CELEX: 62020CJ0348
Hogere voorziening
Energie
Interne markt voor aardgas
Richtlijn 2009/73/EG
Richtlijn (EU) 2019/692
Uitbreiding van de toepasselijkheid van richtlijn 2009/73 tot gasleidingen tussen lidstaten en derde landen
Artikel 263, vierde alinea, VWEU
Beroep tot nietigverklaring
Voorwaarde dat rekwirante rechtstreeks wordt geraakt door de maatregel waartegen zij beroep instelt
Geen beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de aan rekwirante opgelegde verplichtingen
Voorwaarde dat rekwirante individueel wordt geraakt door de maatregel waartegen zij beroep instelt
Aanpassing van de afwijkingen op grond waarvan rekwirante als enige marktdeelnemer van het voordeel van die afwijkingen wordt uitgesloten
Verzoek tot verwijdering van documenten uit het dossier
Regels voor het overleggen van bewijs aan de rechter van de Europese Unie
Interne documenten van de instellingen van de Unie

Met haar hogere voorziening verzoekt Nord Stream 2 AG om vernietiging van de beschikking van het Gerecht van de Europese Unie van 20 mei 2020, Nord Stream 2/Parlement en Raad (
T‑526/19
,
EU:T:2020:210
; hierna: „bestreden beschikking”), voor zover daarbij haar beroep tot nietigverklaring van richtlijn (EU) 2019/692 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 tot wijziging van richtlijn 2009/73/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas (
PB 2019, L 117, blz. 1
; hierna: „litigieuze richtlijn”) niet-ontvankelijk is verklaard en met name is gelast dat bepaalde door rekwirante overgelegde documenten uit het dossier zouden worden verwijderd.
Toepasselijke bepalingen
Litigieuze richtlijn en richtlijn 2009/73
Bij de litigieuze richtlijn is richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG (
PB 2009, L 211, blz. 94
) gewijzigd. De overwegingen 1 tot en met 4 en 9 van de litigieuze richtlijn luiden als volgt:
„(1)
De interne markt voor aardgas, die sinds 1999 overal in de Unie geleidelijk is ingevoerd, beoogt te zorgen voor echte keuzevrijheid voor alle eindafnemers in de [Europese] Unie, zowel particulieren als ondernemingen, voor nieuwe zakelijke kansen, voor eerlijke concurrentievoorwaarden, voor concurrerende tarieven, voor efficiënte investeringssignalen en voor een betere dienstverlening, en bij te dragen tot leverings- en voorzieningszekerheid en tot duurzaamheid.
(2)
Richtlijnen 2003/55/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en houdende intrekking van richtlijn 98/30/EG (
PB 2003, L 176, blz. 57
)] en [2009/73] hebben aanzienlijk bijgedragen tot de totstandbrenging van de interne markt voor aardgas.
(3)
Deze richtlijn heeft tot doel obstakels voor de voltooiing van de interne markt voor aardgas, die het gevolg zijn van de niet-toepassing van de marktregels van de Unie op gastransmissieleidingen van en naar derde landen, weg te nemen. De bij deze richtlijn ingevoerde wijzigingen beogen ervoor te zorgen dat de regels die gelden voor gastransmissieleidingen tussen twee of meer lidstaten, binnen de Unie ook gelden voor gastransmissieleidingen van en naar derde landen. [...]
(4)
Om rekening te houden met het gebrek aan specifieke Unieregels die van toepassing zijn op gastransmissieleidingen van en naar derde landen vóór de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn, moeten de lidstaten de mogelijkheid hebben om afwijkingen van sommige bepalingen van [richtlijn 2009/73] toe te staan voor gastransmissieleidingen die vóór de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn reeds voltooid zijn. [...]
[...]
(9)
De toepasselijkheid van [richtlijn 2009/73] op gastransmissieleidingen van en naar derde landen blijft beperkt tot het grondgebied van de lidstaten. Wat offshoregastransmissieleidingen betreft, dient [richtlijn 2009/73] van toepassing te zijn in de territoriale wateren van de lidstaat waar zich het eerste interconnectiepunt met het net van de lidstaten bevindt.”
Overeenkomstig artikel 1, lid 1, van richtlijn 2009/73, zoals gewijzigd bij de litigieuze richtlijn (hierna: „richtlijn 2009/73”), worden in deze richtlijn gemeenschappelijke regels vastgesteld voor de transmissie, de distributie, de levering en de opslag van aardgas en worden daarin de regels vastgesteld met betrekking tot de organisatie en de werking van de aardgassector, de toegang tot de markt, de criteria en procedures voor de verlening van vergunningen voor de transmissie, de distributie, de levering en de opslag van aardgas en het beheer van systemen.
In overweging 13 van richtlijn 2009/73 staat te lezen dat „[d]e aanwijzing van een systeem- of transmissiebeheerder die onafhankelijk is van productie- en leveringsbelangen, [...] het voor een verticaal [geïntegreerd] bedrijf mogelijk [dient] te maken om zijn netactiva in eigendom te handhaven en toch een effectieve scheiding van belangen te bewerkstelligen, op voorwaarde dat deze onafhankelijke systeembeheerder of de onafhankelijke transmissiebeheerder alle functies van een systeembeheerder vervult en er is voorzien in gedetailleerde regulerings- en toezichtsmechanismen”.
Sinds de inwerkingtreding van de litigieuze richtlijn bepaalt artikel 2, punt 17, van richtlijn 2009/73 dat het begrip „interconnector” niet alleen betrekking heeft op een „transmissieleiding die een grens tussen lidstaten overschrijdt of overspant met de bedoeling de nationale transmissiesystemen van die lidstaten aan elkaar te koppelen”, maar voortaan ook op „een transmissieleiding tussen een lidstaat en een derde land tot aan het grondgebied van de lidstaten of tot aan de territoriale wateren van die lidstaat”.
Artikel 9 van richtlijn 2009/73 („Ontvlechting van transmissiesystemen en van transmissiesysteembeheerders”) luidt:
„1.   De lidstaten zorgen ervoor dat per 3 maart 2012:
a)
ieder bedrijf dat eigenaar is van een transmissiesysteem, handelt als een transmissiesysteembeheerder;
b)
dezelfde persoon of personen niet het recht hebben om:
i)
direct of indirect zeggenschap uit te oefenen over een bedrijf dat een van de functies van productie of levering verricht, en direct of indirect zeggenschap uit te oefenen of rechten uit te oefenen over een transmissiesysteembeheerder of een transmissiesysteem, of
ii)
direct of indirect zeggenschap uit te oefenen over een transmissiesysteembeheerder of een transmissiesysteem, en direct of indirect zeggenschap uit te oefenen of rechten uit te oefenen over een bedrijf dat een van de functies van productie of levering verricht;
c)
dezelfde persoon of personen niet het recht hebben om leden aan te wijzen van de raad van toezicht, van de raad van bestuur of van organen die het bedrijf juridisch vertegenwoordigen, van een transmissiesysteembeheerder of een transmissiesysteem, en om op directe of indirecte wijze zeggenschap uit te oefenen of rechten uit te oefenen over een bedrijf dat een van de functies van productie of levering verricht, en
d)
dezelfde persoon niet het recht heeft om lid te zijn van de raad van toezicht, van de raad van bestuur of van organen die het bedrijf juridisch vertegenwoordigen, van zowel een bedrijf dat een van de functies van productie of levering verricht, als een transmissiesysteembeheerder of een transmissiesysteem.
[...]
8.   Indien het transmissiesysteem op 3 september 2009 toebehoorde aan een verticaal geïntegreerd bedrijf, kan een lidstaat besluiten lid 1 niet toe te passen. Wat betreft het gedeelte van het transmissiesysteem dat een lidstaat met een derde land verbindt tussen de grens van die lidstaat en het eerste connectiepunt met het net van die lidstaat, indien het transmissiesysteem op 23 mei 2019 toebehoort aan een verticaal geïntegreerd bedrijf, kan een lidstaat besluiten lid 1 niet toe te passen.
In dat geval besluit de betrokken lidstaat:
a)
een onafhankelijke systeembeheerder aan te wijzen overeenkomstig artikel 14, of
b)
de bepalingen van hoofdstuk IV na te leven.
9.   Indien het transmissiesysteem op 3 september 2009 toebehoorde aan een verticaal geïntegreerd bedrijf en er regelingen van kracht zijn die een effectievere onafhankelijkheid van de transmissiesysteembeheerder waarborgen dan de bepalingen van hoofdstuk IV, kan een lidstaat besluiten lid 1 van dit artikel niet toe te passen.
Wat betreft het gedeelte van het transmissiesysteem dat een lidstaat met een derde land verbindt tussen de grens van die lidstaat en het eerste connectiepunt met het net van die lidstaat, indien het transmissiesysteem op 23 mei 2019 toebehoort aan een verticaal geïntegreerd bedrijf en er regelingen van kracht zijn die een effectievere onafhankelijkheid van de transmissiesysteembeheerder waarborgen dan de bepalingen van hoofdstuk IV, kan die lidstaat besluiten lid 1 van dit artikel niet toe te passen.”
Artikel 32 („Toegang van derden”) van deze richtlijn bepaalt in lid 1:
„De lidstaten dragen zorg voor de invoering van een systeem voor toegang van derden tot het transmissie- en distributiesysteem en [installaties voor vloeibaar aardgas (lng-installaties)], gebaseerd op bekendgemaakte tarieven die gelden voor alle in aanmerking komende afnemers, inclusief leveringsbedrijven, en die objectief worden toegepast zonder onderscheid te maken tussen systeemgebruikers. De lidstaten zorgen ervoor dat deze tarieven of de aan de berekening daarvan ten grondslag liggende methoden voorafgaand aan hun toepassing overeenkomstig artikel 41 worden goedgekeurd door een in artikel 39, lid 1, bedoelde regulerende instantie, en dat deze tarieven en, wanneer alleen de methoden zijn goedgekeurd, de methoden worden bekendgemaakt voordat zij in werking treden.”
Artikel 36 („Nieuwe infrastructuur”) van die richtlijn bepaalt in lid 1 dat grote nieuwe gasinfrastructuurprojecten, dat wil zeggen interconnectoren, lng- en opslaginstallaties op verzoek voor een vastgestelde periode kunnen worden ontheven van het bepaalde in met name de artikelen 9 en 32, onder de daarin genoemde voorwaarden, waaronder met name de onder b) gestelde voorwaarde dat het investeringsrisico zo groot is dat de investering niet wordt gedaan als er geen ontheffing wordt verleend. Bovendien bepaalt artikel 36, lid 1, onder e), van richtlijn 2009/73 sinds de inwerkingtreding van de litigieuze richtlijn dat de ontheffing die krachtens die bepaling wordt verleend aan nieuwe infrastructuurprojecten onder meer niet ten koste mag gaan van de „de leverings- en voorzieningszekerheid inzake aardgas in de Unie”.
Artikel 41 („Taken en bevoegdheden van de regulerende instantie”) van richtlijn 2009/73 bepaalt in de leden 6, 8 en 10:
„6.   De regulerende instanties zijn bevoegd om ten minste de methodes voor het berekenen of tot stand komen van de volgende voorwaarden vast te stellen of voldoende ruim vóór hun inwerkingtreding goed te keuren:
a)
de aansluiting op en toegang tot nationale netten, inclusief de transmissie- en distributietarieven en voorwaarden en tarieven voor toegang tot lng-installaties. Deze tarieven of methoden maken het mogelijk dat de noodzakelijke investeringen in de netten en lng-installaties op een zodanige wijze worden uitgevoerd dat deze investeringen de levensvatbaarheid van de netten en de lng-installaties kunnen waarborgen;
[...]
c)
de toegang tot grensoverschrijdende infrastructuren, inclusief de procedures voor de toewijzing van capaciteit en congestiebeheer.
[...]
8.   Bij de vaststelling of goedkeuring van de tarieven of methoden en de balanceringsdiensten zorgen de regulerende instanties ervoor dat de transmissie- en distributiesysteembeheerders passende stimulansen krijgen, zowel op korte als op lange termijn, om de efficiëntie te verbeteren, de marktintegratie en de leverings- en voorzieningszekerheid te versterken en verwante onderzoeksactiviteiten te ondersteunen.
[...]
10.   De regulerende instanties zijn bevoegd om zo nodig van de beheerders van transmissie-, opslag-, lng- en distributiesystemen te verlangen dat zij de voorwaarden, inclusief de in dit artikel bedoelde tarieven en methodologieën, wijzigen om ervoor te zorgen dat deze evenredig zijn en op niet-discriminerende wijze worden toegepast. [...]”
Artikel 49 bis („Afwijkingen met betrekking tot transmissieleidingen van en naar derde landen”) van deze richtlijn is ingevoegd bij de litigieuze richtlijn en is geformuleerd als volgt:
„1.   Wat gastransmissieleidingen tussen een lidstaat en een derde land betreft die vóór 23 mei 2019 voltooid zijn, kan de lidstaat waar zich het eerste connectiepunt van die transmissieleiding met het net van de lidstaat bevindt, ertoe besluiten af te wijken van de artikelen 9, 10, 11 en 32 en artikel 41, leden 6, 8 en 10, voor de gedeelten van de gastransmissieleiding die zich op zijn grondgebied en in zijn territoriale wateren bevinden, indien daarvoor objectieve redenen bestaan zoals de mogelijkheid om de gedane investering terug te verdienen of de behoefte aan leverings- en voorzieningszekerheid, mits de afwijking niet ten koste gaat van de mededinging, van het efficiënte functioneren van de interne markt voor aardgas of van de leverings- en voorzieningszekerheid in de Unie.
De afwijking is in de tijd beperkt tot maximaal 20 jaar op basis van een objectieve rechtvaardiging, kan, mits gerechtvaardigd, worden verlengd, en kan onderworpen zijn aan voorwaarden die bijdragen tot de verwezenlijking van de hierboven vermelde eisen.
[...]
3.   Besluiten op grond van de leden 1 en 2 worden uiterlijk op 24 mei 2020 genomen. De lidstaten stellen de [Europese] Commissie van dergelijke besluiten in kennis en maken deze bekend.”
Overeenkomstig artikel 2, lid 1, van de litigieuze richtlijn moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 24 februari 2020 aan die richtlijn te voldoen, onder voorbehoud van eventuele afwijkingen op grond van artikel 49 bis van richtlijn 2009/73.
Verordening nr. 1049/2001
Artikel 4, leden 1 en 2, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB 2001, L 145, blz. 43
) luidt:
„1.   De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
a)
het openbaar belang, wat betreft:
[...]
–
de internationale betrekkingen,
[...]
[...]
2.   De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
[...]
–
gerechtelijke procedures en juridisch advies,
[...]
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.”
Voorgeschiedenis van het geding
De voorgeschiedenis van het geding is uiteengezet in de punten 1 tot en met 11 van de bestreden beschikking en kan ten behoeve van de onderhavige procedure als volgt worden samengevat.
Rekwirante, Nord Stream 2, is een vennootschap naar Zwitsers recht met als enig aandeelhouder de Russische openbare naamloze vennootschap Gazprom. Zij is belast met de planning, de aanleg en de exploitatie van de offshoregaspijpleiding Nord Stream 2, waarvan de kosten, die 9,5 miljard EUR bedragen, voor 50 % worden gefinancierd door ENGIE SA, OMV AG, Royal Dutch Shell plc, Uniper SE en Wintershall Dea GmbH.
In januari 2017 is begonnen met het aanbrengen van de betonnen coating op de leidingen voor deze offshoregaspijpleiding, die uiteindelijk in september 2018 zijn opgeleverd.
Deze offshorepijpleiding, die dubbel is uitgevoerd, zal de gasstroom tussen Vyborg (Rusland) en Lubmin (Duitsland) verzekeren. Eenmaal in Duitsland zal het via die offshorepijpleiding aangevoerde gas verder worden getransporteerd via de onshorepijpleidingen ENEL en EUGAL.
Naar aanleiding van het voorstel van de Commissie van 8 november 2017 [voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 2009/73 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas, COM(2017) 660 final] hebben het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie op 17 april 2019 de litigieuze richtlijn vastgesteld, die in werking is getreden op de twintigste dag na de bekendmaking ervan, te weten op 23 mei 2019. Volgens de informatie van rekwirante waren op die datum de betoncoatingwerkzaamheden van de Nord Stream 2-pijpleidingen voor 95 % voltooid en was er respectievelijk 610 km en 432 km van de twee gaspijpleidingen aangelegd op de bodem van de territoriale wateren en/of van de exclusieve economische zone van Rusland, Finland, Zweden en Duitsland.
Procedure bij het Gerecht
Bij verzoekschrift, ingekomen ter griffie van het Gerecht op 26 juli 2019, heeft rekwirante bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van de litigieuze richtlijn in haar geheel ingesteld en daartoe zes middelen aangevoerd.
Bij afzonderlijke akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 10 oktober en 14 oktober 2019, hebben het Parlement en de Raad een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen met betrekking tot dit beroep tot nietigverklaring van de litigieuze richtlijn.
Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 oktober 2019, heeft de Raad het Gerecht tevens verzocht te gelasten dat bepaalde documenten buiten het procesdossier worden gehouden dan wel, voor wat betreft de documenten die door rekwirante zijn overgelegd, uit dat dossier worden verwijderd. De Raad heeft in het kader van dit incidentele verzoek aangegeven dat hij meerdere verzoeken krachtens verordening nr. 1049/2001 had ontvangen betreffende documenten die verband hielden met de onderhandelingen voor een overeenkomst tussen de Unie en de Russische Federatie en met de wetgevingsprocedure voor de vaststelling van de litigieuze richtlijn, dat hij op de datum van indiening van dat incidentele verzoek tot geen van die documenten toegang had verleend, en dat op de datum van instelling van het beroep van rekwirante geen geding bij het Gerecht aanhangig was gemaakt over de afwijzing van die verzoeken om toegang tot documenten.
Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 29 november 2019, heeft rekwirante het Gerecht verzocht om bij wege van een maatregel tot organisatie van de procesgang te verzoeken om bepaalde in het bezit van de Raad zijnde documenten over te leggen.
Op 17 januari 2020 hebben het Parlement en de Raad hun opmerkingen over dit verzoek om een maatregel tot organisatie van de procesgang ingediend, waarbij de Raad bovendien heeft verzocht om bepaalde documenten die rekwirante als bijlage bij haar in het vorige punt bedoelde verzoek had gevoegd, uit het dossier te verwijderen.
Bestreden beschikking
Verzoeken tot het verwijderen van documenten en het nemen van maatregelen tot organisatie van de procesgang
Bij de bestreden beschikking heeft het Gerecht, wat in de eerste plaats het incidentele verzoek tot verwijdering van documenten betreft dat de Raad op 11 oktober 2019 heeft ingediend, gelast dat de door rekwirante overgelegde documenten in bijlage A 14 (aanbeveling van de Commissie van 9 juni 2017 ter attentie van de Raad met het oog op de vaststelling van een besluit houdende machtiging tot het openen van onderhandelingen over een internationale overeenkomst tussen de Unie en de Russische Federatie betreffende de exploitatie van de Nord Stream 2-gaspijpleiding; hierna: „aanbeveling van de Commissie”) en bijlage O 20 (advies van de juridische dienst van de Raad van 27 september 2017 over die aanbeveling, gericht aan de permanente vertegenwoordigers van de Unielidstaten bij de Raad; hierna: „advies van de juridische dienst van de Raad”) uit het procesdossier worden verwijderd en dat geen rekening wordt gehouden met de in het verzoekschrift en de daarbij gevoegde bijlagen opgenomen passages waarin fragmenten uit die documenten zijn overgenomen. Wat in de tweede plaats het verzoek tot verwijdering van documenten betreft dat de Raad op 17 januari 2020 heeft geformuleerd in zijn opmerkingen naar aanleiding van rekwirantes verzoek om een maatregel tot organisatie van de procesgang, heeft het Gerecht gelast dat de twee door rekwirante als bijlagen M 26 en M 30 overgelegde documenten (documenten met de opmerkingen die de Bondsrepubliek Duitsland heeft gemaakt in het kader van de wetgevingsprocedure die tot de vaststelling van de litigieuze richtlijn heeft geleid; hierna: „opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland”) uit het dossier worden verwijderd.
In dit verband heeft het Gerecht allereerst in de punten 38 tot en met 45 van de bestreden beschikking – met name op basis van de beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement (
C‑650/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:438
), en het arrest van 31 januari 2020, Slovenië/Kroatië (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
) – in wezen overwogen dat de bepalingen van verordening nr. 1049/2001 weliswaar niet van toepassing waren in de bij die rechterlijke instantie aanhangige procedure, maar dat deze bepalingen niettemin een zekere indicatieve waarde hadden in het kader van de belangenafweging die vereist is om uitspraak te doen op het incidentele verzoek tot verwijdering van de in punt 23 van dit arrest genoemde documenten.
Vervolgens heeft het Gerecht in de punten 47 tot en met 56 van de bestreden beschikking het advies van de juridische dienst van de Raad onderzocht en geoordeeld dat deze instelling zich ten aanzien van dat advies terecht had beroepen op de in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde bescherming van juridisch advies.
Verder heeft het Gerecht in de punten 57 tot en met 64 van de bestreden beschikking de aanbeveling van de Commissie onderzocht en is het tot de conclusie gekomen dat de Raad terecht had gesteld dat de openbaarmaking van deze aanbeveling concreet en daadwerkelijk afbreuk zou doen aan de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001, hetgeen als zodanig rechtvaardigde dat die aanbeveling uit het dossier werd verwijderd.
Ten slotte heeft het Gerecht in de punten 125 tot en met 135 van de bestreden beschikking de opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland onderzocht. Het Gerecht heeft – overwegende dat rekwirante niet had bewezen dat zij op rechtmatige wijze in het bezit was gekomen van de niet-gecensureerde versies van beide documenten met opmerkingen en dat de openbaarmaking van deze twee documenten de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen van de Unie concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001, met name door de positie van de Unie in de arbitrageprocedure die rekwirante tegen haar heeft aangespannen te verzwakken – geoordeeld dat het verzoek van de Raad om deze documenten uit het procesdossier te verwijderen, moest worden toegewezen en daarbij aangegeven dat uit deze twee documenten in elk geval niet kon worden afgeleid dat rekwirante door de litigieuze richtlijn rechtstreeks werd geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, tweede zinsdeel, VWEU, zodat zij geen reden had om overlegging ervan door de Raad te verlangen.
Ontvankelijkheid van het beroep
In zijn uitspraak over de door het Parlement en de Raad opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid heeft het Gerecht allereerst in punt 78 van de bestreden beschikking in herinnering gebracht dat het enkele feit dat het beroep is ingesteld tegen een richtlijn niet volstaat om dit beroep niet-ontvankelijk te verklaren, alsook er in de punten 79 tot en met 85 van die beschikking op gewezen dat de litigieuze richtlijn een tot de lidstaten gerichte wetgevingshandeling vormt die van toepassing is op alle betrokken marktdeelnemers, zodat dit beroep krachtens artikel 263, vierde alinea, tweede zinsdeel, VWEU slechts ontvankelijk is als rekwirante rechtstreeks en individueel door deze richtlijn wordt geraakt.
Na de overwegingen in de punten 102 tot en met 124 van de bestreden beschikking heeft het Gerecht genoemd beroep niet-ontvankelijk verklaard op grond dat rekwirante niet rechtstreeks door de litigieuze richtlijn werd geraakt.
In dit verband heeft het Gerecht om te beginnen in de punten 106 en 107 van de bestreden beschikking in wezen geoordeeld dat een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen aan particulieren kan opleggen en bijgevolg als zodanig niet door de nationale autoriteiten tegen particulieren kan worden ingeroepen wanneer er geen voorafgaande omzettingsmaatregelen zijn vastgesteld. De bepalingen van de litigieuze richtlijn kunnen vóór de vaststelling van omzettingsmaatregelen dus geen rechtstreekse of onmiddellijke bron van verplichtingen voor rekwirante zijn en niet uit dien hoofde haar rechtspositie rechtstreeks raken.
In de punten 108 en 109 van de bestreden beschikking heeft het Gerecht onder verwijzing naar het arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), opgemerkt dat het feit dat de activiteiten van rekwirante voortaan deels onder richtlijn 2009/73 vallen hoe dan ook slechts het gevolg is van haar keuze om haar activiteiten op het grondgebied van de Unie te ontwikkelen en in stand te houden. Indien rekwirantes betoog zou worden aanvaard, zou dit erop neerkomen dat telkens wanneer de Uniewetgever de marktdeelnemers op een bepaald gebied verplichtingen oplegt die voordien niet op hen van toepassing waren, de Uniewetgeving die marktdeelnemers noodzakelijkerwijs rechtstreeks zou raken in de zin van artikel 263, vierde alinea, tweede zinsdeel, VWEU.
In de punten 110 en 111 van de bestreden beschikking heeft het Gerecht vastgesteld dat marktdeelnemers zoals rekwirante in casu dus enkel via nationale maatregelen tot omzetting van de litigieuze richtlijn onder de verplichtingen van richtlijn 2009/73 vallen en dat dergelijke omzettingsmaatregelen voor de Bondsrepubliek Duitsland nog niet waren vastgesteld op de datum waarop rekwirante het beroep bij het Gerecht had ingesteld.
Vervolgens heeft het Gerecht in dat punt 111 en in de punten 112 tot en met 115 van de bestreden beschikking in wezen overwogen dat de lidstaten hoe dan ook over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij de uitvoering van de bepalingen van richtlijn 2009/73. Het Gerecht heeft erop gewezen dat sinds de inwerkingtreding van de litigieuze richtlijn de lidstaten op grond van artikel 9, lid 8, eerste alinea, en artikel 9, lid 9, van richtlijn 2009/73 kunnen besluiten om de in artikel 9, lid 1, van die richtlijn neergelegde verplichting tot ontvlechting van transmissiesystemen en transmissiesysteembeheerders niet toe te passen. Voorts is het zo dat de nationale autoriteiten op grond van de wijzigingen die bij de litigieuze richtlijn zijn aangebracht, en in het bijzonder op grond van de wijzigingen die zien op artikel 36 en artikel 49 bis van richtlijn 2009/73, kunnen besluiten om grote nieuwe gasinfrastructuurprojecten en gastransmissieleidingen tussen lidstaten en derde landen die vóór 23 mei 2019 voltooid zijn te ontheffen van bepaalde artikelen van richtlijn 2009/73.
Tot slot heeft het Gerecht in punt 117 van de bestreden beschikking geoordeeld dat rekwirante zich ter onderbouwing van haar betoog dat zij rechtstreeks wordt geraakt door de litigieuze richtlijn, niet kan beroepen op de oplossing die het Hof heeft gehanteerd in het arrest van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). De juridische en feitelijke situatie van de zaak die tot dat arrest heeft geleid, is namelijk geenszins vergelijkbaar met die van de onderhavige zaak, aangezien deze uitsluitend betrekking heeft op een richtlijn, die bovendien niet „atypisch” is in het licht van artikel 288, derde alinea, VWEU.
Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
Met haar hogere voorziening verzoekt rekwirante het Hof:
–
de bestreden beschikking te vernietigen;
–
de exceptie van niet-ontvankelijkheid te verwerpen, de hogere voorziening ontvankelijk te verklaren en de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een uitspraak ten gronde;
–
subsidiair, vast te stellen dat zij door de litigieuze richtlijn rechtstreeks wordt geraakt en de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een uitspraak over de vraag of zij door deze richtlijn individueel wordt geraakt, of voor voeging van deze vraag met de zaak ten gronde;
–
het Parlement en de Raad te verwijzen in de kosten.
Het Parlement en de Raad verzoeken het Hof:
–
de hogere voorziening af te wijzen, en
–
rekwirante te verwijzen in de kosten.
Bij beslissingen van de president van het Hof van 22 oktober, 12 november en 19 november 2020 zijn respectievelijk de Republiek Estland, de Republiek Letland en de Republiek Polen toegelaten tot interventie aan de zijde van het Parlement en de Raad.
Op 16 juli 2021 heeft rekwirante, na een door de rechter-rapporteur en de advocaat-generaal krachtens artikel 62, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof vastgestelde maatregel tot organisatie van de procesgang, aan het Hof de documenten verstrekt die zij eerder bij het Gerecht had neergelegd in de bijlagen A 14, O 20, M 26 en M 30.
Bij brief van 17 maart 2022 hebben de vertegenwoordigers van rekwirante het Hof ervan in kennis gesteld dat zij haar niet meer vertegenwoordigen met ingang van 1 maart 2022, waarbij zij erop wezen dat een van deze vertegenwoordigers de contactpersoon tussen het Hof en rekwirante kan blijven totdat zij een nieuwe vertegenwoordiger aanwijst.
Hogere voorziening
Ter onderbouwing van haar hogere voorziening voert rekwirante twee middelen aan. In het eerste middel, dat uit twee onderdelen bestaat, stelt rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze richtlijn haar niet rechtstreeks raakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
In het tweede middel stelt rekwirante dat het Gerecht bij het onderzoek van de door de Raad geformuleerde verzoeken tot verwijdering van documenten het recht op meerdere punten onjuist heeft opgevat.
Eerste middel
Opmerkingen vooraf
Voor het onderzoek van de hogere voorziening zij erop gewezen dat de ontvankelijkheid van het door rekwirante ingestelde beroep tot nietigverklaring van de litigieuze richtlijn moet worden onderzocht in het licht van de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, tweede zinsdeel, VWEU, volgens welke een dergelijk beroep slechts ontvankelijk is wanneer de verzoeker door de litigieuze handeling rechtstreeks en individueel wordt geraakt. Aangezien rekwirante volgens het Gerecht niet rechtstreeks door de litigieuze richtlijn wordt geraakt en beide voorwaarden vervuld moeten zijn, heeft het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk verklaard zonder zich uit te spreken over de vraag of rekwirante individueel door deze richtlijn wordt geraakt.
Overeenkomstig vaste rechtspraak, waaraan het Gerecht in punt 102 van de bestreden beschikking heeft herinnerd, wordt een natuurlijke of rechtspersoon door de handeling waartegen beroep is ingesteld slechts „rechtstreeks geraakt” als aan twee cumulatieve criteria is voldaan: deze maatregel heeft rechtstreeks gevolgen voor zijn rechtspositie en laat aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de Unieregeling gebeurt, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld (arrest van 28 februari 2019, Raad/Growth Energy en Renewable Fuels Association,
C‑465/16 P
,
EU:C:2019:155
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dit geldt ook, zoals ook het Gerecht heeft aangegeven in punt 103 van de bestreden beschikking, wanneer de mogelijkheid dat de adressaten geen gevolg zullen geven aan de Uniehandeling louter theoretisch is, omdat buiten kijf staat dat zij vastbesloten zijn daaraan consequenties te verbinden (arresten van 23 november 1971, Bock/Commissie,
62/70
,
EU:C:1971:108
, punten
tot 8, en 4 december 2019, PGNiG Supply & Trading/Commissie,
C‑117/18 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:1042
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Met de twee onderdelen van het eerste middel komt rekwirante op tegen de wijze waarop het Gerecht respectievelijk de eerste en de tweede van de in punt 43 van dit arrest genoemde voorwaarden heeft toegepast.
Eerste onderdeel van het eerste middel
–
Argumenten van partijen
In het eerste onderdeel van het eerste middel, dat betrekking heeft op de punten 106 tot en met 111 van de bestreden beschikking, stelt rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze richtlijn geen rechtstreekse gevolgen had voor haar rechtspositie omdat het een richtlijn betrof.
In dit verband betoogt rekwirante ten eerste dat de door het Gerecht in de bestreden beschikking gegeven motivering dat een richtlijn op zich, vóór de vaststelling van omzettingsmaatregelen door de betrokken lidstaat of vóór het verstrijken van de daartoe gestelde termijn, de rechtspositie van een marktdeelnemer niet rechtstreeks kan aantasten, in beginsel onjuist is. Dit zou er namelijk op neerkomen dat elk op artikel 263, vierde alinea, VWEU gebaseerd beroep tegen een richtlijn wordt verhinderd, aangezien de beroepstermijn in de praktijk systematisch verstrijkt voordat de nodige omzettingsmaatregelen worden vastgesteld. Door zich op die motivering te beroepen heeft het Gerecht zich niet gehouden aan de nochtans in punt 78 van de bestreden beschikking aangehaalde rechtspraak volgens welke de omstandigheid dat een handeling in de vorm van een richtlijn is vastgesteld, op zich niet volstaat om uit te sluiten dat de bepalingen ervan een particulier rechtstreeks en individueel kunnen raken.
Ten tweede stelt rekwirante dat de door het Gerecht in punt 111 van de bestreden beschikking benadrukte omstandigheid dat op de datum van instelling van haar beroep de Bondsrepubliek Duitsland de litigieuze richtlijn nog niet had omgezet, irrelevant is. Het feit dat de rechtspositie van een persoon rechtstreeks door een richtlijn wordt geraakt hangt namelijk af van de inhoud van deze richtlijn en niet van de eventuele vaststelling van maatregelen tot omzetting van die richtlijn. Zij voegt daaraan toe dat de ontvankelijkheidsvoorwaarde dat de verzoeker rechtstreeks door de bestreden handeling wordt geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, identiek is, ongeacht of het gaat om het tweede of om het derde zinsdeel van die bepaling, hetgeen noodzakelijkerwijs impliceert dat de voorwaarde dat de bestreden handeling „geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt” in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde zinsdeel, VWEU een extra voorwaarde is die losstaat van deze ontvankelijkheidsvoorwaarde.
Ten derde betoogt rekwirante dat de litigieuze richtlijn ten tijde van de instelling van haar beroep tot nietigverklaring tot gevolg had dat zij onder de regels van richtlijn 2009/73 viel, terwijl dat vóór de vaststelling van die richtlijn niet het geval was. Een dergelijke wijziging in juridische status heeft voor haar verstrekkende en ernstige rechtsgevolgen. Wanneer de betrokken lidstaten bij de uitvoering van een maatregel van de Unie over geen enkele beoordelingsmarge beschikken, zoals in casu het geval is, is de termijn voor de omzetting van deze maatregel slechts uitstel van de volledige toepasselijkheid ervan.
Ten vierde is rekwirante ten slotte van mening dat er geen grond was voor het Gerecht om, zoals het in punt 109 van de bestreden beschikking lijkt te hebben gedaan, te suggereren dat de erkenning dat zij rechtstreeks door de bestreden richtlijn wordt geraakt erop zou neerkomen dat aan elke marktdeelnemer de bevoegdheid zou worden verleend om op te komen tegen elke wetgevende handeling waarbij hem nieuwe verplichtingen worden opgelegd. De belangrijkste beperking die verhindert dat „de deuren wijd worden opengezet” waar het gaat om wetgevende handelingen, is namelijk de ontvankelijkheidsvoorwaarde dat de verzoeker individueel wordt geraakt door de maatregel waartegen hij beroep instelt.
Het Parlement en de Raad zijn het daarentegen eens met de redenering van het Gerecht.
Volgens het Parlement kon het Gerecht op goede gronden oordelen dat een richtlijn, waaronder de litigieuze richtlijn, op zichzelf vóór de vaststelling van omzettingsmaatregelen of vóór het verstrijken van de daartoe gestelde termijn de rechtspositie van een marktdeelnemer niet rechtstreeks kan aantasten in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
Voorts meent het Parlement dat rekwirantes betoog dat de omzettingstermijn „slechts uitstel is van de volledige toepasselijkheid” van de betrokken maatregel, eveneens onjuist is. Dit betoog berust op de veronderstelling dat deze maatregel in het algemeen rechtstreekse gevolgen kan hebben voor rekwirantes rechtspositie, hetgeen niet het geval is.
Bovendien is het Parlement het eens met de analyse van het Gerecht dat de bevestiging van rekwirantes betoog tot gevolg zou hebben dat elke nuttige werking wordt ontnomen aan de voorwaarde dat de verzoeker rechtstreeks wordt geraakt door de handeling waartegen hij beroep instelt. Aldus zou elke nieuwe wetgeving immers iedere natuurlijke of rechtspersoon die op het door die wetgeving bestreken gebied actief is rechtstreeks raken.
Volgens de Raad berust rekwirantes betoog op een onjuiste lezing van de bestreden beschikking, aangezien het Gerecht niet heeft geoordeeld dat het feit dat de betrokken maatregel de vorm had aangenomen van een richtlijn op zich volstond om uit te sluiten dat haar rechtspositie rechtstreeks door de litigieuze richtlijn kan worden aangetast. Het Gerecht heeft integendeel terecht geoordeeld dat de litigieuze richtlijn de rechtspositie van rekwirante niet rechtstreeks aantast, aangezien de Duitse regulerende instantie – het Bundesnetzagentur (federaal netwerkagentschap) – niet van rekwirante kan eisen dat zij de verplichtingen van de litigieuze richtlijn nakomt. De Bondsrepubliek Duitsland heeft namelijk geen maatregelen genomen om deze richtlijn om te zetten.
Bovendien kan de litigieuze richtlijn – als richtlijn in de zin van artikel 288, derde alinea, VWEU – op zich niet aan particulieren worden tegengeworpen, hetgeen rekwirante overigens niet betwist.
De Raad voegt hieraan toe dat de door rekwirante aangevoerde uitlegging volgens welke de voorwaarde dat de rechtspositie van de verzoeker rechtstreeks wordt geraakt door de maatregel waartegen hij beroep instelt, dient te worden onderzocht in het licht van de inhoud van de betrokken maatregel, geen grondslag vindt in de rechtspraak. Verder is de voorwaarde inzake handelingen die „geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen” enkel van toepassing op regelgevingshandelingen in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde zinsdeel, VWEU. Deze laatste voorwaarde kan dus niet afdoen aan de voorwaarde dat de verzoeker rechtstreeks wordt geraakt door de maatregel waartegen hij beroep instelt in de zin van artikel 263, vierde alinea, tweede zinsdeel, VWEU.
De Estse, de Letse en de Poolse regering ondersteunen in grote lijnen de argumenten van het Parlement en de Raad.
De Poolse regering voegt daaraan toe dat richtlijn 2009/73 reeds vóór de vaststelling van de litigieuze richtlijn van toepassing was op de Nord Stream 2-pijpleiding. De litigieuze richtlijn beoogt namelijk slechts de praktische regelingen vast te stellen voor de omzetting en toepassing van richtlijn 2009/73 waar het gaat om gaspijpleidingen zoals de Nord Stream 2-pijpleiding.
Verder moet volgens deze regering ook aan de voorwaarde dat de verzoeker rechtstreeks wordt geraakt door de maatregel waartegen hij beroep instelt, zijn voldaan op de datum waarop het beroep wordt ingesteld, hetgeen in casu noodzakelijkerwijs niet het geval was. Het staat immers vast dat de Nord Stream 2-pijpleiding noch op de datum waarop de litigieuze richtlijn in werking trad noch op de datum waarop rekwirante haar beroep instelde, was voltooid.
–
Beoordeling door het Hof
Het eerste onderdeel van het eerste middel betreft de vraag of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze richtlijn geen rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van rekwirante en dus niet voldoet aan de eerste van de twee voorwaarden zoals die zijn gesteld in de in punt 43 van dit arrest aangehaalde rechtspraak.
In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat het beroep tot nietigverklaring van artikel 263 VWEU volgens vaste rechtspraak openstaat tegen alle door de instellingen vastgestelde bepalingen – ongeacht de vorm – die beogen bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen (arrest van 3 juni 2021, Hongarije/Parlement,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Om vast te stellen of een handeling dergelijke rechtsgevolgen in het leven roept en er dus krachtens artikel 263 VWEU een beroep tot nietigverklaring tegen kan worden ingesteld, moet worden gelet op de substantie van deze handeling en moeten die gevolgen worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria zoals de inhoud van die handeling, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de bevoegdheden van de instelling die de betreffende handeling heeft vastgesteld en de context waarin die vaststelling plaatsvond (arrest van 3 juni 2021, Hongarije/Parlement,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, punt
).
Of een handeling rechtstreeks gevolgen kan hebben voor de rechtspositie van een natuurlijke of rechtspersoon, kan dus niet uitsluitend worden beoordeeld op basis van het feit dat de handeling de vorm van een richtlijn heeft aangenomen.
Hoewel het Gerecht in punt 78 van de bestreden beschikking heeft beklemtoond dat de enkele omstandigheid dat het beroep tegen een richtlijn is ingesteld niet volstaat om dit beroep niet-ontvankelijk te verklaren, blijkt uit de rest van zijn redenering, met name uit de punten 106 en 107 van die beschikking, dat het zich voor zijn oordeel dat de litigieuze richtlijn geen rechtstreekse gevolgen had voor de rechtspositie van rekwirante, hoofdzakelijk heeft gebaseerd op het feit dat een richtlijn op zich geen verplichtingen voor een particulier kan doen ontstaan of bij gebreke van omzettingsmaatregelen geen rechtstreekse en onmiddellijke bron van dergelijke verplichtingen kan zijn.
In dit verband stelt rekwirante terecht dat, aangezien alle richtlijnen als kenmerk hebben dat zij op zichzelf geen verplichtingen voor particulieren kunnen scheppen en niet tegen hen kunnen worden ingeroepen (zie in die zin arrest van 7 augustus 2018, Smith,
C‑112/17
,
EU:C:2018:631
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), de redenering van het Gerecht betekent dat categorisch moet worden uitgesloten dat richtlijnen rechtstreeks gevolgen kunnen hebben voor de rechtspositie van particulieren en dus het voorwerp kunnen zijn van een beroep krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU.
Een dergelijke benadering komt er uiteindelijk op neer dat – in strijd met hetgeen in de punten 63 en 64 van het onderhavige arrest is overwogen – bij het onderzoek van de voorwaarde dat de maatregel waartegen het beroep is gericht rechtstreeks gevolgen moet hebben voor de rechtspositie van de verzoeker, de vorm van de betrokken maatregel, namelijk die van een richtlijn, voorrang krijgt boven de inhoud van die maatregel.
In de tweede plaats geldt het voorgaande ook voor de in de punten 110 en 111 van de bestreden beschikking opgenomen overweging van het Gerecht dat particulieren in beginsel niet door de richtlijn, maar uitsluitend door de maatregelen tot omzetting van deze richtlijn in hun rechtspositie worden geraakt en dat de betrokken lidstaat, in casu de Bondsrepubliek Duitsland, op de datum van instelling van het beroep tot nietigverklaring nog geen omzettingsmaatregelen had vastgesteld.
Het is juist dat volgens vaste rechtspraak elke lidstaat waarvoor een richtlijn bestemd is, de verplichting heeft om in het kader van zijn nationale rechtsorde alle maatregelen te treffen die nodig zijn om de volle werking van de richtlijn overeenkomstig het ermee beoogde doel te verzekeren (arrest van 8 mei 2008, Danske Svineproducenter,
C‑491/06
,
EU:C:2008:263
, punt
).
Evenwel zou, indien de in punt 68 van dit arrest uiteengezette benadering van het Gerecht wordt bevestigd, dit erop neerkomen dat wordt aangenomen dat richtlijnen nooit rechtstreeks gevolgen kunnen hebben voor de rechtspositie van particulieren omdat deze gevolgen steeds verband houden met de maatregelen die met het oog op de omzetting ervan zijn vastgesteld, en niet met de richtlijnen zelf.
Bovendien wordt in die punten van de bestreden beschikking voorbijgegaan aan het onderscheid dat moet worden gemaakt tussen de voorwaarde dat de handeling waartegen het beroep wordt ingesteld de verzoeker rechtstreeks raakt en de voorwaarde dat een dergelijke handeling geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, zoals die zijn neergelegd in artikel 263, vierde alinea, derde zinsdeel, VWEU.
Dit derde zinsdeel van die bepaling, dat betrekking heeft op het recht om beroep in te stellen tegen regelgevingshandelingen, bevat derhalve zowel de voorwaarde dat de verzoeker rechtstreeks wordt geraakt door de handeling waartegen zijn beroep is gericht, als de voorwaarde dat dergelijke handelingen slechts ontvankelijk zijn indien zij geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen, waarbij deze laatste voorwaarde naast de eerste voorwaarde komt en er dus niet mee samenvalt.
Aangezien de voorwaarde dat de verzoeker rechtstreeks door de bestreden handeling wordt geraakt in identieke bewoordingen is geformuleerd zowel in artikel 263, vierde alinea, tweede zinsdeel, VWEU als in het derde zinsdeel van deze bepaling, moet zij in beide zinsdelen dezelfde betekenis hebben. Deze beoordeling van deze objectieve voorwaarde kan immers niet verschillen afhankelijk van de vraag over welk zinsdeel van die bepaling het gaat.
Bijgevolg kan elke handeling, zowel regelgevingshandelingen als handelingen van andere aard, in beginsel een particulier rechtstreeks raken en dus rechtstreeks gevolgen hebben voor de rechtspositie van deze persoon, ongeacht of de handeling uitvoeringsmaatregelen – waaronder, in het geval van een richtlijn, omzettingsmaatregelen – met zich meebrengt of niet. Wanneer de betrokken richtlijn dergelijke gevolgen teweegbrengt, is de omstandigheid dat maatregelen tot omzetting van deze richtlijn zijn vastgesteld of nog moeten worden vastgesteld, als zodanig dus irrelevant, aangezien dit niet wegneemt dat er tussen de richtlijn en die gevolgen een rechtstreeks verband bestaat, mits de richtlijn de lidstaten geen beoordelingsmarge laat met betrekking tot het opleggen van de gevolgen aan die persoon. Deze laatste voorwaarde is aan de orde in het tweede onderdeel van het eerste middel.
In de derde plaats moet, wat betreft het onderzoek of de litigieuze richtlijn rechtstreekse gevolgen kan hebben voor rekwirantes rechtspositie overeenkomstig de in punt 63 van dit arrest uiteengezette criteria, worden vastgesteld dat de litigieuze richtlijn, door de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 uit te breiden tot interconnectoren tussen lidstaten en derde landen zoals de interconnector die rekwirante wil exploiteren, tot gevolg heeft dat de exploitatie van deze interconnector wordt onderworpen aan de regels van richtlijn 2009/73, waardoor de specifieke verplichtingen die zij in dat verband oplegt – waaronder met name de verplichtingen betreffende de ontvlechting van transmissiesystemen en transmissiesysteembeheerders op grond van artikel 9 van richtlijn 2009/73, alsook de in artikel 32 van die richtlijn genoemde verplichtingen betreffende het systeem van toegang van derden tot het net op basis van bekendgemaakte tarieven die zijn goedgekeurd door de betrokken regulerende instantie of die zijn berekend aan de hand van de door die instantie goedgekeurde methoden – op rekwirante van toepassing worden.
In dit verband is, zoals in punt 74 van dit arrest is opgemerkt, de omstandigheid dat de betrokken lidstaat, in casu de Bondsrepubliek Duitsland, voor de uitvoering van deze verplichtingen omzettingsmaatregelen moet vaststellen, als zodanig irrelevant voor zover deze lidstaat met betrekking tot die omzettingsmaatregelen niet over een beoordelingsmarge beschikt die kan verhinderen dat deze verplichtingen aan rekwirante worden opgelegd. Zonder een dergelijke beoordelingsmarge doen die omzettingsmaatregelen immers niet af aan het rechtstreekse verband dat bestaat tussen de litigieuze richtlijn en de oplegging van die verplichtingen.
Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze richtlijn geen rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van rekwirante.
De argumenten waarmee de Poolse regering onder verwijzing naar andere redenen dan die welke het Gerecht in de bestreden beschikking heeft aangehaald, wil aantonen dat rekwirante niet rechtstreeks door de litigieuze richtlijn wordt geraakt, moeten eveneens worden afgewezen.
Ten eerste wordt het argument dat richtlijn 2009/73 reeds vóór de inwerkingtreding van de litigieuze richtlijn van toepassing was op interconnectoren als die van rekwirante, hoe dan ook duidelijk tegengesproken zowel door het voorwerp van de litigieuze richtlijn, zoals dat in de overwegingen 3 en 4 ervan is geformuleerd, als door de wijziging van de definitie van het begrip „interconnector” in artikel 2, punt 17, van richtlijn 2009/73.
Ten tweede kan, anders dan de Poolse regering betoogt, niet worden uitgesloten dat de litigieuze richtlijn rechtstreeks gevolgen heeft voor rekwirantes rechtspositie door te stellen dat noch op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn, noch op de datum van instelling van het beroep tegen die richtlijn, de interconnector van rekwirante reeds was voltooid. Rekwirante had op het tijdstip van de vaststelling en de inwerkingtreding van deze richtlijn reeds aanzienlijke investeringen gedaan voor de bouw van deze interconnector, die zich in een vergevorderd stadium bevond. Verder wordt in richtlijn 2009/73 en met name in artikel 36, dat onder voorwaarden toestaat om een ontheffing te verlenen voor gasinfrastructuurprojecten, juist rekening gehouden met de mogelijke aanleg van nieuwe gaspijpleidingen. De richtlijn beoogt dus ook het geval van geplande maar nog niet voltooide gaspijpleidingen te regelen.
In deze omstandigheden moet het eerste onderdeel van het eerste middel worden aanvaard.
Tweede onderdeel van het eerste middel
–
Argumenten van partijen
Met het tweede onderdeel van het eerste middel, dat betrekking heeft op de punten 111 tot en met 115 van de bestreden beschikking, betoogt rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze richtlijn de lidstaten een beoordelingsmarge laat.
Rekwirante voert ten eerste aan dat de door het Gerecht ter zake gevolgde benadering onjuist is omdat er wordt uitgegaan van een algemene beoordeling, zonder dat de mate waarin haar rechtspositie rechtstreeks door de litigieuze richtlijn wordt geraakt specifiek is onderzocht in het licht van het voorwerp van haar beroep overeenkomstig de rechtspraak die voortvloeit uit de arresten van 19 december 2013, Telefónica/Commissie (
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, punten
en
), en 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, punten
en
).
Wat ten tweede de ontvlechtingsverplichtingen betreft waaraan rekwirante na de inwerkingtreding van de litigieuze richtlijn is onderworpen, betoogt zij dat richtlijn 2009/73 de lidstaten weliswaar de mogelijkheid biedt om andere oplossingen dan volledige ontvlechting in te voeren, maar dat de twee alternatieve modellen die hier relevant kunnen zijn, namelijk het model met de onafhankelijke systeembeheerder en dat met de onafhankelijke transmissiebeheerder, net als de volledige ontvlechting een aanzienlijk negatief effect hebben op haar rechtspositie. Dit geldt ook voor de regels inzake de toegang van derden en de tariefregelingen die in ieder geval op haar van toepassing zouden zijn. Overeenkomstig de bewoordingen van het arrest van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
), vloeit de aantasting van de rechtspositie van rekwirante dus voort uit de litigieuze richtlijn, uit de bij die richtlijn gewijzigde richtlijn 2009/73 en in het bijzonder uit de verplichting om het door deze richtlijnen voorgeschreven resultaat te bereiken.
Ten derde voert rekwirante met betrekking tot een eventuele beoordelingsmarge waarover de betrokken lidstaat bij de toepassing van de in de artikelen 36 en 49 bis van richtlijn 2009/73 opgenomen afwijkingen zou beschikken, aan dat deze beoordelingsmarge had moeten worden beoordeeld aan de hand van haar specifieke situatie en het voorwerp van haar beroep. Zij geeft daarbij aan dat haar beroep hoofdzakelijk betrekking heeft op artikel 49 bis van richtlijn 2009/73, dat is ingevoerd bij de litigieuze richtlijn. Wat de in die bepaling opgenomen afwijking betreft, wordt betoogd dat de Uniewetgever, door deze te beperken tot gastransmissieleidingen die „vóór 23 mei 2019” voltooid zijn, de Bondsrepubliek Duitsland geen beoordelingsmarge heeft willen laten, aangezien de datum van deze beperking juist was gekozen om rekwirante van die afwijking uit te sluiten. Evenzo staat vast dat haar gaspijpleiding niet in aanmerking komt voor de afwijking die is opgenomen in artikel 36 van richtlijn 2009/73, zonder dat de Duitse autoriteiten dienaangaande over enige beoordelingsmarge beschikken.
Het Parlement en de Raad zijn het daarentegen eens met de redenering van het Gerecht.
Het Parlement betoogt ten eerste dat de door rekwirante aangehaalde rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
), regelgevingshandelingen en geen wetgevingshandelingen betreft, zodat deze rechtspraak geen afbreuk kan doen aan de restrictieve benadering die geldt ten aanzien van beroepen van particulieren tegen wetgevingshandelingen.
Ten tweede, aldus het Parlement, laten de bewoordingen van de litigieuze richtlijn de lidstaten een ruime beoordelingsmarge. Dit is met name zo in artikel 9, leden 8 en 9, en artikel 49 bis van richtlijn 2009/73. In dit verband moet de litigieuze richtlijn in haar geheel worden onderzocht en mag niet alleen worden gekeken naar de mogelijkheid om op grond van artikel 49 bis van richtlijn 2009/73 een afwijking te verkrijgen.
Ten derde heeft het door rekwirante aangehaalde arrest van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
), betrekking op een zaak waarin, anders dan in de onderhavige zaak, de bestreden handeling de nationale autoriteiten geen enkele beoordelingsmarge laat.
De Raad betoogt ten eerste dat rekwirantes beroep was gericht tegen de litigieuze richtlijn in haar geheel, zodat de aan de lidstaten gelaten beoordelingsmarge had moeten worden onderzocht in het licht van deze richtlijn in haar geheel.
Ten tweede stelt de Raad dat het betoog dat er geen twijfel bestond over de wijze waarop de Bondsrepubliek Duitsland de bestreden richtlijn zou omzetten fundamenteel onjuist is. Het Hof heeft in het arrest van 4 december 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Commissie (
C‑342/18 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:1043
), geoordeeld dat artikel 36 van richtlijn 2009/73 de nationale regulerende instanties een discretionaire bevoegdheid verleent om afwijkingen toe te staan van de in die richtlijn neergelegde regels. Die logica geldt ook ten aanzien van de afwijking waarin artikel 49 bis van die richtlijn voorziet.
Ten derde heeft het Gerecht volgens de Raad eveneens terecht geoordeeld dat de feitelijke en juridische situatie van rekwirante niet vergelijkbaar is met die in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). In tegenstelling tot de in die zaak bestreden handeling, is de litigieuze richtlijn naar vorm en inhoud namelijk een „typische” richtlijn in de zin van artikel 288, derde alinea, VWEU, dat wil zeggen dat zij „verbindend [is] ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is”, maar dat „aan de nationale instanties [...] de bevoegdheid [wordt] gelaten vorm en middelen te kiezen”. Er bestaat dan ook geen causaal verband tussen de litigieuze richtlijn en de gevolgen voor rekwirantes rechtspositie.
De Estse, de Letse en de Poolse regering ondersteunen in grote lijnen de argumenten van het Parlement en de Raad.
–
Beoordeling door het Hof
Het tweede onderdeel van het eerste middel betreft de vraag of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze richtlijn de lidstaten bij de uitvoering ervan een beoordelingsmarge laat overeenkomstig de tweede van de twee voorwaarden die zijn uiteengezet in de in punt 43 van dit arrest genoemde rechtspraak.
In de eerste plaats vloeit uit de vaststelling in punt 63 van dit arrest voort dat de vraag of een handeling aan degenen tot wie zij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast een beoordelingsmarge laat, moet worden onderzocht aan de hand van de inhoud van die handeling.
De enkele omstandigheid dat er voor de bestreden handeling uitvoeringsmaatregelen – waaronder, in het geval van een richtlijn, omzettingsmaatregelen – moeten worden vastgesteld, betekent niet noodzakelijkerwijs dat degenen tot wie die handeling is gericht over een beoordelingsmarge beschikken, zoals in punt 74 van dit arrest is opgemerkt.
In de tweede plaats moet, wanneer een bepaalde handeling – zoals hier het geval is – meerdere rechtsgevolgen kan sorteren afhankelijk van de verschillende situaties waarop zij van toepassing is, het bestaan van een beoordelingsmarge noodzakelijkerwijs worden beoordeeld in het licht van de concrete rechtsgevolgen die aan de orde zijn in het beroep en zich daadwerkelijk kunnen voordoen voor de rechtspositie van de betrokkene.
Om te beoordelen of een handeling degenen tot wie zij is gericht een beoordelingsmarge laat bij de uitvoering ervan, moet dus worden onderzocht welke rechtsgevolgen de bepalingen van die handeling waarop het beroep betrekking heeft, hebben voor de situatie van de persoon die aanspraak maakt op het recht om beroep in te stellen op grond van artikel 263, vierde alinea, tweede zinsdeel, VWEU (zie naar analogie arresten van 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, punten
en
, en 13 maart 2018, European Union Copper Task Force/Commissie,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, punten
en
).
Anders dan het Parlement en de Raad betogen, is dit ook het geval wanneer het beroep formeel tegen de betrokken handeling in haar geheel is gericht, indien op grond van de ter ondersteuning van het beroep aangevoerde middelen kan worden vastgesteld dat het voorwerp van dat beroep in werkelijkheid betrekking heeft op specifieke aspecten van die handeling.
In de derde plaats moet worden opgemerkt dat rekwirante ter onderbouwing van haar stelling dat de litigieuze richtlijn de lidstaten geen beoordelingsmarge laat met betrekking tot de gevolgen die deze richtlijn heeft voor haar rechtspositie, in haar beroep in wezen heeft aangevoerd dat de litigieuze richtlijn, na de bij die richtlijn aangebrachte wijziging van het begrip „interconnector” in artikel 2, punt 17, van richtlijn 2009/73, tot gevolg heeft dat rekwirante wordt onderworpen aan de in artikel 9 van richtlijn 2009/73 vastgestelde specifieke verplichtingen inzake de ontvlechting van transmissiesystemen en transmissiesysteembeheerders, alsook aan de in artikel 32 van richtlijn 2009/73 vastgestelde verplichtingen inzake de toegang van derden en de tariefregelingen, zonder dat zij aanspraak kan maken op een afwijking van deze regels op grond van artikel 36 van richtlijn 2009/73 of op grond van artikel 49 bis van die richtlijn, zoals dat is ingevoegd bij de litigieuze richtlijn.
Bijgevolg moet in het licht van deze bepalingen en de concrete situatie van rekwirante worden nagegaan of richtlijn 2009/73 na de vaststelling en de inwerkingtreding van de litigieuze richtlijn de Bondsrepubliek Duitsland een beoordelingsmarge laat bij de uitvoering van die bepalingen en in het bijzonder bij de toepassing ervan op rekwirante.
Wat ten eerste de in de artikelen 36 en 49 bis van richtlijn 2009/73 opgenomen afwijkingen betreft, heeft het Gerecht in de punten 114 en 115 van de bestreden beschikking herinnerd aan het bestaan van die mogelijkheden om af te wijken. Het Gerecht heeft daaraan toegevoegd dat de nationale regulerende instanties bij de toepassing van de in artikel 49 bis bedoelde afwijking over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken wat het al dan niet toestaan van een dergelijke afwijking betreft.
Daarbij heeft het Gerecht echter verzuimd om, rekening houdend met de situatie van rekwirante en met inachtneming van de inhoud van die afwijkingen, te onderzoeken of de afwijkingen op haar situatie kunnen worden toegepast en of de litigieuze richtlijn de betrokken lidstaat een beoordelingsmarge laat bij de uitvoering van die richtlijn ten aanzien van rekwirante.
Wat het bestaan van een dergelijke beoordelingsmarge met betrekking tot de in de artikelen 36 en 49 bis van richtlijn 2009/73 opgenomen afwijkingen betreft, moet worden vastgesteld dat, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in de punten 74 en 75 van zijn conclusie, geen van deze afwijkingen van toepassing kan zijn op de situatie van rekwirante omdat er op de datum van vaststelling van de litigieuze richtlijn reeds over de investeringen voor de Nord Stream 2-gaspijpleiding was beslist, waardoor deze pijpleiding niet in aanmerking komt voor een afwijking op grond van artikel 36 van richtlijn 2009/73, dat geldt voor grote nieuwe gasinfrastructuurprojecten of een aanzienlijke capaciteitsverhoging van bestaande infrastructuur, en omdat het op die datum duidelijk was dat die gaspijpleiding niet vóór 23 mei 2019 kon worden voltooid, zodat ook geen afwijking krachtens artikel 49 bis van die richtlijn kan worden verleend.
In die omstandigheden is het dan ook zo dat de lidstaten weliswaar beschikken over een beoordelingsmarge bij het toekennen van dergelijke afwijkingen aan gasbedrijven die voldoen aan de voorwaarden van respectievelijk artikel 36 en artikel 49 bis van richtlijn 2009/73, maar dat er van een dergelijke beoordelingsmarge geen sprake is waar het gaat om rekwirante, die niet aan die voorwaarden voldoet. Derhalve bestaat er een rechtstreeks verband tussen de inwerkingtreding van de litigieuze richtlijn en het door deze richtlijn aan rekwirante opleggen van de in richtlijn 2009/73 opgenomen verplichtingen waarnaar in punt 75 van dit arrest wordt verwezen.
Ten tweede moet in deze omstandigheden worden nagegaan of de betrokken lidstaat jegens rekwirante over een beoordelingsmarge beschikt bij het bepalen van het te bereiken resultaat, waardoor rekwirante toch aan die verplichtingen zou kunnen ontsnappen.
In dit verband heeft het Gerecht met betrekking tot de in artikel 9 van richtlijn 2009/73 neergelegde ontvlechtingsverplichting in punt 112 van de bestreden beschikking vastgesteld dat de lidstaten op grond van artikel 9, lid 8, tweede alinea, onder a) en b), en artikel 9, lid 9, van deze richtlijn onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid hebben om die verplichting niet toe te passen, met name op interconnectoren zoals de Nord Stream 2-gaspijpleiding. In een dergelijk geval moeten deze lidstaten, in plaats van de eigendom en de productie en levering te scheiden, ofwel een onafhankelijke systeembeheerder aanwijzen overeenkomstig artikel 14 van die richtlijn, ofwel een onafhankelijke transmissiesysteembeheerder aanwijzen. Volgens het Gerecht beschikken de lidstaten ter zake over een beoordelingsmarge.
Die vaststelling kan echter niet volstaan om aan te tonen dat de nationale autoriteiten met betrekking tot de in artikel 9 van richtlijn 2009/73 neergelegde ontvlechtingsverplichting over een beoordelingsmarge beschikken.
Uit overweging 13 van richtlijn 2009/73 volgt immers dat, hoewel beide alternatieve mogelijkheden die met betrekking tot de in artikel 9, lid 1, van deze richtlijn neergelegde verplichting tot ontvlechting worden geboden, het „voor een verticaal [geïntegreerd] bedrijf mogelijk [dienen] te maken om zijn netactiva in eigendom te handhaven”, deze mogelijkheden „toch een effectieve scheiding van belangen [moeten] bewerkstelligen”, waarbij de onafhankelijke systeembeheerder of de onafhankelijke transmissiebeheerder „alle functies van een systeembeheerder [moet vervullen]” en onderworpen moet zijn aan „gedetailleerde regulerings- en toezichtsmechanismen”.
Hieruit volgt dat, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in de punten 80 en 81 van zijn conclusie, de rechtspositie van rekwirante, ongeacht welke van de in punt 107 van dit arrest bedoelde mogelijkheden uiteindelijk wordt gekozen, onvermijdelijk zal worden gewijzigd, aangezien artikel 9 van richtlijn 2009/73 de lidstaten slechts een keuze biedt waar het gaat om de middelen waarmee een welomschreven resultaat, namelijk een daadwerkelijke scheiding tussen de transmissie en de productie en levering, moet worden bereikt. Bijgevolg beschikken de lidstaten, hoewel hun bij de uitvoering van artikel 9 niet iedere speelruimte wordt ontnomen, over geen enkele beoordelingsmarge als het gaat om de in die bepaling neergelegde verplichting tot ontvlechting, zodat rekwirante zich niet aan die verplichting kan onttrekken, welke van de drie in die bepaling genoemde methoden er ook wordt gekozen.
Dit geldt ook voor de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 32 van richtlijn 2009/73, gelezen in samenhang met artikel 41, leden 6, 8 en 10, van die richtlijn. Die verplichtingen houden onder meer in dat de onder die richtlijn vallende transmissiesysteembeheerders derden toegang tot hun systeem verlenen op basis van een objectief toegepast en niet-discriminerend systeem dat is gebaseerd op bekendgemaakte tarieven die redelijk zijn en worden goedgekeurd door de bevoegde regulerende instantie. Deze instantie moet er bij de goedkeuring van deze tarieven onder meer voor zorgen dat de beheerders passende stimulansen krijgen om de efficiëntie te verbeteren.
Het is namelijk zo dat er voor deze verplichtingen weliswaar technische maatregelen moeten worden vastgesteld – met name door de nationale regulerende instanties – om er concreet uitvoering aan te geven, maar dergelijke maatregelen kunnen niet afdoen aan het met deze verplichtingen te behalen resultaat, namelijk dat transmissiesysteembeheerders derden op niet-discriminerende wijze toegang tot hun systeem waarborgen onder de voorwaarden van richtlijn 2009/73, met het doel ervoor te zorgen dat alle marktspelers daadwerkelijk toegang tot de markt hebben.
In dit verband heeft het Gerecht in punt 117 van de bestreden beschikking eveneens ten onrechte geoordeeld dat rekwirante zich niet kan beroepen op het arrest van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
). Ook al onderscheidt de zaak die tot dat arrest heeft geleid zich van de onderhavige zaak doordat zij betrekking had op de rechtsgevolgen van een door de Commissie krachtens een richtlijn gegeven beschikking, het feit blijft dat de bindende kracht van deze beschikking uiteindelijk aan die richtlijn was ontleend en dat deze beschikking hoe dan ook – net als de in de punten 110 en 111 van dit arrest genoemde bepalingen van de litigieuze richtlijn – het te bereiken resultaat bepaalde, ten aanzien waarvan de lidstaten over geen enkele beoordelingsmarge beschikten.
Bijgevolg heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze richtlijn de lidstaten een beoordelingsmarge laat, zonder rekening te houden met de situatie van rekwirante en met het feit dat de inwerkingtreding van de litigieuze richtlijn er rechtstreeks toe heeft geleid dat rekwirante wordt onderworpen aan verplichtingen waarvan het resultaat niet kan worden gewijzigd. In die omstandigheden slaagt ook het tweede onderdeel van het eerste middel.
Gelet op een en ander is het eerste middel gegrond, aangezien het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat rekwirante niet rechtstreeks door de litigieuze richtlijn wordt geraakt. Hieruit volgt dat punt 4 van het dictum van de bestreden beschikking moet worden vernietigd voor zover daarin het door rekwirante ingestelde beroep om die reden niet-ontvankelijk is verklaard.
Tweede middel
–
Argumenten van partijen
Met het tweede middel betoogt rekwirante dat het Gerecht bij zijn onderzoek van het door de Raad ingediende verzoek tot verwijdering van documenten het recht op meerdere punten onjuist heeft opgevat, als gevolg waarvan het ten onrechte heeft gelast dat het advies van de juridische dienst van de Raad, de aanbeveling van de Commissie en de opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland uit het dossier zouden worden verwijderd, en het geen rekening heeft gehouden met de passages van het verzoekschrift en de bijlagen daarbij waarin fragmenten uit die documenten zijn overgenomen.
In dit verband betoogt rekwirante ten eerste dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zijn beoordeling volledig te baseren op verordening nr. 1049/2001, die de toegang van het publiek tot documenten regelt, zonder na te gaan of de betrokken documenten dienstig zijn voor de beslechting van het geding, zoals is vereist door de rechtspraak die is ontwikkeld in het arrest van 12 mei 2015, Dalli/Commissie (
T‑562/12
,
EU:T:2015:270
).
Ten tweede voert rekwirante aan dat het Gerecht ook blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door op de betrokken documenten het restrictieve rechtskader toe te passen dat het Hof heeft vastgesteld in de ernstige en specifieke omstandigheden van de zaken die hebben geleid tot de beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement (
C‑650/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:438
), en het arrest van 31 januari 2020, Slovenië/Kroatië (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
). Zij is met name van mening dat al deze documenten deel uitmaken van de voorbereidende werkzaamheden voor de litigieuze richtlijn, zodat zij onder de werkingssfeer vallen van het beginsel van grotere transparantie dat is neergelegd in het arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad (
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Het Gerecht is evenmin ingegaan op het argument dat de instellingen van de Unie in het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 2009/73 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas zelf uitvoerig hebben verwezen naar bepaalde passages van het advies van de juridische dienst van de Raad.
Ten derde betoogt rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door een aanzienlijk gewicht toe te kennen aan de arbitrageprocedure die zij had ingeleid op grond van het op 17 december 1994 te Lissabon ondertekende Verdrag inzake het Energiehandvest (
PB 1994, L 380, blz. 24
), dat namens de Europese Gemeenschappen is goedgekeurd bij besluit 98/181/EG, EGKS, Euratom van de Raad en de Commissie van 23 september 1997 (
PB 1998, L 69, blz. 1
). Het Gerecht rechtvaardigt zijn benadering door te wijzen op de noodzaak om het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 te beschermen, maar legt niet uit hoe de overlegging van de litigieuze documenten de bescherming van dat belang zou kunnen ondermijnen. Een arbitrageprocedure valt volgens rekwirante namelijk niet onder de „internationale betrekkingen” in de zin van deze bepaling.
De Raad stelt dat het tweede middel niet-ontvankelijk is omdat dit middel zijns inziens ertoe strekt dat het Hof de door het Gerecht verrichte beoordeling van de feiten opnieuw onderzoekt.
Bovendien zijn het Parlement en de Raad van mening dat het tweede middel hoe dan ook ongegrond moet worden verklaard.
Ten eerste voert het Parlement aan dat rekwirantes gehele betoog berust op de onjuiste aanname dat het Gerecht heeft nagelaten te onderzoeken of de litigieuze documenten „kennelijk relevant waren voor de beslechting van het geschil”. De Raad voegt daaraan toe dat het Gerecht niet alleen maar de bepalingen van verordening nr. 1049/2001 heeft toegepast en dat de toepassing van die bepalingen niet rechtstreeks geschiedde. Volgens de Raad heeft het Gerecht in werkelijkheid de in het geding zijnde belangen afgewogen in overeenstemming met de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van het Gerecht van 12 mei 2015, Dalli/Commissie (
T‑562/12
,
EU:T:2015:270
).
Ten tweede wijst de Raad er in dit verband op dat het Gerecht niet heeft geoordeeld dat documenten in de regel slechts in een procedure kunnen worden gebruikt indien de auteur of de verwerende instelling de overlegging ervan heeft toegestaan. Integendeel, het Gerecht heeft alle omstandigheden van de zaak in detail onderzocht en is tot het besluit gekomen dat het noodzakelijk is om de litigieuze documenten uit het dossier te verwijderen om redenen van openbaar belang.
Ten derde betoogt het Parlement dat het Gerecht – overeenkomstig de rechtspraak die voortvloeit uit de beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement (
C‑650/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:438
), en het arrest van 31 januari 2020, Slovenië/Kroatië (
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
) – op goede gronden heeft vastgesteld dat rekwirante, door zich in casu te baseren op het advies van de juridische dienst van de Raad, deze instelling in feite wilde confronteren met het advies dat hij van zijn juridische dienst had ontvangen en hem aldus wilde dwingen om een openbaar standpunt over dat advies in te nemen, hetgeen afbreuk zou doen aan het belang van die instelling om juridisch advies in te winnen.
Het Parlement en de Raad stellen in dit verband dat geen van de litigieuze documenten, waaronder het juridische advies van de Raad, betrekking heeft op een wetgevingsprocedure, omdat al deze documenten dateren van vóór het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 2009/73 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas.
Ten vierde betoogt de Raad dat het Gerecht heeft gelast dat de opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland uit het dossier worden verwijderd, met name omdat de openbaarmaking van de inhoud ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001, en aldus de status quo ante heeft hersteld op grond waarvan de Unierechter als enige instantie bevoegd is om partijen te gelasten documenten over te leggen of om de relevantie ervan te beoordelen.
–
Beoordeling door het Hof
De door de Raad tegen het tweede middel opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid, volgens welke het Hof met dit middel wordt verzocht om uitspraak te doen over feitelijke vaststellingen van het Gerecht, moet worden afgewezen. Het is juist dat het Gerecht in beginsel als enige bevoegd is om de feiten vast te stellen en te beoordelen, maar dit middel strekt er niet toe dat het Hof de feiten waarop het Gerecht zich in casu heeft gebaseerd opnieuw onderzoekt. Het heeft namelijk betrekking op een rechtsvraag aangaande het juridische kader dat het Gerecht bij de beoordeling van die feiten heeft toegepast.
Voor de beoordeling van de gegrondheid van het tweede middel zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat het beginsel van „equality of arms”, dat een logisch uitvloeisel is van het begrip eerlijk proces zoals met name neergelegd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, inhoudt dat elke partij een redelijke mogelijkheid moet worden geboden om haar zaak, daaronder begrepen haar bewijzen, onder zodanige omstandigheden voor te dragen dat zij tegenover de tegenpartij niet wezenlijk wordt benadeeld (arrest van 16 mei 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, punt
).
Voorts is het vaste rechtspraak dat in het Unierecht het beginsel van de vrije beoordeling van het bewijs primeert, waaruit volgt dat de ontvankelijkheid van tijdig overgelegd bewijsmateriaal voor de Unierechter enkel kan worden betwist door zich te baseren op het feit dat het onrechtmatig is verkregen (arrest van 30 september 2021, Rekenkamer/Pinxten,
C‑130/19
,
EU:C:2021:782
, punt
).
Derhalve moeten wanneer er sprake is van door een partij onrechtmatig overgelegd bewijsmateriaal, zoals onder verordening nr. 1049/2001 vallende interne documenten waarvan de overlegging noch door de betrokken instelling is toegestaan, noch door de rechter van de Unie is gelast, de belangen van de respectieve procespartijen met betrekking tot hun recht op een eerlijk proces worden afgewogen, rekening houdend met de belangen die worden beschermd door de regels die bij de verkrijging van dat bewijsmateriaal zijn geschonden of omzeild.
Hieruit volgt dat, zoals ook de advocaat-generaal in de punten 119 en 138 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, de Unierechter bij wie een verzoek tot verwijdering van bewijs is ingediend, een afweging moet maken tussen enerzijds de belangen van de verzoeker die dat bewijs heeft overgelegd – in het bijzonder gelet op het nut ervan voor de beoordeling van de gegrondheid van het bij hem ingestelde beroep – en anderzijds de belangen van de tegenpartij, die concreet en daadwerkelijk kunnen worden geschaad door de bewaring van dat bewijs in het dossier.
In de tweede plaats is verordening nr. 1049/2001 waar het gaat om de beoordeling van een verzoek tot verwijdering uit het dossier van interne documenten als bedoeld in deze verordening, weliswaar niet van toepassing op een beroep als dat van rekwirante voor het Gerecht, maar heeft zij wel een zekere indicatieve waarde bij de belangenafweging die vereist is om uitspraak te doen over een dergelijk verzoek (zie in die zin beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement,
C‑650/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:438
, punten
en
).
Verordening nr. 1049/2001 kan echter niet worden geacht een uitputtende regeling te bevatten voor de belangenafweging die vereist is ter beoordeling van een verzoek om documenten uit een procesdossier te verwijderen.
Hoewel met deze verordening wordt beoogd om de transparantie van het besluitvormingsproces op het niveau van de Unie te verbeteren door uitvoering te geven aan het in artikel 15, lid 3, eerste alinea, VWEU genoemde en in artikel 42 van het Handvest van de grondrechten neergelegde recht op toegang tot documenten (zie in die zin arrest van 22 februari 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.,
C‑160/20
,
EU:C:2022:101
, punten
en
), hangt de toelaatbaarheid van bewijsmateriaal namelijk uiteindelijk af van een afweging van de betrokken belangen, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling om het recht van de partijen op een eerlijk proces te waarborgen, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in de punten 129 en 130 van zijn conclusie.
Wat in de derde plaats de beoordeling van de litigieuze documenten in het licht van voornoemde beginselen betreft, moet worden vastgesteld dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te gelasten dat het advies van de juridische dienst van de Raad uit het dossier wordt verwijderd en dat geen rekening wordt gehouden met de in het verzoekschrift en in de bijlagen opgenomen passages waarin fragmenten uit dat advies zijn overgenomen.
In dit verband blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat het zou indruisen tegen het algemeen belang, dat meebrengt dat de instellingen gebruik moeten kunnen maken van in volledige onafhankelijkheid gegeven adviezen van hun juridische dienst, indien werd aanvaard dat dergelijke interne documenten in een geding voor het Hof kunnen worden overgelegd zonder toestemming van de betrokken instelling of zonder bevel van het Hof (arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Door zonder toestemming een dergelijk juridisch advies over te leggen, confronteert de verzoeker de betrokken instelling in de procedure betreffende de geldigheid van een bestreden handeling immers met een advies dat haar eigen juridische dienst tijdens het opstellen van die handeling heeft uitgebracht. Erkennen dat de verzoeker een juridisch advies van een instelling in het dossier kan opnemen terwijl de betrokken instelling geen toestemming voor de openbaarmaking daarvan heeft gegeven, zou in beginsel in strijd zijn met de vereisten van een eerlijk proces (arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat het transparantiebeginsel bij wijze van uitzondering kan rechtvaardigen dat een document van een instelling dat niet toegankelijk voor het publiek is gemaakt en waarin een juridisch advies vervat is, openbaar wordt gemaakt in een gerechtelijke procedure wanneer dat juridische advies betrekking heeft op een wetgevingsprocedure waarvoor een grotere transparantie is vereist (zie in die zin arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, punten
‑
).
Die transparantie staat er echter niet aan in de weg dat de openbaarmaking van een specifiek juridisch advies dat is gegeven in de context van een wetgevingsproces, maar een bijzonder gevoelig karakter heeft of een bijzonder ruime strekking die verder gaat dan het desbetreffende wetgevingsproces, kan worden geweigerd uit hoofde van de bescherming van juridische adviezen. In een dergelijk geval dient de betrokken instelling de weigering uitvoerig te motiveren (arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, punt
).
Zoals het Gerecht in de punten 50 en 54 van de bestreden beschikking heeft vastgesteld, heeft het advies van de juridische dienst van de Raad waarvan de overlegging door de Raad niet was toegestaan, anders dan rekwirante stelt, in casu geen betrekking op een wetgevingsproces, maar op een aanbeveling van de Commissie aan de Raad voor het openen van onderhandelingen tussen de Unie en een derde land met het oog op de sluiting van een internationale overeenkomst. Voorts doet de enkele omstandigheid dat de instellingen van de Unie zelf naar dit advies hebben verwezen bij de vaststelling van de richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 2009/73 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas niets af aan die constatering.
In die omstandigheden is genoegzaam aangetoond dat het feit dat het advies deel blijft uitmaken van het dossier afbreuk zou doen aan het recht van de Raad op een eerlijk proces en aan zijn belang om eerlijke, objectieve en volledige adviezen te ontvangen, alsook dat er geen hoger openbaar belang is dat de overlegging van het litigieuze juridische advies door rekwirante kan rechtvaardigen. Aangezien het enkele belang van rekwirante, hoe legitiem ook, om haar betoog met dat advies te onderbouwen niet voldoende is om een dergelijke aantasting van de rechten en belangen van de Raad te rechtvaardigen (zie in die zin beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement,
C‑650/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:438
, punten
‑
, en arrest van 31 januari 2020, Slovenië/Kroatië,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, punten
en
), temeer daar de gegrondheid van dat betoog – en dus de mogelijkheid van succes – geenszins afhangt van de overlegging van het advies, moet voorts worden geconcludeerd dat de in punt 131 van dit arrest bedoelde belangenafweging in het voordeel van de bescherming van de rechten en belangen van de Raad uitvalt.
Wat daarentegen de aanbeveling van de Commissie en de opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland betreft, heeft het Gerecht er in punt 39 van de bestreden beschikking weliswaar zelf op gewezen dat verordening nr. 1049/2001 bij de beoordeling van een verzoek tot verwijdering van documenten slechts indicatieve waarde heeft, maar heeft het zich, ondanks die aanname en de overwegingen in de punten 131 en 133 van dit arrest, ter rechtvaardiging van de verwijdering van die documenten in werkelijkheid uitsluitend gebaseerd op deze verordening en in het bijzonder op artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje, met betrekking tot de bescherming van de internationale betrekkingen.
In dit verband moet weliswaar worden erkend dat het in deze bepaling verankerde belang inzake de bescherming van de internationale betrekkingen in deze context indicatieve waarde heeft, maar moet bij de in punt 131 van dit arrest bedoelde belangenafweging worden vastgesteld dat als die documenten deel blijven uitmaken van het dossier, het als grond voor verwijdering van die documenten aangevoerde belang concreet en daadwerkelijk dreigt te worden ondermijnd.
Zo heeft het Hof met betrekking tot artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 geoordeeld dat de enkele omstandigheid dat een document betrekking heeft op een belang dat wordt beschermd door een in deze bepaling neergelegde uitzondering op het recht van toegang, niet voldoende is om de toepassing van die bepaling te rechtvaardigen, aangezien de betrokken instelling moet uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document dat belang concreet en daadwerkelijk zou kunnen ondermijnen, ook al beschikt die instelling bij de toepassing van artikel 4, lid 1, derde streepje, onder a), van verordening nr. 1049/2001 over een ruime beoordelingsmarge (zie in die zin arrest van 3 juli 2014, Raad/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punt
,
,
en 64).
Uit de bestreden beschikking blijkt echter geenszins dat het Gerecht de door de Raad gegeven toelichting aan deze vereisten heeft getoetst. Integendeel, wat de aanbeveling van de Commissie betreft, heeft het Gerecht de conclusie in de punten 57 en 60 tot en met 63 van de bestreden beschikking dat het betrokken belang concreet en daadwerkelijk dreigt te worden ondermijnd enkel gebaseerd op het feit dat dit document betrekking heeft op de vaststelling van een besluit dat ziet op internationale onderhandelingen met een derde staat.
Met betrekking tot de opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland heeft het Gerecht, ter rechtvaardiging van de verwijdering van deze opmerkingen uit het dossier, louter overwogen dat openbaarmaking ervan zou leiden tot een concrete en daadwerkelijke ondermijning van de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen als bedoeld in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001, „met name door de positie van de Unie in de arbitrageprocedure die [rekwirante] tegen haar heeft aangespannen te verzwakken”. Het Gerecht heeft niet uitgelegd in welk opzicht die arbitrageprocedure, die naar alle waarschijnlijkheid een particulier karakter heeft, betrekking heeft op de internationale betrekkingen van de Unie – hetgeen ook is opgemerkt door de advocaat-generaal in punt 157 van zijn conclusie – en het heeft ook niet getracht vast te stellen dat als die opmerkingen deel blijven uitmaken van het dossier, het risico dat de bescherming van dat openbaar belang wordt ondermijnd reëel is.
Gesteld al dat dat openbaar belang in gevaar zou worden gebracht doordat de aanbeveling van de Commissie en de opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland deel blijven uitmaken van het dossier, dan nog had het Gerecht – zoals in punt 131 van dit arrest is opgemerkt – de in het geding zijnde belangen moeten afwegen, wat het evenwel niet heeft gedaan.
In deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat het Gerecht, door te gelasten dat de aanbeveling van de Commissie en de opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland uit het dossier worden verwijderd en dat geen rekening wordt gehouden met de in het verzoekschrift en in de daarbij gevoegde bijlagen opgenomen passages waarin fragmenten uit die documenten zijn overgenomen, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien het het verzoek tot verwijdering van deze documenten uit het dossier uitsluitend aan de hand van de bepalingen van verordening nr. 1049/2001 heeft onderzocht, zonder de betrokken belangen af te wegen, en voorts heeft verzuimd om rekening houdend met de door de Raad ter zake verstrekte toelichtingen te beoordelen of de bewaring van die documenten in het dossier de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 concreet en daadwerkelijk kan ondermijnen.
Gelet op een en ander slaagt het tweede middel ook voor zover het betrekking heeft op de aanbeveling van de Commissie en de opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland. Hieruit volgt dat punt 1 van het dictum van de bestreden beschikking, voor zover dit punt betrekking heeft op de aanbeveling van de Commissie (bijlage A 14), en punt 3 van dat dictum eveneens moeten worden vernietigd.
De hogere voorziening moet worden afgewezen voor het overige.
Beroep bij het Gerecht
Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, tweede volzin, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof, ingeval het de beslissing van het Gerecht vernietigt, zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.
In casu is het Hof in dit stadium van de procedure weliswaar niet in staat om ten gronde uitspraak te doen op het bij het Gerecht ingestelde beroep, maar beschikt het wel over de gegevens die nodig zijn om een definitieve uitspraak te doen over de door het Parlement en de Raad tijdens de procedure in eerste aanleg opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid.
Wat in de eerste plaats de vraag betreft of rekwirante individueel wordt geraakt door de litigieuze richtlijn, stelt rekwirante kort samengevat dat de offshoregaspijpleiding Nord Stream 2 de enige nieuwe aan deze richtlijn onderworpen en zich in een vergevorderd stadium bevindende pijpleiding is waarvoor een definitieve investeringsbeslissing is genomen en een zeer aanzienlijke investering is gedaan lang vóór de vaststelling van de richtlijn, maar waarvan de eigenaar niet in aanmerking komt voor een afwijking krachtens artikel 49 bis van richtlijn 2009/73.
Het Parlement en de Raad betogen in wezen dat rekwirante niet individueel wordt geraakt door de litigieuze richtlijn. Dat het mogelijk is om op een bepaald moment het aantal of zelfs de identiteit van de binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallende personen te bepalen doet volgens deze instellingen niets af aan het feit dat deze richtlijn op gelijke wijze betrekking heeft op alle reeds bestaande of voltooide, nieuwe of toekomstige, onshore of offshore gaspijpleidingen die de Unie met derde landen verbinden. Het gaat dus om een open kring van marktdeelnemers. Hoe dan ook geeft rekwirante naar hun mening niet aan waarin de Nord Stream 2-gaspijpleiding verschilt van andere grensoverschrijdende interconnectoren met derde landen.
De Raad voegt hieraan toe dat rekwirante de litigieuze richtlijn in haar geheel betwist, zodat haar beroep niet slechts ziet op de geldigheid van de voorwaarden voor afwijking in artikel 49 bis van richtlijn 2009/73, dat bij de litigieuze richtlijn is ingevoegd. Verder zijn volgens de Raad de door rekwirante genoemde arresten van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM (
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
), en 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
), hier niet relevant omdat deze arresten betrekking hebben op marktdeelnemers die houder zijn van een eerder verworven recht dat hen individualiseert ten opzichte van elke andere marktdeelnemer.
In dit verband zij eraan herinnerd dat degenen die niet de adressaat van een besluit zijn, slechts kunnen stellen individueel te worden geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, indien dit besluit hen betreft uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en daardoor individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat (arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie,
25/62
,
EU:C:1963:17
, punt
, en 13 maart 2018, European Union Copper Task Force/Commissie,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, punt
).
Uit vaste rechtspraak volgt dat de omstandigheid dat het aantal of zelfs de identiteit van de rechtssubjecten op wie een maatregel van toepassing is, meer of minder nauwkeurig kan worden bepaald, niet impliceert dat deze subjecten moeten worden geacht individueel door die maatregel te worden geraakt, wanneer deze toepasselijkheid wordt bepaald op grond van een in de betrokken handeling omschreven objectieve feitelijke situatie of rechtssituatie (arrest van 13 maart 2018, European Union Copper Task Force/Commissie,
C‑384/16 P
,
EU:C:2018:176
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit vaste rechtspraak volgt echter evenzeer dat, wanneer een handeling een groep personen raakt die op de datum waarop deze handeling werd vastgesteld waren geïdentificeerd of konden worden geïdentificeerd op basis van specifieke kenmerken van de leden van deze groep, deze personen door die handeling individueel kunnen zijn geraakt voor zover zij deel uitmaken van een beperkte kring van marktdeelnemers (zie in die zin arrest van 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, punt
).
In casu is het juist dat de litigieuze richtlijn in algemene bewoordingen is geformuleerd en zonder onderscheid van toepassing is op elke marktdeelnemer die een gastransmissieleiding tussen een lidstaat en een derde land exploiteert, waardoor de betrokken marktdeelnemers aan de verplichtingen van richtlijn 2009/73 worden onderworpen. Dat deze marktdeelnemers gering in aantal zijn, kan in deze context niet aantonen dat zij individueel worden geraakt door de litigieuze richtlijn, aangezien deze omstandigheid niet wordt verklaard door de aard van de rechtsgevolgen die de litigieuze richtlijn teweegbrengt, maar door de kenmerken van de betrokken markt.
Zoals in punt 104 van dit arrest is opgemerkt, kan rekwirante evenwel noch op grond van artikel 36 van richtlijn 2009/73 noch op grond van artikel 49 bis van deze richtlijn in aanmerking komen voor een afwijking.
In dit verband zij erop gewezen dat zowel van de bestaande interconnectoren als van de nog te bouwen interconnectoren de Nord Stream 2-gaspijpleiding de enige is die zich in een dergelijke situatie bevindt of kan bevinden, aangezien de exploitanten van alle andere binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 vallende interconnectoren de mogelijkheid hebben gehad of zullen hebben om een afwijking te verkrijgen op grond van een van de in het vorige punt genoemde bepalingen van die richtlijn, zoals rekwirante stelt zonder op dit punt te worden weersproken.
Hieruit volgt dat, gelet op de verhouding tussen enerzijds de in artikel 2, punt 17, van richtlijn 2009/73 opgenomen uitbreiding van de werkingssfeer van deze richtlijn tot interconnectoren tussen lidstaten en derde landen en anderzijds de formulering van de in de artikelen 36 en 49 bis van die richtlijn opgenomen voorwaarden voor afwijking, de rechtspositie van rekwirante als gevolg van de inwerkingtreding van de litigieuze richtlijn zodanig is gewijzigd dat zij op soortgelijke wijze als de adressaat van een besluit wordt geïndividualiseerd.
In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat rekwirante individueel wordt geraakt door de voorwaarden voor afwijking die voortvloeien uit de artikelen 36 en 49 bis van richtlijn 2009/73, zoals die artikelen bij de litigieuze richtlijn zijn gewijzigd respectievelijk ingevoegd.
In de tweede plaats volgt uit de overwegingen in de punten 61 tot en met 81 en 94 tot en met 115 van dit arrest dat rekwirante ook rechtstreeks wordt geraakt door deze bepalingen.
In de derde plaats moet worden opgemerkt dat die bepalingen kunnen worden gescheiden van de overige bepalingen van richtlijn 2009/73, zoals gewijzigd bij de litigieuze richtlijn.
Uit een en ander volgt dat het door rekwirante bij het Gerecht ingestelde beroep tot nietigverklaring ontvankelijk moet worden verklaard binnen de in punt 163 van dit arrest vermelde grenzen.
De zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht voor een uitspraak ten gronde over het beroep tot nietigverklaring.
Kosten
Daar de zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht, dient de beslissing omtrent de kosten van de onderhavige procedure te worden aangehouden.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
Punt 1 van het dictum van de beschikking van het Gerecht van de Europese Unie van 20 mei 2020, Nord Stream 2/Parlement en Raad (
T‑526/19
,
EU:T:2020:210
), voor zover dat punt betrekking heeft op de aanbeveling van de Europese Commissie van 9 juni 2017 die aan de Raad van de Europese Unie is gericht met het oog op de vaststelling van een besluit houdende machtiging tot het openen van onderhandelingen over een internationale overeenkomst tussen de Europese Unie en de Russische Federatie betreffende de exploitatie van de Nord Stream 2-gaspijpleiding (bijlage A 14), en de punten 3 en 4 van het dictum van die beschikking worden vernietigd.

2)
De hogere voorziening wordt afgewezen voor het overige.

3)
Het beroep dat Nord Stream 2 AG heeft ingesteld tot nietigverklaring van richtlijn (EU) 2019/692 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 tot wijziging van richtlijn 2009/73/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas, is ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de artikelen 36 en 49 bis van richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG, zoals die zijn gewijzigd respectievelijk ingevoegd bij richtlijn 2019/692.

4)
De zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie voor een uitspraak ten gronde over het in punt 3 van dit dictum genoemde beroep tot nietigverklaring.

5)
De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.