CELEX: 62017CJ0167
Odesłanie prejudycjalne
Środowisko naturalne
Ocena skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia na środowisko naturalne
Prawo do wniesienia skargi na decyzję o wydaniu zezwolenia
Wymóg postępowania niedyskryminacyjnego ze względu na koszty
Pojęcie
Stosowanie w czasie
Bezpośrednia skuteczność
Wpływ na krajowe orzeczenie ustalające koszty, które się uprawomocniło

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 10a akapit piąty dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (
Dz.U. 1985, L 175, s. 40
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 1, s. 248), zmienionej dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. (
Dz.U. 2003, L 156, s. 17
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 7, s. 466) (zwanej dalej „dyrektywą 85/337 ze zmianami”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Volkmarem Klohnem a An Bord Pleanála (agencją ds. planowania przestrzennego, Irlandia) (zwaną dalej „agencją”) w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, które V. Klohn wszczął w sprawie wydanego przez agencję pozwolenia na budowę w Achonry, w County Sligo (hrabstwo Sligo, Irlandia), ośrodka badania zwierząt padłych na całym terytorium Irlandii.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
Preambuła Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus (Dania) w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (
Dz.U. 2005, L 124, s. 1
) (zwanej dalej „konwencją z Aarhus”), stanowi:
„[…]
uznając, że każda osoba ma prawo do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności oraz obowiązek, tak osobiście, jak i we współdziałaniu z innymi, ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń,
uważając, że aby być zdolnym do dochodzenia tego prawa i spełniania tego obowiązku, obywatele muszą mieć dostęp do informacji, muszą być uprawnieni do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i muszą mieć dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz uznając, iż obywatele mogą potrzebować w tym zakresie pomocy, aby realizować swoje uprawnienia,
[…]
mając na uwadze, że skuteczne mechanizmy prawne powinny być dostępne dla społeczeństwa, w tym dla organizacji społecznych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo egzekwowane,
[…]”.
Artykuł 1 konwencji z Aarhus, zatytułowany „Cel”, stanowi:
„W celu przyczynienia się do ochrony prawa każdej osoby, z obecnego oraz przyszłych pokoleń, do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności każda ze stron zagwarantuje, w sprawach dotyczących środowiska, uprawnienia do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji”.
Artykuł 3 tej konwencji, zatytułowany „Postanowienia ogólne”, przewiduje w ust. 8:
„Każda ze stron zapewnia, że osoby realizujące swoje uprawnienia w zgodzie z postanowieniami niniejszej konwencji nie są w wyniku tego w żaden sposób karane, prześladowane lub szykanowane. Przepis ten nie narusza kompetencji sądów krajowych do orzekania o zwrocie uzasadnionych kosztów w postępowaniu sądowym”.
Artykuł 9 konwencji z Aarhus, zatytułowany „Dostęp do wymiaru sprawiedliwości”, ma następujące brzmienie:
„1.   Każda ze stron zapewnia, w ramach krajowego porządku prawnego, że każda osoba, która stwierdzi, że jej żądanie udostępnienia informacji zgodnie z postanowieniami artykułu 4 pozostało nierozpatrzone, niesłusznie odrzucone w całości lub w części, załatwione nieodpowiednio lub w inny sposób potraktowane niezgodnie z postanowieniami tego artykułu, ma dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym na mocy ustawy. […]
2.   Każda ze stron zapewnia, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności:
a)
mający wystarczający interes lub, alternatywnie,
b)
powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego strony wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innymi postanowieniami niniejszej konwencji.
Określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Dla osiągnięcia tego interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu lit. a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu lit. b).
[…]
3.   Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ust. 1 i 2, każda ze stron zapewnia, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, mają dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska.
4.   Dodatkowo i bez naruszania postanowień ustępu 1 procedury, o których mowa powyżej w ustępach 1, 2 i 3, przewidują odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania, oraz są bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne ze względu na koszty. Rozstrzygnięcia regulowane niniejszym artykułem przedstawia się lub dokumentuje w formie pisemnej. Rozstrzygnięcia sądów i, tam gdzie to możliwe, innych organów są publicznie dostępne.
5.   Dla wsparcia realizacji postanowień niniejszego artykułu każda ze stron zapewnia informowanie społeczeństwa o dostępie do administracyjnych lub sądowych środków odwoławczych oraz rozważa stworzenie odpowiedniego mechanizmu udzielania pomocy, aby zlikwidować lub zredukować finansowe i inne ograniczenia dostępu do wymiaru sprawiedliwości”.
Prawo Unii
Dyrektywa 85/337 ze zmianami przewiduje, że przedsięwzięcia publiczne i prywatne mogące mieć istotny wpływ na środowisko naturalne są przedmiotem oceny skutków wywieranych na środowisko. Określa ona również obowiązki w dziedzinie udziału społeczeństwa i jego konsultacji w procesie podejmowania decyzji w odniesieniu do zezwolenia na takie przedsięwzięcia.
W wyniku przystąpienia Unii Europejskiej do konwencji z Aarhus prawodawca przyjął dyrektywę 2003/35, której art. 3 pkt 7 dodał do dyrektywy 85/337 art. 10a, który stanowi:
„Państwa członkowskie zapewniają, że zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym członkowie zainteresowanej społeczności:
a)
mający wystarczający interes lub ewentualnie
b)
podnoszący wadliwość [naruszenie] prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego,
mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, by zakwestionować materialną i proceduralną legalność decyzji, aktów lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa.
Państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, akty lub zaniechania.
Państwa członkowskie ustalają, co stanowi wystarczający interes lub wadliwość [naruszenie] prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W tym celu interes wszelkich organizacji pozarządowych spełniających wymogi określone w art. 1 ust. 2 uważa się za wystarczający do celów lit. a) niniejszego artykułu. Takie organizacje uważa się również za mające prawa dotknięte wadliwością do celów lit. b) niniejszego artykułu [Takie organizacje uważa się również za mające prawa, które mogą zostać naruszone w rozumieniu lit. b) niniejszego artykułu].
Przepisy niniejszego artykułu nie wykluczają możliwości wstępnej procedury odwoławczej przed organem administracyjnym oraz nie mają wpływu na wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed zwróceniem się do [przed wszczęciem] sądowych procedur odwoławczych, gdzie taki wymóg istnieje na mocy prawa krajowego.
Każda taka procedura jest uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki i niezbyt droga.
W celu dalszej skuteczności przepisów niniejszego artykułu państwa członkowskie zapewniają, że praktyczne informacje dotyczące dostępu do administracyjnych i sądowych procedur odwoławczych są podawane do wiadomości społeczeństwa”.
Zgodnie z art. 6 akapit pierwszy dyrektywy 2003/35 „[p]aństwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy najpóźniej do 25 czerwca 2005 r. Niezwłocznie informują o tym Komisję”.
Artykuł 10a dyrektywy 85/337 ze zmianami został powtórzony w art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (
Dz.U. 2012, L 26, s. 1
).
Prawo irlandzkie
Irlandzki system kontroli sądowej obejmuje dwa etapy. Skarżący muszą wpierw wystąpić do High Court (wysokiego trybunału, Irlandia) o zgodę (
leave
) na wniesienie skargi do sądu, przedstawiając podstawy ich skargi oraz swe żądania. Tylko wówczas gdy zgoda ta zostanie udzielona, skarga może zostać wniesiona.
Zgodnie z art. 99 rules of the Superior Courts (regulaminu postępowania przez sądami wyższej instancji) „rozstrzygnięcie o kosztach zależy od wyniku postępowania”. W związku z tym skarżący, który przegrywa sprawę, zostaje zasadniczo obciążony, poza własnymi kosztami, kosztami poniesionymi przez drugą stronę. Taka jest ogólna zasada, lecz High Court (wysoki trybunał) może od niej odejść w ramach przysługującej mu swobodnej oceny, jeżeli szczególne okoliczności danej sprawy to uzasadniają.
Sąd rozpatrujący spór orzeka wyłącznie w przedmiocie podziału kosztów. Następnie koszty obciążające stronę przegrywającą zostają określone kwotowo w odrębnym postanowieniu wydanym przez
Taxing Master
– sędziego, którego szczególnym zadaniem jest ustalenie wysokości kosztów – w świetle dokumentów poświadczających przekazanych przez stronę wygrywającą. Orzeczenie to jest również zaskarżalne.
W wyroku z dnia 16 lipca 2009 r., Komisja/Irlandia (
C‑427/07
,
EU:C:2009:457
, pkt
–
), Trybunał orzekł, że Irlandia nie transponowała do prawa krajowego przepisu zawartego w art. 10a dyrektywy 85/337 ze zmianami, zgodnie z którym postępowania te muszą być „niezbyt drogie”.
Aby wyciągnąć konsekwencje ze stwierdzonego w tym względzie uchybienia, w 2011 r. Irlandia wprowadziła do ustawy o zagospodarowaniu terenu i rozwoju przestrzennym art. 50 B, zgodnie z którym w zakresie obowiązywania tej ustawy każda strona jest zasadniczo zobowiązana ponieść własne koszty. Niemniej jednak przepis ten nie znajduje zastosowania ratione temporis do sporu w postępowaniu głównym.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
W 2004 r. agencja wydała na rzecz Maloney and Matthews Animal Collections Ltd pozwolenie na budowę w Achonry ośrodka badania zwierząt padłych na całym terytorium Irlandii. Na podjęcie decyzji o budowie tego ośrodka wpłynęły działania prowadzone w reakcji na epidemię gąbczastej encefalopatii bydła.
W dniu 24 czerwca 2004 r. V. Klohn, właściciel gospodarstwa położonego w sąsiedztwie rzeczonego ośrodka, wystąpił o zgodę na wniesienie do sądu skargi na decyzję w sprawie wydania tego pozwolenia na budowę. W dniu 31 lipca 2007 r. udzielono mu zgody, o którą wystąpił.
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. High Court (wysoki trybunał) oddalił skargę V. Klohna.
W dniu 6 maja tego samego roku ów sąd obciążył zainteresowanego kosztami poniesionymi przez agencję. Orzeczenie to nie zostało zaskarżone.
Przed orzekającym w High Court (wysokim trybunale)
Taxing Master
zobowiązanym do ustalenia kwoty kosztów podlegających zwrotowi zgodnie z prawem krajowym V. Klohn podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 8 i art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus oraz art. 10a dyrektywy 85/337 ze zmianami istnieje wymóg, aby postępowanie było „niedyskryminacyjne ze względu na koszty” i „niezbyt drogie”.
Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2010 r.
Taxing Master
stwierdził, że według prawa irlandzkiego nie może on dokonać oceny niedyskryminacyjnego charakteru tych kosztów i ustalił, że koszty podlegające zwrotowi przez V. Klohna na rzecz agencji wynosiły około 86000 EUR.
Zainteresowany wniósł do High Court (wysokiego trybunału) o kontrolę postanowienia
Taxing Master
, lecz ów sąd utrzymał w mocy to postanowienie.
Volkmar Klohn wniósł do Supreme Court (sądu najwyższego, Irlandia) odwołanie od orzeczenia High Court (wysokiego trybunału).
Supreme Court (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy zawarty w art. 10a [dyrektywy 85/337 ze zmianami] przepis dotyczący »niezbyt drogiej procedury« może mieć jakiekolwiek zastosowanie w sprawie takiej jak badana sprawa, w której zaskarżone pozwolenie na budowę zostało wydane przed upływem ostatecznego terminu transpozycji tej dyrektywy, a samo postępowanie odwoławcze od pozwolenia również zostało wszczęte przed upływem tego terminu? W razie odpowiedzi twierdzącej – czy wymóg »niezbyt drogiej procedury« zawarty w [dyrektywie 85/337 ze zmianami] potencjalnie stosuje się do wszystkich kosztów poniesionych w postępowaniu, czy jedynie do kosztów poniesionych po upływie ostatecznego terminu transpozycji?
2)
Czy sąd krajowy, który dysponuje swobodą oceny w zakresie zasądzania kosztów od strony przegranej, wobec braku szczególnych unormowań w danym państwie członkowskim dotyczących transpozycji art. 10a [dyrektywy 85/337 ze zmianami], wydając postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania, do którego ma zastosowanie ów przepis, obowiązany jest zapewnić, by jego rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nie uczyniło procedury »zbyt drogą«, czy to z uwagi na bezpośrednią skuteczność odpowiednich przepisów, czy też z uwagi na ciążący na sądzie państwa członkowskiego obowiązek wykładni krajowych norm postępowania w sposób najszerzej jak to możliwe realizujący cele art. 10a?
3)
Czy w przypadku gdy postanowienie w przedmiocie kosztów nie budzi zastrzeżeń i wobec braku zaskarżenia należy uznać je za ostateczne i prawomocne na gruncie prawa krajowego, prawo Unii wymaga, by:
a)
Taxing Master
, na którym na gruncie prawa krajowego ciąży powinność ustalenia kwoty kosztów racjonalnie poniesionych przez stronę wygrywającą; lub
b)
sąd, do którego wpłynął wniosek o kontrolę sądową decyzji
Taxing Master
,
miał jednak obowiązek odstąpienia od mających zwykle zastosowanie norm prawa krajowego oraz ustalenia kwoty zasądzonych kosztów w sposób zapewniający, by postępowanie nie okazało się zbyt drogie?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania drugiego
W pytaniu drugim, które należy zbadać w pierwszej kolejności, sąd odsyłający zastanawia się w istocie, czy wymóg, zgodnie z którym pewne postępowania sądowe w sprawach dotyczących środowiska nie powinny być zbyt drogie (zwany dalej „zasadą niezbyt drogiego postępowania”), zawarty w art. 10a akapit piąty dyrektywy 85/337 ze zmianami, jest bezpośrednio skuteczny, czy też sąd krajowy powinien jedynie dokonywać wykładni prawa krajowego w sposób, który w możliwie najszerszym zakresie pozwoli uzyskać rozstrzygnięcie zgodne z celem zamierzonym przez tę zasadę.
Kwestia bezpośredniej skuteczności zasady niezbyt drogiego postępowania pojawia się w postępowaniu głównym z uwagi na fakt, że Irlandia nie dokonała transpozycji art. 10a akapit piąty dyrektywy 85/337 ze zmianami w terminie przewidzianym w art. 6 dyrektywy 2003/35, czyli najpóźniej do dnia 25 czerwca 2005 r. Uchybienie to zostało stwierdzone przez Trybunał w wyroku z dnia 16 lipca 2009 r., Komisja/Irlandia (
C‑427/07
,
EU:C:2009:457
, pkt
–
i sentencja). Ponadto z wyjaśnień przekazanych przez sąd odsyłający wynika, że stosowny przepis krajowy został przyjęty w celu transpozycji do prawa krajowego zasady niezbyt drogiego postępowania dopiero w 2011 r., czyli po wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy, które zakończyło postępowanie sądowe, w ramach którego kwestia ustalenia kosztów jest przedmiotem sporu w postępowaniu głównym.
Należy przypomnieć, że przepisy prawa Unii są bezpośrednio stosowane, gdy przyznają jednostkom prawa, na które mogą się one powoływać przed sądami państw członkowskich (wyrok z dnia 4 grudnia 1974 r., van Duyn,
41/74
,
EU:C:1974:133
, pkt
,
).
Takie przepisy nakładają na państwa członkowskie konkretne zobowiązanie, które nie wymaga wydania żadnego aktu ani przez instytucje Unii, ani przez państwa członkowskie i które nie pozostawia im, dla celów jego wykonania, żadnego zakresu uznania (wyrok z dnia 4 grudnia 1974 r., van Duyn,
41/74
,
EU:C:1974:133
, pkt
).
W tym względzie należy przypomnieć przede wszystkim, że art. 10a akapit piąty dyrektywy 85/337 ze zmianami przewiduje jedynie, że odnośne postępowania sądowe są „uczciw[e], sprawiedliw[e], przeprowadzan[e] bez zbędnej zwłoki i niezbyt drog[ie]”. Zważywszy na ogólny charakter użytych sformułowań, trudno jest uznać ten przepis za nakładający na państwa członkowskie wystarczająco dokładnie określone zobowiązania, które nie wymagają środków krajowych pozwalających na zapewnienie ich wykonania.
Poza tym Trybunał orzekł, że państwa członkowskie posiadają, na podstawie ich autonomii proceduralnej i z zastrzeżeniem przestrzegania zasad równoważności i skuteczności, zakres swobody przy wdrażaniu art. 10a dyrektywy 85/337 ze zmianami (wyroki: z dnia 16 lutego 2012 r., Solway i in.,
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
, pkt
; z dnia 7 listopada 2013 r., Gemeinde Altrip i in.,
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
, pkt
).
Wreszcie i przede wszystkim Trybunał zajął stanowisko w kwestii bezpośredniej skuteczności zasady niezbyt drogiego postępowania. Zasada ta została bowiem również ujęta w sposób bardzo zbliżony w art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus. Podobieństwo to nie jest przypadkowe, ponieważ dyrektywa 2003/35, która dodała art. 10a do dyrektywy 85/337, miała właśnie na celu dostosowanie prawa wspólnotowego do konwencji z Aarhus w celu jej zatwierdzenia przez Wspólnotę, jak wynika z motywu 5 dyrektywy 2003/35.
Otóż w wyroku z dnia 15 marca 2018 r., North East Pylon Pressure Campaign i Sheehy (
C‑470/16
,
EU:C:2018:185
, pkt
,
), Trybunał orzekł, że art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus nie ma bezpośredniego zastosowania.
Zważywszy, że Trybunał nie ocenia kwestii bezpośredniego zastosowania postanowień umowy podpisanej przez Unię na podstawie innych kryteriów niż te, które stosuje w celu ustalenia, czy przepisy dyrektywy są bezpośrednio stosowane (zob. podobnie wyrok z dnia 30 września 1987 r., Demirel,
12/86
,
EU:C:1987:400
, pkt
), z wyroku, o którym mowa w punkcie poprzednim, można też wywnioskować, że zasada niezbyt drogiego postępowania przewidziana w art. 10a akapit piąty dyrektywy 85/337 ze zmianami nie ma skutku bezpośredniego.
Biorąc pod uwagę brak bezpośredniej skuteczności omawianych przepisów dyrektywy 85/337 ze zmianami oraz fakt, iż ich transpozycja do porządku prawnego danego państwa członkowskiego miała miejsce po terminie, sądy krajowe tego państwa są zobowiązane, z chwilą upływu terminu wyznaczonego dla państw członkowskich na ich transpozycję, do dokonywania wykładni prawa krajowego, tak dalece jak jest to możliwe, tak by osiągnięty został cel zamierzony przez te przepisy, dając pierwszeństwo najbardziej zgodnej z tym celem wykładni przepisów krajowych, a tym samym do przedstawienia rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami rzeczonej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 4 lipca 2006 r., Adelener i in.,
C‑212/04
,
EU:C:2006:443
, pkt
i sentencja).
Cel zamierzony przez prawodawcę Unii, gdy wprowadził on zasadę niezbyt drogiego postępowania przewidzianą w art. 10a dyrektywy 85/337 ze zmianami, skutkuje tym, że nie można uniemożliwiać jednostkom wszczynania lub kontynuowania postępowań ze skargi do sądu objętej zakresem stosowania tego przepisu ze względu na mogące wynikać z tego faktu obciążenie finansowe (wyrok z dnia 11 kwietnia 2013 r., Edwards i Pallikaropoulos,
C‑260/11
,
EU:C:2013:221
, pkt
). Ów cel, który polega na zapewnieniu zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, odzwierciedla, szerzej rzecz ujmując, istniejącą po stronie prawodawcy Unii wolę zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska oraz przypisania społeczności aktywnej roli w tym zakresie, jak również jego wolę zapewnienia poszanowania prawa do skutecznego środka prawnego i zasady skuteczności (zob. podobnie wyrok z dnia 11 kwietnia 2013 r., Edwards i Pallikaropoulos,
C‑260/11
,
EU:C:2013:221
, pkt
–
).
Mając na względzie powyższe rozważania, na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że art. 10a akapit piąty dyrektywy 85/337 ze zmianami powinien być interpretowany w ten sposób, iż przewidziana w nim zasada niezbyt drogiego postępowania nie ma skutku bezpośredniego. W przypadku niedokonania transpozycji tego artykułu przez państwo członkowskie sądy krajowe tego państwa są jednak zobowiązane, z chwilą upływu terminu przewidzianego na transpozycję rzeczonego artykułu, do dokonywania wykładni prawa krajowego – tak dalece, jak jest to możliwe – w taki sposób, aby jednostki nie zostały pozbawione możliwości wszczynania lub kontynuowania postępowań ze skargi do sądu objętej zakresem stosowania tego przepisu ze względu na mogące wynikać z tego faktu obciążenie finansowe.
W przedmiocie pytania pierwszego
W ramach pytania pierwszego sąd odsyłający zastanawia się w istocie, czy zasada niezbyt drogiego postępowania przewidziana w art. 10a dyrektywy 85/337 ze zmianami ma zastosowanie w postępowaniu takim jak postępowanie główne, które zostało wszczęte przed upływem terminu transpozycji tego artykułu. W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na to pytanie sąd odsyłający zastanawia się też, czy wspomniana zasada ma zastosowanie do wszystkich kosztów poniesionych w ramach tego postępowania czy też wyłącznie do kosztów poniesionych po upływie tego terminu transpozycji.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału nowy przepis stosuje się co do zasady bezpośrednio do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w okresie obowiązywania dawniejszego przepisu (wyroki: z dnia 11 grudnia 2008 r., Komisja/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 6 lipca 2010 r., Monsanto Technology,
C‑428/08
,
EU:C:2010:402
, pkt
; z dnia 6 października 2015 r., Komisja/Andersen,
C‑303/13 P
,
EU:C:2015:647
, pkt
).
Inaczej jest tylko – i to z zastrzeżeniem zasady niedziałania wstecz aktów prawnych – jeżeli wraz z nowym przepisem zostają wydane przepisy szczególne, które określają konkretnie jego warunki stosowania w czasie (wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r., Stichting Natuur en Milieu i in.,
C‑266/09
,
EU:C:2010:779
, pkt
).
Tym samym akty przyjęte w celu transpozycji dyrektywy muszą mieć zastosowanie do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w okresie obowiązywania dawnej ustawy z dniem upływu terminu transpozycji, chyba że dyrektywa ta stanowi inaczej.
Tymczasem dyrektywa 2003/35 nie zawiera żadnego przepisu szczególnego, jeżeli chodzi o warunki stosowania w czasie art. 10a dyrektywy 85/337 ze zmianami (wyrok z dnia 7 listopada 2013 r., Gemeinde Altrip i in.,
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
, pkt
).
W tym względzie Trybunał orzekł, że art. 10a dyrektywy 85/337 ze zmianami należy interpretować w ten sposób, iż przepisy prawa krajowego przyjęte w celu transpozycji tego artykułu powinny mieć zastosowanie do postępowań administracyjnych w sprawie wydania zezwolenia, toczących się w chwili upływu terminu transpozycji tego przepisu (zob. podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2013 r., Gemeinde Altrip i in.,
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
, pkt
).
Jeżeli żaden akt dokonujący transpozycji nie został przyjęty w terminie przewidzianym w tym celu w dyrektywie, jak ma to miejsce w postępowaniu głównym, należy uznać, że obowiązek dokonywania wykładni prawa krajowego zgodnie z przepisem, którego nie transponowano, stosuje się również w warunkach wskazanych w pkt 39 i 40 niniejszego wyroku z chwilą upływu tego terminu.
W tej ostatniej sytuacji sąd krajowy ma bowiem obowiązek dokonania wykładni prawa krajowego w taki sposób, aby w miarę możliwości osiągnąć rezultat zamierzony przez przepisy dyrektywy, które nie zostały transponowane, jak zostało przypomniane w pkt 35 niniejszego wyroku. Tymczasem możliwość natychmiastowego stosowania nowego przepisu dyrektywy do przyszłych skutków istniejącego stanu faktycznego z chwilą upływu terminu transpozycji tej dyrektywy składa się na taki rezultat, chyba że odnośna dyrektywa stanowi inaczej.
W związku z tym sądy krajowe mają obowiązek dokonywania wykładni prawa krajowego z chwilą upływu terminu transpozycji dyrektywy, która nie została transponowana w taki sposób, aby niezwłocznie zapewnić zgodność przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w okresie obowiązywania dawnej ustawy z przepisami tej dyrektywy.
W świetle celu realizowanego przez zasadę niezbyt drogiego postępowania, który polega na zmianie podziału kosztów w niektórych postępowaniach sądowych, postępowanie wszczęte przed upływem terminu transpozycji dyrektywy 2003/35 należy uznać za element stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania wcześniejszej ustawy. Ponadto postanowienie w sprawie podziału kosztów wydane przez sędziego po zakończeniu postępowania stanowi przyszły, aczkolwiek niepewny skutek toczącego się postępowania. W związku z tym, gdy sądy krajowe rozstrzygają o podziale kosztów w postępowaniach toczących się w chwili upływu terminu transpozycji tej dyrektywy, mają one obowiązek dokonania wykładni prawa krajowego w sposób, który w możliwie najszerszym zakresie pozwoli uzyskać rozstrzygnięcie zgodne z celem zamierzonym przez zasadę niezbyt drogiego postępowania.
W tym względzie nie należy wprowadzać rozróżnienia w zależności od tego, czy koszty zostały poniesione w praktyce przed upływem terminu transpozycji, czy też po jego upływie, ponieważ postanowienie w sprawie podziału kosztów nie zostało jeszcze wydane w tym terminie, w związku z czym obowiązek dokonania wykładni prawa krajowego zgodnie z zasadą niezbyt drogiego postępowania ma zastosowanie do tego postanowienia, jak zostało to stwierdzone w punkcie poprzednim. Ponadto Trybunał orzekł, że dyskryminacyjny charakter postępowania należy oceniać globalnie, uwzględniając przy tym wszystkie koszty poniesione przez daną stronę postępowania (wyrok z dnia 11 kwietnia 2013 r., Edwards i Pallikaropoulos,
C‑260/11
,
EU:C:2013:221
, pkt
).
Jednakże spoczywający na sądzie krajowym obowiązek odniesienia się do treści dyrektywy przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu odpowiednich przepisów prawa krajowego jest ograniczony przez ogólne zasady prawa, w szczególności zasadę pewności prawa i zasadę niedziałania prawa wstecz (wyrok z dnia 8 listopada 2016 r., Ognyanov,
C‑554/14
,
EU:C:2016:835
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Agencja podnosi w tym względzie, że możliwość natychmiastowego stosowania zasady niezbyt drogiego postępowania do toczących się postępowań jest sprzeczna z zasadą pewności prawa. Uważa ona, że przepis dotyczący podziału kosztów, który był znany od samego początku postępowania, miał wpływ na wysokość kosztów, jakie strony zdecydowały się ponieść w celu obrony swych praw.
Prawdą jest, że zasada pewności prawa, której pochodną jest zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, wymaga w szczególności, by przepisy prawne były jasne i precyzyjne, a ich skutki przewidywalne, zwłaszcza wówczas, gdy mogą one pociągać za sobą niekorzystne konsekwencje dla jednostek i przedsiębiorstw (wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., Unibet International,
C‑49/16
,
EU:C:2017:491
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto prawo do powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdej jednostce znajdującej się w sytuacji, z której wynika, że właściwy organ, udzielając jej szczegółowych zapewnień, doprowadził do powstania po jej stronie uzasadnionych nadziei (zob. podobnie wyrok z dnia 14 października 2010 r., Nuova Agricast i Cofra/Komisja,
C‑67/09 P
,
EU:C:2010:607
, pkt
).
Należy jednak stwierdzić, że strony w postępowaniu głównym nie otrzymały żadnego zapewnienia co do utrzymania w mocy przepisu dotyczącego podziału kosztów aż do zakończenia postępowania. Wprost przeciwnie, już od początku tego postępowania, mianowicie od dnia 24 czerwca 2004 r., kiedy V. Klohn wystąpił o zgodę na wniesienie skargi do sądu, mogły one przewidzieć, że – zważywszy na zobowiązania wynikające dla Irlandii z dyrektywy 2003/35, która weszła w życie w dniu 25 czerwca 2003 r. – przepis ten powinien zostać wkrótce zmieniony, a najpóźniej przed dniem 25 czerwca 2005 r., czyli prawdopodobnie przed zakończeniem tego postępowania. W szczególności Irlandia i agencja jako organ tego państwa członkowskiego nie mogą powoływać się na uzasadnione oczekiwania co do utrzymania w mocy przepisu, którego Irlandia – pomimo nałożonego na nią zobowiązania do zmiany tego przepisu w terminie wyznaczonym w tej dyrektywie – nie zmieniła, jak stwierdził Trybunał w wyroku z dnia 16 lipca 2009 r., Komisja/Irlandia (
C‑427/07
,
EU:C:2009:457
).
Wreszcie Trybunał orzekł, że zakres stosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może być rozszerzony na tyle, żeby w sposób ogólny wykluczyć zastosowanie nowego przepisu do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania starego przepisu (wyrok z dnia 6 października 2015 r., Komisja/Andersen,
C‑303/13 P
,
EU:C:2015:647
, pkt
).
Tak więc agencja nie ma podstaw, by twierdzić, że zasada pewności prawa sprzeciwia się ciążącemu na sądach krajowych obowiązkowi dokonywania wykładni prawa krajowego zgodnie z zasadą niezbyt drogiego postępowania, gdy orzekają one w przedmiocie podziału kosztów.
Mając na względzie powyższe rozważania, na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 10a akapit piąty dyrektywy 85/337 ze zmianami powinien być interpretowany w ten sposób, iż na sądach państwa członkowskiego spoczywa obowiązek dokonania wykładni zgodnej z prawem Unii, gdy rozstrzygają one o podziale kosztów w postępowaniach sądowych, które toczyły się w chwili upływu terminu transpozycji, zasady niezbyt drogiego postępowania przewidzianej w rzeczonym art. 10a akapit piąty, bez względu na moment, w którym owe koszty zostały poniesione w toku odnośnego postępowania.
W przedmiocie pytania trzeciego
W celu właściwego zrozumienia pytania trzeciego należy przypomnieć wpierw, że postępowanie irlandzkie w sprawie kosztów obejmuje dwa etapy. Po wydaniu orzeczenia co do istoty sąd rozpatrujący spór orzeka w pierwszej kolejności w przedmiocie podziału kosztów. W drugiej kolejności
Taxing Master
określa ich kwotę pod kontrolą sądu, mianowicie High Court (wysokiego trybunału), a następnie w razie potrzeby – Supreme Court (sądu najwyższego).
Stosownie do przekazanych przez sąd odsyłający informacji dotyczących postępowania głównego High Court (wysoki trybunał), który oddalił skargę V. Klohna, obciążył go w dniu 6 maja 2008 r. kosztami poniesionymi przez agencję zgodnie z art. 99 regulaminu postępowania przed sądami wyższej instancji, który stanowi, że „rozstrzygnięcie o kosztach zależy od wyniku postępowania”. Orzeczenie to uprawomocniło się, ponieważ nie zostało zaskarżone w wyznaczonym terminie. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2010 r.
Taxing Master
ustalił kwotę kosztów podlegających zwrotowi przez V. Klohna na rzecz agencji na około 86000 EUR; postanowienie to zostało zaskarżone do High Court (wysokiego trybunału), a następnie do sądu odsyłającego.
W świetle tych okoliczności należy uznać, że poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy w sporze w postępowaniu głównym – zważywszy na powagę rzeczy osądzonej orzeczenia High Court (wysokiego trybunału) z dnia 6 maja 2008 r., które uprawomocniło się w odniesieniu do podziału kosztów – sądy krajowe orzekające w przedmiocie skargi wniesionej przez skarżącego w postępowaniu głównym na postanowienie
Taxing Master
ustalające kwotę tych kosztów są zobowiązane dokonać wykładni prawa krajowego w taki sposób, by ów skarżący nie poniósł kosztów mających dyskryminacyjny charakter.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądy krajowe, stosując prawo wewnętrzne, są zobowiązane tak dalece, jak jest to możliwe, dokonywać jego wykładni w świetle brzmienia i celu rozpatrywanej dyrektywy, by osiągnąć przewidziany w niej rezultat, a zatem dostosować się do art. 288 akapit trzeci TFUE (wyrok z dnia 4 lipca 2006 r., Adelener i in.,
C‑212/04
,
EU:C:2006:443
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wymóg wykładni prawa krajowego zgodnej z prawem Unii jest bowiem nierozerwalnie związany z systemem traktatu FUE, gdyż umożliwia on sądom krajowym zapewnienie w ramach ich właściwości pełnej skuteczności prawa Unii przy rozstrzyganiu zawisłych przed nimi sporów (wyrok z dnia 4 lipca 2006 r., Adelener i in,
C‑212/04
,
EU:C:2006:443
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże zasada zgodnej z prawem Unii wykładni prawa krajowego podlega pewnym ograniczeniom.
Po pierwsze, jak zostało wspomniane w pkt 48 niniejszego wyroku, spoczywający na sądzie krajowym obowiązek odniesienia się do treści dyrektywy przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu odpowiednich przepisów prawa krajowego jest ograniczony przez ogólne zasady prawa.
W tym względzie zasada powagi rzeczy osądzonej ma szczególne znaczenie zarówno w porządku prawnym Unii, jak i w krajowych porządkach prawnych. W celu zapewnienia zarówno stabilności prawa i stosunków prawnych, jak i prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości istotne jest bowiem, aby orzeczenia sądowe, które stały się prawomocne po wyczerpaniu przysługujących środków odwoławczych lub po upływie przewidzianych dla tych środków terminów, nie mogły już zostać podważone (wyrok z dnia 11 listopada 2015 r., Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Prawo Unii nie wymaga zatem odstąpienia od stosowania krajowych przepisów proceduralnych przyznających danemu orzeczeniu powagę rzeczy osądzonej (wyrok z dnia 20 marca 2018 r., Di Puma i Consob,
C‑596/16 i C‑597/16
,
EU:C:2018:192
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Po drugie, wymóg wykładni zgodnej z prawem Unii przestaje obowiązywać, gdy prawo krajowe nie może być interpretowane w sposób pozwalający osiągnąć rezultat odpowiadający rezultatowi zamierzonemu przez daną dyrektywę. Innymi słowy, zasada ta nie może stanowić podstawy do dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (wyroki: z dnia 4 lipca 2006 r., Adelener i in.,
C‑212/04
,
EU:C:2006:443
, pkt
; z dnia 15 kwietnia 2008 r., Impact,
C‑268/06
,
EU:C:2008:223
, pkt
).
Należy podkreślić, że w przypadku gdy Trybunał orzeka na podstawie art. 267 TFUE, nie jest on właściwy do dokonania oceny, czy wspomniane powyżej ograniczenia stoją na przeszkodzie wykładni prawa krajowego zgodnej z przepisem prawa Unii. Ogólnie rzecz biorąc, zadaniem Trybunału w ramach postępowania prejudycjalnego nie jest dokonywanie wykładni prawa krajowego (wyrok z dnia 1 grudnia 1965 r., Dekker,
33/65
,
EU:C:1965:118
), ponieważ w tym względzie właściwy jest wyłącznie sąd krajowy (zob. podobnie wyrok z dnia 26 września 2013 r., Ottica New Line,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, pkt
).
Dlatego też do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny powagi rzeczy osądzonej orzeczenia z dnia 6 maja 2008 r., w którym High Court (wysoki trybunał) obciążył V. Klohna kosztami odnośnego postępowania, tak aby ów sąd mógł ustalić, czy i w jakim zakresie wykładnia prawa krajowego zgodna z zasadą niezbyt drogiego postępowania jest możliwa w ramach sporu w postępowaniu głównym.
W tych okolicznościach Trybunał może jedynie udzielić sądowi odsyłającemu wyjaśnień, które mogą być pomocne przy dokonywaniu przez niego oceny (wyrok z dnia 21 lutego 2006 r., Halifax i in.,
C‑255/02
,
EU:C:2006:121
, pkt
), i wskazać mu, jaka wykładnia prawa krajowego spełni ciążący na tym sądzie obowiązek wykładni tego prawa zgodnie z prawem Unii.
Należy zaznaczyć w tym względzie, że orzeczenie z dnia 6 maja 2008 r., w którym High Court (wysoki trybunał) wypowiedział się w przedmiocie podziału kosztów postępowania, w szczególności obciążając V. Klohna kosztami poniesionymi przez agencję, nie ma tego samego przedmiotu co postanowienie
Taxing Master
leżące u podstaw postępowania sądowego zawisłego przed sądem odsyłającym zwłaszcza z tego względu, że owo orzeczenie nie określa dokładnej kwoty kosztów zasądzonych od skarżącego w postępowaniu głównym. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem Trybunału powaga rzeczy osądzonej rozciąga się tylko na roszczenia prawne, w przedmiocie których sąd orzekł. Nie stoi ona zatem na przeszkodzie temu, by
Taxing Master
lub sąd wypowiedzieli się w ramach późniejszego sporu w kwestiach prawnych, które nie zostały rozstrzygnięte w tym prawomocnym orzeczeniu (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 2015 r., Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, pkt
).
Ponadto wykładnia polegająca na uznaniu, że ze względu na ścisły związek między orzeczeniem w sprawie podziału kosztów a orzeczeniem w sprawie ustalenia ich kwoty agencja ma prawo domagać się zwrotu wszystkich kosztów rozsądnie poniesionych na swoją obronę, byłaby sprzeczna z zasadą pewności prawa i z wymogiem przewidywalności prawa Unii. Jak wskazał bowiem rzecznik generalny w pkt 114 opinii, aż do chwili wydania postanowienia przez
Taxing Master
, co miało miejsce ponad rok po wydaniu orzeczenia o zasądzeniu kosztów od V. Klohna, skarżący w postępowaniu głównym nie był w stanie poznać kwoty kosztów, które musiałby zwrócić stronom wygrywającym, ani tym samym zakwestionować, przy znajomości sprawy, wspomnianego orzeczenia. Kwota kosztów podlegających zasądzeniu na rzecz agencji, która została określona w postanowieniu
Taxing Master
, była tym bardziej trudna do przewidzenia dla zainteresowanego, gdyż sięgnęła prawie trzykrotności kosztów, jakie on sam poniósł w ramach przedmiotowego postępowania.
W związku z tym na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że art. 10a akapit piąty dyrektywy 85/337 ze zmianami powinien być interpretowany w ten sposób, iż w sporze takim jak spór w postępowaniu głównym na sądzie krajowym orzekającym w przedmiocie kwoty kosztów postępowania spoczywa obowiązek dokonania wykładni zgodnej z prawem Unii w zakresie, w jakim powaga rzeczy osądzonej orzeczenia w sprawie podziału kosztów, które uprawomocniło się, nie stoi temu na przeszkodzie, co powinien sprawdzić sąd odsyłający.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 10a akapit piąty dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r., należy interpretować w ten sposób, że przewidziany w nim wymóg, zgodnie z którym pewne postępowania sądowe w sprawach dotyczących środowiska nie powinny być zbyt drogie, nie ma skutku bezpośredniego. W przypadku niedokonania transpozycji tego artykułu przez państwo członkowskie sądy krajowe tego państwa są jednak zobowiązane, z chwilą upływu terminu przewidzianego na transpozycję rzeczonego artykułu, do dokonywania wykładni prawa krajowego – tak dalece jak jest to możliwe – w taki sposób, aby jednostki nie zostały pozbawione możliwości wszczynania lub kontynuowania postępowań ze skargi do sądu objętej zakresem stosowania tego przepisu ze względu na mogące wynikać z tego faktu obciążenie finansowe.

2)
Artykuł 10a akapit piąty dyrektywy 85/337, zmienionej dyrektywą 2003/35, należy interpretować w ten sposób, że na sądach państwa członkowskiego spoczywa obowiązek dokonania wykładni zgodnej z prawem Unii, gdy rozstrzygają one o podziale kosztów w postępowaniach sądowych, które toczyły się w chwili upływu terminu transpozycji przewidzianego w rzeczonym art. 10a akapit piąty wymogu, zgodnie z którym pewne postępowania sądowe w sprawach dotyczących środowiska nie powinny być zbyt drogie, bez względu na moment, w którym owe koszty zostały poniesione w toku odnośnego postępowania.

3)
Artykuł 10a akapit piąty dyrektywy 85/337, zmienionej dyrektywą 2003/35, należy interpretować w ten sposób, że w sporze takim jak spór w postępowaniu głównym na sądzie krajowym orzekającym w przedmiocie kwoty kosztów postępowania spoczywa obowiązek dokonania wykładni zgodnej z prawem Unii w zakresie, w jakim powaga rzeczy osądzonej orzeczenia w sprawie podziału kosztów, które uprawomocniło się, nie stoi temu na przeszkodzie, co powinien sprawdzić sąd odsyłający.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.