CELEX: 62017TJ0751
Aktindsigt
forordning (EF) nr. 1049/2001
skrivelse fra Kommissionen til de franske myndigheder vedrørende protokollen for erstatning til EDF-koncernen i forbindelse med ophævelsen af tilladelsen til at drive Fessenheim-atomkraftværket
afslag på aktindsigt
undtagelse vedrørende beskyttelse af en tredjemands forretningsmæssige interesser
undtagelse vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision
generel formodning om fortrolighed
tungtvejende offentlig interesse

I.

Tvistens baggrund
Sagsøgerne, Commune de Fessenheim, Communauté de communes Pays Rhin-Brisach, Conseil départemental du Haut-Rhin og Conseil régional Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine, er fire lokale myndigheder i Frankrig, på hvis område Fessenheim-atomkraftværket (herefter »værket«), som drives af Électricité de France (EDF), er beliggende.
Den 8. april 2017 vedtog den franske regering dekret 2017-508 om ophævelse af tilladelse til drift af værket (JORF af 9.4.2017, tekst nr. 3).
Den 2. maj 2017 sendte sagsøgerne i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (
EFT 2001, L 145, s. 43
) en begæring til Europa-Kommissionen om at få aktindsigt i »afgørelsen«, hvorved Kommissionen »i lyset af den europæiske lovgivning om statsstøtte godkendte udkastet til protokollen for erstatning fra Frankrig til EDF som følge af lukningen af værket«. Ifølge sagsøgerne havde Kommissionen sendt denne »afgørelse« til de franske myndigheder ved skrivelse af 24. marts 2017.
Ved skrivelse af 16. juni 2017 afslog Kommissionen at give aktindsigt i den pågældende skrivelse, som faktisk var dateret den 22. marts 2017, med den begrundelse, at den var en del af sagsakterne inden for rammerne af kontrollen med statsstøtte, og at den som sådan var omfattet af en generel formodning om, at offentliggørelse af et sådant dokument i princippet vil være til skade for beskyttelsen af formålet med undersøgelserne, hvilket er en undtagelse fra princippet om aktindsigt i henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Den henviste også til undtagelsen vedrørende beskyttelse af forretningsmæssige interesser som omhandlet i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.
Den 27. juni 2017 genfremsatte sagsøgerne i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001 en begæring til Kommissionen, der bekræftede modtagelsen den 28. juni 2017.
Ved skrivelse af 18. juli 2017 meddelte Kommissionen sagsøgerne, at den i henhold til artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 forlængede fristen for behandlingen af denne begæring med 15 arbejdsdage, fordi den ikke havde været i stand til at afslutte de konsultationer, der var nødvendige for behandlingen. Den præciserede desuden, at den nye frist ville udløbe den 10. august 2017.
Ved skrivelse af 18. august 2017 bekræftede Kommissionen, at fristen var udløbet den 10. august 2017, men anførte, at den stadig ikke var i stand til at besvare den genfremsatte begæring.
Ved skrivelse af 18. oktober 2017 præciserede Kommissionen, at udkastet til protokollen vedrørende erstatning til EDF (herefter »udkastet til protokol vedrørende erstatning«) var genstand for en forhåndsunderretning fra de franske myndigheder, og at den i sin skrivelse af 22. marts 2017 vedrørende begæringen om aktindsigt havde givet udtryk for, at der på daværende tidspunkt ikke var nogen indvendinger til dette udkast i henhold til Den Europæiske Unions lovgivning om statsstøtte. Den bekræftede ligeledes afslaget på begæringen om aktindsigt i henhold til artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001 (herefter »den anfægtede afgørelse«).
II.

Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 17. november 2017 har sagsøgerne anlagt den foreliggende sag.
Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 28. februar 2018 fremsatte Den Franske Republik begæring om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Ved afgørelse af 9. april 2018 gav formanden for Rettens Første Afdeling tilladelse til denne intervention. Den Franske Republik indgav sit interventionsindlæg, og sagsøgerne fremsatte deres bemærkninger inden for fristen.
Ved kendelse af 4. oktober 2018 pålagde Retten i henhold til procesreglementets artikel 91, litra c), og artikel 92 Kommissionen at fremlægge skrivelsen af 22. marts 2017. Dette dokument blev fremsendt til Retten den 17. oktober 2018 og blev ikke tilstillet sagsøgerne eller Den Franske Republik i overensstemmelse med procesreglementets artikel 104.
På forslag fra den refererende dommer har Retten som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, jf. procesreglementets artikel 89, den 17. december 2018, stillet skriftlige spørgsmål til parterne. Parterne svarede inden for den fastsatte frist.
Parterne har afgivet indlæg og besvaret Rettens mundtlige spørgsmål i retsmødet den 24. januar 2019.
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen pålægges at fremsende skrivelse af 22. marts 2017 inden for en uge efter Rettens dom.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Kravet om pålæg afvises.
–
Sagsøgerne betaler sagsomkostningerne.
Den Franske Republik har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgerne betaler sagsomkostningerne.
III.

Retlige bemærkninger
A.

Formålet med begæringen om aktindsigt
I stævningen anfører sagsøgerne, at søgsmålet vedrører Kommissionens afslag på at give aktindsigt i den skrivelse, som Kommissionen sendte til de franske myndigheder den 22. marts 2017 i forbindelse med udkastet til protokollen for erstatning.
I replikken anfører sagsøgerne, at deres begæring om aktindsigt ikke blot vedrørte Kommissionens skrivelse af 22. marts 2017, men også udkastet til protokollen for erstatning.
Med henblik på fastlæggelse af formålet med begæringen om aktindsigt skal der henvises til sagsøgernes skrivelse til Kommissionen af 2. maj 2017, som indeholder deres oprindelige begæring.
Ifølge denne skrivelse vedrørte begæringen om aktindsigt imidlertid kun Kommissionens skrivelse af 22. marts 2017 og ikke udkastet til protokollen for erstatning.
Formålet med den således afgrænsede begæring om aktindsigt bekræftes af den genfremsatte begæring, som sagsøgerne sendte til Kommissionen den 27. juni 2017.
Det må derfor fastslås, at Kommissionens afslag vedrørte en begæring om aktindsigt i dens skrivelse af 22. marts 2017, hvori den fastslog, at der på daværende tidspunkt ikke var nogen indsigelse mod udkastet til protokollen for erstatning (herefter »det omtvistede dokument«) i henhold til statsstøttereglerne.
B.

Om kravet om pålæg
Sagsøgerne har i deres andet klagepunkt anmodet Retten om at pålægge Kommissionen at fremsende dem det omtvistede dokument senest en uge efter afsigelsen af Rettens dom.
I retsmødet gav sagsøgerne imidlertid afkald på dette klagepunkt.
Det er derfor ufornødent, at Retten behandler denne begæring.
C.

Om påstanden om annullation
I deres første klagepunkt har sagsøgerne nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, hvorved Kommissionen bekræftede afslaget på begæringen om aktindsigt i det omtvistede dokument.
Til støtte for denne påstand har sagsøgerne anført tre anbringender, hvoraf det første vedrører en tilsidesættelse af Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (
EUT 2015, L 248, s. 9
), forordning nr. 1049/2001 og Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder (
EUT 2006, L 318, s. 17
), det andet vedrører tilsidesættelsen af artikel 42 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og det tredje vedrører tilsidesættelsen af artikel 47 i dette charter.
1.

Det første anbringende om tilsidesættelse af forordning 2015/1589, forordning nr. 1049/2001 og direktiv 2006/111
a)

Tilsidesættelse af forordning 2015/1589
Med det første anbringende har sagsøgerne gjort gældende, at afslaget på at give dem aktindsigt er i strid med forordning 2015/1589, hvori det kræves i 39. betragtning og i artikel 32, at Kommissionens afgørelser i forbindelse med kontrollen med statsstøtte offentliggøres for at gøre det muligt for tredjeparter i givet fald at anfægte disse afgørelser.
Kommissionen har støttet af Den Franske Republik bestridt berettigelsen af argumentet.
I den forbindelse skal det bemærkes, at det omtvistede dokument indgik i udvekslinger, der fandt sted i forbindelse med en forhåndsunderretning.
Sådanne udvekslinger er imidlertid ikke omfattet af forordning 2015/1589. Som det klart fremgår af punkt 10 i kodeks for god praksis ved behandling af statsstøttesager (
EUT 2009, C 136, s. 13
, herefter »adfærdskodeksen«), består forhåndsunderretningen af frivillige og uformelle kontakter mellem Kommissionen og en medlemsstat forud for meddelelsen i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF af en foranstaltning, der kan udgøre statsstøtte og derfor skal undersøges i overensstemmelse med den kontrolprocedure, der er fastsat i forordning 2015/1589. Det er først efter denne meddelelse, at bestemmelserne i forordning 2015/1589, som fastlægger kontrollen med foranstaltningen i lyset af bestemmelserne i TEUF, navnlig artikel 4, 9 og 15 i denne forordning, finder anvendelse med angivelse af de afgørelser, som Kommissionen kan træffe ved procedurens afslutning.
Selv om det antages, at forordning 2015/1589 finder anvendelse på dokumenter, der er blevet udvekslet i forbindelse med en forhåndsunderretning, vil det omtvistede dokument desuden ikke være omfattet af forordningens 39. betragtning og artikel 32, som sagsøgerne har påberåbt sig, fordi disse bestemmelser vedrører afgørelser, der vedtages af Kommissionen ved afslutningen af kontrolproceduren, og som skal offentliggøres på den måde, der er beskrevet deri.
Som det fremgår af punkt 16 i adfærdskodeksen, giver forhåndsunderretningen imidlertid ikke anledning til en sådan afgørelse, men til en udtalelse, der i lighed med det omtvistede dokument ikke er bindende, og som blot er udtryk for det indtryk, som Kommissionen på grundlag af de modtagne oplysninger har kunnet danne sig om den sag, den har fået forelagt, idet den som anført i retsmødet frit kan ændre holdning på baggrund af oplysninger, den senere måtte få forelagt.
Af disse grunde skal sagsøgernes anbringende om, at der er sket en tilsidesættelse af forordning 2015/1589, forkastes.
b)

Tilsidesættelse af forordning nr. 1049/2001
1)

For så vidt angår undtagelsen vedrørende beskyttelse af formålet med undersøgelser (artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001)
I den anfægtede afgørelse afslog Kommissionen at give aktindsigt i det omtvistede dokument på grundlag af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 med den begrundelse, at der med henblik på anvendelsen af denne bestemmelse er en generel formodning om, at udbredelsen af dokumenterne i den administrative sag vedrørende en procedure for statsstøttekontrol i princippet er til skade for beskyttelsen af formålet med undersøgelserne i denne bestemmelses forstand.
Sagsøgerne har gjort gældende, at Kommissionen ikke var bemyndiget til at anvende undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, og fremfører til støtte for deres synspunkt tre argumenter, der behandles nedenfor.
i)

Den påståede manglende relevans af Kommissionens argument om, at udbredelsen af det omtvistede dokument kan påvirke medlemsstaternes vilje til at samarbejde med den
For det første har sagsøgerne gjort gældende, at Kommissionen ikke kunne afslå at give aktindsigt i det omtvistede dokument med den begrundelse, at udbredelsen kan påvirke medlemsstaternes vilje til at samarbejde med den.
Kommissionen har støttet af Den Franske Republik bestridt berettigelsen af argumentet.
Der skal i den forbindelse erindres om, at det i den anfægtede afgørelse blev fastslået, at afslaget på aktindsigt i det omtvistede dokument primært var begrundet i den generelle formodning om fortrolighed, som efter Kommissionens opfattelse var gældende for dokumenter omfattet af en procedure for statsstøttekontrol.
Ifølge retspraksis skyldes anvendelsen af denne formodning på dokumenter vedrørende proceduren for statsstøttekontrol behovet for at sikre et harmonisk forhold mellem på den ene side forordning nr. 1049/2001 og på den anden side forordning 2015/1589 (jf. i denne retning dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P
,
EU:C:2010:376
, præmis
og
).
Generelt bestemmer den første af disse forordninger, forordning nr. 1049/2001, at offentligheden skal gives den størst mulige aktindsigt i institutionernes dokumenter (jf. i denne retning dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P
,
EU:C:2010:376
, præmis
).
I artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 er der fastsat undtagelser til denne ret, hvorefter institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for navnlig beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser eller af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.
Ifølge retspraksis skal institutionen for at kunne begrunde et afslag på en begæring om aktindsigt i et dokument ikke blot bevise, at dokumentet falder ind under en af de i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 nævnte handlinger, men også give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i denne artikel (jf. i denne retning dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P
,
EU:C:2010:376
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår dokumenter vedrørende en procedure for statsstøttekontrol har retspraksis imidlertid gjort det muligt for Kommissionen at påberåbe sig en generel formodning om fortrolighed, da sådanne generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer om aktindsigt i dokumenter af tilsvarende karakter (jf. i denne retning dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P
,
EU:C:2010:376
, præmis
og
).
Ifølge retspraksis har denne formodning til formål at bevare en gensidig fortrolighed mellem medlemsstaterne og Kommissionen (jf. i denne retning dom af 19.9.2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest) mod Kommissionen,
T-39/17
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:560
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), idet en sådan fortrolighed er nødvendig for det første for at sikre, at den pågældende medlemsstat giver Kommissionen alle de dokumenter, der er relevante for undersøgelsen, og for det andet for at sætte denne institution og den pågældende medlemsstat i stand til sammen at undersøge de pågældende nationale foranstaltninger, idet den endelige vurdering skal være fuldt ud oplyst og velbegrundet.
For at sikre en sådan gensidig fortrolighed forbeholder forordning 2015/1589 aktindsigt i sagsakterne vedrørende kontrollen til Kommissionen og den berørte medlemsstat uden at give tredjeparter, der som led i proceduren har opnået status af interesserede parter, ret til aktindsigt (jf. i denne retning dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P
,
EU:C:2010:376
, præmis
og
).
Domstolen har fastslået, at hvis interesserede parter kunne få aktindsigt i dokumenter i sagsakterne på grundlag af forordning nr. 1049/2001, ville statsstøttekontrolordningen blive draget i tvivl (jf. i denne retning dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P
,
EU:C:2010:376
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger af retspraksis, at den omstændighed, at de dokumenter, som der anmodes om aktindsigt i, er en del af sagsakterne vedrørende en procedure for statsstøttekontrol, er tilstrækkeligt til at begrunde anvendelsen af den generelle formodning om fortrolighed for dem (dom af 14.7.2016, Sea Handling mod Kommissionen,
C-271/15 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2016:557
, præmis
).
I den foreliggende sag finder Retten, at anvendelsen af denne generelle formodning om fortrolighed ikke kan begrænses til proceduren, efter at den pågældende medlemsstat har meddelt en foranstaltning, der kan udgøre statsstøtte, men at den, med den samme målsætning om at bevare den pågældende medlemsstats tillid, også skal gælde for dokumenter, der er udvekslet i forbindelse med en forhåndsunderretning.
Udvekslinger i forbindelse med en forhåndsunderretning kan rent faktisk følges op af en indledende undersøgelse eller endog en formel undersøgelsesprocedure. Men hvis de dokumenter, der er blevet udvekslet i forbindelse med forhåndsunderretningen, vil kunne videregives til tredjemand, vil den formodning om fortrolighed, der finder anvendelse på dokumenterne vedrørende den kontrolprocedure, der reguleres af forordning 2015/1589, imidlertid miste sin virkning, eftersom de dokumenter, kontrollen vedrører, vil kunne udbredes forinden. Anvendelsen af den generelle formodning om fortrolighed på dokumenter, der udveksles i forbindelse med en forhåndsunderretning, synes derfor at være nødvendig for at sikre den effektive virkning af denne formodning, således som den finder anvendelse på proceduren efter anmeldelsen.
Det følger endvidere af punkt 10 og 17 i adfærdskodeksen, at der i lighed med den undersøgelsesprocedure, der er fastsat ved forordning 2015/1589, forud for anmeldelsen skal foregå en udveksling mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat i streng fortrolighed.
Hvis Kommissionen imidlertid var forpligtet til at give aktindsigt i følsomme oplysninger i forbindelse med udvekslinger forud for anmeldelsen, kan medlemsstaterne være tilbageholdende med at udveksle sådanne oplysninger, selv om denne vilje til at samarbejde er af afgørende betydning for en sådan udveksling, som i henhold til punkt 10 i adfærdskodeksen har til formål at forbedre kvaliteten af anmeldelsen og gøre det muligt at udvikle løsninger på de bedst mulige betingelser for at imødegå potentielt problematiske situationer vedrørende EU’s statsstøtteregler.
Sagsøgerne har dog understreget, at Kommissionen har betydelige undersøgelsesbeføjelser, der gør det muligt for den at indhente de oplysninger, den har brug for, uden at skulle forlade sig på medlemsstaternes samarbejde.
Selv om det er korrekt, at Kommissionen i henhold til forordning 2015/1589 har betydelige undersøgelsesbeføjelser, er dette ikke tilfældet for udvekslingerne i forbindelse med forhåndsunderretninger, der finder sted på medlemsstaternes initiativ, og hvis udfald i det væsentlige afhænger af det tillidsforhold, som Kommissionen har skabt med dem.
Sagsøgernes argument, som er baseret på den manglende relevans af Kommissionens argument om, at udbredelsen af det omtvistede dokument ville undergrave medlemsstaternes vilje til at samarbejde med den, skal derfor afvises.
ii)

Den generelle formodning om fortrolighed kan ikke anvendes i den foreliggende sag
For det andet synes sagsøgerne i deres replik at antyde, at selv om den generelle formodning om fortrolighed fandt anvendelse på de dokumenter, der blev udvekslet i forbindelse med forhåndsunderretningen, ville den ikke gælde i den foreliggende sag af årsager, der har at gøre med de særlige forhold ved den foreliggende sag for Retten.
I punkt 14 i replikken har sagsøgerne således anført følgende:
»[Kommissionen] henviser til det vage begreb en generel formodning om fortrolighed, som ikke finder anvendelse i den foreliggende sag.«
Desuden har sagsøgerne i punkt 19 fremsat følgende betragtning:
»Europa-Kommissionen kan derfor ikke hævde, at dokumenter er omfattet af en formodning om fortrolighed, især da erstatningsbeløbet, som den franske stat udbetaler til EDF i forbindelse med lukningen af værket, og de nærmere bestemmelser for udbetalingen ikke kan betragtes som fortrolige, eftersom de skal meddeles til de finansielle markeder.«
I denne forbindelse skal det fastslås, at argumentet som anført af Kommissionen må afvises.
For det første har sagsøgerne gjort det gældende for første gang i replikken, og derfor er det nyt, og eftersom parterne ikke har fremlagt nogen begrundelse for den sene fremlæggelse af dette argument, må Retten forkaste det, jf. procesreglementets artikel 84, stk. 1.
For det andet har sagsøgerne ikke angivet nogen gyldig grund til, hvorfor de mener, at den generelle formodning om fortrolighed for dokumenter vedrørende en procedure for statsstøttekontrol ikke bør finde anvendelse i den foreliggende sag.
I punkt 14 i replikken har sagsøgerne således begrænset sig til at fremsætte en påstand uden noget faktisk eller juridisk grundlag.
På samme måde synes sagsøgerne i punkt 19 i replikken ved at anvende udtrykket »derfor« at fastslå en årsagssammenhæng mellem på den ene side den påståede manglende anvendelse af formodningen og på den anden side ovennævnte forklaringer, men denne sammenhæng er ikke indlysende, fordi disse forklaringer ikke vedrører beskyttelsen af formålet med undersøgelserne, som den generelle formodning om fortrolighed vedrører, men snarere undtagelsen vedrørende beskyttelse af forretningsmæssige interesser, som behandles nedenfor, og som ikke berøres af denne formodning.
Ved at anvende udtrykket »så meget desto mere som« i samme punkt 19 antyder sagsøgerne, at den generelle formodning om fortrolighed ikke finder anvendelse på størrelsen af den erstatning, der skal udbetales til EDF, som under alle omstændigheder skal offentliggøres.
Som det imidlertid fremgår af præmis 17-22, vedrørte begæringen om aktindsigt ikke udkastet til protokollen vedrørende erstatningen, men den udtalelse vedrørende lukningen af anlægget, som Kommissionen afgav efter drøftelser med Den Franske Republik i forbindelse med forhåndsunderretningen.
Det fremgår af disse forskellige elementer, at sagsøgernes anbringende om, at den generelle formodning om fortrolighed ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, savner et konkret indhold og derfor også af denne grund skal forkastes i henhold til procesreglementets artikel 76, litra d), da det ikke giver den anden part mulighed for at forberede sit forsvar eller Retten mulighed for at udøve sin prøvelsesret.
iii)

Den manglende begrundelse
For det tredje klager sagsøgerne over, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse ikke har forklaret, hvordan offentliggørelsen af det omtvistede dokument kan underminere formålet med undersøgelsen af erstatningen til EDF.
Kommissionen har støttet af Den Franske Republik bestridt argumentet.
Som anført i præmis 43 skal en institution, der påberåber sig en undtagelse fra retten til aktindsigt, jf. artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, i henhold til fast retspraksis i princippet give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i denne artikel (jf. dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P
,
EU:C:2010:376
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Denne forpligtelse følger af, at undtagelserne i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 afviger fra princippet om aktindsigt i EU-institutionernes dokumenter, som er knæsat i artikel 1 i nævnte forordning i overensstemmelse med artikel 15, stk. 3, TEUF. Som angivet i fjerde betragtning til denne forordning skal retten til aktindsigt have størst mulig virkning (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P
,
EU:C:2010:376
, præmis
).
Det forholder sig imidlertid anderledes, når institutionen som i den foreliggende sag har ret til at basere sin beslutning på en generel formodning om fortrolighed som den, der vedrører dokumenter vedrørende en procedure for statsstøttekontrol (jf. i denne retning dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P
,
EU:C:2010:376
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis) eller en udvidelse af denne formodning som i dette tilfælde.
I så tilfælde er det tilstrækkeligt, at begrundelsen i overensstemmelse med fast retspraksis vedrørende artikel 296, stk. 2, TEUF klart og utvetydigt angiver de betragtninger, som den institution, der har vedtaget den pågældende retsakt, har lagt til grund, således for det første at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning og forsvare deres rettigheder, og for det andet således at retterne kan udøve deres prøvelsesret. Det kan imidlertid ikke kræves, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige omstændigheder. Spørgsmålet om, hvorvidt en beslutnings begrundelse opfylder disse krav, skal ikke blot vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dom af 10.12.2010, Ryanair mod Kommissionen,
T-494/08, T-500/08 og T-509/08
,
EU:T:2010:511
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag har Kommissionen i den anfægtede afgørelse for det første klart angivet, at udkastet til protokollen vedrørende erstatning havde været genstand for en forhåndsunderretning, og at den havde foretaget en undersøgelse på grundlag af udvekslinger med de franske myndigheder i overensstemmelse med adfærdskodeksen, for det andet, at dens tjenestegrene i lyset af sagens stilling havde vurderet, at der ikke var grund til at gøre indsigelse mod udkastet til protokol på grundlag af EU-retten vedrørende statsstøtte, og at den på daværende tidspunkt endnu ikke var blevet underskrevet eller formelt anmeldt, for det tredje, at der fandtes en generel formodning om, at offentliggørelse af dokumenter i sagsakter vedrørende en statsstøtteprocedure vil undergrave beskyttelsen af formålet med undersøgelserne, og for det fjerde, at andre berørte parter end den pågældende medlemsstat i henhold til procedurereglerne for kontrol af statsstøtte ikke havde ret til at konsultere de administrative dokumenter i sagen, og at det ville undergrave kontrolordningen, hvis en sådan aktindsigt blev givet.
Kommissionen har tilføjet, at da oplysningerne fra medlemsstaterne indeholdt følsomme oplysninger om de deltagende virksomheder, kunne de pågældende medlemsstater blive afholdt fra at samarbejde med Kommissionen, hvis sagsakterne blev udbredt.
Endelig har Kommissionen forklaret, at idet dokumenterne var omfattet af en generel formodning om fortrolighed, var den ikke forpligtet til at gennemgå alle de dokumenter, der blev anmodet om aktindsigt i, enkeltvis.
Denne begrundelse er tilstrækkelig præcis til at sætte sagsøgerne i stand til at forstå årsagerne til, at de har fået afslag på aktindsigt i det omtvistede dokument, og til at Retten kan udøve sin prøvelsesret vedrørende dette afslag.
Argumentet om utilstrækkelig begrundelse skal, henset til undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 derfor forkastes.
I lyset af alle ovenstående betragtninger må det fastslås, at afslaget på at fremsende det omtvistede dokument på lovlig vis kunne støttes på beskyttelsen af formålet med undersøgelserne i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001, og at sagsøgernes argumenter i forbindelse med denne bestemmelse skal afvises som ugrundede eller uantagelige.
2)

For så vidt angår for det første undtagelsen vedrørende beskyttelse af forretningsmæssige interesser og for det andet tilstedeværelsen af en tungtvejende offentlig interesse
Sagsøgerne har foreholdt Kommissionen at have anvendt undtagelsen vedrørende beskyttelse af forretningsmæssige interesser som fastsat i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 forkert.
I den forbindelse skal det bemærkes, at eftersom afslaget på aktindsigt kan være baseret på undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, som har til formål at beskytte undersøgelsernes mål (jf. præmis 78), skal sagsøgernes argument vedrørende beskyttelse af forretningsmæssige interesser anses for irrelevant.
Desuden har sagsøgerne gjort gældende, at selv hvis beskyttelsen af forretningsmæssige interesser kunne påberåbes i denne sag, har Kommissionen begået en retlig fejl ved ikke at anerkende, at der foreligger en tungtvejende offentlig interesse, som ville opveje en sådan undtagelse, og som ville kræve udbredelse af det omtvistede dokument.
I retsmødet har sagsøgerne adspurgt af Retten anført, at den tungtvejende offentlige interesse efter deres mening blev gjort gældende i forbindelse med undtagelsen vedrørende beskyttelse af forretningsmæssige interesser, men ikke med hensyn til undtagelsen vedrørende beskyttelse af formålet med undersøgelserne.
For så vidt som sagsøgerne har fremstillet den som udelukkende værende knyttet til anvendelsen af undtagelsen vedrørende beskyttelse af forretningsmæssige interesser, som ikke behandles i denne dom, jf. præmis 80, må det, fordi anbringenderne er identiske, fastslås, at spørgsmålet, om der foreligger en tungtvejende offentlig interesse, heller ikke skal behandles, idet Retten på dette tidspunkt er bundet af parternes påstande.
Af disse grunde skal anbringenderne om undtagelsen vedrørende beskyttelse af forretningsmæssige interesser og om, at der foreligger en tungtvejende offentlig interesse i den form, hvori sidstnævnte anbringende blev fremlagt af sagsøgerne, afvises som irrelevant.
c)

Tilsidesættelse af direktiv 2006/111
Med det første anbringende har sagsøgerne gjort gældende, at afslaget på aktindsigt i det omtvistede dokument er i strid med direktiv 2006/111, særlig artikel 3, litra f).
Kommissionen har støttet af Den Franske Republik bestridt berettigelsen af dette argument.
I denne forbindelse er det vigtigt at bemærke, at direktiv 2006/111 pålægger medlemsstaterne en række forpligtelser for at sikre gennemsigtighed i de økonomiske forbindelser mellem disse stater og offentlige virksomheder.
I overensstemmelse med artikel 1 i direktiv 2006/111 skal medlemsstaterne med henblik herpå i deres regnskaber offentliggøre, hvilke offentlige midler de offentlige myndigheder direkte stiller til rådighed for de pågældende offentlige virksomheder, hvilke offentlige midler de offentlige myndigheder stiller til rådighed gennem offentlige virksomheder eller penge- og finansieringsinstitutter, og hvorledes disse offentlige midler faktisk anvendes. Desuden skal de drage omsorg for, at finans- og organisationsstrukturen i de virksomheder, der skal føre særskilte regnskaber, kommer korrekt til udtryk i de særskilte regnskaber på en sådan måde, at det klart fremgår, hvorledes omkostningerne og indtægterne er forbundet med de forskellige aktiviteter, og efter hvilke detaljerede metoder omkostningerne og indtægterne henføres til eller fordeles på de forskellige aktiviteter.
Endvidere skal medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 2006/111 træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at offentlige virksomheder, der skal føre særskilte regnskaber, for det første holder den interne bogføring vedrørende de forskellige aktiviteter adskilt, for det andet tildeler eller fordeler alle omkostninger og indtægter korrekt på grundlag af konsekvent anvendte og objektivt begrundede omkostningsregnskabsprincipper og for det tredje klart har fastlagt, efter hvilke omkostningsregnskabsprincipper de adskilte regnskaber føres.
Endelig skal medlemsstaterne i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2006/111 træffe de fornødne foranstaltninger for at sikre, at oplysningerne vedrørende de økonomiske forbindelser mellem de offentlige myndigheder og de offentlige virksomheder i princippet er til rådighed for Kommissionen i fem år regnet fra udgangen af det regnskabsår, i hvilket de offentlige midler er blevet stillet til rådighed for de pågældende offentlige virksomheder.
Som Kommissionen har påpeget, indeholder direktiv 2006/111, som er rettet til medlemsstaterne, ikke nogen bestemmelser, der tillader eller forpligter den til at videregive oplysninger, som den måtte have kendskab til i forbindelse med anvendelsen af direktivets bestemmelser, til tredjemand.
Dette samme gælder de af sagsøgerne nævnte bestemmelser i artikel 3, litra f), i direktiv 2006/111, hvorefter de økonomiske forbindelser mellem offentlige myndigheder og offentlige virksomheder, hvis gennemsigtighed skal sikres, bl.a. omfatter kompensation for byrder pålagt af de offentlige myndigheder.
Det angives blot i denne bestemmelse, at oplysninger vedrørende kompensation for offentlige byrder skal være indeholdt i de regnskaber, som disse virksomheder forelægger i henhold til artikel 1 og 4 i direktiv 2006/111, jf. præmis 88 og 89, og stilles til rådighed for Kommissionen som beskrevet i artikel 6, jf. præmis 90.
I modsætning til det af sagsøgerne hævdede indeholder direktiv 2006/111 således ingen bestemmelser, der forpligter eller bemyndiger Kommissionen til at fremsende det omtvistede dokument til sagsøgerne.
På denne baggrund skal anbringendet om tilsidesættelse af direktiv 2006/111 forkastes.
2.

Det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 42 i chartret om grundlæggende rettigheder
Sagsøgerne har gjort gældende, at Kommissionen ved at give afslag på aktindsigt i det omtvistede dokument har tilsidesat chartrets artikel 42, som har forrang for forordning nr. 1049/2001 på den ene side og for afgørelser truffet af Unionens organer på den anden side.
Chartrets artikel 42 har følgende ordlyd:
»Enhver unionsborger samt enhver fysisk eller juridisk person med bopæl eller hjemsted i en medlemsstat har ret til aktindsigt i dokumenter, uanset medium, fra Unionens institutioner […].«
For det første med hensyn til forordning nr. 1049/2001 har sagsøgerne i punkt 51 i stævningen anført, at »[d]et er klart, at i tilfælde af uoverensstemmelse mellem [chartrets artikel 42] og den pågældende forordning vil det være op til Retten at tilsidesætte denne forordning med en ulovlighedsindsigelse«.
Det skal undersøges, om sagsøgerne ved denne påstand fremfører en gyldig ulovlighedsindsigelse mod forordning nr. 1049/2001.
I den forbindelse skal det erindres, at i henhold til artikel 277 TEUF gælder det, at »[u]anset udløbet af den frist, der er fastsat i artikel 263, stk. 6, kan hver part i en retstvist, der angår en almengyldig retsakt vedtaget af en institution […], over for Den Europæiske Unions Domstol påberåbe sig de i artikel 263, stk. 2, nævnte grunde og gøre gældende, at retsakten ikke kan finde anvendelse«.
Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt at indsætte ordene »ulovlighedsindsigelse« i et punkt i stævningen for at få Retten til at antage, at der er gjort en undtagelse gældende i henhold til denne bestemmelse.
Det skal bemærkes, at i henhold til artikel 21, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, der finder anvendelse på rettergangsmåden ved Retten i overensstemmelse med artikel 53, stk. 1, i samme statut og artikel 76, litra d) og e), i procesreglementet, skal stævningen indeholde søgsmålets genstand, påstandene og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Disse angivelser skal være tilstrækkelig klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og til, at Retten i givet fald på det foreliggende grundlag kan tage stilling til sagen. Af retssikkerheds- og retsplejehensyn er det en forudsætning for, at en sag kan antages til realitetsbehandling, at de væsentligste faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, i det mindste kortfattet, men på en sammenhængende og forståelig måde, fremgår af selve stævningen (jf. kendelse af 6.11.2018, Chioreanu mod ERCEA,
T-717/17
,
EU:T:2018:765
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag henvises der hverken i beskrivelsen af søgsmålets genstand i punkt 1 i stævningen eller i søgsmålsgrundene til en påstand støttet på artikel 277 TEUF.
Desuden har sagsøgerne hverken i deres skriftlige indlæg eller i retsmødet fremført betragtninger, der i givet fald kan begrunde deres generelle påstand, som anføres i præmis 98, om at der bør ses bort fra anvendelsen af forordning nr. 1049/2001, idet den udgør en tilsidesættelse af chartrets artikel 42.
Under disse omstændigheder kan det ikke antages, at der for Retten med føje er blevet nedlagt særskilt påstand om lovligheden af forordning nr. 1049/2001 i forhold til chartrets artikel 42.
For det andet, og uafhængigt af en vurdering af lovligheden af forordning nr. 1049/2001, har sagsøgerne nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse med den begrundelse, at Kommissionen ved at give afslag på aktindsigt i det omtvistede dokument har tilsidesat chartrets artikel 42.
I den forbindelse skal det erindres, at de rettigheder, der anerkendes i henhold til chartrets artikel 52, stk. 2, og for hvilke der er fastsat bestemmelser i traktaterne, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt deri.
I henhold til artikel 15, stk. 3, TEUF er retten til aktindsigt i institutionernes dokumenter sikret med forbehold af de principper og begrænsninger, der fastsættes ved forordning af Europa-Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure.
I medfør af denne bestemmelse fastlagde forordning nr. 1049/2001, der er vedtaget på grundlag af artikel 255 EF, der gik forud for artikel 15, stk. 3, TEUF, de generelle principper og begrænsninger for retten til aktindsigt i Kommissionens dokumenter (jf. i denne retning dom af 28.3.2017, Deutsche Telekom mod Kommissionen,
T-210/15
,
EU:T:2017:224
, præmis
).
Det er derfor i forhold til forordning nr. 1049/2001, at lovligheden af den anfægtede afgørelse skal vurderes.
Det fremgår imidlertid af svaret på det første anbringende, at Kommissionen på lovlig vis har kunnet afslå at give sagsøgerne aktindsigt i det omtvistede dokument på grundlag af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, som vedrører beskyttelsen af formålet med undersøgelser.
Eftersom det er blevet fastslået ovenfor, at Kommissionen har anvendt denne bestemmelse korrekt, må det fastslås, at Kommissionen ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse ikke har tilsidesat chartrets artikel 42.
Følgelig bør det andet anbringende forkastes, for første dels vedkommende som uantageligt til realitetsbehandling og for anden dels vedkommende som ugrundet.
3.

Det tredje anbringende om tilsidesættelse af artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder
Sagsøgerne har gjort gældende, at Kommissionen ved at afslå at give dem aktindsigt i det omtvistede dokument har tilsidesat chartrets artikel 47 vedrørende adgang til effektive retsmidler.
Kommissionen har støttet af Den Franske Republik bestridt dette anbringende.
For det første har sagsøgerne gjort gældende, at de på grund af afslaget på at fremsende dem det omtvistede dokument ikke er i stand til at anlægge et annullationssøgsmål ved Den Europæiske Unions retsinstanser til prøvelse af den afgørelse, der er indeholdt i det omtvistede dokument.
I den forbindelse er det tilstrækkeligt at konstatere, således som Kommissionen og Den Franske Republik har anført, at det omtvistede dokument ikke indeholder en afgørelse, som kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål som omhandlet i artikel 263 TEUF.
Det fremgår af fast retspraksis, at kun foranstaltninger, som har bindende retsvirkninger, der kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling, udgør retsakter eller afgørelser, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål (jf. dom af 6.12.2007, Kommissionen mod Ferriere Nord,
C-516/06 P
,
EU:C:2007:763
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Som det imidlertid fremgår af punkt 16 i adfærdskodeksen, er Kommissionens vurdering efter den anmeldelsesforberedende fase ikke Kommissionens officielle stillingtagen, men en uformel udtalelse om, hvorvidt anmeldelsesudkastet er fuldstændigt, og hvorvidt det planlagte støtteprojekt umiddelbart forekommer at være foreneligt med de EU-retlige bestemmelser om statsstøtte.
Ved at give afslag på aktindsigt i det omtvistede dokument har Kommissionen derfor ikke gjort indgreb i sagsøgernes ret til at anlægge annullationssøgsmål ved EU’s retsinstanser.
For det andet har sagsøgerne hævdet, at de som følge af den anfægtede afgørelse ikke kan gøre sig bekendt med protokollen vedrørende erstatning, som de ville have brug for til ved et søgsmål indbragt for Conseil d’État (Frankrig) at påvise, at dekretet om ophævelse af tilladelsen til at drive værket er ulovlig, fordi det ikke er i overensstemmelse med de EU-retlige bestemmelser om statsstøtte.
Det skal i den forbindelse erindres, at sagsøgernes begæring om aktindsigt vedrørte det omtvistede dokument og ikke udkastet til protokollen for erstatning. Selv om Kommissionen havde imødekommet deres begæring om aktindsigt, ville sagsøgerne derfor ikke have modtaget det dokument, der angiveligt var nødvendigt for deres søgsmål.
Som Kommissionen har bemærket, er formålet med forordning nr. 1049/2001 desuden at behandle spørgsmål om aktindsigt i dokumenter, som EU-institutionerne er i besiddelse af, og ikke dokumenter vedrørende bevismateriale, som parterne skal fremlægge i forbindelse med retssager, det være sig i sager ved Unionens retsinstanser eller for nationale domstole.
I nationale sager påhviler det den kompetente nationale ret, der er forelagt et erstatningssøgsmål, at bedømme mekanismerne for fremlæggelse af passende beviser og dokumenter i henhold til gældende ret med henblik på at kunne afgøre sagen (jf. i denne retning dom af 13.9.2013, Nederlandene mod Kommissionen,
T-380/08
,
EU:T:2013:480
, præmis
).
Det tredje anbringende skal derfor forkastes, og følgelig må Kommissionen frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Sagsøgerne har tabt sagen og bør derfor dømmes til at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand.
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer de medlemsstater, der er indtrådt i sagen, deres egne omkostninger.
Den Franske Republik bærer følgelig sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Commune de Fessenheim, Communauté de communes Pays Rhin-Brisach, Conseil départemental du Haut-Rhin og Conseil régional Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine bærer deres egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger.

3)
Den Franske Republik bærer sine egne omkostninger.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 14. maj 2019.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.