CELEX: 62020CJ0351
Recurso de casación
Investigaciones de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)
Informes de investigaciones
Solicitud de inicio de una investigación sobre el desarrollo de las investigaciones anteriores de la OLAF
Solicitud de acceso a los documentos
Escrito de denegación
Artículo 263 TFUE
Decisión que puede ser objeto de un recurso de anulación
Plazo para interponer los recursos
Recurso contra un escrito confirmatorio de informes de investigación de la OLAF
Reglamento (CE) n.o 1049/2001
Artículos 6 y 7, apartado 2
Obligación de informar al solicitante de su derecho a presentar una solicitud confirmatoria

Mediante su recurso de casación, el Sr. Liviu Dragnea solicita la anulación del auto del Tribunal General de 12 de mayo de 2020, Dragnea/Comisión (T‑738/18, no publicado; en lo sucesivo, «auto recurrido»,
EU:T:2020:208
), por el que se desestima su recurso de anulación del escrito de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) de 1 de octubre de 2018 que tiene por objeto, por una parte, la negativa a iniciar una investigación sobre el desarrollo de dos investigaciones anteriores y, por otra parte, la denegación del acceso a los documentos relativos a dichas investigaciones (en lo sucesivo, «escrito controvertido»).
Marco jurídico
Reglamento (UE, Euratom) n.
o
883/2013
De conformidad con el artículo 2, punto 5, del Reglamento (UE, Euratom) n.
o
883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.
o
1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) n.
o
1074/1999 del Consejo (
DO 2013, L 248, p. 1
), se entenderá por «persona implicada», «toda persona u operador económico sospechoso de haber incurrido en fraude, corrupción o cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la Unión y que, por tanto, esté siendo investigada por la [OLAF]».
El artículo 5 de este Reglamento, titulado «Iniciación de las investigaciones», dispone:
«1.   El Director General podrá iniciar una investigación cuando haya sospecha suficiente, que puede también basarse en información proporcionada por una tercera parte o por información anónima, de que se ha incurrido en fraude, corrupción u otra actividad ilegal en detrimento de los intereses financieros de la Unión. La decisión del Director General de iniciar o no una investigación tendrá en cuenta las prioridades de investigación y el plan de gestión anual de la [OLAF] fijados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 17, apartado 5. Esta decisión tendrá en cuenta, asimismo, la utilización eficiente de los recursos de la [OLAF] y la proporcionalidad de los medios empleados. Por lo que respecta a las investigaciones internas, se tendrá especialmente en cuenta la institución, órgano u organismo que esté en mejores condiciones de llevarlas a cabo, habida cuenta especialmente de la naturaleza de los hechos, la incidencia financiera real o potencial del asunto, y la posibilidad de cualquier consecuencia judicial.
2.   La iniciación de una investigación externa se decidirá por iniciativa propia del Director General o a petición de un Estado miembro interesado, o de cualquier institución, órgano u organismo de la Unión.
El Director General, de propia iniciativa o a petición de la institución, órgano u organismo en el que deba efectuarse la investigación o de un Estado miembro, adoptará la decisión de iniciar una investigación interna.
[…]
4.   La decisión de iniciar o no una investigación se adoptará en el plazo de dos meses a partir del momento en que se reciba en la [OLAF] la petición a que se refiere el apartado 2. La decisión se comunicará sin demora al Estado miembro, institución, órgano u organismo que haya formulado la petición. La decisión de no iniciar una investigación será motivada. Si, al concluir dicho plazo de dos meses, la [OLAF] no ha adoptado una decisión, se considerará que la [OLAF] ha decidido no iniciarla.
Cuando un funcionario, otro agente, un miembro de una institución u órgano, un directivo de un organismo, o un miembro del personal actuando con arreglo al artículo 22
bis
del Estatuto de los funcionarios proporcione a la [OLAF] información relativa a una sospecha de fraude o irregularidad, la [OLAF] deberá informarle de la decisión de iniciar o no una investigación sobre los hechos en cuestión.
[…]»
El artículo 9 de dicho Reglamento, bajo la rúbrica «Garantías procedimentales», enumera las garantías procesales de las que deben disfrutar las personas implicadas en las investigaciones de la OLAF. El apartado 4 de ese artículo establece, en particular, que «antes de redactar conclusiones en las que figure por su nombre una persona interesada, se le dará la posibilidad de presentar observaciones sobre los hechos que la afecten».
Con el título «Informe de investigación y medidas subsiguientes», el artículo 11 del mismo Reglamento establece, en su apartado 1, que cuando concluya una investigación llevada a cabo por la OLAF, se redactará un informe que aclare, en particular, las fases procedimentales seguidas, los hechos probados y su calificación jurídica preliminar, y que se acompañará, en su caso, de las recomendaciones sobre la adopción o no de medidas por las instituciones de la Unión o las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate.
Reglamento (CE) n.
o
1049/2001
El artículo 6 del Reglamento (CE) n.
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO 2001, L 145, p. 43
), titulado «Solicitudes», dispone en su apartado 1:
«Las solicitudes de acceso a un documento deberán formularse en cualquier forma escrita, incluido el formato electrónico, en una de las lenguas a que se refiere el artículo [55 TUE] y de manera lo suficientemente precisa para permitir que la institución identifique el documento de que se trate. El solicitante no estará obligado a justificar su solicitud.»
El artículo 7 de este Reglamento, encabezado «Tramitación de las solicitudes iniciales», establece:
«1.   Las solicitudes de acceso a los documentos se tramitarán con prontitud. Se enviará un acuse de recibo al solicitante. En el plazo de 15 días laborables a partir del registro de la solicitud, la institución o bien autorizará el acceso al documento solicitado y facilitará dicho acceso con arreglo al artículo 10 dentro de ese plazo, o bien, mediante respuesta por escrito, expondrá los motivos de la denegación total o parcial e informará al solicitante de su derecho de presentar una solicitud confirmatoria conforme a lo dispuesto en el apartado 2 del presente artículo.
2.   En caso de denegación total o parcial, el solicitante podrá presentar, en el plazo de 15 días laborables a partir de la recepción de la respuesta de la institución, una solicitud confirmatoria a la institución con el fin de que esta reconsidere su postura.
[…]
4.   La ausencia de respuesta de la institución en el plazo establecido dará derecho al solicitante a presentar una solicitud confirmatoria.»
El artículo 8 de dicho Reglamento, con el título «Tramitación de las solicitudes confirmatorias», tiene el siguiente tenor:
«1.   Las solicitudes confirmatorias se tramitarán con prontitud. En el plazo de 15 días laborables a partir del registro de la solicitud, la institución o bien autorizará el acceso al documento solicitado y facilitará dicho acceso con arreglo al artículo 10 dentro de ese mismo plazo, o bien, mediante respuesta por escrito, expondrá los motivos para la denegación total o parcial. En caso de denegación total o parcial deberá informar al solicitante de los recursos de que dispone, a saber, el recurso judicial contra la institución y/o la reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo, con arreglo a las condiciones previstas en los artículos [263 TFUE] y [228 TFUE] respectivamente.
[…]
3.   La ausencia de respuesta de la institución en el plazo establecido se considerará una respuesta denegatoria y dará derecho al solicitante a interponer recurso judicial contra la institución y/o reclamar ante el Defensor del Pueblo Europeo, con arreglo a las disposiciones pertinentes del Tratado [FUE].»
Antecedentes del litigio
El 10 de febrero de 2015, la OLAF inició dos investigaciones sobre supuestos fraudes en relación con dos proyectos de construcción de infraestructuras viarias en Rumanía (en lo sucesivo, «investigaciones anteriores»). Estos proyectos habían sido adjudicados por la Administración Provincial de Teleorman (Rumanía) y financiados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).
El 30 de mayo y el 16 de septiembre de 2016, la OLAF concluyó estas investigaciones. En sus informes finales, constató que se habían constituido dos organizaciones delictivas y que supuestamente se había falsificado un gran número de documentos para obtener ilegalmente fondos de la Unión.
La OLAF también recomendó a la Comisión Europea que procediera a la recuperación de los importes correspondientes y a la autoridad anticorrupción rumana que abriera diligencias penales por actuaciones contrarias a los intereses financieros de la Unión.
La OLAF calificó a la Administración Provincial de Teleorman como «persona implicada» en las investigaciones anteriores en el sentido del artículo 2, punto 5, del Reglamento n.
o
883/2013. En cambio, el recurrente, el Sr. Dragnea, que era presidente de dicha Administración en el momento de los hechos, no fue calificado como «persona implicada».
El 13 de noviembre de 2017, la autoridad anticorrupción rumana anunció la incoación de un proceso penal contra el recurrente por fraude relativo a fondos de la Unión, creación de una organización delictiva y abuso de poder.
Ese mismo día, la OLAF publicó un comunicado de prensa en el que, a su vez, anunciaba la incoación de dicho proceso penal. En ese contexto, la OLAF mencionó al recurrente por su nombre, destacando la importancia de sus investigaciones anteriores para que las autoridades nacionales incoaran el procedimiento penal.
El 1 de junio de 2018, el recurrente remitió un escrito a la OLAF para solicitarle que formulara observaciones a las conclusiones de su análisis de los informes finales, que versaban sobre cuestiones tanto de fondo como de procedimiento.
Mediante escrito de 10 de julio de 2018, la OLAF informó al recurrente de que, en la medida en que la cuestión era objeto de una investigación por las autoridades nacionales competentes, se abstendría de formular observaciones sobre el fondo. Asimismo, facilitó aclaraciones sobre las cuestiones de procedimiento planteadas por el recurrente.
El 22 de agosto de 2018, el recurrente escribió a la OLAF para solicitarle, por una parte, que iniciara una investigación sobre el desarrollo de las investigaciones anteriores y, por otra, que le diera acceso a varios documentos incluidos en los expedientes de dichas investigaciones (en lo sucesivo, «escrito de 22 de agosto de 2018»).
Mediante el escrito controvertido, la OLAF informó al recurrente, en particular, de que las investigaciones anteriores se habían llevado a cabo de conformidad con el marco jurídico vigente y no consideraba que los elementos destacados por el recurrente constituyeran información que pudiera justificar el inicio de una investigación relativa a las investigaciones anteriores. Además, la OLAF indicó que, dado que el recurrente no era una «persona implicada» en las investigaciones anteriores, no podía invocar los derechos procedimentales previstos en el artículo 9 del Reglamento n.
o
883/2013 y que no podía tener acceso a los documentos que había solicitado.
Procedimiento ante el Tribunal General y auto recurrido
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 11 de diciembre de 2018, el recurrente interpuso un recurso de anulación del escrito controvertido.
Por lo que respecta a la negativa a iniciar una investigación sobre el desarrollo de las investigaciones anteriores, el recurrente alegaba una vulneración del derecho de defensa, tal como se consagra, en particular, en el artículo 9 del Reglamento n.
o
883/2013, así como una vulneración del principio de buena administración y diversos errores de apreciación cometidos durante las investigaciones anteriores o relacionados con los informes con los que concluyeron estas.
En cuanto a la denegación del acceso a los documentos, el recurrente alegaba una infracción del artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), así como de los artículos 4, apartado 2, y 7 del Reglamento n.
o
1049/2001.
Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal General el 6 de marzo de 2019, la Comisión formuló una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.
El 18 de abril de 2019, el recurrente presentó sus observaciones sobre esta excepción de inadmisibilidad.
Mediante el auto recurrido, el Tribunal General, por considerar que los documentos que obraban en autos le proporcionaban información suficiente, decidió, sobre la base del artículo 130, apartados 1 y 7, de su Reglamento de Procedimiento, resolver sobre la solicitud de la Comisión sin continuar el procedimiento y, estimando dicha solicitud, declaró la inadmisibilidad del recurso.
En virtud de su excepción de inadmisibilidad, la Comisión formulaba dos causas de inadmisión. Por lo que respecta, en primer lugar, a la causa de inadmisión basada en que la negativa de la OLAF a iniciar una investigación sobre el desarrollo de las investigaciones anteriores no es un acto que pueda ser objeto de un recurso de anulación, el Tribunal General señaló, por una parte, que ninguna disposición del Reglamento n.
o
883/2013 reconoce a favor de las personas físicas y jurídicas, sean o no «personas implicadas», en el sentido de dicho Reglamento, el derecho a solicitar a la OLAF que inicie una investigación sobre sus propias investigaciones anteriores a fin de comprobar si se han respetado las garantías procedimentales establecidas en el artículo 9 del Reglamento n.
o
883/2013 y, por otra parte, que de dicho Reglamento se desprende que las personas físicas o jurídicas pueden comunicar a la OLAF información relativa a acciones reprochables, pero no pueden obligar a la OLAF a iniciar una investigación administrativa.
En estas circunstancias, el Tribunal General consideró que la negativa de la OLAF a iniciar una investigación sobre el desarrollo de las investigaciones anteriores no puede considerarse un acto que surta efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del recurrente y modificar sustancialmente su situación jurídica.
El Tribunal General añadió, en primer término, que, suponiendo que la negativa de la OLAF, contenida en el escrito controvertido, a iniciar una investigación sobre el desarrollo de las investigaciones anteriores deba interpretarse como una negativa a modificar o cuestionar los informes finales, dicha negativa tampoco podría considerarse una decisión susceptible de ser objeto de un recurso de anulación. Según dicho Tribunal, dado que los informes y las recomendaciones de la OLAF elaborados a raíz de una investigación externa o interna y transmitidos a las autoridades competentes de los Estados miembros solo constituyen recomendaciones o dictámenes carentes de efectos jurídicos obligatorios, admitir un recurso contra tal negativa equivaldría a soslayar el carácter no impugnable de tales informes y recomendaciones.
En segundo término, el Tribunal General consideró que una conclusión diferente de la expuesta en el apartado anterior supondría, en el caso de autos, además, una elusión del plazo para interponer un recurso de anulación, puesto que, aun suponiendo que dichos informes y recomendaciones constituyeran actos impugnables, el recurrente en este caso había dejado transcurrir dicho plazo.
En tercer término, el Tribunal General consideró que declarar la inadmisibilidad del recurso de anulación no creaba una laguna en el sistema de tutela judicial de los derechos de la Unión, habida cuenta, en particular, por un lado, de la posibilidad de que, en el marco de las actuaciones penales eventualmente iniciadas en virtud de la información transmitida a las autoridades nacionales por la OLAF, el órgano jurisdiccional nacional que conozca del asunto dirija al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial en virtud del artículo 267 TFUE y, por otro lado, del hecho de que una ilegalidad cometida por la OLAF que no se refiera a un acto lesivo puede ser sancionada, en su caso, en el marco de un recurso de indemnización.
En segundo lugar, por lo que respecta a la causa de inadmisión basada en que la denegación del acceso a los documentos no es un acto impugnable en el sentido del Reglamento n.
o
1049/2001, el Tribunal General declaró, por una parte, que el recurrente no podía fundamentar su solicitud de acceso a los documentos directamente en una disposición del Derecho primario como el artículo 42 de la Carta.
Por otra parte, el Tribunal General consideró que, en las circunstancias específicas del caso de autos, la denegación del acceso a los documentos no podía considerarse un acto definitivo adoptado con arreglo a los artículos 7 y 8 del Reglamento n.
o
1049/2001 ni, por tanto, un acto que pudiera ser objeto de un recurso de anulación con arreglo a ese mismo Reglamento.
A este respecto, el Tribunal General constató, en primer término, que el recurrente precisó, únicamente y por primera vez, en los escritos presentados ante él que había formulado la solicitud de acceso a los documentos en el escrito de 22 de agosto de 2018 con arreglo al artículo 6 del Reglamento n.
o
1049/2001.
En segundo término, el Tribunal General consideró que del tenor del escrito controvertido se desprendía claramente que la OLAF trató la solicitud de acceso a los documentos como una solicitud de acceso al expediente de las investigaciones anteriores y no como una solicitud inicial, en el sentido de los artículos 6 y 7 del Reglamento n.
o
1049/2001, y que la OLAF estaba facultada para tratar dicha solicitud de este modo, en la medida en que, en el escrito de 22 de agosto de 2018, el recurrente se refería constantemente al Reglamento n.
o
883/2013.
En tercer término, tras señalar que el recurrente no había presentado una solicitud confirmatoria, en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001, el Tribunal General declaró que la OLAF había tratado acertadamente la solicitud del recurrente como una solicitud de acceso al expediente de las investigaciones y no como una solicitud inicial, en el sentido de los artículos 6 y 7 de dicho Reglamento, por lo que la Comisión no había infringido el artículo 7, apartado 1, de dicho Reglamento al no informar al recurrente de su derecho a presentar tal solicitud confirmatoria.
Pretensiones de las partes
En su recurso de casación, el recurrente solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule el auto recurrido.
–
Declare la admisibilidad del recurso de anulación.
–
Declare que la Comisión infringió el artículo 9, apartados 1, 2 y 4, del Reglamento n.
o
883/2013, vulneró el derecho de defensa del recurrente, incluido el derecho a ser oído y la presunción de inocencia, violó el principio general de buena administración del Derecho de la Unión y vulneró los derechos del recurrente al denegar la solicitud de acceso a los documentos.
–
Condene a la Comisión al pago de las costas del presente recurso de casación.
Además, el recurrente solicita al Tribunal de Justicia, en esencia, que acuerde diligencias de prueba y ordene a la Comisión que aporte todos los documentos relativos a las investigaciones anteriores.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Desestime el recurso de casación por infundado.
–
Desestime la solicitud de diligencias de prueba.
–
Condene en costas al recurrente.
Sobre el recurso de casación
En apoyo de su recurso de casación, el recurrente alega dos motivos de casación. Mediante el primer motivo de casación, basado en la infracción del Reglamento n.
o
883/2013 y del artículo 47 de la Carta, critica el auto recurrido en la medida en que, mediante dicho auto, el Tribunal General declaró la inadmisibilidad de su recurso de anulación en relación con la negativa de la OLAF a iniciar una investigación sobre el desarrollo de las investigaciones anteriores. Mediante su segundo motivo de casación, basado en la infracción de los artículos 6 y 7 del Reglamento n.
o
1049/2001, critica el auto recurrido en la medida en que, mediante dicho auto, el Tribunal General declaró la inadmisibilidad de su recurso de anulación en relación con la denegación del acceso por parte de la OLAF a los documentos utilizados en el marco de sus investigaciones anteriores.
Sobre el primer motivo de casación, basado en la infracción del Reglamento n.
o
883/2013 y del artículo 47 de la Carta
Alegaciones de las partes
Mediante la primera parte de su primer motivo de casación, el recurrente critica la conclusión a la que llegó el Tribunal General, en el apartado 36 del auto recurrido, según la cual la negativa de la OLAF a iniciar una investigación sobre el desarrollo de las investigaciones anteriores no constituye una decisión que pueda ser objeto de un recurso de anulación, así como las consideraciones expuestas por ese mismo órgano jurisdiccional en los apartados 33 y 34 de dicho auto en los que se basa esta conclusión. El recurrente estima que dicha conclusión resulta de un error de apreciación cometido por el Tribunal General al considerar que no se le podía calificar de «persona implicada», en el sentido del artículo 2, punto 5, del Reglamento n.
o
883/2013, que no podía invocar ningún derecho a un juicio justo en el marco de la investigación y que los informes de la OLAF no tenían un impacto significativo en los procedimientos penales nacionales posteriores. En opinión del recurrente, al decidir no considerarlo «persona implicada», aun cuando en realidad se encontraba en el centro de las investigaciones como presidente de la Administración Provincial de Teleorman, y a pesar de que dicha entidad nacional fue considerada «persona implicada», en el sentido del artículo 2, punto 5, del Reglamento n.
o
883/2013, la OLAF privó al recurrente de las garantías procesales establecidas en el artículo 9 de dicho Reglamento. Según el recurrente, los informes de la OLAF tuvieron un impacto considerable en la decisión de la autoridad rumana anticorrupción de actuar contra él, como demuestran los comunicados de prensa de la OLAF y de la autoridad rumana anticorrupción de 13 de noviembre de 2017. Además, alega que dichos informes fueron considerados elementos de prueba determinantes durante el proceso penal nacional. El recurrente considera que el fundamento apropiado sobre cuya base procede examinar la admisibilidad de su recurso es la sentencia de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
).
Mediante la segunda parte del primer motivo de casación, el recurrente sostiene que la inadmisión de su recurso implica una deficiencia del sistema de tutela judicial de la Unión, contraria a las exigencias del artículo 47 de la Carta en la medida en que, en contra de lo declarado por el Tribunal General en los apartados 40 y 41 del auto recurrido, los informes y recomendaciones de la OLAF tienen un impacto significativo en las decisiones de las autoridades nacionales sobre el ejercicio de acciones penales. Alega que, además, dado que los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros no son competentes ni para examinar las investigaciones iniciales de la OLAF a la luz del Derecho de la Unión ni para pronunciarse sobre su legalidad y que los actos de investigación ilegales de la OLAF no pueden ser objeto de un recurso de anulación, sino únicamente de un recurso de indemnización por daños y perjuicios, tal recurso no puede considerarse un recurso efectivo en el sentido de dicha disposición.
La Comisión sostiene que el primer motivo de casación es inoperante y, en cualquier caso, infundado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Como recordó acertadamente el Tribunal General en el apartado 30 del auto recurrido, cuando, como en el presente asunto, una decisión de la Comisión reviste carácter negativo, dicha decisión debe apreciarse en función de la naturaleza de la solicitud a la que responde (auto de 6 de abril de 2006, GISTI/Comisión,
C‑408/05 P
, no publicado,
EU:C:2006:247
, apartado
y jurisprudencia citada), a saber, en este caso y como señaló el Tribunal General en el apartado 31 de ese mismo auto, de la solicitud dirigida a la OLAF de iniciar una investigación sobre el desarrollo de las investigaciones anteriores.
Pues bien, en primer lugar, contrariamente a lo que sostiene el recurrente en la primera parte de su motivo de casación dirigido contra los apartados 33, 34 y 36 del auto recurrido, el Tribunal General declaró acertadamente, a este respecto, en el citado apartado 36, basándose en las consideraciones expuestas en los apartados 33 a 35 de dicho auto, que la negativa de la OLAF a iniciar una investigación sobre el desarrollo de las investigaciones anteriores no puede considerarse un acto que surta efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del recurrente y modificar sustancialmente su situación jurídica, por lo que dicha negativa no es una decisión susceptible de recurso de anulación de conformidad con el artículo 263 TFUE.
Por lo demás, es preciso señalar que, mediante su argumentación, el recurrente no critica la esencia del razonamiento seguido por el Tribunal General en los apartados 33 a 35 del auto recurrido para llegar a la conclusión que contiene el apartado 36 de dicho auto, sino que articula dicha argumentación en torno a la cuestión de si la OLAF había optado legítimamente por no considerarlo en las investigaciones anteriores como una «persona implicada», en el sentido del artículo 2, punto 5, del Reglamento n.
o
883/2013.
Sin embargo, la respuesta a tal cuestión carece de pertinencia en relación con el razonamiento y la conclusión del Tribunal General, puesto que este subrayó acertadamente, en el apartado 33 del auto recurrido, que ninguna disposición del Reglamento n.
o
883/2013 atribuye a las personas físicas y jurídicas, sean o no «personas implicadas» en el sentido del artículo 2, punto 5, de dicho Reglamento, el derecho a solicitar a la OLAF que inicie una investigación sobre sus propias investigaciones realizadas con anterioridad.
En efecto, ni siquiera una «persona implicada» en el sentido de esta disposición, definida por esta como «toda persona u operador económico sospechoso de haber incurrido en fraude, corrupción o cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la Unión y que, por tanto, esté siendo investigada por la [OLAF]», tiene derecho a solicitar a dicha Oficina que inicie una investigación sobre sus propias investigaciones, y esta no está obligada a iniciar tal investigación sobre la base de información que le ha sido proporcionada.
Además, como alega la Comisión, el Tribunal General también declaró, en esencia, en el apartado 43 del auto recurrido y remitiéndose a los apartados 37 y 38 de este, que si tuviera que apreciar el recurso a la luz de los informes finales de la OLAF en los que se basa, como sugería el recurrente, de modo que dicho recurso se refiriera a la negativa de la OLAF a modificar o cuestionar dichos informes, tal recurso supondría eludir el plazo para interponer un recurso de anulación contra tales informes.
Ahora bien, mediante su primer motivo, el recurrente no impugna esta apreciación del Tribunal General.
A este respecto, en la medida en que el recurso en primera instancia no iba dirigido formalmente contra los propios informes finales de las investigaciones anteriores, sino contra el escrito controvertido, mediante el cual la OLAF desestimó la solicitud del recurrente de iniciar una investigación sobre el desarrollo de las investigaciones anteriores, procede recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un acto que no contiene ningún elemento nuevo en relación con un acto anterior constituye un acto meramente confirmatorio de este y no puede producir el efecto de abrir un nuevo plazo de recurso (auto de 23 de octubre de 2009, Comisión/Potamianos y Potamianos/Comisión,
C‑561/08 P y C‑4/09 P
,
EU:C:2009:656
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, como ha señalado la Abogada General en el punto 43 de sus conclusiones y como se desprende de las apreciaciones del Tribunal General en el auto recurrido, el recurrente se limitó, en sus escritos dirigidos a la OLAF, a criticar las conclusiones de esta en los informes finales relativos a las investigaciones anteriores y los actos de procedimiento que condujeron a dichas conclusiones, sin aportar elementos nuevos y sustanciales. De estas mismas apreciaciones resulta que las respuestas de la OLAF y, en particular, el escrito controvertido, tampoco hacían referencia a tales elementos ni a un nuevo examen de la situación del recurrente a la vista de dichos informes.
De ello se deduce que, por lo que respecta a la negativa de la OLAF a iniciar una investigación sobre el desarrollo de las investigaciones anteriores, el escrito controvertido constituye, en cualquier caso, un acto meramente confirmatorio de los informes finales elaborados al término de dichas investigaciones, de modo que, sin que sea siquiera necesario examinar, en el presente asunto, la cuestión de si dichos informes constituyen actos impugnables, en el sentido del artículo 263 TFUE, procede considerar que el Tribunal General declaró acertadamente, en el apartado 43 del auto recurrido, la inadmisibilidad del recurso en todo caso, ya que de lo contrario se eludiría el plazo en el que el interesado hubiera podido impugnar, en su caso, los informes finales de las investigaciones anteriores de la OLAF.
Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar por infundada la primera parte del primer motivo de casación.
En segundo lugar, y por lo que se refiere a la segunda parte de este motivo, basada en que la declaración de inadmisibilidad del recurso efectuada por el Tribunal General en el auto recurrido pone de manifiesto una deficiencia del sistema de tutela judicial de la Unión, es preciso recordar, de entrada, que del artículo 256 TFUE, del artículo 58, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y de los artículos 168, apartado 1, letra d), y 169 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia resulta que un recurso de casación debe indicar de manera precisa los elementos impugnados de la sentencia cuya anulación se solicita, así como los fundamentos jurídicos que sustenten de manera específica dicha pretensión, so pena de que se declare la inadmisibilidad del recurso de casación o del motivo de casación de que se trate (auto de 29 de junio de 2016, Defensor del Pueblo/Staelen,
C‑337/15 P
, no publicado,
EU:C:2016:670
, apartado
y jurisprudencia citada).
Pues bien, al formular la segunda parte de su primer motivo de casación en los términos recordados en el apartado 40 de la presente sentencia, el recurrente no cumplió tales requisitos. En efecto, mientras que el Tribunal General examinó la alegación del recurrente formulada en primera instancia basada en esa supuesta deficiencia del sistema de tutela judicial de la Unión en los apartados 47 a 55 del auto recurrido y consagró a esta cuestión una serie de argumentaciones jurídicas, el recurrente se limita, en esta segunda parte, a manifestar su desacuerdo con las apreciaciones formuladas por el Tribunal General en los apartados 40 y 41 de dicho auto, por un lado, y, por otro lado, a formular, en términos muy sucintos, algunas consideraciones de carácter general, sin exponer los eventuales errores de Derecho de los que, según él, adolecen las diferentes argumentaciones jurídicas contenidas en los apartados 47 a 55 del referido auto.
A este respecto, procede recordar que debe desestimarse por ser manifiestamente inadmisible un motivo de casación que se limite a realizar afirmaciones generales y que no incluya indicaciones precisas sobre los apartados de la resolución impugnada que pudieran adolecer de error de Derecho (véase, en este sentido, el auto de 29 de junio de 2016, Defensor del Pueblo/Staelen,
C‑337/15 P
,
EU:C:2016:670
, apartado
y jurisprudencia citada). Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no cumple el requisito recordado en el apartado 53 de esta sentencia el motivo de casación que, sin contener siquiera una argumentación destinada específicamente a identificar el error de Derecho de que adolezca la sentencia recurrida, se limite a reproducir los motivos y las alegaciones ya formulados ante el Tribunal General. En efecto, tal recurso de casación es, en realidad, un recurso destinado a obtener un mero reexamen del presentado ante el Tribunal General, lo cual no es competencia del Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2020, Consejo y otros/K.Chrysostomides & Co. y otros,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P y C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, apartado
y jurisprudencia citada).
De ello se deduce la inadmisibilidad de la segunda parte del primer motivo de casación.
Habida cuenta de todo lo anterior, procede desestimar en su totalidad el primer motivo de casación por ser en parte infundado y en parte inadmisible.
Sobre el segundo motivo de casación, basado en la infracción del artículo 6 del Reglamento n.
o
1049/2001
Alegaciones de las partes
Según el recurrente, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al estimar la causa de inadmisión de la Comisión basada en que la denegación de acceso a los documentos solicitados formulada por la OLAF en el escrito controvertido no era un acto impugnable, en el sentido del Reglamento n.
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1049/2001. En particular, en opinión del recurrente, el Tribunal General declaró erróneamente, en el apartado 69 del auto recurrido, que la denegación de acceso a los documentos solicitados en el escrito de 22 de agosto de 2018 no podía considerarse un acto definitivo adoptado de conformidad con los artículos 7 y 8 de dicho Reglamento. Según el recurrente el Tribunal General llegó a esta conclusión tras haber señalado, en particular, en los apartados 64 y 65 de ese mismo auto, por una parte, que el recurrente había señalado por primera vez que su solicitud de acceso se basaba en el artículo 6 de ese Reglamento en la fase de presentación de escritos ante el Tribunal General y, por otra parte, que el escrito controvertido mostraba claramente que la OLAF no había tramitado dicha solicitud como una solicitud de acceso con arreglo al citado artículo 6, sino exclusivamente como una solicitud de acceso al expediente de las investigaciones.
Al proceder de ese modo, el Tribunal General no tuvo en cuenta el hecho de que, por lo que respecta a la solicitud de acceso a documentos, el artículo 6 del Reglamento n.
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1049/2001 no establece ninguna exigencia formal específica distinta de la formulación de dicha solicitud en una de las lenguas de la Unión y con precisión suficiente para permitir que la institución identifique el documento de que se trate. Por consiguiente, el recurrente aduce que, en la medida en que la Comisión no le informó de su derecho a presentar una solicitud confirmatoria con arreglo al artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento, la denegación de acceso a los documentos formulada por la OLAF debería haber sido considerada un acto definitivo que puede ser objeto de un recurso de anulación.
La Comisión sostiene, en primer lugar, que, mediante su segundo motivo, el recurrente solicita al Tribunal de Justicia que cuestione la apreciación de los hechos llevada a cabo por el Tribunal General, lo cual excede de la competencia del Tribunal de Justicia en el marco de un recurso de casación.
En segundo lugar, según la Comisión, para acceder a los documentos solicitados a la OLAF, el recurrente podía basarse en el derecho de acceso al expediente contemplado en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta o en el derecho de acceso del público a los documentos establecido y regulado por el Reglamento n.
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1049/2001. La Comisión alega que, en el caso de autos, la base jurídica de la solicitud de acceso formulada por el recurrente en el escrito de 22 de agosto de 2018 no era clara y dicho escrito hizo pensar que se basaba en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta. Fue, por lo tanto, normal que, en el escrito controvertido, la OLAF no examinara esta solicitud de acceso a la luz del Reglamento n.
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1049/2001 y no indicara al recurrente la posibilidad de presentar una solicitud confirmatoria con arreglo al artículo 7 de ese Reglamento. A este respecto, la Comisión entiende que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que una solicitud de acceso a documentos debe ser lo suficientemente precisa para permitir que la institución de que se trate pueda dar una respuesta. Añade también que, en este contexto, los solicitantes tienen la obligación de proporcionar la información pertinente y recae sobre ellos un deber de lealtad cuando presentan tal solicitud.
En tercer lugar, según la Comisión, si a pesar de todo el recurrente estimaba que su solicitud de acceso se basaba en dicho Reglamento, debería haber presentado una solicitud confirmatoria con arreglo al artículo 7 del Reglamento n.
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1049/2001. En opinión de la Comisión, si la respuesta inicial de la OLAF se entendiera como una denegación en el sentido de ese Reglamento, no hubiera podido constituir en ningún caso un acto impugnable, habida cuenta del procedimiento en dos etapas establecido por el citado Reglamento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, procede recordar que el procedimiento de acceso a los documentos de las instituciones se desarrolla en dos fases y la respuesta a una solicitud inicial en el sentido del artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.
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1049/2001 no es más que una primera toma de posición, en principio no susceptible de recurso. Sin embargo, con carácter excepcional, cuando una institución adopta su posición de manera definitiva mediante dicha respuesta, esta puede ser objeto de un recurso de anulación (véase la sentencia de 2 de octubre de 2014, Strack/Comisión,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, apartado
y jurisprudencia citada).
Como ha señalado, en esencia, la Abogada General en el punto 74 de sus conclusiones, el hecho de que, en su respuesta, la institución de que se trate omita informar al solicitante, con arreglo al artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.
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1049/2001, de que tiene derecho a presentar una solicitud confirmatoria en virtud del artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento, refleja el carácter definitivo de dicha respuesta.
Además, en la medida en que la Comisión opone al segundo motivo de casación del recurrente que las alegaciones en que se basa son parte de la apreciación de los hechos realizada por el Tribunal General y, por ello, quedan fuera del control del Tribunal de Justicia que conoce del recurso de casación, resulta oportuno recordar que la calificación jurídica de un hecho o de un acto (como puede ser un escrito) efectuada por el Tribunal General es una cuestión de Derecho que puede ser suscitada en el marco de un recurso de casación (sentencia de 23 de noviembre de 2017, Bionorica y Diapharm/Comisión,
C‑596/15 P y C‑597/15 P
,
EU:C:2017:886
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, del auto recurrido se desprende que la OLAF no informó al recurrente de su derecho a presentar una solicitud confirmatoria con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Ciertamente, también se desprende de dicho auto que, en el escrito de 22 de agosto de 2018, el recurrente no mencionó el Reglamento n.
o
1049/2001 y que precisó, únicamente y por primera vez, en los escritos presentados ante el Tribunal General que había formulado su solicitud de acceso a los documentos en dicho escrito con arreglo al artículo 6 del referido Reglamento.
No obstante, procede señalar a este respecto que, en virtud del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001, las solicitudes de acceso a un documento deberán formularse en cualquier forma escrita, incluido el formato electrónico, en una de las lenguas enumeradas en el artículo 55 TUE y de manera lo suficientemente precisa para permitir que la institución de que se trate identifique el documento.
En cambio, ninguna disposición del Reglamento n.
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1049/2001 obliga al solicitante a precisar la base jurídica de su solicitud.
Tal obligación tampoco puede deducirse de la jurisprudencia citada por la Comisión, dado que, a pesar de algunos matices en la formulación, el objeto de la sentencia de 20 de enero de 2011, Strack/Comisión (
F‑121/07
,
EU:F:2011:3
, apartados
a
) fue la exigencia, mencionada en el apartado 68 de la presente sentencia, de formular la solicitud de acceso con la suficiente precisión para permitir a la institución identificar el documento, y no una obligación de precisar la base jurídica de la solicitud.
La inexistencia de una obligación de hacer referencia expresa al Reglamento n.
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1049/2001 en una solicitud de acceso a un documento es asimismo conforme con el objetivo perseguido por dicho Reglamento. En efecto, del artículo 1, letra a), del citado Reglamento se desprende que este tiene por objeto garantizar «el acceso más amplio posible a los documentos».
Así pues, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el Reglamento n.
o
1049/2001 concede un derecho de acceso muy amplio a los documentos de las instituciones, puesto que, conforme al artículo 6, apartado 1, de este Reglamento, dicho derecho no está supeditado a que la solicitud sea justificada (sentencia de 26 de enero de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comisión,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, apartado
).
En estas circunstancias, procede considerar, contrariamente a lo que declaró el Tribunal General en los apartados 65, 66 y 68 del auto recurrido, que la OLAF debería haber examinado la solicitud de acceso del recurrente a la luz del Reglamento n.
o
1049/2001 y que, por tanto, estaba obligada a informar al recurrente de su derecho a presentar una solicitud confirmatoria con arreglo al artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento.
En particular, el hecho, señalado por el Tribunal General en el apartado 66 del auto recurrido, de que, en el escrito de 22 de agosto de 2018, el recurrente «se refirió constantemente al Reglamento n.
o
883/2013» carece de pertinencia en este contexto.
En efecto, el hecho de que el escrito de 22 de agosto de 2018 se refiriera a una solicitud de acceso a documentos relativos a investigaciones de la OLAF, a saber, un ámbito regulado por el Reglamento n.
o
883/2013, no impide que dicha solicitud se basara desde el principio en el Reglamento n.
o
1049/2001, puesto que consta que este último puede servir de fundamento jurídico a una solicitud de acceso a documentos comprendidos en el ámbito de un procedimiento administrativo regulado por otro acto de la Unión.
Dado que, en el caso de autos, la OLAF no informó al recurrente de su derecho a presentar una solicitud confirmatoria con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001, este podía considerar, como se desprende de los apartados 63 y 64 de la presente sentencia, que la OLAF había fijado definitivamente en el escrito controvertido su posición consistente en denegar la solicitud de acceso a los documentos formulada en el escrito de 22 de agosto de 2018 y que, en consecuencia, el escrito controvertido podía ser objeto de un recurso de anulación a este respecto.
De ello se deduce que procede declarar fundado el segundo motivo de casación, ya que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al establecer, en el apartado 69 del auto recurrido, que la denegación de acceso a los documentos solicitados en el escrito de 22 de agosto de 2018 no podía considerarse un acto definitivo que puede ser objeto de un recurso de anulación.
Habida cuenta de todo lo anterior, procede anular el auto recurrido en la medida en que, mediante este, el Tribunal General declaró la inadmisibilidad del recurso del recurrente en cuanto a la pretensión de anulación de la denegación por la OLAF, contenida en el escrito controvertido, del acceso a los documentos solicitados en su escrito de 22 de agosto de 2018 y desestimar el recurso de casación en todo lo demás.
Sobre la devolución del asunto al Tribunal General
Con arreglo al artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, el Tribunal de Justicia podrá o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva.
En el presente asunto, dado que el Tribunal General declaró la inadmisibilidad del recurso del recurrente en cuanto a la pretensión de anulación de la denegación por la OLAF, contenida en el escrito controvertido, del acceso a los documentos solicitados en su escrito de 22 de agosto de 2018 y dado que, por consiguiente, los motivos alegados en apoyo de esta parte de su recurso no fueron objeto de debate contradictorio ante el Tribunal General y no fueron examinados por este, el estado del litigio no permite su resolución, en el sentido de dicha disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de septiembre de 2020, Comisión y Consejo/Carreras Sequeros y otros,
C‑119/19 P y C‑126/19 P
,
EU:C:2020:676
, apartado
). Por lo tanto, procede devolver el asunto al Tribunal General para que se pronuncie sobre esta parte del recurso de anulación.
En consecuencia, no procede pronunciarse sobre la solicitud de diligencias de prueba a que se refiere el apartado 36 de la presente sentencia.
Costas
En virtud del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, este Tribunal decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado o cuando, siendo este fundado, dicho Tribunal resuelva definitivamente el litigio.
A tenor del artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas.
En el caso de autos, procede aplicar esta última disposición, ya que se desestima el recurso de casación en la medida en que, mediante el auto recurrido, el Tribunal General desestimó la pretensión de anulación del escrito controvertido por cuanto, mediante dicho escrito, la OLAF denegó el inicio de una investigación sobre el desarrollo de las investigaciones anteriores, pero se estima en la medida en que, mediante dicho auto, el Tribunal General desestimó la pretensión de anulación del escrito controvertido por cuanto, mediante dicho escrito, la OLAF le denegó el acceso a los documentos solicitados en el escrito de 22 de agosto de 2018.
Por consiguiente, procede condenar a cada parte a cargar con sus propias costas correspondientes al presente procedimiento de casación y, dado que se devuelve el asunto al Tribunal General, reservar la decisión sobre las costas correspondientes al procedimiento de primera instancia.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:

1)
Anular el auto del Tribunal General de 12 de mayo de 2020, Dragnea/Comisión (
T‑738/18
, no publicado,
EU:T:2020:208
), en la medida en que, mediante este, el Tribunal General declaró la inadmisibilidad del recurso del Sr. Liviu Dragnea por el que se solicita la anulación del escrito de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) de 1 de octubre de 2018 por cuanto, mediante dicho escrito, esta le denegó el acceso a los documentos solicitados en su escrito de 22 de agosto de 2018.

2)
Devolver el asunto al Tribunal General para que resuelva sobre esta pretensión de anulación.

3)
Desestimar el recurso de casación en todo lo demás.

4)
Condenar al Sr. Dragnea y a la Comisión Europea a cargar con las costas en que hayan incurrido en el marco del presente recurso de casación.

5)
Reservar la decisión sobre las costas en todo lo demás.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.