CELEX: 62015TJ0145
EPZF a EPFRV
Opatrenia vzťahujúce sa na plochu
Výdavky vylúčené z financovania
Paušálne finančné opravy
Článok 52 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013
Povinnosť odôvodnenia
Proporcionalita

Kontext a okolnosti predchádzajúce sporu
Článok 14 nariadenia Rady (ES) č. 73/2009 z 19. januára 2009, ktorým sa ustanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory pre poľnohospodárov v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa ustanovujú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov, ktorým sa menia a dopĺňajú nariadenia (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1782/2003 (
Ú. v. EÚ L 30, 2009, s. 16
), ukladá členským štátom povinnosť prevádzkovať integrovaný administratívny a kontrolný systém (ďalej len „IAKS“). IAKS je základným nástrojom administratívy a kontroly schémy pomoci „na plochu“. Podľa článku 15 nariadenia č. 73/2009 IAKS obsahuje najmä počítačovú databázu poľnohospodárskych podnikov a žiadostí o podporu, ako aj systém identifikácie poľnohospodárskych pozemkov, pričom vychádza z geografického informačného systému (ďalej len „SIPP‑GIS“) v súlade s článkom 17 uvedeného nariadenia.
V rámci spoločného spravovania obsahuje celkový systém kontroly poľnohospodárskych výdavkov, stanovený právnou úpravou Európskej únie s cieľom dosiahnuť dostatočné záruky účinnosti riadenia rizík pochybenia v súvislosti so zákonnosťou a správnosťou pomoci, v podstate štyri úrovne:
—
prvá úroveň je tvorená povinnou administratívnou štruktúrou na úrovni členských štátov, ktorá vychádza zo zavedenia platobných agentúr a orgánu povereného ich akreditáciou,
—
druhá úroveň je tvorená detailnými systémami kontroly a odstrašujúcich sankcií, ktoré majú byť zavedené platobnými agentúrami,
—
tretia úroveň je tvorená následnými kontrolami, ktoré uskutočňujú nezávislé certifikačné orgány určené členskými štátmi v súlade s článkom 7 nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005 z 21. júna 2005 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky (
Ú. v. EÚ L 209, 2005, s. 1
) a článkom 5 nariadenia Komisie (EÚ) č. 885/2006 z 21. júna 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005, pokiaľ ide o akreditáciu platobných agentúr a iných orgánov a zúčtovania EPZF a EPFRV (
Ú. v. EÚ L 171, 2006, s. 90
), ktoré sa uplatňovali
ratione temporis
v okamihu kontrol prináležiacich rumunskému zmierovaciemu orgánu na základe rokov žiadosti 2009 a 2010,
—
štvrtá úroveň je tvorená zúčtovaním výdavkom, ktoré uskutočňuje Európska komisia a ktoré obsahuje ročné zúčtovanie, ako aj viacročné overenie súladu.
Vykonávacím rozhodnutím (EÚ) 2015/103 zo 16. januára 2015, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF), v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (
Ú. v. EÚ L 16, 2015, s. 33
, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), Komisia v rámci výdavkov vylúčených z financovania Únie vylúčila aj niektoré výdavky vynaložené Rumunskom v rokoch žiadosti 2009 a 2010.
Týmto rozhodnutím bola celková suma vo výške 128368775 eur – skladajúca sa zo sumy 92471526 eur v rozpočtovej položke 6701 a sumy 35897249 eur v rozpočtovej položke 6711 – vylúčená z financovania Únie na základe uplatnenia 10 % sadzby paušálnej opravy výdavkov v roku žiadosti 2009 a 5 % sadzby paušálnej opravy v roku žiadosti 2010, z dôvodu „nedostatkov v administratívnych krížových kontrolách a v kontrolách na mieste“.
Napadnuté rozhodnutie teda uzatvára postup overovania súladu na základe článku 52 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 zo 17. decembra 2013 o financovaní, riadení a monitorovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (
Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 549
), ktoré sa uplatňovalo
ratione temporis
v čase prijatia tohto rozhodnutia 16. januára 2015.
V rámci spoločného spravovania Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) členskými štátmi a Úniou bola pomoc na plochu, ktorá bola napadnutým rozhodnutím vylúčená z financovania Únie, vyplatená poľnohospodárom zo strany Agenția de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA, Poľnohospodárska platobná a intervenčná agentúra, Rumunsko), t. j. rumunskou platobnou agentúrou poverenou riadením a kontrolou režimov pomoci. Všetky nedostatky zistené kontrolou sa týkajú určenia prípustnej plochy, s výnimkou jedného nedostatku, a to nedostatku J (pozri bod 20 nižšie), ktorý sa týka predčasnej platby a výpočtu sankcií.
Napadnuté rozhodnutie vychádza z nedostatkov týkajúcich sa kontroly APIA zameranej na podmienky prípustnosti pomoci, ktoré boli konštatované Komisiou v rámci dvoch vyšetrovaní pomoci na plochu uskutočnených v Rumunsku od 2. do 6. novembra 2009 v súvislosti s rokom žiadosti 2009 (vyšetrovanie AA/2009/20), a od 27. septembra do 1. októbra 2010 v súvislosti s rokom žiadosti 2010 (vyšetrovanie AA/2010/16), na základe článku 37 nariadenia č. 1290/2005. Cieľom týchto vyšetrovaní bolo určenie, či sa riadenie a kontrola režimov pomoci na plochu v roku žiadosti uskutočnili v súlade s právnou úpravou Únie, pričom „konkrétnejší cieľ auditu [spočíval v] dozore nad uplatňovaním nápravných opatrení týkajúcich sa nedostatkov integrovaného systému spravovania a kontroly (v súlade s akčným plánom)“. Podľa informácií, ktoré poskytlo Rumunsko a Komisia ich nespochybnila, bol tento trojročný akčný plán, ktorý sa v zásade snažil o aktualizáciu rumunského SIPP‑GIS na základe ortofotografických záberov z rokov 2008, 2009 a 2010, zavedený v súlade s dohodou s Komisiou od júna 2009 a uzavretý na konci roka 2011.
Listami zo 7. apríla 2010 a z 18. marca 2011 Komisia oznámila Rumunsku svoje zistenia vyplývajúce z uvedených vyšetrovaní, ako aj žiadosti o doplňujúce informácie v súlade s článkom 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006. Rumunské orgány odpovedali listami zo 7. júna 2010 a 19. mája 2011.
Komisia zvolala dvojstranné stretnutie, ktoré sa uskutočnilo 1. júna 2012. Zápisnica z tohto stretnutia bola doručená rumunským orgánom listom zo 17. januára 2013. V bode 3 tejto zápisnice s názvom „Záver a finančný dopad“ Komisia uvádza, že „trvá na svojom stanovisku, že systém zavedený v Rumunsku vykazuje určité závažné nedostatky, hlavne pokiaľ ide o SIPP‑GIS, ako aj vykonanie kontrol na mieste a administratívnych kontrol“. Spresňuje, že „v súlade s dokumentom VI/5330/97 [s názvom ‚Usmernenia k výpočtu finančných dôsledkov pri príprave rozhodnutia o zúčtovaní výdavkov Záručnej sekcie EPUZF‘] tieto slabiny zodpovedajú slabým bodom hlavných kontrol (a to krížové administratívne a kontroly na mieste) a sekundárnych kontrol (a to platby a výpočet sankcií) a vytvárajú pre fondy riziko strát veľkého rozsahu, pokiaľ ide o výdavky vynaložené v rámci prvého a druhého piliera [spoločnej poľnohospodárskej politiky]“. Dodáva, že „pokiaľ však ide o finančný dopad týchto zistení, rumunským orgánom sa pripomína, že majú možnosť predložiť jasné dôkazy preukazujúce, že riziko pre fondy je nižšie než zvyčajne uplatňovaná paušálna oprava, v súlade s uvedeným pracovným dokumentom“.
Rumunské orgány odpovedali listom z 18. marca 2013.
Listom z 21. augusta 2013 Komisia oznámila Rumunsku v súlade s článkom 11 ods. 2 tretím pododsekom nariadenia č. 885/2006 svoj návrh na vylúčenie sumy 90174906 eur za rok žiadosti 2009 a sumy 50362738 eur za rok žiadosti 2010 z financovania Úniou. Dôvody tohto vylúčenia a opatrenia, na ktoré Komisia zamýšľala uplatniť 10 % opravu za rok žiadosti 2009 a 5 % opravu za rok žiadosti 2010, boli uvedené v prílohách 1 a 2 tohto listu.
Listom zo 4. októbra 2013 sa rumunské orgány obrátili s týmto návrhom finančnej opravy na zmierovací orgán, v súlade s článkom 16 ods. 1 nariadenia č. 885/2006. Správa zmierovacieho orgánu vydaná 21. marca 2014 bola doručená rumunským orgánom 26. marca 2014.
Vo svojej správe zmierovací orgán dospel k záveru, že bolo možné dospieť k čiastočnej dohode medzi stranami, pričom vychádzal z týchto úvah:
„6.1.
Orgán poznamenáva, že strany súhlasia s revíziou základu opravy, pokiaľ ide o možnosť prevodu niektorých súm z rozpočtového roka 2009 do rozpočtového roka 2010 a pokiaľ ide o vymáhanie veľkých súm, s výhradou predloženia dôkazov orgánmi.
6.2.
Pokiaľ ide o úroveň opravy, 10 % paušálna sadzba navrhnutá pre rok 2009 je vyššia než sadzba (7,4 %) uplatnená na rok 2008 aj než sadzba navrhnutá pre rok 2010. Orgán si kladie otázku, či by sa úroveň opravy na rok 2009 nemohla určiť presnejšie, podobne ako sa to prijalo pre rok 2008. Predpokladom toho by však bolo, že výpočty by pokrývali všetky nedostatky a týkali by sa rizík, ktoré vznikajú fondom. Orgán nie je schopný posúdiť, či je to možné.
6.3.
Orgán poznamenáva zvýšený percentuálny podiel vymáhaní deklarovaných orgánmi [a ich] žiadosť predložiť službám [Komisie] presný zoznam súm zapísaných v prospech fondov, ako aj dôkaz o skutočnosti, že vymáhania sa opierajú o [nedostatky rumunského integrovaného systému spravovania a kontroly, nedostatky administratívnych kontrol a nedostatky kontrol na mieste, ako aj nedostatky pri výpočte platieb a sankcií, uvedené Komisiou].
Logicky platí, že ak sú vypočítané opravy navrhnuté orgánmi správne, finančný základ opráv sa musí znížiť, ak sa vráti viac než polovica neoprávnenej pomoci.“
Vzhľadom na túto správu Rumunsko listom z 11. apríla 2014 zaslalo Komisii doplňujúce informácie.
Listom z 19. júna 2014 Komisia oznámila Rumunsku svoje záverečné stanovisko.
Listom z 19. januára 2015 Komisia oznámila Rumunsku napadnuté rozhodnutie spolu so súhrnnou správou. Komisia v tejto správe v prvom rade pristupuje k prehľadu jednotlivých zistených nedostatkov a odmieta individuálne hodnotenie rumunských orgánov v súvislosti s finančným vplyvom každého z nedostatkov, ktoré označila veľkými písmenami „A“, „E“, „F“, „G“ a „I“, na rozpočet Únie. V druhom rade Komisia v tejto správe vyvodila záver, že po prvé vzhľadom na neposkytnutie doplňujúcich informácií rumunskými orgánmi nie je možné vyčísliť riziko finančnej ujmy pre Úniu, čo odôvodňuje uplatnenie paušálnej sadzby. Komisia v tejto súvislosti vychádza z obsahu správ certifikačného orgánu týkajúcich sa rokov žiadosti 2009 a 2010. V podstate uvádza, že tento orgán vyjadril bez výhrad stanovisko týkajúce sa súboru, na ktorý sa vzťahuje IAKS, ale pritom spomenul prípadnú existenciu významného omylu v štatistikách týkajúcich sa tohto obyvateľstva, s hornou hranicou omylu 2,7 %, pokiaľ ide o rok žiadosti 2009 a 4,24 %, pokiaľ ide o rok žiadosti 2010. Okrem toho vo vzťahu k tomuto poslednému uvedenému roku Komisia uvádza nedôveryhodnosť chybovosti vyčíslenej rumunským certifikačným orgánom, pričom vychádza zo správy auditu Dvora audítorov Európskej únie o schválení kontrolných štatistík výdavkov EPZF, na ktoré sa vzťahuje IAKS (postup posilnenej záruky), pokiaľ ide o rozpočtový rok 2011 zodpovedajúci roku žiadosti 2010, týmto certifikačným orgánom. Po druhé pri určení uplatniteľnej sadzby paušálnej opravy sa Komisia domnievala, že nedostatky vo fungovaní SIPP‑GIS a v krížových administratívnych kontrolách odôvodňujú uplatnenie 10 % sadzby opravy na rok žiadosti 2009. Pokiaľ ide o rok žiadosti 2010, Komisia sa domnievala, že tieto nedostatky odôvodňujú uplatnenie 5 % sadzby, najmä vzhľadom na aktualizáciu záberov SIPP‑GIS a zlepšenie krížových administratívnych kontrol.
Konkrétnejšie pokiaľ ide najskôr o rok žiadosti 2009, Komisia v súhrnnej správe uvádza, že tri série nedostatkov spôsobujú riziko finančnej ujmy. Tieto jednotlivé nedostatky zistené po vykonaní auditu (pozri bod 7 vyššie), ktoré Komisia označila A až J, boli rozdelené do troch skupín.
Prvá séria nedostatkov je tvorená nefunkčnosťou SIPP‑GIS (nedostatky A a B, pozri bod 23 nižšie) a nedostatkami v krížových administratívnych kontrolách (nedostatky C, D a E). Medzery v týchto kľúčových kontrolách podľa nej odôvodňovali uplatnenie 10 % sadzby finančnej opravy v súlade s usmerneniami Komisie na uplatnenie finančných opráv vymedzenými v dokumente s názvom „Usmernenia na výpočet finančných dôsledkov pri príprave rozhodnutia o zúčtovaní výdavkov zo Záručnej sekcie EPUZF“ (ďalej len „dokument VI/5330/97“), ktorý stanovuje uplatnenie takejto sadzby v prípade absencie alebo neúčinnosti jednej alebo viacerých kľúčových kontrol.
Druhá séria zistených nedostatkov sa vzťahuje na kontroly na mieste a mieste obhliadky (nedostatky F a G), ako aj kontroly na mieste nasledujúce po kontrolách diaľkovým prieskumom (nedostatky H a I). Kombinácia týchto nedostatkov pri výkone kľúčových kontrol podľa Komisie opodstatňovala uplatnenie 5 % sadzby opravy v súlade s dokumentom VI/5330/97, ktorý ukladá uplatnenie tejto sadzby v prípade, ak sa vykonali všetky kľúčové kontroly, ale nebol dodržaný počet, frekvencia alebo prísnosť predpísaná príslušnou právnou úpravou.
Tretia séria nedostatkov sa týka vyčíslenia platieb a sankcií (nedostatok J). Tieto nedostatky, ktoré sa týkajú sekundárnych kontrol, tak podľa Komisie odôvodňovali uplatnenie 2 % sadzby opravy upravenej dokumentom VI/5330/97. Zatiaľ čo prvé dve série nedostatkov uvedené v bodoch 18 a 19 vyššie sa týkali tak EPZF, ako aj EPFRV, tretia séria sa týkala len EPFRV.
5 % a 2 % sadzby opravy odôvodnené podľa názoru Komisie druhou a treťou sériou nedostatkov (pozri body 19 a 20 vyššie), boli absorbované 10 % sadzbou uplatnenou z dôvodu prvej série nedostatkov (pozri bod 18 vyššie), v súlade s dokumentom VI/5330/97 stanovujúcim, že ak jeden systém vykazuje viacero nedostatkov, paušálne sadzby nie sú kumulatívne, ale najzávažnejší nedostatok sa považuje za určujúci pre riziká vyplývajúce z kontrolného systému ako celku.
Následne pokiaľ išlo o rok žiadosti 2010, zo súhrnnej správy vyplýva, že Komisia sa domnievala, že dve série nedostatkov spôsobujú riziko finančnej ujmy pre fondy.
Prvú sériu tvorí nefunkčnosť SIPP‑GIS, ktorá už bola konštatovaná vo vzťahu k roku žiadosti 2009 (pozri bod 18 vyššie), a to:
—
nedostatok A týkajúci sa nepresností v rumunskom SIPP‑GIS, niektorých neprípustných pozemkov, ktoré stále neboli vylúčené z najväčšej prípustnej plochy referenčných parciel,
—
nedostatok B týkajúci sa nepresností informácií oznámených rumunskými orgánmi poľnohospodárom v rokoch 2009 a 2010, napriek zlepšeniam v rámci povinnosti Rumunska poskytnúť vopred pripravené formuláre. Tento nedostatok údajne viedol k veľkému počtu omylov, o čom svedčí veľké množstvo poľnohospodárov, ktorí podali nadhodnotené vyhlásenia.
V súhrnnej správe Komisia ďalej uvádza, že tieto nedostatky A a B týkajúce sa kľúčových kontrol odôvodňujú 5 % finančnú opravu vzhľadom na zlepšenia uskutočnené v rumunskom SIPP‑GIS v roku 2010 vďaka aktualizácii ortofotografických záberov.
Druhá séria nedostatkov uvedená Komisiou v súhrnnej správe vo vzťahu k roku žiadosti 2010 je totožná s treťou sériou, ktorá bola uvedená v súvislosti s rokom žiadosti 2009 (pozri bod 20 vyššie), a zodpovedá tak nedostatku J. Podľa Komisie odôvodňuje uplatnenie sadzby 2 %, ktoré je absorbované sadzbou 5 % uplatnenou z dôvodu prvej série v súlade s dokumentom VI/5330/97 (pozri body 21 a 24 vyššie).
Konanie a návrhy účastníkov konania
Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 29. marca 2015 Rumunsko podalo žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie. Písomná časť konania sa skončila po podaní dupliky 16. októbra 2015.
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 13. novembra 2015 Rumunsko predložilo žiadosť o pojednávanie na prednesenie návrhov, pričom uviedlo dôvody, prečo si želalo byť vypočuté. Na základe návrhu sudcu spravodajcu Všeobecný súd (siedma komora) vyhovel tejto žiadosti.
Vzhľadom na prekážku na strane sudcu predseda siedmej komory na základe článku 17 ods. 2 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu určil iného sudcu na doplnenie komory.
V rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania Všeobecný súd položil účastníkom konania určitý počet písomných otázok, na ktoré účastníci konania odpovedali v stanovenej lehote.
Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní 14. júla 2016.
Rumunsko navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom sa ho týka,
—
zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
zamietol žalobu,
—
zaviazal Rumunsko na náhradu trov konania.
Právny stav
Na podporu svojej žaloby Rumunsko uvádza tri žalobné dôvody. Prvý žalobný dôvod je založený na porušení článku 52 nariadenia č. 1306/2013, ako aj dokumentu VI/5330/97. Druhý žalobný dôvod je založený na porušení povinnosti odôvodnenia a tretí žalobný dôvod je založený na porušení zásady proporcionality.
Najskôr je potrebné uviesť, že s výnimkou toho, čo sa vzťahuje na nedostatok H týkajúci sa omeškaní pri miestnych obhliadkach (pozri bod 19 vyššie), Rumunsko nespochybňuje nedostatky kontroly, ktoré sa mu vytýkajú.
Rumunsko naproti tomu spochybňuje finančné dôsledky vyvodené zo zistených nedostatkov v napadnutom rozhodnutí. Bez toho, aby popieralo niektoré nedostatky rumunského IAKS, uvádza predovšetkým úsilie, ktoré vynaložilo s cieľom zlepšiť kvalitu SIPP‑GIS (pozri body 1 a 7 vyššie). Údajne uskutočnilo aktualizáciu tohto systému ortofotografickými zábermi z rokov 2008, 2009 a 2010, ktorá bola ukončená 1. februára 2010. Komisia navyše údajne uznala tieto zlepšenia.
V tejto súvislosti Rumunsko pripomína, že rok 2007 bol prvým rokom uplatňovania IAKS v tomto štáte. APIA zodpovedná za uplatňovanie a riadenie schémy pomoci určenej na podporu poľnohospodárstva (pozri bod 6 vyššie) sa údajne stretla s určitými ťažkosťami v rokoch 2007 a 2008 z dôvodu špecifickosti poľnohospodárskych štruktúr v Rumunsku, ktoré sú tvorené miliónmi rodinných podnikov malej veľkosti. V dôsledku toho Komisia konštatovala nezrovnalosti vo fungovaní SIPP‑GIS a vo výkone kontrol na mieste nasledujúcich po krížových administratívnych kontrolách, uplatnila 10 % finančnú opravu na rok žiadosti 2007 a 7,4 % opravu na rok žiadosti 2008, vyčíslenú podľa metódy extrapolácie na základe chybovosti vyplývajúcej z osvedčených kontrolných štatistík, ktorá bola navrhnutá rumunskými orgánmi.
V prejednávanej veci Rumunsko vytýka Komisii, že uplatnila napriek uskutočneným zlepšeniam (pozri bod 35 vyššie) 10 % paušálnu finančnú opravu v rámci roku žiadosti 2009 a 5 % v rámci roku žiadosti 2010 namiesto toho, aby vyčíslila skutočné riziko finančnej straty pre Úniu ako v prípade roku žiadosti 2008 (pozri bod 36 vyššie). Podľa metódy výpočtu extrapoláciou sadzba opravy údajne nemala byť vyššia než 5,5 % pre rok žiadosti 2009 a 3,989 % pre rok žiadosti 2010.
V kontexte tohto sporu je vhodné najskôr preskúmať druhý žalobný dôvod založený na porušení povinnosti odôvodnenia.
Rumunsko vytýka Komisii, že v nijakom okamihu neuviedla dôvody, prečo si neosvojila tvrdenia a dôkazy, ktoré jej rumunské orgány predložili v súvislosti s možnosťou vyčísliť riziko finančnej straty pre fondy Únie. V tejto súvislosti Rumunsko tvrdí, že tak vo svojich písomných podaniach, ako aj na vypočutí počas správneho konania navrhlo dve alternatívne metódy výpočtu. Pokiaľ ide o prvú z týchto metód založenú na individuálnom hodnotení finančných dôsledkov každého zo zistených nedostatkov, Komisia údajne neuviedla dôvody, prečo odmietla individuálne hodnotenia vykonané rumunskými orgánmi, ktoré preukazovali, že riziko strát spôsobených väčšinou nedostatkov neexistovalo alebo bolo obmedzené. Komisia údajne neodôvodnila ani svoje odmietnutie uplatniť v prejednávanej veci druhú navrhnutú metódu založenú na extrapolácii výsledkov kontrolných štatistík.
Rumunsko subsidiárne uvádza, že aj za predpokladu, že uplatnenie paušálnej sadzby bolo z právneho hľadiska dostatočne odôvodnené v súlade s článkom 52 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 nemožnosťou presnejšie určiť riziko finančnej straty bez vynaloženia neprimeraného úsilia, čo Rumunsko spochybňuje, napadnuté rozhodnutie nezodpovedá ani požiadavkám povinnosti odôvodnenia, pokiaľ ide o voľbu 10 % sadzby pre rok žiadosti 2009 (pozri bod 18 vyššie) a 5 % sadzbu pre rok žiadosti 2010 (pozri body 24 a 25 vyššie).
Preto je potrebné postupne preskúmať uvedené výhrady založené na nedostatku odôvodnenia týkajúce sa po prvé odmietnutia Komisie pristúpiť k individuálnemu hodnoteniu rizika straty spôsobeného fondom Únie každým zo zistených nedostatkov, po druhé odmietnutia Komisie uplatniť v danom prípade metódu výpočtu extrapoláciou a po tretie uplatnenia 10 % sadzby v rámci prvej série nedostatkov vo vzťahu k roku žiadosti 2009 a 5 % sadzby v rámci prvej série nedostatkov zistených v súvislosti s rokom žiadosti 2010. Najprv je potrebné vysloviť niekoľko pripomienok relevantných pri posúdení všetkých troch výhrad.
Úvodné pripomienky
V prvom rade je potrebné pripomenúť, že povinnosť odôvodnenia upravená v článku 296 ZFEÚ je podstatnou formálnou náležitosťou, ktorú treba odlíšiť od otázky dôvodnosti odôvodnenia patriacej pod otázku samotnej zákonnosti sporného aktu z vecnej stránky. Z tohto hľadiska musí byť odôvodnenie prispôsobené povahe dotknutého aktu a musia z neho jasne a jednoznačne vyplývať úvahy inštitúcie, ktorá akt prijala, aby sa dotknutým osobám umožnilo pochopiť dôvody prijatia aktu a príslušnému súdu preskúmať ho (rozsudok z 29. septembra 2011, Elf Aquitaine/Komisia,
C‑521/09
,
EU:C:2011:620
, body
a
).
Konkrétne povinnosť odôvodnenia aktu spôsobujúceho ujmu vyplýva zo zásady dodržiavania práva na obhajobu a cieľom je jednak poskytnúť dotknutej osobe dostatočné informácie na to, aby zistila, či je akt dôvodný, prípadne či má vadu, ktorá by umožnila napadnúť jeho platnosť na súde Únie, a jednak umožniť tomuto súdu vykonať preskúmanie zákonnosti tohto aktu (rozsudok z 19. júna 2014, FLS Plast/Komisia,
C‑243/12 P
,
EU:C:2014:2006
, bod
). Povinnosť odôvodnenia sa teda neobmedzuje na dodržanie práva na obhajobu, ale prispieva k dosiahnutiu všeobecnejšieho cieľa, ktorým je zaručiť, aby mohol súd Únie vykonať preskúmanie zákonnosti aktu, ktorý bol napadnutý v konaní pred ním (pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi vo veci Bensada Benallal,
C‑161/15
,
EU:C:2016:3
, bod
).
Nevyžaduje sa pritom, aby odôvodnenie vymedzovalo všetky jednotlivé relevantné skutkové a právne okolnosti. Otázka, či odôvodnenie rozhodnutia spĺňa požiadavky uvedené v bode 42 vyššie, sa totiž musí posudzovať nielen s prihliadnutím na jeho znenie, ale tiež na jeho kontext, ako aj súhrn právnych predpisov upravujúcich dotknutú oblasť (pozri rozsudok z 3. decembra 2015, Poľsko/Komisia,
T‑367/13
P, neuverejnený, rozsudok je predmetom odvolania,
EU:T:2015:933
, bod
a citovanú judikatúru).
V tejto súvislosti je po prvé potrebné uviesť, že rozhodnutia Komisie v oblasti overovania súladu sa prijímajú na základe súhrnnej správy, ako aj korešpondencie medzi Komisiou a dotknutým členským štátom. V tomto osobitnom kontexte vypracovania rozhodnutí o súlade sa odôvodnenie rozhodnutia musí považovať za dostatočné, ak sa štát, ktorý je jeho adresátom, úzko podieľal na procese vypracovania tohto rozhodnutia a poznal dôvody, pre ktoré Komisia usúdila, že sporné sumy sa nemôžu zúčtovať na ťarchu dotknutých fondov (rozsudok z 3. decembra 2015, Poľsko/Komisia,
T‑367/13
, neuverejnený, vec v odvolacom konaní,
EU:T:2015:933
, bod
).
Z toho vyplýva, že povinnosť Komisie odôvodniť svoje odmietnutie hodnotenia finančného vplyvu zistených nedostatkov, navrhnutého dotknutým členským štátom, sa musí posudzovať vzhľadom na rozvinutie a vývoj argumentácie strán v rámci kontradiktórneho konania predchádzajúceho konečnému rozhodnutiu Komisie a že jej cieľom je nájsť na základe informácií poskytnutých dotknutým členským štátom dohodu o sadzbe finančnej opravy alebo v prípade neexistencie dohody zosúladiť príslušné stanoviská uvedených strán v súlade s ustanoveniami článku 52 ods. 3 nariadenia č. 1306/2013.
Komisia je navyše povinná odôvodniť jedine odmietnutie dostatočne presných prvkov hodnotenia navrhnutých príslušnými vnútroštátnymi orgánmi počas správneho konania. Hoci je totiž povinnosťou Komisie preukázať porušenie pravidiel spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov, ak je raz toto porušenie preukázané, prináleží členskému štátu, aby prípadne preukázal, že Komisia sa dopustila chyby, pokiaľ ide o vyvodené finančné dôsledky. Tento členský štát teda musí predložiť čo najpodrobnejšie a najúplnejšie dôkazy o skutočných číselných údajoch a prípadne o nepresnosti výpočtov Komisie (rozsudok zo 7. októbra 2004, Španielsko/Komisia,
C‑153/01
,
EU:C:2004:589
, bod
).
Toto rozdelenie dôkazného bremena týkajúceho sa finančných dôsledkov zistených nedostatkov sa vysvetľuje skutočnosťou, že riadenie financovania z EPZF a EPFRV v zásade spočíva na vnútroštátnych správnych orgánoch poverených dbaním na prísne dodržiavanie pravidiel Únie a vychádza z dôvery medzi vnútroštátnymi orgánmi a orgánmi Únie. Jedine členský štát môže poznať a s presnosťou určiť, ktoré údaje sú potrebné na zostavenie účtov EPZF a EPFRV, keďže Komisia nie je dostatočne blízko na to, aby mohla od hospodárskych subjektov získať potrebné informácie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. septembra 2009, Rakúsko/Komisia,
T‑368/05
, neuverejnený,
EU:T:2009:305
, bod
a citovanú judikatúru).
Po druhé z judikatúry vyplýva, že rozhodnutie, ktoré je v súlade s ustálenou rozhodovacou praxou, môže byť odôvodnené súhrnne, predovšetkým odkazom na túto prax. Naproti tomu v prípade, ak rozhodnutie zachádza podstatne ďalej než predchádzajúce rozhodnutia, orgánu Únie prislúcha vypracovať svoje odôvodnenie výslovným spôsobom (pozri rozsudok zo 14. januára 2016, Francúzsko/Komisia,
T‑549/13 P
,
EU:T:2016:6
, body
a
a citovanú judikatúru).
Rovnako je potrebné poznamenať, že orgán Únie, ktorým je v danom prípade Komisia, musí výslovne odpovedať na presné a podrobné informácie predložené členským štátom, ktorý sa počas správneho konania snaží o úspešné znášanie dôkazného bremena, ktoré znáša v súvislosti s preukázaním finančných dôsledkov zistených nedostatkov, pričom s týmto cieľom nadväzuje dialóg s Komisiou, aby sa našlo riešenie, ktoré je čo najviac v súlade s požiadavkami príslušnej právnej úpravy.
V druhom rade je potrebné poznamenať, že rozhodnutie o súlade prijaté na záver postupu overovania súladu na základe článku 52 nariadenia č. 1306/2013, ktorým sa určité výdavky vylučujú z financovania Únie, určuje sadzbu finančnej opravy na základe všetkých presných a výslovných pravidiel vyplývajúcich z príslušnej právnej úpravy a usmernení vymedzených Komisiou s cieľom uplatniť túto právnu úpravu. Takéto usmernenia sa vzťahujú nielen na poskytnutie nevyhnutných informácií členskými štátmi, najmä na určenie súm, ktoré sa majú vylúčiť, ale tiež na posúdenie dôveryhodnosti týchto informácií, ako aj kritérií, ktoré sa prípadne vzťahujú na určenie sadzby paušálnej opravy, pokiaľ Komisia usúdi, že poskytnuté informácie nie sú dostatočne spoľahlivé na konkrétnejšie určenie súm, ktoré sa majú vylúčiť.
Keďže vnútroštátne orgány majú v zásade úplnú znalosť všetkých pravidiel a kritérií vyplývajúcich z príslušnej právnej úpravy a usmernení vymedzených Komisiou v súlade s touto právnou úpravou, odôvodnenie rozhodnutia ukladajúceho členskému štátu finančnú opravu sa vo všeobecnosti môže obmedziť na zvyčajnú prax a uviesť skutkové okolnosti, z ktorých Komisia vychádza v tomto rozhodnutí, v súlade s judikatúrou uvedenou v bode 49 vyššie. To však neplatí, ak sa Komisia odchýli od zvyčajnej praxe a prijme nové usmernenia, najmä pokiaľ ide o požiadavky týkajúce sa osvedčenia informácií poskytnutých členskými štátmi, s cieľom preukázať spoľahlivosť takýchto informácií.
V prejednávanej veci je pritom usmernením, o ktorom Komisia vyhlásila, že z neho vychádzala v napadnutom rozhodnutí, usmernenie z 19. januára 2010 týkajúce sa posilnenia záruk, ktoré sa týkajú zákonnosti a správnosti operácií na úrovni konečných príjemcov, certifikačnými orgánmi (ďalej len „záznam z 19. januára 2010“). Toto usmernenie (bod 2) totiž zavádza posilnenie systému certifikácie kontrolných štatistík, z ktorých vychádza metóda výpočtu sumy finančnej opravy extrapoláciou, ktorej uplatnenie Komisia odmietla v napadnutom rozhodnutí s cieľom „poskytnúť pevnejší základ na vyvodenie záveru o spoľahlivosti [týchto] štatistík“. Členské štáty, ktoré sa rozhodli uplatňovať tento systém posilnenej záruky, ukladajú certifikačným orgánom vykonanie novej úplnej kontroly pri každej skupine výdavkov na reprezentatívnej vzorke transakcií, ktoré boli predmetom kontroly na mieste zo strany platobnej agentúry. Táto vzorka obsahuje v každej skupine 110 až 180 transakcií. Potvrdzovacia kontrola sa neobmedzuje na overenie množstva kontrol na mieste, ale vzťahuje sa na celé vybavenie spisu od prijatia žiadosti o pomoc po výpočet a realizáciu konečnej platby, vrátane uplatnenia prípadných sankcií.
V tejto súvislosti je na jednej strane potrebné uviesť, že v každom členskom štáte pri prvom uplatnení tohto systému posilnenej záruky, ktorý podriaďuje potvrdenie chybovosti kontrolných štatistík zo strany certifikačného orgánu značným novým požiadavkám, Komisii prislúcha, aby jasne a výslovne uviedla presné dôvody prípadného odmietnutia vyčíslenia rizika navrhnutého vnútroštátnymi orgánmi z dôvodu, že toto vyčíslenie vychádza z kontrolných štatistík, ktoré neboli osvedčené v súlade s novými usmerneniami.
Na druhej strane usmernenia vymedzené v zázname z 19. januára 2010 by nemali pripraviť členské štáty o možnosť navrhnúť individuálne hodnotenie finančného vplyvu každého zo zistených nedostatkov (pozri bod 61 nižšie). Voľba metódy výpočtu extrapoláciou na základe údajov, ktoré boli predmetom posilnenej záruky v súlade s usmerneniami vymedzenými v zázname z 19. januára 2010 má totiž pre členské štáty fakultatívny charakter, ako okrem iného jasne vyplýva z uvedeného záznamu.
Preto ak si to nevyžaduje neprimerané úsilie, prislúcha v zásade Komisii, aby v súlade s článkom 52 nariadenia č. 1306/2013 preskúmala individuálne hodnotenie finančného vplyvu jednotlivých zistených nedostatkov, prípadne navrhnuté členským štátom, a z právneho hľadiska dostatočne odôvodnila svoje prípadné odmietnutie tejto metódy výpočtu sumy finančnej opravy. Odôvodnenie takéhoto odmietnutia, aj keď súhrnné, v zásade spĺňa povinnosť odôvodnenia v súlade s judikatúrou uvedenou v bodoch 42 až 45 a 47 až 49 vyššie.
V treťom rade a bez ohľadu na navrhnutú metódu výpočtu, nevyhnutnosť dostatočne výslovného odôvodnenia je prítomná predovšetkým vo vzťahu k členským štátom, ktoré musia konať v súlade s Komisiou, aby zaistili jednak to, že výdavky vynaložené v rámci režimov podpory pre poľnohospodárov sú v súlade s pravidlami Únie, a na druhej strane, aby v prípade nezrovnalostí mohol byť rozsah rizika vzniknutého pre fondy Únie určený čo najpresnejšie. Takáto povinnosť odôvodnenia navyše zodpovedá usmerneniam vymedzeným v dokumente VI/5330/97, ktoré v podstate uvádzajú, že Komisia zohľadňuje zlepšenia uskutočnené členskými štátmi v ich systémoch kontroly a zdôrazňuje v tejto súvislosti, že „cieľom overovania by malo byť skôr preventívne a nápravné pôsobenie než jeho ponímanie ako prostriedku na ukladanie sankcií, a malo by byť sprevádzané vhodnými procesnými zárukami, ak sa opravy ukážu ako neodvratné“.
Vzhľadom na tieto zásady je potrebné posúdiť tri výhrady Rumunska uvedené v bode 41 vyššie, ktorými namieta nedostatok odôvodnenia najskôr v súvislosti s odmietnutím Komisie, aby vnútroštátne orgány individuálne hodnotili finančný vplyv každého z nedostatkov, následne jej odmietnutie uplatniť metódu výpočtu extrapoláciou a napokon jej voľbu uplatniť 10 % sadzbu paušálnej opravy na rok žiadosti 2009 a 5 % sadzbu na rok žiadosti 2010.
O odôvodnení odmietnutia pristúpiť k individuálnemu hodnoteniu finančného vplyvu jednotlivých nedostatkov
Vo svojich písomných podaniach Rumunsko uviedlo nedostatok odôvodnenia vo vzťahu k odmietnutiu Komisie týkajúcemu sa individuálneho hodnotenia jednotlivých nedostatkov, ktoré uskutočnilo. V odpovedi na otázku Všeobecného súdu Rumunsko na pojednávaní potvrdilo, že v správnom konaní najskôr navrhlo pristúpiť k individuálnemu hodnoteniu rizík straty pre rozpočet Únie spôsobených každým z jednotlivých zistených nedostatkov. Údajne jedine z dôvodu, že Komisia nezohľadnila výpočty poskytnuté rumunskými orgánmi v súvislosti s hodnotením finančného vplyvu väčšiny nedostatkov, tieto orgány v rámci zmierovacieho konania navrhli uplatnenie metódy výpočtu extrapoláciou na základe kontrolných štatistík. Na rozdiel od tvrdení Komisie na pojednávaní chýbajúca odpoveď rumunských orgánov na žiadosť o doplňujúce informácie ku konkrétnym bodom, týkajúcu sa predovšetkým nedostatku G vzťahujúceho sa na zaobchádzanie s rozdielmi v ploche do 3 % (pozri bod 19 vyššie), ktorú Komisia uviedla vo svojom liste zo 17. januára 2013 obsahujúcom závery dvojstranného stretnutia z 1. júna 2012, údajne neznamená, že Rumunsko sa vzdalo navrhovaného individuálneho hodnotenia.
Komisia na pojednávaní pripustila, že teoreticky bolo možné uskutočniť individuálne hodnotenie finančného vplyvu jednotlivých zistených nedostatkov, ale spresnila, pričom Rumunsko jej v tomto ohľade neodporovalo, že na dvojstrannom stretnutí odmietla individuálne hodnotenie finančného vplyvu každého z nedostatkov navrhnuté rumunskými orgánmi. Keďže uvedené orgány neodpovedali na niektoré z jej otázok a najmä počas zmierovacieho konania nepokračovali v argumentácii týkajúcej sa metódy výpočtu založenej na individuálnom hodnotení, Komisia údajne usúdila, že sa vzdali uplatnenia tejto metódy. V dôsledku toho sú podľa nej tvrdenia týkajúce sa takéhoto individuálneho hodnotenia, ktoré Rumunsko uviedlo pred Všeobecným súdom, irelevantné.
V tejto súvislosti je v prvom rade potrebné pripomenúť, že podľa článku 52 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 Komisia stanoví vylúčenie z financovania Únie na základe identifikácie súm, ktoré boli neoprávnene vynaložené, a v prípade, že tieto sumy nie je možné identifikovať vynaložením primeraného úsilia, môže uplatniť extrapolované alebo paušálne opravy. Z toho vyplýva, že vyčíslenie opravy založené na individuálnom hodnotení finančného vplyvu jednotlivých nedostatkov, na základe informácií poskytnutých dotknutým členským štátom, je v zásade prípustné, pokiaľ takéto individuálne hodnotenie nezahŕňa neprimerané úsilie.
V druhom rade je potrebné preskúmať, či sa rumunské orgány vzdali individuálneho hodnotenia, ako to tvrdí Komisia.
V tejto súvislosti je po prvé potrebné konštatovať, že okolnosť, že rumunské orgány neodpovedali na niektoré žiadosti Komisie o doplňujúce informácie, sa nemôže sama osebe vykladať v tom zmysle, že tieto orgány sa vzdali návrhu na výpočet sadzby opravy na základe individuálneho hodnotenia finančných vplyvov jednotlivých nedostatkov.
Po druhé z preskúmania dokumentov v spise nevyplýva nijaké výslovné vzdanie sa Rumunska týkajúce sa uplatnenia metódy výpočtu pre každý jednotlivý nedostatok.
Po tretie, pokiaľ ide o otázku, či sa rumunské orgány implicitne vzdali individuálneho hodnotenia finančných vplyvov jednotlivých nedostatkov, na jednej strane je potrebné poznamenať, že po tom, čo Komisia na dvojstrannom stretnutí odmietla individuálne hodnotenie finančných vplyvov jednotlivých nedostatkov navrhnuté rumunskými orgánmi, tieto orgány nepredložili presnejšie individuálne hodnotenie finančných vplyvov týchto nedostatkov vo svojej odpovedi z 18. marca 2013 na závery dvojstranného stretnutia, zaslanej ako odpoveď na žiadosti Komisie o doplňujúce informácie zo 17. januára 2013, ani počas ďalšieho konania.
Navyše vo svojom liste zo 4. októbra 2013 so žiadosťou o zmierovacie konanie (pozri bod 12 vyššie) rumunské orgány neuviedli v časti pod názvom „Finančné vplyvy“ metódu výpočtu týkajúcu sa každého jednotlivého nedostatku. Metóda výpočtu rizika straty pre fondy, ktorá je navrhnutá v tejto časti listu zo 4. októbra 2013, sa týka výpočtu vo vzťahu ku všetkým nedostatkom a je založená na metóde extrapoláciou chybovosti vyplývajúcej z kontrolných štatistík. Rumunské orgány uviedli, že riziká vyplývajúce z niektorých nedostatkov sa nachádzali pod prahom významnosti a poukázali na uskutočnené vymáhania. Na základe týchto skutočností rumunské orgány ako záver výslovne navrhli uplatnenie metódy výpočtu extrapoláciou, ktorá už bola uplatnená vo vzťahu k roku žiadosti 2008 a ktorá by viedla k sadzbe opravy neprevyšujúcej 5,5 % pre rok žiadosti 2009 a 3,99 % pre rok žiadosti 2010.
Za týchto okolností sa zmierovacie konanie sústredilo na metódu výpočtu extrapoláciou. Zo správy zmierovacieho orgánu vypracovanej 21. marca 2014 (pozri body 12 a 13 vyššie) tak vyplýva, že cieľom odporúčaní vydaných týmto orgánom bolo výlučne snažiť sa zblížiť rozdielne stanoviská zastávané stranami pri ich vypočutí, pokiaľ ide o možnosť uplatniť metódu výpočtu extrapoláciou uvedenú v súvislosti s rokmi žiadosti 2009 a 2010.
Na druhej strane je však potrebné poznamenať, že v prvej časti žiadosti o zmierovacie konanie zo 4. októbra 2013 (pozri bod 12 vyššie) venovanej individuálnemu preskúmaniu jednotlivých zistených nedostatkov rumunské orgány zopakovali svoje návrhy týkajúce sa v podstate obmedzenosti finančných vplyvov jednotlivých nedostatkov. Pokiaľ ide konkrétne o výpočet finančného vplyvu nedostatku A týkajúceho sa zlyhaní SIPP‑GIS (pozri body 18 a 23 vyššie), rumunské orgány uviedli metódu výpočtu porovnaním údajov SIPP‑GIS z nasledujúceho roka, ktorá bola nová vo vzťahu k prvkom uvedeným v ich odpovedi z 18. mája 2012 na pozvánku na dvojstranné stretnutie, ako aj v ich odpovedi z 18. marca 2013 na závery tohto stretnutia.
Po štvrté Komisia v súhrnnej správe pri každom z nedostatkov A, E, F, G a I uviedla individuálne hodnotenie rizika straty pre fondy, uskutočnené rumunskými orgánmi (pozri body 17 až 19 vyššie), čo preukazuje, že samotná Komisia sa pri prijímaní napadnutého rozhodnutia nedomnievala, že rumunské orgány sa vzdali uplatnenia takejto metódy výpočtu.
Vzhľadom na tieto skutočnosti by sa nemalo usudzovať, že Rumunsko sa vzdalo metódy individuálneho výpočtu rizík spôsobených fondom nedostatok po nedostatku.
Za týchto okolností Komisii prislúchalo, aby v napadnutom rozhodnutí alebo súhrnnej správe, ktorá ho sprevádzala, zaujala stanovisko ku všetkým prvkom individuálneho hodnotenia uvedeným rumunskými orgánmi v priebehu správneho konania a aby odôvodnila ich odmietnutie.
V tejto súvislosti postačovalo, aby Komisia súhrnne uviedla zásadné dôvody svojho odmietnutia využiť metódu individuálneho hodnotenia rizík straty spôsobených jednotlivými nedostatkami, ktorú navrhli rumunské orgány ako alternatívnu metódu hodnotenia k metóde výpočtu extrapoláciou, predtým, než tieto orgány sústredia svoju argumentáciu na túto poslednú uvedenú metódu počas zmierovacieho konania.
V prejednávanej veci je pritom potrebné konštatovať, že pokiaľ ide o obidva preskúmané roky žiadosti 2009 a 2010, súhrnná správa neobsahuje takéto odôvodnenie, ani súhrnné. Pri určitom počte nedostatkov sa totiž Komisia obmedzila na poukázanie na výpočty urobené rumunskými orgánmi, pričom neodôvodnila ich odmietnutie.
Najprv pokiaľ ide o nedostatok A týkajúci sa kľúčovej kontroly, Komisia neodôvodnila odmietnutie metódy spočívajúcej v porovnaní údajov roka N s údajmi roka N + 1 (pozri bod 68 vyššie). Podľa rumunských orgánov pritom porovnanie údajov SIPP‑GIS týkajúcich sa roku žiadosti 2009 s údajmi týkajúcimi sa roku žiadosti 2010 preukazovalo, že zmenšenie poľnohospodárskych plôch v súvislosti s aktualizáciou SIPP‑GIS malo hodnotu len 2,3 %. Pokiaľ ide o porovnanie údajov týkajúcich sa roku žiadosti 2010 s údajmi týkajúcimi sa roku žiadosti 2011, údajne uviedla, že zmenšenie plochy vzhľadom na aktualizáciu SIPP‑GIS bola 1,88 %, čo bolo menej než prah významnosti 2 %.
Je nepochybné, že z tabuľky týkajúcej sa zlepšení ortofotografických záberov SIPP‑GIS uvedenej v súhrnnej správe vyplýva, že pokiaľ ide o údaje týkajúce sa roku žiadosti 2010, s ktorými rumunské orgány porovnávali údaje týkajúce sa roku žiadosti 2009, veľká časť týchto záberov bola stále chybná, pričom zlepšenia sa týkali iba približne 33 % z nich. Komisia však v súhrnnej správe ani vo svojej komunikácii s rumunskými orgánmi počas správneho konania jasne neuviedla dôvody, prečo sa domnievala, že napriek miernym zlepšeniam SIPP‑GIS a krížovým administratívnym kontrolám nebolo možné individuálne hodnotenie finančného vplyvu nedostatku A vo vzťahu k roku žiadosti 2009 podľa navrhnutej porovnávacej metódy. Okrem iného pokiaľ ide o rok žiadosti 2010, Komisia neuviedla žiadnu skutočnosť týkajúcu sa kvality ortofotografických záberov SIPP‑GIS zodpovedajúcich roku žiadosti 2011, s ktorými rumunské orgány porovnali údaje z roku 2010.
Navyše, pokiaľ ide o rok žiadosti 2009, napadnuté rozhodnutie nie je dostatočne odôvodnené, najmä pokiaľ ide o odmietnutie zohľadniť v súvislosti s výpočtom súm, ktoré sa majú vylúčiť z financovania Únie, individuálne hodnotenie nedostatkov E, F a G konštatovaných jedine v súvislosti s týmto rokom žiadosti, navrhnuté rumunskými orgánmi (pozri body 18, 19 a 69 vyššie).
Pokiaľ totiž ide o nedostatok E týkajúci sa nesprávneho spracovania výsledkov diaľkového prieskumu a nedostatok G týkajúci sa zaobchádzania s rozdielmi v ploche do 3 %, Komisia sa v súhrnnej správe obmedzila na poukázanie na výsledky výpočtu ich zodpovedajúceho finančného vplyvu rumunskými orgánmi, pričom jasne neuviedla dôvody, prečo spochybňuje dôveryhodnosť týchto výpočtov. Rumunské orgány ohodnotili finančný vplyv nedostatku E na 856159,59 eura a nedostatku G na 5478,03 eura.
Pokiaľ ide o nedostatok F týkajúci sa zahrnutia neprípustných pozemkov, Komisia výslovne pripúšťa, že tento nedostatok má iba obmedzený finančný vplyv, ako vyplýva z hodnotenia vykonaného rumunskými orgánmi. Tieto posledné uvedené orgány usúdili, že tento vplyv nie je významný, keďže celková plocha prijatá vzhľadom na zahrnutie neprípustných pozemkov bola 646,41 hektárov. Komisia však z toho nevyvodzuje nijaký záver vo vzťahu k výpočtu sumy finančnej opravy, pričom sa obmedzuje na tvrdenie, že v podstate trvá na svojom stanovisku k existencii nedostatku F, ktoré v roku 2009 viedlo k nesprávnemu prijatiu nadhodnotených vyhlásení.
Naproti tomu odmietnutie hodnotenia finančného rizika spôsobeného nedostatkom I, ktorý sa týka prijatia neprípustných plôch, je z právneho hľadiska dostatočne odôvodnené. V súhrnnej správe Komisia uvádza, že rumunské orgány predložili výpočet finančného rizika vyplývajúceho z tohto nedostatku vo výške 88465,14 eura. Komisia však v tejto súvislosti uvádza, že finančné riziko vyplývajúce zo vzorky kontrolovanej jej inšpektormi počas auditu nemohlo byť priamo extrapolované na celé obyvateľstvo, ako to urobili rumunské orgány.
Zo všetkých týchto dôvodov je potrebné konštatovať, že za okolností prejednávanej veci výhrada týkajúca sa nedostatku odôvodnenia odmietnutia metódy individuálneho hodnotenia jednotlivých nedostatkov je dôvodná, pokiaľ ide na jednej strane o výhradu A vo vzťahu k rokom žiadosti 2009 a 2010 a na druhej strane o nedostatky E, F a G vo vzťahu k roku žiadosti 2009.
O odôvodnení odmietnutia uplatniť metódu výpočtu extrapoláciou na základe chybovosti kontrolných štatistík
Rumunsko pripomína, že keď v rámci zmierovacieho konania navrhlo uplatnenie metódy výpočtu extrapoláciou rovnako, ako už bola uplatnená vo vzťahu k roku žiadosti 2008, Komisia vyhlásila, ako to potvrdzuje správa zmierovacieho orgánu (body 4 a 5 správy), že táto metóda je v zásade prípustná, ale že nebolo možné použiť ju vo vzťahu k rokom žiadosti 2009 a 2010.
Rumunsko teda vytýka Komisii, že neodôvodnila ani počas správneho konania, ani v napadnutom rozhodnutí svoje odmietnutie uplatniť v súlade s predchádzajúcou praxou uvedenú metódu výpočtu tak vo vzťahu k roku žiadosti 2009, ako k roku žiadosti 2010.
O roku žiadosti 2009
Pokiaľ ide o rok žiadosti 2009, zo správy zmierovacieho orgánu vyplýva, že Komisia odmietla vyčíslenie rizika straty pre fondy na základe metódy extrapoláciou navrhnutej rumunskými orgánmi, pričom predovšetkým uviedla, že toto vyčíslenie nepokrýva všetky nedostatky a nezohľadňuje neuplatnené sankcie. Komisia navyše vychádzala zo skutočnosti, že certifikačný orgán preukázal pri roku žiadosti 2009 hornú hranicu chybovosti 2,7 %.
Už v úradnom oznámení z 21. augusta 2013, ktoré bezprostredne predchádzalo žiadosti o zmierovacie konanie (pozri bod 11 vyššie), Komisia uviedla, že certifikačný orgán „vyjadril vo svojej správe bezvýhradné stanovisko v súvislosti so súborom EPZF pokrytým SIPP‑GIS“, ale že „napriek tomu preukázal možnú existenciu vecnej chyby v štatistikách týkajúcich sa súboru EPZF pokrytého SIPP‑GIS, vzhľadom na zistené rozpory, [najmä] veľmi pravdepodobnú chybovosť 0,9 % (pod 2 % prahom významnosti), ale s hornou hranicou chybovosti 2,7 %“. V súhrnnej správe (bod 12.12.2) Komisia v podstate prevzala toto tvrdenie v rovnakom znení, ako bolo formulované v uvedenej pasáži oznámenia z 21. augusta 2013.
Pred Všeobecným súdom Rumunsko v žalobe uviedlo, že Komisii v zmysle jej povinnosti odôvodnenia prislúchalo na jednej strane spresniť, ktoré nedostatky nie sú pokryté navrhnutým výpočtom extrapoláciou. Na druhej strane Komisia bola údajne povinná vysvetliť dôvod, prečo neuskutočnila alternatívny výpočet na základe tejto metódy výpočtu extrapoláciou, s ktorou súhlasila pri zohľadnení nedostatkov, ktoré údajne neboli pokryté výpočtom uskutočneným rumunskými orgánmi. Okrem toho Rumunsko na pojednávaní tvrdilo, že požiadavka osvedčenia uvedená Komisiou sa uplatňovala až od roku žiadosti 2010.
Komisia tak údajne porušila svoju povinnosť odôvodnenia tým, že neodôvodnila nezohľadnenie tvrdení, uvedených rumunskými orgánmi, týkajúcich sa výpočtu sumy finančnej opravy extrapoláciou. Tento nedostatok odôvodnenia tak v priebehu správneho konania, ako aj v napadnutom rozhodnutí navyše údajne zbavil Rumunsko procesných záruk, ktoré majú dotknuté členské štáty na predloženie svojho stanoviska (rozsudok zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia,
T‑2/11
,
EU:T:2013:307
, bod
).
Medzi účastníkmi konania je nesporné, že pokiaľ ide o rok žiadosti 2008, Komisia pripustila uplatnenie metódy výpočtu extrapoláciou, ktorú Rumunsko navrhlo aj v súvislosti s rokmi žiadosti 2009 a 2010, o ktoré ide v prejednávanej veci.
Stanoviská účastníkov konania sa však rozchádzajú v otázke, či v prejednávanej veci Komisia pozmenila, najmä pokiaľ ide o rok žiadosti 2009, svoje požiadavky v porovnaní s rokom žiadosti 2008, v súvislosti so systémom osvedčenia informácií poskytnutých vnútroštátnymi orgánmi. Pritom ani napadnuté rozhodnutie, ani písomné podania účastníkov konania alebo dokumenty, ktoré predložili, neuvádzajú nič, čo by umožňovalo pochopiť, aký bol podľa Komisie systém osvedčenia uplatňujúci sa na rok žiadosti 2009 a najmä, či bol tento systém zhodný so systémom uplatňovaným v roku žiadosti 2008.
Vo svojich písomných podaniach sa Komisia obmedzila na tvrdenie bez vysvetlenia, že pri roku žiadosti 2009 „chybovosť nebola obmedzená certifikačným orgánom“. Až vo svojich písomných a neskôr ústnych odpovediach na otázky Všeobecného súdu Komisia uviedla, že systém posilnenej záruky sa uplatňoval od roku žiadosti 2008.
Vo svojich písomných odpovediach na otázky Všeobecného súdu a na pojednávaní totiž Komisia uviedla, že systém osvedčenia upravený v zázname z 19. januára 2010 sa medzi rokmi žiadostí 2008 a 2010 nemenil. Potvrdila, že pokiaľ ide o rok žiadosti 2008, „chybovosť [bola] osvedčená v súlade s jej pokynmi“. Komisia v tejto súvislosti vysvetlila, že rumunské orgány požiadali o zmierovacie konanie až v roku 2010 a že riziko pre rozpočet Únie sa vyčíslilo v rámci tohto zmierovacieho konania. Rumunsko teda údajne poznalo obsah záznamu z 19. januára 2010, ktorý už bol preskúmaný spoločne s členskými štátmi v roku 2009, a preto údajne mohlo uplatniť systém posilnenej záruky od roku žiadosti 2008.
Za týchto okolností, pokiaľ ide o rok žiadosti 2009, sa Komisia domnievala, že systém posilnenej záruky upravený v zázname z 19. januára 2010 sa mohol uplatniť na zaručenie spoľahlivosti kontrolných štatistík v súvislosti s výpočtom finančnej opravy extrapoláciou, ako to bolo vo vzťahu k roku žiadosti 2008. Komisia dodáva, že údaje týkajúce sa roku žiadosti 2009 neboli dostupné do 15. júla 2010, v súlade s článkom 76 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 796/2004 z 21. apríla 2004, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá na uplatňovanie krížového plnenia, modulácie a integrovaného správneho a kontrolného systému uvedeného v nariadeniach Rady (ES) č. 1782/2003 a (ES) č. 73/2009, ako aj na uplatňovanie krížového plnenia uvedeného v nariadení Rady (ES) č. 479/2008 (
Ú. v. ES L 141, 2004, s. 18
; Mim. vyd. 03/044, s. 243). Komisia z toho vyvodila, že systém posilnenej záruky sa mohol uplatniť na údaje týkajúce sa roku žiadosti 2009.
Komisia navyše pripomenula, že systém posilnenej záruky bol nepovinný (pozri body 53 a 60 vyššie). Komisia však uviedla, že sa domnievala, že ak si členský štát nezvolil uplatnenie tohto systému, nemohol vychádzať z kontrolných štatistík zostavených platobnou agentúrou, z ktorých vychádzala metóda výpočtu extrapoláciou.
Rumunsko na pojednávaní spochybnilo, že systém posilnenej záruky upravený v zázname z 19. januára 2010 sa uplatňoval na rok podania žiadosti 2008. Trvalo na skutočnosti, že si nezvolilo uplatnenie tohto systému ani pre rok žiadosti 2008, ani pre rok žiadosti 2009.
Rumunsko navyše tvrdí, že pri neexistencii jasných a predvídateľných pravidiel samotná okolnosť, že záznam z 19. januára 2010 bol prediskutovaný medzi členskými štátmi a Komisiou už v roku 2009 a že kontrolné štatistiky týkajúce sa roku žiadosti 2009, ktoré vypracovala APIA, neboli dostupné do 15. júla 2010, neznamená, že systém posilnenej záruky sa uplatňoval už v roku 2010 pri osvedčení týchto kontrolných štatistík.
Na rozdiel od tvrdení Komisie na pojednávaní je potrebné konštatovať, že súhrnná správa týkajúca sa finančných opráv pre rok žiadosti 2008 predložená touto inštitúciou v prílohe jej písomných odpovedí na otázky Všeobecného súdu neobsahuje nič o druhu osvedčenia, ktoré uplatnilo Rumunsko a Komisia s ním súhlasila, pokiaľ ide o tento rok žiadosti. V tejto správe (bod 12.4.5), na rozdiel od súhrnných správ týkajúcich sa rokov žiadostí 2009 a 2010 (pozri bod 84 vyššie a bod 107 nižšie), Komisia neuviedla, aká bola najvyššia miera chybovosti kontrolných štatistík preukázaná certifikačným orgánom. Uvádza len, že tento orgán, na ktorý sa obrátilo Rumunsko po zmierovacom konaní, aby overil spoľahlivosť kontrolných štatistík s cieľom preukázať, že riziko straty pre fondy bolo nižšie než 10 % oprava navrhnutá Komisiou, potvrdil, že „rôzne miery chybovosti vyplývajúcej z týchto kontrolných štatistík, pokiaľ ide o jednotlivé režimy pomoci na plochu, neboli významne chybné“. Z toho je možné vyvodiť jedine to, že rozdiel medzi chybovosťou, ktorú stanovila platobná agentúra, a chybovosťou, ktorú stanovil certifikačný orgán, nepresahoval mieru tolerancie, ktorú Komisia pripúšťala.
Okrem toho argumentáciu Komisie na pojednávaní, že zo záznamu z 19. januára 2010 výslovne vyplýva (pozri bod 53 vyššie), že systém posilnenej záruky, ktorý upravuje, sa uplatňoval od roku žiadosti 2008, nemožno prijať. V tejto poznámke totiž Komisia najskôr pripomenula, že od rozpočtového roku 2008 zodpovedajúceho roku žiadosti 2007 boli certifikačné orgány povinné preveriť a schváliť kontrolné štatistiky výdavkov EPZF pokrytých IAKS a výdavkov EPFRV, s cieľom poskytnúť Komisii záruku spoľahlivosti týchto štatistík. To v praxi znamenalo, že certifikačné orgány zohľadnili vo výsledkoch kontrol oznámených Komisii podrobné informácie, ktoré mali k dispozícii platobné agentúry, a že vydali stanovisko ku kvalite kontrol na mieste, pričom znovu uskutočnili aspoň desať z týchto kontrol pri každej kategórii výdavkov. Následne Komisia v rovnakom zázname zdôrazňuje, že na to, aby odpovedala na kritiku vyslovenú Dvorom audítorov, pokiaľ ide o nedostatočnosť kontrol, ktorými boli poverené certifikačné orgány, uvedený záznam predstavuje návrh zameraný na posilnenie systému osvedčenia.
Preto vzhľadom na nepresnosť súhrnnej správy týkajúcej sa roku žiadosti 2008 (pozri bod 95 vyššie) nie je možné, aby Všeobecný súd preveril, či si Rumunsko zvolilo systém posilnenej záruky v súvislosti s týmto rokom žiadosti.
Čo sa týka roku žiadosti 2009, o ktorý ide v prejednávanej veci, je potrebné poznamenať, že súhrnná správa týkajúca sa dvoch rokov žiadostí 2009 a 2010 sa odvoláva na poskytnutie posilnenej záruky rumunskými orgánmi iba vo vzťahu k roku žiadosti 2010, nie vo vzťahu k roku žiadosti 2009. Preto je potrebné poznamenať, že bez ohľadu na otázku, či sa usmernenia vymedzené v zázname z 19. januára 2010 už uplatňovali, Rumunsko si v každom prípade nezvolilo systém posilnenej záruky upravený v tomto zázname, pokiaľ ide o rok žiadosti 2009.
Pokiaľ ide v tejto súvislosti o rok žiadosti 2009, jednoduché uvedenie pravdepodobnej chybovosti 0,9 % (pod 2 % prahom významnosti) s hornou hranicou chybovosti 2,7 % Komisiou počas správneho konania alebo v súhrnnej správe (pozri bod 84 vyššie) neumožňuje v kontexte zmeny v priebehu jej praxe prostredníctvom usmernení, vymedzených v zázname z 19. januára 2010 (pozri bod 53 vyššie) určiť požiadavky v oblasti osvedčovania, ani prípadné usmernenia spresňujúce tieto požiadavky, z ktorých Komisia vychádzala v napadnutom rozhodnutí, aby spochybnila spoľahlivosť údajov poskytnutých rumunskými orgánmi. Okrem toho vplyv najvyššej miery chybovosti 2,7 % na spoľahlivosť kontrolných štatistík nevyplýva z napadnutého rozhodnutia jasne, keďže certifikačný orgán vydal vo svojej správe okrem iného „bezvýhradné stanovisko v súvislosti so súborom EPZF pokrytým SIPP‑GIS“ a usúdil, že „pravdepodobná“ miera chybovosti bola 0,9 %.
Zmierovací orgán už pritom vo svojej správe vyjadril nedostatok pochopenia, pokiaľ ide o dôvody, prečo nebolo možné určiť úroveň opravy pre rok žiadosti 2009 presnejšie uplatnením metódy výpočtu podobnej metóde, s ktorou Komisia súhlasila vo vzťahu k roku žiadosti 2008 (pozri bod 13 vyššie).
Preto je potrebné konštatovať, že odôvodnenie napadnutého rozhodnutia nijako neumožňuje pochopiť, aký systém osvedčenia mali podľa Komisie členské štáty uložiť certifikačným orgánom, pokiaľ ide o rok žiadosti 2009, aby sa pripustilo, že chybovosť kontrolných štatistík zistená ich platobnými agentúrami bola dostatočne spoľahlivá a mohla tak riadne slúžiť ako základ výpočtu finančných opráv.
Je potrebné dodať, že kritériá uplatnené Komisiou v oblasti systému osvedčenia na zaručenie spoľahlivosti kontrolných štatistík týkajúcich sa roku žiadosti 2009 sa zdajú ešte menej zrozumiteľné, že nový systém osvedčenia upravený v zázname z 19. januára 2010 zahŕňal, ako to zdôraznila sama Komisia v tomto zázname, významné rozšírenie postavenia a úloh certifikačných orgánov. Vzhľadom na význam úprav vyžadovaných zavedením tohto nového systému bolo jasné a výslovné odôvodnenie zamietnutia Komisie uplatniť metódu výpočtu extrapoláciou navrhnutú rumunskými orgánmi vo vzťahu k roku žiadosti 2009 o to nevyhnutnejšie (pozri bod 48 vyššie).
Za týchto okolností odôvodnenie napadnutého rozhodnutia, ako vyplýva zo súhrnnej správy, ako aj z komunikácie medzi Komisiou a rumunskými orgánmi počas správneho konania, preukázané písomnosťami v spise, neumožňuje pochopiť, či od roku žiadosti 2009 Komisia sprísnila svoje požiadavky v oblasti osvedčenia v porovnaní so svojou predchádzajúcou praxou, a predovšetkým, či sa odchýlila od svojej praxe týkajúcej sa roku žiadosti 2008.
V dôsledku toho takéto odôvodnenie neumožňuje Rumunsku poznať opodstatnenie odmietnutia Komisie uplatniť navrhnutú metódu výpočtu extrapoláciou a posúdiť, či je toto odmietnutie prípadne poznačené vadou umožňujúcou spochybniť jeho zákonnosť pred súdom Únie, ani neumožňuje Všeobecnému súdu vykonať jeho preskúmanie v zmysle judikatúry uvedenej v bodoch 42 a 43 vyššie.
Z toho vyplýva, že výhrade založenej na nedostatku odôvodnenia sa musí vyhovieť v rozsahu, v akom Komisia v napadnutom rozhodnutí odmietla uplatnenie metódy výpočtu extrapoláciou navrhnutej vo vzťahu k roku žiadosti 2009.
O roku žiadosti 2010
Pokiaľ ide o rok žiadosti 2010, úradné oznámenie z 21. augusta 2013 a súhrnná správa výslovne uvádzajú, že Komisia vychádzala zo systému posilnenej záruky. Tieto dokumenty totiž uvádzajú, že rumunské orgány predložili posilnenú záruku poskytnutú certifikačným orgánom.
Za týchto okolností je potrebné konštatovať, že Komisia z právneho hľadiska dostatočne odôvodnila svoje odmietnutie uplatniť systém výpočtu extrapoláciou navrhnutý rumunskými orgánmi, pričom v súhrnnej správe uviedla nasledujúce dva dôvody. Na jednej strane Komisia uviedla, že certifikačný orgán preukázal pravdepodobnú existenciu chybovosti 1,9975 % s hornou hranicou 4,24 %. Na druhej strane uviedla skutočnosť, že Dvor audítorov vo svojej správe z auditu schválenia kontrolných štatistík pre výdavky EPZF, na ktoré sa vzťahuje IAKS, rumunským certifikačným orgánom (postup posilnenej záruky), pokiaľ ide o rozpočtový rok 2011 zodpovedajúci roku žiadosti 2010, dospel k záveru o nespoľahlivosti kontroly uskutočnenej týmto orgánom z dôvodu, že nekonal v súlade s usmerneniami Komisie a nezistil niektoré nezrovnalosti.
V dôsledku toho je potrebné zamietnuť výhradu založenú na nedostatku odôvodnenia napadnutého rozhodnutia v rozsahu, v akom sa odchyľuje od uplatnenia metódy výpočtu extrapoláciou vo vzťahu k roku žiadosti 2010.
O odôvodnení stanovenia 10 % paušálnej sadzby pre rok žiadosti 2009 a 5 % paušálnej sadzby pre rok žiadosti 2010
Nezávisle od otázky dôvodnosti uplatnenia samotnej paušálnej opravy na dva posudzované roky žiadosti je potrebné preskúmať, či sú voľba 10 % paušálnej sadzby vo vzťahu k roku žiadosti 2009 a 5 % paušálnej sadzby vo vzťahu k roku žiadosti 2010 dostatočne odôvodnené.
O odôvodnení voľby 10 % paušálnej sadzby pre rok žiadosti 2009
Po prvé dôvody voľby 10 % sadzby paušálnej opravy vo vzťahu k roku žiadosti 2009 nevyplývajú jasne zo súhrnnej správy, ktorá sa obmedzuje na uvedenie, že v podstate z dôvodu nedostatkov vo fungovaní SIPP‑GIS a v krížových administratívnych kontrolách, ktoré predstavujú nedostatok výkonu kľúčovej kontroly a preukazujú neúčinnosť systému kontroly, čo spôsobuje riziko vysokej straty pre fondy, je v súvislosti s EPZF a EPFRV opodstatnené uloženie 10 % sadzby opravy.
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že dokument VI/5330/97 stanovuje uplatnenie 10 % sadzby najmä vtedy, ak je jedna kontrola alebo viacero kontrol vykonávaných tak zle alebo zriedka, že sú neúčinné na určenie prípustnosti žiadosti o pomoc. Naproti tomu tento dokument stanovuje uplatnenie 5 % sadzby len v prípade, ak sa vykonali všetky kľúčové kontroly, ale nebol dodržaný ich počet, frekvencia alebo prísnosť predpísaná príslušnou právnou úpravou.
Komisia pritom ani v súhrnnej správne, ani vo svojej korešpondencii s rumunskými orgánmi neuviedla dôvody, prečo sa domnievala, že nefunkčnosť SIPP‑GIS (nedostatky A a B) a nedostatky v krížových administratívnych kontrolách (nedostatky C, D a E) bolo možné považovať za neúčinnosť jednej alebo viacerých kľúčových kontrol. Výslovné odôvodnenie v tejto súvislosti by bolo o to nevyhnutnejšie, že po zavedení rumunského SIPP‑GIS po pristúpení Rumunska prebiehalo uplatnenie akčného plánu (pozri bod 7 vyššie).
Po druhé argumentácia Komisie týkajúca sa dôvodov uplatnenia 10 % sadzby má nekoherentnú povahu. Vo vyjadrení k žalobe totiž Komisia uviedla, že každý z nedostatkov A až E môže sám osebe opodstatniť takúto sadzbu, keďže ide o nedostatok výkonu kľúčovej kontroly.
V duplike však Komisia odôvodnila uplatnenie 10 % sadzby „nahromadením nefunkčností SIPP‑GIS a nedostatkov krížových administratívnych kontrol“, t. j. súčtom nedostatkov A až E. Hoci Komisia zdôraznila význam SIPP‑GIS, spresňuje pritom, že nefunkčnosti SIPP‑GIS nie sú jedinou okolnosťou vedúcou k uplatneniu 10 % sadzby. V tejto súvislosti pripomína, že podľa judikatúry „identifikácia poľnohospodárskych parciel predstavuje kľúčový prvok správneho uplatnenia režimu viazaného na plochu“, že „absencia spoľahlivého systému identifikácie parciel by sama osebe predstavovala zvýšené riziko ujmy pre rozpočet Únie“ a že „neúplnosť SIPP‑GIS by tak sama osebe odôvodňovala uplatnenie 5 % sadzby opravy“ (rozsudok zo 16. júna 2015, Portugalsko/Komisia,
T‑3/11
, neuverejnený,
EU:T:2015:388
, bod
). Komisia teda spresňuje, že nedostatok A by sám osebe nemal odôvodniť uplatnenie 10 % paušálnej sadzby. Komisia tak pri uložení 10 % sadzby vychádzala z kombinácie nedostatkov A až E, ktoré údajne spôsobili neúčinnosť systému kontrol, čo odôvodňuje uloženie takejto sadzby v súlade s dokumentom VI/5330/97 (pozri bod 111 vyššie).
Takéto vysvetlenie poskytnuté v duplike a potvrdené Komisiou na pojednávaní v odpovedi na otázku Všeobecného súdu však jasne nevyplýva zo súhrnnej správy a je v rozpore s argumentáciou, ktorú Komisia uviedla vo vyjadrení k žalobe (pozri bod 113 vyššie).
Zo všetkých týchto dôvodov je potrebné konštatovať, že napadnuté rozhodnutie nie je dostatočne odôvodnené v súvislosti s vymedzením 10 % sadzby opravy vo vzťahu k roku žiadosti 2009.
O odôvodnení voľby 5 % paušálnej sadzby pre rok žiadosti 2010
V súhrnnej správe Komisia odôvodnila uplatnenie 5 % paušálnej sadzby vo vzťahu k roku 2010 „nedostatkami vo fungovaní SIPP‑GIS a v krížových administratívnych kontrolách, ktoré predstavujú nedostatok výkonu kľúčovej kontroly a preukazujú neúčinnosť systému kontroly, čo spôsobuje riziko vysokej straty pre fondy“. Komisia spresňuje, že „vzhľadom na zlepšenie dosiahnuté rumunskými orgánmi v roku 2010, [s prihliadnutím] najmä na aktualizáciu záberov a zlepšenie krížových administratívnych kontrol (nový softvér na zamedzenie dvojitých alebo nesprávnych platieb), je opodstatnená 5 % oprava“.
V rámci preskúmania jednotlivých zistených nedostatkov však súhrnná správa v súvislosti s rokom žiadosti 2010 uvádza iba nedostatky A a B týkajúce sa SIPP‑GIS, no nie nedostatky C, D a E týkajúce sa kľúčových administratívnych kontrol. To isté platí pre vyjadrenie k žalobe.
Na pojednávaní Komisia v odpovedi na otázku Všeobecného súdu spresnila, že pri uložení 5 % sadzby vychádzala z nedostatkov A a B, z ktorých prvý vyplýva z nepresnosti SIPP‑GIS a druhý z nepresnosti informácií poskytnutých poľnohospodárom. Dodala však, že nedostatok A sám osebe odôvodňoval uplatnenie 5 % sadzby.
Nekoherentnosť súhrnnej správy, ktorá aj keď odkazuje jedine na nedostatky SIPP‑GIS (nedostatky A a B), pokiaľ ide o nedostatky zistené vo vzťahu k roku žiadosti 2010 (pozri bod 118 vyššie), uvádza tiež nedostatky krížových administratívnych kontrol (nedostatky C, D a E) na opodstatnenie uplatnenia 5 % sadzby (pozri bod 117 vyššie), však mohla len nastoliť závažné pochybnosti, pokiaľ ide o otázku, či bola voľba tejto sadzby motivovaná kumuláciou obidvoch druhov uvedených nedostatkov, alebo vychádzala jedine z nedostatkov SIPP‑GIS.
Navyše vzhľadom na svoju nepresnosť a svoju nejednoznačnosť súhrnná správa nijako neumožňovala pochopiť, že podľa Komisie nedostatok A týkajúci sa nepresnosti SIPP‑GIS sám osebe postačoval na opodstatnenie voľby 5 % sadzby, ako táto inštitúcia vysvetlila na pojednávaní (pozri bod 119 vyššie).
Preto je potrebné konštatovať, že napadnuté rozhodnutie je poznačené nedostatkom odôvodnenia, pokiaľ ide o vymedzenie 5 % sadzby opravy vo vzťahu k roku žiadosti 2010.
Záver týkajúci sa preskúmania druhého žalobného dôvodu
Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že druhý žalobný dôvod je dôvodný vo vzťahu k rokom žiadosti 2009 a 2010, pokiaľ ide o odmietnutie individuálneho hodnotenia finančného vplyvu nedostatkov, ktoré navrhli rumunské orgány, v napadnutom rozhodnutí (pozri bod 80 vyššie).
V každom prípade je tento žalobný dôvod takisto dôvodný vo vzťahu k celému roku žiadosti 2009, pokiaľ ide o odmietnutie Komisie uplatniť metódu výpočtu extrapoláciou (pozri bod 105 vyššie).
Rovnako je potrebné vyhovieť druhému žalobnému dôvodu, pokiaľ ide o voľbu 10 % paušálnej sadzby vo vzťahu k roku žiadosti 2009 (pozri bod 116 vyššie) a 5 % sadzby vo vzťahu k roku žiadosti 2010 (pozri bod 122 vyššie).
V dôsledku toho, pokiaľ ide o rok žiadosti 2009, napadnuté rozhodnutie musí byť zrušené ako celok v rozsahu, v akom sa týka Rumunska, vzhľadom na nedostatok odôvodnenia, pričom nie je potrebné preskúmať prvý a tretí žalobný dôvod, pokiaľ ide o tento rok žiadosti.
Pokiaľ ide o rok žiadosti 2010, napadnuté rozhodnutie musí byť zrušené rovnako pre nedostatok odôvodnenia, keďže stanovuje sadzbu paušálnej opravy bez toho, aby bolo z právneho hľadiska dostatočne odôvodnené odmietnutie metódy výpočtu založenej na individuálnom hodnotení zistených nedostatkov, navrhnutej rumunskými orgánmi (pozri bod 123 vyššie).
Z článku 52 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013, ktorý v podstate potvrdzuje usmernenia vymedzené v dokumente VI/5330/97, vyplýva, že Komisia je oprávnená uplatniť paušálne opravy len vtedy, „ak vzhľadom na povahu prípadu alebo z dôvodu, že členský štát neposkytol Komisii potrebné informácie, nie je možné pri primeranom úsilí presnejšie určiť finančnú škodu spôsobenú Únii“.
Keďže v prejednávanej veci si Rumunsko zachovalo možnosť navrhnúť individuálne hodnotenie finančného vplyvu zistených nedostatkov, Komisia nebola oprávnená uplatniť paušálnu opravu bez toho, aby riadne odôvodnila a opodstatnila odmietnutie navrhovaného hodnotenia, pokiaľ nezahŕňalo neprimerané úsilie, čo Komisia netvrdí (pozri body 55 a 56 vyššie).
Z toho vyplýva, že pokiaľ ide o Rumunsko, napadnuté rozhodnutie musí byť zrušené ako celok pre nedostatok odôvodnenia v rozsahu, v akom sa uplatňujú sadzby paušálnej opravy vo vzťahu k rokom žiadosti 2009 a 2010, pričom nie je potrebné skúmať ostatné žalobné dôvody.
O trovách
Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
Keďže Komisia nemala vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania v súlade s návrhom Rumunska.

Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (siedma komora)
rozhodol a vyhlásil:

1.
Vykonávacie rozhodnutie Komisie (EÚ) 2015/103 zo 16. januára 2015, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV), sa zrušuje v rozsahu, v akom sa týka Rumunska.

2.
Európska komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Rumunsku.

Van der Woude
Kănčeva
Ulloa Rubio
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 16. februára 2017.
Podpisy
Obsah

Kontext a okolnosti predchádzajúce sporu

Konanie a návrhy účastníkov konania

Právny stav

Úvodné pripomienky

O odôvodnení odmietnutia pristúpiť k individuálnemu hodnoteniu finančného vplyvu jednotlivých nedostatkov

O odôvodnení odmietnutia uplatniť metódu výpočtu extrapoláciou na základe chybovosti kontrolných štatistík

O roku žiadosti 2009

O roku žiadosti 2010

O odôvodnení stanovenia 10 % paušálnej sadzby pre rok žiadosti 2009 a 5 % paušálnej sadzby pre rok žiadosti 2010

O odôvodnení voľby 10 % paušálnej sadzby pre rok žiadosti 2009

O odôvodnení voľby 5 % paušálnej sadzby pre rok žiadosti 2010

Záver týkajúci sa preskúmania druhého žalobného dôvodu

O trovách
(
*1
)	Jazyk konania: rumunčina.