CELEX: 62021TJ0095
Riigiabi
Madeira vabatsoon
Portugali rakendatud abikava
Otsus, millega tuvastatakse abikava vastuolu otsustega K(2007) 3037 (lõplik) ja C(2013) 4043 (final), tunnistatakse abikava siseturuga kokkusobimatuks ja kohustatakse selle kava alusel antud abi tagasi nõudma
Riigiabi mõiste
Olemasolev abi määruse (EL) 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunktide i ja ii tähenduses
Tagasinõudmine
Õiguspärane ootus
Õiguskindlus
Hea halduse põhimõte
Täitmise täielik võimatus
Ettekirjutus
Määruse 2015/1589 artikkel 17

Portugali Vabariik palub ELTL artikli 263 alusel esitatud hagis tühistada Euroopa Komisjoni 4. detsembri 2020. aasta otsuse C(2020) 8550 (final) abikava SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) kohta, mida Portugal on rakendanud Madeira vabatsooni (ZFM) puhul – III kava (edaspidi „vaidlustatud otsus“), artikli 1 ja artiklid 4–6.
I.

Vaidluse taust
Madeira vabatsooni kava esineb mitmesuguste maksusoodustuste kujul, mida antakse Centro Internacional de Negócios da Madeira (Madeira rahvusvaheline ärikeskus, Portugal), Registo Internacional de Navios da Madeira (Madeira laevade rahvusvaheline register) ja Zona Franca Industriali (eksportkauba tootmise eritsoon; edaspidi „ZFI“) raames.
Komisjon kiitis selle kava kui ühisturuga kokkusobiva regionaalabi esimest korda heaks 1987. aastal (edaspidi „I kava“) oma 27. mai 1987. aasta otsusega juhtumi N 204/86 (SG(87) D/6736) kohta. Seejärel kiitis komisjon selle pikendamise heaks oma 27. jaanuari 1992. aasta otsusega juhtumi E 13/91 (SG(92) D/1118) kohta ja seejärel komisjoni 3. veebruari 1995. aasta otsusega juhtumi E 19/94 (SG(95) D/1287) kohta.
Sellele järgnev kava (edaspidi „II kava“) kiideti heaks komisjoni 11. detsembri 2002. aasta otsusega juhtumi N 222/A/01 kohta.
Tuginedes regionaalabi suunistele aastateks 2007–2013 (
ELT 2006, C 54, lk 13
; edaspidi „2007. aasta suunised“), kiideti komisjoni 27. juuni 2007. aasta otsusega juhtumi N421/2006 kohta (edaspidi „2007. aasta otsus“) heaks kolmas kava (edaspidi „III kava“) ajavahemikuks 1. jaanuarist 2007 kuni 31. detsembrini 2013. Komisjon kiitis kava heaks siseturuga kokkusobiva tegevusabina, mille eesmärk oli regionaalarengu edendamine ja Madeira (Portugal) majandusstruktuuri mitmekesistamine, mis on EÜ artikli 299 lõikes 2 (nüüd ELTL artikkel 349) määratletud äärepoolseim piirkond.
III kava seisneb juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamises tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevusest saadud kasumi suhtes (3% aastatel 2007–2009, 4% aastatel 2010–2012 ja 5% aastatel 2013–2020), vabastuses munitsipaalmaksust ja kohalikest maksudest ning vabastuses Madeira vabatsoonis ettevõtte asutamiseks vajaliku kinnisvara võõrandamismaksust maksimaalsete abisummade ulatuses, mis põhinevad abisaajate aastasele maksustatavale väärtusele kehtestatud maksustatava väärtuse ülemmääradel. Need ülemmäärad kehtestati abisaaja iga eelarveaasta töökohtade arvu põhjal. Teatavatel tingimustel võivad Madeira vabatsooni ZFIs registreeritud äriühingud saada juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu täiendavat 50% vähendamist.
Juurdepääs III kavale piirdus 2007. aasta otsuses sisalduvasse loetellu kuuluvate tegevustega. Lisaks jäeti III kava kohaldamisalast välja kõik finantsvahendust hõlmavad tegevused, kindlustustegevus, finantsteenuste ja kindlustustegevuse abitegevused ning „kontsernisisesed teenused“ (koordinatsiooni-, varahaldus- ja jaotuskeskused) kui „ettevõtjatele osutatavad teenused“.
Komisjoni 2. juuli 2013. aasta otsusega juhtumi SA.34160 (2011/N) kohta (edaspidi „2013. aasta otsus“) kiideti heaks III kava muudetud versioon ajavahemikuks 1. jaanuarist kuni 31. detsembrini 2013. Viimane säilitab samad tingimused kui need, mis on ette nähtud III kavas, tingimusel et maksustatava väärtuse ülemmäärad, mille suhtes on kohaldatav juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamine, suurenevad 36,7% võrra.
Seejärel kiideti muudetud III kava pikendamine kuni 30. juunini 2014 heaks komisjoni 26. novembri 2013. aasta otsusega juhtumi SA.37668 (2013/N) kohta. Kava pikendamine kuni 2014. aasta lõpuni kiideti heaks komisjoni 8. mai 2014. aasta otsusega juhtumi SA.38586 (2014/N) kohta.
Komisjon algatas 12. märtsil 2015 ELTL artikli 108 lõike 1 ja nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (
EÜT 1999, L 83, lk 1
; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339), artikli 17 lõike 1 alusel järelevalve teostamise III kava üle aastate 2012 ja 2013 osas.
Komisjon teatas 6. juuli 2018. aasta kirjas Portugali Vabariigile oma otsusest algatada III kava suhtes ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud ametlik uurimismenetlus (
ELT 2019, C 101, lk 7
; edaspidi „ametliku menetluse algatamise otsus“).
See menetlus algatati komisjoni kahtluste tõttu ühelt poolt seoses Madeira autonoomses piirkonnas tegelikult ja füüsiliselt toimunud tegevusest saadud kasumi suhtes maksuvabastuse kohaldamisega ning teiselt poolt seoses toetuse summa ja Madeiral tegelike töökohtade loomise või säilitamise vahelise seosega.
Nimetatud menetluse tulemusel võttis komisjon vastu vaidlustatud otsuse, mille resolutsioon on sõnastatud järgmiselt:
„
Artikkel 1
Portugal rakendas abikava „Madeira vabatsoon (ZFM) – III kava“, kuivõrd see oli vastuolus [2007. ja 2013. aasta] otsustega […], ebaseaduslikult, rikkudes ELTL artikli 108 lõiget 3, ning see on siseturuga kokkusobimatu.
Artikkel 2
Artiklis 1 osutatud kava alusel antud üksikabi ei ole abi, kui see abi vastas selle andmise ajal määruse (EL) 2015/1588 artikli 2 kohaselt vastu võetud ja abi andmise ajal kohaldatavas õigusaktis sätestatud tingimustele.
Artikkel 3
Artiklis 1 osutatud kava alusel antud üksikabi, mis selle andmise ajal vastab tingimustele, mis on sätestatud artiklis 1 osutatud otsustes või määruse […] 2015/1588 artikli 1 kohaselt vastu võetud määruses, on siseturuga kokkusobiv seda liiki abi suhtes kohaldatava abi ülemmäära ulatuses.
Artikkel 4
1.   Portugal nõuab artiklis 1 osutatud kava alusel antud kokkusobimatu abi abisaajatelt tagasi.
[…]
4.   Portugal tühistab siseturuga kokkusobimatu abikava artiklis 1 osutatud ulatuses ja tühistab kõik abiga seotud tasumata maksed alates käesoleva otsuse teatavakstegemise kuupäevast.
Artikkel 5
1.   Artiklis 1 osutatud abikava alusel antud abi nõutakse tagasi viivitamata ja tulemuslikult.
2.   Portugal tagab, et käesolev otsus rakendatakse kaheksa kuu jooksul alates selle teatavakstegemise kuupäevast.
[…]“.
II.

Poolte nõuded
Portugali Vabariik palub Üldkohtul:
–
tühistada vaidlustatud otsuse artikkel 1 ja artiklid 4–6;
–
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
Komisjon palub Üldkohtul:
–
jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
–
mõista kohtukulud välja Portugali Vabariigilt.
III.

Õiguslik käsitlus
Portugali Vabariik esitab oma hagi põhjendamiseks seitse väidet.
Portugali Vabariik väidab oma esimeses väites, et vaidlustatud otsus rikub ELTL artikli 107 lõiget 1, kuna III kava ei ole valikuline.
Teises väites leiab Portugali Vabariik, et vaidlustatud otsus rikub ELTL artikli 107 lõiget 1, kuna komisjon ei ole tõendanud, et III kava mõjutas konkurentsi ja liikmesriikidevahelist kaubandust.
Kolmandas väites, mis on esitatud teise võimalusena, väidab Portugali Vabariik, et vaidlustatud otsusega on rikutud ELTL artiklit 108 ja nõukogu 13. juuli 2015. aasta määruse (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (
ELT 2015, L 248, lk 9
), artikleid 21–23, kuna III kava tuleb kvalifitseerida „olemasolevaks abiks“.
Neljandas väites, mis on samuti esitatud teise võimalusena, väidab Portugali Vabariik, et rikutud on õigusnormi, kuna III kava rakendati kooskõlas 2007. aasta ja 2013. aasta otsustega ning ELTL artiklitega 107 ja 108.
Viiendas väites leiab Portugali Vabariik, et komisjon on teinud faktivea või rikkunud oma põhjendamiskohustust, kuna liikmesriigi ametiasutuste maksustamissüsteemi nõuded ja nende üle teostatav järelevalve on kohased III kava kontrollimiseks.
Kuuendas väites leiab Portugali Vabariik, et komisjon on teinud faktivea või rikkunud oma põhjendamiskohustust, kuna ta kontrollis töökohtade loomise või säilitamise tingimust.
Lõpuks tugineb Portugali Vabariik oma seitsmendas väites Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõtete rikkumisele, eelkõige kaitseõiguste, õiguskindluse, hea halduse, õiguspärase ootuse kaitse ja proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisele, komisjoni põhjendamiskohustuse rikkumisele, Portugali Vabariigi võimatusele täita vaidlustatud otsuses sisalduvat tagasinõudmise kohustust ning määruse 2015/1589 artikli 17 rikkumisele.
A.

Hagi ülesehitus ja väited
Arvestades Portugali Vabariigi esitatud väiteid, mida on meelde tuletatud eespool punktides 16–23, ning seisukohti, mille ta esitas kohtuistungi ettekande kohta ja mis kanti kohtuistungi protokolli, tuleb käesolevat hagi mõista nii, et see koosneb sisuliselt 11 väitest.
Esimese ja teise väite kohaselt on rikutud ELTL artikli 107 lõiget 1, kuna III kava niisugusena, nagu seda rakendati, kvalifitseeriti „riigiabiks“ selle sätte tähenduses.
Kolmanda väite kohaselt on rikutud ELTL artiklit 108 ja määruse 2015/1589 artikleid 21–23, kuna III kava niisugusena, nagu seda rakendati, kvalifitseeriti „uueks abiks“ selle määruse artikli 1 punkti c tähenduses, mitte „olemasolevaks abiks“ selle määruse artikli 1 punkti b alapunkti i tähenduses.
Neljanda kuni kuuenda väite kohaselt on rikutud õigusnorme ja tehtud faktivigu ning rikutud põhjendamiskohustust, kuna Portugali Vabariik rakendas III kava kooskõlas 2007. ja 2013. aasta otsustega ning ELTL artiklitega 107 ja 108.
Seitsmenda väite kohaselt on rikutud kaitseõigusi, õiguskindluse ja hea halduse põhimõtet ning põhjendamiskohustust, kuna komisjon ei võtnud arvesse talle 6. aprillil 2018 Portugali Vabariigi poolt saadetud kirja.
Kaheksanda väite kohaselt on rikutud õiguskindluse, õiguspärase ootuse kaitse ja hea halduse põhimõtet, kuna vaidlustatud otsuses kohustati Portugali Vabariiki nõudma tagasi ebaseaduslikuks ja kokkusobimatuks tunnistatud abi.
Üheksas väide puudutab seda, et Portugali Vabariigil ei ole võimalik tagasi nõuda ebaseaduslikuks ja kokkusobimatuks tunnistatud abi.
Kümnenda väite kohaselt on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet, kuna komisjon võttis kitsendava lähenemise seoses „piirkondlike töökohtade loomise ja säilitamise“ ning „tegelikult ja füüsiliselt [Madeira autonoomses piirkonnas] toimunud tegevuse“ tingimustega.
Üheteistkümnenda väite kohaselt on rikutud määruse 2015/1589 artiklit 17, kuna osa III kava alusel antud abist on aegunud.
B.

Esimene ja teine väide, mille kohaselt on rikutud ELTL artikli 107 lõiget 1, kuna III kava niisugusena, nagu seda rakendati, kvalifitseeriti „riigiabiks“
Esimese ja teise väitega, mida tuleb analüüsida koos, heidab Portugali Vabariik komisjonile ette, et viimane rikkus ELTL artikli 107 lõiget 1, kuna ta kvalifitseeris III kava niisugusena, nagu seda rakendati, „riigiabiks“ selle sätte tähenduses. Sellega seoses väidab ta, et see kava ei vasta kolmele tingimusele, mis on selliseks kvalifitseerimiseks vajalikud.
Ühelt poolt ja vastupidi vaidlustatud otsuse põhjendustes 135 ja 136 tõdetule ei ole III kava valikuline, kuna see kujutab endast üldist laadi meedet, mis kuulub Portugali maksusüsteemi üldisesse ülesehitusse ja mille eesmärk on reguleerida olukordi, mida objektiivselt tuleb käsitleda eraldi.
Sellega seoses väidab Portugali Vabariik, viidates 9. detsembri 1997. aasta kohtuotsusele Tiercé Ladbroke vs. komisjon (
C‑353/95 P
,
EU:C:1997:596
), et süsteemi olemus ja ülesehitus võivad õigustada erinevat kohtlemist võrreldes üldkohaldatavate õigusnormidega, kui ei viidata mitte üksnes formaalsetele asjaoludele, nagu asjaomase territoriaalse üksuse sõltumatuse määr, vaid ka sellele, et esineb sisuliselt erinev olukord, mis põhjendab erandit üldistest eeskirjadest.
Madeira autonoomse piirkonna territooriumi eripära, mida tunnustavad nii Portugali õiguslik ja põhiseaduslik raamistik kui ka komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 193, õigustab teiste Portugali territooriumidega võrreldes erinevat kohtlemist, et korrigeerida ja leevendada püsivaid struktuuriliselt ebasoodsaid püsitingimusi, mida kannatavad ettevõtjad, kes tegelevad majandustegevusega selles piirkonnas.
Seejärel leiab Portugali Vabariik, et asjaolu, et meede on geograafiliselt piiratud Madeira vabatsooniga, ei muuda seda valikuliseks. Kui see oleks teisiti, asetataks Madeira autonoomne piirkond ja Madeira vabatsoon maksustamise seisukohast ebasoodsamasse olukorda võrreldes teiste liidu piirkondadega, mis oleks vastuolus aluslepingute ja liidu poliitika üldeesmärgiga soodustada äärepoolseimaid piirkondi. Seetõttu peaks Üldkohus vältima sellise kriteeriumi kohaldamist, mis ei võimalda seda eesmärki saavutada.
Lõpuks väidab Portugali Vabariik, et vastavalt 11. septembri 2008. aasta kohtuotsusele UGT-Rioja jt (
C‑428/06–C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, punkt
) ning 18. detsembri 2008. aasta kohtuotsusele Government of Gibraltar ja Ühendkuningriik vs. komisjon (
T‑211/04 ja T‑215/04
,
EU:T:2008:595
, punkt
) peab III kava valikulisuse hindamisel olema võrdluse aluseks Madeira autonoomse piirkonna territoorium, mitte kogu Portugali territoorium.
See tuleneb asjaolust, et Madeira autonoomsel piirkonnal on põhiseaduslikul tasandil piisav institutsiooniline, menetluslik ja majanduslik autonoomia Portugali keskvõimust. See autonoomia, mis võimaldab tal kohandada riiklikku maksusüsteemi oma piirkondlike iseärasustega, ilma et tema otsust vähendada maksumäära kompenseeritaks teistest piirkondadest või keskvalitsusest pärit abi või toetustega, õigustab seda, et III kava saab pidada selles riigisiseses territoriaalüksuses üldkohaldatavaks.
Kuna komisjon ei ole vaidlustatud otsuses aga kindlaks teinud, kas Madeira autonoomsel piirkonnal või Madeira vabatsoonil on piisav institutsiooniline, menetluslik ja majanduslik autonoomia, siis on ta rikkunud nii ELTL artikli 107 lõiget 1 kui ka oma põhjendamiskohustust.
Teiselt poolt ei ole komisjon tõendanud, et III kava niisugusena, nagu seda rakendati, mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust ja kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi.
Selles osas väidab Portugali Vabariik, et vastupidi vaidlustatud otsuse põhjenduses 215 märgitule oleks komisjon kohtupraktika kohaselt pidanud läbi viima konkreetselt III kava mõju kvantitatiivse ja ajakohastatud analüüsi. Lisaks oleks ta pidanud tõendama märgatava mõju olemasolu konkurentsile ja kaubandusele, arvestades Madeira autonoomse piirkonna äärepoolseimat laadi ning vähest majanduslikku mahtu, mille eripära on tunnustatud ELTL artiklis 349.
Lisaks väidab Portugali Vabariik, et komisjon rikkus oma põhjendamiskohustust, piirdudes märkimisega, et Madeira vabatsoonis registreeritud äriühingud tegelesid rahvusvahelisel tasandil avatud tegevusega, olgugi et huvitatud isikud väitsid haldusmenetluses vastupidi, et selles menetluses ei ilmnenud ühtegi huvitatud isikut, kes oleks vaidlustanud III kava rakendamise, ning et Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee (EMSK) leiab, et äärepoolseimate piirkondade vähene atraktiivsus välistab liikmesriikidevahelise kaubanduse muutmise.
Komisjon väidab, et esimene ja teine väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Seega tuleb analüüsida, kas komisjon kvalifitseeris vaidlustatud otsuse põhjenduses 148 III kava niisugusena, nagu seda rakendati, õigesti „riigiabiks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
Sellega seoses tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et riigisisese meetme „riigiabiks“ kvalifitseerimine eeldab, et täidetud on kõik järgmised tingimused. Esiteks peab esinema riigipoolne sekkumine või sekkumine riigi ressursside abil. Teiseks peab sekkumine olema niisugune, et see võib kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust. Kolmandaks peab see andma abisaajale valikulise eelise. Neljandaks peab see kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi (vt 6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus World Duty Free Group ja Hispaania vs. komisjon,
C‑51/19 P ja C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul piirdub Portugali Vabariik sellega, et vaidlustab ühelt poolt III kava, nii nagu seda rakendati, abisaajatele antud eelise valikulisuse ja teiselt poolt asjaolu, et see kava võib mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust ning kahjustada või ähvardada kahjustada konkurentsi.
Esimesena, mis puudutab eelise valikulisuse tingimust, siis on tuvastatud, et maksusoodustust andvad riigisisesed meetmed, mis ei too küll kaasa riigi ressursside üleandmist, kuid asetavad nende adressaadid teiste maksumaksjatega võrreldes soodsamasse olukorda, võivad anda nende meetmete adressaatidele valikulise eelise (vt 6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus World Duty Free Group ja Hispaania vs. komisjon,
C‑51/19 P ja C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Selle tingimuse kohaselt tuleb kindlaks teha, kas konkreetset õiguslikku raamistikku arvestades on riigisisene meede selline, et see soodustab „teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist“ võrreldes teiste ettevõtjatega, kes on asjaomase abikava eesmärki arvestades sarnases faktilises ja õiguslikus olukorras ning keda koheldakse erinevalt, mida võib sisuliselt pidada diskrimineerimiseks (vt 6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus World Duty Free Group ja Hispaania vs. komisjon,
C‑51/19 P ja C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Selleks tuleb komisjonil kõigepealt kindlaks teha võrdluse alus, st asjaomases liikmesriigis kohaldatav „tavapärane“ maksusüsteem, ja seejärel tõendada, et kõnealune maksumeede kaldub üldisest korrast kõrvale, kuna see eristab ettevõtjaid, kes on üldise korraga taotletava eesmärgi seisukohast sarnases faktilises ja õiguslikus olukorras (vt 19. detsembri 2018. aasta kohtuotsus A‑Brauerei,
C‑374/17
,
EU:C:2018:1024
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Siinjuures ei pea võrdluse alus olema tingimata asjaomase liikmesriigi territoorium, mistõttu ei ole meede, mis näeb ette soodustuse vaid riigi territooriumi ühes osas, ainuüksi selle tõttu valikuline. Seega ei saa välistada, et teatud tingimustel on territoriaalüksusel selline õiguslik ja faktiline seisund, mis annab talle liikmesriigi keskvalitsuse suhtes piisava autonoomsuse, mistõttu just nimelt see üksus ja mitte keskvalitsus saab enda võetud meetmete kaudu mängida põhimõttelise tähtsusega rolli ettevõtjate majanduskeskkonna kindlaksmääramisel, mis tähendab, et võrdluse alus võib olla piiratud asjaomase geograafilise piirkonnaga (vt selle kohta 6. septembri 2006. aasta kohtuotsus Portugal vs. komisjon,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, punktid
–
, ning 11. septembri 2008. aasta kohtuotsus UGT-Rioja jt,
C‑428/06–C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, punktid
–
ning seal viidatud kohtupraktika).
Lõpuks ei saa valikulist meedet
a priori
kvalifitseerida „riigiabiks“, kui asjaomane liikmesriik suudab tõendada, et vahetegemine abi saanud ettevõtjate vahel, kes on asjaomase õiguskorra eesmärki silmas pidades sarnases õiguslikus ja faktilises olukorras, on õigustatud selles mõttes, et see tuleneb selle süsteemi olemusest või ülesehitusest, millesse need meetmed kuuluvad (vt selle kohta 6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus World Duty Free Group ja Hispaania vs. komisjon,
C‑51/19 P ja C‑64/19 P
,
EU:C:2021:793
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul nähtub vaidlustatud otsuse põhjendustest 130–136 ning Portugali Vabariigi kirjalikest märkustest, et III kava õiguslik alus on peamiselt 1. juuli 1989. aasta seadusandliku dekreediga nr 215/89 (Decreto-lei n
o
215/89) heaks kiidetud maksusoodustuste seadus (Estatuto dos Benefícios Fiscais) (
Diário da República
I
, I seeria, nr 149, 1.7.1989) ja 20. oktoobri 1980. aasta seadusandlik dekreet nr 500/80, millega lubatakse luua Madeira autonoomses piirkonnas vabatsoon (Decreto-Lei n
o
500/80 que autoriza a criação de uma zona franca na Região Autónoma da Madeira) (
Diário da República
I
, I seeria, nr 243/1980, 20.10.1980).
Lisaks on vaidlustatud otsuse põhjendustes 10–17, mida Portugali Vabariik ei ole vaidlustanud, täpsustatud, et III kava näeb juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamise vormis ette eelise Madeira vabatsoonis registreeritud äriühingutele, kes peavad tegelema teatud majandustegevusega, mis on ammendavalt loetletud 2007. aasta otsusele lisatud loetelus ja mille hulka ei kuulu muu hulgas igasugune finantsvahendust hõlmav tegevus, kindlustustegevus, finantsteenuste ja kindlustustegevuse abitegevused ning „kontsernisisesed teenused“ (koordinatsiooni-, varahaldus- ja jaotuskeskused).
Sellest tuleneb, et mitte kõik äriühingud, vaid ainult mõned neist, võivad end registreerida Madeira vabatsoonis ja et üksnes need Madeira vabatsoonis registreeritud äriühingud, välja arvatud Madeira autonoomse piirkonna või Portugali territooriumi teistes osades asutatud äriühingud, võivad saada III kava alusel ette nähtud maksuvähendusi.
Seega leidis komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 134 ja 135 õigesti, et III kavaga ette nähtud maksusoodustused on valikulised, kuna eespool punktis 49 viidatud kohtupraktika tähenduses soodustab see teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist võrreldes teiste ettevõtjatega, kes on asjaomase abikava eesmärki arvestades sarnases faktilises ja õiguslikus olukorras ning keda koheldakse erinevalt, mida võib sisuliselt pidada diskrimineerivaks.
Sellega seoses ei muuda seda järeldust Portugali Vabariigi väide, et komisjon eksis III kava valikulisuse hindamisel aluseks võetud võrdluse aluse kindlaksmääramisel.
Isegi kui eeldada, et selle kava valikulisuse hindamisel võib võrdluse aluseks olla Madeira autonoomse piirkonna territoorium, siis komisjoni esile toodud asjaolu, et Madeira autonoomse piirkonna territooriumil, kuid väljaspool Madeira vabatsooni registreeritud ettevõtjad ei saa seda kava kohaldada, on piisav, et tõendada kava valikulisust ja võtta alus Portugali Vabariigi väitelt, et vaidlustatud otsust ei ole selles küsimuses põhjendatud.
Samuti ei saa Portugali Vabariik tulemuslikult tugineda asjaolule, et III kava õigustab Portugali maksusüsteemi olemus või ülesehitus, kuna selle eesmärk on leevendada Madeira autonoomses piirkonnas tegutsevate ettevõtjate ebasoodsaid püsitingimusi.
Sellega seoses tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et riigipoolsete sekkumistega taotletavast eesmärgist ei piisa selleks, et kohe välistada nende kvalifitseerimine „riigiabiks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, kuna see säte ei erista riigipoolseid sekkumisi nende põhjuste ega eesmärkide järgi, vaid määratleb neid nende mõju põhjal (2. juuli 1974. aasta kohtuotsus Itaalia vs. komisjon,
173/73
,
EU:C:1974:71
, punkt
; vt ka 25. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. European Food jt,
C‑638/19 P
,
EU:C:2022:50
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Lisaks ei anna ainuüksi asjaolu, et piirkondlik maksusüsteem võimaldab tagada saarelisest asendist tingitud ebavõrdsuse vähendamise, veel alust järeldada, et iga selle raames antud maksusoodustus on õigustatud liikmesriigi maksusüsteemi olemuse ja ülesehitusega. Seega ei ole regionaalarengu poliitikale või sotsiaalsele ühtekuuluvusele tuginev tegutsemine piisav selleks, et selle poliitika raames võetud meedet saaks pidada õigustatuks ainuüksi selle asjaolu tõttu (vt selle kohta 6. septembri 2006. aasta kohtuotsus Portugal vs. komisjon,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, punkt
).
Nii haldusmenetluses, mille tulemusel tehti vaidlustatud otsus, kui ka käesolevas menetluses piirdus Portugali Vabariik üldise ulatusega väidetega Madeira autonoomse piirkonna ebasoodsate püsitingimuste kohta ja vajadusega võtta arvesse tema ELTL artiklis 349 tunnustatud äärepoolseima piirkonna staatust.
Seega ei ole Portugali Vabariik tõendanud, kuidas on III kava, eelkõige see, et seda ei kohaldata Madeira autonoomses piirkonnas asutatud äriühingutele, kes ei ole Madeira vabatsoonis registreeritud, õigustatud Portugali maksusüsteemi olemuse või ülesehitusega.
Lisaks, kui eeldada, et Portugali Vabariik soovib oma argumentidega paluda Üldkohtul ühelainsal õigluse kaalutlusel eirata ELTL artikli 107 lõikes 1 kehtestatud tingimusi, siis piisab, kui märkida, et Üldkohus, nagu ka komisjon, ei saa ELTL artiklis 263 ette nähtud kontrolli raames aluslepingu normidest kõrvale kalduda (vt analoogia alusel 5. oktoobri 2000. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. komisjon,
C‑288/96
,
EU:C:2000:537
, punkt
).
Järelikult tuvastas komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 136 õigesti, et III kavaga niisugusena, nagu seda rakendati, anti abisaajatele valikuline eelis.
Teisena, mis puudutab tingimusi, mis käsitlevad mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele ja konkurentsile, siis tuleb meenutada, et ei tule tõendada kõnealuse abi tegelikku mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele ega konkurentsi tegelikku moonutamist, nagu väidab Portugali Vabariik, vaid tuleb üksnes hinnata, kas abi võib mõjutada seda kaubandust ja kahjustada konkurentsi (27. juuni 2017. aasta kohtuotsus Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punkt
), mida komisjon peab vähemalt mainima oma otsuse põhjendustes (vt selle kohta 6. septembri 2006. aasta kohtuotsus Portugal vs. komisjon,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, punkt
).
Kui liikmesriigi antud abi tugevdab mõne ettevõtja positsiooni liikmesriikidevahelises kaubanduses võrreldes teiste konkureerivate ettevõtjatega, tuleb viimaseid käsitleda ettevõtjatena, keda see abi mõjutab (27. juuni 2017. aasta kohtuotsus Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punkt
).
Konkurentsi moonutamise tingimusega seoses tuleb rõhutada, et abi, mille eesmärk on vabastada ettevõtja jooksva haldamise või tavakohase tegevuse käigus tavaliselt tekkivatest kuludest, mille hulka kuulub selline tegevusabi nagu III kava alusel makstud tegevusabi, kahjustab põhimõtteliselt konkurentsitingimusi (vt selle kohta 9. juuni 2011. aasta kohtuotsus Comitato Venezia vuole vivere jt vs. komisjon,
C‑71/09 P, C‑73/09 P ja C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, punkt
, ning 27. juuni 2017. aasta kohtuotsus Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punkt
).
Tuletades sisuliselt meelde eespool viidatud kohtupraktikat ja leides vaidlustatud otsuse põhjenduses 139, et Madeira vabatsoonis registreeritud äriühingud tegelesid rahvusvahelisele konkurentsile avatud tegevusega, täitis komisjon oma põhjendamiskohustuse. Lisaks nähtub vaidlustatud otsuse põhjendusest, et komisjon on õiguslikult piisavalt tõendanud, et käesoleval juhul võis III kava niisugusena, nagu seda rakendati, kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust ja moonutada konkurentsi.
Portugali Vabariigi esitatud asjaolud, mida on meelde tuletatud eespool punktis 43, ei saa seda järeldust kahtluse alla seada ega panna komisjonile rangemat põhjendamiskohustust.
Nimelt tuleb komisjoni järeldust tõlgendada eelkõige ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse punktist 15 lähtudes, arvestades Portugali Vabariigi enda menetlusdokumentides ja kohtuistungil esitatud täpsustusi, mille kohaselt töötati III kava välja välisinvesteeringute kogumiseks ja rahvusvaheliste teenuste arendamiseks, või ka seda, et III kava hõlmab Madeira rahvusvahelist ärikeskust ja Madeira laevade rahvusvahelist registrit.
Eeltoodut arvestades tuleb esimene ja teine väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
C.

Kolmas väide, et on rikutud ELTL artiklit 108 ja määruse 2015/1589 artikleid 21–23, kuna III kava niisugusena, nagu seda rakendati, kvalifitseeriti „uueks abiks“ selle määruse artikli 1 punkti c tähenduses, mitte „olemasolevaks abiks“ selle määruse artikli 1 punkti b alapunkti i tähenduses
Kolmandas väites, mis on esitatud teise võimalusena, heidab Portugali Vabariik komisjonile ette, et viimane rikkus ELTL artikli 108 lõiget 1 ja määruse 2015/1589 artikleid 21–23, kui ta kvalifitseeris III kava niisugusena, nagu seda rakendati, selle määruse artikli 1 punkti c tähenduses „uueks abiks“ ja algatas seetõttu ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud ametliku uurimismenetluse.
Portugali Vabariik on seisukohal, et komisjon oleks vastupidi pidanud kvalifitseerima III kava niisugusena, nagu seda rakendati, „olemasolevaks abiks“ määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunkti i tähenduses, st abiks, mis kehtis enne ja mida rakendatakse ka pärast ühinemist. Seega oleks komisjon pidanud vajaduse korral algatama ELTL artikli 108 lõikes 1 sätestatud olemasolevate abikavade pideva kontrolli menetluse.
Selles osas väidab Portugali Vabariik, et Madeira vabatsoon asutati enne seda, kui ta liitus 1. jaanuaril 1986 Euroopa Majandusühendusega (EMÜ), et alates sellest kuupäevast ei ole Madeira vabatsooni kava oluliselt muudetud ja et tehtud muudatuste tagajärjel piirati abikava ulatust ning need abikavad olid kooskõlas komisjoni regionaalabi suuniste järgnevate redaktsioonidega. Mis puudutab täpsemalt töökohtade loomise või säilitamise nõuet, siis märgib Portugali Vabariik, et see nõue lisati komisjoni surve all ja vastuolus tema ametiasutuste veendumustega.
Portugali Vabariik lisab, et tema ühinemist käsitlevate läbirääkimiste tulemusel tehti liidu institutsioonidele ettepanek pöörata erilist tähelepanu Madeira autonoomse piirkonna majandusliku ja sotsiaalse arengu poliitikale. Lisaks sisaldas akt Hispaania Kuningriigi ja Portugali Vabariigi ühinemistingimuste ning asutamislepingutesse tehtavate muudatuste kohta (
EÜT 1985, L 302, lk 23
) sõnaselget erandit Madeira vabatsooni kohta ega näinud seadusandliku dekreedi nr 500/80 konkreetset muutmist ette.
Komisjon leiab, et kolmas väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Kõigepealt tuleb meelde tuletada, et riigiabi kontrollimise süsteemis, mis on kehtestatud ELTL artiklitega 107 ja 108, erineb menetlus vastavalt sellele, kas tegemist on olemasoleva või uue abiga. Kui „olemasoleva abi“ andmine on vastavalt ELTL artikli 108 lõikele 1 õiguspärane seni, kuni komisjon ei ole seda tunnistanud ühisturuga kokkusobimatuks ja selle suhtes kohaldatakse samas sättes ette nähtud pideva kontrolli menetlust, siis ELTL artikli 108 lõikes 3 on ette nähtud, et uue abi määramise või olemasoleva abi muutmise plaanidest tuleb komisjoni piisavalt aegsasti teavitada ja neid ei tohi rakendada enne, kui menetluses on tehtud lõplik positiivne otsus ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud ametlikus uurimismenetluses (vt selle kohta 27. juuni 2017. aasta kohtuotsus Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Määruse 2015/1589 artikli 1 punktist c tuleneb, et „uus abi“ on „kogu abi, see tähendab abikavad ja individuaalne abi, mis ei ole olemasolev abi, sealhulgas olemasoleva abi muudatused“.
Komisjoni 21. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 794/2004, millega rakendatakse nõukogu määrust 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (
ELT 2004, L 140, lk 1
; ELT eriväljaanne 08/04, lk 3), artikli 4 lõike 1 kohaselt käsitatakse olemasoleva abi muutmisena määruse 2015/1589 artikli 1 punkti c tähenduses mis tahes muutust, välja arvatud puhtalt formaalsed või halduslikud muudatused, mis ei mõjuta toetusmeetme siseturuga kokkusobivuse hindamist.
Selleks et hinnata, kas olemasoleva abi muudatused on olulised, tuleb uurida, kas need muudatused kahjustasid abikava põhielemente, nagu abisaajate ring, rahalise toetuse eesmärk või ka toetuse allikas ja summa (vt selle kohta 13. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Rittinger jt,
C‑492/17
,
EU:C:2018:1019
, punktid
–
, ning 14. aprilli 2021. aasta kohtuotsus Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe ja CarePool Hannover vs. komisjon,
T‑69/18
,
EU:T:2021:189
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesolevas asjas märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 144, et Madeira vabatsooni algsesse kavasse tehti muudatusi, mis puudutasid II kava raames töökohtade loomise või säilitamise nõuet, teatavate tegevuste väljajätmist selle kava kohaldamisalast, abi järkjärgulist vähendamist ning täiendavat vähendamist Madeira vabatsoonis asutatud ettevõtjatele. Ta märkis ka, et III kava nägi ette maksustatava väärtuse ülemmäära suurendamise, mille suhtes kohaldati maksumäära vähendamist.
Need muudatused on erinevalt Portugali Vabariigi väidetust sisulised, kuna need puudutavad Madeira vabatsooni algse kava põhielemente, eelkõige nii abisaajate ringi kui ka asjaomaseid summasid (vt selle kohta 26. novembri 2015. aasta kohtuotsus Comunidad Autónoma del País Vasco ja Itelazpi vs. komisjon,
T‑462/13
,
EU:T:2015:902
, punktid
ning 150).
Sellist järeldust ei saa kahtluse alla seada Portugali Vabariigi väide, et need muudatused piirdusid Madeira vabatsooni algse kava kohaldamisala piiramisega (vt selle kohta 14. novembri 2019. aasta kohtuotsus Dilly’s Wellnesshotel,
C‑585/17
,
EU:C:2019:969
, punkt
). Lisaks sellele, et nimetatud kinnitusele räägivad vastu Madeira vabatsooni algse kava järjestikused muudatused, mis muu hulgas tõid kaasa maksuvähenduste lisamise ja maksustatava väärtuse ülemmäära suurenemise, ei sõltu muudatuse olulisuse hindamine küsimusest, kas see muudatus toob kaasa kõnealuse abi kohaldamisala laiendamise või piiramise. Selle hinnangu andmisel on oluline vaid see, kas muudatus võib mõjutada algse kava sisu ennast (vt selle kohta 14. aprilli 2021. aasta kohtuotsus Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe ja CarePool Hannover vs. komisjon,
T‑69/18
,
EU:T:2021:189
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika). Nii on see aga mitme muudatuse puhul, mis tehti Madeira vabatsooni algsesse kavasse II ja III kavaga.
Samuti ei saa Portugali Vabariik tulemuslikult tugineda asjaolule, et need muudatused on kooskõlas komisjoni regionaalabi suuniste järgnevate redaktsioonidega või et neid tuleb hinnata, võttes nõuetekohaselt arvesse liidu institutsioonidele antud soovitust pöörata erilist tähelepanu Madeira autonoomse piirkonna majandus- ja sotsiaalarengu poliitikale. Nimelt ei ole sellistel asjaoludel mingit seost kõnealuse abi õigusliku kvalifitseerimisega „uueks abiks“ või „olemasolevaks abiks“.
Samuti ei oma tähtsust Portugali Vabariigi väide, et ta lisas töökohtade loomise või säilitamise nõude komisjoni surve all. Sellega seoses nähtub komisjoni 11. detsembri 2002. aasta otsusest asjas N222a/2002 (edaspidi „2002. aasta otsus“), et Portugali Vabariik lisas ise selle nõude II kava projekti, millest komisjonile teatati 12. märtsil 2002.
Seega, ilma et oleks vaja kindlaks teha, kas Madeira vabatsooni kava tegelikult rakendati enne Portugali Vabariigi ühinemist EMÜga või kas selle suhtes kehtis sõnaselge reservatsioon, mis sisaldub aktis Hispaania Kuningriigi ja Portugali Vabariigi ühinemistingimuste ja asutamislepingutesse tehtavate muudatuste kohta, siis tuleb märkida, et igal juhul välistavad sellesse kavasse pärast 1. jaanuari 1986 II ja III kavaga tehtud muudatused abi kvalifitseerimise „olemasolevaks abiks“ määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunkti i tähenduses, nagu komisjon leidis vaidlustatud otsuse põhjenduses 145.
Järelikult ei saa Portugali Vabariik komisjonile ette heita ELTL artikli 108 lõike 1 ja määruse 2015/1589 artiklite 21–23 rikkumist, kui ta kvalifitseeris III kava niisugusena, nagu seda rakendati, „uueks abiks“, mitte „olemasolevaks abiks“, ega algatanud vajaduse korral olemasolevate abikavade pideva kontrolli menetlust.
Eeltoodut arvestades tuleb kolmas väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
D.

Neljas kuni kuues väide, mille kohaselt on rikutud õigusnorme ja tehtud faktivigu ning rikutud põhjendamiskohustust, kuna Portugali Vabariik rakendas III kava kooskõlas 2007. ja 2013. aasta otsustega ning ELTL artiklitega 107 ja 108
1.

Neljanda kuni kuuenda väite ese
Neljandas kuni kuuendas väites leiab Portugali Vabariik, et komisjon rikkus õigusnorme ja tegi faktivea ning rikkus põhjendamiskohustust, kuna Portugali Vabariik rakendas III kava kooskõlas 2007. ja 2013. aasta otsustega ning ELTL artiklitega 107 ja 108.
Portugali Vabariigi sõnul on komisjoni selles järelduses tehtud vigu kolmel põhjusel.
Esiteks heidab Portugali Vabariik komisjonile ette õigusnormi rikkumist seeläbi, et viimane tõlgendas 2007. ja 2013. aasta otsuseid nii, et need lubavad III kavas ette nähtud abi välja maksta üksnes osas, mis puudutab Madeira vabatsoonis registreeritud äriühingute kasumit, mis on saadud „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevusest“, mitte aga kogu nende tegevuse eest, mis toimus väljaspool seda piirkonda (neljas väide).
Teiseks heidab Portugali Vabariik komisjonile ette faktiviga ja põhjendamiskohustuse rikkumist, kuna komisjon leidis, et Portugali ametiasutused ei viinud läbi kohandatud ja tõhusat maksujärelevalvet, et kontrollida, kas abisaajad täitsid III kavas ette nähtud abi maksmise tingimusi (viies väide).
Kolmandaks heidab Portugali Vabariik komisjonile ette faktiviga ja põhjendamiskohustuse rikkumist, kuna komisjon leidis, et Portugali ametiasutused tõlgendasid III kava rakendamisel vääralt „töökohtade säilitamise või loomise“ tingimust ning viisid selles osas läbi ebapiisava kontrolli (kuues väide).
Mis puudutab väidet, et rikutud on ELTL artiklit 107, siis märkis Portugali Vabariik, vastates kohtuistungil Üldkohtu küsimusele, milles tal paluti näidata oma menetlusdokumentide punkte, mis toetavad seda väidet, et seda sätet on mainitud hagiavalduse punktis 121, milles korratakse vaidlustatud otsuse resolutsiooni artiklit 1, kuid see ei sisalda siiski sellist mainimist, ning tema neljanda väite pealkirjas, ilma et oleks kindlaks tehtud tema menetlusdokumentide teisi osi, mis seda väidet toetaksid.
Lisaks tuleb märkida, et Portugali Vabariik ei esita ühtegi asjaolu, mis seaks kahtluse alla ELTL artikli 107 lõike 3 alusel vaidlustatud otsuse põhjenduses 206 III kava niisugusena, nagu seda rakendati, kokkusobimatuse tuvastamise komisjoni poolt.
Seega ei vasta Portugali Vabariigi väide ELTL artikli 107 rikkumise kohta – eeldusel, et see põhineb ELTL artikli 107 lõike 3 rikkumisel – Üldkohtu kodukorra artikli 76 punktis d esitatud nõuetele ning tuleb vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata.
Järelikult tuleb neljandast kuni kuuendast väitest aru saada nii, et nendega soovitakse sisuliselt vaidlustada vaidlustatud otsuse põhjenduses 180 esitatud järeldust, mille kohaselt „rakendatud [Madeira Vabatsooni] kava on vastuolus komisjoni 2007. ja 2013. aasta otsustega, millega kiideti heaks III kava, ning on seega ebaseaduslik“ ELTL artikli 108 lõike 3 tähenduses.
Sellega seoses tuleb märkida, et määruse 2015/1589 artikli 1 punktis c on ette nähtud, et „uus abi“ on „kogu abi, see tähendab abikavad ja individuaalne abi, mis ei ole olemasolev abi, sealhulgas olemasoleva abi muudatused“.
Sellest tuleneb, et kui hageja arvates on komisjon ekslikult leidnud, et varem heakskiidetud abikava alusel individuaalse abi väljamaksmise kord ei olnud selle varasema heakskiiduga kooskõlas, siis tuleb selle poole argumente mõista nii, et nendega kritiseeritakse asjaolu, et komisjon keeldus tunnustamast selle abi õiguslikku kvalifikatsiooni „olemasolevaks abiks“ määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunkti ii tähenduses, st komisjoni või Euroopa Liidu Nõukogu poolt heakskiidetud abikavana või individuaalse abina.
Seega, võttes nõuetekohaselt arvesse Portugali Vabariigi märkusi kohtuistungi ettekande kohta, tuleb tema neljanda kuni kuuenda väite raames esitatud argumente mõista nii, et nendega soovitakse vaidlustada asjaolu, et vaidlustatud otsuse põhjendustes 150–180 ja 228 ei määratlenud komisjon III kava niisugusena, nagu seda rakendati, „olemasoleva abina“ määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunkti ii tähenduses, mille kokkusobivust oleks tulnud hinnata ELTL artikli 108 lõikes 1 sätestatud olemasolevate abikavade pideva kontrolli raamistikus, vaid kvalifitseeris selle vaidlustatud otsuse põhjenduses 180 „ebaseaduslikuks abiks“ ja seega „uueks abiks“ määruse 2015/1589 artikli 1 punkti c tähenduses, mis on antud ELTL artikli 108 lõiget 3 rikkudes.
2.

Neljanda kuni kuuenda väite põhjendatus
Nagu on märgitud eespool punktis 91, on komisjoni järelduses, mille kohaselt Portugali Vabariik rakendas III kava muul viisil kui see, millest ta teatas ning mis oli lubatud 2007. ja 2013. aasta otsustega, tehtud vigu kolmel põhjusel.
a)

Poolte argumendid
Esiteks väidab Portugali Vabariik, et komisjon rikkus 2007. ja 2013. aasta otsustes ette nähtud tingimuse tõlgendamisel õigusnormi, mille kohaselt võivad juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamised, mis on ette nähtud III kavaga, puudutada üksnes kasumit, mis on saadud „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud“ tegevusest.
Selles osas vaidleb Portugali Vabariik vastu komisjoni hinnangule, mille kohaselt ei saa väljaspool seda piirkonda Madeira vabatsoonis registreeritud äriühingute tegevuse suhtes kohaldada juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamist.
Kõigepealt, mööndes, et 2007. ja 2013. aasta otsuste kohaselt puudutavad III kavaga ette nähtud maksusoodustused „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevust“ ning et selle kava läbirääkimistel võttis Portugali Vabariik tegelikult kohustuse, et juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamisi kohaldataks ainult nendele tegevustele, väidab ta, et ta ei ole kunagi varjanud komisjoni eest, et maksukohustuslased, kelle asukoht või tegelik juhtkond on Madeira autonoomses piirkonnas, olid seal maksustatud kõigi nende tulude ulatuses. Ta lisab, et Portugali ametiasutuste arvates oli Madeira vabatsooni süsteemi eesmärk alati „koguda“ välisinvesteeringuid ja arendada rahvusvahelisi teenuseid, mitte otseselt hüvitada lisakulusid, mis on seotud Madeira autonoomse piirkonna olukorraga, või veel luua töökohti. Samas ei ole võimalik 2007. ja 2013. aasta otsuste tõlgendust lahutada nende otsuste tegemiseni viinud haldusmenetlustes Portugali ametiasutuste võetud seisukohtadest, mille raames nad tegid ettepaneku laiendada Madeira vabatsooni kava ranget proportsionaalsust, võttes arvesse lisakulusid, mida peavad kandma Madeira autonoomses piirkonnas tegutsevad ettevõtjad.
Seega tuleb 2007. ja 2013. aasta otsuste tõlgendamisel juhinduda Madeira vabatsooni kava majanduslikust sisust, mis väljendub peamiselt selle kava panuses Madeira autonoomse piirkonna sisemajanduse koguprodukti (SKP) ja vähem töökohtade loomises või säilitamises või maksutulu kogumises, millest komisjon oli alati teadlik. Portugali Vabariik märgib lisaks, et Madeira vabatsooni maksusoodustused on oluliselt väiksemad kui lisakulud, mis tulenevad tema äärepoolseimast asukohast.
Seega ei saa nõue, et III kavaga hõlmatud tegevus peab Portugali Vabariigi jaoks olema „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud“, tähendada, et kõnealused töökohad ja majandustegevus peavad tingimata asuma selle piirkonna piires.
Seejärel leiab Portugali Vabariik, et mõiste „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevus“ tõlgendus peaks olema kooskõlas Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD) „eeskirjadega“, eelkõige tema maksubaasi kahanemise ja kasumi ümberpaigutamise tegevuskavaga. Nende sõnul ei nõua ükski õigusnorm, et asjaomases eri majandussektoris tehtava tegeliku majandustegevuse ja maksusoodustuse aluseks oleva kasumi vahel oleks määrav õiguslik või faktiline seos.
Seega võib Portugali Vabariik asuda seisukohale, et tegevus on „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud“, kui see tegevus on seal tegelikult toimunud või kui ettevõtjal, kes sellega tegeleb, on seal kas registrijärgne asukoht, omaenda sobivad raamistikud ja vahendid või tegelik ja tulemuslik otsustuskeskus, ilma et nõutaks, et kõik töötajad tegeleksid seal oma ülesannetega püsivalt või et tegevus oleks piiratud tema territooriumiga.
Lõpuks väidab Portugali Vabariik, et nõue, mille kohaselt võivad Madeira vabatsoonis registreeritud äriühingud saada maksuvähendusi üksnes tegevuse tõttu, millega nad tegelevad Madeira autonoomses piirkonnas, viis komisjoni selleni, et ta kehtestas ilma piisava aluseta lisatingimused, eelkõige oma regionaalabi suunistes ja teatistes äärepoolseimate piirkondade kohta. See nõue suurendab ka II ja III kavast tulenevat negatiivset mõju ning võib viia isegi Madeira vabatsooni hävitamiseni, samas kui ELTL artikli 349 rakendamine peaks tugevdama sellele piirkonnale antavat toetust.
Lisaks on see nõue vastuolus nii kohtupraktika kui ka komisjoni varasema otsustuspraktikaga, mis võimaldab võtta arvesse abi kõrvalmõju, st asjaolu, et väljaspool piirkonda toimunud tegevusega seotud abi võib tuua sellele piirkonnale märkimisväärselt kasu. Just selles mõttes leidis komisjon 2007. aasta otsuses, et III kava kohaldatakse vahet tegemata Portugali residendist ja mitteresidendist ettevõtjate suhtes. Nimetatud nõue riivab veelgi vaba liikumise põhimõtteid, piirates võimalust, et töötaja, kelle on tööle võtnud Madeira vabatsoonis litsentsi omav ettevõtja, võib tegutseda teises liikmesriigis või kolmandas riigis, samuti asjaomase äriühingu võimalust osutada teenuseid väljaspool Madeira autonoomset piirkonda.
Teiseks väidab Portugali Vabariik, et vaidlustatud otsuses on tehtud faktiviga ja rikutud on põhjendamiskohustust, kuna komisjon leidis, et Portugali ametiasutused ei viinud läbi kohast ja tõhusat maksukontrolli, et kontrollida, kas abisaajad täitsid III kavas ette nähtud abi maksmise tingimusi.
Selles osas heidab Portugali Vabariik komisjonile ette, et ta leidis vaidlustatud otsuse põhjenduses 178, et Portugali ametiasutuste läbiviidud kontrollid ei olnud tõhusad ühelt poolt „seoses iga [Madeira vabatsooni] [III kava] abisaaja töökohtade arvu täpse arvutamisega ja [teiselt poolt] loodud töökohtade ning tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevuste vahelise seose hindamisega“.
Selle argumendi põhjendamiseks väidab Portugali Vabariik, et Portugali maksusüsteem näeb ette, et III kavaga kaasnevad eraldi raamatupidamisarvestuse pidamine Madeira vabatsoonis saadud kasumi kohta, kõrvalkohustused ning 2007. ja 2013. aasta otsustes sätestatud tingimuste tõhusad järelevalve- ja kontrollimehhanismid.
Portugali Vabariik lisab, et Madeira vabatsoonis registreeritud ettevõtjate puhul teeb Madeira autonoomse piirkonna maksuhaldur arvukalt rangeid ja süstemaatilisi kontrolle, ühendades eelkõige täiendavate maksukohustuste põhjal saadud teabe ja tehes parandusi suurte summade osas.
Kolmandaks väidab Portugali Vabariik, et vaidlustatud otsuses on tehtud faktiviga ja rikutud põhjendamiskohustust, kuna komisjon leidis, et Portugali ametiasutused tõlgendasid III kava rakendamisel vääralt „töökohtade säilitamise või loomise“ tingimust ning viisid selles osas läbi ebapiisava kontrolli.
Portugali Vabariik heidab komisjonile ette, et viimane leidis vaidlustatud otsuse põhjenduses 178 sisuliselt, et Portugali ametiasutused oleksid pidanud iga III kava abisaaja jaoks loodud või säilitatud töökohtade arvu täpseks arvutamiseks kasutama metoodikat, mis määrab töökohad kindlaks „täistööajale taandatud töötajate“ ja „aasta tööühikute“ alusel.
Sellega seoses väidab Portugali Vabariik, et kuna liidu tasandil puudub ühtne mõiste, on iga liikmesriigi ülesanne määrata kindlaks mõiste „töökohad“ ulatus oma õigusaktidest lähtudes. Seega võisid Portugali ametiasutused arvesse võtta tähtajatuid töölepinguid, lühiajalist tööd, ajutist tööd, kaugtööd ja osalise tööajaga töötamist. Selles küsimuses lisab ta, et on läbi viidud arvukalt sobivaid ja rangeid kontrolle, mille tulemusel tehti olulisi maksukorrektsioone, et kontrollida, kas III kava abisaajate deklaratsioonid vastavad mõistele „töökohad“ Portugali õiguse tähenduses.
Lõpuks rõhutab Portugali Vabariik, et isegi kui eeldada, et komisjoni lähenemist tuleks järgida, viisid Portugali ametiasutused igal juhul läbi kontrollid, mille raames arvutati töötajate arv aasta tööühikute meetodi alusel.
Komisjon leiab, et neljas kuni kuues väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
b)

Üldkohtu hinnang
Tuleb meelde tuletada, et „olemasoleva abi“ andmine on vastavalt ELTL artikli 108 lõikele 1 õiguspärane seni, kuni komisjon ei ole seda tunnistanud siseturuga kokkusobimatuks ja selle suhtes kohaldatakse samas sättes ette nähtud pideva kontrolli menetlust. Seevastu näeb ELTL artikli 108 lõige 3 ette, et „uue abi“ määramise või „olemasoleva abi“ muutmise plaanidest tuleb komisjoni piisavalt aegsasti teavitada ja neid ei tohi rakendada enne, kui menetluses on tehtud lõplik otsus, mis on vastu võetud ELTL artikli 108 lõikes 2 sätestatud korras (vt selle kohta 27. juuni 2017. aasta kohtuotsus Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Sellest kohtupraktikast koostoimes määruse nr 794/2004 artikli 4 lõikega 1 tuleneb, et heakskiidetud abikava, mis on seega olemasolev, ei ole enam hõlmatud otsusega, millega see heaks kiideti, ja seega on tegemist „uue abiga“, kui asjaomane liikmesriik rakendab seda abikava, mille komisjon on küll heaks kiitnud, kuid mille tingimused erinevad oluliselt liikmesriigi teatatud abikavas ette nähtutest, ja seetõttu erinevad oluliselt tingimustest, mida komisjon on arvesse võtnud selle abikava kokkusobivuse kindlaksmääramisel.
Seega ei saa olemasolevat abikava määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunkti ii tähenduses, nagu 2007. ja 2013. aasta otsustega heakskiidetud abikava, mida on oluliselt muudetud ja mida on rakendatud komisjoni poolt varem heakskiidetud maksetingimusi rikkudes, enam lugeda heakskiidetud abikavaks ja seega kaotab see täielikult oma liigituse olemasoleva abikavana (vt analoogia alusel komisjoni otsuses sõnaselgelt ette nähtud tingimuse, mille eesmärk on tagada asjaomase abi kokkusobivus siseturuga, rikkumise kohta 25. oktoobri 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:799
, punktid
ja
).
Eeltoodut arvestades tuleb kindlaks teha, kas komisjon võis vaidlustatud otsuse põhjendustes 180, 211 ja 228 ning artiklis 1 õigustatult järeldada, et Portugali Vabariik rakendas III kava 2007. ja 2013. aasta otsuseid rikkudes, ning järelikult asuda seisukohale, et see rakendatud kava oli oluliselt erinev nendes otsustes heakskiidetust ja seetõttu kujutas endast uut abi, mida liikmesriik rakendas ELTL artikli 108 lõiget 3 rikkudes.
Sellega seoses tuleb üksteise järel kontrollida, kas komisjon võis õiguspäraselt järeldada, et esiteks andis üksnes „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud“ tegevus õiguse abile, mis oli heaks kiidetud 2007. ja 2013. aasta otsustega (vaidlustatud otsuse põhjendused 151–167), teiseks ei võimaldanud arvutusmeetod, mida Portugali ametiasutused kasutasid III kava alusel loodud või säilitatud töökohtade kindlaksmääramisel, tõhusalt kontrollida selle kava nõuetekohast rakendamist (vaidlustatud otsuse põhjendused 168–178) ning kolmandaks ei võimaldanud Portugali ametiasutuste tehtud maksukontroll tõhusalt kontrollida nimetatud kava nõuetekohast rakendamist (vaidlustatud otsuse põhjendused 165, 176 ja 178).
1)

Tingimus, mis puudutab kasumi päritolu, mille suhtes kohaldatakse juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamist
Kõigepealt tuleb märkida, et Portugali Vabariik tunnistas oma menetlusdokumentides sõnaselgelt, et „2007. ja 2013. aasta otsused nägid ette, et maksusoodustusi, mis vastavad [juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu] vähendamisele, kohaldatakse „soodustustele, mis tulenevad tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevusest““.
Sellest tuleneb, et Portugali Vabariik tugineb üksnes asjaolule, et vaatamata III kava ning 2007. ja 2013. aasta otsuste sõnastusele võis ta neid otsuseid rikkumata kohaldada III kava äriühingutele, kes on küll registreeritud Madeira vabatsoonis, kuid kelle tegevus toimus väljaspool Madeira autonoomset piirkonda.
Sellega seoses tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et liidu õiguses määratlemata väljendi tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramisel tuleb lähtuda selle väljendi tähendusest tavakeeles, võttes arvesse väljendi kasutamise konteksti ning sätete eesmärke, mille osaks väljend on (vt 27. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Zinātnes parks,
C‑347/20
,
EU:C:2022:59
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Vastupidi sellele, mida väidab Portugali Vabariik, ei saa väljendit „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevus“ tavapärases tähenduses tõlgendada nii, et see hõlmab tegevust väljaspool Madeira autonoomset piirkonda isegi Madeira vabatsoonis registreeritud äriühingute tegevuse puhul.
Sellist järeldust kinnitavad vaidlustatud otsuse kontekst ning liidu riigiabi, eelkõige regionaalabi käsitlevate õigusnormidega taotletavad eesmärgid.
Esiteks nähtub II ja III kava heakskiitvatest otsustest, et komisjon ja Portugali ametiasutused on nende kavade vastuvõtmiseni viinud haldusmenetluse käigus alati ühiselt tõlgendanud väljendit „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevus“.
Nimelt nähtub 2002. aasta otsusest, et haldusmenetluses, mille tulemusel see otsus tehti, märkisid Portugali ametiasutused, et „maksusoodustused piirduvad tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevusega, mis võimaldavad välistada tegevuse väljaspool Madeirat“.
Samuti, nagu nähtub vaidlustatud otsuse põhjendusest 226, millele Portugali Vabariik vastu ei vaidle, „oli [komisjon] taotlenud Portugali poolt 28. juunil 2006. aastal teatatud seaduseelnõusse sõnaselge sätte lisamist, millega oleks ette nähtud, et maksuvähendused piirduvad Madeiral toimunud tegevusest saadud kasumiga, [ning] Portugal keeldus seda tegemast, [põhjusel] et selline säte ei ole vajalik, kuna see asjaolu tulenes [Madeira vabatsooni] õiguslikust alusest“.
Järgmiseks tuleb 2007. ja 2013. aasta otsuste sõnastust, isegi kui eeldada, et seda võib pidada mitmetähenduslikuks, tõlgendada kooskõlas nende õiguslike alustega, st vastavalt EÜ artikli 87 lõike 3 punktiga a (nüüd ELTL artikli 107 lõike 3 punkt a), ELTL artikli 107 lõike 3 punktiga a ning 2007. aasta suunistega.
Mis tahes erandit ELTL artikli 107 lõikes 1 sätestatud üldreeglist, et riigiabi on siseturuga kokkusobimatu, tuleb tõlgendada kitsalt (vt 29. aprilli 2004. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. komisjon,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Lisaks, nagu komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 153 õigesti märkis, on 2007. aasta suunistes – täpsemalt selle punktides 6 ja 76 – märgitud, et tegevusabi võib erandkorras anda piirkondades, mille suhtes kohaldatakse EÜ artikli 87 lõike 3 punktis a sätestatud erandit, nagu Madeira autonoomne piirkond, mille äärepoolseima piirkonna staatust on komisjon tunnustanud, tingimusel et abi andmine on õigustatud regionaalarengu ja abi olemuse seisukohast ning abi määr on proportsionaalne puudustega, mille leevendamiseks abi antakse.
See tähendab, et ainult tegevused, mida mõjutavad ebasoodsad püsitingimused ja seega nende piirkondade eriomased lisakulud, peaksid olema abikõlblikud sellise tegevusabi saamiseks.
Seega võib väljaspool neid piirkondi toimuv tegevus, mida need lisakulud ei mõjuta, isegi kui seda teevad samades piirkondades asutatud äriühingud, jääda kõnealuse abi saajate hulgast välja.
Lõpuks, nagu komisjon õigesti märkis vaidlustatud otsuse põhjenduses 157, hinnati 2007. aasta otsuses III kava kokkusobivust täiendavate kulude alusel, mida kandsid Madeira autonoomses piirkonnas, mitte aga väljaspool seda piirkonda tegutsevad ettevõtjad.
2007. aasta otsuse punktidest 44–53 nähtub nimelt, et komisjon tugines ühele Portugali ametiasutuste esitatud uuringule, milles mõõdeti „erasektorile [Madeira autonoomses piirkonnas] tekkivaid lisakulusid“. Peale selle on lisakulud, mida võetakse arvesse, nimelt transpordi-, ladustamis-, personali-, finantseerimis- või turustamiskulud, need, mis tekivad tegelikult ja füüsiliselt Madeira autonoomses piirkonnas toimunud tegevuse käigus, mitte selles piirkonnas registreeritud äriühingute väljaspool seda piirkonda toimunud tegevuse käigus. Lõpuks kinnitab seda järeldust asjaolu, et 2007. aasta otsuse punktis 48 arvutas komisjon kõnealuseid lisakulusid protsendina üksnes erasektori või üksnes Madeira autonoomse piirkonna SKP kogulisandväärtusest.
Järelikult, lisaks sellele, et 2007. ja 2013. aasta otsuste sõnastus ja kontekst ei anna alust väljendi „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevuse“ laiaks tõlgenduseks, mida toetab Portugali Vabariik, ei ole see tõlgendus vastuolus mitte ainult EÜ artikli 87 lõike 3 punktiga a ja ELTL artikli 107 lõike 3 punktiga a taotletud eesmärkidega, mis olid õiguslikuks aluseks vastavalt 2007. ja 2013. aasta otsustele, vaid ka 2007. aasta suunistega.
Seda järeldust ei muuda asjaolu, et komisjoni tõlgendus võib – nagu väidab Portugali Vabariik – olla vastuolus OECD maksuasjade komitee kommentaariga, selle organisatsiooni Base Erosion and Profit Shiftingu (BEPS) rühma aruandega, sama organisatsiooni foorumi suunistega ja komisjoni varasema otsustuspraktikaga.
Nimelt, kuigi komisjon võib võtta arvesse OECD raames vastuvõetud tekste, ei ole need talle mingil viisil siduvad eelkõige EL toimimise lepingu eeskirjade, täpsemalt riigiabi käsitlevate eeskirjade kohaldamisel (vt selle kohta 12. mai 2021. aasta kohtuotsus Luksemburg ja Amazon vs. komisjon,
T‑816/17 ja T‑318/18
, edasi kaevatud,
EU:T:2021:252
, punkt
, ning kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas État luxembourgeois (maksumaksjate rühma puudutav teave),
C‑437/19
,
EU:C:2021:450
, punkt
).
Samamoodi tuleb komisjoni otsuse õiguspärasust hinnata üksnes ELTL artikli 107, mitte komisjoni väidetava varasema otsustuspraktika alusel (vt selle kohta 10. oktoobri 2017. aasta kohtumäärus Greenpeace Energy vs. komisjon,
C‑640/16 P
, ei avaldata,
EU:C:2017:752
, punkt
, ja 26. märtsi 2020. aasta kohtuotsus Larko vs. komisjon,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punkt
).
Samuti ei oma tähtsust asjaolu, et Portugali ametiasutused ei ole kunagi komisjoni eest varjanud, et äriühinguid, mille asukoht või tegeliku juhtimise koht on Madeira vabatsoonis, maksustatakse seal kogu tulu ulatuses.
Asjaolu, et Madeira autonoomses piirkonnas maksustab maksuhaldur neid äriühinguid kogu nende tulult, ei tähenda sugugi, et tegevusabi, mida see piirkond neile äriühingutele andis, peab tingimata tooma kasu kogu nende tegevusele ega saa olla piiratud selle tegevuse kindlaksmääratud osaga.
Peale selle on ELTL artiklis 108 ette nähtud riigiabi kokkusobivuse järelevalve raames ning kooskõlas ELL artikli 4 lõikega 3 teavitava riigi ja komisjoni ülesanne teha heas usus koostööd, et võimaldada komisjonil ületada kõik raskused, mis tal võivad tekkida ELTL artikli 108 lõikes 3 sätestatud menetluse kohaselt teatatud abikava hindamisel (vt 15. märtsi 2001. aasta kohtuotsus Prayon-Rupel vs. komisjon,
T‑73/98
,
EU:T:2001:94
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
See tähendab eelkõige, et asjaomane liikmesriik peab esitama komisjonile kogu vajaliku teabe oma ülesande täitmiseks, eelkõige hindama abi kokkusobivust siseturuga, nagu nähtub määruse nr 659/1999 põhjendustest 6 ja 16 (nüüd määruse 2015/1589 põhjendused 6 ja 16).
Portugali Vabariik ei tõenda aga, et haldusmenetluses, mille tulemusel tehti 2002., 2007. või 2013. aasta otsused, teavitas ta komisjoni sõnaselgelt ja ühemõtteliselt asjaolust, et vaatamata II või III kavale kehtestatud tingimuste sõnastusele olid viimased kohaldatavad kõigile Madeira vabatsoonis registreeritud äriühingutele ja kogu nende tegevusele, sealhulgas sellele, mis toimus väljaspool Madeira autonoomset piirkonda.
Vastupidi, eespool punktidest 132 ja 133 nähtub, et Portugali ametiasutused teatasid komisjonile mitmel korral, et juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamised piirdusid „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevusega“, mis välistas väljaspool seda piirkonda toimunud tegevused.
Seega ei rikkunud komisjon õigusnormi ega lisanud oma 2007. ja 2013. aasta otsustele täiendavaid tingimusi, kui ta vaidlustatud otsuse põhjenduses 167 järeldas, et III kava niisugusena, nagu seda rakendati, oli nende otsustega vastuolus selles osas, mis puudutab selle kasumi päritolu, mille suhtes kohaldati juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamist.
Seda järeldust ei sea kahtluse alla Portugali Vabariigi argumendid, mille kohaselt ei võtnud komisjon piisavalt arvesse II ja III kava negatiivset mõju Madeira autonoomsele piirkonnale ning III kava niisugusena, nagu seda rakendati, kõrvalmõju, kui ta tõlgendas väljendit „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevus“ nii, et see ei hõlmanud Madeira vabatsoonis registreeritud äriühingute tegevust väljaspool seda piirkonda, või isegi rikkus vaba liikumise põhimõtet.
Esiteks, mis puudutab väidet, et ei ole võetud piisavalt arvesse II ja III kava negatiivset mõju Madeira autonoomsele piirkonnale ning III kava niisugusena, nagu seda rakendati, kõrvalmõju, siis tuleb märkida, et Portugali Vabariik ei soovi seada kahtluse alla komisjoni hinnangut selle kohta, et III kava niisugusena, nagu seda rakendati, ei ole kooskõlas 2007. ja 2013. aasta otsustega, ning selle tõttu selle abikava õiguslikku kvalifitseerimist „uueks abiks“ määruse 2015/1589 artikli 1 punkti c tähenduses, mis on vastuolus ELTL artikli 108 lõikega 3.
Vastupidi, Portugali Vabariik seab kahtluse alla hinnangu III kava kokkusobivusele 2007. ja 2013. aasta otsustega, mis on muutunud lõplikuks ja mida seega ei saa vaidlustada käesoleva hagi raames.
Ka ei saa liikmesriik menetluses, mis on algatatud abikava heakskiitvat varasemat otsust rikkudes makstud uue abi raames, tugineda selle otsuse õigusvastasusele, millega see kava tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks. Nimelt on ELTL artikli 108 lõikes 1 ette nähtud olemasoleva abi pideva kontrolli menetluse eesmärk just võimaldada komisjonil ja liikmesriikidel arutada olemasoleva abi kokkusobivuse uuesti hindamise otstarbekust. Lisaks on liikmesriikidel alati võimalus teatada komisjonile uuest abikavast vastavalt ELTL artikli 108 lõikele 3 ka õiguskindluse kaalutlustel, mida Portugali Vabariik ei ole teinud.
Teiseks, mis puudutab väidet, et rikutud on asutamisvabaduse, isikute vaba liikumise, teenuste osutamise vabaduse ja kapitali vaba liikumise põhimõtet, siis selle eesmärk on samuti seada kahtluse alla 2007. ja 2013. aasta otsuste õiguspärasus ning peale selle toetub see üksnes väitele, et vaidlustatud otsus keelab või piirab Madeira vabatsoonis registreeritud äriühingus tööle võetud töötaja võimalust tegutseda oma kutsealal mõnes teises liikmesriigis või kolmandates riikides ning asjasse puutuvate äriühingute võimalust osutada teenuseid väljaspool Madeira autonoomset piirkonda.
Selline väide, mis piirdub EL toimimise lepingu sätete ümbersõnastamisega ja mida ei toeta ükski lisaargument, tuleb kodukorra artikli 76 punkti d alusel vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata.
Eeltoodut arvestades ei rikkunud komisjon ühtegi õigusnormi, kui ta tõlgendas 2007. ja 2013. aasta otsustes ette nähtud tingimust, mille kohaselt saavad juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamised, mis on ette nähtud III kava alusel, puudutada üksnes kasumit, mis on saadud „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud“ tegevusest.
2)

Tingimus, mis puudutab töökohtade loomist või säilitamist Madeira autonoomses piirkonnas
Vaidlustatud otsuse põhjenduses 178 leidis komisjon, et III kava kohaldamine Portugali Vabariigi poolt Madeira autonoomses piirkonnas töökohtade loomise või säilitamise tingimuse suhtes rikkus 2007. ja 2013. aasta otsuseid.
Selle järelduse põhjendamiseks märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 168–174 sisuliselt, et see tingimus oli III kavale juurdepääsu tingimus ja et abisumma arvutamise parameetrina pidi ta tuginema sellistele objektiivsetele ja tõendatavatele meetoditele nagu aasta tööühikute ja täistööajale taandatud töötajate meetodid, mida on kasutatud 2007. aasta suunistes ja järjestikustes grupierandi määrustes.
Vaidlustatud otsuse põhjendustes 175 ja 176 märkis komisjon seejärel, et Portugali ametiasutuste jaoks oli III kava kohaldamisel „töökoht“ mis tahes õiguslikku laadi töösuhe, olenemata aktiivse töötamise tundide, päevade ja kuude arvust aastas, mille abisaajad deklareerisid, ilma et need asutused saaksid kontrollida aega, mida töötaja tegelikult oma töökohal kulutas, ega teisendada seda aega täistööajale taandatud töötajate tööajaks.
Sellise põhjendusega esitas komisjon selgelt ja ühemõtteliselt oma arutluskäigu, võimaldades huvitatud isikutel mõista tema tehtud järelduse põhjuseid ning Üldkohtul teha kontrolli.
Mis puudutab selle järelduse põhjendatust, siis heidab Portugali Vabariik komisjonile põhiliselt ette, et viimane kohustas teda ekslikult kasutama täistööajale taandatud töötajate ja aasta tööühikute meetodeid, jättes kõrvale mõiste „töökohad“ Portugali õiguse tähenduses, et kontrollida, kas Madeira autonoomses piirkonnas on töökohtade loomise või säilitamise tingimus täidetud.
Selline argumentatsioon lähtub aga vaidlustatud otsuse väärast tõlgendamisest.
Kuigi komisjon võis vaidlustatud otsuse põhjenduses 173 küll märkida, et täistööajale taandatud töötajate ja aasta tööühikute meetodid kujutavad endast sobivat meetodit töökohtade arvu arvutamiseks, ei kohustanud ta Portugali ametiasutusi kasutama selliseid meetodeid, mida ta kinnitas kohtuistungil, vaid heitis sama otsuse põhjenduses 176 neile ametiasutustele ette vaid seda, et nad ei kasutanud meetodit, mis võimaldaks kontrollida, kas III kava, nii nagu seda rakendati, abisaajate deklareeritud töökohad on tegelikult ja püsivalt täidetud.
Seda etteheidet kinnitavad õiguslikult piisavalt vaidlustatud otsuse põhjendused 28 ja 175, mille järgi oli Portugali ametiasutuste kasutatud meetodi kohaselt III kava kohaldamisel töökoht mis tahes õiguslikku laadi töösuhe, olenemata aktiivse töötamise tundide, päevade ja kuude arvust aastas, mille abisaajad deklareerisid, sealhulgas osalise tööajaga või enam kui ühes III kavaga hõlmatud äriühingus töötavate juhatuseliikmete töökohad.
Eeltoodut arvestades ei rikkunud komisjon seega ELTL artikli 296 teist lõiku ega teinud hindamisviga, kui ta leidis vaidlustatud otsuse põhjenduses 179, et III kava niisugusena, nagu seda rakendati, rikkus Madeira autonoomses piirkonnas töökohtade loomise ja säilitamise tingimust.
3)

Maksukontrolli tõhusus, mis viiakse läbi selleks, et kontrollida nende tingimuste – mis puudutavad kasumi päritolu, mille suhtes kohaldatakse juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamist, ning töökohtade loomist või säilitamist Madeira autonoomses piirkonnas – nõuetekohast kohaldamist
Vaidlustatud otsuse põhjenduses 178 leidis komisjon, et Portugali ametiasutuste III kava, nii nagu seda rakendati, abisaajate suhtes läbi viidud maksukontrollid ning nende kontrollide käigus kogutud andmed ei võimaldanud tõhusalt kontrollida selle kava tingimusi, mis puudutavad kasumi päritolu, mille suhtes kohaldati juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamist, ning töökohtade loomist või säilitamist Madeira autonoomses piirkonnas.
Selle järelduse põhjendamiseks märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 165 sisuliselt, et Portugali ametiasutuste tehtud maksukontrollid olid kooskõlas nende asutuste poolt sellele tingimusele – mis puudutab kasumi päritolu, mille suhtes kohaldati juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamist – antud laia tõlgendusega, mis kaldub kõrvale 2007. aasta suunistes ning 2007. ja 2013. aasta otsustes pakutud tingimusest.
Vaidlustatud otsuse põhjenduses 176 lisas komisjon, et Portugali ametiasutused ei saanud III kava abisaajate esitatud avalduste põhjal kontrollida deklareeritud töökohtade tegelikkust või püsivust, kuna puudus kõikidele töösuhetele kohaldatav ühine ja objektiivne arvutusmeetod.
Sellise põhjendusega esitas komisjon selgelt ja ühemõtteliselt oma arutluskäigu, mis võimaldas huvitatud isikutel mõista tema tehtud järelduse põhjuseid ja Üldkohtul teha kontrolli.
Mis puudutab selle järelduse põhjendatust, siis tuleb märkida, et nagu on meenutatud eespool punktides 168–170, leidis komisjon, et maksuhalduri läbiviidud kontrollid ei olnud kohandatud selleks, et kontrollida, kas nõuetekohaselt on täidetud tingimused, mis puudutavad selle kasumi päritolu, mille suhtes kohaldati juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamist, ning töökohtade loomist või säilitamist Madeira autonoomses piirkonnas, mis on ette nähtud III kavaga. See mittevastavus tuleneb peamiselt asjaolust, et Portugali ametiasutused tõlgendavad või kohaldavad neid tingimusi 2007. ja 2013. aasta otsuseid rikkudes.
Kuna aga Üldkohus leidis eespool punktides 151 ja 167, et komisjoni kriitika nende kahe tingimuse tõlgendamise ja rakendamise kohta oli põhjendatud, siis ainuüksi asjaolust – mida komisjon ei vaidlusta –, et Portugali maksuhaldur nõuab eraldi raamatupidamisarvestuse pidamist Madeira vabatsoonis saadud tulu kohta, et tal on vahendid maksumaksjate ja eelkõige III kava abisaajate
a priori
ja
a posteriori
kontrolliks või et ta viib läbi arvukaid ja süstemaatilisi kontrolle, millest mõned on viinud oluliste korrektsioonide tegemiseni, ei piisa tõendamaks, et need maksukontrollid võimaldavad neil asutustel lõpuks tõhusalt tagada kõnealuse abikava nõuetekohase kohaldamise, kuna need asutused tõlgendavad või kohaldavad seda abikava 2007. ja 2013. aasta otsuseid rikkudes.
See kehtib eelkõige Madeira vabatsoonis asutatud äriühingute kohustuse kohta pidada eraldi raamatupidamisarvestust Madeira vabatsoonis saadud tulu kohta, kuna – nagu on märgitud eespool punktis 151 – Madeira vabatsoonis saadud tulu ei arvutatud kooskõlas 2007. ja 2013. aasta otsustega.
Samuti ei ole asjaolu, et Portugali Vabariik tugineb Madeira vabatsoonis registreeritud ja aasta tööühikute meetodi kohaldamise aluseks olnud äriühingu juures läbi viidud maksukontrolli näitele, piisav seadmaks kahtluse alla järeldust, millele komisjon jõudis, kuna ta ei suutnud avaldada Portugali ametiasutuste püsivaid ja väljakujunenud tavasid ning meetodeid, mis võimaldaksid neil kontrollida, et üldiselt rakendatakse III kava kooskõlas 2007. ja 2013. aasta otsustega.
Seega ei rikkunud komisjon ELTL artikli 296 teist lõiku ega teinud hindamisviga, kui ta leidis vaidlustatud otsuse põhjenduses 178, et Portugali ametiasutuste poolt III kava abisaajate suhtes läbi viidud maksukontroll ning nende kontrollide käigus kogutud andmed ei võimaldanud tõhusalt kontrollida, kas on täidetud III kava tingimused, mis puudutavad selle kasumi päritolu, mille suhtes kohaldati juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamist, ning töökohtade loomist või säilitamist.
Kõike eeltoodut arvestades leidis komisjon õigesti, et III kava niisugusena, nagu seda rakendati, ei vastanud mitmele 2007. ja 2013. aasta otsustes nõutud tingimusele.
Kuna abikava rakendati 2007. ja 2013. aasta otsuseid rikkudes, kuivõrd seda muudeti oluliselt võrreldes nimetatud otsustega heakskiidetud kavaga, siis järeldas komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 180 samuti õigesti, et tegemist on uue ebaseadusliku abiga (vt selle kohta 25. oktoobri 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:799
, punkt
).
Järelikult tuleb neljas kuni kuues väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
E.

Seitsmes väide, et on rikutud kaitseõigusi, õiguskindluse ja hea halduse põhimõtet ning põhjendamiskohustust, kuna komisjon ei võtnud arvesse talle 6. aprillil 2018 Portugali Vabariigi poolt saadetud kirja
Seitsmendas väites tugineb Portugali Vabariik kaitseõiguste, õiguskindluse ja hea halduse põhimõtte ning põhjendamiskohustuse rikkumisele. Komisjon eiras nimelt formaalselt ja materiaalselt erinevaid argumente ametliku uurimismenetluse algatamise vajaduse vaidlustamise kohta, millele Portugali Vabariik viitas 6. aprilli 2018. aasta kirjas, mis saadeti komisjonile järelevalvemenetluse raames ja mida pealegi ei ole vaidlustatud otsuses mainitud. Kui ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses ei oleks toimunud sellist rikkumist, mis jättis ta ilma võistlevast vaidlusest selle menetluse käigus, oleks vaidlustatud otsuse sisu võinud olla teistsugune.
Komisjon leiab, et Portugali Vabariigil ei ole enam õigust viidata oma kaitseõiguste rikkumisele ning igal juhul tuleb seitsmes väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Mis puudutab selle väite vastuvõetavust, et arvesse ei võetud 6. aprilli 2018. aasta kirja, mille komisjon vaidlustas põhjendusel, et Portugali Vabariik ei tuginenud sellele haldusmenetluses, siis tuleb märkida, et ükski liidu õigusnorm ei kohusta liikmesriiki, kellele on adresseeritud ametliku uurimismenetluse algatamise otsus, vaidlustama selle erinevaid faktilisi või õiguslikke asjaolusid haldusmenetluses ilma võimaluseta seda teha hiljem kohtumenetluses (vt selle kohta ja analoogia alusel 1. juuli 2010. aasta kohtuotsus Knauf Gips vs. komisjon,
C‑407/08 P
,
EU:C:2010:389
, punktid
–
).
Sellegipoolest tuleb märkida, et 6. aprilli 2018. aasta kirja saatis komisjonile Portugali Vabariik. Seega ei saa viimane tulemuslikult tugineda asjaolule, et selle mainimata jätmine ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses kahjustas tema kaitseõigusi ning õiguskindluse ja hea halduse põhimõtet.
Nimelt, nagu nähtub määruse 2015/1589 artikli 6 lõikest 1, algatab komisjon ametliku uurimismenetluse algatamise otsusega menetluse, mille eesmärk on võimaldada asjaomasel liikmesriigil ja teistel huvitatud pooltel esitada oma seisukohad kindlaksmääratud tähtaja jooksul.
Portugali Vabariik, kes on kõnealuse kirja koostaja, ei saa väita, et ta ei olnud selle sisust teadlik ja et ainuüksi seetõttu, et ta ei maininud ametliku uurimismenetluse algatamise otsust, takistati tal ametliku uurimismenetluse käigus oma argumente tõhusalt esitada.
Portugali Vabariik ei saa ka komisjonile ette heita, et vaidlustatud otsus on selles osas põhjendamata. Õiguslikke ja faktilisi asjaolusid, millele Portugali Vabariigi sõnul selles kirjas viidati, on käsitletud vaidlustatud otsuse põhjendustes 64, 71–73, 81–88 ja 220 ametliku uurimismenetluse raames Portugali Vabariigi esitatud argumentidena.
Järelikult tuleb seitsmes väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
F.

Kaheksas väide, mille kohaselt on rikutud õiguskindluse, õiguspärase ootuse kaitse ja hea halduse põhimõtet, kuna vaidlustatud otsuses kohustati Portugali Vabariiki nõudma tagasi vaidlustatud otsusega ebaseaduslikuks ja kokkusobimatuks tunnistatud abi
Portugali Vabariik väidab oma kaheksandas väites, et määrates talle kohustuse nõuda tagasi 2007. ja 2013. aasta otsuseid rikkudes antud abi, rikkus komisjon õiguskindluse, õiguspärase ootuse kaitse ja hea halduse põhimõtet.
Need rikkumised tulenevad asjaolust, et III kava niisugusena, nagu seda rakendati, ei kujuta endast riigiabi või – teise võimalusena – et see kava kujutab endast olemasolevat abi; et komisjon on alates 1987. aastast sõnaselgelt ja järgemööda uurinud ning heaks kiitnud Madeira vabatsooni kava; et III kava tingimused tulenevad II kavast; et lisaks sellele, et need tingimused ei ole selged, tõlgendab komisjon neid tingimusi vastuolus 2007. ja 2013. aasta otsuste tekstiga ning oma varasema otsustuspraktikaga; et komisjon on III kava rakendamise vastu esitanud vastuväiteid alles väga hilja; et komisjon nõustus II ja III kava tingimustega, kui ta ei seadnud 2006. aastal kahtluse alla seda, et puudub vajadus lisada Portugali õigusnormidesse kasumi päritolu tingimust puudutav täpsustus. Samuti takistab ametliku uurimismenetluse 29 kuu pikkune kestus asjaomase abi tagasinõudmist.
Portugali Vabariik väidab samuti, et kohtupraktika – mille kohaselt ei saa määruse 2015/1589 artikli 1 punkti e tähenduses „individuaalse abi“ saajal olla õiguspärast ootust, et kõnealust abi antakse nõuetekohaselt, kui ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud menetlust ei järgita – ei ole käesolevas asjas kohaldatav, kuna see puudutab „abikava“ selle määruse artikli 1 punkti d tähenduses, mis on pärast selle kehtestamist kahtluse alla seatud.
Portugali Vabariik märgib veel, et õiguskindluse, õiguspärase ootuse kaitse ja hea halduse põhimõtte rikkumine on seda ilmsem, et tema ise ja ametlikus uurimismenetluses osalenud 102 huvitatud isikut toetavad menetluse lõpetamist, et komisjon oli teadlik Madeira vabatsooni majanduslikust, maksualasest ja sotsiaalsest tähtsusest äärepoolseima piirkonnana, mida tuleb kohelda soodsamalt, ning et Portugali ametiasutused mitte ainult ei tugevdanud Madeira vabatsooni puudutavaid kontrollimisi, vaid tegid ka ettepaneku muuta III kava, selleks et lõpetada menetlus.
Lõpuks väidab Portugali Vabariik, et abi tagasinõudmine on vastuolus õigusriigi mõistega.
Komisjon leiab, et kaheksas väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Mis puudutab vaidlustatud otsusega Portugali Vabariigile pandud kohustust nõuda tagasi III kava alusel 2007. ja 2013. aasta otsuseid rikkudes antud abi, siis tuleb meenutada, et ebaseadusliku ja siseturuga kokkusobimatu abi kõrvaldamine tagasinõudmise teel on selle abi kokkusobimatuse tuvastamise loogiline tagajärg. Asjaomase liikmesriigi kohustus kaotada abi, mida komisjon peab siseturuga kokkusobimatuks, on suunatud varasema olukorra taastamisele, mille tulemusel abisaaja kaotab enda saadud tegeliku eelise konkurentide ees (vt selle kohta 29. aprilli 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (Castilla – La Mancha autonoomne piirkond),
C‑704/19
, ei avaldata,
EU:C:2021:342
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Peale selle on komisjon määruse 2015/1589 artikli 16 lõike 1 kohaselt alati kohustatud nõudma tagasi abi, mille ta tunnistab siseturuga kokkusobimatuks, välja arvatud juhul, kui tagasinõudmine on vastuolus liidu õiguse üldpõhimõttega (28. juuli 2011. aasta kohtuotsus Mediaset vs. komisjon,
C‑403/10 P
, ei avaldata,
EU:C:2011:533
, punkt
).
Mis puudutab õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet, siis ei saa liikmesriik, kelle ametiasutused on – nagu käesolevas asjas – abi andnud ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud menetlusnorme rikkudes, põhimõtteliselt tugineda abisaajate õiguspärasele ootusele, et vabaneda kohustusest võtta vajalikud meetmed komisjoni sellise otsuse täitmiseks, millega teda kohustati abi tagasi nõudma. Sellise võimaluse lubamine jätaks ELTL artiklite 107 ja 108 sätted sisuliselt ilma igasuguse soovitava toimeta, kuivõrd liikmesriigi ametiasutused saaksid seega tugineda oma ebaseaduslikule käitumisele, et kahjustada komisjoni poolt nende sätete alusel tehtud otsuste tõhusust (vt 9. juuni 2011. aasta kohtuotsus Diputación Foral de Vizcaya jt vs. komisjon,
C‑465/09 P–C‑470/09 P
, ei avaldata,
EU:C:2011:372
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Lisaks, kui abi antakse ilma komisjoni enne teavitamata, mistõttu see on ELTL artikli 108 lõike 3 kohaselt ebaseaduslik, ei saa abisaajal sel momendil olla õiguspärast ootust, et kõnealust abi antakse nõuetekohaselt, kuna vastupidi Portugali Vabariigi väidetele kehtib see järeldus eelkõige abikava alusel makstud abi suhtes (vt selle kohta 15. detsembri 2005. aasta kohtuotsus Unicredito Italiano,
C‑148/04
,
EU:C:2005:774
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul ei ole Portugali Vabariik aga tõendanud, et komisjon oleks talle või isegi selle abi saajatele andnud täpseid, tingimusteta ja ühtelangevaid tagatisi, mis olid kooskõlas ka kohaldatavate õigusnormidega, et tekitada neil õiguspäraseid ootusi, nagu nõuab kohtupraktika, seoses 2007. ja 2013. aasta otsuste rikkumise tõttu antud abiga, mis seega oli antud ELTL artikli 108 lõiget 3 rikkudes (vt selle kohta 5. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punkt
ja seal viidatud kohtuotsus).
Seda järeldust ei sea kahtluse alla asjaolu, et Portugali Vabariik võis arvata, et III kava niisugusena, nagu seda rakendati, ei kvalifitseerita „riigiabiks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, või teise võimalusena tuleb see kvalifitseerida „olemasolevaks abiks“ määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b tähenduses.
Isegi kui eeldada, et selline uskumus on tõendatud, ei saa see olla võrdväärne komisjoni antud täpsete, tingimusteta ja ühtelangevate tagatistega.
Lisaks oli selle kava „riigiabiks“ kvalifitseerimata jätmine äärmiselt ebatõenäoline, arvestades komisjoni varasemaid Madeira vabatsooni kavasid käsitlevaid otsuseid. Sama kehtib määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunktide i või ii tähenduses „olemasolevaks abiks“ kvalifitseerimise kohta, võttes arvesse I kava ja III kava vahelisi olulisi erinevusi ning seda, kuidas komisjon tõlgendas tingimust, mis puudutab kasumi päritolu, mille suhtes kohaldati juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamist, mis tulenes selgelt tema ja Portugali ametiasutuste vahelisest teabevahetusest 2002. ja 2007. aasta otsusteni viinud menetluse käigus, nagu on juba märgitud eespool punktides 132 ning 133.
Samuti ei saa komisjoni antud täpseid, tingimusteta ja ühtelangevaid kinnitusi samastada ühelt poolt sellega, et Portugali Vabariik ja väga paljud ametlikus uurimismenetluses osalenud huvitatud isikud ei tuginenud selles menetluses samale tõlgendusele nagu komisjon lõpuks vaidlustatud otsuses, või teiselt poolt sellega, et see institutsioon ei järginud Portugali ametiasutuste ettepanekuid muuta III kava, et saavutada ametliku uurimismenetluse lõpetamine.
Seega ei ole võimalik tuvastada õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte rikkumist, kui eeldada, et Portugali Vabariik võiks tugineda sellele põhimõttele.
Õiguskindluse põhimõtte kohta tuleb märkida, et riigiabi valdkonnas on hagisid, millega vaidlustatakse tagasinõudmise kohustus õiguskindluse põhimõtte rikkumise tõttu, rahuldatud vaid täiesti erandlikel asjaoludel.
Seoses sellega nähtub kohtupraktikast, et tuleb analüüsida mitut elementi, et tuvastada õiguskindluse põhimõtte rikkumine, eelkõige selguse puudumist kohaldatavates õigusnormides (vt selle kohta 14. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Nuova Agricast ja Cofra vs. komisjon,
C‑67/09 P
,
EU:C:2010:607
, punkt
), või komisjoni põhjendamatu tegevusetus pikema aja jooksul (vt selle kohta 24. novembri 1987. aasta kohtuotsus RSV vs. komisjon,
223/85
,
EU:C:1987:502
, punktid
ja
, ning 22. aprilli 2008. aasta kohtuotsus komisjon vs. Salzgitter,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
, punktid
ja
).
Viimati nimetatud asjaolu puhul tuleb meelde tuletada, et komisjonil on kohustus tegutseda riigiabi uurimismenetluses mõistliku aja jooksul ja tal ei ole lubatud uurimise esialgses staadiumis tegutsemisest lõputult hoiduda. Tuleb lisada, et menetlustähtaja mõistlikkust tuleb hinnata iga konkreetse kohtuasja asjaolude alusel, nagu kohtuasja keerukus ja poolte käitumine (13. juuni 2013. aasta kohtuotsus HGA jt vs. komisjon,
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, punktid
ja
).
Käesoleval juhul aga ei saa pidada ebamõistlikuks aega, mis kulus ühelt poolt 2007. ja 2013. aasta otsuste ning teiselt poolt 12. märtsil 2015 III kava üle järelevalve alustamise või 6. juulil 2018 ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse vahel.
Esiteks ei olnud komisjon vastavalt määruse 2015/1589 artikli 15 lõikele 2 tõepoolest seotud selliste konkreetsete tähtaegadega nagu need, mis on sätestatud kõnealuse määruse II peatükis seoses teatatud abi menetlusega (vt selle kohta 20. jaanuari 2021. aasta kohtumäärus KC vs. komisjon,
T‑580/20
, ei avaldata,
EU:T:2021:14
, punkt
).
Seejärel, mis puudutab selliseid lubatud abi või abikavadega seotud järelevalvemeetmeid nagu käesolevas asjas, siis ei saa asuda seisukohale, et komisjon oleks pidanud üles näitama erilist hoolsust, kuna ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõte paneb liikmesriikidele kohustuse võtta kõik sobivad meetmed, et tagada liidu õiguse ulatus ja tõhusus.
Riigiabi valdkonnas tähendab see eelkõige seda, et liikmesriigid peavad tagama, et abi või abikavasid ei rakendaks eelneva loa andmise otsuseid rikkudes, eriti kui komisjon ja asjaomane liikmesriik mõistavad esialgu ühiselt, millistel tingimustel sellist abi või abikavasid rakendatakse, nagu on tõdetud eespool punktides 132 ja 133.
Lõpuks, arvestades vaidlustatud otsuse põhjendustes 1 ja 2 esitatud ametliku uurimismenetluse algatamise otsusele eelnenud menetluse kirjeldust, ei saa käesolevas asjas tuvastada ühtegi komisjoni tegevusetust pika aja jooksul, millel puudub põhjendus.
Mis puudutab ametliku uurimismenetluse 29 kuu pikkust kestust, siis ka seda ei saa pidada ebamõistlikuks, võttes arvesse – nagu nähtub vaidlustatud otsuse põhjendustest 3–9 ja 96 – komisjoni vajadust vaadata läbi Portugali ametiasutuste taotlus selle menetluse algatamise otsuse konfidentsiaalsuse kohta, paluda neilt ametiasutustelt mitu korda puuduvat teavet ning käsitleda märkusi väga suure hulga huvitatud isikute kohta, kes menetluses osalesid.
Selles mõttes erineb menetlus, mille tulemusel tehti vaidlustatud otsus, selgelt sellest, mida käsitleti kohtuasjas, milles tehti 24. novembri 1987. aasta kohtuotsus RSV vs. komisjon (
223/85
,
EU:C:1987:502
), millele Portugali Vabariik ei saa seega õiguspäraselt tugineda.
Seega ei ole võimalik tuvastada ühtegi õiguskindluse põhimõtte rikkumist.
Punktis 212 tehtud järeldused võimaldavad samuti kõrvale heita hea halduse põhimõtte mis tahes rikkumise.
Lisaks, mis puudutab Portugali Vabariigi väidet, et vaidlustatud otsusega talle pandud asjaomase abi tagasinõudmise kohustus on vastuolus õigusriigi põhimõttega, siis piisab, kui märkida, et see väide on kodukorra artikli 76 punkti d kohaselt vastuvõetamatu, kuna seda ei toeta ükski muu argument.
Eeltoodut arvestades tuleb kaheksas väide osaliselt vastuvõetamatuse ja osaliselt põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
G.

Üheksas väide, et Portugali Vabariigil on võimatu tagasi nõuda vaidlustatud otsusega ebaseaduslikuks ja kokkusobimatuks tunnistatud abi
Üheksandas väites tugineb Portugali Vabariik sellele, et asjaomase abi tagasinõudmise otsust ei ole võimalik täita peamiselt põhjusel, et vaidlustatud otsus ei võimalda tal tagasinõutavaid summasid „ülemääraste raskusteta“ kindlaks määrata.
Portugali ametiasutused ei suuda viimase kümnendi osas kindlaks teha, kas äriühingud, kelle suhtes kohaldati III kava, täitsid tegelikult kaks vaidlusalust tingimust, mis on ette nähtud 2007. ja 2013. aasta otsustes. Seda raskust suurendab vajadus kontrollida, kas need äriühingud vastavad vähese tähtsusega abi määruse (vaidlustatud otsuse artikkel 2) või grupierandi määruse kohaldamise tingimustele (vaidlustatud otsuse artikkel 3). Selles kontekstis oleks komisjon pidanud arvutama maksu mõju tagasinõutavale abisummale või vähemalt märkima taotletud tagasinõudmise brutosumma. Lõpuks lisab Portugali Vabariik, et paljud tagasinõudmise otsused toovad kaasa maksejõuetuse.
Komisjon väidab, et üheksas väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Mis puudutab Portugali Vabariigi võimatust täita vaidlustatud otsust, siis tuleb märkida, et komisjon ei saa anda niisugust abi tagasinõudmise korraldust – vastasel korral on see kehtetu –, mille täitmine on alates selle andmisest objektiivselt ja täielikult võimatu (vt 6. novembri 2018. aasta kohtuotsus Scuola Elementare Maria Montessori vs. komisjon, komisjon vs. Scuola Elementare Maria Montessori ja komisjon vs. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Selle tõttu võib asjaomane liikmesriik komisjoni otsuse vastu esitatud tühistamishagi puhul, millega nõutakse tagasi ebaseaduslik ja ühisturuga kokkusobimatu riigiabi, tugineda põhimõttele, et „keegi ei ole kohustatud tegema võimatut“, mis kuulub liidu õiguse üldpõhimõtete hulka (vt 6. novembri 2018. aasta kohtuotsus Scuola Elementare Maria Montessori vs. komisjon, komisjon vs. Scuola Elementare Maria Montessori ja komisjon vs. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Selles kontekstis ei ole siiski täitmise täieliku võimatuse tingimus täidetud, kui kostjaks olev liikmesriik ainult teavitab kõnealuse otsuse elluviimisel esinevatest õiguslikest, poliitilistest või praktilistest raskustest, mis on tingitud riigi ametivõimude tegevusest või tegevusetusest, võtmata reaalselt meetmeid asjaomastelt ettevõtjatelt abi tagasinõudmiseks ning esitamata komisjonile alternatiivseid võimalusi selle otsuse rakendamiseks, mis võimaldaksid raskused ületada, eelkõige selle abi osalise tagasinõudmise teel (vt selle kohta 6. novembri 2018. aasta kohtuotsus Scuola Elementare Maria Montessori vs. komisjon, komisjon vs. Scuola Elementare Maria Montessori ja komisjon vs. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punktid
ja
ning seal viidatud kohtupraktika).
Peale selle ei saa väidetavad sisemised probleemid, mis võivad tekkida komisjoni otsuse täitmisel, õigustada seda, et liikmesriik ei ole täitnud talle liidu õigusest tulenevaid kohustusi. Eelkõige ei võimalda abi saajate suur arv pidada halduslikke ja praktilisi raskusi tagasinõudmisel tehniliselt võimatuks (12. mai 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (abi põllumajandustootjatele),
C‑11/20
, ei avaldata,
EU:C:2021:380
, punkt
).
Käesoleval juhul piirdub Portugali Vabariik sellega, et viitab asjaomase abi tagasinõudmise menetluse keerukusele ning poliitilistele, õiguslikele ja praktilistele raskustele, tõendamata õiguslikult piisavalt, et vaidlustatud otsuse vastuvõtmisest alates on objektiivselt ja täielikult võimatu abi tagasi nõuda.
Eelkõige ei ole Portugali Vabariik tõendanud, et tema väidetud raskused on tegelikud või puuduvad alternatiivsed tagasinõudmisviisid (vt selle kohta 6. novembri 2018. aasta kohtuotsus Scuola Elementare Maria Montessori vs. komisjon, komisjon vs. Scuola Elementare Maria Montessori ja komisjon vs. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punkt
).
Portugali Vabariik ei ole ka esitanud ühtegi tõendit selle kohta, et Portugali ametiasutused oleksid püüdnud teha komisjoniga heas usus koostööd, et ületada need prognoositavad raskused täielikus kooskõlas EL toimimise lepingu sätetega (vt selle kohta 29. aprilli 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (Castilla–La Mancha autonoomne piirkond),
C‑704/19
, ei avaldata,
EU:C:2021:342
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Portugali Vabariik ei saa selles osas tulemuslikult tugineda asjaolule, et komisjon ei võimaldanud tal „ülemääraste raskusteta“ kindlaks määrata tagasinõutavaid summasid, näiteks arvutades maksu mõju tagasinõutavale abisummale või vähemalt märkides talle taotletud abi tagasinõudmise brutosumma.
Liidu õiguse ükski säte ei nõua nimelt komisjonilt, et ta siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud abi tagastamist määrates fikseeriks tagastatava abi täpse summa (vt 18. oktoobri 2007. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa,
C‑441/06
,
EU:C:2007:616
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika, ning 20. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Rousse Industry vs. komisjon,
T‑489/11
, ei avaldata,
EU:T:2013:144
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika). Lisaks sellele on liikmesriigi kohustus arvutada tagasinõutava abi täpne summa osa laiemast kohustusest teha lojaalset koostööd komisjoni ja liikmesriikide vahel asutamislepingu riigiabi eeskirjade rakendamisel (vt 20. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Rousse Industry vs. komisjon,
T‑489/11
, ei avaldata,
EU:T:2013:144
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Seega piisab sellest, kui komisjoni otsus sisaldab andmeid, mis võimaldavad otsuse adressaadil iseseisvalt ja liigsete raskusteta selle summa kindlaks määrata (vt 18. oktoobri 2007. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa,
C‑441/06
,
EU:C:2007:616
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul tuleb aga vastupidi Portugali Vabariigi väidetule tõdeda, et vaidlustatud otsuse põhjenduses 213 ning artiklites 1–4 esitas komisjon vajalikud, kuid ka piisavad andmed, mis võimaldavad Portugali ametiasutustel ilma ülemääraste raskusteta tagastatavad summad kindlaks määrata.
Peale selle ei saa Portugali Vabariik komisjonile ette heita ka seda, et ta ei kutsunud teda ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses üles näitama õiguspäraseid ootusi, mis võiksid takistada asjaomase abi tagasinõudmist. Isegi sellise üleskutse puudumisel pidid Portugali ametiasutused oma heauskse koostöökohustuse tõttu komisjoni omal algatusel neist raskustest teavitama, mida nad ei ole tõendatult teinud.
Järelikult tuleb üheksas väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
H.

Kümnes väide, mille kohaselt on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet, kuna komisjon võttis kitsendava lähenemise seoses „piirkondlike töökohtade loomise või säilitamise“ ning „tegelikult ja füüsiliselt [Madeira autonoomses piirkonnas] toimunud tegevuse“ tingimustega
Kümnenda väitega leiab Portugali Vabariik, et komisjon rikkus proportsionaalsuse põhimõtet, kui ta võttis kitsendava ja tagasiulatuva lähenemise seoses mõistetega „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevus“ ning „töökohtade rajamine või säilitamine“, arvestades selle lähenemise hävitavat mõju Madeira autonoomsele piirkonnale ja sellekohase eelneva otsustuspraktika puudumist. See rikkumine kujutab endast ELL artikli 4 lõikes 3 ette nähtud lojaalse koostöö kohustuse ja hea halduse põhimõtte rikkumist.
Komisjon leiab, et kümnes väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Mis puudutab proportsionaalsuse põhimõtte väidetavat rikkumist komisjoni poolt „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevuse“ ning „töökohtade loomise või säilitamise“ tingimuse väidetavalt kitsendava tõlgenduse tõttu, siis on need argumendid sisuliselt identsed nendega, mis sisalduvad neljandas kuni kuuendas väites, mis on juba eespool punktis 179 tagasi lükatud, ning tuleb seega samadel põhjustel tagasi lükata.
Eeldusel, et Portugali Vabariik heidab selle väitega ette, et vaidlustatud otsusega rikuti proportsionaalsuse põhimõtet, kuna selles nõutakse III kava, nii nagu seda rakendati, alusel antud abi tagastamist, siis piisab, kui meenutada, et ebaseadusliku ja siseturuga kokkusobimatu abi kõrvaldamine selle tagasinõudmise teel on abi ebaseaduslikkuse tuvastamise loogiline tagajärg, mistõttu ei saa selle abi tagasinõudmist eelneva olukorra taastamiseks pidada põhimõtteliselt ebaproportsionaalseks meetmeks riigiabi käsitlevate EL toimimise lepingu sätete eesmärkide suhtes (vt 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Aer Lingus ja Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P ja C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Ükski asjaolu, millele tugineb Portugali Vabariik, ei võimalda aga tõendada, et käesolevas asjas tuleb kõrvale kalduda sellest siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud ebaseadusliku abi tagasinõudmise põhimõttest.
Vastupidi, nagu komisjon õigesti märkis, ei puuduta tagasinõudmise kohustus mitte kogu III kava alusel antud individuaalset abi, vaid üksnes seda abi, millega rikuti 2007. ja 2013. aasta otsuseid, tingimusel et abisaajate puhul ei ole täidetud vähese tähtsusega abi või grupierandi määruse tingimused, nagu nähtub vaidlustatud otsuse artiklitest 1–3.
Peale selle tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et asjaolu, et ebaseadusliku ja ühisturuga kokkusobimatu abi tagasinõudmine võib viia ebaseaduslikult abi saanud ettevõtjate pankrotini, ei saa mõjutada selle tagasinõudmise kohustuslikku iseloomu (vt selle kohta 12. veebruari 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa,
C‑37/14
, ei avaldata,
EU:C:2015:90
, punkt
).
Lisaks, kuna Portugali Vabariik tugineb samade argumentidega sellele, et komisjon on rikkunud ELL artikli 4 lõikes 3 ette nähtud lojaalse koostöö kohustust ja hea halduse põhimõtet, siis tuleb need väited samadel põhjustel tagasi lükata.
Järelikult tuleb kümnes väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
I.

Üheteistkümnes väide, mille kohaselt on rikutud määruse 2015/1589 artiklit 17, kuna osa III kava alusel antud abist on aegunud
Portugali Vabariik kinnitab oma üheteistkümnendas väites, et arvestades ametliku menetluse algatamise otsuse kuupäeva, millest talle teatati 9. juulil 2018, on kuni 9. juulini 2008 antud abi aegunud vastavalt määruse 2015/1589 artiklile 17.
Komisjon leiab, et üheteistkümnes väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Mis puudutab teatud osa III kava alusel makstud abi aegumist, siis tuleb meenutada, et määruse 2015/1589 artikli 17 lõigete 1 ja 2 kohaselt hakkab abikava raames kümneaastane aegumistähtaeg kulgema päevast, mil ebaseaduslikku abi selle saajale tegelikult antakse, mitte aga abikava vastuvõtmise päevast (vt 7. detsembri 2017. aasta kohtumäärus Iirimaa vs. komisjon,
C‑369/16 P
, ei avaldata,
EU:C:2017:955
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Sama sätte kohaselt katkestab igasugune ebaseadusliku abiga seotud komisjonipoolne meede aegumistähtaja kulgemise. See kehtib eelkõige liikmesriikidele komisjoni saadetud kirjade puhul, milles neid teavitatakse sellest, et meede võib olla kvalifitseeritud riigiabiks (vt selle kohta 26. aprilli 2018. aasta kohtuotsus ANGED,
C‑233/16
,
EU:C:2018:280
, punktid
ja
), või milles komisjon palub neil teatada meetmest (vt selle kohta 7. detsembri 2017. aasta kohtumäärus Iirimaa vs. komisjon,
C‑369/16 P
, ei avaldata,
EU:C:2017:955
, punkt
) või milles komisjon palub neil esitada teavet (vt selle kohta 10. aprilli 2003. aasta kohtuotsus Département du Loiret vs. komisjon,
T‑369/00
,
EU:T:2003:114
, punktid
ja
).
Käesoleval juhul ilmneb aga vaidlustatud otsuse põhjendustest 1 ja 3, et komisjon saatis 12. märtsil 2015 Portugali Vabariigile teabenõude, et teha kindlaks, kas III kava niisugusena, nagu seda rakendati, järgis 2007. ja 2013. aasta otsuseid, enne kui ta teavitas teda 6. juulil 2018 oma otsusest algatada ametlik uurimismenetlus.
Seega, arvestades asjaolu, et individuaalne abi, mille tagastamist komisjon nõudis Portugali Vabariigilt, on see, mida maksti III kava alusel, millest teatati esialgu 28. juunil 2006 ja millele anti seejärel luba 27. juunil 2007 enne rakendamist liikmesriigi poolt, ei saanud määruse 2015/1589 artikli 17 lõikes 2 ette nähtud kümneaastane aegumistähtaeg hakata kulgema enne neid kuupäevi ja see katkes 12. märtsil 2015 ehk vähem kui kümme aastat pärast neid kuupäevi.
Järelikult eksib Portugali Vabariik, kui ta väidab, et kõnealune abi, mis maksti välja kuni 9. juulini 2008, on aegunud.
Igal juhul ei saa ainuüksi asjaolu, et abikava alusel makstud teatud individuaalne abi, mille ebaseaduslikkus ja kokkusobimatus on tuvastatud komisjoni otsuses, on aegunud, kaasa tuua selle otsuse tühistamist. Abikavade puhul peavad liikmesriigi ametiasutused, kellel on kõnealuse abi kohese ja tõhusa tagasinõudmise kohustus, igale individuaalsele abisaajaga seotud erilisi asjaolusid arvestades kindlaks tegema, kas iga abisaaja peab abi tegelikult tagasi maksma (vt analoogia alusel 13. veebruari 2014. aasta kohtuotsus Mediaset,
C‑69/13
,
EU:C:2014:71
, punkt
).
Järelikult tuleb üheteistkümnes väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Järelikult tuleb käesolev hagi tervikuna rahuldamata jätta, ilma et oleks vaja rahuldada Portugali Vabariigi esitatud menetlust korraldavate meetmete taotlusi lisaks juba esitatule.
IV.

Kohtukulud
Vastavalt kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
Kuna kohtuotsus on tehtud Portugali Vabariigi kahjuks, tuleb kohtukulud, sealhulgas ajutiste meetmete kohaldamise menetlusega seotud kulud, vastavalt komisjoni nõudele välja mõista Portugali Vabariigilt.

Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kaheksas koda)
otsustab:

1.
Jätta hagi rahuldamata.

2.
Mõista kohtukulud, sh ajutiste meetmete kohaldamise menetlusega seotud kohtukulud, välja Portugali Vabariigilt.

Svenningsen
Mac Eochaidh
Pynnä
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 21. septembril 2022 Luxembourgis.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: portugali.