CELEX: 62015CJ0560
Előzetes döntéshozatal
Elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások
Távközlési szolgáltatások
2002/20/EK, 2002/21/EK és 2002/77/EK irányelvek
Földfelszíni digitális rádiós és televíziós műsorszolgáltatási rádiófrekvenciák használatához fűződő jogok odaítélése
Folyamatban lévő ingyenes kiválasztási eljárás (»beauty contest«) érvénytelennek nyilvánítása és ezen eljárás árverési eljárással való felváltása
A nemzeti jogalkotó beavatkozása
A nemzeti szabályozó hatóságok függetlensége
Előzetes konzultáció
Az odaítélés szempontjai
Jogos bizalom

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 56. és EUMSZ 258. cikknek, a 2009. november 25‑i 2009/140/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (
HL 2009. L 337., 37. o.
; helyesbítés:
HL 2013. L 241., 8. o.
) módosított, az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások engedélyezéséről szóló, 2002. március 7‑i 2002/20/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv („engedélyezési” irányelv;
HL 2002. L 108., 21. o.
; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 337. o.; a továbbiakban: „engedélyezési” irányelv) 3., 5. és 7. cikkének, a 2009/140 irányelvvel módosított, az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002. március 7‑i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv („keretirányelv”;
HL 2002. L 108., 33. o.
; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 349. o.; a továbbiakban: keretirányelv) 3., 6., 8. és 9. cikkének, az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások piacain belüli versenyről szóló, 2002. szeptember 16‑i 2002/77/EK bizottsági irányelv (
HL 2002. L 249., 21. o.
; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 2. kötet, 178. o.; a továbbiakban: „versenyirányelv”) 2. és 4. cikkének, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalma, az átláthatóság, a szabad verseny, az arányosság, a hatékonyság, az információs pluralizmus és a bizalomvédelem elvének értelmezésére irányul.
E kérelmet az egyrészt az Europa Way Srl és a Persidera SpA, másrészt pedig az Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (távközlési felügyeleti hatóság, Olaszország, a továbbiakban: AGCOM), a Ministero dello Sviluppo economico (gazdaságfejlesztési minisztérium, Olaszország), a Presidenza del Consiglio dei Ministri (a minisztertanács elnöke, Olaszország) és a Ministero dell’Economia e delle Finanze (gazdasági és pénzügy‑minisztérium, Olaszország) között, a földfelszíni digitális rádiós és televíziós műsorszolgáltatási rádiófrekvenciák használatához fűződő jogok odaítélése érdekében lefolytatott, a gazdasági szereplők kiválasztására irányuló eljárás jogszerűségével kapcsolatban folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
Az elektronikus hírközlési szolgáltatásokra, az elektronikus hírközlő hálózatokra, valamint a kapcsolódó létesítményekre és a kapcsolódó szolgáltatásokra vonatkozó új közös keretszabályozás (a továbbiakban: ÚKKSZ) a keretirányelvből és négy egyedi irányelvből – köztük az „engedélyezési” irányelvből – áll, amelyeket a „versenyirányelv” egészít ki.
A keretirányelv
A keretirányelv (11) és (21) preambulumbekezdésének szövege a következő:
„(11)
A szabályozói és üzemeltetői funkciók elkülönítésének elvével összhangban a tagállamoknak biztosítaniuk kell a nemzeti szabályozó hatóság – vagy hatóságok – függetlenségét határozataik pártatlanságának biztosítása érdekében. A függetlenség e követelménye nem sérti a tagállamok intézményeinek autonómiáját és a tagállamok alkotmányos kötelezettségeit, sem [az EUMSZ 345. cikkben] megállapított, a tulajdoni rendszerre irányadó tagállami szabályokra vonatkozó semlegesség elvét. […]
[…]
(21)
A tagállamok a rádiófrekvenciák, valamint a kivételes gazdasági értéket képviselő számok kijelölése esetében többek között versenyeztetési vagy összehasonlító kiválasztási eljárásokat alkalmazhatnak. Az ilyen eljárások lebonyolítása során a nemzeti szabályozó hatóságoknak figyelembe kell venniük a [keretirányelv] 8. cikk[ének] rendelkezéseit.”
Ezen irányelv 2. cikkének g) pontja szerint „nemzeti szabályozó hatóság” [(NSZH)]: „a tagállam által az ezen irányelvben és a különös [helyesen: az egyedi] irányelvekben foglalt szabályozási feladatok bármelyikével megbízott szerv vagy szervek”. E 2. cikk l) pontjából kitűnik, hogy az „engedélyezési” irányelv az „egyedi irányelvek” közé tartozik.
A keretirányelv 3. cikkének (3) és (3a) bekezdését a 2009/140 irányelv módosította. Ez utóbbi irányelv (13) preambulumbekezdése kimondja:
„A keretszabályozás hatékonyabb alkalmazásának biztosítása, továbbá [az NSZH‑k] jogkörének megerősítése és döntéseinek kiszámíthatósága érdekében meg kell erősíteni e hatóságok függetlenségét. Ebből a célból a nemzeti jognak kifejezett rendelkezést kell tartalmaznia, amely biztosítja, hogy az előzetes piacszabályozásért vagy a vállalkozások közötti jogviták rendezéséért felelős [NSZH‑k] feladataik ellátása során védve legyenek az eléjük kerülő kérdések független elbírálásának veszélyeztetésére alkalmas külső beavatkozással vagy politikai nyomással szemben. Ilyen külső nyomás esetén [az NSZH‑k] nem képesek megfelelő nemzeti szabályozó hatóságként eljárni a keretszabályozás alapján. […]”
A keretirányelv 3. cikke így rendelkezik:
„(1)   A tagállamok biztosítják, hogy az ebben az irányelvben és a különös [helyesen: az egyedi] irányelvekben [az NSZH‑kra] ruházott valamennyi feladatot a hatáskörrel rendelkező szerv végezze.
(2)   A tagállamok azáltal biztosítják [az NSZH‑k] függetlenségét, hogy gondoskodnak e hatóságoknak minden, elektronikus hírközlő hálózatokat, berendezéseket vagy elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó szervezettől való jogi elkülönüléséről és funkcionális függetlenségéről. Azok a tagállamok, amelyek elektronikus hírközlő hálózatokat, illetve elektronikus hírközlési szolgáltatásokat szolgáltató vállalkozásokat állami tulajdonban tartanak vagy ilyenekben meglévő ellenőrzésüket fenntartják, gondoskodnak arról, hogy a szabályozó funkció a tulajdonlással, illetve ellenőrzéssel összefüggő tevékenységektől szerkezetileg ténylegesen elkülönüljön.
(3)   A tagállamok biztosítják, hogy [az NSZH‑k] pártatlanul, átlátható módon és kellő időben intézkedve gyakorolják hatáskörüket. A tagállamok biztosítják, hogy [az NSZH‑k] megfelelő anyagi és humán erőforrásokkal rendelkezzenek a rájuk bízott feladatok ellátásához.
(3a)   A (4) és az (5) bekezdésben foglalt rendelkezések sérelme nélkül az előzetes piacszabályozásért vagy a vállalkozások közötti jogviták rendezéséért az ezen irányelv 20. és 21. cikkével összhangban felelős [NSZH‑k] [az európai uniós] jogi aktust végrehajtó nemzeti jogszabály értelmében rájuk ruházott feladatok teljesítésével kapcsolatban függetlenül járnak el, és más szervtől nem kérhetnek vagy fogadhatnak el utasításokat. A[z NSZH‑k] azonban a nemzeti alkotmányos jogszabályokkal összhangban felügyeletnek vethetők alá. A[z NSZH‑k] határozatainak felfüggesztésére vagy felülbírálására kizárólag a 4. cikk szerint létrehozott jogorvoslati szervek rendelkeznek hatáskörrel.
[…]”
Ezen irányelv 4. cikke (1) bekezdésének első albekezdése előírja:
„A tagállamok biztosítják, hogy nemzeti szinten létezzenek olyan hatékony mechanizmusok, amelyek keretében [az NSZH] határozata által érintett minden felhasználó, illetve elektronikus hírközlő hálózatokat szolgáltató vagy elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó vállalkozás a határozat ellen a felektől független jogorvoslati szervnél jogorvoslattal élhet. E szervnek, amely lehet bíróság, rendelkeznie kell a feladatai hatékony elvégzését lehetővé tevő megfelelő szakértelemmel. A tagállamok biztosítják az ügyek érdemi elbírálását, továbbá azt, hogy hatékony jogorvoslati mechanizmus álljon rendelkezésre.”
Az említett irányelv 6. cikke szerint:
„A 7. cikk (9) bekezdése, a 20. cikk és a 21. cikk hatálya alá tartozó eseteket kivéve, a tagállamok biztosítják, hogy amennyiben [az NSZH‑k] ezzel az irányelvvel vagy az egyedi irányelvekkel összhangban intézkedéseket kívánnak tenni, illetőleg amennyiben a 9. cikk (3) és (4) bekezdésével összhangban korlátozásokat kívánnak előírni, amelyek jelentősen befolyásolják az érintett piacot, ezek a hatóságok lehetőséget adjanak az érdekelt feleknek az intézkedéstervezettel kapcsolatos észrevételeik észszerű időn belül történő megtételére.
[…]”
Ugyanezen irányelv 8. cikke többek között előírja:
„(1)   A tagállamok gondoskodnak arról, hogy az ezen irányelvben és a különös [helyesen: az egyedi] irányelvekben meghatározott szabályozási feladatok ellátása során [az NSZH‑k] a (2), (3) és (4) bekezdésben meghatározott célok elérésére irányuló minden észszerű intézkedést meghozzanak. Az ilyen intézkedéseknek a célokkal arányosnak kell lenniük.
[…]
(2)   A[z NSZH‑k] [elő]mozdítják […] a versenyt az elektronikus hírközlő hálózatok, az elektronikus hírközlési szolgáltatások, a kapcsolódó eszközök [helyesen: létesítmények] és szolgáltatások nyújtása terén […]
(3)   A[z NSZH‑k] [hozzá]járulnak […] a belső piac fejlődéséhez […]
(4)   A[z NSZH‑k] [elő]mozdítják […] az Európai Unió polgárainak érdekeit […]”
A keretirányelv 9. cikke így rendelkezik:
„(1)   Tekintettel arra, hogy a rádiófrekvenciák fontos társadalmi, kulturális és gazdasági értéket képviselő közjavak, a tagállamok a 8. és 8a. cikkel összhangban biztosítják területükön az elektronikus hírközlési szolgáltatások vonatkozásában a rádiófrekvenciákkal történő hatékony gazdálkodást. Biztosítják, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatások számára történt frekvenciafelosztás és az ilyen rádiófrekvenciákra vonatkozó általános felhatalmazások és egyéni használati jogok kiadását az illetékes nemzeti hatóságok tárgyilagos, átlátható, megkülönböztetéstől mentes és arányos kritériumok alapján végezzék.
[…]
(3)   Ha a második albekezdés másként nem rendelkezik, a tagállamok biztosítják, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatások céljára a tagállamok nemzeti frekvenciafelosztási tervében [az uniós] joggal összhangban rendelkezésre állónak nyilvánított rádiófrekvencia‑sávokban minden típusú, elektronikus hírközlési szolgáltatásra irányuló technológia használható legyen.
A tagállamok ugyanakkor jogosultak arányos és megkülönböztetésmentes korlátozásokat előírni az elektronikus hírközlési szolgáltatások céljára használt rádióhálózat vagy vezeték nélküli hozzáférési technológia típusaira, amennyiben az szükséges:
a)
a káros zavarás elkerüléséhez;
b)
a lakosság egészségének az elektromágneses mezőkkel szembeni védelméhez;
c)
a szolgáltatás műszaki minőségének biztosításához;
d)
a rádiófrekvenciák megosztásának maximalizálásához;
e)
a hatékony spektrumhasználat biztosításához;
f)
a (4) bekezdéssel összhangban közérdekű cél megvalósításának biztosításához.
(4)   Ha a második albekezdés másként nem rendelkezik, a tagállamok biztosítják, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatások céljára a tagállamok nemzeti frekvenciafelosztási tervében [az uniós] joggal összhangban rendelkezésre állónak nyilvánított rádiófrekvencia‑sávokban minden típusú elektronikus hírközlési szolgáltatás használható legyen. A tagállamok ugyanakkor jogosultak arányos és megkülönböztetésmentes korlátozásokat előírni az elektronikus hírközlési szolgáltatások típusára, többek között szükség esetén [a Nemzetközi Távközlési Unió] rádiószabályzat[a] valamely követelményének teljesítése érdekében.
[…]
(5)   A tagállamok rendszeresen felülvizsgálják a (3) és (4) bekezdésben előírt korlátozások és intézkedések szükségességét, és nyilvánosságra hozzák ezen felülvizsgálatok eredményeit.
[…]”
Az „engedélyezési” irányelv
Az „engedélyezési” irányelv (11) és (23) preambulumbekezdésének szövege a következő:
„(11)
A rádiófrekvenciák […] használatához továbbra is szükség lehet egyedi jogok megadására […]. Ezeket a használati jogokat nem lehet korlátozni, kivéve ha ez a rádiófrekvenciák korlátos voltára és hatékony felhasználásuk biztosításának szükségességére tekintettel elkerülhetetlen.
[…]
(23)
A versenyeztetési vagy összehasonlító kiválasztási eljárások feltételeinek kialakítása során [az NSZH‑knak] biztosítaniuk kell, hogy a [keret]irányelv […] 8. cikkében foglalt célok megvalósuljanak. Ezért nem lenne ellentétes ezzel az irányelvvel, ha a verseny fokozásának ösztönzését célzó, tárgyilagos, megkülönböztetéstől mentes és arányos kiválasztási feltételek alkalmazása azt eredményezné, hogy bizonyos vállalkozások egy adott rádiófrekvenciára vonatkozó versenyeztetési vagy összehasonlító kiválasztási eljárásból ki lennének zárva.”
Ezen irányelv 3. cikke értelmében:
„(1)   A tagállamok biztosítják az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtásának szabadságát, az ebben az irányelvben foglalt feltételekre is figyelemmel. E céllal összhangban, a tagállamok nem akadályozhatnak meg egy vállalkozást elektronikus hírközlő hálózatok vagy elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtásában, kivéve ha ez [az EUMSZ 52. cikk] (1) bekezdésében meghatározott okokból szükséges.
(2)   Az elektronikus hírközlő hálózatok szolgáltatása, illetve az elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtása – a 6. cikk (2) bekezdésében említett egyedi kötelezettségek, illetve az 5. cikkben említett használati jogok sérelme nélkül – csak általános felhatalmazás tárgyát képezheti. Az érintett vállalkozástól megkövetelhető, hogy nyújtson be jelentést [helyesen: tegyen bejelentést], de nem írható elő számára, hogy mielőtt a felhatalmazásból eredő jogokat gyakorolná, [az NSZH] kifejezett határozatát vagy bármely egyéb közigazgatási intézkedésének iratait szerezze be. Az egyes esetekben szükséges bejelentést követően a vállalkozás megkezdheti tevékenységét, szükség esetén az 5., 6. és 7. cikk használati jogokra vonatkozó rendelkezéseire is figyelemmel.
[…]”
Az említett irányelv 5. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A tagállamok elősegítik a rádiófrekvenciáknak az általános felhatalmazások alapján történő használatát. A tagállamok szükség esetén egyedi használati jogokat adhatnak a következők érdekében:
–
a káros zavarás elkerülése,
–
a szolgáltatás műszaki színvonalának biztosítása,
–
a hatékony spektrumhasználat biztosítása,
–
vagy a tagállamok által [az uniós] jogszabályokkal összhangban meghatározott egyéb közérdekű célok elérése.
(2)   Ha egyedi rádiófrekvencia‑ és számhasználati jogok megadása szükséges, a tagállamok – ezen irányelv 6. és 7. cikkének, valamint 11. cikke (1) bekezdése c) pontjának rendelkezéseire is figyelemmel, továbbá az említett erőforrások hatékony felhasználását a [keret]irányelvnek […] megfelelően biztosító bármilyen más szabályra is figyelemmel – kérelemre minden vállalkozásnak megadják ezt a jogot a hálózatoknak vagy szolgáltatásoknak a 3. cikkben említett általános felhatalmazás alapján történő működtetésére, illetve nyújtására.
Azon egyedi feltételek és eljárások sérelme nélkül, amelyeket a tagállamok a rádiófrekvencia‑használati jognak a közérdekű célok [uniós] jognak megfelelő megvalósítása céljából rádióműsor‑ vagy televízióműsor‑tartalomszolgáltatók részére való megadása érdekében fogadtak el, a rádiófrekvencia‑ és számhasználati jogokat nyílt, tárgyilagos, átlátható, megkülönböztetésmentes és arányos eljárások keretében, rádiófrekvenciák esetében a [keret]irányelv […] 9. cikkében foglalt rendelkezésekkel összhangban kell megadni. A nyílt eljárás követelménye alóli kivétel alkalmazható olyan esetekben, amikor az egyedi rádiófrekvencia‑használati jogoknak a rádióműsor‑ vagy televízióműsor‑tartalomszolgáltatók részére való megadása a tagállamok által [az uniós] joggal összhangban meghatározott közérdekű cél eléréséhez szükséges.
[…]
(4)   […]
Rádiófrekvenciák esetében a versenyeztetési, illetve az összehasonlító kiválasztási eljárásokra a 7. cikk rendelkezései irányadók.
(5)   A tagállamok nem korlátozhatják a megadandó használati jogok számát, kivéve akkor, ha ez a 7. cikknek megfelelően a rádiófrekvenciák hatékony kihasználásához szükséges.
[…]”
Ugyanezen irányelvnek a megadandó rádiófrekvencia‑használati jogok számának korlátozására vonatkozó eljárással kapcsolatos 7. cikke így rendelkezik:
„(1)   Amennyiben valamely tagállam a megadandó rádiófrekvencia‑használati jogok számbeli korlátozásának lehetőségét vagy a meglévő jogok időtartamának a hozzájuk fűződő szerződéses feltételektől eltérő módon történő meghosszabbítását mérlegeli, többek között köteles:
a)
kellőképpen figyelembe venni annak szükségességét, hogy a felhasználók számára a lehető legtöbb előnyt kell biztosítani, és a versenyt ösztönözni kell;
b)
minden érdekelt félnek – köztük a felhasználóknak és a fogyasztóknak is – lehetőséget adni arra, hogy bármilyen korlátozással kapcsolatban álláspontjukat a [keret]irányelv […] 6. cikkének megfelelően kifejezhessék;
c)
közzétenni minden olyan döntést – indokolással együtt –, amely a használati jogok megadásának vagy meghosszabbításának korlátozására vonatkozik;
d)
az eljárás meghatározását követően a használati jogok iránti kérelmek benyújtására vonatkozó felhívást közzétenni; és
e)
a korlátozást észszerű időközönként vagy az érintett vállalkozások észszerű kérelmére felülvizsgálni.
(2)   Amennyiben valamely tagállam azt állapítja meg, hogy további rádiófrekvencia‑használati jogok adhatók, ezt a megállapítását nyilvánosságra hozza, és ilyen jogok iránti kérelmek benyújtására vonatkozó felhívást tesz közzé.
(3)   Ha a rádiófrekvencia‑használati jogok megadásának korlátozására van szükség, a tagállamok ezeket a jogokat tárgyilagos, átlátható, megkülönböztetésmentes és arányos kiválasztási szempontok alapján kötelesek megadni. Minden kiválasztási szempont megállapításakor kellő mértékben figyelembe kell venni a [keret]irányelv […] 8. cikkében foglalt célok elérését, továbbá az ugyanazon irányelv 9. cikkében előírt követelmények teljesülését.
(4)   Versenyeztetési vagy összehasonlító kiválasztási eljárás alkalmazása esetén a tagállamok az 5. cikk (3) bekezdésében említett legfeljebb hathetes időtartamot meghosszabbíthatják annyival – de legfeljebb nyolc hónappal –, amennyi szükséges annak biztosításához, hogy ezek az eljárások tisztességesek, észszerűek, nyitottak és átláthatóak legyenek minden érdekelt fél számára.
[…]”
A „versenyirányelv”
A „versenyirányelvnek” az elektronikus hírközlő hálózatokra és elektronikus hírközlési szolgáltatásokra vonatkozó kizárólagos és különleges jogokkal kapcsolatos 2. cikke szerint:
„(1)   A tagállamok nem adhatnak és nem tarthatnak fenn kizárólagos és különleges jogokat elektronikus hírközlő hálózatok létesítésére és/vagy szolgáltatására, valamint nyilvánosan elérhető elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtására vonatkozóan.
(2)   A tagállamok minden szükséges intézkedést megtesznek annak biztosítására, hogy minden vállalkozás jogosult legyen elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtására, illetve elektronikus hírközlő hálózatok létesítésére, bővítésére és szolgáltatására.
[…]
(4)   A tagállamok gondoskodnak arról, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtására, illetve elektronikus hírközlő hálózatok létesítésére és/vagy szolgáltatására vonatkozóan a vállalkozások részére kiadott általános felhatalmazás, valamint az ahhoz fűzött feltételek objektív, megkülönböztetéstől mentes, arányos és átlátható kritériumokon alapuljanak.
[…]”
Ezen irányelvnek a frekvenciahasználati jogokra vonatkozó 4. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Nem sértve azokat a tagállamok által – általános érdekű célok érdekében [az uniós] joggal összhangban – elfogadott különös kritériumokat és eljárásokat, amelyek a rádiófrekvencia‑használati jogoknak a rádióműsor‑ és televízióműsor‑tartalomszolgáltatók részére történő odaítélésére vonatkoznak:
1.
A tagállamok nem adhatnak kizárólagos és különleges jogokat rádiófrekvenciák elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtása céljából történő használatára vonatkozóan.
2.
Az elektronikus hírközlési szolgáltatásokra szolgáló rádiófrekvenciák kijelölésének objektív, átlátható, megkülönböztetéstől mentes és arányos kritériumokon kell alapulnia.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
Az alapeljárás azon új digitális műsorszolgáltatási rádiófrekvenciák kiosztásával kapcsolatos, amelyek az analóg televíziózásról a digitális televíziózásra történő átállás (a továbbiakban: digitális átállás) következtében szabadultak fel. A digitális technológiát az analóg technológiához képest nagyobb átviteli hatékonyság jellemzi, mivel ez utóbbitól eltérően lehetővé teszi több műsor ugyanazon rádiófrekvencián egyidejűleg történő sugárzását. Az így felszabaduló rádiófrekvenciák „digitális hozadékot” jelentenek.
A digitális átállás akkor kezdődött Olaszországban, amikor e tagállammal szemben kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás volt folyamatban 2006 óta azzal kapcsolatban, hogy a televíziós műsorszolgáltatási rádiófrekvenciák kezelésére, a digitális átállásra és a digitális rádiófrekvenciák kiosztására vonatkozó olasz szabályozás összeegyeztethető‑e a keretirányelv, valamint az „engedélyezési” és a „versenyirányelv” rendelkezéseivel. Az Európai Bizottság a 2007. július 19‑i indokolással ellátott véleményében lényegében rámutatott arra, hogy e szabályozás, mivel csak azon gazdasági szereplők számára teszi lehetővé a digitális rádiós és televíziós piachoz való hozzáférést, amelyek analóg technológiával már műsorokat sugároznak, az említett szereplőket kivonja az e piacon fennálló verseny alól. Az olasz kormány több intézkedést is hozott annak érdekében, hogy az említett szabályozást az uniós joggal összeegyeztethetővé tegye.
Az AGCOM ezzel összefüggésben hozta meg a 2009. április 7‑i 181/09/CONS határozatot, amelyet később törvénybe foglaltak a 2009. július 7‑i legge comunitaria 2008 n. 88 (2008. évi 88. sz. közösségi törvény) révén. Az AGCOM e határozatban megállapította a földfelszíni hálózatok teljes körű digitalizálásának kritériumait.
Az említett határozat előírta többek között 21 nemzeti multiplex kiosztását, amelyek lehetővé teszik különböző jelek egy közös adatfolyamba történő vezérlését, és egyidejűleg több földfelszíni digitális televíziós szolgáltatás közvetítését. Az új gazdasági szereplők, a digitális hálózatokat korábban létrehozó gazdasági szereplők és az analóg hálózatokat már működtető gazdasági szereplők közötti felosztásuk érdekében e multiplexeket három csoportba sorolták, amelyekre különböző kiosztási kritériumok vonatkoztak. Ezenkívül előírták, hogy a kiválasztási eljárás végén egyetlen gazdasági szereplő sem nyerhet el több mint öt nemzeti multiplexet.
Közelebbről a digitális hozadékból eredően rendelkezésre álló rádiófrekvenciákat – az alapügyben kizárólag ezekről van szó – ingyenesen kellett kiosztani azon gazdasági szereplőknek, amelyek megfeleltek a „beauty contest” modell szerint lefolytatott kiválasztási eljárás végén meghatározott feltételeknek.
E „beauty contest” eredetileg öt multiplexre, azaz olyan jelekre vonatkozott, amelyek mindegyike alkalmas arra, hogy egyidejűleg több földfelszíni digitális televíziós szolgáltatást közvetítsen. E multiplexeket két részre osztották. Az A. részben lévő három multiplexet a piacra újonnan belépők és a kisebb gazdasági szereplők számára tartották fenn. Ezeket nem oszthatták ki a Radiotelevisione Italiana SpA (RAI), a Mediaset és a Telecom Italia Media Broadcasting – jelenleg Persidera – számára. A B. részben lévő két multiplex valamennyi ajánlattevő számára nyitva állt, azzal a korlátozással, hogy a RAI és a Mediaset részére csak egy multiplex volt odaítélhető.
A „beauty contest” szabályait az AGCOM végérvényesen a 2010. szeptember 22‑i 497/10/CONS határozatában hagyta jóvá nyilvános konzultációt és a digitális rádiófrekvencia‑felosztási terv jóváhagyását követően. E szakaszban a C1 multiplexet hozzáadták a „beauty contest” tárgyát képező fent említett öt multiplexhez.
2011. július 8‑án a gazdaságfejlesztési miniszter közzétette a kérelmek benyújtására vonatkozó felhívást. Az Europa Way és a Persidera számára engedélyezték az eljárásban való részvételt. Mindkét társaság egyedüli ajánlattevő volt egy‑egy multiplex vonatkozásában, azzal, hogy a Persidera összesen három multiplex odaítélésére pályázott.
2012. január 20‑i rendeletével a gazdaságfejlesztési minisztérium felfüggesztette a „beauty contestet”. E versenyeztetést végül érvénytelennek nyilvánította a 2012. március 2‑i decreto legge n. 16, Diposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento (az adóegyszerűsítésre, az ellenőrzési eljárások hatékonyságának javítására és megerősítésére vonatkozó sürgős rendelkezésekről szóló 16. sz. törvényrendelet) 3 quinquies cikke, amely jogszabályt a 2012. április 26‑i 44. sz. törvénybe foglalták (a továbbiakban: 16/2012. sz. törvényrendelet). Úgy határoztak továbbá, hogy a „beauty contest” helyett árverési rendszeren alapuló, visszterhes nyílt kiválasztási eljárást folytatnak le, amelynek a prioritásait és kritériumait az AGCOM határozza meg, és hogy az e versenyeztetésben részt vett gazdasági szereplőket kártalanítják.
Nyilvános konzultáció lefolytatását követően az AGCOM meghozta a 2013. április 11‑i 277/13/CONS határozatot, amely az új kiválasztási eljárásra vonatkozó szabályokat tartalmazta. E határozatban az AGCOM többek között úgy alakította át a rádiófrekvencia‑felosztási tervet, hogy a földfelszíni digitális televíziós műsorszolgáltatásra szánt rádiófrekvenciák számát 25‑ről 22‑re csökkentette, és a kiosztandó multiplexek számát háromban állapította meg. E multiplexek vonatkozásában csak a piacra újonnan belépők és a kisebb gazdasági szereplők pályázhattak, a már legalább három multiplexszel rendelkező gazdasági szereplők nem.
A kérelmek benyújtására vonatkozó felhívást 2014. február 12‑én tették közzé. Az eljárásban sem az Europa Way, sem a Persidera nem vett részt. A Bírósághoz benyújtott iratokban szereplő információk szerint a Persidera a már rendelkezésére álló multiplexek száma miatt nem tudott az eljárásban részt venni. A Cairo Network Srl egyedüli pályázóként elnyert egy multiplexet.
Az Europa Way és a Persidera keresetet nyújtott be a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (laziói regionális közigazgatási bíróság, Olaszország) elé, amelyben vitatták a „beauty contest” érvénytelennek nyilvánítását és annak visszterhes eljárással való felváltását.
Az Europa Way és a Persidera, miután kereseteiket a 2014. szeptember 25‑i ítéletekkel elutasították, ez utóbbiakkal szemben fellebbezést nyújtottak be a kérdést előterjesztő bírósághoz.
E bíróság előtt az Europa Way előadja, hogy a „beauty contest” arra irányult, hogy a Bizottság által a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás keretében megfogalmazott aggodalmakra válaszoljon, és hogy kártalanítást biztosítson azon gazdasági szereplőknek, amelyeket a Bizottság által felfedett szabálytalanságok megakadályoztak abban, hogy a piacon tevékenykedjenek. Márpedig e célkitűzést nem érték el, és ennélfogva ezen ágazat verseny előtti megnyitására sem került sor. Az Europa Way vitatja továbbá a rádiófrekvenciáknak a piacon már jelen lévő gazdasági szereplők számára való ingyenes kiosztását is.
A Persidera lényegében hasonló érvekre hivatkozik. Hozzáteszi, hogy noha a „beauty contest” lefolytatására a Bizottság egyetértésével került sor, a Bizottság nem hagyta helyben annak érvénytelenné nyilvánítását és árverési eljárással való felváltását.
E körülmények között a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
A vitatott jogalkotási aktus, valamint az ebből eredő végrehajtási aktusok megsértették‑e azon rendelkezéseket, amelyek értelmében a televíziós műsorszolgáltatás piacának szabályozása független közigazgatási hatóság feladata (a keretirányelv 3. és 8. cikke)?
2)
A vitatott jogalkotási aktus, valamint az ebből eredő végrehajtási aktusok megsértették‑e az »engedélyezési« irányelv 7. cikkét, valamint a keretirányelv 6. cikkét, amelyek előírják, hogy a független ágazati [NSZH] előzetes konzultációs eljárást folytasson le?
3)
Ellentétes‑e az uniós joggal, különösen az EUMSZ 56. cikkel, a keretirányelv 9. cikkével, az »engedélyezési« irányelv 3., 5. és 7. cikkével, valamint a »versenyirányelv« 2. és 4. cikkével, továbbá a hátrányos megkülönböztetés tilalma, az átláthatóság, a szabad verseny, az arányosság, a hatékonyság és az információs pluralizmus elvével a »beauty contest« eljárás érvénytelennek nyilvánítása – amelyet a gazdasági szereplők piacról való jogellenes kizárásának a digitális műsorfrekvenciák kiosztása keretében történő orvoslása, valamint a kisebb piaci szereplők hozzáférésének biztosítása érdekében indítottak –, valamint annak egy másik, visszterhes kiválasztási eljárással való helyettesítése, amennyiben az olyan követelményeket és kötelezettségeket írt elő a résztvevők számára, amelyeket korábban nem írtak elő a piacon már jelen lévő gazdasági szereplők számára, és így a versenyeztetést visszterhessé és gazdaságilag hátrányossá tette?
4)
Ellentétes‑e az uniós joggal, különösen az EUMSZ 56. cikkel, a keretirányelv 9. cikkével, az »engedélyezési« irányelv 3., 5. és 7. cikkével, a »versenyirányelv« 2. és 4. cikkével, az EUMSZ 258. cikkel, továbbá a hátrányos megkülönböztetés tilalma, az átláthatóság, a szabad verseny, az arányosság, a hatékonyság és az információs pluralizmus elvével a frekvenciafelosztási tervnek a 25 nemzeti hálózat 22 nemzeti hálózatra csökkentése révén történő módosítása (és a meglévő multiplexeknek a piacon már jelen lévő gazdasági szereplők számára történő megőrzése), a kiválasztási eljárás tárgyát képező [multiplexek] 3 multiplexre csökkentése, és a VHF‑III sávban lévő frekvenciáknak az interferencia fokozott veszélye mellett történő kiosztása?
5)
Összeegyeztethető‑e a Bíróság által kidolgozott bizalomvédelem elvével a »beauty contest« eljárás érvénytelennek nyilvánítása, amely nem tette lehetővé az ingyenes kiválasztási eljárásban már részt vevő fellebbező felek számára, hogy az eljárás tárgyát képező egyes [multiplexeket] biztosan elnyerjék?
6)
Összeegyeztethető‑e a frekvenciahasználati jogok kiosztására vonatkozó uniós szabályozással (a keretirányelv 8. és 9. cikke, az »engedélyezési« irányelv 5. és 7. cikke, valamint a »versenyirányelv« 2. és 4. cikke) a [16/2012.] sz. törvényrendelet 3 quinquies cikkében foglalthoz hasonló, a műsorszolgáltatási piac jellemzőivel összhangban nem álló rendelkezés elfogadása?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az elfogadhatóságról
Elsősorban, amint azt az olasz kormány és az Elettronica Industriale hangsúlyozza, meg kell állapítani, hogy maga az első, második, ötödik és hatodik kérdés szövegéből kitűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság azt kéri a Bíróságtól, hogy nemzeti intézkedéseknek az uniós jognak való megfeleléséről, illetve azzal való összeegyeztethetőségéről határozzon.
Márpedig a Bíróság nem határozhat az EUMSZ 267. cikk alapján indított eljárásban a nemzeti rendelkezések uniós jognak való megfeleléséről, illetve azzal való összeegyeztethetőségéről. A Bíróság ugyanakkor hatáskörrel rendelkezik arra, hogy tájékoztassa a kérdést előterjesztő bíróságot minden olyan, az uniós jog értelmezésére vonatkozó szempontról, amely lehetővé teheti számára e megfelelőség, illetve ezen összeegyeztethetőség értékelését az előtte folyamatban lévő ügy elbírálása érdekében (lásd ebben az értelemben: 2008. január 31‑iCentro Europa 7 ítélet,
C‑380/05
,
EU:C:2008:59
,
49.
és
50.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2014. július 3‑iTalasca végzés,
C‑19/14
,
EU:C:2014:2049
,
16.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A Bíróságnak tehát a jelen ügyben folytatott vizsgálatát az uniós jogi rendelkezésekre kell korlátoznia azáltal, hogy e rendelkezésekről hasznos értelmezést ad a kérdést előterjesztő bíróságnak, amelynek ez alapján döntenie kell a nemzeti rendelkezések és jogi aktusok uniós jognak való megfeleléséről, illetve azzal való összeegyeztethetőségéről az előtte folyamatban lévő jogvita elbírálása érdekében (lásd ebben az értelemben: 2008. január 31‑iCentro Europa 7 ítélet,
C‑380/05
,
EU:C:2008:59
,
51.
pont).
Mivel az első, második, ötödik és hatodik kérdés olyan uniós jogi rendelkezésekre utal, amelyek értelmezése hasznos lehet a kérdést előterjesztő bíróság számára, e kérdések elfogadhatók.
Másodsorban az olasz kormány a harmadik, negyedik és hatodik kérdés, az Elettronica pedig a második, harmadik és negyedik kérdés elfogadhatóságát vitatja az alapügy ténybeli és jogi hátterének hiányos bemutatása miatt. Az olasz kormány lényegében hozzáteszi, hogy a kérdést előterjesztő bíróság elmulasztotta kifejteni azokat az okokat, amelyek igazolják azon rendelkezések relevanciáját, amelyek értelmezését az említett bíróság az alapügy eldöntése érdekében kéri.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 267. cikk által bevezetett, a Bíróság és a nemzeti bíróságok közötti együttműködés keretében az uniós jog nemzeti bíróság számára hasznos értelmezésének szükségessége megköveteli, hogy a nemzeti bíróság szigorúan tiszteletben tartsa az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tartalmát érintő, és a Bíróság eljárási szabályzatának 94. cikkében kifejezetten meghatározott követelményeket, melyeket a kérdést előterjesztő bíróságnak ismernie kell (lásd ebben az értelemben: 2016. július 5‑iOgnyanov ítélet,
C‑614/14
,
EU:C:2016:514
,
18.
és
19.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2016. október 27‑iAudace és társai ítélet,
C‑114/15
,
EU:C:2016:813
,
35.
pont).
Így először is az eljárási szabályzat 94. cikkének c) pontja értelmében nélkülözhetetlen, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozat tartalmazza azon okok ismertetését, amelyek miatt a kérdést előterjesztő bíróságban kérdés merült fel egyes uniós jogi rendelkezések értelmezésére vagy érvényességére vonatkozóan, valamint azt a kapcsolatot, amelyet az említett bíróság e rendelkezések és az alapeljárásban alkalmazandó nemzeti jog között felállít.
A jelen ügyben rá kell mutatni arra, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem egyáltalán nem fejti ki, hogy miért releváns az alapügy elbírálásához az EUMSZ 56. és az EUMSZ 258. cikk.
Egyrészt, ami az EUMSZ 56. cikket illeti, a Bíróságoz benyújtott iratokból kitűnik, hogy az alapügyet olyan elemek jellemzik, amelyek mindegyike egy, az olasz államon belüli helyzethez kötődik. Márpedig az EUMSZ 56. cikk ilyen helyzetben nem alkalmazható (lásd ebben az értelemben: 2016. november 15‑iUllens de Schooten ítélet,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
,
47.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Másrészt, ami az EUMSZ 258. cikket illeti, elegendő kifejteni azt – ahogyan arra a főtanácsnok is rámutatott az indítványának 36. pontjában –, hogy a Bizottság által lefolytatott és a Bíróság elé vitt kötelezettségszegési eljárásokban alkalmazandó pusztán eljárási rendelkezésről van szó.
Ennélfogva a harmadik és a negyedik kérdés elfogadhatatlan annyiban, amennyiben azok az EUMSZ 56. és az EUMSZ 258. cikk értelmezésére irányulnak.
Másodszor szintén nélkülözhetetlen az, hogy – amint ezt az eljárási szabályzat 94. cikkének a) pontja előírja – az előzetes döntéshozatalra utaló határozat tartalmazza legalább a kérdések alapját képező tények ismertetését.
A jelen esetben a kérdést előterjesztő bíróságnak az alapügyben a digitális rádiófrekvenciák kiosztására irányuló kiválasztási eljárásnak az ÚKKSZ rendelkezéseire tekintettel való szabályszerűségéről kell határoznia. Mivel az előzetes döntéshozatalra utaló határozat tartalmazza az ezen eljárás sajátos körülményeinek, valamint eljárási és anyagi jogi feltételeinek megértéséhez szükséges információkat, az alapügy általános ténybeli háttere kellően pontosan bemutatásra került ahhoz, hogy a Bíróság e kérdések lényegét illetően határozni tudjon.
Amint azonban a főtanácsnok az indítványának 42. pontjában megjegyezte, a kérdést előterjesztő bíróság által feltett néhány kérdés olyan ténybeli körülményekre utal, amelyeket az előzetes döntéshozatal iránti kérelem egyáltalán nem támaszt alá és nem fejt ki, és amelyekről a Bíróság ennélfogva nem tud határozni. Így erről van szó a harmadik kérdésben szereplő utalás esetén, amely szerint „olyan követelményeket és kötelezettségeket írt[ak] elő […], amelyeket korábban nem írtak elő a piacon már jelen lévő gazdasági szereplők számára”, a negyedik kérdésben szereplő, „a VHF‑III sávban lévő frekvenciáknak az interferencia fokozott veszélye mellett történő kiosztása” megemlítése esetén, valamint a hatodik kérdés tárgyát képező feltételezés esetén, miszerint a 16/2012. sz. törvényrendelet 3 quinquies cikke „a rádiós és televíziós műsorszolgáltatási piac jellemzőivel összhangban nem álló rendelkezés”.
Ebből következik, hogy a harmadik és a negyedik kérdés a jelen ítélet 44. és 47. pontjában meghatározott mértékben elfogadhatatlan. A hatodik kérdés teljes egészében elfogadhatatlan.
Az ügy érdeméről
Az első kérdésről
Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a keretirányelv rendelkezéseit úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal – olyan körülmények között, mint amelyekről az alapügyben szó van – ellentétes az illetékes NSZH által a rádiófrekvenciák kiosztása érdekében szervezett, folyamatban lévő, ám miniszteri határozattal felfüggesztett kiválasztási eljárásnak a nemzeti jogalkotó általi érvénytelennek nyilvánítása.
E tekintetben először is emlékeztetni kell arra, hogy a keretirányelv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamok biztosítják, hogy az ebben az irányelvben és az egyedi irányelvekben az NSZH‑kra ruházott valamennyi feladatot a hatáskörrel rendelkező szerv végezze. Ezenkívül a keretirányelv (11) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 3. cikkének (2) és (3) bekezdése szerint a tagállamok biztosítják az NSZH‑k függetlenségét, hogy azok pártatlanul, átlátható módon és kellő időben intézkedve tudják gyakorolni hatáskörüket (lásd ebben az értelemben: 2009. december 3‑iBizottság kontra Németország ítélet,
C‑424/07
,
EU:C:2009:749
,
54.
pont; 2015. szeptember 17‑iKPN ítélet,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
,
54.
pont; 2016. október 19‑iOrmaetxea Garai és Lorenzo Almendros ítélet,
C‑424/15
,
EU:C:2016:780
,
33.
pont).
Noha a keretirányelv eredeti változata szerinti 3. cikke az említett (11) preambulumbekezdésnek megfelelően a szabályozási és a működtetési funkciók szétválasztásának biztosításával alapvetően az NSZH‑k függetlenségének és pártatlanságának biztosítására irányult, az uniós jogalkotó a 2009/140 irányelvvel – amint annak (13) preambulumbekezdéséből kitűnik – erősíteni kívánta az NSZH‑k függetlenségét, hogy biztosítsa a keretszabályozás hatékonyabb alkalmazását, továbbá hogy megerősítse az NSZH‑k jogkörét, és növelje döntéseik kiszámíthatóságát (2016. július 28‑iAutorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ítélet,
C‑240/15
,
EU:C:2016:608
,
32.
és
34.
pont; 2016. október 19‑iOrmaetxea Garai és Lorenzo Almendros ítélet,
C‑424/15
,
EU:C:2016:780
,
45.
pont).
Így a 2009/140 irányelv (13) preambulumbekezdése kimondja, hogy ebből a célból a nemzeti jognak kifejezett rendelkezést kell tartalmaznia, amely biztosítja, hogy az előzetes piacszabályozásért vagy a vállalkozások közötti jogviták rendezéséért felelős NSZH‑k feladataik ellátása során védve legyenek az eléjük kerülő kérdések független elbírálásának veszélyeztetésére alkalmas külső beavatkozással vagy politikai nyomással szemben.
Ezen, az NSZH‑k függetlenségének és pártatlanságának megerősítésére irányuló célkitűzés jut kifejeződésre a keretirányelv 3. cikkének (3a) bekezdésében (2016. október 19‑iOrmaetxea Garai és Lorenzo Almendros ítélet,
C‑424/15
,
EU:C:2016:780
,
47.
pont). E rendelkezés első albekezdése értelmében az e cikk (4) és (5) bekezdésében említett más nemzeti hatóságokkal folytatott konzultáció és együttműködés sérelme nélkül, az előzetes piacszabályozásért vagy a vállalkozások közötti jogviták rendezéséért felelős NSZH‑k a rájuk ruházott feladatok teljesítése során függetlenül járnak el, és más szervtől nem kérhetnek vagy fogadhatnak el utasításokat. E rendelkezés mindazonáltal kimondja, hogy az NSZH‑k a nemzeti alkotmányos jogszabályokkal összhangban felügyeletnek vethetők alá, és hogy az NSZH‑k határozatainak felfüggesztésére vagy felülbírálására kizárólag a 4. cikk szerint létrehozott jogorvoslati szervek rendelkeznek hatáskörrel.
Másodszor ki kell fejteni, hogy a keretirányelv a 8–13. cikkében meghatározott konkrét szabályozási feladatokkal bízza meg az NSZH‑kat. Az említett irányelv 9. cikke (1) bekezdésének első albekezdése szerint e hatóságok feladata az elektronikus hírközlési szolgáltatások számára történő frekvenciafelosztás, valamint a rádiófrekvenciákra vonatkozó általános felhatalmazások és egyéni használati jogok kiadása.
Ennélfogva a digitális rádiófrekvenciák kiosztására irányuló olyan kiválasztási eljárás lefolytatása, mint az alapügyben szóban forgó „beauty contest”, a keretirányelv értelmében vett, az NSZH‑ra ruházott szabályozási feladatok körébe tartozik.
E hatóság függetlenségét veszélyeztetné az, ha olyan külső jogalanyoknak, mint az alapügyben szóban forgó gazdaságfejlesztési miniszternek és az olasz jogalkotónak lehetősége lenne arra, hogy – a keretirányelv 3. cikke (3a) bekezdésének első albekezdésében említett felügyelet és jogorvoslat esetén kívül – felfüggesszen, sőt érvénytelennek nyilvánítson valamely, a rádiófrekvenciák kiosztása érdekében az említett hatóság által saját felelősségi körében szervezett, folyamatban lévő kiválasztási eljárást.
A Bírósághoz benyújtott ügyiratokból kitűnik, hogy az alapügy körülményei között az olasz jogalkotó a gazdaságfejlesztési minisztert követően beavatkozott az AGCOM által szervezett, folyamatban lévő kiválasztási eljárásba, és annak véget vetett. Márpedig nem vitatott, hogy az alapügyben a nemzeti jogalkotó és a gazdaságfejlesztési miniszter nem a keretirányelv 4. cikke értelmében vett jogorvoslati szervként járt el; az említett irányelv 3. cikkének (3a) bekezdése értelmében az NSZH‑k határozatainak felfüggesztésére vagy felülbírálására ugyanis kizárólag a jogorvoslati szervek rendelkeznek hatáskörrel. Ennélfogva az NSZH‑k függetlenségére vonatkozó követelményekkel ellentétesek az ilyen beavatkozások.
Az imént kifejtett megfontolások fényében az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a keretirányelv 3. cikkének (3a) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal – olyan körülmények között, mint amelyekről az alapügyben szó van – ellentétes az illetékes NSZH által a rádiófrekvenciák kiosztása érdekében szervezett, folyamatban lévő, ám miniszteri határozattal felfüggesztett kiválasztási eljárásnak a nemzeti jogalkotó általi érvénytelennek nyilvánítása.
A második kérdésről
Mivel a második kérdés ugyanazon aktusokra vonatkozik, mint az első kérdés, és tekintettel az első kérdésre adott válaszra, a második kérdésre nem szükséges válaszolni.
A harmadik és a negyedik kérdésről
Harmadik és negyedik kérdésével, amelyeket együttesen kell megvizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a keretirányelv 9. cikkét, az „engedélyezési” irányelv 3., 5. és 7. cikkét, valamint a „versenyirányelv” 2. és 4. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az, ha a rádiófrekvenciák kiosztására irányuló ingyenes kiválasztási eljárást, amelyet azért indítottak, hogy orvosolják bizonyos gazdasági szereplők piacról való jogellenes kizárását, olyan visszterhes eljárással váltják fel, amely a rádiófrekvenciák számának csökkentését követően átdolgozott rádiófrekvencia‑felosztási terven alapul.
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy a keretirányelv 8. cikke a tagállamok kötelezettségévé teszi az arról való gondoskodást, hogy az NSZH‑k hozzanak meg minden észszerű intézkedést az elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtása terén a verseny előmozdítása érdekében, biztosítva, hogy az elektronikus hírközlési ágazatban ne legyen versenytorzulás vagy versenykorlátozás, valamint felszámolva az említett szolgáltatások nyújtása tekintetében uniós szinten fennálló utolsó akadályokat (2008. január 31‑iCentro Europa 7 ítélet,
C‑380/05
,
EU:C:2008:59
,
81.
pont; 2009. december 3‑iBizottság kontra Németország ítélet,
C‑424/07
,
EU:C:2009:749
,
92.
pont; 2013. november 7‑iUPC Nederland ítélet,
C‑518/11
,
EU:C:2013:709
,
50.
pont).
E cikk (1) bekezdése értelmében az NSZH‑k a keretirányelvben és többek között az „engedélyezési” irányelvben meghatározott szabályozási feladataik ellátása során kötelesek az említett cikk (2)–(4) bekezdésében meghatározott célok elérésére irányuló minden észszerű intézkedést meghozni, amely célok a versenynek az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások terén való előmozdításában, a belső piac fejlesztéséhez való hozzájárulásban és az uniós polgárok érdekeinek előmozdításában állnak (lásd ebben az értelemben: 2014. június 19‑iTDC ítélet,
C‑556/12
,
EU:C:2014:2009
,
39.
pont; 2016. szeptember 15‑iKoninklijke KPN és társai ítélet,
C‑28/15
,
EU:C:2016:692
,
46.
pont).
A „versenyirányelv” 4. cikkének (2) bekezdése, az „engedélyezési” irányelv 5. cikke (2) bekezdésének második albekezdése és 7. cikkének (3) bekezdése, valamint a keretirányelv 9. cikkének (1) bekezdése értelmében a rádiófrekvencia‑használati jogokat tárgyilagos, átlátható, megkülönböztetéstől mentes és arányos szempontok alapján kell megadni. Ez utóbbi feltétel magában foglalja, hogy e szempontok alkalmasak az általuk elérni kívánt célkitűzés megvalósításának biztosítására, és nem haladják meg az annak eléréséhez szükséges mértéket (lásd ebben az értelemben: 2015. április 23‑iBizottság kontra Bulgária ítélet,
C‑376/13
, nem tették közzé,
EU:C:2015:266
,
65.
és
84.
pont).
Elsősorban e rendelkezésekből így az következik, hogy a rádiófrekvenciák kiosztásának ingyenessége nem szerepel az ÚKKSZ‑ben előírt azon elvek között, amelyek alapján a kiválasztási eljárásokat le kell folytatni.
Ellenkezőleg, egyrészt meg kell jegyezni, hogy a keretirányelv (21) preambulumbekezdéséből, az „engedélyezési” irányelv 7. cikkének (4) bekezdéséből, valamint ez utóbbi (23) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a rádiófrekvenciák kiosztására irányuló kiválasztási eljárások versenyeztetési vagy összehasonlító eljárások lehetnek. Ennélfogva a tagállamok a keretirányelvben és az egyedi irányelvekben megállapított célkitűzéseket és kötelezettségeket tiszteletben tartva szabadon dönthetnek arról, hogy versenyeztetési vagy összehasonlító eljárásokat folytatnak‑e le, függetlenül attól, hogy azok ingyenesek vagy visszterhesek‑e. Másrészt meg kell állapítani, hogy a rádiófrekvenciákkal történő hatékony gazdálkodás biztosításának szükségességére, valamint a rádiófrekvenciák fontos társadalmi, kulturális és gazdasági értékére tekintettel, amit a tagállamoknak a keretirányelv 9. cikkének (1) bekezdése értelmében figyelembe kell venniük, továbbá tekintettel az említett rádiófrekvenciák spektrumának ritkaságára, a visszterhes kiosztás igazoltnak bizonyulhat.
Ebből következik, hogy az ÚKKSZ rendelkezéseivel nem ellentétes a rádiófrekvenciák kiosztására irányuló visszterhes kiválasztási eljárás lefolytatása, feltéve azonban, hogy az említett eljárás objektív, átlátható, megkülönböztetéstől mentes és arányos kritériumokon alapul, és megfelel a keretirányelv 8. cikkének (2)–(4) bekezdésében meghatározott célkitűzéseknek. A kérdést előterjesztő bíróság feladata megvizsgálni, hogy az alapügyben szóban forgó kiválasztási eljárás megfelel‑e ezen követelményeknek. A Bíróság mindazonáltal tájékoztathatja e bíróságot minden olyan, az uniós jog értelmezésére vonatkozó szempontról, amely e célból hasznos lehet a számára.
Először is a keretirányelv 8. cikkének (2) bekezdésében megállapított, a verseny előmozdítására irányuló célkitűzésre, valamint az arányosság elvének követelményeire figyelemmel a rádiófrekvenciák elnyerésére feljogosító összeget olyan megfelelő szinten kell meghatározni, amely tükrözi többek a rádiófrekvenciák használati értékét, ami megköveteli az érintett piac gazdasági, technológiai és versenyhelyzetének figyelembevételét (lásd analógia útján: 2011. március 10‑iTelefónica Móviles España ítélet,
C‑85/10
,
EU:C:2011:141
,
27.
és
28.
pont; 2013. március 21‑iBelgacom és társai ítélet,
C‑375/11
,
EU:C:2013:185
,
50.
és
51.
pont).
E tekintetben, noha az árverési eljárás lefolytatása megfelelő módszer lehet a rádiófrekvenciák értékének meghatározására (lásd ebben az értelemben: 2013. március 21‑iBelgacom és társai ítélet,
C‑375/11
,
EU:C:2013:185
,
52.
pont), biztosítani kell azt, hogy az árverésen való részvétel díja ne olyan szinten legyen meghatározva, hogy az megakadályozza új gazdasági szereplők piacra lépését (lásd ebben az értelemben: 2011. március 10‑iTelefónica Móviles España ítélet,
C‑85/10
,
EU:C:2011:141
,
30.
pont). Ez utóbbi megfontolás különösen fontos a kérdést előterjesztő bíróság által említett esetben, amikor az új rádiófrekvenciák kiosztása bizonyos gazdasági szereplők piacról való jogellenes kizárását hivatott orvosolni.
Másodszor azon követelményt illetően, miszerint a kiválasztási eljárásnak megkülönböztetéstől mentes kritériumokon kell alapulnia, emlékeztetni kell arra, hogy az egyenlő bánásmód általános elve megköveteli, hogy összehasonlítható helyzeteket ne kezeljenek eltérő módon, és hogy eltérő helyzeteket ne kezeljenek egyenlő módon, kivéve ha az ilyen bánásmód objektíve igazolható (2008. december 16‑iArcelor Atlantique et Lorraine és társai ítélet,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
,
23.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). A helyzetek összehasonlítható jellegét többek között a szóban forgó megkülönböztetést bevezető aktus tárgyának és céljának fényében kell meghatározni és értékelni. Ezenkívül figyelembe kell venni azon szabályozási terület elveit és céljait is, amely alá ezen aktus tartozik (lásd ebben az értelemben: 2008. december 16‑iArcelor Atlantique et Lorraine és társai ítélet,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
,
26.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben egyrészt rá kell mutatni arra, hogy a Bíróság előtt kifejtették, hogy a piacon jelen lévő gazdasági szereplőknek ingyenesen osztottak ki digitális rádiófrekvenciákat annak érdekében, hogy esettől függően biztosítsák a televíziós műsorkínálat folytonosságát, illetve hogy megtérüljenek e gazdasági szereplők digitális technológiába való befektetései, míg a digitális hozadékba tartozó rádiófrekvenciákat, amelyeket különösen az új belépőknek és a kisebb gazdasági szereplőknek tartották fenn, visszterhes kiválasztási eljárásnak vetették alá. Amint azonban arra a főtanácsnok az indítványának 87. pontjában rámutatott, az így bemutatott célkitűzésekre tekintettel a gazdasági szereplők e két kategóriája főszabály szerint nincs összehasonlítható helyzetben, ily módon egy esetleges eltérő bánásmód nem ellentétes az egyenlő bánásmód elvével.
Másrészt jelezni kell, hogy az egyenlő bánásmód elve nem zárja ki azt sem, hogy valamely tagállam, amely korábban ingyenesen osztott ki analóg rádiófrekvenciákat, az új digitális rádiófrekvenciák kiosztását visszterhes kiválasztási eljárásnak vesse alá. Az analóg rádiófrekvenciákat, illetve a digitális rádiófrekvenciákat jellemző technológiabeli eltérések miatt ugyanis az egyenlő bánásmód elve a rádiófrekvenciák kiosztása területén nem követel meg ugyanolyan elbánást.
Másodsorban ki kell emelni, hogy az „engedélyezési” irányelv 7. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy ha a rádiófrekvencia‑használati jogok megadásának korlátozására van szükség, a tagállamok ezeket a jogokat tárgyilagos, átlátható, megkülönböztetéstől mentes és arányos kiválasztási szempontok alapján kötelesek megadni. E szempontoknak ezenkívül kellő mértékben figyelembe kell venniük a keretirányelv 8. cikkében foglalt célok elérését, továbbá az ez utóbbi irányelv 9. cikkében előírt követelményeket. E tekintetben az „engedélyezési” irányelv (11) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a használati jogokat nem lehet korlátozni, kivéve ha ez a rádiófrekvenciák korlátos voltára és hatékony felhasználásuk biztosításának szükségességére tekintettel elkerülhetetlen.
Ebből következik, hogy az ÚKKSZ rendelkezései a rádiófrekvenciák korlátos volta miatt és hatékony felhasználásuk biztosítása érdekében főszabály szerint lehetővé teszik a megadandó rádiófrekvencia‑használati jogok számának korlátozását. E rendelkezések azonban e korlátozást attól a feltételtől teszik függővé, hogy a korlátozás szükséges és arányos, továbbá hogy az nem sérti a keretirányelv 8. cikkében megállapított célkitűzéseket, amelyek között szerepel a hálózatok szolgáltatása piacán fennálló verseny előmozdítása, és hogy a használati jogok megadása objektív, átlátható, megkülönböztetéstől mentes és arányos kiválasztási kritériumokon alapul.
A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatra is figyelemmel rá kell mutatni, hogy a Bíróság rendelkezésére álló ügyiratokból kitűnik, hogy a digitális hozadék következtében rendelkezésre álló rádiófrekvenciák számának korlátozását a Nemzetközi Távközlési Unió keretében végbement egyeztetéseket követően és a káros zavarás veszélye miatt határozták el.
Amint arra a főtanácsnok az indítványának 95. pontjában rámutatott, az ilyen megfontolások főszabály szerint igazolhatják a rendelkezésre álló rádiófrekvenciák számának a jelen ítélet 73. pontjában felidézett feltételek tiszteletben tartásával történő korlátozását.
Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak megvizsgálása, hogy – amint azt a Bíróság előtt több érdekelt is állította – az analóg televíziózás piacán már jelen lévő gazdasági szereplőket előnyben részesítették‑e a digitális átállás keretében azáltal, hogy a műsoraik folytonosságához szükségesnél nagyobb számban osztottak ki számukra rádiófrekvenciákat, miközben a rádiófrekvenciák számának korlátozása érintette az új gazdasági szereplők rendelkezésére bocsátott rádiófrekvenciákat.
A fenti megfontolásokra tekintettel a harmadik és a negyedik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a keretirányelv 9. cikkét, az „engedélyezési” irányelv 3., 5. és 7. cikkét, valamint a „versenyirányelv” 2. és 4. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az, ha a rádiófrekvenciák kiosztására irányuló ingyenes kiválasztási eljárást, amelyet azért indítottak, hogy orvosolják bizonyos gazdasági szereplők piacról való jogellenes kizárását, olyan visszterhes eljárással váltják fel, amely a rádiófrekvenciák számának csökkentését követően átdolgozott rádiófrekvencia‑felosztási terven alapul, feltéve hogy az új kiválasztási eljárás objektív, átlátható, megkülönböztetéstől mentes és arányos kritériumokon alapul, és megfelel a keretirányelv 8. cikkének (2)–(4) bekezdésében meghatározott célkitűzéseknek. A kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy valamennyi releváns körülményre tekintettel megvizsgálja, vajon a visszterhes kiválasztási eljárásban megállapított feltételek lehetővé teszik‑e az újonnan belépők számára a digitális televíziózás piacára való tényleges belépést, anélkül hogy az analóg vagy digitális televíziózás piacán már jelen lévő gazdasági szereplőket jogosulatlan előnyben részesítenék.
Az ötödik kérdésről
Ötödik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a bizalomvédelem elvét úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes a rádiófrekvenciák kiosztására irányuló kiválasztási eljárás érvénytelennek nyilvánítása pusztán azzal az indokkal, hogy olyan gazdasági szereplők számára, mint az alapügy felperesei, engedélyezték az ezen eljárásban való részvételt, és e gazdasági szereplők egyedüli ajánlattevőként nyertek volna el földfelszíni digitális rádiós és televíziós műsorszolgáltatási rádiófrekvenciák használatához fűződő jogokat, ha az eljárást nem nyilvánították volna érvénytelennek.
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a bizalomvédelem elve az Unió egyik alapelve (2013. március 14‑iAgrargenossenschaft Neuzelle ítélet,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
,
23.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), és ezen elvet az Unió intézményeinek, de az uniós irányelvek által rájuk ruházott hatáskörök gyakorlása során a tagállamoknak is tiszteletben kell tartaniuk (2015. július 9‑iSalomie és Oltean ítélet,
C‑183/14
,
EU:C:2015:454
,
30.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az ezen elvre való hivatkozás joga minden olyan jogalanyt megillet, akiben valamely közigazgatási hatóság megalapozott várakozásokat keltett a részére tett pontos ígéretek folytán (2015. július 9‑iSalomie és Oltean ítélet,
C‑183/14
,
EU:C:2015:454
,
44.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ilyen várakozások keltésére alkalmas ígéretnek minősül a közlés formájától függetlenül a feljogosított és megbízható forrásból származó pontos, feltétel nélküli és egybehangzó tájékoztatás (2011. március 17‑iAJD Tuna ítélet,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
,
72.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a Bírósághoz benyújtott ügyiratokból kitűnik, hogy az alapeljárás felperesei részt vettek a „beauty contesten”. A felperesek azzal érvelnek, hogy bizonyos multiplexek vonatkozásában egyedüli ajánlattevőként mindkettejüknek legalább egy‑egy multiplexet el kellett volna nyerniük. Mindazonáltal nem vitatott, hogy ezen eljárás keretében egyetlen rádiófrekvenciát sem osztottak ki számukra. A kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatra is figyelemmel rá kell mutatni arra, hogy az ügy irataiból nem derül ki az sem, hogy a szóban forgó multiplexek jövőbeni odaítélését illetően pontos és feltétel nélküli ígéreteket adtak volna nekik.
Márpedig a feljogosított és megbízható forrásból származó bármilyen pontos ígéret hiányában pusztán az a tény, hogy valamely gazdasági szereplő számára engedélyezték a digitális rádiófrekvenciák kiosztására irányuló olyan kiválasztási eljárásban való részvételt, mint az alapeljárásban szóban forgó „beauty contest”, nem keletkeztethet e gazdasági szereplőben jogos bizalmat. E megfontolás abban az esetben is érvényes, amennyiben az említett gazdasági szereplő valamely multiplex elnyerése vonatkozásában egyedüli ajánlattevőként vesz részt az eljárásban.
A fenti megfontolásokra tekintettel az ötödik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a bizalomvédelem elvét úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes a rádiófrekvenciák kiosztására irányuló kiválasztási eljárás érvénytelennek nyilvánítása pusztán azzal az indokkal, hogy olyan gazdasági szereplők számára, mint az alapügy felperesei, engedélyezték az ezen eljárásban való részvételt, és e gazdasági szereplők egyedüli ajánlattevőként nyertek volna el földfelszíni digitális rádiós és televíziós műsorszolgáltatási rádiófrekvenciák használatához fűződő jogokat, ha az eljárást nem nyilvánították volna érvénytelennek.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:

1)
A 2009. november 25‑i 2009/140/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002. március 7‑i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv („keretirányelv”) 3. cikkének (3a) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal – olyan körülmények között, mint amelyekről az alapügyben szó van – ellentétes az illetékes nemzeti szabályozó hatóság által a rádiófrekvenciák kiosztása érdekében szervezett, folyamatban lévő, ám miniszteri határozattal felfüggesztett kiválasztási eljárásnak a nemzeti jogalkotó általi érvénytelennek nyilvánítása.

2)
A 2009/140 irányelvvel módosított 2002/21 irányelv 9. cikkét, a 2009/140 irányelvvel módosított, az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások engedélyezéséről szóló, 2002. március 7‑i 2002/20/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv („engedélyezési” irányelv) 3., 5. és 7. cikkét, valamint az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások piacain belüli versenyről szóló, 2002. szeptember 16‑i 2002/77/EK bizottsági irányelv 2. és 4. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az, ha a rádiófrekvenciák kiosztására irányuló ingyenes kiválasztási eljárást, amelyet azért indítottak, hogy orvosolják bizonyos gazdasági szereplők piacról való jogellenes kizárását, olyan visszterhes eljárással váltják fel, amely a rádiófrekvenciák számának csökkentését követően átdolgozott rádiófrekvencia‑felosztási terven alapul, feltéve, hogy az új kiválasztási eljárás objektív, átlátható, megkülönböztetéstől mentes és arányos kritériumokon alapul, és megfelel a módosított 2002/21 irányelv 8. cikkének (2)–(4) bekezdésében meghatározott célkitűzéseknek. A kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy valamennyi releváns körülményre tekintettel megvizsgálja, vajon a visszterhes kiválasztási eljárásban megállapított feltételek lehetővé teszik‑e az újonnan belépők számára a digitális televíziózás piacára való tényleges belépést, anélkül hogy az analóg vagy digitális televíziózás piacán már jelen lévő gazdasági szereplőket jogosulatlan előnyben részesítenék.

3)
A bizalomvédelem elvét úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes a rádiófrekvenciák kiosztására irányuló kiválasztási eljárás érvénytelennek nyilvánítása pusztán azzal az indokkal, hogy olyan gazdasági szereplők számára, mint az alapügy felperesei, engedélyezték az ezen eljárásban való részvételt, és e gazdasági szereplők egyedüli ajánlattevőként nyertek volna el földfelszíni digitális rádiós és televíziós műsorszolgáltatási rádiófrekvenciák használatához fűződő jogokat, ha az eljárást nem nyilvánították volna érvénytelennek.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.