CELEX: 62020TJ0546
Verejné zákazky na služby
Verejné obstarávanie
Služby špecifikácie, vývoja, údržby a podpory informatických platforiem pre GR pre dane a colnú úniu
Odmietnutie ponuky uchádzača a zadanie zákazky inému uchádzačovi
Povinnosť odôvodnenia
Ponuka s neobvykle nízkou cenou

Okolnosti predchádzajúce sporu
Dňa 6. decembra 2019 Európska komisia zverejnila v dodatku k
Úradnému vestníku Európskej únie
(Ú. v. 2019/S 236‑577462) oznámenie o vyhlásení verejného obstarávania s referenčným číslom TAXUD/2019/OP/0006 a týkajúceho sa služieb špecifikácie, vývoja, údržby a podpory informatických platforiem Generálneho riaditeľstva Komisie pre dane a colnú úniu. Táto zákazka pozostávala z dvoch častí, a to z časti A s názvom „Služby vývoja pre platformu CCN/CSIL“ a z časti B s názvom „Služby vývoja pre platformy SPEED2(ng), CDCO/TSOAP a SSV“ a jej výberovým kritériom bol najlepší pomer kvality a ceny, pričom technická kvalita a cena tvorili v tomto poradí 70 % a 30 % v rámci hodnotenia ponúk. Pre každú z týchto dvoch častí mala Komisia uzatvoriť rámcovú zmluvu na obdobie 36 mesiacov, obnoviteľnú trikrát na po sebe nasledujúce obdobia 12 mesiacov, s uchádzačom, ktorý ponúkne najlepší pomer kvality a ceny, pod podmienkou, že splní určité minimálne kritériá vzhľadom na oprávnenosť, nevylúčenie, spôsobilosť a súlad ponuky.
Dňa 27. februára 2020 žalobkyne, Sopra Steria Benelux (ďalej len „Sopra“) a Unisys Belgium, predložili spoločnú ponuku v rámci konzorcia riadeného spoločnosťou Sopra. Jedinou ďalšou ponukou predloženou v stanovenej lehote pre časť A bola ponuka konzorcia ARHS‑IBM tvoreného spoločnosťami ARHS Developments SA a International Business Machines of Belgium SA.
E‑mailom z 2. júla 2020 Komisia informovala žalobkyne o odmietnutí ich ponuky pre časť A z dôvodu, že táto ponuka nebola ekonomicky najvýhodnejšia, a o zadaní zákazky inému uchádzačovi (ďalej len spoločne „napadnuté rozhodnutie“). Priložila k nemu výňatok z hodnotiacej správy ich ponuky uvádzajúci známky, ktoré jej boli priradené, spolu s vysvetleniami a oznámila im, že charakteristické znaky a relevantné výhody vybranej ponuky, hodnota zákazky, ako aj meno úspešného uchádzača im bolo možné sprístupniť na základe písomnej žiadosti. Žalobkyne zaslali túto žiadosť v ten istý deň.
Z výňatku z hodnotiacej správy vyplýva, že ponuka žalobkýň získala celkovú známku 90,81 bodu s nasledujúcim rozdelením:
Uchádzač
Cena
Kvalitatívne skóre
Finančné skóre
Celkové skóre
Konzorcium Sopra a Unisys Belgium
21 699 281,86 eura
70,00
20,81
90,81
E‑mailom z 3. júla 2020 Komisia informovala žalobkyne, že zmluva bola uzatvorená s konzorciom ARHS‑IBM, a zaslala im výňatok z hodnotiacej správy týkajúci sa jeho ponuky s uvedením známok, ktoré mu boli priradené, spolu s vysvetleniami.
Z tohto výňatku z hodnotiacej správy vyplýva, že ponuka úspešného uchádzača získala celkovú známku 98,53 bodu s nasledujúcim rozdelením:
Uchádzač
Cena
Kvalitatívne skóre
Finančné skóre
Celkové skóre
Konzorcium ARHS‑IBM
15 054 925,60 eura
68,53
30,00
98,53
E‑mailom z 10. júla 2020 žalobkyne spochybnili výsledok verejného obstarávania a v súvislosti s cenou uvedenou vo vybranej ponuke vyjadrili pochybnosti o tom, že cena podstatne nižšia ako tá, ktorú ponúkli, ktorú kvalifikovali za rozumnú a v súlade s trhovými podmienkami, mohla byť reálna bez rizika „sociálneho dumpingu“. Vyzvali preto verejného obstarávateľa, aby predovšetkým potvrdil, že overil, že ponuka úspešného uchádzača nepredstavovala žiadne riziko v tomto zmysle.
E‑mailom z 20. júla 2020 Komisia odpovedala, že najmä podrobná analýza vybranej ponuky z finančného hľadiska ukázala, že bola v súlade s trhovými podmienkami krajín, z ktorých dodávatelia a ich subdodávatelia budú poskytovať požadované služby.
Konanie a návrhy účastníkov konania
Žalobou podanou do kancelárie Všeobecného súdu 2. septembra 2020 podali žalobkyne túto žalobu, na základe ktorej začalo toto konanie.
Dňa 4. decembra 2020 podala Komisia do kancelárie Všeobecného súdu vyjadrenie k žalobe.
Všeobecný súd 21. decembra 2020 rozhodol podľa článku 83 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu, že druhá výmena vyjadrení nie je nevyhnutná.
Dňa 15. januára 2021 sa skončila písomná časť konania.
Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 9. februára 2021 žalobkyne požiadali o nariadenie pojednávania.
Dňa 15. júna 2021 žalobkyne predložili nový návrh na vykonanie dôkazu podľa článku 85 ods. 3 rokovacieho poriadku.
Komisia 2. júla 2021 zaujala stanovisko k tomuto návrhu.
Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na ústne otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní z 5. októbra 2021.
Žalobkyne v podstate navrhujú, aby Všeobecný súd:
–
zrušil napadnuté rozhodnutie,
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zamietol žalobu,
–
uložil žalobkyniam povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
Žalobkyne uvádzajú na podporu svojej žaloby dva žalobné dôvody. Prvý žalobný dôvod je založený na porušení bodu 23 prílohy I k nariadeniu Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 2018/1046 z 18. júla 2018 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, o zmene nariadení (EÚ) č. 1296/2013, (EÚ) č. 1301/2013, (EÚ) č. 1303/2013, (EÚ) č. 1304/2013, (EÚ) č. 1309/2013, (EÚ) č. 1316/2013, (EÚ) č. 223/2014, (EÚ) č. 283/2014 a rozhodnutia č. 541/2014/EÚ a o zrušení nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012 (
Ú. v. EÚ L 193, 2018, s. 1
, ďalej len „finančné nariadenie“) a na zjavne nesprávnom posúdení. Druhý žalobný dôvod je založený na nedostatku odôvodnenia.
Žalobkyne svojím druhým žalobným dôvodom, ktorý treba preskúmať najskôr, v podstate uvádzajú, že verejný obstarávateľ nevzal do úvahy výrazný rozdiel medzi cenou ich ponuky a cenou ponuky úspešného uchádzača, ktorý mal byť považovaný za náznak spôsobilý vzbudiť pochybnosť o neobvykle nízkej cene ponuky tohto uchádzača, a že neuviedol dostatočné odôvodnenie, pokiaľ ide o dôvody, na základe ktorých sa domnieval, že cena vybranej ponuky nebola neobvykle nízka.
Konkrétnejšie, napadnuté rozhodnutie doplnené o výňatky z hodnotiacej správy je postihnuté nedostatkom odôvodnenia, pokiaľ ide o otázku, či vybraná ponuka pre časť A predmetnej zákazky bola neobvykle nízka.
Podľa žalobkýň list Komisie z 2. júla 2020 neobsahoval žiadne odôvodnenie voľby, ktorú vykonal verejný obstarávateľ. Ani list Komisie z 3. júla 2020 podľa nich neobsahoval vysvetlenia alebo odôvodnenie rozhodnutí vykonaných v rámci verejného obstarávania. Pokiaľ ide napokon o list z 20. júla 2020, ktorým sa odpovedalo na ich výslovnú žiadosť, žalobkyne uvádzajú, že Komisia sa obmedzila na uvedenie toho, že dôkladné posúdenie vybranej ponuky z finančného hľadiska ukázalo, že bola v súlade s trhovými podmienkami krajín, z ktorých dodávatelia a ich subdodávatelia budú poskytovať svoje služby. Toto tvrdenie potvrdzuje, že Komisia mala
prima facie
pochybnosti, pokiaľ ide o obvyklosť ceny ponuky predloženej konzorciom ARHS‑IBM, čo je v rozpore s lakonickým charakterom odôvodnenia rozhodnutia o prijatí tejto ponuky.
Žalobkyne teda Komisii vytýkajú, že nevysvetlila dôvody, na základe ktorých považovala cenu vybranej ponuky za obvyklú, a že po prvé nevysvetlila dôvod, na základe ktorého dospela k záveru, že táto ponuka svojimi charakteristikami, prevažne finančnými, rešpektovala najmä právne predpisy krajín, v ktorých mali byť služby poskytované, a to predovšetkým v oblasti odmeňovania zamestnancov, príspevkov do režimu sociálneho zabezpečenia a dodržovania noriem bezpečnosti a zdravia pri práci, a po druhé neuviedla, či overila, že navrhovaná cena zahŕňala všetky náklady vyplývajúce z technických aspektov vybranej ponuky.
Komisia teda náležite neodôvodnila svoje posúdenie prípadných následkov neobvykle nízkej ceny ponuky, ktoré boli výslovne uvádzané žalobkyňami v ich liste z 10. júla 2020, a to rizika sociálneho dumpingu a rizika pre kontinuitu poskytovania služieb.
Komisia spochybňuje tvrdenia žalobkýň.
Podľa nej sa osobitné pravidlá týkajúce sa povinnosti odôvodnenia v prípade ponúk s neobvykle nízkou cenou uplatňujú iba v prípade, ak existujú pochybnosti o obvyklosti ceny ponuky, čo nie je prípad prejednávanej veci, na základe čoho sa uplatňuje iba všeobecná povinnosť odôvodnenia.
Komisia v prejednávanej veci tvrdí, že svojím e‑mailom z 3. júla 2020 žalobkyniam poskytla požadované informácie. Hodnotiaca správa neobsahovala žiadnu zmienku súvisiacu s neobvykle nízkym charakterom ceny vybranej ponuky, takže v rámci posudzovania ponuky nebol zistený žiaden náznak v tomto zmysle.
Komisia pripomína, že listom z 20. júla 2020 odpovedala na otázky žalobkýň týkajúce sa najmä rizika sociálneho dumpingu, spresňujúc, že každá ponuka bola predmetom veľmi podrobnej analýzy a že sa
prima facie
ukázalo, že ponuky boli v súlade s trhovými podmienkami krajín, z ktorých mali byť vykonávané.
Komisia v tejto súvislosti uvádza, že na rozdiel od tvrdenia žalobkýň skutočnosť, že spresnila, že bola vykonaná „podrobná analýza“, v ničom nenaznačovala, že mala
prima facie
pochybnosti o obvyklosti ceny navrhovanej konzorciom ARHS‑IBM. Každá ponuka je totiž predmetom podrobného posúdenia a verejný obstarávateľ je povinný
prima facie
overiť indície, ktoré by mohli naznačovať, že ponuka nie je zlučiteľná s trhovými podmienkami. Z tejto perspektívy treba chápať odôvodnenie uvedené v liste z 20. júla 2020.
Komisia sa preto domnieva, že splnila svoju všeobecnú povinnosť odôvodnenia, keďže osobitné povinnosti uvádzané žalobkyňami boli uplatniteľné len v prípade, ak by existovala pochybnosť o obvyklosti ceny ponuky, čo nie je prípad prejednávanej veci.
Na úvod treba uviesť, že žalobkyne týmto žalobným dôvodom založeným na nedostatku odôvodnenia v podstate poukazujú na nedostatočné odôvodnenie napadnutého rozhodnutia v súvislosti s neobvykle nízkou cenou vybranej ponuky, ako to vyplýva zo žaloby, ako aj z ich prednesov.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Komisia disponuje širokou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o skutočnosti, ktoré treba zohľadniť na účely prijatia rozhodnutia o zadaní verejnej zákazky. Súdne preskúmanie výkonu tejto voľnej úvahy sa preto obmedzuje na preskúmanie dodržiavania procesných pravidiel a pravidiel odôvodnenia, ako aj na preskúmanie vecnej správnosti zistených skutočností a neexistencie zjavne nesprávneho posúdenia a zneužitia právomoci (pozri rozsudok z 2. februára 2017, European Dynamics Luxembourg a Evropaïki Dynamiki/Komisia,
T‑74/15
, neuverejnený,
EU:T:2017:55
, bod
a citovanú judikatúru).
Podľa ustálenej judikatúry v prípadoch, keď Komisia disponuje širokou mierou voľnej úvahy, má dodržanie záruk priznaných právnym poriadkom Únie v správnych konaniach tým zásadnejší význam. Medzi týmito zárukami figuruje najmä povinnosť príslušnej inštitúcie dostatočne odôvodniť svoje rozhodnutia. Len tak môže súd Únie overiť, či existujú skutkové a právne okolnosti, od ktorých závisí výkon voľnej úvahy (rozsudky z 21. novembra 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, bod
; z 10. septembra 2008, Evropaïki Dynamiki/Komisia,
T‑465/04
, neuverejnený,
EU:T:2008:324
, bod
, a z 2. februára 2017, European Dynamics Luxembourg a Evropaïki Dynamiki/Komisia,
T‑74/15
, neuverejnený,
EU:T:2017:55
, bod
).
Podľa článku 41 ods. 2 písm. c) Charty základných práv Európskej únie má administratíva povinnosť odôvodniť svoje rozhodnutia. Táto povinnosť odôvodnenia znamená, že v súlade s článkom 296 druhým odsekom ZFEÚ musí autor aktu jasne a jednoznačne vyjadriť úvahu, ktorá je základom uvedeného aktu, tak, aby jednak dotknutým osobám umožnil poznať dôvody prijatého opatrenia, aby mohli uplatniť svoje práva, a jednak súdu Únie umožnil vykonať jeho preskúmanie (rozsudky z 25. februára 2003, Strabag Benelux/Rada,
T‑183/00
,
EU:T:2003:36
, bod
; z 24. apríla 2013, Evropaïki Dynamiki/Komisia,
T‑32/08
, neuverejnený,
EU:T:2013:213
, bod
, a zo 16. mája 2019, Transtec/Komisia,
T‑228/18
,
EU:T:2019:336
, bod
).
Povinnosť správneho orgánu odôvodniť svoje rozhodnutia tak nepredstavuje iba všeobecne vyjadrenie transparentnosti konania správneho orgánu, ale musí tiež umožniť jednotlivcovi rozhodnúť sa s plnou znalosťou veci, či je pre neho užitočné obrátiť sa na súd. Existuje teda úzky vzťah medzi povinnosťou odôvodnenia a základným právom na účinnú súdnu ochranu, ako aj právom na účinný prostriedok nápravy zaručeným v článku 47 Charty základných práv. Inými slovami, povinnosť odôvodnenia prispieva k zabezpečeniu účinnej súdnej ochrany (pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. októbra 2012, Sviluppo Globale/Komisia,
T‑183/10
, neuverejnený,
EU:T:2012:534
, bod
, a zo 4. júla 2017, European Dynamics Luxembourg a i./Železničná agentúra Európskej únie,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
a citovanú judikatúru).
Z toho vyplýva, že otázka, či bola dodržaná povinnosť odôvodnenia, sa má v podstate posúdiť podľa informácií, ktoré mali žalobkyne k dispozícii najneskôr v okamihu podania žaloby. Odôvodnenie teda nemožno formulovať po prvýkrát a
a posteriori
pred súdom a len výnimočné okolnosti môžu odôvodniť, aby sudca zohľadnil skutočnosti uvádzané počas konania (pozri rozsudok zo 4. júla 2017, European Dynamics Luxembourg a i./Železničná agentúra Európskej únie,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
a citovanú judikatúru).
Okrem toho požiadavku odôvodnenia treba posudzovať v závislosti od okolností veci, najmä obsahu aktu, povahy uplatňovaných dôvodov a záujmu, ktorý môžu mať osoby, ktorým je akt určený, alebo iné osoby, ktoré sú aktom priamo a osobne dotknuté, na získaní vysvetlení. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie špecifikovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, keďže otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 ZFEÚ, sa musí posudzovať nielen s ohľadom na jeho znenie, ale aj s ohľadom na jeho kontext a na všetky právne predpisy, ktoré upravujú dotknutú oblasť (pozri rozsudky z 11. júla 2013, Ziegler/Komisia,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, bod
a citovanú judikatúru, a zo 4. júla 2017, European Dynamics Luxembourg a i./Železničná agentúra Európskej únie,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
a citovanú judikatúru).
Pravidlá upravujúce verejné zákazky Únie nachádzajúce sa vo finančnom nariadení a v prílohe I k tomuto nariadeniu spresňujú povinnosť odôvodnenia verejného obstarávateľa. Konkrétnejšie článok 170 finančného nariadenia a článok 31 prílohy I k tomuto nariadeniu stanovujú vo vzťahu k vylúčeným uchádzačom odôvodnenie v dvoch fázach.
Verejný obstarávateľ najprv informuje všetkých vylúčených uchádzačov o odmietnutí ich ponuky a o dôvodoch tohto odmietnutia. Ďalej podľa článku 170 ods. 3 finančného nariadenia a bodu 31.2 prílohy I k tomuto nariadeniu, ak vylúčený uchádzač, ktorý sa nenachádza v niektorej zo situácií vyžadujúcich vylúčenie a ktorý spĺňa kritériá pre výber, o to písomne požiada, verejný obstarávateľ mu oznámi čo najskôr a v každom prípade v lehote pätnástich dní od prijatia tejto žiadosti charakteristiky a relatívne výhody vybranej ponuky, zaplatenú cenu alebo hodnotu zákazky, ako aj meno úspešného uchádzača.
Toto sprístupnenie dôvodov v dvoch fázach je v súlade s účelom povinnosti odôvodnenia, ktorý, ako bolo spresnené v bodoch 34 a 35 vyššie, spočíva jednak v umožnení dotknutým osobám poznať dôvody prijatého opatrenia, aby mohli uplatniť svoje práva, a jednak súdu Únie vykonať svoje preskúmanie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. júla 2017, European Dynamics Luxembourg a i./Železničná agentúra Európskej únie,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
a citovanú judikatúru).
Keďže povinnosť odôvodnenia aktu závisí, ako bolo pripomenuté v bode 37 vyššie, od skutkového a právneho kontextu, v ktorom bol prijatý, je potrebné tiež zohľadniť prvky regulačného rámca upravujúceho ponuky s neobvykle nízkou cenou.
V tomto kontexte bod 23.1 prílohy I k finančnému nariadeniu stanovuje, že „ak sa pri danej zákazke zdá, že navrhovaná cena alebo náklady v ponuke sú neobvykle nízke, verejný obstarávateľ si písomne vyžiada podrobné údaje o základných prvkoch ceny alebo nákladoch, ktoré považuje za relevantné, a poskytne uchádzačovi možnosť predložiť svoje pripomienky“.
Podľa bodu 23.2 prílohy I k finančnému nariadeniu verejný obstarávateľ „smie ponuku vyradiť len v prípade, ak poskytnuté dôkazy uspokojivo nevysvetľujú nízke navrhované ceny alebo náklady“. Okrem toho „vyradí ponuku, ak zistí, že ponuka je neobvykle nízka preto, lebo nie je v súlade s platnými povinnosťami v oblasti environmentálneho, sociálneho a pracovného práva“.
Pojem „ponuka s neobvykle nízkou cenou“ nie je vymedzený v ustanoveniach finančného nariadenia. Bolo však rozhodnuté, že ponuka s neobvykle nízkou cenou sa má posudzovať s ohľadom na základné prvky ponuky a predmetné plnenie (pozri rozsudok zo 4. júla 2017, European Dynamics Luxembourg a i./Železničná agentúra Európskej únie,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
a citovanú judikatúru).
Povinnosť verejného obstarávateľa overiť serióznosť ponuky vyplýva z predchádzajúcej existencie pochybností o jej dôveryhodnosti, keďže hlavným cieľom bodu 23.1 prílohy I k finančnému nariadeniu je umožniť uchádzačovi, aby nemohol byť vylúčený z daného verejného obstarávania bez možnosti odôvodniť obsah svojej ponuky, ktorá sa javí ako ponuka s neobvykle nízkou cenou. Preto len za existencie týchto pochybností je Komisia pre vyhodnotenie ponúk povinná vyžiadať si všetky dôležité spresnenia týkajúce sa zostavenia ponuky predtým, ako prípadne ponuku zamietne na základe bodu 23.2 tejto prílohy. Naopak v prípade, keď sa zdá, že nejde o ponuku s neobvykle nízkou cenou podľa uvedeného bodu 23.1, tento bod sa neuplatní [pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudky zo 6. júla 2005, TQ3 Travel Solutions Belgium/Komisia,
T‑148/04
,
EU:T:2005:274
, body
a
; z 5. novembra 2014, Computer Resources International (Luxembursko)/Komisia,
T‑422/11
,
EU:T:2014:927
, bod
, a zo 4. júla 2017, European Dynamics Luxembourg a i./Železničná agentúra Európskej únie,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
].
Z judikatúry vyplýva, že takéto pochybnosti môžu existovať najmä vtedy, ak jednak nie je isté, či je ponuka v súlade s právnymi predpismi krajiny, v ktorej sa služby majú poskytovať, a to v oblasti odmeňovania zamestnancov, prispievania do systému sociálneho zabezpečenia, dodržiavania noriem bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci, ako aj predaja so stratou, a jednak, či ponúknutá cena zahŕňa všetky náklady vyplývajúce z technických aspektov ponuky (pozri rozsudok zo 4. júla 2017, European Dynamics Luxembourg a i./Železničná agentúra Európskej únie,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
a citovanú judikatúru).
Z vyššie uvedeného vyplýva, že posúdenie existencie ponúk s neobvykle nízkou cenou verejným obstarávateľom sa vykonáva v dvoch fázach.
V prvej fáze musí verejný obstarávateľ posúdiť, či „sa zdá“, že predložená ponuka má neobvykle nízku cenu. Použitie slovesa „zdať sa“ v bode 23.1 prílohy I k finančnému nariadeniu znamená, že verejný obstarávateľ vykoná
prima facie
posúdenie neobvykle nízkej ceny ponuky, a nie, že vykoná z úradnej povinnosti podrobnú analýzu zostavenia každej ponuky s cieľom zistiť, či nepredstavuje ponuku s neobvykle nízkou cenou. V prvej fáze musí teda verejný obstarávateľ len stanoviť, či predložené ponuky neobsahujú náznak, ktorý by vzbudzoval podozrenie, že by mohli mať neobvykle nízku cenu. To je predovšetkým prípad, keď je cena uvedená v ponuke podstatne nižšia ako cena ostatných predložených ponúk, alebo ako je obvyklá trhová cena. Ak predložené ponuky neobsahujú takýto náznak, a teda sa nezdá, že by mali neobvykle nízku cenu, verejný obstarávateľ môže pokračovať v posudzovaní tejto ponuky, ako aj vo verejnom obstarávaní (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok zo 4. júla 2017, European Dynamics Luxembourg a i./Železničná agentúra Európskej únie,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
).
V druhej fáze, ak existujú náznaky vzbudzujúce podozrenie, že ponuka by mohla mať neobvykle nízku cenu, verejný obstarávateľ musí naopak uskutočniť overenie zostavenia tejto ponuky s cieľom ubezpečiť sa, že táto ponuka nemá neobvykle nízku cenu. Keď verejný obstarávateľ uskutoční toto overenie, má povinnosť umožniť dotknutému uchádzačovi vysvetliť dôvody, na základe ktorých sa domnieva, že jeho ponuka nemá neobvykle nízku cenu. Verejný obstarávateľ následne musí posúdiť poskytnuté vysvetlenia a stanoviť, či má predmetná ponuka neobvykle nízku cenu, a ak áno, musí ju odmietnuť (rozsudok zo 4. júla 2017, European Dynamics Luxembourg a i./Železničná agentúra Európskej únie,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
).
Všeobecný súd už mal príležitosť rozhodnúť o povinnosti odôvodnenia, ktorá prináleží verejnému obstarávateľovi, keď mal vo fáze vyhodnocovania ponúk pochybnosť o neobvykle nízkej cene predloženej ponuky a keď po tom, ako vypočul dotknutého uchádzača a vykonal podrobnejšiu analýzu, rozhodol, že táto ponuka nemala neobvykle nízku cenu. Konkrétne rozhodol, že s cieľom poskytnúť dostatočné odôvodnenie skutočnosti, že vybraná ponuka nemá neobvykle nízku cenu, verejný obstarávateľ musí uviesť dôvody, na základe ktorých jednak dospel k záveru, že taká ponuka predovšetkým svojimi finančnými charakteristikami rešpektuje najmä právne predpisy krajiny, v ktorej sa majú služby poskytovať, a to v oblasti odmeňovania zamestnancov, prispievania do systému sociálneho zabezpečenia a dodržiavania noriem bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci, a jednak overil, že ponúknutá cena zahŕňa všetky náklady vyplývajúce z technických aspektov prijatej ponuky (pozri rozsudok zo 4. júla 2017, European Dynamics Luxembourg a i./Železničná agentúra Európskej únie,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
a citovanú judikatúru).
Pokiaľ ide o rozsah povinnosti odôvodnenia, ktorá prináleží verejnému obstarávateľovi v prípade, keď sa domnieva, že sa nezdá, že by vybraná ponuka mala neobvykle nízku cenu, z pravidiel upravujúcich ponuky s neobvykle nízkou cenou pripomenutých v bodoch 42 až 45 vyššie a osobitne z okolnosti, že verejný obstarávateľ musí v prvej fáze uskutočniť len
prima facie
posúdenie neobvykle nízkej ceny ponuky, vyplýva, že jeho povinnosť odôvodnenia má obmedzený rozsah. Ak by bol totiž verejný obstarávateľ nútený podrobne uvádzať dôvody, prečo sa mu nezdá, že by ponuka mala neobvykle nízku cenu, nezohľadňoval by sa rozdiel medzi dvoma fázami analýzy stanovenej v bode 23 prílohy I k finančnému nariadeniu (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok zo 4. júla 2017, European Dynamics Luxembourg a i./Železničná agentúra Európskej únie,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
).
Konkrétne, ak verejný obstarávateľ prijme ponuku, v odpovedi na akúkoľvek žiadosť o odôvodnenie, ktorá mu je predložená podľa článku 170 ods. 3 finančného nariadenia, nemá povinnosť výslovne uviesť dôvody, prečo sa mu nezdalo, že ponuka, ktorú vybral, mala neobvykle nízku cenu. Ak totiž verejný obstarávateľ uvedenú ponuku prijme, implicitne, ale nevyhnutne z toho vyplýva, že sa domnieval, že neexistujú náznaky, že by uvedená ponuka mala neobvykle nízku cenu. Naopak, o takých dôvodoch musí byť upovedomený vylúčený uchádzač, ktorý o to výslovne požiada (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok zo 4. júla 2017, European Dynamics Luxembourg a i./Železničná agentúra Európskej únie,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, bod
).
Vyžadovať totiž od verejného obstarávateľa, aby na žiadosť vylúčeného uchádzača odôvodnil okolnosť, na základe ktorej vybraná ponuka nemá neobvykle nízku cenu, umožňuje rešpektovať ustanovenia článku 170 ods. 3 finančného nariadenia a bodu 31.2 prílohy I k tomuto nariadeniu, keďže takéto odôvodnenie informuje vylúčeného uchádzača o dôležitom aspekte charakteristík a relatívnych výhod vybranej ponuky (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudky z 15. októbra 2013, European Dynamics Belgium a i./EMA,
T‑638/11
, neuverejnený,
EU:T:2013:530
, bod
, a z 2. februára 2017, European Dynamics Luxembourg a Evropaïki Dynamiki/Komisia,
T‑74/15
, neuverejnený,
EU:T:2017:55
, bod
).
Okrem toho podľa judikatúry nestačí, aby sa verejný obstarávateľ obmedzil na jednoduché konštatovanie, podľa ktorého úspešná ponuka v rámci verejného obstarávania nie je neobvykle nízka, ani aby sa obmedzil na tvrdenie, že existoval názor, že to tak nie je (pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. februára 2017, European Dynamics Luxembourg a Evropaïki Dynamiki/Komisia,
T‑74/15
, neuverejnený,
EU:T:2017:55
, bod
a citovanú judikatúru).
Pokiaľ ide o prejednávanú vec, treba uviesť, že Komisia sa svojimi listami z 2. a 3. júla 2020 (pozri body 3 a 5 vyššie) najprv v súlade s článkom 170 finančného nariadenia a bodom 31 prílohy I k tomuto nariadeniu obmedzila na oznámenie žalobkyniam, že ich ponuka bola odmietnutá, s priložením výňatku z hodnotiacej správy komisie pre vyhodnotenie ponúk týkajúceho sa ich ponuky, a až potom, v nadväznosti na písomnú žiadosť žalobkýň im oznámila meno úspešného uchádzača, ako aj ďalší výňatok z danej správy, z ktorého mali vyplynúť charakteristiky a relatívne výhody vybranej ponuky. Z tohto druhého výňatku vyplýva, že podrobnosti vybranej ponuky oznámené žalobkyniam, okrem jej ceny, jej finančného skóre a pomeru kvality a ceny, tak ako je vyjadrený v jej konečnom skóre, sa týkali iba technických aspektov tejto ponuky. Predovšetkým, v tejto fáze sa oznámené podrobnosti vôbec netýkali preskúmania ceny vybranej ponuky z hľadiska toho, že je prípadne neobvykle nízka.
Listom z 10. júla 2020 (pozri bod 7 vyššie) žalobkyne požiadali Komisiu, aby predovšetkým potvrdila, že overila, že vybraná ponuka nepredstavovala z hľadiska svojej ceny riziko „sociálneho dumpingu“, a uviedli rozumnú a kompetitívnu cenu ich vlastnej ponuky vzhľadom na trhové podmienky, ich skúsenosť zmluvného partnera Komisie a na riziká, pokiaľ ide o plnenie zmluvy, ktoré by predstavovala ponuka s cenou výrazne nižšou, ako je cena ich ponuky.
Je pravda, že žalobkyne výslovne neuviedli pojem „ponuka s neobvykle nízkou cenou“. Faktom ostáva, že tak, ako uviedli v žalobe, bez toho, aby im v tejto súvislosti odporovala Komisia vo vyjadrení k žalobe či v odpovedi na otázku položenú Všeobecným súdom na pojednávaní, jasne uviedli následky potenciálne súvisiace s predložením ponuky s neobvykle nízkou cenou, a to riziko sociálneho dumpingu, v miere, v akej by takáto ponuka mohla porušovať právne predpisy krajín, v ktorých mali byť služby poskytované, a to v oblasti odmeňovania zamestnancov, prispievania do systému sociálneho zabezpečenia, ako aj dodržiavania noriem bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci, a riziko pre kontinuitu poskytovania služieb.
V tejto súvislosti treba uviesť, že Komisia sa vo svojom liste z 20. júla 2020 obmedzila na odpoveď, že podrobná finančná analýza ponuky úspešného uchádzača ukázala, že bola v súlade s trhovými podmienkami krajín, z ktorých budú dodávatelia a ich subdodávatelia poskytovať požadované služby.
Z listu Komisie z 2. júla 2020 však vyplýva, že spoločná ponuka predložená pre časť A konzorciom tvoreným žalobkyňami nebola vybraná, pretože nebola považovaná za ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku. Z dvoch výňatkov hodnotiacej správy komisie pre vyhodnotenie ponúk, ktoré Komisia odovzdala žalobkyniam (pozri body 4 a 6 vyššie), vyplýva, že išlo o menej ako 7,72 bodový rozdiel medzi celkovým skóre získaným ich ponukou, a tým, ktoré získala vybraná ponuka. Z toho tiež vyplýva, že tento rozdiel závisel v celom rozsahu od výrazného rozdielu, a to 6644356,26 eura, existujúceho medzi cenou navrhovanou žalobkyňami a cenou navrhovanou úspešným uchádzačom, čo spôsobilo rozdiel 9,19 boda vo finančnom skóre v neprospech ponuky žalobkýň, zatiaľ čo za kvalitatívne skóre ich ponuka získala o 1,47 boda viac než vybraná ponuka.
Za týchto okolností vzhľadom na skutočnosť, že konzorcium tvorené žalobkyňami a úspešný uchádzač boli jedinými, ktorí predložili ponuku pre časť A, a že teda existovalo iba jedno porovnávacie hľadisko, a to cena ponuky žalobkýň, umožňujúce určiť, či existuje náznak, že cena vybranej ponuky mohla byť považovaná za neobvykle nízku, sa Komisia nemohla obmedziť na konštatovanie, že vybraná ponuka bola v súlade s trhovými podmienkami krajín, z ktorých budú predmetné služby poskytované dodávateľmi a ich subdodávateľmi. Vzhľadom na to, že kritérium ceny bolo rozhodujúcim pri určení poradia ponúk a že cena vybranej ponuky bola jedinou relatívnou výhodou, ktorá ju charakterizovala, Komisia mala na účely náležitej odpovede na žiadosť žalobkýň poskytnúť prinajmenšom informácie týkajúce sa percentuálneho podielu zodpovedajúceho časti zákazky, ktorá bude vykonávaná v rámci subdodávok, ako aj krajín, z ktorých budú predmetné služby poskytované, ako to urobila vo vyjadrení k žalobe a na pojednávaní, čo by žalobkyniam umožnilo lepšie pochopiť dôvody existujúceho rozdielu medzi cenami dvoch ponúk. Tieto informácie by im tiež umožnili získať dostatok údajov na to, aby sa oboznámili s dôvodmi, na základe ktorých sa Komisia domnievala, že cena vybranej ponuky sa nezdala byť neprimerane nízka, a na základe toho prípadne spochybniť dôvodnosť tohto posúdenia.
Vzhľadom na to, že sa Komisia vo svojom liste z 20. júla 2020 uspokojila s odôvodnením, v ktorom len uviedla, že cena vybranej ponuky nemala neobvykle nízku povahu, nesplnila povinnosť odôvodnenia, ktorá jej vyplýva za okolností prejednávanej veci.
Tento záver nemôže byť spochybnený po prvé tvrdením Komisie, podľa ktorého existujú osobitné pravidlá pre rozsah odôvodnenia týkajúceho sa prípadnej existencie ponúk s neobvykle nízkou cenou, ktoré sa uplatňujú výlučne v prípade pochybnosti o obvyklosti ceny vybranej ponuky, čo nebol prípad prejednávanej veci.
Toto tvrdenie vyplýva z nesprávneho výkladu bodu 49 rozsudku z 10. septembra 2019, Trasys International a Axianseu – Digital Solutions/AESA (
T‑741/17
,
EU:T:2019:572
), na ktorý odkazuje Komisia, v ktorom je spresnené, že pri existencii náznaku, ktorý môže vzbudzovať podozrenie, pokiaľ ide o existenciu ponúk s neobvykle nízkou cenou, je verejný obstarávateľ povinný oznámiť vylúčenému uchádzačovi, ktorý o to výslovne požiada, dôvody umožňujúce pochopiť, prečo sa mu vybraná ponuka nezdala byť neobvykle nízka.
Tento bod rozsudku z 10. septembra 2019, Trasys International a Axianseu – Digital Solutions/AESA (
T‑741/17
,
EU:T:2019:572
), predstavuje vo veci, v ktorej bol vydaný tento rozsudok, uplatnenie záveru vyvodeného Všeobecným súdom v bode 93 rozsudku zo 4. júla 2017, European Dynamics Luxembourg a i./Železničná agentúra Európskej únie (
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
), na ktorý výslovne odkazuje, záveru spresňujúceho, že dôvody, pre ktoré verejný obstarávateľ nepovažoval určitú ponuku za neobvykle nízku, musia byť oznámené vylúčenému uchádzačovi, ktorý o to výslovne požiada (pozri tiež v tomto zmysle rozsudok z 2. februára 2017, European Dynamics Luxembourg a Evropaïki Dynamiki/Komisia,
T‑74/15
, neuverejnený,
EU:T:2017:55
, bod
).
Treba preto konštatovať, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, spresnenie, ktoré údajne vykonal Všeobecný súd najmä v bode 49 rozsudku z 10. septembra 2019, Trasys International a Axianseu – Digital Solutions/AESA (
T‑741/17
,
EU:T:2019:572
), treba vykladať v špecifickom kontexte veci, v ktorej bol vydaný tento rozsudok, kde bola preukázaná existencia pochybností o cenách navrhnutých viacerými uchádzačmi (pozri najmä bod 47 tohto rozsudku), a nemôže spochybniť zásadu, podľa ktorej dôvody, na základe ktorých sa verejnému obstarávateľovi nezdá, že vybraná ponuka má neobvykle nízku cenu, ktoré sú súčasťou posúdenia charakteristík a relatívnych výhod tejto ponuky, musia byť oznámené vylúčenému uchádzačovi, ktorý o to výslovne požiada (pozri body 52 a 53 vyššie).
Vzhľadom na úvahy rozvinuté v bodoch 56 a 57 vyššie je preukázané, že žalobkyne podali žiadosť v tomto zmysle.
Po druhé Komisia v podstate uvádza, že finančné nariadenie nestanovuje verejnému obstarávateľovi žiadnu povinnosť oznámiť vylúčenému uchádzačovi, ktorý o to požiada, dôvody, pre ktoré nepovažoval ponuku za neobvykle nízku, o to viac, že podľa bodu 23.1 prílohy I k tomuto nariadeniu sa analýza v tomto smere vykoná iba v prípade, ak sa ponuka zdá neobvykle nízka.
Nemožno však pripustiť, že verejný obstarávateľ sa tým, že sa obmedzí na odkaz na toto ustanovenie, vyhne povinnosti stanovenej v článku 170 ods. 3 finančného nariadenia oznámiť vylúčenému uchádzačovi, ktorý o to požiada, charakteristiky a výhody vybranej ponuky, ktorých súčasťou sú nepopierateľne dôvody, pre ktoré sa táto ponuka nezdala byť neprimerane nízkou. Komisia sa teda nemohla obmedziť na konštatovanie, že sa nedomnievala, že by sa vybraná ponuka zdala neobvykle nízka, bez toho, aby žalobkyniam, ktoré o to výslovne požiadali, spresnila dôvody, ktoré ju priviedli k tomuto záveru, ako to vyplýva z judikatúry citovanej v bode 53 vyššie.
Komisia síce v priebehu konania poskytla určité vysvetlenia, podľa ktorých v podstate veľká časť služieb stanovených vo vybranej ponuke mala byť vykonávaná subdodávateľmi, pričom väčšina z nich je v Grécku a Rumunsku, na základe čoho rozdiely v odmeňovaní zamestnancov súvisiace s miestami poskytovania služieb vysvetľovali podstatný cenový rozdiel medzi predloženými ponukami. Nezávisle od každého posúdenia ich dôvodnosti však tieto vysvetlenia nemožno vziať do úvahy. Z judikatúry pripomenutej v bode 36 vyššie totiž vyplýva, že možno zohľadniť len informácie, ktoré mali žalobkyne k dispozícii pred podaním žaloby, keďže odôvodnenie nemožno v zásade formulovať prvýkrát a
a posteriori
pred súdom.
Vzhľadom na odôvodnenie, ktoré Komisia poskytla vo svojom liste z 20. júla 2020, ako aj na informácie uvedené v jej predchádzajúcich listoch a vo výňatkoch zo správy komisie pre vyhodnotenie ponúk, ktoré k nim boli priložené, však nemožno konštatovať, že žalobkyne sa mohli oboznámiť so všetkými informáciami týkajúcimi sa zostavenia ponuky konzorcia ARHS‑IBM, ktoré Komisii umožnili domnievať sa, že cena tejto ponuky sa nezdala byť neobvykle nízka.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba vyhovieť tomuto žalobnému dôvodu založenému v podstate na nedostatku odôvodnenia, pokiaľ ide o dôvody, ktoré viedli verejného obstarávateľa k záveru, že cena ponuky úspešného uchádzača sa nezdala byť neobvykle nízka, a na základe toho zrušiť napadnuté rozhodnutie, bez toho, aby bolo potrebné preskúmať prvý žalobný dôvod týkajúci sa vnútornej zákonnosti tohto rozhodnutia, podľa ktorého sa v podstate verejný obstarávateľ nesprávne domnieval, že cena tejto ponuky nebola neobvykle nízka (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudky z 10. októbra 2012, Sviluppo Globale/Komisia,
T‑183/10
, neuverejnený,
EU:T:2012:534
, bod
, a z 10. septembra 2019, Trasys International a Axianseu – Digital Solutions/AESA,
T‑741/17
,
EU:T:2019:572
, bod
a citovanú judikatúru), a rozhodnúť o dôkaznom návrhu žalobkýň a o jeho prípustnosti, spochybňovanej Komisiou.
O trovách
Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia nemala vo veci úspech, je opodstatnené uložiť jej povinnosť znášať vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania žalobkýň v súlade s ich návrhmi.

Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (piata komora)
rozhodol takto:

1.
Rozhodnutie Európskej komisie z 2. júla 2020, ktorým na jednej strane odmietla spoločnú ponuku predloženú spoločnosťami Sopra Steria Benelux a Unisys Belgium v rámci verejného obstarávania s referenčným číslom TAXUD/2019/OP/0006 a týkajúceho sa služieb špecifikácie, vývoja, údržby a podpory tretej úrovne informatických platforiem Generálneho riaditeľstva pre dane a colnú úniu, a na druhej strane, ktorým zadala zákazku inému konzorciu, ktoré predložilo ponuku, sa zrušuje v rozsahu, v akom sa týka časti A.

2.
Európska komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania vynaložené spoločnosťami Sopra Steria Benelux a Unisys Belgium.

Spielmann
Öberg
Mastroianni
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 1. decembra 2021.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: francúzština.