CELEX: 62017TJ0751
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Regolamento (CE) n. 1049/2001
Lettera inviata dalla Commissione alle autorità francesi in merito al protocollo d’indennizzo del gruppo EDF nell’ambito dell’abrogazione dell’autorizzazione alla gestione della centrale nucleare di Fessenheim
Diniego di accesso
Eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali di un terzo
Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile
Presunzione generale di riservatezza
Interesse pubblico prevalente

I.

Fatti
I ricorrenti, la Commune de Fessenheim, la Communauté de communes Pays Rhin‑Brisach, il Conseil départemental du Haut‑Rhin e il Conseil régional Grand Est Alsace Champagne‑Ardenne Lorraine sono quattro enti locali francesi sul cui territorio si situa la centrale nucleare di Fessenheim (in prosieguo: la «centrale»), gestita dalla Électricité de France (EDF).
L’8 aprile 2017 il governo francese ha adottato il decreto n. 2017-508, recante abrogazione dell’autorizzazione alla gestione della centrale (JORF del 9 aprile 2017, testo n. 3).
Il 2 maggio 2017 i ricorrenti, in applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (
GU 2001, L 145, pag. 43
), hanno presentato alla Commissione europea una domanda di accesso alla «decisione» con la quale quest’ultima avrebbe «approvato, alla luce del diritto europeo degli aiuti di Stato, il progetto di protocollo di indennizzo della EDF da parte della Francia per la chiusura della centrale». Ad avviso dei ricorrenti, tale «decisione» era stata inviata dalla Commissione alle autorità francesi con lettera del 24 marzo 2017.
Con lettera del 16 giugno 2017 la Commissione ha negato l’accesso alla lettera in questione, che era in realtà datata 22 marzo 2017, in quanto essa faceva parte di un fascicolo amministrativo aperto nell’ambito del controllo degli aiuti di Stato e che, a tale titolo, era coperto da una presunzione generale secondo cui la divulgazione di un siffatto documento avrebbe, in linea di principio, arrecato pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine, che costituirebbe un’eccezione al principio dell’accesso ai documenti ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Essa ha altresì invocato l’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali, prevista all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
Il 27 giugno 2017 i ricorrenti hanno presentato, in applicazione dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, una domanda di conferma alla Commissione, di cui quest’ultima ha confermato la ricezione in data 28 giugno 2017.
Con lettera del 18 luglio 2017 la Commissione ha informato i ricorrenti di dover prorogare di quindici giorni lavorativi il termine iniziale di trattamento di tale domanda, in applicazione dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, in quanto essa non aveva potuto concludere le consultazioni necessarie a tale esame. Essa precisava, inoltre, che il nuovo termine sarebbe scaduto il 10 agosto 2017.
Con lettera del 18 agosto 2017 la Commissione ha confermato che il termine era scaduto il 10 agosto 2017, ma ha affermato di non essere ancora in grado di rispondere alla domanda di conferma.
Con lettera del 18 ottobre 2017 la Commissione ha precisato che il progetto di protocollo di indennizzo della EDF (in prosieguo: il «progetto di protocollo d’indennizzo») era stato oggetto di una pre-notificazione da parte delle autorità francesi e che, nella lettera del 22 marzo 2017, su cui verteva la domanda di accesso, essa aveva ritenuto che, in quella fase, non sussistesse alcuna obiezione a tale progetto, alla luce del diritto dell’Unione europea relativo agli aiuti di Stato. Essa ha inoltre confermato il rigetto della domanda di accesso a tale documento sulla base dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
II.

Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 17 novembre 2017 i ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
Con atto depositato presso la cancelleria il 28 febbraio 2018 la Repubblica francese ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione. Con decisione del 9 aprile 2018 il presidente della Prima Sezione del Tribunale ha autorizzato tale intervento. La Repubblica francese ha depositato la sua memoria e i ricorrenti hanno depositato le loro osservazioni entro il termine impartito.
Con ordinanza del 4 ottobre 2018 il Tribunale ha ordinato alla Commissione, ai sensi dell’articolo 91, lettera c), e dell’articolo 92 del suo regolamento di procedura, di produrre la lettera del 22 marzo 2017. Tale documento è stato trasmesso al Tribunale il 17 ottobre 2018 e non è stato notificato né ai ricorrenti, né alla Repubblica francese, conformemente all’articolo 104 del regolamento di procedura.
Il 17 dicembre 2018, su proposta del giudice relatore, il Tribunale, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all’articolo 89 del regolamento di procedura, ha posto taluni quesiti scritti alle parti. Le parti vi hanno risposto entro il termine loro impartito.
Le parti sono state sentite nelle loro difese orali e nelle risposte ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 24 gennaio 2019.
I ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata;
–
ingiungere alla Commissione di comunicare la lettera del 22 marzo 2017 entro il termine di una settimana a decorrere dall’emananda sentenza;
–
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
dichiarare infondato il ricorso d’annullamento;
–
dichiarare irricevibile la domanda di ingiunzione;
–
condannare i ricorrenti alle spese.
La Repubblica francese chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare i ricorrenti alle spese.
III.

Diritto
A.

Sull’oggetto della domanda di accesso
Nell’atto introduttivo i ricorrenti affermano che il ricorso riguarda il rifiuto opposto dalla Commissione alla domanda di accesso riguardante la lettera da essa inviata alle autorità francesi il 22 marzo 2017 in merito al progetto di protocollo d’indennizzo.
Nella replica i ricorrenti affermano che la loro domanda di accesso riguardava non solo la lettera della Commissione del 22 marzo 2017, ma anche il progetto di protocollo d’indennizzo.
Per determinare l’oggetto della domanda di accesso occorre far riferimento alla lettera inviata dai ricorrenti alla Commissione il 2 maggio 2017, che contiene la loro domanda iniziale.
Orbene, secondo tale lettera, la domanda di accesso formulata dai ricorrenti aveva solamente ad oggetto la lettera della Commissione del 22 marzo 2017, e non invece il progetto di protocollo di indennizzo.
L’oggetto della domanda di accesso, così circoscritto, è ribadito dalla domanda di conferma che i ricorrenti hanno inviato alla Commissione il 27 giugno 2017.
Si deve quindi ritenere che il rifiuto della Commissione riguardava una domanda di accesso alla sua lettera del 22 marzo 2017, in cui essa ha ritenuto che, in tale fase, non sussistessero obiezioni, alla luce delle norme riguardanti gli aiuti di Stato, al progetto di protocollo d’indennizzo (in prosieguo: il «documento controverso»).
B.

Sulla domanda di ingiunzione
Nel secondo capo delle conclusioni i ricorrenti chiedono al Tribunale di ingiungere alla Commissione di comunicare loro il documento controverso entro una settimana a decorrere dall’emananda sentenza.
In sede di udienza i ricorrenti hanno tuttavia rinunciato a tale capo delle conclusioni.
Il Tribunale non deve quindi esaminare tale domanda.
C.

Sulla domanda di annullamento
Nel loro primo capo di conclusioni, i ricorrenti chiedono l’annullamento della decisione impugnata, con la quale la Commissione ha confermato il rigetto della domanda di accesso al documento controverso.
A sostegno di tale domanda, i ricorrenti deducono tre motivi, vertenti, il primo, sulla violazione del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (
GU 2015, L 248, pag. 9
), del regolamento n. 1049/2001 e della direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (
GU 2006, L 318, pag. 17
), il secondo, sulla violazione dell’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e, il terzo, sulla violazione dell’articolo 47 della medesima Carta.
1.

Sul primo motivo, vertente sulla violazione del regolamento 2015/1589, del regolamento n. 1049/2001 e della direttiva 2006/111
a)

Sulla violazione del regolamento 2015/1589
Nell’ambito del primo motivo, i ricorrenti sostengono che il diniego d’accesso loro opposto si pone in contrasto con il regolamento 2015/1589, il quale, al suo considerando 39 e al suo articolo 32, impone la pubblicità delle decisioni adottate dalla Commissione nell’ambito del controllo relativo agli aiuti di Stato, per consentire ai terzi di impugnare, se del caso, tali decisioni.
La Commissione, sostenuta dalla Repubblica francese, contesta la fondatezza di tale argomento.
A tal riguardo, occorre constatare che il documento controverso è stato redatto nell’ambito di scambi intervenuti nel corso di una pre-notificazione.
Orbene, scambi di tal genere non sono disciplinati dal regolamento 2015/1589. Infatti, come risulta dal punto 10 del codice delle migliori pratiche applicabili nei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato (
GU 2009, C 136, pag. 13
; in prosieguo: il «codice delle migliori pratiche»), la pre-notificazione consiste in scambi volontari e informali tra la Commissione e uno Stato membro che precedono la notifica, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, di una misura che può costituire un aiuto di Stato e che, di conseguenza, dev’essere esaminata secondo la procedura di controllo prevista dal regolamento 2015/1589. È solo a partire da tale notifica che si applicano le disposizioni del regolamento 2015/1589, che stabiliscono le modalità di controllo della misura alla luce delle norme del Trattato FUE, e in particolare gli articoli 4, 9 e 15 del citato regolamento, che precisano le decisioni che possono essere adottate dalla Commissione in esito al procedimento.
Peraltro, anche supponendo che il regolamento 2015/1589 si applichi agli scambi avvenuti nell’ambito di una pre-notificazione, al documento controverso non sarebbero applicabili il considerando 39 e l’articolo 32 di tale regolamento, fatti valere dai ricorrenti, poiché tali disposizioni riguardano le decisioni adottate dalla Commissione al termine della procedura di controllo e che devono essere rese pubbliche con le modalità ivi descritte.
Orbene, come risulta dal punto 16 del codice delle migliori pratiche, la pre-notificazione non dà luogo a una siffatta decisione, bensì a un parere che, come il documento controverso, è privo di carattere vincolante ed esprime soltanto l’opinione che la Commissione ha potuto sviluppare, sulla base delle informazioni ricevute, in merito al caso sottopostole, fermo restando che, come essa ha precisato in udienza, tale istituzione resta libera di modificare tale opinione in funzione dei dati che potrebbero successivamente pervenirle.
Per queste ragioni, l’argomento dei ricorrenti vertente sulla violazione del regolamento 2015/1589 deve essere respinto in quanto infondato.
b)

Sulla violazione del regolamento n. 1049/2001
1)

Sull’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine (articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001)
Nella decisione impugnata, la Commissione ha negato l’accesso al documento controverso sulla base dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, affermando che esisteva, ai fini dell’applicazione di tale disposizione, una presunzione generale secondo cui la divulgazione dei documenti del fascicolo amministrativo relativo a un procedimento di controllo degli aiuti di Stato pregiudicava, in linea di principio, la tutela degli obiettivi delle attività di indagine, ai sensi della summenzionata disposizione.
I ricorrenti affermano che la Commissione non era autorizzata ad applicare l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e sviluppano, a sostegno della loro posizione, tre argomenti che saranno esaminati nel prosieguo.
i)

Sulla presunta irrilevanza dell’argomento della Commissione secondo cui la divulgazione del documento controverso sarebbe tale da compromettere la volontà degli Stati membri di cooperare con essa
In primo luogo, i ricorrenti asseriscono che la Commissione non poteva negare l’accesso al documento controverso in quanto la sua divulgazione sarebbe tale da compromettere la volontà degli Stati membri di cooperare con essa.
La Commissione, sostenuta dalla Repubblica francese, contesta la fondatezza di tale argomento.
Al riguardo occorre ricordare che, nella decisione impugnata, il diniego di accesso al documento controverso è stato giustificato, in via principale, in forza della presunzione generale di riservatezza, applicabile, secondo la Commissione, ai documenti relativi ad un procedimento di controllo degli aiuti di Stato.
Secondo la giurisprudenza, l’applicazione di tale presunzione ai documenti relativi al procedimento di controllo degli aiuti di Stato risulta dalla necessità di consentire un’articolazione armoniosa tra il regolamento n. 1049/2001, da un lato, e il regolamento 2015/1589, dall’altro (v., in tal senso, sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punti
e
).
In generale, il primo di tali regolamenti, vale a dire il regolamento n. 1049/2001, prevede che il pubblico debba avere accesso ai documenti delle istituzioni, in una misura che deve essere la più ampia possibile (v., in tal senso, sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punto
).
Nell’ambito dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, tale diritto è accompagnato da eccezioni ai sensi delle quali le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio, in particolare, alla tutela degli interessi commerciali di una determinata persona fisica o giuridica o a quella degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
Secondo la giurisprudenza, per giustificare il rifiuto di accesso a un documento di cui è stata chiesta la divulgazione, l’istituzione deve non solo dimostrare che tale documento rientra in un’attività fra quelle menzionate all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, ma anche spiegare come l’accesso a tale documento possa arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista in tale articolo (v., in tal senso, sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Per i documenti relativi ad un procedimento di controllo degli aiuti di Stato, la giurisprudenza ha tuttavia consentito alla Commissione di basarsi su una presunzione generale di riservatezza, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe (v., in tal senso, sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punti
e
).
Secondo la giurisprudenza, tale presunzione mira a preservare l’esistenza di un clima di fiducia tra gli Stati membri e la Commissione [v., in tal senso, sentenza del 19 settembre 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commissione,
T‑39/17
, non pubblicata,
EU:T:2018:560
, punto
e giurisprudenza ivi citata], in quanto un siffatto clima è necessario, da un lato, per garantire la comunicazione da parte dello Stato membro interessato alla Commissione di tutti i documenti utili all’indagine e, dall’altro, per consentire a tale istituzione e a tale Stato membro di esaminare congiuntamente le misure nazionali di cui trattasi, dato che la valutazione finale deve essere pienamente informata e solidamente fondata.
Per salvaguardare tale clima di fiducia, il regolamento 2015/1589 riserva alla Commissione e allo Stato membro interessato l’accesso al fascicolo relativo al controllo, senza che sia previsto un diritto di accesso ai terzi che abbiano acquisito, nell’ambito del procedimento, lo status di interessati (v., in tal senso, sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punti
e
).
Infatti, la Corte ha dichiarato che se tali interessati fossero in grado, in base al regolamento n. 1049/2001, di ottenere l’accesso ai documenti del fascicolo amministrativo, il sistema di controllo degli aiuti di Stato sarebbe messo in discussione (v. sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Di conseguenza, secondo la giurisprudenza, il semplice fatto che i documenti di cui viene chiesta la divulgazione rientrino nel fascicolo amministrativo relativo a un procedimento di controllo degli aiuti di Stato è sufficiente a giustificare l’applicazione agli stessi della presunzione generale di riservatezza (sentenza del 14 luglio 2016, Sea Handling/Commissione,
C‑271/15 P
, non pubblicata,
EU:C:2016:557
, punto
).
Nel caso di specie, il Tribunale ritiene che l’applicazione di tale presunzione generale di riservatezza non possa essere limitata al procedimento successivo alla notifica, da parte dello Stato membro interessato, di una misura idonea a costituire un aiuto di Stato, ma che, allo stesso scopo, vale a dire preservare la fiducia dello Stato membro interessato, essa debba parimenti applicarsi ai documenti scambiati nell’ambito di una pre-notificazione.
Infatti, gli scambi di pre-notificazione possono essere seguiti da un esame preliminare, se non addirittura da un procedimento d’indagine formale. Orbene, se i documenti scambiati nel corso della pre-notificazione potessero essere comunicati, la presunzione di riservatezza applicabile ai documenti relativi al procedimento di controllo disciplinato dal regolamento 2015/1589 perderebbe la propria efficacia, poiché i documenti che esso ha ad oggetto avrebbero potuto essere previamente divulgati. Pertanto, l’applicazione della presunzione generale di riservatezza ai documenti scambiati nell’ambito di una pre-notificazione risulta necessaria per salvaguardare l’effetto utile di tale presunzione, dal momento che quest’ultima si applica al procedimento successivo alla notifica.
Risulta peraltro dai punti 10 e 17 del codice delle migliori pratiche che, al pari del procedimento di controllo previsto dal regolamento 2015/1589, gli scambi di pre-notificazione devono svolgersi, tra la Commissione e lo Stato membro interessato, in un clima di fiducia.
Orbene, se la Commissione dovesse concedere l’accesso a informazioni sensibili fornite nell’ambito degli scambi di pre-notificazione, gli Stati membri potrebbero essere restii a condividerle, laddove invece tale volontà di cooperare è essenziale per il successo di detti scambi, i quali, secondo il punto 10 del codice delle migliori pratiche, tendono a migliorare la qualità della notifica e a consentire così l’elaborazione, alle migliori condizioni, di soluzioni che consentano di risolvere le situazioni che possono risultare problematiche con riguardo al diritto dell’Unione europea relativo agli aiuti di Stato.
I ricorrenti sottolineano tuttavia che la Commissione dispone di importanti poteri d’indagine che le consentono di ottenere le informazioni di cui essa ha bisogno senza dover contare sulla cooperazione degli Stati membri.
Se è vero che, nell’ambito del regolamento 2015/1589, la Commissione dispone di importanti poteri di indagine, lo stesso non può dirsi nell’ambito degli scambi di pre-notificazione, che intervengono su iniziativa degli Stati membri e il cui successo dipende essenzialmente dal rapporto di fiducia creato dalla Commissione con questi ultimi.
L’argomento dei ricorrenti relativo all’irrilevanza dell’argomento della Commissione, secondo cui la divulgazione del documento controverso sarebbe tale da compromettere la volontà degli Stati membri di cooperare con essa deve quindi essere respinto in quanto infondato.
ii)

Sull’inapplicabilità, nel caso di specie, della presunzione generale di riservatezza
In secondo luogo i ricorrenti sembrano affermare, nella replica, che la presunzione generale di riservatezza, anche qualora fosse dichiarata applicabile ai documenti scambiati nell’ambito della pre-notificazione, non si applicherebbe nel caso di specie per ragioni attinenti alle peculiarità della causa sottoposta al Tribunale.
Così, al punto 14 della replica, i ricorrenti enunciano quanto segue:
«[La Commissione] invoca la nozione vaga e inapplicabile, nel caso di specie, di presunzione generale di riservatezza».
Peraltro, al punto 19, i ricorrenti formulano la seguente considerazione:
«La Commissione europea non può quindi sostenere che i documenti siano coperti da una presunzione di riservatezza, tanto più che l’importo dell’indennizzo versato dallo Stato francese alla EDF per la chiusura della centrale e le modalità del suo pagamento non potrebbero essere considerati riservati dal momento che essi devono essere comunicati ai mercati finanziari».
Al riguardo occorre dichiarare, come suggerito dalla Commissione, che l’argomento è irricevibile.
Anzitutto, esso è stato dedotto per la prima volta nella replica e presenta quindi carattere di novità che, in mancanza di elementi invocati dalle parti per giustificare la tardività di tale argomento, obbliga il Tribunale a escluderlo in applicazione dell’articolo 84, paragrafo 1, del regolamento di procedura.
Inoltre, i ricorrenti non spiegano validamente il motivo per cui essi ritengono che la presunzione generale di riservatezza dei documenti relativi a un procedimento di controllo degli aiuti di Stato non si applichi nel caso di specie.
Così, al punto 14 della replica, i ricorrenti si limitano a compiere un’affermazione senza dotarla di alcun fondamento fattuale o giuridico.
Analogamente, al punto 19 di tale documento, i ricorrenti sembrano individuare un nesso di causalità, mediante l’utilizzo del termine «quindi», tra l’asserita inapplicabilità della presunzione, da un lato, e le spiegazioni che precedono, dall’altro, senza tuttavia che tale nesso si imponga con evidenza, poiché tali spiegazioni non riguardano la tutela degli obiettivi delle attività di indagine, cui si ricollega la presunzione generale di riservatezza, bensì piuttosto l’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali, che viene esaminata nel prosieguo e non è interessata da tale presunzione.
Inoltre, al medesimo punto 19, i ricorrenti, utilizzando l’espressione «tanto più che», suggeriscono che la presunzione generale di riservatezza non si applichi all’importo dell’indennizzo previsto in favore della EDF, il quale, in ogni caso, dovrebbe essere reso pubblico.
Orbene, come risulta dai precedenti punti da 17 a 22, la domanda di accesso non verteva sul progetto di protocollo d’indennizzo, bensì sul parere adottato dalla Commissione, al termine degli scambi intercorsi con la Repubblica francese durante la pre-notificazione, con riferimento alla chiusura della centrale.
Da tali diversi elementi risulta che l’argomento dei ricorrenti vertente sull’inapplicabilità, nel caso di specie, della presunzione generale di riservatezza è privo di elementi idonei a garantire allo stesso un contenuto effettivo e che esso deve essere respinto, anche per tale ragione, in quanto irricevibile, in applicazione dell’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura, atteso che non consente alla controparte di predisporre la sua difesa, né al Tribunale di esercitare il suo controllo.
iii)

Sul difetto di motivazione
In terzo luogo, i ricorrenti contestano alla Commissione di non aver spiegato, nella decisione impugnata, in che modo la divulgazione del documento controverso possa nuocere agli obiettivi dell’indagine relativa all’indennizzo della EDF.
La Commissione, sostenuta dalla Repubblica francese, contesta tale argomento.
Come ricordato al precedente punto 43, secondo una giurisprudenza consolidata, quando un’istituzione si basa su un’eccezione al diritto di accesso prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 essa deve in linea di principio spiegare come l’accesso a tale documento possa arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da detta eccezione (v. sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tale obbligo deriva dal fatto che le eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 derogano al principio del diritto di accesso ai documenti delle istituzioni dell’Unione, sancito dall’articolo 1 del medesimo regolamento in conformità all’articolo 15, paragrafo 3, TFUE. Tale accesso, come precisato dal considerando 4 di tale regolamento, deve essere il più ampio possibile (v., in tal senso, sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punto
).
Ciò non vale tuttavia qualora, come nel caso di specie, l’istituzione abbia la facoltà di avvalersi di una presunzione generale di riservatezza come quella afferente ai documenti relativi a un procedimento di controllo di un aiuto di Stato (v., in tal senso, sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata) o di un’estensione, come nel caso di specie, di tale presunzione.
In tal caso è sufficiente che, conformemente a una giurisprudenza costante relativa all’articolo 296, secondo comma, TFUE, la motivazione faccia apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire, per un verso, agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e di difendere i loro diritti e, per altro verso, di permettere al giudice di esercitare il proprio controllo. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti i vari elementi di fatto e di diritto pertinenti. Infatti, la questione se la motivazione di un atto soddisfi tali requisiti va risolta alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v. sentenza del 10 dicembre 2010, Ryanair/Commissione,
da T‑494/08 a T‑500/08 e T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, nella decisione impugnata, la Commissione ha chiaramente esposto, in primo luogo, che il progetto di protocollo d’indennizzo era stato oggetto di una pre-notificazione e che essa aveva svolto un’indagine sulla base di scambi con le autorità francesi secondo il codice delle migliori pratiche; in secondo luogo, che, allo stato degli atti, i suoi servizi avevano ritenuto che non esistessero obiezioni da opporre al progetto di protocollo alla luce del diritto dell’Unione sugli aiuti di Stato e che, in tale fase, quest’ultimo non era ancora stato firmato né formalmente notificato; in terzo luogo, che esisteva una presunzione generale secondo cui la divulgazione dei documenti di un fascicolo amministrativo relativo a un procedimento di controllo degli aiuti di Stato lederebbe la tutela degli obiettivi delle attività di indagine e, in quarto luogo, che, in forza delle norme procedurali in materia di aiuti di Stato, gli interessati diversi dallo Stato membro interessato non disponevano del diritto di consultare i documenti del fascicolo amministrativo e che, se tale accesso fosse stato concesso, sarebbe stato messo in discussione il regime di controllo.
La Commissione ha aggiunto che, poiché le informazioni fornite dagli Stati membri contenevano elementi sensibili riguardanti le imprese in questione, tali Stati, in caso di divulgazione dei documenti del fascicolo amministrativo, potrebbero essere dissuasi dal cooperare con la Commissione.
Infine la Commissione ha spiegato che, quando i documenti sono coperti da una presunzione generale di riservatezza, essa non è obbligata ad esaminare singolarmente tutti i documenti richiesti.
Tale motivazione è sufficientemente precisa da consentire ai ricorrenti di comprendere le ragioni per le quali è stato loro negato l’accesso al documento controverso e al giudice di esercitare il suo controllo su tale diniego.
L’argomento relativo all’insufficienza della motivazione con riferimento all’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 deve pertanto essere respinto in quanto infondato.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve dichiarare che il rifiuto di comunicare il documento controverso poteva essere legittimamente fondato sulla tutela degli obiettivi di indagine, conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e che gli argomenti sollevati dai ricorrenti in relazione a tale disposizione devono essere respinti in quanto infondati o irricevibili.
2)

Per quanto riguarda, per un verso, l’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali e, per altro verso, la sussistenza di un interesse pubblico prevalente
I ricorrenti contestano alla Commissione di aver operato un’erronea applicazione dell’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali prevista all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
A tal riguardo occorre rilevare che, poiché il diniego di accesso può fondarsi sull’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, che mira alla tutela degli obiettivi di indagine (v. precedente punto 78), l’argomento dei ricorrenti relativo alla tutela degli interessi commerciali deve essere considerato inoperante.
Peraltro, i ricorrenti sostengono che, anche a supporre che la tutela degli interessi commerciali possa essere invocata nel caso di specie, la Commissione è incorsa in un errore di diritto non riconoscendo l’esistenza di un interesse pubblico prevalente che prevarrebbe su tale eccezione e imporrebbe la divulgazione del documento controverso.
In sede di udienza i ricorrenti, interrogati dal Tribunale, hanno precisato che, per quanto li riguardava, l’interesse pubblico prevalente era invocato nell’ambito dell’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali, ma non lo era per quanto riguardava l’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine.
Poiché essa è presentata dai ricorrenti come connessa esclusivamente all’applicazione dell’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali, che non deve essere esaminata nella presente sentenza, come indicato al precedente punto 80, si deve ritenere, per identità di motivi, che non deve essere esaminata neppure l’eventuale esistenza di un interesse pubblico prevalente, atteso che il Tribunale è vincolato, su tale punto, dalle domande formulate dalle parti.
Per tali ragioni, gli argomenti relativi all’eccezione riguardante la tutela degli interessi commerciali e all’eventuale esistenza di un interesse pubblico prevalente devono essere respinti, nella forma in cui quest’ultimo argomento è stato formulato dai ricorrenti, in quanto inoperanti.
c)

Sulla violazione della direttiva 2006/111
Con il primo motivo i ricorrenti sostengono che il diniego di accesso al documento controverso è contrario alla direttiva 2006/111, in particolare al suo articolo 3, lettera f).
La Commissione, sostenuta dalla Repubblica francese, contesta la fondatezza di tale argomento.
A tale riguardo occorre rilevare che la direttiva 2006/111 impone agli Stati membri un certo numero di obblighi al fine di garantire la trasparenza delle relazioni finanziarie fra tali Stati e le imprese pubbliche.
A tal fine, gli Stati membri, in applicazione dell’articolo 1 della direttiva 2006/111, devono far risultare nei loro conti le assegnazioni di risorse pubbliche operate dai poteri pubblici direttamente alle imprese pubbliche interessate, le assegnazioni di risorse pubbliche effettuate da parte dei poteri pubblici tramite imprese pubbliche o enti finanziari nonché l’utilizzazione effettiva di tali risorse pubbliche. Inoltre, essi devono provvedere affinché la struttura finanziaria ed organizzativa delle imprese soggette all’obbligo di tenere una contabilità separata risulti correttamente da tale contabilità, in modo che emergano chiaramente i costi e i ricavi relativi alle distinte attività e i metodi dettagliati con i quali detti costi e ricavi sono imputati o attribuiti alle distinte attività.
Peraltro, in applicazione dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2006/111, gli Stati devono adottare le misure necessarie affinché in ogni impresa soggetta all’obbligo di tenere una contabilità separata, anzitutto, i conti interni corrispondenti alle attività distinte siano separati, in secondo luogo, i costi e i ricavi siano correttamente imputati o attribuiti sulla base di principi di contabilità dei costi applicati in modo coerente e obiettivamente giustificati e, in terzo luogo, i principi di contabilità dei costi secondo i quali vengono tenuti conti separati siano chiaramente definiti.
Infine, in applicazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2006/111, gli Stati membri devono adottare le misure necessarie affinché i dati relativi alle relazioni finanziarie tra essi stessi e le imprese pubbliche restino a disposizione della Commissione, in linea di principio, per un periodo di cinque anni a decorrere dalla fine dell’esercizio finanziario nel corso del quale le risorse pubbliche sono state assegnate alle imprese pubbliche interessate.
Come precisato dalla Commissione, la direttiva 2006/111, che è indirizzata agli Stati membri, non contiene alcuna disposizione che autorizzi o obblighi tale istituzione a comunicare a terzi informazioni di cui sia a conoscenza in applicazione delle disposizioni di tale direttiva.
La situazione non è diversa per quanto riguarda l’articolo 3, lettera f), della direttiva 2006/111, menzionato dai ricorrenti, secondo cui le relazioni finanziarie fra i poteri pubblici e le imprese pubbliche la cui trasparenza è da assicurare sono, in particolare, la compensazione di oneri imposti dai poteri pubblici.
Infatti, tale disposizione precisa soltanto che i dati relativi alla compensazione di oneri pubblici devono essere inclusi nei conti presentati da tali imprese con le modalità descritte agli articoli 1 e 4 della direttiva 2006/111, di cui si è parlato ai punti 88 e 89 supra, e tenuti a disposizione della Commissione nei modi descritti all’articolo 6, di cui si è trattato al precedente punto 90.
Pertanto, contrariamente a quanto affermato dai ricorrenti, la direttiva 2006/111 non contiene alcuna disposizione che obblighi o autorizzi la Commissione a comunicare ai ricorrenti il documento controverso.
Alla luce di tali considerazioni, l’argomento vertente sulla violazione della direttiva 2006/111 deve essere respinto in quanto infondato.
2.

Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali
I ricorrenti sostengono che, nel negare l’accesso al documento controverso, la Commissione ha violato l’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali, che avrebbe un valore superiore, da un lato, al regolamento n. 1049/2001 e, dall’altro, alle decisioni adottate dagli organi dell’Unione.
L’art. 42 della Carta dei diritti fondamentali prevede quanto segue:
«Ogni cittadino dell’Unione nonché ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni (…), a prescindere dal loro supporto».
In primo luogo, per quanto riguarda il regolamento n. 1049/2001, i ricorrenti affermano, al punto 51 del ricorso, che «[è] palese che, in caso di incoerenza tra l’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali e il regolamento di cui trattasi, il Tribunale sarebbe tenuto ad escludere l’applicazione del regolamento mediante eccezione di illegittimità».
Occorre verificare se, con tale affermazione, i ricorrenti articolino in maniera ricevibile un’eccezione di illegittimità avverso il regolamento n. 1049/2001.
In proposito si deve rammentare che, in forza dell’articolo 277 TFUE, «[n]ell’eventualità di una controversia che metta in causa un atto di portata generale adottato da un’istituzione (…) ciascuna parte può, anche dopo lo spirare del termine previsto all’articolo 263, sesto comma, valersi dei motivi previsti all’articolo 263, secondo comma, per invocare dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea l’inapplicabilità dell’atto stesso».
Tuttavia, non è sufficiente inserire le parole «eccezione di illegittimità» in un punto del ricorso perché il Tribunale debba ritenere che sia stata sollevata un’eccezione in base a tale disposizione.
Si deve infatti ricordare che, ai sensi dell’articolo 21, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, applicabile al procedimento dinanzi al Tribunale conformemente all’articolo 53, primo comma, dello Statuto stesso, e dell’articolo 76, lettere d) ed e), del regolamento di procedura, l’atto introduttivo del ricorso deve indicare l’oggetto della controversia, i motivi e gli argomenti dedotti nonché l’esposizione sommaria di detti motivi e le conclusioni del ricorrente. Tali elementi devono essere sufficientemente chiari e precisi per consentire al convenuto di predisporre la propria difesa e al Tribunale di pronunciarsi sul ricorso, eventualmente senza ulteriori informazioni. Al fine di garantire la certezza del diritto e una buona amministrazione della giustizia è necessario, affinché un ricorso sia considerato ricevibile, che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali esso è fondato emergano, anche sommariamente, purché in modo coerente e comprensibile, dall’atto introduttivo stesso (v. ordinanza del 6 novembre 2018, Chioreanu/ERCEA,
T‑717/17
,
EU:T:2018:765
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, né l’oggetto della controversia, descritto al punto 1 del ricorso, né le conclusioni nello stesso contenute menzionano una domanda fondata sull’articolo 277 TFUE.
Oltretutto, i ricorrenti non hanno formulato né nelle loro memorie, né in udienza alcuna considerazione che consenta di giustificare, eventualmente, la loro affermazione generale, riportata al precedente punto 98, secondo cui occorrerebbe escludere l’applicazione del regolamento n. 1049/2001 per violazione dell’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali.
In tali circostanze, non si può ritenere che il Tribunale sia stato validamente investito di una domanda incidentale relativa alla valutazione della legittimità del regolamento n. 1049/2001 alla luce dell’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali.
In secondo luogo, indipendentemente da qualsiasi valutazione relativa alla legittimità del regolamento n. 1049/2001, i ricorrenti chiedono l’annullamento della decisione impugnata in quanto, negando loro l’accesso al documento controverso, la Commissione ha violato l’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali.
Si deve rammentare al riguardo che, a norma dell’articolo 52, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali, i diritti riconosciuti dalla Carta stesa per i quali i trattati prevedono disposizioni si esercitano alle condizioni e nei limiti dagli stessi definiti.
Ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, TFUE, il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni è garantito subordinatamente ai principi generali e alle condizioni stabiliti mediante regolamenti dal Parlamento europeo e dal Consiglio, che deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria.
In applicazione di tale disposizione, il regolamento n. 1049/2001, adottato sulla base dell’articolo 255 CE, che ha preceduto l’articolo 15, paragrafo 3, TFUE, ha fissato i principi generali e le limitazioni applicabili al diritto d’accesso ai documenti detenuti dalla Commissione (v., in tal senso, sentenza del 28 marzo 2017, Deutsche Telekom/Commissione,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
, punto
).
Pertanto, la legittimità della decisione impugnata deve essere valutata con riferimento al regolamento n. 1049/2001.
Orbene, dalla risposta fornita al primo motivo emerge che la Commissione ha potuto legittimamente negare ai ricorrenti l’accesso al documento controverso basandosi sull’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine.
Poiché è stato stabilito supra che la Commissione ha applicato correttamente tale disposizione, si deve dichiarare che, adottando la decisione impugnata, la Commissione non ha violato l’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali.
Occorre di conseguenza respingere il secondo motivo in quanto irricevibile, per quanto attiene alla prima parte, e infondato, per quanto attiene alla seconda parte.
3.

Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali.
I ricorrenti ritengono che, rifiutando l’accesso al documento controverso, la Commissione abbia violato l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, riguardante il diritto a un ricorso effettivo.
Il motivo è contestato dalla Commissione, sostenuta dalla Repubblica francese.
In primo luogo i ricorrenti affermano che, a causa del rifiuto di comunicare loro il documento controverso, essi non sono in grado di proporre un ricorso di annullamento dinanzi al giudice dell’Unione avverso la decisione che sarebbe contenuta nel documento stesso.
A tal riguardo è sufficiente constatare, come affermato dalla Commissione e dalla Repubblica francese, che il documento controverso non contiene una decisione idonea a costituire oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
Infatti, secondo costante giurisprudenza, costituiscono atti o decisioni che possono essere oggetto di un ricorso di annullamento soltanto i provvedimenti che producono effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sugli interessi di chi li impugna, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di questo (v. sentenza del 6 dicembre 2007, Commissione/Ferriere Nord,
C‑516/06 P
,
EU:C:2007:763
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, come risulta dal punto 16 del codice delle migliori pratiche, la valutazione della Commissione in esito a una procedura di pre-notificazione non costituisce una posizione ufficiale della Commissione, bensì un parere non vincolante sulla conformità del progetto di notifica e sulla compatibilità, prima facie, del progetto previsto con il diritto dell’Unione relativo agli aiuti di Stato.
Negando l’accesso al documento controverso, la Commissione non ha quindi potuto ostacolare il diritto dei ricorrenti di proporre un ricorso di annullamento dinanzi al giudice dell’Unione.
In secondo luogo, ad avviso dei ricorrenti, a causa della decisione impugnata viene loro negata la possibilità di prendere conoscenza del protocollo di indennizzo di cui avrebbero bisogno per dimostrare, nell’ambito di un ricorso proposto dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia), che il decreto che abroga l’autorizzazione a gestire la centrale è illegittimo in quanto quest’ultimo non sarebbe conforme alle norme dell’Unione sugli aiuti di Stato.
A tal riguardo occorre ricordare che la domanda di accesso formulata dai ricorrenti riguardava il documento controverso, e non invece il progetto di protocollo d’indennizzo. Di conseguenza, quand’anche la Commissione avesse soddisfatto la loro domanda di accesso, i ricorrenti non avrebbero ottenuto il documento asseritamente necessario al loro ricorso.
Oltretutto, come osservato dalla Commissione, il regolamento n. 1049/2001 mira a disciplinare le questioni relative all’accesso del pubblico ai documenti in possesso delle istituzioni dell’Unione, e non quelle relative alle prove che le parti devono produrre nell’ambito di un procedimento giurisdizionale, a prescindere dal fatto che si tratti di una controversia dinanzi al giudice dell’Unione o dinanzi ai giudici nazionali.
Nei procedimenti nazionali spetta, secondo la giurisprudenza, al giudice nazionale adito arbitrare i meccanismi di produzione di prove e di documenti appropriati, in forza del diritto applicabile, per risolvere la controversia (v., in tal senso, sentenza del 13 settembre 2013, Paesi Bassi/Commissione,
T‑380/08
,
EU:T:2013:480
, punto
).
Il secondo motivo dev’essere quindi respinto, con conseguente reiezione del ricorso in toto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, i ricorrenti, rimasti soccombenti, vanno condannati alle spese.
Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, le spese sostenute dagli Stati membri intervenuti nella causa restano a loro carico.
La Repubblica francese sopporterà pertanto le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La commune de Fessenheim, la communauté de communes Pays Rhin‑Brisach, il conseil départemental du Haut‑Rhin e il conseil régional Grand Est Alsace Champagne‑Ardenne Lorraine sopporteranno le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione europea.

3)
La Repubblica francese sopporterà le proprie spese.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 maggio 2019.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.