CELEX: 62021CJ0270
Eelotsusetaotlus
Töötajate vaba liikumine
Kutsekvalifikatsioonide tunnustamine liikmesriigis
Direktiiv 2005/36/EÜ
Õigus töötada koolieelse lasteasutuse õpetajana
Reguleeritud kutseala
Õigus asuda kutsealal tegutsema päritoluliikmesriigis väljastatud diplomi alusel
Kolmandas riigis saadud kutsekvalifikatsioon

Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiivi 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta (
ELT 2005, L 255, lk 22
), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. novembri 2013. aasta direktiiviga 2013/55/EL (
ELT 2013, L 354, lk 132
) (edaspidi „direktiiv 2005/36“), artikli 3 lõike 1 punkti a ja lõiget 3 ning artikli 13 lõiget 1.
Taotlus on esitatud menetluses, mille algatamist taotles A seoses Opetushallituse (haridusamet, Soome) otsusega, millega jäeti rahuldamata tema taotlus tunnustada tema koolieelse lasteasutuse õpetaja kvalifikatsiooni.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 2005/36 põhjendused 1 ja 14 on sõnastatud järgmiselt:
„(1)
Asutamislepingu artikli 3 lõike 1 punkti c kohaselt on isikute ja teenuste vaba liikumise takistuste kõrvaldamine liikmesriikide vahel üks ühenduse eesmärke. Liikmesriikide kodanike jaoks tähendab see eelkõige õigust tegutseda kutsealal füüsilisest isikust ettevõtja või töötajana ka muus liikmesriigis kui see, kus nad omandasid kutsekvalifikatsiooni. Lisaks sätestab asutamislepingu artikli 47 lõige 1 direktiivide väljaandmise diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide vastastikuseks tunnustamiseks.
[…]
(14)
[Nõukogu 21. detsembri 1988. aasta direktiiviga] 89/48/EMÜ [vähemalt kolmeaastase kutseõppe läbimisel antavate kõrgharidusdiplomite tunnustamise üldsüsteemi kohta (
EÜT 1989, L 19, lk 16
; ELT eriväljaanne 05/01, lk 337)] ja [nõukogu 18. juuni 1992. aasta direktiiviga] 92/51/EMÜ [direktiivi 89/48/EMÜ täiendava tööalase koolituse tunnustamise teise üldsüsteemi kohta (
EÜT 1992, L 209, lk 25
; ELT eriväljaanne 05/01, lk 337)] kehtestatud tunnustamismehhanismi ei muudeta. […]“.
Vastavalt direktiivi 2005/36 artiklile 1:
„Käesolev direktiiv kehtestab korra, mille alusel liikmesriik, kes teeb reguleeritud kutsealal tegutsema hakkamise või sellel tegutsemise oma territooriumil sõltuvaks eriomase kutsekvalifikatsiooni omamisest (edaspidi „vastuvõttev liikmesriik“), peab vastaval kutsealal tegutsema hakkamiseks või sellel tegutsemiseks tunnustama teises liikmesriigis või teistes liikmesriikides (edaspidi „päritoluliikmesriik“) saadud kutsekvalifikatsioone, mis lubavad nimetatud kvalifikatsioone omaval isikul seal samal kutsealal töötada.
[…]“.
Selle direktiivi artikli 2 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõigi liikmesriigi kodanike, sealhulgas vabakutseliste suhtes, kes soovivad füüsilisest isikust ettevõtjana või töötajana tegutseda reguleeritud kutsealal teises liikmesriigis kui see, kus nad omandasid oma kutsekvalifikatsiooni.
[…]
2.   Iga liikmesriik võib vastavalt oma õigusaktidele lubada liikmesriigi kodanikel, kellel on mujal kui selles liikmesriigis saadud kutsekvalifikatsiooni tõend, tegutseda oma territooriumil reguleeritud kutsealal artikli 3 lõike 1 punkti a mõistes. […]“.
Nimetatud direktiivi artikkel 3 näeb ette:
„1.   Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
a)
reguleeritud kutseala
– kutsetegevus või -tegevuste hulk, millel tegutsema hakkamist või tegutsemist või tegutsemise üht moodustest reguleerivad spetsiaalse kutsekvalifikatsiooni omamist kas otseselt või kaudselt käsitlevad õigus- või haldusnormid; […]
b)
kutsekvalifikatsioon
– haridust tõendava dokumendiga, artikli 11 punkti a alapunktis i nimetatud pädevuskinnituse ja/või töökogemusega tõendatud kvalifikatsioon;
c)
kvalifikatsiooni tõendav dokument
– diplomid, tunnistused ja muud, liikmesriigi õigus- või haldusnormide kohaselt liikmesriigi pädeva asutuse väljaantud dokumendid, mis tõendavad peamiselt ühenduses omandatud kutsealase koolituse edukat läbimist. Kui esimene lause ei kohaldu, käsitletakse kvalifikatsiooni tõendavate dokumentidena lõikes 3 nimetatud kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti;
[…]
e)
reguleeritud haridus ja koolitus
– antud kutsealal tegutsemisele suunatud koolitus, mis koosneb kursustest või vajadusel lisaks kursustele ka kutsealasest koolitusest või katseajast või kutsepraktikast.
Asjaomase liikmesriigi õigus- või haldusnormidega määratakse kutsealase koolituse, katseaja või kutsepraktika struktuur ja tase ning neid kontrollib või kiidab heaks selleks määratud asutus;
f)
kutsealane töökogemus
– asjaomasel kutsealal tegelik ja seaduslik tegutsemine liikmesriigis;
[…]
3.   Kolmanda riigi väljastatud kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente käsitletakse kvalifikatsiooni tõendava dokumendina juhul, kui selle omanikul on selle liikmesriigi territooriumil, kes tunnustab seda kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti artikli 2 lõike 2 alusel, selle liikmesriigi poolt tõendatud kolmeaastane töökogemus asjaomasel kutsealal.“
Direktiivi 2005/36 artiklis 4 „Tunnustamise toime“ on sätestatud:
„1.   Kutsekvalifikatsiooni tunnustamine vastuvõtva liikmesriigi poolt annab soodustatud isikule võimaluse asuda selles liikmesriigis tegutsema samal kutsealal kui see, millele ta kvalifitseerus päritoluliikmesriigis, ja tegutseda sellel kutsealal vastuvõtvas liikmesriigis selle liikmesriigi kodanikega võrdsetel tingimustel.
2.   Käesoleva direktiivi tähenduses on kutseala, millel taotleja soovib vastuvõtvas liikmesriigis tegutseda, sama mis kutseala, millele ta päritoluliikmesriigis kvalifitseerus, juhul, kui vastavad kutsetegevused on võrreldavad.
[…]“.
Selle direktiivi artiklis 13 „Tunnustamise tingimused“ on sätestatud:
„1.   Kui reguleeritud kutsealal tegutsema hakkamine või sellel tegutsemine vastuvõtvas liikmesriigis sõltub eriomase kutsekvalifikatsiooni omamisest, võimaldab kõnealuse liikmesriigi pädev asutus taotlejatel sellel kutsealal tegutsema asuda või tegutseda oma kodanikega samadel tingimustel, kui neil on teises liikmesriigis viimase territooriumil sellel kutsealal tegutsema hakkamiseks või tegutsemiseks nõutav pädevuskinnitus või kvalifikatsiooni tõendav dokument, millele on osutatud artiklis 11.
Pädevuskinnituse või kvalifikatsiooni tõendava dokumendi annab välja liikmesriigi pädev asutus, kes on määratud kooskõlas kõnealuse liikmesriigi õigus- või haldusnormidega.
2.   Lõikes 1 kirjeldatud kutsealal lubatakse tegutsema asuda ja tegutseda ka taotlejatel, kes on viimase kümne aasta jooksul kas ühe aasta täistööajaga või võrdväärse kestusega osalise tööajaga tegutsenud asjaomasel kutsealal liikmesriigis, kus kõnealust kutseala ei reguleerita, ning kellel on üks või mitu pädevuskinnitust või kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti, mille on väljastanud teine liikmesriik, kus seda kutseala ei reguleerita.
Pädevuskinnitus või kvalifikatsiooni tõendav dokument peab vastama järgmistele tingimustele:
a)
selle annab välja liikmesriigi pädev asutus, kes on määratud kooskõlas kõnealuse liikmesriigi õigus- või haldusnormidega;
b)
see tõendab, et selle omanik omab ettevalmistust kõnealusel kutsealal tegutsemiseks.
Esimeses lõigus sätestatud üheaastast töökogemust ei nõuta siiski juhul, kui taotleja kvalifikatsiooni tõendav dokument tunnistab reguleeritud hariduse ja koolituse läbimist.
[…]“.
Direktiivi artikli 59 lõikes 1 on ette nähtud:
„1.   Liikmesriigid teatavad [Euroopa Komisjonile] hiljemalt 18. jaanuariks 2016 nende territooriumil olemasolevate reguleeritud kutsealade loetelu, milles täpsustakse iga kutseala alla kuuluvaid tegevusi, samuti reguleeritud hariduse ja koolituste ning eraldi ülesehitusega koolituste loetelu, nagu on osutatud artikli 11 punkti c alapunktis ii. Kõikidest muudatustest kõnealustes loeteludes teavitatakse viivitamata ka komisjoni. Komisjon loob reguleeritud kutsealade avaliku andmebaasi, mis sisaldab ka iga kutsealaga hõlmatud tegevuste üldist kirjeldust, ning haldab seda.“
Soome õigus
Kutsekvalifikatsioonide tunnustamise seaduse 1384/2015 (laki ammattipätevyyden tunnustamisesta 1384/2015) § 1 esimeses lõigus on sätestatud, et see seadus reguleerib kutsekvalifikatsioonide tunnustamist ja teenuste osutamise vabadust vastavalt direktiivile 2005/36. Selle seaduse §-s 6 on täpsustatud niisuguse tunnustamise tingimusi.
Eesti õigus
Eesti koolieelse lasteasutuse õpetajate kvalifikatsiooninõuded on kehtestatud haridusministri 26. augusti 2002. aasta määrusega „Koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuded“ (RTL 2002, 96, 1486; RT I, 03.09.2013, 36; edaspidi „Eesti koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuete määrus“).
Määruse § 1 lõike 1 kohaselt:
„Käesoleva määrusega sätestatud kvalifikatsiooninõuetele vastavust ja töötaja valmisolekut vastaval ametikohal töötada hindab tööandja. […]“.
Selle määruse § 18 kohaselt on koolieelse lasteasutuse õpetaja kvalifikatsiooninõuded kõrgharidus ja pedagoogilised kompetentsid. Sama määruse §-s 37 on sätestatud, et neid kvalifikatsiooninõudeid ei kohaldata pedagoogide suhtes, kes enne 2013. aasta 1. septembrit töötasid lasteasutuses pedagoogina, vastates või olles loetud vastavaks Eesti koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuete määrusega enne 2013. aasta 1. septembrit vastaval ametikohal töötamiseks esitatud kvalifikatsiooninõuetele.
Pärast Eesti Vabariigi ühinemist Euroopa Liiduga 1. mail 2004 kehtestati Vabariigi Valitsuse 6. juuni 2005. aasta määrusega nr 120 „Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 20. augustit 1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus“ (RT I 2005, 32, 241; RT I, 28.07.2020, 6) vastavus endises NSV Liidus tunnustatud ja enne 20. augustit 1991 antud kvalifikatsioonide ning Eesti Vabariigi haridussüsteemi üld- ja kõrgharidustasemete vahel.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
A esitas haridusametile taotluse tunnustada tema koolieelse lasteasutuse õpetaja kutsekvalifikatsiooni järgmiste dokumentide alusel:
–
tunnistus, mis tõendab kutse „koolieelsete lasteasutuse kasvataja“ omandamist 1980. aastal Eesti Nõukogude Sotsialistlikus Vabariigis;
–
2006. aastal väljastatud diplom, mis tõendab „rakenduskõrghariduse tasemele vastava hotellimajanduse eriala õppekava“ läbimist;
–
2013. aastal väljastatud diplom, mis tõendab „ärijuhtimise magistri kraadi“ omandamist turismiettevõtluse ja teeninduse juhtimise erialal ja
–
Eesti Õpetajate Liidu 2017. aastal väljastatud kutsetunnistus „Õpetaja, tase 6“.
Lisaks ei ole vaidlust selles, et A töötas aastatel 1980–1984 koolieelse lasteasutuse õpetajana Eesti Nõukogude Sotsialistlikus Vabariigis, seejärel aastatel 2016 ja 2017 uuesti eralasteaias Soomes.
Haridusamet jättis 8. märtsi 2018. aasta otsusega A taotluse rahuldamata.
Helsingin hallinto-oikeus (Helsingi halduskohus, Soome) jättis 18. aprilli 2019. aasta otsusega rahuldamata kaebuse, mille A haridusameti otsuse peale esitas. Nimetatud kohus leidis, et A kutsekvalifikatsioon ja töökogemus ei vasta nõuetele, mille täitmine võimaldas kutsekvalifikatsioonide seaduse (1384/2015) kohaselt kutsekvalifikatsiooni tunnustada.
A esitas selle kohtuotsuse peale kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, Korkein hallinto-oikeusele (Soome kõrgeim halduskohus).
Esimesena soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas koolieelse lasteasutuse õpetaja kutseala on Eestis „reguleeritud kutseala“ direktiivi 2005/36 tähenduses.
Ta märgib, et mitu asjaolu näivad viitavat sellele, et see kutseala on Eestis reguleeritud kutseala. Nimelt on Eesti koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuete määruses koolieelse lasteasutuse õpetaja kvalifikatsiooninõuetena sätestatud kõrgharidusdiplomi saamine ja pedagoogiliste pädevuste omamine. Viimati nimetatud pädevusi tõendab aga dokument, mille on taotluse alusel väljastanud Eesti Õpetajate Liit, võttes arvesse taotleja toimikut ja pärast vestlust.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib samuti, et Eesti Vabariik lasi kanda koolieelse lasteasutuse õpetaja kutseala Euroopa Komisjoni peetavasse reguleeritud kutsealade andmebaasi.
Muude asjaolude tõttu kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus siiski, kas koolieelse lasteasutuse õpetaja on Eestis reguleeritud kutseala.
Ta märgib, et vastupidi Soome õigusele ei nõua Eesti õigusnormid, et käesoleva kohtuotsuse punktis 21 mainitud kõrgharidusdiplom oleks saadud väikelastega seotud valdkonnas.
Lisaks märgib ta, et sellist õpetajat tööle võtval tööandjal on kaalutlusõigus hinnata, kas koolieelse lasteasutuse õpetaja ametikohale kandideerija vastab Eesti koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuete määruses sätestatud nõuetele. Konkreetselt on tunnistus pedagoogiliste pädevuste olemasolu kohta fakultatiivne ega ole tööandjale siduv. Viimane hindab iseseisvalt, kas kandidaadil on nõutavad pedagoogilised pädevused.
Seega võivad eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul kaks erinevat tööandjat hinnata sama kandidaadi pedagoogilisi pädevusi erinevalt.
Neil asjaoludel on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, kas Eesti õigusnormid reserveerivad tegelikult koolieelse lasteasutuse õpetaja kutsealal tegutsemise isikutele, kes vastavad kindlaksmääratud tingimustele, ning keelavad sel kutsealal tegutseda teistel isikutel.
Teisena küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus juhuks, kui kõnealust kutseala peetakse Eestis reguleeritud kutsealaks, kas tõendit, mille Eesti Õpetajate Liit väljastas A-le 2017. aastal ja mida on mainitud käesoleva kohtuotsuse punktis 15, võib pidada pädevuskinnituseks või kvalifikatsiooni tõendavaks dokumendiks direktiivi 2005/36 artikli 13 lõike 1 tähenduses, kuigi töökogemus, mille tunnustamist A taotleb, omandati ajal, mil tema päritoluliikmesriik oli nõukogude sotsialistlik vabariik.
Kolmandana, mis puudutab diplomit, mille A on saanud Eesti Nõukogude Sotsialistlikus Vabariigis 1980. aastal, ja kogemust, mille ta on omandanud aastatel 1980–1984, siis soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas seda diplomit ja seda kogemust tuleb pidada kolmandas riigis omandatud kutsekvalifikatsiooni tõendavaks direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 3 tähenduses ja kas seetõttu saab neid kvalifikatsioone tunnustada üksnes tingimusel, et asjaomane isik tõendab lisaks, et tal on päritoluliikmesriigis pärast selle riigi taasiseseisvumist saadud kolmeaastane kutsealane töökogemus.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib siiski, et Eesti 2005. aasta seadusega võrdsustati Eesti Nõukogude Sotsialistlikus Vabariigis saadud diplomid Eestis pärast Eesti taasiseseisvumist saadud diplomitega.
Neil asjaoludel otsustas Korkein hallinto-oikeus (Soome kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas [direktiivi 2005/36] artikli 3 lõike 1 punkti a tuleb tõlgendada nii, et reguleeritud kutsealaks tuleb pidada kutseala, mille puhul – ühelt poolt – on kvalifikatsiooninõuded kindlaks määratud liikmesriigi haridusministri määrusega, koolieelse lasteasutuse õpetajalt nõutud pedagoogilise kompetentsuse sisu on sätestatud kutsestandardis ja liikmesriik on kandnud koolieelse lasteasutuse õpetaja kutseala komisjoni loodud reguleeritud kutsealade andmebaasi, kuid mille puhul – teiselt poolt – tuleneb kõnealuse kutseala kvalifikatsiooninõudeid reguleeriva määruse sõnastusest, et kvalifikatsiooninõuete täidetuse hindamisel, eelkõige pedagoogilise kompetentsuse hindamisel, on tööandjal kaalutlusõigus ning pedagoogilise kompetentsuse tõendamise viisi ei ole kõnealuses määruses ega muudes seadustes, määrustes või haldusnormides reguleeritud?
2.
Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis kas päritoluliikmesriigi pädeva asutuse väljastatud kutsekvalifikatsiooni puudutavat tunnistust, mille saamine eeldab töökogemust kõnealusel kutsealal, saab pidada pädevuskinnituseks või muuks kvalifikatsiooni tõendavaks dokumendiks direktiivi 2005/36 artikli 13 lõike 1 tähenduses, kui tunnistuse väljastamise aluseks olev kutsealane töökogemus on omandatud päritoluliikmesriigis, kuid seda ajal, mil riik oli nõukogude sotsialistlik vabariik, ning samuti vastuvõtvas liikmesriigis, ent pärast päritoluriigi taasiseseisvumist ei ole selles riigis kutsealal töötatud?
3.
Kas direktiivi 2005/36 artikli 3 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et kutsekvalifikatsioon, mis põhineb kutsediplomil, mis on omandatud liikmesriigi territooriumil asunud haridusasutuses ajal, mil liikmesriik ei olnud iseseisev riik, vaid oli nõukogude sotsialistlik vabariik, samuti kutsealasel töökogemusel, mis omandati sama diplomi alusel kõnealuses nõukogude sotsialistlikus vabariigis enne liikmesriigi taasiseseisvumist, tuleb pidada kolmandas riigis omandatud kutsekvalifikatsiooniks, millest tulenevalt on selle kutsekvalifikatsiooni tunnustamiseks nõutav täiendav kolmeaastane kutsealane töökogemus, mis on omandatud päritoluliikmesriigis pärast selle taasiseseisvumist?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Sissejuhatavad märkused
Nagu nähtub direktiivi 2005/36 põhjendusest 1, on direktiivi eesmärk soodustada kutsekvalifikatsioonide tunnustamist, et võimaldada liikmesriikide kodanikel tegutseda kutsealal töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana mõnes muus liikmesriigis kui see, kus nad omandasid kutsekvalifikatsiooni, ning aidata niiviisi kaasa töötajate vabale liikumisele liidu piires.
Vastavalt direktiivi artiklitele 1 ja 2 kohaldatakse seda direktiivi ainult juhul, kui kõnealune kutseala on vastuvõtvas liikmesriigis reguleeritud.
Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud andmetest, et Soomes on koolieelse lasteasutuse õpetaja kutseala reguleeritud kutseala. Järelikult reguleerivad muu liikmesriigi kodanike vastuvõtvas liikmesriigis nimetatud kutsealal tegutsema hakkamist ja tegutsemist direktiivi 2005/36 sätted.
Kui asjasse puutuv kutseala on reguleeritud ka päritoluliikmesriigis, peab vastuvõttev liikmesriik direktiivi 2005/36 artikli 13 lõike 1 kohaselt võimaldama teise liikmesriigi kodanikel sellel kutsealal tegutsema asuda või tegutseda oma kodanikega samadel tingimustel, kui neil on päritoluliikmesriigis nõutav pädevuskinnitus või kvalifikatsiooni tõendav dokument.
Seevastu juhul, kui kõnealune kutseala päritoluliikmesriigis reguleeritud ei ole, tuleneb direktiivi 2005/36 artikli 13 lõikest 2, et vastuvõtvas liikmesriigis tuleb lubada kutsealal tegutsema asuda või tegutseda taotlejal, kes on viimase kümne aasta jooksul kas ühe aasta täistööajaga või võrdväärse kestusega osalise tööajaga tegutsenud asjaomasel kutsealal muus liikmesriigis ning kellel on üks või mitu pädevuskinnitust või kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti, mille on väljastanud päritoluliikmesriik. Direktiivi 2005/36 artikli 13 lõike 2 kolmandas lõigus on siiski ette nähtud, et töökogemuse nõuet ei kohaldata juhul, kui taotleja kvalifikatsiooni tõendav dokument tunnistab reguleeritud hariduse ja koolituse läbimist.
Järelikult tuleb A taotlust – tunnustada tema koolieelse lasteasutuse õpetaja kutsekvalifikatsiooni –, mille ta vastuvõtvas liikmesriigis, st Soome Vabariigis, esitas, hinnata, arvestades direktiivi 2005/36 artikli 13 lõikes 1 sätestatud tingimusi, kui see kutseala on päritoluliikmesriigis, st Eesti Vabariigis, reguleeritud, ja arvestades direktiivi 2005/36 artikli 13 lõikes 2 sätestatud tingimusi, kui see kutseala seal reguleeritud ei ole.
Esimene küsimus
Esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punkti a tuleb tõlgendada nii, et reguleeritud kutsealaks tuleb selle sätte tähenduses pidada kutseala, mille puhul liikmesriigi õigusnormid nõuavad sellel tegutsema asumiseks ja tegutsemiseks kvalifikatsiooninõuetele vastavust, kuid jätab tööandjatele kaalutlusõiguse hinnata, kas vastavus neile nõuetele on olemas.
Direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punkti a kohaselt on „reguleeritud kutseala“„kutsetegevus või -tegevuste hulk, millel tegutsema hakkamist või tegutsemist või tegutsemise üht moodustest reguleerivad spetsiaalse kutsekvalifikatsiooni omamist kas otseselt või kaudselt käsitlevad õigus- või haldusnormid“.
Lisaks tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et kutseala tuleb käsitada reguleeritud kutsealana direktiivide 89/48 ja 92/51 tähenduses, kui kutseala sisuks oleva tegevuse alustamine või sellega tegelemine on reguleeritud õigus- ja haldusnormidega, millega on kehtestatud kord, mille kohaselt on vastav kutsealane tegevus sõnaselgelt reserveeritud vaid isikutele, kelle puhul on täidetud teatavad tingimused, ja mis ei võimalda alustada tegevust neil, kelle puhul need tingimused ei ole täidetud (1. veebruari 1996. aasta kohtuotsus Aranitis,
C‑164/94
,
EU:C:1996:23
, punkt
, ja 8. mai 2008. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania,
C‑39/07
,
EU:C:2008:265
, punkt
). Arvestades direktiivides 89/48 ja 92/51 sisalduvad määratlusi ja direktiivi 2005/36 põhjendust 14, on see kohtupraktika analoogia alusel kohaldatav mõistele „reguleeritud kutseala“ selle direktiivi tähenduses.
Käesoleval juhul tuleb tõdeda, et Eesti koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuete määruse § 1 lõikes 1 on sätestatud, et „[m]äärusega sätestatud kvalifikatsiooninõuetele vastavust ja töötaja valmisolekut vastaval ametikohal töötada hindab tööandja“.
Nagu märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus ja ilma et Eesti valitsus oleks sellele vastu vaielnud, annab selle määruse § 1 lõige 1 tööandjale kaalutlusõiguse selle hindamisel, kas koolieelse lasteasutuse õpetajana tegutsema asumiseks nõutavad kvalifikatsiooninõuded, eelkõige pedagoogiliste pädevuste nõue, on täidetud, nii et selle sätte kohaselt võivad kaks erinevat tööandjat hinnata erinevalt küsimust, kas sama taotleja vastab nendele nõuetele.
Eesti valitsus selgitas küll Euroopa Kohtule, et kui tööandjale esitatakse Eesti Õpetajate Liidu väljastatud kutsetunnistus, ei ole tööandjal põhjust kahelda kandidaadi pedagoogilistes pädevustes. Nagu kohtujurist aga oma ettepaneku punktis 60 tõdes, märkis see valitsus, et Eesti õigusaktid ei sisalda sellekohaseid eeskirju. See kinnitab seega tõlgendust, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus andis koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuete määruse § 1 lõikele 1 – tõlgendus, mille kohaselt peab tööandja hindama, kas vastavus kvalifikatsiooninõuetele on olemas.
Sellist kaalutlusõigust tuleb eristada tööandja pädevusest otsustada, kas võtta tööle või jätta tööle võtmata isik, kes vastab kõnealusel kutsealal tegutsema asumiseks vajalikele kvalifikatsiooninõuetele, ja valida kahe kandidaadi vahel, kes neile nõuetele vastavad.
Sellisest kaalutlusõigusest tulenev olukord võib hägustada vahetegu nende isikute, kellel on asjaomasel kutsealal tegutsemiseks riigisisestes õigusnormides nõutud kutsekvalifikatsioon, ja nende isikute vahel, kellel seda ei ole.
Neil asjaoludel ei taga Eesti õigus, et kõnealusel kutsealal tegutsema hakkamine ja sellel tegutsemine on reserveeritud isikutele, kellel on kindlaksmääratud kutsekvalifikatsioon.
Seega näib, et koolieelse lasteasutuse õpetaja kutseala, nii nagu see on Eestis korraldatud, ei saa kvalifitseerida „reguleeritud kutsealaks“ direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punkti a tähenduses.
Seda hinnangut ei sea kahtluse alla asjaolud, et Eesti Vabariik käsitab koolieelse lasteasutuse õpetaja kutseala „reguleeritud“ kutsealana, et ta kandis selle kutseala komisjonile edastatud olemasolevate reguleeritud kutsealade loetellu ning et seda kutseala on mainitud reguleeritud kutsealade andmebaasis, mida komisjon haldab direktiivi 2005/36 artikli 59 alusel.
Nimelt, ühelt poolt ei viita direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punktis a sisalduv mõiste „reguleeritud kutseala“ määratlus liikmesriikide õigusele. Samuti on see direktiivi tähenduses vaid liidu õiguse mõiste (21. septembri 2017. aasta kohtuotsus Malta Dental Technologists Association ja Reynaud,
C‑125/16
,
EU:C:2017:707
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Järelikult ei ole asjaolu, et Eesti Vabariik käsitab koolieelse lasteasutuse õpetaja kutseala „reguleeritud“ kutsealana ja kandis selle olemasolevate reguleeritud kutsealade loetellu, mille ta edastas komisjonile, piisav selleks, et seda kutseala saaks kvalifitseerida „reguleeritud kutsealaks“ direktiivi 2005/36 tähenduses.
Teiselt poolt, nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 45, ei viita direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punkt a ka käesoleva kohtuotsuse punktis 48 mainitud, komisjoni ajakohastatava andmebaasi sisule. Seega on viimati nimetatud sättel üksnes soovituslik väärtus.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punkti a tuleb tõlgendada nii, et „reguleeritud kutsealana“ selle sätte tähenduses ei käsitata kutseala, mille puhul liikmesriigi õigusnormid nõuavad sellel tegutsema asumiseks ja tegutsemiseks kvalifikatsiooninõuetele vastavust, kuid jätavad tööandjatele kaalutlusõiguse hinnata, kas vastavus neile nõuetele on olemas.
Teine küsimus
Teine küsimus on sõnaselgelt esitatud juhuks, kui asjaomane kutseala on päritoluliikmesriigis reguleeritud direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punkti a tähenduses ja kui vastus esimesele küsimusele on seega jaatav. Arvestades seda, et vastus esimesele küsimusele oli eitav, ei ole vaja teisele küsimusele vastata.
Kolmas küsimus
Kolmas küsimus on esitatud juhuks, kui asjaomane kutseala ei ole päritoluliikmesriigis reguleeritud.
Niisugusel juhtumil, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 36, tuleneb direktiivi 2005/36 artikli 13 lõike 2 esimesest lõigust, et vastuvõtvas liikmesriigis tuleb lubada kutsealal tegutsema asuda või tegutseda taotlejal, kes on viimase kümne aasta jooksul kas ühe aasta täistööajaga või võrdväärse kestusega osalise tööajaga tegutsenud asjaomasel kutsealal mõnes muus liikmesriigis ning kellel on üks või mitu pädevuskinnitust või kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti, mille on väljastanud päritoluliikmesriik. Direktiivi 2005/36 artikli 13 lõike 2 kolmandas lõigus on siiski ette nähtud, et viimase kümne aasta jooksul teises liikmesriigis omandatud üheaastase töökogemuse tingimuse täitmine ei ole nõutav, kui taotleja kvalifikatsiooni tõendav dokument tõendab reguleeritud haridust.
Käesoleval juhul ei ole A – vastupidi sellele, mida nõuab direktiivi 2005/36 artikli 13 lõike 2 esimene lõik – oma taotluse esitamisele eelnenud kümne aasta jooksul töötanud koolieelse lasteasutuse õpetajana muus liikmesriigis kui vastuvõttev liikmesriik.
Neil asjaoludel on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, kas koolieelsete lasteasutuste kasvataja diplomit, mille A sai 1980. aastal Eesti Nõukogude Sotsialistlikus Vabariigis, võib pidada kvalifikatsiooni tõendavaks dokumendiks, mis tõendab reguleeritud hariduse ja koolituse läbimist sama direktiivi artikli 13 lõike 2 kolmanda lõigu tähenduses.
Nimelt on direktiivi 2005/36 artikli 3 lõikes 3 sätestatud, et „kolmanda riigi väljastatud kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente käsitletakse kvalifikatsiooni tõendava dokumendina juhul, kui selle omanikul on selle liikmesriigi territooriumil, kes tunnustab seda kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti artikli 2 lõike 2 alusel, selle liikmesriigi poolt tõendatud kolmeaastane töökogemus asjaomasel kutsealal“.
Sellest järeldub, et tuleb asuda seisukohale, et kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2005/36 artikli 3 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et see säte on kohaldatav juhul, kui vastuvõtvale liikmesriigile esitatud kvalifikatsiooni tõendav dokument on omandatud teise liikmesriigi territooriumil ajal, mil see liikmesriik ei eksisteerinud mitte iseseisva riigina, vaid nõukogude sotsialistliku vabariigina, ja kui see liikmesriik on sel ajal väljastatud haridust tõendava dokumendi võrdsustanud haridust tõendava dokumendiga, mille on see liikmesriik andnud välja pärast taasiseseisvumist.
Direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 3 sõnastusest endast nähtub, et see säte puudutab mis tahes kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente, mille on väljastanud kolmas riik ja mida liikmesriik tunnustab sama direktiivi artikli 2 lõike 2 kohaselt.
Tuleb aga märkida, et diplomit, mille A sai 1980. aastal Eesti Nõukogude Sotsialistlikus Vabariigis, ei saa käsitada diplomina, mille on välja andnud kolmas riik selle sätte tähenduses.
Nimelt, nagu nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt Euroopa Kohtule esitatud selgitustest, võrdsustas Eesti Vabariik selle diplomi pärast taasiseseisvumist ja Euroopa Liiduga ühinemist – valitsuse 6. juuni 2005. aasta määrusega nr 120 „Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 20. augustit 1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus“ – diplomiga, mis on saadud Eesti Vabariigis pärast selle liikmesriigi taasiseseisvumist.
Järelikult tuleb seda diplomit käsitada liikmesriigi, mitte kolmanda riigi väljastatud kvalifikatsiooni tõendava dokumendina, vastupidi direktiivi 2005/36 artikli 3 lõikes 3 sätestatule.
Sellest järeldub, et direktiivi 2005/36 artikli 3 lõige 3 ei ole kohaldatav sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjas.
Kõigest eeltoodust tuleneb, et direktiivi 2005/36 artikli 3 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et see säte ei ole kohaldatav juhul, kui vastuvõtvale liikmesriigile esitatud kvalifikatsiooni tõendav dokument on omandatud teise liikmesriigi territooriumil ajal, mil see liikmesriik ei eksisteerinud mitte iseseisva riigina, vaid nõukogude sotsialistliku vabariigina, ja kui see liikmesriik on sel ajal väljastatud haridust tõendava dokumendi võrdsustanud haridust tõendava dokumendiga, mille on see liikmesriik andnud välja pärast taasiseseisvumist. Niisugust kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti tuleb käsitada liikmesriigis, mitte kolmandas riigis saadud dokumendina.
Tuleb lisada, et arvestades käesoleva kohtuotsuse punktides 52 ja 65 antud vastuseid, millest tuleneb, et kutsekvalifikatsiooni tunnustamise taotlus ei kuulu direktiivi 2005/36 kohaldamisalasse, peavad vastuvõtva liikmesriigi pädevad asutused, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 90–93 täpsustas, vastavalt Euroopa Kohtu praktikale analüüsima A olukorda ELTL artiklite 45 ja 49 alusel (vt selle kohta 3. märtsi 2022. aasta kohtuotsus Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (üldarsti õpe),
C‑634/20
,
EU:C:2022:149
, punktid
–
ja seal viidatud kohtupraktika).
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiivi 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta, muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. novembri 2013. aasta direktiiviga 2013/55/EL, artikli 3 lõike 1 punkti a
tuleb tõlgendada nii, et
„reguleeritud kutsealana“ selle sätte tähenduses ei käsitata kutseala, mille puhul liikmesriigi õigusnormid nõuavad sellel tegutsema asumiseks ja tegutsemiseks kvalifikatsiooninõuetele vastavust, kuid jätavad tööandjatele kaalutlusõiguse hinnata, kas vastavus neile nõuetele on olemas.

2.
Direktiivi 2005/36, muudetud direktiiviga 2013/55, artikli 3 lõiget 3
tuleb tõlgendada nii, et
see säte ei ole kohaldatav juhul, kui vastuvõtvale liikmesriigile esitatud kvalifikatsiooni tõendav dokument on omandatud teise liikmesriigi territooriumil ajal, mil see liikmesriik ei eksisteerinud mitte iseseisva riigina, vaid nõukogude sotsialistliku vabariigina, ja kui see liikmesriik on sel ajal väljastatud haridust tõendava dokumendi võrdsustanud haridust tõendava dokumendiga, mille on see liikmesriik andnud välja pärast taasiseseisvumist. Niisugust kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti tuleb käsitada liikmesriigis, mitte kolmandas riigis saadud dokumendina.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: soome.