CELEX: 62019CJ0220
Præjudiciel forelæggelse
direktiv 2008/118/EF
generel ordning for punktafgifter
artikel 1, stk. 2
yderligere indirekte afgifter på punktafgiftspligtige varer
direktiv 2009/28/EF
fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder
artikel 1 og artikel 3, stk. 1 og stk. 2, og artikel 3, stk. 3, litra a), idet sidstnævnte sammenholdes med artikel 2, litra k)
direktiv 2009/72/EF
fælles regler for det indre marked for elektricitet
afgifter på værdien af produktion af elektricitet
afgiftens art og opbygning
afgift, der pålægges elektricitet fra vedvarende energikilder på samme måde som elektricitet fra ikke-vedvarende energikilder

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, stk. 2, i Rådets direktiv 2008/118/EF af 16. december 2008 om den generelle ordning for punktafgifter og om ophævelse af direktiv 92/12/EØF (
EUT 2009, L 9, s. 12
), af artikel 1, artikel 2, litra k), og artikel 3, stk. 1 og stk. 2, og artikel 3, stk. 3, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF (
EUT 2009, L 140, s. 16
), og af artikel 32-34 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF (
EUT 2009, L 211, s. 55
).
Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en sag mellem Promociones Oliva Park SL (herefter »Oliva Park«) og Tribunal Económico Administrativo Regional de la Comunidad Valenciana (det regionale ankenævn i skatteretlige sager i Valencia-regionen, Spanien) (herefter »TEAR«) vedrørende afslag på en anmodning om af berigtigelse af angivelserne af afgifter på værdien af produktion af elektricitet (herefter »AVPE«) for årene 2013-2016.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2008/118
Artikel 1 i direktiv 2008/118 fastsætter:
»1.   I dette direktiv fastlægges den generelle ordning for punktafgifter, der direkte eller indirekte pålægges forbruget af følgende varer, i det følgende benævnt »punktafgiftspligtige varer«:
a)
energiprodukter og elektricitet omfattet af [Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EU-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (
EUT 2003, L 283, s. 51
)]
[…]
2.   Medlemsstaterne kan lægge yderligere indirekte afgifter på punktafgiftspligtige varer til særlige formål, forudsat at disse afgifter er i overensstemmelse med [EU-afgiftsreglerne] for punktafgifter eller moms, for så vidt angår bestemmelse af afgiftsgrundlaget, afgiftsberegning, afgiftens forfald og kontrol af afgiften, idet disse regler dog ikke omfatter bestemmelser om fritagelser.
[…]«
Direktiv 2009/28
Artikel 1 i direktiv 2009/28 med overskriften »Genstand og anvendelsesområde« er affattet således:
»Dette direktiv fastsætter en fælles ramme for fremme af energi fra vedvarende energikilder. Det fastsætter bindende nationale mål for den samlede andel af energi fra vedvarende energikilder i det udvidede endelige energiforbrug og for andelen af energi fra vedvarende energikilder på transportområdet […]«
Dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra k), med overskriften »Definitioner« definerer begrebet »støtteordning« som »enhver form for instrument, ordning eller mekanisme, som en medlemsstat eller en gruppe af medlemsstater anvender, og som fremmer brugen af energi fra vedvarende energikilder (VE) ved enten at mindske omkostningerne ved denne energi, at øge den pris, den kan sælges til, eller ved gennem indførelse af en VE-forpligtelse eller på anden måde at øge den mængde af denne energiform, der købes. Dette omfatter, men er ikke begrænset til, investeringsstøtte, skattefritagelse eller ‑nedsættelse, skatterefusion, støtteordninger for VE-forpligtelse, herunder anvendelse af grønne certifikater, og direkte prisstøtte, herunder afregningstariffer og præmieudbetalinger«.
Nævnte direktivs artikel 3 med overskriften »Bindende nationale overordnede mål og foranstaltninger for anvendelse af energi fra vedvarende energikilder« bestemmer:
»1.   Hver medlemsstat sikrer, at energi fra vedvarende energikilder, som beregnet i overensstemmelse med artikel 5-11, udgør en andel af det udvidede endelige energiforbrug i 2020, der mindst svarer til det nationale overordnede mål for andelen af energi fra vedvarende energikilder, der er opstillet for medlemsstaten i dette år i bilag I, del A, tabellens tredje kolonne […]
2.   Medlemsstaterne træffer foranstaltninger, der har til formål effektivt at sikre, at andelen af energi fra vedvarende energikilder svarer til eller overstiger den, der fremgår af det vejledende forløb, der er fastlagt i bilag I, del B.
3.   For at nå de mål, der er fastsat i denne artikels stk. 1 og 2, kan medlemsstaterne bl.a. anvende følgende foranstaltninger:
a)
støtteordninger
[…]«
Direktiv 2009/72
Artikel 1 i direktiv 2009/72, der har overskriften »Genstand og anvendelsesområde«, fastsætter:
»I dette direktiv fastsættes fælles regler for produktion, transmission, distribution og forsyning af elektricitet samt for forbrugerbeskyttelse med henblik på at forbedre og integrere konkurrencebaserede elektricitetsmarkeder i [Den Europæiske Union]. Det fastlægger regler for, hvorledes elektricitetssektoren skal organiseres og fungere, hvordan der opnås åben adgang til markedet, hvilke kriterier og procedurer der skal anvendes ved indkaldelse af tilbud og meddelelse af bevillinger, samt hvorledes systemerne skal drives […]«
Artikel 32-34 i direktiv 2009/72, som findes i dette direktivs kapitel VIII med overskriften »Tilrettelæggelse af systemadgang«, regulerer de nærmere bestemmelser vedrørende denne adgang.
Dette direktivs artikel 32 med overskriften »Tredjeparts adgang« bestemmer i stk. 1, at medlemsstaterne drager omsorg for, at der indføres en ordning for tredjeparts adgang til transmissions- og distributionssystemerne, som anvendes objektivt og uden forskelsbehandling mellem systembrugerne.
Nævnte direktivs artikel 33 med overskriften »Markedsåbning og gensidighed« omhandler åbningen af elektricitetsmarkedet og gensidighed, og samme direktivs artikel 34 med overskriften »Direkte linjer« omhandler de nødvendige foranstaltninger, der sikrer adgang til direkte linjer for alle elektricitetsproducenter, elektricitetsleverandører og privilegerede kunder, der er etableret på en berørt medlemsstats område.
Spansk ret
Præamblen til Ley 15/2012 de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (lov nr. 15/2012 om skatte- og afgiftsmæssige foranstaltninger for bæredygtig energi) af 27. december 2012 (BOE nr. 312 af 28.12.2012, s. 88081) er affattet således
»I. Formålet med denne lov er at tilpasse vores skattesystem til mere effektiv og miljøvenlig udnyttelse og bæredygtig udvikling […]
[…]
Grundlaget for denne lov er forfatningens artikel 45 […] Således består en af akserne i denne skattereform i at internalisere de miljøomkostninger, der opstår ved produktion af elektricitet […] Denne lov skal tjene som et incitament til at forbedre vores energieffektivitet og samtidig sikre en bedre forvaltning af naturressourcerne og en styrkelse af den nye model for bæredygtig udvikling, både ud fra et økonomisk og socialt synspunkt samt ud fra et miljømæssigt synspunkt.
[…]
Med henblik herpå regulerer denne lov tre nye afgifter: [AVPE] […]
II. I denne retning og med det formål at fremme en budgetmæssig balance indføres med denne lovs afsnit I en afgift på værdien af produktion af elektricitet, direkte og reel, som pålægges for udførelse af aktiviteter i forbindelse med produktion og indførelse af elektricitet i det spanske elektricitetsnet.
Denne afgift pålægges elektricitetsproducenternes økonomiske kapacitet, idet disse producenters anlæg dels giver anledning til betydelige investeringer i transmissions- og distributionssystemerne for elektricitet med henblik på at kunne udlede den elektricitet, som disse elektricitetsproducenter leverer til transmissions- og distributionssystemerne, dels har disse anlæg selv eller som følge af selve disse systemer og udviklingen heraf utvivlsomt indvirkninger på miljøet samtidigt med, at de genererer betydelige omkostninger, som er nødvendige for at opretholde forsyningssikkerheden. Afgiften gælder for alle elektricitetsproduktionsanlæg.«
Denne lovs artikel 1 fastsætter:
»[AVPE] er en direkte og reel afgift, som pålægges for udførelse af aktiviteter i forbindelse med produktion og indførelse af elektricitet (nettoelektricitetsproduktion) i elektricitetsnettet via hvert af de i denne lovs artikel 4 nævnte anlæg.«
Nævnte lovs artikel 2 om det geografisk anvendelsesområde for AVPE bestemmer, at denne afgift finder anvendelse på det spanske område.
I artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 15/2012 fastlægger afgiftspligtens indtræden:
»1.   Afgiftspligten indtræder, når elektricitet (nettoelektricitetsproduktion) produceres og indføres i elektricitetsnettet, herunder elektricitetsnet på fastlandet samt på ø- og enklaveområder, på ethvert af de anlæg, der er nævnt i afsnit IV i Ley 54/1997 del Sector Eléctrico (lov nr. 54/1997 om elektricitetssektoren) af 27. november 1997 (BOE nr. 285 af 28.11.1997, s. 35097).
2.   Nettoproduktionen som omhandlet i nærværende lov svarer til energi målt på generatorerne, hvorfra trækkes støtteforbrug til generering af elektricitet og tab frem til nettilslutningen.«
Artikel 5 i lov nr. 15/2012 er affattet således:
»Afgiftspligtige i henhold til denne afgift er de fysiske og juridiske personer og enheder, som er omhandlet i artikel 35, stk. 4, i Ley 58/2003 General Tributaria (lov nr. 58/2003 den almindelige lov om skatter og afgifter) af 17. december 2003 (BOE nr. 302 af 18.12.2003, s. 44987), og som driver de aktiviteter, som er opregnet i artikel 4.«
Artikel 6 i lov nr. 15/2012 fastsætter:
»1.   Afgiftsgrundlaget udgøres af det samlede beløb, der skal opkræves af den afgiftspligtige for produktion og indførelse af elektricitet (nettoelektricitetsproduktion) i elektricitetsnettet for hvert anlæg i afgiftsperioden.
Med henblik herpå omfatter beregningen af det samlede beløb det vederlag, som er fastsat i alle de økonomiske ordninger, der udspringer af bestemmelserne i [lov nr. 54/1997] i den relevante afgiftsperiode, samt det vederlag, som er fastsat i den særlige økonomiske ordning for produktion og indførelse af elektricitet i elektricitetsnettet på ø- og enklaveområder.«
I henhold til artikel 8 i lov nr. 15/2012 er afgiftssatsen for AVPE 7%.
Denne lovs artikel 10 bestemmer:
»1.   De afgiftspligtige er forpligtede til at angive afgifterne og indbetale beløbet i løbet af den november måned, der følger efter den måned, hvor afgiften forfalder […]
2.   Mellem den 1. og den 20. i maj, september, november og februar måned i det følgende år foretager de afgiftspligtige, som udfører de afgiftspligtige aktiviteter, rateindbetalinger svarende til en periode på tre, seks, ni eller tolv måneder i hvert kalenderår […]
3.   Rateindbetalingerne beregnes på grundlag af værdien af nettoproduktionen af elektricitet fra påbegyndelsen af afgiftsperioden og indtil afslutningen af perioden på tre, seks, ni eller tolv måneder som omhandlet i det foregående stykke, idet den afgiftssats, der er fastsat i nærværende lovs artikel 8, finder anvendelse […]
I denne henseende anses værdien af produktionen for at være det samlede beløb, der skal opkræves af den afgiftspligtige for produktion og indførelse af elektricitet (nettoelektricitetsproduktion) i elektricitetsnettet for hvert anlæg i den relevante periode.
[…]«
Anden tillægsbestemmelse til denne lov bestemmelse fastsætter:
»Hvert år fastsættes i lov om statens almindelige budget, at omkostningerne til elektricitetsnettet som omhandlet i artikel 13 i [lov nr. 54/1997] finansieres af et beløb, som udgøres af nedenstående:
a)
et skøn over de årlige beløb, som opkræves i form af de i denne lov omhandlede skatter og afgifter
[…]«
Den forelæggende ret har som svar på Domstolens anmodning til denne ret om uddybende oplysninger i henhold til artikel 101 i Domstolens procesreglement oplyst, at hvad angår vederlaget for produktion af elektricitet, som udgør afgiftsgrundlaget for AVPE i henhold til artikel 6 i lov nr. 15/2012, var dette vederlag oprindeligt reguleret i artikel 16 i lov nr. 54/1997, som blev delvist ændret af Real Decreto-ley 9/2013 por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico (kongeligt lovdekret nr. 9/2013, om indførelse af hasteforanstaltninger for at sikre elektricitetssystemets finansielle stabilitet) af 12. juli 2013 (BOE nr. 167 af 13.7.2013, s. 52106), og at denne lov blev erstattet af Ley 24/2013 del Sector Eléctrico (lov nr. 24/2013 om elektricitetssektoren) af 26. december 2013 (BOE nr. 310 af 27.12.2013, s. 105198), der trådte i kraft den 28. december 2013.
Den forelæggende ret har præciseret i dette svar, at i henhold til stk. 1 i den første overgangsbestemmelse i lov nr. 24/2013 gælder, at så længe de gennemførelsesbestemmelser i denne lov, der er nødvendige for gennemførelsen af visse af lovens bestemmelser, ikke var vedtaget, fandt de tilsvarende bestemmelser i lov nr. 54/1997 fortsat anvendelse. Hvad angår årene 2013-2016 blev vederlaget for produktion af elektricitet som omhandlet i lov nr. 15/2012 med hensyn til alle de punkter, der krævede gennemførelsesbestemmelser, og hvor sådanne bestemmelser ikke var vedtaget før udløbet af disse regnskabsår, således reguleret af lov nr. 54/1997. I denne henseende fremgår det af de svar, som de berørte, der deltager i nærværende sag, har afgivet på Domstolens spørgsmål, at de bestanddele af dette vederlag, som er fastsat i lov nr. 15/2012 og lov nr. 54/1997, i det væsentlige er de samme.
Artikel 14, stk. 5-7, i lov nr. 24/2013 bestemmer:
»5.   Vederlaget for produktion består af følgende elementer:
a)
Elektricitet, der handles på day-ahead og intraday-markederne. For elektricitet, der handles på day-ahead markeder og intraday-auktionsmarkeder, ydes vederlag på grundlag af en prisbalance mellem udbud og efterspørgsel af elektricitet på disse markeder, som kan opnås ved hjælp af indførte mekanismer.
For elektricitet, der handles på bilaterale eller fysiske markeder eller terminsmarkeder, ydes vederlag på grundlag af prisen for endeligt afsluttede transaktioner på de omhandlede markeder. Dette element af vederlaget fastsættes under hensyntagen til tabene i nettene og omkostninger som følge af forstyrrelser af udbudssystemets normalle funktion.
b)
Justeringsydelser, herunder mindre hyppige ydelser og ydelser vedrørende afbalancering af systemet, som er nødvendige for at sikre en passende forbrugerforsyning.
[…]
c)
Eventuelt vederlag for kapacitetsmekanisme […]
d)
Eventuelt yderligere vederlag som omhandlet i stk. 6 for produktion af elektricitet i elektricitetsnet i ø- og enklaveområder.
e)
Eventuelt det i stk. 7 omhandlede særlige vederlag for produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder, højeffektive kraftvarmeenheder og restprodukter.
6.   Regeringen kan fastsætte et yderligere vederlagselement for at dække differencen mellem investeringsomkostninger og driftsomkostninger til produktion af elektricitet i elektricitetssystemer i ø- og enklaveområder og indtægter fra denne produktionsvirksomhed […]
7.   Regeringen kan undtagelsesvis fastsætte en særlig vederlagsordning, der har til formål at fremme produktion fra vedvarende energikilder, højeffektive kraftvarmeenheder og restprodukter, når der består en forpligtelse til at nå energimål, som er omhandlet i direktiverne eller andre EU-retlige retsakter, eller når indførelsen af en sådan ordning medfører en reduktion af energiomkostningerne eller af afhængigheden af ekstern energi […]
[…]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Oliva Park indgav en anmodning til Oficina Gestora de Impuestos Especiales de Valencia (forvaltningskontoret for punktafgifter i Valencia, Spanien) om berigtigelse af angivelserne af AVPE-afgifterne for årene 2013-2016 samt om tilbagebetaling af et beløb på 12609,58 EUR.
Da disse anmodninger ikke blev imødekommet, indgav Oliva Park en klage til TEAR, som blev afslået ved en afgørelse af 28. september 2017.
Oliva Park har anlagt sag ved Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (øverste regionale domstol i den selvstyrende region Valencia, Spanien) til prøvelse af denne afgørelse.
Oliva Park har til støtte for søgsmålet navnlig anført, at AVPE er i strid med EU-retten, særligt direktiverne 2008/118, 2009/28 og 2009/72.
Hvad mere specifikt angår det forhold, at AVPE angiveligt er i strid med direktiv 2008/118, har Oliva Park gjort gældende, at denne afgift, som føjes til de øvrige afgifter, der pålægges den samme vare eller tjenesteydelse, i realiteten udgør en indirekte afgift, der pålægges produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder med den konsekvens, at denne produktion stilles dårligere i forhold til produktion af elektricitet fra ikke-vedvarende energikilder, uden differentiering på grundlag af intensitet eller miljøforurening. Oliva Park har ligeledes gjort gældende, at AVPE ikke har et adfærdsbaseret formål, og at der foreligger en tilsidesættelse af det frie marked og af friheden til at drive virksomhed.
Den spanske regering har bestridt denne argumentation, idet den har gjort gældende, at AVPE er en direkte afgift, som pålægges produktion og indførelse af elektricitet i elektricitetsnettet, uden at denne afgift væltes over på forbrugeren, og som har et særligt miljømæssigt formål uden forbindelse til princippet om, at forureneren betaler, og producenterne af vedvarende energi ikke er genstand for nogen forskelsbehandling hvad angår muligheden for tilbagebetaling af AVPE-omkostningerne. Denne afgift tilsidesætter således ikke EU-retten.
Den forelæggende ret har fremhævet, at flere grunde har foranlediget den til at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse. Selv om AVPE er reguleret som en indirekte afgift, er dens art og væsentlige elementer kendetegnende for en indirekte afgift. Hertil kommer, at selv om denne afgift officielt har et miljømæssigt formål, er der i det væsentlige tale om en afgift uden et særligt formål, idet formålet er at modtage indtægter, og der er ikke tale om en adfærdsregulerende afgift. Endelig gælder, at ud over, at produktionen af elektricitet fra vedvarende energikilder er genstand for en forskelsbehandling, fordrejer AVPE det indre marked for elektricitet og tilsidesætter den frie konkurrence.
Den forelæggende ret har bemærket, at selv om AVPE ved lov nr. 15/2012 er udformet som en direkte afgift, der har til formål, som det fremgår af præamblen, at »internalisere de miljøomkostninger, der opstår ved elektricitetsproduktion«, er det imidlertid denne rets opfattelse, at denne beskrivelse ikke svarer til afgiftens sande art. For det første tager denne afgift således på ingen måde hensyn til den afgiftspligtiges særlige kendetegn, kilden til elektricitetsproduktionen eller endog intensiteten i brugen af transmissions- og distributionssystemer.
For det andet udgøres AVPE’s afgiftsgrundlag til forskel fra direkte afgifter ikke af de afgiftspligtiges nettorenteindtægter, men af deres bruttoindtægter, idet denne afgift pålægges alle økonomiske vederlag, der vedrører produktion og indførelse af elektricitet i nettet.
For det tredje er AVPE-satsen 7% for alle afgiftspligtige, selv om princippet om progressiv beskatning kræver, at den økonomiske aktør, der forurener mest, betaler mest.
For det fjerde er der ikke fastsat nogen undtagelse eller godtgørelse for anvendelsen af vedvarende energikilder til produktion af elektricitet eller for indvirkningen af den afgiftspligtiges aktiviteter på miljøet. De erhvervsdrivende, som producerer elektricitet fra ikke-vedvarende energikilder, favoriseres derfor.
For det femte er konklusionen om, at AVPE udgør en indirekte afgift, støttet af den omstændighed, at administrationen af opkrævningen af denne afgift påhviler Dependencia de Aduanas e Impuestos Especiales de la Agencia Tributaria (skattevæsenets kontor for told og punktafgifter), idet punktafgifter pr. definition er indirekte afgifter.
For det sjette bæres den skattebyrde, som AVPE indebærer, af forbrugerne via de endelige elektricitetspriser. Desuden er vederlagsordningen for anlæggenes produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder udtrykkeligt indbefattet i denne afgift som driftsomkostning, der skal bæres af forbrugerne.
Ifølge den forelæggende ret følger det heraf, at AVPE frembyder de særlige kendetegn for en forbrugsafgift, eftersom afgiftens væsentlige elementer utvivlsomt har forbindelse med forbrug. Afgiften pålægges således for elektricitet, der produceres og indføres i elektricitetsnettet, og som forbruges af andre økonomiske aktører end producenterne, idet støtteforbrug til generering af elektricitet og tab frem til nettilslutningen udtrykkeligt er udelukket fra afgiftsgrundlaget.
Den forelæggende ret er ligeledes af den opfattelse, at AVPE er i strid med EU-retten, da den ikke har et specifikt formål. Til trods for den angivelse, der fremgår af præamblen til lov nr. 15/2012, og hvorefter denne afgift har til formål at harmonisere den spanske skattelovgivning med henblik på en mere effektiv og hensynsfuld udnyttelse af miljøet, er der ikke noget specifikt eller adfærdsregulerende formål med opkrævningen af afgiften, og afgiften skal ikke finansiere konkrete miljøpolitiker, men har blot til formål at skaffe indtægter. I denne henseende har opkrævningen af AVPE til formål at imødegå de meget store omkostninger, som er nødvendige for at bevare leveringssikkerheden, og navnlig at yde vederlag for virksomhed i forbindelse med produktion, transport, distribution og markedsføring af elektricitet. Desuden har Tribunal Supremo (øverste domstol) udtalt, at ingen af de strukturelle elementer ved AVPE afspejler et miljømæssigt formål.
Endvidere har pligten til at betale denne afgift ingen forbindelse med et miljømæssigt formål, og der sondres ikke på grundlag af den indvirkning på miljøet, som den teknologi, der anvendes til produktion af elektricitet, har.
Den forelæggende ret har ligeledes givet udtryk for tvivl med hensyn til, om AVPE er forenelig med artikel 1, stk. 2, i direktiv 2009/28. Da opkrævningen af afgiften ikke står i et rimeligt forhold til omkostningerne, kan den føre til, at producenterne afholder sig fra at producere energi fra vedvarende energikilder.
Da den energi, der importeres til Spanien, ikke er underlagt AVPE, favoriserer denne afgift desuden elektricitetsproducenter i andre medlemsstater og fordrejer dermed konkurrencen, hvilket er forbudt i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF. Den omstændighed, at der skabes en sådan konkurrencebegrænsende fordel for udenlandske producenter, påvirker ligeledes varernes frie bevægelighed, etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, som reguleres i direktiv 2009/72, som kræver, at tredjeparters adgang til det pågældende net sikres på en objektiv og ikke-diskriminerende måde.
På denne baggrund har Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (øverste regionale domstol i den selvstyrende region Valencia) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»[1)]
Skal artikel 1, stk. 2, i direktiv [2008/118] fortolkes således, at den er til hinder for en afgift som [AVPE], der [formelt] set er en direkte afgift, men som ved en nærmere undersøgelse af dens virkelige beskaffenhed viser sig at være en indirekte afgift uden et særligt formål, som udelukkende tjener et opkrævningsmæssigt formål, uden at den kvalificering, som den [tillægges i den] nationale lovgivning, kan have forrang for fortolkningen af EU-retten, som er reguleret ved målsætningerne i den nævnte retsorden og på grundlag af afgiftens objektive kendetegn?
[2)]
Forfølger [AVPE], selv om den kvalificeres som en miljøafgift, et væsentligt opkrævningsmæssigt formål, idet den pålægges virksomhed med produktion og levering af elektricitet til elforsyningssystemet uafhængigt af virksomhedens intensitet og indvirkning på miljøet, og således tilsidesætter artikel 1 og artikel 3, stk. 1, stk. 2, og stk. 3, litra a), idet sidstnævnte skal sammenholdes med artikel 2, litra k), i direktiv [2009/28]?
[3)]
Skal princippet om fri konkurrence og princippet om fremme af energi fra vedvarende energikilder fortolkes således, at de er til hinder for [AVPE], for så vidt som energi fra ikke-vedvarende energikilder gives samme afgiftsmæssige behandling som energi fra vedvarende energikilder, hvorved sidstnævnte udsættes for forskelsbehandling, og støtteordningen i artikel 2, litra k), og de [tilsvarende] bestemmelser i direktiv [2009/28] tilsidesættes?
[4)]
Er det nævnte princip om fri konkurrence og artikel 32, 33 og 34 […] i direktiv [2009/72] til hinder for [AVPE], for så vidt som det antages, at afgiften indebærer en positiv forskelsbehandling af de udenlandske elektricitetsproducenter til skade for de spanske producenter med en deraf følgende forvridning af det indre marked for elektricitet og af systemadgangen?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Den forelæggende ret ønsker med det første spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter opkrævning af en afgift, der pålægges produktion og indførelse af elektricitet i elektricitetsnettet på det nationale område, og hvis afgiftsgrundlag udgøres af den afgiftspligtiges samlede indtægter fra udførelsen af disse aktiviteter.
Det skal indledningsvis bemærkes, at AVPE i præamblen til lov nr. 15/2012 kvalificeres som en direkte afgift, der pålægges for »udførelse af aktiviteter i forbindelse med produktion og indførelse af elektricitet i [elektricitetsnettet]«, dvs. »elektricitetsproducenternes økonomiske kapacitet«. Den spanske regering har i denne henseende præciseret, at denne afgift er udformet som en direkte afgift, og at denne afgiftsbyrde ikke kan overvæltes på den endelige forbruger, henset til det spanske elektricitetsmarkeds funktion.
Imidlertid er den forelæggende ret ligesom sagsøgeren i hovedsagen af den opfattelse, at AVPE, til trods for denne kvalificering som direkte afgift, og henset til sine særlige kendetegn, udgør en indirekte afgift, hvis afgiftsbyrde overvæltes på den endelige elforbruger, og som sådan henhører under artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118.
I denne henseende tilkommer det Domstolen at kvalificere skatter, afgifter, gebyrer mv. i relation til EU-retten efter deres objektive kendetegn, uden hensyn til, hvorledes de er betegnet i national ret (dom af 18.1.2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia,
C-189/15
,
EU:C:2017:17
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Med henblik på besvarelsen af det forelagte spørgsmål skal det herefter fastlægges, om AVPE kan kvalificeres som en yderligere indirekte afgift, der pålægges en punktafgiftspligtig vare, i det foreliggende tilfælde elektricitet, som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118.
I henhold til dette direktivs artikel 1, stk. 1, fastlægges i direktivet den generelle ordning for punktafgifter, der direkte eller indirekte pålægges forbruget af visse punktafgiftspligtige varer, herunder elektricitet, der er omfattet af direktiv 2003/96. Artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 fastsætter, at medlemsstaterne kan lægge yderligere indirekte afgifter på punktafgiftspligtige varer til særlige formål, forudsat at disse afgifter er i overensstemmelse med de EU-retlige afgiftsregler for punktafgifter eller moms.
Det fremgår således af Domstolens praksis, at artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, hvormed det tilsigtes at tage hensyn til medlemsstaternes forskellige traditioner på beskatningsområdet og den hyppige brug af indirekte beskatning til gennemførelse af andre politikker end budgetpolitik, gør det muligt for medlemsstaterne ud over minimumspunktafgiften at fastsætte andre indirekte skatter i særligt øjemed. Begrebet »yderligere indirekte afgifter« som omhandlet i denne bestemmelse betegner således andre indirekte afgifter, som pålægges forbruget af de varer, der er opregnet i dette direktivs artikel 1, stk. 1, end »punktafgifter« som omhandlet i den sidstnævnte bestemmelse, og som opkræves til særlige formål (jf. i denne retning dom af 4.6.2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems,
C-5/14
,
EU:C:2015:354
, præmis
og
).
Med henblik på at afgøre, om AVPE kan være omfattet af artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, skal det derfor undersøges, om denne afgift udgør en indirekte afgift, der direkte eller indirekte pålægges forbrug af elektricitet omfattet af direktiv 2003/96 (jf. analogt dom af 4.6.2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems,
C-5/14
,
EU:C:2015:354
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde fremgår det af de sagsakter, som Domstolen har til rådighed, at AVPE udløses af produktion og indførsel af elektricitet i elektricitetsnettet, dvs. nettoproduktion af energi, hvorved denne energi i henhold til lov nr. 15/2012 er defineret som energi, hvorfra er trukket støtteforbrug til generering af elektricitet og tab frem til nettilslutningen.
Desuden er det ubestridt, at AVPE ikke opkræves direkte af elforbrugerne, men af de økonomiske aktører, der producerer og indfører elektriciteten i nettet (jf. analogt dom af 4.6.2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems,
C-5/14
,
EU:C:2015:354
, præmis
).
Den økonomiske byrde, der udgøres af en afgift, ville ganske vist principielt indirekte kunne blive båret fuldt ud af den endelige elforbruger, når producenten lader afgiftsbeløbet indgå i prisen for enhver mængde af varen, der overgår til forbrug, således at afgiften ville være neutral for denne producent (jf. i denne retning dom af 4.6.2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems,
C-5/14
,
EU:C:2015:354
, præmis
).
Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag.
For det første, som den forelæggende ret har bemærket, findes der således ikke en formel mekanisme om overvæltning af denne afgift. I en sådan situation er den omstændighed, at anvendelsen af AVPE medfører en forhøjelse af energiprisen og dernæst af elektricitetsregningen for de endelige forbrugere, ikke i sig selv tilstrækkelig til at konkludere, at denne afgift i sin helhed væltes over på disse forbrugere. I det modsatte tilfælde ville enhver afgift, der betales af elektricitetsproducenterne, og som har en, selv minimal, indvirkning på de endelige elektricitetspriser, der betales af forbrugerne, skulle anses for en indirekte afgift som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 på trods af, at der ikke findes en direkte og uadskillelig forbindelse mellem en sådan afgift og elektricitetsforbruget.
For det andet skal det bemærkes hvad angår fremgangsmåden ved beregningen af AVPE, at afgiftsgrundlaget for denne afgift udgøres af det samlede beløb, som den afgiftspligtige skal opkræve for produktion og indførsel af elektricitet i elektricitetsnettet, på hvilken afgift der anvendes en ensartet afgiftssats på 7%.
Som det fremgår af de sagsakter, som Domstolen har til rådighed, omfatter beregningen af dette beløb i medfør af artikel 6 i lov nr. 15/2012 vederlag for produktion af elektricitet. I henhold til de relevante bestemmelser i lov nr. 54/1997 og nr. 24/2013 omfatter dette vederlag elektricitet, der handles på day-ahead og intraday-markederne, for hvilken der ydes vederlag på grundlag af en prisbalance mellem udbud og efterspørgsel, justeringsydelser, som er nødvendige for at sikre en passende forbrugerforsyning, vederlag for kapacitetsmekanismer samt supplerende vederlag for henholdsvis produktion af elektricitet i ø- og enklaveområder og produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder.
Samtlige berørte parter har i deres svar på Domstolens spørgsmål angivet, at visse dele af afgiftsgrundlaget for AVPE, som er opregnet i den forrige præmis, ikke afhænger af den mængde af elektricitet, der faktisk produceres og indføres i nettet. Som den spanske regering har tilkendegivet er dette bl.a. tilfældet med justeringsydelser, i forbindelse med hvilke der ydes vederlag for, at en vis produktionskapacitet er til rådighed, samt kapacitetsmekanismer, i forbindelse med hvilke det beløb, som udgør vederlaget til de berørte producenter, fastsættes til et vist beløb i EUR pr. megawatt og er baseret på henholdsvis tilrådighedsstillelsen af en vis produktionskapacitet og på anlæggets størrelse og produktionskapacitet. Ifølge denne regering er det ligeledes tilfældet med særlige vederlag for produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder, højeffektive kraftvarmeenheder og restprodukter og for produktion af elektricitet i ø- og enklaveområder, for hvilke der er fastsat en supplerende betaling i forhold til de indtægter, som de berørte producenter kan oppebære på elektricitetsmarkedet.
Det følger af ovenstående betragtninger, at AVPE beregnes på grundlag af egenskaben af elektricitetsproducent i sig selv på baggrund af de afgiftspligtiges delvist fastsatte indtægter og dermed uafhængigt af den mængde elektricitet, der faktisk produceres og indføres i elektricitetsnettet. Der kan således ikke konstateres en direkte og uadskillelig forbindelse mellem denne afgift og elektricitetsforbruget.
AVPE udgør følgelig ikke en indirekte afgift, der direkte eller indirekte pålægges forbrug af elektricitet omfattet af direktiv 2003/96, og kan ikke henhøre under artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 (jf. analogt dom af 4.6.2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems,
C-5/14
,
EU:C:2015:354
, præmis
).
I betragtning af det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter opkrævning af en afgift, der pålægges produktion og indførelse af elektricitet i elektricitetsnettet på det nationale område, og hvis afgiftsgrundlag udgøres af den afgiftspligtiges samlede indtægter fra udførelsen af disse aktiviteter, uden at tage den mængde af elektricitet, der faktisk produceres og indføres i dette net, i betragtning.
Det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål
Med det andet og det tredje spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 1 og artikel 3, stk. 1 og stk. 2, og artikel 3, stk. 3, litra a), i direktiv 2009/28, idet nævnte stk. 3, litra a), skal sammenholdes med dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra k), skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter opkrævning af en afgift, der pålægges produktion og indførelse af elektricitet i elektricitetsnettet med en ensartet sats, også når denne elektricitet er produceret fra vedvarende energikilder, og som ikke har til formål at beskytte miljøet, men at øge budgetindtægterne.
Det skal i denne henseende bemærkes, at direktiv 2009/28 har til formål, som det fremgår af direktivets artikel 1, at fastsætte en fælles ramme for fremme af energi fra vedvarende energikilder, navnlig ved at fastsætte bindende nationale mål for den samlede andel af energi fra sådanne kilder i det udvidede endelige energiforbrug.
I henhold til dette direktivs artikel 3, stk. 1, har medlemsstaterne således en forpligtelse til at sikre, at energi fra vedvarende energikilder udgør en andel af det udvidede endelige energiforbrug i 2020, der mindst svarer til det nationale overordnede mål, som det er fastsat i bilag I, del A, til nævnte direktiv, som skal være i overensstemmelse med det mål, der består i at opnå, at andelen af energi fra vedvarende energikilder skal være mindst 20% for Unionens udvidede endelige energiforbrug.
Desuden er medlemsstaterne i medfør af artikel 3, stk. 2, i direktiv 2009/28 forpligtet til at træffe foranstaltninger, der har til formål effektivt at sikre, at andelen af energi fra vedvarende energikilder svarer til eller overstiger den, der fremgår af det »vejledende forløb«, der er fastlagt i bilag I, del B, til dette direktiv.
Medlemsstaterne kan for at opnå disse formål i henhold til artikel 3, stk. 3, litra a), i direktiv 2009/28 indføre støtteordninger som omhandlet i direktivets artikel 2, stk. 2, litra k), som kan bestå i at tildele investeringsstøtte, at indføre skattefritagelse eller ‑nedsættelse, at fastsætte skatterefusion eller endog at pålægge brugen af energi fra vedvarende energikilder.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at AVPE kan have den virkning, at producenterne afholder sig fra at producere energi fra vedvarende energikilder, eftersom denne afgift pålægges alle nationale producenter og beregnes uden at tage produktionsomkostningerne i betragtning.
Det skal i denne henseende bemærkes, at ingen af de bestemmelser i direktiv 2009/28, der er nævnt i nærværende doms præmis 62-65, forbyder medlemsstaterne at indføre en afgift, såsom AVPE, der pålægges produktion og indførelse af elektriciteten i nettet, herunder når denne elektricitet er produceret fra vedvarende energikilder (jf. analogt dom af 20.9.2017, Elecdey Carcelen m.fl.,
C-215/16, C-216/16, C-220/16 og C-221/16
,
EU:C:2017:705
, præmis
).
Det fremgår således af selve ordlyden af artikel 3, stk. 3, i direktiv 2009/28 og navnlig af ordet »kan«, at medlemsstaterne på ingen måde er forpligtet til at vedtage støtteordninger til fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder, og i tilfælde af, at de vælger at indføre sådanne støtteordninger, er de i endnu mindre grad forpligtede til at gøre det i form af skattefritagelse eller ‑nedsættelse. Medlemsstaterne har dermed betydelige skønsbeføjelser til at fastsætte de foranstaltninger, som de anser for passende for at nå de bindende nationale overordnede mål, som er omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1 og 2, sammenholdt med bilag I hertil (jf. i denne retning dom af 20.9.2017, Elecdey Carcelen m.fl.,
C-215/16, C-216/16, C-220/16 og C-221/16
,
EU:C:2017:705
, præmis
og
, og af 11.7.2019, Agrenergy og Fusignano Due,
C-180/18, C-286/18 og C-287/18
,
EU:C:2019:605
, præmis
).
Den mulighed, som medlemsstaterne i henhold til artikel 3, stk. 3, i direktiv 2009/28 har for at vedtage støtteordninger til fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder, i givet fald i form af skattefritagelse eller ‑nedsættelse, er ikke til hinder for, at de afgiftspålægger virksomheder, der udvikler sådanne energikilder (dom af 20.9.2017, Elecdey Carcelen m.fl.,
C-215/16, C-216/16, C-220/16 og C-221/16
,
EU:C:2017:705
, præmis
).
Følgelig skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 1 og artikel 3, stk. 1 og stk. 2, og artikel 3, stk. 3, litra a), i direktiv 2009/28, idet nævnte stk. 3, litra a), skal sammenholdes med dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra k), skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter opkrævning af en afgift, der pålægges produktion og indførelse af elektricitet i elektricitetsnettet med en ensartet sats, også når denne elektricitet er produceret fra vedvarende energikilder, og som ikke har til formål at beskytte miljøet, men at øge budgetindtægterne.
Det fjerde spørgsmål
Den forelæggende ret ønsker med det fjerde spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 32-34 i direktiv 2009/72 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter opkrævning af en afgift, der pålægges produktion og indførelse af elektricitet i elektricitetsnettet på en medlemsstats område, i det tilfælde, hvor denne afgift ikke finder anvendelse på indførsel i dette net af elektricitet, der er produceret i andre medlemsstater.
Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at AVPE favoriserer de producenter af elektricitet, der er etableret i andre medlemsstater, eftersom denne afgift kun pålægges nationale producenter, og har heraf konkluderet, at afgiften fordrejer konkurrencen i strid med artikel 107, stk. 1, TEUF.
For så vidt som det fremgår af besvarelsen af det første spørgsmål, at AVPE udgør en direkte afgift, der pålægges produktion og indførelse af elektricitet i elektricitetsnettet, skal det bemærkes, at selv om direkte beskatning henhører under medlemsstaternes kompetence, skal de dog udøve kompetencen under overholdelse af EU-retten (dom af 22.12.2010, Tankreederei I,
C-287/10
,
EU:C:2010:827
, præmis
).
Hvad i denne henseende angår for det første artikel 107, stk. 1, i TEUF fremgår det af Domstolens faste praksis, at afgifter ikke omfattes af anvendelsesområdet for EUF-traktatens bestemmelser om statsstøtte, medmindre de udgør den måde, hvorved en støtteforanstaltning finansieres, således at afgifterne er en integrerende del af denne foranstaltning (dom af 20.9.2018, Carrefour Hypermarchés m.fl.,
C-510/16
,
EU:C:2018:751
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde fremgår det ikke af de sagsakter, som Domstolen har til rådighed, at de indtægter, der hidrører fra opkrævningen af AVPE, udgør den måde, hvorved en støtteforanstaltning finansieres som omhandlet i denne retspraksis. Det følger heraf, at denne afgift ikke kan anses for omfattet af anvendelsesområdet for EUF-traktatens bestemmelser om statsstøtte.
Hvad for det andet angår direktiv 2009/72 skal det konstateres, at dette direktivs artikel 32-34 omhandler det almindelige princip om forbud mod forskelsbehandling inden for det indre marked for elektricitet, idet de regulerer tredjeparters adgang til nettet på en objektiv og ikke-diskriminerende måde.
I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret bemærket, at AVPE-bestemmelserne tillader en positiv forskelsbehandling af udenlandske elektricitetsproducenter til skade for de spanske producenter, hvilket fordrejer konkurrencen på det indre marked for elektricitet og adgangen til nettet.
Det er i denne henseende tilstrækkeligt at bemærke, at da direktiv 2009/72 ikke udgør en foranstaltning med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes fiskale bestemmelser, finder princippet om forbud mod forskelsbehandling i direktivets artikel 32-34 ikke anvendelse på en national lovgivning, hvorved der indføres en afgift på produktion og indførsel af elektricitet i elektricitetsnettet på en medlemsstats område (jf. analogt dom af 7.11.2019, UNESA m.fl.,
C-80/18 – C-83/18
,
EU:C:2019:934
, præmis
).
På baggrund af disse betragtninger skal det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 32-34 i direktiv 2009/72 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter opkrævning af en afgift, der pålægges produktion og indførelse af elektricitet i elektricitetsnettet på en medlemsstats område, i det tilfælde, hvor denne afgift ikke finder anvendelse på indførsel i dette net af elektricitet, der er produceret i andre medlemsstater.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tiende Afdeling) for ret:

1)
Artikel 1, stk. 2, i Rådets direktiv 2008/118/EF af 16. december 2008 om den generelle ordning for punktafgifter og om ophævelse af direktiv 92/12/EØF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter opkrævning af en afgift, der pålægges produktion og indførelse af elektricitet i elektricitetsnettet på det nationale område, og hvis afgiftsgrundlag udgøres af den afgiftspligtiges samlede indtægter fra udførelsen af disse aktiviteter, uden at tage den mængde af elektricitet, der faktisk produceres og indføres i dette net, i betragtning.

2)
Artikel 1 og artikel 3, stk. 1 og stk. 2, og artikel 3, stk. 3, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF, idet nævnte stk. 3, litra a), skal sammenholdes med dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra k), skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter opkrævning af en afgift, der pålægges produktion og indførelse af elektricitet i elektricitetsnettet med en ensartet sats, også når denne elektricitet er produceret fra vedvarende energikilder, og som ikke har til formål at beskytte miljøet, men at øge budgetindtægterne.

3)
Artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 32-34 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter opkrævning af en afgift, der pålægges produktion og indførelse af elektricitet i elektricitetsnettet på en medlemsstats område, i det tilfælde, hvor denne afgift ikke finder anvendelse på indførsel i dette net af elektricitet, der er produceret i andre medlemsstater.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.