CELEX: 62017CJ0611
Talan om ogiltigförklaring
Gemensamma fiskeripolitiken
Bevarande av resurser
Internationella konventionen för bevarande av tonfisk i Atlanten
Totala tillåtna fångstmängden (TAC) för svärdfisk i Medelhavet
Förordning (EU) 2017/1398
Fastställande av fiskerimöjligheter för 2017
Unionens exklusiva behörighet
Fastställande av en referensperiod
Tillförlitligheten i källuppgifterna
Omfattningen av domstolsprövningen
Artikel 17 FEU
Tillvaratagande av unionens intressen inom internationella organ
Principen om relativ stabilitet
Villkor för tillämpning
Principen om förbud mot retroaktiv lagstiftning, rättssäkerhetsprincipen, principen om skydd för berättigade förväntningar och icke-diskrimineringsprincipen

Genom sin ansökan har Republiken Italien väckt talan om ogiltigförklaring av rådets förordning (EU) 2017/1398 av den 25 juli 2017 om ändring av förordning (EU) 2017/127 vad gäller vissa fiskemöjligheter (
EUT L 199, 2017, s. 2
, och rättelse i
EUT L 238, 2017, s. 55
) (nedan kallad den angripna förordningen).
Tillämpliga bestämmelser
Iccat-konventionen
Genom rådets beslut 86/238/EEG av den 9 juni 1986 (
EGT L 162, 1986, s. 33
) anslöt sig Europeiska unionen till den internationella konventionen för bevarande av tonfisk i Atlanten, ändrad genom det protokoll som bifogats slutakten från konferensen för de stater som är parter i den konvention som undertecknades i Paris den 10 juli 1984 (nedan kallad Iccat-konventionen).
Förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken
Skälen 35–37 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG (
EUT L 354, 2013, s. 22
) (nedan kallad förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken), har följande lydelse:
”(35)
På grund av det svåra ekonomiska läge fiskerinäringen befinner sig i och att vissa kustsamhällen är beroende av fisket, är det nödvändigt att relativ stabilitet säkerställs för fiskeverksamheten genom att fiskemöjligheterna fördelas mellan medlemsstaterna på grundval av en förutsebar andel av bestånden för varje medlemsstat.
(36)
I andra avseenden bör denna stabilitet med tanke på den tillfälliga biologiska situationen för bestånden tillvarata de särskilda behoven i regioner där lokalbefolkningen är särskilt beroende av fiske och närliggande verksamheter enligt rådets resolution av den 3 november 1976 [om vissa externa aspekter av inrättandet av en fiskezon på 200 nautiska mil inom gemenskapen med verkan från och med den 1 januari 1977 (
EGT C 105, 7.5.1981, s. 1
)], och särskilt i bilaga VII till denna.
(37)
Begreppet relativ stabilitet bör därför tolkas mot denna bakgrund.”
Artikel 2 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken, med rubriken ”Mål”, föreskriver följande i punkterna 1 och 2:
”1.   Den gemensamma fiskeripolitiken ska säkerställa att fiske- och vattenbruksverksamheterna är miljömässigt hållbara på lång sikt och förvaltas på ett sätt som är förenligt med målen om att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen.
2.   Den gemensamma fiskeripolitiken ska tillämpa försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen och ska säkerställa att nyttjandet av de levande marina biologiska resurserna sker på ett sådant sätt att populationerna av skördade arter återställs till och bevaras över nivåer som säkerställer en maximal hållbar avkastning.”
I artikel 16 i nämnda förordning, med rubriken ”Fiskemöjligheter”, föreskrivs följande i punkt 1:
”De fiskemöjligheter som tilldelas medlemsstaterna ska tillförsäkra relativ stabilitet i fisket för var och en av medlemsstaterna för vart och ett av bestånden eller fiskena. Vid fördelningen av nya fiskemöjligheter ska hänsyn tas till de enskilda medlemsstaternas intressen.”
Förordning nr 2371/2002
I enlighet med artikel 48 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken upphäver den rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (
EGT L 358, 2002, s. 59
). I artikel 20 i den senare förordningen, med rubriken ”Tilldelning av fiskemöjligheter”, angavs följande:
”1.   Beslut om fångstbegränsningar och/eller begränsningar av fiskeansträngningen och tilldelning av fiskemöjligheter bland medlemsstaterna samt villkor i samband med dessa begränsningar skall fattas av rådet med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. Fiskemöjligheterna skall fördelas bland medlemsstaterna på ett sådant sätt att varje medlemsstat garanteras relativ stabilitet i fiskeverksamheten för varje bestånd eller fiske.
2.   När gemenskapen fastställer nya fiskemöjligheter skall rådet, med beaktande av varje medlemsstats intresse, besluta om fördelningen av dessa möjligheter.
…”
Förordning nr 2017/127
I bilaga I D, med rubriken ”Iccats konventionsområde”, till rådets förordning (EU) 2017/127 av den 20 januari 2017 om fastställande för år 2017 av fiskemöjligheterna för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i unionens vatten och, för unionsfiskefartyg, i vissa andra vatten (
EUT L 24, 2017, s. 1
), angavs, före ändringen genom den angripna förordningen, vad gäller fisket efter svärdfisk i Medelhavet, att ”[d]e [totala tillåtna fångstmängder (TAC)] som antagits inom ramen för [Internationella kommissionen för bevarande av tonfisk i Atlanten] med avseende på svärdfisk i Medelhavet … tilldelas inte Iccats avtalsslutande parter, samarbetande icke avtalsslutande parter, organisationer och fiskeriorganisationer, och unionens respektive andel av dem är därför inte fastställd”. I denna bilaga angavs också att TAC för denna art, som fastställts av Iccat, fastställdes till 10500 ton per år.
Den angripna förordningen
Skälen 9–12 i den angripna förordningen har följande lydelse:
”(9)
Vid sitt årsmöte 2016 antog Internationella kommissionen för bevarande av tonfisk i Atlanten (Iccat) rekommendation 16–05 (nedan kallad rekommendation 16–05) där den TAC fastställs till 10500 ton för svärdfisk (
Xiphias gladius
) i Medelhavet, och genom vilken det inrättas en arbetsgrupp i syfte att ta fram ett rättvist system för fördelningen av TAC för svärdfisk i Medelhavet, fastställa den kvot som ska tilldelas avtalsslutande parter, samarbetande icke avtalsslutande parter, organisationer eller fiskeorganisationer för 2017 samt utarbeta en förvaltningsmekanism för TAC.
(10)
Genom en skrivelse till Iccats sekretariat den 23 december 2016 bekräftade unionen att den kommer att genomföra rekommendation 16–05 från och med den 1 januari 2017. Unionen bekräftade i synnerhet att den kommer att genomföra den fredningsperiod för svärdfisk i Medelhavet som avses i punkt 11 i rekommendation 16–05 under perioden 1 januari–31 mars, med början 2017. Det är därför lämpligt att införa denna fredningstid som ett villkor som är funktionellt knutet till fastställandet och fördelningen av fiskemöjligheterna för svärdfisk i Medelhavet.
(11)
Den arbetsgrupp som inrättats genom rekommendation 16–05 sammanträdde den 20–22 februari 2017 och föreslog en fördelningsnyckel samt en kompromiss för att förvalta kvotutnyttjandet för 2017. Som ett led i kompromissen fastställdes unionens andel till 70,756 % av Iccats TAC, motsvarande 7410,48 ton under 2017. Det är därför lämpligt att genomföra unionens andel i unionsrätten och fastställa medlemsstaternas kvoter. Fördelningen bör baseras på historiska fångster under referensperioden 2012–2015.
(12)
De fångstbegränsningar som fastställs i förordning (EU) 2017/127 gäller från och med den 1 januari 2017. De bestämmelser som införs genom denna ändring av förordningen som rör fångstbegränsningar bör därför också tillämpas från och med den dagen. En sådan retroaktiv tillämpning påverkar inte tillämpningen av principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar, eftersom fiskemöjligheterna i fråga ännu inte har uttömts.”
Enligt artikel 1 led 2 i förordningen ska bilaga I D till förordning nr 2017/127 ändras bland annat genom att tabellen över fiskemöjligheter för svärdfisk i Medelhavet ska ersättas med en tabell som föreskriver bland annat att TAC för denna art för unionen år 2017 är 7410,48 ton varvid kvoten för Italien uppgår till 3736,26 ton.
Bakgrund till tvisten
Fram till slutet av år 2016 innehöll Iccats gällande rekommendationer för svärdfisk i Medelhavet enbart tekniska skyddsåtgärder, utan att fastställa någon TAC.
Efter Iccats årliga sammanträde i november 2016 beslutade Iccats avtalsslutande parter och samarbetande icke avtalsslutande parter, organisationer eller fiskeorganisationer (nedan kallade Iccats parter), med beaktande av de senaste vetenskapliga bedömningar som utförs inom ramen för den ständiga kommittén för forskning och statistik, vilken är en av Iccats organ, att genom rekommendationen 16–05 anta en ny flerårig plan för förvaltning och skydd av beståndet av svärdfisk i Medelhavet, genom att, från och med år 2017, införa en TAC på 10500 ton, beräknad på grundval av historiska fångster under åren 2010–2015.
Den 20 februari 2017 inleddes i Madrid (Spanien) internationella förhandlingar där EU företräddes av generaldirektoratet för havsfrågor och fiske vid Europeiska kommissionen. Förhandlingarna slutfördes i och med beslutet att ta fram ett system för fördelningen av TAC på grundval av de genomsnittliga fångsterna av svärdfisk i Medelhavet under åren 2010–2014. Efter dessa förhandlingar erhöll EU, för år 2017, en kvot på 70,756 procent av en TAC på 10500 ton.
Den 18 april 2017 avslutades det elektroniska skriftliga förfarandet, genom vilket Iccats parter formellt godkände fördelningen av denna TAC, vilket formaliserade unionens fångstkvot för svärdfisk i Medelhavet på 7410,48 ton för år 2017.
Den 18 juli 2017 meddelade kommissionen de berörda medlemsstaterna att omröstningen hade ogiltigförklarats till följd av invändningar av förfarandemässig karaktär och att en ny omröstning därför skulle anordnas.
Rådet antog den angripna förordningen den 25 juli 2017.
Samma dag meddelade Iccats sekretariat, genom ett cirkulär till Iccats parter, officiellt att den ursprungliga omröstningen inte var giltig och hänvisade till ett senare datum för en ny omröstning. Genom ett cirkulär av den 7 augusti 2017 fastställdes detta datum ursprungligen till den 2 september men senarelades till den 2 oktober på grund av bristande beslutsförhet.
Slutligen, den 9 oktober 2017 informerade Iccats sekretariat Iccats parter, genom ett nytt cirkulär, om att beslutsförhet hade uppnåtts och att avtalet om fördelningen av TAC, såsom detta fastställts i samband med de internationella förhandlingarna i Madrid, följaktligen hade godkänts slutligt.
Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
Republiken Italien har yrkat att domstolen ska
–
ogiltigförklara den angripna förordningen, i synnerhet skälen 9–12, artikel 1 led 2, i den mån den ändrar bilaga I D till förordning nr 2017/127, och punkt 3 i bilagan till den angripna förordningen, och
–
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Rådet har yrkat att domstolen ska
–
i första hand, ogilla talan,
–
i andra hand, för det fall att den angripna förordningen ogiltigförklaras vad gäller svärdfisk i Medelhavet, förordna om att dessa bestämmelser ska fortsätta att ha verkningar, och
–
förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.
Genom beslut av den 26 januari 2018 respektive den 26 februari 2018 har Konungariket Spanien och kommissionen tillåtits att intervenera i förevarande mål till stöd för rådets yrkanden.
Genom ansökan av den 20 augusti 2018 har Republiken Italien, i enlighet med artikel 16.3 i stadgan för Europeiska unionens domstol, begärt att detta mål ska tilldelas stora avdelningen.
Prövning av talan
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 1 i beslut 86/238
Parternas argument
Republiken Italien anser att den angripna förordningen är rättsstridig i den del rådet ansett sig skyldigt att anta förordningen med hänvisning till att rådet var bundet av Iccats beslut gällande fördelningen, mellan Iccats parter, av TAC för svärdfisk i Medelhavet, som antogs av Iccat. Någon sådan skyldighet förelåg emellertid inte vid tidpunkten för antagandet av den angripna förordningen, eftersom omröstningen i april 2017, avseende godkännandet av denna fördelning, hade upphävts av Iccat i juli samma år och eftersom kommissionen kände till denna omständighet, då den informerat medlemsstaterna därom genom skrivelse av den 18 juli 2017. Härav följer att kommissionen, i sitt förslag till rådets förordning av den 3 juli 2017 om ändring av förordning (EU) 2017/127 vad gäller vissa fiskemöjligheter (COM(2017) 356 final) (nedan kallat förslaget till förordning), hänvisade till en internationell förpliktelse som inte finns och som således inte kunde vara bindande för rådet.
Genom att anta den angripna förordningen på grundval av detta oriktiga påstående har rådet åsidosatt beslut 86/238 och de internationella akter som det beslutet hänvisar till. Utan ett korrekt godkänt beslut från Iccat var unionen nämligen inte skyldig att rätta sig efter rekommendationer som ännu inte var godkända. Republiken Italien har dessutom påpekat att skäl 11 i nämnda förordning inte hänvisar till en fördelning som godkänts av Iccat, utan endast till ett förslag till fördelning som lagts i samband med arbetsgruppens möte den 20–22 februari 2017.
Rådet har gjort gällande att det vid Iccat mycket riktigt fanns en överenskommelse mellan Iccats parter om fördelning av TAC för svärdfisk i Medelhavet. Även om denna överenskommelse antogs formellt först i oktober 2017 finns det inget som tyder på att denna försening inverkade på det slutliga beslutets innehåll, eftersom samma fördelning fanns med i Iccats slutliga beslut. Om rådet dessutom hade inväntat Iccats formella avtal innan det fastställde de fiskemöjligheter som är föremål för den angripna förordningen, skulle fiskare inom unionen ha försatts i en situation av ovisshet som skulle ha kunnat pågå ända till slutet av år 2017. Rådet hade följaktligen fog för att basera sig på denna fördelning även innan den formellt antogs av Iccat och innan EU var bunden av Iccats beslut.
Rådet noterar vidare, på denna punkt med stöd av Konungariket Spanien genom sin interventionsinlaga, att EU skulle ha underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt Iccat-konventionen och beslut 86/238 endast för det fall den hade fastställt fiskemöjligheter som gått utöver dem som beviljats unionen av Iccat, vilket inte var fallet.
Domstolens bedömning
Inledningsvis bör det erinras om att unionen, i enlighet med artikel 3.1 d FEUF, har exklusiv befogenhet på området för ”bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken”.
Påpekas bör också att unionslagstiftaren, när det gäller fiske, har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som motsvarar det politiska ansvar som den tilldelats enligt artiklarna 40–43 FEUF. Domstolsprövningen av utövandet av denna befogenhet ska följaktligen begränsas till en kontroll av att det inte har förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk och att den aktuella myndigheten inte uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Följaktligen kan lagenligheten av en åtgärd på ett sådant område endast påverkas om åtgärden uppenbart inte är ändamålsenlig för att uppnå det mål som dessa institutioner eftersträvar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 mars 2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
I detta avseende kan det inte göras gällande att rådet trott sig vara skyldigt att anta den angripna förordningen med hänsyn till ett rättsligt bindande beslut som antagits av Iccat, eftersom skäl 11 i förordningen inte innehåller någon hänvisning till ett sådant beslut, utan enbart, såsom Republiken Italien dessutom själv påpekat, till den fördelning som föreslagits vid arbetsgruppens möte den 20–22 februari 2017. Det framgår således av detta skäl att rådet hade för avsikt att föregripa Iccats formella antagande av beslutet om fördelningen av TAC mellan Iccats parter.
Mot bakgrund av att det område som omfattas av den angripna förordningen omfattas av unionens exklusiva behörighet och att unionslagstiftaren på detta område åtnjuter ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, var rådet under alla omständigheter inte heller tvunget att invänta att Iccat formellt antog ett rättsligt bindande beslut innan fiskekvoterna fördelades mellan medlemsstaterna. Eftersom fastställandet av sådana kvoter faller inom rådets behörighetsområde, får rådet nämligen också fastställa dessa.
Härav följer att den omständigheten, att det vid tidpunkten för antagandet av den angripna förordningen saknades ett beslut av Iccat, inte på ett område där EU har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, får hindra rådet från att anta de åtgärder som det anser nödvändiga för att förverkliga målen med den gemensamma fiskeripolitiken (se, analogt, dom av den 11 januari 2017, Spanien/rådet,
C‑128/15
,
EU:C:2017:3
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I alla händelser, såsom rådet och Konungariket Spanien med rätta har påpekat, skulle rådet åsidosatt skyldigheterna enligt beslut 86/238 enbart om det hade fastställt fiskemöjligheter som går utöver dem som Iccat beviljat unionen, vilket inte är fallet här.
Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grunden som åberopats av Republiken Italien.
Den andra och den femte grunden: Avsaknad av motivering i den angripna förordningen
Parternas argument
Genom dessa grunder, som ska prövas tillsammans, har Republiken Italien gjort gällande att denna förordning, för det fall att rådet ska anses ha antagit den angripna förordningen inte på grund av en skyldighet därtill utan på grund av rådets egen behörighet, saknar motivering.
I detta avseende har Republiken Italien för det första gjort gällande att rådet, med beaktande av principen om relativ stabilitet, på ett adekvat sätt borde ha motiverat den skada som orsakats intressena för EU:s fiskare genom godkännandet av unionens andel på 70,756 procent av den TAC som beslutats av Iccat, trots att den totala fångsten av svärdfisk i Medelhavet under åren 2010–2014 för samtliga fiskare uppgick till minst 75 procent av historiska fångster. Den angripna förordningen innehåller dock inte någon sådan motivering utan i skäl 11 anges endast att det är lämpligt att ”genomföra unionens andel i unionsrätten och fastställa medlemsstaternas kvoter”.
Även om Iccat, vid fastställandet av 2017 års TAC för svärdfisk i Medelhavet till 10500 ton, baserade sig på historiska fångster av denna art under åren 2010–2014, borde rådet, i enlighet med sin uttalade vilja att införliva Iccats beslut i EU-rätten, ha fastställt fördelningen mellan medlemsstaterna av den andel av TAC som tilldelats unionen, det vill säga 7410,48 ton, på grundval av varje medlemsstats historiska fångster under dessa år. Av detta följer att den angripna förordningen, genom att i skäl 11 ange att referensperioden utgörs av åren 2012–2015, saknar motivering.
Slutligen ges i den angripna förordningen inte någon förklaring till varför endast denna senare referensperiod ansågs som ”tillförlitlig” av unionslagstiftaren, trots att den period som efter diskussionerna inom Iccat valdes, med kommissionens samtycke, omfattade åren 2010–2014.
Rådet anser att Republiken Italien, genom sina argument som den har anfört till stöd för den andra och den femte grunden inte visar på en bristande motivering i den angripna förordningen, utan i stället delvis kritiserar förordningen i sak. Dessa argument borde i detta avseende anses sakna verkan. Under alla omständigheter framgår det av ansökan genom vilken talan väcktes, och dess bilagor, att Republiken Italien haft full kännedom om alla diskussioner som ledde till att unionen, för år 2017, tilldelades en andel motsvarande 7410,48 ton av en TAC på 10500 ton för svärdfisk i Medelhavet och därefter till fördelningen av denna andel mellan medlemsstaterna, och att denna stat också kände till skälen till denna tilldelning och fördelning.
Konungariket Spanien har gjort gällande att Republiken Italien kan ha invändningar mot den andel som unionen har tilldelats av denna TAC på grund av att den leder till en minskning av fiskemöjligheterna för unionen som helhet och till skada för Republiken Italien i synnerhet. Denna medlemsstat kan däremot inte med framgång göra gällande att Iccats beslut är bristfälligt motiverat, eftersom premisserna härför anges i skälen till den angripna förordningen.
Domstolens bedömning
Genom den andra och den femte grunden har Republiken Italien gjort gällande att den angripna förordningen är bristfälligt motiverad, dels eftersom rådet inte angett skälen till varför rådet godtog att fiskemöjligheterna för unionen skulle vara begränsade till 7410,48 ton av en TAC på 10500 ton för svärdfisk i Medelhavet, trots att Iccat fastställde TAC mot bakgrund av perioden 2010–2014 och att unionens fiskares fångstandel för svärdfisk i Medelhavet under den perioden var högre, dels eftersom denna förordning inte uttryckligen anger varför andelen 7410,48 ton, som tilldelades medlemsstaterna, baserades på fångstnivåerna för perioden 2012–2015 och således innebär väsentlig skada för Republiken Italien.
För det första följer det av domstolens fasta praxis att den motivering som krävs enligt artikel 296.2 FEUF ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296.2 FEUF inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (dom av den 17 mars 2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, punkt
, och där angiven rättspraxis).
Detta gäller i än högre grad när medlemsstaterna har medverkat vid utarbetandet av den omtvistade rättsakten och således känner till de skäl som ligger till grund för rättsakten (se dom av den 25 oktober 2001, Italien/rådet,
C‑120/99
,
EU:C:2001:567
, punkt
och där angiven rättspraxis)
Motiveringsskyldighetens omfattning är därför beroende av den aktuella rättsaktens beskaffenhet och, vad beträffar rättsakter med allmän giltighet, kan motiveringen begränsas till den generella situation som har lett fram till antagandet av den och de allmänna syften som ska uppnås med den. Domstolen har i detta sammanhang bland annat redan angett att det inte behövs någon särskild motivering för de olika tekniska lösningar som har valts, om det mål som institutionen eftersträvar väsentligen framgår av den omtvistade rättsakten (se dom av den 22 november 2018, Swedish Match,
C‑151/17
,
EU:C:2018:938
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall ska det påpekas att skälen 9–11 i den angripna förordningen återspeglar det sammanhang i vilket tilldelningen av TAC för unionen och fördelning av denna mellan medlemsstaterna har beslutats, med uttrycklig hänvisning till arbetet inom Iccats arbetsgrupp i syfte att ta fram ett rättvist system för fördelningen av TAC för svärdfisk i Medelhavet, och till unionens åtagande att tillämpa resultatet av den kompromiss som nåtts inom Iccat vad gäller tilldelningen för år 2017.
Vidare, och såsom framgår av dess inlagor, har Republiken Italien i hög grad varit delaktig i beslutsprocessen vad gäller fastställandet och fördelningen av TAC på 7410,48 ton för svärdfisk i Medelhavet, både inom Iccat och, vad gäller fördelningen av TAC mellan medlemsstaterna, inom unionen. Den italienska delegationen har dessutom under de olika etapperna av processen, bland annat mellan februari och april 2017, haft möjlighet att uttrycka sin oro över valet av de planerade fördelningsnycklarna.
När det gäller diskussionerna inom Iccat, framgår det, såsom påpekats i punkt 12 i förevarande dom, av systemet för fördelningen av TAC som togs fram vid förhandlingarna i Madrid (Spanien) under år 2017 av en arbetsgrupp för fiske efter svärdfisk i Medelhavet, att Republiken Italien inte var omedveten om att det tonnage som blev resultatet av förhandlingarna med övriga Iccats parter låg mycket nära det som motsvarade unionens fiskares historiska fångster av svärdfisk i Medelhavet, och att skillnaden på några punkter mellan detta tonnage och de historiska fångsterna var motiverad med hänsyn till andra kriterier som antagits av Iccat, bland annat tidigare insatser från Iccats parter för att förvalta fisket, inklusive, i vissa fall, strängare regler än de som föreskrivs av Iccat, samt socioekonomiska överväganden.
När det gäller fördelningen mellan medlemsstaterna av den andel av TAC som tilldelats unionen, kände Republiken Italien till både skälen därtill och metoden härför. Vad således särskilt gäller det förhållandet att åren 2010 och 2011 uteslöts från referensperioden, framgår det av själva ansökan att Republiken Italien underrättats om diskussionerna kring klagomål gällande de siffror som rör denna period, i den mån dessa inte ansågs tillförlitliga på grund av indicier om olagliga fångster, och att denna stat, i en skrivelse till kommissionen i april 2017, uttryckt sin oenighet i detta avseende.
Under dessa omständigheter kan Republiken Italien inte göra gällande att den var ovetande om de skäl som ligger bakom dessa beslutsprocesser och, följaktligen, antagandet av den angripna förordningen.
För det andra, och i den mån som den motiveringsskyldighet som föreskrivs i artikel 296.2 FEUF, i enlighet domstolens praxis, utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 mars 2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, punkt
och där angiven rättspraxis), och i den mån som vissa av de argument som Republiken Italien har anfört till stöd för den andra och den femte grunden inte syftar till att bestrida motiveringen av den angripna förordningen, utan snarare valet av referensperiod, ska dessa argument prövas i samband med prövningen av den sjätte grunden.
Härav följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra och den femte grunden.
Den sjätte grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen och felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna
Parternas argument
Republiken Italien har för det första gjort gällande att unionslagstiftaren, i den mån denne, såsom anges i skäl 11 i den angripna förordningen, valt att använda en referensperiod som består av åren 2012–2015 för att fastställa fiskemöjligheterna för svärdfisk i Medelhavet mellan de berörda medlemsstaterna, eftersom uppgifterna om fångster av denna art, under dessa år, vad gäller Italien, hade ogiltigförklarats, uppenbart har åsidosatt proportionalitetsprincipen. Även om det visserligen är berättigat att basera fördelningen av kvoter mellan medlemsstaterna på tillförlitliga historiska uppgifter om fångster, eftersom dessa är begränsade till ”lagliga” fångster, skulle det vara oproportionerligt att helt undanta två år från referensperioden, eftersom detta utesluter alla lagliga fångster under denna period. För det andra är antagandet, att uppgifterna för åren 2010 och 2011 är missvisande då de kombinerar lagliga och olagliga fångster, felaktigt, eftersom dessa uppgifter godtagits av såväl kommissionen som Iccat.
Rådet har gjort gällande att eftersom det inte finns någon skyldighet att beakta en viss period och uteslutandet av åren 2010 och 2011 gäller för alla berörda medlemsstater, är det inte aktuellt att göra någon proportionalitetsavvägning för dessa år. Vidare skulle det vara svårt att fastställa den lagliga och den olagliga delen av fångsterna av svärdfisk i Medelhavet under dessa år. Om det slutligen antas att det föreligger en viss stabilitet i fångsterna, torde den lagliga delen av fångsterna under åren 2010 och 2011 inte i grunden skilja sig från de lagliga fångsterna under de efterföljande åren. Eftersom de efterföljande åren har beaktats, torde resultatet inte bli väsentligen annorlunda. Proportionalitetsprincipen har följaktligen inte åsidosatts.
Rådet har vidare framhållit att domstolen i sin dom av den 29 oktober 2009, kommissionen/Italien (
C‑249/08
, ej publicerad,
EU:C:2009:672
), slog fast att Republiken Italien underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten genom att inte säkerställa ändamålsenlig kontroll, inspektion och övervakning av fisket, särskilt med hänsyn till att de bestämmelser som reglerar förvaring ombord och användning av drivgarn ska iakttas och genom att inte på ett effektivt sätt säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtagits med avseende på dem som är ansvariga för överträdelser av de gällande unionsrättsliga bestämmelserna för förvaring ombord och användning av drivgarn. Denna dom till trots, finns det precisa och samstämmiga uppgifter som visar att dessa åsidosättanden fortgick under åren 2010 och 2011.
Konungariket Spanien har påpekat att den omständigheten, att Iccat har använt åren 2010–2014 som referensperiod för fördelningen av unionens andel av TAC för svärdfisk i Medelhavet, inte förpliktar rådet att basera sig på samma period vid fördelningen av kvoter mellan medlemsstaterna. Dessutom har Republiken Italien undvikit att nämna att det under åren 2010 och 2011 skedde en ökning av fångsterna av svärdfisk i Medelhavet inom dess territorialvatten, på grund av användning av olagliga redskap, såsom drivgarn, vilket föranledde kommissionen att inleda ett överträdelseförfarande och därefter skicka en formell underrättelse till den medlemsstaten på denna grund och för dessa år.
Domstolens bedömning
Genom den sjätte grunden har Republiken Italien gjort gällande att rådet har åsidosatt proportionalitetsprincipen och gjort en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna, genom att som grund för fördelningen mellan medlemsstaterna av den TAC som tilldelats unionen för år 2017 använda historiska fångster av svärdfisk i Medelhavet under en referensperiod som utgörs av åren 2012–2015, med uteslutande av åren 2010 och 2011.
För det första erinrar domstolen om att proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se, bland annat, dom av den 11 januari 2017, Spanien/rådet,
C‑128/15
,
EU:C:2017:3
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Enligt fast rättspraxis kan, när det gäller domstolens kontroll av villkoren för genomförandet av denna princip, lagenligheten av en åtgärd på den gemensamma fiskeripolitikens område endast påverkas om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen söker uppnå, med hänsyn till att unionslagstiftaren på detta område har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Det är alltså inte fråga om att fastställa huruvida den åtgärd som lagstiftaren har vidtagit var den enda eller bästa möjliga, utan huruvida den var uppenbart olämplig (dom av den 23 mars 2006, Unitymark och North Sea Fishermen’s Organisation,
C‑535/03
,
EU:C:2006:193
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis, och dom av den 11 januari 2017, Spanien/rådet,
C‑128/15
,
EU:C:2017:3
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen har för övrigt redan slagit fast att rådet, när det fastställer TAC och fördelar fiskemöjligheter mellan medlemsstater, måste bedöma en komplicerad ekonomisk situation och att rådet i samband med detta har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Under sådana omständigheter omfattar rådets utrymme för skönsmässig bedömning inte uteslutande arten av och tillämpningsområdet för de bestämmelser som ska antas utan även i viss utsträckning fastställandet av de grundläggande sakförhållandena. Domstolsprövningen av utövandet av denna befogenhet ska begränsas till en kontroll av att det inte har förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk och att den aktuella myndigheten inte uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (se dom av den 11 januari 2017, Spanien/rådet,
C‑128/15
,
EU:C:2017:3
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Med beaktande av detta stora utrymme för skönsmässig bedömning innebär inte den omständigheten, att Iccat använt åren 2010–2014 som referensperiod för fördelningen av unionens andel av TAC för svärdfisk i Medelhavet, att rådet måste använda samma period vid fördelningen av kvoter mellan de berörda medlemsstaterna.
Det är dessutom ostridigt att domstolen, i domen av den 29 oktober 2009, kommissionen/Italien (
C‑249/08
, ej publicerad,
EU:C:2009:672
), redan har slagit fast att Republiken Italien, mellan åren 1993 och 2005, underlåtit att säkerställa ändamålsenlig kontroll, inspektion och övervakning av fisket inom sitt territorium och inom de marina farvatten som lyder under dess överhöghet och jurisdiktion, särskilt med hänsyn till att de bestämmelser som reglerar förvaring ombord och användning av drivgarn ska iakttas och genom att inte på ett effektivt sätt säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtagits med avseende på dem som är ansvariga för överträdelser av de gällande gemenskapsrättsliga bestämmelserna för förvaring ombord och användning av drivgarn, särskilt avseende tillämpningen av avskräckande påföljder gentemot nämnda personer. I syfte att kontrollera att Republiken Italien efterkommit denna dom, har kommissionen därefter gjort ytterligare inspektioner av fångsterna för åren 2010 och 2011. Av dessa inspektioner framgår att de brister som konstaterats i nämnda dom har fortsatt efter det att domen meddelades. Mot bakgrund av dessa inspektioner inledde kommissionen under år 2011 ett nytt överträdelseförfarande med stöd av artikel 260.2 FEUF, vilket bland annat innebar att Republiken Italien i september 2011 tillsändes en formell underrättelse. Det framgår även av de uppgifter som domstolen förfogar över att det var i syfte att kontrollera de garantier som lämnats av denna medlemsstat inom ramen för detta förfarande, vad gäller förbättringar i övervakningen och kontrollen av efterlevnaden av lagstiftningen som förbjuder användning och innehav av drivgarn, som kommissionen genomförde ytterligare kontroller på plats under åren 2012 och 2013. Dessa kontroller visade emellertid inte på några ytterligare fall av bristande efterlevnad av denna lagstiftning och förfarandet avslutades under år 2014.
Oaktat det faktum att domstolen inte, på grundval av artikel 260.2 FEUF, slagit fast att Republiken Italien under 2010 och 2011 underlåtit att vidta åtgärder för att följa domen av den 29 oktober 2009, kommissionen/Italien (
C‑249/08
, ej publicerad,
EU:C:2009:672
), innebär det sammanhang som anges i föregående punkt att rådet, utan att överskrida sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning på detta område, hade fog för att anse att det fanns tecken på oegentligheter i fångstuppgifterna för dessa år och därför beslutade att bortse från dessa uppgifter vid fördelningen mellan medlemsstaterna av den TAC som tilldelas unionen år 2017.
De klagomål som riktats mot uteslutningen av åren 2010 och 2011 påverkar inte i sig lagligheten av rådets val av perioden 2012–2015, eftersom Republiken Italien inte har anfört något argument som visar att denna period i sig är uppenbart olämplig som grund för fördelningen av kvoter mellan de berörda medlemsstaterna.
Härav följer att den referensperiod som rådet valt för att fastställa fördelningen mellan medlemsstaterna av den andel av TAC som tilldelas unionen för år 2017 inte kan anses vara uppenbart olämplig.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan talan inte vinna bifall såvitt avser den sjätte grunden.
Den tredje och den åttonde grunden: Åsidosättande av artikel 17 FEU, artikel 16 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken och principen om god förvaltningssed
Parternas argument
Genom dessa grunder, som ska prövas tillsammans, har Republiken Italien för det första gjort gällande att den angripna förordningen strider mot artikel 17 FEU. Förordningen strider nämligen mot unionens gemensamma intresse, eftersom både kommissionen och rådet har hänvisat till en ”kompromiss” som nåddes inom ramen för Iccat, utan att närmare ange vilka fördelar unionen skulle ha dragit av att godta den drastiska minskningen av fiskemöjligheterna för svärdfisk i Medelhavet. En kompromiss innebär dock nödvändigtvis att en fördel avstås på ett plan men vinns på ett annat. I förevarande fall innebär inte förordningen någon kompromiss utan en ensidig eftergift vad gäller unionens intressen.
För det andra har Republiken Italien anfört att den särskilda principen om relativ stabilitet, som avses i artikel 16 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken och definieras i skälen 35–37 i samma förordning, är tillämplig på omständigheterna i fallet. Det följer av denna princip att det i samband med fastställandet av en kvot för att skydda en fiskart och de framtida fiskemöjligheterna bör tas hänsyn till den ofta svåra ekonomiska situationen för samhällen som är särskilt beroende av fisket av denna art. Dessa hänsyn bör innehålla en avvägning mellan behovet av att begränsa fisket av denna art – för att stödja återhämtning av beståndet – och de socioekonomiska problem som dessa begränsningar kan medföra, vilket i detta fall och vad gäller svärdfisk i Medelhavet, helt saknas. Den minskade historiska andelen för varje medlemsstat som infördes samtidigt som införandet av en TAC på 10500 ton samt nya bindande kvoter, medförde dessutom att fiskare fråntagits alla möjligheter att öka sin produktion utöver denna sammanlagda gräns, varför det skulle ha varit absolut nödvändigt att åtminstone bevara de tidigare kvoterna för unionens fiskerisektor.
För det tredje har principen om god förvaltningssed åsidosatts, eftersom en åtgärd som är så skadlig som den angripna förordningen inte borde ha antagits utan en noggrann teknisk utvärdering som visar att endast valet av åren 2012–2015 som referensperiod kunde ligga till grund för fastställandet av fördelningen av den andel TAC som tilldelats unionen på grundval av tillförlitliga uppgifter, och att den skada som därmed skulle uppstå för Republiken Italien således var ofrånkomlig.
Rådet anser, för det första, att även om det är riktigt att det skulle ligga i unionens intresse att endast beakta fångstsiffrorna under referensperioden, oberoende av lagligheten av dessa fångster eller av andra relevanta faktorer, tog Iccats arbetsgrupp dessutom hänsyn till andra faktorer. I detta avseende innehöll Iccats återhämtningsplan en uttrycklig hänvisning till socioekonomiska konsekvenser. Beaktas bör också att en återhämtning av svärdfiskbeståndet i Medelhavet är det bästa sättet att säkerställa ett hållbart och lönsamt fiske för framtiden.
Vad därefter beträffar principen om relativ stabilitet, anser rådet, i likhet med Konungariket Spanien och kommissionen, att de två meningarna i artikel 16.1 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken avser två olika fall. Den första meningen förankrar principen om relativ stabilitet för existerande fiskemöjligheter. Den andra meningen avser däremot fördelningen av nya fiskemöjligheter. När nya fiskemöjligheter fastställs måste en fördelningsnyckel upprättas, för första gången, varvid hänsyn ska tas till varje medlemsstats intresse. Denna princip avser dessutom fördelningen av fiskemöjligheter mellan medlemsstaterna och inte fördelningen av dessa möjligheter mellan unionen och tredje parter. Således är principen inte tillämplig i förevarande fall.
Eftersom rådet slutligen har ett stort utrymme för eget skön vid valet av referensperiod, är rådet inte på något sätt skyldigt att visa att den valda perioden är den enda som gör det möjligt att fastställa fördelningen mellan medlemsstaterna av den andel av TAC som tilldelats unionen på grundval av tillförlitliga uppgifter, utan att valet av denna period på sin höjd bidrar till att uppnå detta mål.
Konungariket Spanien anser att skälen för att välja åren 2012–2015 som referensperiod och för att utesluta åren 2010 och 2011, redan har klargjorts tillräckligt och att Republiken Italien inte har visat att rådet överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning inom detta område eller att det gjort sig skyldigt till maktmissbruk.
Kommissionen anser sig inte på något sätt ha frångått unionens intressen i samband med dessa förhandlingar och att förslaget till denna förordning inte ska anses skada unionens intressen. Tvärtom anser sig kommissionen på ett korrekt sätt ha främjat unionens allmänna intresse genom att leda förhandlingarna inom Iccat i enlighet med sitt mandat och med beaktande av unionens övergripande intressen, såsom en snabb återhämtning av svärdfiskbeståndet i Medelhavet, i enlighet med skyldigheten i artikel 17 FEU.
Republiken Italien har i sin replik betonat att artikel 16 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken ska läsas i sin helhet och att principen om relativ stabilitet, som uteslutande fastställer existerande fiskemöjligheter, ändå kan kombineras med andra intressen vid fastställandet av nya fiskemöjligheter.
I sin duplik har rådet anfört att det är när en TAC införs som det är nödvändigt att för första gången upprätta en fördelningsnyckel med beaktande de enskilda medlemsstaternas intressen. Införandet av en TAC innebär således, utan tvekan, en fördelning av ”nya fiskemöjligheter”, i den mening som avses i artikel 16 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken. Rådet har dessutom tillagt att, eftersom fördelningen av fiskemöjligheter mellan unionen och tredjeländer förutsätter ett avtal mellan unionen och dessa länder är det inte möjligt att kräva att principen om relativ stabilitet, som är intern för unionen, ska tillämpas i dess externa förbindelser. Rådet anser att denna princip inte är tillämplig vare sig vid fördelningen av fiskemöjligheter mellan unionen och andra Iccats parter inom ramen för Iccat, eller vid fördelningen därav mellan medlemsstaterna inom unionen i samband med införandet av en ny TAC.
Domstolens bedömning
Vad för det första gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 17 FEU, bör det påpekas att det i punkt 1 i denna bestämmelse anges att kommissionen ska främja unionens allmänna intresse och ta lämpliga initiativ i detta syfte, och att den ska samordna, verkställa och förvalta i enlighet med de villkor som fastställs i fördragen.
I enlighet med artikel 2 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken är unionens intresse, i fiskerisektorn, bland annat att säkerställa ett hållbart nyttjande, en hållbar förvaltning och bevarande av de marina biologiska resurserna och den marina miljön, för att successivt återställa och bevara populationer av fiskbestånd över biomassanivåer som kan ge maximal hållbar avkastning. Dessa mål eftersträvas av unionen bland annat genom att rådet, på förslag av kommissionen, antar bestämmelser om fastställande och fördelning av fiskemöjligheter, såsom de som antagits genom förordning nr 2017/127 och den angripna förordningen.
Eftersträvandet av dessa mål ska också beaktas vid unionens yttre förbindelser vad gäller fiske, det vill säga inom ramen för förhandlingar som förs inom regionala organisationer. Så är fallet när unionen ska uttrycka en ståndpunkt vid förhandlingarna inom Iccat, en organisation som ansvarar för att vidta åtgärder för att säkra ett långsiktigt bevarande och ett hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom det område som den ansvarar för.
I förevarande mål ska det konstateras, i likhet med vad kommissionen har anfört, att unionens ståndpunkt inom Iccat är att stödja åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna inom området för Iccat-konventionen, inbegripet TAC, baserade på bästa existerande vetenskapliga rön, för att uppnå det mål som anges i artikel 2.2 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken, nämligen att populationerna av fångade arter återställs till och bevaras över nivåer som säkerställer en maximal hållbar avkastning. Inom Iccat har behovet av att ta itu med situationen med överfiske av fiskbestånd erkänts genom antagandet av rekommendation 16–05, enligt vilken det från och med år 2017 ska införas en återhämtningsplan för en period på femton år och för samma år fastställas en TAC på 10500 ton, en princip och ett värde som senare har införlivats i förordning nr 2017/127. I denna rekommendation, till vilken det hänvisas i skälen 9–11 i den angripna förordningen, anges dessutom att fastställandet av fördelningsnyckeln för denna TAC mellan Iccats parter ska göras på grundval av transparenta och objektiva kriterier, inbegripet miljömässiga och socioekonomiska kriterier liksom kriterier enligt Iccats resolution 15–13, om fördelning av fiskemöjligheter.
Vidare innefattade det mandat som kommissionen getts för att föra förhandlingarna på unionens vägnar inom Iccat, en viss flexibilitet för detta ändamål. Kommissionens mål var dock att för unionen och för år 2017 erhålla minst 70 procent av TAC för svärdfisk i Medelhavet. I enlighet med den kompromiss som nåddes med Iccats parter tilldelades unionen en kvot på 70,756 procent av en TAC på 10500 ton.
Resultatet av kommissionens förhandlingsarbete visar således inte bara att kommissionen inte överskridit gränserna för sitt uppdrag, utan även att den har använt sitt handlingsutrymme genom att lyfta fram behovet av att hantera resursen svärdfisk i Medelhavet på ett hållbart sätt, något som gagnar samtliga berörda parter, vilket innebär att kommissionen inte har åsidosatt artikel 17 FEU under dessa förhandlingar.
Vad för det andra gäller Republiken Italiens invändningar avseende principen om relativ stabilitet, erinrar domstolen om att denna princip återspeglar ett kriterium för fördelning av gemensamma fiskemöjligheter mellan medlemsstaterna i form av kvoter vilka tilldelas medlemsstaterna. Således ger inte denna princip någon garanterad fångstmängd till fiskarna utan kravet på relativ stabilitet ska anses vara av betydelse endast för att upprätthålla rätten till en viss procentandel för varje medlemsstat i denna fördelning (dom av den 22 november 2007, Cofradía de pescadores San Pedro de Bermeo m.fl./rådet,
C‑6/06 P
, ej publicerad,
EU:C:2007:702
, punkt
).
I förevarande fall anser Republiken Italien att principen om relativ stabilitet är tillämplig dels inom unionen och i dess förbindelser med tredjeländer, dels för fördelningen av såväl existerande fiskemöjligheter som ”nya fiskemöjligheter”. Rådet har däremot, med stöd av kommissionen och Konungariket Spanien, gjort gällande att denna princip enbart gäller internt inom unionen och beträffande existerande fiskemöjligheter.
Vad gäller tillämpningen av principen om relativ stabilitet på den del av TAC som Iccat totalt har tilldelat unionen, erinrar domstolen om att det i artikel 16.1 första meningen i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken föreskrivs att de fiskemöjligheter som ”tilldelas medlemsstaterna” ska tillförsäkra relativ stabilitet i fisket för ”var och en av medlemsstaterna” för vart och ett av bestånden eller fiskena. Av skäl 35 i den förordningen framgår dessutom bland annat att det på grund av att vissa kustsamhällen är beroende av fisket, är nödvändigt att säkerställa relativ stabilitet för fiskeverksamheten genom att fiskemöjligheterna fördelas ”mellan medlemsstaterna” på grundval av en förutsebar andel av bestånden ”för varje medlemsstat”.
Av det ovanstående följer att principen om relativ stabilitet endast ska tillämpas i fråga om fördelningen av fiskemöjligheter inom unionen och inte inom ramen för unionens yttre förbindelser.
Vad gäller tillämpligheten av denna princip på ”nya fiskemöjligheter”, konstaterar domstolen inledningsvis att det i artikel 16.1 andra meningen i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken anges att de enskilda medlemsstaternas intressen ska beaktas ”[v]id fördelningen av nya fiskemöjligheter”.
Domstolen erinrar vidare om att den redan slagit fast, vad gäller förordning nr 2371/2002, som föregick förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken, närmare bestämt artikel 20 i den förstnämnda förordningen, att det i likhet med artikel 16 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken, avseende fördelning av fiskemöjligheter, ska göras åtskillnad mellan ”existerande fiskemöjligheter” och ”nya fiskemöjligheter”, vilka avses i punkterna 1 respektive punkt 2 i denna artikel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 november 2007, Spanien/rådet,
C‑141/05
,
EU:C:2007:653
, punkt
).
Medan existerande fiskemöjligheter avser fiskemöjligheter som redan har fördelats på medlemsstaterna, avser ”nya fiskemöjligheter” sådana som fördelas för första gången mellan dem.
Domstolen har i detta avseende redan förklarat att kravet på relativ stabilitet ska förstås så, att en fast procentsats ska tillämpas för varje medlemsstat och att den ursprungliga fördelningsnyckeln är tillämplig till dess att en ändringsförordning utfärdas (se dom av den 8 november 2007, Spanien/rådet,
C‑141/05
,
EU:C:2007:653
, punkt
och där angiven rättspraxis). Detta krav gäller således endast när det redan gjorts en fördelning av fiskemöjligheter, det vill säga ”existerande fiskemöjligheter”.
Kravet kan dock inte tillämpas när det inte finns någon fördelningsnyckel som medlemsstaterna har kommit överens om. I detta fall, det vill säga vid en fördelning av ”nya fiskemöjligheter”, föreskriver andra meningen i artikel 16.1 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken endast att hänsyn ska tas till ”de enskilda medlemsstaternas intressen”, varvid begreppet intresse kan förstås som behovet av att bevara relativ stabilitet för fiskeverksamheten, dock utan att vara begränsat till detta behov (se dom av den 8 november 2007, Spanien/rådet,
C‑141/05
,
EU:C:2007:653
, punkt
).
I förevarande fall och i avsaknad av bestämmelser som begränsade fiskemöjligheterna för svärdfisk i Medelhavet före antagandet av den angripna förordningen, ska den angripna förordningen anses ha antagit ”nya fiskemöjligheter”, i den mening som avses i artikel 16.1 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken.
Av detta följer att principen om relativ stabilitet, såsom denna kommer till uttryck i artikel 16.1 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken, endast är tillämplig på existerande fiskemöjligheter inom unionen, och därför varken på fördelningen av fiskemöjligheter mellan unionen och Iccats parter, eller på fördelningen av nya fiskemöjligheter mellan medlemsstaterna inom unionen i samband med, såsom i förevarande fall, införandet av en ny TAC.
Genom att anta den angripna förordningen har rådet följaktligen inte kunnat åsidosätta denna princip.
Vad för det tredje gäller principen om god förvaltningssed, såsom denna kommer till uttryck i artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, har skälen till varför unionslagstiftaren valde åren 2012–2015 som referensperiod, och därmed uteslöt åren 2010 och 2011, redan behandlats i punkterna 45, 46 och 60 i denna dom.
I alla händelser omfattas ett sådant val, enligt fast rättspraxis och såsom framgår av punkt 57 i denna dom, av rådets utrymme för eget skön, vilket inte uteslutande gäller arten av och tillämpningsområdet för de bestämmelser som ska antas utan även i viss utsträckning fastställandet av de grundläggande sakförhållandena. I detta sammanhang ska domstolsprövningen begränsas till en kontroll av att den angripna rättsakten inte innehåller uppenbara fel eller innebär maktmissbruk och att den aktuella myndigheten inte uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
I detta avseende och såsom framgår av punkterna 58–62 i denna dom, kan rådet inte kritiseras för att ha gjort en uppenbart oriktig bedömning när rådet beslutade att mellan medlemsstaterna fördela den andel av TAC som tilldelats unionen för år 2017 på grundval av de historiska fångsterna av svärdfisk i Medelhavet under en referensperiod som utgörs av åren 2012–2015.
I detta sammanhang kan rådet inte heller anses ha åsidosatt principen om god förvaltningssed genom att underlåta att motivera valet av en sådan referensperiod på grundval av en ”noggrann teknisk utvärdering”, eftersom det just av de tekniska uppgifter som kommissionen har lämnat framgår att fångsterna för åren 2010 och 2011 inte kunde beaktas.
Mot bakgrund av det ovanstående kan talan inte vinna bifall såvitt avser den tredje och den åttonde grunden.
Den fjärde och den tionde grunden: Åsidosättande av principen om förbud mot retroaktiv lagstiftning, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar
Parternas argument
Genom dessa grunder, som ska prövas tillsammans, har Republiken Italien gjort gällande att den angripna förordningen åsidosätter principen om förbud mot retroaktiv lagstiftning, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom den antogs i slutet av juli 2017 men trädde i kraft den 1 januari 2017, trots att halva fiskesäsongen för svärdfisk i Medelhavet, som sträcker sig mellan den 1 april och den 31 december, redan förflutit. Till skillnad från vad som anges i skäl 12 i den angripna förordningen införs, för första gången jämfört med tidigare årtionden, en bindande TAC, en drastisk reducering av den procentandel av den TAC som tilldelats unionen jämfört med den nivå som uppnåtts föregående år, och en fördelning av unionens andel mellan medlemsstaterna. En sådan ”revolution” beträffande produktionsvillkoren inom unionens fiskerisektor borde ha utarbetats på ett lämpligt sätt och lagts fram i tillräckligt god tid för att göra det möjligt för berörda parter att anpassa sig.
Unionslagstiftaren har även åsidosatt rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom det är helt avgörande för varje ekonomisk aktör inom den berörda sektorn att kunna förlita sig på ett stabilt regelverk vars eventuella ändringar åtminstone måste vara förutsägbara.
Rådet har påpekat att det redan hade fastställts en TAC för svärdfisk i Medelhavet i förordning 2017/127, vilken antogs i januari 2017, och detta trots att någon överenskommelse om en uppdelning av denna TAC inom Iccat ännu inte hade nåtts i det skedet, och vidare att fiskesäsongen för svärdfisk i Medelhavet sträcker sig mellan den 1 april och den 31 december.
Enligt rådet är det uppenbart att denna TAC därefter skulle komma att ändras och minskas till en andel av den TAC som tilldelats unionen, när den väl fastställts av Iccat. Under dessa omständigheter kan några berättigade förväntningar inte uppstå på att en särskild kvot skulle komma att tilldelas Republiken Italien. På samma sätt kan rättssäkerhetsprincipen endast åberopas med framgång när en TAC, och den del därav som tilldelats unionen, väl har fastställts och fördelats mellan medlemsstaterna. Under tiden måste man för all fiskeverksamhet före fastställandet av dessa kvoter räkna med en viss osäkerhet och försiktighet, varför de nödvändiga villkoren för tillämpning av principen om skydd för berättigade förväntningar inte är uppfyllda.
Dessutom, om rådet skulle ha inväntat ett slutligt beslut från Iccat hade de kvoter som tilldelades medlemsstaterna för år 2017 först kunnat fastställas i oktober 2017. Ett beslut som fattats i slutet av det året, men som trädde i kraft den 1 januari samma år, och som reducerar fångsterna av svärdfisk, skulle säkerligen ha varit ännu värre ur rättssäkerhetssynpunkt.
Konungariket Spanien har gjort gällande att en retroaktiv tillämpning av unionens rättsakter på fiskeområdet är vanligt förekommande.
Kommissionen anser att uppgifterna på EU-nivå om fångst av svärdfisk i Medelhavet uppgick till sammanlagt 5125 ton för år 2016 och 4793,4 ton för år 2017, det år då den kvot som tilldelats unionen uppgick till 7410 ton. Den minskning av fångsterna som noterades år 2017 berodde delvis på införandet av en fredningstid under de tre första månaderna det året och delvis på en minskning av fångsterna jämfört med 2016, vilket observerats i april 2017, den månad då fiskesäsongen för svärdfisk i Medelhavet inleds.
Denna minskning har emellertid inte något som helst samband med minskningen på nästan 600 ton som infördes genom Iccats beslut att fastställa den del av TAC som ska tilldelas unionen till 70,756 procent därav. Fångsterna av svärdfisk under år 2017 var nämligen betydligt mindre än vad som tilläts enligt den angripna förordningen.
Sedan början av 2017 års fiskesäsong minskade fångsterna dessutom jämfört med föregående år. Denna tendens fortsatte under hela fiskesäsongen 2017, även efter det att den angripna förordningen trätt i kraft i slutet av juli 2017. Under dessa omständigheter kan det inte med framgång göras gällande att ikraftträdandet av bestämmelserna i den angripna förordningen har åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen.
Domstolens bedömning
Vad för det första gäller den retroaktiva verkan av den angripna förordningen erinrar domstolen om att rättssäkerhetsprincipen i allmänhet utgör hinder för att det fastställs att en unionsrättsakt ska börja gälla från en tidpunkt före dess offentliggörande. Det kan i undantagsfall förhålla sig annorlunda, om det med hänsyn till ett mål av allmänintresse och om berörda personers berättigade förväntningar vederbörligen beaktas, och i den mån det tydligt följer av de berörda unionsbestämmelsernas ordalydelse, ändamål eller systematik krävs att de ska ha en sådan verkan (dom av den 19 mars 2009, Mitsui & Co. Deutschland,
C‑256/07
,
EU:C:2009:167
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det är utrett att förordning 2017/127 redan föreskrivit en TAC för svärdfisk i Medelhavet, från och med den 1 januari 2017, på 10500 ton. Även om fördelningen mellan medlemsstaterna av den andel av TAC som tilldelats unionen ännu inte fastställts, hade principen om att införa nya fiskemöjligheter fastställts redan i januari 2017, det vill säga före början av fiskesäsongen för svärdfisk i Medelhavet den 1 april 2017. Av detta följer att beslutet om minskningen av den historiska andelen antogs i samband med införandet av TAC, vilket Republiken Italien också har medgett.
Dessutom har rådet, såsom framgår av skälen 9–11 i den angripna förordningen, bland annat velat följa den TAC för svärdfisk i Medelhavet som fastställts inom Iccat för år 2017. Eftersom det formella godkännandet av TAC för denna art inte ägde rum förrän den 18 april 2017, kunde detta mål endast uppnås genom att föreskriva att den angripna förordningen kunde tillämpas med retroaktiv verkan från och med den 1 januari samma år.
Domstolen konstaterar dessutom, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, att fiskemöjligheterna för svärdfisk i Medelhavet vid tidpunkten för ikraftträdandet av den angripna förordningen, den 30 juli 2017, var långt ifrån uttömda. Under perioden mellan den 1 april 2017, den dag då fiskesäsongen för svärdfisk i Medelhavet inleds, och slutet av juli 2017, fångades strax över 2298,3 ton svärdfisk i Medelhavet i unionen av totalt tillåtna 7410 ton som motsvarar den andel av TAC som unionen tilldelats för år 2017. Av de handlingar som ingetts till domstolen framgår att de italienska fiskarna, under samma period, fångat cirka 1271,3 ton svärdfisk i Medelhavet, vilket bör sättas i relation till den kvot på 3736 ton som tilldelats Republiken Italien genom den angripna förordningen.
Domstolen konstaterar under alla omständigheter att denna senare kvot inte heller nåddes den 31 december 2017, eftersom de italienska fiskarna då enbart hade fångat 2285,3 ton svärdfisk i Medelhavet, vilket utgör 61,16 procent av nämnda kvot.
Vad för det andra gäller rättssäkerhetsprincipen, och den därmed sammanhängande principen om skydd för berättigade förväntningar, påpekar domstolen att den förra bland annat kräver att en rättslig reglering ska vara klar och precis samt att tillämpningen av densamma ska vara förutsebar. Detta gäller i synnerhet om regleringen kan få negativa konsekvenser för enskilda och företag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 oktober 2018, Klohn,
C‑167/17
,
EU:C:2018:833
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Som en naturlig följd av rättssäkerhetsprincipen tillkommer rätten att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar, varje person som befinner sig i en situation där unionsadministrationen, genom att ge tydliga försäkringar, har väckt grundade förhoppningar. Tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter från behörig och tillförlitlig källa utgör, oavsett i vilken form de har lämnats, exempel på sådana försäkringar. Däremot går det inte att med framgång göra gällande att denna princip har åsidosatts om administrationen inte har gett några tydliga försäkringar. När en försiktig och medveten ekonomisk aktör skulle kunna förutse att en unionsåtgärd kommer att vidtas som kan påverka aktörens intressen, kan denne inte heller åberopa en sådan princip när denna åtgärd har vidtagits (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 mars 2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, punkterna
–
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall hade de ekonomiska aktörerna i fiskesektorn i Italien inte någon grund för att åberopa ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom de, mot bakgrund av att en TAC för svärdfisk i Medelhavet fastställts genom offentliggörandet av förordning 2017/127, hade möjlighet att förutse att nya fiskemöjligheter skulle komma att fastställas för fördelningen mellan medlemsstaterna av den andel av TAC som tilldelats unionen. Såsom har påpekats i punkt 107 i förevarande dom, var principen om en fördelning av nya fiskemöjligheter, trots att deras exakta nivå ännu inte fastställts, känd redan vid början av fiskesäsongen för svärdfisk i Medelhavet.
Det kan inte heller med framgång hävdas att rådet gjort någon som helst utfästelse till de ekonomiska aktörerna i den italienska fiskerisektorn vad gäller den exakta siffran för den fiskekvot som avsatts till dem i den angripna förordningen.
Slutligen, och såsom rådet med rätta har gjort gällande, kan rättssäkerhetsprincipen enbart med framgång åberopas efter det att en TAC har fördelats mellan medlemsstaterna, vilket inte skedde före ikraftträdandet av den angripna förordningen.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den fjärde och den tionde grunden.
Den sjunde grunden: Åsidosättande av artiklarna 258 FEUF och 260 FEUF
Parternas argument
Republiken Italien har påpekat att det överträdelseförfarande som kommissionen med stöd av artikel 260.2 FEUF inledde år 2011, till följd av påståendet att italienska fiskare hade använt drivgarn, avslutades av denna institution under år 2014. Valet att utesluta åren 2010 och 2011 från referensperioden för att fastställa de kvoter som ska tilldelas medlemsstaterna innebär alltså att rådet, i praktiken, haft för avsikt att bestraffa Republiken Italien för dess underlåtenhet att uppfylla sin skyldighet att kontrollera förbudet mot att använda sådana anordningar. Artiklarna 258 FEUF och 260 FEUF ger kommissionen befogenhet att utreda medlemsstaternas överträdelser, medan rådet helt saknar behörighet att vidta, ens i form av en förordning, åtgärder för att bestraffa medlemsstater som inte fullgjort sina skyldigheter enligt unionsrätten. Den angripna förordningen utgör således en överträdelse av artiklarna 258 FEUF och 260 FEUF.
Rådet anser att detta argument inte beaktar den angripna förordningens natur och syfte. Det är nödvändigt att nå en överenskommelse med övriga Iccats parter om TAC och den del av denna som tilldelats unionen, samt att fastställa en referensperiod, för att kunna besluta om fördelningen av denna andel mellan medlemsstaterna på grundval av tillförlitliga uppgifter. Vid fastställandet av unionens andel av TAC för svärdfisk i Medelhavet baserade sig Iccat inte enbart på fångstsiffror utan också på andra kriterier. Denna andel låg trots detta fortfarande nära fångstsiffrorna (cirka 70 procent av den totala tillåtna fångstmängden, i stället för 75 procent). Det är härvid inte på något sätt fråga om en sanktion som vidtas mot Republiken Italien, eftersom resultatet av förhandlingen inom Iccat även har påverkat övriga berörda medlemsstater.
Vad gäller fördelningen mellan medlemsstaterna av den andel av TAC som tilldelats unionen, har valet av en närliggande period på fyra år, det vill säga åren 2012–2015, i första hand varit ett helt rimligt val med hänsyn till att det saknas bestämmelser som föreskriver en bestämd period.
Domstolens bedömning
I likhet med vad domstolen erinrat om i punkterna 56, 69 och 93 i förevarande dom, har unionslagstiftaren, på området för fiske, ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som motsvarar det politiska ansvar som lagstiftaren tilldelats enligt artiklarna 40–43 FEUF. Vidare ska domstolsprövningen begränsas till en kontroll av huruvida åtgärden i fråga inte är behäftad med något uppenbart fel eller innebär maktmissbruk eller om den berörda institutionen inte uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
Vad gäller valet av referensperioden 2012–2015 erinrar domstolen om att rådet, såsom konstaterats i punkterna 58–62 i denna dom, genom sitt val, kan anses ha gjort en uppenbart oriktig bedömning.
Vidare, och såsom domstolen redan har slagit fast, ska en minskning av fiskemöjligheterna inte likställas med någon form av sanktion (se, analogt, dom av den 25 oktober 2001, Italien/rådet,
C‑120/99
,
EU:C:2001:567
, punkt
).
Slutligen, och under alla omständigheter, ska rådets fastställande av nya fördelningsnycklar för fiskemöjligheterna inte likställas med kommissionens befogenheter enligt artiklarna 258 FEUF och 260 FEUF.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den sjunde grunden.
Den nionde grunden: Åsidosättande av artikel 18 FEUF
Parternas argument
Republiken Italien har gjort gällande att den angripna förordningen, i den mån den bestraffar italienska fiskare genom att reducera deras fiskemöjligheter för svärdfisk i Medelhavet för år 2017 med flera hundra ton, innebär en diskriminering på grund av nationalitet. Det är nämligen enbart italienska fiskare som drabbas av denna begränsning, eftersom antagandet av referensperioden 2012–2015 inte bestraffar fiskare från andra medlemsstater.
Rådet har påpekat att införandet av en TAC för svärdfisk, vad gäller den andel som tilldelas unionen och därmed de kvoter som tilldelas medlemsstaterna, med nödvändighet medför en begränsning av fiskemöjligheterna, men att denna begränsning gäller alla berörda medlemsstater. Följaktligen kan det inte vara fråga om ett åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen.
Kommissionen har gjort gällande att, utöver den omständigheten att den tilldelade kvoten enbart använts till 61,16 procent av 2017 års kvot och att effekten av begränsningen i fråga därför var relativ, att domstolen i sin dom av den 16 juni 1987, Romkes,
48/86
,
EU:C:1987:287
), redan slagit fast att en sådan metod som den som används för att fastställa sådana kvoter som är i fråga i förevarande mål inte är oförenlig med icke-diskrimineringsprincipen.
Konungariket Spanien har påpekat att såväl förfarandet för tilldelning av denna del av TAC inom Iccat som den efterföljande fördelningen av denna mellan de olika berörda medlemsstaterna – genomförda med stöd av den angripna förordningen och på ett enhetligt sätt inom unionen – inte ger upphov till någon särbehandling vare sig till förmån eller till nackdel för någon av dessa stater.
Domstolens bedömning
Enligt fast rättspraxis är artikel 40.2 andra stycket FEUF, jämförd med artikel 38.1 andra stycket FEUF, som innehåller ett förbud mot all diskriminering inom den gemensamma jordbruks- och fiskeripolitiken, endast ett konkret uttryck för den allmänna likhetsprincipen, som innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se dom av den 8 november 2007, Spanien/rådet,
C‑141/05
,
EU:C:2007:653
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 11 januari 2017, Spanien/rådet,
C‑128/15
,
EU:C:2017:3
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det är också viktigt att konstatera att den metod som använts för att fastställa procentandelarna som ska fördelas mellan medlemsstaterna, och som utgår från de kvantiteter som medlemsstaternas respektive flottor fångat fiskat under en referensperiod, inte är oförenlig med icke-diskrimineringsprincipen, eftersom en sådan metod ålägger fiskare i varje medlemsstat att begränsa fisket i proportion till de kvantiteter som fiskats före ikraftträdandet av den unionsrättsakt som begränsar fiskemöjligheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juni 1987, Romkes,
46/86
,
EU:C:1987:287
, punkt
).
Av detta följer att även om domstolen i samband med beslut i ärenden som liknar dem som ligger till grund för förevarande talan, exempelvis i punkt 113 i dom av den 17 mars 2011, AJD Tuna (
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
), har slagit fast att det inte är tillåtet att behandla medlemsstater olika – det vill säga i det mål som gav upphov till den sistnämnda domen – på grund av vilken flagg operatörerna seglar under eller i vilken medlemsstat fartygen är registrerade, har Republiken Italien, inom ramen för förevarande talan, inte lyckats visa att italienska fiskare behandlades mindre förmånligt än fiskare från andra medlemsstater, som befinner sig i en jämförbar situation.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den nionde grunden.
Eftersom talan inte har kunnat bifallas på någon av de grunder som Republiken Italien har åberopat till stöd för sitt överklagande, ska talan ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att Republiken Italien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.
I enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska Konungariket Spanien och kommissionen bära sina rättegångskostnader i egenskap av intervenienter i förfarandet.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Republiken Italien ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska unionens råds rättegångskostnader.

3)
Konungariket Spanien och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.