CELEX: 62018TJ0510
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka
Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet
Varojen jäädyttäminen
Arviointivirhe
Omaisuudensuoja
Oikeasuhteisuus
Maineelle aiheutuva haitta
Luetteloihin sisällyttämistä koskevien kriteerien määrittäminen

)
I

Asian tausta
Kantaja, Khaled Kaddour, on Syyrian kansalainen ja liikemies, joka harjoittaa liiketoimintaa muun muassa televiestintä- ja öljyaloilla.
[– –]
B

Kantajan nimen uudelleenkirjaaminen rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden luetteloihin ja hänen nimensä säilyttäminen kyseisissä luetteloissa
[– –]
Neuvosto antoi 12.10.2015 päätöksen 2013/255 muuttamisesta annetun päätöksen (YUTP) 2015/1836 (
EUVL 2015, L 266, s. 75
). Se antoi samana päivänä asetuksen N:o 36/2012 muuttamisesta asetuksen (EU) 2015/1828 (
EUVL 2015, L 266, s. 1
).
Päätöksen 2015/1836 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan, että ”neuvosto on arvioinut, että koska Syyrian hallinto valvoo taloutta tiukasti, Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien ydinjoukko pystyi säilyttämään asemansa vain olemalla läheisessä yhteydessä hallintoon, tukemalla sitä sekä vaikuttamalla siihen” ja että ”neuvosto katsoo, että sen tulisi säätää rajoittavista toimenpiteistä niin, että määrätään maahanpääsyä koskevia rajoituksia ja jäädytetään kaikki varat ja taloudelliset resurssit, jotka kuuluvat neuvoston yksilöimille ja liitteessä I luetelluille Syyriassa toimiville johtaville liike-elämän edustajille tai ovat näiden omistuksessa, hallussa tai määräysvallassa, jotta estetään heitä toimittamasta aineellista tai taloudellista apua hallinnolle ja jotta he vaikutusvaltansa avulla painostaisivat hallintoa muuttamaan tukahduttamispolitiikkaansa”.
Päätöksen 2013/255 27 ja 28 artiklan sanamuotoa muutettiin päätöksellä 2015/1836. Näissä artikloissa säädetään vastedes rajoituksista, jotka koskevat ”Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien” maahantuloa jäsenvaltioiden alueelle tai kauttakulkua jäsenvaltioiden alueen kautta, sekä varojen jäädyttämisestä, paitsi ”jos on riittävästi tietoa siitä, että he tai ne eivät ole tai eivät enää ole lähellä hallintoa tai eivät vaikuta siihen taikka eivät aiheuta todellista toimenpiteiden kiertämisen riskiä”.
Asetuksella 2015/1828 muutettiin muun muassa asetuksen N:o 36/2012 15 artiklan sanamuotoa lisäämällä siihen uusia luetteloihin sisällyttämistä koskevia perusteita, jotka oli määritelty päätöksessä 2015/1836 ja otettu alun perin käyttöön päätöksellä 2013/255.
[– –]
2.

Luetteloihin sisällyttämistä koskevat perusteet ja sisällyttämistä koskevien kriteerien määrittely
Kun otetaan huomioon, että kantaja ja neuvosto väittelivät istunnossa siitä, oliko kantajan nimi säilytetty kyseisissä luetteloissa kahdella vai kolmella luetteloihin sisällyttämistä koskevan perusteen nojalla, unionin yleinen tuomioistuin pitää aiheellisena esittää seuraavat täsmennykset.
Nyt käsiteltävässä asiassa on aiheellista todeta, että, kuten edellä olevasta 27 kohdasta ilmenee, perusteita kantajan nimen sisällyttämiselle kyseisiin luetteloihin ei ole muutettu päätökseen 2016/850 ja täytäntöönpanoasetukseen 2016/840 nähden, ja ne ovat seuraavat:
”Merkittävä Syyriassa toimiva liikemies, jolla on intressejä ja/tai toimintaa televiestinnän sekä öljy- ja muoviteollisuuden aloilla ja läheiset liikesuhteet Maher Al-Assadiin.
Hän hyötyy Syyrian hallinnosta ja tukee sitä liiketoimintansa kautta.
Maher Al-Assadin liittolainen myös liiketoimintansa kautta.”
Päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 28 artiklan 1 kohdassa, 2 kohdan a alakohdassa ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäädytetään kaikki liitteissä I ja II luetelluille siviiliväestöön kohdistuneista väkivaltaisista tukahduttamistoimista Syyriassa vastuussa oleville henkilöille, Syyrian nykyisestä hallinnosta hyötyville tai sitä tukeville henkilöille ja yhteisöille sekä näitä henkilöitä ja yhteisöjä lähellä oleville henkilöille ja yhteisöille kuuluvat taikka niiden omistuksessa, hallussa tai määräysvallassa olevat varat ja taloudelliset resurssit.
2.   Neuvoston Syyrian tilanteesta tekemien arviointien ja toteamusten mukaisesti, siten kuin johdanto-osan 5–11 kappaleessa on säädetty, jäädytetään kaikki seuraaville henkilöille tai yhteisöille kuuluvat taikka niiden omistuksessa, hallussa tai määräysvallassa olevat varat ja taloudelliset resurssit:
a)
Syyriassa toimivat johtavat liike-elämän edustajat; – –
3.   Henkilöitä, yhteisöjä tai elimiä, jotka kuuluvat johonkin 2 kohdassa tarkoitetuista luokista, ei sisällytetä liitteessä I olevaan henkilöiden ja yhteisöjen luetteloon tai säilytetä siinä, jos on riittävästi tietoa siitä, että he tai ne eivät ole tai eivät enää ole lähellä hallintoa tai eivät vaikuta siihen taikka eivät aiheuta todellista toimenpiteiden kiertämisen riskiä.”
Asetuksen N:o 36/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 15 artiklan 1 kohdan a alakohdan, 1 a kohdan a alakohdan ja 1 b kohdan sanamuodot ovat lähes identtiset.
Kun otetaan huomioon se, miten kantajan nimen sisällyttämistä koskevat perusteet ja sisällyttämistä koskevat kriteerit on muotoiltu, voidaan katsoa, että nyt käsiteltävässä asiassa kantajan osalta on sovellettu kolmea luetteloihin sisällyttämisen perustetta. Ensimmäinen alakohta, joka vastaa ensimmäistä perustetta, koskee kantajan asemaa Syyriassa toimivana johtavana liike-elämän edustajana, toinen alakohta, joka vastaa toista perustetta, koskee kantajan Syyrian hallinnosta saatavaa hyötyä ja sille annettua tukea, ja kolmas alakohta, joka vastaa kolmatta perustetta, koskee yhteyttä Syyrian hallintoon.
Tästä seuraa, että ensimmäinen peruste kantajan nimen sisällyttämiselle kyseisiin luetteloihin perustuu lakisääteiseen kriteeriin, joka on määritelty päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 28 artiklan 2 kohdan a alakohdassa ja asetuksen N:o 36/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 15 artiklan 1 a kohdan a alakohdassa (kriteeri, joka liittyy siihen, että kyseessä on Syyriassa toimiva johtava liike-elämän edustaja), ja että toinen ja kolmas peruste kantajan nimen sisällyttämiselle luetteloihin perustuvat lakisääteiseen kriteeriin, joka on määritelty päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 28 artiklan 1 kohdassa ja asetuksen N:o 36/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 15 artiklan 1 kohdan a alakohdassa (kriteeri, joka liittyy yhteyteen hallintoon), joko sellaisen hyödyn perusteella, jonka hän saa Syyrian hallinnolta, ja sille antamansa tuen perusteella, tai sen yhteyden perusteella, joka hänellä on Syyrian hallinnon avainhenkilöön M. Al-Assadiin.
Koska neuvosto on istunnossa esittänyt, ettei viittausta Syyrian hallinnosta saataviin hyötyihin ja mainitulle hallinnolle annettavaan tukeen ollut tulkittava niin, että kyseessä olisi kolmas peruste kantajan nimen sisällyttämiselle kyseisiin luetteloihin, mitä kantaja ei ole vastustanut, unionin yleinen tuomioistuin pitää aiheellisena esittää seuraavat täsmennykset.
Syyrian hallinnosta hyötyminen tai kyseisen hallinnon tukeminen on itsenäinen oikeudellinen kriteeri, josta säädetään päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 28 artiklan 1 kohdassa ja joka näin ollen on erotettava kriteeristä, joka koskee ”Syyriassa toimivia johtavia liike-elämän edustajia” ja josta säädetään mainitun päätöksen 28 artiklan 2 kohdan a alakohdassa, tai kriteeristä, joka koskee yhteyttä mainittuun hallintoon kuuluviin henkilöihin ja josta säädetään saman päätöksen 28 artiklan 1 kohdassa.
Tämä ilmenee jo päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 28 artiklan sanamuodosta. Mainitun artiklan 1 kohdassa säädetään varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttämisestä kolmen henkilöiden luokan osalta, eli ensinnäkin niiden henkilöiden osalta, jotka ovat vastuussa siviiliväestöön kohdistuneista väkivaltaisista tukahduttamistoimista, toiseksi niiden henkilöiden osalta, jotka hyötyvät hallinnosta tai tukevat sitä, ja kolmanneksi niiden henkilöiden osalta, jotka ovat lähellä tällaisia henkilöitä. Kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetään varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttämisestä tiettyjen sellaisten henkilöiden luokkien osalta, joihin kuuluvat Syyriassa toimivat johtavat liike-elämän edustajat. Päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 28 artiklan 1 ja 2 kohta koskevat näin ollen lähtökohtaisesti henkilöiden eri luokkia, mitä vahvistaa se, että ainoastaan päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 28 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan kuuluville henkilöille on tarjottu mahdollisuus vedota kyseisen artiklan 3 kohtaan, jossa säädetään siitä, että mainittuja henkilöitä ei tietyin edellytyksin sisällytetä kyseisiin luetteloihin tai säilytetä niissä.
Kyseisen säännöksen kirjallinen tulkinta on sopusoinnussa säännöksen antamisen asiayhteyden ja säännöksen tavoitteen kanssa (ks. vastaavasti tuomio 17.11.1983, Merck,
292/82
,
EU:C:1983:335
,
kohta ja tuomio 10.3.2005, easyCar,
C‑336/03
,
EU:C:2005:150
,
kohta). Aluksi on nimittäin palautettava mieleen, että päätöksen 2015/1836 viidennestä perustelukappaleesta ilmenee, että neuvosto on vahvistanut henkilöiden luokkia, jotka on sisällytetty päätöksen 2013/255 28 artiklan 2 kohtaan, voidakseen kohdennettua ja eriytettyä lähestymistapaa noudattaen kehittää jo olemassa olevia rajoittavia toimenpiteitä, jotka se aikoi pitää voimassa. Neuvosto on näin ollen ilmaissut selvästi tahtonsa lisätä uusia luetteloihin sisällyttämistä koskevia kriteerejä niihin päätöksen 2013/255 28 artiklan 1 kohdassa säädettyihin kriteereihin nähden, jotka olivat jo olemassa. Seuraavaksi on todettava, että päätöksen 2015/1838 – jolla päätöksen 2013/255 28 artiklaan lisättiin mainittu 3 kohta – tarkoituksena oli, että se koskisi ainoastaan mainittuja uusia henkilöiden luokkia, kuten mainitun päätöksen 14 perustelukappaleesta ilmenee. Lopuksi on todettava, ettei päätöksen 2013/255 28 artiklan 3 kohdalla tarjotulla mahdollisuudella ollut vastinetta päätöksen 2013/255 28 artiklassa ennen sen muuttamista päätöksellä 2015/1836.
Se, että päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 28 artiklassa säädetään erilaisista henkilöiden luokista, ei kuitenkaan merkitse sitä, ettei tietty henkilö voisi kuulua useampaan luokkaan. Tämä merkitsee sitä vastoin sitä, että kun neuvosto päättää sisällyttää henkilön nimen kyseisiin luetteloihin tai säilyttää sen niissä, sen on käytettävissään olevan näytön perusteella määritettävä se luokka tai ne luokat, joihin kyseinen henkilö mahdollisesti kuuluu. Neuvoston on tältä osin pohdittava yhtäältä, mihin kriteereihin se aikoo tukeutua voidakseen sisällyttää henkilön nimen kyseisiin luetteloihin tai säilyttääkseen sen niissä, ja toisaalta, onko sillä riittävän konkreettisten, täsmällisten ja yhtäpitävien todisteiden kokonaisuus, jolla voidaan osoittaa, että kukin sen valitsemaan kriteeriin tai valitsemiin kriteereihin perustuva luetteloihin sisällyttämisen peruste on oikeutettu.
Tältä osin on todettava, ettei voida sulkea pois sitä, että tietyn henkilön tapauksessa luetteloihin sisällyttämisen perusteet voivat tietyssä määrin olla päällekkäiset siten, että henkilö voidaan luokitella Syyriassa toimivaksi johtavaksi liike-elämän edustajaksi, jonka toimintansa osalta katsotaan hyötyvän Syyrian hallinnosta tai tukevan sitä mainitulla toiminnalla. Tämä ilmenee nimenomaisesti siitä, että – kuten päätöksen 2015/1836 kuudennessa perustelukappaleessa todetaan – tämän henkilöiden luokan läheiset yhteydet Syyrian hallintoon ja mainitun luokan hallinnolle antama tuki on yksi niistä syistä, joiden takia neuvosto päätti luoda kyseisen henkilöiden luokan. Kyse on kuitenkin myös tässä tapauksessa eri kriteereistä.
Oikeuskäytännössä on nimittäin katsottu, että päätöksellä 2015/1836 on otettu käyttöön objektiivinen, itsenäinen ja riittävä luetteloihin sisällyttämistä koskeva kriteeri, joka koskee ”Syyriassa toimivia johtavia liike-elämän edustajia”, joten neuvosto ei enää ole velvollinen näyttämään toteen, että tällainen yhteys kyseisten henkilöiden luokan ja Syyrian hallinnon välillä on olemassa tai että tällaisten henkilöiden luokan ja kyseiselle hallinnolle annettavan tuen tai hallinnosta saatavan hyödyn välinen yhteys on olemassa, kun otetaan huomioon, että kyseisten rajoittavien toimenpiteiden soveltamiseksi tiettyyn henkilöön riittää, että hän on Syyriassa toimiva johtava liike-elämän edustaja (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2019, HX v. neuvosto,
C‑540/18 P
, ei julkaistu,
EU:C:2019:707
,
kohta; tuomio 4.4.2019, Sharif v. neuvosto,
T-5/17
,
EU:T:2019:216
,
ja
kohta ja määräys 11.9.2019, Haswani v. neuvosto,
T‑231/15 RENV
, ei julkaistu,
EU:T:2019:589
,
kohta).
Tästä seuraa, että kun neuvosto päättää sisällyttää henkilön nimen kyseisiin luetteloihin sen takia, että henkilö on Syyriassa toimiva johtava liike-elämän edustaja, sen ei ole kyseisen henkilön luetteloihin sisällyttämistä koskevissa perusteissa täsmennettävä, että kyseinen henkilö hyötyy Syyrian hallinnosta tai tukee sitä. Jos neuvosto tekee niin, sen tarkoituksena on soveltaa kyseiseen henkilöön myös päätöksen 2013/255 28 artiklan 1 kohdassa säädettyä kriteeriä. Tämä tulkinta on parhaiten omiaan takaamaan päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 28 artiklan kunkin kohdan tehokkaan vaikutuksen ja mahdollistamaan sen, että kyseisiin luetteloihin sisällytetyt henkilöt voivat täsmällisesti määrittää, minkä kriteerien perusteella heidän nimensä on sisällytetty kyseisiin luetteloihin tai säilytetty niissä.
Näin ollen on todettava, että jos neuvosto viittaa henkilön nimen sisällyttämistä kyseisiin luetteloihin koskevissa perusteissa nimenomaisesti hyötyyn, jonka kyseinen henkilö saa Syyrian hallinnosta, tai tukeen, jota hän sille antaa, neuvoston on konkreettisten, täsmällisten ja yhtäpitävien todisteiden kokonaisuudella osoitettava, miten kyseinen henkilö tukee Syyrian hallintoa tai hyötyy siitä. Tilanteessa, jossa neuvosto katsoo, että Syyrian hallinnosta saatu hyöty tai kyseiselle hallinnolle annettu tuki seuraa sellaisen henkilön toiminnasta, joka on lisäksi luokiteltu Syyriassa toimivaksi johtavaksi liike-elämän edustajaksi, todisteet, joita neuvostolla on oltava hallussaan ja jotka sen on mahdollisesti esitettävä kyseisen tuen tai hyödyn osoittamiseksi, eivät vastaavasti ole välttämättä samat kuin ne todisteet, joilla osoitetaan, että henkilö on ”Syyriassa toimiva johtava liike-elämän edustaja”.
Tästä seuraa nyt käsiteltävässä asiassa, että toisin kuin neuvosto on esittänyt, viittausta hyötyihin, joita kantaja on saanut Syyrian hallinnosta, ja tukeen, jota hän on antanut mainitulle hallinnolle, on tulkittava siten, että kyseessä on eri peruste kantajan nimen sisällyttämiselle kyseisiin luetteloihin kuin se, joka koskee asemaa Syyriassa toimivana johtavana liike-elämän edustajana, ja se, joka koskee hänen yhteyttään Syyrian hallinnon avainhenkilöön. Näin ollen neuvoston on kyettävä osoittamaan riittävän konkreettisten, täsmällisten ja yhtäpitävien todisteiden kokonaisuudella se, että mainittu peruste on oikeutettu.
Näiden täsmennysten ja selvennysten esittämisen jälkeen on tarkistettava, onko neuvosto nyt käsiteltävässä asiassa tehnyt – kuten kantaja esittää – arviointivirheen, kun se on päättänyt säilyttää kantajan nimen kyseisissä luetteloissa.
3.

Arviointivirhe
[– –]
Neuvosto muistuttaa, että kantajan nimi on säilytetty kyseisissä luetteloissa kanteen kohteena olevilla toimilla samoilla perusteilla kuin ne, jotka sisältyvät päätökseen 2016/850 ja täytäntöönpanoasetukseen 2016/840. Neuvosto huomauttaa, että siltä osin kuin on kyse mainituista vuoden 2016 toimista, on aiheellista todeta, että unionin yleinen tuomioistuin on 31.5.2018 antamassaan tuomiossa Kaddour III (
T-461/16
,
EU:T:2018:316
,
kohta) todennut, että ne todisteet, joihin neuvosto tukeutui säilyttääkseen kantajan nimen kyseisissä luetteloissa, muodostivat todisteiden kokonaisuuden, jolla tällainen uudelleenkirjaaminen voitiin oikeuttaa. Neuvosto toteaa lisäksi, ettei kantaja ole esittänyt mitään seikkaa, jolla voitaisiin kyseenalaistaa unionin yleisen tuomioistuimen esittämä arviointi, sellaisena kuin se ilmenee 31.5.2018 annetusta tuomiosta Kaddour III (
T-461/16
,
EU:T:2018:316
).
Näin ollen on aiheellista tutkia, miten paitsi 31.5.2018 annettu tuomio Kaddour III (
T-461/16
,
EU:T:2018:316
) myös 26.10.2016 annettu tuomio Kaddour II (T‑155/15, ei julkaistu, EU: T:2016:628) vaikuttavat ensimmäisen kanneperusteen arviointiin, koska mainituissa kahdessa tuomiossa on arvioitu sellaista näyttöä, johon on vedottu myös nyt kyseessä olevassa oikeudenkäyntimenettelyssä.
Tästä on todettava, että päätöksen 2013/255 30 artiklan 3 kohdassa ja asetuksen N:o 36/2012 32 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos huomautuksia tehdään tai jos esitetään konkreettista uutta näyttöä, neuvosto tarkastelee päätöstään uudelleen ja ilmoittaa asiasta asianomaiselle luonnolliselle henkilölle, oikeushenkilölle, yhteisölle tai elimelle. Mainitun asetuksen 32 artiklan 4 kohdassa säädetään lisäksi, että kyseisiä luetteloita tarkastellaan uudelleen säännöllisin väliajoin ja vähintään 12 kuukauden välein.
Kyseisistä säännöksistä seuraa yhdessä luettuina se, että neuvosto voi suorittaessaan uudelleentarkastelua, joka edeltää sellaisten toimien toteuttamista, joilla kyseisiin luetteloihin sisällytetyn henkilön nimi säilytetään mainituissa luetteloissa, tai jopa milloin tahansa tarkistaa sille esitettyjen olennaisen näytön tai huomautusten perusteella, onko tosiasiallinen tilanne muuttunut sen jälkeen, kun kyseinen henkilö tai yhteisö on merkitty kyseiseen luetteloon, tai edellisen tarkistamisen jälkeen siten, ettei henkilön nimeäminen ole enää oikeutettu (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 26.7.2017, neuvosto v. LTTE,
C‑599/14 P
,
EU:C:2017:583
,
kohta ja tuomio 27.9.2018, Ezz ym. v. neuvosto,
T-288/15
,
EU:T:2018:619
,
kohta).
Lisäksi on todettava, että vaikka unionin yleinen tuomioistuin ei tarkasti ottaen ole oikeusvoiman sitoma, koska niiden kanteiden kohde, jotka hylättiin 26.10.2016 annetulla tuomiolla Kaddour II (
T-155/15
, ei julkaistu,
EU:T:2016:628
) ja 31.5.2018 annetulla tuomiolla Kaddour III (
T-461/16
,
EU:T:2018:316
), ei ole sama kuin nyt käsiteltävän kanteen kohde, se ei voi kokonaan jättää ottamatta huomioon perusteluja, jotka se on esittänyt kyseisissä kahdessa asiassa, jotka koskevat samoja asianosaisia ja olennaisilta osin samoja oikeuskysymyksiä.
Tutkimatta nyt käsiteltävän kanneperusteen tueksi esitettyjä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja ei kuitenkaan ole mahdollista olettaa, että unionin yleinen tuomioistuin tekisi samat päätelmät kuin ne, joihin on päädytty 26.10.2016 annetussa tuomiossa Kaddour II (
T-155/15
, ei julkaistu,
EU:T:2016:628
) ja 31.5.2018 annetussa tuomiossa Kaddour III (
T-461/16
,
EU:T:2018:316
) (ks. vastaavasti tuomio 27.9.2018, Ezz ym. v. neuvosto,
T-288/15
,
EU:T:2018:619
,
kohta).
Ilman mainittujen seikkojen tutkimista nyt käsiteltävässä asiassa ei näin ollen voida sulkea pois sitä, että niillä seikoilla, joihin kantaja vetoaa kanneperusteensa yhteydessä, voitaisiin osoittaa, että neuvosto on toiminut virheellisesti päättäessään vuonna 2018 säilyttää kantajan nimen kyseisissä luetteloissa.
[– –]
a)

Neuvoston esittämän näytön merkityksellisyys
Kantaja kyseenalaistaa sen näytön merkityksellisyyden, johon neuvosto on tukeutunut osoittaakseen vuonna 2018, että kantajan nimen säilyttäminen kyseisissä luetteloissa oli edelleen oikeutettua.
On todettava, että terrorismin torjunnan yhteydessä toteutettavien rajoittavien toimenpiteiden osalta ratkaiseva kysymys tutkittaessa sitä, onko henkilö säilytettävä riidanalaisessa luettelossa, on se, onko tosiasiallinen tilanne muuttunut sen jälkeen, kun kyseisen henkilön nimi on sisällytetty kyseiseen luetteloon, tai edellisen tarkistamisen jälkeen siten, ettei sen perusteella enää voida tehdä samaa päätelmää asianomaisen henkilön sekaantumisesta terrorismiin (tuomio 15.11.2012, Al-Aqsa v. neuvosto ja Alankomaat v. Al-Aqsa,
C‑539/10 P ja C‑550/10 P
,
EU:C:2012:711
,
kohta). Iraniin kohdistuvien rajoittavien toimenpiteiden osalta on lisäksi täsmennetty, että neuvoston ei tarvitse esittää uusia tosiseikkoja niin kauan kuin alkuperäisen luetteloihin merkitsemisen perustana olevat tosiseikat ovat merkityksellisiä ja riittäviä kyseisen asianosaisen säilyttämiseksi luettelossa (julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus asiassa Islamic Republic of Iran Shipping Lines ym. v. neuvosto,
C‑225/17 P
,
EU:C:2018:720
,
kohta).
Lopuksi on myös katsottu, että neuvosto on velvollinen esittämään uutta näyttöä sen osoittamiseksi, että henkilön nimen sisällyttäminen luetteloihin on edelleen oikeutettua, silloin, kun kyseistä luetteloihin sisällyttämistä koskeva kriteeri ja sisällyttämisen perusteet ovat muuttuneet (ks. vastaavasti määräys 11.9.2019, Haswani v. neuvosto,
T‑231/15 RENV
, ei julkaistu,
EU:T:2019:589
,
kohta).
Tästä seuraa, että oikeuttaakseen henkilön nimen säilyttämisen kyseisissä luetteloissa, neuvostoa ei ole kielletty tukeutumasta samaan näyttöön, jolla kantajan nimen alkuperäinen luetteloihin sisällyttäminen tai sisällyttäminen uudelleen kyseisiin luetteloihin tai hänen nimensä aiempi säilyttäminen kyseisissä luetteloissa on oikeutettu, kunhan yhtäältä luetteloihin sisällyttämisen perusteet ovat säilyneet muuttumattomina ja toisaalta asiayhteys ei ole muuttunut siinä määrin, että näyttö olisi vanhentunut.
Tältä osin on todettava myös, että yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) yhteydessä hyväksyttyjen toimenpiteiden luonteeseen myös kuuluu, että niitä tarkastellaan uudelleen säännöllisin väliajoin ja että niitä saatetaan soveltaa toistuvasti myöhemmin. Näin on etenkin silloin, jos aiemmin sovelletuista rajoittavista toimenpiteistä huolimatta geopoliittinen tilanne ei muutu. Tässä tilanteessa neuvostolla on oltava mahdollisuus jatkaa tarvittavien toimenpiteiden soveltamista, vaikka tilanne ei olekaan muuttunut, edellyttäen, että tosiseikat, jotka ovat perusteena rajoittavien toimenpiteiden pysyttämiselle, oikeuttavat edelleen toimenpiteiden soveltamisen niiden hyväksymisajankohtana ja etenkin että tosiseikat ovat edelleen riittävän äskettäisiä (ks. vastaavasti julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus asiassa Islamic Republic of Iran Shipping Lines ym. v. neuvosto,
C‑225/17 P
,
EU:C:2018:720
,
ja
kohta).
Koska nyt käsiteltävässä asiassa – kuten edellä 67 kohdassa on todettu – perusteet kantajan nimen sisällyttämiselle kyseisiin luetteloihin eivät ole muuttuneet, on tarkistettava yksinomaan, sisältyykö unionin yleiselle tuomioistuimelle esitettyyn aineistoon seikkoja, joiden perusteella olisi mahdollista katsoa, että kantajan tai Syyrian tosiasiallinen tilanne on muuttunut siinä määrin, että näyttö, jonka neuvosto esitti oikeuttaakseen kantajan nimen säilyttämisen kyseisissä luetteloissa vuonna 2016, ei enää olisi merkityksellistä kantajan nimen säilyttämiseksi mainituissa luetteloissa vuonna 2018.
Tästä on todettava yhtäältä, ettei tilanne Syyriassa ole parantunut vuosina 2016–2018. Niiden todisteiden perusteella, jotka kantaja on esittänyt kannekirjelmässään ja joilla pyritään osoittamaan, että taloudellinen tilanne Syyriassa on sellainen, että olisi järjenvastaista ajatella, että kantaja kykenisi tukemaan hallintoa jäljellä olevalla vähäisellä omaisuudellaan, ei ole mahdollista katsoa, että Syyrian tilanne olisi muuttunut siten, ettei kantajan nimen säilyttäminen kyseisissä luetteloissa olisi enää oikeutettua. Syyrian konfliktin taloudellisia ja sosiaalisia seurauksia arvioivan Maailmanpankin ryhmän vuonna 2017 laatima kertomus, International Business Times ‑lehden 14.3.2016 päivätty artikkeli, joka käsittelee kustannuksia, joita Syyrian sodasta aiheutuu Venäjälle ja Yhdysvalloille, ja lopuksi Time ‑lehden 9.4.2018 päivätty artikkeli, jolla pyritään vastaamaan kysymykseen siitä, miksi Syyrian sisällissota muuttuu vielä monimutkaisemmaksi, osoittavat päinvastoin, että Syyrian sota on edelleen ajankohtainen. Tässä yhteydessä neuvosto ja unioni voivat perustellusti pitää voimassa rajoittavat toimenpiteet, joita ne pitävät tarpeellisina Syyrian hallinnon painostamiseksi.
Toisaalta on todettava, että vaikka kantaja väittää, että hänen liiketoimintansa on lakannut ja ettei hänellä koskaan ole ollut siteitä M. Al-Assadiin, hän oli vedonnut tällaisiin argumentteihin jo asiassa, joka johti tuomioon 31.5.2018, Kaddour III (
T-461/16
,
EU:T:2018:316
,
kohta), ja ettei hän ole kirjelmissään esittänyt minkäänlaista todistetta siitä, että hänen henkilökohtainen tilanteensa olisi muuttunut vuosien 2016 ja 2018 välillä. Asiakirjoista, jotka kantaja on toimittanut osoittaakseen, että kenraali Bilal oli M. Al-Assadin kabinettipäällikkö, on todettava – sanotun rajoittamatta jäljempänä 120 kohdassa tehtävää kyseisten asiakirjojen todistusvoiman tutkimista ja sen tutkimista, voidaanko niillä kyseenalaistaa neuvoston esittämä näyttö – että kyseisillä todisteilla viitataan kuitenkin ainoastaan mainittuun kenraaliin, eikä niiden perusteella sellaisenaan voida osoittaa, että kantajan tilanteessa olisi tapahtunut konkreettinen muutos, josta neuvosto olisi voinut tietää tai josta sen olisi pitänyt tietää silloin, kun se teki päätöksen kantajan nimen säilyttämisestä kyseisissä luetteloissa. Lisäksi on todettava, että kyseisillä asiakirjoilla pyritään kyseenalaistamaan tämä kantajan ja M. Al-Assadin suhteeseen liittyvä tekijä mutta että ne eivät koske mainittujen henkilöiden välisiä liikesuhteita.
Näin ollen on todettava – ilman, että unionin yleisen tuomioistuimen päättelyn tässä vaiheessa otettaisiin kantaa siihen, onko neuvoston esittämä näyttö omiaan todellisuudessa osoittamaan, että perusteet kantajan nimen sisällyttämiselle kyseisiin luetteloihin olivat vuonna 2018 oikeutetut – neuvosto ei ollut velvollinen esittämään näyttöä, jolla olisi täydennetty vuonna 2016 esitettyä näyttöä, sellaisten kantajan tai Syyrian tilanteessa tapahtuneiden muutosten perusteella, joilla olisi voinut oikeuttaa kantajan nimen poistaminen kyseisistä luetteloista.
Näin ollen on aiheellista hylätä kantajan esittämät argumentit, joilla pyritään riitauttamaan esitetyn näytön merkityksellisyys sillä perusteella, että kyse on vanhasta näytöstä tai ettei ole esitetty mainittua näyttöä tukevaa uutta näyttöä. Lisäksi on joka tapauksessa hylättävä kantajan argumentti siitä, ettei neuvosto voinut tukeutua artikkeleihin, joiden osalta unionin yleinen tuomioistuin oli 13.11.2014 annetun tuomion Kaddour I (
T-654/11
, ei julkaistu,
EU:T:2014:947
) yhteydessä katsonut, etteivät ne osoittaneet, että perusteet kantajan nimen sisällyttämiselle kyseisiin luetteloihin olisivat olleet oikeutetut. Kyseinen samaa näyttöä koskeva argumentti hylättiin nimittäin jo 26.10.2016 annetussa tuomiossa Kaddour II (
T-155/15
, ei julkaistu,
EU:T:2016:628
,
kohta), jossa palautettiin mieleen, että kullakin unionin yleisessä tuomioistuimessa vireille pannulla asialla on oma asiakirja-aineistonsa ja että kukin näistä aineistoista on täysin itsenäinen. Näin ollen se, että neuvosto esittää tässä oikeudenkäyntimenettelyssä tiettyjä asiakirjoja, joiden osalta unionin yleinen tuomioistuin on toisessa asiassa katsonut, etteivät ne riitä täyttämään todistustaakkaa, ei sulje pois neuvoston mahdollisuutta vedota kyseisiin asiakirjoihin muun näytön osana muodostaakseen riittävän konkreettisten, täsmällisten ja yhtäpitävien todisteiden kokonaisuuden, jolla voidaan osoittaa, että kantajan nimen säilyttäminen kyseisissä luetteloissa on oikeutettua.
[– –]
B

Toinen kanneperuste, joka koskee päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 27 artiklan 3 kohdan ja 28 artiklan 3 kohdan ja asetuksen N:o 36/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 15 artiklan 1 b artiklan rikkomista
Kantaja katsoo, että häneen on sovellettava päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 27 artiklan 3 kohdan ja 28 artiklan 3 kohdan ja asetuksen N:o 36/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 15 artiklan 1 b artiklan säännöksiä.
Kantaja toteaa tästä, että kyseisissä säännöksissä säädetyt edellytykset eivät ole kumulatiivisia, joten – toisin kuin neuvosto vastineessaan väittää – hänen on mahdollista vedota mainittuihin säännöksiin, jos hän täyttää yhden niissä vahvistetuista edellytyksistä.
[– –]
Tästä on muistettava, että päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 27 artiklan 3 kohdassa ja 28 artiklan 3 kohdassa säädetään, että henkilöitä, yhteisöjä tai elimiä, jotka kuuluvat johonkin kyseisten artiklojen 2 kohdassa tarkoitetuista luokista, ei sisällytetä päätöksen 2013/255 liitteessä I olevaan henkilöiden ja yhteisöjen luetteloon tai säilytetä siinä, jos on riittävästi tietoa siitä, että he tai ne eivät ole tai eivät enää ole lähellä hallintoa tai eivät vaikuta siihen taikka eivät aiheuta todellista toimenpiteiden kiertämisen riskiä. Samat edellytykset toistetaan varojen jäädyttämisen osalta asetuksen N:o 36/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 15 artiklan 1 b artiklassa.
Ensinnäkin kantajan sen argumentin tutkiminen, jonka mukaan kyseiset edellytykset ovat vaihtoehtoisia eivätkä kumulatiivisia, edellyttää kyseisten säännösten tulkitsemista. Oikeuskäytännön mukaan säännösten tulkinnassa on otettava huomioon paitsi niiden sanamuoto myös niiden asiayhteys ja tavoitteet (ks. vastaavasti tuomio 17.11.1983, Merck,
292/82
,
EU:C:1983:335
,
kohta ja tuomio 10.3.2005, easyCar,
C-336/03
,
EU:C:2005:150
,
kohta).
Tästä on todettava, että päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 27 artiklan 3 kohdassa ja 28 artiklan 3 kohdassa ja asetuksen N:o 36/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 15 artiklan 1 b kohdassa luetellut edellytykset on erotettu toisistaan rinnastuskonjunktiolla ”tai”. Koska kyseisellä konjunktiolla voi kielitieteellisesti tarkasteltuna olla joko vaihtoehtoinen tai kumulatiivinen merkitys, sitä on tulkittava siinä asiayhteydessä, jossa sitä on käytetty, ja kyseessä olevan toimen tavoitteiden valossa (ks. analogisesti tuomio 14.5.2019, M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen),
C-391/16, C-77/17 ja C‑78/17
,
EU:C:2019:403
,
kohta).
Päätöksellä 2013/255 ja täytäntöönpanoasetuksella N:o 36/2012 luodun rajoittavien toimenpiteiden järjestelmän tavoitteena on kieltää kaikenlainen Syyrian hallinnolle annettava tuki, jotta Syyrian hallintoa painostettaisiin muuttamaan siviiliväestöön kohdistuvaa tukahduttamispolitiikkaansa. Tähän tavoitteeseen pääsemiseksi neuvosto on antanut päätöksen 2015/1836, jolla muutetaan päätöstä 2013/255, nimenomaan sen takia, että se on todennut, että Syyrian hallinto on pyrkinyt kiertämään unionin rajoittavat toimenpiteet voidakseen jatkaa siviiliväestöön kohdistuvan väkivaltaisen tukahduttamispolitiikkansa rahoittamista ja tukemista (päätöksen 2015/1836 neljäs perustelukappale). Mainittujen toimenpiteiden tehokkuuden varmistamiseksi neuvosto on näin ollen määritellyt tiettyjä sellaisten henkilöiden ja yhteisöjen luokkia, jotka ovat erityisen merkityksellisiä kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi (päätöksen 2015/1836 viides perustelukappale). Kyse on henkilöistä ja yhteisöistä, joiden osalta olisi toteutettava muun muassa varojen jäädyttämistä koskevia toimenpiteitä. Nämä henkilöiden ja yhteisöjen luokat on määritelty siihen yhteyteen nähden, joka kyseisillä henkilöillä ja yhteisöillä on hallintoon, siihen vaikutusvaltaan nähden, jota heillä tai niillä voi olla suhteessa hallintoon, ja siihen tukeen nähden, jota he tai ne voivat – missä muodossa tahansa – olla omiaan antamaan Syyrian hallinnolle (päätöksen 2015/1836 6–12 perustelukappale).
Päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 27 artiklan 3 kohdan ja 28 artiklan 3 kohdan sanamuotoa ja asetuksen N:o 36/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 15 artiklan 1 b kohdan sanamuotoa on näin ollen tulkittava siten, että se heijastelee eri tapoja, joilla henkilö voi mahdollisesti suosia nykyisin vallassa olevaa Syyrian hallintoa, ilman, että kyseisiä tapoja voitaisiin pitää toisiinsa nähden poissulkevina. Kun otetaan huomioon kyseinen asiayhteys ja päätöksen 2013/255 ja asetuksen N:o 36/2012 tavoite, mainituissa artikloissa luetellut edellytykset ovat välttämättä kumulatiivisia.
Asia ei voi olla toisin, koska muuten kyseinen rajoittavien toimenpiteiden järjestelmä saattaisi jäädä vaille merkitystä. Tämä nimittäin merkitsisi sen hyväksymistä, että henkilö tai yhteisö poistettaisiin kyseisistä luetteloista sen takia, ettei kyseinen henkilö tai yhteisö ole enää lähellä hallintoa, vaikka hän tai se esimerkiksi vaikuttaa siihen tai aiheuttaa todellista toimenpiteiden kiertämisen riskiä.
[– –]

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Khaled Kaddour vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja hänet velvoitetaan korvaamaan Euroopan unionin neuvoston oikeudenkäyntikulut.

Gervasoni
Madise
Martín y Pérez de Nanclares
Julistettiin Luxemburgissa 23 päivänä syyskuuta 2020.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.
(
)	Tästä tuomiosta on otettu tähän vain kohdat, joiden julkaisemista unionin yleinen tuomioistuin pitää aiheellisena.