
Essa s’impone peraltro alla luce dell’obbligo di motivazione derivante dall’articolo 296 TFUE. Tale obbligo, che è giustificato segnatamente dal controllo giurisdizionale che deve poter essere esercitato dalla Corte, dev’essere applicato, in linea di principio, a qualsiasi atto dell’Unione che produca effetti giuridici [sentenza del 25 ottobre 2017, Commissione/Consiglio (CMR-15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, punto
].
La Corte ha parimenti statuito che il principio di certezza del diritto comporta che qualsiasi atto che miri a produrre effetti giuridici debba trarre la propria forza vincolante da una disposizione del diritto dell’Unione che dev’essere espressamente indicata come base giuridica e che prescrive la forma giuridica di cui l’atto deve essere rivestito [sentenze del 1o ottobre 2009, Commissione/Consiglio,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
, punto
, e del 25 ottobre 2017, Commissione/Consiglio (CMR-15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, punto
].
Peraltro, risulta da una giurisprudenza parimenti costante della Corte che l’asserita omissione del riferimento ad una precisa disposizione del Trattato, quale, nella specie, l’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, al quale rinvia la Repubblica federale di Germania, non costituisce un vizio sostanziale qualora la base giuridica dell’atto in questione possa essere determinata avvalendosi di altri suoi elementi, purché gli interessati e la Corte non siano lasciati nell’incertezza circa la precisa base giuridica [v., in tal senso, sentenza del 25 ottobre 2017, Commissione/Consiglio (CMR-15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, punto
nonché la giurisprudenza citata].
Questo è quanto si verifica nella specie, ove la base giuridica sostanziale e processuale della decisione impugnata può essere chiaramente determinata.
Occorre infatti, in primo luogo, rilevare che, dato che la decisione impugnata faceva espressamente riferimento all’articolo 91 TFUE, il Consiglio ha correttamente indicato, in tale decisione, la sua base giuridica sostanziale. Ove la Repubblica federale di Germania argomenta dalla circostanza che detto articolo 91 TFUE non sarebbe tale da conferire una competenza esterna all’Unione, è sufficiente rilevare che questo argomento attiene all’esistenza stessa di una competenza e non può pertanto essere utilmente invocato a sostegno di un motivo attinente alla violazione dell’obbligo di motivazione.
In secondo luogo, occorre rilevare che il Consiglio ha sufficientemente motivato la decisione impugnata alla luce del criterio di necessità previsto dalla seconda ipotesi configurata dall’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, alla luce, del pari, del fatto che la motivazione richiesta da tale seconda ipotesi è diversa da quella richiesta dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
Infatti, la prima e la terza frase del considerando 11 della decisione impugnata, lette in combinato disposto con i motivi, riprodotti ai punti da 22 a 25 della presente sentenza, dell’esposizione delle posizioni adottate a nome dell’Unione sui punti 4, 5, 7 e 12 dell’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF nell’allegato a detta decisione mettono in evidenza la necessità di vigilare che sia garantita la coerenza tra le norme di diritto internazionale in materia di trasporto internazionale per ferrovia e il diritto dell’Unione e, pertanto, la necessità di un’azione esterna dell’Unione a tal fine.
Peraltro, se è pur vero che l’articolo 216, paragrafo 1, TFUE enumera le diverse ipotesi nelle quali l’Unione è abilitata a concludere un accordo internazionale, tale articolo non prescrive, a differenza dall’articolo 352 TFUE, alcuna esigenza formale o procedurale a tal fine. La forma dell’atto e la procedura da seguire, pertanto, devono essere determinate con riferimento alle altre disposizioni dei trattati.
Occorre rilevare, in terzo luogo, che l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, menzionato quale base giuridica procedurale della decisione impugnata, definisce la procedura che deve essere seguita nell’adozione della decisione.
In tale contesto occorre, in quarto luogo, rilevare che il presente procedimento è differente da quello sfociato nella sentenza del 25 ottobre 2017, Commissione/Consiglio (CMR-15) (
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
). Infatti, il Consiglio aveva omesso, nel procedimento sfociato in detta sentenza, di indicare la base giuridica sostanziale e procedurale dell’atto impugnato, né alcun elemento di quest’ultimo consentiva di determinarla.
Pertanto, alla luce delle suesposte considerazioni, l’assenza di menzione esplicita, nella decisione impugnata, della seconda ipotesi delineata dall’articolo 216, paragrafo 1, TFUE non comporta alcuna confusione quanto alla natura e alla portata giuridica nemmeno per quanto riguarda la procedura da seguire per la sua adozione e di conseguenza non può portare al suo annullamento parziale.
Pertanto, occorre respingere il secondo motivo invocato dalla Repubblica federale di Germania in quanto infondato.
Sul terzo motivo, attinente alla violazione del principio di leale cooperazione, in combinato disposto con il principio di tutela giurisdizionale effettiva
Argomenti delle parti
Nel contesto del suo terzo motivo, la Repubblica federale di Germania ricorda che il principio di leale cooperazione, sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, TUE, obbliga non solo gli Stati membri a adottare tutte le misure atte ad assicurare la portata e l’efficacia del diritto dell’Unione, ma impone anche alle sue istituzioni doveri reciproci di leale cooperazione con gli Stati membri.
Una stretta cooperazione si imporrebbe, più in particolare, nell’esercizio dei diritti da parte dell’Unione e dei suoi Stati membri nella loro qualità di membri di un’organizzazione internazionale. Nell’ipotesi di disaccordo tra alcuni Stati membri dell’Unione e quest’ultima al riguardo della delimitazione delle competenze, le istituzioni dell’Unione dovrebbero, infatti, collaborare in buona fede per chiarire la situazione e superare le difficoltà incontrate. In tal senso, tali istituzioni dovrebbero organizzare la procedura al fine dell’adozione di un atto giuridico, in modo tale da accertarsi che lo Stato membro che contesta la competenza dell’Unione possa adire la Corte in termini sufficientemente tempestivi per ottenere un chiarimento della questione della competenza.
La Repubblica federale di Germania aggiunge che il principio di tutela giurisdizionale effettiva, che può parimenti essere invocato da parte degli Stati membri, impone anche che la procedura di adozione di un atto giuridico sia organizzata in modo tale che gli Stati membri dispongano di un termine sufficiente, tra la data di adozione di tale atto e quella a partire dalla quale quest’ultimo produce effetti irreversibili, per adire i giudici dell’Unione chiedendo, eventualmente, la sospensione dell’esecuzione dell’atto in questione.
Secondo la Repubblica federale di Germania, l’articolo 263 TFUE, che concede agli Stati membri un accesso privilegiato al ricorso, è in tal modo parimenti privato di effetto utile se il periodo tra la data di adozione dell’atto giuridico e quella in cui esso produce effetti irreversibili è così breve da rendere impossibile l’introduzione tempestiva di un ricorso dinanzi ai giudici dell’Unione.
Nella fattispecie, benché la Repubblica federale di Germania abbia manifestato riserve quanto alle competenze dell’Unione immediatamente dopo la presentazione da parte della Commissione, il 5 giugno 2014, della proposta di decisione, il Consiglio avrebbe aspettato fino al 24 giugno 2014, vale a dire il giorno prima dell’apertura della 25
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sessione del comitato di revisione dell’OTIF, per adottare la decisione impugnata, lasciando così meno di 24 ore alla Repubblica federale di Germania per adire la Corte. Detto Stato membro sottolinea di non aver avuto la possibilità, in tale periodo di tempo, di effettuare le procedure interne previste per introdurre un ricorso e una domanda di sospensione dell’esecuzione dinanzi alla Corte.
A causa dell’assenza di tutela giurisdizionale, la Repubblica federale di Germania sarebbe stata costretta a votare discostandosi dalla posizione dell’Unione, per preservare le proprie competenze, ed è per questa ragione che la Commissione avrebbe avviato nei suoi confronti la procedura «EU Pilot» cui può far seguito in ogni momento il procedimento di ricorso per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE.
Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, fa valere che non gli è stato possibile avviare o concludere prima i suoi lavori. La maggior parte dei documenti di lavoro contenenti le proposte di modifica iscritte all’ordine del giorno della 25
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sessione del comitato di revisione dell’OTIF, infatti, sarebbe stata trasmessa dal segretario generale dell’OTIF il 25 aprile 2014. La ricezione di alcuni documenti avrebbe avuto luogo tra il 6 e il 12 maggio 2014, e una proposta della Repubblica federale di Germania relativa all’appendice D (CUV) sarebbe stata recepita il 3 giugno 2014. Il 26 maggio 2014 la Commissione avrebbe presentato al gruppo di lavoro competente del Consiglio un primo documento di lavoro che già faceva stato delle soluzioni possibili ai fini di una posizione coordinata dell’Unione. I lavori avviati in seno a questo gruppo di lavoro sarebbero stati proseguiti il 5 e il 16 giugno 2014, sulla base della proposta di decisione che la Commissione avrebbe frattanto trasmesso. Tale proposta, dopo essere stata approvata il 17 giugno 2014 dal Comitato dei rappresentanti permanenti, sarebbe stata adottata dal Consiglio il 24 giugno 2014, vale a dire in tempo utile, prima dell’apertura della 25
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sessione del comitato di revisione dell’OTIF, il 25 giugno 2014.
Il Consiglio sottolinea che il periodo di un mese in esito al quale si è concluso il processo decisionale costituisce un termine estremamente breve per il trattamento di questioni tecniche e giuridiche complesse. Nel corso di tale processo, avrebbe discusso, con il sostegno della Commissione, il più precisamente possibile in ordine alla sua posizione con le delegazioni, segnatamente al fine di convincere la Repubblica federale di Germania che l’Unione disponeva della competenza richiesta per quanto riguarda i punti dell’ordine del giorno della 25
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sessione del comitato di revisione dell’OTIF con riguardo ai quali detto Stato membro aveva espresso i propri dubbi. In tal senso, il Consiglio avrebbe fatto tutto il necessario per adottare la posizione dell’Unione nel rispetto del principio di leale cooperazione.
Inoltre, l’esigenza della Repubblica federale di Germania, secondo cui la posizione dell’Unione avrebbe dovuto essere adottata con sufficiente tempismo, al fine di consentirle di chiedere alla Corte la sospensione dell’esecuzione della decisione impugnata, sarebbe eccessiva e non realistica. Il fatto che detto Stato membro abbia avviato il presente procedimento dimostrerebbe proprio che il principio di tutela giurisdizionale effettiva è stato rispettato.
Peraltro, il Consiglio rileva che non può accertarsi alcun effetto irreversibile della decisione impugnata per quanto riguarda la Repubblica federale di Germania, dato che, conformemente alle norme applicabili, le modifiche esaminate nel corso della 25
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sessione del comitato di revisione dell’OTIF non sono state definitivamente adottate nel corso di detta sessione o sono state adottate, ma non sono ancora entrate in vigore. Inoltre, secondo queste stesse norme, l’entrata in vigore di dette modifiche potrebbe essere impedita in caso di obiezioni formulate da un quarto degli Stati membri dell’OTIF. In ogni caso, nell’ipotesi in cui la Corte annullasse la decisione impugnata, il Consiglio sarebbe tenuto, ai sensi dell’articolo 266, paragrafo 1, TFUE, ad adottare i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte comporta. Una tale esecuzione sarebbe peraltro possibile poiché l’Unione detiene una maggioranza dei voti in seno all’OTIF.
Giudizio della Corte
Con il suo terzo motivo, la Repubblica federale di Germania censura al Consiglio di non aver adempiuto il suo obbligo di leale cooperazione nell’organizzazione del processo decisionale ai fini dell’adozione della decisione impugnata, dato che non le avrebbe lasciato un termine sufficiente per contestare detta decisione dinanzi alla Corte prima che detta decisione dispiegasse effetti irreversibili. In tal modo, il Consiglio avrebbe violato il principio della tutela giurisdizionale effettiva.
Va rammentato che ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, che sancisce il principio di leale cooperazione, l’Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati.
In tal senso, occorre verificare, tenendo conto dello svolgimento del processo decisionale, quale descritto dal Consiglio, che non è stato contestato dalla Repubblica federale di Germania, se detta istituzione è venuta meno al suo obbligo di leale cooperazione.
Sembra, nella specie, che le discussioni che si sono svolte in seno al gruppo di lavoro del Consiglio al fine della redazione della posizione dell’Unione abbiano avuto inizio il 26 aprile 2014, vale a dire il giorno successivo a quello in cui la maggior parte dei documenti erano stati trasmessi dal segretario generale dell’OTIF, e siano proseguite nel corso delle due riunioni successive, sulla base della proposta di decisione della Commissione. Inoltre, risulta dallo svolgimento della procedura, quale descritto dal Consiglio e riassunto al punto 100 della presente sentenza, che detta istituzione ha avviato le previe discussioni ai fini dell’adozione di una posizione dell’Unione senza attendere che tutti i documenti di lavoro redatti per la 25
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sessione del comitato di revisione dell’OTIF le fossero trasmessi. Le quattro riunioni del gruppo di lavoro competente del Consiglio e del Comitato dei rappresentanti permanenti sono state dedicate, segnatamente, al chiarimento della ripartizione delle rispettive competenze dell’Unione e degli Stati membri per quanto riguarda i punti iscritti all’ordine del giorno della 25
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sessione del comitato di revisione dell’OTIF, riguardo ai quali la Repubblica federale di Germania aveva espresso riserve. Infine, la Repubblica federale di Germania non ha dimostrato che il periodo di una settimana, intercorso tra l’approvazione della proposta di decisione da parte del Comitato dei rappresentanti permanenti e l’adozione della decisione impugnata dal Consiglio, sia eccessivo al punto da istillare il dubbio quanto al rispetto, da parte di questa istituzione, del suo obbligo di leale cooperazione nei confronti degli Stati membri.
Quanto all’argomento attinente alla violazione del principio di tutela giurisdizionale effettiva, esso si fonda sulla premessa secondo cui la Repubblica federale di Germania è stata posta nell’impossibilità di proporre, dinanzi alla Corte, un ricorso avverso la decisione impugnata e di chiedere, in tale contesto, la sospensione dell’esecuzione di detta decisione, prima che quest’ultima producesse effetti irreversibili nel corso della 25
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sessione del comitato di revisione dell’OTIF. Orbene, occorre rilevare che, in ogni caso, tale argomento si fonda su una premessa erronea. Detto Stato membro, infatti, non ha dimostrato che, durante lo svolgimento di tale sessione, la decisione impugnata aveva prodotto tali effetti, né ha confutato gli argomenti invocati dal Consiglio a sua difesa a tal riguardo, quali riassunti al punto 103 della presente sentenza. Pertanto, l’argomento di detto Stato membro, attinente alla violazione del principio di tutela giurisdizionale effettiva, non può essere accolto.
Occorre pertanto respingere il terzo motivo in quanto infondato.
Da tutto quanto precede emerge che il ricorso della Repubblica federale di Germania deve essere respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Repubblica federale di Germania, essendo rimasta soccombente ed avendone il Consiglio chiesto la condanna, dev’essere pertanto condannata alle spese.
Conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, del medesimo regolamento, ai sensi del quale le spese sostenute dagli Stati membri e dalle istituzioni intervenuti nella causa restano a loro carico, occorre statuire che la Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione sopporteranno le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.

3)
La Repubblica francese, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord nonché la Commissione europea sopporteranno le proprie spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.