CELEX: 62018CJ0706
Prejudiciële verwijzing
Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht
Immigratiebeleid
Recht op gezinshereniging
Richtlijn 2003/86/EG
Artikel 5, lid 4
Beslissing inzake het verzoek tot gezinshereniging
Gevolgen van de niet-naleving van de beslissingstermijn
Automatische afgifte van een verblijfstitel

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (
PB 2003, L 251, blz. 12
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen X, Afghaans staatsburger, en de Belgische Staat over de afwijzing door laatstgenoemde van de door X ingediende aanvraag tot afgifte van een visum met het oog op gezinshereniging.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Overweging 6 van richtlijn 2003/86 luidt als volgt: „Om de bescherming van het gezin te waarborgen en de mogelijkheid te bieden het gezinsleven voort te zetten of op te bouwen, moeten, op basis van gemeenschappelijke criteria, de materiële voorwaarden worden vastgesteld voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging.”
Artikel 1 van richtlijn 2003/86 bepaalt:
„Het doel van deze richtlijn is de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven.”
Artikel 2 van die richtlijn luidt als volgt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
c)
‚gezinshereniger’: onderdaan van een derde land die wettig in een lidstaat verblijft en die een verzoek indient of wiens gezinsleden een verzoek indienen tot gezinshereniging om met hem verenigd te worden;
d)
‚gezinshereniging’: toegang tot en verblijf in een lidstaat van de gezinsleden van een wettig in die lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land, teneinde de eenheid van het gezin te behouden, ongeacht of de gezinsband tot stand is gekomen vóór of na de komst van degene die in de lidstaat verblijft;
e)
‚verblijfstitel’: elke toestemming die verleend wordt door de autoriteiten van een lidstaat die een onderdaan van een derde land toestaat om legaal op het grondgebied van die lidstaat te verblijven, overeenkomstig artikel 1, lid 2, onder a), van verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen [(
PB 2002, L 157, blz. 1
)];
[...]”
Artikel 3, lid 5, van richtlijn 2003/86 bepaalt:
„Deze richtlijn laat de mogelijkheid van lidstaten om gunstigere bepalingen vast te stellen of te handhaven onverlet.”
Artikel 4 van die richtlijn bepaalt:
„1.   De lidstaten geven uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV en artikel 16 gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf aan de volgende gezinsleden:
a)
de echtgenoot van de gezinshereniger;
[...]”
Artikel 5 van die richtlijn bepaalt:
„[...]
2.   Het verzoek gaat vergezeld van documenten waaruit de gezinsband blijkt en documenten waaruit blijkt dat voldaan is aan de voorwaarden bepaald in de artikelen 4 en 6 en, indien van toepassing, de artikelen 7 en 8, alsook van gewaarmerkte afschriften van de reisdocumenten van de gezinsleden.
Teneinde bewijs voor het bestaan van een gezinsband te verkrijgen, kunnen de lidstaten desgewenst gesprekken houden met de gezinshereniger en diens gezinsleden en ander onderzoek verrichten dat nodig wordt geacht.
Bij de behandeling van een verzoek betreffende de partner met wie de gezinshereniger niet is gehuwd, houden de lidstaten, als bewijs van de gezinsband, rekening met factoren als een gezamenlijk kind, samenwoning in het verleden, registratie van het partnerschap of andere betrouwbare bewijsmiddelen.
[...]
4.   Zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk negen maanden na de datum van indiening van een verzoek, stellen de bevoegde instanties van de lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend, schriftelijk in kennis van de ten aanzien van hem genomen beslissing.
In bijzondere omstandigheden die verband houden met het complexe karakter van de behandeling van het verzoek, kan de in de eerste alinea genoemde termijn verlengd worden.
Een eventuele beslissing tot afwijzing van het verzoek wordt gemotiveerd. Gevolgen van het uitblijven van een beslissing bij het verstrijken van de in de eerste alinea genoemde termijn moeten bij de nationale wetgeving van de betrokken lidstaat worden geregeld.”
Artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 luidt als volgt:
„Wanneer een vluchteling geen officiële bewijsstukken kan overleggen waaruit de gezinsband blijkt, nemen de lidstaten ook andere bewijsmiddelen inzake het bestaan van een dergelijke gezinsband in aanmerking, die overeenkomstig het nationale recht worden beoordeeld. Een beslissing tot afwijzing van het verzoek mag niet louter gebaseerd zijn op het ontbreken van bewijsstukken.”
Artikel 13 van die richtlijn luidt als volgt:
„1.   Zodra het verzoek om gezinshereniging is aanvaard, staat de betrokken lidstaat het gezinslid of de gezinsleden de toegang toe. Daartoe biedt de betrokken lidstaat die personen alle medewerking bij het verkrijgen van de benodigde visa.
2.   De betrokken lidstaat verleent de gezinsleden een eerste verblijfstitel met een geldigheidsduur van ten minste één jaar. Deze verblijfstitel kan worden verlengd.
3.   In beginsel kan de geldigheidsduur van de aan de gezinsleden verleende verblijfstitels de datum waarop de verblijfstitel van de gezinshereniger verstrijkt, niet overschrijden.”
Belgisch recht
Artikel 10 van de wet betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen van 15 december 1980 (
Belgisch Staatsblad
, 31 december 1980, blz. 14584), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet van 15 december 1980”), bepaalt:
„§ 1.   Onder voorbehoud van de bepalingen van artikelen 9 en 12, zijn van rechtswege toegelaten om meer dan drie maanden in het Rijk te verblijven:
[...]
o
de volgende familieleden van een vreemdeling die sedert minimaal twaalf maanden toegelaten of gemachtigd is tot een verblijf van onbeperkte duur in het Rijk of sedert minimaal twaalf maanden gemachtigd is om er zich te vestigen. Die termijn van twaalf maanden vervalt indien de echtelijke band of het geregistreerde partnerschap reeds bestond voor de vreemdeling die vervoegd wordt, in het Rijk aankwam of indien zij een gemeenschappelijk minderjarig kind hebben. Deze voorwaarden met betrekking tot de aard van het verblijf en de duur van het verblijf zijn niet van toepassing indien het familieleden betreft van een vreemdeling die overeenkomstig artikel 49, § 1, tweede of derde lid, of artikel 49/2, §§ 2 of 3, als begunstigde van een internationale beschermingsstatus tot een verblijf in het Rijk is toegelaten:
–
de buitenlandse echtgenoot of de vreemdeling waarmee een geregistreerd partnerschap gesloten werd dat als gelijkwaardig beschouwd wordt met het huwelijk in België, die met hem komt samenleven, op voorwaarde dat beiden ouder zijn dan eenentwintig jaar. Deze minimumleeftijd wordt echter teruggebracht tot achttien jaar wanneer, naargelang het geval, de echtelijke band of dit geregistreerd partnerschap, reeds bestond vóór de vreemdeling die vervoegd wordt, in het Rijk aankwam;
[...]”
Artikel 12 bis, § 2, van de wet van 15 december 1980 bepaalt:
„Indien de in § 1 bedoelde vreemdeling zijn aanvraag indient bij de Belgische diplomatieke of consulaire vertegenwoordiger die bevoegd is voor zijn woonplaats of zijn verblijfplaats in het buitenland, moeten samen met de aanvraag documenten worden overgelegd die aantonen dat hij voldoet aan de voorwaarden die worden bedoeld in artikel 10, §§ 1 tot 3, onder meer een medisch getuigschrift waaruit blijkt dat hij niet lijdt aan één van de in de bijlage aan deze wet opgesomde ziekten, evenals, indien hij ouder is dan achttien jaar, een uittreksel uit het strafregister of een gelijkwaardig document.
De datum voor het indienen van de aanvraag is die waarop alle bewijzen, overeenkomstig artikel 30 van de wet van 16 juli 2004 houdende het Wetboek van internationaal privaatrecht of de internationale overeenkomsten betreffende dezelfde materie, worden overgelegd.
De beslissing met betrekking tot de toelating tot verblijf wordt zo snel mogelijk en ten laatste zes maanden volgend op de datum van indiening van de aanvraag, zoals bepaald in het tweede lid, getroffen en ter kennis gebracht. De beslissing wordt getroffen, rekening houdende met het geheel van de elementen van het dossier.
Indien aan de voorwaarde van het toereikend karakter van de bestaansmiddelen bedoeld in artikel 10, § 5, niet is voldaan, dient de minister of zijn gemachtigde, op basis van de eigen behoeften van de vreemdeling die vervoegd wordt en van zijn familieleden te bepalen welke bestaansmiddelen zij nodig hebben om in hun behoeften te voorzien zonder ten laste te vallen van de openbare overheden. De minister of zijn gemachtigde kan hiervoor alle bescheiden en inlichtingen die voor het bepalen van dit bedrag nuttig zijn, doen overleggen door de vreemdeling.
In bijzondere omstandigheden die verband houden met het complexe karakter van de behandeling van de aanvraag, alsook in het kader van een onderzoek naar een huwelijk als bedoeld in artikel 146bis van het Burgerlijk Wetboek of de voorwaarden verbonden aan het partnerschap bedoeld in artikel 10, § 1, eerste lid, 5°, kan de minister of zijn gemachtigde deze termijn tweemaal, met een periode van drie maanden, verlengen. Dit wordt gedaan door middel van een met redenen omklede beslissing die ter kennis wordt gebracht van de aanvrager.
Indien geen enkele beslissing getroffen werd na het verstrijken van de termijn van zes maanden volgend op de datum waarop de aanvraag werd ingediend, die eventueel verlengd werd overeenkomstig het vijfde lid, moet de toelating tot verblijf verstrekt worden.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Op 24 oktober 2013 heeft X, van Afghaanse nationaliteit, bij de Belgische ambassade te Islamabad (Pakistan) een aanvraag tot afgifte van een visum ingediend met het oog op gezinshereniging met haar veronderstelde echtgenoot F. S. M., een Afghaans staatsburger die in België de vluchtelingenstatus geniet.
Bij beslissing van 16 juni 2014 heeft de gemachtigde van de staatssecretaris voor Asiel en Migratie, Maatschappelijke Integratie en Armoedebestrijding (België) deze aanvraag afgewezen op grond dat niet was aangetoond dat X en F. S. M. gehuwd waren.
Op 24 juli 2014 heeft verzoekster in het hoofdgeding tegen die beslissing beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (België). Bij arrest van 15 juli 2016 heeft die rechter dat beroep verworpen.
Op 22 augustus 2016 heeft verzoekster in het hoofdgeding tegen dit arrest cassatieberoep ingesteld bij de Raad van State (België).
Bij arrest van 13 maart 2018 heeft de Raad van State het arrest van de verwijzende rechter van 15 juli 2016 vernietigd. In zijn arrest heeft de Raad van State in wezen geoordeeld dat de overschrijding van de in artikel 12 bis, § 2, van de wet van 15 december 1980 bedoelde termijn zonder uitzondering tot gevolg heeft dat de aanvrager toestemming tot toegang en verblijf krijgt. Verzoekster in het hoofdgeding had dus een dergelijke toestemming moeten krijgen, ook al bestond er twijfel over haar huwelijksband met F. S. M. Bovendien heeft de Raad van State de zaak verwezen naar de verwijzende rechter voor een nieuw onderzoek.
De verwijzende rechter, naar wie de zaak door de Raad van State is verwezen, licht toe dat hij gebonden is door de oplossing die de Raad van State in zijn arrest van 13 maart 2018 heeft gekozen inzake de toepassing van artikel 12 bis, § 2, van de wet van 15 december 1980. Voor zover die bepaling artikel 5, lid 4, van richtlijn 2003/86 omzet, is bij de verwijzende rechter evenwel twijfel gerezen of een dergelijke oplossing in overeenstemming met die richtlijn is.
In dat verband merkt de verwijzende rechter op dat het Hof in het arrest van 27 juni 2018, Diallo (
C‑246/17
,
EU:C:2018:499
), aangaande de uitlegging van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (
PB 2004, L 158, blz. 77
, met rectificaties in
PB 2004, L 229, blz. 35
,
PB 2018, L 94, blz. 32
, en
PB 2019, L 34, blz. 10
), heeft geoordeeld dat de bevoegde nationale autoriteiten niet ambtshalve een verblijfskaart mogen afgeven aan de familieleden van een burger van de Europese Unie, wanneer de termijn van zes maanden waarin die richtlijn voor de afgifte van een dergelijke kaart voorziet, is verstreken.
Tegen die achtergrond benadrukt de verwijzende rechter in wezen dat de automatische afgifte van een verblijfstitel aan de gezinsleden van een onderdaan van een derde land onder de voorwaarden van artikel 12 bis, § 2, van de wet van 15 december 1980 zou kunnen leiden tot een gunstigere behandeling van de gezinsleden van deze derdelander dan van de gezinsleden van een burger van de Unie en, voorts de doelstelling van richtlijn 2003/86, namelijk het vaststellen van de voorwaarden voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging van onderdanen van een derde land die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven, zou kunnen ondermijnen.
Daarop heeft de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Verzet richtlijn 2003/86/EG – met inachtneming van artikel 3, lid 5, alsook de doelstelling ervan, met name het bepalen van de voorwaarden voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging – zich tegen een nationale regeling die erin bestaat dat artikel 5, lid 4 van diezelfde richtlijn aldus wordt geïnterpreteerd dat het gevolg van het uitblijven van een beslissing bij het verstrijken van de gestelde termijn bestaat uit een verplichting voor de nationale autoriteiten om ambtshalve een toelating tot verblijf aan de betrokkene te verstrekken, zonder dat eerst wordt vastgesteld dat die persoon daadwerkelijk voldoet aan de voorwaarden om in overeenstemming met het Unierecht in België te verblijven?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de bevoegde nationale autoriteiten, wanneer binnen een termijn van zes maanden vanaf de datum van indiening van het verzoek tot gezinshereniging geen beslissing is genomen, ambtshalve een verblijfstitel moeten afgeven aan de indiener van het verzoek, zonder dat zij noodzakelijkerwijs eerst moeten vaststellen dat deze daadwerkelijk voldoet aan de voorwaarden om in overeenstemming met het Unierecht in de gastlidstaat te verblijven.
In dat verband volgt uit artikel 5, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 dat de beslissing inzake het verzoek tot gezinshereniging zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk negen maanden na de datum van indiening van dat verzoek bij de bevoegde nationale autoriteiten van de betrokken lidstaat, moet worden genomen.
Overeenkomstig artikel 5, lid 4, derde alinea, tweede volzin, van richtlijn 2003/86, moeten gevolgen van het uitblijven van een beslissing inzake het verzoek tot gezinshereniging bij het verstrijken van die termijn bij de nationale wetgeving van de betrokken lidstaat worden geregeld.
In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling voorziet in een systeem van impliciete aanvaarding, volgens hetwelk het uitblijven van een beslissing op het verzoek tot gezinshereniging bij het verstrijken van een termijn van zes maanden na de indiening van dat verzoek zonder uitzondering de automatische afgifte van een verblijfstitel aan de indiener van het verzoek meebrengt.
Het Unierecht verzet zich er weliswaar niet tegen dat de lidstaten regelingen tot stilzwijgende goedkeuring of toestemming invoeren, maar die regelingen mogen geen afbreuk doen aan de nuttige werking van het Unierecht (arrest van 27 juni 2018, Diallo,
C‑246/17
,
EU:C:2018:499
, punt
).
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat richtlijn 2003/86 weliswaar het bevorderen van de gezinshereniging tot doel heeft (arrest van 13 maart 2019, E.,
C‑635/17
,
EU:C:2019:192
, punt
), doch krachtens artikel 1 van die richtlijn, gelezen in samenhang met overweging 6 ervan, die richtlijn voorts tot doel heeft op basis van gemeenschappelijke criteria, de materiële voorwaarden vast te stellen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven.
Het begrip „gezinshereniging” wordt in artikel 2, onder d), van richtlijn 2003/86 omschreven als de toegang tot en het verblijf in een lidstaat van de gezinsleden van een wettig in die lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land, teneinde de eenheid van het gezin te behouden, ongeacht of de gezinsband tot stand is gekomen vóór of na de komst van degene die in de lidstaat verblijft.
Volgens artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/86 geven de lidstaten uit hoofde van deze richtlijn toestemming tot toegang en verblijf met het oog op de gezinshereniging aan bepaalde gezinsleden van de gezinshereniger, onder wie met name diens echtgenoot. Het Hof heeft geoordeeld dat deze bepaling de lidstaten precieze positieve verplichtingen oplegt, waaraan duidelijk omschreven subjectieve rechten beantwoorden, aangezien zij de lidstaten verplicht om in de door de richtlijn vastgestelde gevallen de gezinshereniging van bepaalde leden van het gezin van de gezinshereniger toe te staan zonder hun beoordelingsmarge te kunnen uitoefenen (arrest van 27 juni 2006, Parlement/Raad,
C‑540/03
,
EU:C:2006:429
, punt
).
Wat echter de procedureregels voor de indiening en de behandeling van het verzoek tot gezinshereniging betreft, bepaalt artikel 5, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 dat dit verzoek vergezeld gaat van „documenten waaruit de gezinsband blijkt”. Voorts bepaalt artikel 5, lid 2, tweede alinea, van die richtlijn dat „[t]eneinde bewijs voor het bestaan van een gezinsband te verkrijgen, [...] de lidstaten desgewenst gesprekken [kunnen] houden met de gezinshereniger en diens gezinsleden en ander onderzoek verrichten dat nodig wordt geacht”.
Wat bovendien de gezinshereniging van vluchtelingen betreft, volgt uit artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 dat, wanneer een vluchteling geen officiële bewijsstukken kan overleggen waaruit de gezinsband blijkt, de lidstaten ook andere bewijsmiddelen inzake het bestaan van een dergelijke gezinsband in aanmerking nemen.
Hieruit volgt dat de bevoegde nationale autoriteiten moeten onderzoeken of de gezinsbanden die worden aangevoerd door de gezinshereniger of het lid van zijn gezin op wie het verzoek tot gezinshereniging betrekking heeft, werkelijk bestaan.
Wanneer het verzoek tot gezinshereniging aldus wordt ingewilligd, staat de betrokken lidstaat het gezinslid van de gezinshereniger de toegang tot het grondgebied toe en verstrekt hij hem een eerste verblijfstitel overeenkomstig artikel 13, lid 2, van richtlijn 2003/86.
Uit deze overwegingen volgt dat de bevoegde nationale autoriteiten, alvorens gezinshereniging krachtens richtlijn 2003/86 toe te staan, moeten vaststellen of er relevante gezinsbanden bestaan tussen de gezinshereniger en de onderdaan van een derde land ten gunste van wie het verzoek tot gezinshereniging wordt ingediend.
In die omstandigheden mogen die autoriteiten dus geen verblijfstitel afgeven op grond van richtlijn 2003/86 aan een onderdaan van een derde land die niet voldoet aan de voorwaarden die de richtlijn voor die afgifte stelt (zie naar analogie arrest van 27 juni 2018, Diallo,
C‑246/17
,
EU:C:2018:499
, punt
).
In casu blijkt echter uit de punten 17 en 25 van het onderhavige arrest dat de bevoegde nationale autoriteiten krachtens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling personen die om gezinshereniging verzoeken zonder uitzondering een op richtlijn 2003/86 gebaseerde verblijfstitel moeten afgeven bij het verstrijken van een termijn van zes maanden na de indiening van hun verzoek, ook al is niet eerst vastgesteld dat zij daadwerkelijk voldoen aan de in richtlijn 2003/86 gestelde voorwaarden voor het recht op gezinshereniging.
Omdat een dergelijke regeling toestaat dat een op richtlijn 2003/86 gebaseerde verblijfstitel wordt afgegeven aan een persoon die niet voldoet aan de voorwaarden om deze te verkrijgen, ondermijnt zij de doeltreffendheid van deze richtlijn en is zij in strijd met de doelstellingen ervan.
Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de bevoegde nationale autoriteiten, wanneer binnen een termijn van zes maanden vanaf de datum van indiening van het verzoek tot gezinshereniging geen beslissing is genomen, ambtshalve een verblijfstitel moeten afgeven aan de indiener van het verzoek, zonder dat zij noodzakelijkerwijs eerst moeten vaststellen dat deze daadwerkelijk voldoet aan de voorwaarden om in overeenstemming met het Unierecht in de lidstaat te verblijven.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Zesde kamer) verklaart voor recht:

Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging moet aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de bevoegde nationale autoriteiten, wanneer binnen een termijn van zes maanden vanaf de datum van indiening van het verzoek tot gezinshereniging geen beslissing is genomen, ambtshalve een verblijfstitel moeten afgeven aan de indiener van het verzoek, zonder dat zij noodzakelijkerwijs eerst moeten vaststellen dat deze daadwerkelijk voldoet aan de voorwaarden om in overeenstemming met het Unierecht in de lidstaat te verblijven.

Silva de Lapuerta
Bay Larsen
Toader
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 20 november 2019.
De griffier
A. Calot Escobar
De waarnemend president van de Zesde kamer
R. Silva de Lapuerta
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.