CELEX: 62019CJ0422
Predhodno odločanje
Ekonomska in monetarna politika
Člen 2(1) in člen 3(1)(c) PDEU
Monetarna politika
Izključna pristojnost Unije
Člen 128(1) PDEU
Protokol št. 4 o Statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke
Člen 16, prvi odstavek
Pojem ‚zakonito plačilno sredstvo‘
Učinki
Obveznost sprejemanja eurobankovcev
Uredba (ES) št. 974/98
Možnost držav članic, da določijo omejitve pri plačilih z eurobankovci in eurokovanci
Pogoji
Regionalna ureditev, ki izključuje gotovinsko plačilo prispevka za RTV regionalnemu organu javnega prava za radiodifuzijo

Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago člena 2(1) PDEU v povezavi s členom 3(1)(c) PDEU, člena 128(1), tretji stavek, PDEU, člena 16, prvi odstavek, Protokola št. 4 o Statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (
UL 2016, C 202, str. 230
; v nadaljevanju: Protokol o ESCB in ECB) in člena 10 Uredbe Sveta (ES) št. 974/98 z dne 3. maja 1998 o uvedbi eura (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 10, zvezek 1, str. 111).
Ta predloga sta bila vložena v okviru sporov med Johannesom Dietrichom (zadeva C‑422/19) in Norbertom Häringom (zadeva C‑423/19) na eni strani ter Hessischer Rundfunk (javna radiotelevizija zvezne dežele Hessen, Nemčija) na drugi v zvezi s plačilom prispevka za RTV, dolgovanega zadnjenavedeni.
Pravni okvir
Pravo Unije
Protokol o ESCB in ECB
Člen 16, prvi odstavek, Protokola o ESCB in ECB določa:
„V skladu s členom 128(1) Pogodbe [DEU] ima Svet ECB izključno pravico odobriti izdajanje eurobankovcev v Uniji. Bankovce lahko izdajajo [Evropska centralna banka (ECB)] in nacionalne centralne banke. Samo bankovci, ki jih izdajajo ECB in nacionalne centralne banke, so zakonito plačilno sredstvo v Uniji.“
Uredba št. 974/98
V uvodni izjavi 19 Uredbe št. 974/98 je navedeno:
„[K]er bankovci in kovanci, izraženi v enotah nacionalne valute, izgubijo status zakonitega plačilnega sredstva najpozneje šest mesecev po izteku prehodnega obdobja; ker omejitve plačil v bankovcih in kovancih, ki so jih iz javnih razlogov [iz razlogov javnega interesa] določile države članice, niso nezdružljive s statusom bankovcev in kovancev eura kot zakonitega plačilnega sredstva, pod pogojem, da so na razpolago druga zakonska sredstva za poravnavo monetarnih dolgov.“
Člen 10 te uredbe je določal:
„Na dan 1. januarja 2002 bodo ECB in centralne banke sodelujočih držav članic spustile v obtok bankovce, imenovane [izražene] v eurih. Ne glede na člen 15 bodo ti bankovci, izraženi v eurih, edini bankovci s statusom zakonitega plačilnega sredstva v vseh teh državah članicah.“
Člen 11 navedene uredbe je določal:
„Na dan 1. januarja 2002 sodelujoče države članice izdajajo kovance, izražene v eurih ali centih, v skladu z apoeni in tehničnimi specifikacijami, ki jih Svet lahko določi v skladu z drugim stavkom člena [128](2) [PDEU]. Ne glede na člen 15 bodo ti kovanci edini kovanci s statusom zakonitega plačilnega sredstva v vseh teh državah članicah. Razen organa izdajatelja in tistih oseb, ki so izrecno imenovane na podlagi nacionalne zakonodaje države članice izdajateljice, se od nobene stranke ne zahteva, da sprejme več kakor 50 kovancev pri enem plačilu.“
Priporočilo 2010/191/EU
V uvodnih izjavah od 1 do 4 Priporočila Komisije z dne 22. marca 2010 o področju uporabe in učinkih, ki jih imajo eurobankovci in eurokovanci kot zakonito plačilno sredstvo (2010/191/EU) (
UL 2010, L 83, str. 70
) je navedeno:
„(1)
Status zakonitega plačilnega sredstva eurobankovcev je določen s členom 128 [PDEU], v poglavju o monetarni politiki. V skladu s členom 3(1)(c) [PDEU] ima Unija izključno pristojnost na področju monetarne politike držav članic, katerih valuta je euro (‚sodelujoče države članice‘).
(2)
V skladu s členom 11 Uredbe [št. 974/98] so eurokovanci edini kovanci s statusom zakonitega plačilnega sredstva v vseh sodelujočih državah članicah.
(3)
V tem trenutku je v euroobmočju precej negotovosti glede področja uporabe zakonitega plačilnega sredstva in posledic.
(4)
Priporočilo temelji na glavnih ugotovitvah poročila, ki ga je pripravila delovna skupina, sestavljena iz predstavnikov ministrstev za finance in nacionalnih centralnih bank euroobmočja.“
V točkah od 1 do 4 tega priporočila je določeno:
„1. Skupna opredelitev zakonitega plačilnega sredstva
Kjer obstaja obveznost plačila, za eurobankovce in eurokovance kot zakonito plačilno sredstvo velja:
(a)
Obvezno sprejetje:
Upnik plačilne obveznosti ne sme zavrniti eurobankovcev in eurokovancev, razen če se obe strani dogovorita za drugo plačilno sredstvo.
(b)
Sprejetje s polno nominalno vrednostjo:
Denarna vrednost eurobankovcev in eurokovancev je enaka znesku, navedenem na bankovcih in kovancih.
(c)
Razrešitev od plačilnih obveznosti:
Dolžnik lahko upniku svoje plačilne obveznosti poravna z izplačilom v eurobankovcih in eurokovancih.
2. Sprejetje plačila v eurobankovcih in eurokovancih pri transakcijah v trgovini na drobno
Sprejemanje eurobankovcev in eurokovancev pri transakcijah v trgovini na drobno mora biti pravilo. Njihova zavrnitev je mogoča le, če je utemeljena z razlogi, povezanimi z ‚načelom dobre vere‘ (na primer, če prodajalec na drobno nima drobiža za vračilo).
3. Sprejetje bankovcev višjih vrednosti pri transakcijah v trgovini na drobno
Pri transakcijah v trgovini na drobno je kot plačilno sredstvo bankovce višjih vrednosti treba sprejeti. Njihova zavrnitev je mogoča le, če je utemeljena z razlogom ‚načela dobre vere‘ (na primer nominalna vrednost bankovca, s katerim se plača, je nesorazmerna glede na vrednost, ki jo je treba upniku plačati).
4. Brez pribitkov pri plačilih z eurobankovci in eurokovanci
Pri plačilih z eurobankovci in eurokovanci ne sme biti pribitkov.“
Nemško pravo
Člen 14(1) Gesetz über die Deutsche Bundesbank (zakon o nemški zvezni banki) v različici, objavljeni 22. oktobra 1992 (BGBl. 1992 I, str. 1782), kakor je bil spremenjen z zakonom z dne 4. julija 2013 (BGBl. 2013 I, str. 1981) (v nadaljevanju: BBankG), določa:
„Brez poseganja v člen 128(1) PDEU ima Deutsche Bundesbank [(nemška zvezna banka)] izključno pravico za izdajanje bankovcev na področju uporabe tega zakona. Eurobankovci so edino neomejeno zakonito plačilno sredstvo. […]“
Člen 2(1) Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (državna pogodba o prispevku za RTV) od 15. do 21. decembra 2010 v različici, ki izhaja iz Fünfzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (petnajsta državna pogodba o spremembi pogodbe o radiodifuziji), kakor jo je zvezna dežela Hessen (Nemčija) ratificirala z zakonom z dne 23. avgusta 2011 (GVBl. I 2011, str. 382) (v nadaljevanju: RBStV), določa:
„V zasebnem sektorju prispevek za RTV plača posestnik stanovanja za vsako stanovanje (zavezanec za plačilo prispevka).“
V členu 7(3) RBStV je natančneje določeno:
„Prispevek za RTV se dolguje za vsak mesec. Plačan mora biti sredi trimesečnega obdobja za obdobje treh mesecev.“
Člen 9(2) RBStV določa:
„Pristojni Landesrundfunkanstalt (regionalni organ za radiodifuzijo) je pooblaščen, da z uredbo (Satzung) določi podrobnosti
[…]
2.   v zvezi s plačilom, oprostitvijo ali zmanjšanjem plačila prispevka za RTV.
[…]“
Člen 10 RBStV določa:
„[…]
2.   Prispevek za RTV je treba plačati pristojnemu regionalnemu organu za radiodifuzijo kot prenosljivi dolg […]
[…]
5.   Znesek neplačanih prispevkov za RTV določi pristojni regionalni organ za radiodifuzijo. […]“
Člen 10(2) Satzung des Hessischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge (uredba javne radiotelevizije zvezne dežele Hessen o postopku plačila prispevkov za RTV) z dne 5. decembra 2012 (v nadaljevanju: uredba o prispevkih), ki je bila sprejeta na podlagi člena 9(2) RBStV, določa:
„Zavezanec za plačilo prispevka za RTV tega prispevka ne more plačati v gotovini, ampak samo z naslednjimi načini plačila:
1.
dovoljenje za direktno obremenitev ali prihodnja direktna obremenitev SEPA,
2.
posamično bančno nakazilo,
3.
trajni nalog.“
Spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
J. Dietrich in N. Häring, posestnika stanovanj na geografskem območju javne radiotelevizije zvezne dežele Hessen, sta tej radioteleviziji predlagala, da prispevek za RTV, dolgovan na podlagi člena 2(1) RBStV za drugo četrtletje leta 2015 in za prvo četrtletje leta 2016, plačata v gotovini.
Javna radiotelevizija zvezne dežele Hessen je ta predlog zavrnila z obrazložitvijo, da člen 10(2) uredbe o prispevkih določa, da navedenega prispevka ni mogoče plačati v gotovini, ampak ga je treba plačati z direktno obremenitvijo, posamičnim bančnim nakazilom ali trajnim nalogom, ter jima poslala opomina, v katerih so bili določeni znesek neporavnanih prispevkov za RTV in zamudne obresti.
Tožeči stranki v postopku v glavni stvari sta zoper ta opomina vložili ničnostni tožbi. Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (upravno sodišče v Frankfurtu na Majni, Nemčija) je s sodbama z dne 31. oktobra 2016 njuni tožbi zavrnilo. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (višje upravno sodišče zvezne dežele Hessen, Nemčija) je s sodbama z dne 13. februarja 2018 zavrnilo njuni pritožbi zoper ti sodbi.
Tožeči stranki v postopku v glavni stvari sta zoper ti sodbi vložili revizijo pri predložitvenem sodišču, Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija). V okviru svojih revizij zatrjujeta, da člen 14(1), drugi stavek, BBankG in člen 128(1), tretji stavek, PDEU določata absolutno in neomejeno obveznost sprejemanja eurobankovcev kot sredstva za poravnavo denarnih terjatev. Po mnenju tožečih strank v postopku v glavni stvari je to obveznost mogoče omejiti samo s pogodbenim sporazumom med strankami ali na podlagi pooblastila, določenega v zveznem pravu ali pravu Unije. Nasprotno pa naj noben razlog v praksi, kakršen je – kot v obravnavani zadevi – veliko število zavezancev za plačilo, ne bi upravičeval odstopanja od navedene obveznosti.
Predložitveno sodišče uvodoma poudarja, da bi bilo treba revizijama v skladu z nacionalnim pravom ugoditi. V zvezi s tem pojasnjuje, da je z izključitvijo možnosti plačila prispevka za RTV z eurobankovci, ki izhaja iz uredbe o prispevkih, kršena hierarhično višja določba zveznega prava, in sicer člen 14(1), drugi stavek, BBankG. Preudarki, povezani s sistematiko tega predpisa, zlasti pa z njeno zgodovino nastanka ter njenim smislom in ciljem, naj bi namreč govorili v prid razlagi navedene določbe, v skladu s katero je na njeni podlagi javnim subjektom naložena obveznost sprejemanja eurobankovcev v okviru izpolnjevanja plačilnih obveznosti, ki jih nalagajo javni organi. Za to obveznost naj v nemškem zveznem pravu v okviru postopkov izterjave z velikim številom udeležencev, kot je pobiranje prispevka za RTV v postopku v glavni stvari, ne bi veljala nobena izjema. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da nima na voljo indicev o tem, da bi možnost gotovinskega plačila prispevka za RTV ogrozila ustavno varovano pravico glede finančnih sredstev radiodifuznih organizacij.
V teh okoliščinah predložitveno sodišče meni, da se v sporu o glavni stvari zastavljajo tri vprašanja, o katerih bi moralo Sodišče odločiti v okviru predhodnega odločanja.
Prvič, predložitveno sodišče se sprašuje o skladnosti člena 14(1), drugi stavek, BBankG z izključno pristojnostjo, ki jo ima Unija na področju monetarne politike držav članic, katerih valuta je euro, na podlagi člena 3(1)(c) PDEU, saj lahko v skladu s členom 2(1) PDEU na tem področju samo Unija izdaja zakonodajne in sprejema pravno zavezujoče akte.
V zvezi s tem poudarja, da Pogodba DEU ne vsebuje nobene opredelitve pojma „monetarna politika“, kot izhaja iz sodne prakse Sodišča, in dodaja, da ne more odločiti, ali izključna pristojnost Unije na področju monetarne politike zajema ureditev pravnih posledic, ki so povezane s statusom eurobankovcev kot zakonitega plačilnega sredstva, zlasti z obveznostjo javnih subjektov, da take bankovce sprejemajo.
Predložitveno sodišče ugotavlja, da se obveznost javnih subjektov, da sprejemajo eurobankovce, ne nanaša na cilj monetarne politike ohranjanja stabilnosti cen in ni neposredno povezana s sredstvi, ki so v primarnem pravu našteta za uresničitev tega cilja. Natančneje, pristojnost, ki je s členom 128(1) PDEU podeljena ECB in nacionalnim centralnim bankam za izdajanje eurobankovcev, naj s to obveznostjo ne bi bila omejena ali spremenjena. Vendar predložitveno sodišče meni, da je sodno prakso Sodišča mogoče razlagati tako, da ureditve, ki se nanašajo na učinke statusa eurobankovcev kot zakonitega plačilnega sredstva in torej na delovanje denarnega toka, spadajo na področje monetarne politike. Poleg tega naj ne bi bilo izključeno, da lahko taka ureditev kot ukrep, potreben za uporabo eura kot enotne valute, temelji na členu 133 PDEU in da je torej mogoče šteti, da spada v izključno pristojnost Unije v skladu s členom 2(1) in (6) PDEU.
Drugič, predložitveno sodišče poudarja, da se vprašanje, ali sme nacionalni zakonodajalec ob upoštevanju izključne pristojnosti Unije na področju monetarne politike držav članic, katerih valuta je euro, sprejeti določbo, kot je člen 14(1), drugi stavek, BBankG, ne postavlja, če je na podlagi prava Unije javnim subjektom države članice prepovedano, da zavrnejo izpolnitev plačilne obveznosti, ki jih nalagajo javni organi, z eurobankovci. V tem primeru bi bil člen 10(2) uredbe o prispevkih v nasprotju s pravom Unije.
V zvezi s tem predložitveno sodišče opozarja, da so eurobankovci v skladu s členom 128(1), tretji stavek, PDEU, členom 16, prvi odstavek, tretji stavek, Protokola o ESCB in ECB ter členom 10, drugi stavek, Uredbe št. 974/98 edino zakonito plačilno sredstvo v Uniji. Obveznost sprejemanja eurobankovcev pa naj ne bi očitno izhajala iz pojma „zakonito plačilno sredstvo“, ki naj ne bi bil opredeljen niti v Pogodbi DEU niti v Protokolu o ESCB in ECB niti v Uredbi št. 974/98. Iz uvodne izjave 19 te uredbe naj bi bilo razvidno zgolj to, da po mnenju zakonodajalca Unije omejitve možnosti plačila v gotovini same po sebi ne posegajo v status eurogotovine kot zakonitega plačilnega sredstva.
Predložitveno sodišče tudi opozarja, da točka 1 Priporočila 2010/191, naslovljena „Skupna opredelitev zakonitega plačilnega sredstva“, določa, da bi moralo za status eurobankovcev in eurokovancev kot zakonitega plačilnega sredstva med drugim veljati, da jih upnik plačilne obveznosti „obvezno sprejme“, razen v nekaterih izjemah. Vendar predložitveno sodišče poudarja, da priporočila institucij v skladu s členom 288, peti odstavek, PDEU niso zavezujoča, tako da naj bi bil pomen, ki bi ga bilo treba pripisati temu priporočilu, negotov.
Tretjič, predložitveno sodišče meni, da odgovor na vprašanje, ali je nemški zakonodajalec ob upoštevanju izključne pristojnosti Unije na področju monetarne politike držav članic, katerih valuta je euro, smel sprejeti člen 14(1), drugi stavek, BBankG, prav tako ni potreben za rešitev sporov o glavni stvari, če se nacionalno pravilo, ki določa obveznost sprejetja eurobankovcev v okviru izpolnjevanja plačilnih obveznosti, ki jih nalagajo javni organi, lahko uporablja, kadar Unija ni izvajala svoje izključne pristojnosti. Vendar predložitveno sodišče meni, da na podlagi obstoječe sodne prakse Sodišča ne more ugotoviti, ali je tako.
V teh okoliščinah je Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali izključna pristojnost, ki jo ima v skladu s členom 2(1) v povezavi s členom 3(1)(c) PDEU Unija na področju monetarne politike držav članic, katerih valuta je euro, nasprotuje pravnemu aktu ene od teh držav članic, ki določa obveznost javnih organov države članice, da za izpolnitev oblastno naložene denarne obveznosti sprejemajo eurobankovce?
2.
Ali iz statusa bankovcev, izraženih v eurih, kot zakonitega plačilnega sredstva, ki je določen v členu 128(1), tretji stavek, PDEU, členu 16, prvi odstavek, tretji stavek, Protokola [o ESCB in ECB] ter členu 10, drugi stavek, Uredbe [št. 974/98], izhaja prepoved, v skladu s katero javni organi države članice ne smejo zavrniti izpolnitve oblastno naložene denarne obveznosti s takimi bankovci, ali pa je na podlagi prava Unije mogoče določiti pravila, na podlagi katerih je plačilo z eurobankovci za nekatere oblastno naložene denarne obveznosti izključeno?
3.
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, na drugo pa nikalen, ali se pravni akt države članice, katere valuta je euro, sprejet na področju izključne pristojnosti Unije za monetarno politiko, lahko uporabi, če oziroma dokler Unija svoje pristojnosti ni uporabila oziroma ne uporabi?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo in tretje vprašanje
Predložitveno sodišče želi s prvim in tretjim vprašanjem, na kateri je treba odgovoriti skupaj, v bistvu izvedeti, ali je treba člen 2(1) PDEU v povezavi s členom 3(1)(c) PDEU razlagati tako, da ta člen ne glede na to, ali Unija izvaja izključno pristojnost na področju monetarne politike držav članic, katerih valuta je euro, nasprotuje ureditvi države članice, ki javne subjekte zavezuje, da v okviru izpolnjevanja plačilnih obveznosti, ki jih nalagajo javni organi, sprejmejo eurobankovce.
Najprej je treba poudariti, da so Evropska komisija, javna radiotelevizija zvezne dežele Hessen in ECB v pisnih stališčih izrazile dvome o razlagi člena 14(1), drugi stavek, BBankG, ki jo je podalo predložitveno sodišče in v skladu s katero morajo javni organi na podlagi te določbe v okviru izpolnjevanja plačilnih obveznosti, ki jih nalagajo javni organi, sprejeti eurobankovce. Ta razlaga naj bi se namreč oddaljila od besedila navedene določbe, v kateri je zgolj določeno, da so eurobankovci edino zakonito plačilno sredstvo.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da se mora Sodišče pri razlagi določb nacionalnega pravnega reda načeloma opreti na opredelitve, ki izhajajo iz predložitvene odločbe. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče namreč ni pristojno za razlago notranjega prava države članice (sodba z dne 17. decembra 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Izročitev Ukrajini),
C‑398/19
,
EU:C:2020:1032
, točka
in navedena sodna praksa).
V teh okoliščinah je treba pri odgovoru na prvo vprašanje za predhodno odločanje izhajati iz predpostavke, da člen 14(1), drugi stavek, BBankG javne subjekte zavezuje, da v okviru izpolnjevanja plačilnih obveznosti, ki jih nalagajo javni organi, sprejmejo eurobankovce.
V zvezi s tem je treba poudariti, da ima Unija v skladu s členom 3(1)(c) PDEU izključno pristojnost na področju monetarne politike držav članic, katerih valuta je euro.
Opozoriti je tudi treba, da Pogodba DEU ne vsebuje nobene natančne opredelitve pojma „monetarna politika“, ampak v določbah o navedeni politiki opredeljuje tako cilje te politike kot sredstva, ki jih ima Evropski sistem centralnih bank (ESCB) na voljo za njeno izvajanje (sodba z dne 11. decembra 2018, Weiss in drugi,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem je treba poudariti, da so določbe Pogodbe DEU o monetarni politiki vsebovane v naslovu VIII tretjega dela te pogodbe, naslovljenem „Ekonomska in monetarna politika“.
Člen 119 PDEU, ki uvaja ta naslov, v odstavku 1 določa, da dejavnosti držav članic in Unije v skladu s pogoji Pogodb vključujejo sprejetje ekonomske politike, ki temelji na tesnem usklajevanju ekonomskih politik držav članic, notranjem trgu in opredelitvi skupnih ciljev in ki se izvaja v skladu z načelom odprtega tržnega gospodarstva s svobodno konkurenco. V odstavku 2 tega člena je natančneje določeno, da te dejavnosti vključujejo enotno valuto, euro, ter opredelitev in izvajanje enotne monetarne politike in politike deviznega tečaja, katere glavni cilj je ohranjati stabilnost cen in brez poseganja v ta cilj podpirati splošne ekonomske politike v Uniji v skladu z načelom odprtega tržnega gospodarstva s svobodno konkurenco.
Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 59 sklepnih predlogov, iz člena 119(2) PDEU torej izhaja, da dejavnosti držav članic in Unije obsegajo tri elemente, in sicer enotno valuto, euro, opredelitev in izvajanje enotne monetarne politike ter opredelitev in izvajanje enotne politike deviznega tečaja.
Zato pojem „monetarna politika“ ni omejen na njeno operativno izvajanje, ki je na podlagi člena 127(2), prva alinea, PDEU ena od temeljnih nalog ESCB, temveč vključuje tudi zakonodajno razsežnost, katere namen je zagotoviti status eura kot enotne valute.
Tako razlago pojma „monetarna politika“ potrjuje glavni cilj te politike, kot izhaja iz člena 127(1) in člena 282(2) PDEU, in sicer ohranjanje stabilnosti cen. Kot je namreč generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 66 sklepnih predlogov, če bi bilo mogoče status eura kot enotne valute razumeti drugače in bi ga v državah članicah, katerih valuta je euro, urejala različna pravila, bi se podvomilo o enotnosti enotne valute in s tem resno ogrozil cilj ohranjanja stabilnosti cen.
To razlago pojma „monetarna politika“ potrjuje tudi vsebina členov 128 in 133 PDEU, ki sta v poglavju 2 naslova VIII tretjega dela Pogodbe DEU in ki ju je mogoče šteti za določbi monetarnega prava, povezani s statusom eura kot enotne valute.
Člen 128 PDEU, ki v odstavku 1 določa, da ima ECB izključno pravico odobriti izdajanje eurobankovcev v Uniji, da lahko take bankovce izdajajo ECB in nacionalne centralne banke ter da so samo tako izdani bankovci zakonito plačilno sredstvo v Uniji, uvaja pravila v zvezi z izdajo eurobankovcev v Uniji in v primarnem pravu, skupaj s členom 16, prvi odstavek, tretji stavek, Protokola o ESCB in ESCB, določa, da so ti bankovci zakonito plačilno sredstvo. Poleg tega navedeni člen s tem, da v odstavku 2 določa, da lahko države članice izdajajo eurokovance, če jim ECB odobri obseg emisije, uvaja tudi pravila, katerih namen je urejanje izdajanja eurokovancev.
Člen 133 PDEU pa zakonodajalcu Unije dovoljuje, da brez poseganja v pristojnosti ECB določi ukrepe sekundarne zakonodaje, potrebne za uporabo eura kot enotne valute.
Tako sta člen 128(1) in člen 133 PDEU, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah od 64 do 66 sklepnih predlogov, temelj enotnosti eura in predpogoj za učinkovito izvajanje monetarne politike Unije.
Na eni strani namreč člen 128(1) PDEU in člen 16, prvi odstavek, tretji stavek, Protokola o ESCB in ECB s tem, da samo eurobankovcem, ki jih izdajajo ECB in nacionalne centralne banke, pripisujeta status „zakonitega plačilnega sredstva“, odražata uradnost teh bankovcev v euroobmočju, pri čemer izključujeta, da bi lahko tudi drugi bankovci imeli to lastnost.
Ker navedeni člen 128(1) PDEU za določitev pomena in obsega pojma „zakonito plačilno sredstvo“, ki ga vsebuje, ne napotuje na pravo držav članic, gre za pojem prava Unije, ki ga je treba v vsej Uniji razlagati avtonomno in enotno, pri čemer se ne upošteva zgolj besedilo določb, v katere je ta pojem umeščen, ampak tudi sobesedilo teh določb in cilj, ki mu sledijo (glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 2020, AFMB,
C‑610/18
,
EU:C:2020:565
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem je treba poudariti, da pojem „zakonito plačilno sredstvo“, izraženo v neki denarni enoti, v običajnem smislu pomeni, da tega plačilnega sredstva na splošno ni mogoče zavrniti pri izpolnitvi dolga, izraženega v isti denarni enoti, z nominalno vrednostjo, s čimer se doseže razbremenitev plačilne obveznosti.
To razlago glede na običajni smisel potrjuje Priporočilo 2010/191, ki se nanaša posebej na obseg in učinke statusa eurobankovcev in eurokovancev kot zakonitega plačilnega sredstva, ob tem pa je natančneje določeno, da je člen 11 Uredbe št. 974/98 določil, da so navedeni kovanci zakonito plačilno sredstvo.
V skladu s členom 288, peti odstavek, PDEU priporočila sicer res niso zavezujoča in ne morejo ustvariti pravic, na katere bi se posamezniki lahko sklicevali pred nacionalnim sodiščem. Vendar so del pravnih aktov Unije, tako da jih Sodišče lahko upošteva, če zagotavljajo koristne elemente pri razlagi upoštevnih določb prava Unije.
V točki 1 Priporočila 2010/191 pa je, kot je razvidno iz njenega naslova, podana skupna opredelitev pojma „zakonito plačilno sredstvo“ z natančnejšo določitvijo, da v primeru plačilne obveznosti status eurobankovcev in eurokovancev kot zakonitega plačilnega sredstva zahteva, prvič, obvezno sprejetje teh bankovcev in kovancev, drugič, njihovo sprejetje s polno nominalno vrednostjo, in tretjič, razrešitev od plačilnih obveznosti. Ta točka torej potrjuje, da ta pojem „zakonito plačilno sredstvo“ med drugim zajema načelno obveznost sprejemanja eurobankovcev in eurokovancev za plačilo.
Na drugi strani člen 133 PDEU, ki je nasledil člen 123(4) ES, ta pa je nasledil člen 109L(4) Pogodbe ES, v delu, v katerem zakonodajalcu Unije omogoča, da določi ukrepe, potrebne za uporabo eura kot enotne valute, odraža zahtevo po določitvi enotnih načel za vse države članice, katerih valuta je euro, da se zavaruje skupni interes ekonomske in monetarne Unije ter eura kot enotne valute, in posledično, kot je bilo navedeno v točki 39 te sodbe, prispeva k uresničevanju glavnega cilja monetarne politike Unije, ki je ohranjanje stabilnosti cen.
Iz tega izhaja, da je na podlagi pristojnosti, ki je bila prvotno določena v členu 109L(4) Pogodbe ES, nato v členu 123(4) ES in je zdaj določena v členu 133 PDEU, samo zakonodajalec Unije pooblaščen, da natančneje določi pravno ureditev eurobankovcev kot zakonitega plačilnega sredstva, ki je priznana s členom 128(1) PDEU in členom 16, prvi odstavek, tretji stavek, Protokola o ESCB in ECB, ter eurokovancev kot zakonitega plačilnega sredstva, priznanega s členom 11 Uredbe št. 974/98, če se izkaže, da je to potrebno za uporabo eura kot enotne valute.
V skladu s členom 2(1) PDEU taka izključna pristojnost izključuje vsakršno pristojnost držav članic na tem področju, razen če ne delujejo na podlagi pooblastila Unije ali za izvajanje aktov Unije.
V zvezi s tem je treba za podrobnejši odgovor na tretje vprašanje pojasniti, da tudi če Unija ne bi izvajala svoje izključne pristojnosti, ta okoliščina ne more upravičiti tega, da država članica sprejme ali ohrani določbo, ki spada v to pristojnost.
Kot je namreč generalni pravobranilec navedel v točki 39 sklepnih predlogov, kadar je pristojnost dodeljena izključno Uniji, do izgube pristojnosti držav članic pride takoj in v nasprotju s tem, kar velja za področja deljene pristojnosti, za to izgubo ni pomembno, ali je Unija svojo pristojnost izvajala ali ne (glej v tem smislu sodbo z dne 5. maja 1981, Komisija/Združeno kraljestvo,
804/79
,
EU:C:1981:93
, točka
).
Ne glede na to na eni strani ni mogoče šteti, da je za uporabo eura kot enotne valute v smislu člena 133 PDEU in, natančneje, za vzpostavitev statusa eurobankovcev kot zakonitega plačilnega sredstva, ki je določena v členu 128(1) PDEU in členu 16, prvi odstavek, tretji stavek, Protokola o ESCB in ECB, nujna naložitev absolutne obveznosti sprejemanja teh bankovcev kot plačilnega sredstva. Iz pojasnil, navedenih v točkah od 46 do 49 te sodbe, namreč izhaja, da ta status kot zakonitega plačilnega sredstva ne zahteva takega absolutnega sprejemanja, ampak le načelno sprejemanje eurobankovcev kot plačilnega sredstva. Na drugi strani za uporabo eura kot enotne valute in, natančneje, za ohranitev učinkovitosti eurogotovine kot zakonitega plačilnega sredstva prav tako ni nujno, da zakonodajalec Unije izčrpno in enotno določi izjeme od te načelne obveznosti, če je vsakemu dolžniku na splošno zagotovljena možnost, da plačilno obveznost izpolni s tako gotovino.
Iz tega izhaja, da izključna pristojnost Unije na področju monetarne politike, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 98 sklepnih predlogov, ne posega v pristojnost držav članic, katerih valuta je euro, za ureditev načina izpolnjevanja plačilnih obveznosti tako javnega kot zasebnega prava, zlasti če taka ureditev ne vpliva na načelo, v skladu s katerim mora biti plačilno obveznost na splošno mogoče izpolniti s tako gotovino. Ta izključna pristojnost državi članici tako ne onemogoča, da v okviru izvajanja svojih lastnih pristojnosti, kot je organizacija svoje javne uprave, sprejme ukrep, ki to upravo zavezuje, da od zavezancev za plačilo sprejema gotovinska plačila, oziroma ki, kot je navedeno v okviru drugega vprašanja, iz razloga v javnem interesu uvaja odstopanje od te obveznosti za plačila, ki jih naložijo javni organi, če so izpolnjeni nekateri pogoji, ki bodo pojasnjeni pri preučitvi tega vprašanja.
Predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za razlago nacionalnega prava, mora preveriti, ali je treba člen 14(1), drugi stavek, BBankG glede na njegov cilj in vsebino razlagati kot ukrep, ki je bil sprejet v okviru lastne pristojnosti držav članic, kot je opisan v prejšnji točki.
Ob upoštevanju zgoraj navedenih preudarkov je treba na prvo in tretje vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba člen 2(1) PDEU v povezavi s členom 3(1)(c), členom 128(1) in členom 133 PDEU ter členom 16, prvi odstavek, tretji stavek, Protokola o ESCB in ECB razlagati tako, da ta člen ne glede na to, ali Unija izvaja izključno pristojnost na področju monetarne politike držav članic, katerih valuta je euro, nasprotuje temu, da država članica sprejme določbo, ki glede na njen cilj in vsebino določa pravno ureditev statusa eurobankovcev kot zakonitega plačilnega sredstva. Ne nasprotuje pa temu, da država članica pri izvajanju svoje lastne pristojnosti, kot je organizacija javne uprave, sprejme določbo, ki navedeno upravo zavezuje, da sprejema gotovinska plačila za denarne obveznosti, ki jih nalaga.
Drugo vprašanje
Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba člen 128(1), tretji stavek, PDEU, člen 16, prvi odstavek, tretji stavek, Protokola o ESCB in ECB ter člen 10, drugi stavek, Uredbe št. 974/98 razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki izključuje možnost izpolnitve plačilne obveznosti, ki jo naložijo javni organi, v gotovini.
Poudariti je treba, da je odgovor na to vprašanje nujen le, če bi predložitveno sodišče na podlagi odgovora Sodišča na prvo in tretje vprašanje ugotovilo, da člen 14(1) BBankG v skladu z razlago, navedeno v točki 32 te sodbe, ni združljiv z izključno pristojnostjo Unije glede monetarne politike držav članic, katerih valuta je euro, in da je bila tožena stranka v postopku v glavni stvari tako upravičena sprejeti člen 10(2) uredbe o prispevkih.
V zvezi s tem je treba poudariti, da status eurobankovcev kot zakonitega plačilnega sredstva ni določen le v primarnem pravu, v členu 128(1), tretji stavek, PDEU in s skoraj enakim besedilom v členu 16, prvi odstavek, tretji stavek, Protokola o ESCB in ECB, temveč tudi v sekundarni zakonodaji, in sicer v členu 10, drugi stavek, Uredbe št. 974/98. Poleg tega, kot je bilo navedeno v točki 47 te sodbe, čeprav Pogodba DEU določa le status eurobankovcev kot zakonitega plačilnega sredstva, je s členom 11, drugi stavek, te uredbe status zakonitega plačilnega sredstva priznan tudi eurokovancem.
Čeprav v zvezi s tem besedilo določb, za katerih razlago je zaprošeno v okviru drugega vprašanja, nasprotuje sprejetju nacionalnega predpisa, katerega cilj ali učinek je pravno ali dejansko odpraviti eurogotovino, zlasti z zanikanjem možnosti, da se plačilna obveznost na splošno izpolni s tako gotovino, zgolj na podlagi tega besedila ni mogoče ugotoviti, ali je tudi nacionalni predpis, ki zgolj omejuje uporabo gotovine pri izpolnitvi plačilne obveznosti, ki jo naložijo javni organi, v nasprotju s pravom Unije.
Glede sobesedila teh določb je treba poudariti, da je v uvodni izjavi 19 Uredbe št. 974/98 navedeno, da omejitve plačil v bankovcih in kovancih, ki so jih iz javnih razlogov določile države članice, niso nezdružljive s statusom eurobankovcev in eurokovancev kot zakonitega plačilnega sredstva, če so na razpolago druga zakonska sredstva za plačilo monetarnih dolgov.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da čeprav preambula akta Unije ni pravno zavezujoča in se nanjo ni mogoče sklicevati niti zato, da bi se odstopilo od samih določb zadevnega akta, niti zato, da bi se te določbe razlagale v smislu, ki je očitno v nasprotju z njihovim besedilom, lahko preambula pojasni vsebino določb navedenega akta, pri čemer so uvodne izjave, ki jih ta preambula vsebuje, pomembni elementi za razlago, ki lahko razjasnijo voljo avtorja tega akta (glej v tem smislu sodbo z dne 19. decembra 2019, Puppinck in drugi/Komisija,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Natančneje, v zvezi z navedbo „javnih razlogov [razlogov javnega interesa]“ v uvodni izjavi 19 Uredbe št. 974/98 je treba poudariti, da je v nekaterih jezikovnih različicah te uvodne izjave, kot na primer v nemškem jeziku, uporabljen izraz „razlogi javnega reda“, v drugih jezikovnih različicah, kot sta različici v angleškem in francoskem jeziku, pa je uporabljen izraz „iz javnih razlogov“. Formulacija določbe prava Unije, ki se uporablja v eni od jezikovnih različic, pa se ne more uporabljati kot edina podlaga za razlago te določbe oziroma glede tega ne more imeti prednosti pred drugimi jezikovnimi različicami. Pri takem razhajanju je treba zadevno določbo tako razlagati glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere del je (glej v tem smislu sodbo z dne 9. julija 2020, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig‑Holstein,
C‑297/19
,
EU:C:2020:533
, točka
).
Ker je omejitve plačil z eurobankovci in eurokovanci v praksi mogoče utemeljiti tako z razlogi javnega reda, ki se nanašajo na varnost oziroma boj proti kriminaliteti, kot z razlogi javnega interesa glede zagotavljanja učinkovite organizacija plačil v družbi, je treba za zagotovitev enotne uporabe razlogov odstopanja v vseh državah članicah upoštevati izraz s širšim pomenom, in sicer izraz „razlogi javnega interesa“.
V teh okoliščinah je treba člen 10, drugi stavek, in člen 11, drugi stavek, Uredbe št. 974/98 v povezavi z uvodno izjavo 19 te uredbe razumeti tako, da po eni strani status teh bankovcev in kovancev kot zakonitega plačilnega sredstva načeloma vključuje obveznost sprejemanja navedenih bankovcev in kovancev, po drugi strani pa lahko države članice to obveznost ob upoštevanju razlogov javnega interesa načeloma omejijo.
Pojasniti je treba, da morajo biti take omejitve – kot je generalni pravobranilec navedel v točki 129 sklepnih predlogov in kot je poudarila večina zainteresiranih strank, ki so predložile stališča – sorazmerne z zastavljenim ciljem v javnem interesu.
Ob upoštevanju dejstva, da države članice z naložitvijo takih omejitev pri izvajanju svojih suverenih pristojnosti omejijo možnost, ki jo priznava pravo Unije, da se plačilna obveznost na splošno izpolni z eurobankovci in eurokovanci, morajo te države članice namreč zagotoviti, da ukrepi, ki jih sprejmejo, spoštujejo načelo sorazmernosti, ki je eno od splošnih načel prava Unije.
Z načelom sorazmernosti pa se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča zahteva, da so zadevni ukrepi primerni za uresničitev legitimnih ciljev zadevne ureditve in da ne presegajo tega, kar je nujno za doseganje teh ciljev (glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2019, Spiegel Online,
C‑516/17
,
EU:C:2019:625
, točka
in navedena sodna praksa).
Čeprav mora v obravnavani zadevi predložitveno sodišče presoditi, ali ureditev iz postopka v glavni stvari spoštuje pogoje, navedene v točkah od 68 do 70 te sodbe, lahko Sodišče kljub temu v okviru predhodnega odločanja po potrebi poda pojasnila, ki nacionalno sodišče usmerjajo pri njegovi odločitvi (glej v tem smislu sodbo z dne 2. maja 2019, Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego,
C‑614/17
,
EU:C:2019:344
, točka
in navedena sodna praksa).
Glede razlogov javnega interesa, navedenih v utemeljitev izključitve gotovinskega plačila prispevka za RTV z ureditvijo iz postopka v glavni stvari, je treba navesti, da je javna radiotelevizija zvezne dežele Hessen v pisnih stališčih poudarila, da je glede na približno 46 milijonov zavezancev za plačilo v Nemčiji namen obveznosti plačila prispevka za RTV na brezgotovinski način zagotoviti učinkovito izterjavo tega prispevka in preprečiti velike dodatne stroške.
V zvezi s tem je dejansko v javnem interesu, da se denarni dolgovi do javnih organov lahko poplačajo tako, da za te organe to ne predstavlja nerazumnih stroškov, ki bi jim preprečevali zagotavljanje storitev po nižjih cenah.
Ugotoviti je torej treba, da razlog v javnem interesu, ki se nanaša na nujnost zagotavljanja izpolnjevanja plačilne obveznosti, ki jo naložijo javni organi, lahko upraviči omejitev gotovinskih plačil, zlasti če je število zavezancev za plačilo, od katerih je treba izterjati terjatev, zelo veliko.
V zvezi s pogojem, da zadevni ukrepi ne smejo presegati tega, kar je nujno za uresničitev zastavljenih ciljev, je iz predložitvene odločbe razvidno, da ureditev iz postopka v glavni stvari za plačilo prispevka za RTV določa druge zakonite načine kot je gotovina, in sicer direktno obremenitev, posamično bančno nakazilo ali trajni nalog.
Zdi pa se, da je omejitev iz postopka v glavni stvari hkrati primerna in nujna za uresničitev cilja učinkovite izterjave prispevka za RTV, saj omogoča, da se uprava izogne nesorazmernemu finančnemu bremenu glede na stroške, ki bi nastali s splošno uvedbo postopka, ki bi zavezancem za plačilo omogočal, da prispevek za RTV plačajo v gotovini.
Predložitveno sodišče mora kljub temu preveriti, ali je taka omejitev sorazmerna s tem ciljem, zlasti ob upoštevanju dejstva, da alternativni zakoniti načini plačila prispevka za RTV morda niso lahko dostopni vsem osebam, ki so ga dolžne plačati, kar bi pomenilo, da se za osebe, ki nimajo dostopa do teh načinov, določi možnost plačila v gotovini.
Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 128(1), tretji stavek, PDEU, člen 16, prvi odstavek, tretji stavek, Protokola o ESCB in ECB ter člen 10, drugi stavek, Uredbe št. 974/98 razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki izključuje možnost, da se plačilna obveznost, ki jo naložijo javni organi, izpolni z eurobankovci, če, prvič, ni niti namen niti učinek te ureditve določitev pravne ureditve statusa teh bankovcev kot zakonitega plačilnega sredstva, drugič, če ne vodi k pravni ali dejanski odpravi navedenih bankovcev, zlasti s preprečitvijo možnosti, da se plačilna obveznost na splošno izpolni s tako gotovino, tretjič, če je bila sprejeta ob upoštevanju razlogov v javnem interesu, četrtič, če je omejitev gotovinskih plačil, ki jo vsebuje ta ureditev, primerna za uresničitev zastavljenega cilja v javnem interesu, in petič, če ne presega tega, kar je nujno za njegovo uresničitev, tako da so na voljo drugi zakoniti načini izpolnitve plačilne obveznosti.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Člen 2(1) PDEU v povezavi s členom 3(1)(c), členom 128(1) in členom 133 PDEU ter členom 16, prvi odstavek, tretji stavek, Protokola št. 4 o Statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke je treba razlagati tako, da ta člen ne glede na to, ali Evropska unija izvaja izključno pristojnost na področju monetarne politike držav članic, katerih valuta je euro, nasprotuje temu, da država članica sprejme določbo, ki glede na njen cilj in vsebino določa pravno ureditev statusa eurobankovcev kot zakonitega plačilnega sredstva. Ne nasprotuje pa temu, da država članica pri izvajanju svoje lastne pristojnosti, kot je organizacija javne uprave, sprejme določbo, ki navedeno upravo zavezuje, da sprejema gotovinska plačila za denarne obveznosti, ki jih nalaga.

2.
Člen 128(1), tretji stavek, PDEU, člen 16, prvi odstavek, tretji stavek, Protokola št. 4 o Statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke ter člen 10, drugi stavek, Uredbe Sveta (ES) št. 974/98 z dne 3. maja 1998 o uvedbi eura je treba razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki izključuje možnost, da se plačilna obveznost, ki jo naložijo javni organi, izpolni z eurobankovci, če, prvič, ni niti namen niti učinek te ureditve določitev pravne ureditve statusa teh bankovcev kot zakonitega plačilnega sredstva, drugič, če ne vodi k pravni ali dejanski odpravi navedenih bankovcev, zlasti s preprečitvijo možnosti, da se plačilna obveznost na splošno izpolni s tako gotovino, tretjič, če je bila sprejeta ob upoštevanju razlogov v javnem interesu, četrtič, če je omejitev gotovinskih plačil, ki jo vsebuje ta ureditev, primerna za uresničitev zastavljenega cilja v javnem interesu, in petič, če ne presega tega, kar je nujno za njegovo uresničitev, tako da so na voljo drugi zakoniti načini izpolnitve plačilne obveznosti.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.