CELEX: 62019CJ0555
Præjudiciel forelæggelse
direktiv 2010/13/EU
udbud af audiovisuelle medietjenester
artikel 4, stk. 1
fri udveksling af tjenesteydelser
ligebehandling
artikel 56 TEUF
artikel 11 og 20 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
audiovisuel kommerciel kommunikation
national lovgivning, der forbyder TV-spredningsforetagender at indsætte TV-reklamer, hvis udsendelse begrænses til et regionalt område, i de programmer, som de sender på hele det nationale område

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 56 TEUF, artikel 11 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), det almindelige ligebehandlingsprincip og artikel 4, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/13/EF af 10. marts 2010 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne om udbud af audiovisuelle medietjenester (direktiv om audiovisuelle medietjenester) (
EUT 2010, L 95, s. 1
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side det østrigske selskab Fussl Modestraße Mayr GmbH (herefter »Fussl«) og på den anden side de tyske selskaber SevenOne Media GmbH, ProSiebenSat.1 TV Deutschland GmbH og ProSiebenSat.1 Media SE angående SevenOne Media’s afslag på at opfylde en kontrakt indgået med Fussl, som vedrører udsendelse af TV-reklamer udelukkende i Freistaat Bayern (delstaten Bayern, Tyskland) for modeprodukter, der sælges af sidstnævnte selskab, med den begrundelse, at sådanne reklamer er i strid med gældende national ret, eftersom de er bestemt til indsættelse i TV-programmer, der sendes på hele det tyske område.
Retsforskrifter
EU-retten
Af 5., 8., 41. og 83. betragtning til direktiv 2010/13 fremgår:
»(5)
Audiovisuelle medietjenester er i lige så høj grad kulturelle tjenester som økonomiske tjenester. Deres stadig større samfundsmæssige, demokratiske – især til sikring af informationsfrihed, meningsmangfoldighed og mediepluralisme – uddannelsesmæssige og kulturelle betydning gør en specifik regulering af disse tjenester berettiget.
[…]
(8)
Det er af afgørende betydning, at medlemsstaterne påser, at der ikke finder handlinger sted, som kan skade den frie udveksling og handel med tv-udsendelser, eller som kan fremme dannelsen af dominerende stillinger, der kan medføre begrænsninger for fjernsynsinformationens pluralisme og frihed og for informationssystemet som helhed.
[…]
(41)
Medlemsstaterne bør kunne anlægge mere detaljerede eller strengere regler over for medietjenesteudbydere under deres jurisdiktion på de områder, der samordnes i dette direktiv, men bør samtidig sikre, at disse regler er i overensstemmelse med de generelle principper i EU-retten […]
[…]
(83)
For at sikre, at forbrugernes interesser i deres egenskab af seere beskyttes fuldt ud og behørigt, er det vigtigt, at fjernsynsreklamer underkastes en række minimumsregler og -normer, og at medlemsstaterne fortsat har ret til at indføre mere detaljerede eller strengere regler, eller i visse tilfælde andre vilkår, for tv-spredningsforetagender, der henhører under deres myndighed.«
Dette direktivs artikel 1, der indgår i direktivets kapitel I med overskriften »Definitioner«, bestemmer i stk. 1:
»I dette direktiv forstås ved:
a)
»audiovisuel medietjeneste«:
i)
en tjeneste som defineret i artikel 56 [TEUF] og 57 [TEUF], som en medietjenesteudbyder har det redaktionelle ansvar for, og hvis hovedformål er at udbyde informerende, underholdende eller oplysende programmer til offentligheden via elektroniske kommunikationsnet som defineret i artikel 2, litra a), i [Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv 2002/21/EF [af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) (
EFT 2002, L 108, s. 33
)]. Sådanne audiovisuelle medietjenester er enten fjernsynsudsendelser som defineret i litra e) i nærværende stykke eller on-demand audiovisuelle medietjenester som defineret i litra g) i nærværende stykke
ii)
audiovisuel kommerciel kommunikation
b)
»program«: et sæt levende billeder med eller uden lyd, der udgør en individuel del inden for en programflade eller et katalog udarbejdet af en medietjenesteudbyder, og hvis form og indhold kan sammenlignes med form og indhold af tv-spredning. Programmer kan eksempelvis være film af spillefilmslængde, sportsbegivenheder, sitcom-serier, dokumentarprogrammer, børneprogrammer og tv-drama.
[…]
d)
»medietjenesteudbyder«: den fysiske eller juridiske person, der har det redaktionelle ansvar for valget af audiovisuelt indhold i den audiovisuelle medietjeneste og bestemmer, hvordan det tilrettelægges
e)
»tv-spredning« eller »fjernsynsudsendelser« ([dvs.] en lineær audiovisuel medietjeneste): en audiovisuel medietjeneste, der udbydes af en medietjenesteudbyder med henblik på samtidig modtagelse af programmer på basis af en programflade
f)
»tv-spredningsforetagende«: en medietjenesteudbyder af fjernsynsudsendelser
g)
»on-demand audiovisuel medietjeneste« ([dvs.] en ikke-lineær audiovisuel medietjeneste): en audiovisuel medietjeneste, der udbydes af en medietjenesteudbyder med henblik på modtagelse af programmer på et brugervalgt tidspunkt og på den enkelte brugers anmodning på grundlag af et programkatalog udvalgt af medietjenesteudbyderen
h)
»audiovisuel kommerciel kommunikation«: billeder med eller uden lyd, som har til formål direkte eller indirekte at fremme afsætningen af varer eller tjenesteydelser eller promovere et image for en fysisk eller juridisk person, der udøver økonomisk virksomhed. Sådanne billeder følger med eller er indeholdt i et program mod betaling eller anden modydelse eller med selvpromoverende formål. Audiovisuel kommerciel kommunikation omfatter bl.a. tv-reklamer, sponsorering, teleshopping og produktplacering
i)
»tv-reklame«: enhver meddelelse uanset form, som udsendes enten mod betaling eller anden modydelse eller med selvpromoverende formål af et offentligt eller privat foretagende eller en juridisk person i forbindelse med handel, industri, håndværk eller liberale erhverv for at promovere levering mod betaling af varer eller tjenesteydelser, herunder fast ejendom, rettigheder og forpligtelser
[…]«
Direktivets artikel 4, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne kan kræve, at medietjenesteudbydere under deres jurisdiktion overholder mere detaljerede eller strengere bestemmelser på de områder, der er omfattet af dette direktiv, hvis sådanne bestemmelser er forenelige med EU-retten.«
Tysk ret
Den 31. august 1991 indgik delstaterne Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien (statsaftale vedrørende radio- og TV-virksomhed, GBI. 1991, s. 745). Den affattelse af aftalen, der finder anvendelse i hovedsagen, er den, der følger af ændringen ved Achtzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (18. statsaftaleændring vedrørende radio- og TV-virksomhed) af 21. december 2015, der trådte i kraft den 1. januar 2016 (herefter »RStV«).
RStV’s § 2 med overskriften »Definitioner« fastsætter i stk. 1:
»Radio- og TV-spredning er en lineær informations- og kommunikationstjeneste; den består i tilrettelæggelse og udsendelse af tilbud i form af levende billeder eller lyd til samfundet med henblik på samtidig modtagelse på basis af en programflade og ved anvendelse af elektromagnetiske bølger.
[…]«
RStV’s § 7 med overskriften »Reklameprincipper, deklarationsforpligtelser« bestemmer følgende i stk. 2 og 11:
»(2)   Reklame er en integrerende del af programmet […]
[…]
(11)   Udsendelse alene i en del af det nationale område af reklame eller af andet indhold i et program, der er udvalgt eller godkendt til spredning på nationalt plan, er kun tilladt, såfremt og i det omfang lovgivningen i den delstat, hvor udsendelsen finder sted, tillader det. Udsendelse alene i en del af det nationale område af reklame eller andet indhold fra private aktører kræver en særskilt tilladelse fra delstaten; denne kan gøres afhængig af indholdsmæssige betingelser, som skal fastsættes ved lov.
[…]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Fussl, der har hjemsted i Ort im Innkreis (Østrig), driver en række specialforretninger for mode i Østrig og i delstaten Bayern.
SevenOne Media, der har hjemsted i Unterföhring (Tyskland), er marketingsselskab for ProSiebenSat.1-koncernen, et privat TV-spredningsforetagende med hjemsted i Tyskland.
Den 25. maj 2018 indgik Fussl en kontrakt med SevenOne Media om udsendelse, kun i delstaten Bayern, af TV-reklame bestemt til at indsættes i TV-udsendelser på den nationale kanal ProSieben ved brug af Vodafone Kabel Deutschland GmbH’s bayerske kabelnet.
Efterfølgende afslog SevenOne Media at opfylde denne kontrakt med den begrundelse, at indsættelse af TV-reklamer, hvis udsendelse begrænses til et regionalt område, i programmer, der sendes på hele det tyske område, er forbudt i henhold til RStV’s § 7, stk. 11.
Fussl har herefter anlagt sag ved den forelæggende ret, Landgericht Stuttgart (den regionale ret i første instans i Stuttgart, Tyskland), med påstand om, at denne pålægger SevenOne Media at opfylde sine forpligtelser i henhold til den pågældende kontrakt.
Den forelæggende ret har anført, at det er ubestridt mellem parterne, at SevenOne Media er teknisk i stand til i forbindelse med sine nationale udsendelser at begrænse udsendelsen af de omhandlede TV-reklamer alene til delstaten Bayerns område.
Hvad angår de forskellige argumenter, der er fremført for den forelæggende ret, er denne for det første i tvivl om, hvorvidt den restriktion, som forbuddet i RStV’s § 7, stk. 11, medfører for den frie udveksling af tjenesteydelser, der er sikret ved artikel 56 TEUF, kan begrundes i det tvingende almene hensyn, som tilstræbes med den førstnævnte bestemmelse, nemlig beskyttelse af mediepluralisme.
Den forelæggende ret finder for det første, at det forekommer tvivlsomt, om dette mål forfølges på en konsekvent og systematisk måde, eftersom det nævnte forbud ikke finder anvendelse på reklame, der udelukkende udsendes regionalt på internetsider.
Dernæst kan der ligeledes rejses tvivl om, hvorvidt forbuddet i RStV’s § 7, stk. 11, er forholdsmæssigt, eftersom de regionale TV-spredningsforetagender kun i mindre omfang drager fordel af dette forbud, mens erhvervsdrivende som Fussl bliver væsentligt begrænset i deres muligheder for at fremme afsætningen af deres produkter.
Den forelæggende ret finder for det andet, at RStV’s § 7, stk. 11, kan udgøre et ulovligt indgreb i meningsfriheden og friheden til at modtage eller meddele oplysninger, som er sikret ved chartrets artikel 11 og ved artikel 10 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet den 4. november 1950 i Rom (herefter »EMRK«).
For det tredje finder den forelæggende ret, at RStV’s § 7, stk. 11, kan være i strid med ligebehandlingsprincippet, som er et almindeligt EU-retligt princip.
På denne baggrund har Landgericht Stuttgart (den regionale ret i første instans i Stuttgart, Tyskland) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal […] artikel 4, stk. 1, i direktiv 2010/13/EU, det EU-retlige lighedsprincip og […] bestemmelserne i artikel 56 TEUF om fri udveksling af tjenesteydelser fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, som forbyder regional udsendelse af reklame i TV-udsendelser, som er tilladte i hele medlemsstaten?
2)
Skal det første spørgsmål vurderes anderledes, såfremt den nationale lovgivning tillader bestemmelser, hvorefter regional udsendelse af reklame kan tillades og i så fald er tilladt med en – yderligere påkrævet – tilladelse fra myndighederne?
3)
Skal det første spørgsmål vurderes anderledes, såfremt der faktisk ikke gøres brug af muligheden for at tillade regional reklame som beskrevet i det andet spørgsmål, og regional reklame dermed er generelt forbudt?
4)
Skal artikel 11 [i chartret] under hensyntagen til artikel 10 i [EMRK] samt praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, navnlig princippet om informationspluralisme, fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning som beskrevet i det første, det andet og det tredje spørgsmål?«
Anmodningen om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del
Efter generaladvokatens fremsættelse af forslag til afgørelse har SevenOne Media, ProSiebenSat.1 TV Deutschland og ProSiebenSat.1 Media ved dokument indgået til Domstolens Justitskontor den 27. oktober 2020 anmodet om, at retsforhandlingernes mundtlige del genåbnes i henhold til artikel 83 i Domstolens procesreglement.
Til støtte for deres anmodning har de nævnte selskaber gjort gældende, at generaladvokatens forslag til afgørelse indeholder en række faktuelle fejl, som bør rettes, eftersom den dom, der skal afsiges, ikke kan støttes på urigtige forhold. De har bl.a. gjort gældende, at bemærkningen i punkt 57 i forslaget til afgørelse om, at reklame på internettet er helt anderledes end TV-reklame, er ukorrekt i flere henseender.
Det bemærkes, at generaladvokaten i henhold til artikel 252, stk. 2, TEUF fuldstændigt upartisk og uafhængigt offentligt skal fremsætte begrundede forslag til afgørelse af de sager, som i henhold til statutten for Den Europæiske Unions Domstol kræver generaladvokatens medvirken. Domstolen er hverken bundet af det forslag til afgørelse eller af den begrundelse, som generaladvokaten er fremkommet med (dom af 25.7.2018, Société des produits Nestlé m.fl. mod Mondelez UK Holdings & Services,
C-84/17 P, C-85/17 P og C-95/17 P
,
EU:C:2018:596
, præmis
).
Desuden giver hverken statutten for Den Europæiske Unions Domstol eller Domstolens procesreglement mulighed for, at parterne eller de berørte, som er omfattet af artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, kan afgive indlæg som svar på generaladvokatens forslag til afgørelse (jf. i denne retning dom af 21.12.2016, Kommissionen mod Aer Lingus og Ryanair Designated Activity,
C-164/15 P og C-165/15 P
,
EU:C:2016:990
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
En parts uenighed med generaladvokatens forslag til afgørelse, uanset hvilke spørgsmål der undersøges heri, kan derfor ikke i sig selv udgøre et forhold, som kan begrunde genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del (dom af 28.2.2018, mobile.de mod EUIPO,
C-418/16 P
,
ECLI:EU:C:2018:128
, præmis
).
Når dette er sagt, kan Domstolen ifølge procesreglementets artikel 83 til enhver tid, efter at have hørt generaladvokaten, ved kendelse bestemme, at retsforhandlingernes mundtlige del skal genåbnes, navnlig hvis den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller såfremt en part, efter at denne del af retsforhandlingerne er afsluttet, er fremkommet med nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af afgørende betydning for Domstolens afgørelse, eller såfremt sagen bør afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet af parterne eller de berørte, som er omfattet af artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
Dette er ikke tilfældet i den foreliggende sag.
SevenOne Media, ProSiebenSat.1 TV Deutschland og ProSiebenSat.1 Media har således støttet deres anmodning om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del på en række faktuelle fejl, som forslaget til afgørelse angiveligt skulle være behæftet med.
I henhold til fast retspraksis er det inden for rammerne af proceduren i artikel 267 TEUF, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, alene den nationale ret, der har kompetence til at fastlægge og vurdere hovedsagens faktiske omstændigheder og til at fortolke og anvende den nationale ret (dom af 18.2.2016, Finanmadrid EFC,
C-49/14
,
EU:C:2016:98
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde tilkommer det således alene den forelæggende ret at vurdere de faktiske omstændigheder, som SevenOne Media, ProSiebenSat.1 TV Deutschland og ProSiebenSat.1 Media har påberåbt sig til støtte for deres anmodning om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del, såfremt denne ret måtte finde, at en sådan vurdering er nødvendig for løsningen af tvisten i hovedsagen, navnlig henset til den fortolkning af EU-retten, som Domstolen anlægger i forbindelse med sin besvarelse af den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse.
Domstolen er således efter at have hørt generaladvokaten af den opfattelse, at sagen er tilstrækkeligt oplyst på grundlag af de forskellige argumenter, som er blevet behørigt drøftet for Domstolen.
Henset til ovenstående betragtninger er det ufornødent at anordne en genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del.
Om de præjudicielle spørgsmål
Med de fire spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 4, stk. 1, i direktiv 2010/13, ligebehandlingsprincippet, artikel 56 TEUF og chartrets artikel 11 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, der forbyder TV-spredningsforetagender at indsætte TV-reklamer, hvis udsendelse begrænses til et regionalt område, i de programmer, som de sender på hele det nationale område.
Foreneligheden med direktiv 2010/13
Hvad for det første angår den eventuelle betydning af direktiv 2010/13 for besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål, således som de er omformuleret i den foregående præmis, har den tyske regering anført, at dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra e), som gennemført i tysk ret ved RStV’s § 2, stk. 1, og § 7, stk. 2 og 11, fastsætter »princippet om samtidig modtagelse«, og RStV indeholder derfor ikke »mere detaljerede eller strengere bestemmelser« som omhandlet i nævnte direktivs artikel 4, stk. 1, hvis forenelighed med EU-retten kan undersøges.
En sådan fortolkning af artikel 1, stk. 1, litra e), i direktiv 2010/13 kan imidlertid ikke tiltrædes.
Henvisningen i artikel 1, stk. 1, litra e), i direktiv 2010/13 til begrebet »samtidig modtagelse af programmer« kan nemlig ikke forstås således, at den indebærer en forpligtelse for medlemsstaterne til at sørge for, at reklamer eller andet indhold i et TV-program, der er udpeget eller godkendt til udsendelse nationalt, uden en tilladelse systematisk udsendes på hele deres område, således som det i det foreliggende tilfælde er fastsat i RStV’s § 7, stk. 11.
Ud over den omstændighed, at artikel 1, stk. 1, litra e), i direktiv 2010/13 begrænser sig til at definere begrebet »TV-spredning« og »fjernsynsudsendelser« ved udtrykkeligt at henvise til samtidig modtagelse af »programmer« og således ikke som sådan pålægger en forpligtelse med hensyn til TV-reklame, følger det af dette direktivs opbygning, at begrebet »samtidig modtagelse« skal forstås på baggrund af den sondring, som nævnte direktiv bygger på, mellem de såkaldte »lineære« audiovisuelle medietjenester, der er omhandlet i denne bestemmelse, og de såkaldte »ikke-lineære« audiovisuelle medietjenester, som er »on-demand audiovisuelle medietjenester«, således som de er defineret i samme direktivs artikel 1, stk. 1, litra g), ved en henvisning til den omstændighed, at »modtagelse[n] af programmer« for disse tjenesters vedkommende finder sted »på et brugervalgt tidspunkt og på den enkelte brugers anmodning på grundlag af et programkatalog udvalgt af medietjenesteudbyderen«.
Begrebet »samtidig modtagelse« som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra e), i direktiv 2010/13 skal derfor forstås i lyset af den lineære karakter af den audiovisuelle medietjeneste, som TV-spredning udgør, og som indebærer, at alle de seere, som et program er beregnet til, modtager programmet samtidig på grundlag af en kronologisk programflade uafhængigt af brugerens valg og efterspørgsel.
Dette begreb indebærer således ikke i sig selv, at udsendelse af TV-reklamer ikke må differentieres, bl.a. ved at begrænse denne udsendelse til en del af en medlemsstats område.
Hvad dernæst angår den eventuelle betydning af artikel 4, stk. 1, i direktiv 2010/13 for besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål, således som de er omformuleret i nærværende doms præmis 33, skal det bemærkes, at det fremgår af denne bestemmelse samt af 41. og 83. betragtning til dette direktiv, at medlemsstaterne for at sikre, at forbrugernes interesser i deres egenskab af seere beskyttes fuldt ud og behørigt, har mulighed for at kræve, at medietjenesteudbydere under deres jurisdiktion overholder mere detaljerede eller strengere bestemmelser – og i visse tilfælde opfylder forskellige betingelser – på de områder, der er omfattet af dette direktiv, hvis sådanne bestemmelser er forenelige med EU-retten og i overensstemmelse med navnlig EU-rettens almindelige principper (dom af 18.7.2013, Sky Italia,
C-234/12
,
EU:C:2013:496
, præmis
).
Som generaladvokaten ligeledes i det væsentlige har anført i punkt 22 i forslaget til afgørelse, vedrører den regel, der følger af RStV’s § 7, stk. 11 – selv om den henhører under et område, der er omfattet af direktiv 2010/13, nemlig TV-reklamer, som er reguleret ved direktivets artikel 19-26, som har til formål at beskytte forbrugerne i deres egenskab af seere mod overdreven reklame (dom af 18.7.2013, Sky Italia,
C-234/12
,
EU:C:2013:496
, præmis
) – imidlertid et særligt område, som ikke er reguleret af en af de nævnte artikler, og som i øvrigt ikke sigter på det nævnte formål om seerbeskyttelse.
Det følger heraf, at den foranstaltning, der er fastsat ved RStV’s § 7, stk. 11, ikke kan kvalificeres som en »mere detaljeret« eller »strengere« regel som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2010/13, og at den ikke er omfattet af direktivets anvendelsesområde.
Foreneligheden med den frie udveksling af tjenesteydelser sikret ved artikel 56 TEUF
Spørgsmålet, om der foreligger en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser
Hvad for det andet angår undersøgelsen af, om en national foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede er forenelig med den grundlæggende ret til fri udveksling af tjenesteydelser, der er sikret ved artikel 56 TEUF, bemærkes, at alle foranstaltninger, der forbyder, indebærer ulemper for eller gør udøvelsen af denne frihed mindre attraktiv, skal anses for restriktioner for denne frihed (jf. i denne retning dom af 4.5.2017, Vanderborght,
C-339/15
,
EU:C:2017:335
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Begrebet »restriktion« omfatter navnlig foranstaltninger truffet af en medlemsstat, som, selv om de anvendes uden forskel, påvirker den frie udveksling af tjenesteydelser i de andre medlemsstater (jf. dom af 4.5.2017, Vanderborght,
C-339/15
,
EU:C:2017:335
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I denne forbindelse har Fussl gjort gældende, at det forbud, der er fastsat i RStV’s § 7, stk. 11, er til hinder for opfyldelsen af særlige reklamebehov hos en mellemstor erhvervsdrivende, såsom dette selskab, der ønsker at trænge ind på det tyske marked ved først at fokusere på en enkelt kunderegion, i det foreliggende tilfælde delstaten Bayern.
For det første er udsendelse af TV-reklamer i forbindelse med nationale programmer på hele det tyske område for omkostningskrævende og kan give anledning til en for stor efterspørgsel, som måske ikke vil kunne opfyldes.
For det andet har regionale TV-spredningsforetagenders udsendelse af TV-reklamer en meget begrænset reklamevirkning. Dette skyldes især, at de programmer, som udsendes af disse regionale kanaler, kun når et ganske begrænset antal seere, nemlig ca. 5% af det samlede antal tyske seere.
Det skal i denne forbindelse konstateres, at en national foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede, for så vidt som den forbyder TV-spredningsforetagender inden for rammerne af deres nationale fjernsynsprogrammer at udsende regionale TV-reklamer til fordel for annoncører, der er hjemmehørende i andre medlemsstater, såsom i det foreliggende tilfælde Fussl, indebærer en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser til skade for såvel udbydere af reklametjenesteydelser, dvs. disse TV-spredningsforetagender, som for modtagere af disse tjenesteydelser, dvs. de nævnte annoncører, der ønsker at fremme afsætningen af deres produkter eller tjenesteydelser i en anden medlemsstat, samtidig med, at de vil begrænse denne markedsføring til et regionalt område (jf. i denne retning dom af 28.10.1999, ARD,
C-6/98
,
EU:C:1999:532
, præmis
, og af 17.7.2008, Corporación Dermoestética,
C-500/06
,
EU:C:2008:421
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde kan RStV’s § 7, stk. 11, for så vidt som denne bestemmelse forhindrer ikke-hjemmehørende erhvervsdrivende, såsom Fussl, i at modtage tjenesteydelser i form af udsendelse af TV-reklamer på tysk område, hindre dem i at få adgang til denne medlemsstats marked.
Denne hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser kan i øvrigt ikke drages i tvivl af den omstændighed, som den forelæggende ret har henvist til i forbindelse med det andet og det tredje spørgsmål, at hver delstat i medfør af »åbningsklausulen« i RStV’s § 7, stk. 11, i sin lovgivning kan fastsætte en tilladelsesordning, der, i givet fald på visse betingelser, tillader en sådan regional udsendelse af TV-reklamer.
Det er i denne henseende tilstrækkeligt at bemærke, at det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at der blot er tale om en mulighed, som ingen af delstaterne hidtil har gjort brug af, således at det må konstateres, at forbuddet mod, at TV-spredningsforetagender i de programmer, som de udsender til hele det nationale område, indsætter TV-reklamer, hvis udsendelse begrænses til et regionalt område, som fastsat i RStV’s § 7, stk. 11, og den restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, som dette forbud medfører, de lege lata kan lægges til grund.
Spørgsmålet, om restriktionen for den frie udveksling af tjenesteydelser er begrundet
Hvad angår en eventuel begrundelse for en sådan restriktion fremgår det af Domstolens faste praksis, at en restriktion for en ved EUF-traktaten sikret grundlæggende frihed kun kan tillades, såfremt den omhandlede nationale foranstaltning kan begrundes i et tvingende alment hensyn, er egnet til at nå det tilstræbte mål og ikke er mere vidtgående end nødvendigt for at nå målet (jf. i denne retning bl.a. dom af 4.5.2017, Vanderborght,
C-339/15
,
EU:C:2017:335
, præmis
, og af 11.12.2019, TV Play Baltic,
C-87/19
,
EU:C:2019:1063
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
–
Spørgsmålet, om der foreligger et tvingende alment hensyn, som kan begrunde restriktionen
Det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, af anmodningen om præjudiciel afgørelse og af den tyske regerings skriftlige indlæg, således som det i øvrigt bekræftes i begrundelsen for 18. statsaftaleændring vedrørende radio- og TV-virksomhed, at RStV’s § 7, stk. 11, har til formål at forbeholde regionale og lokale TV-spredningsforetagender indtægterne fra regionale TV-reklamer og på den måde sikre dem en finansieringskilde og dermed deres fortsatte beståen, således at de kan bidrage til et pluralistisk udbud af TV-programmer ved at udbyde regionalt og lokalt indhold.
Ifølge Domstolens faste praksis kan den bevarelse af den pluralistiske karakter af udbuddet af TV-programmer, som en kulturpolitik har til formål at sikre, udgøre et tvingende alment hensyn, der kan begrunde en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. i denne retning dom af 13.12.2007, United Pan-Europe Communications Belgium m.fl.,
C-250/06
,
EU:C:2007:783
, præmis
og
, og af 22.12.2008, Kabel Deutschland Vertrieb und Service,
C-336/07
,
EU:C:2008:765
, præmis
og
).
Domstolen har tillige allerede fastslået, at beskyttelsen af de friheder, der er sikret ved chartrets artikel 11, som i stk. 2 omhandler mediefriheden og mediernes pluralisme, ubestrideligt udgør et formål af almen interesse, hvis vigtighed for et demokratisk og pluralistisk samfund navnlig bør fremhæves, og som kan begrunde en restriktion for etableringsfriheden (jf. i denne retning dom af 3.9.2020, Vivendi,
C-719/18
,
EU:C:2020:627
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
–
Restriktionens forholdsmæssighed
Selv om det formål om at opretholde mediepluralisme, som forfølges med RStV’s § 7, stk. 11, kan udgøre et tvingende alment hensyn, er det, som allerede anført i denne doms præmis 52, nødvendigt for, at den restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, som denne nationale bestemmelse indebærer, kan være begrundet, at den er egnet til at sikre gennemførelsen af det mål, der tilstræbes, og ikke er mere vidtgående end nødvendigt for at nå målet.
I denne sammenhæng bemærkes, at selv om dette formål overlader de nationale myndigheder en vid skønsbeføjelse, for så vidt som det er knyttet til den grundlæggende ret til ytringsfrihed, forholder det sig ikke desto mindre således, at de krav, der følger af foranstaltninger, der tilsigter at nå dette mål, under ingen omstændigheder må være uegnede til at sikre gennemførelsen af det mål, som tilstræbes, eller være uforholdsmæssige i forhold til dette mål (jf. i denne retning dom af 13.12.2007, United Pan-Europe Communications Belgium m.fl.,
C-250/06
,
EU:C:2007:783
, præmis
).
Det skal derfor for det første undersøges, om dette forbud er egnet til at sikre gennemførelsen af det mål af almen interesse om at sikre mediepluralisme, som tilstræbes med denne foranstaltning.
I denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at en national lovgivning kun er egnet til at sikre gennemførelsen af det tilsigtede mål, hvis den faktisk forfølger målet hermed på en konsekvent og systematisk måde (jf. i denne retning dom af 10.3.2009, Hartlauer,
C-169/07
,
EU:C:2009:141
, præmis
, og af 11.7.2019, A,
C-716/17
,
EU:C:2019:598
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Ligesom den forelæggende ret er parterne i hovedsagen og Europa-Kommissionen imidlertid i tvivl om, hvorvidt RStV’s § 7, stk. 11, opfylder dette krav om konsekvens, hovedsageligt for så vidt som det forbud, der er fastsat i denne nationale bestemmelse, ikke finder anvendelse på reklamer, der alene udbydes i én region ved hjælp af forskellige internetplatforme.
Det tilkommer i denne forbindelse den forelæggende ret at efterprøve, om de reklametjenester, der udbydes på internetplatforme, udgør en reel konkurrence for regionale og lokale TV-spredningsforetagender på markedet for regionale TV-reklamer og en trussel mod de indtægter, som de oppebærer fra disse reklamer.
I denne sammenhæng er den forelæggende ret i øvrigt af den opfattelse, at RStV’s § 7, stk. 11, stiller de TV-spredningsforetagender og hjemmehørende og ikke-hjemmehørende annoncører, som ønsker TV-reklamer på regionalt plan, mindre gunstigt end de øvrige udbydere af medietjenester på internetplatforme, eftersom disse sidstnævnte har ret til at differentiere deres reklameudbud pr. region på samme måde som de nationale presseorganer.
Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse heraf fremgår det desuden, at de regionale TV-spredningsforetagender på markedet for regionale reklamer konkurrerer med udbydere af navnlig lineære reklametjenesteydelser på internettet, således at annoncørerne kan flytte deres efterspørgsel efter regionale reklamer til de nævnte udbydere.
Tillige med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse heraf fremgår det ikke, at den risiko for tab af indtægter, som regionale og lokale TV-spredningsforetagender ville blive udsat for som følge af denne forskydning af efterspørgslen og indtægterne fra reklametjenester til udbydere af reklametjenester – navnlig lineære – på internettet, ville være mindre end den risiko, der er forbundet med en tilsvarende forskydning af denne efterspørgsel og disse indtægter til fordel for nationale TV-spredningsforetagender, hvis et forbud som det, der er fastsat i RStV’s § 7, stk. 11, ikke fandt anvendelse.
Det skal desuden konstateres, at skønt det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at den tyske lovgiver ifølge begrundelsen for 18. statsaftaleændring vedrørende radio- og TV-virksomhed har begrundet forbuddet i RStV’s § 7, stk. 11, med risikoen for en forskydning af efterspørgslen og tab af reklameindtægter til skade for regionale TV-spredningsforetagender, der er af en sådan størrelse, at disse foretagenders fortsatte beståen kan blive bragt i fare, har parterne i hovedsagen rejst tvivl om, hvorvidt der foreligger en sådan risiko.
Det tilkommer imidlertid alene den forelæggende ret på grundlag af aktuelle, tilstrækkeligt detaljerede og underbyggede oplysninger at efterprøve, om der foreligger en reel eller konkret forudseelig risiko for en forskydning til skade for regionale TV-spredningsforetagender af efterspørgslen efter regionale reklametjenester og de hermed forbundne indtægter, der er af en sådan størrelse, at finansieringen, og dermed disse foretagenders fortsatte beståen, vil kunne blive bragt i fare, hvis de nationale TV-spredningsforetagender havde tilladelse til at udsende regional reklame inden for rammerne af de programmer, som de sender på hele det nationale område.
Det følger derfor af det ovenstående, at den eventuelt manglende konsekvens i RStV’s § 7, stk. 11, kunne skyldes den omstændighed, hvilket den forelæggende ret bør efterprøve, at det forbud, der er indeholdt i denne bestemmelse, kun gælder for reklametjenester, der udbydes af nationale TV-spredningsforetagender, og ikke for reklametjenester, navnlig lineære, som udbydes på internettet, selv om der kan være tale om to konkurrerende tjenester på det tyske marked for reklame, hvilke – med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse heraf – kan frembyde den samme risiko for regionale og lokale TV-spredningsforetagenders finansielle soliditet og fortsatte beståen og dermed for den nævnte bestemmelses formål, dvs. at fremme mediepluralisme på regionalt og lokalt plan.
I denne sammenhæng påhviler det navnlig den forelæggende ret at efterprøve, om tysk ret gør det muligt for de nationale TV-spredningsforetagender at udsende regional reklame i forbindelse med deres streamingudsendelser på internetsteder. I bekræftende fald må det nødvendigvis konkluderes, at den foranstaltning, der er indført ved RStV’s § 7, stk. 11, er inkonsekvent.
Omstændighederne i hovedsagen er i øvrigt i denne henseende i det væsentlige sammenlignelige med de omstændigheder, der gav anledning til dom af 17. juli 2008, Corporación Dermoestética (
C-500/06
,
EU:C:2008:421
).
Selv om Domstolen i denne doms præmis 39 konkluderede, at den i denne sag omhandlede reklameordning var inkonsekvent og dermed uegnet til at sikre opfyldelsen af dens formål om beskyttelse af den offentlige sundhed, fordi ordningen indeholdt et forbud mod reklamer for medicinsk-kirurgiske behandlinger på nationale TV-kanaler, samtidig med at den gav mulighed for at sende sådanne reklamer på lokale TV-kanaler, kan en sådan konklusion nemlig klart forklares med den omstændighed, at hvad angår reklamer for sådanne behandlinger var dette formål om beskyttelse af den offentlige sundhed lige relevant, hvad enten disse reklamer blev sendt på de nationale TV-kanaler eller på de lokale TV-kanaler.
Endelig bemærkes, som allerede anført i denne doms præmis 57, at den vide skønsbeføjelse, som de nationale myndigheder råder over, når de ønsker at beskytte mediepluralismen, skal tages i betragtning af den forelæggende ret ved vurderingen af, om restriktionen er konsekvent.
For det andet bemærkes, således som det fremgår af Domstolens praksis, der er nævnt i denne doms præmis 52, at for, at en restriktion for en grundlæggende frihed, der er sikret ved EUF-traktaten, kan begrundes, skal den nationale foranstaltning, der ligger til grund for denne, ikke blot varetage et tvingende alment hensyn og være egnet til at sikre gennemførelsen af det mål, som tilstræbes, men den må heller ikke være mere vidtgående, end hvad der er nødvendigt for at nå målet.
Det skal derfor undersøges, om andre foranstaltninger, der er mindre indgribende i forhold til den frie udveksling af tjenesteydelser, i det foreliggende tilfælde kunne have gjort det muligt at nå det mål om at beskytte mediepluralisme på regionalt og lokalt plan, som den tyske lovgiver har ønsket at gennemføre med den foranstaltning, der er indført ved RStV’s § 7, stk. 11.
I denne forbindelse bemærkes, således som generaladvokaten i det væsentlige ligeledes har anført i punkt 69 og 70 i forslaget til afgørelse, at den omstændighed alene, at andre medlemsstater finansierer offentlige TV-spredningsforetagender gennem afgifter og gør det muligt for private foretagender frit at sende såvel national som regional reklame, ikke i sig selv udgør et tilstrækkeligt bevis for, at forbuddet i RStV’s § 7, stk. 11, er uforholdsmæssigt.
Henset til navnlig den omstændighed, at medlemsstaterne, således som det fremgår af denne doms præmis 57, skal indrømmes et vist skøn med hensyn til gennemførelsen af målet om at respektere mediepluralisme, kan den omstændighed, at en medlemsstat fastsætter mindre strenge regler end dem, der er fastsat af en anden medlemsstat, ikke betyde, at de sidstnævnte bestemmelser er uforholdsmæssige (jf. i denne retning dom af 18.9.2019, VIPA,
C-222/18
,
EU:C:2019:751
, præmis
).
Når dette er sagt, må det konstateres, at RStV’s § 7, stk. 11, selv fastsætter en såkaldt »åbningsklausul«, der gør det muligt for delstaterne at indføre en mindre restriktiv foranstaltning end et rent forbud, nemlig en særlig tilladelsesordning, for så vidt som den fastsættes ved lov i den pågældende delstat.
En mindre restriktiv foranstaltning ville derfor kunne følge af den effektive gennemførelse på delstatsplan af denne tilladelsesordning, som gør det muligt for de nationale TV-spredningsforetagender at sende regionale TV-reklamer inden for visse grænser og på visse betingelser, der skal fastsættes under hensyn til hver delstats særlige forhold, bl.a. med henblik på at minimere eventuelle økonomiske konsekvenser for de regionale og lokale TV-spredningsforetagender, og således navnlig bevare et pluralistisk TV-udbud på regionalt og lokalt plan.
Som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 69 i forslaget til afgørelse, ændrer den omstændighed, at der ikke hidtil er blevet gjort brug af denne mulighed, intet ved det forhold, at den tyske lovgiver med indførelsen af denne bestemmelse har anerkendt, at en sådan tilladelsesordning er forenelig med den omhandlede foranstaltnings mål.
Den omstændighed, at der foreligger en a priori mindre restriktiv foranstaltning, kan desuden kun påvirke forholdsmæssigheden af RStV’s § 7, stk. 11, såfremt denne foranstaltning – hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve – rent faktisk kan vedtages og gennemføres på en sådan måde, at det sikres, at målet med denne bestemmelse, som er at bevare mediepluralisme på regionalt og lokalt plan gennem beskyttelse af regionale og lokale TV-spredningsforetagenders finansiering og fortsatte beståen, kan nås.
Foreneligheden med chartrets artikel 11 og 20
Hvad endelig for det tredje angår spørgsmålet om, hvorvidt det forbud, der er fastsat i RStV’s § 7, stk. 11, kan anses for at udgøre et indgreb i udsendelsesfriheden, som er sikret ved chartrets artikel 11, eller for at være i strid med ligebehandlingsprincippet, skal det indledningsvis bemærkes, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at når det i forbindelse med undersøgelsen i henhold til artikel 56 TEUF er fastslået, at denne lovgivning kan hindre den frie udveksling af tjenesteydelser, hvilket den berørte medlemsstat finder er begrundet i et tvingende alment hensyn vedrørende beskyttelse af mediepluralisme, som i det foreliggende tilfælde, skal den nævnte lovgivning anses for at gennemføre EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, således at den skal være i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, der sikres ved chartret (jf. i denne retning dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer),
C-235/17
,
EU:C:2019:432
, præmis
-
).
Ytrings- og informationsfriheden, der er sikret ved chartrets artikel 11
Hvad angår ytrings- og informationsfriheden, der er fastsat i chartrets artikel 11, bemærkes, at denne frihed ligeledes er beskyttet af EMRK’s artikel 10, der, som det fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, navnlig finder anvendelse på en erhvervsdrivendes udbredelse af kommercielle oplysninger, bl.a. i form af reklamer (dom af 17.12.2015, Neptune Distribution,
C-157/14
,
EU:C:2015:823
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Eftersom ytrings- og informationsfriheden, der er fastsat i chartrets artikel 11 og EMRK’s artikel 10, har samme betydning og rækkevidde i hvert af disse to instrumenter, således som det fremgår af chartrets artikel 52, stk. 3, og forklaringerne til chartret for så vidt angår dets artikel 11, skal det fastslås, at den i hovedsagen omhandlede nationale foranstaltning, for så vidt som den begrænser de nationale TV-spredningsforetagenders mulighed for at udsende regionale TV-reklamer til fordel for de pågældende annoncører, udgør et indgreb i denne grundlæggende frihed for disse erhvervsdrivende (jf. i denne retning 26.6.1997, Familiapress,
C-368/95
,
EU:C:1997:325
, præmis
, af 23.10.2003, RTL Television,
C-245/01
,
EU:C:2003:580
, præmis
, og af 17.12.2015, Neptune Distribution,
C-157/14
,
EU:C:2015:823
, præmis
og
).
For så vidt angår nationale TV-spredningsforetagender tager indgrebet i ytrings- og informationsfriheden særligt form af et indgreb i mediefriheden eller udsendelsesfriheden, som specifikt er beskyttet i chartrets artikel 11, stk. 2.
Selv om de ved chartret sikrede friheder kan begrænses, skal enhver begrænsning af deres udøvelse i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, være fastsat ved lov og være i overensstemmelse med disse friheders kerneindhold. Endvidere kan der, som det fremgår af denne bestemmelse, under overholdelse af proportionalitetsprincippet, kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk opfylder mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder (dom af 17.12.2015, Neptune Distribution,
C-157/14
,
EU:C:2015:823
, præmis
).
I denne forbindelse må det i det foreliggende tilfælde for det første konstateres, at den begrænsning, der følger af forbuddet mod regional reklame i henhold til RStV’s § 7, stk. 11, skal anses for at være fastsat ved lov, for så vidt som forbuddet er indeholdt i en aftale indgået mellem samtlige tyske delstater.
For det andet er det væsentligste indhold af de pågældende erhvervsdrivendes ytrings- og informationsfrihed ikke berørt, dels fordi denne nationale lovgivning, således som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 81 i forslaget til afgørelse, alene begrænser annoncørernes mulighed for at anvende en særlig kommunikationskanal, nemlig nationale TV-kanaler, samtidig med at de overlades muligheden for at udnytte andre salgsfremmende kanaler for at nå deres regionale mål, såsom reklamer på internettet, hvis effektive karakter, herunder på regionalt plan, i øvrigt ikke anfægtes.
Hvad dels angår private og nationale TV-spredningsforetagender, som ikke modtager tilskud, er der, selv om mediernes frihed er begrænset derved, at de ikke må udsende regionale reklamer i forbindelse med udsendelse af nationale programmer, kun tale om en metode til udsendelse af reklamer og dermed kun om én indtægtskilde blandt andre for disse erhvervsdrivende.
For det tredje opfylder det i denne doms præmis 85 omhandlede indgreb et mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen.
Som det fremgår af denne doms præmis 53, har den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning til formål at forbeholde regionale og lokale TV-spredningsforetagender indtægterne fra regionale TV-reklamer med henblik på at sikre deres finansiering og dermed deres fortsatte beståen, således at de kan bidrage til et pluralistisk udbud af TV-programmer ved at udbyde regionalt og lokalt indhold.
Dette formål udgør, for så vidt som det tilsigter at beskytte mediepluralisme på regionalt og lokalt plan, et mål af almen interesse, som udtrykkeligt er anerkendt i chartrets artikel 11, stk. 2, således som det allerede er anført i denne doms præmis 55.
Hvad for det fjerde angår det konstaterede indgrebs forholdsmæssighed skal det fremhæves, at det følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende EMRK’s artikel 10, stk. 2, at de nationale myndigheder råder over et vist skøn ved afgørelsen af, om der foreligger et tvingende samfundsmæssigt hensyn, der kan begrunde en begrænsning af ytringsfriheden. Ifølge denne retspraksis er dette skøn særligt nødvendigt på det erhvervsmæssige område og specielt på et så komplekst og varieret område som reklamer (dom af 23.10.2003, RTL Television,
C-245/01
,
EU:C:2003:580
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Forbuddet mod regionale reklamer i henhold til RStV’s § 7, stk. 11, beror i det væsentlige på en afvejning mellem på den ene side de nationale TV-spredningsforetagenders og annoncørernes kommercielle ytringsfrihed til at sende regionale TV-reklamer i forbindelse med programmer, der er bestemt for alle nationale seere, og på den anden side beskyttelsen af mediepluralisme på regionalt og lokalt plan, hvilket de regionale og lokale TV-selskaber kun kan bidrage til, hvis deres finansiering og dermed deres fortsatte beståen sikres, ved at de forbeholdes tilstrækkelige indtægter fra regional reklame.
I så henseende kunne den tyske lovgiver, som også generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 83 i forslaget til afgørelse, med vedtagelsen af RStV’s § 7, stk. 11, lovligt – uden at overskride det vide skøn, som tilkommer lovgiver inden for de specifikke rammer af en sådan afvejning af eventuelt modstridende interesser – lægge til grund, at beskyttelsen af den offentlige interesse i, at regionale og lokale TV-spredningsforetagender regionalt og lokalt kan bidrage til den offentlige debat, skulle veje tungere end de nationale TV-spredningsforetagenders og annoncørernes private interesse i at sende regional TV-reklame i forbindelse med programmer, der er bestemt for alle nationale seere.
Det følger af ovenstående betragtninger, at chartrets artikel 11 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for et forbud mod regional reklame på nationale TV-kanaler som det i RStV’s § 7, stk. 11, indeholdte.
Ligebehandlingsprincippet, der er sikret ved chartrets artikel 20
Hvad angår foreneligheden af en national lovgivning som RStV’s § 7, stk. 11, med ligebehandlingsprincippet bemærkes, at dette almindelige EU-retlige princip er fastsat i chartrets artikel 20. Ifølge Domstolens faste praksis indebærer dette almindelige princip, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke må behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet. En forskellig behandling er begrundet, når den er baseret på et objektivt og rimeligt kriterium, dvs. når den beror på et med den pågældende lovgivning lovligt tilstræbt formål, og når forskellen står i rimeligt forhold til det formål, som tilstræbes med denne behandling (dom af 22.5.2014, Glatzel,
C-356/12
,
EU:C:2014:350
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Den forelæggende ret ønsker navnlig oplyst, om et forbud mod regionale reklamer på nationale TV-kanaler, såsom det forbud, der er indeholdt i RStV’s § 7, stk. 11, kan være i strid med ligebehandlingsprincippet, eftersom denne bestemmelse giver nationale TV-spredningsforetagender og såvel hjemmehørende som ikke-hjemmehørende annoncører en mindre gunstig stilling end udbydere af reklametjenester på internettet, såsom video-on-demandtjenester eller webstreamingtjenester, idet de sidstnævnte udbydere har ret til at differentiere deres reklame pr. region på samme måde som den nationale trykte presse.
Skønt det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning er i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet, kan Domstolen ikke desto mindre give denne ret relevant vejledning med henblik herpå (jf. i denne retning dom af 30.1.2020, Autoservizi Giordano,
C-513/18
,
EU:C:2020:59
, præmis
).
Det skal i denne forbindelse for det første undersøges, om de forskellige erhvervsdrivende, der er nævnt i denne doms præmis 96, befinder sig i sammenlignelige situationer.
I henhold til Domstolens faste praksis skal spørgsmålet om den ensartede karakter af forskellige situationer vurderes under hensyn til alle de forhold, som kendetegner dem. Disse omstændigheder skal navnlig fastlægges og vurderes på grundlag af indholdet af og formålet med den EU-retsakt, der indfører en forskellig behandling. Endvidere skal der tages hensyn til de principper og formål, der finder anvendelse inden for det område, som denne retsakt henhører under (jf. i denne retning dom af 18.7.2013, Sky Italia,
C-234/12
,
EU:C:2013:496
, præmis
, og af 30.1.2019, Planta Tabak,
C-220/17
,
EU:C:2019:76
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det påhviler derfor den forelæggende ret at efterprøve, om situationen for nationale TV-spredningsforetagender og situationen for udbydere af reklametjenesteydelser – navnlig lineære – på internettet med hensyn til udbud af regionale reklameydelser er væsentligt forskellige for så vidt angår de forhold, der karakteriserer deres respektive situationer, dvs. bl.a. de sædvanlige former for anvendelse af reklametjenesteydelser, måden, hvorpå de udbydes, eller den retlige ramme, hvori de indgår.
Det tilkommer ligeledes den forelæggende ret at efterprøve, om situationen for nationale TV-spredningsforetagender, der ikke modtager tilskud, og som udbyder reklamer, henset til genstanden for og formålet med RStV’s § 7, stk. 11, der bl.a. tilsigter at opretholde finansieringen af regionale og lokale TV-spredningsforetagender, kan sammenlignes med situationen for udbydere af reklametjenesteydelser – navnlig lineære – på internettet, idet der tages hensyn til den omstændighed, at disse to kategorier af erhvervsdrivende begge er afhængige af reklameindtægterne til deres finansiering.
I denne sammenhæng ville et væsentligt element, der kunne indikere, at de to kategorier af erhvervsdrivende befinder sig i sammenlignelige situationer, være den omstændighed, at de to kategorier af erhvervsdrivende, hvis den forelæggende ret måtte fastslå dette, leverer lignende tjenesteydelser, som konkurrerer indbyrdes (jf. i denne retning dom af 30.1.2020, Autoservizi Giordano,
C-513/18
,
EU:C:2020:59
, præmis
).
For det andet bemærkes, at hvis den forelæggende ret efter denne efterprøvelse når til den konklusion, at situationen for nationale TV-spredningsforetagender og situationen for udbydere af reklametjenesteydelser – navnlig lineære – på internettet er sammenlignelige, henset til de forhold, der karakteriserer dem, genstanden for og formålet med RStV’s § 7, stk. 11, samt principperne og formålene på det nationale område, som denne bestemmelse henhører under, tilkommer det endvidere denne ret at efterprøve, om den forskellige behandling af disse to kategorier af erhvervsdrivende kan være objektivt begrundet.
I så henseende er en forskellig behandling, således som det fremgår af denne doms præmis 95, begrundet, når den er baseret på et objektivt og rimeligt kriterium, dvs. når den beror på et med den pågældende lovgivning lovligt tilstræbt formål, og når forskellen står i rimeligt forhold til det formål, som tilstræbes med denne behandling.
Selv om det alene påhviler den forelæggende ret at afgøre, om den ulige behandling, der eventuelt følger af anvendelsen af bestemmelsen i RStV’s § 7, stk. 11, kan begrundes objektivt ud fra de kriterier, der er nævnt i den foregående præmis, skal det bemærkes, at en sådan undersøgelse i det væsentlige svarer til den, der vedrører begrundelsen for restriktionen for den frie udveksling af tjenesteydelser, der er foretaget i denne doms præmis 52-79, således at disse to undersøgelser skal foretages på samme måde.
Hvad endelig angår spørgsmålet om, hvorvidt bestemmelsen i RStV’s § 7, stk. 11, medfører en forskellig behandling mellem på den ene side de annoncører, der gør brug af nationale TV-spredningsforetagenders tjenester med henblik på at reklamere regionalt, og på den anden side annoncører, der med henblik på regional reklame benytter udbydere af reklametjenesteydelser – navnlig lineære – på internettet, skal det bemærkes, at undersøgelsen af dette spørgsmål er snævert forbundet med undersøgelsen af disse foretagenders og udbyderes situation. Betragtningerne i denne doms præmis 98-105 finder således også anvendelse i forhold til sådanne annoncører.
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger skal de præjudicielle spørgsmål besvares som følger:
–
Artikel 4, stk. 1, i direktiv 2010/13 og chartrets artikel 11 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, der forbyder TV-spredningsforetagender at indsætte TV-reklamer, hvis udsendelse begrænses til et regionalt område, i de programmer, som de sender på hele det nationale område.
–
Artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en sådan lovgivning, for så vidt som denne lovgivning er egnet til at sikre gennemførelsen af det mål om beskyttelse af mediepluralisme på regionalt og lokalt plan, som tilstræbes hermed, og ikke er mere vidtgående end nødvendigt for at nå dette mål, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
–
Chartrets artikel 20 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en sådan national lovgivning, for så vidt som denne lovgivning ikke medfører en ulige behandling af nationale TV-spredningsforetagender og udbydere af reklame på internettet for så vidt angår regional udsendelse af reklamer, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Artikel 4, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/13/EU af 10. marts 2010 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne om udbud af audiovisuelle medietjenester (direktiv om audiovisuelle medietjenester) og artikel 11 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, der forbyder TV-spredningsforetagender at indsætte TV-reklamer, hvis udsendelse begrænses til et regionalt område, i de programmer, som de sender på hele det nationale område.

Artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en sådan lovgivning, for så vidt som denne lovgivning er egnet til at sikre gennemførelsen af det mål om beskyttelse af mediepluralisme på regionalt og lokalt plan, som tilstræbes hermed, og ikke er mere vidtgående end nødvendigt for at nå dette mål, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

Artikel 20 i chartret om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en sådan national lovgivning, for så vidt som denne lovgivning ikke medfører en ulige behandling af nationale TV-spredningsforetagender og udbydere af reklame på internettet for så vidt angår regional udsendelse af reklamer, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.